Rapport Situation Perspectives Finances Publiques 2013

La situation et les perspectives des finances publiques
Juin 2013
Cour des comptes La situation et les perspectives des finances publiques juin 2013 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Sommaire
DLIBR ................................................................................................. 11 INTRODUCTION ..................................................................................... 13 CHAPITRE I - LA SITUATION EN 2012 ............................................ 17
I - Lensemble des administrations publiques .......................................... 17 A - Le contexte conomique .................................................................... 18 B - Le dficit public ................................................................................... 18 C - Les dpenses et recettes publiques .................................................... 20 D - Le solde et leffort structurels............................................................. 22 E - La dette, les intrts et le solde primaire............................................ 24 II - Les comparaisons internationales....................................................... 25 A - Lvolution des soldes ......................................................................... 26 B - La comparaison des ratios dendettement ......................................... 30 C - Les dpenses et les recettes publiques ............................................... 32 III - Les diffrentes catgories dadministration publique ........................ 34 A - La rpartition du dficit et de la dette ................................................ 35 B - Ltat ................................................................................................... 36 C - Les administrations locales ................................................................. 38 D - Les administrations sociales ............................................................... 42
CHAPITRE II - LA SITUATION ET LES PERSPECTIVES EN 2013 ..................................................................................................................... 51

I - Un risque significatif sur les recettes publiques ................................... 52 A - Les prvisions macroconomiques ..................................................... 53 B - Les recettes de ltat ........................................................................... 54 C - Les prlvements sociaux ................................................................... 59 D - Les recettes des administrations locales ............................................ 61 E - Lensemble des prlvements obligatoires ......................................... 63 II - Des objectifs de dpenses susceptibles dtre respects .................... 64 A - Les dpenses de ltat......................................................................... 64 B - Les autres dpenses publiques ........................................................... 81 C - Les dpenses publiques totales .......................................................... 88
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III - Des dficits qui risquent dtre plus levs que prvu ....................... 90 A - Ltat ................................................................................................... 90 B - Les administrations de scurit sociale .............................................. 91 C - Les administrations publiques locales................................................. 95 D - Le dficit public et le dficit structurel ............................................... 95
CHAPITRE III - LES PERSPECTIVES POUR 2014 A 2017........... 99

I - La programmation des finances publiques : une trajectoire clarifier100 A - La loi de programmation ................................................................... 100 B - Larticulation entre la loi de programmation et le programme de stabilit ................................................................................................... 104 C - Larticulation entre le programme de stabilit et les recommandations de lUnion europenne .......................................................................... 107 II - Un important effort structurel raliser en 2014 et 2015 ................ 113 A - La rpartition de leffort structurel entre recettes et dpenses ....... 113 B - Les prlvements obligatoires .......................................................... 116 C - Les dpenses publiques .................................................................... 119 III - Les programmes de consolidation budgtaire des autres pays europens .............................................................................................. 123 A - Les perspectives densemble ............................................................ 123 B - La situation et les perspectives de quelques pays ............................ 124
CHAPITRE IV - LES PERSPECTIVES A LONG TERME DES RGIMES SOCIAUX ..............................................................................137

I - Les perspectives de soldes du rgime gnral l'horizon 2030 .......... 139 A - L'impact des nouvelles hypothses conomiques associes au programme de stabilit 2013-2017........................................................ 139 B - Les perspectives des diffrentes branches ....................................... 141 II - Les consquences sur l'volution de la dette du rgime gnral....... 143 A - Une accumulation de dficits non soutenable en l'absence de mesures d'quilibrage. ......................................................................................... 143 B - L'ampleur de l'effort d'quilibrage ncessaire une trajectoire de rduction de la dette .............................................................................. 145 C - Synthse sur les perspectives du rgime gnral ............................. 147
SOMMAIRE
III - La situation financire du systme de retraite l'horizon 2030 ....... 148 A - La sensibilit du solde global du systme de retraite aux hypothses conomiques de long terme .................................................................. 148 B - Les projections de solde des principaux rgimes de retraite de salaris ................................................................................................................ 150 C - Synthse sur les perspectives des rgimes de retraite ..................... 156
CHAPITRE V - LES PISTES D'CONOMIES ....................................159

I - Des mesures transversales de freinage de la dpense court terme . 161 A - Le freinage de la masse salariale ...................................................... 162 B - Des mesures gnrales portant sur le rythme dvolution des dpenses de protection sociale.............................................................. 164 II - Les mesures structurelles dans le primtre de ltat ....................... 167 A - Assurer une matrise durable de la masse salariale de ltat ........... 168 B - Les dpenses dintervention, un gisement dconomie encore peu exploit................................................................................................... 176 C - Amliorer lefficience de gestion de ltat et de ses oprateurs ...... 182 D - Simplifier lorganisation des services dconcentrs en France et ltranger ................................................................................................ 188 E - De faibles marges sur les dpenses dinvestissement ...................... 191 F - Poursuivre la dcrue des dpenses fiscales ...................................... 194 III - Les mesures structurelles dans le primtre des organismes de protection sociale ................................................................................... 196 A - Rexaminer le bien-fond de certains dispositifs ............................. 196 B - Rduire les niches sociales ................................................................ 200 C - Rduire les dpenses de gestion des caisses des rgimes de scurit sociale..................................................................................................... 202 D - Matriser les dpenses dassurance-chmage .................................. 203 IV - Les mesures structurelles dans le primtre des administrations locales .................................................................................................... 203 A - La progression des dpenses locales ................................................ 206 B - Les leviers de rgulation la disposition de ltat ............................ 208 C - Les marges dconomies de la responsabilit des collectivits territoriales ............................................................................................ 214
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CONCLUSION GNRALE ...................................................................221 ANNEXES.................................................................................................227 RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES ET DU MINISTRE DLGU AUPRS DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES, CHARGDU BUDGET .....249
Le rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques - laboration et publication -
La Cour publie, chaque anne, un rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques. Dpos sur le bureau de lAssemble nationale et du Snat conjointement celui du Gouvernement sur lvolution de lconomie nationale et lorientation des finances publiques prvu par larticle 48 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF ), ce rapport est destin contribuer au dbat dorientation sur les finances publiques que le Parlement tient au deuxime trimestre ou en juillet. Prvu par larticle 58-3 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF ), il est lune des quatre publications que la Cour prsente chaque anne dans le cadre de sa mission constitutionnelle dassistance au Parlement et au Gouvernement pour le contrle de lexcution des lois de finances (article 47-2 de la Constitution), avec : - le rapport sur les rsultats et la gestion budgtaire de ltat (article 58-4 de la LOLF) ; - la certification des comptes de ltat, annexe au projet de loi de rglement (article 58-5 de la LOLF) ; - le (ou les) rapport(s) sur les ouvertures de crdits par dcret davance en cours dexercice (article 58-6 de la LOLF), qui accompagne(nt) le projet de loi de finances comportant leur ratification. Ces rapports et acte de certification sappuient sur les contrles et les enqutes conduits par la Cour. En tant que de besoin, il est fait appel au concours dexperts extrieurs, et des consultations et des auditions sont organises pour bnficier dclairages larges et varis. Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites sont raliss par les sept chambres que comprend la Cour, le pilotage et la synthse tant assure par une formation commune associant les sept chambres. Trois principes fondamentaux gouvernent lorganisation et lactivit de la Cour des comptes, ainsi que des chambres rgionales et territoriales des comptes, et donc aussi bien lexcution de leurs contrles et enqutes que llaboration des rapports publics : lindpendance, la contradiction et la collgialit.
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Lindpendance institutionnelle des juridictions financires et statutaire de leurs membres garantit que les contrles effectus et les conclusions tires le sont en toute libert dapprciation. La contradiction implique que toutes les constatations et apprciations ressortant dun contrle ou dune enqute, de mme que toutes les observations et recommandations formules ensuite, sont systmatiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concerns ; elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprs prise en compte des rponses reues et, sil y a lieu, aprs audition des responsables concerns. La publication dun rapport est ncessairement prcde par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concerns, ainsi quaux autres personnes morales ou physiques directement intresses. Dans le rapport publi, leurs rponses accompagnent le texte de la Cour. La collgialit intervient pour conclure les principales tapes des procdures de contrle et de publication. Tout contrle ou enqute est confi un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport dinstruction, comme leurs projets ultrieurs dobservations et de recommandations, provisoires et dfinitives, sont examins et dlibrs de faon collgiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats, dont lun assure le rle de contre-rapporteur, charg notamment de veiller la qualit des contrles. Il en va de mme pour les projets de rapport public. Le contenu des projets de publication est dfini, et leur laboration est suivie, par le comit du rapport public et des programmes, constitu du premier prsident, du procureur gnral et des prsidents de chambre de la Cour, dont lun exerce la fonction de rapporteur gnral. Enfin, les projets sont soumis, pour adoption, la chambre du conseil o sigent, sous la prsidence du premier prsident et en prsence du procureur gnral, les prsidents de chambre de la Cour, les conseillers matres et les conseillers matres en service extraordinaire. Ne prennent pas part aux dlibrations des formations collgiales, quelles quelles soient, les magistrats tenus de sabstenir en raison des fonctions quils exercent ou ont exerces, ou pour tout autre motif dontologique. *
LA SITUATION ET LES PERSPECTIVES DES FINANCES PUBLIQUES
Le rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques, comme ses autres rapports sur les finances publiques et lacte de certification des comptes de ltat, est accessible en ligne sur le site Internet de la Cour des comptes et des chambres rgionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Il est diffus par La documentation Franaise.
Dlibr
La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil en formation plnire, a adopt le prsent rapport sur La situation et les perspectives des finances publiques. Le rapport a t arrt au vu du projet communiqu au pralable ladministration concerne et de la rponse adresse en retour la Cour. La rponse est publie la suite du rapport. Elle engage la seule responsabilit de son auteur. Ont particip au dlibr : M. Migaud, Premier prsident, MM. Bayle, Bertrand, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Lvy, Lefas, Briet, Mme Ratte, prsidents de chambre, MM. Pichon, Picq, Babusiaux, Descheemaeker, prsidents de chambre maintenus en activit, MM. de Mourgues, Devaux, Duret, Ganser, Thrond, Mme Lvy-Rosenwald, MM. Duchadeuil, Pannier, Paul, Lebuy, Mme Pappalardo, MM. Brun-Buisson, Cazala, Lafaure, Frangialli, Andrani, Mmes Morell, Fradin, MM. Gautier (Louis), Braunstein, Mme Dayries, M. Phline, Mme Ulmann, MM. Barb, Gautier (Jean), Vermeulen, Tournier, Bonin, Vachia, Vivet, Diricq, Sabbe, Petel, Maistre, Martin, Tnier, Lair, Hayez, Mmes Trupin, Froment-Vdrine, MM. Frentz, Ravier, Selles, de Gaulle, Guibert, Mme Saliou (Monique), MM. Piol, Uguen, Prat, Salsmann, Gudon, Mme Gadriot-Renard, MM. Zrah, Baccou, Vialla, Ory-Lavolle, Spulchre, Arnauld dAndilly, Antoine, Mousson, Guroult, Mmes Malgorn, Bouygard, MM. Feller, Chouvet, Viola, Clment, Boudy, Le Mer, Migus, Laboureix, Mme Esparre, MM. Monteils, Geoffroy, Glimet, Lambert, de Nicolay, Mme Latare, M. Jamet, Mme Fontaine, MM. Colcombet, Ecalle, Mme Prin, MM. Ortiz, Cotis, Mmes Dujols, Bouzanne des Mazery, conseillers matres, MM. Schott, Cazenave, Klinger, Gros, Carpentier, Marland, Schmitt, Sarrazin, conseillers matres en service extraordinaire. Ont t entendus : - en sa prsentation, M. Briet, prsident de la formation interchambres charge des travaux sur lesquels le rapport est fond et de la prparation du projet de rapport ; - en son rapport, M. Bertrand, rapporteur du projet devant la chambre du conseil, assist de MM. Boudy et Ecalle, conseillers matres, rapporteurs devant la formation interchambres charge de le prparer ; - en ses conclusions, sans avoir pris part au dlibr, M. Johanet, procureur gnral, accompagn de M. Lefort, avocat gnral.
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M. Grard Terrien, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la chambre du conseil. Fait la Cour, le 24 juin 2013.
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Le projet de rapport soumis la chambre du conseil a t prpar par une formation interchambres prside par M. Briet, prsident de chambre, et compose de MM. Rmond, Monier, Thrond, Cazala ( compter du 22 janvier 2013), Gautier ( compter du 30 avril 2013), Barb, Charpy (jusquau 12 avril 2013), Mme Trupin, M. Bourlanges (jusquau 1er mars 2013), Mmes Bouygard et Vergnet, MM. Viola et Lambert, conseillers matres. MM. Feller (jusquau 31 dcembre 2012), puis Lefort ( compter du 1er janvier 2013), avocats gnraux, reprsentaient le procureur gnral. Les rapporteurs de synthse taient MM. Ecalle et Boudy, conseillers matres, avec le concours, en tant que rapporteurs, de MM. Thrond, Vachia et Feller, conseillers matres, Mme Soussia et MM. Colin de Verdire, Lion, Richard et Helwaser, conseillers rfrendaires, M. Gatineau, auditeur, MM. Malcor et Pel, rapporteurs extrieurs. Le contre-rapporteur tait M. Monier, conseiller matre. Le projet de rapport a t examin et approuv, le 11 juin 2013, par le comit du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, compos de MM. Migaud, Premier prsident, Bayle, Bertrand, rapporteur gnral du comit, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Lvy, Lefas, Briet et Mme Ratte, prsidents de chambre, et M. Johanet, procureur gnral, entendu en ses avis.
Introduction
Le prsent rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques est tabli, comme chaque anne, en application de larticle 58-3 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Dpos conjointement au rapport du Gouvernement sur lvolution de lconomie nationale et lorientation des finances publiques, il est destin nourrir le dbat que le Parlement va tenir prochainement sur les orientations des finances publiques (article 48 de la LOLF). Il sinscrit dsormais aussi dans le nouveau cadre fix par la loi organique du 17 dcembre 2012 relative la programmation et la gouvernance des finances publiques qui a prcis lobjet et la porte des lois de programmation des finances publiques (la loi de programmation du 31 dcembre 2012 couvre les annes 2012 2017). La loi organique a aussi cr un Haut Conseil des finances publiques, dont les premiers avis ont port sur les prvisions macroconomiques associes au programme de stabilit et sur le solde structurel de 2012. Ce rapport de la Cour se diffrencie des quatre autres quelle prsente chaque anne en application des lois organiques sur les lois de finances (LOLF) et de financement de la scurit sociale (LOLFSS) la fois par la priode et par le champ couverts, lun et lautre beaucoup plus vastes : il traite de la situation des finances publiques fin 2012 comme les trois rapports publis en mai et juin 2013 sur les rsultats et la gestion budgtaire de ltat et sur les certifications respectives des comptes de ltat et des comptes du rgime gnral de la scurit sociale - mais aussi de leurs perspectives pour les annes 2013 et suivantes ; il englobe lensemble des administrations publiques, y compris les organismes de protection sociale autres que la scurit sociale, la diffrence du rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale (RALFSS) qui sera prsent en septembre 2013, mais aussi le secteur public local ; tant prcis que, pour la premire fois en 2013, dune part, les finances publiques locales feront lobjet dun rapport spcifique de la Cour, son initiative, sous la forme dun rapport public thmatique paratre en octobre, prpar conjointement par la Cour et les chambres rgionales et territoriales des comptes, et, dautre part, en application des dispositions de larticle L. 132-6 du code des juridictions financires, sera publi, galement
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lautomne 2013, lavis de la Cour sur la qualit des comptes des administrations publiques soumises par la loi lobligation de faire certifier leurs comptes. La publication du rapport 2013 sur la situation et les perspectives des finances publiques prsente la particularit de se situer aprs la transmission par la France la Commission europenne, le 30 avril dernier, dun programme de stabilit qui retient des hypothses conomiques et une trajectoire de finances publiques diffrentes de celles de la loi de programmation du 31 dcembre 2012, et aprs les propositions de recommandations sur les finances publiques de la France formules par la Commission europenne le 29 mai. Il intervient avant les recommandations qui seront finalement adoptes par le Conseil de lUnion europenne dbut juillet. Le premier chapitre est consacr la situation des finances publiques en 2012. La Cour y examine les volutions des dpenses, des recettes, du dficit et de la dette des administrations publiques. Elle montre aussi comment la France se situe par rapport aux autres pays europens. Enfin, elle prsente plus prcisment les comptes de ltat, des administrations de scurit sociale et des administrations publiques locales. Le deuxime chapitre porte sur lexercice 2013. La Cour a examin, au vu des informations disponibles avant le 24 juin, les risques entourant la ralisation des objectifs et prvisions de la loi de finances initiale, pour ce qui concerne ltat, de la loi de financement de la scurit sociale, pour ce qui concerne celle-ci, et du programme de stabilit, pour lensemble des administrations publiques. Pour analyser la situation des finances publiques en cours danne, la Cour avait obtenu, lan dernier, les prvisions internes de la direction gnrale du Trsor relatives au compte des administrations publiques, celles de la direction du budget sur lexcution du budget de ltat ainsi que les informations connues des contrleurs budgtaires et comptables ministriels. Ces informations ne lui ont pas t communiques cette anne. Or lapprciation des risques pesant sur lexcution de lanne en cours est un lment indispensable la rflexion et au dbat du Parlement sur les orientations en matire de finances publiques. Le troisime chapitre porte sur les perspectives pour 2014 2017, dernire anne de la loi de programmation des finances publiques. Aprs avoir examin larticulation de celle-ci et du programme de stabilit, la Cour analyse leffort structurel, en recettes et en dpenses, raliser pour ramener, avec une marge de scurit suffisante, le dficit public effectif au-dessous de 3,0 % du PIB en 2015, comme le recommande la
INTRODUCTION
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Commission europenne. Elle prsente aussi les programmes de consolidation budgtaire de quelques pays europens. Les conditions dquilibre des rgimes de scurit sociale devant sapprcier sur le long terme, elle a souhait, cette anne, exposer les perspectives financires du rgime gnral de scurit sociale ainsi que de lensemble des rgimes de retraite lhorizon de 2030 dans un quatrime chapitre, en retenant des scnarios conomiques actualiss sur la base des prvisions du programme de stabilit pour les annes 2013 2017 Dans le cinquime chapitre, la Cour prsente cette anne, de faon plus prcise et plus complte que les annes prcdentes, les pistes dconomie qui rsultent de ses travaux rcents sur lefficience des politiques publiques. Elles comprennent, dune part, des mesures horizontales, touchant lensemble des administrations publiques, effet immdiat et, dautre part, des mesures spcifiques chacune des catgories dadministrations publiques et plus structurelles. Elles constituent un ventail non exhaustif de mesures possibles dconomie visant clairer les choix qui relvent de la responsabilit du Gouvernement et du Parlement. Ce rapport sappuie sur les informations disponibles avant sa date dadoption par la Cour, le 24 juin 2013.
Chapitre I La situation en 2012

Malgr un important effort pour le rduire, le dficit public a seulement diminu de 0,5 point en 2012 pour stablir 4,8 % du PIB. En effet, la croissance de lactivit conomique a t nulle en volume et la composante conjoncturelle du dficit sest accrue. Il est ainsi rest un niveau trop lev pour que la dette publique puisse tre stabilise et elle a dpass 90 % du PIB. La situation des administrations publiques en 2012 est dabord analyse en examinant globalement leurs recettes et dpenses ainsi que les composantes conjoncturelles et structurelles du dficit public. La France est ensuite compare aux autres pays europens. Enfin, les rsultats de chacun des sous-secteurs des administrations publiques (APU) sont prciss.
I - Lensemble des administrations publiques

Tableau n 1 : le dficit et lendettement publics
Dficit public (Md) Dficit public (% du PIB) Dette publique (Md) Dette publique (% du PIB) 2008 - 64 - 3,3 1 319 68,2 - 0,1 2009 - 142 - 7,5 1 493 79,2 - 3,1 2010 - 137 - 7,1 1 595 82,4 1,7 2011 - 105 - 5,3 1 717 85,8 2,0 2012 - 98 - 4,8 1 834 90,2 0
Pour mmoire : croissance du PIB (volume) Source : INSEE ; le PIB est estim 2032 Md en 2012, aprs 2001 Md en 2011
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A - Le contexte conomique
Dans un environnement international peu porteur, marqu par une forte rcession dans plusieurs pays de la zone Euro, la croissance a ralenti en France partir du printemps 2011 et a t nulle en moyenne en 2012. Lemploi a diminu et le chmage a augment. Les changes extrieurs ont un peu contribu soutenir la croissance et le dficit commercial sest lgrement rduit (de - 74 Md en 2011 - 67 Md en 2012), tout en restant un niveau trs lev. Le dficit des transactions courantes sest en revanche accru, de 39 Md en 2011 47 Md en 20121. La demande intrieure a t particulirement faible avec une baisse en volume de 0,4 % pour la dpense de consommation des mnages et de 1,2 % pour linvestissement total (priv et public). Malgr un net ralentissement de linflation sous-jacente2, les prix la consommation ont augment de 1,9 % en moyenne annuelle (hors tabac) et le pouvoir dachat du revenu disponible des mnages a diminu de 0,9 %, ce qui constitue son premier recul depuis 1984. Lexcdent brut dexploitation des socits non financires a diminu et leur taux de marge en 2012 (28,4 %) est son plus bas niveau depuis 1985.
B - Le dficit public
1 - Un dficit plus lev que prvu
Le Gouvernement avait retenu un objectif de dficit pour 2012 de 4,5 % du PIB qui lui paraissait, au dbut de 2013, avoir t atteint. Dans son rapport public annuel, arrt le 29 janvier 2013, la Cour avait toutefois not quun dficit plus important ntait pas exclure. Les comptes publis par lINSEE fin mars 2013 montrent que le dficit de 2012 (4,8 % du PIB) est suprieur denviron 6 Md aux prvisions associes aux lois de finances initiales pour 2013 et de programmation des finances publiques pour 2012-2017 adoptes en dcembre dernier. Les rsultats de 2012 illustrent nouveau le fait quune incertitude non ngligeable existe encore en janvier sur le niveau de dficit public de lanne prcdente.
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Du fait des transferts de revenus. Cest--dire corrige de ses composantes les plus volatiles (nergie, etc.).
LA SITUATION EN 2012
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Les comptes des administrations publiques locales ne sont collects et agrgs que fin fvrier et dpendent beaucoup des investissements raliss au dernier trimestre. Ils expliquent une hausse de 1,0 Md du dficit de 2012 par rapport aux prvisions de dcembre. Les comptes de certaines administrations de scurit sociale ne sont connus quen mars, parfois encore partiellement, et contribuent pour 2,7 Md cette augmentation, dont la moiti rsulte de leffet en base dune rvision des recettes et dpenses de 20113. Enfin, le besoin de financement de ltat est suprieur de 4,0 Md la prvision du Gouvernement, ce qui est partiellement compens par un rsultat des organismes divers dadministration centrale meilleur que prvu. Cet cart par rapport la prvision tient, pour partie, aux deux causes suivantes : le versement de 2,6 Md Dexia intervenu en dcembre et son classement en subvention par lINSEE la suite dune dcision dEurostat qui a t prise en mars ; le versement de 0,6 Md lUnion europenne en janvier 2013 au titre du dernier budget rectificatif de 2012 qui a t rattach lexercice 2012 en comptabilit nationale.
2 - Un dficit qui reste proche de 100 Md

Aprs avoir atteint des niveaux particulirement levs en 2009 (7,5 % du PIB) et 2010 (7,1 %), le dficit public a t rduit de 1,8 point de PIB en 2011. Toutefois, comme lavait not la Cour dans son rapport de juillet 2012 sur les finances publiques, cette rduction tenait pour presque la moiti la non reconduction en 2011 de mesures temporaires et exceptionnelles qui avaient fortement aggrav le dficit en 2010, notamment le plan de relance de lconomie et les dispositions transitoires de la rforme de la taxe professionnelle. En 2012, leffort structurel de rduction du dficit ayant t en partie compens par limpact dfavorable de la conjoncture conomique (cf. plus loin), le solde public sest amlior de seulement 0,5 point de PIB. Il est ainsi rest proche de 100 Md (98,2 Md exactement), ce qui reprsente 8,5 % des dpenses des administrations publiques. Cest donc lquivalent dun mois de dpenses qui a t financ par lemprunt.
Cet effet en base explique aussi, avec une rvision de moindre importance des comptes des administrations locales, que le dficit public de 2011 a t relev par lINSEE de 5,2 5,3 % du PIB.
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Graphique n 1
Source : INSEE
C - Les dpenses et recettes publiques

Les dpenses publiques, rapportes au PIB, sont passes de 55,9 % en 2011 56,6 % en 2012, soit un niveau proche du maximum atteint en 2009 (56,8 %). Les recettes publiques, rapportes au PIB, ont augment de 1,1 point et le taux des prlvements obligatoires, qui en constituent lessentiel, a atteint 45,0 % du PIB et dpass son niveau le plus lev, atteint en 1999 (44,9 % du PIB). Tableau n 2 : dpenses et recettes publiques (% du PIB)
Dpenses publiques Recettes publiques Prlvements obligatoires
Source : INSEE
2008 53,3 49,9 43,2
2009 56,8 49,2 42,1
2010 56,6 49,5 42,5
2011 55,9 50,6 43,7
2012 56,6 51,8 45,0
1 - Une progression des dpenses plus forte que prvu

En 2012, comme en 2009, la hausse du rapport entre les dpenses publiques et le PIB rsulte pour beaucoup de lvolution trs mdiocre de
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son dnominateur (le PIB en valeur). Celui-ci avait diminu en 2009 ; son augmentation est limite 1,5 %4 en 2012. Les dpenses ont augment de 2,9 % en valeur et, les prix la consommation hors tabac ayant cr de 1,9 %, leur progression sest tablie 1,0 % en volume5. Corrige de limpact des lments exceptionnels6, leur croissance en volume est de 0,9 %, ce qui est infrieur la moyenne des annes 2008 - 2011 (1,4 %) et suprieur au rsultat obtenu en 2011 (0,5 %). Si la croissance des dpenses publiques est infrieure sa tendance des dernires annes, elle reste suprieure lobjectif de la loi de programmation des finances publiques de dcembre 2012 qui tablait sur une progression de seulement 0,4 % en volume (sans correction de leffet des lments exceptionnels). Cet cart de 0,6 point entre la croissance prvue (0,4 %) et la croissance constate (1,0 %) des dpenses sexplique pour un peu moins de 0,3 point par les versements Dexia et lUnion europenne, pour 0,15 point par les dpenses des administrations locales (croissance de 1,2 % en volume constate contre 0,4 % en prvision) et pour 0,2 point par les dpenses des administrations sociales (croissance constate de 1,3 % contre 0,8 % en prvision). Les normes de dpenses ( zro valeur et zro volume pour ltat ; objectif national des dpenses dassurance maladie pour la scurit sociale) ont t respectes. Cependant, comme la Cour la not dans son rapport de juillet 2012 sur la situation et les perspectives des finances publiques, leur champ est trop troit et les outils de pilotage des autres dpenses sont insuffisants.
2 - Une forte hausse du taux des prlvements obligatoires

Le taux des prlvements obligatoires a augment de 1,3 point de PIB en 2012.
Soit 0 % pour la croissance du PIB en volume et 1,5 % pour la croissance du prix du PIB, qui diffre de celle du prix de la consommation des mnages. 5 La croissance des dpenses publiques en volume est calcule, comme le fait le ministre des finances, en utilisant lindice des prix la consommation hors tabac pour corriger leur volution en valeur. Si lindice du prix du PIB, qui a augment de 1,5 %, tait retenu, la croissance des dpenses en volume serait de 1,4 %. 6 Cessions de licences tlphoniques 4G, qui viennent en diminution des dpenses publiques en comptabilit nationale, en 2011 et 2012 ; versement Dexia en 2012 ; plan de relance, notamment, en 2009 et 2010 (et le contrecoup de ce plan en 2011).
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COUR DES COMPTES
Lincidence sur 2012 des mesures nouvelles inscrites dans les lois de finances et de financement de la scurit sociale pour 2011 et 2012 tait estime 1,0 point de PIB lors du dpt du projet de loi de finances pour 2013 en septembre 2012 (soit 20 Md, dont 13 Md pour ltat, 7 Md pour les administrations sociales et 1 Md pour les administrations locales). Celle relative aux recettes fiscales nettes de ltat a t rvise la hausse de 2 Md en excution, notamment en raison de labsence de paiement en 2012 au titre des contentieux fiscaux communautaires7 alors que 1,7 Md avait t prvu8. Le rendement total des mesures nouvelles est donc dsormais estim 22 Md. La croissance des prlvements obligatoires lgislation constante, telle quon peut lestimer a posteriori, sest tablie 1,8 %, soit un peu plus que celle du PIB en valeur (1,5 %). Alors que la croissance des recettes fiscales nettes de ltat a t quasiment nulle, celle des prlvements sociaux et des impts locaux a t nettement suprieure la progression du PIB en valeur, en raison notamment dune progression relativement soutenue de la masse salariale prive (2,2 %), pour les premiers, et des recouvrements dimpts fonciers et de cotisations sur la valeur ajoute des entreprises, pour les seconds. Ces volutions sont prcises plus loin.
D - Le solde et leffort structurels

1Le solde structurel
Selon le Gouvernement (article liminaire du projet de loi de rglement pour 2012), le dficit structurel de 2012, 3,9 % du PIB, est infrieur de 1,2 point celui de 2011, mais il est suprieur de 0,3 point celui qui tait prvu dans la loi de programmation de dcembre 2012. Dans son avis du 23 mai 2013, le Haut Conseil des finances publiques prcise les causes de cet cart par rapport la loi de programmation et considre quil nest pas important au sens de la loi organique. Il observe aussi que la cession des licences 4G ne figure pas dans la liste des mesures ponctuelles et temporaires retenue par le
Cf. Cour des comptes, Rapport public sur Les rsultats et la gestion budgtaire de ltat. La Documentation franaise, 2012. Disponible sur www.ccomptes.fr 8 Ces contentieux sont considrs comme des mesures nouvelles dorigine judiciaire . Ils sont prsents dans le rapport de juillet 2012 sur la situation et les perspectives des finances publiques.
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Gouvernement et quelle devrait y figurer. Le dficit structurel de 2012 est alors gal 4,0 % du PIB, en baisse de 1,1 point par rapport 2011. Le tableau suivant donne la dcomposition du dficit public de 2011, telle quelle est estime par le Gouvernement, et celle de 2012, aprs prise en compte de cette correction. Tableau n 3 : la dcomposition du dficit public (% du PIB)
2011 Solde public Composante conjoncturelle Mesures ponctuelles et temporaires Composante structurelle - 5,3 - 0,3 + 0,1 - 5,1 2012 - 4,8 - 0,8 0 - 4,0
Source : projet de loi de rglement et avis du Haut Conseil des finances publiques
2 - Leffort structurel
Leffort structurel ralis en 2012, hors mesures ponctuelles et temporaires (Dexia et licences 4G), a reprsent 1,1 point de PIB, aprs 0,8 point en 2011 (hors contrecoup du plan de relance). Sa composante relative aux dpenses a t nulle9, leur croissance en volume ayant t quasiment gale la croissance potentielle, telle questime par le Gouvernement, et leffort rsulte entirement des mesures nouvelles relatives aux prlvements obligatoires (1,1 point de PIB). Leffort structurel ralis sur les dpenses est positif lorsquil permet de rduire moyen terme le ratio dpenses/PIB. Il faut donc que la progression des dpenses soit infrieure la croissance potentielle du PIB, ce qui est plus difficile lorsque cette croissance potentielle est ellemme ralentie comme en 2012.
Pour estimer la contribution des dpenses leffort structurel, leur croissance en valeur (2,9 %) est corrige en utilisant lindice du prix du PIB, qui a augment de 1,5 %, pour obtenir leur croissance en volume. Celle-ci (1,4 % et 1,3 % hors mesures ponctuelles et temporaires) a t gale la croissance potentielle (1,3 % selon le Gouvernement), ce qui se traduit par un effort nul en dpenses.
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COUR DES COMPTES
E - La dette, les intrts et le solde primaire

1 - Une dette qui continue augmenter
Avec une croissance du PIB de 1,5 % en valeur, il aurait fallu que le dficit public nexcde pas 1,3 % du PIB pour que la dette se stabilise, en pourcentage du PIB, son niveau de fin 201110. La dette publique a donc poursuivi sa progression pour atteindre 90,2 % du PIB (soit 1 834 Md) fin 2012, aprs 85,8 % du PIB fin 2011. Cette dette de 1 834 Md fin 2012 reprsentait 65 500 par mnage ou 71 000 par personne ayant un emploi. Son augmentation de fin 2011 fin 2012 (117 Md) est suprieure au dficit public (98 Md). En effet, une partie de laugmentation de la dette a financ lattribution de prts aux tats en difficult de la zone euro par lintermdiaire du Fonds europen de stabilit financire (27 Md)11 ainsi quune dotation au capital du mcanisme europen de stabilit (6,5 Md)12. En sens inverse, les administrations publiques ont rduit leur trsorerie (surtout les administrations sociales, alors que les collectivits locales lont accrue) et leurs titres de crance. LINSEE estime une dette publique nette en dduisant de la dette brute les actifs liquides, les crdits et les titres de crance ngociables des administrations publiques. De fin 2007 fin 2012, la dette brute a augment de 26,0 points de PIB et la dette nette de 22,8 points. La diffrence tient essentiellement aux interventions en faveur des tats en difficult de la zone euro (encours de 2,4 points de PIB fin 2012) qui ont accru la dette brute sans accrotre la dette nette.
Pour stabiliser la dette en pourcentage du PIB, le dficit doit tre gal au produit de la dette par le taux de croissance du PIB en valeur. Cette formule ne sapplique toutefois que si les cessions dactifs financiers sont ngligeables (la dette publique tant brute, elle peut tre diminue en cdant des actifs). 11 En comptabilit nationale, le fonds europen de stabilit financire (FESF) est transparent : ses prts et ses emprunts sont affects au bilan des tats membres au prorata des garanties quils lui apportent (22 % pour la France). 12 En comptabilit nationale, les prts et dotations en capital sont des oprations financires sans effet sur le dficit public, mais ils contribuent augmenter la dette.
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Les dettes garanties

Les dettes garanties par ltat (hors FESF dont les emprunts sont inclus dans la dette publique en comptabilit nationale) slevaient 105 Md au 31 dcembre 2012, contre 117 Md fin 2011. Leur volution dune anne lautre rsulte notamment dune augmentation des dettes garanties de Dexia et de lUndic, dune part, et dune diminution de celles de la socit de financement de lconomie franaise, dautre part.
2 - Une charge dintrt quasiment stable

La charge dintrt sest leve 52,2 Md, soit plus de la moiti (53 %) du dficit public. Elle a baiss de 0,8 % par rapport 2011 malgr une augmentation de 7,6 % de lencours de la dette de fin 2010 fin 2011. Celle-ci a en effet t compense par une baisse du taux moyen apparent de la dette13 qui est pass de 3,3 % en 2011 3,0 % en 2012. Les taux des nouveaux emprunts ont baiss en 2012 dans une proportion plus forte (de 0,81 % en 2011 0,08 % en 2012 en moyenne annuelle pour les bons du Trsor ; de 2,80 % 1,86 % pour les OAT), mais les charges dintrt rsultent pour une part bien plus importante des taux des emprunts raliss au cours des annes antrieures.
3 - Un solde primaire encore dficitaire

Le dficit public primaire, cest--dire hors charges dintrts, est pass de 2,7 % du PIB en 2011 2,3 % du PIB en 2012. La totalit des charges dintrt et une partie des autres dpenses doivent encore tre finances par lemprunt.
II - Les comparaisons internationales

La croissance sest ralentie, en 2012, dans presque tous les tats de lUnion europenne et, en moyenne, lanne sest solde par un recul du PIB aussi bien dans la zone euro (- 0,6 %) que dans lUnion europenne 27 (- 0,3 %). Si, dans lensemble de lUnion, le PIB a augment dans quatorze tats, sa croissance a t de lordre de 2 % ou plus dans seulement cinq dentre eux 14, et comprise entre 0,2 et 0,9 % dans les neuf
13 14
Charge dintrts de lanne N rapporte lencours de la dette la fin de N -1. Les trois tats baltes, la Slovaquie et la Pologne.
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COUR DES COMPTES
autres (dont le Royaume Uni, lAllemagne et la Sude). Treize autres tats ont connu, pour leur part, une stagnation ou une baisse du PIB15. La croissance en France, bien que nulle, a t un peu plus favorable la rduction du dficit public que dans lensemble de la zone euro et de lUnion europenne.
A - Lvolution des soldes

1 - Les soldes publics
Le dficit public franais en 2012 (- 4,8 % du PIB) sest rduit de 0,5 point de PIB par rapport celui de 2011 (- 5,3 %) soit une rduction quasiment gale celles qui ont t constates au niveau de la zone euro (0,5 point de PIB galement) et de lUnion europenne (0,4 point), mais deux fois moindre que celle obtenue en Allemagne (1 point) avec, il est vrai, une croissance plus leve quen France (+ 0,7 % au lieu de zro). LAllemagne aura ainsi t, en 2012, le seul tat de lUE retrouver un solde public excdentaire (+ 0,2 % du PIB). Le dficit public franais est rest plus lev, en 2012, que les deux moyennes communautaires (dficit moyen de - 3,7 % du PIB pour la zone euro et de - 4,0 % pour lUnion 27). Il a t plus lev, galement, pour la sixime anne conscutive, que le dficit public italien (- 3,0 %) malgr une croissance italienne infrieure, depuis dix ans, celle de la France. Il a t, en revanche infrieur celui du Royaume-Uni (- 6,3 % du PIB), comme depuis 2005.
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Dont lItalie, lEspagne, les Pays-Bas et la Belgique.
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Graphique n 2
Source : Eurostat
2 - Les soldes primaires

Malgr une rduction par rapport 2011 o il galait 2,7 % du PIB, le dficit primaire franais en 2012 est rest un niveau gal 2,3 % du PIB, plus lev que les moyennes communautaires (0,6 % du PIB pour la zone euro et 1,0 % pour lUE 27). Il est plus important que ces moyennes depuis 1995, anne dorigine de ces statistiques pour la zone euro 17 et lUnion europenne 27. Ce dficit primaire signifie, dune part, que les charges annuelles de la dette (2,5 points de PIB dans le cas franais) doivent tre finances en totalit par lemprunt et, dautre part, que dautres dpenses doivent aussi tre finances par lemprunt. Dans les tats ayant un excdent primaire, les recettes courantes permettent de financer non seulement toutes les dpenses primaires, cest--dire, hors intrts, mais aussi une partie au moins, voire la totalit, des charges de la dette. Malgr son amlioration en 2012, le solde primaire de la France a lgrement accru son cart avec les moyennes communautaires et le solde primaire de ses principaux partenaires de la zone euro car la rduction des dficits primaires y a t, le plus souvent, plus importante quen France, surtout dans les tats les plus endetts.
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COUR DES COMPTES
Graphique n 3
Soldes primaires en points de PIB
2008 3 2 1 0 -1 -2 -3 -4 -5 -6
France Allemagne Zone euro UE (27)
2009
2010
2011
2012
Source : Commission europenne
Le redressement a ainsi t de 0,8 point de PIB en Allemagne (dont lexcdent primaire a atteint 2,6 % du PIB en 2012) et de 1,3 % du PIB en Italie (dont lexcdent primaire de 2,5 % du PIB en 2012, est devenu le second de la zone euro et de lUnion europenne). Au total, onze tats de la zone euro et dix-sept tats de lUnion ont eu, en 2012, un solde primaire suprieur celui de la France. Parmi les plus grandes conomies de lUnion, seul le Royaume-Uni a connu, depuis 2003, des dficits primaires plus levs (3,4 % du PIB en 2012 aprs 4,5 % en 2011) que celui de la France. La France est, au sein de lUnion europenne, le seul grand tat avoir aussi souvent financ par de nouveaux emprunts la totalit des charges dintrt de sa dette. Elle na connu, depuis 1995, que six annes de lger excdent primaire (entre 0,2 et 1,5 % du PIB).
3 - Soldes structurels et sous-jacents

Les ingales performances entre pays pour ce qui concerne la croissance conomique nexpliquent pas, elles seules, les contrastes dvolutions en matire de dficits et de dettes. Ceux-ci rsultent aussi des mesures dajustement structurel. Le dficit structurel franais, depuis que la Commission en publie (2003), a toujours t plus lev que les moyennes communautaires et,
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plus encore, que le dficit structurel allemand. Il a constamment t suprieur 3 points de PIB. Avec la crise et les pertes de production potentielle qui en ont rsult, les dficits structurels se sont accrus partout mais ils se sont aussi disperss. Les annes 2010 2012 ont t marques par un redressement avec, en 2012, un retour aux niveaux de soldes structurels antrieurs la crise. Graphique n 4
Source : Commission europenne.
A son niveau de 2012 (- 3,6 % du PIB selon la Commission europenne16) en baisse de 1,1 point par rapport celui de 2011, le solde structurel franais est le meilleur avoir t enregistr depuis 2003. Cette amlioration de 1,1 point de PIB est infrieure celle de la zone euro (1,5 point) et gale celle de lUnion europenne, en moyenne. La France a recul de la 11e la 12e place dans la zone euro car, dans les autres tats de la zone, les amliorations ont souvent t plus fortes (1,2 pour lAllemagne et 2,2 points pour lItalie notamment). Lcart avec le solde structurel italien, devenu plus favorable que le solde franais depuis 2007, a dpass de ce fait deux points de PIB en 2012.
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3,9 % du PIB selon le Gouvernement franais qui a tenu compte de la rvision des comptes nationaux intervenue le 15 mai 2013. Cette rvision pourrait conduire la Commission relever son estimation de 0,15 point de PIB. En ajoutant limpact des cessions de licences 4G, le Haut Conseil des finances publiques retient 4,0 % du PIB.
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COUR DES COMPTES
Cinq tats de lUnion europenne, dont lAllemagne, la Sude et le Danemark, ont retrouv, en 2012, une situation de solde structurel quilibr ou excdentaire17 et de trs nettes amliorations, parfois spectaculaires, se sont produites dans certains autres tats, notamment en Italie (dficit structurel ramen 1,4 point de PIB aprs plus du double au cours des trois annes antrieures) et, plus encore, en Grce (dficit structurel ramen, malgr quatre annes de forte rcession, 1 point de PIB en 2012 aprs 5,4 points en 2011, plus de 8 en 2010 et prs de 15 points en 2009). La situation du Royaume-Uni (7 points de PIB de dficit structurel en 2012) est devenue en revanche, lan dernier, aprs celle de lIrlande (7,4 points), la plus dfavorable de lUnion europenne.
B - La comparaison des ratios dendettement

Les volutions de lendettement, en 2012 comme depuis le dbut de la crise, rsultent dune pluralit de facteurs qui, les uns, ont touch, des degrs divers, tous les tats de lUnion europenne (forte dgradation des soldes budgtaires en 2009 puis mesures de redressement partir de 2010) et, les autres, nont touch que certains tats ou nont concern que certaines annes. Tel a t le cas, notamment, des oprations de soutien certains tablissements bancaires (en 2010 et 2012 notamment) et certains tats de la zone euro (principalement en 2012)18. En outre, en 2012 comme en 2009, la progression du PIB en valeur a t trs faible, voire ngative, ce qui a contribu accrotre le rapport de la dette au PIB. Cest pourquoi, malgr la tendance la rduction des dficits en 2012, les dettes publiques ont globalement progress plus vite quen 2011 et lendettement moyen de la zone euro, du fait des oprations de soutien propres cette zone (qui reprsente, pour les tats contributeurs, une dette denviron 2 points de PIB fin 2012), a progress plus vite que celui de lUE-27. Si la France a contribu, comme les autres tats de la zone euro, aux oprations destines soutenir certains tats de cette zone, elle a t moins touche par les oprations destines soutenir des banques. Selon la Commission europenne, la dette publique de la France a cr de 4,4 points entre fin 2011 (85,8 % du PIB) et fin 2012 (90,2 %), soit
Il y avait huit tats dans cette situation en 2005 et 2006 ; un seul, la Sude, en 2010 et trois en 2011. 18 Ces oprations nont concern que les tats de cette zone montaire.
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un peu moins que la moyenne de la zone euro (+ 4,7 points de PIB) et un peu plus que celle de lunion europenne (+ 3,8 points). Elle est reste entre la moyenne de la zone euro (92,7 % du PIB) et celle de lUnion (86,9 %)19. Elle a cr moins vite que celle de lItalie (+ 6,2 points), sensiblement plus que lendettement public allemand (+ 1,5 point de PIB) et au mme rythme que celui du Royaume-Uni (+ 4,5 points). Graphique n 5
Source : Commission europenne
Six tats de lUnion europenne ont enregistr, en 2012, une diminution de leur niveau dendettement (dont la Sude, le Danemark et la Pologne). La Sude est le seul tat membre de lUnion navoir connu, loccasion de la crise, quune seule anne de hausse de son endettement (2009) et se retrouver, en 2012, avec un niveau de dette publique (38,2 points de PIB) infrieur celui de 2007 (40,2 points de PIB). Les volutions par rapport la situation au dbut de la crise (2007) font apparatre que la progression de la dette publique franaise
Eurostat prsente des ratios plus faibles pour ces deux zones, mais aprs consolidation des prts bilatraux entre tats europens. Ils ne sont donc pas directement comparables aux ratios propres chaque pays.
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COUR DES COMPTES
(26 points de PIB) a t voisine de celle de lendettement moyen de la zone euro (26,3 points) et plus forte, en revanche, que celles de lItalie (23,7 points), de lAllemagne (16,7 points) et de la Belgique (15,6 points). Elle a t beaucoup plus favorable, en revanche, que celle de la dette britannique (+ 45,8 points). Par rapport la situation avant la crise, le niveau dendettement de la France a suivi une volution divergente de celui de lAllemagne (cart de 1 point de PIB en faveur de la France en 2007 ; cart de 8,2 points de PIB en faveur de lAllemagne en 2012). Le rapprochement avec le niveau dendettement moyen de la zone euro a t arrt (11,8 points de PIB dcart en faveur de la France en 2000, puis 2,2 points en 2007 et 2,5 en 2012) ; ce rapprochement sest confirm, en revanche, avec le niveau dendettement de la Belgique (50,4 points dcart en 2000 puis 19,8 points en 2007 et 9,5 en 2012) et, un moindre degr, de lItalie (51,1 points dcart en 2000, puis 39,1 en 2007 et 36,8 points en 2012). Lcart entre la France et le Royaume Uni, qui tait encore de vingt points de PIB, lavantage de ce dernier, en 2007 sest, enfin, quasi compltement effac lan dernier o il na t que de 0,2 point.
C - Les dpenses et les recettes publiques

1 - Les dpenses
Aprs deux annes de lgre baisse, en 2010 et 2011, par rapport leur pic antrieur (2009), les dpenses publiques se sont consolides, en 2012, un niveau gal 49,9 % du PIB pour la zone euro et 49,4 % pour lUnion europenne 27, lgrement au-dessus de celui de lanne antrieure. Les volutions pour chaque tat ont t plus contrastes. La hausse de 0,7 point du ratio des dpenses publiques au PIB de la France en 2012 a t suprieure celle des moyennes de la zone euro (0,4 point de PIB), de lUnion europenne 27 (0,5 point), alors mme que le PIB en valeur a plus augment en France et que cela a contribu y modrer relativement plus la hausse de ce ratio. Les dpenses publiques franaises (56,6 % du PIB) ont retrouv, peu de choses prs, leur niveau de 2010 (56,5 %) en lger retrait par rapport leur maximum de 2009 (56,8 %). Elles sont restes, aprs celles du Danemark, en points de PIB, les plus leves de lUnion europenne. Les hausses ont prvalu, au sein de lUnion europenne, dans une majorit dtats (16), tout particulirement dans la zone euro, o elles ont
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augment dans dix tats sur dix-sept, ainsi quen Scandinavie, les volutions les plus fortes se concentrant sur neuf tats20. Les baisses ont concern les onze autres tats de lUnion europenne et, notamment, lAllemagne (- 0,3 point de PIB) et le Royaume-Uni (- 0,1 point). Lcart entre les niveaux de dpenses publiques de la France et de lAllemagne na pas cess, depuis trois ans, de se creuser. Il a atteint, en 2012, une dimension (11,6 points de PIB) quil navait jamais atteinte dans le pass rcent. Depuis le dbut des annes 2000 jusqu la crise, il avait oscill en effet entre 4 et 7,6 points de PIB. Il tait pass un peu plus de 9 points en 2007 et 2008 avant de redescendre 8,6 points en 2009 et, depuis, il na pas cess de franchir de nouvelles tapes : 8,8 points de PIB en 2010 ; 10,6 points en 2011 et 11,6 en 2012. Graphique n 6
Source : Eurostat
Les dpenses publiques, rapportes au PIB, ont longtemps t plus importantes dans les pays scandinaves quen France, mais elles ont fortement diminu dans ces pays. Si elles sont encore plus leves en 2012 au Danemark, la France pourrait se retrouver en 2014 au 1er rang de lOCDE pour ses dpenses publiques, devant ce pays, selon les prvisions, politique inchange, de la Commission europenne.
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Espagne, Chypre, Portugal, Irlande et Slovaquie notamment.
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COUR DES COMPTES
2 - Les recettes
La hausse du rapport entre les recettes publiques et le PIB, dj constate les deux annes prcdentes au niveau des moyennes communautaires, sest prolonge en 2012. Elles ont augment de 1,1 point de PIB en France, contre 0,9 point dans la zone euro et 0,7 point dans lunion europenne. Dans chaque tat sont intervenus, dans des proportions variables, des facteurs de baisse (lasticit des recettes au PIB infrieure un) et des facteurs de hausse (augmentation, dans de trs nombreux tats, de la pression fiscale et du niveau global des cotisations sociales). Graphique n 7
Source : Eurostat
III - Les diffrentes catgories dadministration publique

Est analyse ici la situation de chacune des trois catgories dadministrations publiques : les administrations publiques centrales
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(APUC) qui rassemblent ltat et les organismes divers dadministration centrale21 (ODAC), les administrations de scurit sociale (ASSO) et les administrations publiques locales (APUL). Des analyses plus prcises ont t prsentes dans le rapport de la Cour de mai dernier sur les rsultats et la gestion budgtaires de ltat et seront dveloppes dans ses rapports de septembre prochain sur la scurit sociale et les finances locales.
A - La rpartition du dficit et de la dette

1 - Le dficit public
Comme en 2010 et 2011, les APUC, surtout ltat, concentrent lessentiel du dficit public (4,0 % du PIB en 2012 aprs 4,5 % en 2011). Aprs avoir atteint un niveau historique en 2010 (1,2 % du PIB), le dficit des ASSO reprsente encore 0,7 % du PIB en 2011 et 0,6 % en 2012 (hors CADES, il est pass de 1,3 1,2 % du PIB de 2011 201222). Le dficit des APUL a lgrement augment en 2012. Tableau n 4 : capacit (+) ou besoin (-) de financement des administrations publiques par sous-secteur
APUC Md % PIB - 112,3 - 5,8 - 90,1 - 4,5 - 82,3 - 4,0 ASSO Md % PIB - 23,1 - 1,2 - 13,8 - 0,7 - 12,8 - 0,6 APUL Md % PIB - 1,4 - 0,1 - 1,5 - 0,1 - 3,1 - 0,2 Total APU Md % PIB - 136,8 - 7,1 - 105,4 - 5,3 - 98,2 - 4,8
2010 2011 2012
Source : INSEE ; comptes notifis en application du trait de Maastricht.
2 - La dette publique
La dette publique est porte pour 79 % en 2012 par les administrations publiques centrales (surtout ltat). Son augmentation en 2012 (114 Md) est surtout imputable aux administrations centrales (104 Md), du fait de leur dficit et des prts aux tats en difficult de la zone euro (cf. plus haut). Les APUL ayant augment le montant de leur trsorerie, leur dette sest accrue de 7 Md alors que leur dficit a t de 3 Md. En revanche, les ASSO ont rduit leur trsorerie et leur dette a ainsi augment dun montant (5 Md) infrieur leur dficit (13 Md).
Ils regroupent environ 800 organismes de statuts varis exerant une activit surtout non marchande et contrls par ltat. 22 La CADES dgage un excdent de plus de 11 Md en 2011 et 2012 qui correspond lcart entre ses recettes (CRDS notamment) et sa charge dintrt.
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COUR DES COMPTES
Tableau n 5 : la dette publique fin 2011 et 2012

APUC ASSO 205 10,2 210 10,3 APUL 167 8,3 174 8,5 APU 1 717 85,8 1 834 90,2
2011 2012
Md % du PIB Md % du PIB
1 346 67,2 1 450 71,3
Source : INSEE
B - Ltat
En comptabilit budgtaire, le dficit de ltat a t ramen de 90,7 Md en 2011 87,2 Md en 2012, soit une rduction de 3,5 Md alors quil a diminu de 7,7 Md au sens du trait de Maastricht pour revenir 79,7 Md. Les principaux facteurs dcart entre les dficits en comptabilit budgtaire et en comptabilit nationale sont dcrits en annexe IV. En 2012, la dotation au capital du mcanisme europen de stabilit a notamment aggrav le dficit budgtaire de 6,5 Md mais na pas eu dimpact sur le dficit en comptabilit nationale.
1 - Les recettes budgtaires

Les recettes fiscales nettes, qui constituent lessentiel des recettes budgtaires de ltat, sont suprieures de 13,4 Md en 2012 leur montant de 2011. Leur volution a t ngative (- 0,5 Md) lgislation constante, mais elles ont t accrues par les mesures nouvelles inscrites dans les lois de finances pour 2012 et pour les annes antrieures, dont le rendement a t de 13,9 Md. Le produit de la TVA nette a notamment diminu, lgislation constante, de 1,6 Md en 2012, soit de 1,2 %. En comptabilit nationale, qui enregistre les oprations en droits constats, lvolution spontane de la TVA a aussi t lgrement ngative en 2012 (- 0,3 %). La dpense de consommation et linvestissement en logements des mnages, qui forment environ 80 % de lassiette de la TVA, ayant augment respectivement de 1,5 % et 2,1 % en valeur, le produit de la TVA aurait d crotre de plus de 2 Md sil avait suivi la progression de son assiette. La dformation de la structure des dpenses des mnages au profit des produits taxs taux rduit ou exonrs et une acclration des demandes de remboursement par les entreprises expliquent un peu plus de la moiti de cet cart entre les volutions du produit de la TVA, lgislation constante, et de son assiette en 2012.
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Un dveloppement rapide de la fraude et une surestimation des volutions de la consommation et de linvestissement des mnages dans les comptes nationaux pourraient constituer des lments dexplication complmentaires, mais rien ne permet aujourdhui de laffirmer. Cette perte de recettes au titre de la TVA reste donc en partie inexplique. Elle a t compense, au regard de la prvision du Gouvernement et hauteur de 1,7 Md, par labsence de dcaissements en 2012 au titre des contentieux fiscaux communautaires.
2 - Les dpenses budgtaires

Sur le primtre de la norme en valeur, la LFI pour 2012 prvoyait une rduction des dpenses de 1,2 Md par rapport la LFI pour 2011. Elle a t porte 2,4 Md dans la premire loi de finances rectificative et les gouvernements qui se sont succds en 2012 ont maintenu cet objectif qui a t respect. Sur ce champ, les dpenses excutes23 ont en effet t en 2012, comme en 2011, un peu au-dessous du plafond fix par la norme et elles ont ainsi t infrieures de plus de 2,0 Md celles de 2011, primtre constant. Sur le primtre de la norme en volume, une conomie de 2,5 Md a t constate sur la charge dintrt si bien que lobjectif a t largement atteint. Les dpenses excutes ont mme t infrieures de 0,1 Md en 2012 celles de 2011. La Cour a toutefois not, dans son rapport sur les rsultats et la gestion budgtaire de 2012, que le respect de ces normes a t facilit par le rtablissement de 0,45 Md de crdits attribus en 2010 aux oprateurs chargs des investissements davenir , ce qui a rduit dautant les dpenses du budget gnral. Elle a aussi observ que des dpenses de nature trs proche de celles qui sont imputes sur le budget gnral, et qui sont dans le champ des normes, ont t enregistres sur des comptes daffectation spciale, qui sont hors de ce champ. Leur impact est denviron 0,2 Md sur les dpenses de 2012. Le champ des normes budgtaires est trop troit, ce qui explique en partie le dcalage entre la quasi-stabilit des dpenses en comptabilit
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Hors fonds de concours et affectations de recettes, mais en comprenant les prlvements sur recettes.
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COUR DES COMPTES
budgtaire sur le champ de la norme en volume et la croissance de 0,8 % des dpenses de ltat en comptabilit nationale24. La croissance des dpenses du budget gnral, en comptabilit budgtaire, est encore plus forte (2,8 %).Elle rsulte pour beaucoup des versements au mcanisme europen de stabilit qui ne sont pas dans le champ des normes et qui ne sont pas non plus enregistrs en dpenses en comptabilit nationale. La Cour a aussi not que des oprateurs ont pris en charge des dpenses auparavant payes par ltat et que celui-ci a rduit ses subventions dautres oprateurs en les obligeant ainsi financer leurs dpenses par prlvement sur leur trsorerie. Les dpenses concernes slvent environ 1 Md et, si ltat en a fait lconomie, elles ont contribu pour la plupart, comme les investissements davenir qui ont eux aussi t transfrs des oprateurs, la hausse des dpenses des ODAC. Celles-ci ont augment au total de 2,8 % en 2012.
C - Les administrations locales

1 - Une lgre aggravation du dficit
Les finances locales peuvent tre examines en considrant les administrations publiques locales25 (APUL) au sens de la comptabilit nationale, ce qui permet une comparaison homogne avec les autres administrations publiques, ou le seul champ des collectivits territoriales et de leurs groupements, en utilisant les donnes de la comptabilit publique, ce qui permet une analyse plus fine.
a) Les donnes de la comptabilit nationale

En 2012, le dficit des administrations publiques locales a doubl, passant de 1,5 Md 3,1 Md. Cette progression fait suite quatre annes de rduction ou de stabilisation. Pour autant, ce dficit reste peu lev. Il reprsente 1,3 % des dpenses du secteur, 3 % de lensemble des dficits publics et 0,15 point de produit intrieur brut (PIB). La dgradation du solde des administrations publiques locales est imputable une progression des dpenses (+ 3,1 %) suprieure celle des recettes (+ 2,4 %).
Hors versements Dexia et lUnion europenne au titre de son dernier budget rectificatif. 25 Dfinition en annexe I.
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Dans un contexte de quasi-stagnation des transferts courants entre administrations publiques, la hausse des recettes fiscales (+ 3,8 %) ne couvre pas laugmentation des dpenses de fonctionnement26 ( + 3,3 %), la hausse des transferts ( + 3 %) et celle de linvestissement (+ 3,6 %), en dpit de la stabilisation des frais financiers et de la rduction de quelques postes de dpenses. Tableau n 6 : les comptes des administrations publiques locales Md Recettes Dpenses Solde 2008 213,0 222,4 - 9,4 2009 223,9 229,8 - 5,9 2010 227,8 229,2 - 1,4 2011 233,8 235,3 - 1,5 2012 239,4 242,5 - 3,1
Source : Donnes INSEE
La dette des administrations publiques locales atteint 173,7 Md la fin de 2012, en augmentation de 7,1 Md (+ 4,2 %) par rapport 2011. Cet endettement reprsente 9,5 % de lensemble de la dette publique. Son accroissement en 2012 est mettre en regard du besoin de financement des administrations publiques locales (3,1 Md) et de laugmentation de leurs dpts au Trsor (4 Md). En 2012, la part des dpenses des APUL dans la dpense publique totale (21 %) est reste quasiment stable (20,9 % en 2011 et en 2010).
b) Les donnes de la comptabilit publique

Les finances locales peuvent galement tre analyses partir des comptes des collectivits territoriales et de leurs groupements fiscalit propre dont les balances comptables des seuls budgets principaux sont agrges par la direction gnrale des finances (DGFiP)27. Dans un contexte marqu par la seconde anne dapplication de la rforme de la taxe professionnelle et par le desserrement des difficults daccs au financement bancaire, les collectivits locales ont aussi connu en 2012, dans ce rfrentiel comptable, une lgre dtrioration de leurs
Au sens de ce terme en comptabilit nationale. Les recettes et les dpenses mentionnes dans lanalyse correspondent aux oprations relles, cest--dire celles donnant lieu encaissements ou dcaissements effectifs. Le primtre exclut les collectivits dOutre-mer et le dpartement de Mayotte.
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COUR DES COMPTES
rsultats globaux, la diffrence de ce qui stait produit en 2011. Pour autant, leur situation densemble demeure relativement saine. Ces donnes comptables conduisent aussi constater que le montant total des dpenses des collectivits territoriales (221,4 Md) a augment de 2,6 % en 2012 aprs une hausse de 3 % en 2011. Lanalyse densemble de lvolution des finances des collectivits territoriales partir de ces comptes recoupe celle conduite sur le champ des APUL. Elle met en vidence lexistence dune difficile matrise des dpenses de fonctionnement et le maintien dune capacit dinvestissement, principalement pour le secteur communal.
2 - Une acclration des dpenses de fonctionnement

