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Resumen - Geoffrey Garrett (1999) "Mercados globales y política nacional: ¿Colisión inevitable o círculo vicioso?"

Resumen - Geoffrey Garrett (1999) "Mercados globales y política nacional: ¿Colisión inevitable o círculo vicioso?"

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Teoría Política
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1
Geoffrey Garrett
(1999)
 
T25
 
MERCADOS GLOBALES Y POLÍTICA NACIONAL: ¿COLISIÓN INEVITABLE O CÍRCULO VICIOSO?
Supuestamente el estado nacional sería una forma institucional pasada de moda y asediada que marcha hacia una colisión inevitablecon los mercados, cuya escala es cada vez más internacional. En este artículo se discute que los mercados globales arrollan a la política nacional en tanto fuerza social.Hay dos motivos por los cuales las limitaciones de la globalización sobre las decisiones de política son menores de lo quegeneralmente se sugiere. En primer lugar, la integración del mercado aumentó la sensación de inseguridad económica de vastossectores sociales. Esto dio mayores incentivos a los gobiernos para utilizar los instrumentos de política del estado a fin de mitigar losdislocamientos causados por el mercado mediante la redistribución de la riqueza y los riesgos. En segundo lugar, si bien elintervencionismo estatal tiene sus costos, muchos programas de gobierno generan beneficios económicos atractivos para las finanzasy la producción móviles a través de las fronteras nacionales.
En suma, la idea de una “colisión inevitable” no es la
metáfora apropiada para el conjunto de relaciones que se dan entre las políticaseconómicas intervencionistas y los mercados globales. Probablemente sea más apta la imagen de la coexistencia pacífica. Podría
incluso aducirse que, aun en un mundo de movilidad del capital, sería posible un “círculo virtuoso” entre el activismo del es
tado y laapertura internacional.
1. El debate sobre la globalización y la autonomía nacional
Tres son las preguntas principales a ser respondidas. ¿Son los mercados realmente globales? Según muchos analistas, la integracióninternacional del mercado es la característica definitoria de la economía política mundial contemporánea. Sin embargo, los escépticosde la globalización expresan muchas reservas sobre el grado de integración de los mercados. Una segunda pregunta respecto de laglobalización es: la mayor integración del mercado ¿presiona hacia un mínimo común denominador las políticas económicasnacionales? La respuesta convencional es afirmativa. No obstante, los escépticos de la globalización apuntan que esta lógicaeconómica no tiene en cuenta que la globalización aumenta la inseguridad de grandes sectores de la sociedad, incentivando a losgobiernos a redistribuir las asignaciones de riqueza y riesgos que produce el mercado. La última pregunta es: si los distintos regímenesde política no convergen en torno de un tipo ideal de libertad de mercado, ¿tendrá ello costos macroeconómicos? Nuevamente lare
spuesta común es “sí”. Otra forma de ver las cosas es que el estado puede proveer una gama de bienes colectivos valiosos para
lasempresas y los inversores, que equilibren los costos de su intervencionismo. En ciertas, circunstancias, los beneficios de un gobiernofuerte pueden incluso superar a los costos.
2. Restricciones impuestas por la globalización
Tres mecanismos de la globalización
Existen tres mecanismos básicos por los cuales, según se piensa, la integraci6n del mercado puede afectar la autonomía delas políticas nacionales: las presiones en pos de la competitividad comercial, la internacionalización de la producción y laintegración de los mercados financieros. El primer elemento de la tesis convencional sobre la globalizaci6n es el aumento dela competencia comercial. De acuerdo con este punto de vista, un gobierno fuerte es por definición poco competitivo. Lasregulaciones impiden a los mercados operar con eficiencia. El gasto público desplaza a la inversi6n privada, es menoseficiente que las asignaciones del mercado y reduce la disciplina que éste impone a los precios y salarios.
 
El segundomecanismo de la globalización tiene que ver con la internacionalización de la producci6n y la consecuente credibilidad de lasamenazas hechas por las empresas de trasladar la producción de un país a otro en busca de mayores tasas de ganancia. Comoocurre con el comercio internacional, los argumentos convencionales acerca de las consecuencias de la internacionalización dela producción sobre las políticas públicas se centran en el costo que le significara a las empresas el intervencionismo delestado. La diferencia es que las firmas con instalaciones en más de un país pueden eludir tales costos abandonando la economíadel país en cuestión. El último argumento a favor de las restricciones que impone la globalización, gira en torno de la integracióninternacional de los mercados financieros. La lógica central que sustenta este programa de investigaciones es el poder conferido al
capital financiero por la credibilidad de sus amenazas de “salida” (
exit 
).
¿Otra vez lo mismo?
 
