LA CONSTITUCIN DE 1991 Y EL [DES]ORDEN TERRITORIAL COLOMBIANO

En los inicios de la dcada de 1990, en Colombia, se lleva a cabo una serie bastante importante de cambios institucionales, los cuales sirven como marco para el entendimiento de la actual situacin de deterioro de las capacidades productivas de la poblacin, en su conjunto, y consiguiente fragmentacin de los tejidos sociales. Dichos cambios institucionales se expresan, principalmente, en la elaboracin de la nueva Constitucin Poltica y en la adopcin, en el plano de la poltica econmica, de los postulados del conocido como Consenso de Washington [Misas, 2002]: de este modo, es en la conjuncin de ambos momentos de reforma institucional que se configuran los rasgos caractersticos del modelo de apertura econmica neoliberal, tal cual se ha manifestado en el pas [Restrepo, 2000, 2004; Restrepo y Crdenas]; pues, aunque parezca paradjico, ambos procesos de reforma conviven funcionalmente dentro de la dinmica del capitalismo contemporneo, dentro de la dinmica propia de la as llamada globalizacin, la dinmica de la financiarizacin de las economas y privatizacin de la sociedad 1. Ahora bien, pareciera paradjica tal convivencia funcional, entre uno y otro proceso de reforma, en la medida en que en la Carta constitucional, durante el tiempo de su vigencia, se han vislumbrado algunos elementos democratizantes, los cuales van en contrava del modelo neoliberal y, por tal motivo, han venido siendo objeto de duras crticas, en lo referente a lo econmico y lo poltico, planteadas por los sectores dirigentes del pas. Sin embargo, lo que se pretende, en esta seccin, es evidenciar las contradicciones presentes en el interior mismo de la Constitucin Nacional, a su vez concordantes con las contradicciones entre los principios democrticos de esta y las lneas autoritarias inherentes al modelo neoliberal; evidenciar esas contradicciones, particularmente en lo que respecta al patrn de descentralizacin, que ha tenido una existencia efectiva en el territorio nacional, a propsito de la crisis econmica, poltica y social, por la cual atraviesa el pas durante este fin del siglo XX y comienzo del XXI. As, se contrastar el principio democratizante bsico, cual es el de la autonoma territorial como plataforma para el desarrollo econmico y social de las comunidades territoriales [Fajardo, 2001; Fals Borda, 1987; Santana, 1991], con la lnea autoritaria ms fuerte que se esconde bajo el
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... la reactualizacin, a nivel planetario, y con una creciente intensidad, de los patrones asociados a la aparentemente superada acumulacin originaria; cuales son aquellos patrones asociados a la constitucin de una serie cada vez ms amplia de mercancas -expresada en la configuracin de novedosos mercados-, cuya raz no es ms sino la tendencia hacia una expropiacin cada vez ms profunda de los rasgos constitutivos de la humanidad, por parte del Capital [Gualdrn, 2004: 34].

ropaje tcnico y aparentemente neutro- de la eficiencia de la gestin econmica como criterio de validacin de los derechos sociales de tales comunidades [Medelln, 1989; Restrepo, 1989; Sandoval, 2003]. Esta contrastacin se hace necesaria, en la medida en que han sido defraudadas las expectativas populares generadas a partir de la promulgacin de la Carta del 91; pero, al contrario del diagnstico formulado por los miembros del establecimiento, es posible detectar que se ha configurado un bloqueo al desarrollo regional colombiano a partir, principalmente, de la hegemona del capital financiero-especulativo sobre la sociedad colombiana, amparada por la lnea autoritaria, dominante en el conjunto del ordenamiento institucional actual [Gualdrn, 2004; Restrepo, 2000].