Les charges de fonctionnement (157,7 Md) ont augment plus rapidement que les produits de fonctionnement (respectivement + 3,2 % et + 1,7 %), entranant la diminution de 5 % de lpargne brute28 (30,5 Md). Elles ont galement cr plus fortement quen 2011 (+ 2,7 %) et quen 2010 (+ 2,2 %). Cette acclration est porte par la quasi-totalit des postes de dpenses. Elle rsulte notamment de la croissance des dpenses de personnel (+ 3,3 %), suprieure la prvision de la loi de programmation des finances publiques (+ 2,5 %), des charges de gestion courante (+ 3,4%) et des achats de biens et services (+ 2,8 %). Les subventions verses (15,8 Md) ont progress lgrement plus vite que les produits (2 % contre 1,7 %). Si les charges financires (4,5 Md) ont augment de 5,1 %, leur part dans les dpenses de fonctionnement reste infrieure 3 %.
3 - Une croissance des dpenses de personnel plus forte quen 2011

En ce qui concerne les dpenses de personnel, elles progressent plus vite quen 2011 : + 2,6 % pour les communes, + 8,7 % pour les groupements fiscalit propre, + 2,6 % pour les dpartements et + 3,8 % pour les rgions en 2012 contre respectivement + 1,8 %, + 7 %, 1,9 % et + 2,9 % en 2011.
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Lpargne brute ou autofinancement correspond la diffrence entre les recettes relles et les dpenses relles de fonctionnement.
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4 - Le maintien de leffort dquipement

Aprs la reprise constate en 2011 (+ 3,3 %), les dpenses dinvestissement des collectivits territoriales (52,6 Md) ont nouveau lgrement progress en 2012 (+ 1,8 %). Cette augmentation, qui est principalement due au secteur communal, est cependant infrieure celle constate dans le pass cette priode du cycle des lections municipales. Lendettement, qui slve 132,9 Md, a augment de 4 %. Compte tenu du recul de lpargne brute, la capacit de dsendettement29 sest lgrement dgrade, passant de 4 4,4 annes. Cette capacit moyenne, qui masque des diffrences sensibles entre collectivits, demeure nanmoins satisfaisante.
5 - La progression des recettes

La faible progression des produits de fonctionnement rsulte notamment de la stabilisation en valeur des dotations et participations de ltat (60,8 Md). La progression des recettes fiscales (112,9 Md) a t modre (+ 2,5 %) par rapport aux annes prcdentes mais beaucoup plus forte que celle du PIB et que celle des recettes fiscales de ltat, lgislation constante. La fiscalit locale directe (72,2 Md) a notamment progress de 3,9 %, surtout sous leffet de la revalorisation des bases, tandis que la fiscalit indirecte (41,1 Md) est reste atone (- 0,1 %). Laugmentation de la fiscalit directe locale rsulte de plusieurs phnomnes distincts30. La progression de la fiscalit pesant sur les mnages (+ 4,2 %) est principalement imputable lvolution des bases et, dans une moindre mesure, celle des taux. Pour les communes, leffet base explique 93 % de la hausse de 2012, il en explique 56 % pour les groupements fiscalit propre et 50 % pour les dpartements. De la mme manire, le produit de la cotisation foncire sur les entreprises a volu de 4,7 % en raison dun effet base et de 0,6 % la suite de la progression des taux. Laugmentation du produit de la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises (CVAE) en 2012 (+ 3,2 %) rsulte du dynamisme de la recette mais aussi dun changement dans son mode de versement aux collectivits locales. En 2011, celles-ci avaient peru le montant de la CVAE correspondant lexercice 2010. compter de 2012, elles
La capacit de dsendettement se mesure par un ratio qui rapporte la dette lpargne brute. 30 Source : DGCL : Bulletin dinformation statistique N 92. Dcembre 2012.
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COUR DES COMPTES
peroivent la totalit des sommes encaisses lanne prcdente par ltat, quelle que soit lanne dimposition laquelle se rattachent ces encaissements qui peuvent inclure des rgularisations sur exercices antrieurs.
6 - La diffrenciation des situations respectives des diffrentes catgories de collectivits

Les diffrentes catgories de collectivits ne sont cependant pas affectes de la mme manire. La rallocation des ressources fiscales conscutive la suppression de la taxe professionnelle a fortement rduit la part de la fiscalit directe dans les ressources des rgions et des dpartements. Ds lors, la bonne tenue de cette dernire en 2012 a davantage bnfici au secteur communal. Le produit fiscal des communes a progress de 2,7 % et celui des groupements fiscalit propre de 8,2 % tandis que laugmentation se limitait 1,0 % pour les dpartements et 1,3 % pour les rgions. Ces carts se traduisent dans les dcisions de gestion. Alors que les dpenses sociales progressaient de 5,6 %, la forte rduction de lpargne brute des dpartements (- 14,4 %) les a conduits rduire leurs dpenses dinvestissement pour la troisime anne conscutive (- 2,2 %). Confrontes, avec une moindre ampleur, au recul de leur pargne brute (- 2,1 %) les rgions ont galement lgrement rduit leurs dpenses dinvestissement (- 0,9 %). linverse, la bonne tenue de la fiscalit du bloc communal a permis de limiter le recul de lpargne brute et de conserver des marges budgtaires pour financer laugmentation des dpenses tant de fonctionnement (+ 2,3 % pour les communes et + 6,8 % pour les groupements) que dinvestissement (+ 3,2 % pour les communes et + 6 % pour les groupements).
D - Les administrations sociales

1 - Une rduction des dficits qui marque le pas en 2012
Le besoin de financement des administrations de scurit sociale (ASSO) en comptabilit nationale avait atteint 23,1 Md en 2010. Sa rduction a t forte en 2011 (-9,3 Md), puis beaucoup plus limite en 2012 (- 1,0 Md). Ces soldes incluent la CADES, dont les recettes ont t beaucoup accrues depuis 2011 pour assurer le financement des reprises de dettes de grande ampleur dcides fin 2010. La CADES dgage ainsi une importante capacit de financement (11,7 Md en 2012) affecte au
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remboursement de la dette sociale, cest--dire au financement de dpenses passes. Le Fonds de rserve des retraites (FRR), qui est de son ct mobilis depuis 2011 pour le financement des reprises de dette de la branche vieillesse, est dsormais dficitaire. Hors CADES et FRR, le dficit de financement des administrations de scurit sociale, hors remboursement de la dette passe, se rduit de 1,4 Md en 2012, passant de - 24,2 - 22,8 Md. Tableau n 7 : capacit de financement des ASSO (en Md)
2009 ASSO CADES FRR
ASSO hors CADES et FRR
2010 - 23,1 5,2 2,8 - 31,2
2011 - 13,8 11,7 - 1,2 - 24,2
2012 - 12,8 11,7 - 1,8 - 22,8
- 14,8 5,4 2,0 - 22,2
Source : INSEE Cette petite diminution du dficit densemble est le rsultat dvolutions contraires : les dficits du rgime gnral et de la Mutualit sociale agricole (MSA) sont en rduction, alors que ceux du FSV, des rgimes complmentaires et de lUndic saggravent. Les besoins de financement les plus importants continuent de concerner le rgime gnral (- 13,4 Md dans les comptes nationaux), les rgimes de retraite complmentaire ARRCO-AGIRC (- 5,2 Md), le Fonds de solidarit vieillesse (- 4,3 Md), lassurance chmage (- 2,4 Md). Certains rgimes complmentaires dgagent des excdents (rgime des indpendants, rgime de retraite additionnel de la fonction publique, etc.). Les dveloppements qui suivent recourent non plus la comptabilit nationale mais aux comptabilits des organismes euxmmes. Lanalyse par branche, ncessaire pour saisir lorigine des volutions, ne peut se faire quen utilisant les secondes.
2 - Les rgimes de base a) Des objectifs de dpenses respects

Les objectifs figurant dans la loi de financement de la scurit sociale pour 2012 taient de 330,5 Md pour les dpenses du rgime gnral et de 171,1 Md pour lobjectif national des dpenses dassurance maladie (ONDAM).
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COUR DES COMPTES
Ils ont t atteints : les dpenses du rgime gnral se sont tablies 329,4 Md et les dpenses dassurance maladie du champ de lONDAM ressortent 170,3 Md.
b) Une ralisation de lONDAM nettement infrieure lobjectif

Pour la troisime anne conscutive, les dpenses dassurance maladie ont t nettement infrieures lobjectif fix par la loi de financement. En 2012, lcart est de 800 M. Il porte presque intgralement sur les soins de ville (pour 830 M). Laugmentation des dpenses est ainsi limite 2,4 % en 2012, aprs 2,7 % en 2011. Les dpenses de soins de ville ont connu un ralentissement sensible en 2012, avec une progression de 1,9 % (contre 2,4 % en 2011). Hors rmunrations sur objectifs de sant publique (ROSP)31, la hausse est limite 1,5 % sur le champ du rgime gnral. La quasi-stabilit des dpenses de mdicaments (+ 0,1 %) et des honoraires des gnralistes (- 0,2 %) et la baisse des versements dindemnits journalires (- 1,1 %) ont contribu au ralentissement densemble. Comme les annes prcdentes, lactivit des tablissements de sant (nombre de sjours et dactes) a t sensiblement plus leve que prvu. Le surcrot de dpenses qui en est rsult au titre de la tarification lactivit a t compens par lannulation de la totalit des crdits mis en rserve en dbut danne et par des dpenses moindres sur dautres postes. Au total, les ralisations relatives aux tablissements de sant ont t infrieures de 50 M lobjectif. Enfin, un dpassement denviron 20 M a t constat sur le sousobjectif autres prises en charge qui est imputable la forte augmentation des dpenses de soins ltranger.
c) Rgime gnral et FSV : un dficit rduit mais encore trs lev

Le dficit de lensemble du rgime gnral et du FSV, qui avait atteint 28,0 Md en 2010, a t ramen -20,8 Md en 2011 et
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Cette rmunration mise en place depuis le 1er janvier 2012 concerne tous les mdecins libraux. Elle complte le paiement lacte et au forfait en incitant les mdecins traitants et certains spcialistes lamlioration de leurs pratiques (qualit des soins, efficience des prescriptions). La rmunration dpend de latteinte dobjectifs et de la progression vers ces objectifs. La rmunration moyenne perue dbut 2013 par les mdecins concerns au titre de 2012 a t de 3 746 . Le cot pour lassurance maladie a t de 282 M.
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- 17,4 Md en 201232, soit une rduction dun peu plus de 10 Md en deux ans. Il reprsente cependant encore prs du double des niveaux davant-crise. Tableau n 8 : soldes par branche du rgime gnral (Md)
2007 Maladie Accidents du travail Famille Retraite Total rgime gnral FSV Rgime gnral + FSV - 4,6 - 0,5 0,2 - 4,6 -9,5 0,2 -9,3 2008 - 4,4 0,2 - 0,3 - 5,6 -10,2 0,8 -9,4 2009 - 10,6 - 0,7 - 1,8 - 7,2 -20,3 -3,2 - 23,5 2010 - 11,6 - 0,7 - 2,7 - 8,9 -23,9 - 4,1 - 28,0 2011 - 8,6 - 0,2 - 2,6 - 6,0 -17,4 - 3,4 - 20,8 2012 - 5,9 - 0,2 - 2,5 - 4,8 - 13,3 - 4,1 - 17,4
Source : Commission des comptes de la scurit sociale.
En 2012, comme dj en 2011, le rgime gnral a bnfici dapports de recettes importants rsultant de mesures33 prises dans la loi de financement de la scurit sociale et dans la loi de finances rectificative daot 2012. Ce supplment de recettes, estim environ 7 Md, sest traduit par une croissance des produits du rgime gnral (4,4 %) nettement suprieure celle de la masse salariale (2,2 %). Les dpenses du rgime ont augment de 2,9 %, un rythme voisin de celui des deux annes prcdentes. La rduction du dficit sest partage entre les branches maladie (pour 2,7 Md) et retraite (pour 1,2 Md) qui ont t les principales bnficiaires des apports de recettes. Le dficit de la branche famille est rest pratiquement stable.
3 - Les autres rgimes de base

Pour les rgimes de base autres que le rgime gnral, le fait majeur est lapparition depuis 2010 dun dficit de la CNRACL (caisse nationale de retraite des agents des collectivits locales), qui a atteint 800 M en 2012. Le dficit du rgime des exploitants agricoles est quant lui en rduction.
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Avant certification par la Cour des comptes. largissement de lassiette de la CSG, hausse des prlvements sur les revenus du capital et du forfait social, supplment de taxes affectes (taxe sur conventions dassurance, droits tabac), hausse des cotisations de retraite au 1er novembre.
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COUR DES COMPTES
4 - Les rgimes complmentaires

Le solde global de ces rgimes, qui s'entend de la somme des soldes techniques aprs transferts34, financiers, de gestion et d'action sociale de l'AGIRC et de l'ARRCO, s'est tabli en 2012 - 2,5 Md. Le seul solde technique, le plus important et le plus sensible la conjoncture, est lui seul dficitaire en 2012 de - 4,5 Mds (- 2,1 Md pour l'AGIRC et - 2,4 Mds pour l'ARRCO). Ce dficit technique est moindre que les dficits projets en 2011 par l'AGIRC-ARRCO (- 4,8 Md) et en 2012 par la Commission des comptes de la scurit sociale (- 4,6 Md), en raison d'une progression moins rapide que prvue des charges d'allocation, sous l'effet de la monte en charge des mesures de report d'ge lgal et d'augmentation de dure d'assurance.
5 - Les hpitaux
Les rsultats provisoires disponibles la fin mai 2013 font apparatre un redressement significatif du rsultat des hpitaux. Daprs lestimation de lagence technique de linformation sur lhospitalisation (ATIH), le rsultat global des hpitaux devrait stablir + 137,5 M, contre - 312,5 M en 2011. Les causes tant notamment lies des facteurs exceptionnels (augmentation des plus-values des cessions dactifs, inscription au rsultat des aides exceptionnelles verses certains tablissements proches de la rupture de paiement) ou rsultant doprations de fin dexercice (diminution des dotations aux provisions), ce rtablissement pourrait se rvler non prenne. Il nest pas accompagn dune augmentation quivalente de la capacit dautofinancement globale, qui se stabilise un niveau reprsentant 5,5 % des produits perus par les hpitaux. Lintgration des investissements se traduit en comptabilit nationale par un besoin de financement de 1,9 Md, stable par rapport 2011. Lendettement hospitalier poursuit sa progression, avec, selon la DGFiP, un accroissement de 2,6 Md. La dette serait ainsi passe de 26,1 Md 28,7 Md, entre fin 2011 et fin 2012. Cette croissance recouvre cependant une modification comptable pour un montant de lordre d1 Md.
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Neutralisant les effets des transferts entre rgimes et des compensations verses par l'AGFF pour le financement des dparts la retraite avant l'ge conventionnel.
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6 - Lassurance chmage
En 2012, la persistance dune situation conomique dfavorable et la monte du chmage ont de nouveau dgrad le rsultat annuel de lUndic : Tableau n 9 : les rsultats de lUndic
En Md Rsultat annuel* Solde cumul 2008 4,6 - 5,0 2009 - 1,2 - 6,2 2010 - 3,0 - 9,1 2011 - 1,6 - 11,6 2012 - 2,7 - 13,8
* hors lments exceptionnels Source : Undic ; le concept de solde cumul est spcifique lUndic et proche dun niveau dendettement.
Alors que lanne 2011 avait t marque par la cration nette de 75 500 emplois affilis lassurance chmage, lanne 2012 a t caractrise par la destruction nette de 85 000 emplois affilis, poursuivant la tendance amorce au second semestre 2011. En 2012, le nombre de demandeurs demploi indemniss par lassurance chmage a augment de 4,4 % (contre seulement 0,1 % en 2011), soit une augmentation de 100 000 personnes. Les dpenses au titre de laide au retour lemploi ont ainsi progress de 5,7 %, plus vite que les recettes constitues des cotisations assises sur la masse salariale (croissance de 2,2 % en 2012, au lieu de 3,6 % en 2011). Pour 2012, la variation de trsorerie est proche du rsultat annuel, les lments exceptionnels stant traduits par une perte de 50 M (contre 895 M en 2011). La dgradation du rsultat annuel accrot lendettement net bancaire de lUndic qui stablit 13,8 Md fin 2012, aprs avoir plus que doubl depuis 2009.
7 - Une nouvelle augmentation de la dette sociale

Le montant de la dette sociale, qui dpasse les 200 Md depuis 2011, continue de saccrotre sous leffet des dficits des rgimes de base. En 2012, la CADES a repris 6,6 Md de dette du rgime gnral, en application de la LFSS pour 2011 qui a organis le transfert la CADES des dficits 2011 2018 de la branche vieillesse et du FSV. La CADES a par ailleurs amorti 12,1 Md de dette. La dette porte par lACOSS (celle qui na pas encore t transfre la CADES), qui avait t fortement rduite en 2011, sest en partie reconstitue.
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COUR DES COMPTES
Tableau n 10 : volution de la dette des organismes sociaux

En Md
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
2012
CADES 73,7 Autres ASSO 36,7 Dont : ACOSS Total En % du PIB
75,4 74,8 84,4 96,7 100,8 156,3 145,1 45,0 53,5 45,5 60,1 92,0 53,0 70,2 (7,2) (11,5) (7,5) (24,9) (49 ,0) (5,6) (10,3)
110,4 120,4 128,3 129,9 156,8 192,8 208,7 215,3 6,4 % 6,7 % 6,8 % 6,7 % 8,3 % 10 % 10,5% 10,6 %
Source : INSEE, Cour des comptes. La dette des ASSO est ici une dette brute non consolide des billets de trsorerie de lACOSS souscrits par dautres administrations (17,75 Md fin 2010, 4,1 Md fin 2011 et 5 Md fin 2012) et nest pas comparable celle donne plus haut dans la rpartition de la dette des APU par sous-secteur.
______________________ CONCLUSION _____________________ Le dficit public a diminu en 2012 (4,8 % du PIB, contre 5,3 % en 2011), mais son niveau a t plus lev que lobjectif du Gouvernement (4,5 %). Bien quelle ait ralenti par rapport la moyenne des annes 2008-2011, la croissance des dpenses publiques (1,0 % en volume) a t plus forte que prvu (0,4 %), ce qui sexplique seulement pour moiti par les versements effectus au profit de Dexia et de lUnion europenne. Si les normes de dpenses de ltat et de la scurit sociale ont t respectes, la croissance des dpenses les moins bien contrles par ltat, comme celles des collectivits territoriales, a t plus rapide quanticip. La progression des dpenses publiques a t trop forte pour contribuer leffort structurel de rduction du dficit. Cet effort a nanmoins t trs significatif (1,1 point de PIB), ce qui sexplique par limportance des mesures de hausse des prlvements obligatoires, prises pour certaines en cours danne, dont le rendement sest lev 22 Md en 2012. Cet effort a t contrecarr par limpact dune croissance nulle de lactivit conomique, si bien que le dficit public a diminu de seulement 0,5 point de PIB par rapport celui de 2011 et est rest proche de 100 Md. En consquence, la dette tait suprieure 90 % du PIB la fin de lanne. La diminution du dficit public a t quasiment identique, en moyenne, dans la zone euro et lUnion europenne o il tait, en 2012, des niveaux (respectivement 3,7 et 4,0 % du PIB) infrieurs celui de la France. La conjoncture conomique a t moins favorable dans les autres pays, surtout dans la zone euro, et lamlioration du solde structurel y a t plus importante. Ils ont mieux matris lvolution de leurs dpenses
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et moins augment les prlvements. En 2012, le dficit structurel de la France (4,0 % du PIB selon le Haut Conseil des finances publiques) est rest suprieur la moyenne de la zone euro et de lUnion europenne (2,1 et 2,8 % selon la Commission europenne). La hausse de lendettement public a t du mme ordre de grandeur en France, dans la zone euro et lUnion europenne. La dette franaise rapporte au PIB est reste comprise, fin 2012, entre les moyennes de ces deux zones. LAllemagne sest distingue en tant le seul pays europen enregistrer un excdent de ses comptes publics (0,2 % du PIB), aprs un redressement de ces derniers de 1 point en 2012. Son solde structurel est devenu excdentaire (0,3 % du PIB) et sa dette, qui tait gale celle de la France fin 2010, lui tait infrieure de plus de 8 points de PIB fin 2012. Toutes les catgories dadministrations publiques ont t nouveau dficitaires en 2012. Le dficit de ltat a un peu diminu. Si les recettes fiscales ont t stables lgislation constante et ont mme connu pour la TVA une lgre diminution, dont les explications sont encore partielles, elles ont t majores par dimportantes mesures nouvelles. Les dpenses situes dans le champ de la norme zro volume ont volu moins vite que ne limposait celle-ci, grce notamment une diminution de la charge dintrts permise par la baisse des taux. Toutefois, cette norme ne couvre pas la totalit des dpenses si bien que, sur un primtre largi, elles ont plus augment. Les dpenses des administrations publiques locales ont augment de 1,2 % en volume en comptabilit nationale. Une acclration des dpenses de fonctionnement, en particulier de la masse salariale, a notamment t constate. Malgr une croissance de leurs recettes fiscales nettement suprieure celle du PIB, le total de leurs recettes, qui comprend les dotations de ltat stabilises en valeur, a augment moins vite que le total de leurs dpenses. En consquence, le dficit des administrations publiques locales a t plus lev en 2012 quen 2011 et elles ont accru leur endettement. Celui-ci sest aussi accompagn dune hausse de leurs dpts en compte courant au Trsor. La situation financire des communes et de leurs groupements sest toutefois amliore, ce qui leur a permis de continuer augmenter leurs investissements, contrairement celle des rgions et dpartements.
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COUR DES COMPTES
La rduction du dficit des administrations sociales a marqu le pas en 2012. Les objectifs de dpenses de lassurance maladie et des rgimes obligatoires de base ont t respects, mais les indemnits de chmage ont fortement augment et, malgr une croissance de la masse salariale plus forte que celle du PIB, les recettes ont souffert de la dgradation de la conjoncture.
Chapitre II La situation et les perspectives en 2013

Le dficit budgtaire inscrit dans la loi de finances initiale pour 2013 est de 62 Md et le dficit prvu par la loi de financement de la scurit sociale pour le rgime gnral est de 12 Md. Ils sont cohrents avec le dficit public de 3,0 % du PIB inscrit dans la loi de programmation des finances publiques de dcembre 2012. Ces prvisions reposaient sur un scnario macroconomique caractris par une croissance du PIB de 0,8 % en volume qui a t revu pour tablir le programme de stabilit prsent en avril 2013 par la France la Commission europenne. Lhypothse de croissance a t ramene 0,1 % et lobjectif de dficit public est dsormais de 3,7 % du PIB en 2013, aprs 4,8 % en 2012. La loi de finances initiale et la loi de financement de la scurit sociale nont pas pour autant fait lobjet de lois rectificatives. La Cour a dabord dtermin limpact des nouvelles hypothses retenues dans le programme de stabilit sur les recettes et dpenses ainsi que sur les soldes de ces deux lois financires pour 2013. Elle a aussi, et surtout, cherch apprcier, au regard des informations disponibles la mi-juin 2013, la plausibilit des hypothses de recettes et de dpenses du programme de stabilit pour 2013 puis en a tir des conclusions sur les risques de dpassement des dficits prvus par celui-ci. Elle a utilis les informations disponibles la mi-juin sur les recettes et dpenses publiques des premiers mois de lanne. Toutefois, comme elle lavait indiqu dans son rapport de juillet 2012 sur la
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COUR DES COMPTES
situation et les perspectives des finances publiques, ces donnes infraannuelles sont loin de couvrir lensemble du champ des administrations publiques. Surtout, les volutions infra-annuelles des recettes et dpenses variant beaucoup dun exercice lautre, il est difficile de les interprter et den tirer des conclusions sur lensemble de lanne. Leur analyse a donc t complte par dautres mthodes. Les prvisions du Gouvernement relatives aux principaux impts et contributions sociales ont t examines en distinguant les hypothses macroconomiques sur lesquelles elles sont fondes, leur lasticit lvolution de leur assiette et limpact des mesures lgislatives nouvelles. En 2012, la Cour stait en partie appuye sur les prvisions internes de la direction gnrale du Trsor, mais elles ne lui ont pas t communiques cette anne. Sagissant des dpenses, lvolution de certaines dentre elles est dtermine par des facteurs assez bien identifis comme le nombre et les revenus des bnficiaires, les rgles de revalorisation, les taux dintrt etc. Les dpenses de ce type peuvent tre rapproches de leurs dterminants pour apprcier la solidit de la prvision. Beaucoup de dpenses ont cependant une forte composante discrtionnaire et seuls leurs gestionnaires et la direction du budget, pour celles de ltat et de ses oprateurs, disposent des donnes ncessaires pour apprcier les risques de dpassement des montants prvus ou des crdits vots. En 2012, en complment des lments dinformation transmis par les ministres, la Cour avait sollicit et obtenu les prvisions dexcution de la direction du budget, ainsi que des informations des contrleurs budgtaires et comptables ministriels, mais ces donnes ne lui ont pas t transmises en 2013. Les risques pesant sur lvolution des recettes et dpenses sont dabord analyss pour en tirer les consquences sur les soldes et la dette.
I - Un risque significatif sur les recettes publiques

Les prvisions de recettes sont tablies par ladministration en construisant un scnario macroconomique, puis en estimant la croissance des recettes, lgislation constante, sur la base de ce scnario35, enfin en ajoutant limpact des mesures lgislatives nouvelles. chacune de ces
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Ce qui se traduit par une lasticit des recettes leur assiette conomique ou au PIB.
LA SITUATION ET LES PERSPECTIVES EN 2013
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trois tapes sont associs des risques distincts qui doivent tre identifis et peuvent sadditionner. Dans son rapport public annuel de fvrier 2013, la Cour a soulign que les prvisions de recettes des lois de finance initiale, de financement de la scurit sociale et de programmation des finances publiques de dcembre 2012 taient affectes de risques importants. Elle a dabord not que la prvision de croissance de 0,8 % pour 2013 retenue alors par le Gouvernement tait suprieure celle des organisations internationales. Elle a aussi observ que la croissance lgislation constante de certains prlvements, notamment limpt sur les socits, tait trop forte au regard de lvolution de leur assiette et quil en rsultait une lasticit globale des prlvements obligatoires au PIB trop favorable. Des alas lui semblaient enfin affecter le chiffrage des mesures nouvelles. Les hypothses de croissance conomique et dlasticit ont t sensiblement corriges dans le programme de stabilit mais restent fragiles. Tout en rappelant dans quelle mesure les prvisions de recettes du programme de stabilit scartent de celles des textes financiers de dcembre 2012, la Cour a examin les risques pesant sur le programme de stabilit.
A - Les prvisions macroconomiques

Le Gouvernement prvoit dsormais pour 2013 une croissance du PIB de 0,1 % en volume et de 1,6 % en valeur (pour une progression du prix du PIB de 1,5 %). Le volume de la consommation des mnages, sur laquelle repose la majeure partie de la TVA, augmenterait de 0,2 % et son prix de 1,3 %. La masse salariale du secteur priv, sur laquelle sont assises les cotisations sociales et la CSG, crotrait de 1,3 %. Le Haut Conseil des finances publiques a considr que le scnario macroconomique du Gouvernement tait entour dalas faisant, dans leur ensemble, peser un risque la baisse sur ces prvisions. Les prvisions relatives lvolution de la masse salariale lui ont aussi paru optimistes36.
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Avis du 15 avril 2013.
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COUR DES COMPTES
Les dernires prvisions de croissance en 2013 sont de 0,1 % pour la Commission europenne, le FMI et lINSEE, de 0,3 % pour lOCDE. Une croissance ngative en 2013 est dsormais probable. Pour en illustrer les consquences sur le dficit public, lhypothse conventionnelle dune rvision de la croissance de 0,2 point la baisse, soit une diminution du PIB de 0,1 % comme le prvoit lINSEE, peut tre retenue. Elle entranerait une diminution des recettes denviron 2 Md, la prvision dvolution des prix tant suppose inchange.
B - Les recettes de ltat

Les recettes fiscales nettes, ainsi que limpact des contentieux qui les concernent, puis les recettes non fiscales sont successivement examines. Cet examen porte, sauf mention contraire, sur les prvisions en comptabilit budgtaire, mais les risques mis en vidence sont de mme ampleur en comptabilit nationale.
1 - Les recettes fiscales nettes, hors contentieux a) La rvision des prvisions, de la loi de finances initiale au programme de stabilit
La prvision de recettes fiscales nettes de ltat pour 2013, sousjacente au programme de stabilit, est de 290,4 Md37. Cette prvision est en retrait de 8,2 Md par rapport la prvision de la loi de finances initiale (LFI). Trois facteurs expliquent cette rvision la baisse : la prise en compte de lexcution 2012, infrieure de 1,9 Md la prvision retenue dans la LFI 2013, avec notamment une forte moins-value sur la TVA (- 3,3 Md) partiellement compense par une plus-value nette sur les autres impts (dont + 0,5 Md sur limpt sur le revenu (IR) ainsi que sur limpt sur les socits (IS)) ; la rvision la baisse de la croissance spontane ( lgislation constante) des recettes fiscales, de - 5,2 Md, qui sexplique la fois par la rvision de la croissance conomique, et par la diminution des lasticits prvues (notamment sur lIS) ; la rduction du rendement des mesures nouvelles de 1,1 Md.
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Prvision en comptabilit budgtaire.
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b) Les risques associs la prvision du programme de stabilit

En dpit de cette correction de 8,2 Md, la prvision reste expose certains risques la baisse, notamment sur la TVA et limpt sur les socits (IS), au-del de ceux qui rsultent des hypothses conomiques. La principale incertitude concerne le rendement de la TVA en 2013. Son volution spontane a t ngative en 2012, ce qui ne peut pas sexpliquer uniquement par la faiblesse de la croissance conomique. Lexplication rside pour une part dans une modification de la structure par taux de la consommation et une acclration des demandes de remboursement des crdits de TVA par les entreprises. Mais lvolution de la TVA en 2012 reste ce stade en partie inexplique. Diffrentes hypothses peuvent tre envisages comme, par exemple, une augmentation de lactivit non dclare ou dautres formes de fraude (carrousels notamment). Des travaux danalyse complmentaires sont ncessaires afin didentifier les causes relles de lvolution de la TVA en 2012. La rvision la baisse, dans le programme de stabilit, de la prvision de TVA pour 2013 (- 4,5 Md) prend en compte la moins-value constate sur 2012 ainsi que la rvision du scnario macro-conomique pour 2013 mais nintgre quune lgre modification de la structure de la consommation par taux. La prvision repose ainsi sur une lasticit proche de 1,0 du produit de la TVA par rapport aux emplois taxables, trs suprieure celle constate en 2012 qui a t ngative, ce qui se traduit par une croissance lgislation constante de 1,4 %. Cette hypothse nest pas sans risque, car les facteurs qui ont jou la baisse sur la croissance de la TVA en 2012 pourraient avoir les mmes effets en 2013. Le maintien dune conjoncture dgrade pourrait ainsi se traduire par une persistance des changements de comportements observs, ou supposs, en 2012 au-del de ce qui est intgr dans le programme de stabilit : dplacement de la consommation des mnages vers des produits taux rduit, voire dveloppement du travail au noir, du fait de la baisse du pouvoir dachat ; acclration des demandes de remboursement par les entreprises du fait de la dgradation de leur situation financire. Ces risques pourraient avoir, comme en 2012, un impact sensible sur les recettes de TVA en 2013 : si une croissance spontane infrieure de 1 point celle prvue dans le programme de stabilit tait retenue, les recettes fiscales nettes seraient alors diminues denviron 1,5 Md par rapport la prvision actuelle.
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COUR DES COMPTES
Les recouvrements de TVA nette sur les cinq premiers mois de lanne sont en hausse de 1,6 % par rapport ceux de la mme priode de 2013 alors que le programme de stabilit prvoit une augmentation de 2,5 % sur lensemble de lanne. Cet cart denviron 1 point peut reflter une conjoncture plus dgrade que prvue ou une lasticit de la TVA aux emplois taxables nettement infrieure 1,0. La prvision dimpt sur le revenu pour 2013 est de 70,8 Md dans le programme de stabilit, en baisse de 1,1 Md par rapport la loi de finances initiale pour 2013. Lexcution 2012 a t suprieure de 0,5 Md la prvision, mais la croissance spontane en 2013 a t revue la baisse de 1,5 Md. Le principal risque concerne les mesures nouvelles, en particulier le nouvel acompte dimpt sur les revenus du capital dont le rendement attendu est de 4,6 Md. La prvision actuelle est nanmoins plausible. En ce qui concerne limpt sur les socits, la prvision du programme de stabilit (51,4 Md) est en retrait de 2,1 Md par rapport la loi de finances initiale. Cette correction correspond la rvision de lvolution spontane, qui est dsormais rduite + 0,2 Md, principalement sous leffet dune forte rvision la baisse de llasticit, conformment lobservation de la Cour dans son rapport public annuel sur le caractre trs optimiste de la prvision en loi de finances initiale pour 2013. Si cette correction ramne la prvision un niveau plus cohrent avec les comptes nationaux38, elle ne supprime pas toute incertitude sur le rendement de limpt sur les socits dont lassiette dpend notamment du comportement des entreprises en matire dautolimitation des acomptes et reste difficile mesurer. Lvolution de la situation financire des entreprises permet difficilement denvisager une croissance spontane de limpt sur les socits en 2013 suprieure celle de 2012, qui a t ngative (- 2,0 %), alors que la prvision du programme de stabilit est de + 0,6 %. Le risque, la baisse, est de lordre de 1,25 Md. cette incertitude sajoute celle relative aux mesures nouvelles, dont le rendement attendu est de 10,4 Md, dont 4 Md au titre de la limitation de la dductibilit des charges financires. Un ala, qui peut jouer dans les deux sens, de 1,25 Md est retenu.
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Lexcdent brut dexploitation des entreprises (EBE) a baiss de 1,5 % en 2012. Bien quil soit diffrent du bnfice fiscal, lexcdent brut dexploitation (EBE) est dans les comptes nationaux lagrgat qui sen approche le plus.
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Pour ce qui est de la taxe intrieure de consommation des produits de lnergie(TICPE), la prvision a t abaisse de 0,4 Md par rapport la loi de finances initiale, et ressort dsormais 13,3 Md, en baisse de 0,2 Md par rapport lexcution 2012, en lien avec la baisse de la consommation de carburants. Les encaissements des trois premiers mois de lanne 2013 taient infrieurs de 0,4 Md ceux de 2012 sur la mme priode, ce qui sexplique pour beaucoup par un dcalage des dates denregistrement de ces encaissements. Cet cart a ainsi t compens en avril et mai.
2 - Les contentieux fiscaux communautaires

Les dpenses prvues dans la loi de programmation des finances publiques (en comptabilit nationale) au titre des deux contentieux communautaires (prcompte mobilier et OPCVM trangers) ont t rvises dans le programme de stabilit. Sagissant du contentieux prcompte, la loi de programmation avait intgr pour 2013 une dpense de 1,8 Md, aprs 0,2 Md en 2012. Compte tenu des dlais de traitement des dossiers, le programme de stabilit ne prvoit quant lui aucune dpense avant 2014 (1 Md en 2014 et en 2015). En ce qui concerne le contentieux OPCVM , le calendrier dexamen des dossiers a galement pris du retard. Lors de ladoption de la loi de programmation, une dpense de 1,5 Md tait attendue pour 2012 et une enveloppe de 1,8 Md avait t prvue pour 2013. Lexercice 2012 na finalement support quune dpense minime (16 M). Le programme de stabilit de 2013 a recul dun an le calendrier des paiements en retenant un cot prvisionnel de 1,5 Md en 2013, et 1,8 Md en 2014 et 2015. La prvision des dpenses au titre des contentieux est entoure dune trs grande incertitude, notamment en ce qui concerne le calendrier des dcaissements. Ces contentieux font peser un risque important, mais trs difficile anticiper sur les recettes fiscales nettes.
3 - Les recettes non fiscales

Avec 14,2 Md, la loi de finances initiale pour 2013 a prvu un montant de recettes non fiscales quasiment inchang par rapport lexcution 2012, qui sest leve 14,1 Md. Les hypothses sous-jacentes au programme de stabilit ont conduit rviser lgrement la baisse cette prvision, 13,9 Md, principalement du fait de la Caisse des dpts et consignations. La
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COUR DES COMPTES
fraction du rsultat net que verse cette dernire serait nulle (contre 0,7 Md prvu dans la LFI), tandis que sa contribution reprsentative de limpt sur les socits progresserait lgrement (0,5 Md contre 0,4 Md en LFI). Au total, les prlvements sur la Caisse des dpts slveraient 0,5 Md contre 1,1 Md prvus en LFI. Cette baisse serait en partie compense par une hausse des versements de la Coface et de Natixis (+ 0,3 Md). Cette nouvelle prvision est toutefois subordonne la ralisation de plusieurs conditions. Le produit des participations de ltat (hors Caisse des dpts et consignations, et Banque de France) passerait de 3,3 Md en 2012 4,5 Md en 2013. Cette hausse sexplique en grande partie par le contrecoup du versement dune partie des dividendes (1,4 Md) sous forme de titres en 2012. Cette opration, sans impact en comptabilit nationale, avait dgrad les recettes de ltat en comptabilit budgtaire. Son non renouvellement en 2013 aurait pour effet de les augmenter mcaniquement. Toutefois, la quasi stabilit des dividendes entre 2012 et 2013, si on neutralise cette opration, est conditionne la bonne tenue des rsultats des entreprises. Les premiers lments communiqus par lagence des participations de ltat montrent que les rsultats pour 2012 des entreprises faisant partie du portefeuille des participations de ltat39 ne se seraient pas dgrads par rapport 2011. Leur marge oprationnelle serait passe de 8,5 % de leur chiffre daffaires en 2011 9,4 % en 2012. Leur rsultat net, part du groupe, aurait t stable et, rapport aux capitaux propres, serait pass de 5,7 % en 2011 5,9 % en 2012. Leur dette nette, rapporte aux capitaux propres, aurait toutefois augment, de 1,03 % en 2011 1,22 en 2012. Le dividende de la Banque de France devrait progresser de 0,9 Md en 2012 1,5 Md en 2013, mais il pourrait tre rduit en raison du reversement au CAS Participation de la France au dsendettement de la Grce des revenus perus par la Banque sur les titres grecs quelle dtient. La forte progression du rsultat avant impt de la Banque de France (5,64 Md en 2011 et 8,17 Md en 2012) devrait toutefois permettre de ne pas beaucoup scarter de la prvision. Les autres hypothses retenues semblent prudentes (frais dassiette, produits de lusage des frquences radiolectriques, remboursements et
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Hors Caisse des dpts et consignations et Banque de France.
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intrts des prts etc.), sauf celle concernant le produit des amendes qui est da vantage sujette caution. La LFI prvoit quil devrait tre de lordre de 1,5 Md (contre 1,3 Md en 2012), mais cette recette est traditionnellement marque par son caractre alatoire. Au total, les prvisions de recettes non fiscales sont plausibles.
C - Les prlvements sociaux

1 - Les rvisions opres par le programme de stabilit
Selon le programme de stabilit, la croissance spontane des prlvements finanant la protection sociale serait de 1,4 % en 2013. Elle rsulte essentiellement, pour ce qui concerne les cotisations sociales (350 Md en 2013) et une grande partie de la CSG (92,5 Md), de laugmentation de la masse salariale du secteur priv. Pour 2013, celle-ci a t revue la baisse dun point par rapport la loi de financement de la scurit sociale (+ 1,3 % au lieu de + 2,3 %). Cette rvision du taux de croissance de la masse salariale prive a pour consquence une rduction de 2 Md des prlvements sociaux finanant le rgime gnral pour 2013 par rapport la loi de financement de la scurit sociale. Elle a t porte un peu plus de 3,0 Md en raison notamment du moindre rendement de certaines mesures comme le forfait social. Pour lensemble des administrations sociales, les prvisions de recettes ont t revues la baisse denviron 5 Md dans le programme de stabilit par rapport la loi de programmation.
2 - Limportance des mesures nouvelles

Selon le programme de stabilit, les prlvements obligatoires affects aux administrations sociales, au sens de la comptabilit nationale, devraient crotre de 3,3 % en 2013 aprs 3,6 % en 2012. Ils devraient slever 509,1 Md en 2013 contre 492,9 Md en 2012. Comme en 2011 et 2012, les mesures nouvelles devraient apporter une forte contribution la progression des prlvements sociaux en 2013 (1,9 points sur une augmentation totale de 3,3 points). Pour les rgimes obligatoires de base de scurit sociale et le FSV, lapport des mesures nouvelles proviendrait :
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COUR DES COMPTES
pour environ la moiti, des suppressions ou de rductions de mesures drogatoires en matire de prlvement (essentiellement leffet en anne pleine de la hausse du forfait social en application de la deuxime LFR pour 2012, de la rtrocession du produit de la contribution additionnelle de solidarit pour lautonomie au FSV, de lassujettissement des indemnits de rupture au forfait social, des diffrentes mesures relatives aux cotisations sociales des travailleurs indpendants) ; pour lautre moiti des augmentations de taux ou de crations de nouveaux prlvements (hausse de la fiscalit sur les bires, modifications relatives la taxe sur les salaires, augmentation du taux des cotisations de la CNRACL, effet en anne pleine de laugmentation des prlvements sociaux sur les revenus du capital et de laugmentation du taux de cotisation vieillesse pour financer llargissement du dispositif carrires longues).
3 - Les risques associs la prvision du programme de stabilit

La Commission des comptes de la scurit sociale de juin 2013 a mis en vidence des facteurs autres que la rvision de la masse salariale des entreprises conduisant des pertes de recettes en 2013 : recettes fiscales (- 0,6 Md), cotisations des particuliers employeurs (- 0,4 Md) et forfait social (- 0,6 Md) notamment. Ces pertes peuvent tenir, pour partie, une surestimation du rendement attendu de la rduction de niches sociales (particuliers employeurs, forfait social). Certaines de ces pertes ont t anticipes dans le programme de stabilit40, mais pas toutes41. En outre, le programme de stabilit prvoit un accroissement du produit de la CSG de 1,5 % alors que le rapport de la commission des comptes de la scurit sociale de juin 2013 ne retient plus que 0,9 %, dans des comptabilits certes diffrentes42. De plus, au vu du net ralentissement constat sur les derniers trimestres, une augmentation plus faible de la masse salariale prive ne peut tre exclue. Pour lensemble des administrations sociales, le risque total de pertes de recettes est dau moins 1,0 Md par rapport au programme de
La perte de recettes sur le forfait social avait t anticipe pour un montant un peu plus important (0,7 Md). 41 La perte sur les cotisations des particuliers employeurs ne la pas t. 42 Comptabilit nationale et comptabilits des caisses.
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stabilit, prvision de croissance du PIB inchange (2,0 Md si la croissance du PIB est rvise de 0,2 point la baisse).
D - Les recettes des administrations locales

Le programme de stabilit retient, pour 2013, une croissance des prlvements obligatoires des administrations publiques locales, en comptabilit nationale, de 1,7 % lgislation constante, soit quasiment celle du PIB en valeur. Les mesures nouvelles (hausse des taux pour lessentiel) porteraient cette croissance 2,0 %. Les transferts de ltat, hors fonds de compensation de la TVA, sont stabiliss en valeur par rapport 2012. Ces prvisions sont infrieures aux volutions constates en 2012, les prlvements des APUL ayant progress de 3,3 % lgislation constante. Pour 2013, les taxes sur lesmnages43 devraient continuer voluer sous leffet de laugmentation de leur assiette. Celle-ci rsulte de la revalorisation forfaitaire des bases cadastrales, de 1,8 % en 2013 comme en 2012, et de la croissance en volume du patrimoine immobilier en 2012, sans doute plus faible quen 2011. En consquence, une croissance spontane des recettes de taxes foncires (3,3 %) et de taxe dhabitation (3,8 %) quasiment gale celle de 2012, comme lenvisage le programme de stabilit, est sans doute un peu optimiste. Si la progression de lassiette, hors revalorisation, tait infrieure de 0,5 point la prvision du programme de stabilit, la perte de recettes serait de 250 M. Par ailleurs, les taux devraient se stabiliser compte tenu de la perspective des lections municipales de 2014 et limpact des mesures nouvelles peut tre considr comme trs faible. Les notifications de cotisation sur la valeur ajoute des entreprises (CVAE) transmises aux collectivits au mois de mars (16,3 Md) traduisent une augmentation surprenante du produit distribu en 2013 (+ 7,5 %), sur la base des encaissements effectus par ladministration en 2012. Cette croissance (+ 1,1 Md) rsulterait de laugmentation du nombre dentreprises prises en compte (+ 15,2 %) et du dynamisme de certains secteurs dactivit, en particulier pour les entreprises exerant une activit financire et dassurance. Elle illustre les incertitudes qui
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Taxe dhabitation taxe foncire sur les proprits bties et taxe foncire sur les proprits non bties.
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COUR DES COMPTES
accompagnent encore la mise en place des impts qui ont remplac la taxe professionnelle. En comptabilit nationale, ce sont les encaissements de CVAE de 2013 sur le compte davances aux collectivits locales qui seront enregistres en recettes des administrations publiques locales. Le programme de stabilit retient une croissance de 6,4 % qui est trs forte alors que la valeur ajoute marchande crotrait de moins de 2,0 % en 2013 comme en 2012. Si la croissance des encaissements de CVAE a t tonnamment forte en 2012, il nest pas certain quelle le soit autant en 2013. Une volution proche de celle de la valeur ajoute marchande se traduirait par une moindre recette denviron 500 M. En ce qui concerne la fiscalit indirecte, les donnes disponibles restent dinterprtation dlicate. Lvolution du march immobilier, qui affecte le montant des droits de mutation titre onreux, demeure incertaine en 2013 comme elle la t tout au long de lanne 2012. Toutefois, le retournement du march qui semble se dessiner est de nature peser ngativement sur lvolution des droits indirects. Le programme de stabilit retient une baisse de 13,0 % des droits de mutation titre onreux qui semble une hypothse raisonnable. La faible progression des transferts reus des autres administrations publiques, lie au gel dune grande partie des dotations de ltat, contribuera par ailleurs limiter lvolution globale des ressources des collectivits locales. Dans le cadre de leffort de matrise des dpenses, et conformment aux dispositions de la loi de programmation des finances publiques pour la priode 2011 2014, certaines dotations ont t geles en valeur. Leur enveloppe (50,5 Md), dite norme , comprend lensemble des prlvements sur recettes, hors fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) et dotations issues de la rforme de la fiscalit locale44, ainsi que les crdits budgtaires de la mission Relations avec les collectivits territoriales et de la dotation gnrale de dcentralisation de la formation professionnelle. Le gel en valeur de cette enveloppe, qui reprsente un quart des ressources des collectivits locales (hors emprunt), a t reconduit en 2013. Le gel des dotations na cependant pas la mme porte pour chacune des catgories de collectivits. Cette porte dpend de lvolution des ressources, notamment fiscales, dont ces dernires
44
Dotation de compensation de la rforme de la taxe professionnelle et dotation de garantie des reversements des fonds dpartementaux de taxe professionnelle.
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disposent par ailleurs. cet gard, la rforme de la fiscalit locale de 2010 na pas eu la mme incidence pour le bloc communal, pour les dpartements et pour les rgions. La contrainte financire est moins forte pour les communes et les intercommunalits, dont la fiscalit directe constitue encore une part importante (82 %) des ressources fiscales, que pour les autres catgories de collectivits pour lesquelles cette part est plus faible (46 % pour les dpartements et 36 % pour les rgions). A la demande du Premier ministre, des travaux sont actuellement conduits au sein du comit des finances locales afin de proposer une volution des ressources des dpartements compte-tenu du dynamisme des allocations individuelles de solidarit quils financent. Cette instance est galement charge de faire des propositions permettant doctroyer aux rgions des marges de manuvre fiscales. Au total, le programme de stabilit prvoit une hausse de 2,0 % des prlvements obligatoires locaux, de 0,2 % des versements de ltat et de 2,2 % du total des recettes des APUL. La cohrence de ces prvisions nest assure quen faisant lhypothse dune progression de 4,1 % de leurs autres ressources (redevances pour services rendus notamment), ce qui semble lev au regard de leur volution en 2012 (1,8 %). Un risque de lordre de 0,15 Md peut tre retenu ce titre.
E - Lensemble des prlvements obligatoires

Les hypothses retenues dans le programme de stabilit se traduisent par une perte pour ltat de 8,2 Md sur les recettes fiscales nettes et de 0,2 Md sur les recettes non fiscales par rapport la loi de finances initiale pour 2013. Elles entranent aussi une perte de recettes de 3,0 Md pour le rgime gnral par rapport la loi de financement de la scurit sociale. Si la croissance du PIB devait tre rvise la baisse de 0,2 point par rapport la prvision du programme de stabilit, les recettes des administrations publiques seraient nouveau rduites denviron 2 Md, soit 0,1 % du PIB. Indpendamment des alas qui sattachent aux prvisions de croissance, des risques supplmentaires psent sur les prvisions spcifiques certaines recettes publiques dont le tableau suivant prsente la synthse. Ces pertes de recettes pourraient reprsenter jusqu 0,3 % du PIB (soit 6 Md).
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Tableau n 11 : les risques, hors rvision de la croissance du PIB, pesant sur les recettes du programme de stabilit (Md)
TVA Impt sur les socits Total tat Taxes foncires et dhabitation Cotisation sur la valeur ajoute des entreprises Recettes non fiscales des collectivits locales Total APUL ODAC45 Prlvements au profit des ASSO Total APU
Source : Cour des comptes
0 1,5 0 2,5 04 0 0,25 0 0,5 0 0,15 0 0,9 0 0,1 0 1,0 06
II - Des objectifs de dpenses susceptibles dtre respects

Les dpenses de ltat sont examines au regard de la loi de finances initiale ; celles de la scurit sociale au regard de la loi de financement de la scurit sociale et des prvisions des organismes sociaux tels que lUndic ; celles des autres organismes publics au regard du programme de stabilit. Enfin, les risques pesant sur la dpense totale des administrations publiques inscrite dans le programme de stabilit sont analyss.
A - Les dpenses de ltat

Les analyses qui suivent ont t conduites en tenant compte des risques identifis lissue de lexercice 201246, des dpenses des cinq premiers mois et des annonces gouvernementales postrieures la LFI pour 2013. Des changes ont aussi eu lieu avec les diffrents ministres afin de mettre en vidence dventuelles tensions dj perceptibles ce stade de lanne.
Ce risque concerne la taxe sur les poids lourds affecte lAFITF dont la mise en uvre prvue en juillet 2013 a t reporte. 46 Ces risques sont dtaills dans le rapport sur les rsultats et la gestion budgtaire de ltat relatif lexercice 2012, et, pour chaque mission budgtaire, dans les notes dexcution budgtaire.
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Quatre points sont examins dans les dveloppements ci-dessous : le rappel du cadrage budgtaire opr par la LFI 2013 et des objectifs de dpenses sous normes ; lexamen global du rythme de consommation des crdits sur le budget gnral au 31 mai 2013 ; un examen plus analytique des tensions sur le budget gnral et les comptes spciaux, ainsi que sur la masse salariale, dbouchant sur un chiffrage des risques de dpassement ; une apprciation sur les possibilits de faire face ces risques par le pilotage de la rserve de prcaution. Les normes budgtaires
La loi de programmation des finances publiques pour les annes 2012 2017 a assign un double objectif de limitation des crdits de ltat : - une norme de dpenses dite zro valeur , correspondant i) une stabilisation en euros courants des dpenses de ltat sur un primtre comprenant les crdits du budget gnral, mais en excluant la charge de la dette, les pensions et les remboursements et dgrvements, ii) et en y incluant les prlvements sur recettes au profit des collectivits territoriales et au profit de lUnion europenne iii) et le produit plafonn des impositions et ressources affectes aux oprateurs et organismes divers chargs de mission de service public ; - une norme de dpenses dite zro volume , correspondant au plafonnement de la progression des dpenses de ltat linflation, cest-dire une stabilisation en euros constants, sur le primtre prcdent, auquel sajoutent les charges de la dette et les contributions au compte daffectation spciale Pensions.
1 - Le cadrage budgtaire de la loi de finances initiale pour 2013 a) Les crdits ouverts
Hors remboursements et dgrvements et hors fonds de concours, la loi de finances (LFI) pour 2013 a ouvert sur le budget gnral 294,87 Md en autorisations dengagement (AE) et 299,32 Md en crdits de paiement (CP). Par rapport la LFI 2012 qui avait ouvert 295,31 Md en AE et 290,71 Md en CP, les AE sont stabiliss (- 0,1 %) tandis que les CP augmentent de 3 %. Cette hausse sexplique pour lessentiel par la budgtisation de la dotation au mcanisme europen de stabilit (MES)
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pour 6,5 Md47 et laugmentation de capital de la Banque europenne dinvestissement pour 1,6 Md. Le tableau ci-aprs indique en outre quels ont t les crdits ouverts en LFI sur les budgets annexes et les comptes spciaux. Tableau n 12 : crdits des budgets annexes et comptes spciaux
En Md Budgets annexes Comptes d'affectation spciale Comptes de concours financier
LFI 2012 AE 2,23 63,95 103,16 CP 2,23 64,05 106,95
Excution 2012 AE 2,25 70,05 98,69 CP 2,28 69,26 98,37
LFI 2013 AE 2,30 74,55 CP 2,31 74,53
114,98 114,93
b) La norme en valeur
Le projet de loi de finances (PLF) pour 2013 affichait une stabilit des dpenses, 279,5 Md, entre la LFI pour 2012 et le PLF pour 2013, sur le champ de la norme budgtaire en valeur primtre constant. A la suite de lapprobation par le Parlement europen, le 12 dcembre dernier, dun budget rectificatif pour 2012, le Gouvernement a fait voter en LFI pour 2013 une augmentation de 0,8 Md des prlvements en faveur de lUnion europenne et port 280,3 Md les dpenses sur le champ de la norme en valeur. Il a toutefois annonc que ces dpenses supplmentaires seront gages en cours de gestion par des conomies due concurrence de faon respecter lobjectif de dpense inscrit dans le projet de loi de finances (279,5 Md), dsign par lobjectif 2013 dans les dveloppements suivants. Ce sont les conditions dans lesquelles il peut tre atteint qui sont analyses ci-aprs. Sil est atteint, les dpenses auront, en excution, augment sur ce champ de 1,2 Md en 2013 aprs avoir diminu de 2,0 Md en 2012.
Ces crdits navaient pas t budgts en LFI 2012, le trait instituant le mcanisme europen de stabilit (MES) ayant t sign le 2 fvrier 2012. La LFR de mars 2012 a engag 16,3 Md en AE.
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Tableau n 13 : dpenses sur le champ de la norme en valeur

Md LFI
Objectif 2013 du gouvernement
2011 280,7 280,3
2012 279,5 278,3
2013 280,3 279,5
Excution
Source : Cour des comptes ; primtre LFI 2013
c) La norme en volume
Sur le champ zro volume , la loi de programmation des finances publiques pour 2012-2017 et la LFI prvoient une volution de la dpense (+ 0,3 %) nettement infrieure lhypothse dinflation (+ 1,75 %) en raison notamment des conditions dendettement favorables. La charge de la dette slverait 46,9 Md en 2013, alors que, en 2012, la LFI avait prvu 48,8 Md et la dpense excute a t de 46,3 Md. Les contributions des ministres et oprateurs au CAS Pensions, qui permet de mettre en vidence le financement des retraites des fonctionnaires de ltat, augmentent de 7,0 %48. Tableau n 14 : dpenses sur les champs des normes en valeur et en volume
En Md Budget gnral (sur le primtre de la norme) PSR (Union europenne et collectivits territoriales) Taxes affectes plafonnes Compensation en gestion du PSR Union europenne Norme " zro valeur" Charge de la dette Contribution ministres et oprateurs au CAS Pensions Norme " zro volume" LFI 2012 (format 2013) 199,8 74,5 5,2 Objectif LFI 2013 199,0 76,1 5,1 -0,8 279,5 48,8 42,3 370,5 279,5 46,9 45,2 371,5 0,0 % - 3,9 % + 7,0 % + 0,3 % Var. 2012/2013 - 0,4 % + 2,2 % - 3,6 %
Source : Cour des comptes. * PSR = prlvements sur recettes.

