Rafael de Oliveira Alves

Fundamentos do Direito Urbanstico

2012

A obra Fundamentos do Direito Urbanstico: condies urbanas e processos normativos de Rafael de Oliveira Alves foi licenciada com uma Licena Creative Commons - Atribuio Uso No Comercial - Partilha nos Mesmos Termos 3.0 Brasil.

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Apresentao.........................................................................................4 1. O poder................................................................................................7 O poder da urbanizao...............................................................15 Os agentes produtores da cidade .............................................18 2. A cidade............................................................................................22 O urbano..........................................................................................27 As dimenses espaciais da cidade.............................................31 As condies urbanas...................................................................35 A definio jurdica de cidade....................................................47 A definio normativa de urbano ............................................54 A definio municipal de urbano..............................................56 3. Direito...............................................................................................62 O direito cidade e a condio humana.................................66 Os processos normativos do direito cidade.........................68 O direito dos movimentos sociais.............................................72 O direito da Carta Mundial pelo Direito cidade.................78 A justia do direito cidade.......................................................85 A hermenutica contra o direito cidade .............................90 O direito e a cidade em uma unidade conceitual..................95 O direito cidade na Constituio...........................................99 As diretrizes para o direito cidade.......................................102 Os instrumentos para o direito cidade...............................108 O processo poltico do plano diretor .....................................113 O contedo normativo do plano diretor...............................116 Concluses parciais..........................................................................125 Referncias.........................................................................................126

SUMRIO

Apresentao A emergncia do direito urbanstico aps a aprovao do Estatuto da Cidade congrega diversas expectativas para superar as precariedades presentes na cidade. Tal atribuio advm da pretenso prpria do direito: um comando normativo impositivo ao mundo. Todavia, afirmar um novo projeto na cidade sofre, certamente, contingncias histricas em razo de processos sociais, econmicos e polticos mais amplos. Ento, para dotar o direito urbanstico de uma misso transformadora, faz-se necessria a reunio de fundamentos bastantes que o validem e justifiquem-no. Para tanto, nesta nova ordem jurdico-urbanstica, as funes sociais da cidade devem ser normatizadas considerando os elementos do espao sobre o qual se pretende atuar. Assim, antes da universalidade do comando normativo geral uniforme, sero as singularidades das construes espaotemporais os fundamentos normativos do direito urbanstico. Esse mtodo de trabalho no se afasta do direito moderno, mas, antes, busca encontrar a coerncia entre a ordem jurdica e o espao como condio para eficcia jurdica. E, em complemento, a efetividade do direito urbanstico passa, necessariamente, pela transformao concreta das condies urbanas. Se vasto o campo dos estudos urbanos acerca das relaes entre a economia e o espao (Andrade & Serra, 2001; IPEA, 2001;
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Monte-Mr, 2006; A. M. S. P. Santos, 2003; M. Santos, 2004), ainda incipiente a pesquisa sobre das relaes entre a dimenso espacial e o fenmeno jurdico (Antas Jnior, 2005; Patio, 2006; Rolnik, 1998, 2003). Ou seja, se certo que as transformaes da ordem econmica se expressam no espao moldando-o ainda no se faz evidente como as normas jurdicas imprimem mudanas no espao tampouco os reflexos das mudanas espaciais sobre a ordem jurdica. Alguns autores (Harvey, 1980; Ribeiro, 1997; Smolka, 1979, 2003) ajudam a compreender o pressuposto primeiro da presente abordagem, qual seja: [a] h sujeitos localizados no tempo e no espao que [b] geram projetos de mundo por meio de [c] seus instrumentos de poder (e um deles o direito) para [d] garantir a sustentabilidade de sua reproduo. Seguindo essa narrativa, torna-se relevante a reflexo sobre os fundamentos tericos do direito urbanstico, em especial, para definir suas categorias de anlise: [a] a cidade e [b] o direito. A cidade apreendida como um conjunto de condies substantivas e polticas, reunidas pelo fenmeno urbano, que possibilita a vida humana contempornea. O direito, sob uma leitura interdisciplinar, compreende processos normativos que vo alm dos textos legais e sua aplicao tcnico-formal.
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Esse marco terico vai permitir [1] indagar sobre os pressupostos conceituais do poder sobre o espao (a cidade) e sobre os sujeitos (o direito). A seguir, [2] as condies urbanas da cidade possibilitaro explicar conceitos centrais do direito urbanstico. Ao final, [3] ser delineada uma nova unidade conceitual e normativa para o direito cidade justa e sustentvel. Os fundamentos do direito urbanstico aqui expostos renem, portanto, as condies urbanas que conformam o espao e os processos normativos que orientam o direito cidade. Como um mapa, essa representao de proposies tericas pode assistir a orientao de possveis pesquisas e outras prxis. *** O texto que se apresenta uma verso revista e alterada da dissertao de mestrado apresentada ao Programa de Ps-graduao em Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) em 2005, com o apoio institucional da Faperj. Naquela oportunidade, o trabalho contou com a leitura atenciosa dos professores: ngela Moulin S. Penalva Santos, que me abriu os horizontes para os estudos urbanos; Betnia de Albuquerque Assy, que incentivou novos caminhos na teoria de justia; e Edsio Fernandes, que sempre incentivou e iluminou nosso direito urbanstico.

1. O poder

1. O poder Esse caminho inicial pretende apresentar alguns dos elementos tericos que sustentam as relaes entre o direito e o espao. Um primeiro pressuposto parece bvio, mas no pode ser subestimado: a cidade no um objeto natural tampouco um ser biolgico. Esse marco inicial tem por inteno afastar duas perspectivas que poderiam carrear erros injustificveis. Se tomada a cidade como um ser vivo, ento, as relaes e processos que a tm lugar so obras da natureza uma fora imperial, sobre-humana e transcendente. Esse entendimento tende a conformar a cidade dentro do ciclo evolutivo naturalista apartado das contingncias histricas. Como consequncia, essa abordagem naturalista traduz-se em uma vertente ideolgica conservadora de planejamento e gesto urbana. Ao tratar as enfermidades que assolam a cidade, no se atinge suas estruturas de sua produo. Uma expresso desse desse entendimento teve com as diversas reformas sanitaristas dos sculos XIX e XX sob o lema do embelezar para sanear - ou vice-versa. Em outro momento, Castells (2000) denunciava igualmente o carter ideolgico do urbanismo modernista. Para esse iderio modernista as chaves do urbanismo esto nas quatro funes: habitar, trabalhar, recrear-se (nas horas livres), circular (IV
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Congresso Internacional de Arquitetura Moderna, 1933). Tais funes eram entendidas como elementos funcionais de uma mquina a ser construda e regulada a partir de princpios cientficos e a-polticos ora, descolados da realidade ftica. Le Corbusier conclua que projetar cidade tarefa por demais importante para ser entregue aos cidados (apud Hall, 1995). A expresso do urbanismo modernista aliou-se ao aparato tecnocrtico e orientou as polticas de habitao na segunda metade do sculo XX. Ora em favor da remoo de favelas, ora para a construo de conjuntos habitacionais nas periferias, esses movimentos auxiliaram o discurso da eficincia na mquina-cidade.

