Der Kl\u00e4ger parkt sein Auto an einer belebten Innenstadtstra\u00dfe vor einer Grundst\u00fccksausfahrt und schaltet die Warnblinkanlage an. Der Inhaber der \u201ezugeparkten Ausfahrt\u201c will wegfahren und verst\u00e4ndigt die Polizei, die ein Abschleppunternehmen beauftragt. Nach Eintreffen des Abschleppfahrzeugs eilt der Kl\u00e4ger aus einem nahe gelegenen Cafe herbei und entfernt sein Fahrzeug selbst.

Den Bu\u00dfgeldbescheid wegen Falschparkens in H\u00f6he von 50,- Euro akzeptiert er, klagt jedoch gegen den Kostenbescheid der Polizei in H\u00f6he von 150,- Euro, mit dem diese ihren Verwal- tungsaufwand und die Kosten der Abschleppfirma geltend macht. Der Kl\u00e4ger r\u00fcgt, die Polizei h\u00e4tte nach ihm in der Umgebung suchen m\u00fcssen; das h\u00e4tte auch nicht mehr Zeit in Anspruch genommen, als bis zum Eintreffen des Abschleppfahrzeugs verstrichen sei. Die sofort eingeleitete Abschleppma\u00dfnahme sei mangels Erforderlichkeit unverh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfig gewesen und deshalb rechtswidrig.1

Ein typischer polizeirechtlicher Fall aus der verwaltungsgerichtlichen Praxis. Die Verwal- tungsgerichte pr\u00fcfen den Kostenbescheid f\u00fcr die Abschleppma\u00dfnahme, die keine Sanktion darstellt, sondernpr\u00e4ventiv die eingetretene Behinderung des \u201ezugeparkten\u201c Verkehrs- teilnehmers beenden soll. Bei der Pr\u00fcfung des Kostenbescheids wird inzident auch die Rechtm\u00e4\u00dfigkeit der Abschleppanordnung untersucht; denn Verwaltungskosten k\u00f6nnen nur f\u00fcrrechtm\u00e4\u00dfige beh\u00f6rdliche Ma\u00dfnahmen verlangt werden.2 Die Pr\u00fcfung der Abschlepp- anordnung ergibt, dass eine Gefahr im polizeirechtlichen Sinne vorlag, weil u.a. das Besitz- recht des Grundst\u00fcckseigent\u00fcmers behindert wurde und damit eine St\u00f6rung eines gesch\u00fctz- ten Rechtsguts vorlag. Hat die Polizei \u2013 worauf sich die verwaltungsgerichtliche Pr\u00fcfung gem\u00e4\u00df \u00a7 114 Satz 1 VwGO erstreckt \u2013 das ihr zustehende Ermessen pflichtgem\u00e4\u00df ausge\u00fcbt (Art. 5 Abs. 1 PAG), oder hat sie mit der sofort eingeleiteten Abschleppma\u00dfnahme ermes- sensfehlerhaft gehandelt?

Art. 4 des Bayerischen Polizeiaufgabengesetzes ist ein Beispiel f\u00fcr eine ausdr\u00fcckliche gesetzliche Regelung des Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeitsgrundsatzes. Aber auch ohne diese explizite Kodifizierung herrscht Einigkeit in Rechtsprechung und Rechtswissenschaft, dass das Gebot verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigen staatlichen Handelns mittlerweile umfassend Geltung beansprucht. Es ist vom (Verwaltungs-)Richter auch ohne R\u00fcge von Amts wegen zu pr\u00fcfen; denn f\u00fcr rechtliche Ma\u00dfst\u00e4be gilt in allen deutschen Prozessordnungen: \u201eiura novit curia.\u201c

Als Wurzeln des Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeitsprinzips3 hat die Rechtswissenschaft im Wesentlichen zwei r\u00f6misch-rechtliche Auspr\u00e4gungen des Gerechtigkeitsgedankens sowie ein sp\u00e4ter dazu getretenes Postulat der Aufkl\u00e4rung ausgemacht:4

- Die vergeltende Gerechtigkeit im Sinne proportionaler Tatvergeltung (iustitia vindicativa), die heute noch im Strafrecht im Gebot schuldangemessener Strafzumessung zum Ausdruck kommt(\u00a7 46 Abs. 2 Satz 1 StGB: Bei der Zumessung w\u00e4gt das Gericht die Umst\u00e4nde, die f\u00fcr und