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compter de 2013 les versements des oprateurs effectus partir de subventions pour charges de service public sont comptabiliss dans les contributions au CAS Pensions dans le champ zro volume . Cette mesure a pour effet de rendre moins difficile le respect de la norme zro valeur dont relevaient ces dpenses.
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2 - Lanalyse du rythme de consommation des crdits : certaines missions surveiller plus particulirement
Les dpenses nettes du budget gnral de ltat slevaient au 31 mai 2013 135,0 Md, contre 126,7 Md la mme priode de lanne en 2012, soit un rythme de consommation particulirement soutenu (+ 8,2 Md). Au contraire des annes prcdentes, cet cart ne rsulte pas du passage progressif au progiciel de gestion budgtaire et comptable CHORUS qui, en raison des dlais dadaptation des services ce nouvel outil, avait eu parfois pour effet de ralentir en dbut danne le rythme de consommation des crdits et de rendre malaise les comparaisons entre exercices. La totalit des ministres disposant de CHORUS depuis 2011, cet effet ne joue plus. Lessentiel de lcart constat porte sur la mission Engagements financiers de ltat, qui, avec 25,1 Md consomms, enregistre une dpense suprieure de 5,7 Md au niveau observ lan dernier. Cette hausse semble cependant rsulter de mouvements calendaires et non de vritables dpassements : en effet, une premire tranche de la dotation au MES (3,3 Md) a t paye en avril 2013, alors que le versement navait eu lieu en 2012 quen octobre. Par ailleurs, la quote-part franaise (1,6 Md) au capital de la banque europenne dinvestissement (BEI) dpense qui navait pas dquivalent en 2012 a t verse au premier trimestre. Ces deux dpenses expliquent elles seules plus des deux-tiers du ressaut constat sur les premiers mois de lanne. Les autres missions prsentant un niveau de consommation lev comparativement la situation de mai 2012 sont traditionnellement sujettes des dpassements : cest le cas des missions Enseignement scolaire (+ 0,7 Md par rapport mai 2012), Scurit (+ 0,4 Md) ou encore Justice (+ 0,3 Md). La mission Dfense se situe + 1,2 Md, en raison de la progression des dpenses de fonctionnement lie sans doute pour une part lopration au Mali ; le niveau des dpenses de personnel est comparable celui observ lan pass, exercice qui avait t caractris par une forte drive de la masse salariale. Il est certes encore trop tt pour tirer des conclusions dfinitives de cette situation, mais il apparat dj que ces missions devront faire lobjet dune vigilance particulire dans les mois venir. Dans le champ des ministres sociaux, seule la mission Solidarit, insertion et galit des chances prsente un niveau de consommation plus lev que lan dernier la mme poque (+ 0,5 Md), tandis que
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galit des territoires, logement et ville, et Travail et emploi sont au mme niveau. Pour cette dernire mission, cette situation peut sinterprter comme le signe dune monte en charge plus lente que prvu pour plusieurs dispositifs (emplois davenir et contrats de gnration en particulier). Toutefois, un effet de rattrapage nest pas exclure sur le deuxime semestre.
3 - Des risques globalement matrisables avec cependant une forte incertitude sur le prlvement sur recettes a) Les risques par mission sur le champ zro valeur
Les principaux risques identifis la lumire de lexercice 2012 et des lments dinformation sur le dbut de la gestion 2013 Dans son rapport relatif aux rsultats et la gestion budgtaire de lexercice 2012, la Cour a relev des risques de dpassements, notamment pour les missions : Dfense ; Agriculture, pche, alimentation, fort et affaires rurales ; Solidarit, insertion et galit des chances ; galit des territoires, logement et ville ; Travail et emploi. Les lments recueillis sur le dbut de lexercice 2013 confirment ces analyses. La masse salariale de la mission Dfense constitue une source de drive potentielle. En dpit dune hausse ( rebasage ) de 200 M, les crdits de personnel (titre 2) ouverts par la LFI pour 2013 sont infrieurs de presque 600 M (hors contributions au CAS Pensions) lexcution de 2012. Le respect de ces crdits est conditionn la ralisation du schma demplois prvu (7 541 suppressions demplois sur lexercice 2013) et lhypothse, volontariste, dune rcupration des sommes verses indment la suite des dysfonctionnements du calculateur de paye Louvois. Toutefois, les trop-verss ne sont valus qu 100 M par le ministre de la dfense Par ailleurs, le volume des promotions devra tre strictement contrl de manire viter toute drive du GVT solde. la lumire des exercices prcdents, et en particulier de celui de 2012 qui avait vu la masse salariale driver de plus de 400 M (hors CAS Pensions et fonds de concours), la ralisation de ces objectifs parat difficile. Une deuxime source de dpassement sur cette mission, dores et dj avre, concerne le cot des oprations extrieures (OPEX). Comme en 2011 et 2012, la LFI 2013 a budgt ce titre 630 M, montant sousvalu par rapport au cot habituel des OPEX ces dernires annes, qui est compris entre 800 et 900 M. Le ministre de la dfense estime le dpassement total (oprations rcurrentes et Mali) prvisionnel environ 500 M. Toutefois, lopration au Mali se poursuit et la prsence de
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militaires franais, mme en nombre rduit, est envisageable sur le reste de lanne. En outre, il est peu probable que le retrait des troupes franaises dAfghanistan se traduise immdiatement par de fortes conomies, en raison du cot du rapatriement des matriels, de leur usure et des frais induits par leur reconfiguration. Au total, un dpassement pouvant aller jusqu 700 M nest pas exclure au titre des OPEX. En ce qui concerne la mission Agriculture, alimentation, fort et affaires rurales, le cot des refus dapurement communautaire qui nest traditionnellement pas budgt constitue un ala encore plus important que les annes prcdentes. Il pourrait en effet se traduire par un dpassement susceptible de varier entre 70 M et 525 M daprs le ministre. Ce dernier montant semble toutefois improbable, la moyenne se situant autour de 100 M ces dernires annes. Secondairement, des tensions sont prvoir sur les subventions loffice national des forts. Il ne parat dautre part gure possible de raliser des conomies importantes, la diffrence de lanne dernire o des marges de manuvre significatives mais circonstancielles avaient t trouves49. La leve de la rserve de prcaution ne permettrait pas dabsorber compltement ces alas, et le besoin net de financement, aprs dgel, pourrait se situer entre 0,1 et 0,3 Md environ. Sagissant des ministres sociaux, plusieurs points de vigilance sont relever. Sur la mission galit des territoires, logement et ville, la prvision relative au cot de laide personnalise au logement (APL) et de lallocation de logement caractre social (ALS) savre comme chaque anne fragile, voire peu raliste puisquelle repose notamment sur lhypothse dune lgre diminution du nombre de chmeurs en 2013. Dans ces conditions, la contribution de ltat au fonds national daide au logement (FNAL), budgte hauteur de 4,88 Md, devra probablement tre revue la hausse. Pour mmoire, ce poste de dpenses enregistre des dpassements rcurrents (264 M en 2012 et 258 M en 2011). Les dpenses dhbergement reprsentent une deuxime zone de risque pour cette mission. Les dpassements prvisibles de crdits sont encore amplifis en 2013 en raison des engagements pris par le Gouvernement dans le cadre du plan de lutte contre la pauvret.
Lextension aux emplois permanents de lexonration de charges sociales des travailleurs occasionnels et des demandeurs demploi navait pu avoir lieu, cette mesure tant juge non conforme par les autorits communautaires. Une marge de 210 M avait ainsi t dgage.
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Sur ces deux postes, les risques peuvent tre valus, ce stade de lanne, entre 230 et 330 M50. En ce qui concerne la mission Solidarit, insertion et galit des chances, lallocation adulte handicape (AAH) se caractrise par la forte dynamique de sa dpense (+ 9,2 % entre 2011 et 2012), lorigine de dpassements rpts par rapport aux crdits prvus en LFI (+ 291 M en 2012). Outre la progression du nombre de bnficiaires, cette hausse sexplique en partie par le plan de revalorisation de 25 %, sur 5 ans, qui sest achev en 2012. droit constant, elle devrait donc tre moindre partir de 2013. Budgtes hauteur de 8,15 Md en LFI 2013, les dpenses de lAAH devront toutefois faire lobjet dun suivi particulier au cours de lactuel exercice. Sur ces bases, lhypothse dun dpassement de lordre de 100 M parat vraisemblable. Cette mission porte galement les crdits relatifs la subvention dquilibre que verse ltat au fonds national des solidarits actives (programme Lutte contre la pauvret : revenu de solidarit active et exprimentations sociales). Son montant dpend principalement du niveau des dpenses au titre du revenu de solidarit active (RSA) et des allocations exceptionnelles de fin danne aux allocataires du RSA et, depuis 2013, aux bnficiaires de lallocation de solidarit spcifique, de lallocation quivalent retraite et de lallocation transitoire de solidarit, antrieurement finances par le fonds de solidarit, ainsi que des recettes tires des prlvements de solidarit (1,45 %) sur les revenus du patrimoine et les produits de placement. Les dpenses du RSA sont depuis plusieurs annes infrieures aux prvisions. La baisse de dotation de la LFI 2013 (- 24 M en AE et - 49 M en CP) sur ce programme par rapport la LFI 2012 pourrait toutefois rendre plus difficile les redploiements en gestion vers les autres programmes de la mission. Sur la mission Travail et emploi, lactualisation des hypothses prises en compte pour la construction de la LFI fait apparatre des risques de dpassement pour les dpenses de solidarit (allocation spcifique de solidarit) et dactivit partielle. En revanche, la dcision dallonger la dure moyenne des contrats aids nouvellement conclus pour passer 12 mois ne devrait avoir dimpact que sur les AE en 2013 (de lordre de 270 M) et non sur les CP, la dure moyenne rellement constate en dbut dexercice tant infrieure aux prvisions de la LFI (8,6 mois).
La fourchette basse de lestimation tient compte de la seule dynamique des dpenses daides personnelles au logement verses par le FNAL, sous lhypothse notamment dun accroissement de 5 % du nombre des chmeurs. La fourchette haute tient compte, en outre, dun manque gagner prvisible sur les recettes affectes au FNAL, compte tenu de lvolution de la conjoncture.
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Le rythme de monte en puissance des emplois davenir, prvus pour slever 100 000 fin 2013 et dont le cot est estim en LFI 467 M, constitue un autre facteur dincertitude. linverse des contrats uniques dinsertion (CUI), le nombre de contrats signs fin avril (16 000) se situe trs en retrait des prvisions. Un effet de rattrapage pourrait toutefois survenir ultrieurement, surtout si le dispositif tait assoupli et largi lemploi priv. Laggravation de la situation conomique pourrait en outre conduire le Gouvernement augmenter le nombre de contrats daccompagnement dans lemploi (CUI-CAE) et de contrats initiative emploi (CUI-CIE). Cette mission est en outre particulirement concerne par les dcisions prises aprs la LFI par le Gouvernement, de telle sorte que les risques peuvent tre estims entre 0,3 et 0,5 Md. Dautres risques sont signaler concernant les missions Sant et Action de lextrieure de ltat, la masse salariale de la Police nationale, ou le dispositif daccueil des demandeurs dasile (programme Immigration et asile), bien que ce dernier ait fait lobjet dun rebasage dans les LFI 2012 et 2013. Ces risques sont compris entre 0,1 et 0,2 Md. Pour les bourses tudiantes, lampleur du dpassement potentiel est plus rduite que lors des exercices antrieurs en raison de labondement de prs de 150 M dont a bnfici en LFI le programme Vie tudiante. Les risques rsultant des annonces postrieures la LFI 2013 Postrieurement au vote de la LFI pour 2013, plusieurs annonces gouvernementales ont t faites qui se traduiront par des dpenses supplmentaires non budgtes ce stade, mais dont limpact se fera surtout sentir partir de 2014. Il sagit en particulier du plan de lutte contre la pauvret : rattrapage du niveau du RSA socle de 10 % dici 2017, hausse du plafond de la CMU complmentaire (vraisemblablement finance par un prlvement sur les mutuelles), garantie jeune pour les 18-25 ans sans emploi ni formation. Les risques sont, en 2013, concentrs principalement sur la mission Travail et emploi. La mise en place des contrats de gnration devrait couvrir horizon 2016 lintgralit des salaris jeunes et seniors des entreprises de 300 salaris et plus, soit 1,2 million de personnes. Pour 2013, son cot est estim 225 M en AE et CP. Une autre source de dpassement concerne lannonce faite par le Premier ministre, le 14 janvier 2013 dernier, du dblocage de 110 M en faveur de lAssociation nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA). Linstauration de lallocation transitoire de solidarit pour certains demandeurs demploi concerns par le report de lge de dpart en retraite devrait avoir un impact de lordre de 50 M en 2013.
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Les marges paraissent relativement limites. Lapurement de crances de ltat sur la Scurit sociale, tout en honorant les charges payer constates dans larrt des comptes de 2012, pourrait laisser libre demploi un montant denviron 100 M en 2013 (contre plus de 400 M en 2012) correspondant au niveau de mise en rserve de ces dotations. Il est donc fort probable quau-del du recours la rserve de prcaution en fin danne, une ouverture de crdits supplmentaires soit ncessaire en cours dexercice.
b) Lvolution de la masse salariale

Une analyse de lvolution de la masse salariale totale prvue en LFI confirme les risques pesant sur le titre II qui ont t mis en vidence au niveau des missions, notamment de la mission Dfense. Les dpenses de masse salariale (titre 2 hors contributions au CAS Pensions) ont t prvues 80,2 Md en LFI 2013. primtre constant, elles sont en augmentation de 0,2 % (0,2 Md) par rapport la LFI 2012. Cette prvision est expose plusieurs risques. Elle a t tablie en partant dune prvision dexcution pour 2012 de 81,0 Md, suprieure au montant prvu en LFI. Aprs correction pour tenir compte des changements de primtre, cette base 2012 est de 80,6 Md. Le passage la prvision 2013 (80,2 Md) rsulte des lments suivants : une baisse de 0,45 Md au titre du schma demploi, cest-dire pour lessentiel de limpact en 2013 de la rduction des effectifs enregistre en 2012 ; une hausse de 0,2 Md au titre du GVT solde ; une hausse de 0,15 Md au titre des mesures gnrales (le point tant gel, il sagit de la GIPA et des mesures en faveur des bas salaires) ; une hausse de 0,3 Md au titre des mesures catgorielles ; une baisse de 0,6 Md au titre des mesures diverses . Lexcution en 2012 a t infrieure de 0,2 Md la prvision dexcution, ce qui donne une marge de scurit mais elle est insuffisante pour couvrir les autres facteurs de risques. Le schma demplois sera difficile respecter dans la mesure o, les dparts en retraite ayant t revus la baisse, une rduction des recrutements programms est ncessaire.
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COUR DES COMPTES
Les trois facteurs suivants de variation de la masse salariale en 2013 nappellent pas dobservations, contrairement au dernier. Les mesures diverses comprennent des mesures ponctuelles (primes de dpart par exemple), qui sont dbases et rduisent laugmentation de la masse salariale lanne suivante, ainsi que le cot des heures supplmentaires. Au cours de ces dernires annes, les mesures dites ponctuelles ont toujours t remplaces par dautres, plus coteuses, et les heures supplmentaires ont augment, si bien que les mesures diverses ont toujours contribu accrotre la masse salariale (de 0,3 Md en 2012). En 2013, deux facteurs peuvent contribuer les faire jouer dans lautre sens : au lieu daugmenter (de 0,1 Md en 2012), le cot des heures supplmentaires diminuerait (de 0,1 Md en 2013) ; certaines dpenses imputes en 2012 sur le budget de la mission Dfense, seraient exceptionnelles et non reconductibles, voire entraineraient des remboursements de trop perus en 2013. Or les dpassements en 2012 sur la mission Dfense ont des causes multiples (dfaut de programmation initiale, difficult de matrise du GVT, dfaillances du systme de paie) qui ne semblent pas encore matrises et peuvent se reproduire en 2013. supposer que les trop perus de 2012 identifis par le ministre de la dfense (0,1 Md) soient bien rcuprs en 2013, cela expliquerait seulement une baisse de 0,2 Md des mesures diverses entre 2012 et 2013. Au-del des dpenses prvues en LFI, certaines annonces faites depuis le dbut de lanne auront un impact relativement limit en 2013. La prime de 400 euros aux professeurs des coles serait ainsi finance par redploiement (mobilisation dune partie des mesures catgorielles du ministre de lducation nationale) et pourrait tre fractionne sur 2013 et 2014. Son cot en anne pleine est de lordre de 160 M. Au total, il existe un risque de dpassement des crdits de rmunration inscrits en LFI de lordre de 0,5 Md. Ce risque ne doit pas tre ajout ceux qui ont t mis en vidence prcdemment au niveau des crdits par mission qui intgrent le titre II, mais cet examen de la masse salariale conforte lanalyse par mission.
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c) Une forte incertitude sur le prlvement sur recettes au profit de lUnion europenne
Selon la LFI, les prlvements sur recettes au profit de lUnion europenne devraient slever 20,4 Md en 2013 (18,9 Md en 2012). Ce montant intgre les 0,8 Md introduits par amendement gouvernemental en loi de finances initiale pour tenir compte du vote dun budget rectificatif en dcembre 2012 par les autorits communautaires. Ce 0,8 Md constitue un risque certain, comme il a t annonc par le Gouvernement lors du vote de cet amendement, pour le respect de la norme en valeur qui suppose quils soient financs par des conomies sur le budget gnral. Ce montant pourrait voluer significativement. En effet, cinq propositions de budget rectificatif ont t prsentes depuis le dbut de lanne par la Commission europenne. En particulier, la proposition de budget rectificatif n 2 slve 11,2 Md en dpenses. Elle sinscrit dans la continuit de la dcision du trilogue51 du 10 dcembre 2012 lissue duquel la Commission stait engage prsenter au dbut de lanne 2013 un projet de budget rectificatif destin uniquement couvrir les crances suspendues de 2012 (), ainsi que les autres obligations juridiques en suspens, sans prjudice de la bonne excution du budget 2013 . Compte tenu de la quote-part franaise la contribution au budget europen (16 %), cette proposition de budget rectificatif pourrait avoir pour effet de majorer jusqu 1,8 Md le prlvement sur recettes au bnfice de lUnion europenne si elle tait adopte dans son intgralit. Les ngociations budgtaires ne sont pas termines, ce montant sera sans doute revu la baisse et dautres facteurs affecteront le prlvement sur recettes, mais la proposition de la Commission europenne est actuellement la seule base officielle sur laquelle sappuyer pour apprcier le risque pesant sur le prlvement sur recettes. Quelle que soit la date dadoption du budget rectificatif servant de vecteur cette opration, la hausse du prlvement sur recette sera rattache en comptabilit nationale lexercice 2013. Il nen sera pas de mme en comptabilit budgtaire si le budget rectificatif est adopt en toute fin danne 2013 et sil ne peut donc tre compris dans lappel de fonds adress par la Commission europenne aux tats membres la minovembre. Ceci conduirait en effet dcaler le dcaissement au dbut de
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Un trilogue est une runion entre les reprsentants du Conseil, de la Commission et du Parlement europen.
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lanne suivante52. Le Conseil sest engag, toutefois, se prononcer dans les plus brefs dlais .
d) Les risques pesant sur le budget gnral travers les comptes spciaux
Le principal risque identifi sur les comptes spciaux concerne le compte daffectation spciale (CAS) Aide lacquisition de vhicules propres. Celui-ci a t budgt en quilibre dans la LFI 2013 mais risque dtre dficitaire en excution en raison de recettes (malus) insuffisantes pour couvrir ses dpenses (bonus encourageant lachat de vhicules conomes en mission de CO2). Le CAS peut alors bnficier, comme en 2012, dun financement additionnel de la part du budget gnral. Lamplification probable du dficit du CAS constat au dbut de lanne dans les mois qui viennent obligera mobiliser de nouvelles ressources sur le budget gnral, ce qui pourrait peser sur la norme de dpenses hauteur denviron 0,1 Md, ou modifier le barme du bonus.
e) Synthse des risques sur le champ zro valeur

Le tableau ci-dessous rcapitule les principaux risques de dpassement identifis. Linformation de la Cour ayant t incomplte, ils ne peuvent pas tre considrs comme exhaustifs.
Les deux budgets rectificatifs adopts par lUnion europenne la fin novembre et au dbut de dcembre 2012 ont ainsi obi des rgles de rattachement diffrentes en comptabilit budgtaire et en comptabilit nationale : le versement nayant eu lieu quau dbut du mois de janvier 2013, limpact budgtaire a t concentr sur lexercice 2013 ; en revanche, en comptabilit nationale, Eurostat a considr que cette opration se rattachait 2012 puisquelle relevait des budgets rectificatifs relatifs cette anne-ci.
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Tableau n 15 : les risques potentiels sur le primtre de la norme zro valeur

en Md Risque estim pour 2013 hypothse basse Agriculture, pche, alimentation, forts et affaires rurales Dfense Enseignement scolaire Solidarit, insertion et galit des chances Travail et emploi galit des territoires, logement, ville Subvention CAS vhicules propres Autres missions Total missions hors dette et pensions (1) Marge lie la sous-consommation des crdits (2) Total missions hors dette et pensions aprs prise en compte de la marge (1+2) Amendement LFI sur PSR Risque PSR Union europenne Total sur norme zro valeur
hypothse haute 0,3 1,2 0,2 0,1 0,5 0,3 0,1 0,2 2,9 - 0,8
0,1 0,8 0,2 0,1 0,3 0,2 0,1 0,1 1,9 - 0,8
1,1 0,8 0 1,9
2,1 0,8 1,8 4,7
Les dpassements sont comptabiliss dans le tableau aprs dgel de la rserve de prcaution sur les missions concernes. Cest pourquoi certaines missions ny figurent pas, les dpassements ponctuels constats pouvant tre absorbs par mobilisation de la rserve de prcaution. Compte tenu des incertitudes importantes qui entourent la prvision ce stade de lanne et des informations lacunaires disposition de la Cour, des hypothses haute et basse sont prsentes. Comme lan pass, il est tenu compte du fait que les ministres ne dpensent pas en totalit les crdits mis leur disposition, ce qui autorise en cours dexercice des redploiements de crdits permettant de compenser une partie des dpassements constats. La Cour a reconduit,
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COUR DES COMPTES
faute de donnes nouvelles, la mme estimation quen 2012 de cette marge lie la sous-consommation des crdits disponibles, soit 800 M. Ces rserves tant rappeles, les dpassements probables apparaissent globalement comparables ceux de lan pass : la fourchette est comprise entre 1,1 Md et 2,1 Md, hors prlvements sur recettes, contre 1,1 Md et 1,9 Md en 2012. La principale diffrence tient au risque sattachant au prlvement en faveur de lUnion europenne. En plus des 0,8 Md de prlvement supplmentaire vots en LFI 2013 qui devront tre gags par des annulations due concurrence, un ala pouvant aller jusqu 1,8 Md est retenu dans le tableau ci-dessus. La fourchette basse de ce risque est par ailleurs conventionnellement fixe 0 , aucune donne ntant disponible pour le prciser, mais il est trs vraisemblable que le prlvement sera augment.
f) Le champ zro volume

Le plafond des dpenses du budget gnral, des prlvements sur recettes et des taxes affectes plafonnes devant tre stabiliss en euros constants (norme zro volume ) slve dans la LFI 371,5 Md. Outre les dpenses comprises sur le champ zro valeur , il comprend la charge de la dette et les contributions au CAS Pensions. La charge de la dette La loi de finances initiale pour 2013 a prvu une charge de la dette de 46,9 Md, en augmentation de 0,6 Md par rapport lexcution 2012. Au dbut de 2013, la France a continu de bnficier de conditions de financement trs favorables. Le taux des BTF est rest voisin de zro au 1er trimestre (0,03 % en moyenne). Le taux moyen dmission moyen long terme a lgrement baiss (1,42 % contre 1,45 % au 4e trimestre de 2012). Des obligations 10 ans ont t mises, pour la premire fois en dessous de 2 % au mois davril. Sur les quatre premiers mois de lanne 2013, la charge nette de la dette et de la trsorerie de ltat (avant oprations de swaps) stablit 19,7 Md contre 19,1 Md sur la mme priode de 2012. Cette hausse de 0,6 Md traduit principalement lalourdissement de la charge de la dette ngociable (0,4 Md) imputable laugmentation de lencours de la dette moyen long terme que na pas totalement compens la diminution des intrts des BTF. Ce rsultat ne peut toutefois tre extrapol au reste de lanne compte tenu du profil baissier des taux dintrt et du fait que certaines charges (intrts des emprunts moyen long terme et provision pour indexation) sont comptabilises des dates spcifiques.
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loccasion du programme de stabilit 2013-2017, lAgence France Trsor (AFT) a rvis, sur la base de nouvelles hypothses de taux dintrt et dinflation, la charge de la dette pour 2013 de 0,7 Md la baisse, soit 46,2 Md. La remonte plus graduelle des taux courts53, pour linstant confirme, se traduirait par une conomie de 0,3 Md sur les intrts des BTF. Un rythme dinflation estim 1,1 % pour la France, plus faible quanticip en loi de finances initiale, et 1,8 % pour la zone euro entranerait une charge dindexation infrieure de 0,5 Md la prvision. Le ralentissement de linflation stant amplifi depuis, (0,8 % de mai 2012 mai 2013 pour la France et 1,4 % pour la zone euro), la charge dindexation pourrait, de ce fait, tre infrieure de 500 M la prvision du programme de stabilit. Dans ces conditions, la charge nette de la dette et de la trsorerie pourrait diminuer, de 46,3 Md en 2012 45,7 Md en 2013. Les dpenses de pensions Les contributions au CAS Pensions des ministres et des oprateurs slvent dans la LFI 2013 45,2 Md. La prvision sousjacente au programme de stabilit est 0,9 Md au-dessous. Deux facteurs expliquent principalement cette nouvelle prvision. Les dparts en retraite seraient moins nombreux que prvu en loi de finances initiale, ce qui parat plausible au vu de lexamen des annes antrieures. Sy ajoute limpact de recettes supplmentaires verses par France Tlcom. Ses versements ltat, en contrepartie de la prise en charge des pensions des agents fonctionnaires, reposent sur un taux dquit concurrentiel (TEC) dtermin de faon galiser les taux des charges sociales et fiscales obligatoires sur les salaires entre France Tlcom et ses concurrents. La Commission europenne a estim que le TEC actuel nest pas conforme au droit communautaire de la concurrence car il devrait inclure des risques tels que le risque chmage, mme si les agents publics de France Tlcom ny sont pas exposs. La loi de finances rectificative daot 2012 a ajust en consquence le TEC et 120 M de recettes supplmentaires ont t apportes au CAS, ce qui devrait se reproduire en 2013.
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Le taux des BTF 3 mois (0,01 % en avril) stablirait 0,25 % la fin de 2013 au lieu de 0,5 % prvu en LFI.
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COUR DES COMPTES
4 - Le pilotage des dpenses : le recours la rserve de prcaution et ses limites

Les mesures prises par le ministre du budget pour respecter les normes de dpenses en 2012 devraient tre reconduites en 2013. Comme lan pass, les mmes rgles prsidant la mise en rserve des crdits ont t appliques ds la loi de finances initiale pour 2013 avec un taux de gel de 0,5 % pour les dpenses de personnel et de 6 % sur les autres titres (contre 5 % les annes prcdentes). Le montant de la rserve de prcaution (de lordre de 7 Md) est ainsi du mme ordre quen 2012. En outre, pour scuriser la trajectoire budgtaire, un surgel de 2 Md a t dcid en janvier 2013, cest--dire beaucoup plus tt dans lanne que celui pratiqu en 201254. Le total des crdits annuls en 2012 (hors conomie de constatation sur la charge de la dette) stait lev 3,7 Md en crdits de paiement. Cet effort pourra difficilement tre reconduit en 2013, a fortiori dpass. plus long terme et structures inchanges, ce type de gestion consistant rduire de faon importante des crdits en cours danne ne saurait perdurer, comme la rappel la Cour dans son rapport consacr aux rsultats et la gestion de lexercice 2012. Ses effets induits, avec un risque de reports de charges levs et une rduction des crdits dinvestissement, ne sont pas soutenables sur la dure. Cette situation illustre les limites du pilotage infra-annuel. Seules des rformes de fond permettent de matriser durablement la dpense.
5 - Synthse sur les dpenses de ltat

En ce qui concerne les dpenses du budget gnral, les analyses conduites par la Cour mettent en vidence de fortes tensions, avec des risques particulirement levs pour les ministres sociaux (0,6 0,9 Md), la dfense (0,8 1,2 Md) et lagriculture (0,1 0,3 Md). Au total, aprs prise en compte des marges de sous-consommation, le risque de dpassement des crdits inscrits en loi de finances initiale reprsente de 1,1 2,1 Md. Il tient pour partie aux crdits de rmunrations (environ 0,5 Md). La rserve de prcaution, complte par le gel supplmentaire de 2 Md de crdits en janvier 2013, devrait suffire pour couvrir les
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Ce surgel avait eu lieu en aot 2012 pour 1,5 Md. Cette mesure avait t prcde par une annulation de 1 Md (loi de finances rectificative de mars 2012).
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dpassements prvisibles sur le budget gnral si, comme lan dernier, les crdits ne sont pas dgels trop tt. Le prlvement sur recettes en faveur de lUnion europenne (UE) complique toutefois srieusement le respect de la norme budgtaire en valeur, le risque tant compris entre 0,8 et 2,6 Md, en y incluant les 0,8 Md inscrits en loi de finances initiale. En effet le montant des crdits annuls pourra difficilement atteindre, a fortiori dpasser, le niveau de 2012 (3,7 Md). En tout tat de cause, il nexiste plus de marges pour financer des dpenses exceptionnelles imprvues au-del du prlvement europen. Enfin, dans le champ de la norme en volume, des conomies denviron 0,7 Md sur la charge dintrts et 0,8 Md sur les pensions sont prvues dans le programme de stabilit. Elles pourraient tre sensiblement plus importantes sur la charge dintrts.
B - Les autres dpenses publiques

1 - Les dpenses sociales
Les deux postes de dpenses sociales les plus importants sont lassurance maladie et lassurance vieillesse.
a) Les dpenses dassurance maladie

Le niveau de dpenses dassurance maladie dpendra essentiellement de la faon dont lobjectif national dassurance maladie (ONDAM), dfini par la loi de financement de la scurit sociale pour 2013, sera respect. Celui-ci a t construit de la faon suivante : en retenant les prvisions de dpenses pour 2012 telles quelles taient estimes en septembre 2012, soit 170,8 Md ; en leur appliquant un taux dvolution de + 2,7 %. Ce taux est la rsultante du taux daugmentation spontane, estim par le Gouvernement + 4,1 %, et des mesures dconomie (2,41 Md). Le respect de lONDAM est donc tributaire : du niveau effectif des dpenses de lexercice 2012 ; de la fiabilit de lestimation de la croissance spontane des dpenses de sant, qui dpend notamment de limportance de lpidmie de grippe ;
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COUR DES COMPTES
de la mise en uvre des mesures dconomie selon le calendrier prvu.
Sagissant du niveau effectif des dpenses de lexercice 2012, lexploitation des donnes comptables des principaux rgimes dassurance maladie en avril 2013 a permis de lestimer 170,3 Md, c'est--dire environ 500 M de moins que le montant qui avait t pris en compte pour la construction de lONDAM. Cet cart est de nature diminuer le risque de dpassement de lONDAM pour 2013. Les dpenses dassurance maladie des quatre premiers mois de lanne 2013 montrent une progression assez soutenue des remboursements de soins de ville par le rgime gnral (+ 2,8 % en glissement annuel), en raison notamment de la forte pidmie de grippe, dont leffet a cess de se faire sentir au mois de mars. Dautres postes, non lis lpidmie de grippe, progressent galement : il sagit des remboursements de soins dauxiliaires mdicaux, qui reprsentent en anne pleine une dpense de 7,4 Md et qui progressent de + 9,6 %, et des remboursements de transport (3,0 Md avec une progression de + 8,8 %). Nanmoins, concernant les transports, la progression constate en dbut danne devrait sattnuer, dans la mesure o celle-ci rsulte essentiellement des augmentations tarifaires intervenues en avril 2012. Enfin, dans son avis du 31 mai 2013, le comit dalerte sur le respect de lONDAM a fait le point sur la mise en uvre des mesures dconomies prvues pour lanne 2013. Il a constat que le rendement de certaines mesures dconomie pourrait tre lgrement infrieur aux prvisions (dcalage dans la mise en uvre, incidence moindre que prvu de la baisse des tarifs mdicaux). En sens inverse, la mesure tiers payant contre gnrique pourrait permettre une conomie plus forte que ce qui avait t prvu pour la construction de lONDAM. Le comit dalerte estime que leffet net des mesures dconomie devrait tre infrieur denviron 100 M ce qui tait attendu. Finalement, selon le comit, ces alas (pidmie de grippe, rendement des mesures dconomie moindre que prvu) devraient rduire le gain rsultant de la sous-ralisation des dpenses de 2012 de 500 200 M. Un suivi strict de la mise en uvre des mesures dconomie et, pour les tablissements hospitaliers, lannulation des crdits mis en rserve en dbut danne seraient nanmoins de nature permettre de revenir un niveau de sous-ralisation de lordre de 500 M.
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b) Les prestations de retraite des rgimes de base

La loi de financement de la scurit sociale pour 2013 a prvu pour lensemble des rgimes de base de retraite un montant de dpenses de 218,6 Md pour lexercice 2013, en augmentation de + 4,1 % par rapport lexercice prcdent. Pour les pensions de droits propres, qui reprsentent lessentiel des dpenses des rgimes de base (en ce qui concerne le rgime gnral, 88,1 Md sur 99,4 Md en 2011), lvolution du niveau de dpenses dpend de quatre facteurs : la revalorisation des pensions en moyenne annuelle ; leffet retraite anticipe pour carrire longue ; la variation du nombre total de retraits, hors retraits bnficiant de la retraite anticipe ; la variation du montant de la pension moyenne (hors revalorisation). En raison de la rvision du taux dinflation hors tabac prvu pour lanne 2013 (+ 1,2 %) et de lcart entre linflation constate en 2012 (+ 1,9 %) et la prvision initiale pour 2012 (+ 1,8 %), la revalorisation des pensions intervenue au 1er avril 2013 (+ 1,3 %) est moins leve que celle qui avait t retenue par la LFSS (+ 2,0 %). La revalorisation des pensions en moyenne annuelle sera donc de + 1,5 % au lieu de + 2,0 %, ce qui a pour effet de ramener le taux daugmentation prvisionnel des dpenses de prestations de + 4,1 % + 3,6 %. La LFSS a prvu une augmentation des dpenses pour les retraites anticipes de 500 M en 2013 pour le seul rgime gnral (0,5 point des dpenses de pension de droits propres), soit par extrapolation 1,0 Md pour lensemble des rgimes de base. Cette prvision a t revue lgrement la baisse en juin 2013 par la Commission des comptes pour le rgime gnral (0,4 point des dpenses de pension de droits propres). La prvision des effets de llargissement de la retraite anticipe introduit par le dcret du 2 juillet 2012 comporte nanmoins encore une certaine marge dincertitude, en raison notamment du faible recul que lon peut avoir sur le dispositif. Pour les deux autres facteurs dvolution, les prvisions actualises de juin 2013 conduisent diminuer de 0,4 point laugmentation des dpenses de prestations de droits propres du rgime gnral, en raison dune rvision la baisse de la progression de la pension moyenne. Finalement, en tenant compte des autres prestations et des transferts, les dpenses de la branche vieillesse du rgime gnral
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COUR DES COMPTES
pourraient tre infrieures de 0,6 Md la prvision de la loi de financement de la scurit sociale.
c) Les dpenses du fonds de solidarit vieillesse (FSV)

Les dpenses du fonds de solidarit vieillesse (FSV), dont le montant total prvu par la loi de financement de la scurit sociale pour 2013 est de 19,3 Md, sont constitues pour plus de la moiti des prises en charge des cotisations dassurance vieillesse des chmeurs. Laggravation de la situation du chmage a ncessit de rviser les prvisions qui avaient t associes la LFSS pour 2013 : dabord pour lanne 2012, en tant que base pour la dtermination des dpenses 2013 (augmentation des dpenses de 240 M) ; ensuite en ce qui concerne laugmentation du nombre de chmeurs pris en compte pour dterminer les dpenses du FSV en 2013 (219 000 chmeurs supplmentaires en 2013 alors que la LFSS avait prvu une augmentation de 78 000). Les cotisations dassurance vieillesse prises en charge par le FSV tant calcules en fonction de lvolution du SMIC, sa revalorisation au 1er janvier 2013, moins forte que celle qui avait t retenue lautomne 2012 pour dterminer les prvisions de la LFSS, permet de compenser en partie laugmentation des dpenses due laggravation du chmage. Au total, en prenant en compte les prvisions de mai 2013 relatives au chmage, les dpenses du FSV devraient tre suprieures de 0,3 Md celles prvues par la LFSS pour 2013.
d) Les prestations de retraite des rgimes complmentaires du secteur priv

Situes hors du champ de la loi de financement de la scurit sociale, ces dpenses reprsentent nanmoins 25 % de la dpense totale des pensions du systme de retraite. Elles devraient connatre en 2013 une croissance proche de + 2,0 %, environ 71,8 Md, soit une volution infrieure aux prvisions de la Commission des comptes de la scurit sociale doctobre 2012 (+ 2,9 %). Ce ralentissement de la croissance de la masse des pensions des rgimes ARRCO-AGIRC rsulte de deux facteurs : lvolution de la pension moyenne, dont laugmentation sera plus faible quen 2012 en raison des effets des accords du 13 mars 2013, avec une revalorisation annuelle moyenne des pensions de + 1,12 % sur le primtre des deux rgimes ;
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la mensualisation de certaines pensions de retraite de lAGIRC qui se traduira par une conomie de lordre de 1,1 Md sur ses charges55. Cette volution reste nanmoins conditionne par celle du nombre dallocataires des deux rgimes, qui augmenterait moins rapidement que dans les prvisions de la Commission des comptes de la scurit sociale, sous leffet des mesures dge et de dure dassurance prises en 2010, et en dpit de lassouplissement des conditions de dpart anticip la suite du dcret du 2 juillet 2012.
e) Les prestations familiales

En ce qui concerne les prestations familiales, lcart entre les prvisions de la LFSS et les dpenses qui seront constates en fin dexercice rsultera dune part de lcart entre le barme retenu pour les prvisions et celui effectivement appliqu et dautre part de celui portant sur leffectif dallocataires. La base mensuelle des allocations familiales (BMAF) a t revalorise de 1,2 % (prvision du taux dinflation hors tabac pour 2013) au 1er avril 2013 alors que la LFSS avait retenu un taux de 1,75 %. Cet cart constitue la principale explication de la rduction de 0,1 Md de la prvision de dpenses de prestations familiales (32,6 Md).
f) Lindemnisation du chmage
Les prvisions de lUndic pour 2013 tablies en mai sont fondes sur une baisse du PIB de 0,2 % et une diminution des emplois affilis lassurance chmage de 144 000 (- 0,8 %). LUndic table en partie sur les crations demploi dans le secteur non marchand (emplois davenir) et sur llargissement des possibilits de dpart la retraite 60 ans en 2013 pour ralentir laugmentation du nombre de demandeurs demploi indemnisables (+ 184 000 en 2013 aprs + 311 000 en 2012). La croissance du nombre de demandeurs demploi indemniss devrait galement ralentir (+ 78 000 en 2013 contre + 100 000 en 2012). Au total, les dpenses dindemnisation crotraient de 7,5 % selon lUndic alors que le programme de stabilit retient 6,1 % avec toutefois une hypothse de croissance du PIB plus favorable. Si cette dernire est
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Sans cet effet, qui est transitoire et ne se reproduira pas en 2014, la croissance des dpenses aurait t suprieure 3 %.
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maintenue, la prvision dindemnisation du chmage du programme de stabilit est plausible.
2 - Les dpenses locales

Les perspectives dvolution des finances locales retenues par la loi de programmation des finances publiques du 31 dcembre 2012 reposent sur des hypothses sous-jacentes de prvisions de recettes et de dpenses mentionnes dans le rapport conomique et financier annex au projet de loi de finances pour 2013. Le programme de stabilit de la France pour 2013-2017, prsent en avril 2013, a t tabli sur la base dhypothses trs voisines qui sont ici examines. Au regard de lvolution tendancielle des dpenses des collectivits locales, le risque de drapage des dpenses par rapport aux prvisions du programme de stabilit est rel.
a) Des dpenses de fonctionnement toujours dynamiques

Les prvisions dvolution des dpenses sous-jacentes au programme de stabilit sont pour tous les postes, sauf les prestations sociales, infrieures lvolution constate en 2012 qui demeure reprsentative de la croissance tendancielle de ces dpenses. Les facteurs de ralentissement susceptibles de jouer en 2013 ntant pas clairement identifis, il existe un risque de drapage par rapport aux prvisions. Tableau n 16 : les dpenses des administrations publiques locales volutions en 2012 + 3,1 + 3,1 + 3,7 + 3,2 3,5 Prvisions pour 2013 + 2,6 + 2,8 + 2,6 + 4,3 3,0
(volution en %) Dpenses totales Masse salariale Consommation intermdiaires Dpenses sociales Investissements
Source : INSEE (2012,) programme de stabilit et DG Trsor (2013)
Le freinage est en particulier peu crdible sagissant de la masse salariale, au regard de la hausse du SMIC au premier janvier 2013, qui se rpercute sur la masse des agents de catgorie C des premiers chelons, et daugmentation des cotisations sociales la charge des employeurs (+ 1,35 point pour les cotisations la CNRACL au 1er janvier), ainsi que
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de la tendance spontane qui rsulte notamment des rgles et pratiques de gestion en vigueur dans nombre de collectivits. Si elles augmentaient comme en 2012, les dpenses seraient accrues denviron 250 M. Le fort ralentissement attendu des consommations intermdiaires, qui ont augment de 4,4 % par an de 2008 2012, est incertain, malgr une progression plus faible des prix des produits achets.
b) Des facteurs favorables une augmentation de linvestissement

En ce qui concerne linvestissement, la prvision de ladministration repose sur lhypothse dune lgre dclration (3,0 % en 2013 aprs 3,5 % en 2012) alors que lachvement des oprations programmes avant les prochaines lections municipales est susceptible, le cas chant, de conduire une acclration. La volont de soutenir lactivit locale en priode de crise, une offre de crdits bancaires plus tendue en 2013 et la constitution par les collectivits dune trsorerie abondante (27 Md en dpt auprs du Trsor fin 2012) constituent autant de facteurs susceptibles damplifier la fin du cycle dinvestissement du secteur communal. Une augmentation plus forte de 1,5 point de linvestissement local ne peut pas tre exclue, ce qui reprsenterait une dpense supplmentaire de 700 M.
3 - Les dpenses des organismes divers dadministration centrale

Les dpenses des organismes divers dadministration centrale (ODAC) se sont leves 82 Md en 2012 et le programme de stabilit prvoit quelles augmentent de 2,5 % en 2013, soit de 2,0 Md. Or la dynamique de certaines dentre elles et laffectation de nouvelles dpenses aux oprateurs de ltat contribueront accrotre les dpenses des ODAC de plus de 2,0 Md. Le programme de stabilit prvoit ainsi que les investissements davenir la charge des ODAC augmenteront de 1,0 Md en 2013. Les charges du service public de llectricit, qui est un ODAC, augmentent denviron 700 M par an pour financer le dveloppement des nergies renouvelables. En outre, la loi davril 2013 sur lnergie tend le champ des bnficiaires des tarifs sociaux. Si lobjectif du gouvernement de couvrir 4 millions de mnages est atteint, le cot en sera de 500 M, dont une partie ds 2013 si les textes dapplication sont pris cette anne. Les recrutements supplmentaires autoriss depuis le dbut de lanne Ple Emploi et lAFPA auront un cot de 200 M.
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COUR DES COMPTES
Ltat a transfr en 2013 des dpenses qui relvent de ses comptences des ODAC bnficiant de nouvelles ressources affectes. Ainsi, lattribution de la nouvelle taxe sur les poids lourds lagence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF), mme si son rendement en 2013 est plus faible que les 400 M prvus, lui permet dengager de nouvelles dpenses. Laffectation du produit de la vente des quotas de carbone lagence nationale pour lamlioration de lhabitat (600 M prvus en 2013) lui permet daugmenter dautant ses dpenses. Comme par ailleurs les prestations sociales verses par les ODAC (FNAL, FNSA, etc.) reprsentent 21 Md et ont augment de 3,8 % par an depuis 2008, il nest pas sr que les conomies sur les dpenses de fonctionnement (29 Md dont 17 Md de masse salariale) suffiront pour limiter la progression totale des dpenses 2 Md. Il existe donc un risque de dpassement de la prvision du programme de stabilit pour les ODAC, mais il est difficilement quantifiable.
C - Les dpenses publiques totales

1 - Larticulation entre la loi de programmation et le programme de stabilit
La loi de programmation des finances publiques prvoit une croissance des dpenses publiques en 2013 de 0,9 % en volume et 2,7 % en valeur. Cette prvision sappuie notamment sur la loi de finances initiale et la loi de financement de la scurit sociale. La croissance des dpenses publiques en volume en 2013 dans le programme de stabilit est maintenue 0,9 %. La prvision dinflation ayant t revue la baisse, cela correspond dsormais une progression en valeur de 2,1 %, au lieu de 2,7 %. Cette rduction du taux de croissance en valeur des dpenses traduit dabord le contrecoup de dpenses ponctuelles enregistres en 2012 qui navaient pas t anticipes dans la loi de programmation. Les dpenses de 2012 ont en effet t majores, en comptabilit nationale, par lenregistrement de 2,6 Md verss Dexia et de 0,6 Md verss lUnion europenne, ce qui ntait pas prvu par la loi de programmation. Ces oprations tant considres comme non reconductibles en 2013 par le ministre des finances, la croissance en valeur des dpenses publiques en 2013 est ainsi rduite de 0,3 point.
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Par son impact sur les prestations sociales indexes sur les prix la consommation, la baisse de linflation explique pour 0,15 point la baisse du taux de croissance en valeur des dpenses publiques. Sur les dpenses sociales, sy ajoute leffet de la rforme des rgimes de retraite complmentaire. Lvolution des taux dintrt depuis le dbut de lanne et leffet dune inflation plus faible sur la charge dindexation des obligations indexes se traduisent par une diminution des charges financires qui contribue rduire la croissance des dpenses en valeur de 0,1 point. En sens inverse, le programme de stabilit retient une croissance de 6,1 % des dpenses dassurance chmage, contre une hypothse de 1,6 % dans la loi de programmation qui avait t critique par la Cour dans son rapport public annuel de fvrier 2013. Lincidence est de 0,1 point, la hausse, sur la croissance des dpenses publiques. Au total, la prise en compte des oprations exceptionnelles de 2012 ainsi que la rvision des prvisions dinflation, de taux dintrt et dindemnisation du chmage expliquent pour une large part lcart de 0,6 point entre les taux de croissance des dpenses publiques en valeur qui figurent dans la loi de programmation et dans le programme de stabilit.
2 - Les risques pesant sur les prvisions de dpenses du programme de stabilit

Le programme de stabilit suppose que lobjectif du Gouvernement sur le champ de la norme en valeur des dpenses de ltat sera respect, ce qui doit pouvoir tre le cas, sous rserve des versements qui seront effectus au profit de lUnion europenne. Il a intgr une conomie de 0,7 Md sur les charges dintrt qui pourrait tre nettement plus importante, pour lensemble des administrations publiques, si les conditions de march restent favorables. Le programme de stabilit retient des dpenses dassurance maladie lgrement infrieures lONDAM. Une stricte rgulation doit permettre de raliser une conomie plus importante, qui pourrait tre denviron 0,5 Md par rapport lONDAM 2013. Les autres dpenses sociales inscrites dans le programme de stabilit sont en ligne avec les prvisions qui peuvent tre faites aujourdhui compte-tenu des revalorisations effectives des prestations. La sous-estimation des indemnits de chmage qui apparaissait dans la loi de programmation des finances publiques a t corrige.
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COUR DES COMPTES
Les dpenses des administrations publiques locales figurant dans le programme de stabilit paraissent sous-estimes. Les prvisions en ce domaine sont intrinsquement trs fragiles, mais elles pourraient tre plus leves denviron 1 Md. Il y a aussi un risque de dpassement des dpenses prvues pour les ODAC mais il est difficilement chiffrable. Au total, le risque pesant sur les prvisions de dpenses du programme de stabilit est limit et pourrait tre pour une large part neutralis par des conomies plus importantes sur les dpenses de sant et la charge dintrt. La Cour rappelle toutefois que, en 2012, les dpenses faisant lobjet de normes budgtaires ont t tenues et que les dpenses hors du champ de ces normes ont entran un dpassement du montant total des dpenses publiques par rapport aux objectifs du Gouvernement. Il convient donc dtre particulirement strict pour ce qui concerne les dpenses relevant du contrle de ltat.
III - Des dficits qui risquent dtre plus levs que prvu
A - Ltat
1 - Le solde budgtaire sous-jacent au programme de stabilit
Le solde du budget gnral vot en loi de finances initiale (LFI) est de - 62,6 Md pour 2013. Les prvisions de recettes du programme de stabilit dgradent ce solde de 8,4 Md. Lobjectif de dpenses du Gouvernement sur le champ de la norme en valeur se traduit, linverse, par une conomie de 0,8 Md par rapport la LFI et les charges dintrt inscrites dans le programme de stabilit sont infrieure de 0,7 Md. Le solde du budget gnral sous-jacent au programme de stabilit est ainsi de - 69,5 Md. Le solde budgtaire56 vot en LFI est de - 62,3 Md. Comme le solde du budget gnral est dgrad de 6,9 Md et celui du CAS Pensions
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Qui additionne les soldes du budget gnral, des comptes spciaux et des budgets annexes.
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amlior de 0,9 Md, le solde budgtaire sous-jacent au programme de stabilit est de - 68,3 Md57.
2 - Les risques
Sans remettre en cause la croissance du PIB de 0,1 % prvue dans le programme de stabilit, des risques la baisse psent sur les recettes de ltat pour un montant compris entre 0 et 4 Md. Du ct des dpenses, des risques de dpassement des crdits compris entre 1,1 et 2,1 Md ont t mis en vidence sur le champ de la norme en valeur. Ils peuvent tre financs par des annulations de crdits mis en rserve mais il faut y ajouter un risque spcifique de 0,8 2,6 Md concernant le prlvement au profit de lUnion europenne. Le respect de la norme en valeur pourrait donc tre difficile assurer, mais les risques de dpassement peuvent et doivent tre neutraliss en prohibant toute dpense nouvelle et en redployant les crdits grce la rserve de prcaution. Par rapport au solde budgtaire de - 68,3 Md sous-jacent au programme de stabilit, une dgradation de 0 4 Md est donc envisageable du seul fait des prvisions de recettes et sans remettre en cause la prvision de croissance de 0,1 % du PIB.
B - Les administrations de scurit sociale

1 - Le rgime gnral
La prvision associe la loi de financement de la scurit sociale pour 2013 reposait sur une progression de la masse salariale de + 2,3 % pour lanne 2013 et sur une inflation de + 1,75 %. Cette prvision faisait apparatre, pour lanne 2013, un dficit de - 11,4 Md pour le rgime gnral et de - 2,5 Md pour le FSV58. Les paramtres macro-conomiques ont t actualiss en avril 2013 par le programme de stabilit, qui a retenu une volution de la masse salariale moindre (+ 1,3 %), avec pour consquence une rduction des recettes du rgime gnral de 3,0 Md, et une inflation pour 2013 de + 1,3 %, qui, conjugue une hausse des prix plus faible que prvu en
Le gain de 0,9 Md sur les dpenses, nettes des recettes, du CAS Pensions pourrait tre enregistr sur le budget gnral, travers une rduction des contributions au CAS Pensions, mais limpact serait neutre sur le solde budgtaire. 58 Aprs prise en compte des dcisions du Conseil constitutionnel.
57
92
COUR DES COMPTES
2012, rduit les prvisions de dpenses du rgime gnral de 0,6 Md en 2013. Dans son rapport de juin 2013, la Commission des comptes de la scurit sociale prend aussi en compte les autres facteurs dajustement, dont les principaux sont : les ralisations effectives de lexercice 2012, qui ont un effet base sur le niveau des dpenses de lexercice 2013 ; lactualisation de la prvision des pensions de retraite (nombre de pensionns, montant moyen des retraites hors revalorisation, nombre de bnficiaires de la retraite anticipe pour carrire longue) ; lactualisation de la prvision des prestations familiales et des aides au logement ; lactualisation des produits des diffrentes contributions sociales et impts et taxes affects la scurit sociale. Au total, ces diffrents facteurs conduisent aggraver le dficit prvisionnel du rgime gnral pour 2013 de 2,6 Md par rapport celui que la LFSS pour 2013 avait retenu. Cest pour la branche assurance maladie que la variation de la prvision de solde est la plus importante, puisque la loi de financement de la scurit sociale pour 2013 prvoyait un solde de - 5,2 Md alors que la prvision faite par la Commission des comptes de la scurit sociale en juin 2013 est de - 7,9 Md. Au total, les comptes prvisionnels du rgime gnral, dtaills par le tableau suivant, montrent une aggravation du solde du rgime gnral de 1 Md par rapport lexercice 2012, le dficit passant de - 13,3 Md - 14,3 Md.
Tableau n 17 : formation des soldes 2012 et 2013 des branches du rgime gnral (Md)
Maladie 2012 2013 AT/MP 2012 2013 Vieillesse 2012 2013 Famille 2012 2013 Rgime gnral 2012 2013
Recettes Dpenses Solde
154,9 157,8 160,8 165,6 - 5,9 - 7,9
11,5 11,7 - 0,2
11,8 105,4 111,3 11,6 110,2 114,7 0,3 - 4,8 - 3,5
54,1 56,6 - 2,5
54,9 316,1 325,7 58,1 329,4 339,9 - 3,2 - 13,3 - 14,3
Source : Commission des comptes de la scurit sociale ; juin 2013
Une rvision la baisse de la prvision de masse salariale du secteur priv accrotrait cependant encore le dficit du rgime gnral :
93
ainsi, si la progression tait rvise de 0,25 points la baisse (1,05 % au lieu de 1,3 %), le dficit du rgime gnral atteindrait 14,8 Md.
2 - Le Fonds de solidarit vieillesse (FSV)

La prvision de solde du FSV mentionne par la LFSS pour 2013 tait un dficit de 2,5 Md. Laggravation des prvisions relatives au chmage conduit majorer les dpenses du FSV, ce qui porte la prvision de dficit du FSV 3,1 Md. Pour lensemble constitu du rgime gnral et du FSV, le dficit serait pratiquement stable en 2013 (- 17,3 Md aprs - 17,4 Md en 2012).
3 - Le rgime de retraites des exploitants agricoles

Le rgime de retraite des exploitants agricoles, financ essentiellement par les transferts de compensation dmographique et laffectation dimpts et de taxes et peu par les cotisations, est structurellement dficitaire. La commission des comptes de la scurit sociale prvoyait lautomne 2012 un dficit de - 0,85 Md. Les modalits de financement du rgime nont pas t modifies pour 2013 : la ralisation de la prvision de solde sera donc surtout tributaire des transferts de compensation dmographique et du montant des impts et taxes affects (droits de consommation sur les boissons essentiellement). En effet, les cotisations, dont le produit devrait pourtant augmenter du fait de la forte croissance du revenu agricole en 2012, ne reprsentent quune faible proportion (14,1 %) des recettes du rgime.
4 - La CNRACL
La Caisse nationale de retraite des agents des collectivits locales (CNRACL), qui est aussi celle des agents titulaires de la fonction publique hospitalire, prsente depuis 2010 un dficit, dont le niveau sest rgulirement accru pour atteindre - 800 M en 2012. Laugmentation de la cotisation employeur de 1,35 %, au 1er janvier 2013, dont le rendement annuel a t estim 600 M, devrait permettre une lgre rduction du dficit en 2013. Au cours des exercices prcdents, plusieurs facteurs ont affect le solde du rgime, malgr le caractre relativement prvisible des effectifs sur lesquels les cotisations sont assises : rgularisation des transferts de dcentralisation, variation, pour des raisons diverses, du flux de dparts
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COUR DES COMPTES
la retraite, variation des validations de service, notamment. Ces diffrents facteurs sont susceptibles, comme les annes prcdentes, de modifier la prvision de solde du rgime.
5 - Les rgimes de retraite complmentaire des salaris du secteur priv (ARRCO-AGIRC)

Les accords de mars 2013 modifient les paramtres des rgimes en procdant : deux augmentations successives des taux contractuels de cotisation de 0,1 point pour l'ARRCO et lAGIRC en 2014 et 2015 ; une revalorisation des pensions en 2013 moindre qu'en 2012, suivie en 2014 et 2015 de leur sous-indexation (inflation moins 1 point) ; une volution de la valeur d'achat du point de retraite identique celle de sa valeur de service59 pour les trois annes 2013 2015. Leur effet immdiat, estim + 470 M ds la premire anne, permettrait de ralentir en 2013 la dgradation des soldes techniques, de mme que la mensualisation de certaines pensions de lAGIRC. Malgr ces facteurs favorables, le solde technique de lAGIRC-ARRCO devrait se dgrader en 2013 pour se situer autour de 5,0 Md (1,5 Md pour lAGIRC et 3,5 Md pour lARRCO). Ces projections se fondent sur une croissance de la masse salariale de 1,0 % en 2013. Les rserves de l'AGIRC-ARRCO sont constitues des rserves techniques, qui rsultent de l'accumulation des soldes techniques des exercices prcdents et sont les plus importantes, du fonds de roulement et des rserves de gestion et d'action sociale. Le niveau des rserves techniques s'est tabli fin 2012 53,6 Md60 grce une acclration des produits financiers, et s'lverait en 2013 plus de 61 Md. Pour autant, le niveau global de l'ensemble des rserves de l'AGIRC-ARRCO ne s'amliorerait pas : d'ores et dj, en 2013, le niveau du fond de roulement doit tre rduit de 10 Md (sous l'effet de la mensualisation des allocations) et celui des rserves de gestion et d'action sociale rduit de 2,2 Md, pour permettre des transferts vers les rserves techniques et assurer le financement des allocations.
59 60
Caractrisant le maintien d'un rgime rendements constants. En valeur de march.
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6 - Lassurance chmage
Les prvisions de lUndic pour 2013 confirment la poursuite de la dgradation de la situation financire du rgime dassurance chmage : elles portent en effet le rsultat annuel - 4,9 Md et lendettement net bancaire 18,5 Md.
7 - Lensemble des administrations sociales

Le programme de stabilit prvoit un dficit de 13 Md pour lensemble des administrations sociales. croissance conomique inchange, le risque, la baisse, sur les recettes est denviron 1 Md et pourrait tre en partie compens par les conomies possibles sur lONDAM et les charges dintrt61.
C - Les administrations publiques locales

Le programme de stabilit prvoit un dficit de 4,0 Md en 2013 pour les administrations publiques locales. Les recettes pourraient tre plus faibles de 0 1,0 Md et les dpenses plus fortes de lordre, aussi, de 1,0 Md. Le dficit de cette catgorie dadministrations publiques risque donc dtre plutt de 0,3 % du PIB que de 0,2 %.
D - Le dficit public et le dficit structurel

1 - Le dficit effectif
Par rapport la prvision de dficit de 3,7 % du PIB du programme de stabilit, un risque de 0 0,3 % du PIB pse sur les recettes, pour une croissance conomique de 0,1 %. Le risque sur les dpenses semble faible, sous rserve des incertitudes qui affectent leur volution sur une partie du champ des administrations publiques. Ds lors, le risque pesant sur le dficit est celui dune aggravation de 0 0,3 point de PIB. En outre, si la croissance tait, par exemple, infrieure de 0,2 point la prvision du programme de stabilit, ce risque serait major de
61
Le programme de stabilit intgre une conomie de 0,7 Md sur la charge dintrt de ltat mais aucune sur celles de la CADES et de lACOSS.
96
COUR DES COMPTES
0,1 point de PIB et le dficit public effectif pourrait se situer entre 3,8 et 4,1 % du PIB.
2 - Le dficit et leffort structurels a) Le dficit structurel

La loi de programmation prvoit un dficit structurel gal 1,6 % du PIB en 2013 et le programme de stabilit 2,0 %. Le PIB ayant t rvis de 0,3 point la hausse partir de lanne 2011, postrieurement au programme de stabilit, la composante conjoncturelle du dficit est rduite de 0,15 point de PIB et sa composante structurelle est augmente dautant pour toutes les annes partir de 2011. De ce fait, le dficit structurel sera donc relev de 0,15 point de PIB en 2013 par rapport au programme de stabilit. Si, avec une croissance conomique conforme la prvision du programme de stabilit, les recettes taient revues la baisse de 0 0,3 point de PIB du fait dlasticits moins fortes que prvu, le dficit structurel serait accru dautant et pourrait alors se situer entre 2,15 et 2,45 % du PIB. En revanche, si le dficit effectif tait dgrad en raison dune croissance du PIB infrieure 0,1 %, le dficit structurel ne serait pas affect.
b) Leffort structurel
Leffort structurel prvu pour 2013 par la loi de programmation est trs important (1,9 point de PIB). Il est identique dans le programme de stabilit et, sous rserve des incertitudes affectant le chiffrage des mesures nouvelles relatives aux prlvements obligatoires ainsi que les prvisions dvolution des dpenses, il devrait tre ralis62. ______________________ CONCLUSION _____________________ Les prvisions de croissance conomique et dvolution des recettes et dpenses publiques sur lesquelles sappuient la loi de finances initiale, la loi de financement de la scurit sociale et la loi de programmation des finances publiques pour 2013 ont t sensiblement rvises dans le programme de stabilit davril 2013.
62
Il ne dpend en effet pas de llasticit des recettes.
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Avec les hypothses du programme de stabilit, le dficit budgtaire serait de 68,3 Md en 2013, contre 62,3 Md en loi de finances initiale ; le dficit du rgime gnral et du fonds de solidarit vieillesse serait de 17,3 Md, contre 13,9 Md dans la loi de financement de la scurit sociale. La croissance sera vraisemblablement ngative en 2013, ce qui se traduira par des recettes plus faibles que prvu. Si elle tait, par exemple, de - 0,1 % au lieu de + 0,1 %, soit une rvision de 0,2 point, la perte de recettes, par rapport au programme de stabilit, serait de lordre de 0,1 point de PIB. Mme si la croissance du PIB est conforme la prvision du programme de stabilit, il existe un risque supplmentaire la baisse des recettes publiques, compris entre 0 et 0,3 point de PIB, qui tient aux hypothses relatives llasticit des prlvements lvolution de leur assiette. Les incertitudes sont encore grandes sur le rendement de certains impts, traditionnellement limpt sur les socits mais aussi cette anne la TVA. Les prvisions qui seront faites partir de la fin juin par ladministration pourront reposer sur des informations plus prcises permettant de mieux apprcier ce risque. Des risques de dpassements des objectifs de dpenses ont t identifis pour ce qui concerne ltat sur le champ de la norme en valeur. Pour ce qui concerne le budget gnral, ils peuvent et doivent tre neutraliss en redployant les crdits et en annulant certains de ceux qui ont t placs dans la rserve de prcaution. Celle-ci pourrait ne pas suffire si le prlvement en faveur de lUnion europenne est nettement suprieur au montant inscrit en loi de finances initiale ou en cas de nouvelle dpense exceptionnelle. Des conomies supplmentaires par rapport aux hypothses du programme de stabilit seront sans doute constates sur les charges dintrt et une gestion stricte de lexcution de lONDAM devrait permettre de dgager des conomies sur les dpenses dassurance maladie. Elles permettront de compenser pour une large part la sousestimation des dpenses locales. La prvision de croissance des dpenses publiques inscrite dans le programme de stabilit apparat, au total, plausible. Toutefois, comme on la encore vu en 2012, les dpenses des organismes publics autonomes par rapport ltat (les collectivits territoriales, certaines administrations sociales et certains organismes divers dadministration centrale) peuvent connatre des volutions fortes et imprvues. Au total, en dpit dun effort structurel trs important, les objectifs de dficit, tant effectif que structurel, risquent de ne pas tre atteints.
Chapitre III Les perspectives pour 2014 2017

En droit budgtaire franais, la trajectoire des finances publiques pour les annes 2012 2017 est inscrite dans la loi de programmation du 31 dcembre 2012 qui prvoit un dficit public de 3,0 % du PIB en 2013. Le programme de stabilit transmis par la France en avril dernier la Commission europenne prvoit toutefois de le ramener seulement en 2014 au-dessous de 3,0 % du PIB. Enfin, la Commission europenne a propos, le 29 mai, au Conseil de lUnion europenne de reporter cet objectif 2015. Le dficit structurel inscrit dans la loi de programmation est de 3,6 % du PIB pour 2012 et 1,6 % pour 2013. Or il sest lev 3,9 % du PIB en 2012, mthode de calcul identique, et le programme de stabilit le situe 2,0 % en 2013. La Cour examine dabord les questions que soulvent ces rvisions successives au regard de la porte de la programmation et les consquences en tirer ventuellement en termes dajustement de la loi de programmation pour tenir compte des nouveaux objectifs prsents par la France dans le programme de stabilit et des propositions de la Commission europenne, sous rserve que celles-ci soient approuves par le Conseil. Le programme de stabilit prvoit un effort structurel de 1,0 % du PIB en 2014 et 0,6 % en 2015. En dpit du report 2015 de lobjectif de dficit effectif de 3,0 % du PIB, un tel effort demeure ncessaire comptetenu des hypothses favorables qui sous-tendent le programme de stabilit. Lampleur des mesures qui restent prendre, en recettes et en dpenses, pour raliser leffort ainsi prvu est prcise.
100
COUR DES COMPTES
Lexamen des programmes de consolidation budgtaire de quelques pays europens permet enfin de mettre en vidence les mesures de redressement quils ont engages ou programmes.
I - La programmation des finances publiques : une trajectoire clarifier