El amparo al endeudamiento de las entidades territoriales: una de las facetas autoritarias de la Constitucin de 1991
Reconociendo la expresin de fuerzas y expectativas democrticas en la elaboracin de la Constitucin de 1991; es preciso formular, de entrada, la siguiente pregunta: de qu manera se relaciona el proceso de endeudamiento de las entidades territoriales, en Colombia, con respecto a la norma constitucional? Pues bien; a travs de una observacin bastante panormica de la actual Constitucin Poltica de Colombia -tanto de lo que en ella se dice como en lo que se calla- es posible afirmar que su texto participa, efectivamente y de manera muy importante, en la configuracin de la actual crisis de endeudamiento, por la que atraviesan diversas entidades territoriales del pas; ahogando, por tanto, las expectativas de autonoma regional que, desde distintos sectores de la poblacin, se han evocado alrededor del nuevo contrato -vigente desde 1991. O sea que, no obstante la presencia de una muy fuerte aspiracin hacia la plena reconfiguracin social-territorial democrtica de la Nacin, a partir del reconocimiento de la diversidad existente y la pretensin del fortalecimiento de su autonoma, plasmada en buena parte de la Carta [Fals Borda, 1993]; ella se encuentra inmersa, desde su mismo nacimiento, en el conjunto de concepciones, normas y formas de ejercicio del poder tecnocrticoautoritario, caractersticas del modelo neoliberal2.
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En medio de las discusiones, algunas bizantinas como siempre y otras intrascendentes o ingenuas, se col a [lo] largo de su articulado todo el espritu de la nueva era del capitalismo, bajo el disfraz ampuloso de esa amplia y prolfica declaracin de derechos fundamentales y de derechos de todas las generaciones -de la cual se jactan an sus autores y muchos de sus devotos-; de los cambios del rgimen poltico o, lo que es an peor, del espejismo de la descentralizacin y de la autonoma regional y local, que ha servido ms para contribuir al desmonte del Estado, que para alcanzar la ansiada autonoma e independencia respecto del vilipendiado centralismo, o de la trampa de la participacin ciudadana y comunitaria, introducida como nuevo elemento de legitimacin, para que todas las cargas y desdichas sean imputables a nosotros como integrantes de

La deuda de las entidades territoriales: entre el Estado Social de Derecho y el modelo neoliberal
Los planteamientos constitucionales relativos a la conformacin de un Estado Social de Derecho* y a la profundizacin y fortalecimiento del proceso de descentralizacin** -con un marcado nfasis municipalistason, ms o menos, coincidentes entre s; en la medida en que el hecho de garantizar la funcin social del Estado consiste, en la prctica, en procurar que las comunidades, que constituyen la Nacin, alcancen, efectivamente, la satisfaccin de los derechos sociales que hacen parte del contrato o pacto poltico, a la vez que las comunidades en cuestin, tienen su real y concreta existencia en sus respectivos y concretos mbitos territoriales [Fajardo, 2001; Fals Borda, 1987]: es en ese sentido que la Carta otorga la responsabilidad a las entidades territoriales -fundamentalmente al municipio- de ser garantes de la provisin de los servicios pblicos domiciliarios [art. 311 y 367] y de la atencin a la pobreza [art. 357], y -por intermediacin de los departamentos- lo que respecta a la salud y la educacin bsicas [art. 356]. Ahora bien, con el objeto de financiar dichas responsabilidades, las entidades territoriales contaran, adems de con sus bienes y rentas tributarias y no tributarias o provenientes de la explotacin de monopolios [art. 362], con las transferencias de recursos que, para tal fin, el Gobierno Nacional Central queda comprometido a realizar -en un porcentaje determinado de participacin de los Ingresos Corrientes de la Nacin [art. 356 y 357]. Sin embargo, el esquema adoptado para la reparticin de dichas transferencias de recursos, en lugar de corresponderse con los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiaridad [art. 288] entre las diferentes entidades territoriales, privilegia la competencia entre ellas, por acceder a esos recursos, a partir de los criterios -tecnocrticos y bastante ambigos, por dems- de esfuerzo fiscal y eficiencia administrativa. As, semejantes criterios de esfuerzo y eficiencia impuestos, desde la instancia central de gobierno -sea a travs del Plan Nacional de Desarrollo, del Departamento Nacional de Planeacin o del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social-, hacia el conjunto de las entidades territoriales [Restrepo y Crdenas], las obliga a echar mano de
la sociedad civil [Moncayo, 2004: 203]. * Ttulo II: De los derechos, las garantas y los deberes y Ttulo XII. Cap. 5: De la finalidad social del Estado y de los servicios pblicos . ** Ttulo XI: De la organizacin Territorial , en particular, Cap. 3: Del rgimen municipal y Ttulo XII. Cap. 4: De la distribucin de recursos y de las competencias .

cuanto est a su alcance, con el propsito de hacerse a una porcin creciente -o cuando menos estable- de recursos objeto de las transferencias: es decir, como de lo que se trata es de atraer recursos, y estos se asignan en funcin de indicadores cuantitativos -principalmente de orden financiero-, por parte de instancias evaluadoras-asignadoras, las cuales desconocen totalmente la realidad social-territorial; la lgica del eficiente y esforzado cumplimiento con dichos indicadores cuantitativos, con el propsito de captar esos recursos, se constituye en la lgica principal de las entidades territoriales colombianas, en el marco del nuevo ordenamiento constitucional.