Exposta a negativa inicial em relao aos pressupostos organicistas e mecanicistas, agora, a cidade e seus processos sero compreendidos como resultados do tempo e do espao intencionalizados pelo homem. Doravante, a cidade uma obra coletiva, histrica e culturalmente localizada (Lefebvre, 2001). Nessa esteira, Milton Santos (2006) expe que, desde o nascimento das sociedades, o homem mantm uma relao estreita com a natureza. Todavia, uma vez que a natureza um dado natural e exterior ao prprio homem, esse precisa de certos instrumentos para acess-la. Assim, o sujeito deseja a expanso de seu ser para alm de seu crculo, histrica e espacialmente construdo. Nesse
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intento, o homem cria objetos tcnicos, que so extensores de seu prprio corpo para acessar, dominar, transformar e incorporar elementos naturais. Por esse processo tem-se, ento, desde a mais comezinha refeio at os maiores projetos de interveno urbana. Graficamente, possvel dispor os elementos conceituais da seguinte forma: Homem Tcnicas Natureza. Em um primeiro momento, essa ordem de ideias permite distinguir [a] objetos naturais e [b] objetos tcnicos. So objetos naturais os acidentes geogrficos, a fauna e flora em si consideradas. So objetos naturais os objetos que se encontram por a, sem qualquer intencionalidade humana e inicialmente fora da tangibilidade da ao humana. Contudo, o homem cria intenes que so projetadas sobre os objetos naturais, transformando-os, desse modo, em objetos tcnicos. A histria poderia ser resumida assim: substituio de um meio natural, dado a uma determinada sociedade, por um meio cada vez mais artificializado, isto , sucessivamente instrumentalizado por essa sociedade (M. Santos, 2006:233). A transio de um a outro estgio permite reelaborar a histria segundo a predominncia das tcnicas: [a] meio natural; [b] meio tcnico; e [c] meio tcnico-cientfico-informacional(M. Santos, 2006).

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Pois bem, de plano, os objetos naturalmente dispostos na natureza no oferecem ao homem a melhor das utilidades ou facilidades. Por isso, os objetos naturais devem ser trabalhados por meio de certas tcnicas de modo adquirir qualidades especiais que garantam melhor utilidade ao homem. Logo, a histria do homem a uma busca incessante pela perfeio, pois: quanto mais prximo da natureza o objeto, mais ele imperfeito e, quanto mais tecnicizado, mais perfeito, permitindo desse modo um comando mais eficaz do homem sobre ele. Assim, o objeto tcnico concreto acaba por ser mais perfeito que a prpria natureza (M. Santos, 2006:40). Essa histria do homem e seus objetos , tambm, a expresso do poder: essa qualidade especial do homem para construir tcnicas para o domnio e transformao do mundo. Em Weber essa qualidade especial do homem em fazer valer sua intencionalidade e transformar a natureza analisa pelas categorias de poder e de dominao (Weber, 2004). Desses conceitos, factvel admitir que o conceito weberiano de poder conjuga-se com os fundamentos de Milton Santos. O poder a qualidade especial do homem de impor sua prpria vontade sobre o mundo, independentemente da resistncia (ou seja, da existncia do outro) e independentemente do fundamento de sua validade (seja ela transcendente, imanente ou histrica).
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Na sequncia do mpeto original, o homem busca angariar obedincia dos outros sobre os quais impe sua vontade. Para Weber, essa busca constitui a dominao: [a] tradicional, fundada na autoridade tradicional; [b] carismtica, mantida pelo carisma pessoal; e [c] a dominao racional-legal, caracterizada pela legalidade e pela autoridade legal (Weber, 2004). A importncia das definies weberianas aqui reside no objetivo de explicitar o fundamento poltico da ao humana sobre o espao. Primeiro, sobre e frente aos objetos naturais; e, em seguida, frente e sobre todos os outros objetos tcnicos, sociais e culturais. Espera-se, assim, reforar dois dos pressupostos centrais desta exposio: [a] o poder como fundamento da ao humana e do espao; e [b] a artificialidade histrica do espao. Todavia, o artifcio do poder no espao no simples ou mononuclear. Da, a resultante espacial sempre complexa, pois admite uma diversidade de dimenses sobredeterminantes, sobrepostas e interdependentes. Se em um momento terico inicial possvel considerar um homem singular e um substrato espacial dado natural, diversamente, o percurso histrico demonstra que as sociedades so formadas pela complexidade e ultra-atividade do poder dos sujeitos no espao. Em outras palavras, o mundo essa materialidade histrica presente composto de uma infinidade de sujeitos
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desigualmente empoderados de tcnicas capazes para formular e projetar novas espacialidades. Consequentemente, h entre os sujeitos uma disputa pela supremacia de um ou outro projeto. Essa disputa tende a buscar mais do que a dominao; tende a construir hegemonia. A partir das reflexes de Gramsci, podemos conceituar que a hegemonia como tentativas bem sucedidas da classe dominante em usar sua liderana poltica, moral e intelectual para impor sua viso de mundo como inteiramente abrangente e universal, e para moldar os interesses e as necessidades dos grupos subordinados (Carnoy, 1988:95). Para a permanncia do poder no basta, ento, a transformao do mundo, mas igualmente, faz-se necessrio converter [1] as possibilidades de realizao histrica em [2] permanncia das condies histricas que deem sustentabilidade ao sujeito hegemnico. Nesse momento enlaa-se o conceito de sustentabilidade como condio de permanncia do poder. Para Acselrad sero sustentveis as prticas que se pretendam compatveis com a qualidade futura postulada como desejvel (...) sustentvel hoje aquele conjunto de prticas portadoras de sustentabilidade no futuro (Acselrad, 2001:30). A complexidade do poder na histria e no espao no se apresenta de modo monoltico, nico e localizvel facilmente. Mas,
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antes, o poder uma teia que circula e transpassa os indivduos, no pertencendo a nenhum. Foucault enftico ao apontar que o podeer no uma massa apreensvel, mas uma relao em que os indivduos esto sempre em posio de exercer este poder e de sofrer sua ao; nunca so o alvo inerte ou consentido do poder, so sempre centros de transmisso (Foucault, 1979:103). Nessa acepo, o poder no reside no homem, mas, ao transpass-lo, constitui-o. Logo, um dos principais efeitos do poder constituir os corpos (e tambm os espaos) sobre os quais atuar. Assim sendo, tanto os homens quanto os seus objetos tcnicos so criaes pelo poder. Ento, reunidos Milton Santos, Max Weber, Antonio Gramsci e Michel Foucault, a ao construtiva do homem no mundo est imanentemente relacionada ao poder: [a] um poder que cria objetos tcnicos possveis; [b] um poder que busca sua afirmao no mundo a despeito das resistncias; [c] um poder que se converte em hegemonia; e [d] um poder que, microcapilarizado, constitui, informa e d sentido aos sujeitos e aos seus corpos. Em suma, o homem, as tcnicas e os objetos que esto no mundo foram constitudos e receberam uma intencionalidade pelas relaes de poder. Assim sendo, todos eles constituem o espao sobre o qual o poder se exerce e se reproduz.