Les lois de programmation des finances publiques (LPFP) comprennent des dispositions seulement indicatives et dautres plus contraignantes qui doivent tre distingues pour analyser larticulation entre la loi de programmation du 31 dcembre 2012, le programme de stabilit davril 2013 et les recommandations que pourrait faire le Conseil de lUnion europenne sur la base des propositions de la Commission. La programmation des finances publiques de 2012 2017
La loi de programmation des finances publiques pour les annes 2012 2017 est date du 31 dcembre 2012. Elle repose sur les mmes hypothses que la loi de finances initiale et la loi de financement de la scurit sociale pour 2013. Le programme de stabilit a fait lobjet dun avis du Haut Conseil des finances publiques sur ses hypothses macroconomiques puis dun vote du Parlement, avant dtre transmis, le 30 avril 2013, la Commission europenne. Il repose sur des hypothses macroconomiques et une trajectoire de finances publiques diffrentes de celles de la loi de programmation. Sur la base de ce programme de stabilit, la Commission europenne a propos le 29 mai 2013 au Conseil de lUnion europenne de formuler des recommandations la France pour quil soit mis fin sa situation de dficit excessif . Ces recommandations ont t mises lordre du jour du conseil des ministres de lconomie et des finances des 20 et 21 juin puis du Conseil europen des 27 et 28 juin 2013. Elles seront dfinitivement adoptes par le conseil des ministres de lconomie et des finances les 8 et 9 juillet 2013.
A - La loi de programmation
1 - La nature des dispositions des lois de programmation
Les lois de programmation des finances publiques, qui existent depuis 2008, ont t redfinies par la loi organique relative la
LES PERSPECTIVES POUR 2014 2017
101
programmation et la gouvernance des finances publiques adopte le 17 dcembre 2012, pour les mettre en conformit avec les nouvelles rgles europennes63, notamment le trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance au sein de lUnion europenne et montaire du 2 mars 2012. Conformment la loi organique, la loi de programmation du 31 dcembre 2012 comporte : des objectifs gnraux de solde effectif, de dette, de solde structurel, deffort structurel, de dpenses et de recettes, rapports au PIB ; des objectifs dvolution des dpenses publiques ; le rendement minimal des mesures nouvelles de hausse des prlvements obligatoires et une rgle de gel du cot total des dpenses fiscales ; des dispositions diverses (sur lvaluation des investissements, la dure de vie des niches fiscales et sociales, par exemple). La Cour a dj observ quun objectif de solde effectif, cest--dire non corrig de limpact des fluctuations conjoncturelles du PIB, est impossible tenir dans les priodes de crise. En outre, il peut conduire un relchement inopportun de la discipline budgtaire lorsque la conjoncture conomique est bonne ou, au contraire, freiner encore plus la croissance lorsque la conjoncture est dfavorable. Les volutions du dficit et de la dette publics et la date de retour des comptes lquilibre sont donc ncessairement des objectifs indicatifs. Les objectifs de solde structurel sont plus matrisables par un Gouvernement et sont au cur du trait de mars 2012 qui impose aux tats de confrer un caractre contraignant la trajectoire de convergence du dficit structurel vers un objectif moyen terme, lquilibre pour ce qui concerne actuellement la France. La loi organique du 17 dcembre 2012 prvoit ainsi un dispositif de suivi de la trajectoire de solde structurel inscrite dans la loi de programmation, avec notamment un avis du Haut Conseil des finances publiques sur la cohrence des lois de finances et de financement de la scurit sociale avec cette trajectoire, et un mcanisme de correction si le Haut Conseil constate un cart important entre la trajectoire prvue et celle qui a t rellement suivie. Le Conseil constitutionnel a indiqu quil tiendra compte de ces avis du Haut Conseil lorsquil examinera les lois de finances et de financement. Les dispositions des lois de programmation sur le solde structurel ont donc un caractre plus contraignant que celles relatives au solde
63
Cf. Cour des comptes, Rapport public : La situation et les perspectives des finances publiques. La Documentation franaise, juillet 2012, disponible sur www.ccomptes.fr
102
COUR DES COMPTES
effectif. La matrise du solde structurel et de son volution prsente cependant deux difficults. En premier lieu, le solde structurel, tel quil est dfini et calcul, dpend pour partie de llasticit des recettes au PIB, qui est largement indpendante de la volont dun Gouvernement, notamment parce quelle est pour partie lie la conjoncture. Le suivi de leffort structurel, qui fait aussi partie des critres de surveillance des finances publiques prvus dans les rglements europens, remdie cette premire difficult64. Il rsulte en effet des mesures de matrise des dpenses publiques, dune part, et des mesures de hausse, ou de baisse, des prlvements obligatoires, dautre part. Ces mesures donnent lieu des objectifs prcis dans les lois de programmation (normes de dpenses de ltat, de lassurance maladie et des rgimes obligatoires de base de la scurit sociale ; montant plancher pour les mesures relatives aux prlvements). Comme ils sont exprims en niveau, un dpassement des objectifs de dpenses une anne oblige prendre des mesures correctrices lanne suivante. Leffort structurel ralis une anne est proche de la variation du solde structurel et joue donc un rle important dans la programmation des finances publiques. La deuxime difficult rsulte de lautonomie de dcision de certaines administrations publiques : les collectivits territoriales, mme si, comme la rappel rcemment le Conseil constitutionnel, leur libre administration doit sentendre sous rserve des conditions prvues par la loi (article 72 de la Constitution), mais aussi certains rgimes sociaux (retraites complmentaires, assurance chmage). Pour viser un objectif de solde structurel avec une marge de scurit suffisante, faute dune gouvernance adapte des engagements europens qui couvrent lensemble des administrations publiques, ltat pourrait ainsi tre conduit programmer, pour lui-mme et les rgimes de scurit sociale de base, un effort plus important que ncessaire. Les lois de programmation comportent donc la fois des dispositions indicatives et des dispositions plus contraignantes, au centre desquelles figure le solde structurel, pour lesquelles sont prvus des mcanismes de correction si elles ne sont pas respectes. Ces dispositions de nature diffrente pourraient tre mieux distingues, notamment dans le premier chapitre intitul objectifs gnraux .
64
Sa dfinition et son mode de calcul sont donns en annexe III.
103
2 - La prise en compte imparfaite du crdit dimpt pour lemploi et la comptitivit

La loi de programmation de dcembre 2012 prsente des imprcisions dues au fait que son examen par le Parlement tait presque termin lorsque le crdit dimpt pour lemploi et la comptitivit (CICE) a t propos par le Gouvernement.
a) La dcomposition par sous-secteur

Si les objectifs relatifs lensemble des administrations publiques, notamment lvolution des dpenses publiques et des prlvements obligatoires, tiennent compte du CICE, ce nest pas le cas des objectifs par sous-secteurs des administrations publiques (soldes, volution des dpenses, effort structurel, notamment). En effet, la moiti du cot du CICE (20 Md environ) doit tre finance par des conomies sur les dpenses dont la rpartition entre les sous-secteurs des administrations publiques ntait pas prcise lorsque la loi de programmation a t vote65. En consquence, les dpenses et les soldes par sous-secteur qui figurent dans le rapport annex la loi ne tiennent pas compte du CICE et de son financement et sont donc insuffisamment prcis.
b) Le budget triennal de ltat

Le budget triennal de ltat, qui fixe des plafonds par mission pour les annes 2013 2015, est au cur de la loi de programmation. Pour 2013, il se confond avec la loi de finances initiale. Pour 2014 et 2015, les crdits vots sen loigneront dans la mesure o le total des dpenses sera rduit, par rapport au budget triennal, pour contribuer au financement du CICE et o des redploiements seront ncessaires pour financer les nouvelles priorits annonces aprs le vote de la loi de programmation (contrats de gnration, notamment). Pour 2014, les lettres de cadrage envoyes par le Premier ministre aux ministres prvoient ainsi une diminution nette des crdits de 1,5 Md et des redploiements hauteur de 3,5 Md.
65
Lautre moiti doit tre finance par des impts de ltat (TVA et taxes environnementales).
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COUR DES COMPTES
Le budget triennal a facilit la prparation du projet de loi de finances pour 2014, mme si limprcision du volet relatif aux dpenses de la loi de programmation et les ajustements rendus ncessaires par la prise en compte du CICE et dautres priorits nouvelles ont limit lefficacit de cet instrument. Malgr ces limites, lutilit dune budgtisation pluriannuelle pour renforcer, dans la dure, les capacits de pilotage des dpenses nest toutefois pas conteste.
B - Larticulation entre la loi de programmation et le programme de stabilit

Les diffrences entre la loi de programmation des finances publiques et le programme de stabilit sont importantes et doivent tre analyses en fonction du caractre plus ou moins contraignant des dispositions concernes. Tableau n 18 : le programme de stabilit et la loi de programmation
Dficit public Dette publique Dficit structurel Effort structurel Hausse des recettes Croissance des dpenses LPFP PS LPFP PS LPFP PS LPFP PS LPFP PS LPFP PS 2012 - 4,5 - 4,8 89,9 90,2 - 3,6 - 3,7 1,4 1,3 1,1 1,1 0,4 1,0 2013 - 3,0 - 3,7 91,3 93,6 - 1,6 - 2,0 1,9 1,9 1,6 1,5 0,9 0,9 2014 - 2,2 - 2,9 90,5 94,3 - 1,1 - 1,0 0,5 1,0 - 0,1 0,3 0,4 0,4 2015 - 1,3 - 2,0 88,5 92,9 - 0,5 - 0,2 0,5 0,6 - 0,2 0 0,2 0,2 2016 - 0,6 - 1,2 85,8 90,7 0 + 0,2 0,4 0,5 0 0 0,7 0,4 2017 - 0,3 - 0,7 82,9 88,2 0 + 0,5 0,1 0,3 - 0,3 - 0,2 0,8 0,6
Source : loi de programmation de dcembre 2012 (LPFP) et programme de stabilit davril 2013 (PS). Lecture : montants exprims en % du PIB pour les dficits, la dette, leffort structurel et la hausse des recettes ; en taux de croissance pour les dpenses.
1 - Le dcalage dans le temps des objectifs de solde effectif de la loi de programmation

La chronique de dficits publics inscrite dans la loi de programmation a t sensiblement rvise dans le programme de stabilit, en raison de la dgradation de la conjoncture et de la rvision la baisse des perspectives de croissance. Le dficit de 2013 a ainsi t rvis de 0,7 point de PIB la hausse et les objectifs des annes 2014 2016 ont
105
t dcals de ce montant66. Lcart est rduit en 2017 et, cet horizon, le dficit prvu dans le programme de stabilit est suprieur de 0,4 point de PIB celui de la loi de programmation. Ce dcalage des objectifs de dficit se traduit dans la prvision dvolution de la dette publique. Dans le programme de stabilit, aprs avoir atteint un maximum de plus de 94 % du PIB en 2014, elle revient 88,2 % fin 2017, contre 82,9 % dans la loi de programmation.
2 - Des objectifs de solde structurel de la loi de programmation pour 2013 et 2014 qui risquent de ne pas tre respects
En 2012, compte-tenu de la rvision des comptes nationaux publie par lINSEE le 15 mai dernier67, le dficit structurel sest lev 3,9 % du PIB, en retenant la mthode de calcul de la loi de programmation, alors que le programme de stabilit prvoyait 3,7 % et la loi de programmation 3,6 %. Pour 2013, la loi de programmation des finances publiques prvoit un dficit structurel de 1,6 % du PIB (2,0 % pour le programme de stabilit). Lanalyse des prvisions de recettes et dpenses dveloppe dans le chapitre prcdent montre quil risque dtre plus lev et compris entre 2,15 et 2,45 % du PIB. Or le mcanisme de correction prvu par la loi organique peut tre enclench si le dficit structurel sest cart de plus de 0,5 point de PIB de la trajectoire prvue par la loi de programmation des finances publiques, lanne prcdente, ou de 0,25 point en moyenne sur les deux dernires annes. Selon la loi organique, le Haut Conseil des finances publiques devra mesurer cet cart la trajectoire et, sil est important, donner un avis sur les ventuels vnements exceptionnels qui pourraient en avoir t lorigine. Une correction est anticipe dans le programme de stabilit lhorizon de 2014 et, surtout, de 2015 o le dficit structurel devrait revenir 0,3 point au-dessous de celui qui est inscrit dans la loi de programmation. Il nest cependant pas sr que cette correction soit suffisante pour ramener le dficit structurel au niveau prvu par la loi de programmation des finances publiques en 2014 compte-tenu des rvisions dj opres sur le rsultat de 2012 et des risques pour 2013.
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peu prs pour 2016. Cf. avis du 23 mai 2013 du Haut Conseil des finances publiques.
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COUR DES COMPTES
Les hypothses relatives au PIB potentiel

Les trajectoires de solde structurel inscrites dans la loi de programmation des finances publiques et le programme de stabilit reposent sur des hypothses dvolution du PIB potentiel sur lesquelles le Haut Conseil des finances publiques doit donner son avis avant le dpt du projet de loi de programmation. La loi organique prvoit que les mmes hypothses sont reprises pour apprcier la trajectoire de solde structurel jusquau vote de la loi de programmation suivante. La loi de programmation et le programme de stabilit reposent sur une croissance potentielle de 1,5/1,6 % sur les annes 2014 2017. Le Haut Conseil na cependant pas pu exprimer un avis sur les hypothses retenues dans la loi de programmation de dcembre 2012 puisquil a t cr aprs son adoption. Dans son avis du 15 avril 2013, il a soulign les difficults mthodologiques qui sattachent lestimation du PIB potentiel et a considr que lhypothse de croissance potentielle retenue dans le programme de stabilit, sans tre exagrment optimiste, est entoure dun certain nombre de risques baissiers.
3 - Une rduction du dficit structurel et un effort structurel plus importants dans le programme de stabilit que dans la loi de programmation
Si la rduction du dficit structurel prvue dans le programme de stabilit pour 2013 (1,7 point de PIB) est infrieure celle prvue dans la loi de programmation (2,0 points), elle est plus importante sur les annes 2012 2014 (2,8 points contre 2,5) et les annes 2012 2015 (3,5 points contre 3,1)68. De mme, si leffort structurel prvu pour 2013 dans le programme de stabilit est inchang par rapport la loi de programmation (1,9 point de PIB), il est prvu quil soit beaucoup plus important en 2014 (1,0 point de PIB au lieu de 0,5 point) et un peu plus en 2015 (0,6 point contre 0,5) et les annes ultrieures. Les objectifs de dpenses en volume, et en valeur, sont identiques en 2014 et 2015 dans la loi de programmation et le programme de stabilit, leffort structurel supplmentaire inscrit dans celui-ci pour 2014 et 2015 portant presque entirement sur les recettes.
68
Cette volution nest pas affecte par la rvision du niveau du dficit structurel de 2012 postrieure au programme de stabilit.
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Pour les annes 2016 et 2017, les objectifs de croissance des dpenses sont plus exigeants dans le programme de stabilit alors que les mesures nouvelles relatives aux prlvements obligatoires sont quasiment les mmes (hors contentieux).
4 - La question de la mise en cohrence de la loi de programmation avec les nouvelles orientations des finances publiques
Si les objectifs de dficit effectif des lois de programmation ont un caractre indicatif, la trajectoire de solde structurel en constitue le noyau dur . Or le solde structurel sest cart de cette trajectoire en 2012 et il est probable quil sen cartera encore plus en 2013, ce que prvoit au demeurant le programme de stabilit. Celui-ci prvoit une correction ds 2014, mais il nest pas certain quelle soit suffisante. En outre, la loi de programmation prend imparfaitement en compte le CICE. Une approche en termes deffort structurel ou de rduction du dficit structurel montre certes quils sont plus importants dans le programme de stabilit que dans la loi de programmation. Il nen demeure pas moins que la trajectoire des finances publiques inscrite larticle 2 de la loi de programmation est exprime sous la forme de niveaux annuels de solde structurel. Pour prserver la crdibilit et assurer la lisibilit qui sont ncessaires aux objectifs de consolidation budgtaire et leur suivi, des ajustements pourraient lui tre rapidement apports pour tenir compte des nouveaux objectifs de la France qui ont t prsents dans le programme de stabilit, lui-mme pouvant ventuellement tre amend au vu des recommandations que fera le Conseil de lUnion europenne.
C - Larticulation entre le programme de stabilit et les recommandations de lUnion europenne

Les recommandations du Conseil ne seront dfinitivement adoptes que dbut juillet, aprs la publication de ce rapport, et ne peuvent tre anticipes. Aussi les propositions de la Commission europenne sont-elles prises comme rfrence pour analyser larticulation entre le programme de stabilit et les ventuelles recommandations du Conseil. Ces propositions et le programme de stabilit davril 2013 peuvent paratre en premire analyse difficilement rconciliables dans la mesure o le programme de stabilit prvoit de ramener le dficit effectif au-
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COUR DES COMPTES
dessous du seuil de 3,0 % du PIB en 2014 alors que la Commission europenne propose de ly ramener seulement en 2015. Toutefois, le programme de stabilit est fond sur des hypothses favorables de croissance du PIB et des recettes publiques. Si des hypothses plus prudentes taient retenues, il apparaitrait, dune part, que lobjectif dun dficit de 3,0 % du PIB en 2014 est peu raliste et, dautre part, que leffort structurel prvu dans le programme de stabilit est juste suffisant pour ramener le dficit 3,0 % du PIB en 2015 avec une marge de scurit suffisante.
1 - Les hypothses favorables du programme de stabilit a) Les prvisions macroconomiques

Le programme de stabilit sappuie sur une croissance du PIB en volume de 1,2 % en 2014 et sur une progression du prix du PIB de 1,75 %, soit une hausse en valeur de 3,0 %. Le volume de la consommation des mnages, sur laquelle repose la majeure partie de la TVA, augmenterait de 0,9 % et son prix de 1,75 %. La masse salariale du secteur priv, sur laquelle sont assises les cotisations sociales et la CSG, crotrait de 2,4 %. Dans son avis du 15 avril 2013, le Haut Conseil des finances publiques a considr que ce scnario macroconomique est entour dalas faisant, dans leur ensemble, peser un risque la baisse sur ces prvisions. Lvolution de la masse salariale lui a sembl optimiste. LOCDE et le FMI prvoient une croissance en 2014 de, respectivement, 0,8 et 0,9 %. Le scnario macroconomique moyen terme (2015-2017) du Gouvernement repose sur un redressement de la croissance potentielle, qui resterait toutefois infrieure son rythme du dbut de la dcennie 2000 (1,6 % contre 1,7 % en moyenne sur 2001-2006). En 2014, la production de lconomie franaise se situerait en-de de son niveau potentiel et lcart, estim par le Gouvernement 3,6 % du PIB, se comblerait ensuite partiellement. Ce rattrapage permettrait la croissance effective de dpasser lgrement le rythme potentiel ds 2015 et datteindre 2,0 % chacune des annes 2015 2017. Pour le Haut Conseil des finances publiques, ce scnario prsente des fragilits, notamment en ce qui concerne le retour de la croissance potentielle un rythme proche de celui davant-crise et la capacit de lconomie franaise retrouver une croissance effective de 2,0 % ds
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lanne 2015. La progression de la masse salariale retenue compter de 2015 (4,0 % par an) lui a paru forte.
b) Llasticit des prlvements obligatoires

Les prvisions dvolution des impts et cotisations sociales ralises par le ministre des finances lont conduit inscrire, dans le programme de stabilit, une croissance de 2,7 % du produit des prlvements obligatoires en 2014, lgislation constante, ce qui correspond une lasticit de 0,9 au PIB (contre 1,0 dans la LPFP). Les prlvements sociaux sont pour une grande part assis sur la masse salariale prive dont la croissance (2,4 %) serait infrieure celle du PIB en valeur, ce qui explique une lasticit globale des prlvements obligatoires infrieure 1,0. Les recettes des administrations publiques locales crotraient spontanment peu prs comme le PIB en valeur. Les recettes fiscales nettes de ltat augmenteraient, lgislation constante, un peu plus que le PIB en valeur, ce qui est assez optimiste. En effet, la croissance de limpt sur le revenu prlev en 2014 dpendra de lvolution des revenus en 2013 qui est trs limite (1,3 % pour les salaires bruts, qui en constituent lessentiel). Elle risque donc dtre infrieure celle du PIB. La progression des recettes de TVA et de taxe intrieure de consommation des produits nergtiques (TICPE) ne devrait pas tre significativement suprieure celle du PIB, la croissance prvue de la consommation tant infrieure. Le produit de limpt sur les socits en 2014 dpendra pour une large part des bnfices de 2013 dont la progression aura t faible. Au total, il est plus probable que llasticit des recettes fiscales nettes de ltat soit infrieure 1,0 en 2014 et que llasticit globale des prlvements des administrations publiques soit infrieure 0,9. Le programme de stabilit retient une lasticit unitaire des prlvements obligatoires au PIB en 2015. Cette hypothse est sans doute un peu forte. Dune part, certains prlvements de 2015 seront assis sur les revenus de 2014 dont la croissance aura t nettement infrieure celle du PIB en 2015. Dautre part, la progression spontane des cotisations sociales dpasse celle du PIB en valeur ds 2015 dans le programme de stabilit, ce qui est peu probable.
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COUR DES COMPTES
c) Les autres lments dincertitude Les contentieux fiscaux communautaires Le programme de stabilit prvoit un cot de 2,8 Md chacune des annes 2013 2015 au titre des contentieux fiscaux communautaires relatifs au prlvement sur les dividendes pays des OPCVM trangers, au prcompte mobilier et la taxe sur les communications lectroniques69.
Si, au vu des dcisions de justice et des dossiers dposs, les cots totaux retenus pour les deux derniers contentieux (2,0 Md pour le dossier prcompte et 1,3 Md pour la taxe sur les communications lectroniques) semblent raisonnables, le montant prvu au titre du dossier OPCVM (5,0 Md) pourrait tre dpass de 1 Md. Ces cots seront enregistrs en comptabilit nationale et en comptabilit budgtaire au fur et mesure, respectivement, des dcisions de justice dfinitives et des dcaissements de ltat dont le rythme est difficilement prvisible. La rpartition de ces cots sur chacune des annes 2013 2015 est donc incertaine. Le crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi (CICE). Les annes 2014 2017 sont marques par la monte en puissance du CICE dont le cot, avant toute mesure de financement, passerait de 9,8 Md en 2014 16,3 Md en 2015, 18,6 Md en 2016 et 21,0 Md en 2017. Cette squence rsulte, dune part, de la hausse du taux appliqu la masse salariale (au-dessous de 2,5 SMIC) pour calculer le crdit dimpt (4 % sur les salaires de 2013 et 6 % sur ceux de 2014) et, dautre part, des modalits de remboursement du CICE. Si le crdit dimpt rsultant des salaires verss en N est intgralement remboursable en N +1 (soit en 2014 pour la premire fois) aux PME et aux nouvelles entreprises, il nest remboursable aux autres entreprises qu hauteur de limpt d jusqu lanne N +3 (2016 pour la premire fois), o il sera alors totalement rembours. La prvision du cot du CICE et de lvolution du produit net de limpt sur les socits, en 2014 et au-del, suppose donc danticiper la
69
Les deux premiers ont t prsents dans le Rapport public de la Cour sur : La situation et les perspectives des finances publiques. La Documentation franaise, juillet 2012, disponible sur www.ccompte.fr
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part du CICE qui sera rembourse avant lanne N +3 aux plus grandes entreprises. La prvision dimpt sur les socits du programme de stabilit est, de ce fait, encore plus fragile que dhabitude et comporte un ala important, compte-tenu du montant du CICE.
2 - Un report pertinent de lobjectif de dficit effectif

Il est probable que le dficit public de 2013 soit proche de 4,0 % du PIB, plutt que de 3,7 %, et que la croissance du PIB en 2014 soit proche de 0,8 % (prvision de lOCDE), plutt que de 1,2 %. Dans ces conditions et compte-tenu de leffort structurel prvu par le programme de stabilit, le dficit effectif serait proche de 3,5 % du PIB, plutt que de 3,0 %, en 2014. Leffort structurel prvu pour 2014 dans le programme de stabilit (1,0 point de PIB) devrait alors tre major de 50 % (soit 0,5 point de PIB ou 10 Md) pour ramener le dficit 3,0 % du PIB, sans mme tenir compte de limpact ngatif sur lactivit de cet effort supplmentaire. La rduction du dficit public effectif est essentielle pour stabiliser lendettement et le ramener un niveau suffisant pour loigner la perspective dune forte hausse des taux dintrt. Dans son rapport public annuel de fvrier 2013, la Cour avait toutefois not que, si la dgradation de la situation conomique se confirmait, un rexamen des poids respectifs accorder aux critres de dficit effectif, dune part, de dficit et deffort structurels, dautre part, tait souhaitable au niveau europen. Elle navait dailleurs pas recommand de prendre des mesures dajustement budgtaire complmentaires pour atteindre lobjectif de dficit effectif que se donnait alors le Gouvernement. La proposition de recommandation de la Commission europenne visant reporter lobjectif de dficit effectif de 3,0 % du PIB 2015 rpond ce souci de limiter les effets ngatifs de la consolidation budgtaire sur lactivit conomique.
3 - Leffort structurel prvu par le programme de stabilit ncessaire pour ramener le dficit effectif 3,0 % du PIB en 2015
Les prvisions de croissance des recettes publiques du programme de stabilit permettant descompter un dficit effectif infrieur 3,0 % du PIB ds 2014 sont donc trop optimistes.
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COUR DES COMPTES
Un scnario plus prudent peut tre construit en prenant les prvisions de croissance du PIB de lINSEE pour 2013 (- 0,1 %), de lOCDE pour 2014 (+ 0,8 %) et une hypothse de 1,5 % pour 201570 ainsi que des lasticits des recettes comprises entre 0,8 et 0,9 en 2014 et entre 0,9 et 1,0 en 2015. Le dficit structurel de 2013 est la valeur mdiane qui rsulte de lanalyse mene au chapitre prcdent (2,3 % du PIB). La rduction du dficit structurel en 2014 et 2015 est un peu plus faible que leffort structurel en raison des pertes de recettes induites par une lasticit infrieure 1,071. Leffort structurel retenu est celui du programme de stabilit. Les consquences de ce scnario sur les finances publiques sont prsentes dans le tableau suivant. Tableau n 19 : la trajectoire des finances publiques dans un scnario conventionnel prudent (% du PIB)
Croissance du PIB Ecart de production Composante conjoncturelle du solde Effort structurel Composante structurelle du solde Composante temporaire Solde effectif
2012 0 - 1,6 - 0,8 1,3 - 4,0 0 - 4,8
2013 - 0,1 - 3,1 - 1,5 1,9 - 2,3 - 0,1 - 3,9
2014 + 0,8 - 3,8 - 1,9 1,0 - 1,4 - 0,1 - 3,4
2015 + 1,5 - 3,8 - 1,9 0,6 - 0,9 - 0,1 - 2,9
Le dficit effectif ne serait ramen au-dessous de 3,0 % du PIB quen 2015, aprs 3,4 % du PIB en 2014 (3,5 % selon lOCDE et 3,6 % selon la recommandation de la Commission europenne, dont les hypothses sont trs proches). Lcart entre le solde structurel constat en 2012 et celui prvu dans la loi de programmation se maintient au cours des annes suivantes.
Elle correspond la croissance potentielle estime par le ministre des finances et le Haut Conseil des finances publiques a considr quelle pouvait difficilement tre dpasse ds 2015. 71 La croissance potentielle est celle du programme de stabilit.
70
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La Commission recommande une rduction du dficit structurel de 0,8 % du PIB chacune des annes 2014 et 2015, mais ce montant nest pas directement comparable aux chiffres du tableau ci-dessus, car la Commission ne retient pas les mmes estimations de la croissance potentielle et des mesures ponctuelles et temporaires. Leffort demand est seulement un peu plus important que celui du programme de stabilit et permet de ramener le dficit 2,8 % du PIB en 2015. Lexploration dun scnario reposant sur des hypothses moins favorables que celles retenues par le programme de stabilit en matire de croissance conomique et dlasticit des recettes montre que leffort structurel prvu par le programme de stabilit est indispensable pour ramener le dficit effectif au-dessous de 3,0 % du PIB en 2015 avec une marge de scurit suffisante.
II - Un important effort structurel raliser en 2014 et 2015

La Cour a examin la rpartition de leffort structurel prvu par le programme de stabilit pour 2014 et 2015 entre ses composantes relatives aux recettes et aux dpenses, puis lampleur des mesures qui restent prendre pour raliser cet effort.
A - La rpartition de leffort structurel entre recettes et dpenses

1 - Un effort orient vers la matrise de la dpense
Le programme de stabilit prvoit un effort structurel de 1,0 point de PIB en 2014 puis de 0,6 point en 2015. Il porterait sur les dpenses hauteur de 0,6 point, soit 60 %, en 2014 et 0,65 point, soit un peu plus de 100 %, en 2015. Sur lensemble de ces deux annes, leffort structurel porterait 80 % sur les dpenses, ce qui est bien plus que dans le pass : la contribution des dpenses a t nulle en 2012 (cf. chapitre I) et serait de 20 % en 2013 selon le programme de stabilit.
a) Dimportantes marges dconomies sur les dpenses

La Cour a souvent recommand de faire porter prioritairement l'effort structurel de rduction du dficit sur les dpenses. En effet, les dpenses publiques reprsentent presque 57 % du PIB en France, ce qui la place au 2me rang de l'OCDE, derrire le Danemark mais devant la
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COUR DES COMPTES
Sude. Or, dans beaucoup de domaines, les rsultats obtenus grce ces dpenses, autrement dit leur efficience, la placent trs loin de ce deuxime rang. Dimportantes sources dconomies peuvent tre mobilises sans dgrader la qualit des services publics et diminuer lampleur de la redistribution. En outre, les tudes sur les programmes de redressement budgtaire mis en uvre dans les autres pays, comme celles publies par l'OCDE, montrent que les ajustements portant sur les dpenses ont un impact plus durable sur les comptes publics. Les hausses d'impts sont en effet souvent suivies de mouvements de baisse destins rduire une pression fiscale qui apparat a posteriori excessive.
b) Les risques dune hausse des prlvements obligatoires dans un contexte de comptitivit insuffisante
La matrise des dpenses est ncessaire pour ne pas avoir relever le taux des prlvements obligatoires de la France (44,2 % du PIB en 2011 selon l'OCDE) alors quil figure au 3me rang de l'OCDE, derrire ceux du Danemark et de la Sude. L'augmenter sensiblement pourrait avoir des effets ngatifs sur l'activit conomique travers une dgradation de la comptitivit des entreprises et de l'attractivit du territoire. Or, comme la dj soulign la Cour dans ses rapports, notamment celui qui a t consacr en 2011 la comparaison des prlvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne, la France souffre autant de son dficit de comptitivit que de son dficit public. Le CICE amliorera la comptitivit des entreprises franaises mais leurs concurrents, notamment dans lEurope du Sud, diminuent fortement leurs cots, en particulier, leurs cots salariaux. Dans ce contexte, il serait peu souhaitable que les bnfices du CICE soient annuls, mme partiellement, par une augmentation des prlvements obligatoires pesant sur les cots des entreprises. La balance commerciale de la France a encore t dficitaire hauteur de 67 Md, soit 3,3 % du PIB, en 2012. Il s'agit donc de rduire simultanment les "dficits jumeaux" des finances publiques et du commerce extrieur.
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2 - Dpenses ou recettes : un enjeu macroconomique court terme relativiser

Limpact court terme dune rduction des dpenses sur l'activit conomique est, en moyenne, plus fortement ngatif que celui des hausses d'impts. Cependant, les modles empiriques du fonctionnement de l'conomie ne conduisent pas opposer, du point de vue de leur impact macroconomique, toute forme de baisse des dpenses publiques et toute forme de hausse des prlvements. Par exemple les multiplicateurs budgtaires72 associs une hausse des impts prlevs sur le revenu des mnages et une rduction des prestations en espces verses ceux-ci73 sont identiques selon l'OCDE (0,4 % du PIB au bout d'un an dans les pays du G774). Le modle de l'conomie franaise utilis par l'INSEE et la direction gnrale du Trsor aboutit un rsultat voisin avec un multiplicateur de 0,45 %75. Cet impact sur le PIB est celui de prlvements supplmentaires ou de moindres prestations touchant l'ensemble des mnages mais il diffre selon la catgorie des mnages concerns. Il est ainsi plus faible si la mesure mise en uvre est cible sur les mnages haut revenus, ceux-ci pouvant mobiliser plus facilement leur pargne pour maintenir leur consommation. Il reste nanmoins indiffrent, du seul point de vue macro-conomique et court terme, dagir sur les recettes, par exemple en rduisant le quotient familial, ou sur les dpenses, par exemple en rendant les allocations familiales dcroissantes avec le revenu. Les multiplicateurs dpendent aussi de la nature des recettes et dpenses concernes. Les investissements et, plus gnralement, les achats de biens et services ont les effets multiplicateurs les plus forts court terme (0,8 % selon le modle de lOCDE et 1,1 % selon celui de lINSEE et de la direction gnrale du Trsor). Il en est souvent dduit que l'investissement public ne doit pas tre rduit lorsque la conjoncture est dgrade. Cette assertion doit tre nuance car cest la qualit des projets et leur rentabilit socio-conomique qui doit avant tout tre prise en compte. Il est en effet illusoire de chercher soutenir lactivit conomique en ralisant des investissements inutiles.
C'est--dire l'impact sur le PIB d'une variation des dpenses ou des recettes publiques gale 1,0 % du PIB. 73 Ou des rmunrations verses par les administrations publiques leurs agents. 74 Les multiplicateurs dpendent de l'horizon auquel on se situe. 75 Sources : Perspectives conomiques de lOCDE de mars 2009 ; le modle MESANGE restim en base 2000 C. Klein et O. Simon ; document de travail de lINSEE, mars 2010.
72
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COUR DES COMPTES
Ces multiplicateurs sont beaucoup plus importants lorsque plusieurs pays partenaires appliquent la mme politique. LOCDE estime quils sont, par exemple, de 25 50 % plus lev lorsque les pays de cette organisation prennent ensemble le mme type de mesures. Le desserrement du calendrier de la consolidation budgtaire en Europe propos par la Commission europenne rpond au souci justifi dviter un impact court terme trop fort sur la croissance.
B - Les prlvements obligatoires

Le programme de stabilit prvoit de nouvelles hausses des prlvements obligatoires en 2014, plus importantes que celles inscrites dans la loi de programmation, dont laffectation aux diffrentes catgories dadministrations publiques doit tre examine.
1 - Lampleur des mesures nouvelles prvues pour 2014

Le programme de stabilit prvoit que les changements de lgislation se traduiront, hors impact des contentieux fiscaux communautaires, par une hausse de 7 Md des prlvements obligatoires en 2014, aprs 33 Md en 201376. Tableau n 20 : limpact des modifications lgislatives sur le montant des prlvements obligatoires (Md)
2008 - 10
2009 -2
2010 -7
2011 18
2012 22
2013 33
2014 7
Source : Cour des comptes daprs les rapports annexs aux projets de loi de finances et le programme de stabilit ; hors impact des mesures de relance de 20092010 et des contentieux fiscaux communautaires.
Ce montant est distinguer de celui des nouvelles mesures fiscales ncessaires. En effet, le CICE se traduira en 2014 par une perte de recettes de 4 Md, compte-tenu de son financement seulement partiel par une hausse des impts indirects, et certaines des mesures adoptes dans les lois de finances et de financement pour 2012 et 2013 ont un rendement en 2014 infrieur celui de 2013, voire nul. Il en rsultera, au total, une perte de recettes denviron 6 Md en 2014 par rapport 2013.
En tenant compte pour 2013 de la dcision du Conseil constitutionnel relative la LFI et de la baisse du rendement escompt de certaines mesures nouvelles comme la taxe sur les transactions financires.
76
117
Il faut y ajouter les pertes de recettes rsultant de la baisse du taux de la TVA sur la production de logements sociaux prvue dans le plan logement de mars 2013. En sens inverse, la hausse des taux de cotisation aux rgimes complmentaires de retraite dcide par les partenaires sociaux au dbut de 2013 se traduira par une augmentation des recettes publiques de lordre de 1 Md en 2014. Au total, la perte de recettes en 2014 est suprieure 5 Md. Les lois de finances et de financement de la scurit sociale pour 2014 devront donc prvoir des mesures nouvelles dun rendement total dau moins 12 Md, en y incluant la rforme du quotient familial, dont presque la moiti pour compenser le cot du CICE et la baisse de rendement de prlvements dj vots et le solde pour obtenir la hausse de 7 Md des prlvements prvue par le programme de stabilit. Limpact des mesures lgislatives nouvelles sur les recettes serait trs faible en 2015 et 2016, puis ngatif en 2017. Compte-tenu de llasticit au PIB des prlvements qui est retenue dans le programme de stabilit, le taux des prlvements obligatoires resterait quasi-constant de 2014 2016, 46,5 % du PIB, puis serait ramen 46,3 % en 2017. Graphique n 8
Source : INSEE jusqu 2012 et programme de stabilit ensuite
2 - Laffectation des hausses dimpt

Ces 12 Md de prlvements nouveaux devraient tre affects en priorit aux rgimes sociaux pour rduire leur dficit et complter lindispensable effort de rduction de leurs dpenses. La Cour a toujours
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COUR DES COMPTES
considr que le dsquilibre des comptes sociaux est une anomalie quil convient de corriger au plus vite. Dans le contexte actuel des finances locales (cf. encadr ci-aprs), des ajustements de la fiscalit locale sont prvisibles. Si la Cour a ainsi envisag une rallocation des impts locaux entre le secteur communal et les dpartements afin de redonner ces derniers de plus grandes marges budgtaires77, elle considre quaffecter globalement de nouvelles ressources fiscales aux collectivits territoriales pourrait les inciter accrotre leurs dpenses. Or elles devront contribuer significativement la matrise des dpenses publiques (cf. chapitre IV). Laffectation de nouvelles ressources irait lencontre de leffet recherch par ltat en diminuant ses dotations. Les ressources des collectivits territoriales
Les perspectives dvolution de la fiscalit locale demeurent incertaines moyen terme dans la mesure o le schma de financement des collectivits territoriales et de leurs groupements ne parat pas stabilis. Si la mise en place de dotations de compensation a permis de compenser les pertes rsultant de la suppression de la taxe professionnelle, la substitution de dotations budgtaires des ressources fiscales affecte toutefois diffremment les trois catgories de collectivits : au sein des ressources fiscales, la part de la fiscalit directe (hors dotation de compensation de la rforme de la taxe professionnelle) a recul de 8 points pour les rgions et de 12 points pour les dpartements ; le recul nest que de 4 points pour le secteur communal. Pour ce dernier, la dynamique future des ressources fiscales reposera en grande partie sur lvolution des bases et des taux de la fiscalit mnages tandis que, pour les rgions, elle sera uniquement fonction de la variation de la valeur ajoute des entreprises. Sagissant des dpartements, lvolution de leurs ressources fiscales restera fortement dpendante de celle de la fiscalit indirecte (droits de mutation titre onreux).
77
Voir sur ce point le Chapitre 2 du Rapport public annuel. La situation et les perspectives financires des dpartements. La Documentation franaise, fvrier 2013, disponible sur www.ccomptes.fr
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C - Les dpenses publiques

1 - Lampleur des conomies ncessaires
Le taux de croissance en volume des dpenses publiques montre une tendance au ralentissement depuis le dbut des annes deux mille. Il a ainsi t en moyenne de 2,3 % par an sur les annes 2002-2006, de 1,7 % sur les annes 2007-2011 et de 1,0 % en 2012. Le programme de stabilit prvoit daccentuer cette volution. Comme la loi de programmation, il retient une croissance des dpenses publiques en 2014 et 2015 de 0,4 puis 0,2 % en volume (2,2 puis 2,0 % en valeur). En supposant que la croissance tendancielle des dpenses est de 1,5 % en volume par an78, il faut raliser des conomies de lordre de 13 Md en 2014 et 15 Md en 2015 pour ramener leur progression 0,4 puis 0,2 % en volume. Les conomies ralises en 2012 et prvues en 2013 reprsentent un montant total de 7 Md chaque anne. Cest donc un doublement qui est envisag pour 2014 et 2015.
Cf. Cour des comptes, Rapport public : La situation et les perspectives des finances publiques. La Documentation franaise, juillet 2012, disponible sur www.ccomptes.fr
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COUR DES COMPTES
Graphique n 9
Source : Cour des comptes sur la base des donnes INSEE (corriges de limpact du plan de relance de 2009-2010) jusqu 2012 et du programme de stabilit au-del ; les variations observes en 2008 et 2009 rsultent pour une large part du taux dinflation (trs lev en 2008 et trs faible en 2009) qui sert mesurer la croissance des dpenses en volume.
Pour 2014, le programme de stabilit prvoit, en volume, une croissance des dpenses de 0,2 % pour les administrations locales et de 0,8 % pour les administrations sociales, ainsi quune baisse de 0,5 % pour les administrations centrales. Le montant des conomies nettes prvues pour lensemble des administrations publiques en 2014 (13 Md) est ainsi rparti : 8,0 Md pour les administrations publiques centrales (tat et ODAC), en y incluant 1,5 Md de baisse des dotations aux collectivits locales, et 5 Md pour les administrations de scurit sociale. Comme il est suppos que la baisse de 1,5 Md des dotations de ltat se traduira en autant dconomies sur les dpenses locales, la rpartition est en ralit plutt de 6,5 Md pour les administrations centrales (APUC) (hors dotations aux collectivits territoriales), de 1,5 Md pour les administrations locales (APUL) et de 5,0 Md pour les administrations sociales (ASSO). Les conomies sont ainsi rparties hauteur de 50 % pour les APUC, de 38 % pour les ASSO et de 12 % pour les APUL, alors que leurs parts respectives des dpenses publiques sont de 33 %, de 46 % et de 21 %.
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La comptabilisation des crdits dimpts

Actuellement, les crdits d'impts sont dduits des recettes des administrations publiques en comptabilit nationale dans la limite de l'impt d . Pour les comptables nationaux, "l'impt d" par les personnes physiques regroupe l'impt sur le revenu et la CSG, si bien que seule une petite fraction de la prime pour l'emploi est, en pratique, ajoute aux dpenses publiques. Pour ce qui concerne les socits, seule une petite partie du crdit dimpt pour la recherche est en pratique aussi comptabilise en dpenses. Le programme de stabilit sinscrit dans ce cadre comptable. Le nouveau systme de comptabilit nationale des Nations-Unies, adopt en 2008 et transcrit dans la version 2010 du systme europen de comptes nationaux, devra tre appliqu par lINSEE partir de la notification Eurostat de septembre 2014 aux comptes de 2013 et aux comptes antrieurs qui seront modifis cet effet. En application de ces nouvelles normes comptables, le montant total des crdits d'impt, c'est--dire la somme des parties impute et rembourse, sera comptabilis comme une dpense publique. Les dpenses publiques et les prlvements obligatoires seront en consquence relevs dun mme montant, denviron 1,5 point de PIB, lorsque le CICE arrivera en rgime permanent, en 2017, dont 1,0 point du fait de ce dispositif fiscal particulier. La monte en charge progressive du CICE sur les annes 2014 2017 majorera le taux de croissance annuel des dpenses publiques, et des prlvements obligatoires, denviron 0,5 point par rapport aux prvisions du programme de stabilit. Les autres pays verront aussi leurs prlvements obligatoires et leurs dpenses publiques relevs, dans des proportions variables, mais limpact sur leur croissance au cours de la priode 2014-2017 sera particulirement fort en France du fait le monte en charge du CICE.
2 - La nature des conomies envisages

Le programme de stabilit intgre certaines des mesures votes ou annonces depuis ladoption de la loi de programmation : les conomies sur les prestations de retraites induites par la rforme des rgimes complmentaires (environ 1,0 Md en 2014 puis autant en 2015) ; les conomies envisages sur les allocations familiales (1,0 Md) ; celles qui rsulteront de la stabilisation en valeur des dpenses militaires prvue dans le livre blanc (0,6 Md chacune des annes 2014 et 2015, hors
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COUR DES COMPTES
rmunrations, par rapport lvolution tendancielle estime par linspection gnrale des finances79). Dans le cadre de la modernisation de laction publique a aussi t annonc un objectif de 1 Md dconomie sur les interventions en faveur des entreprises. Loptimisation des achats publics devrait rduire leur cot de 2 Md en 2015, dont une partie ds 2014, mais la mesure des conomies induites par une politique dachat plus efficace pose de difficiles problmes mthodologiques et ce chiffre doit tre considr avec prcaution80. En sens inverse, le programme de stabilit tient compte des dpenses supplmentaires pour les administrations sociales et locales qui rsulteront du plan de lutte contre la pauvret (0,5 Md en 2014) et de la rforme des rythmes scolaires (0,5 Md en 2014). En revanche, il nintgre ni limpact de la cration de droits rechargeables lindemnisation du chmage (qui na pas t chiffr), ni lextension des tarifs sociaux de lnergie, qui se traduira par une hausse des dpenses du service public de llectricit (ODAC) de 0,5 Md en anne pleine, ni la prime aux mnages pour les travaux de rnovation prvue dans le plan durgence pour le logement (0,5 Md), ni la cration de nouvelles places de crches (1,4 Md lhorizon de 2017).
3 - Les perspectives de la modernisation de laction publique

Les conomies annonces pour 2014 et 2015 sont au total encore peu documentes, alors que les dpenses nouvelles paraissent parfois plus sres. Le programme de stabilit renvoie pour lessentiel aux procdures mises en place dans le cadre de la modernisation de laction publique (MAP) : valuation des politiques publiques, contre-expertise de lvaluation socio-conomique des investissements, travaux conduits dans diverses instances (commission sur lavenir des retraites, Haut Conseil de la famille etc.). La MAP repose sur une dmarche valuative concerte avec lensemble des acteurs concerns usagers, agents de ltat) qui sinscrit ncessairement dans un calendrier relativement long. Les premiers rapports dvaluation doivent tre rendus en juin 2013 et un comit
79 Cf. Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, tome I. La situation densemble des finances publiques, p 27 64. La Documentation franaise, fvrier 2013, disponible sur www.ccomptes.fr 80 Il faut en effet pouvoir dterminer le prix qui aurait t obtenu sans cette politique dachat, ce qui est toujours assez conventionnel.
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interministriel se tiendra dbut juillet. Des mesures pourront tre annonces cette date et intgres dans le budget de 2014 mais les conomies qui en rsulteront ne dpasseront sans doute pas 4 Md en 2014 en y intgrant celles qui rsulteront des travaux sur les retraites et la politique familiale. Si les dlais ncessaires ne permettent pas de terminer les valuations lances en 2012-2013 suffisamment tt pour dboucher sur des mesures applicables en 2014, un impact plus significatif peut tre attendu en 2015. Les conomies prvues dans le programme de stabilit tant plus importantes en 2015 quen 2014, cest une ncessit.
III - Les programmes de consolidation budgtaire des autres pays europens

Les dveloppements ci-aprs rappellent les prvisions de la Commission europenne pour 2013 et 2014 avant de prsenter les programmes de consolidation budgtaire de quelques pays europens et la situation particulire de lAllemagne.
A - Les perspectives densemble

Dans son rapport du printemps 2013, la Commission europenne prvoit une baisse de lactivit conomique en 2013 (- 0,4 %) suivie dune reprise en 2014 (+ 1,2 %) dans la zone euro, comme dans lUnion europenne (respectivement - 0,1 et + 1,4 %). Pour tablir ses prvisions, elle ne tient compte que des mesures budgtaires votes ou suffisamment documentes. Elle prvoit ainsi des dficits publics souvent plus levs que les gouvernements et, si elle tenait compte de toutes les mesures de redressement annonces par ceux-ci, ses prvisions de croissance seraient revues la baisse. Dans ces conditions, elle table sur des dficits publics ramens audessous du seuil de 3,0 % du PIB en 2014 en moyenne dans la zone euro (2,8 %) et un peu au-dessus dans lUnion europenne (3,2 %). LAllemagne serait lquilibre et la France aurait un dficit de 4,2 % du PIB, en ne prenant en compte que les mesures dj votes. Etant donn la faiblesse de la croissance, la rduction des dficits publics de 2012 2014 (0,9 point de PIB en moyenne dans la zone euro et 0,8 point dans lUnion) rsulterait de la diminution des dficits structurels, dont les niveaux stabliraient, en moyenne, 1,5 % du PIB dans la zone euro et 2,1 % dans lUnion europenne en 2014. Les soldes
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COUR DES COMPTES
structurels seraient dficitaire de 2,3 % du PIB en France et excdentaire de 0,3 % en Allemagne. Rapportes au PIB, les dpenses publiques diminueraient de 0,6 point de 2012 2014 dans la zone euro et lUnion europenne ; les recettes publiques augmenteraient respectivement de 0,3 et 0,1 point. La France serait en 2014 au 1er rang pour le montant de ses dpenses. La dette publique augmenterait denviron 3,5 points de PIB de fin 2012 fin 2014, dans la zone euro comme dans lUnion europenne, et de 6,0 points en France.
B - La situation et les perspectives de quelques pays

1 - Les pays o le redressement des finances publiques nest pas achev a) LEspagne
Hors impacts budgtaires des recapitalisations du systme bancaire qui se sont levs , respectivement, 0,5 % du PIB en 2011 et 3,6 % du PIB en 2012, et en dpit dune contraction du PIB de - 1,4 %, le dficit public espagnol a poursuivi sa rduction en 2012 7,0 % du PIB contre 9,0 % du PIB lanne prcdente. Le dficit primaire a diminu de 6,5 % 4,0 % du PIB alors que la charge dintrt augmentait de 0,5 point de PIB 3,0 % du PIB81. Lobjectif du gouvernement fix en juillet 2012 dun dficit public de 6,3 % na cependant pas t atteint. Les communauts autonomes qui assurent 38 % du total des dpenses publiques ont ralis un effort important de rduction de leur dficit qui est pass de 3,3 % 1,8 % du PIB de 2011 2012. Au cours des quatre derniers exercices 2009 2012 lEspagne aura, selon les estimations de la Commission europenne, rduit son dficit structurel de 3 points pour le ramener 5,5 % du PIB, dont 1,7 point en 2012. Les dpenses publiques, hors charges dintrts et dpenses de recapitalisations bancaires, ont notamment baiss de 44,8 % 40,4 % du PIB. En 2013, le dficit structurel devrait encore diminuer de 1,1 point de PIB. La stratgie de redressement des finances publiques du gouvernement espagnol repose la fois sur :
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Elle ne reprsentait que 1,6 % du PIB en 2008.
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une augmentation des prlvements obligatoires, dont limpact annuel a t estim par le gouvernement 1,7 point de PIB en 2012 et 2,1 points de PIB supplmentaires en 201382. LEspagne a notamment relev en 2012 son taux normal de TVA de 18 21 % et son taux intermdiaire de 8 % 10 %. Limpact budgtaire en a cependant t amoindri par la chute de la consommation des mnages (- 2,1 % en 2012) et par un changement de sa composition (diminution plus importante de la consommation de biens durables) ; des conomies en dpenses estimes par le gouvernement 2,5 points de PIB en 2012 et 1,5 point en 2013 avec notamment la suspension du 14me mois de salaire des fonctionnaires, le gel des embauches et des salaires dans la fonction publique, une diminution des dpenses dducation et de sant des collectivits territoriales ainsi que la baisse des prestations chmage partir du septime mois. Sur lanne 2012, les effectifs des administrations publiques ont ainsi diminu de 7 %. Par ailleurs, les dpenses en capital ont baiss de prs de moiti entre 2011 et 2012 et atteint un niveau historiquement bas (2,1 % du PIB en 2012 contre 4,2 % du PIB en 2011). Selon les estimations du gouvernement espagnol, entre 2012 et 2015, 55 % de leffort de rduction du dficit public proviendra de mesures portant sur les dpenses. Alors quen 2008, le taux dendettement de lEspagne tait un des plus faibles de la zone euro, il a plus que doubl en cinq ans pour atteindre 84,2 % du PIB en 2012. Le service de la dette qui ntait que de 17 Md en 2008, a reprsent 31 Md en 2012 et pourrait dpasser 38 Md en 2013, soit un montant suprieur la masse salariale de la fonction publique de ltat central. Les analyses de sensibilit du programme de stabilit montrent limpact significatif dune variation de taux dintrt : une diminution de 1 % des taux permet une amlioration du solde public de 0,6 % du PIB ds la premire anne et une diminution de la dette publique de 2,5 points de PIB au bout de quatre ans. Les prvisions de dficit public du programme de stabilit espagnol et de la Commission europenne sont proches pour 2013,
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Les estimations du Gouvernement, de hausse des recettes et dconomies sur les dpenses, ne peuvent pas tre rapproches de lvolution du dficit structurel calcul par la Commission europenne car celle-ci prend en compte les effets dlasticits mais ne retient pas la mme croissance potentielle et considre que certaines mesures fiscales sont seulement temporaires.
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COUR DES COMPTES
respectivement 6,3 % du PIB et 6,5 % du PIB. Elles scartent en revanche compter de 2014, la Commission europenne, considrant politique conomique inchange et compte tenu de lexpiration de certaines mesures adoptes en 2012, que le dficit public pourrait atteindre 7 % du PIB alors que lobjectif du gouvernement espagnol est datteindre 5,5 % du PIB. Par ailleurs, ce nest quen 2016, soit avec deux annes de dcalage par rapport aux objectifs qui avaient t fixs en juillet 201283, que le dficit public espagnol reviendrait en dessous de 3 % du PIB (2,7 % du PIB) selon le programme de stabilit. En 2016, lendettement public atteindrait toutefois prs de 100 % du PIB.
b) Le Royaume-Uni
La crise financire a conduit une dgradation des finances publiques britanniques : le dficit a quadrupl en deux ans (de 2,8% du PIB en 2007/2008 au sens de Maastricht 11,5% du PIB en 2009/2010) avant de se rsorber progressivement depuis (7,8 % du PIB en 2011/2012) ; la dette a quant elle doubl en quatre ans (de 43,3 % du PIB en 2007/2008 86,0 % en 2011/2012). Cette dgradation comporte une trs forte composante structurelle comme en tmoigne un dficit structurel valu 7,4 % du PIB pour lexercice 2010/2011. Sur lexercice 2012/2013, selon les estimations de loffice of budget responsability (OBR), le dficit public sest rduit 5,6 % du PIB en raison de limpact positif de deux contributions exceptionnelles : le transfert des actifs du rgime de pensions de Royal Mail au budget gnral, (1,8 % du PIB), et le versement au trsor des coupons engrangs par la Banque dAngleterre dans le cadre de sa politique montaire84. LOBR prvoit un dficit public de 6,8 % du PIB sur 2013/2014 et de 6,0 % sur 2014/2015 (7,6 % et 6,8 % hors coupons de la Banque dAngleterre). Il ne reviendrait sous les 3 % quen 2017/2018. Le dficit structurel serait de 4,4 % du PIB en 2013/2014 aprs 5,4 % en 2012/2013. La dette publique atteindrait 94,9 % du PIB la fin de lexercice 2013/2014. Aprs un pic de 100,8 % du PIB en 2016/2017, elle commencerait ensuite dcrotre.
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Le programme de stabilit de 2012 prvoyait un retour du dficit 3 % en 2013. Le gain slve 0,7 point de PIB mais seuls 0,4 point ont t comptabiliss en rduction du dficit public suite dcision de loffice national des statistiques.
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Tableau n 21 : dficit et dette publics du Royaume-Uni

% du PIB Dficit public Dette publique 2011-12 2012-13 2013-14 2014-15 2015-16 2016-17 7,8 86,0 5,6 90,7 6,8 94,9 6,0 98,6 5,2 100,8 3,5 100,8
Source : office of budget responsability
Le gouvernement britannique poursuit son objectif dun retour lquilibre du solde courant (hors dpenses dinvestissement) structurel au terme dune priode de cinq ans, soit en 2017/2018. Selon les prvisions de lOBR de mars 2013, il devrait tre atteint avec un an davance. Deux agences ont cependant successivement dgrad la note britannique dun cran de Aaa Aa1/AA. Cette dcision sexplique par le fait que, hors oprations exceptionnelles, le dficit ne sest pas rduit en 2012, mais galement par la faiblesse de lactivit, en raison dune consommation des mnages plus atone quanticip et dune croissance mondiale en ralentissement qui pse sur les exportations britanniques. Le budget 2013 sinscrit dans la continuit : une politique budgtaire restrictive accommode par des mesures en faveur de loffre. ce stade, 72 % de lajustement budgtaire a t ralis au travers dconomies dans les dpenses. lhorizon de lexercice 2015/2016, leffort sur les dpenses devrait reprsenter, selon le programme de stabilit, 80 % de la consolidation budgtaire mene durant la lgislature. Entre 2009 et 2014, les dpenses auront diminu de 51,4 % du PIB 47,8 % selon la Commission europenne. Environ 300 000 emplois publics auront t supprims depuis 2011. La matrise des dpenses est maintenue et tendue aux prestations, avec cependant un effort en direction des frais de garde denfant. Au regard dune excution budgtaire significativement infrieure aux plafonds en 2012/2013, les ministres concerns i.e. hors postes protgs, sant, ducation et aide au dveloppement devront prendre ces moindres dpenses en base, ce qui entrane une baisse des dpenses de 1,1 Md en 2013/2014 et 1,2 Md lanne suivante. Dans le secteur public, les rmunrations seront limites pour une anne supplmentaire une croissance du salaire moyen de 1 %, soit jusquen 2015/2016. Du ct des prestations, la rforme des retraites annonce en janvier 2013 a t confirme et sera effective compter du 1er avril 2016. Le calcul des pensions publiques de base est harmonis et simplifi quel que soit le statut des salaris afin de leur donner une plus grande visibilit
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COUR DES COMPTES
sur le montant de leur pension au moment o ils prennent leur retraite. Cette rforme se traduira par une conomie budgtaire de 5,5 Md par an compter de lexercice 2016/2017. Par ailleurs, un effort est fait en direction des familles avec un nouveau dispositif visant prendre en charge 20 % des frais de garde denfant dans la limite de 1200 par enfant et par an partir de lautomne 2015, pour un cot de 800M par an terme. Ce dispositif prendra la forme dun bon dachat et sera ainsi ligible aux foyers non imposables, mais ne le sera pas ds lors quun des parents gagnera plus de 150 000. De plus, le gouvernement accrot la composante garde denfants de son nouveau dispositif dUniversal Credit, quivalent britannique du RSA qui entrera en vigueur lautomne 2013, pour un cot de 200M. Les conomies sur les dpenses de fonctionnement doivent permettre daugmenter les dpenses publiques dinvestissement de 3Md par an sur trois ans partir de 2015-2016. Par ailleurs le budget prvoit un nouveau plan de soutien au secteur immobilier (5,4Md). Ct recettes, le taux normal de limpt sur les socits sera ramen 20 % en avril 2015, pour un cot de 800 M supplmentaires (contre 23 % en avril 2013 et 28 % en 2010). Ce sera alors le plus bas parmi les pays du G2085. En direction des PME, les contributions sociales employeur seront rduites partir de 2014 de 2 000 par entreprise, ce qui aura un cot de 1,3 Md la premire anne. Le seuil dimposition sur le revenu sera port 10 000 par an ds avril 2014, soit avec un an davance par rapport ce qui avait t annonc, pour un cot de 1 Md. Ce sont ainsi 2,7 millions de contribuables qui ne paieront plus dimpt sur le revenu par rapport la situation de 2010 o le seuil tait de 6 500. Par ailleurs, compter du 6 avril 2013, le taux suprieur dimpt sur le revenu86, qui concerne les revenus suprieurs 150 000 annuels, passera de 50 % 45 %.
c) LItalie
Le dficit public italien a poursuivi sa rduction, de 3,8 % du PIB en 2011 3,0 % en 2012. La charge dintrt a augment de 0,5 point de PIB 5,5 % du PIB (soit environ 3 points de PIB de plus que lAllemagne ou la France), mais lexcdent primaire est pass de 1,2 % 2,5 % du PIB grce la matrise des dpenses primaires, en diminution en
Pour que les banques ne bnficient pas de cette baisse, le taux de la bank levy , assise sur les actifs pondrs, sera port 0,142 %. 86 Au Royaume-Uni, limpt sur le revenu nest pas familialis .
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valeur nominale pour la troisime anne conscutive, et la croissance des recettes conscutive aux augmentations dimpt, notamment sur le patrimoine. Lentre en vigueur de la rforme des retraites et le gel des pensions au-del de trois fois le minimum vieillesse ont permis de contenir la progression des dpenses sociales alors que les dpenses de personnel poursuivaient leur dcrue du fait du gel des rmunrations et des diminutions demploi87. Selon la Commission europenne, le dficit structurel sest rduit de 3,6 % du PIB en 2011 1,4 % en 2012. Toutefois, en raison dune dgradation de lactivit nettement plus forte quanticipe88, lobjectif dun dficit public nominal de 1,7 % na pas t atteint. La politique budgtaire de lItalie demeure contrainte par le poids de lendettement public qui a atteint 127 % du PIB en 2012. Entre fin 2007 et fin 2012, la dette publique italienne a progress de 24 points de PIB pour atteindre prs de 2 000 Md. Afin de stabiliser son endettement autour de son niveau actuel, lItalie prvoit un retour lquilibre structurel compter de 2013. En trois exercices (de 2011 2013), la rduction du dficit structurel serait ainsi de lordre de 3,5 points de PIB. Paralllement, lItalie a prvu un programme pluriannuel de cession dactifs qui vise rduire de 1 2 % de point de PIB son niveau de dette entre 2013 et 2015. Le gouvernement italien a toutefois adopt en avril 2013 un plan de remboursement sur 12 mois des arrirs de paiement aux entreprises pour un montant de 40 Md (2,6 % du PIB). Ce projet devrait aggraver le dficit public de 0,5 % pour lexercice 2013 et accrotre le ratio dendettement public denviron 2,5 points de PIB lhorizon 2014 selon la Commission europenne. Le dficit public ne baisserait par consquent que lgrement 2,9 % du PIB en 2013 selon les prvisions du programme de stabilit et de la Commission europenne. Le dficit structurel diminuerait en revanche de prs dun point de PIB. Cette amlioration des comptes publics est le rsultat des trois plans dajustement budgtaire de grande ampleur mens depuis lt 2011
Depuis 2010, le taux de remplacement des postes dans ladministration est plafonn 1 pour 5 dparts. Le nombre demploys publics a diminu de 4,3 % depuis 2007, entranant une baisse des dpenses de personnel de 3,3 % en cinq ans. 88 Soit une contraction du PIB de - 2,4 % en 2012 contre une prvision de - 1,2 % dans le programme de stabilit de 2012.
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reprsentant 81,3 Md deffort financier en termes cumuls dici 2014, soit 5 % du PIB et constitus aux deux tiers par des hausses dimpt. Par ailleurs, des spending reviews , c'est--dire des politiques de rationalisation des dpenses publiques notamment dans les domaines de la sant, des dpenses de fonctionnement des administrations et des dotations aux collectivits publiques, ont t engages au second semestre 2012 afin de pouvoir financer par une diminution des dpenses des rductions des recettes (tel que le dcalage dans le temps de laugmentation des deux taux de TVA du mois doctobre 2012 au 1er juillet 2013) ainsi que des dpenses exceptionnelles (reconstruction des zones sinistres par le sisme survenu en Emilie-Romagne), leffet sur le solde public tant au total quasi-neutre. Le nouveau gouvernement sest engag respecter ses obligations communautaires de rduction des dficits publics mais a paralllement annonc un plan pour lemploi des jeunes et lannulation de 6 Md de hausse dimpts prvue pour 2013 dont la suspension de la premire chance de la taxe sur la rsidence principale et labandon de laugmentation dun point de la TVA au 1er juillet 2013.En contrepartie, le gouvernement sest engag une refonte de la lgislation relative la fiscalit de limmobilier assortie dune clause de sauvegarde prvoyant que la rforme doit tre budgtairement neutre ; si elle nest pas adopte dici aot, la tranche de juin sera due le 16 septembre. Lannulation de la hausse de la TVA devrait dpendre de la capacit du gouvernement dgager les ressources ncessaires.
d) Les Pays-Bas
La rduction du dficit public sest poursuivie en 2012 aux PaysBas en dpit dune rcession plus prononce quanticipe (- 1 % contre une prvision annuelle de - 0,75 %). Le dficit public a diminu 4,1 % du PIB en 2012 contre 4,5 % du PIB en 2011. Lensemble des plans de consolidation mis en uvre depuis fin 2010 a en effet permis une baisse du dficit structurel de plus dun point au cours de lexercice 2012, 2,6 % du PIB. Les gouvernements nerlandais successifs ont notamment appliqu un gel des salaires dans la fonction publique, lexclusion des personnels de sant, et un relvement, en octobre 2012, de 2 points du taux normal de TVA qui a t port 21 %. Il a t dcid dacclrer la mise en uvre de la rforme des retraites : lge de dpart la retraite sera relev de 3 mois par an (au lieu de 2) entre 2015 et 2018, et de quatre mois par an (au lieu de 3) entre 2018 et 2021. Il passera par consquent 66 ans en 2018 et 67 ans en 2021. Au-del, il sera index sur lvolution de lesprance de vie.
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Jusquau dbut de 2013, lobjectif gouvernemental demeurait un retour du dficit public en dessous de 3 % du PIB en 2013. Au regard de la dgradation de la conjoncture et de son impact sur les recettes publiques, un nouveau plan de consolidation pour 2014 dun montant de 0,7 % du PIB prvoyant la dsindexation de limpt sur le revenu et le gel des salaires dans lensemble de la fonction publique a t adopt en mars 2013. Son application a cependant t suspendue en avril dans le cadre dun accord entre le gouvernement et les partenaires sociaux et lobjectif dun retour un dficit public de 3 % du PIB a t dcal dun an 2014. En 2013, le dficit public se rduirait jusqu 3,4 % du PIB selon les prvisions du programme de stabilit et 3,6 % selon la Commission europenne. Lexercice 2013 devrait tre marqu par limportance des lments exceptionnels tant en recettes (mise aux enchres des frquences 4G) quen dpenses (sauvetage de la banque SNS Reaal) pour des montants quivalents (autour de 0,6 point de PIB). Le dficit structurel diminuerait selon la Commission europenne de 0,6 point 2 % du PIB. Pour 2014, le programme de stabilit prvoit un dficit de 3 % du PIB. Cependant, selon la Commission europenne, il pourrait demeurer stable 3,6 % du PIB si les mesures de consolidation budgtaire du plan de mars 2013 suspendues ce stade ne sont pas en dfinitive appliques. Le dficit structurel se dgraderait alors lgrement.
2 - Quelques enseignements des politiques budgtaires examines