La posibilidad constitucional de la deuda territorial (o las entidades territoriales a merced del sector financiero)
El cuadro se completa mediante otros dos preceptos constitucionales -quizs de los ms fuertes dentro del texto: por un lado, la reforma de la Banca Central ***, constituyendo al Banco de la Repblica como un ente independiente 3, al interior del conjunto del Estado, y con la exclusiva obligacin de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda ; lo cual lo fuerza, a su vez, a no... establecer cupos de crdito ni otorgar garantas a favor de particulares, salvo cuando se trate de intermediacin de crdito externo para su colocacin por medio de establecimientos de crdito, o de apoyos transitorios de liquidez para los mismos. Las operaciones de financiamiento a favor del Estado requerirn la aprobacin unnime de la junta directiva, a menos que se trate de operaciones de mercado abierto [art. 373]. Esta reforma imposibilita, entre otras, el financiamiento del gasto pblico territorial a travs del recurso de la emisin monetaria, a la vez que, indirectamente, socava las bases para el ejercicio estatal del fomento a las actividades productivas y las de orden infraestructural -sostn de aquellas. por otro lado, se establece la posibilidad, para las entidades territoriales, de llevar a cabo el financiamiento de su actividad, no solamente con los recursos arriba mencionados, sino tambin a travs del endeudamiento -tanto el interno como el externo- con sujecin a las condiciones del mercado financiero [art. 295], aun cuando ms adelante se exprese que el endeudamiento interno y externo de la Nacin y de las entidades territoriales no podr exceder su capacidad de pago [art. 364]. Esto no es ms sino la
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Ttulo XII. Cap. 6: De la banca central. Al respecto de la reforma constitucional en torno a la naturaleza y las funciones del Banco de la Repblica en su interrelacin con el proceso de financiarizacin de la economa colombiana [Gualdrn, 2003].

consideracin segn la cual el Estado -en su instancias central y territoriales- debe ajustarse, disciplinadamente -como si fuese cualquier otro agente econmico-, a la lgica y dinmica del mercado -en este caso, el mercado financiero [Gualdrn, 2003, 2004; Medelln; Misas; Sandoval]. De ese modo, con el propsito de satisfacer los requisitos exigidos para la asignacin de las transferencias, en cuanto a eficiencia y esfuerzo se refiere -o, simplemente, para pagar a tiempo los gastos que deberan cubrirse con los recursos en cuestin, que siempre terminan llegando tardamente- las distintas entidades territoriales tienen abierta la puerta constitucional del endeudamiento -simpre y cuando sea de acuerdo con las condiciones establecidas por el mercado financiero. Asimismo, es til el endeudamiento -por supuesto, en las condiciones que plantee el mercado financiero- con el propsito de llevar a cabo una serie bastante importante de obras pblicas -tanto trascendentes como intrascendentes para las comunidades, pero muy visibles o publicitadas-, por parte de las autoridades locales, en la va de la legitimacin de sus respectivos gobiernos -y maquinarias electorales-; legitimacin que tiende a hacerse extensiva -aun cuando frgil, en ltimas- al raqutico rgimen de pseudo-democracia local, rgimen parasitado y alimentado a la vez por la dinmica caracterstica del ya centenario clientelismo, propio del actual rgimen poltico colombiano [Moncayo, 2004; Moncayo y Rojas, 1989; Restrepo, 1990; Restrepo y Crdenas; Sandoval].