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O poder da urbanizao Importante notar que esse homem produzido pelo poder tende a se naturalizar. Isto , o processo hegemnico procura esmaecer as relaes polticas constitutivas, apresentando-ascomo se fossem expresses da natureza e, portanto, imutveis. Essa reificao compromete a anlise da cidade uma vez que expe os problemas urbanos a partir de causas e sintomas naturais, passveis de remediao por meio das tcnicas racionais. Diversamente, para a anlise da cidade contempornea preciso ter em conta dois processos historicamente constitutivos: [a] a urbanizao e [b] a industrializao ambos orientados pela expanso e concentrao dos capitais. A urbanizao e a industrializao, cada qual, contriburam decisivamente para o desenvolvimento do capitalismo. Por isso, recorrente a associao entre a industrializao e a urbanizao para demonstrar como as primeiras indstrias demandaram o surgimento e o crescimento de cidades porque precisavam concentrar os fatores produtivos prximos unidade fabril. Porm, tal associao logo deixa de ser explicativa. Quando analisados os processos no sculo XX, avista-se a urbanizao descolada da industrializao. Como exemplos h o crescimento das cidades brasileiras a despeito da industrializao estacionria ou nula. E, ainda, a perversa associao entre o processo de favelizao
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e os programas de ajuste estrutural impostos pelas agncias internacionais, que geram urbanizao sem industrializao (Davis, 2004). Todavia, pelo conjunto das referncias aqui utilizadas, ainda reinam os fundamentos da cidade industrial e suas relaes capitalistas de produo do espao urbano. Ribeiro (1997) explica que o capital, enquanto uma realidade material histrica, precisa de um substrato sobre o qual possa assentar sua prpria expanso. Dentre esses elementos materiais histricos, o solo urbano destaca-se como um substrato limitado, escasso e sob o domnio de poucos atores. A disputa pelo domnio desse bem gera um valor, que se converte, em seguida, em um preo. Enfim, os preos dos terrenos so reflexo da disputa entre agentes capitalistas pelo uso econmico da cidade, fazendo do solo urbano um objeto de acumulao de capital (Ribeiro, 1997:104). Smolka (1979), na mesma trilha, conclui que essa base material necessria valorizao do capital disputada e administrada por um grupo de proprietrios. O preo mais alto ou mais baixo de um terreno urbano d-se em funo da capacidade de os proprietrios fundirios exercerem influncia no uso que se d terra (Smolka, 1979:11). Desde os antigos coronis e rentistas at os grandes incorporadores (Ribeiro, 1997), os proprietrios fundirios tm o
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poder de administrar a escassez desse seu bem. E, em assim o fazendo, aumentam a valorizao de seus capitais at o limite do poder de compra daqueles atores que no detm, sob seu domnio, uma frao do solo urbano. Em outro dito, o preo de terreno determinado pelo poder de seu proprietrio em administrar sua 'escassez', bem como pela 'disposio' e 'capacidade' de seu usurio em remunerar aquele proprietrio (Smolka, 1979:06). Eis, portanto, a luta instaurada entre o poder dos proprietrios e a dependncia dos no-proprietrios. Refora-se, a, o pressuposto desta investigao: a cidade construda a partir da disputa entre os capitalistas pelo domnio do uso do solo para a valorizao de seus capitais. Os sujeitos capitalistas utilizam certas tcnicas de poder sobre a cidade para garantir a valorizao de seus capitais. Por isso, toda tcnica essencialmente poltica, uma vez que todo instrumento tcnico constitudo pelo e serve ao exerccio do poder. Nesse sentido, indagando-se sobre os meios possveis para realizar a distribuio de renda e a justia social na cidade, Harvey aponta a poltica local como o mecanismo bsico para alocar os campos de exteriorizao espacial, de tal modo que se colham vantagens de renda indiretas (Harvey, 1980:48). Fica, portanto, evidente que a cidade se constri por meio de um processo poltico.

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Porm, para que no se esquea da lio foucaultiana: o poder no se encontra em um ou outro sujeito (capitalistas e nocapitalistas) tampouco em um objeto (terra urbana), mas, sim, na relao que se estabelece entre eles.

Os agentes produtores da cidade O poder da urbanizao capitalista, entretanto, no pode sublimar seus artfices. Torna-se imperioso, ento, destacar os principais sujeitos que modelam e reproduzem a cidade. Corra (1995) elenca-os em cinco classes: [a] industriais; [b] proprietrios fundirios; [c] promotores imobilirios; [d] Estado; e [e] classes sociais excludas. A terra um suporte material indispensvel para a produo capitalista. Por isso, [a] os industriais (proprietrios dos meios de produo) consomem continuamente terras em busca dos melhores fatores de produo e de economias de aglomerao. Assim, no lhes interessa a reteno, mas, antes, a utilizao compulsiva da terra. Em contrrio, [b] os proprietrios fundirios rentistas tm todo ou grande parte de seu capital imobilizado em fraes de terras. E, porque no lhes possvel a produo em massa de terra urbana, vivem da especulao. A especulao , aqui, entendida como o processo de criar uma escassez fictcia de modo a obter um
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aumento do preo at o limite do poder de compra dos consumidores solvveis. Contudo, a produo imobiliria verdadeiramente capitalista no se sustenta apenas com atores rentistas. No momento em que ocorre a separao total entre a produo e o consumo de moradias, h, tambm, a distino entre capital industrial e capital financeiro. Entram em cena [c] os incorporadores (Ribeiro, 1997). Essa classe rene, sob o comando do capital financeiro, desde os proprietrios fundirios, os comerciantes, os industriais, os bancos e at mesmo o Estado (Corra, 1995:21). Os incorporadores tm por atividade a compra de terrenos, a construo de unidades habitacionais, a implantao de infraestrutura urbana, o financiamento e a comercializao das unidades. Pois bem, so agentes capitalistas que dominam toda a cadeia produtiva do setor imobilirio e, por conseguinte, a produo da cidade. Em diversas anlises a cidade aparece como espao pblico. Porm, o marco terico aqui exposto evidencia a produo da cidade segundo a lgica capitalista privada. Portanto, so [a] os industriais, [b] os proprietrios fundirios, e [c] os incorporadores que dominam a produo da cidade. Nesse contexto, [d] o Estado exsurge, e se mantm, como mediador dos conflitos e das intempries do mercado. Em outras palavras, o Estado procura criar condies de realizao e
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reproduo da sociedade capitalista, isto , condies que viabilizem o processo de acumulao e a reproduo das classes sociais e suas fraes (Corra, 1995:26). Diante disso, [e] as classes socialmente excludas ficam refns de poucas e precrias opes para moradia e para a produo da cidade segundo suas necessidades. Para morar, os pobres que circulam pela cidade devem se submeter a [1] proprietrios rentistas, que vivem das rendas de alugueres; a [2] proprietrios fundirios das periferias, onde possvel obter um preo mais baixo para compra em razo da inexistncia ou precariedade de infraestrutura; e ao [3] Estado que, historicamente, tutelou os pobres para cont-los na periferia. Todavia, o padro de ao dos pobres na cidade [4] a autoconstruo, ou seja, assentamentos informais e favelas (Kowarick, 1979; Maricato, 1982). Os pobres ocupam os espaos que no interessam diretamente aos [a] industriais, [b] aos proprietrios fundirios [c] aos incorporadores, nem [d] ao Estado. Por essa relao poltica perversa, os pobres esto inseridos na cidade capitalista, que garante a reproduo social de baixo custo por meio da espoliao urbana (Kowarick, 1979).