Les variations de solde structurel sont relativement proches sur la priode 2011 2013 puisquils se situent en moyenne annuelle autour de 1,0 % du PIB, lexception des Pays-Bas dont la situation budgtaire de dpart tait meilleure et dont le rythme dajustement annuel est lgrement infrieur 0,7 %. Par ailleurs, il ressort de lanalyse des diffrents programmes de consolidation budgtaire engags depuis 2010 dimportants lments de convergence : des augmentations de TVA, notamment du taux normal, comprises entre 1 et 3 points ; un effort pour contenir lvolution de la masse salariale au travers dune diminution des effectifs et/ou dun gel pluriannuel des rmunrations, voire de la suppression de certaines primes. LEspagne a par exemple procd en 2012 un gel des recrutements dans la fonction publique ; la mise en uvre rapide de rforme des retraites prvoyant notamment le relvement de lge de dpart la retraite (66 ans aux Pays-Bas et en Italie partir de 2018). Au Royaume-Uni, la
132
COUR DES COMPTES
rforme des retraites entrera intgralement en vigueur trois annes aprs son annonce. En 2013, lEspagne devrait galement adopter une rforme des retraites ; une volont de contenir les dpenses des collectivits territoriales. LEspagne entend clarifier en 2013 les comptences exerces par ltat et les communauts autonomes en supprimant les doublons entre les diffrents chelons des administrations locales (provinces, communes), notamment en matire dducation et de sant. LItalie a significativement rduit depuis 2011 les transferts aux collectivits locales.
3 - LAllemagne
Les bonnes annes que viennent denregistrer les finances publiques ont permis datteindre ds 2012 lobjectif initial de dficit structurel prvu pour 2016. Le solde structurel a en effet t, selon le ministre fdral des finances, excdentaire hauteur de 0,4 % du PIB en 2012, aprs un dficit de 0,7 % en 2011. Le programme de stabilit 2013-2017 a t adopt le 17 avril 2013 par le gouvernement fdral. Il prvoit une interruption en 2013 de lajustement structurel pour tenir compte du ralentissement de lactivit dans la zone euro. Le solde structurel serait ainsi lquilibre en 2013. Il a t tabli sur la base dune croissance potentielle de 1,3 % en 2013 et 2014, reposant sur une lente dcrue de la population totale, dun accroissement des taux dactivit et une lgre acclration des gains de productivit. Tableau n 22 : les hypothses du programme de stabilit
En % PIB (volume) PIB potentiel Masse salariale 2013 + 0,4 + 1,3 + 2,4 2014 + 1,6 + 1,3 + 2,9 2015 + 1,5 + 1,1 + 2,8 2016 + 1,5 + 1,1 + 2,8 2017 + 1,5 + 1,2 + 2,8
Source : Programme de stabilit.
La croissance effective serait de 0,4 % en 2013 et 1,6 % en 2014. Une reprise des investissements est prvue pour 2014 ainsi quune lgre acclration de la progression de la masse salariale, consquence attendue des ngociations de branche en cours.
133
Le solde effectif des administrations publiques voluerait ainsi :
Tableau n 23 : la trajectoire des comptes publics

(en % du PIB) Administrations publiques tat Collectivits locales et lnder Scurit sociale 2012 + 0,2 - 0,4 - 0,1 + 0,6 2013 - 0,5 0 + 0,5 0 2014 0 0 + 0,5 0 2015 0 0 + 0,5 0 2016 + 0,5 0 + 0,5 0 2017 + 0,5 + 0,5 + 0,5 0
Source : Programme de stabilit.
LAllemagne, aprs avoir atteint lquilibre de ses comptes en 2012, estime pouvoir limiter 0,5 point limpact de la crise sur ses finances publiques en 2013. La contribution des administrations de scurit sociale lquilibre des finances publiques baisserait de 0,6 % du PIB en 2013 pour devenir lgrement ngative ou nulle, du fait du ralentissement de lactivit, en 2013 et toutes les annes ultrieures. Aprs avoir t lgrement dficitaires en 2012, les collectivits locales dgageraient un excdent de 0,5 % du PIB en 2013, qui se maintiendrait les annes ultrieures. Il serait le seul fait des communes. Pour 2013, les prvisions de recettes fiscales restent plus dynamiques pour les tats (+ 2,4 %) et les communes (+ 3,5 %) que pour ltat fdral.(+ 0,8 %) et se trouvent confirmes, au premier trimestre, en excution : + 3,1 % pour les impts partags (80 % du total), + 4,5 % pour les recettes propres de ltat fdral (16 % du total) et + 8,1 % pour les recettes propres des tats (3 % du total). Les recettes publiques totales baisseraient lgrement, de 45,2 45,0 % du PIB entre 2012 et 2013, tandis que les dpenses augmenteraient, de 45,0 45,5 % du PIB, notamment sous leffet dune hausse des dpenses dindemnisation du chmage sur le budget fdral. La dette publique, aprs avoir lgrement augment de 2011 2012 pour atteindre 81,9 % du PIB, surtout du fait de la contribution de lAllemagne aux mcanismes de stabilit de la zone euro, rependrait son volution la baisse pour revenir 80,5 % du PIB fin 2013.
134
COUR DES COMPTES
______________________ CONCLUSION _____________________ Les lois de programmation des finances publiques comportent des objectifs indicatifs, dont la ralisation dpend de lvolution de la conjoncture conomique, et un noyau dur de dispositions, qui concernent notamment la trajectoire de solde structurel. Compte-tenu de la dgradation des perspectives de croissance, les objectifs indicatifs de la loi de programmation de dcembre 2012, notamment le retour du dficit effectif sous le seuil de 3,0 % du PIB, ont t dcals dans le temps dans le programme de stabilit et pourraient ltre encore plus si le Conseil de lUnion europenne suit la proposition de la Commission europenne. Les objectifs de solde structurel de la loi de programmation risquent aussi de ne pas tre respects en 2013 et 2014. Mme si leffort structurel prvu dans le programme de stabilit pour les annes 2013 2015 est plus important que celui inscrit dans la loi, la question se pose dun ajustement de la loi de programmation afin dintgrer les nouvelles orientations des finances publiques apparues au premier semestre 2013 et de disposer dun cadre de rfrence plus pertinent pour les annes venir. Le programme de stabilit repose sur des hypothses favorables de croissance du PIB et dvolution des recettes publiques. Si des hypothses plus prudentes taient retenues, il apparatrait que le respect de lobjectif de dficit de 3,0 % du PIB ds 2014 impose des mesures dajustement trop importantes dans la conjoncture actuelle. Il apparatrait aussi que leffort structurel prvu par le programme de stabilit pour 2014 et 2015 est ncessaire pour garantir le retour du dficit 3,0 % du PIB en 2015 avec une marge de scurit suffisante. Le dlai supplmentaire propos par la Commission europenne pour ramener le dficit effectif 3,0 % du PIB rpond au souci de ne pas fragiliser davantage la situation conomique en 2013-2014, mais il nautorise aucun relchement de leffort structurel de rduction du dficit. Leffort structurel prvu par le programme de stabilit pour 2014 et 2015 porte, en moyenne sur ces deux annes, 80 % sur les dpenses, ce qui correspond la rorientation souhaite rgulirement par la Cour. Leur croissance en volume devra tre ramene 0,4 % en 2014 et 0,2 % en 2015, ce qui constitue une forte inflexion par rapport aux annes prcdentes et impose de raliser des conomies de lordre de 13 15 Md, rparties entre toutes les administrations publiques. Ce nouveau ralentissement des dpenses est possible et ncessaire.
135
Les conomies envisages restent cependant, ce stade, largement documenter pour ltat et hypothtiques pour les collectivits territoriales. Des orientations ont t donnes pour ce qui concerne la scurit sociale, mais elles restent pour une grande part traduire en mesures concrtes. Le respect de ces objectifs de dpenses ne laisse en tout tat de cause aucune place de nouvelles dpenses exceptionnelles. Des mesures nouvelles de hausse des prlvements obligatoires, dun rendement dau moins 12 Md, devront nanmoins tre votes dans les lois de finances et de financement de la scurit sociale pour 2014. En effet, les mesures votes jusqu prsent se traduiront par une diminution du rendement de certains prlvements, hauteur de 5 Md, alors que le programme de stabilit prvoit une augmentation nette de 7 Md. Ces nouvelles ressources devraient tre affectes la scurit sociale, dont les comptes doivent tre rapidement rquilibrs, ou ltat, plutt quaux collectivits territoriales o une priorit plus forte doit tre donne la matrise des dpenses.
Chapitre IV Les perspectives long terme des rgimes sociaux

Les perspectives de long terme relatives aux soldes des rgimes de scurit sociale sont fortement dpendantes, lgislation et rglementation constantes, des scnarios conomiques retenus au travers de leur impact sur le niveau de leurs ressources. En fonction des hypothses retenues, court comme long terme, l'volution tendancielle des soldes et de la dette cumule illustre les risques de non soutenabilit des trajectoires l'horizon 2030 ainsi que l'ampleur, et l'urgence des mesures correctrices mettre en place. Les analyses qui suivent s'attachent d'une part aux perspectives du rgime gnral et du fonds de solidarit vieillesse (FSV), et d'autre part aux perspectives de l'ensemble des rgimes de retraites. Le primtre ainsi couvert reprsente prs de 90 % des dpenses des rgimes obligatoires de scurit sociale89. Les projections prsentes dans cette partie s'appuient sur les scnarios conomiques de long terme examins par le Conseil d'orientation des retraites (COR) l'occasion de son actualisation fin 2012
89
Le solde recouvre essentiellement l'assurance maladie hors rgime gnral et la branche accidents du travail et maladies professionnelles.
138
COUR DES COMPTES
des perspectives des rgimes de retraite. Le COR retient trois principaux scnarios (A, B, C)90 sans en privilgier aucun. Ils ont en commun les hypothses conomiques retenues par la loi de financement de la scurit sociale pour 2013 sur la priode 2013-2017, mais diffrent plus long terme sur les principaux dterminants de lvolution de la masse salariale que sont l'volution de la productivit du travail et l'volution du taux de chmage. Parmi ces trois principaux scnarios, la Cour a choisi de fonder son scnario central sur le scnario C du COR, au regard de lavis du Haut Conseil des finances publiques du 15 avril 2013 qui souligne les risques pesant, moyen terme, sur la capacit de lconomie dgager un taux de croissance suprieur la croissance potentielle ds 2015, et long terme, assurer un retour de la croissance potentielle son rythme davantcrise91. Le scnario C est en effet le seul correspondre une progression annuelle moyenne de la masse salariale sur la priode 2018-2030 qui n'excde pas la progression moyenne constate sur la priode passe (1998-2010), soit 3,5 %92. En outre, pour ses projections, la Cour a intgr ce scnario, les effets des nouvelles hypothses conomiques associes au programme de stabilit 2013-201793. Le scnario central des projections qui suivent correspond au scnario C ainsi corrig. Enfin, les risques associs un impact durable de la crise actuelle sur la croissance et sur les dterminants de la masse salariale ne peuvent tre exclus. C'est pourquoi la Cour a examin les effets d'une variante "dgrade". Dans cette variante, elle a considr une progression de la masse salariale plafonne 3,7 % (contre 4 % dans le programme de stabilit) pour les annes 2015 2017, puis limite 3,25 % sur
Scnario A : taux de chmage de 4,5 % long terme et + 1,8 % de croissance de la productivit du travail long terme, scnario B : taux de chmage de 4,5 % et + 1,5 % de croissance de la productivit, scnario C : taux de chmage de 7 % et + 1,3 % de croissance de la productivit. 91 Celui-ci souligne les risques pesant, moyen terme, sur la capacit de lconomie dgager un taux de croissance suprieur la croissance potentielle ds 2015, et long terme, assurer un retour de la croissance potentielle son rythme davant-crise. 92 Le scnario mdian du COR, dit scnario B, correspond quant lui une progression de la masse salariale de prs de 4 % sur 2018-2030. 93 Les hypothses du programme de stabilit prvoient le retour une croissance du PIB de 2 % en 2015 au lieu de 2014 dans la LFSS 2013, avec pour consquence une progression moyenne de la masse salariale 3,1 % contre 4,1 % pour le COR sur la priode 2013-2017.
90
LES PERSPECTIVES A LONG TERME DES RGIMES SOCIAUX
139
2018-2030, soit une volution cohrente avec l'un des scnarios polaires examin galement par le COR (variante C) 94. Les projections prsentes sont lgislation et rglementation constante, en vigueur en juin 2013. Par rapport aux scnarios du COR, elles ne diffrent cet gard que par la prise en compte de laccord AGIRC-ARRCO de mars 2013. Sauf indication contraire, les rsultats de projections sont exprims dans la suite soit en euros courants (avec une hypothse dinflation annuelle de 1,75 % au-del de 2017) soit en pourcentage de PIB.
I - Les perspectives de soldes du rgime gnral l'horizon 2030

A - L'impact des nouvelles hypothses conomiques associes au programme de stabilit 2013-2017
Sur la base du scnario C, qui reposait sur les hypothses de la loi de financement de la scurit sociale pour 2013 moyen terme, les projections ralises par la Cour montrent que le solde additionn des branches maladie, famille et vieillesse du rgime gnral ainsi que du FSV, serait demeur constamment dficitaire l'horizon 2030. Le dficit global se serait nanmoins rduit de 21 Md en 2011 5 Md au dbut des annes 2020 avant de s'accrotre rgulirement au rythme des dficits projets de la branche vieillesse pour atteindre prs de 12 Md en 2030 (9 Md2013). Ces projections, reprenant les donnes du COR pour la branche vieillesse et le FSV, se fondent sur une progression annuelle de l'ONDAM de + 2,5 % partir de 2018 ainsi que sur les projections pluriannuelles ralises par le Haut Conseil la famille dbut 2013. Pour la branche famille toutefois, l'hypothse conventionnelle prise par le Haut
94
Etabli pour le solde des principaux rgimes, ce scnario "polaire" se fonde sur un taux de chmage de 7 % long terme et une croissance de la productivit de 1,0 % long terme.
140
COUR DES COMPTES
Conseil d'une progression des recettes gale celle du PIB a t revue pour retenir une progression limite 80 % de celle du PIB95. La prise en compte des nouvelles hypothses macro-conomiques retenues par le programme de stabilit d'avril 2013 conduit, toutes choses gales par ailleurs, dgrader fortement les soldes du rgime gnral l'horizon 2017. Dans ce scnario central, par un effet base immdiat de plus de 10 Md de moindres recettes annuelles, les dficits annuels du rgime gnral et du FSV seraient suprieurs 15 Md (13 Md2013) en 2020 et atteindraient, selon la Cour, prs de 25 Md en 2030 (19 Md2013), soit 0,7 % du PIB. Enfin, dans le cadre de la variante "dgrade" examine par la Cour, le dficit annuel serait suprieur 20 Md sur toute la priode et atteindrait 50 Md (37 Md2013) en 2030, soit 1,4 % du PIB. Graphique n 10
Evolution des soldes du rgime gnral et du FSV sous diffrentes hypothses conomiques
0,0 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
-10,0
-20,0
-30,0
-40,0
rappel LFSS 2013 prolong par le scnario C du COR de septembre 2012

-50,0
scnario central scnario dgrad
-60,0

95
Pour le calcul des soldes structurels du rgime gnral, le programme de qualit et defficience "Financement" annex aux projets de loi de financement de la scurit sociale retient une lasticit au PIB de 0,8 pour les cotisations sociales et de 1 pour les autres prlvements obligatoires. Toutefois, les catgories d'impts affects la branche famille partir de 2013 sont en moyenne moins dynamiques que le PIB: c'est notamment le cas de la taxe sur les vhicules terrestre moteur et de l'affectation d'un prciput sur les prlvements sociaux sur les contrats d'assurance-vie dont la disparition est programme entre 2011 et 2020.
141
Qui plus est, les projections de dficits prsentes ici ne tiennent pas compte des cots de financement associs au portage de la dette accumule en dehors de toute solution de financement. En effet, la majeure partie du portage de cette dette serait financer au-del de la capacit d'amortissement de la CADES (cf. ci-aprs) et pourrait donc engendrer, sur la base d'un cot de financement de 3 %, un cot annuel supplmentaire de plus de 10 Md en fin de priode, voire plus de 15 Md dans le scnario dgrad. Inversement, ces projections ne font pas apparatre les recettes actuellement affectes la CADES et qui, lexpiration de celle-ci, seraient thoriquement disponibles pour financer les soldes annuels du rgime gnral pour un montant qui pourrait slever plus de 20 Md (15 Md2013) lhorizon 2030.
B - Les perspectives des diffrentes branches

Sous les hypothses conomiques du scnario central, l'volution des soldes des diffrentes branches, projete par la Cour, distingue l'amlioration lente du solde de la branche famille, la stagnation de celui de la branche maladie et la dgradation rgulire de celui de la branche vieillesse (agrg celui du FSV). Graphique n 11
Soldes des branches du RG sous les hypothses conomiques du PSC 2013-2017 et d'une progression moyenne de 3,5% de la masse salariale sur 2018-2030
5
0 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
-5
-10
-15
-20
AM CNAF
-25
CNAV+FSV total des branches
-30
142
COUR DES COMPTES
Sagissant de la branche maladie, dans lhypothse dun ONDAM maintenu + 2,5 % de progression annuelle partir de 2018, et toutes choses gales par ailleurs, le dficit annuel ne se rsorberait pas et resterait proche de 5 Md sur lensemble de la priode 2018-2030. Pour ramener sans mesures de recettes la branche lquilibre ds 2020 et le maintenir sur la dcennie suivante, la progression annuelle de lONDAM devrait tre abaisse + 2,2 % compter de 2014 et sur toute la priode, soit un niveau plus faible que celui envisag par le Gouvernement pour les seules annes 2014-2017 (2,6 % en 2014 et 2,5 % au-del). Le retour lquilibre de lassurance maladie ncessite donc des rformes structurelles dautant plus importantes que diffrents facteurs peuvent jouer dans le sens dun alourdissement des dpenses, notamment laugmentation du nombre de mdecins partir de 2020. A lgislation inchange, cest--dire sans tenir compte des mesures annonces en juin 2013 par le Gouvernement, le solde de la branche famille s'amliorerait progressivement, l'volution tendancielle de la dpense tant infrieure celle de la masse salariale, en raison de l'indexation des barmes des principales prestations sur l'inflation. La branche pourrait ainsi atteindre l'quilibre partir de 2022, soit trois ans plus tard que projet par le Haut Conseil de la famille dans le cadre du scnario C du COR. Ce dlai supplmentaire rsulte de la rvision des hypothses conomiques de moyen terme l'occasion du programme de stabilit ainsi que de l'hypothse retenue par la Cour d'une volution des ressources long terme moins dynamique que le PIB. Dans la variante macro-conomique "dgrade", l''horizon du rquilibrage de la branche serait recul d'au moins 4 ans, voire repouss au-del de 2030 selon l'ampleur des effets d'une dgradation des conditions conomiques sur le volume des prestations. Par ailleurs, comme l'a prcdemment soulign la Cour96, mme sous des conditions conomiques plus favorables, la tendance mcanique l'amlioration des soldes de la branche famille, lie la progression modre des barmes de prestations par rapport celle des revenus, repose sur l'hypothse notable que les pouvoirs publics laisseraient diminuer rgulirement le nombre des bnficiaires des prestations lies aux ressources sans compenser partiellement cet effet ou recycler une partie des conomies sur des dpenses nouvelles au sein de la branche97.
Dans sa communication la commission des affaires sociales de l'Assemble Nationale sur le financement de la branche famille de novembre 2012. 97 cet gard, il convient de noter que les projections de dpenses ralises par le Haut Conseil de la famille, sur lesquelles se fonde la Cour, intgrent dj une hypothse d'accroissement significatif des dpenses d'action sociale (+ 7,5 % en moyenne par an) sur l'ensemble de la priode.
96
143
Les perspectives de soldes de la branche vieillesse et du FSV sont dtailles plus loin, dans l'analyse consacre l'ensemble des rgimes de retraite. Elles se caractrisent par une aggravation continue des dficits additionns de la CNAVTS et du FSV sur la priode. La dgradation projete par le COR dtermine l'essentiel de l'volution des soldes du rgime gnral. Dans le scnario central, les soldes cumuls sur 20122030 de la CNAVTS et du FSV reprsenteraient presque 70 % du dficit cumul total du rgime gnral sur cette priode.
II - Les consquences sur l'volution de la dette du rgime gnral

A - Une accumulation de dficits non soutenable en l'absence de mesures d'quilibrage.
Le scnario central conduirait, sans mesures correctives l'accumulation d'un montant de dficits de plus de 150 Md ds 2020 et qui atteindrait prs de 360 Md fin 2030. Alors que, pour la branche famille, les excdents projets partir de 2022 pourraient en 2030 compenser en bonne partie (sans tenir compte toutefois des cots de financement intermdiaires) les dficits accumuls entre 2012 et 2020, la branche maladie pourrait accumuler prs de 110 Md de dficits cet horizon. La branche vieillesse accumulerait quant elle plus de 240 Md de dficits, dont 52,5 Md auront toutefois pu tre transfrs la CADES entre 2012 et 2018. En effet, l'apport de ressources la CADES organis par la LFSS 2011 la met en mesure d'amortir au plus tard en 202598 la totalit des dettes dont la loi a autoris le transfert, soit le total des dficits cumuls du rgime gnral et du FSV au 31 dcembre 2010, les dficits 2011 des branches famille et maladie ainsi que le total des dficits enregistrs par la branche vieillesse et le FSV entre 2011 et 2018 dans la limite, pour ces derniers, de 62 Md au global et de 10 Md par an.
98
Le rapport de la commission des comptes de la scurit sociale de juin 2013 fait tat de nouvelles estimations de la CADES ramenant 2023 la date probable damortissement des dettes que la loi a prvu de lui transfrer. Cette rvision tient compte la fois de meilleures conditions de financement et de moindres reprises de dettes que prvues en provenance de la branche vieillesse et du FSV. Ce dernier aspect pourrait cependant tre remis en cause dans les scnarios conomiques considrs par la Cour, qui se traduisent par des dficits cumuls de la branche vieillesse et du FSV atteignant effectivement 62 Md sur 2011-2018.
144
COUR DES COMPTES
Au total, la dette accumule entre 2012 et 2030 serait issue pour deux tiers de la branche vieillesse et pour presqu'un tiers de la branche maladie. Graphique n 12
Dficit cumul des branches, dont le transfert la CADES est dj prvu ou non (en Mds)
400
dficit CNAV +FSV dont le transfert la CADEs est prvu et financ

350
dficit CNAV+FSV dont le transfert la CADES n'est pas prvu dficit maladie
300
dficit CNAF
250
200
150
100
50
0 2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Sur la dure de vie de la CADES, soit jusqu'en 2025 au plus tard, l'volution de la dette nette totale au sein et en dehors de la CADES, serait alors la suivante, en supposant en outre un portage de la dette hors CADES un cot de 3 % par an. Graphique n 13
Evolution de la dette nette de la CADES et de la dette sociale hors CADES
350
300
dette hors CADES (y compris cots financiers) dette nette CADES
250
dette totale
200
150
100
50
0 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025
145
Au-del, l'accumulation des dficits conduirait une dette hors CADES de plus de 380 Md fin 2030, cots de portage compris. L'affectation du produit annuel de la CRDS, de la CSG et des autres impts alimentant actuellement la CADES, soit un montant qui pourrait atteindre plus de 20 Md en 2030, au financement des dficits annuels du rgime gnral, ne suffirait pas en tout tat de cause rtablir l'quilibre des branches cet horizon et n'empcherait donc pas la progression de la dette sociale. En tenant compte du cumul des produits prcdemment affects la CADES, la dette totale nette s'tablirait un peu moins de 300 Md, soit 8 % du PIB en 2030. Dans le scnario dgrad, elle se situerait 450 Md, soit 12 % du PIB.
B - L'ampleur de l'effort d'quilibrage ncessaire une trajectoire de rduction de la dette

Sous ces mmes hypothses conomiques, pour ne pas avoir prolonger la dure de vie de la CADES et donc rsorber la totalit de la dette sociale au plus tard en 2025, la Cour value l'effort de rquilibrage ncessaire plus de 17 Md sur le solde du rgime gnral l'horizon 2017, soit des "marches" de prs de 4,5 Md de recettes ou d'conomies supplmentaires trouver chaque anne de 2014 2017. Ces efforts s'entendent au-del des volutions de dpenses et des mesures intgres la LFSS 201399.
99
En particulier, la squence de progression de l'ONDAM intgre au programme de stabilit reprend celle prsente en LFSS 2013. Les efforts calculs par la Cour sont donc au-del des 3 Md prsents par le Gouvernement comme une inflexion de la tendance d'volution de l'ONDAM en 2014.
146
COUR DES COMPTES
Graphique n 14
Prespectives d'volution de la dette sociale avec mesures d'quilibrage immdiates de 9 Mds en 2014, et mesures supplmentaires de 8 Mds d'ici 2017
350
dette hors CADES (y compris cots financiers)

300
dette nette CADES dette totale
250
200
150
100
50
0 2012 -50 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025
Toutefois, des conditions conomiques moins favorables, illustres par la variante "dgrade", ne permettraient pas, avec ces seules mesures, d'esprer une rsorption totale de la dette lhorizon 2025. Celle-ci pourrait tout au plus tre divise par 2 l'horizon 2027 avant de progresser nouveau, mme en faisant l'hypothse que les ressources aujourd'hui affectes la CADES, dont la CRDS, resteraient affectes au financement du rgime gnral et de sa dette. Graphique n 15
Effet des mesures de rquilibrage dans la variante conomique dgrade

300
dette hors CADES (y compris cots financiers)

250
dette nette CADES dette totale
200
150
100
50
0 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
147
Seul l'apport de ressources nouvelles la CADES permettrait alors cette dernire de reprendre et d'amortir au plus tard en 2025 les dficits accumuls court terme par les branches maladie et famille, tandis que la rsorption long terme des dficits eux-mmes supposerait des inflchissements durables de l'volution des dpenses maladie et des dpenses de pensions.
C - Synthse sur les perspectives du rgime gnral

Sous l'hypothse que la masse salariale, principal dterminant tendanciel des ressources du rgime gnral, n'voluerait pas d'ici 2030 un rythme de long terme suprieur celui constat sur le pass, soit 3,5 % par an, le dficit de lensemble constitu du rgime gnral et du FSV resterait constamment suprieur 15 Mds et pourrait atteindre en 2030 au moins 25 Md (19 Md2013). La branche maladie, en particulier, conserverait sur la priode des dficits annuels proches de 5 Md dans le scnario qualifi de central, sous lhypothse dune croissance de lONDAM de 2,5 % par an. Le cumul de ces dficits, issus pour deux tiers de la branche vieillesse et pour un tiers de la branche maladie, atteindrait au moins 360 Md fin 2030 et aboutirait alimenter l'accroissement de la dette sociale bien au-del de ce que la CADES est aujourd'hui en mesure d'amortir sans allonger sa dure de vie. lhorizon 2025, en effet, la dette sociale, loin d'tre rsorbe, afficherait un niveau de plus de 200 Md. Au regard des risques pesant sur l'volution de la masse salariale long terme, la scurisation d'une trajectoire de rsorption de la dette sociale au plus tard en 2025, compatible avec le terme probable de la CADES, supposerait donc des mesures de rquilibrages effet immdiat, d'un impact au moins gal 20 Md sur le solde annuel du rgime gnral l'horizon 2017, ainsi que des rformes inflchissant durablement l'volution tendancielle des dpenses, en particulier des branches maladie et vieillesse.
148
COUR DES COMPTES
III - La situation financire du systme de retraite l'horizon 2030

A - La sensibilit du solde global du systme de retraite aux hypothses conomiques de long terme
Le primtre des projections du COR couvre l'ensemble des rgimes de retraite obligatoire, de base et complmentaires ainsi que le FSV. Sont ainsi inclus le rgime gnral, les rgimes AGIRC et ARRCO, l'IRCANTEC, les rgimes de fonctionnaires (FPE, CNRACL, RAFP), les rgimes agricole, le RSI, les rgimes des professions librales ainsi que les rgimes spciaux. Sur la base du scnario central de la Cour, ajust des effets de l'accord AGIRC-ARRCO du 13 mars 2013, que le COR n'avait pas pu intgrer dans ses travaux100, le solde global du systme de retraite serait de prs de - 60 Md (- 45 Md2013), soit environ - 1,6 % du PIB en 2030. La variante "dgrade" illustre quant elle qu'une diffrence marginale de croissance de la masse salariale (0,25 % par an) aboutit toutes choses gales par ailleurs des effets diffrentiels importants sur le solde global du systme de retraites. Ainsi, dans le cadre de cette variante dgrade, le dficit global du systme de retraites s'tablirait en 2030 plus de 80 Md (60 Md2013), soit environ 2,3 % du PIB.
100
Les projections du COR intgraient bien en revanche leffet de lensemble des rformes intervenues fin 2012, y compris le dcret du 2 juillet 2012 relatif aux carrires longues.
149
Graphique n 16 : volution du solde global du systme de retraite (en % du PIB)
(Sous hypothse de rendements constants AGIRC-ARRCO et aprs prise en compte des accords du 13 mars 2013)
Au-del de 2030, l'ensemble des scnarios du COR anticipent une inflexion du solde global du systme de retraites en raison de l'amlioration des fondamentaux dmographiques (principalement sous l'effet de la rsorption des effets du "papy boom" et, dans une moindre mesure, de l'augmentation de la population en ge de travailler101). Mais l'ampleur et les effets de cette amlioration sont incertains102. L'accumulation importante de dficits l'horizon 2030, l'extrme sensibilit des soldes des rgimes la modification de l'environnement macroconomique et l'incertitude d'un retour tendanciel l'quilibre des rgimes trs long terme, confirment donc la ncessit de procder ds le court terme des mesures de rquilibrage des soldes des diffrents rgimes pour assurer la soutenabilit du systme global de retraites.
101 102
Selon le scnario central des perspectives dmographiques de l'INSEE. Le solde global pourrait autant redevenir excdentaire dans le cadre d'un scnario A que demeurer ngatif dans le cadre d'un scnario C, voire continuer se dtriorer (scnario C').
150
COUR DES COMPTES
B - Les projections de solde des principaux rgimes de retraite de salaris103

1 - Le rgime gnral et le FSV
La CNAVTS reprsente en 2011 plus de 35 % de la masse globale des pensions, et prs de 44 % l'horizon 2030. Son solde reprsenterait cet horizon entre 36 % et 39 % du solde global du systme. Sur la base des hypothses du scnario central, le solde largi104 de la CNAVTS atteindrait l'horizon de 2030 - 28 Md (- 21 Md2013), et selon la variante "dgrade", - 38 Md (- 28 Md2013). Toujours l'horizon 2030, le solde additionn de la CNAVTS et du FSV atteindrait, pour sa part, - 22 Md (- 16 Md2013) dans le cadre du scnario central et - 33 Md (- 25 Md2013) dans le cadre de la variante "dgrade". L'ampleur du dficit projet met en vidence l'effort qui serait raliser pour maintenir l'quilibre de la branche vieillesse du rgime gnral long terme, dure de cotisation et ges lgaux de dpart inchangs. Pour parvenir l'quilibre du solde de la CNAVTS horizon 2030 dans le cadre du scnario central, il faudrait une augmentation dau moins 0,15 point de cotisation par an jusquen 2030, si tout l'effort tait port sur les actifs, en sus des augmentations de cotisations dj programmes, ou une moindre indexation des pensions d'environ 1 point par an (par rapport l'indexation actuelle sur l'inflation), si tout l'effort tait port sur les retraits.
103
Pour l'ensemble des rgimes exclus de cette partie (notamment la MSA des nonsalaris, les rgimes des indpendants, des professions librales et les rgimes spciaux dentreprises), qui reprsentent environ 15 % de la masse globale des pensions, lapplication des diffrents scnarios ne fait pas apparatre dcart significatif par rapport aux hypothses du scnario C. La somme totale de leurs soldes largis est en tout tat de cause infrieure 1 Md horizon 2030, soit moins de 2 % du solde du systme global. 104 Le solde largi est calcul partir du solde technique, auquel sont ajouts les transferts de compensation ainsi que les charges de gestion et d'action sociale. Le solde largi n'inclut pas le rsultat financier associ aux rserves ou l'endettement de chaque rgime.
151
Graphique n 17 : volution du solde largi de la CNAV et du FSV (en Mds courants) selon diffrents scnarios conomiques
Par ailleurs, au total sur la priode, le cumul des soldes dficitaires additionns de la CNAVTS et du FSV (hors cots financiers induits par le portage de la dette) aboutirait toutes choses gales par ailleurs un besoin de financement de 330 Md (275 Md2013) dans le scnario dgrad (240 Md [205 Md2013] dans le scnario C actualis des hypothses du programme de stabilit), alourdissant d'autant la dette sociale105.
2 - Les retraites complmentaires du secteur priv

Les prestations de retraite verses par les rgimes points de l'AGIRC et de l'ARRCO reprsentent sur l'horizon 2011-2030 une part constante d'environ 25 % de la masse globale des pensions. La part de leur solde dans le solde global resterait stable autour de 28 % l'horizon 2030. Le solde des rgimes complmentaires obligatoires du secteur priv (AGIRC et ARRCO) est projet par le COR en fonction de deux hypothses : une hypothse de rendements constants106, comme il en rsulte des accords du 18 mars 2011 et du 13 mars 2013107;
105 106
cf. partie 2 du prsent chapitre. Cette hypothse galise lvolution du salaire de rfrence et celle de la valeur du point.
152
COUR DES COMPTES
une hypothse de rendements dcroissants108, soit le rgime antrieur aux accords de 2011. Quel que soit le scnario retenu, le solde technique de long terme se dtriore mcaniquement moins en cas de rendements dcroissants, dans la mesure o cette situation rduit la valeur du quantum de pension acquise montant de cotisation donn. Les soldes prsents ici correspondent une hypothse de rendements constants et intgrent les effets positifs des accords du 13 mars 2013109, qui expliquent l'amlioration du solde jusqu'en 2015, date partir de laquelle les soldes recommencent se dtriorer. Graphique n 18 : volution du solde additionn de lAGIRC et de lARRCO (en Mds courants) aprs accords du 13 mars 2013 selon diffrents scnarios conomiques
Pour le rgime complmentaire des cadres, l'horizon 2030, le solde technique s'tablit - 1,4 Md (- 1 Md2013) dans le cas du scnario central, et - 4,0 Md (- 3 Md2013) dans le cas de la variante "dgrade".
107
Le rgime issu de laccord du 13 mars 2013, pour la priode 2013-2015, est un rgime rendements constants o toutefois les paramtres voluent moins rapidement que prvu dans l'accord de 2011, la valeur du point voluant moins que les prix la consommation. 108 Dans cette hypothse, le salaire de rfrence volue plus vite que la valeur du point. 109 Les hausses de cotisations (2 hausses successives de 0,1 point du taux contractuel) et les sous-indexations programmes sur la priode 2013-2015 amliorent le solde de 3,2 Md (2,4 Md2013) et 4,6 Md (3,4 Md2013)) l'horizon 2030 par rapport au rgime issu des accords de 2011.
153
Pour le rgime complmentaire des salaris, le solde technique s'tablit - 16 Md (- 12 Md2013) dans le cas du scnario central, et - 21 Md (- 16 Md2013) dans le cas de la variante "dgrade". Par ailleurs, l'AGIRC-ARRCO a tabli ses propres projections de soldes partir de plusieurs scnarios d'volution de la masse salariale (variantes 1 et 2), partir desquelles les partenaires sociaux ngocient les paramtres des rgimes. Les projections de la variante "dgrade" de la Cour sont cohrentes avec celles de la variante 2 horizons 2020 et 2030. L'importance du dficit projet met en lumire l'ampleur des volutions de paramtres qui seraient raliser pour assurer terme l'quilibre des rgimes. En effet, d'aprs les calculs des fdrations AGIRC-ARRCO, une augmentation de 0,1 point du taux de cotisation effectif gnre l'horizon 2030 une recette supplmentaire de 0,7 Md110 (0,5 Md2013), tandis qu'un gel des revalorisations des pensions sur une anne gnre cet horizon une conomie de 1,9 Md (1,4 Md2013). Enfin, au total sur la priode 2011-2030, le cumul des dficits techniques des deux rgimes pourrait reprsenter un besoin de financement de 180 Md (150 Md2013) dans le scnario central (230 Md [200 Md2013] dans la variante "dgrade"). Aux rsultats financiers prs, ces sommes reprsentent le montant des recettes supplmentaires ou des conomies de dpenses raliser sur la priode pour conserver les rserves financires leur niveau actuel.
110
1,0 Md en cas d'augmentation du taux d'appel, qui ne cre pas de droits supplmentaires pour les futurs liquidants. (Source : variante 2 calcule par le GIE AGIRC-ARRCO).
154
COUR DES COMPTES
Graphique n 19 : volution du cumul des soldes techniques et du niveau des rserves de financement AGIRC-ARRCO (en Mds courants) dans la variante "dgrade" (ou "variante 2" AGIRCARRCO)
(Sous hypothse de rendements constants)
3 - Les rgimes de retraite de la fonction publique et des agents publics

L'ensemble constitu par les rgimes de retraite des fonctionnaires et agents publics111 reprsente sur l'horizon 2011-2030 une part constante d'environ 23 % des pensions verses dans le systme global de retraites. Leur solde projet horizon 2030 reprsente prs de 35 % du dficit global du systme. Le solde largi du rgime de la fonction publique d'tat est fix conventionnellement par le COR zro en 2011112, le taux de contribution de l'tat-employeur tant rput quilibrer le rgime. Le solde largi du rgime serait dficitaire de - 12 Md (- 9 Md2013) en 2030 dans le
111 Cest--dire les agents non fonctionnaires de ltat, des collectivits locales et des hpitaux, mais non ceux des entreprises publiques. 112 L'volution du solde met donc en vidence le besoin de financement du rgime terme dans l'hypothse d'un taux de contribution employeur constant au niveau de 2011, et des volutions dj actes du taux de cotisation salariale.
155
scnario central et de - 14 Md113 (- 10 Md2013) dans la variante "dgrade". Ces projections restent cependant tributaires de deux hypothses fortes retenues par le COR : le maintien du taux de contribution de l'tat son niveau de 2011 et de la stabilit des effectifs au sein de l'tat jusqu'en 2020. Le solde largi du rgime des fonctionnaires des collectivits CNRACL resterait dficitaire, en dpit des augmentations prvues jusqu'en 2020 des taux de contribution des employeurs et employs, et atteindrait - 7 Md dans la variante "dgrade" (- 5 Md2013) contre - 6 Md (- 5 Md2013) dans le scnario central, sous hypothse de croissance des effectifs de la fonction publique locale au mme rythme que la population active long terme. Le "solde" du rgime additionnel de la fonction publique (RAFP) est par construction nul sur toute la priode114. La monte en charge des provisions constitues serait marginalement ralentie dans la variante dgrade mais resterait voisine de 55 Md en 2030. Dans toutes les hypothses, le solde largi de lIRCANTEC deviendrait dficitaire avant 2030, pour des montants infrieurs 1 Md cet horizon. Sur l'ensemble de ces rgimes hors RAFP, le solde dficitaire annuel atteint entre - 18 (- 13 Md2013) et - 22 Md (- 16 Md2013) l'horizon 2030.
113
Pour ce rgime, lvolution des ressources dpend de trois paramtres : lvolution des effectifs cotisants, lvolution du taux de cotisation global (fix rglementairement jusqu lchance 2020), et lvolution du traitement moyen. 114 Ce rgime complmentaire fonctionnant par capitalisation, les cotisations d'une anne ne servent pas financer les prestations de la mme anne. Les provisions constitues pour couvrir les engagements futurs constituent l'indicateur pertinent.
156
COUR DES COMPTES
Graphique n 20 : volution du solde des rgimes de retraites des fonctionnaires (FPE, CNRACL et IRCANTEC) selon diffrents scnarios conomiques (en Md courants)
Pour ces rgimes, le scnario central ne se distingue pas du scnario C du COR, dans la mesure o les hypothses du programme de stabilit nont pas deffet sur les soldes court terme. Seule lvolution plus lente du salaire moyen permet de distinguer la variante dgrade au-del de 2020. Source : Cour des comptes
Au total sur la priode, les soldes de ces rgimes reprsentent un besoin de financement cumul de 170 195 Md hors cots financiers (140 160 Md2013) lgislation constante et taux de contribution des employeurs inchangs.
C - Synthse sur les perspectives des rgimes de retraite

La Cour a procd une analyse des risques pesant sur les soldes du systme global de retraites, et sur ceux des principaux rgimes, lhorizon 2030. Concernant le systme global de retraite, en retenant le scnario C du COR, qui correspond lvolution historique de la masse salariale (+ 3,5 % par an), la Cour value que la prise en compte des nouvelles hypothses macroconomiques du programme de stabilit pour les annes 2013-2017, aboutit un solde dficitaire du systme de retraite qui atteindrait - 1,6 % du PIB en 2030. Le cumul des dficits observs est quivalent un surcrot dendettement de 17 % du PIB en 2030. Une croissance moindre de 0,25 point par an de la masse salariale conduirait un dficit de - 2,3 % du PIB ce mme horizon soit un surcrot dendettement de plus de 22 % du PIB en 2030.
157
Ces estimations de la Cour mettent ainsi en vidence la nonsoutenabilit long terme des rgimes de retraite et lextrme sensibilit des soldes une modification durable, mme marginale, de lenvironnement macroconomique. Concernant les principaux rgimes, en dpit dune relative stabilit du solde du rgime gnral jusquen 2020 et dune amlioration de celui de lAGIRC-ARRCO jusquen 2015, la dgradation des soldes est nette pour tous les rgimes horizon 2030. ce terme, les besoins de financement du systme de retraite se concentreraient sur le rgime gnral (36 %), les rgimes complmentaires AGIRC-ARRCO (28 %) et les rgimes des fonctionnaires et agents publics (34 %). Leur accumulation se traduirait notamment par un accroissement de la dette sociale au-del des capacits damortissement de la CADES, sagissant du rgime gnral, et par un puisement des rserves des rgimes AGIRC et ARRCO. Cette perspective plaide pour des mesures de rquilibrage ds le court terme, accompagnes de rformes effet durable, calibres de sorte couvrir ces risques. ______________________ CONCLUSION _____________________ La rvision, loccasion du programme de stabilit, des prvisions dvolution de la masse salariale court terme, contribue dgrader de prs de 10 Md les soldes prvisionnels du rgime gnral lhorizon 2017. Dsormais, selon limpact plus ou moins prononc de la crise actuelle sur la croissance long terme, le rgime gnral pourrait afficher en 2020 un dficit de 15 20 Md, et accumuler une dette quivalente 8 12 % du PIB lhorizon 2030 dans les scnarios les plus pessimistes mais pas ncessairement les moins probables. La majeure partie de cette dette serait issue de laccumulation des dficits de la branche retraite, mais la branche maladie serait elle aussi constamment en dficit sur la priode. Le systme de retraite dans son ensemble serait par ailleurs susceptible de prsenter fin 2030 un cumul de dficits quivalent une dette supplmentaire de 17 23 % du PIB. La scurisation d'une trajectoire de rsorption de la dette sociale au plus tard en 2025, seule compatible avec la date probable dextinction de la CADES, impose en premier lieu des mesures de rquilibrages effet immdiat, d'un impact au moins gal 20 Md sur le solde annuel du rgime gnral l'horizon 2017, soit de nouveaux efforts cumuls de 5 Md par an pendant 4 ans. En second lieu, elle suppose que soient mises en uvre des rformes inflchissant durablement l'volution tendancielle des dpenses, en particulier des branches maladie et vieillesse.
Chapitre V Les pistes d'conomies
Le programme de stabilit 2013-2017 prsent par le gouvernement en avril 2013 prvoit, sur l'ensemble des deux annes 2014 et 2015, un effort structurel de 1,6 point de PIB rsultant pour l'essentiel (1,3 point) de la matrise des dpenses publiques. Alors que la croissance des dpenses publiques en volume tait de 1,7 % en moyenne au cours des annes 2007 2011, de 1,0 % en 2012 et serait de 0,9 % en 2013 selon les prvisions du gouvernement, le programme de stabilit prvoit qu'elle soit ramene 0,4 % en 2014 et 0,2 % en 2015. Par rapport une croissance tendancielle de ces dpenses estime 1,5 % par an, des conomies de l'ordre de 13 Md en 2014 et 15 Md en 2015 sont dgager pour atteindre cet objectif, ce qui suppose que lensemble des administrations publiques contribue cet effort dconomies Le programme de stabilit prvoit une nette inflexion des dpenses des administrations publiques centrales et sociales. Si les dpenses des administrations locales ont ralenti entre 2008 et 2011 sous leffet dune baisse de leurs investissements, aprs avoir connu une progression annuelle moyenne de + 3,2 % (hors transferts de comptences) pendant la priode 1998-2007, une contribution plus substantielle leffort de redressement est attendue pour la priode couverte par le programme de stabilit.
160
COUR DES COMPTES
Tableau n 24 : la croissance annuelle en volume des dpenses publiques

Croissance en % APUC APUL ASSO 20062011 0,9 1,8 2,3 2012 0,0 1,1 1,2 2013 - 0,4 1,3 1,8 2014 - 0,5 0,2 0,8 20152017 - 0,3 0,5 0,7
Source : rapport sur les dpenses publiques annex au projet de loi de finances pour 2013 et programme de stabilit pour 2013-2017.
La loi de programmation des finances publiques et le programme de stabilit fixent des engagements couvrant lensemble des finances publiques, pour autant, la gouvernance et les instruments de leur mise en uvre sont ingaux selon le type dadministration publique. Pour dcliner ces engagements, ltat dispose, en effet, de la loi de programmation, des lois de finances et des normes de dpenses qui y sont attaches, tandis que les dpenses de la plus grande partie des administrations sociales sont encadres par la loi de financement de la scurit sociale, au moyen notamment de lONDAM. Pour les administrations locales, en revanche, il nexiste pas de tels vecteurs et instruments de pilotages communs lensemble des collectivits territoriales prvus par la LOLF, lexception du recours la modulation des dotations de ltat ou lencadrement de leurs ressources fiscales. Pour respecter lengagement de redressement des finances publiques, la rduction des dpenses publiques est, comme lont montr les prcdents chapitres, indispensable. Elle est possible, comme nombre dexpriences trangres, telles que celles de la Sude et du Canada dans les annes 90 ou de lAllemagne dans les annes 2000 et, plus rcemment lItalie et le Royaume-Uni, lont dmontr et comme lillustrent les pistes dconomies identifies par les contrles de la Cour. Au-del des indispensables effets budgtaires attendus, la dmarche de recherche dconomies doit surtout tre comprise et utilise comme un levier permettant dinitier des rformes plus profondes, touchant ladaptation des politiques publiques mais aussi la gouvernance et lorganisation institutionnelle. Elle contribue une plus grande efficience des services publics rendus et au renforcement de la comptitivit de notre conomie. La dmarche de la modernisation de laction publique, engage en 2012, a vocation sinscrire dans cette perspective.
LES PISTES DCONOMIES
161
La typologie et les exemples de mesures prsentes dans ce chapitre ne prtendent ni lexhaustivit, ni la constitution, cls en main, dun programme dconomies. claire par des exemples tirs des recommandations formules par la Cour loccasion des publications de ses contrles rcents, cette dmarche a pour objectif daccompagner les efforts des responsables des administrations publiques pour russir lindispensable rduction des dpenses publiques. Les pistes dconomie prsentes ne doivent pas tre comprises comme devant tre appliques de manire cumulative, mais comme un ventail de choix possibles la disposition des pouvoirs publics. Le prsent chapitre identifie, dans un premier temps, les mesures dconomie transversales applicables rapidement lensemble des administrations publiques, qui permettraient de contribuer au respect de la trajectoire budgtaire que sest fixe le gouvernement pour les annes 2014 et 2015. Sont ensuite examines les pistes pouvant, pour chacune des trois catgories dadministration publique centrales, locales et sociales - amliorer la matrise durable et lefficience de la dpense publique.
I - Des mesures transversales de freinage de la dpense court terme

Alors que la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) naura plus de nouvel impact sur la dpense compter de 2014 et que les principales mesures qui dcouleront de la dmarche de modernisation de laction de ltat (MAP) trouveront peu de traduction budgtaire avant lexercice 2015115, le respect des engagements du programme de stabilit au titre des annes 2014 et 2015 pourrait conduire recourir des mesures transversales de freinage immdiat de la dpense. De telles mesures passent principalement par des sous-indexations par rapport lvolution tendancielle des dpenses, le plus souvent corrle celle des prix. Lorsquelles ne sont pas indexes, telle la valeur du point fonction publique, ces dpenses peuvent alors faire lobjet de
115
lexception de lvaluation de la politique familiale rendue publique le 9 avril 2013, les autres valuations de politiques publiques (EPP) ne seront remises qu partir de juin 2013 pour les premires, rendant techniquement difficile leur traduction dans le projet de loi de finances pour 2014.
162
COUR DES COMPTES
normes de progression, pouvant aller jusquau gel total, voire des mesures de rduction en volume. Elles peuvent, en thorie, sappliquer lensemble du spectre de la dpense : masse salariale, dpenses dintervention de guichet, dpenses des organismes de protection sociale (ONDAM116, retraites, prestations familiales, indemnisation chmage, aides au logement, notamment) ou des collectivits territoriales. De telles mesures transversales ne sauraient tre compltement gnralises, des exceptions (minima sociaux) ou des modulations cibles tant ncessaires. Sous cette rserve, elles prsentent lavantage de la simplicit et de la rapidit, tout en produisant des effets la fois immdiats et certains. Toutefois, leur efficacit dans la dure reste soumise plusieurs conditions : elles doivent demeurer limites dans le temps afin de ne pas figer toute possibilit dadaptation des politiques, et dans leur quantum ne pas donner lieu des mesures ultrieures de rattrapage qui viendraient en annuler les effets dconomie. Elles ne peuvent servir dchappatoire dindispensables rformes de fond.
A - Le freinage de la masse salariale

1 - Laccroissement continu de la masse salariale des administrations publiques
La masse salariale des administrations publiques, y compris les cotisations sociales la charge des employeurs, sest leve 268 Md, soit 13,2 % du PIB, en 2012, aprs avoir augment de 2,2 % en moyenne annuelle depuis 2007, soit + 0,6 % en volume. Sa croissance est en partie dtermine par lvolution des taux des cotisations sociales la charge des employeurs, qui dpendent ellesmmes pour beaucoup des taux des cotisations verses aux rgimes de retraite de la fonction publique. Si les taux de cotisation employeur la CNRACL sont rests stables de 2005 jusqu la mi-2012, la contribution de ltat au financement des pensions civiles est passe de 50,7 68,6 % des salaires bruts. Lvolution des pensions dpend de facteurs dmographiques et rglementaires diffrents de ceux qui dterminent la croissance de la
116
Objectif national des dpenses dassurance maladie.
163
masse salariale brute et les conomies envisageables en matire de retraite font lobjet dune analyse distincte. Seule la masse salariale brute est examine ici. Son volution est la rsultante de deux facteurs : la croissance des effectifs dabord, qui a t de 0,4 % par an de 2005 2010 pour lensemble des trois fonctions publiques117 ; la progression du salaire brut moyen par tte, ensuite, qui peut tre estime 2,0 % sur la priode. Tandis que les effectifs de la fonction publique dtat diminuaient de 0,5 % par an de 2005 2010, primtre constant, ceux de la fonction publique locale ont augment de 1,4 % par an (hors personnels transfrs par ltat) et ceux de la fonction publique hospitalire de 1,1 % par an. Si les effectifs des collectivits locales et des hpitaux diminuaient, comme ceux de ltat, de 0,5 % par an, au lieu daugmenter respectivement de 1,4 et 1,1 %, il en rsulterait une conomie annuelle denviron 2,5 Md pour les administrations publiques118. Si leur effectifs taient stabiliss, cette conomie serait de 1,7 Md par an.
2 - Une stabilit du point de la fonction publique indispensable court terme

Lvolution des effectifs des collectivits locales et des hpitaux chappant son contrle direct, le seul outil de rgulation transversale dont dispose ltat en matire de masse salariale est lvolution du point de la fonction publique, dont lenjeu budgtaire est considrable puisquelle sapplique automatiquement aux trois fonctions publiques. Chaque revalorisation de 1 % accrot de 1,8 Md les dpenses publiques. La poursuite du gel du point au-del de 2013 est donc essentielle leur matrise. Pour ltat, chaque hausse de 1 % de la valeur du point de la fonction publique a un cot dun peu plus de 750 M et au cours des annes 2006-2010, sa croissance a t gale la moiti de linflation. Par rapport cette tendance, et en retenant une hypothse dinflation de 1,5 %, le gel du point sur une anne se traduit par une conomie dun peu moins de 600 M, qui doit tre ramene environ 500 M pour tenir compte de la garantie individuelle du pouvoir dachat (GIPA).
117
Les statistiques relatives aux emplois et salaires dans les trois fonctions publiques sont publies trs tardivement et sarrtent en 2010. 118 En retenant le cot moyen par agent dans ces deux fonctions publiques, y compris les cotisations retraite. Il sagit donc dune conomie ralisable terme, le cot des nouveaux entrants tant plus faible.
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Sagissant de la fonction publique territoriale, une hausse de 1 % du point dindice reprsente une dpense supplmentaire denviron 600 M ( comparer une masse salariale de 72 Md environ sur le champ de ces administrations publiques locales). Pour les hpitaux publics, la hausse de 1 % du point de la fonction publique entrane une augmentation des dpenses de personnel denviron 400 M, pour des charges de personnel totales de 43 Md. court terme, le seul instrument de freinage de la masse salariale des administrations publiques, techniquement ais mettre en uvre, est la poursuite du gel du point de la fonction publique sur les deux annes 2014 et 2015.
B - Des mesures gnrales portant sur le rythme dvolution des dpenses de protection sociale
Les mesures de sous-indexation temporaire envisageables portent sur lensemble des prestations de transfert, lexclusion de celles qui ont le caractre de minimum social119. Elles doivent saccompagner dune rvision la baisse du taux dvolution de lONDAM au cours de la mme priode. 1 - La sous-indexation temporaire des prestations Les prestations familiales comme les pensions de retraites des rgimes de base (y compris ceux de la fonction publique) sont revalorises au 1er avril de chaque anne en fonction de lvolution prvisionnelle des prix hors tabac, corrige le cas chant de la rvision de la prvision dinflation de lanne prcdente. Pour 2013, laugmentation intervenue au 1er avril est de 1,3 % pour les pensions de retraite et de 1,2 % pour les prestations familiales, entranant une majoration des dpenses du rgime gnral de 3,2 Md. Pour ralentir le rythme de croissance des dpenses et faciliter le retour lquilibre financier, il pourrait tre envisag de minorer lindexation de ces prestations comme tel a t le cas en 2012 pour la branche famille et comme ont prvu de le faire les partenaires sociaux dans leur accord de mars 2013 en sous-indexant en 2014 et 2015 de 1 point les retraites complmentaires, pour une conomie espre de 2,3 Md en 2017. titre dexemple, une sous-indexation hauteur de
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Minimum vieillesse, revenu de solidarit active, allocation de solidarit spcifique, allocation adulte handicap, allocation temporaire dattente, etc.
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1 point des prestations familiales et des pensions de retraite de lensemble des rgimes de base, y compris des rgimes spciaux de retraite, mais lexclusion du minimum vieillesse et des minima contributifs, rduirait les dpenses denviron 1,5 Md ds 2014. Si cette mesure tait maintenue durant 2 ans, lconomie attendue serait de 3,8 Md. Tableau n 25 : conomies rsultant dune sous indexation hauteur de 1 point des prestations familiales et des pensions de retraites des rgimes de base (hors minimum vieillesse et minimum contributif en M)
2014 Prestations familiales Pensions de retraites Total 200 1 300 1 500 2015 500 3 300 3 800
Source : Direction de la scurit sociale, Cour des comptes NB : en 2014, lconomie ne porte que sur 9 mois, la rvaluation intervenant au 1er avril.
Comme la recommand la Cour dans le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de 2012, une alternative une mesure uniforme serait dappliquer une modulation de la revalorisation selon le niveau des pensions servies, afin dpargner les retraits modestes. En matire daides au logement, leur financement se rpartit entre ltat (5,9 Md), les employeurs (2,6 Md) et les caisses dallocations familiales (8,4 Md). Une sous-indexation de 1 point par rapport au tendanciel (1,7 %) de lensemble de ces aides permettrait dviter une dpense supplmentaire de 170 M environ. Sagissant du rgime dassurance chmage, lallocation daide au retour lemploi (ARE) est compose en partie dune allocation fixe et/ou dune dallocation proportionnelle au salaire journalier brut. Le rglement gnral annex la convention dassurance chmage prvoit que lUndic peut procder une fois par an la revalorisation du salaire de rfrence120, qui prend effet au 1er juillet de chaque anne. Pour 2012,
120 La revalorisation sapplique au salaire de rfrence des allocataires dont le salaire de rfrence est intgralement constitu par des rmunrations anciennes dau moins 6 mois, ainsi qu toutes les allocations ou partie dallocations dun montant fixe.
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les partenaires sociaux ont dcid une revalorisation de 2 %121 au bnfice de 1,8 million de chmeurs sur les 2,2 millions de chmeurs indemniss et pour un cot estim 165 M pour une demie anne. Une sous-indexation de 1 point par rapport linflation reprsenterait pour le rgime dassurance chmage une conomie en anne pleine de lordre de lconomie constate en 2012 pour une demi-anne (165 M). 2 - La rduction du rythme dvolution de lONDAM La loi de financement de la scurit sociale pour 2013 a fix lobjectif 2013 175,4 Md, montant correspondant une augmentation de 2,7 % par rapport aux dpenses de 2012, telles quelles taient estimes en octobre 2012. Selon lavis du comit dalerte sur lvolution des dpenses dassurance maladie, rendu le 31 mai 2013, les dpenses relles de lanne 2012 se sont rvles infrieures de 510 M cette estimation. En tenant compte de lpidmie de grippe qui a pes sur les remboursements des premiers mois de lanne, les dpenses de 2013 devraient pouvoir tre de 500 M infrieures lobjectif tabli par la loi de financement de la scurit sociale (+ 2,7 %), en prenant toutes les dispositions ncessaires, notamment en matire dvolution des tarifs et de gel des crdits. Pour les annes suivantes, la loi de programmation des finances publiques 2013-2017 a prvu une rduction du taux dvolution 2,6 % en 2014, puis 2,5 % en 2015 et 2016. Or les dpenses rembourses par lassurance maladie connaissent aujourdhui un rythme dvolution plus modr quau cours de la dcennie 2000 et les prvisions dinflation ont t rvises la baisse. Mme sil convient de porter une attention spcifique la situation financire de certains hpitaux, il est possible dabaisser au minimum de 0,2 point chaque anne lobjectif de progression de lONDAM, cest--dire de le ramener 2,4 % en 2014 (au lieu de 2,6 %), et 2,3 % pour 2015 et 2016 (au lieu de 2,5 %)122. Sous ces deux hypothses lconomie escompte de 500 M en excution 2013 et une progression moins rapide du taux dvolution de lONDAM en 2014 et 2015 -, cest une rduction des dpenses de 500 M en 2013, de 900 M en 2014 et de 1 200 M en 2015 qui pourrait tre obtenue.
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Si le rglement gnral ne fait pas rfrence l'volution des prix comme base de la revalorisation, la pratique des dernires annes s'en est approche. 122 Ces taux rduits restent suprieurs au taux de 2,2 % ncessaire pour quilibrer les comptes de la branche maladie lhorizon 2020 (Cf. chapitre 4.I.B)
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Tableau n 26 : conomies attendues dune rduction 0,2 point de la progression prvue de lONDAM sur la priode 2014-2015 (en M en retenant un base diminue de 500 M pour 2013)
2014 Taux de croissance de lONDAM tel que prvu par la LPFP 2013-2017 Taux de croissance de lONDAM minor conomie correspondante sur lONDAM
2015 2,5 % 2,3 % 1 200
2,6 % 2,4 % 900
Au-del des pistes dconomies rsultant de ses prcdents travaux qui sont rappels plus loin123, la Cour fera en septembre prochain, dans son rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale pour 2013, de nouvelles propositions dconomies qui pourraient faciliter le respect dun ONDAM ainsi resserr. Une modration des tarifs rglements qui sont appliqus certaines professions de sant, peu exposes aux effets de la conjoncture conomique124, pourrait y contribuer, sous la forme dun gel ou dune sous-indexation, afin de ne pas les faire bnficier dun traitement plus favorable dans une priode o seraient encadres lvolution des rmunrations des fonctionnaires et celle des prestations sociales.
II - Les mesures structurelles dans le primtre de ltat