Ley 60 de 1993: el predominio del enfoque fiscalista sobre la descentralizacin en Colombia

En el sentido anteriormente expuesto, el proceso de descentralizacin en Colombia cuenta, como uno de los desarrollos normativos de la Constitucin de 1991, con la ley 60 de 1993; en la cual se reglamenta lo referente tanto a las funciones como a los recursos transferidos a las entidades territoriales (departamentos y municipios). En ella se profundiza sobre las ideas contenidas en los artculos 356 y 357, en torno a la asignacin de funciones, relacionadas con la satisfaccin de necesidades bsicas de la poblacin y, en ltimas, con la garanta de sus derechos sociales-, as como en torno a la transferencia de recursos, con los cuales hacer viable semejante propsito. De esta manera, en dicha ley, se establecer, siguiendo el mandato constitucional, como ncleo del proceso, lo que queda comprendido en los conceptos de situado fiscal (transferencias asignadas a los departamentos

y destinadas a la inversin en salud y educacin bsicas) 4 y de participaciones de los municipios en los ingresos corrientes de la nacin (destinadas a la atencin, adems de educacin y salud, al saneamiento bsico, a la promocin de vivienda de inters social, a la asignacin de subsidios para la poblacin pobre, entre otros) 5. Ambos son definidos como porcentajes de los Ingresos Corrientes de la Nacin y su crecimiento estipulado como creciente6. All mismo, tambin, son fijados los criterios de asignacin de tales recursos transferidos a las entidades territoriales, con ms detalle de lo que se hace en la Carta Constitucional; particularmente en lo que respecta a los parmetros de eficiencia administrativa y esfuerzo fiscal7. Y, junto con ello, se pone a los niveles centrales de gobierno como aquellos que llevarn a cabo, segn los criterios en cuestin, la formulacin de las polticas y objetivos nacionales en la provisin de los servicios sociales mencionados, la asignacin de los recursos a transferir hacia las entidades territoriales, la asesora y asistencia tcnica y, por ltimo, el seguimiento y la evaluacin de las coberturas y la calidad de los servicios8.

La eficiencia en contra de la autonoma territorial

Habiendo hecho una somera descripcin de los planteamientos bsicos de la Ley, y teniendo en cuenta que ella reglamenta tan slo dos artculos de la Constitucin, es preciso plantear el siguiente interrogante: dnde
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Como es bien sabido, el Constituyente mantuvo el sistema de situado fiscal destinado a garantizar la prestacin de los servicios de salud y educacin [Exposicin de motivos, Proyecto de Ley, Ley 60/1993]. Vase, tambin, cap. II: El situado fiscal [Ley 60/1993]. 5 Cap. III: Participacin de los municipios en los ingresos corrientes de la Nacin [Ibid]. 6 Para el situado fiscal se establece que, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 356 de la Constitucin Poltica... ser un porcentaje creciente de los ingresos corrientes de la Nacin, cuyos niveles de participacin sern, por lo menos, del orden del 23% para 1994, 23.5% para 1995 y 24.5% para 96 [art. 10]. Mientras que la participacin de los municipios en los ingresos corrientes de la nacin tendr un valor igual al 15%... en 1994, y se incrementar cada ao hasta alcanzar el 22% en el ao 2001 [art. 24]. 7 El esfuerzo fiscal es medido como la relacin entre los recursos propios y el situado fiscal recibido. Este componente busca estimular el recaudo de las rentas departamentales y premia a aquellos departamentos que no se rezaguen en su recaudo frente a la asignacin del situado fiscal [...] A travs de este indicador se refleja el esfuerzo del municipio en la generacin de recursos propios que complementan las transferencias nacionales [Exposicin de motivos]. La eficiencia administrativa en la prestacin de los servicios , se calcula como el costo promedio de prestacin de los servicios por persona atendida. Este indicador mide los resultados obtenidos [!?] por las estructuras administrativas adoptadas para el manejo de los sectores [Ibid]. Estas orientaciones se combinan con el diseo de instrumentos para que el nuevo gasto social se oriente a los grupos ms pobres en cada una de las comunidades, focalizando cada vez ms la accin del Estado [...] y establece la posibilidad de utilizar instrumentos que permiten llegar con ms transparencia [!?] y eficacia a los grupos ms pobres, tales como los subsidios a la demanda [Exposicin de motivos]. 8 [Exposicin de motivos].