Nesta primeira etapa, foram cotejadas as relaes polticas primordiais que orientam a produo do espao bem como
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indicados os atores que produzem a cidade. A partir dessa organizao de poder, torna-se possvel a anlise do poder sobre o espao (cidade) e sobre os sujeitos (direito). Em outros termos, sero exploradas as condies urbanas sobre as quais se exerce o poder [captulo 2] e indagados os processos normativos de manuteno e reproduo desse mesmo poder [captulo 3].

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2. A cidade

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2. A cidade No primeiro captulo foi apresentada a relao primordial e os atores que orientam a produo da cidade. Nessa seo, o trabalho transita a explorar as condies urbanas, isto , as condies do poder sobre a cidade. Como j anotado, os processos de industrializao e de urbanizao contriburam decisivamente para a formao singular das cidades. Porm, deve-se recorrer a um espectro de anlise para alm da modernidade. Nesse esforo, Lefebvre (1999) e Monte-Mr (2006) apresentam um quadro terico de tipos de cidade, a saber: [a] cidade poltica, [b] cidade mercantil, [c] cidade industrial e [d] o urbano todas elas com uma funo, forma e estrutura especfica. Apesar de se relacionarem a eventos historiogrficas, esses tipos no pretendem registrar os eventos temporais, mas, antes, servir de instrumental anlise da cidade contempornea. A primeira, [a] a cidade poltica, o tipo-ideal da antiguidade, concentra o poder poltico e ideolgico, com os quais domina e absorve os excedentes do campo. Encontra-se, a, a proeminncia da funo poltica de dominao de vastas ou contguas reas. Isso sugere uma forma especial concretizada na arquitetura de palcios e templos. No caso brasileiro, nota-se o nascimento das cidades interioranas a partir da igreja matriz, que vem demonstrar a ligao
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umbilical entre o poder temporal e religioso no mesmo espao. Aqui, a colonizao portuguesa no ordenou de pronto a cidade. Diferentemente, a colonizao espanhola esquadrinhou a cidade segundo a ordem imperial: as ruas no se deixam modelar pela sinuosidade e pelas asperezas do solo; impem-lhes antes o acento voluntrio da linha reta (...) o trao retilneo, em que se exprime a direo da vontade a um fim previsto e eleito (S. B. De Holanda, 2002:1003) o que faz do ladrilhador um agente mais eficaz que o semeador para construo da cidade poltica. Contudo, h um momento em que, no seio da cidade poltica, surge a praa de mercado (uma nova forma) e, consequentemente, uma classe especializada na troca de mercadorias. Logo, ento, inaugura-se [b] a cidade mercantil cuja funo comercial se destaca sobre o antigo poder tradicional. Na histria brasileira, os arredores da praa se estendem, inicialmente, a alto mar, onde os negociantes de especiarias, de produtos agrcolas e de escravos faziam fortuna. O surgimento e fortalecimento dessa nova classe mercantil ser hegemnica a partir da lavra do ouro e do comrcio decorrente dos ciclos econmicos. No itinerrio terico, a cidade comercial, alm de controlar e comercializar a produo do campo, comea transform-la e a ela agregar valor. Para tanto, atrai um grande nmero de trabalhadores

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que formam o primevo proletariado e as primeiras [c] cidades industriais. No modelo brasileiro, esse momento tardio em relao a Europa, datando somente em fins do sculo XIX e primeira metade do sculo XX. Tal lapso deve-se, em parte, a proibio imposta colnia pela Coroa Portuguesa. Somente aps a Independncia a manufatura permitida e com a Repblica as iniciativas de industrializao comeam a germinar no pas todas elas sempre muito localizadas e sem articulao. Muitos anos depois o contrato poltico brasileiro foi reordenado e, consequentemente, fortalecida a burguesia capitalista. Nesse momento ps-1930, os excedentes de capitais gerados pela agricultura exportadora foram convertidos para a indstria nascente. Porm, a cidade industrial brasileira em sua forma, funo e estrutura seria percebida a partir da metade segunda do sculo XX quando associados os capitais de origem estatal tanto para a construo de infraestruturas quanto para a produo econmica por empresas estatais. No pensamento lefebvriano, a cidade industrial agiganta-se e [1] explode, extrapolando seu permetro para as periferias. Em seguida, essa mesma cidade [2] implode, ou seja, perde sua capacidade de agregao dos fatores de produo e cai em decadncia devido s deseconomias de aglomerao.
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Mais claramente, nota-se fortemente a exploso da cidade brasileira a partir da dcada de 70, quando a periferia dos grandes centros urbanos agiganta-se em razo de dois processos articulados. Por um lado, [a] a expanso da indstria exigia um contingente cada vez maior de mo de obra, que acaba por consolidar, por outro lado, [b] o xodo rural e a intensa migrao intra-regional caracterstica da poca. Contudo, a expanso da cidade industrial para a periferia sua exploso d-se em virtude do padro altamente exploratrio da mo de obra. Os salrios pagos no incluam recursos para as necessidades bsicas de reproduo na cidade. Assim, o operrio migra sua moradia para dois padres igualmente precrios: a favela e o loteamento de periferia, ambos sob o vu da clandestinidade. Se, num primeiro momento, o custo de produo reduzido em razo do achatamento dos salrios abaixo do mnimo, em um segundo momento, as externalidades dessa exploso revertem-se em custo maior, comprometendo a eficincia da indstria e da cidade. Paradoxalmente, o custo da reproduo social na cidade aumenta continuamente, a despeito da manuteno dos baixos salrios e da precariedade urbana. Monte-Mr (2006) prope o conceito de urbanizao extensiva como sendo essa urbanizao que ocorreu para alm das cidades e reas urbanizadas, e que carregou com ela as condies
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urbano-industriais de produo (e reproduo) como tambm a prxis urbana e o sentido de modernidade e cidadania (Monte-Mr, 2006:12). Essa nova categoria contribui para se analisar a cidade e o fenmeno urbano para alm de suas formas clssicas visveis (construes, adensamento etc) e apreend-los a partir de suas relaes e estruturas complexas. A urbanizao extensiva representa, portanto, a dominao final da lgica urbana sobre o campo, uma vez que as infraestruturas urbanas estendem-se a todo o territrio nacional e carregando consigo, em maior ou menor grau, os servios urbanos requeridos pela vida (urbano-industrial) contempornea (MonteMr, 2004:06). Em outras palavras, a urbanizao extensiva estende a todos os pontos do espao, centros urbanos e localidades rurais, o signo da cidade industrial e suas relaes de produo capitalistas, integrando e subordinando todo o espao s condies do sistema urbano-industrial-capitalista.