2
La urgencia con que hoy se debate el tema de la globalización parecería indicar que el hostigamiento que padece el estado nacional esun fenómeno nuevo. Sin embargo, las consecuencias de la integración internacional para las políticas nacionales constituyen unmotivo de inquietud desde hace más de doscientos años, desde el surgimiento del capitalismo industrial. Tanto
David Hume
como
Charles Louis Montesquieu
y
Adam Smith
creían que la movilidad del capital restringiría el crecimiento del estado. En el coaso delimperio victoriano,
Norman Angell
sostenía que los efectos de la integración económica internacional eran tan generalizados quehabían vuelto inconcebible la máxima expresión de la soberanía de un país. La penúltima oleada de inquietud por el porvenir del
estado nación al se levantó a fines de la década del ’60.
La revista
 International Organization
sacó en 1971 un numero especial
titulado “Las relaciones trasnacionales y la política mundial”. La afirmación central de ese número era que los mod
elos realistas, que ponían el acento en el conflicto entre estados unitarios, no estaban en condiciones de tomar en cuenta el actual contexto internacional, poblado no sólo por estados nacionales sino además por actores no estatales cuyos vínculos traspasaban las fronteras. La escuela de lasrelacionales trasnacionales y la interdependencia ponía el énfasis en lo externo: su objetivo era construir un nuevo paradigma de la política internacional. Por su parte, varios estudiosos latinoamericanos afirmaban que la integración internacional no era el caminohacia la prosperidad, sino más bien hacia de dependencia y el subdesarrollo.
3. Reevaluación de las consecuencias de la globalización para las políticas públicas
Comercio, compensación y “liberalismo enraizado” (embedded liberalism)
 
Los argumentos acerca de los efectos restrictivos de la integración del mercado sobre las decisiones de política económica tienen unalarga historia, pero hay un enfoque muy diferente de la relación entre la globalización y la política nacional que también cuenta connotables antecedentes.
Karl Polanyi
 
 puso de relieve la existencia de un “doble movimiento” con dos elementos componentes: “Uno
era el principio del liberalismo económico, que apuntaba a establecer un mercado autorregulado confiando en el apoyo de las clasesmercantiles y utilizando como métodos el laissez faire y el libre comercio; el otro era el principio de la protección social, que procuraba la conservación del ser humano y la naturaleza así como de las organizaciones productivas, y utilizaba como método los
instrumentos de la intervención”.
John Gerad Ruggie
formuló un razonamiento sobre la reconstrucción, luego de la Segunda GuerraMundial, de los mercados abiertos y la política democrática. Sostuvo que el sistema de Bretton Woods sustentaba una solución de
compromiso que él llamo “
liberalismo enraizado 
”, en el que la liberalización comercial iba unida con políticas nacionales capaces de
amortiguar los dislocamientos del mercado.
La perspectiva del “liberalismo enraizado” no cuestionaba la proposición nuclear de la
teoría del comercio internacional, según la cual la liberalización es positiva para todos los sectores sociales. La apertura comercialaumenta los dislocamientos sociales y la desigualdad, y por ende incrementa las presiones políticas tendientes a morigerar sus efectos.Si se pretende evitar el proteccionismo, el gobierno debe redistribuir la riqueza y los riesgos asignados por el mercado. El estado benefactor redistribuye la riqueza y los riesgos, amortiguando así la oposición popular a la libertad de mercado. ¿Cuáles son losefectos económicos del estado benefactor sobre la competitividad comercial? Los reclamos sobre la falta de competitividad del estado benefactor se centran en los costos de la provisión por el gobierno de la seguridad y los servicios sociales. El estado benefactor debilita el disciplinamiento del mercado y desestimula la iniciativa privada; a su vez, los impuestos distorsionan las decisiones deinversión y reducen la eficiencia. Por otro lado, muchos son los que sostienen que el intervencionismo gubernamental generanumerosos beneficios económicos, que pueden al menos neutralizar tales costos. La idea clave es la provisión pública de bienescolectivos cuya oferta por el mercado es insuficiente.
¿Crisis del “liberalismo enraizado”?
 