queda el proceso de descentralizacin como conjunto y, con l, el desarrollo legal de los propsitos de autonoma territorial?, cmo no avanza la tan anhelada democratizacin del pas y s retrocede la construccin del Estado Social de Derecho, despus de poco ms de una dcada de entrada en vigencia la Constitucin Nacional? Para responder a ste, se hace necesario indagar acerca de la orientacin de la norma, en cuanto al lugar que el Estado ha de ocupar en el proceso social, segn la concepcin sobre la que se sustenta el modelo econmico en que se desenvolver tanto la normativa como la realidad del proceso descentralizador. De este modo es que se puede comprender cmo se articula la dinmica de la descentralizacin, en Colombia, con el proyecto eminentemente autoritario, propio del neoliberalismo; cmo ha sido derrotado el propsito de autonoma territorial por parte de la tecnocracia y, por supuesto, del capital financiero-especulativo. El Estado y los objetivos de la poltica econmica A este respecto, desde el final de la dcada de 1980 y los inicios de la de 1990, se tiene la instalacin de los principios del Consenso de Washington, en el corazn mismo de la construccin de la poltica estatal en su ms pleno sentido [Gualdrn, 2003]: esto es, la concepcin segn la cual el Estado ha de encargarse, directamente, tan slo de aquellas tareas que hacen parte de lo que se conoce como su funcin principal [Gualdrn, 2004] defensa, justicia y emisin monetaria-; en la medida en que son ellas las tareas indelegables en cuanto que se habla de la soberana de un Estado-Nacin. Mientras tanto, desde esa concepcin, cualquier otro tipo de actividad ejercida por el Estado es considerada como expuesta a la ineficiencia y la corrupcin y, por tanto, debe ser delegada o contratada con aquellos agentes privados que, al estar inmersos en el mercado y, as, incentivados por la competencia-, pueden ejercerla de una manera eficiente. As, segn ese argumento -hoy dominante-, a la vez que el Estado libera presupuesto, al abandonar tales actividades, la sociedad llega a una mejor situacin de bienestar, por la va de una provisin, por parte de agentes privados, de bienes y servicios de mejor calidad y menores precios. Entonces, en lo que hace referencia a la descentralizacin, el nivel central de gobierno se encargar solamente de hacer el diseo, el seguimiento y la evaluacin del proceso, en la medida en que desconcentra funciones hacia las entidades territoriales y, a su vez, lleva a cabo, con una marcada intensidad, la privatizacin de la provisin de los servicios, ligados a la satisfaccin de los derechos sociales de la poblacin (educacin, salud, servicios pblicos domiciliarios, etc.): de esta manera, son delegadas las funciones

relativas a la construccin de un Estado Social de Derecho, consagradas constitucionalmente, en las entidades territoriales, pero dejndolas presas de la dinmica mercantil [Gualdrn, 2004; Moncayo, 2004; Restrepo et al; Sandoval]. Sumado a ello se tiene el sistema de asignacin de las transferencias de recursos -destinado a garantizar el cumplimiento de dichas funciones- el cual incorpora, tambin, la lgica mercantil; puesto que los criterios de eficiencia administrativa y esfuerzo fiscal remiten, en lo fundamental, a la minimizacin- reduccin de costos y a la capacidad de autofinanciamiento, respectivamente: por esa va, sern aquellas entidades territoriales que partan desde una estructura institucional ms fuerte aquellas que captarn mayores recursos transferidos y, al cabo de un tiempo, se vern aun ms fortalecidas; mientras que aquellas ms dbiles vern su condicin en peor situacin. Esta posibilidad da cuenta de las dificultades que representan dichos criterios, en la medida en que no contemplan las disparidades regionales existentes y, por ese camino, lejos de combatirlas o atenuarlas, tiende a profundizarlas. Adems de lo ya mencionado, la Ley, y la Constitucin, presenta un obstculo ms al proceso descentralizador: al estar fijados desde el nivel central DNP, CONPES, Plan Nacional de Desarrollo, ministerioslos criterios de evaluacin-asignacin, dnde queda el proceso de planeacin participativa, el Sistema Nacional de Planeacin? [art. 340 C.N.], sobre qu versa la autoridad de los mandatarios locales en lo que respecta a las decisiones relacionadas con el modelo econmico que, en ltimas determinan las posibilidades efectivas de autonoma y desarrollo regional? Por ltimo, y slo para dejar planteada la discusin, por qu no ha sido viable la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, orientada desde la misma Constitucin [art. 288] como plataforma sobre la cual sustentar un equilibrio poltico, econmico y social-territorial en Colombia? Porque de eso se trata, y no de la perspectiva fiscalista y focalizadora, la cual inspira y est presente en el texto entero y la realidad moldeada por la ley 60 de 1993. ********************************************************* **

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