O urbano Os processos expostos acima exploso-imploso da cidade e urbanizao extensiva indicam uma transio da cidade industrial
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a [d] um momento crtico, em que Lefebvre (1999) aposta no domnio do urbano uma virtualidade projetada a partir do real. Pois bem, o projeto-realizao de sociedade urbana apresenta-se no como realidade acabada, situada, em relao realidade atual, de maneira recuada no tempo, mas, ao contrrio, como horizonte, como virtualidade iluminadora (Lefebvre, 1999:28). O urbano o virtual que inspira a realidade atual. De acordo com esse aporte terico, Lefebvre (1999) e MonteMr (2006), o fenmeno urbano percebido como [a] uma centralidade, como movimento dialtico que a constitui e a destri, que a cria ou a estilhaa (Lefebvre, 1999:110). E associada, o urbano presentifica [b] a simultaneidade de objetos variados, justapostos, sobrepostos, acumulados (Lefebvre, 1999:110) em uma virtualidade que recobre todo o espao. Ao final, o urbano centraliza e simultaneiza o espao da cidade.

Nesse excurso, mira-se para um continuum entre [a] a cidade poltica, [b] a cidade mercantil, [c] a cidade industrial e [d] a fase urbana atual. Teoricamente, parte-se de um zero de urbanizao (nenhuma concentrao, centralidade ou presena do urbano) ao ponto mximo da realidade urbana mximo de centralidade e de simultaneidade dos sujeitos, dos objetos e dos processos.

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Se anteriormente foi postado que a histria humana seria a sobreposio sucessiva do homem e suas tcnicas sobre a natureza (M. Santos, 2006), aqui, embasados por referenciais paralelos, a histria caminharia para o mximo de centralidade dos homens, dos objetos e das relaes (Lefebvre, 1999). Ainda que no recomendvel a comensurao entre classificaes diversas, tem-se algumas justaposies positivas entre os conceitos. O meio tcnico (Santos, 2006:236) aproxima-se do domnio da cidade industrial, porque o domnio das tcnicas possibilitou a construo da empresa e da produo em larga escala requisitos essenciais para a expanso continuada do capitalismo. No momento seguinte da periodizao, na fase do meio tcnico-cientfico-informacional (Santos, 2006:238) as tecnologias de informao e comunicao comandam a industrializao, a urbanizao e a expanso capitalista em novos patamares tpicos da alta modernidade. A centralidade e a simultaneidade permitidas pelos novos meios tecnolgicos comprimem o tempoespao do sujeito para tornar possvel acessar a ubiquidade entre o mundo local e a cidade global. Centralidade e simultaneidade so, portanto, caractersticas tanto do meio tcnico-cientfico-informacional (Santos, 2006) quanto do fenmeno urbano (Lefebvre, 1999). Em retrospecto, a cidade poltica concentrou, centralizou poder poltico e ideolgico
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sobre o campo. A cidade mercantil centralizou, na empresa, capitais e tcnicas para o desenvolvimento da mercancia antes improvvel. A cidade industrial surge como resultante da urbanizao que concentra os fatores de produo essenciais industrializao. Nessa histria, a cidade industrial produto da lgica privada. Friedrich Engels (Engels, 1845) j registrava que a cidade constitua uma extenso da unidade fabril, vez que os objetos e processos presentes na cidade se modelavam segundo a necessidade e demanda da indstria nascente. Na mesma linha de pensamento, David Harvey sintetiza que A fbrica um ponto de reunio, enquanto a forma industrial de urbanizao pode ser vista como a resposta capitalista especfica necessidade de minimizar o custo e o tempo de movimento sob condies da conexo inter-indstrias, da diviso social do trabalho e da necessidade de acesso tanto oferta de mo de obra como aos mercados dos consumidores finais (Harvey, 2006:146). Da pode-se chegar a concluso de que a cidade, nos moldes modernos, constitui-se a partir de uma lgica privada como um espao privado para atender as demandas industriais e capitalistas.

Para continuar o inqurito, preciso se torna demarcar as categorias de cidade e de urbano. Se adotado o urbano como centralidade e simultaneidade, logo, deve-se nomear cidade aquele
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conjunto de objetos e processos que so manipulados pelo fenmeno urbano. Para Lefebvre, a cidade, realidade presente, imediata, dado prtico-sensvel, arquitetnico , entrelaa-se ao urbano, essa realidade social composta de relaes concebidas, construdas ou reconstrudas pelo pensamento ((Lefebvre, 2001:49). De modo sucinto, o urbano seria, pois, o poder de construir cidades. At aqui, a inteno foi destacar os elementos de intencionalidade, de artificialidade e de complexidade do mundo e da histria humana (M. Santos, 2006). Bem como identificar a centralidade e a simultaneidade do fenmeno urbano (Lefebvre, 1999); e a agncia constitutiva do poder sobre e a partir das condies histricas e materiais dadas (Foucault, 1979). Considerando esses suportes, as prximas sees cuidam das dimenses espaciais e das condies urbanas que compem o objeto-cidade. Mais do que referenciar a materialidade histrica da cidade, tais elementos explicitam as relaes polticas em curso.

As dimenses espaciais da cidade A cidade apresentada como dimenso espacial do urbano e do poder requer categorias adequadas para sua anlise. Assim, [a] espao, [b] territrio e [c] lugar so, aqui, instrumentos focais

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complementares para destacar, ora uns, ora outros, aspectos da mesma cidade.

O espao. Milton Santos apresenta o espao como esse conjunto indissocivel, solidrio e tambm contraditrio, de sistema de objetos e sistemas de aes. Ou ainda, a sntese, sempre provisria e sempre renovada, das contradies e da dialtica social (Santos, 2006:108). Na mesma linha de raciocnio, o espao urbano, resultado de aes acumuladas atravs do tempo e engendradas por diversos agentes, caracteriza-se por ser fragmentado e articulado, reflexo e condicionante social, um conjunto de smbolos e campo de lutas (Corra, 1995:09). Fragmentado, por ser um conjunto de elementos dispersos; articulado, por uma mesma fora do processo de urbanizao; reflexo, porque espelha as relaes sociais; condicionante, por limitar e possibilitar as relaes futuras e os entendimentos sobre o passado; conjunto de smbolos, que rene elementos de identificao dos sujeitos histricos; e, por fim, a cidade um campo de lutas porque se torna cenrio para a disputa, a produo e a reproduo das formas de poder, dominao e hegemonia. Essa congregao de objetos e processos necessrios ao conceito de espao em muito o aproxima da conceituao antes exposta para cidade. Desse modo, a reflexo associa cidade ao
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espao produzido pelo urbano. Assim, portanto, o espao urbano no ser aqui entendido somente como conjunto de objetos tcnicos e naturais concretos justapostos em uma dimenso fsica do solo urbano. Sugere-se o espao urbano como a expresso sensvel das relaes e processos sociais. Pode-se ainda dizer que espao a materialidade disponvel pela histria a um determinado grupo de sujeitos. Por isso, o espao que interessa ao homem o espao tangvel, disponvel no presente imediato, para o exerccio do poder. O territrio. Em paralelo a essa dimenso espacial, h uma outra dimenso relacional denominada territrio. Essa categoria compreendida como um espao definido e delimitado por e a partir de relaes de poder. Ou ainda: um conjunto de relaes de poder espacialmente delimitadas operando sobre um substrato referencial (M. L. de Souza, 2001:54). Assim expresso, o territrio, porque construdo a partir das relaes de poder sobre o espao tangvel, uma dimenso espacial que evidencia ainda mais a natureza poltica do espao. Pois, veja: quando se enuncia o termo espao intenta-se referir materialidade histrica ou s suas condies substantivas de possibilidade. O conceito territrio, doutro modo, almeja referir-se complexa trama de relaes polticas prprias e constitutivas dos sujeitos. O