- Neben diese r\u00f6misch-rechtlichen Wurzeln tritt der vornehmlich in der Aufkl\u00e4rung entwickelte Vernunftgedanke. Schon 1791 formulierte der preu\u00dfische Reformer Karl Gottlieb Svarez (1746 \u2013 1798), Obertribunalrat und Oberjustizrat im preu\u00dfischen Justizministerium, als ersten Grundsatz des \u00f6ffentlichen Staatsrechts,

notwendig sei, damit die Freiheit und Sicherheit aller bestehen k\u00f6nne.\u201c Gleichzeitig\u201em\u00fcsse der Schaden, welcher durch die Einschr\u00e4nkung der Freiheit abgewendet werden solle, bei weitem erheblicher sein als der Nachteil, welchen das Ganze oder auch die Einzelnen durch eine solche Einschr\u00e4nkung leiden.\u201c5

Die Begrenzung des Verwaltungshandelns auf das erforderliche Ma\u00df fand Eingang in die Gesetzgebung. Die polizeiliche Generalklausel des Allgemeinen Landrechts f\u00fcr die preu\u00dfi- schen Staaten aus dem Jahr 1794 aus der Feder vonS va re z lautet:

Dien\u00f6t higen Anstalten zur Erhaltung der \u00f6ffentlichen Ruhe, Sicherheit, und Ordnung, und zur Abwendung der dem Publico, oder einzelnen Mitgliedern desselben, bevorstehenden Gefahren zu treffen, ist das Amt der Polizey.

Das Preu\u00dfische Oberverwaltungsgericht hat die Notwendigkeit als rechtliche Schranke der Erforderlichkeit beh\u00f6rdlicher Ma\u00dfnahmen entfaltet.6 In der Rechtswissenschaft fand das Gebot der Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeit polizeilichen Handelns positive Resonanz,7 auch wenn unter dieser Bezeichnung nur das mildeste Mittel (Notwendigkeit, Erforderlichkeit) gesucht wurde.8

Verwaltungsrecht \u2013 Wegbereiter der deutschen Verwaltungsrechtswissenschaft, stellte des- sen verbindlichen Charakter als Rechtsschranke heraus.9 Diese wurde in der Folgezeit als Rechtsprinzip anerkannt; sie durchdrang vom Polizeirecht her nach und nach das gesamte Verwaltungsrecht und l\u00f6ste sich von der Notwendigkeit ausdr\u00fccklicher Normierung ab. Es erscheint nicht verwunderlich, dass das \u00dcberma\u00dfverbot zuerst in den Teilbereichen des Staat-B\u00fcrger-Verh\u00e4ltnisses mit besonders hoher Eingriffsintensit\u00e4t wie dem Polizeirecht und der Verwaltungsvollstreckung entwickelt wurde. Hier tritt die Aus\u00fcbung staatlicher Gewalt dem Einzelnen gegen\u00fcber am intensivsten in Erscheinung und vielfach f\u00e4llt die Anordnung einer Ma\u00dfnahme mit ihrer Durchsetzung zeitlich zusammen, so dass der Begriff \u201estaatliche Gewalt\u201c durchaus nicht nur im \u00fcbertragenen Sinne gemeint ist.

Ging es bis bisher um das an die Verwaltung adressierte \u00dcberma\u00dfverbot beim Normvollzug als Kontrollma\u00dfstab der Verwaltungsgerichte, erreichte das Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeitsprinzip unter dem Grundgesetz die verfassungsrechtliche Ebene und wurde zum Ma\u00dfstab verfassungs- gerichtlicher Normenkontrolle von Akten der Gesetzgebung.10

allgemeinen Gesch\u00e4ftslokals wegen unbefugten Spirituosenhandels als \u201e... weit \u00fcber das erstrebte Ziel hinaus- gehendes Vorgehen\u201c; Urt. v. 18.12.1896 Az.: Rep. I. B. 49/96, PrOVGE 31, 409/410; Urt. v. 21.9.1903 Az.: Rep. III.B. 28/03, PrOVGE 44, 342/343 - Generelle Herabsetzung der Polizeistunde f\u00fcr jeden Abend anl\u00e4sslich einmaliger Ausschreitungen in einer Versammlung \u201e... nicht gerechtfertigt.\u201c; Urt. v. 3.10.1907 Az. Rep. III. B. 139/06, PrOVGE 51, 313.