Dans ce chapitre sont prsents les diffrents leviers disponibles pour rduire durablement les principales catgories de dpenses de ltat : masse salariale, dpenses dintervention, dpenses de fonctionnement, investissements et dpenses fiscales. Les exemples de pistes dconomies produits lappui sont issus des recommandations rcentes formules par la Cour et contredites avec les administrations concernes. Dans la mesure du possible, des estimations des conomies potentielles attendues ont t fournies.
123 124
Cf. point III.A.1 du chapitre V. Certains de ces professionnels, employeurs, vont par ailleurs, bnficier du crdit dimpt comptitivit des entreprises (CICE), sans pour autant tre exposs la comptition internationale.
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A - Assurer une matrise durable de la masse salariale de ltat

Le rapport annex la loi de programmation des finances publiques prvoit une augmentation de la masse salariale limite 300 M pour chacune des annes 2014 et 2015 pour respecter la norme zro valeur . Il ne tient cependant pas compte du financement du crdit dimpt pour lemploi et la comptitivit qui devrait se traduire par une baisse supplmentaire des dpenses de ltat en valeur sur le champ de cette norme. En consquence, la progression de la masse salariale pourrait devoir tre encore plus contrainte. Laugmentation annuelle tendancielle de la masse salariale, constate ces dernires annes est en moyenne de lordre de 1 300 M effectifs constants. Cette progression rsulte de limpact des mesures gnrales (revalorisation du point notamment) pour 650 M, des mesures catgorielles pour 500 M, des mesures individuelles davancement (GVT positif) pour 1 200 M et de leffet de noria (GVT ngatif) qui vient en dduction pour 1 050 M. Elle est rduite 200 M en 2013 dans la loi de finances initiale par le gel du point et la rduction des enveloppes catgorielles, mais aussi, hauteur de 450 M, en raison de limpact sur la masse salariale de 2013 de la rduction des effectifs ralise en 2012125. Ce dernier facteur ne jouera plus partir de 2014. Le gel du point de la fonction publique ne suffira pas garantir le respect de lobjectif fix par la loi de programmation de limiter 300 M laugmentation de la masse salariale en 2014 et 2015. Il convient, ds lors, denvisager des mesures dajustement des diffrents dterminants structurels de lvolution du cot salarial que sont les mesures catgorielles, le GVT positif, les complments de salaires126, voire, les effectifs et le temps de travail. Les pistes prsentes ci-aprs concernent exclusivement les agents de ltat. Certaines dentre elles pourraient tre mises en uvre rapidement.
Cf. Rapport public annuel de la Cour de fvrier 2013. Bien que bnficiaires des prestations familiales de droit commun, les fonctionnaires qui ont des enfants reoivent un supplment familial de traitement, en partie forfaitaire et en partie proportionnel au salaire vers par leur employeur public. Sa suppression rapporterait, pour le seul tat, 900 M.
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1 - Les conditions dune hausse de la masse salariale limite 300 M par an

En utilisant alternativement les leviers relatifs la politique salariale et aux effectifs, le tableau ci-aprs prsente, partir de lvolution tendancielle prcite, divers scnarios visant limiter la progression de la masse salariale 300 M par an, conformment la loi de programmation : i. le premier repose sur un schma demploi correspondant une baisse des effectifs de 10 000 par an, une enveloppe de mesures catgorielles de 350 M, et un gel du point, celui-ci conduisant prvoir 100 M pour la garantie individuelle de pouvoir dachat (GIPA) ; ii. le deuxime repose sur une baisse des effectifs de 10 000 par an, des mesures catgorielles limites 50 M et une revalorisation du point de 0,5 % ; iii. le troisime repose sur une stabilit des effectifs, le gel du point, et des mesures catgorielles limites 50 M ; iv. le quatrime repose sur une stabilit des effectifs, une revalorisation du point de 0,5 %, une enveloppe catgorielle de 350 M et une suspension des mesures individuelles pendant six mois, rduisant de moiti le GVT positif. Tableau n 27 : scnarii de stabilisation en valeur de la masse salariale de ltat
M par an Schma demploi Point + GIPA GVT positif GVT ngatif Catgoriel + divers Total Tendanciel 0 + 650 + 1 200 - 1 050 + 500 + 1 300 i - 300 + 100 + 1 200 - 1 050 + 350 300 ii - 300 + 400 + 1 200 - 1 050 + 50 300 iii 0 + 100 + 1 200 - 1 050 + 50 300 iv 0 + 400 + 600 - 1 050 + 350 300
Comme le montrent les scnarios prcdents, la stabilit des effectifs obligerait mener une politique salariale trs rigoureuse, combinant des degrs divers, le gel ou la faible revalorisation de la valeur du point, la forte rduction des mesures catgorielles, le ralentissement significatif des droulements de carrire (GVT positif). Lalternative un tel effort dans la dure sur les rmunrations consisterait coupler une diminution deffectifs allant au-del des
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rductions dj prvues dans les ministres non prioritaires, une augmentation de la dure du travail qui permettrait de prserver la qualit des services publics ou de contribuer rduire le quantum des suppression demplois.
2 - Les mesures catgorielles

Au cours de ces dernires annes, elles ont t utilises pour rtrocder aux agents une partie des conomies permises par la rduction des effectifs. La matrise de la masse salariale effectifs constants impose dsormais den rduire fortement lenveloppe, ce qui est prvu dans la loi de finances initiale pour 2013 en la ramenant de 500 300 M. Le rapport public thmatique de la Cour sur les dpenses de rmunration et le temps de travail dans la police et la gendarmerie, publi en mars 2013, montre quen dpit de la suppression denviron 3 % des emplois de la mission Scurit, les dpenses de rmunration dactivit (hors cotisations et prestations sociales) se sont alourdies de 10,5 % dans la police et de 5,1 % dans la gendarmerie entre 2006 et 2011. Lattribution de nouvelles mesures catgorielles aux personnels a donc plus que compens leffet du non remplacement dun dpart la retraite sur deux127. Devant ce constat, la Cour a recommand de respecter une pause salariale, notamment en limitant troitement ladoption de mesures catgorielles et en encadrant plus rigoureusement le GVT . Ne relevant pas des mesures catgorielles, la rgle de rattrapage des bas salaires de la fonction publique loccasion de chaque revalorisation du SMIC, mriterait une clarification de son mode de calcul. La comparaison entre SMIC et bas salaires de la fonction publique se pratique, en effet, en montant brut, sans prise en compte des primes, ni du diffrentiel de taux de cotisations sociales, plus favorable aux agents. Lcart entre le SMIC net et les bas salaires de la fonction publique est donc, en moyenne, en faveur des agents publics. Plus gnralement, une nouvelle rduction du volume global des mesures catgorielles pourrait tre envisage, sans toutefois aller jusqu priver les administrations de toute marge de manuvre pour accompagner une politique dynamique de gestion des ressources humaines. En tout tat de cause, ces mesures catgorielles ne devraient plus concerner que les
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Soit, pour les seules mesures catgorielles, 217 % du montant des conomies gnres par les rductions deffectifs dans la police nationale. Pour la gendarmerie nationale, les nouvelles mesures catgorielles verses en 2011 (166,5 M) ont reprsent 103 % des conomies sur les effectifs.
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services o des gains de productivit sont effectivement constats et o le dispositif indemnitaire est moins favorable que la moyenne.
3 - Le GVT positif
Les promotions individuelles, qui sont lorigine du GVT positif, constituent le vecteur le plus dynamique de laugmentation de la masse salariale hauteur denviron 1 200 M par an. Le GVT positif des personnels enseignants, par exemple, contribue hauteur de 424 M (loi de finances initiale pour 2012) laugmentation de la masse salariale128. De mme, loccasion du bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire, la Cour a relev une forte augmentation du taux dencadrement suprieur du ministre de la dfense entre 2008 et 2011 qui explique, en partie, la poursuite de la croissance de la masse salariale malgr la suppression de plus de 39 000 emplois (- 13 %) entre 2007 et 2012. Sur la mme priode, le nombre des personnels civils de catgorie A a, en effet, augment de 15 %. Un retour aux taux dencadrement en vigueur en 2007, par un dpyramidage de la hirarchie civile et militaire (i.e. un ralentissement des promotions et une rduction du nombre des contractuels) permettrait une conomie de 120 M par an pour les personnels militaires et de 110 M pour les personnels civils. Si un contingentement des promotions des personnels militaires a t mis en place fin 2012, laissant esprer une conomie de 55 M par an, le chantier concernant les personnels civils reste lancer. Laction de freinage du GVT positif peut tre module : la suspension de toutes les mesures individuelles de changement dchelon ou de grade peut tre dcide pour quelques mois ou pour une anne entire. Un gel pendant une anne rduirait le tendanciel de 90 % (1,2 Md). Des mesures moins drastiques pourraient tre envisages comme, par exemple, ramener le rapport entre le nombre dagents promus et le nombre dagents promouvables (12,8 % en 2011) son niveau de 2008 (9,2 %). Lconomie serait de lordre de 60 M en anne pleine. A long terme et plus gnralement, une rnovation des grilles salariales est ncessaire pour tenir compte notamment du relvement des salaires minimaux et de lallongement de la dure de vie active. Elle pourra inclure des mesures de ralentissement des droulements de carrire
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La masse salariale des agents de lducation nationale, qui pse pour la moiti des effectifs totaux de ltat, slve 41 Md.
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et les ajouts de nouveaux chelons devront tre limits au strict ncessaire de sorte que le GVT positif soit diminu.
4 - Les effectifs et le temps de travail

Si lon entend nutiliser que de faon rduite les leviers que constituent les mesures catgorielles et le GVT positif, la matrise de la masse salariale implique une rduction du volume des effectifs, accompagne ou non dune augmentation du temps de travail.
a) Les effectifs
Lapplication de la rgle du non-remplacement dun dpart la retraite sur deux, instaure en 2008, a conduit rduire de 117 834 quivalents temps plein (ETP) les effectifs de ltat, hors oprateurs, soit - 5,4 % entre 2009 et 2012129. Les conomies obtenues ce titre au cours de cette priode ont t estimes par la mission conjointe dinspection sur le bilan de la RGPP, 3,6 Md, soit 4,4 % de la masse salariale 2012. La cration de 60 000 emplois entre 2012 et 2017 dans le secteur de lenseignement, de la recherche, de la scurit et de la justice, se traduira pour les autres ministres par une rduction quivalente, qui reprsentera en moyenne, une baisse annuelle de 2,5 % de leurs effectifs130. Le projet de loi de finances pour 2013 a ainsi inscrit pour ces ministres une premire rduction de plafond de 12 298 ETP. Dans lhypothse dune augmentation annuelle de la masse salariale limite 300M en 2014 et 2015, le souci de prserver une progression des rmunrations (catgoriel, GVT+, voire point fonction publique) conduirait envisager, en contrepartie, des rductions deffectifs supplmentaires denviron 10 000 ETP par rapport la stabilisation prvue par le gouvernement sur la priode 2013-2017 (scnarios i et ii dans le tableau prcdent). Les constations faites par la Cour au cours de diffrents contrles rvlent que des marges de manuvre existent. Le livre blanc de la dfense nationale, publi en avril 2013, fournit le cadre de la prochaine loi de programmation militaire pour la
in IGF/IGAS/IGA. Bilan de la RGPP et conditions de russite dune nouvelle politique de ltat. Septembre 2012. 130 Lettre du Premier ministre du 28/06/2012, relative au cadrage du budget pluriannuel 2013-2015.
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priode 2013-2019. Ce document prvoit une nouvelle rduction de 24 000 emplois, sajoutant aux 54 000 suppressions dj programmes entre 2008 et 2015. Pour que ces baisses deffectifs se traduisent en conomie de masse salariale, il conviendrait de veiller ce quelles ne concernent pas des emplois actuellement vacants, que les cots daccompagnement social soient matriss et quelles ne se traduisent pas par un repyramidage renforant lencadrement suprieur du ministre. La suppression de 39 000 emplois entre 2007 et 2012, suppose rduire la masse salariale de 900 M, sest, dans les faits, accompagne de mesures catgorielles augmentant de 1 500 M des dpenses de personnel sur la mme priode. Une priorit budgtaire a t affiche depuis 2006 au profit du secteur de la recherche et de lenseignement suprieur, priorit confirme par les lois de programmation des finances publiques successives qui devraient porter les crdits de la mission interministrielle Recherche et enseignement suprieur (MIRES) de 24,9 Md en 2011 25,9 Md prvus en 2015. Pour les emplois, cette priorit sest traduite par une augmentation de 1,4 % des effectifs entre 2009 et 2011, dont + 2,3 % pour le programme 150-Formations suprieures et recherche universitaire, conduisant une augmentation de 8,6 % de la masse salariale sur ce programme131. Cette priorit a t renouvele dans la LFI 2013 qui prvoit la cration de 1 000 emplois supplmentaires dans les tablissements denseignement suprieur. Le passage depuis le 1er janvier 2013 de lensemble des universits au rgime des responsabilits et comptences largies (RCE) prvu par la loi LRU du 10 aot 2007, permet denvisager dsormais de faire participer les oprateurs de la MIRES la matrise de la masse salariale et denvisager une stabilisation des emplois leur niveau actuel. La rduction du nombre des formations faibles effectifs132 permettrait, par exemple, de limiter le nombre dheures de cours dans les tablissements denseignement suprieur. Cette rvision de la carte des formations doit, terme, saccompagner dune rflexion sur la carte des implantations universitaires aux niveaux rgional et national.
Dpenses de titre 2 et dpenses de personnel des oprateurs du programme 150 retraces dans leur compte financier. En 2012, les emplois imputs sur le programme 150 ont diminu de 0,4 % par rapport 2011 mais les dpenses de personnel ont augment de 2 %. 132 35,6 % des formations en licence comptent moins de 50 tudiants, 25,7 % des formations en master comptent moins de 30 tudiants Rapport annuel de performances 2013.
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Les marges de manuvre dampleur mme limite ne doivent pas tre ngliges. Ainsi, dans le secteur de laudiovisuel public, les dernires annes ont vu la poursuite des augmentations deffectifs, au moment o ltat rduisait les siens. Ainsi, en 2011, les effectifs de France-Tlvision ont continu daugmenter de 1,8 %, de mme que les dpenses de personnel dArte ou de Radio France. De mme, dans le secteur du sport, la mise disposition gratuite par ltat de nombreux conseillers techniques sportifs (CTS) auprs de fdrations nationales133 dotes dimportantes ressources propres, pourrait tre questionne, alors que les fdrations disposent de ressources propres qui permettraient demployer directement ces personnels ou den rembourser le cot salarial. La rflexion sur lvolution globale des effectifs et la matrise de la masse salariale aura, en outre, anticiper les consquences que pourrait avoir sur lvolution des effectifs et des rmunrations, lapplication de la loi de titularisation134, dite loi Sauvadet . Elle ne saurait davantage ignorer, mme sils sont explicitement exclus du primtre de cette loi, les 53 000 assistants dducation et auxiliaires de vie scolaire qui sont affects aux tablissements publics locaux denseignement. Ces emplois de contractuels sont, en effet, financs par subvention de ltat, mais napparaissent actuellement dans aucun plafond demplois. La cration de tels plafonds permettrait de mieux suivre et piloter lvolution de ces effectifs, dont la masse salariale pse directement sur les dpenses dintervention de ltat135. Dans lhypothse prcdemment voque, une rduction supplmentaire de 10 000 ETP correspondrait, pour lensemble de la fonction publique de ltat, au non remplacement dun dpart la retraite sur six et une diminution de 0,5 % du nombre total des agents. Cette rduction tant dicte par le souci de prserver des marges de progression des rmunrations pour lensemble des fonctionnaires, il serait logique quelle trouve sappliquer lensemble des ministres. Compte-tenu des consquences que les volutions des effectifs sont susceptibles davoir sur
En 2010, 99 conseillers techniques sportifs (CTS) mis disposition de la fdration franaise dathltisme, 77 la fdration franaise de football, 71 la fdration franaise de basket-ball et 52 la fdration franaise de rugby, pour un cot estim de 20 M. 134 Loi n 2012-347 du 12 mars 2012 relative l'accs l'emploi titulaire et l'amlioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives la fonction publique. 135 Sur le programme 230 - Vie de llve de la mission interministrielle Enseignement scolaire.
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le quantum et la qualit du service public rendu, elle devrait saccompagner, au-del de la redfinition du primtre des missions dvolues certains services de ltat, dune rflexion sur laugmentation du temps de travail effectif des agents.
b) La dure du travail
Pour limiter les effets dune rduction des effectifs sur la quantit et la qualit des services publics rendus, le levier de la dure du travail pourrait tre pris en considration. Dans plusieurs rapports rcents136, la Cour sest penche sur la question de la dure effective de travail des agents. La hausse de la dure du travail peut prendre des formes diverses : augmentation de la dure hebdomadaire de rfrence, hausse des heures supplmentaires, diminution des jours de cong ou des repos compensateurs par annualisation du temps de travail, mise en place de jours de carence. Ses effets sur la masse salariale peuvent passer par des canaux divers : elle peut rduire les besoins de recrutement et faciliter le non remplacement des dparts en retraite ; elle peut limiter lutilisation des heures supplmentaires et la mobilisation des comptes dpargne temps et se traduire ainsi par un ralentissement de la masse salariale, la condition que les autres composantes de la rmunration totale ne soient pas ajustes la hausse. Ses modalits et son impact financier doivent tre examins en considrant lorganisation du travail et les contraintes de service public spcifiques chaque administration. Linspection gnrale des finances a procd en 2012 une telle analyse. Sous rserve du caractre ncessairement fragile et parfois assez conventionnel des chiffrages effectus, une augmentation de deux heures de la dure hebdomadaire (et lquivalent en jours de congs pour les agents dont la dure du travail se compte sur une base annuelle) se traduirait par une conomie annuelle de 1 1,5 Md. Cette estimation repose sur lhypothse que moins de la moiti de la hausse de la dure du travail se traduirait par une rduction des effectifs. Il en rsulte quune telle rforme aurait aussi pour effet daccrotre la quantit et la qualit des services publics offerts la
Cour des comptes, Rapport public thmatique : Grer les enseignants autrement. La Documentation franaise, mai 2013, disponible sur www.ccomptes.fr Cour des comptes, Rapport public thmatique : Police et gendarmerie nationales : dpenses de rmunration et temps de travail. La Documentation franaise, mars 2013, disponible sur www.ccomptes.fr
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population. Mutatis mutandis, la mme orientation pourrait tre explore pour les agents des collectivits territoriales, des organismes de scurit sociale et de lensemble des tablissements publics administratifs qui leurs sont rattachs (hpitaux, universits, agences). Au total, cest la question des moyens de la matrise de la masse salariale de ltat sur le moyen terme qui est pose. Le gel de la valeur du point de la fonction publique ne peut tre considr comme une mesure dapplication permanente. Faire porter lajustement sur les dterminants de la rmunration des agents, en retardant les droulements de carrire et en rduisant les mesures catgorielles, est une option qui, si elle ne doit pas tre carte, ne devrait pas tre exclusive, au risque de priver ltat dune grande partie des leviers de sa politique de gestion des ressources humaines. Cest donc sans doute un mix quilibr, combinant des mesures sur la valeur des rmunrations et sur le volume des effectifs qui pourrait tre appliqu. La rduction des effectifs, rpartir sur tout ou partie des administrations de ltat, pourrait elle-mme saccompagner dune option visant ajuster la hausse la dure effective du travail des agents, afin de limiter les consquences ngatives sur la quantit et la qualit des services rendus.
B - Les dpenses dintervention, un gisement dconomie encore peu exploit

Reprsentant prs du tiers des dpenses de ltat, les dpenses dintervention ont t pour linstant peu sollicites pour dgager les marges dconomies rendues ncessaires par la situation budgtaire. Trois pistes peuvent tre explores pour amliorer lefficience des dispositifs dintervention : un meilleur ciblage des aides, llimination des redondances dintervention et, pour certains dispositifs, la rvision de leurs dterminants.
1 - Un meilleur ciblage des dispositifs dintervention au regard de leur efficacit

Plusieurs contrles de la Cour ont montr que sans remettre en cause le bien-fond socio-conomique des interventions, une dfinition plus claire de leur primtre et de leurs bnficiaires, en fonction de limpact effectif des mesures, tait une source potentielle defficacit et dconomie. Les exemples suivants en fournissent quelques illustrations. Dans un contexte de profonde remise en cause du modle conomique du secteur de la presse, laide massive au transport postal, qui reprsente une charge budgtaire de 250 M en 2013, est trs
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largement attribue. Dans le rapport public 2013, la Cour recommande de concentrer cette aide sur les seuls titres de presse dintrt politique et gnrale, qui reprsentent 53,4 % des cots pris en charge, en supprimant les aides aujourdhui accordes la presse magazine ou aux programmes de tlvision, dont la situation conomique est moins dlicate et les enjeux en terme de maintien pluralisme moins stratgiques. Une conomie denviron 100 M sur les crdits du programme 180-Presse pourrait tre dgage par une telle mesure. Dans le secteur du sport, les subventions de ltat aux fdrations sportives, dun montant de 95 M en 2012, peuvent tre rduites, voire supprimes, en particulier pour les fdrations bnficiant par ailleurs dimportantes ressources propres, telles que, par exemple, les fdrations franaises de football, de tennis ou de golf137. De mme les aides directes accordes par ltat aux 3 000 sportifs de haut niveau, pour un montant de prs de 10 M en 2011, sont mal encadres au plan juridique, trs disperses et mal values. Un resserrement des listes de bnficiaires permettrait dy remdier tout en concentrant ces aides. Dans le secteur agricole, le rapport annuel 2012 de la Cour sest pench sur les modalits doctroi des aides durgence en agriculture, qui prsentent, outre une forte rcurrence, un miettement qui nuit leur efficacit138 et une lenteur de mise en uvre faisant parfois intervenir les aides contretemps (cas des oloprotagineux et du bl en 2010). Le versement de soutiens durgence pour des montants trs importants, 1,7 Md sur 4 ans entre 2006 et 2009 par exemple, ne prend pas en compte les priodes plus favorables dans lapprciation de la situation conomique des exploitations et ne les incite pas mettre en place des mesures de prvention des risques. Lintervention de ltat pourrait mieux accompagner une telle volution, notamment par des dispositifs de lissage fiscal des revenus, de dfiscalisation de la constitution dune pargne de prcaution, par le dveloppement de lassurance rcolte encore confidentielle ainsi que par des mesures de prvention structurelles des crises (rgulation de la production, conomies dnergies, par exemple). La Cour estime quenviron 200 M de dpense annuelle pourraient ainsi tre vits en moyenne sur les dispositifs daide durgence.
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En 2011, les subventions de ltat se sont leves pour la fdration franaise de football 2,85M, pour la fdration franaise de tennis 1,28 M et pour la fdration franaise de golf 0,667 M. 138 Le plan Barnier 2008/2009, par exemple, a conduit accorder, dans 30 % des 28 782 dossiers, des aides du fonds dallgement des charges de moins de 500 et dans 10 % des cas de moins de 100 .
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Dans le secteur de la formation professionnelle continue et de lapprentissage, la dpense nationale sest leve en 2010 31,5 Md : ltat reprsente environ 15 % de ce montant, contre 41 % pour les entreprises, 14 % pour les rgions, 6 % pour Unedic/Ple emploi, 4 % pour les mnages, et environ 20 % pour les dpenses de formation engages par les fonctions publiques pour leurs propres agents. Les rapports publics thmatiques de la Cour consacrs en 2008 la formation professionnelle et en 2013 au march du travail et aux politiques de lemploi ont soulign la ncessit dune meilleure efficience dans ce domaine. Ils ont notamment relev que les personnes dont la situation justifiait le plus grand effort de formation ntaient pas celles qui bnficiaient en priorit des importants moyens dgags en faveur de la formation professionnelle et de lapprentissage. Ainsi, le taux d'accs la formation est environ trois fois plus lev dans une grande entreprise que dans une petite, deux fois plus pour un cadre que pour un ouvrier, 50 % plus pour un actif que pour un chmeur. Un meilleur ciblage en faveur de ceux qui ont le plus besoin d'accrotre leur employabilit est donc ncessaire : cette orientation, qui doit sappliquer ltat comme lensemble des acteurs de la formation professionnelle, sera un des enjeux essentiels de la ngociation qui s'engagera entre les partenaires sociaux au deuxime semestre 2013. Pour sa part, la Cour a dj mis des recommandations prcises visant, notamment, mieux orienter loffre de formation professionnelle par Ple emploi vers les publics prioritaires, rserver les contrats aids aux publics les plus loigns de lemploi, mobiliser galement en ce sens les conventions dobjectifs et de moyens passes entre ltat et les organismes paritaires collecteurs agrs (OPCA), soumettre laccs au contrat de scurisation professionnelle lapprciation de la distance lemploi des bnficiaires, ou encore renforcer la place et l'efficacit du Fonds de scurisation des parcours professionnels (FPSPP), cr pour dvelopper la formation pour les publics fragiles.
2 - Eviter les dispositifs concurrents

La multiplicit des acteurs - ltat, les collectivits territoriales ou des oprateurs- intervenant sur des primtres proches conduit parfois, en labsence doutils de coordination, des interventions redondantes ou concurrentes. Dans ce sens, le General Accounting Office (GAO), quivalent amricain de la Cour des comptes, a lanc en 2010 la demande du Congrs une revue des interventions redondantes entre les
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dpartements ministriels et les agences. Au terme de trois campagnes139, 162 cas de doublons ont t identifis et plus de 380 actions ont t dfinies pour y remdier. En France, dans le secteur de la communication et des industries culturelles, par exemple, certaines subventions de ltat ont t maintenues alors que la comptence a t dcentralise de longue date. Cest le cas des aides la lecture publique et aux bibliothques qui interviennent aux cts des collectivits territoriales. De mme, le soutien aux 627 radios associatives locales, hauteur de 29 M via le fonds de soutien lexpression radiophonique locale (FSER), se fait concurremment lappui apport localement par les collectivits territoriales. Dans le secteur culturel, la plupart des institutions du spectacle vivant bnficient de co-financements entre ltat et les collectivits territoriales. Une clarification des critres respectifs dintervention et une mise en commun des procdures dinstruction permettraient sans doute de dgager des marges de manuvre budgtaires de part et dautre et de rduire le cot de gestion des subventions. Une rduction de 10 % des crdits dintervention de ltat inscrits au programme 131-Cration artistique de la mission Culture pourrait tre mise en uvre, soit une conomie de 15 M lhorizon de 2015. Dans un tout autre secteur, celui de lemploi, la mise en uvre du RSA-activit sest traduite par des recouvrements de son primtre dintervention avec dautres dispositifs prexistants. Il en est ainsi de la priode de cumul de trois mois qui subsiste lorsquun allocataire du RSAsocle reprend une activit. Ce cumul, hrit du RMI, a t conserv en dpit de la cration du RSA-activit qui vise prcisment offrir un avantage la reprise dactivit. Le maintien de la priode de cumul pse sur les finances des conseils gnraux qui versent le RSA-socle et nuit, par ailleurs, lintrt de recourir au RSA-activit. La Cour a propos la suppression de cette priode de cumul dans son rapport annuel 2012, pour une conomie globale nette estime 200 M par an.140 De mme, en dpit de la cration du RSA activit qui vise accompagner le retour lemploi, les personnes reprenant une activit salarie, non salarie ou dans le cadre dune formation rmunre, peroivent lallocation de solidarit spcifique (ASS) du quatrime au douzime mois dactivit
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Rapports GAO-11-318SP et GAO-13-496T. Il sagit de la diffrence entre la moindre dpense du RSA-solde, en faveur des dpartements et laccroissement de charge du RSA-activit financ par ltat, via le fonds national des solidarits actives.
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pour un cot global pour ltat de 71 M . Ce dispositif pourrait tre supprim et les bnficiaires de lASS soumis au rgime de droit commun du RSA activit ; en outre, cette simplification allgerait les charges de gestion de Ple emploi qui verse cette allocation La prime pour lamnagement du territoire (PAT) est lun des 730 dispositifs nationaux daide de ltat aux entreprises, sur un total de 6000 aides distinctes recenses pour lensemble des aides publiques. Dun montant de 40 M en moyenne par an, cette prime a t cre en 1982 soutenir la cration demplois et le dveloppement dactivits conomiques et de recherche dans certaines zones prioritaires du territoire national. Dans le rapport annuel 2012, la Cour a constat que cette aide avait perdu son efficacit compte tenu de son faible montant compar aux autres dispositifs (2 Md pour les aides au dveloppement conomiques des collectivits territoriales) et de son faible ciblage, tant territorial que par type dentreprises. Le cot de lemploi cr ou maintenu grce la PAT se rvle galement trs lev (prs de 17 K sur la priode 20052009) tandis que 40 % des aides se concentrent sur les cinq rgions franaises les plus riches. Le volet recherche de la prime lamnagement du territoire, dun montant de 5 M sur les 40 M ne reprsente que 0,1 % de lensemble des aides la recherche et recoupe dautres dispositifs plus puissants comme le crdit dimpt recherche (4 Md). Au total, la Cour a recommand la suppression de la prime lamnagement du territoire ou au minimum de son volet recherche et industrie.
3 - Revoir les fondements de certains dispositifs dintervention

Parce que la soutenabilit en financement ou en emplois de certains dispositifs nest pas assure moyen terme ou que leur intervention nest plus justifie, il convient den repenser les dterminants, voire denvisager leur suppression. Les valuations de politiques publiques commandes par le gouvernement devraient permettre de les identifier. Quelques observations tires de prcdents contrles de la Cour visent fournir galement des pistes explorer. En matire daides au logement, la pierre ou la personne, certaines dentre elles ont, dans certaines rgions, des effets inflationnistes sur les prix dacquisition ou les loyers, effet quun ajustement des dispositifs devrait pouvoir corriger. Sur le plan de lquit, la Cour avait recommand, ds le rapport annuel de 2007, la suppression progressive des droits ouverts pour les aides au logement aux tudiants non boursiers par un relvement du plancher de revenus qui leur est
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applicable. Considrant que 60 % des allocataires des aides personnelles au logement sont non boursiers, soit prs de 500 000, lconomie maximale attendue pourrait tre de 800 M. Dans le secteur culturel, le classement ou linscription des monuments historiques a un double effet inflationniste sur la dpense de ltat : dune part en accroissant le nombre de bnficiaires potentiels des crdits destins aux monuments historiques, dautre part en accroissant la charge de travail des services territoriaux de larchitecture et du patrimoine, responsables de la protection des abords des monuments protgs. Une modration du rythme de classement et lajustement la baisse des taux dintervention financire sont des pistes qui mritent dtre explores afin dallger la charge de travail et le cot des services du ministre de la culture et de la communication. Dans certains cas, lintervention de ltat pose la question de sa pertinence socio-conomique. Ainsi, ltat verse au consortium du stade de France une indemnit pour absence de club rsident (IACR) qui dpasse largement - de 114 M sur la priode 1998-2012 - la redevance verse par ce dernier ltat. Cette anne, le versement net par ltat aurait atteint 16 M, si ltat navait dcid de ne plus inscrire les crdits de lIACR au projet de loi de finances pour 2013. La rengociation globale de la concession est donc ncessaire et devrait conduire rquilibrer le modle conomique de cet quipement. De la mme faon, les multiples aides apportes par ltat aux dbitants de tabac ont t fortement augmentes loccasion de la mise en place des contrats davenir en 2004, dont lobjectif tait de compenser les pertes de chiffre daffaires conscutives linterdiction de fumer dans les lieux publics et la hausse importante des taxes sur le tabac. Prenant la forme daides structurelles pour les aides antrieures 2004 (indemnit de fin dactivit, subvention de scurit, prime de service public) et daides conomiques sous forme de remises additionnelles, complmentaires et compensatoires, le total des aides accordes slve 225 M en 2013. Or, dans son rapport public annuel de 2013, la Cour constatait que les hausses de prix dcides depuis 2002 avaient en ralit plus que compens la baisse des ventes en volume : le chiffre daffaires moyen avait continu progresser de plus de 44 % entre 2002 et 2011, hors prise en compte des aides au titre des contrats davenir. Les aides verses tous les dbitants (complment de remise et remise additionnelle) ont donc constitu un effet daubaine massif, tandis que les aides cibles (remise compensatoire), longtemps dplafonnes, ont avantag les dbits chiffres daffaires levs. La Cour a recommand de ne laisser subsister que les aides structurelles destines moderniser le rseau et renforcer la scurit des dbitants et quelques
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aides de compensation en faveur des dbitants ayant subi les plus fortes baisses de chiffre daffaires. Lconomie maximale cumule sur trois ans pourrait atteindre 250 M (97 M en 2014, 83 M en 2015 et 77 M en 2016). Enfin, ltat prend encore en charge le financement, hauteur de 180 M, de la majoration des rentes lgales, dispositif exceptionnel daide lindexation des retraites par capitalisation verses par les assureurs privs, mis en place aprs-guerre, avant que son accs soit dfinitivement ferm puis gel en 1987 et 1993. Le versement rsiduel de ces majorations, pour encore une vingtaine dannes, pourrait tre lavenir financ directement par les compagnies dassurance, moyennant une monte en charge progressive de ce transfert.
C - Amliorer lefficience de gestion de ltat et de ses oprateurs

Les dpenses de fonctionnement reprsentent pour ltat 5 % de ses dpenses totales, soit 19,3 Md en 2012. Les dpenses civiles, 54 % du total, se rpartissent entre achats de fournitures (40 %), les dpenses immobilires pour un quart, les dpenses lies aux systmes dinformation et de communication (14 %) et les dpenses de transport (11 %). Plusieurs leviers peuvent tre actionns en vue damliorer lefficience de gestion de ltat et de ses oprateurs : lapprofondissement des politiques dachat, la rduction du cot de gestion oprationnelle des missions, la poursuite de loptimisation du parc immobilier ou encore le dveloppement des ressources propres des oprateurs.
1 - La poursuite des politiques dachat

Lances dans les annes 2000, avec notamment la cration en 2004 de lagence des achats de ltat, les politiques dachats de ltat se sont progressivement ancres dans les administrations publiques et ont eu des traductions concrtes sur les moyens de fonctionnement mis leur disposition. Elles ont contribu diffuser auprs de leurs agents une culture doptimisation des achats. Sur la priode 2009-2012, le montant des conomies sur achats de ltat hors oprateurs estim lors du dernier conseil de modernisation des
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politiques publiques141 (CMPP), puis rvis par la mission dinspection tripartite de bilan, slve 650 M sur trois ans142, mettre en regard avec lobjectif de 1 Md qui avait t fix pour la priode 2010-2012. Le comit interministriel de la modernisation de laction publique (CIMAP), lors de sa runion du 2 avril 2013, a fix un objectif dconomie de 2 Md dgager sur les achats de ltat et de ses tablissements publics dici 2015. Pour le secteur hospitalier public, ce sont 910 M dconomies qui sont attendues dici 2014 grce au programme PHARE (performance hospitalire pour des achats responsables). Cette cible de 2 Md a t tablie partir dune revue de chacun des 80 segments dachat par le service des achats de ltat (SAE). Le potentiel dconomie sur les achats sur 3 ans a t estim par le SAE 1,1 Md, soit 7,4 % de lassiette des achats courants143. Cet objectif a t ensuite rparti entre les ministres au prorata du montant de leurs achats dans le total de ltat144, mthode qui rend imparfaitement compte de la capacit contributive relle des ministres selon le poids respectif des segments dachat dans leur dpense totale. Lobjectif assign ltat a t complt par la contribution des oprateurs, estime 0,9 Md sur trois ans, selon une cl dconomie triennale de - 2 %/- 3 %/- 4 % par an applique une assiette de 10 Md de dpenses de fonctionnement145. Pour lensemble des administrations publiques, le primtre total des achats englobe 80 Md de dpenses : 30 Md pour ltat, incluant les achats dits mtiers y compris militaires ; 10 Md pour les oprateurs de ltat ; 20 Md pour les tablissements hospitaliers, auxquels sappliquent les conomies du programme PHARE. Les achats des collectivits locales, qui ne font lobjet daucun suivi de synthse146, slveraient 20 Md. Selon les estimations du service des achats de ltat (SAE), les gains les plus forts attendus pour le triennal venir devraient porter sur les segments suivants :
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6me conseil de modernisation des politiques publiques en dcembre 2011. Dont 323,5 M au titre de 2012. 143 Lassiette des achats est estime 30,1 Md, dont 15,3 dachats courants et 14,8 dachats spcifiques aux mtiers. 144 Pour les ministres financiers, lobjectif a ainsi t fix 180 M sur trois ans. 145 Les seuls oprateurs concerns sont ceux dont les achats sont suprieurs 50 M. 146 lexception de lAssociation pour lachat des collectivits territoriales (AACT), regroupant le rseau des responsables achats des principales collectivits.
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Tableau n 28 : les gains sur les achats
Segments dachat
Gros entretien des btiments Voirie et Travaux Publics Etudes et conseils Expdition postale Entretien divers Transport des agents Carburant pour vhicules Nettoyage Habillement Services tlphonie fixe Voyagistes
Gain sur 2013-2105 (M)

133,4 90,2 60,4 58,7 55,5 48,6 40,5 40,2 34,8 30,8 30,4
Gain 3ans (%)

13,4 % 9,0 % 20,0 % 15,0 % 10,5 % 21,0 % 13,5 % 15,0 % 17,0 % 19,5 % 21,0 %
Source : Service des achats de ltat - cartographie des achats gains 3 ans
Lapprofondissement des politiques dachat de ltat pourrait saccompagner de la dfinition de stratgies pluriannuelles dachat par ministre et par oprateur. Dclines en termes dconomies budgtaires et ractualises tous les ans ou au moins tous les deux ans, en phase avec le rythme dactualisation de la loi de programmation des finances publiques, elles seraient un moyen de rendre plus lisibles les effets de la politique des achats. La mobilisation des dirigeants des administrations centrales et des oprateurs autour des objectifs de ces stratgies dachat, principal levier de leur russite, pourrait se traduire dans les lettres dobjectifs annuelles qui dterminent leurs primes de performance.
2 - Rduire le cot de gestion oprationnelle des missions de ltat

Plusieurs travaux rcents mens sur la gestion de limpt et le fonctionnement de la direction gnrale des finances publiques (DGFiP) ont conduit la Cour formuler des recommandations visant en rduire le cot, notamment par le biais dune simplification de la fiscalit, la suppression des niches fiscales inutiles, la dmatrialisation acclre des changes dinformation avec les contribuables, la modernisation des mthodes du contrle fiscal ou encore la rvision de la carte des implantations territoriales. Le taux dintervention sur impt147 de la DGFiP sest tabli 0,94 au terme de lexcution 2012 contre 1,04 en 2009. Le ratio cible pour 2015 a t fix 0,88, soit un objectif de baisse de 10 % en trois ans.
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Ratio rapportant le cot de gestion de limpt aux recettes brutes collectes.
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Lvolution favorable apparente de ce ratio doit cependant tre nuance dans la mesure o une partie de cette amlioration tient laugmentation des recettes brutes, notamment lie laugmentation de la fiscalit en 2012 et 2013. La rduction du cot de gestion de limpt devrait donc tre mesure en valeur absolue. La dernire tude conomique sur la France publie par lOCDE en mars 2013 place notre pays au cinquime rang, sur vingt, des pays dont le cot de gestion de limpt est le plus lev. Selon lOCDE, une amlioration de lefficience de la collecte de limpt, conjugue une simplification dun code des impts complexe et changeant frquemment pourrait permettre de raliser des conomies de lordre de 0,3 point de PIB , soit 6 Md au profit de ladministration et des contribuables. En excluant de la comparaison les pays dont les administrations fiscales recouvrent galement les cotisations sociales et dont les ratios sont par construction plus favorables, il ressort que le taux dintervention moyen de la France (1,23) sur la priode est de 10 % suprieur la moyenne des autres pays (1,10). Un objectif de rduction de 10 % du cot de gestion de limpt en euros courants semble donc raliste. Le cot, hors charge de pension des personnels, slevant 3,1 Md, lconomie potentielle serait de 300 M, qui pourrait tre dgage sur une priode de trois ans, raison de 100 M par an. linstar du rapprochement des rseaux des anciennes directions gnrales des impts (DGI) et de la comptabilit publique (DGCP) qui a donn naissance la DGFiP et comme la recommand le rapport de la Cour sur la gestion et le contrle de la TVA 148, le rapprochement des deux rseaux distincts de recouvrement de limpt, celui de la DGFiP et celui de la direction gnrale des douanes et des droits indirects (DGDDI), mrite dtre envisag, afin de dgager des conomies de mutualisation sans doute non ngligeables. La rforme des modalits de gestion des pensions des 2,1 millions dagents de ltat, lance en 2007, devait permettre, grce au transfert des comptences exerces par les diffrents ministres au service des retraites de ltat (SRE) cr en 2009 et la gnralisation du compte individuel de retraite, de simplifier les dmarches des agents tout en rduisant sensiblement les cots de gestion, notamment par la suppression de 1 200 postes ETP, objectif rduit par la suite 757 suppressions, soit 32 % de leffectif initial. Lconomie de masse salariale attendue peut tre estime une trentaine de millions deuros, hors conomies denvironnement (bureaux, fonctionnement courant). La Cour alertait dans son rapport public annuel 2012 sur la ncessit de sassurer que les
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Cour des comptes, Rapport au Parlement au titre de larticle 58-2, communiqu en fvrier 2012 la commission des finances de lAssemble nationale.
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ministres, rtifs ce transfert dactivit, supprimeraient bien leurs services prcdemment chargs de cette mission, faute de quoi les gains defficience attendus de la gnralisation du compte individuel de retraite ne se raliseraient pas. Le rapport public annuel 2013 a montr que des marges dconomies existaient galement dans le domaine de la maintenance en condition oprationnelle (MCO) des quipement militaires du ministre de la dfense qui reprsentent un montant annuel de dpense de 3 Md par an inscrits au programme 178-prparation et emploi des forces. Le contrle de la Cour a, en effet, montr des taux de marge des prestataires, la plupart en situation de monopole, de lordre de 30 %, soit 18 points au-dessus de la cible de 12 % prconise149. Le ministre de la dfense doit rorganiser ses processus dachats de MCO, en renforant les comptences de ses acheteurs et de ses quipes denqute de cots150, afin de bnficier de prestations identiques moindre cot loccasion de remises en concurrence ou de rengociations. Ceci suppose la mise en uvre dune rforme dampleur et des redploiements deffectifs, mais permettrait de dgager une conomie de lordre de 300 M lhorizon 2015, par rapport au cot du MCO constat en 2012. Sagissant du cot de fonctionnement de lenseignement scolaire, les dpenses de fonctionnement ne psent que pour 1,2 % dans le total des crdits de la mission interministrielle de lenseignement scolaire (MIES), hauteur de 760 M, pour la plupart inscrits au programme 214soutien de la politique de lducation nationale. Les analyses de la Cour sur lexcution pluriannuelle de ces crdits laissent toutefois entrevoir une conomie potentielle de 10 % sur 2 ou 3 ans (76 M). Le cot de fonctionnement de la Philharmonie de Paris , nouvelle salle de concert cre par ltat et la Ville de Paris151 pourrait tre rduit et mutualis par la fusion de ce nouvel tablissement public avec la Cit de la Musique, distant d peine quelques dizaines de mtres.
3 - Poursuivre loptimisation du parc immobilier de ltat

La politique de gestion du parc immobilier de ltat a fait lobjet damliorations au cours des 10 dernires annes, notamment travers la
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Circulaire du Premier ministre de 1969 sur les achats non concurrentiels Au sein de la structure interarmes de maintenance en conditions oprationnels (MCO) des matriels aronautiques (SIMMAD), du service de soutien de la flotte (SSF) et de la structure interarmes de MCO du matriel terrestre (SIMMT) et du bureau denqute des cots de la DGA. 151 Pour un montant dinvestissement total estim 386,5 M.
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centralisation auprs de France Domaine des oprations immobilires, un programme de cession important et la mutualisation des crdits dentretien des btiments de ltat (programme 309). Les travaux danalyse conduits par la Cour montrent quil existe encore des marges de progrs et des pistes dconomies exploiter : le volume annuel des cessions, de 600 M en 2011 et 515 M en 2012, pourrait tre accru eu gard limportance du patrimoine immobilier de ltat, estim 69 Md dans la comptabilit gnrale de ltat en 2011, et la mobilisation du parc immobilier des tablissements publics civils, militaires et hospitaliers ; la part du produit de ces cessions consacr au dsendettement de ltat est aujourdhui fortement rduite (12,4 % en 2012) par les drogations accordes par la loi de finances initiale pour 2009 au ministre de la dfense et aux cessions de biens immobiliers ltranger ou, par la loi de finances initiale pour 2011, aux cessions de la direction gnrale de laviation civile. Ces exonrations devraient tre trs strictement limites quelques oprations immobilires structurantes, voire supprimes ; les crdits du programme 309-entretien des btiments de ltat, programms hauteur de 205 M en 2013 pourraient tre rduits, ds lors que des annulations hauteur de 50 M environ ont t pratiques en 2011, puis en 2012, pour gager les dpassements de masse salariale de la DGFiP et de la DGDDI.
4 - Dvelopper les ressources propres des oprateurs pour allger la contribution de ltat
Laugmentation des ressources propres des tablissements publics est une piste qui permettrait de financer leur dveloppement sans augmentation des subventions publiques qui leur sont verses152, voire de rduire le montant de celles-ci. Ainsi, dans le secteur universitaire, les tudiants non ressortissants de pays de lUnion europenne devraient se voir appliquer, comme dans certaines grandes coles, des droits dinscription refltant le cot rel de leur scolarit, en rupture avec la pratique actuelle
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En excluant tout recours des ressources propres assimilables des prlvements obligatoires (taxe affecte, contribution volontaire obligatoire, notamment).
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dalignement sur le rgime des rsidents communautaires. Les frais de scolarit ne couvrent actuellement que 2,5 % des dpenses globales de fonctionnement des universits (values 12,7 Md dans leur budget 2012). Dans le mme sens, la meilleure prise en compte des frais de structure des universits dans les financements extrieurs des contrats de recherche ou dans les prestations de formation continue, permettrait daccrotre la contribution de ces ressources au fonctionnement des tablissements. Dans le secteur audiovisuel, lvolution des moyens accords a t, jusqu un pass trs rcent, sensiblement suprieure la norme dvolution imposes aux dpenses de ltat hors pensions et charges de la dette ( norme zro valeur ). Lapplication de cette norme au contrat dobjectif et de moyens de France-tlvision, permettrait, par exemple, de dgager au bout de trois exercices une conomie de 130 M par rapport la trajectoire actuelle. Un renforcement des ressources propres contribuerait lquilibre des comptes de France-tlvision. La recherche de pistes dconomies doit galement pouvoir slargir aux organismes ou professionnels qui, sans tre des oprateurs de ltat, participent aux missions de service public : organismes consulaires (chambres de commerce, dagriculture, des mtiers) et professionnels, professions rglementes, bnficiaires ou non dun monopole. Ils influent la dynamique de la dpense publique, soit au travers de ressources affectes ou de tarifs rglements, soit en recevant directement des subventions publiques. La Cour considre que laction sur les frais gnraux de la collectivit nationale ne doit pargner aucun secteur ou acteur et que, dans une logique de partage quitable des efforts, ce champ devrait faire lobjet, dans un proche avenir, dune analyse spcifique et dune vigilance particulire de la part des pouvoirs publics.
D - Simplifier lorganisation des services dconcentrs en France et ltranger

Ladaptation de lorganisation territoriale de ltat aux profondes volutions qui ont transform le paysage administratif de la France (dcentralisation, multiplication des agences, dlgations de services publics et ouverture la concurrence des grands monopoles) est lorigine des rformes mises en uvre en 2007, avec la REATE153 puis
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Rforme de ladministration territoriale de ltat, mene de 2007 2012.
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des trois projets de loi de dcentralisation en prparation ou en cours dexamen par le Parlement. plusieurs reprises, la Cour a formul des recommandations sur cette question, dont quelques exemples sont fournis ci-aprs. Sur le format global des services dconcentrs de ltat sur le territoire national, la Cour a engag en 2012 une vaste enqute dont les rsultats seront publis en juillet 2013 dans un rapport public thmatique consacr lorganisation territoriale de ltat . Les nombreuses orientations qui seront dtailles dans ce rapport appellent simplifier ltat territorial : en supprimant les doublons de comptences entre services dconcentrs de ltat et services des collectivits territoriales, par exemple dans les domaines de la cohsion sociale, de lenfance, du tourisme ou de la formation professionnelle ; en mettant en cohrence les circonscriptions administratives, ce qui pourrait se traduire, notamment, par une diminution du nombre des cours dappel, des tribunaux de commerce, des sous-prfectures. Les voies dun fonctionnement plus efficace et conome seront galement explores, en particulier, par le recours aux nouvelles technologies ainsi que par linteroprabilit des systmes dinformation, lapprofondissement du mouvement de mutualisation dj engag et la rsorption des sureffectifs. Dans le cadre de la RGPP, le contrle de lgalit et budgtaire ainsi que les missions de guichet (dlivrance des titres) confies aux sousprfectures ont t centraliss en 2009-2011 dans les prfectures et les sous-prfectures les plus importantes. Les rductions deffectifs attendues ont t estimes un millier demplois, soit 18 % des effectifs du rseau. Malgr cette volution de primtre des missions, la carte des arrondissements, devenue anachronique154, na pas t adapte. Nombre de ces subdivisions de ltat ne correspondent plus la ralit des bassins de vie ou aux primtres des structures intercommunales. De forts dsquilibres dmographiques se sont creuss, prs de 50 % des arrondissements comptant moins de 100 000 habitants, 25 % moins de 60 000 et le plus petit dentre eux seulement 8 300 habitants. La Cour a recommand dans le rapport annuel 2012 dadapter la carte des arrondissements aux ralits socio-dmographiques et administratives actuelles , en supprimant les subdivisions les moins pertinentes. Une telle refonte permettrait de dgager des conomies de fonctionnement, en librant un parc immobilier encore trs important (36 % du parc prfectoral) et en rduisant les effectifs. Au total, le cot de fonctionnement de ladministration sous-prfectorale tait estime en 2010, avec les prcautions lies labsence dvaluation globale, entre
Alors que le nombre darrondissements mtropolitains tait de 371 en 1800, la rforme de 1926 lavait rduit 279 avant quil ne remonte 330 aujourdhui.
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220 et 250 M. Un effort de 15 % dgagerait une conomie de lordre de 35 M. Elle supposerait toutefois un vritable accompagnement des personnels la mobilit. Lorganisation du rseau des services de ltat ltranger fait lobjet en 2013 dune valuation de politique publique dcide lors du premier CIMAP du 18 dcembre 2012. Au cours des quatre dernires annes, la Cour a formul des recommandations visant rexaminer la carte des services de ltat155 et en rduire le cot de fonctionnement. Plusieurs mesures ont t identifies : la fermeture des petits postes et la co-localisation, le cas chant, avec dautres reprsentations diplomatiques dtats europens ou de lUnion europenne, la rgionalisation des fonctions support et la mutualisation des moyens (parc automobile par exemple) des diverses administrations prsentes dans un mme pays via les services communs de gestion, ou encore un recours plus intensif aux agents de droit local en substitution de personnel expatri. Dans ce sens, la mise en commun des locaux des trois reprsentations diplomatiques franaises Bruxelles156 pourrait tre envisage. De mme, limportant rseau de lAgence franaise de dveloppement pourrait servir de tte de pont pour une rationalisation des services daide publique au dveloppement du ministre des affaires et trangres et du ministre de lconomie et des finances prsents ltranger157. En matire de coopration militaire, le recours des missions de courte dure, le cas chant de rservistes, permettrait de rduire le nombre et le cot des militaires expatris en postes permanents auprs des ambassades. La mise en uvre de ces mesures dconomies pourrait faire lobjet dun examen et de dcisions rapides dans le cadre du Comit interministriel des moyens de ltat (CORINTE) mis en place en fvrier 2009, en liaison, pour certaines dentre elles, avec le comit interministriel de coopration pour le dveloppement (CICID), le conseil dorientation de lAgence franaise de dveloppement (AFD) ou ltatmajor des armes. Leur impact serait de quelques dizaines de millions deuros par an. Dans le secteur agricole, de nombreux regroupements ont dj t raliss, notamment celui des offices agricoles et la centralisation du paiement des aides. La fusion de lagence BIO et de lInstitut national des
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Cour des comptes, Rfrs, au ministre des affaires trangres des 27 mars 2009, 16 juillet 2009, 27 juillet 2010 et 13 fvrier 2013. 156 Ambassade bilatrale, Union europenne et Politique europenne de scurit commune 157 Services de coopration scientifique et technique et services conomiques (analyse macroconomique)
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appellations dorigine (INAO) pourrait tre tudie afin de rationaliser la participation de ltat au soutien de lagriculture biologique tout en mutualisant les moyens qui y sont consacrs. Par ailleurs, la contribution de ltat au fonctionnement de lINAO pourrait tre rquilibre par une augmentation de la part des financements professionnels de 25 % 40 ou 50 %, produisant une conomie de subvention de 3 5 M. Le rapport public thmatique consacr aux mdecins et hpitaux des armes publi en 2010 avait relev limportance du dficit des neuf hpitaux dinstruction des armes (HIA) qui slevait 281 M en 2009. Dans la suite de ce contrle, le service de sant des armes la effectivement ramen 205 M en 2011. La poursuite des rformes de rationalisation, de spcialisation et dadossement des hpitaux dinstruction des armes au secteur civil laisse entrevoir un potentiel supplmentaire dconomie de 110 M. De mme, il pourrait tre mis fin la gratuit des soins raliss par la mdecine dunit pour des interventions ne relevant pas du service.
E - De faibles marges sur les dpenses dinvestissement

1 - Les investissements militaires
Les investissements militaires reprsentent 71 % des investissements totaux de ltat, soit 9,3 milliards d'euros en 2012 (titre 5). Le livre blanc de la dfense nationale, rendu public en avril 2013, prvoit dimportants ajustements la baisse des quipements militaires des trois armes : le nombre de chars lourds devrait, par exemple, passer de 250 200, celui des frgates de premier rang de 18 15 et celui des avions de combats de 300 225. Dautres programmes sont galement rduits, tels que ceux des hlicoptres Tigre et NH90, du futur blind VBMR ou encore celui des avions ravitailleurs. Pour autant, comme la montr la mise en application du prcdent livre blanc de 2009, la traduction de la rduction de format en conomies budgtaires dpend des termes de la ngociation engager avec les industriels de larmement, quils soient privs (Dassault) ou sous contrle public (DCNS, NEXTER). En 2014 et 2015, le libre blanc sinscrit dans le cadre de larbitrage du Prsident de la Rpublique qui stabilise en valeur le budget de la dfense, hauteur de 31,4 Md, hors pensions et dpassements lis aux oprations extrieures. Pour les annes suivantes, le livre blanc applique la norme de stabilisation des crdits en volume.
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2 - Investissements civils
Alors que les investissements directs de ltat reprsentent dsormais une faible part des investissements publics civils (3,9 Md en 2012, hors programme dinvestissement davenir - PIA), ces derniers sont principalement le fait des collectivits territoriales (70 %, soit 52 Md en 2012). Ces dpenses sont fortement concentres sur plusieurs secteurs : les transports, les quipements culturels, lenseignement suprieur ou la justice). En excluant les projets financs par le programme des investissements davenir, certaines oprations inscrites au titre 5 du budget gnral de ltat pourraient dgager des marges dconomies substantielles. Dans le secteur des transports, les conomies envisager rsultent en priorit du renoncement des investissements dont le bienfond et le financement ne sont, depuis lorigine, pas assurs. Le schma national des infrastructures de transport (SNIT), volet spcifique du Grenelle de lenvironnement en vertu de la loi du 3 aot 2009, a donn lieu ds 2011 des observations de la Cour, reprises dans le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juillet 2012. Y tait particulirement souligne labsence de hirarchisation des soixante-dix projets dinvestissement dans tous les modes de transports pour un total valu initialement 260 Md, dont 166 Md de dveloppement pendant 25 ans, sans que les financements en soient prcisment dfinis. Le schma ne semble pas budgtairement soutenable alors que la rentabilit socio-conomique de certains des projets envisags napparat pas fermement tablie. Il importe donc de revoir les ambitions et de dfinir plus exactement le statut dun plan, susceptible de faire natre beaucoup dintrt, et donc de pression sur sa mise en uvre. Afin de rendre le SNIT, mme ramen un montant de 245 Md, compatible avec lobjectif de retour lquilibre des finances publiques a t mise en place, lautomne 2012, la commission Mobilit 21 avec pour tche premire de trier, hirarchiser, et mettre en perspective les grandes infrastructures . Les rsultats de ce travail devraient tre prochainement rendus publics. Il est souhaitable que le statut de ce qui sera retenu, et notamment les perspectives de financement correspondantes, soient clairement tablis et compatibles avec la situation prsente et future des finances publiques. Il convient aussi que la hirarchisation tienne compte de la rentabilit socio-conomique des projets concerns. Dans plusieurs cas, en effet, il est apparu que la cration dinfrastructures nouvelles entrait en
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concurrence avec la ncessaire ralisation dinvestissements dentretien, de maintenance ou de rnovation. La Cour a, en outre, recommand, dans un rapport consacr lentretien du rseau ferroviaire national, de hirarchiser les lignes ferroviaires du rseau secondaire par ordre dutilit dcroissante, permettant ltat, en relation avec les collectivits concernes, dengager un programme de substitution des lignes les moins frquentes par des liaisons par autocars, cette hirarchisation devant sappuyer sur des bilans financiers, sociaux et cologiques du rseau secondaire . Lconomie pour ltat, non chiffre ce stade, prendrait la forme dune diminution des concours de ltat Rseau ferr de France (RFF) et pour les rgions des dpenses dentretien. Dans un rfr sur le projet ferroviaire Lyon-Turin, dont le cot estimatif oscille aujourdhui entre 20 et 26 Md, la Cour a recommand de ne pas exclure lalternative consistant amliorer la ligne existante, notamment au regard des prvisions de trafic rduites par rapport celles tablies au moment du lancement du projet. La difficult financer un projet dune telle ampleur, de part et dautre des Alpes dans le contexte actuel des comptes publics, conduit un moratoire de fait qui ne devra cependant pas exclure de rpondre la question de lalternative prsente par la ligne existante. Un autre secteur privilgi de linvestissement de ltat est celui des grands quipements culturels. Le budget triennal 2013-2015 a prvu de renoncer cinq projets158 lancs au cours des dernires annes, permettant ainsi dviter une dpense future de 225 M en crdits de paiement et de 305 M en autorisations dengagement. Au-del de lconomie en investissement, ce sont galement dimportantes dpenses de fonctionnement et de masse salariale qui auront t vites. Un tel moratoire au lancement de tout projet culturel dampleur semble devoir tre maintenu lavenir dans lattente dun retour lquilibre des comptes de ltat. Il est couramment avanc que les conomies sur les investissements ne doivent pas tre le levier actionner en priorit, compte tenu de leur impact positif sur lactivit conomique et laccroissement de la croissance potentielle. Cela ne vaut que si une analyse socio-conomique des investissements sest pralablement assure de leur efficacit future. Cest le sens de la dcision du comit interministriel de laction publique (CIMAP) du 2 avril 2013 crant
Htel de Nevers, nouvelle salle de la Comdie franaise, Tour Utrillo, Htel de la Marine et Maison de lHistoire de France.
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auprs du Commissariat gnral linvestissement une instance de contre-expertise des principaux investissements de ltat. La Cour accueille avec intrt cette dmarche quelle a avait recommande dans le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juillet 2012 et suivra avec attention sa mise en uvre.
F - Poursuivre la dcrue des dpenses fiscales