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territrio, pois, sinaliza as linhas de foras que estruturam a ao entre os sujeitos a partir e sobre suas condies histricas materiais. De todo modo, o conceito territrio no exclui o conceito de espao; to s destaca elementos em outra ordem analtica tal qual se nota com o conceito de lugar. O lugar. Essa categoria se aproxima da linha antropolgica por indicar elementos e valores de identificao do sujeito para com o espao. Tais elementos de subjetivao reforam o carter histrico e poltico portanto, no natural dos homens. O lugar o espao vivido, com significado e experincias intersubjetivas (M. L. de Souza, 2001:54). Nessa trilha, o lugar assenta e destaca os elementos espaciais de identificao intersubjetiva e de pertencimento presentes no espao e no territrio.

O espao, o territrio e o lugar so, portanto, vertentes analticas sobre a cidade. Brito retoma a manipulao dos conceitos e sintetiza-os por meio do conceito territrio: uma parte do espao apropriado e usado sob a liderana de um agente hegemnico, mediante relaes de poder (Brito, 2002:19). Tem-se, aqui, de modo explcito, os trs elementos necessrios formulao terica pretendida: [a] espao tangvel, [b] relaes de poder e [c] agente hegemnico.
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O agente hegemnico cria o territrio, suas relaes polticas e suas instituies polticas. Todavia, o agente hegemnico precisa projetar seu poder sobre o espao tangvel de modo a gerar um territrio que lhe d sustentabilidade em sua pretenso de permanncia histrica. Lembrando, mais uma vez, que so sustentveis as prticas que se pretendam compatveis com a qualidade futura postulada como desejvel (...) sustentvel hoje aquele conjunto de prticas portadoras de sustentabilidade no futuro (Acselrad, 2001:30). Importante demarcar que no h uma pr-existncia ontolgica, secular ou divina, do poder. Ao contrrio, h uma permanente construo e reconstruo das relaes polticas conformadas a partir do espao tangvel, isto , a partir da materialidade histrica disponvel no presente. Ento, no sendo esttico, o territrio tambm pode ser redefinido pelos outros sujeitos no-hegemnicos que se encontram sobre o mesmo espao. Para tanto, os sujeitos precisam lanar novas matrizes territoriais, novas funes sociais sobre a cidade. O territrio, enfim, nunca algo perfeito, acabado. Mas, sempre algo que est sendo na constante tenso entre o processo hegemnico (que reitera constantemente sua funo ordenadora do espao e do territrio) e os agentes contra-hegemnicos (que

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contestam a legitimidade e a exclusividade da matriz territorial hegemnica).

As condies urbanas Essa realidade prtico-sensvel que se denomina cidade comporta arranjos singulares para reiterar seus fenmenos urbano e poltico. Esses arranjos relacionais entre mltiplos elementos tcnico-polticos conformam condies urbanas, ou seja, condies para o fenmeno urbano. A partir desse marco, o espao da cidade ser perquirido em suas [a] condies urbanas substantivas e [b] condies urbanas polticas.

As condies urbanas substantivas. David Harvey pondera que sob o capitalismo, a fonte permanente de preocupao envolve a criao das infraestruturas sociais e fsicas que sustentam a circulao do capital. Logo, essas infraestruturas precisaro ser desenvolvidos para sustentar a circulao do capital se for para reproduzir a vida cotidiana efetivamente (Harvey, 2005:130). Dentre essas infraestruturas podemos nomear os sistemas legal, financeiro, educacional e da administrao pblica, alm dos sistemas ambientais no-naturais, urbanos e de transportes (Harvey, 2005:130). Nesse sentido, portanto, que se pode afirmar: as
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infraestruturas fsicas e sociais sustentam a circulao do capital e a reproduo social cotidiana, e, por isso, so consideradas condies para a sociedade urbano-industrial. As condies urbanas substantivas associam-se, desde ento, ao conceito de espao essa materialidade histrica das relaes sociais ou substrato material sobre o qual se interagem os atores. Em suma, as condies urbanas substantivas so os processos e os elementos materiais econmicos presentes no espao urbano.

As condies desiguais e a espoliao urbana . Como j demonstrado, a cidade contempornea produzida a partir de duas foras-motrizes: a urbanizao e a industrializao. Essas duas expresses do poder podem ser descritas pelos predicados concentrao e desigualdade. Por isso, tem-se que, se o urbano congrega, o urbano-industrial congrega desigualmente. Segundo Kowarick (1979, 1982), essa espacializao desigual da cidade resulta tanto da [a] explorao do trabalho quanto da [b] espoliao urbana. A explorao do trabalho refere-se s condies sob as quais est submetida a mo de obra engajada na produo e que redunda num determinado grau de pauperizao relativa e absoluta (Kowarick, 1982:34)
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Contudo, alm da explorao do trabalho, a cidade moderna produzida a partir de um processo mais agudo de explorao: a espoliao urbana. A espoliao urbana diz respeito a inexistncia ou precariedade de servios de consumo coletivo que se apresentam como socialmente necessrios aos nveis de subsistncia (Kowarick, 1982:34), o que acentua, ainda, mais a explorao das relaes de trabalho. Assim, a espoliao urbana tem seus fundamentos na concentrao de recursos e na segregao espacial. Ocorre tal processo espacial quando h apropriao privada dos investimentos pblicos em setores qualificados da cidade e, de outro, pela segregao de grandes massas populacionais em favelas, cortios e loteamentos perifricos, excludas do acesso a bens, servios e equipamentos urbanos essenciais (Bassul, 2005:21). Esse padro de espoliao urbana torna-se uma das chaves-mestra do modelo nacional de desenvolvimento pobre em capitais financeiros privados e dependente da extrao de valor da mo de obra operria.