Pese al éxito manifiesto del “liberalismo enraizado”
en la época de Bretton Woods, hoy se cree, en general, que la solución decompromiso entre la apertura del mercado y los mecanismos nacionales de compensación ya no es viable. El más destacado factor causal de esta inviabilidad es la mayor movilidad del capital productivo y financiero, así como la disminución de las restricciones a losflujos internacionales con la que ha estado asociada. Se supone que el aumento de la movilidad del capital torna impracticable la política de compensación nacional por dos vías diferentes. La primera, se vincula con la integración de los mercados financieros y elkeynesianismo tradicional. La segunda vía se vincula con la internacionalización de la producción y la naturaleza de la economía pública.
 La internacionalización de la producción y los bienes colectivos del Estado
 
3
El “liberalismo enraizado” al estilo de Bretton Woods comprendía tres elementos: tipos de cambio fijos y controles al capital
; manejokeynesiano de la demanda; y un generoso gasto público con un sistema tributario redistributivo ¿Cuál es el efecto previsible que lainternacionalización de la producción puede tener sobre esos elementos? Podría decirse que las multinacionales favorecen los tipos decambio fijos porque éstos reducen la incertidumbre sobre las consecuencias de regímenes de producción internacionalmentediversificados. Pero hoy en día los productores multinacionales tienen una mejor manera de asegurarse contra los movimientosinternacionales de precios que presionando a favor de tipos de cambio fijos: lo pueden hacer a través de la cobertura usando distintostipos de instrumentos financieros. Otra idea convencional es que el cálculo que hacen las multinacionales para tomar sus decisiones essimple: hay que producir en el lugar donde los costos sean menores. No obstante, la conducta de los productores multinacionales esmás compleja. ¿Por qué querrían los productores internacionalizados radicarse en países con grandes economías públicas y altosimpuestos? Los productores multinacionales se preocupan por la economía real y factores como la productividad y la estabilidadgravitan mucho en sus decisiones de inversión. Hay pocos motivos para esperar que la internacionalización de la producción generegrandes presiones en favor de tipos de cambio fijos o restrinja la autonomía de la política macroeconómica en el sentido clásicokeynesiano.
 Movilidad del capital financiero, regímenes cambiarios y política fiscal 
Hay un solo caso en que la integración financiera compromete claramente la autonomía macroeconómica: se trata de la políticamonetaria cuando no hay barreras para los movimientos de capital y el tipo de cambio es fijo. ¿Por qué motivo los países resuelvenadoptar un tipo de cambio fijo? ¿En qué medida esta elección es afectada por la globalización? Los argumentos corrientes de que laintegración de los mercados financieros crea presiones irresistibles para que los gobiernos fijen el tipo de cambio a fin de aumentar sucredibilidad distan de ser convincentes. La fijación del tipo de cambio puede tener sentido sólo para ciertas economías muyindependientes. Pasando a la política fiscal, en un mundo de movilidad del capital el aumento del déficit del sector público sin duda presiona al alza las tasas de interés, pero ¿qué magnitud tiene esta prima sobre las tasas de interés? La integración financiera reducelos costos de la expansión fiscal, al allanar el acceso a una enorme cantidad de prestamistas potenciales.
4. Integración del mercado en los países de la OCDE
Examen de los datos empíricos referentes a los países de la OCDE a partir de la década del 60.
 Evolución de las tendencias agregadas
El aumento del comercio no fue acompañado por un incremento secular de la volatilidad comercial. La volatilidad comercial sólo
aumentó marcadamente durante los dos shocks petroleros de la década del ’70 y cuando los precios del petróleo disminuyeron a
lam
itad a mediados de la década del ’80.
Los datos agregados sugieren asimismo que la creencia popular acerca de la crecienteimportancia de las importaciones provenientes de economías de bajos salarios debe ser matizada. El alto y creciente comerciointraindustrial observado sugiere que si la competencia se intensificó, esto tuvo más que ver con el comercio intrasectorial dentro delos países de la OCDE que con la competencia con bajos salarios provenientes del mundo en desarrollo. En lo que hace a laglobalización del capital la inversión extranjera directa crecieron mucho más velozmente que el comercio. Esto subraya la validez delas opciones convencionales acerca del aumento en la importancia del capital móvil. Los economistas se muestran reticentes a concluir de esto que el rápido aumento de los flujos de capital de cartera implica un aumento real en la movilidad del capital financiero.Hay dos medidas de la integración del mercado financiero demostrablemente superiores a las correlaciones ahorro-inversión. La primera se basa en las restricciones oficiales a los movimientos de capital transfronterizos. La segunda medida se basa en lasdiferencias en el costo del capital. En un mercado de capitales auténticamente global, las tasas de interés tenderían a converger, perrocuando los tipos de cambio son fluctuantes, debe tenerse en cuenta las expectativas sobre los futuros movimientos cambiarios.
Variaciones según países y mercados
La lectura de gran parte de la bibliografía sobre globalización le deja a uno la impresión de que la mayoría de las economíasindustriales están integradas de modo semejante en la mayoría de los mercados internacionales, pero no es así. Los análisis empíricosde las consecuencias en materia de política pública de la integración financiera para la autonomía nacional podrían diferir muchosegún cual de los indicadores de movilidad del capital se utilice.

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