1 - Rduire les avantages fiscaux excessifs
Certaines dpenses fiscales ont pour effet de concentrer lavantage accord au profit dun faible nombre de bnficiaires, tout en reprsentant un cot trs lourd pour les finances publiques. Cest le cas du crdit dimpt pour frais de garde denfants lextrieur dont le cot est estim 985 M en 2011 dans le rapport de prsentation du PLF 2013, et dont les 20 % des bnficiaires les plus aiss captent 30 % du montant. Un resserrent du dispositif actuel serait une mesure de justice fiscale et dconomie non ngligeable. Dans ses rapports publics annuels de 2010 et 2012, la Cour a critiqu linefficacit, le cot et la gnrosit fiscale exorbitants des dispositifs daide linvestissement Outre-mer, quil sagisse du Girardin industriel (art. 199B du code gnral des impts), de la rduction dimpt des entreprises (art. 217 A&B) ou de la dfiscalisation dans le secteur du logement social (art.199 C). Au total, la dpense fiscale correspondante a atteint 1 225 M en 2012. Fonds sur un principe dinvestissement fonds perdus, ces dispositifs accordent au contribuable investisseur une rduction dimpts suprieure au montant de son apport. La Cour a recommand la suppression de ces dispositifs, estimant quune intervention directe du budget de ltat permettrait une meilleure allocation des moyens dans le choix des investissements tout en rduisant le cot pour les finances publiques. Lconomie nette qui en dcoulerait est estime 300 M. Dans le secteur culturel, les entreprises mcnes ont la possibilit de bnficier dune rduction de leur impt hauteur de 90 % de la dpense engage pour lacquisition de trsors nationaux159. Cette mesure, dont le cot fiscal sest lev 16 M en 2011 au profit de 42 entreprises, se surajoute aux dispositions dj trs favorables du mcnat culturel prvues par larticle 238 bis-1 du code gnral des impts qui autorise une rduction dimpt de 60 % dans la limite de 0,5 % du chiffre
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Dans la limite de 50 % de limpt d - art 238 bis-0A du code gnral des impts.
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daffaires hors taxes. Par mesure de simplification et dconomie fiscale, la rduction de 90 % pourrait tre supprime.
2 - Supprimer les dpenses fiscales inefficaces ou injustifies

Le comit dvaluation des dpenses fiscales et des niches sociales sest interrog sur lefficience de certains dispositifs. Cest le cas notamment du taux rduit de taxation des plus-values long terme des cessions de brevets, qui ne concerne que 150 entreprises pour un montant de 680 M au projet de loi de finances initiale pour 2013, en forte baisse depuis 2011 face la monte en puissance du crdit impt recherche. De mme ont t juges peu efficientes : la rduction dimpt pour frais de scolarit dans lenseignement suprieur, la rduction dimpt au titre de la souscription de parts de fonds communs de placement dans linnovation ou encore lexonration des bnfices raliss par les jeunes entreprises innovantes et les jeunes entreprises universitaires. Lensemble de ces dispositifs pourrait tre revu. Le rapport public annuel de la Cour pour 2011 relevait que lexonration dont bnficient les arbitres et juges sportifs repose sur un rgime dclaratif peu fiable et mal suivi qui touche une population trs htrogne au regard de son statut et de sa rmunration. Sa suppression procurerait une rduction de dpense fiscale de 16 M par an. La suppression de lexonration dimpt sur le revenu du salaire des apprentis mettrait fin un dispositif cr il y a prs de quarante ans et dont lefficacit nest plus dmontre, ds lors que le dveloppement de lapprentissage, priorit gouvernementale160, dpend dautres conditions (places en centres de formation, entreprises daccueil) que de lattractivit financire de cette filire. De surcrot, cette exonration ne concerne par construction que les foyers imposables, sans impact par consquent sur les jeunes dorigine modeste. Le cot fiscal de cette mesure, et donc lconomie potentielle de sa suppression, est estim 305 M dans le programme annuel de performances 2013 du programme 103 de la mission travail et emploi. Une alternative la suppression pure et simple, moins conomique, consisterait aligner ce rgime fiscal sur celui de lexonration des tudiants de moins de 26 ans, dans la limite de trois SMIC. Dans le domaine social, les pensions de retraites bnficient dun abattement de 10 %, plafonn 3.600 , lidentique de ce dont
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Un objectif de 500 000 apprentis dici 2017 a t fix par le gouvernement en 2013.
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bnficient les salaris sans quaucune justification ne puisse tre invoque au titre des frais professionnels. Le cot de cette dpense fiscale est particulirement lev puisquil est estim 3 Md. Une remise en cause progressive de cet abattement de 10 % parat justifie.
III - Les mesures structurelles dans le primtre des organismes de protection sociale
loccasion de la publication des diffrents rapports sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale (RALFSS) et sur la situation et les perspectives des finances publiques (RSPFP), la Cour a formul diffrentes propositions pour rduire le rythme de croissance des dpenses de scurit sociale, supprimer certaines dpenses inutiles, ou dont la lgitimit apparat incertaine, et remettre en cause des niches sociales et fiscales qui rduisent de manire injustifie les recettes des rgimes de scurit sociale. La gravit de la situation des finances publiques, et singulirement des finances sociales, et les perspectives inquitantes court, moyen et long termes rappeles aux chapitres prcdents appellent de la part des pouvoirs publics des mesures nergiques. Sans prjudice des suites qui seront donnes aux travaux dores et dj engags par le gouvernement en matire de prestations familiales et de retraites161, la Cour souhaite rappeler certaines de ces propositions formules prcdemment qui pourraient contribuer utilement la restauration de lquilibre financier de la scurit sociale.
A - Rexaminer le bien-fond de certains dispositifs

loccasion des travaux raliss dans la priode rcente, la Cour a mis en vidence des dpenses sont lutilit ou la lgitimit est incertaine compte tenu des contraintes pesant sur lquilibre des comptes. Ces dpenses, qui concernent lensemble des branches, ont pu faire lobjet pour certaines dentre elles de chiffrage prcis. Dautres appellent des investigations complmentaires. Toutes ncessiteront des concertations approfondies avec les partenaires sociaux et les organisations professionnelles pour en faire partager les objectifs.
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Il sagit des travaux du prsident du haut conseil de la famille et du groupe de travail sur les retraites prsid par Mme Yannick Moreau, conseillre dtat).
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1 - Branche maladie
La Cour avait soulign, dans le RALFSS 2011, les incohrences de la politique de fixation des prix du mdicament et des procdures dadmission au remboursement. Elle avait notamment soulign lintrt qui sattacherait fixer des prix uniques pour des classes de mdicaments dont les principes actifs et les indications thrapeutiques sont identiques. Ainsi, la mise en place dun tarif forfaitaire de responsabilit par classe thrapeutique serait susceptible de permettre de rduire les dpenses de 220 M pour les statines et les anti-ulcreux, en plus des mesures dconomies dj mises en place pour ces derniers par la LFSS 2013 (110 M). En matire de transports sanitaires, la Cour a valu 450 M (sur une dpense annuelle de 3,5 Md) les conomies qui pourraient rsulter pour lassurance maladie dun respect du rfrentiel de prescription, dun meilleur contrle des factures et dune rforme de la garde ambulancire. La LFSS pour 2013 avait prvu de mettre en place des exprimentations de mise en concurrence des transporteurs sanitaires par les ARS dans le cadre de procdures de march. La rsistance des organisations professionnelles a conduit renoncer ces exprimentations. La Cour souligne que ses propositions ne remettaient pas en cause la rpartition actuelle des transports sanitaires entre ambulanciers et taxis. Les voies dconomies quelle avait proposes devraient donc faire lobjet dune concertation approfondie avec les organisations professionnelles. Les mdecins libraux exerant en secteur 1 et ceux du secteur 2 ayant adhr loption de coordination bnficient dune prise en charge dune large partie de leurs cotisations maladie et famille par la CNAMTS. Le cot annuel pour lassurance maladie atteignait 2,2 Md en 2011. Sans aller jusqu remettre en cause le principe mme de cette prise en charge dont la justification a pourtant progressivement t perdue de vue -, sa porte pourrait tre limite aux honoraires infrieurs 100 000 , seuil qui correspond au revenu moyen des mdecins libraux. Une telle mesure permettrait de rduire de 200 M les dpenses annuelles de lassurance maladie. La Cour a soulign dans le RALFSS 2012 la complexit des modalits de calcul des indemnits journalires (IJ) selon quelles rsultaient de la maladie, de la maternit, ou dun accident du travail ou dune maladie professionnelle, certaines tant calcules sur la base de la rmunration nette (IJ maternit), dautres sur la rmunration brute. Il en rsulte des charges administratives et de gestion injustifies pour les entreprises et les caisses dassurance maladie.
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loccasion des travaux de mise en place de la dclaration sociale nominative (DSN), le ministre en charge de la scurit sociale a prvu une harmonisation sur la rmunration brute de lensemble des modalits de calcul de toutes les indemnits journalires. Cette simplification devrait tre loccasion de rexaminer les niveaux de taux de remplacement des IJ maladies. En effet, la lutte contre labsentisme de courte dure pourrait inciter diffrencier les taux de remplacement pour les maladies de courte dure (moins de 30 jours conscutifs) et pour les maladies suprieures 30 jours, comme cest le cas pour les IJ accidents du travail et maladies professionnelles. titre dillustration une rduction du taux de remplacement 40 % au lieu de 50 % des IJ maladie de courte dure permettrait de rduire les dpenses annuelles dIJ de 234 M. Une autre orientation serait de revoir le taux de remplacement de lensemble des IJ maladie. En effet, du fait de leur calcul sur la rmunration brute et de la progression des cotisations et contributions salariales assises sur les salaires, le taux de remplacement des IJ maladie par rapport la rmunration nette est significativement suprieur ce quil tait dans les annes 90 alors mme que la dpense au titre des IJ progresse chaque anne un rythme soutenu. titre dillustration, une rduction de 50 % 47 % du taux de remplacement des IJ maladie permettrait une conomie de plus de 370 M en anne pleine. Tableau n 29 : effets en anne pleine rsultant des propositions dconomies pour la branche maladie en M
Tarif forfaitaire de responsabilit pour les statines et les anti-ulcreux Transports sanitaires Plafonnement de la prise en charge des cotisations maladie et famille des mdecins libraux Indemnits journalires maladie : taux de remplacement 40 % pour les maladies de courte dure rduction de 50 % 47 % du taux de remplacement des IJ maladie
Source : Cour des comptes et direction de la scurit sociale
220 450 200
234 373
2 - Branche famille
Sans prjuger des mesures dcides la suite des travaux conduits par le prsident du haut conseil pour la famille, la Cour note lampleur et la rcurrence du dficit de la branche famille (2,6 Md en 2013 et
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1,7 Md en 2016 lgislation constante) et souligne que les prestations familiales poursuivent des objectifs diversifis : compensation du cot de lenfant, aides aux familles les plus modestes, conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle. Lors de son rapport sur la scurit sociale en 2012, la Cour avait not que le caractre redistributif de certaines prestations tait plus quincertain. Sagissant des prestations visant concilier vie familiale et vie professionnelle, la Cour avait soulign que le complment mode de garde (CMG) de la prestation daccueil du jeune enfant (PAJE), dont les cots sont respectivement de 5,5 Md et 13 Md en 2012, bnficiait davantage aux familles les plus aises quaux familles modestes, dautant quil est servi sans plafond de ressources. La Cour estime quun durcissement de la condition de ressources et la mise en place dun plafond de ressources seraient susceptibles de rduire significativement des dpenses qui ont cr trs fortement depuis la mise en place de la PAJE en 2006, sans nuire pour autant aux objectifs de conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle qui bnficient de nombreux dispositifs fiscaux. Par ailleurs, les dpenses daction sociale de la branche famille ont progress un rythme particulirement soutenu au cours de la dernire convention dobjectif et de gestion (COG 2009-2012 : + 7,5 % par an) et reprsentent aujourdhui 4,5 Md, soit 7 % des dpenses de prestations familiales. Or, loccasion dun contrle ralis en 2012-2013 sur les dpenses de la branche famille en faveur de la jeunesse, la Cour a constat que ces dpenses taient insuffisamment pilotes et values et que, malgr leur croissance rapide, elles navaient pas contribu rduire significativement les ingalits entre les territoires. Une valuation plus attentive de lutilit de ces dpenses, et plus gnralement de lensemble des dpenses daction sociale de la branche famille, apparat aujourdhui indispensable. Elle pourrait conduire proposer un gel de lvolution de ces prestations collectives, qui constituerait le pendant de la sousindexation temporaire des prestations familiales individuelles voque dans la premire partie de ce chapitre. Une valuation comparable des dpenses daction sociale et des dpenses de prvention des branches maladie et vieillesse pourrait tre engage pour sassurer de leur pertinence dans le contexte actuel des finances publiques.
3 - Branche vieillesse
Le groupe de travail prsid par Mme Yannick Moreau doit prsenter dici lt des propositions en vue dune restauration moyen terme des rgimes de retraite. Elles sappuieront sur les prvisions faites par le conseil dorientation des retraites horizon 2060, prvisions dont il
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a t soulign quelles gagneraient, pour les annes venir, sappuyer sur les perspectives de croissance sensiblement plus faibles contenues dans le programme de stabilit prsent par le gouvernement en avril 2013. Sans prjuger des dcisions qui seront prises sur la dure de cotisation, le taux de remplacement, lge lgal de la retraite ou les rgles dindexation des pensions, la Cour souhaite rappeler la proposition quelle avait formule dans le rapport 2012 sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale concernant les avantages familiaux dont bnficient les retraits. En effet, les personnes ayant eu ou lev au moins trois enfants bnficient dune majoration de 10 % du montant de leurs pensions de retraite verses par les rgimes de base et les rgimes complmentaires. Devant la dgradation de lquilibre des rgimes de retraites complmentaires, les partenaires sociaux ont dcid en mars 2011, de limiter 1 000 par an le montant de cet avantage pour les personnes bnficiant dune retraite complte. Outre les conomies qui pourraient rsulter de lapplication dune telle mesure pour les rgimes de base, ce plafonnement permettrait de renforcer la solidarit au sein des rgimes de retraite car la majoration pour enfant, strictement proportionnelle au montant de la pension, bnficie davantage aux retraits ayant les pensions les plus leves. Une alternative pourrait tre de supprimer lexonration au titre de lIR dont bnficient, sans justifications clairement tablies, les majorations de pensions pour enfants. Une remise en cause de cette dpense fiscale, dont le cot est de lordre de 900 M, apparat envisageable. Elle assurerait ces majorations un mme traitement en matire dimpt sur le revenu et de CSG puisque, depuis lorigine de la CSG, ces majorations sont soumises ce prlvement.
B - Rduire les niches sociales

La Cour a critiqu depuis plusieurs annes lampleur des niches sociales dont le cot est lev pour les finances publiques et la justification parfois contestable. Elles ont par ailleurs pour consquences de miter les assiettes sur lesquelles portent les cotisations et contributions sociales et de conduire afficher un taux facial de prlvement plus lev que la ralit, comme la montr le rapport de la Cour sur la comparaison entre la France et lAllemagne en matire de prlvements fiscaux et sociaux.
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Un rexamen systmatique des niches fiscales et sociales est attendu, conformment ce qui est prvu par la loi de programmation des finances publiques pour la priode 2012-2017. Certaines de ces niches affectent directement lassiette des prlvements sociaux. Trois exemples peuvent tre mis en avant : les retraits sont soumis des taux de CSG diffrents selon le montant de leur pensions de retraites : les retraits dont le revenu fiscal de rfrence est infrieur 10 024 nacquittent aucune CSG sur leurs pensions ; au-del de ce seuil et jusqu ce quils soient imposables limpt sur le revenu, le taux est rduit 3,8 %. Enfin, les retraits imposables acquittent une CSG 6,6 % alors que les actifs, dont les revenus peuvent tre infrieurs celui des retraits, sont assujettis au taux normal de 7,5 %. La loi de financement de la scurit sociale pour 2013 a cr une contribution additionnelle de 0,15 %, porte 0,30 % en 2014, qui rduit lcart entre les taux applicables aux retraits et aux actifs. Il nen demeure pas moins que lcart rsiduel demeurera de 0,6 point en 2014 sans justification relle. Un alignement du taux de CSG des retraits imposables (en prenant en compte la contribution additionnelle de 0,3 %) sur celui des actifs apporterait 1,2 Md la scurit sociale en 2014 ; les particuliers employeurs gs de plus de 70 ans bnficient dune exonration totale de cotisations sociales pour lemploi dune personne domicile dans la limite mensuelle de 65 heures rmunres au SMIC. Cette exonration sajoute aux rductions dimpts lies lemploi de salaris domicile. Si la suppression de cette exonration - dont le cot brut est de 465 M - pourrait conduire un report partiel sur lallocation personnelle dautonomie pour les bnficiaires de cette allocation, le bnfice net attendu de cette mesure serait nanmoins denviron 370 M ; les cotisations salariales et patronales verses au titre des contrats collectifs sant et prvoyance bnficient dune exemption de cotisations sociales mais sont soumis une taxe de 8 % affecte la scurit sociale (taxe prvoyance devenue forfait social au taux drogatoire de 8 % depuis la loi de financement de la scurit sociale pour 2012). Ce taux drogatoire na gure de justification ds lors que lintressement et la participation sont soumis au taux normal de 20 %. De plus laccord national interprofessionnel sign par les partenaires sociaux en janvier 2013, transpos par le projet
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de loi sur la scurisation de lemploi, devrait contribuer accrotre trs significativement le nombre de contrats collectifs au titre de lassurance maladie complmentaire et le cot de cette niche sociale. Une taxation 20 %, au lieu de 8 %, des cotisations salariales et patronales pour les contrats collectifs permettrait daccrotre de prs de 1,2 Md les recettes de la scurit sociale. Les conomies de dpenses ou les suppressions de niches sociales voques par la Cour ne peuvent, lvidence, tre mises en uvre dans leur totalit et sans progressivit. Elles constituent nanmoins une liste de sujets dont les pouvoirs publics pourraient semparer prioritairement.
C - Rduire les dpenses de gestion des caisses des rgimes de scurit sociale
Dans son rapport 2011 sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale, la Cour avait relev les efforts entrepris par les caisses nationales des rgimes de scurit sociale pour moderniser leur organisation : informatisation, dmatrialisation et services distance, restructuration des rseaux. Elle avait galement soulign que ces actions navaient encore que faiblement contribu rduire leurs dpenses de gestion et que de nombreux efforts pouvaient encore tre raliss en ce sens, notamment pour amplifier la rduction des effectifs permise par ces modernisations162. Une attention particulire pourrait galement tre accorde laugmentation de la masse salariale lie aux progressions de carrire et lvolution de la valeur du point. Au cours de lanne 2013, la plupart des caisses nationales de scurit sociale vont rengocier avec ltat leur contrat dobjectifs et de gestion (COG). La Cour invite les autorits de tutelle et les caisses nationales inscrire dans ces nouvelles COG des objectifs ambitieux de rduction des dpenses de personnel et de gestion administrative. Elle avait estim 1 Md sur 5 ans les conomies envisageables en ce domaine.
162
Les organismes de gestion du rgime gnral comptaient 153 601 agents en 2011, en baisse de 3,6 % par rapport 2007, pour une masse salariale de 7,3 Md. Ils sont estims 151 709 en 2012. Le rgime sociale des indpendants (RSI) et la Mutualit sociale agricole (MSA) comptaient respectivement 5 780 agents et 17 334 agents en 2011 et une masse salariale de 337 M et 860 M.
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D - Matriser les dpenses dassurance-chmage

Le rapport publi en janvier 2013, le march du travail : face un chmage lev mieux cibler les politiques , alerte sur la dgradation rapide de la situation financire du rgime dassurance chmage, dont lendettement, de 9 Md en 2009, pourrait doubler dici la fin de lanne 2013. La Cour a formul de nombreuses recommandations dajustement qui peuvent permettre dclairer la rengociation de la convention d'assurance chmage qui aura lieu entre les partenaires sociaux au deuxime semestre 2013. La Cour a, par exemple, constat que la convention dassurance chmage actuellement en vigueur ne prvoit aucun plafond dactivit rduite pour les intrimaires (rgime dit de lannexe 4 ), contrairement aux dispositions appliques aux salaris relevant du rgime gnral de lassurance chmage. Lapplication ces demandeurs demploi des rgles du rgime gnral concernant le plafonnement de lactivit rduite pour continuer percevoir laide au retour lemploi (ARE) pourrait permettre, comportement inchang des personnes concernes, dconomiser de lordre de 300 M par an lUndic. Il appartient aux partenaires sociaux de dcider des voies propres allger la dette de lUndic ; une telle mesure de simplification et dquit pourrait tre prise en compte, dans le cadre dune rflexion plus large sur lactivit rduite et parmi dautres mesures, loccasion de la ngociation de la prochaine convention dassurance-chmage.
IV - Les mesures structurelles dans le primtre des administrations locales

Il nexiste pas, en matire de dpenses locales, dinstruments daction quivalents ceux utilisables pour le pilotage des dpenses de ltat et des organismes de scurit sociale. Si la loi organique du 17 dcembre 2012 relative la programmation et la gouvernance des finances publiques prvoit que les lois de programmation peuvent comporter des orientations pluriannuelles relatives lencadrement des dpenses, des recettes et du solde ou au recours lendettement de tout ou partie des administrations publiques 163 et donc des administrations publiques locales, elle ne cre pas de vritable encadrement. Elle se borne indiquer que la loi de
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Article 2, avant-dernier alina.
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programmation peut comporter des rgles relatives la gestion des finances publiques ne relevant pas du domaine exclusif des lois de finances et des lois de financement de la scurit sociale ainsi qu linformation et au contrle du Parlement sur cette gestion. Ces rgles peuvent en particulier avoir pour objet dencadrer les recettes, les dpenses et le solde ou le recours lendettement de tout ou partie des administrations publique 164. Ainsi, jusqu prsent, les lois de programmation tant antrieures la loi organique que celle, immdiatement postrieure, du 31 dcembre 2012 pour les annes 2012-2017, dfinissent, en ce qui concerne les administrations publiques locales, des objectifs de solde sur la base dune trajectoire de recettes et de dpenses explicite en annexe, dans un exercice qui est principalement de prvision, faute de pouvoir sappuyer sur des outils de prescription tels que les lois de finances pour ltat et la loi de financement de la scurit sociale pour la scurit sociale. Nanmoins, la loi de programmation fixe un cadre lvolution de lenveloppe des concours financiers de ltat : cest linstrument principal de rgulation des dpenses locales dont le lgislateur dispose, sous la rserve essentielle des mesures transversales applicables la rmunration des fonctionnaires165. Celle couvrant la priode 2012-2017 indique que les collectivits territoriales contribuent leffort de redressement des finances publiques selon des modalits llaboration desquelles elles sont associes . Encore faut-il disposer pour cela des instruments adquats. On aurait pu penser qu loccasion du projet de nouvelle tape de la dcentralisation, la cration dun haut conseil des territoires constituant le cadre du dialogue entre ltat et les collectivits territoriales en vue de la mise en cohrence des politiques publiques nationales partenariales aurait pu constituer le cadre ncessaire : il aurait pu contribuer notamment la dfinition concerte des moyens de la participation des collectivits territoriales la programmation pluri annuelle des finances publiques et la mise en uvre oprationnelle des objectifs de redressement. En ltat, le projet de loi de dveloppement des solidarits territoriales et de la dmocratie locale adopt par le conseil des
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Article 4 : le Conseil constitutionnel a estim que cet article qui dfinit un domaine de comptence facultatif ntait pas contraire la Constitution eu gard son objet. 165 Et compte tenu par ailleurs des rgles que la loi peut imposer la gestion des finances locales en application des articles 34, 72, troisime alina et 72-2 de la Constitution : il en est ainsi de la rgle dor encadrant ladoption des budgets locaux (article L. 1612-4 du CGCT), des dispositifs de prquation des ressources entre collectivits et du rgime de la fiscalit locale.
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ministres le 10 avril 2013, prvoit simplement que le haut conseil peut tre consult sur la politique du Gouvernement lgard des collectivits territoriales et sur la programmation pluriannuelle des finances publiques . La loi de programmation des finances publiques 2012-2017 prvoit que les collectivits territoriales participent leffort de redressement des comptes publics, dans le respect de la libre administration de chacune, avec, comme premire orientation, une stabilisation de lenveloppe des concours financiers de ltat verss en 2013, puis une diminution de cette enveloppe de 750 M par an en 2014 et 2015. Celle-ci a t porte 1,5 Md par an166, comme il rsulte des termes du programme de stabilit davril 2013. Ce dernier 167prvoit la conclusion dun pacte de confiance et de responsabilit ngoci entre ltat et les collectivits territoriales, en vue de les associer davantage la stratgie des finances publiques. On ne saurait trop souligner lurgence dun tel pacte, la France tant amene prendre des engagements pour lensemble des administrations publiques locales, dont il est essentiel que ltat soit en mesure de garantir leffectivit, donc leur respect par les collectivits territoriales. Les groupes de travail mis en place au sein du comit des finances locales contribuent la prparation de ce pacte de confiance et de solidarit. La participation des collectivits territoriales leffort de redressement des comptes publics devrait ainsi tre appele se renforcer, ce qui implique que les collectivits puissent trouver un nouveau modle financier ne dgradant pas le quasi quilibre structurel de leurs comptes. Compte tenu du dynamisme des dpenses locales, un double objectif simpose. Il convient dviter que la baisse des concours de ltat ne conduise une hausse symtrique des impts locaux, alors mme que le taux global de prlvements obligatoires est dj lev. Dans ce contexte, la rduction des concours financiers de ltat hauteur de 4,5 Md en cumul sur deux ans rend indispensable la recherche prioritaire de pistes dconomies dans les dpenses locales. Dautre part, il importe didentifier les domaines sur lesquels pourraient porter les conomies, afin dviter que lajustement seffectue sur les seules capacits dautofinancement de linvestissement des
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Communication des ministres au comit des finances locales du 15 fvrier 2013. P.59 du programme de stabilit.
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collectivits territoriales et de leurs groupements et par le biais dun recours accru lendettement.
A - La progression des dpenses locales

Les dpenses des administrations publiques locales sont celles qui, au sein des administrations publiques locales, ont progress le plus fortement au cours des trente dernires annes, en passant de 8,6 % en 1983 11,7 % du PIB fin 2011, avec une croissance moyenne en volume de 3,1 % par an168. Le niveau lev et la dynamique des dpenses locales ne peuvent sexpliquer par les seuls effets des transferts de comptences rsultant des lois de dcentralisation : la progression de 3,1 points de PIB entre 1983 et 2011 ne rsulte qu hauteur de 1,67 point169 de ce phnomne. Le reste de la hausse des dpenses locales, soit 1,38 point de PIB a eu lieu champs de comptences constants. La dynamique des dpenses locales apparat davantage lie aux charges des budgets de fonctionnement quaux dpenses dinvestissement qui stagnent, voire diminuent lgrement ces dernires annes. Celles-ci slevaient 52,6 Md en 2012 contre 56,8 Md en 2007170. Les dpenses retraces dans les budgets de fonctionnement, en progression sur longue priode sont constitues principalement par 171 : des frais de personnels (54,8 Md) ; des achats et charges externes (30,0 Md) ; des dpenses dintervention ou de transferts (66,5 Md). Ces trois catgories de dpenses contribuent, toutefois de manire diffrencie, la hausse des charges de fonctionnement. Les charges de personnel connaissent une progression toujours trs dynamique (+ 3,3 % en 2012), en dpit dune stabilisation depuis 2010 des effectifs et du gel du point dindice depuis 2011. La progression plus modre du poste achats et charges externes (+ 2,8 % en 2012) peut tre rattache des dmarches de politiques dachats et de gestion patrimoniale.
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Source : annexe au projet de loi de finances pour 2013. Annexe au projet de loi de finances pour 2013 : les transferts financiers de ltat aux collectivits territoriales. 170 Hors remboursement de la dette. 171 Source : balances comptables des budgets principaux agrges par la DGFiP et retraites par la Cour des comptes (voir chapitre I).
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Pour leur part, les dpenses dintervention (+ 3,1 % en 2012) sont marques par le poids prpondrant des dpenses sociales en priode de crise, ainsi que par les effets des engagements contractuels de long terme pris par les rgions. Sagissant des dpenses dintervention dans le domaine social, qui incombent principalement aux dpartements depuis les transferts de comptences ayant accompagn la dcentralisation, il faut souligner le poids et le dynamisme des allocations universelles de solidarit dont la charge leur incombe172. La dynamique densemble des dpenses des collectivits locales rsulte tant de facteurs exognes que des consquences structurelles de leurs dcisions antrieures. Parmi les causes exognes, les besoins en services et quipements de proximit rsultant des volutions dmographiques (croissance de la population franaise qui a gagn 10 millions dhabitants entre 1982 et 2012 et vieillissement) doivent tre pris en compte. Il en est de mme de la mise en uvre de normes de toute nature dont lincidence financire ne cesse de crotre et se serait leve 1,3 Md en 2012, dont un tiers concernerait uniquement les dpenses de personnels173. Sagissant des allocations universelles de solidarit verses par les dpartements, elles sont largement contraintes par le cadre lgislatif et rglementaire national qui leur est applicable 174. En ce qui concerne les causes endognes, les transferts de comptence ont souvent t loccasion dune remise niveau importante dun patrimoine public ingalement entretenu et dune amlioration et dune extension du service rendu. cet gard, les collectivits locales ont gnralement dcid de consacrer la gestion des comptences transfres des moyens suprieurs ceux que ltat y consacrait antrieurement. Il en dcoule une charge prenne non compense par ltat qui ny est, par ailleurs, nullement tenu175.
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Voir Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, Tome I. La situation et les perspectives des dpartements, notamment pp. 75 77, 81-82, 85 et 86, disponible sur www.ccomptes.fr 173 Chiffres en attente de publication, rapport commission consultative dvaluation des normes 2012, source : ministre de lintrieur, direction gnrale des collectivits locales. 174 Voir Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, insertion dj cite : pp.8182, disponible sur www.ccomptes.fr 175 Voir sur ce sujet le Rapport public annuel 2013 de la Cour des comptes, Tome I. Premire partie, Chapitre 2. La situation financire et les perspectives financires des dpartements. pp.73 75, disponible sur www.comptes.fr
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Enfin, les dcisions dinvestissement induisent une augmentation des dpenses de fonctionnement. Des travaux universitaires176 donnent une estimation du lien investissement-fonctionnement qui reste une source importante daugmentation des dpenses locales, estime, en moyenne, hauteur de 20 % du montant de linvestissement. Ils mettent en vidence limportance des choix dinvestissement en priode de financements plus contraints. Si les dficits publics sont trs largement concentrs sur ltat et le rgime gnral de scurit sociale, les finances locales nen reprsentent pas moins un enjeu important compte tenu de leur part dans la dpense publique globale, de leur dynamique propre et du rle quelles jouent en matire dinvestissement ainsi que dans le domaine social. Pour les administrations publiques locales, la loi de programmation des finances publiques retient lhypothse dun solde proche de lquilibre grce une modration des dpenses conjugue une hausse des recettes de 0,8 Md en moyenne entre 2014 et 2017, soit un rythme un peu infrieur lactivit (PIB). La prvision dvolution des recettes marque un inflchissement par rapport aux volutions antrieures (+ 2,7 Md en moyenne pour la priode 2007/2010), notamment si lon considre que lanne 2014 sera la premire anne dun nouveau cycle lectoral. Elle nen rend que plus ncessaire la recherche dconomies pour viter une dgradation du solde des administrations publiques locales.
B - Les leviers de rgulation la disposition de ltat

Compte tenu du principe de libre administration, il est difficile de contraindre directement les collectivits mieux matriser leurs dpenses. Toutefois, il peut tout le moins les y inciter sagissant de leurs ressources : les exercices 2011 2013 ont ainsi t marqus par la stabilisation en valeur de lenveloppe dite norme des dotations aux collectivits locales 177 qui correspond un montant de 50,6 Md, soit presque le quart des recettes des collectivits territoriales. Le pilotage de cette enveloppe, associ dventuelles mesures de modration salariale communes aux trois fonctions publiques, constitue le
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Ceux de M.GUENGANT, directeur de recherches au CNRS. Ainsi compose : ensemble des prlvements sur recettes hors fonds de compensation de la TVA et dotations issues de la rforme de la fiscalit locale, ainsi que les crdits budgtaires de la mission relations avec les collectivits locales et la dotation gnrale de dcentralisation de la formation professionnelle.
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principal mode de rgulation sur lequel repose lincitation la matrise des dpenses locales. Or, si lutilisation de cet instrument a permis dinflchir lgrement les dpenses des dpartements et des rgions, il nen a pas t de mme, pour le moment, pour le bloc communal.
1 - La baisse des dotations de ltat

Au-del de 2013, les perspectives dvolution des finances locales sont fortement lies lassociation des collectivits et groupements leffort de redressement des finances publiques et notamment aux conditions et modalits de la baisse indite des dotations qui devrait intervenir en 2014 et en 2015. Lors dune communication au Comit des finances locales, le 15 fvrier 2013, le Gouvernement a annonc la rduction des dotations de ltat de 1,5 Md en 2014 et de 1,5 Md supplmentaires en 2015. Faisant suite au gel pendant trois annes conscutives dune partie des concours financiers de ltat, cette diminution indite renforce la participation des collectivits locales leffort de redressement des finances publiques. Elle implique que les collectivits puissent trouver un nouveau modle financier ne dgradant pas le quasi quilibre structurel de leurs comptes. Les modalits qui seront retenues pour appliquer la baisse annonce des dotations sont importantes dans la mesure o les marges de manuvre des diffrentes catgories de collectivits ne sont pas identiques. Sept hypothses ont t prsentes par ladministration aux associations dlus, dans le cadre dun groupe de travail mis en place au sein du Comit des finances locales. Deux scnarii semblent privilgis ce stade. Selon le premier, la baisse des dotations pourrait tre rpartie en fonction du poids des ressources financires de chaque niveau dans les ressources totales des collectivits. Disposant de prs de 56 % des ressources des collectivits locales, les communes et leurs groupements supporteraient une baisse de 840 M en 2014. Pour les dpartements, dont la part dans les ressources des collectivits approche 32 %, la diminution slverait 476 M. Pour les rgions, dont les ressources reprsentent 12 % du total, la rduction serait de 184 M. Le second scnario correspond une demande des dpartements. Il fonde la baisse des dotations sur le poids de chaque niveau de collectivits dans la dpense totale dduction faite des dpenses engages par les dpartements pour les allocations universelles de solidarit. Il en
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rsulterait une augmentation de la contribution du secteur communal, qui passerait 59,75 %, ainsi que de celle des rgions qui slverait 13,27 %. Celle des dpartements baisserait pour stablir en dessous de 27 %. Aucune des pistes ainsi envisages ne prend en compte les marges de manuvre financires dont dispose ou ne dispose pas chacune des catgories de collectivits. Le choix des critres de rpartition de la baisse des dotations est rapprocher de la recherche concomitante de lattribution de nouvelles ressources aux dpartements, dans le cadre dun groupe de travail mis en place par le Premier ministre sur le financement des allocations universelles de solidarit, De la mme manire, les rgions sollicitent lintroduction de nouvelles taxes en 2014 afin dviter une situation dimpasse financire ds 2015. Si tel tait le cas, la baisse des dotations de ltat devrait tre apprcie sous un nouveau jour. Elle ne correspondrait plus une incitation destine inflchir la dpense locale, et au-del, la dpense publique totale, mais une simple diminution des charges budgtaires de ltat.
2 - Le ncessaire dveloppement de la prquation

La suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par une nouvelle fiscalit conomique complte par des dotations de compensation sest rvle favorable aux territoires riches en bases fiscales tertiaires et rsidentielles, mais dfavorable aux territoires dominante industrielle. Si les mcanismes compensatoires mis en place ont permis de neutraliser ces effets sur les premires annes dapplication de la rforme, les ingalits tendront saccentuer en raison du caractre fig des dotations de compensation. Cette situation rend ncessaire un renforcement des mcanismes de prquation. Dans un contexte de stagnation puis de rduction des concours financiers de ltat aux collectivits territoriales, les marges de progression de la prquation verticale entre collectivits territoriales apparaissent rduites. Le renforcement de la prquation devrait ainsi reposer sur des mcanismes de prquation horizontale, entre un mme niveau de collectivits territoriales. La mise en place du fonds de prquation des droits de mutation titre onreux des dpartements, en 2011, celle du fonds de prquation intercommunal et communal (FPIC) en 2012, ainsi que celle des fonds de prquation de la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises perue par les dpartements et les rgions en 2013 sinscrivent dans cette perspective. Si la prquation opre par le FPIC
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est appele monter en puissance, les dispositifs dpartementaux et surtout rgionaux demeurent insuffisants.
3 - Le domaine normatif
Ltat peut galement contribuer faciliter la matrise des dpenses des collectivits territoriales en tant plus attentif au cot des normes quil dicte et aux conditions de leur application. Une rduction significative du stock en vigueur et une diminution du flux des normes nouvelles contribueraient au ralentissement de la croissance des dpenses locales. Plusieurs mesures adoptes par le comit interministriel de normalisation de laction publique vont dans ce sens. Ainsi, toute proposition de texte rglementaire nouveau ne sera accepte que si elle saccompagne dune mesure de simplification correspondante. Les valuations pralables lensemble des textes devraient tre gnralises et renforces en particulier pour prendre en compte limpact financier des textes sur les collectivits territoriales. Par ailleurs, les propositions contenues dans le rapport de MM. Lambert et Boulard, qui visent allger aussi bien le stock de normes que le flux sont en cours dexpertise au sein de ladministration. Nanmoins, leffort en ce domaine devrait tre significativement accru. cet gard, le projet de loi, dj cit, de dveloppement des solidarits territoriales et de la dmocratie locale prvoit un renforcement du rle de la commission consultative dvaluation des normes qui devient une formation spcialise du haut conseil des territoires. En tout tat de cause ltat devrait se doter des outils juridiques lui permettant de mieux matriser lincidence pratique et financire des normes dans les politiques dcentralises et partenariales. Sur le fond, le rapport de la mission de lutte contre linflation normative remis en mars dernier au Gouvernement fournit dintressantes pistes de rvision en ce domaine. Un objectif maximal dvolution en valeur de limpact net des normes pourrait tre fix : au regard dun impact net de 1,3 Md en 2012, tel quvalu par la commission consultative dvaluation des normes, une conomie de lordre de 500 M sur les flux ou par rexamen du stock ne parat pas hors de porte.
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COUR DES COMPTES
4 - La mutualisation des services

La mutualisation des services pourrait permettre de progresser vers de nouveaux modes de gestion plus efficients et plus simples au sein des ensembles intercommunaux, tout en permettant une conomie de moyens. Ce renforcement de la mutualisation des services est un des axes du projet de loi de modernisation de laction publique territoriale et de celui, dj cit, de dveloppement des solidarits territoriales et de la dmocratie locale. Ces projets comportent notamment des mesures pour renforcer lintgration des services au niveau du groupement, avec : un transfert de plein droit ltablissement public de coopration intercommunale avec continuit des droits et des contrats, des agents communaux appartenant aux services concerns par un transfert de comptences ; une dfinition plus large des missions pouvant tre confies un service commun (service fonctionnel cr en dehors du champ des comptences transfres). Il serait galement prvu la cration dune nouvelle part au sein de la dotation dintercommunalit pour inciter les tablissements publics de coopration intercommunale la mutualisation. Ainsi 10 % de la dotation dintercommunalit seraient-ils rpartis, compter de 2015, en fonction dun coefficient intercommunal de mutualisation. Ces orientations positives, qui rejoignent des suggestions faites par les juridictions financires, pourraient tre encore renforces en rendant contraignant un objectif chiffr de mutualisation des moyens au niveau de chaque ensemble intercommunal (sous forme dun pourcentage plafond dvolution de la dpense de fonctionnement agrge) et en conditionnant la part des dotations de ltat au respect de ces objectifs.
5 - La rationalisation de la carte intercommunale

Lorganisation administrative de la France se caractrise encore par lenchevtrement des comptences et la multiplicit des structures qui induisent des surcots pour laction publique locale. La clarification des comptences et une meilleure coordination des acteurs publics locaux, dont la Cour a souvent rappel la ncessit, pourraient constituer une source dconomies. Les deux projets de loi prcits comportent cet effet de nombreuses dispositions visant achever la carte intercommunale. Tel est notamment le cas de la dfinition de lintrt communautaire par le conseil des communauts de communes, de laccroissement du champ
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des comptences obligatoires des communauts urbaines et des communauts dagglomration et de lextension de lobligation de couverture intgrale du territoire par des tablissements publics de coopration intercommunale. Il sy ajoute la cration de diffrents types de mtropoles - formes suprieures de groupements intercommunaux fiscalit propre - ayant en outre vocation se substituer en tout ou partie au dpartement sur le territoire de leur ressort. Ces rformes devront prvenir le risque dmergence dune nouvelle strate institutionnelle qui ne serait pas accompagne au mme moment dune rduction des comptences des strates sous-jacentes, voire de leur suppression. Lobjectif de rationalisation de la carte intercommunale ncessiterait en outre de donner au reprsentant de ltat (au-del de la date du 30 juin 2013178 ) les moyens juridiques de corriger les primtres qui ne sont pas satisfaisants et de prononcer la dissolution des syndicats dont les comptences sont, ou peuvent tre, exerces par des intercommunalits.
6 - Une meilleure efficience de linvestissement public local

Linvestissement local (de lordre de 52 Md en 2012) reprsente plus de 70 % de linvestissement public civil en France. Indpendamment des efforts de gestion, il conviendrait de favoriser le recentrage des dpenses sur les actions prioritaires afin de favoriser une meilleure efficience de la dpense locale. Dans son rapport public annuel pour 2013179 la Cour recommande dviter les cofinancements dpartement-rgion en matire dinvestissement et suggre lintroduction dun plafond de subventionnement pour les projets conduits par dautres collectivits. De mme, lappel au financement, en complment de ltat, pour le financement de grands projets dinfrastructure pourrait tre reconsidr. Au-del, et pour lensemble des collectivits, pourrait tre dfinie une obligation de soumettre une tude dimpact pluriannuel sur les charges de fonctionnement, les oprations dinvestissement suprieures un plancher dfinir, comme le prvoit le projet de loi dj cit de dveloppement des solidarits territoriales et de la dmocratie locale.
Jusquau 1er juin 2013, le prfet disposait de pouvoirs accrus pour mettre en uvre les modifications prvues par le schma, dans le cadre de dispositifs temporaires dachvement et de rationalisation de lintercommunalit . 179 Voir Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, Tome I-1. La situation et les perspectives financires des dpartements, pp 96 et 97, disponible sur www.ccomptes.fr
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7 - La recherche dune gestion plus conome des allocations universelles de solidarit

Dans son rapport public annuel 2013 dj cit la Cour indiquait que le renforcement des responsabilits des dpartements dans la gestion des diffrents dispositifs de solidarit qui leur ont t confis contribuerait [la] clarification [des comptences des diffrents acteurs publics] et pourrait tre de nature favoriser la recherche dconomies de gestion . A cet gard le groupe de travail tat/dpartements mis en place par le Premier ministre au dbut de 2013 sur le financement des allocations universelles de solidarit et qui vient dtablir (fin avril 2013) un diagnostic partag sur la situation, doit maintenant faire des propositions de scurisation du financement de ces allocations. cette occasion il aura aussi proposer des mesures techniques en vue de permettre aux conseils gnraux, dans le cadre dune dcentralisation plus pousse de leurs responsabilits en la matire, damliorer la gestion de ces prestations. Il importe que cette voie soit poursuivie dans la perspective qui se dessine de remise niveau du cadre du financement des allocations de solidarit.
C - Les marges dconomies de la responsabilit des collectivits territoriales

Les leviers dconomies envisags ci-aprs doivent tre utiliss afin de compenser en tout ou partie la baisse des dotations de ltat.
1 - Matriser la dpense de personnel

Compte tenu du poids des charges de personnel dans la dpense locale (35 % des dpenses de fonctionnement), la question de lvolution des effectifs constitue un enjeu majeur, mme si la hausse des effectifs nest pas la seule explication retenir dans la progression de la masse salariale, comme le montrent les volutions les plus rcentes. Le prochain rapport public thmatique sur les finances locales, dont la publication est prvue dbut octobre 2013, reviendra en dtail sur ce sujet. cet gard il sera relev que, aprs une priode de forte progression des effectifs, due surtout aux transferts de comptences postrieurs 2004 sagissant des dpartements et des rgions, une stabilisation de ceux-ci apparat partir de 2009-2010 (sauf pour les
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groupements fiscalit propre). Cependant la masse salariale continue, quant elle, augmenter sensiblement : en 2012 elle a progress de 3,3 % par rapport lanne prcdente, contre 2,4 % en 2011 par rapport 2010, sur le primtre retenu par la Cour des comptes. Les explications de cette hausse sont nombreuses : elle traduit tant des mesures nationales, telles que les relvements successifs des minima de traitement de la fonction publique en 2011 puis 2012180 ou la hausse du taux de contribution employeur la CNRACL en vue de rtablir lquilibre du rgime de retraite181, que des mesures diverses de politique du personnel des collectivits locales. Ces dernires contribueraient expliquer plus de la moiti de laugmentation de la masse salariale. Parmi les leviers dont disposent les collectivits locales pour mieux matriser les dpenses de personnel, on relvera, outre les effectifs (avec des politiques de recrutement trs diffrentes dune collectivit lautre), les mesures de gestion des carrires (rythmes davancement excessivement favorables) et les politiques suivies en matire de rmunrations accessoires, avec souvent des rgimes coteux. Sy ajoute la question de la dure relle du travail dans la fonction publique territoriale : les nombreux cas, relevs par les chambres rgionales des comptes, de non-respect de la dure lgale par des rgimes locaux adapts sont suffisamment frquents pour faire ressortir une situation proccupante et devant tre corrige. La seule hausse des dpenses de personnel pour lanne 2012 a pour effet de majorer les dpenses des collectivits de 1,8 Md. On mesure leffort fournir si on entendait amortir la baisse des dotations de ltat prvue en 2014, due concurrence sur les dpenses de personnel. Un simple maintien, en 2012, des dpenses de personnel pour les seules communes, en 2012, au niveau de 2011 (dj en progression de 1,8 % par rapport 2010) aurait permis une conomie sur les dpenses de fonctionnement gale 850 M. Lobjectif dune stabilit en volume de ces dpenses pour le bloc communal pourrait tre recherch et encourag, alors mme que la dynamique de celles des tablissements publics de
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Dont limpact pour les mesures 2012 est chiffr en anne pleine 625 M par la commission consultative dvaluation des normes (CCEN) formation spcialise du comit des finances locales. Ceci sexplique par la structure des emplois 77 % en catgorie C dans la fonction publique territoriale- trs fortement diffrencie par rapport celle de la fonction publique dtat. 181 Impact chiffr par la commission consultative dvaluation des normes (CCEN) 380 M en anne pleine.
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coopration intercommunale restera forte et devra tre compense par un effort plus marqu de rigueur sur la dpense de personnel des communes elles-mmes.
2 - Rationaliser la gestion du patrimoine

Les contraintes nouvelles des collectivits, font de la gestion du patrimoine un des enjeux importants de ces prochaines annes, compte tenu du patrimoine accumul au fil des annes, de lopportunit dune gestion active de ces immobilisations mais aussi des cots de gestion associs qui nont cess de crotre ces dernires annes. Ainsi que la montr le rapport public annuel 2013182, la gestion de limmobilier des collectivits territoriales demeure peu dveloppe. Lvaluation des cots dinvestissement de limmobilier local apparat peu matrise et les rares comptabilits analytiques des dpenses significatives lies au patrimoine sont souvent partielles. De mme, les dpenses dentretien183 mritent une attention particulire car elles psent lourdement sur les budgets locaux. Sur la dure dutilisation dun btiment, le cot de son entretien peut reprsenter jusqu 80 % du cot total. Or certaines collectivits nont encore pas de politique dentretien planifie. Lenjeu annuel des dpenses dentretien des btiments est denviron 3 Md, montant en lger repli depuis 2009 (- 5 %) : une gestion plus prvoyante et plus conome permettrait sans doute de dgager des conomies et de poursuivre la tendance constate sur ces dernires annes : une conomie potentielle de lordre de 150 M apparat possible.
3 - Une politique dachat plus efficiente

Les charges courantes reprsentent 29,7 Md en 2012). Elles sont internalises, (en rgie), ou externalises. De mme quen investissement (achats de travaux et de mobiliers), il semble possible de rduire ces charges grce une politique dachats plus efficiente.
182
Voir Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, Tome II, chapitre II.4 : Limmobilier des collectivits territoriales : vers une gestion plus dynamique. Disponible sur www.ccomptes.fr 183 Les travaux dentretien se rpartissent entre les travaux de maintenance courante, souvent raliss en rgie par le personnel de la collectivit, et les travaux plus importants, pour lesquels il est fait appel des intervenants extrieurs.
217
Ainsi, par exemple, le seul poste publicit, relations publiques reprsente une masse financire de plus 1,5 Md et celui des dplacements et rceptions plus de 308 M. Sur le primtre des achats courants des collectivits territoriales pour effectuer des prestations en rgie hors nergie (soit 12,2 Md), il parat possible denvisager un potentiel de 10 % dconomies, au vu de diverses expriences locale, soit un enjeu de 1 Md.
4 - Mieux coordonner et rationaliser les politiques dintervention conomique

Sur la base de la prsentation fonctionnelle des budgets locaux, les interventions conomiques des collectivits reprsentent une charge globale de 5 Md environ en 2012, dont 2,3 Md pour les rgions et 1,7 Md pour les dpartements. Pour imparfaites quelles soient, ces donnes mettent en vidence lenjeu financier qui sattache ces dpenses. Dans un rapport public thmatique publi en novembre 2007, la Cour avait dress un bilan dcevant de 25 ans de dcentralisation en ce domaine. Elle soulignait que la complexit et lhtrognit dun dispositif institutionnel, reposant sur une comptence plus dilue que partage, ainsi que le foisonnement excessif des aides verses donnaient peu de cohrence aux politiques publiques poursuivies. Ces constats demeurent pour lessentiel dactualit. Sans prjudice du renforcement du rle de chef de file de la rgion qui pourrait rsulter de ladoption du projet de loi de mobilisation des rgions pour la croissance, lemploi et la promotion de lgalit des territoires, le rexamen de lensemble des dispositifs daides, la rationalisation des structures et le dveloppement de lvaluation de leur efficacit constituent une source potentielle dconomies pour lensemble des collectivits territoriales. Dans un contexte de tensions budgtaires et de crise conomique, la remise en cause des dpenses les moins utiles et le renforcement des actions les plus structurantes pour le tissu conomique devraient tre privilgis. Un objectif de baisse des dpenses de 10 % (soit environ 500 M) pourrait tre recherch.
5 - Optimiser la gestion des services publics locaux

La gestion des services publics locaux a souvent fait lobjet dobservations et de recommandations visant en amliorer lefficience de la part de la Cour et des chambres rgionales des comptes.
218
COUR DES COMPTES
Les services publics administratifs gnrent des dpenses retraces dans les budgets principaux des collectivits locales. Une meilleure gestion de ceux-ci est de nature susciter des conomies comme le montrent les exemples suivants. Le rapport public thmatique de juillet 2011 intitul Du RMI au RSA, la difficile organisation de linsertion recommande de mettre en place un dispositif dvaluation dpartemental sur la base de critres homognes au plan national afin de dterminer les parcours les plus adapts et les actions et organismes les plus efficaces. A loccasion de lexamen de la politique de la ville, le rapport public particulier publi en juillet 2012 a rappel que des efforts importants restaient fournir pour dgager des priorits claires et les traduire dans les programmes ou dans les contrats et amliorer les procdures dinstruction et de contrle interne, afin de sassurer de la pertinence des financements accords. Un renforcement des responsabilits des dpartements dans la gestion des diffrents dispositifs dintervention sociale a galement t suggr184. Les services publics industriels et commerciaux (SPIC) ne font gnralement pas partie de lensemble des administrations publiques au sens de la comptabilit nationale. Cependant, il existe dans certaines hypothses des interactions avec les budgets des collectivits territoriales qui sont susceptibles de se traduire pour celles-ci par des charges185, comme le montrent les exemples suivants. Dans son rapport public annuel 2013186, la Cour a rappel que lorganisation de la distribution dlectricit repose sur une multitude de concessions souvent de trs petite taille et, partant, mal prpares grer la complexit de la distribution dlectricit et dialoguer avec le concessionnaire Cet clatement des acteurs est galement soulign loccasion du rapport public thmatique sur les dchets mnagers (septembre 2011) en soulignant quil rend ncessaire la mise en place doutils de pilotage qui
184
Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, chapitre dj cit. En principe, les SPIC sont financs par lusager mais certaines subventions peuvent tre accordes pour charges de service public. Certaines collectivits prennent parfois en charge des dpenses qui vont au-del des obligations de service public. 186 Voir Cour des comptes, Rapport public annuel 2013. Tome II. Chapitre II.1 : Les concessions de distribution dlectricit : une organisation simplifier, des investissements financer, disponible sur www.ccomptes.fr
185
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manquent encore pour assurer la mise en cohrence permettant datteindre les objectifs ambitieux fixs la politique des dchets. Ce besoin dune meilleure transparence financire ressort galement des diffrents rapports publics thmatiques concernant la gestion des services publics deau et dassainissement qui recommandent la mise en place doutils de pilotage et dindicateurs de performance afin de renforcer les conomies dchelle. Ces diffrents rapports et les principales recommandations formules ont pour objectif commun damliorer lefficience des diffrents services publics locaux et ainsi den rduire les cots. Cette meilleure efficience pourrait tre obtenue par la dfinition obligatoire, par lassemble dlibrante, dobjectifs chiffrs et hirarchiss, en offrant aux lus des lments dinformation leur permettant de mieux orienter laction de la collectivit dans ces domaines par la mise en uvre des moyens budgtaires adapts. De mme, une obligation de transmission de lensemble des indicateurs de performance, pour les services publics les plus significatifs au plan national, permettrait de disposer dune base de donnes et de comparaisons pertinentes. Au regard des objectifs de participation leffort national de freinage de la dpense publique que prvoient la loi de programmation des finances publiques 2012-2017 et le programme de stabilit davril 2013 lgard des collectivits territoriales et de leurs tablissements publics, un certain nombre de leviers daction sont la disposition de ltat et des collectivits elles-mmes. Il est souhaitable que les efforts dconomie possibles, dont on a donn quelques exemples ci-dessus, sinscrivent dans un pacte de confiance et de responsabilit entre ltat et les reprsentants des diffrentes catgories de collectivits territoriales, dont on ne saurait trop souligner lurgence : les collectivits territoriales seront dautant plus incites sinscrire dans leffort demand que ltat leur aura assur une visibilit pluriannuelle sur le cadre dvolution de leurs ressources mais aussi de leurs charges. ______________________ CONCLUSION _____________________ Lutilisation privilgie du levier de la rduction de la dpense publique, recommande de manire constante par la Cour, est une priorit affiche du programme de stabilit prsent par le gouvernement franais la Commission europenne. La dmarche de modernisation de laction publique a vocation, dans les mois qui viennent, prparer des rformes de fond porteuses dconomies durables qui rpondent un double enjeu :
220
COUR DES COMPTES
adapter les services publics lvolution des besoins socioconomiques ; assurer leur prennit en garantissant leur soutenabilit financire et leur efficacit au regard des moyens, de plus en plus contraints, qui leur sont consacrs. Les pistes dconomies prsentes dans ce chapitre rpondent ce double enjeu. Elles sont ordonnes selon plusieurs critres : leur dlai de prise deffet, le type de dpenses et les administrations concernes. Ces pistes sont illustres par des recommandations plus prcises, parfois chiffres, formules par les juridictions financires au cours des trois ou quatre dernires annes. Elles visent montrer que la rduction des dpenses est possible, court et moyen termes dans lensemble du primtre des administrations publiques. Les dcisions dconomies structurelles qui pourraient tre prises par le gouvernement en 2013 et en 2014, une fois connus lt 2013 les premiers rsultats des valuations de politiques publiques lances lors des runion du comit interministriel de laction publique (CIMAP) des 18 dcembre 2012 et 2 avril 2013, auront des effets progressifs dans le temps. Or les engagements de redressement des finances publiques pris par la France dans le programme de stabilit 2013-2017 ncessitent pour 2014 des mesures de freinage de la dpense, dapplication rapide et effective. Cette situation justifie des mesures effet immdiat pour lesquelles les options disponibles sont dcrites dans ce rapport : gel du point de la fonction publique, sous-indexation temporaire (hors minima sociaux) de certaines prestations sociales, des retraites ou de lassurance-chmage, encadrement plus strict de lONDAM, notamment. moyen terme, des mesures de gel ou de sous-indexation ne constituent pas des rponses durables, ni socialement tenables aux enjeux budgtaires. Des mesures plus structurelles sont indispensables, touchant au primtre des missions et des interventions de lensemble des administrations publiques, leur organisation institutionnelle et territoriale, aux modes de gestion de la fonction publique, aux modalits de pilotage de la dpense des collectivits territoriales, sans ngliger les efforts dconomies poursuivre continument pour contribuer rduire le cot de gestion des administrations.
Conclusion gnrale
En 2012, des dficits un peu plus levs que prvu En 2012, la croissance des dpenses publiques (1,0 % en volume) a t infrieure la moyenne des annes 2008-2011 et les normes de dpenses de ltat et de la scurit sociale ont t respectes. La progression des dpenses a cependant t plus forte que prvu, du fait notamment des administrations locales et de certains organismes sociaux. Leffort structurel de rduction du dficit a t trs significatif (1,1 point de PIB, aprs 0,8 point en 2011) du fait des mesures de hausse des prlvements obligatoires mais, en raison de la progression des dpenses et dune croissance nulle de lactivit conomique, le dficit public na diminu que de 0,5 point de PIB par rapport celui de 2011. Il est ainsi revenu 4,8 % du PIB alors que la prvision inscrite dans la loi de programmation tait de 4,5 % du PIB. Le dficit structurel sest tabli 4,0 % du PIB selon le Haut Conseil des finances publiques, soit 0,3 point de plus que prvu dans la loi de programmation, mthode de calcul identique. La dette a augment de 4,4 points de PIB pour dpasser lgrement 90 % du PIB la fin de lanne 2012. La situation relative de la France ne sest pas amliore. Son dficit public effectif reste suprieur la moyenne des pays de la zone euro (3,7 % du PIB) et de lUnion europenne (4,0 %). Il en est de mme du dficit structurel qui a t plus lev que la moyenne des pays de ces deux zones en 2012 (respectivement 2,1 et 2,8 % du PIB selon la Commission europenne) alors que lAllemagne a termin lanne avec un excdent structurel de 0,3 % du PIB. Pour 2013 un risque significatif de ne pas atteindre les objectifs de dficit, malgr un effort structurel trs important Pour 2013, les prvisions sur lesquelles sappuient la loi de finances initiale, la loi de financement de la scurit sociale et la loi de programmation des finances publiques ont t sensiblement rvises dans le programme de stabilit. Celui-ci retient des hypothses qui conduisent un dficit budgtaire de 68,3 Md, contre 62,3 Md prvu par la loi de finances initiale, et un dficit du rgime gnral et du fonds de solidarit vieillesse (FSV) de 17,3 Md, contre 13,9 Md dans la loi de financement de la scurit sociale.
222
COUR DES COMPTES
La croissance sera probablement ngative en 2013 alors que lhypothse du programme de stabilit est de + 0,1 %. Si elle stablissait, par exemple, - 0,1 %, la perte de recettes serait de lordre de 0,1 point de PIB par rapport au programme de stabilit. croissance conomique donne, il existe un risque supplmentaire de baisse des recettes, compris entre 0 et 0,3 point de PIB, qui tient aux hypothses relatives llasticit des prlvements la progression de leur assiette. Des risques de dpassements des objectifs de dpenses ont t identifis pour ce qui concerne ltat. Ils peuvent et doivent tre neutraliss en annulant certains crdits et en procdant des redploiements. La rserve de prcaution pourrait toutefois ne pas suffire si lexcution du budget communautaire entranait finalement un prlvement en faveur de lUnion europenne nettement suprieur au montant inscrit en loi de finances initiale. Par rapport aux hypothses du programme de stabilit, des conomies supplmentaires seront sans doute constates sur les charges dintrt et une gestion stricte de lONDAM devrait permettre de dgager des conomies sur les dpenses dassurance maladie. Elles sont de nature compenser, au moins en partie, la sous-estimation probable des dpenses locales. Au total, en raison des risques qui psent sur la croissance et les recettes publiques et malgr un effort structurel trs important (1,9 point de PIB), les objectifs de dficit, effectif et, dans une moindre mesure, structurel, du programme de stabilit nont que peu de chances dtre atteints. Une trajectoire des finances publiques clarifier Les objectifs de dficit effectif de la loi de programmation des finances publiques, certes indicatifs, ont t en pratique dcals dans le temps dans le programme de stabilit, notamment le retour sous le seuil de 3 % du PIB. Lobjectif de dficit structurel, qui est au cur de la nouvelle gouvernance des finances publiques instaure par le trait de mars 2012 et dont la porte juridique est plus grande, na pas t respect en 2012. Il ne le sera pas non plus en 2013, au vu mme du programme de stabilit, et son respect en 2014 est loin dtre acquis. Leffort structurel prvu dans le programme de stabilit pour les annes 2014 et 2015, qui est plus important que celui inscrit dans la loi de programmation, pourrait certes permettre de rapprocher le dficit structurel de lobjectif prvu par la loi de programmation pour 2015.
CONCLUSION GNRALE
223
La question se pose nanmoins dun ajustement de la loi de programmation afin de la mettre en ligne avec les objectifs de solde, effectifs et structurels, les plus rcents. Un important effort structurel raliser en 2014 et 2015 malgr le report 2015 de lobjectif de dficit effectif de 3 % du PIB Le programme de stabilit prvoit le retour du dficit public audessous de 3 % du PIB ds 2014, mais il repose sur des hypothses favorables de croissance du PIB et des recettes publiques. Le report 2015 de cet objectif qui est propos par la Commission europenne rpond au souci justifi de ne pas fragiliser davantage la situation conomique. Si lon retient des prvisions conomiques plus prudentes que celles du programme de stabilit, leffort structurel prvu par celui-ci est ncessaire pour atteindre cet objectif de 3 % du PIB en 2015 avec une marge de scurit suffisante. Leffort structurel prvu doit donc tre ralis. Le programme de stabilit le fait porter 80 % sur les dpenses publiques, en moyenne sur 2014 et 2015, en ramenant leur croissance en volume 0,4 % en 2014 et 0,2 % en 2015. Ceci impose de raliser des conomies de 13 puis de 15 Md, qui devraient tre rparties entre toutes les administrations publiques. La plupart des conomies envisages restent, ce stade, prciser. Des mesures nouvelles de hausse des prlvements obligatoires, dun rendement dau moins 12 Md, devront nanmoins tre votes dans les lois de finances et de financement de la scurit sociale pour 2014 : 5 Md pour compenser la baisse de rendement de certaines mesures et limpact du CICE ; 7 Md afin de raliser leffort structurel prvu dans le programme de stabilit pour ce qui concerne les recettes. Ces nouvelles ressources devraient tre affectes de prfrence la scurit sociale, dont le rtablissement de lquilibre financier est prioritaire, ou ltat, plutt quaux collectivits territoriales. Les perspectives proccupantes des rgimes sociaux long terme Lvolution de la masse salariale retenue dans le programme de stabilit entrane une dgradation de prs de 10 Md du solde du rgime gnral de scurit sociale lhorizon 2017 par rapport aux prvisions antrieures. Sur la base de ces hypothses conomiques, le rgime gnral et le FSV pourraient, lgislation inchange, afficher en 2020 un dficit annuel global de 15 20 Md, et accumuler une dette reprsentant de 8 12 % du PIB lhorizon 2030. La majeure partie de cette dette serait
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COUR DES COMPTES
issue de laccumulation des dficits de la branche retraite, mais la branche maladie serait elle aussi constamment en dficit sur la priode. La rsorption de la dette sociale avant 2025, qui correspond la date probable dextinction de la CADES, impose des mesures de rquilibrage d'un impact au moins gal 20 Md dici 2017 et, au-del, des rformes inflchissant durablement l'volution tendancielle des dpenses, en particulier des branches maladie et vieillesse. Tous rgimes confondus, le systme de retraite pourrait par ailleurs prsenter fin 2030 un dficit cumul quivalent 17 23 % du PIB. Des pistes dconomies possibles Dans le contexte qui vient dtre dcrit, qui exige un effort particulirement vigoureux de rduction de la dpense publique en 2014 et 2015, la Cour a souhait, cette anne, mettre en vidence que cet effort indispensable est possible en recensant les pistes dconomies potentielles qui ressortent de ses travaux les plus rcents. Dans lattente des conomies qui pourraient tre identifies, compter de lt 2013 , par les premires valuations de politiques publiques lances dans le cadre de la dmarche de modernisation de laction publique (MAP), les objectifs de matrise de la dpense retenus par le programme de stabilit en 2014 et 2015 peuvent rendre ncessaire le recours des mesures transversales de freinage effet immdiat sur les grands dterminants de la dpense publique, telles que le gel du point de la fonction publique, la sous-indexation temporaire (hors minima sociaux) des prestations familiales, des pensions de retraite, des aides au logement, du salaire de rfrence de lassurance-chmage ou encore la rduction du rythme dvolution de lONDAM. Puissantes et deffet immdiat, de telles mesures, assorties des exceptions et modulations ncessaires (minima sociaux notamment), devront tre rapidement relayes par une action volontariste de recherche dconomies plus structurelles et durables dans lensemble du primtre des administrations publiques : tat, organismes de protection sociale et collectivits territoriales. Cette action doit porter sur toutes les composantes de la dpense publique : la masse salariale (mesures catgorielles, GVT positif, effectifs et temps de travail), les dpenses dintervention, les cots de fonctionnement des administrations, les niches fiscales et sociales ou, dans une moindre mesure, certaines dpenses dinvestissement.
CONCLUSION GNRALE
225
Lexercice conduit par la Cour na pas vocation tablir un programme exhaustif de rduction de la dpense, mais fournir des pistes dconomies exploiter.
***
La France est peine mi-chemin de la consolidation budgtaire entame en 2011 et le desserrement du calendrier, justifi par le ralentissement conomique, nautorise aucun relchement. Les annes 2014 et 2015 doivent se traduire par une rduction significative de la dpense publique dans un effort impliquant, au-del de ltat et des organismes de protection sociale, les collectivits territoriales et lensemble des organismes publics et parapublics. Le niveau trs lev atteint en France par la dpense publique et les multiples constats faits sur les gains defficience ralisables dans de nombreux domaines de laction publique rendent possible cet effort indispensable pour que notre pays retrouve les marges de manuvre ncessaires au renforcement de sa comptitivit et de son potentiel de croissance.
Annexes
Page
Annexe I Annexe II Annexe III Annexe IV Annexe V
Le primtre des administrations publiques 229
Les principaux concepts utiliss dans le rapport pour lanalyse des finances publiques... Dfinition et mesure du solde et de leffort structurels Les rfrentiels comptables Les comparaisons internationales..
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ANNEXES
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Annexe n I - Le primtre des administrations publiques