O poder sobre as condies. Nesse fiar, a cidade moderna expresso da sociedade capitalista que concentra e segrega. Enfim, as condies urbanas de produo e reproduo da vida na cidade encontram-se desigualmente acessveis aos seus sujeitos. Os trabalhadores, despossudos dos meios de produo, veem-se
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inabilitados a manobrar e determinar a produo, a localizao e a fruio das condies urbanas. Da a reiterao entre a precariedades das condies urbanas e a relao de poder desigual. A segregao aperfeioa-se quando a quase totalidade dos sujeitos presentes na cidade esto inabilitados de projetar qualquer agncia sobre o seu espao. Agncia no se refere s intenes que as pessoas tm ao fazer as coisas, mas capacidade delas para realizar essas coisas (Giddens, 1989:07). Por outras palavras, agncia refere-se diretamente capacidade dos sujeitos, isto , ao quantum de poder que conseguem manipular. Em suma, os sujeitos na cidade esto duplamente desvalidos de acessar o poder sobre as condies urbanas: so explorados pela relao econmica industrial e espoliados pela segregao urbana desigual. Essa dupla diferena de poder (no trabalho e na cidade) reflete no mapa da cidade.

O mapa da cidade. Uma vez compreendidas as condies da cidade, preciso examinar a representao da cidade, seus mapas cartogrficos, mentais, ideolgicos, simblicos etc. Todavia, de pronto, deve-se reter que os mapas no so objetos naturais, desprovidos de intencionalidade. Ao contrrio, so objetos tcnicos construdos historicamente pelas
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foras

polticas

para

representao e orientao dos sujeitos no cotidiano de suas relaes. O mapa constitui, assim, uma grande metfora: so distores reguladas da realidade, distores organizadas de territrios que criam iluses credveis de correspondncia (B. de S. Santos, 2000:198). Os mapas representam a realidade; logo, no so a prpria realidade. Distorcendo-a, o mapa serve de orientao para a realidade. Um mapa em escala inadequada ou com representaes arbitrrias, no se presta a guiar ao pleno desenvolvimento das capacidades humanas, mas, sim, reafirmar as amarras, contingncias e constries. Por isso, o mapa da cidade contempornea brasileira representa um espao muito bem delimitado para a moradia de cada um dos diferentes estratos sociais. A representao possvel no mapa para as classes ricas a exclusividade de acesso e fruio intensiva do espao. Para os pobres, a restrio de acesso e precariedade das condies so os traos constantes no mapa. Porm, esses mapas da cidade contempornea produzidos pela espoliao so contestados em sua utilidade: se o mapa da cidade deve representar uma comunidade (a cidade que somos) por que alguns sujeitos so representados com mais condies urbanas substantivas do que os outros mais?
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V-se, ento, que a representao no mapa e a capacidade de se orientar so condies para a cidadania. E diante os elementos acima expostos, as condies urbanas desigualmente verificadas no mesmo espao da cidade resultam em condies de cidadania e de subcidadania. Quer-se enfatizar, aqui, que esta diferena no espao (segregao) resulta em uma diferena no territrio (no-cidadania). Boaventura de Sousa Santos (1998) retrata essa dualidade constitutiva em uma cartografia urbana dividida em zonas selvagens e zonas civilizadas. As zonas selvagens so as zonas do estado de natureza hobbesiano. As zonas civilizadas so as zonas do contrato social e vivem sob a constante ameaa das zonas selvagens (B. de S. Santos, 1998:33). Nas zonas civilizadas h a presena de um Estado protetor que se reveste de Estado predador quando presente nas zonas selvagens. V-se, portanto, em claridade, o atual padro de produo e fruio das cidades urbano-industriais, em geral, e das brasileiras, em particular. Esse espao de sociabilidade impossibilita a comunalidade no seio da cidade. Enquanto as zonas civilizadas enclausuram-se em enclaves fortificados, as zonas brbaras so objeto da tirania ora do estado de direito repressor, ora dos poderes paralelos do trfico e milcias armadas.

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As capacidades da cidadania. O desafio que urge a superao da inadequao da escala do mapa atual da cidade, muitas vezes apresentado como uma cartografia naturalizada. O esforo aqui pretendido quer refletir sobre o acesso ao cdigo-fonte da produo da cidade para a viabilizar uma outra cartografia normativa multi-escalar que comporte a pluralidade de representaes (a cidade que somos) e de orientaes (a cidade que seremos). Nesse propsito, Amartya Sen (2000) aporta elementos necessrios para se formular, mais a frente, uma possvel transformao das condies urbanas e as relaes polticas instaurada na cidade urbano-industrial. Os trabalhos de Sen esto, primordialmente, preocupados em reconceituar o desenvolvimento humano e proceder uma crtica queles que associam desenvolvimento humano abundncia de riqueza econmica. Especificamente, a crtica se direciona contra o ndice do produto interno bruto per capita para enunciar desenvolvimento ou subdesenvolvimento de um pas ou de uma pessoa. Em outra via, Sen prope que [a] o desenvolvimento humano pode ser entendido como um processo articulado de expanso das liberdades substantivas; e [b] subdesenvolvimento como um estado

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de privao humana que acarreta o comprometimento do exerccio pleno das liberdades (Sen, 2000:17). Portanto, no s a pobreza econmica, mas tambm a carncia de servios pblicos e de assistncia social, a negao de liberdades civis e polticas, dentre outras, constituem-se privaes humanas. Essas so obstculos ao desenvolvimento humano e, consequentemente, obstculos realizao do direito cidade. Para superar tais privaes faz-se necessrio proceder, cotidianamente, escolhas polticas orientadas expanso das liberdades e das capacidades. Nesse sentido, reitera-se a ao poltica como o instrumento bsico para a distribuio de renda e superao das desigualdades. Contudo, deve-se evitar que a ao poltica de tomada de decises esteja fundamentada exclusivamente pelo critrio de riqueza/pobreza econmica (PIB per capita). Amartya Sen indica que se deve apoiar em um maior nmero possvel de variveis para alcanar uma escolha socialmente justa. Ento, a verdadeira essncia de uma teoria de justia pode, em grande medida, ser compreendida a partir de sua base informacional: que informaes so ou no so consideradas diretamente relevantes (Sen, 2000:76). Para demonstrar como seria uma possvel expanso da base informacional, cinco dimenses so apresentadas deciso poltica que se pretenda justa: [a] liberdades polticas; [b] facilidades
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econmicas;

[c]

oportunidades

sociais;

[d]

garantias

de

transparncia; e [e] segurana protetora. Resumidamente: [a] as liberdades polticas so os canais de representao e de expresso poltica, especialmente aqueles localizados na micro-escala; [b] as facilidades econmicas dizem respeito ao aumento da dinmica e das oportunidades de mercado que favoream o mercado interno, os programas de renda mnima, o acesso ao micro-crdito, ao banco popular etc; [c] as oportunidades sociais so o conjunto indissocivel de moradia, alimentao, sade, educao, mobilidade, reconhecimento da diferena, prtica do multiculturalismo etc; [d] as garantias de transparncia se fundam na confiana depositada nas instituies sociais, no combate corrupo, nas medidas de controle social etc; e, por fim, [e] a seguridade protetora consiste em garantias institucionais necessrias ao exerccio efetivo das liberdades substantivas: segurana pblica, defesa civil, seguridade social, acesso justia, atendimento jurdico etc. Essas cinco dimenses de liberdades substantivas devem ser consideradas como interdependentes e indissociveis o que, conjugadas, definem as condies urbanas substantivas essenciais para a realizao do direito cidade. Logo, a deficincia de um dos elementos prejudica a plenitude de todas as outras. Em outros termos, a fratura em uma dessas liberdades acarretar a perda de
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espao

(substrato

comum

de

existncia)

de

territrio

(possibilidades de ao) que definem o sujeito e sua ao poltica.