Les administrations publiques (APU) de la comptabilit nationale regroupent les organismes publics non financiers qui ont pour principale activit une production non marchande ou la redistribution des revenus et richesses. La majeure partie de leurs ressources est constitue de prlvements obligatoires ou de subventions dautres APU. Elles sont composes de quatre sous-secteurs : - ltat stricto sensu (26 % du total des dpenses des APU en 2011187), cest--dire lensemble des services ministriels, services centraux et units dconcentres confondus ; - les organismes divers d'administration centrale (ODAC) (7 % des dpenses des APU). Ce sont environ 800 organismes de statut vari, souvent des tablissements publics caractre administratif, contrls par ltat. Leur dfinition est proche de celle des oprateurs de ltat ; - les administrations de scurit sociale (ASSO) (46,5 % du total des dpenses des APU) comprennent : les rgimes dassurance sociale qui incluent notamment les rgimes obligatoires de scurit sociale, de base et complmentaires, lassurance chmage, la CADES et le Fond de rserve des retraites ; les organismes dpendant des assurances sociales (ODASS), savoir les hpitaux et les uvres sociales dotes dune comptabilit spare ; - les administrations publiques locales (APUL) (20,5 % des dpenses des APU) comprennent les collectivits territoriales, les groupements de communes fiscalit propre et les organismes divers dadministration locale (ODAL). Ces derniers sont constitus des tablissements publics locaux tels que les centres communaux daction sociale, les services dpartementaux dincendie et de secours, les collges et les lyces, ainsi que de certains tablissements publics nationaux (parcs nationaux, chambres consulaires, agences de leau, etc.) 188.
187 Source : rapport sur les dpenses publiques et leur volution ; PLF 2013. Cette partition par sous-secteurs des dpenses des APU sappuie sur les comptes provisoires pour 2011. 188 Les hpitaux publics font partie des administrations de scurit sociale (ASSO).
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COUR DES COMPTES
Annexe n II - Les principaux concepts utiliss dans le rapport pour lanalyse des finances publiques
- La capacit de financement (ou solde de financement) des APU, correspond peu de choses prs au solde public au sens du trait de Maastricht et au rsultat du calcul suivant : recettes de fonctionnement dpenses de fonctionnement investissements matriels + subventions dinvestissement reues subventions dinvestissement verses. Le besoin de financement des APU (dficit public) est loppos de leur capacit de financement et est gal, si les actifs financiers sont inchangs, la variation de la dette des APU au sens des comptes nationaux. - la dette brute des administrations publiques au sens des comptes nationaux est la somme de leurs passifs, consolide et en valeur de march. - la dette publique au sens du trait de Maastricht est la dette brute consolide des APU en valeur nominale et aprs dduction de certains passifs plus difficiles estimer (dettes commerciales). - Le solde stabilisant correspond au solde (capacit de financement en comptabilit nationale) pour lequel le niveau de la dette publique reste stable par rapport au produit intrieur brut un certain horizon, hors cessions dactifs. Le dficit stabilisant la dette lhorizon dun an est gal au produit du ratio dette / PIB fin N-1 par le taux de croissance du PIB en valeur au cours de lexercice N. - Le solde primaire retrace lcart entre les recettes et les dpenses hors charges dintrt de la dette. - La croissance potentielle retrace lvolution du PIB taux dutilisation inchange des principaux facteurs de production (population active, quipements). Elle correspond la croissance du PIB potentiel, qui est lui-mme dfini comme la production ralisable sans gnrer de tensions, la hausse ou la baisse, sur lvolution des prix. La croissance potentielle est principalement dtermine par les volutions des facteurs de production disponibles et du progrs technique. - Le solde structurel : voir annexe III. - Les mesures temporaires et exceptionnelles dsignent les mesures qui ont une incidence ponctuelle dampleur significative sur le dficit et non un impact durable sur la situation des finances publiques moyen terme. Le Pacte de stabilit et de croissance met laccent sur lvolution des soldes hors mesures exceptionnelles et la Commission en dresse la liste au cas par cas. Celle-ci comprend notamment les modifications importantes du calendrier des recettes et des dpenses ayant
ANNEXES
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une incidence sur le dficit de lanne, les recettes exceptionnelles tires de la cession de licences de frquences hertziennes et les versements exceptionnels lis aux transferts dengagements de retraite (soultes). - L lasticit des recettes au PIB mesure le rapport entre le taux de progression des recettes, primtre et lgislation constants, et celui du PIB en valeur. Cette lasticit connat des fluctuations importantes autour dun niveau moyen-long terme gnralement considr comme tant de lordre de lunit (soit une progression des recettes gale celle du PIB en valeur). On peut aussi calculer des lasticits spcifiques chaque prlvement obligatoire ; la croissance de leur produit, lgislation et primtres constants, est alors rapporte celle de leur assiette propre. - Leffort structurel : voir annexe III.
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COUR DES COMPTES
Annexe n III Dfinition et mesure du solde et de leffort

structurels La croissance du PIB est par nature fluctuante et, pour apprcier correctement la situation et les perspectives des finances publiques, il faut neutraliser limpact de ces variations conjoncturelles du PIB sur le solde des administrations publiques et estimer ainsi un solde structurel. Ce solde structurel est calcul en suivant les tapes suivantes : - estimation du PIB potentiel , cest--dire celui qui aurait t enregistr si, en labsence de fluctuations de la conjoncture, la croissance avait toujours t gale la croissance potentielle189 ; - estimation de lcart entre le PIB effectif et ce PIB potentiel ; - estimation des pertes de recettes associes cet cart entre les PIB effectif et potentiel, en supposant que les recettes publiques totales voluent comme le PIB (hypothse dlasticit gale 1), ainsi que des prestations sociales supplmentaires induites par cet cart ; - estimation de la composante conjoncturelle du solde public, aussi appele solde conjoncturel , qui rsulte de ces pertes de recettes et de ces prestations sociales supplmentaires ; - le solde corrig des variations cycliques de la conjoncture est gal la diffrence entre le solde effectif et ce solde conjoncturel ; - le solde structurel est enfin gal au solde corrig des variations cycliques aprs prise en compte des mesures exceptionnelles et temporaires. Lhypothse dune lasticit unitaire des recettes, si elle est vrifie en moyenne sur le long terme, nest pas exacte pour chaque anne et les variations du solde structurel peuvent alors donner une image dforme des volutions de fond des finances publiques190. En outre, les gouvernements nont aucune matrise de llasticit des recettes. La notion deffort structurel vite davoir formuler une hypothse sur cette lasticit.
189
Croissance des facteurs de production disponibles (travail et capital), majore de la contribution du progrs technique. 190 Des lasticits spcifiques chaque prlvement, et diffrentes de 1, sont parfois utilises pour estimer le solde structurel, mais le calcul nest pas significativement plus fiable.
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Leffort structurel mesure la contribution de seulement deux facteurs, plus facilement matrisables par un gouvernement, aux variations du solde structurel : la matrise des dpenses publiques en volume, dune part, et le montant des mesures nouvelles de hausse ou de baisse des prlvements obligatoires, dautre part. La contribution des dpenses leffort structurel de rduction du dficit est gale 57 % de lcart entre le taux de croissance potentiel du PIB et le taux de croissance des dpenses (la part des dpenses publiques dans le PIB tant de 57 %). Cet effort structurel peut tre soit positif, soit ngatif. Le solde et leffort structurels sont corrigs des mesures exceptionnelles effet temporaire. Un solde structurel et un effort structurel primaires peuvent tre calculs en dduisant les charges dintrt des dpenses publiques.
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COUR DES COMPTES
Annexe n IV Les rfrentiels comptables

Ce rapport sappuie dabord sur la prsentation des finances publiques en comptabilit nationale, seul rfrentiel comptable permettant de faire des comparaisons internationales et de donner une image globale et cohrente des administrations publiques. Les sous-secteurs des administrations publiques (tat, ODAC, ASSO et APUL) et certains organismes lintrieur de ces sous-secteurs disposent de rfrentiels comptables spcifiques qui sont aussi utiliss dans ce rapport pour analyser plus en dtail leur situation. Ltat a lui-mme trois rfrentiels comptables : la comptabilit nationale, la comptabilit budgtaire et la comptabilit gnrale (ou patrimoniale). De la comptabilit nationale la comptabilit budgtaire Le solde de ltat en comptabilit budgtaire tait de 87,2 Md en 2012 alors que le solde en comptabilit nationale notifi la Commission europenne tait de 79,7 Md. Les 7,5 Md qui permettent de passer du premier au deuxime sexpliquent de la manire suivante. La comptabilit budgtaire est en encaissements / dcaissements alors que la comptabilit nationale est en droits constats, ce qui conduit une correction de 10,2 Md, dont 9,8 Md tiennent aux engagements dapport en capital au mcanisme europen de stabilit (MES) au-del de 2012 pris par la France. Certaines dpenses et recettes budgtaires sont considres en comptabilit nationale comme des oprations financires sans impact sur le solde de financement, ce qui contribue pour +15,7 Md la diffrence entre les deux soldes, dont 16,3 Md tiennent aux apports en capital au MES (6,5 Md verss en 2012 et 9,8 Md verser plus tard). En effet, les prts et avances ou les apports en fonds propres, sont des dpenses en comptabilit budgtaire et des oprations financires sans impact sur le solde en comptabilit nationale. linverse, certaines recettes budgtaires (privatisations, remboursements de prts, en particulier) sont aussi considres en comptabilit nationale comme des oprations financires sans impact sur le solde. Certaines oprations non budgtaires donnent lieu lenregistrement de recettes et dpenses en comptabilit nationale, ce qui explique + 1,6 Md. Cela concerne, par exemple, les primes dmission des obligations du Trsor un cours diffrent de celui du march. Enfin, des retraitements de natures diverses expliquent lcart hauteur de + 0,3 Md.
ANNEXES
235
De la comptabilit budgtaire la comptabilit gnrale Le solde de ltat en comptabilit budgtaire tait de - 87,2 Md en 2012 alors que le solde en comptabilit gnrale (ou patrimoniale) sest lev - 92,8 Md. Les principales diffrences entre ces deux rfrentiels comptables sont les suivantes : le fait gnrateur des charges et produits intervient lors de la constatation des droits et obligations de ltat en comptabilit gnrale, alors que celui des recettes et dpenses budgtaires se rapporte aux mouvements de caisse ; ces dcalages temporels expliquent - 1,0 Md, notamment pour ce qui concerne les recettes ; les dpenses budgtaires qui correspondent la constitution dactifs physiques (investissements immobiliers) ou financiers (prts et avances, apports en fonds propres, etc.) sont directement inscrites lactif du bilan, sans affecter le compte de rsultat, en comptabilit gnrale ; symtriquement, les recettes budgtaires qui correspondent leur cession ou leur remboursement sont directement soustraites de lactif, seules les ventuelles plus et moins-values affectant le compte de rsultat ; ces oprations jouent hauteur de + 19,8 Md sur le rsultat en comptabilit gnrale ; les dotations aux provisions, dprciations et amortissements (et inversement les reprises de ces dotations) qui sont enregistres en comptabilit gnrale nexistent pas en comptabilit budgtaire, car elles ne correspondent pas des flux rels dencaissement ou de dcaissement ; elles ont un impact de 15,6 Md sur le rsultat patrimonial. Des oprations de nature trs diverse (relations avec le FMI, variation de stocks, charges payer, produits constats davance) expliquent le reste de lcart entre les deux rsultats (- 8,7 Md). La comptabilit gnrale est plus proche de la comptabilit nationale que la comptabilit budgtaire (comptabilisation en droits constats pour les deux premires et en encaissements et dcaissements pour la troisime ; traitement semblable des investissements financiers). Elle diffre cependant de la comptabilit nationale sur plusieurs points importants : les investissements non financiers sont des dpenses publiques rduisant le solde en comptabilit nationale ; il ny a pas de provisions, ni damortissement, en comptabilit nationale191.
191
Des amortissements sont calculs par les comptables nationaux et utiliss dans certaines tudes mais ils ne sont pas pris en compte dans les dpenses publiques et dans le solde de financement.
236
COUR DES COMPTES
Annexe n V Les comparaisons internationales

Les tableaux 1 10 donnent, avec la mention des sources utilises : - les moyennes communautaires les plus usuelles (dsormais zone euro 17 et Union 27) ; - les donnes relatives chacun des dix-sept tats membres de la zone euro (Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne, Finlande, France, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal depuis 1999 ; Grce depuis 2001 ; Slovnie depuis 2007 ; Chypre et Malte depuis 2008 ; Slovaquie depuis 2009 ; Estonie depuis le 1er janvier 2011). - les donnes des trois tats qui, ce stade au moins, ont choisi de ne pas participer leuro (Danemark, Sude, Royaume-Uni) ; - et, sagissant des autres tats non encore membres de la zone euro (cinq autres des dix tats entrs en mai 2004 + Bulgarie et Roumanie entres en janvier 2007), pour des raisons de taille de tableaux, les donnes de la Pologne, premire conomie, par le poids de son PIB, de cet ensemble dtats et, pour chaque anne examine, celles des deux tats, parmi les six autres, dont les ratios ont t, sur chaque point trait, les plus extrmes. Tous les tats de lUE apparaissent, toutefois, dans lannexe rcapitulative des donnes budgtaires 2012 (tableau n 8). Au sein de la zone euro, les PIB publis le 22 avril 2013 par Eurostat ont donn, pour 2012, le classement suivant (en % de la somme des PIB des dix-sept tats de la zone) : Allemagne (27,9 %), France (21,4 %), Italie (16,5 %), Espagne (11,1 %), Pays-Bas (6,5 %), Belgique (4 %), Autriche (3,3 %), Finlande (2,1 %), Grce (2 %), Portugal (1,7 %), Irlande (1,7 %), Slovaquie (0,8 %), Luxembourg (0,5 %), Slovnie (0,4 %), Chypre et Estonie (moins de 0,2 % chacun), Malte (0,07 %). Dans lUnion 27, le classement devient le suivant (en % de la somme des PIB des vingt-sept tats de lUE) : Allemagne (20,5 %), France (15,7 %), Royaume-Uni (14,7 %), Italie (12,1 %), Espagne (8,1 %), Pays-Bas (4,7 %), Sude (3,2 %), Pologne (3 %), Belgique (2,9 %), Autriche (2,4 %), Danemark (1,9 %), Finlande, Grce, Portugal, Irlande et Rpublique tchque (entre 1,2 et 1,5 % chacun), Roumanie (1 %), Hongrie (0,8 %), Slovaquie (0,6 %), Luxembourg, Bulgarie, Slovnie et Lituanie (autour de 0,3 %), Lettonie (autour de 0,2 %). La somme des PIB des tats de la zone euro a reprsent 73,5 % du total de lUnion.
ANNEXES Tableau 1 : DEFICITS (OU EXCEDENTS) PUBLICS (en points de PIB et, pour la zone euro, avec classement par taille de solde public) 2008 2009 2010 2011 2012 - 2,1 -6,4 -6,2 -4,2 z. (17) z. (17) z. (17) z. (17) z. (17) -2,4 -6,9 -6,5 -4,4 UE (27) UE (27) UE (27) UE (27) UE (27) Finlande Luxembourg Chypre Pays-Bas Allemagne Autriche Belgique Slovnie Slovaquie Italie Estonie France Portugal Espagne Malte Irlande Grce Danemark Sude Roy. Uni Pologne Bulgarie Roumanie 4,4 3,2 0,9 0,5 -0,1 -0,9 -1,0 -1,9 -2,1 -2,7 -2,9 -3,3 -3,6 -4,5 -4,6 -7,4 -9,8 3,2 2,2 -5,1 -3,7 1,7 -5,7 Luxembourg Estonie Finlande Allemagne Malte Autriche Italie Belgique Pays-Bas Chypre Slovnie France Slovaquie Portugal Espagne Irlande Grce Danemark Sude Roy. Uni Pologne Bulgarie Lettonie -0,8 -2,0 -2,5 -3,1 -3,7 -4,1 -5,5 -5,6 -5,6 -6,1 -6,2 -7,5 -8,0 -10,2 -11,2 -13,9 -15,6 -2,7 -0,7 -11,5 -7,4 -4,3 -9,8 Estonie Luxembourg Finlande Malte Belgique Allemagne Italie Autriche Pays-Bas Chypre Slovnie France Slovaquie Espagne Portugal Grce Irlande Danemark Sude Roy. Uni Pologne Bulgarie Lettonie 0,2 -0,9 -2,5 -3,6 -3,8 -4,1 -4,5 -4,5 -5,1 -5,3 -5,9 -7,1 -7,7 -9,7 -9,8 -10,7 -30,8 -2,5 0,3 -10,2 -7,9 -3,1 -8,1 Estonie Luxembourg Allemagne Finlande Autriche Malte Belgique Italie Portugal Pays-Bas Slovaquie France Chypre Slovnie Espagne Grce Irlande Danemark Sude Roy. Uni Pologne Bulgarie Roumanie 1,2 -0,2 -0,8 -0,8 -2,5 -2,8 -3,7 -3,8 -4,4 -4,5 -5,1 -5,3 -6,3 -6,4 -9,4 -9,5 -13,4 -1,8 0,2 -7,8 -5,0 -2,0 -5,6 Allemagne Estonie Luxembourg Finlande Autriche Italie Malte Belgique Slovnie Pays-Bas Slovaquie France Chypre Portugal Irlande Grce Espagne Danemark Sude Roy. Uni Pologne Bulgarie R. tchque
237
-3,7 -4,0 0,2 -0,3 -0,8 -1,9 -2,5 -3,0 -3,3 -3,9 -4,0 -4,1 -4,3 -4,8 -6,3 -6,4 -7,6 -10,0 -10,6 -4,0 -0,5 -6,3 -3,9 -0,8 -4,4
Sources : Prvisions de printemps 2013 de la Commission.
238
COUR DES COMPTES
Tableau 2 : SOLDES PRIMAIRES (en points de PIB et, pour la zone euro, avec classement par taille de solde primaire) 2008 2009 2010 2011 2012 0,9 -3,5 -3,4 -1,1 z. (17) z. (17) z. (17) z. (17) z. (17) 0,4 -4,2 -3,8 -1,5 UE (27) UE (27) UE (27) UE (27) UE (27) Finlande Chypre Luxembourg Belgique Pays-Bas Allemagne Italie Autriche France Portugal Slovnie Slovaquie Malte Estonie Espagne Grce Irlande Danemark Sude Roy. Uni 5,8 3,8 3,5 2,8 2,7 2,7 2,5 1,7 -0,4 -0,6 -0,8 -0,8 -1,5 -2,7 -2,9 -4,8 -6,0 4,7 3,8 -2,8 Allemagne Luxembourg Malte Italie Finlande Autriche Estonie Belgique Pays-Bas Chypre Slovnie France Slovaquie Portugal Espagne Grce Irlande Danemark Sude Roy. Uni -0,4 -0,5 -0,6 -0,8 -1,3 -1,3 -1,8 -1,9 -3,4 -3,6 -4,9 -5,1 -6,6 -7,3 -9,4 -10,5 -11,8 -0,9 0,2 -9,5 Estonie Italie Belgique Luxembourg Malte Finlande Allemagne Autriche Chypre Pays-Bas Slovnie France Grce Slovaquie Portugal Espagne Irlande Danemark Sude Roy. Uni Pologne Hongrie Lettonie 0,3 0,1 -0,4 -0,5 -0,6 -1,4 -1,6 -1,8 -3,0 -3,1 -4,3 -4,7 -4,9 -6,3 -7,0 -7,7 -27,7 -0,8 1,1 -7,2 -5,2 -0,2 -6,7 Allemagne Estonie Italie Finlande Malte Luxembourg Autriche Portugal Belgique Grce Pays-Bas France Slovaquie Chypre Slovnie Espagne Irlande Danemark Sude Roy. Uni Pologne Hongrie Roumanie 1,8 1,3 1,2 0,3 0,3 0,2 0,2 -0,4 -0,4 -2,4 -2,4 -2,7 -3,5 -3,9 -4,4 -7,0 -10,0 -0,1 1,2 -4,5 -2,3 8,4 -3,9 Allemagne Italie Autriche Estonie Malte Luxembourg Belgique Finlande Slovnie Portugal Pays-Bas France Slovaquie Chypre Irlande Grce Espagne Danemark Sude Roy. Uni Pologne Hongrie R. tchque 2,6 2,5 0,1
-0,6 -1,0
-0,1 -0,2 -0,4 -0,5 -0,8 -1,9 -2,0 -2,2 -2,3 -2,5 -3,1 -3,9 -5,0 -7,7 -2,4 0,2 -3,4 -1,1 2,3 -2,9
Pologne -1,5 Pologne -4,8 Bulgarie 2,6 Hongrie 0,1 Roumanie -5,0 Lettonie -8,3 Sources : Prvisions de printemps 2013 de la Commission.
ANNEXES
Tableau 3 : SOLDES "STRUCTURELS" calculs par la COMMISSION (en points de PIB et, au sein de la zone euro, avec classement par taille de solde) 2008 2009 2010 2011 2012 -3,0 -4,5 -4,5 -3,6 z. (17) z. (17) z. (17) z. (17) z. (17) -3,2 -5,0 -4,9 -3,9 UE (27) UE (27) UE (27) UE (27) UE (27) Luxembourg Finlande Pays-Bas Chypre Allemagne Autriche Belgique Italie Slovaquie France Slovnie Espagne Portugal Estonie Malte Irlande Grce Danemark Sude Roy. Uni Pologne Bulgarie Roumanie 2,7 2,5 -0,7 -0,8 -0,9 -1,9 -2,1 -3,8 -4,1 -4,2 -4,4 -4,5 -4,5 -4,5 -6,2 -7,6 -9,6 2,3 1,5 -5,0 -5,0 -0,2 -7,9 Luxembourg Finlande Allemagne Estonie Autriche Belgique Malte Pays-Bas Italie Slovnie France Chypre Slovaquie Espagne Portugal Irlande Grce Danemark Sude Roy. Uni Pologne Hongrie Roumanie 1,0 0,6 -0,8 -1,1 -2,7 -3,9 -3,9 -4,1 -4,2 -4,4 -6,1 -6,5 -7,2 -8,5 -8,7 -9,8 -14,8 0,2 2,7 -9,4 -8,2 -2,3 -9,5 Luxembourg Finlande Estonie Allemagne Autriche Belgique Italie Pays-Bas Malte Slovnie Chypre France Slovaquie Espagne Portugal Grce Irlande Danemark Sude Roy. Uni Pologne Bulgarie Roumanie 1,3 -8,9 -8,3 -2,1 -6,2 -0,1 -0,7 -1,1 -2,3 -3,3 -3,4 -3,7 -4,0 -4,6 -4,7 -5,7 -5,8 -7,1 -7,4 -8,8 -8,8 -9,1 -0,2 Luxembourg Finlande Estonie Allemagne Autriche Belgique Malte Italie Pays-Bas France Slovnie Slovaquie Grce Portugal Chypre Espagne Irlande Danemark Sude Roy. Uni Pologne Bulgarie Lituanie 0,3 -0,1 -0,6 -0,9 -2,2 -3,5 -3,6 -3,6 -3,7 -4,7 -4,7 -5,2 -5,4 -6,6 -6,6 -7,2 -7,7 0,3 0,2 -6,8 -5,4 -1,6 -4,9 Allemagne Estonie Luxembourg Finlande Grce Italie Autriche Pays-Bas Slovnie Belgique France Malte Slovaquie Portugal Espagne Chypre Irlande Danemark Sude Roy. Uni Pologne Bulgarie Lituanie
239
-2,1 -2,8 0,3 0,2 0,1 -0,7 -1,0 -1,4 -1,5 -2,6 -2,7 -3,0 -3,6 -4,1 -4,1 -4,2 -5,5 -6,7 -7,4 0,3 0,2 -7,0 -3,8 -0,4 -3,2
Source : Prvisions de printemps 2013 de la Commission.
240
COUR DES COMPTES
Tableau 4 : SOLDES "SOUS-JACENTS" calculs par l'OCDE (en points de PIB ; classement, au sein de la zone euro, par taille de solde sous-jacent) 2008 2009 2010 2011 2012 Zone euro -3,2 Zone euro -5,0 Zone euro -4,3 Zone euro -3,4 Zone euro Finlande Luxembourg Allemagne Pays-Bas Belgique Autriche Estonie Portugal Italie France Espagne Irlande Grce Danemark Sude Roy. Uni Pologne Hongrie R. tchque Suisse Australie N. Zlande Canada tats-Unis 1,5 -1,2 -0,1 -1,0 -6,5 2,2 1,4 -0,9 -1,0 -2,4 -2,5 -3,4 -3,5 -3,5 -4,5 -5,5 -8,0 -13,1 1,3 1,4 -5,9 -4,1 -4,8 -4,3 Luxembourg Finlande Estonie Allemagne Autriche Italie Belgique Pays-Bas France Portugal Irlande Espagne Grce Danemark Sude Roy. Uni Pologne Hongrie R. tchque Suisse Australie N. Zlande Canada tats-Unis 1,0 -4,7 -3,0 -3,8 -9,4 -0,2 -0,8 -1,2 -1,5 -3,5 -3,8 -4,3 -5,0 -6,7 -7,5 -9,1 -9,4 -16,5 -1,8 1,7 -9,1 -6,9 -3,4 -6,4 Luxembourg Estonie Finlande Allemagne Italie Autriche Pays-Bas Belgique France Espagne Portugal Irlande Grce Danemark Sude Roy. Uni Pologne Hongrie R. tchque Suisse Australie N. Zlande Canada tats-Unis 0,4 -4,8 -3,3 -4,6 -9,3 -0,2 -0,4 -1,8 -2,5 -2,7 -2,9 -3,7 -3,7 -6,1 -7,0 -7,3 -7,4 -10,6 -0,7 0,9 -8,8 -8,4 -5,3 -5,4 Luxembourg Estonie Finlande Allemagne Autriche Italie Pays-Bas Belgique Portugal France Irlande Espagne Grce Danemark Sude Roy. Uni Pologne Hongrie R. tchque Suisse Australie N. Zlande Canada tats-Unis 0,6 -3,3 -3,1 -3,8 -8,3 0,2 -0,1 -0,9 -1,3 -1,9 -2,8 -3,8 -4,0 -4,6 -4,6 -5,8 -6,2 -7,0 -0,2 0,3 -7,4 -6,6 -5,8 -4,3 Estonie Luxembourg Allemagne Italie Grce Autriche Finlande Pays-Bas Belgique Portugal France Espagne Irlande Danemark Sude Roy. Uni Pologne Hongrie R. tchque Suisse Australie N. Zlande Canada tats-Unis 0,9 1,3 0,1
-2,0
-0,4 -0,6 -0,8 -1,1 -1,6 -2,7 -3,0 -3,2 -3,7 -4,2 -4,5 -0,7 -0,2 -7,8 -4,7 -2,7 -1,3 -3,0 -3,1 -3,1 -7,2
Source des donnes utilises : Prvisions de printemps 2013 de l'OCDE.
ANNEXES Tableau 5 : DETTES PUBLIQUES (en points de PIB et, pour la zone euro, avec classement par taille de dette publique)
2008 z. (17) UE (27) Estonie Luxembourg Slovnie Slovaquie Finlande Espagne Irlande Chypre Pays-Bas Malte Autriche Allemagne France Portugal Belgique Italie Grce Danemark Sude Roy. Uni Pologne Bulgarie Hongrie 70,2 62,2 4,5 14,4 22,0 27,9 33,9 40,2 44,5 48,9 58,5 60,9 63,8 66,8 68,2 71,7 89,2 106,1 112,9 33,4 38,8 52,3 47,1 13,7 73,0 z. (17) UE (27) Estonie Luxembourg Slovnie Slovaquie Finlande Espagne Chypre Pays-Bas Irlande Malte Autriche Allemagne France Portugal Belgique Italie Grce Danemark Sude Roy. Uni Pologne Bulgarie Hongrie 2009 80,0 74,6 7,2 15,3 35,0 35,6 43,5 53,9 58,5 60,8 64,8 66,4 69,2 74,5 79,2 83,7 95,7 116,4 129,7 40,7 42,6 67,8 50,9 14,6 79,8 z. (17) UE (27) Estonie Luxembourg Slovnie Slovaquie Finlande Chypre Espagne Pays-Bas Malte Autriche France Allemagne Irlande Portugal Belgique Italie Grce Danemark Sude Roy. Uni Pologne Bulgarie Hongrie 2010 85,6 80,2 6,7 19,2 38,6 41,0 48,6 61,3 61,5 63,1 67,4 72,0 82,4 82,4 92,1 94,0 95,5 119,3 148,3 42,7 39,4 79,4 54,8 16,2 81,8 z. (17) UE (27) Estonie Luxembourg Slovaquie Slovnie Finlande Pays-Bas Espagne Malte Chypre Autriche Allemagne France Belgique Irlande Portugal Italie Grce Danemark Sude Roy. Uni Pologne Bulgarie Hongrie 2011 88,0 83,1 6,2 18,3 43,3 46,9 49,0 65,5 69,3 70,3 71,1 72,5 80,4 85,8 97,8 106,4 108,3 120,8 170,3 46,4 38,4 85,5 56,2 16,3 81,4 z. (17) UE (27) Estonie Luxembourg Slovaquie Finlande Slovnie Pays-Bas Malte Autriche Allemagne Espagne Chypre France Belgique Irlande Portugal Italie Grce Danemark Sude Roy. Uni Pologne Bulgarie Hongrie 2012 92,7 86,9 10,1 20,8 52,1 53,0 54,1 71,2 72,1 73,4 81,9 84,2 85,8 90,2 99,6 117,6 123,6 127,0 156,9 45,8 38,2 90,0 55,6 18,5 79,2
241
242
COUR DES COMPTES
Tableau 6 : CHARGES DE LA DETTE (en points de PIB et, pour la zone euro, avec classement par taille de charges) 2008 2009 2010 2011 2012 3,0 2,9 2,8 3,0 z. (17) z. (17) z. (17) z. (17) z. (17) 2,8 2,6 2,7 2,9 UE (27) UE (27) UE (27) UE (27) UE (27) Estonie 0,2 Estonie 0,2 Estonie 0,1 Estonie 0,1 Estonie Luxembourg 0,3 Luxembourg 0,4 Luxembourg 0,4 Luxembourg 0,5 Luxembourg Slovnie 1,1 Finlande 1,1 Finlande 1,1 Finlande 1,1 Finlande Slovaquie 1,2 Slovnie 1,3 Slovaquie 1,3 Slovaquie 1,6 Slovaquie Irlande 1,3 Slovaquie 1,4 Slovnie 1,6 Slovnie 1,9 Pays-Bas Finlande 1,4 Espagne 1,8 Espagne 1,9 Pays-Bas 2,0 Slovnie Espagne 1,6 Irlande 2,0 Pays-Bas 2,0 Chypre 2,4 Allemagne Pays-Bas 2,2 Pays-Bas 2,2 Chypre 2,2 Espagne 2,5 France Autriche 2,6 Allemagne 2,6 Autriche France 2,4 France 2,4 Allemagne 2,8 Chypre 2,6 Allemagne 2,5 Espagne France 2,6 Chypre 2,8 Allemagne 2,7 Autriche 2,7 Autriche 2,6 Malte Autriche 2,8 Portugal 2,8 Malte 3,1 Chypre France 2,9 Portugal 3,0 Portugal 2,8 Malte 2,9 Belgique 3,3 Belgique Malte 3,1 Malte 3,1 Irlande 3,2 Irlande 3,3 Irlande Belgique 3,8 Belgique 3,6 Belgique 3,4 Portugal 4,1 Portugal Grce 5,0 Italie 4,7 Italie 4,6 Italie 5,0 Grce Italie 5,2 Grce 5,2 Grce 5,8 Grce 7,1 Italie Danemark 1,4 Danemark 1,8 Danemark 1,7 Danemark 1,8 Danemark Sude 1,7 Sude 1,0 Sude 0,8 Sude 1,0 Sude Roy. Uni 2,3 Roy. Uni 2,0 Roy. Uni 3,0 Roy. Uni 3,3 Roy. Uni Pologne 2,2 Pologne 2,6 Pologne 2,7 Pologne 2,7 Pologne Lettonie 0,6 Bulgarie 0,8 Bulgarie 0,7 Bulgarie 0,7 Bulgarie Hongrie 4,2 Hongrie 4,7 Hongrie 4,1 Hongrie 4,1 Hongrie Source : Prvisions de printemps de la Commission.
3,1 2,9 0,2 0,4 1,0 1,9 1,9 2,1 2,5 2,5 2,6 3,0 3,2 3,2 3,4 3,7 4,4 5,0 5,5 1,6 0,7 3,0 2,8 0,9 4,2
ANNEXES
243
Tableau 7 : Emprunts d'tat 10 ans : rendements moyens observs au sein de la zone euro
Rendements moyens annuels Rendements moyens mensuels de l'anne 2012 2009 2010 2011 2012 1 France Allemagne Italie Espagne Pays-Bas Belgique Autriche Finlande Portugal Irlande (1) Grce 3,64 3,27 4,30 4,02 3,71 3,90 3,94 3,73 4,20 5,14 5,16 3,11 2,78 4,05 4,28 3,01 3,46 3,21 3,00 5,30 5,76 9,14 3,30 2,65 5,35 5,44 2,98 4,24 3,32 3,01 10,17 9,94 18,69 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
2,52 3,16 2,95 2,92 2,99 2,76 2,57 2,27 2,11 2,23 2,22 2,13 1,99 1,56 1,86 1,90 1,88 1,73 1,46 1,43 1,31 1,42 1,54 1,51 1,39 1,36 5,47 6,55 5,55 4,97 5,52 5,66 5,92 6,04 5,85 5,16 4,96 4,85 4,53 5,87 5,30 5,12 5,20 5,82 6,15 6,63 6,86 6,63 5,92 5,67 5,69 5,34 1,95 2,20 2,35 2,40 2,29 1,97 1,93 1,75 1,76 1,84 1,77 1,65 1,56 2,96 4,15 3,58 3,40 3,41 3,19 3,09 2,72 2,56 2,62 2,44 2,30 2,10 2,35 3,11 2,97 2,85 2,80 2,47 2,27 2,05 1,99 2,10 2,02 1,83 1,75 1,87 2,28 2,35 2,30 2,14 1,80 1,77 1,54 1,54 1,76 1,78 1,66 1,58 10,65 14,09 12,99 13,06 11,89 11,62 10,67 10,63 9,88 8,61 8,13 8,31 7,26 ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 24,23 34,32 33,83 24,73 21,29 26,68 28,00 25,91 24,40 20,81 17,86 17,21 13,27
Source : moyennes calcules partir des rendements journaliers publis par l'agence Bloomberg (1) LIrlande na plus de titre de rfrence dix ans compter du 11 octobre 2011.
244
%) tats membres Dette publique en baisse (*=zone ) z. (17) UE (27) Grce* Italie* Portugal* Irlande* Belgique* France* Royaume Uni Chypre* Espagne* Allemagne* Hongrie Autriche* Malte* Pays-Bas* Pologne Slovnie* Finlande* Slovaquie* Danemark en hausse 95,7 92,0 156,9 127,0 123,6 117,6 99,6 90,2 90,0 85,8 84,2 81,9 79,2 73,4 72,1 71,2 55,6 54,1 53,0 52,1 45,8 dficit -3,7 -4,0 -10,0 -3,0 -6,4 -7,6 -3,9 -4,8 -6,3 -6,3 -10,6 0,2 -1,9 -2,5 -3,3 -4,1 -3,9 -4,0 -1,9 -4,3 -4,0 Excdent ou dficit public Solde primaire (A) dficit -0,6 -1,0 -5,0 2,5 -2,0 -3,9 -0,5 -2,3 -3,4 -3,1 -7,7 2,6 2,3 0,1 -0,2 -2,2 -1,1 -1,9 -0,8 -2,5 -2,4 Charges dintrts (B) en hausse 3,1 2,9 5,0 5,5 4,4 3,7 3,4 2,5 3,0 3,2 3,0 2,5 4,2 2,6 3,2 1,9 2,8 2,1 1,0 1,9 1,6
COUR DES COMPTES
(2) Tableau 8 : Dynamiques d'endettement : comparaison des donnes budgtaires l'uvre la fin de 2011 (en points de PIB ou
Rapport (en %) de lexcdent primaire aux charges dintrts (ou obligations de refinancement) (A) / (B) (1) obligation de refinancement obligation de refinancement obligation de refinancement 45,5 obligation de refinancement obligation de refinancement obligation de refinancement obligation de refinancement obligation de refinancement obligation de refinancement obligation de refinancement 108,3 56,1 3,8 obligation de refinancement obligation de refinancement obligation de refinancement obligation de refinancement obligation de refinancement obligation de refinancement obligation de refinancement Solde structurel (Commission) Dficit -2,1 -2,8 -1,0 -1,4 -4,2 -7,4 -3,0 -3,6 -7,0 -6,7 -5,5 0,3 -0,7 -1,5 -4,1 -2,6 -3,8 -2,7 -0,7 -4,1 0,3
ANNEXES
245
Tableau 8 (suite)
tats membres Dette publique en baisse en hausse 45,8 40,7 40,7 38,2 37,8 20,8 18,5 10,1 Excdent ou dficit public dficit -4,4 -1,2 -3,2 -0,5 -2,9 -0,8 -0,8 -0,3 Solde primaire (A) dficit -2,9 0,1 -1,4 0,2 -1,1 -0,4 0,1 -0,1 0,7 1,8 0,4 0,9 0,2 1,3 1,8 Charges dintrts (B) en hausse 1,5 Rapport (en %) de lexcdent primaire aux charges dintrts (ou obligations de refinancement) (A) / (B) (1) obligation de refinancement 7,7 obligation de refinancement 28,6 obligation de refinancement obligation de refinancement obligation de refinancement obligation de refinancement Cour des comptes Solde structurel (Commission) Dficit -1,7 -0,3 -3,2 0,2 -2,7 0,1 -0,4 0,2 Commission
(*=zone ) Rpublique tchque Lettonie Lituanie Sude Roumanie Luxembourg* Bulgarie Estonie* Sources :
Commission : Prvisions de printemps 2013
(1) ce ratio n'a de sens que s'il existe un excdent primaire ; s'il n'y en a pas (dficit primaire), les intrts sont refinancer en totalit.
246
COUR DES COMPTES
Tableau 9 : TOTAL DES DEPENSES PUBLIQUES (classement, au sein de la zone euro, par ordre dcroissant du poids des dpenses publiques) 2008 2009 2010 2011 2012 47,1 51,2 51,0 49,5 49,9 z. (17) z. (17) z. (17) z. (17) z. (17) 47,1 51,1 50,6 49,1 49,4 UE (27) UE (27) UE (27) UE (27) UE (27) Irlande 66,1 France 53,3 France 56,8 France 55,9 France 56,6 Grce 50,5 Finlande 55,9 Finlande 54,7 Finlande 55,6 France 56,5 Belgique 49,7 Grce 54,0 Finlande 55,5 Belgique 53,2 Grce 54,7 Autriche 49,3 Belgique 53,6 Autriche 52,6 Grce 51,9 Belgique 54,7 Finlande 49,2 Autriche 52,6 Belgique 52,4 Slovnie 50,8 Autriche 51,2 Italie 48,6 Italie 52,0 Portugal 51,5 Autriche 50,5 Italie 50,7 Pays-Bas 46,2 Pays-Bas 51,4 Grce 51,3 Italie 50,0 Pays-Bas 50,4 Portugal 44,7 Portugal 49,7 Pays-Bas 51,3 Pays-Bas 49,9 Slovnie 49,0 Slovnie 44,3 Slovnie 49,3 Italie 50,5 Portugal 49,4 Portugal 47,4 Allemagne 44,1 Irlande 48,6 Slovnie 50,4 Irlande 48,2 Espagne 47,0 Malte 43,2 Allemagne 48,2 Allemagne 47,7 Chypre 46,0 Chypre 46,3 Irlande 43,1 Espagne 46,3 Espagne 46,3 Allemagne 45,3 Allemagne 45,0 Chypre 42,1 Chypre 46,2 Chypre 46,2 Espagne 45,1 Malte 43,9 Espagne 41,5 Estonie 45,5 Luxembourg 42,9 Malte 42,1 Luxembourg 43,0 Estonie 39,7 Luxembourg 44,6 Malte 42,0 Luxembourg 41,8 Irlande 42,2 Luxembourg 39,1 Malte 42,4 Estonie 40,7 Slovaquie 38,3 Estonie 40,5 Slovaquie 34,9 Slovaquie 41,6 Slovaquie 40,0 Estonie 38,3 Slovaquie 37,4 Danemark 51,6 Danemark 58,0 Danemark 57,5 Danemark 57,5 Danemark 59,5 Sude 51,7 Sude 54,7 Sude 52,0 Sude 51,0 Sude 51,8 Roy. Uni 47,7 Roy. Uni 51,4 Roy. Uni 50,5 Roy. Uni 48,6 Roy. Uni 48,5 Pologne 43,2 Pologne 44,6 Pologne 45,4 Pologne 43,4 Pologne 42,3 Hongrie 49,3 Hongrie 51,5 Hongrie 49,7 Hongrie 49,5 Hongrie 48,4 Lituanie 37,2 Roumanie 41,1 Bulgarie 37,4 Bulgarie 35,6 Bulgarie 35,7 Sources : Prvisions de printemps 2013 de la Commission.
ANNEXES
247
Tableau 10 : TOTAL DES RECETTES PUBLIQUES (classement, au sein de la zone euro, par ordre dcroissant du poids des recettes publiques) 2008 2009 2010 2011 2012 45,0 44,9 44,8 45,3 46,2 z. (17) z. (17) z. (17) z. (17) z. (17) 44,7 44,2 44,1 44,7 45,4 UE (27) UE (27) UE (27) UE (27) UE (27) Finlande 53,6 Finlande 53,4 Finlande 53,0 Finlande 53,9 Finlande 53,7 France 49,9 France 49,2 France 49,5 France 50,6 France 51,7 Belgique 48,7 Autriche 48,5 Belgique 48,7 Belgique 49,5 Belgique 50,8 Autriche 48,3 Belgique 48,1 Autriche 48,1 Autriche 48,0 Autriche 48,7 Pays-Bas 46,7 Italie 46,5 Pays-Bas 46,1 Italie 46,2 Italie 47,7 Italie 45,9 Pays-Bas 45,8 Italie 46,1 Pays-Bas 45,4 Pays-Bas 46,4 Allemagne 44,0 Allemagne 45,1 Slovnie 44,5 Portugal 45,0 Allemagne 45,2 Chypre 43,1 Luxembourg 43,8 Allemagne 43,6 Allemagne 44,5 Slovnie 45,0 Slovnie 42,4 Estonie 43,5 Luxembourg 42,0 Slovnie 44,4 Grce 44,7 Luxembourg 42,3 Slovnie 43,1 Portugal 41,6 Grce 42,4 Luxembourg 42,1 Portugal 41,1 Chypre 40,1 Estonie 40,9 Luxembourg 41,5 Portugal 41,0 Grce 40,7 Portugal 39,6 Chypre 40,9 Chypre 39,7 Malte 40,5 Malte 38,6 Malte 38,7 Grce 40,6 Estonie 39,5 Estonie 40,2 Espagne 37,0 Grce 38,3 Malte 38,4 Malte 39,3 Chypre 40,0 Estonie 36,7 Espagne 35,1 Espagne 36,6 Espagne 35,7 Espagne 36,4 Irlande 35,7 Irlande 34,7 Irlande 35,2 Irlande 34,9 Irlande 34,6 Slovaquie 32,8 Slovaquie 32,1 Slovaquie 32,3 Slovaquie 33,3 Slovaquie 33,1 Danemark 54,8 Danemark 55,3 Danemark 55,0 Danemark 55,7 Danemark 55,5 Sude 53,9 Sude 54,0 Sude 52,3 Sude 51,2 Sude 51,3 Roy. Uni 42,6 Roy. Uni 39,9 Roy. Uni 40,3 Roy. Uni 40,8 Roy. Uni 42,2 Pologne 39,5 Pologne 37,2 Pologne 37,6 Pologne 38,4 Pologne 38,4 Hongrie 45,5 Hongrie 46,9 Hongrie 45,4 Hongrie 53,8 Hongrie 46,5 Roumanie 33,6 Roumanie 32,1 Roumanie 33,3 Lituanie 33,3 Lituanie 32,9
Rponse commune du ministre de lconomie et des finances et du ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des finances, charg du budget
RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES ET DU MINISTRE DLGU AUPRS DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES, CHARG DU BUDGET
Nous partageons les grandes lignes des analyses que fait la Cour des comptes dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques en 2013. Alors que ce rapport rpondait l'an dernier une demande exceptionnelle d'audit de la part du Premier ministre, il s'inscrit cette anne dans le cadre de l'article 58-3 de la loi organique relative aux lois de finances. Nous tenons remercier la Cour des comptes pour ses nombreuses propositions d'conomies, qui permettront d'alimenter les travaux qui seront conduits au cours des prochains mois afin de matriser l'volution de la dpense publique. 1. Un effort de rduction des dpenses indit en 2012 L'excution 2012 reflte pleinement l'engagement du gouvernement rtablir les finances publiques. Ainsi, le solde de l'ensemble des administrations publiques s'est amlior en 2012 de point de PIB (- 4,8 % aprs - 5,3 % en 2011), malgr une conjoncture particulirement dprime, grce un ajustement structurel trs important de 1,1 point du PIB. Un tel effort n'avait pas t ralis depuis le milieu des annes 1990, afin d'assurer la qualification l'euro . Cet effort structurel rsulte en particulier des mesures en recettes adoptes lors de la loi de finances rectificative du 16 aot 2012 et d'une stricte matrise de la dpense publique, avec notamment une baisse historique des dpenses de 1'tat (- 0,3 milliard d'euros sur le champ de la dpense totale de l'tat, y compris dette et pensions) et une volution contenue de l'objectif national de dpenses d'assurance maladie (ONDAM) qui a t excut prs d'1 milliard d'euros en-de de l'objectif vot en loi de financement de la scurit sociale pour 2012. L'volution de la dpense publique a donc incontestablement prsent une inflexion majeure, malgr une dpense locale un peu plus dynamique qu'anticip. Cette dernire a en effet progress, hors lments
252
COUR DES COMPTES
exceptionnels192, de seulement 0,7 % en volume en 2012, aprs 0,9 % en 2011, et 1,7 % en moyenne sur la priode 2007-2011. Le calcul de la Cour aboutissant un effort proche de zro sur les dpenses en 2012 doit donc tre relativis. Il repose en effet, comme le note la Cour, sur une hypothse de croissance potentielle (1,3 %) infrieure au tendanciel de dpense. Il reflte aussi un effet dfavorable des termes de l'change : le dflateur du PIB utilis pour calculer l'effort structurel a ainsi t moins dynamique (1,5 %) que l'indice des prix la consommation hors tabac (1,9 %) qui sert de rfrence pour l'volution de certaines dpenses publiques, notamment les pensions de retraite et les prestations familiales. Au total, comme le Haut conseil des finances publiques (HCFP) l'a constat dans son avis du 23 mai 2013, le dficit structurel des administrations publiques s'est donc lev 3,9 % du PIB en 2012. Le Gouvernement s'est par ailleurs engag dfinir l'avenir plus prcisment les mesures exceptionnelles neutraliser pour tablir le dficit structurel. Le HCFP relevait juste titre que l'cart de 0,3 point de PIB avec le solde structurel prvu par la loi de programmation rsulte principalement de la rvision des comptes nationaux de l'Insee pour l'anne 2011. 2. Des risques sous contrle en 2013 S'agissant de l'excution budgtaire en cours, les risques que vous identifiez sur le budget de l'tat pourront tre compenss, s'ils se matrialisent, par des annulations des crdits du budget gnral mis en rserve ; cette rserve de prcaution a d'ailleurs t augmente par un surgel de 2 Md en dbut d'anne. La gestion exemplaire du Gouvernement a d'ailleurs port ses fruits en 2012, puisque le surgel dcid l't 2012, coupl au dgel des seules dpenses obligatoires, a permis de compenser en gestion les 2 Md de risques que vous aviez identifis l'an dernier sur la dpense de l'tat. Le programme de stabilit prsent en avril 2013 a sensiblement revu la baisse le niveau des recettes, du fait des nouvelles hypothses macroconomiques. L'environnement conomique demeure trs incertain en 2013 et il est encore trop tt pour en tirer des conclusions dfinitives sur l'volution des recettes sur l'ensemble de l'anne 2013. Comme vous l'indiquez, les incertitudes sont encore grandes sur le rendement de certains impts.
192
Dpenses militaires, recapitalisation de Dexia, budget rectificatif de l'UE et recettes 4G (traites en moindres dpenses en comptabilit nationale).
RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES ET DU MINISTRE DLGU AUPRS DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES, CHARG DU BUDGET 253
3. Un effort accru en 2014, qui porte principalement sur la dpense Nous ne partageons pas le point de vue de la Cour concernant l'opportunit de rviser la trajectoire prvue par la loi de programmation des finances publiques, qui doit rester la rfrence de notre stratgie de rtablissement des comptes publics. L'effort structurel programm en 2014 et les annes suivantes permettra d'ailleurs de rejoindre le niveau de solde structurel prvu dans la LPFP. Cet effort portera essentiellement sur des conomies en dpenses. Nous souhaitons enfin rappeler que le Gouvernement mettra jour ses prvisions macroconomiques l'occasion des projets de lois financires pour 2014. Cela ne modifiera pas l'effort structurel annonc dans le programme de stabilit, ni l'objectif d'un retour l'quilibre structurel en 2016, mais pourrait affecter la trajectoire nominale de finances publiques. Une ventuelle rvision se fera dans le respect des cadres national et europen de gouvernance des finances publiques, avec en particulier la flexibilit permise par la proposition de la Commission de reporter 2015 la date limite de retour du dficit sous 3 %. 4. Un engagement rsolu garantir la prennit de notre systme de protection sociale Le gouvernement s'est engag rtablir l'quilibre structurel, moyen et long terme, de notre systme de protection sociale, afin de redonner confiance aux jeunes gnrations. Nous ne pouvons nanmoins pas souscrire pleinement l'analyse que fait la Cour des perspectives financires des rgimes sociaux l'horizon 2030, qui repose sur des hypothses extrmes. Le scnario macroconomique central du Conseil d'orientation des retraites ne peut tre jug excessivement optimiste, eu gard aux projections dmographiques disponibles, mais galement au vu des projections de croissance potentielle publies par l'Insee dans son rapport sur l'conomie franaise pour la priode 2015-2025. Les hypothses de croissance de la productivit retenues dans ce scnario central (1,5 %) sont d'ailleurs aussi celles retenues par la Commission europenne et le FMI. Toutefois, des scnarios btis avec des hypothses conomiques plus centrales montrent galement l'existence d'un rel besoin de financement. Nous sommes convaincus que la mthode du gouvernement, qui repose sur la concertation et le dialogue social, en partant de constats qui peuvent tre partags, permettra d'assurer le financement dans la dure de nos rgimes de retraites, pour les gnrations prsentes et venir.

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La situation et les perspectives des finances publiques

CHAPITRE II - LA SITUATION ET LES PERSPECTIVES EN 2013 ..................................................................................................................... 51

COUR DES COMPTES

CHAPITRE III - LES PERSPECTIVES POUR 2014 A 2017........... 99

CHAPITRE IV - LES PERSPECTIVES A LONG TERME DES RGIMES SOCIAUX ..............................................................................137

CHAPITRE V - LES PISTES D'CONOMIES ....................................159

COUR DES COMPTES

COUR DES COMPTES

LA SITUATION ET LES PERSPECTIVES DES FINANCES PUBLIQUES

COUR DES COMPTES

COUR DES COMPTES

Chapitre I La situation en 2012

I - Lensemble des administrations publiques

COUR DES COMPTES

2 - Un dficit qui reste proche de 100 Md

COUR DES COMPTES

C - Les dpenses et recettes publiques

2008 53,3 49,9 43,2

2009 56,8 49,2 42,1

2010 56,6 49,5 42,5

2011 55,9 50,6 43,7

2012 56,6 51,8 45,0

1 - Une progression des dpenses plus forte que prvu

2 - Une forte hausse du taux des prlvements obligatoires

COUR DES COMPTES

D - Le solde et leffort structurels

COUR DES COMPTES

E - La dette, les intrts et le solde primaire

Les dettes garanties

2 - Une charge dintrt quasiment stable

3 - Un solde primaire encore dficitaire

II - Les comparaisons internationales

COUR DES COMPTES

A - Lvolution des soldes

Dont lItalie, lEspagne, les Pays-Bas et la Belgique.

2 - Les soldes primaires

COUR DES COMPTES

Source : Commission europenne

3 - Soldes structurels et sous-jacents

Source : Commission europenne.

COUR DES COMPTES

B - La comparaison des ratios dendettement

Source : Commission europenne

COUR DES COMPTES

C - Les dpenses et les recettes publiques

Espagne, Chypre, Portugal, Irlande et Slovaquie notamment.

COUR DES COMPTES

III - Les diffrentes catgories dadministration publique

A - La rpartition du dficit et de la dette

2010 2011 2012

Source : INSEE ; comptes notifis en application du trait de Maastricht.

COUR DES COMPTES

Tableau n 5 : la dette publique fin 2011 et 2012

1 346 67,2 1 450 71,3

1 - Les recettes budgtaires

2 - Les dpenses budgtaires

COUR DES COMPTES

C - Les administrations locales

a) Les donnes de la comptabilit nationale

Source : Donnes INSEE

b) Les donnes de la comptabilit publique

COUR DES COMPTES

2 - Une acclration des dpenses de fonctionnement

3 - Une croissance des dpenses de personnel plus forte quen 2011