Condies urbanas polticas. Como antecipado, as condies urbanas constituem uma unidade complexa denominada cidade. Assim sendo, alm da dimenso espacial substantiva, carece descrever os elementos das condies urbanas polticas, ou seja, as condies que possibilitam o exerccio da poltica constituinte da territorialidade e dos processos normativos. Busca-se, por essa trilha, realar os processos voltados para a constituio do sujeito e suas condies de existncia. De modo mais enftico, as condies urbanas polticas so as bases polticas da emancipao pela cidadania, que resultam no desvelamento das opresses (B. de S. Santos, 1994) e na busca da realizao humana (Arendt, 2007). Para Hannah Arendt, a realizao da condio humana a realizao da prpria cidadania ativa no espao pblico. Portanto, como se pretende propor, as reivindicaes pelo direito cidade no se dirigem somente garantia de acesso a bens e servios urbanos os quais se constituem meios tampouco realizao material dos direitos socais. Mas, antes, as condies urbanas tm por objetivo possibilitar a realizao da cidadania: uma condio de sujeito ativo (portador de um projeto), pertencente a uma
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comunidade poltica (polis) em que sua fala (lexis) seja significante e sua ao (praxis) seja eficaz no territrio da cidade (Arendt, 2007). Aqui, a emancipao do sujeito compreende a permanente desocultao das variadas formas de opresso e, consequente, a reavaliao, a revalidao e o rompimento com as estruturas sociais, polticas, culturais e econmicas opressoras. Essa luta pelo direito cidade tem por propsito o aprofundamento da organizao e do associativismo democrtico (B. de S. Santos, 1994). Operacionalmente, o que se busca destacar com as condies urbanas polticas a construo de espaos pblicos em que os indivduos possam adentrar como sujeitos ativos (cidados) e, uma vez reconhecidos como tais, tenham sua fala e sua ao como relevantes para a construo da cidade. Eis, ento, duas dimenses necessrias a um territrio urbano que se pretenda democrtico: [a] a igualdade da condio de cidadania, que autoriza os sujeitos a apresentarem novos projetos de mundo para a esfera pblica; e [b] a reflexividade do discurso e da ao, uma caracterstica da potencialidade de um projeto ser considerado relevante pela comunidade. Ainda ao lado de Amartya Sen, o substrato sobre o qual se construiro as relaes polticas (territoriais) deve ser o mais amplo possvel. Por isso, as tradicionais dimenses urbansticas de moradia, vias de acesso, rede de gua potvel, saneamento bsico,
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servios de sade e de educao constituem to somente um primeiro passo na expanso da base informacional da justia na cidade (Harvey, 1980). Logo, deve-se ampliar tais dimenses para alm das melhorias de acesso a bens e servios, como, por exemplo, considerar as dimenses de participao pblica, de definio de gastos pblicos, da questo de gnero, de medidas estruturais de melhoria de renda, de respeito diferena, aos direitos culturais etc. O direito cidade afasta-se, ento, dos discursos acerca do mnimo existencial, seja salrio, habitao, servios pblicos etc uma proposta mais prxima acomodao de interesses reacionrios transformao estrutural. As chamadas solues urbansticas alternativas constituem uma territorializao de excluso. Muitas vezes considera-se como aceitvel para uma parcela da populao um padro de realizao de direitos que no seria tolerado para a cidade legal das elites. Ainda, nesse sentido, a proposta neoliberal de amenizar a pobreza extrema pelas chamadas polticas sociais compensatrias (assistncia social, reciclagem profissional etc.) no favorecem a emancipao. Ao contrrio, reiteram as relaes clientelistas e o padro de excluso social que estrutural do modo de produo capitalista.

A definio jurdica de cidade

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O conceito de cidade como um conjunto de condies urbanas afastou, ao longo das sees anteriores, aquela unidade conceitual estreita a mera descrio georreferenciada, cartorria ou dogmtica. Em sentido diverso, ficou assentado o conceito de urbanizao extensiva (Monte-Mr, 2006), que estende o fenmeno urbano e suas condies de possibilidade para todo o espao tangvel. E, tambm, Lefebvre referenciou a cidade como a realidade prtico-sensvel presente, suporte e condio para a sociedade urbana. Decorrentemente, a complexidade dos objetos cidade, urbano e espao requer uma abordagem interdisciplinar. Por isso, o mtodo do direito urbanstico filia-se, previamente, aos esforos interdisciplinares para poder lanar suas pretenses de regulao sobre o espao. Torna-se, ento, imperativo ao direito urbanstico reunir os fundamentos da cincia jurdica para instrumentalizar os outros setores dos estudos urbanos. Assim, espera-se encontrar os traos para uma definio jurdica de cidade e de urbano no mbito do Estado brasileiro.

Cidade como sede de municpio. A Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, IBGE, rgo do governo federal responsvel pelas estatsticas demogrficas, utiliza em sua
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metodologia operacional o conceito cidade como sinnimo de localidade onde est sediada a Prefeitura Municipal. constituda pela rea urbana do distrito-sede e delimitada pelo permetro urbano estabelecido por lei municipal. Em complemento, o IBGE considera rea urbana a rea interna ao permetro urbano de uma cidade ou vila, definida por lei municipal (IBGE, 2003:222). , portanto, a partir desse marco conceitual que o IBGE chega a contabilizar como urbana 83,48% da populao brasileira ou dizer que 83,48% dos brasileiros moram em um espao considerado cidade (Dados de 2010). J de incio observa-se uma certa confuso entre urbano e cidade que certamente no so sinnimos. O critrio utilizado pelo IBGE herana do Decreto-lei n 311 de 1938 que, em seu art. 3, definiu: A sede do municpio tem a categoria de cidade e lhe d o nome. A partir de ento, cidade toda a sede de municpio. Em outras palavras, todas as localidades que eram sede de municpio e tudo que se localizasse dentro de seu permetro foram categorizados como cidades e, de imediato, urbanos. Foi assim que desde simplrios vilarejos at as capitais estaduais foram acobertadas pelo mesmo estatuto legal de cidade. importante distinguir entre os antigos e os novos municpios dentro do Decreto-lei 311. Para a instalao de futuros municpios (que teriam como sede uma cidade) seria exigida a existncia de pelo menos 200 casas, e para a instalao de futuros
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distritos (que teria como sede uma vila), um mnimo de 30 moradias:

Art. 11. Nenhum novo distrito ser instalado sem que previamente se delimitem os quadros urbano e suburbano da sede, onde haver pelo menos trinta moradias. Art. 12. Nenhum municpio se instalar sem que o quadro urbano da sede abranja no mnimo duzentas moradias.

Jos Eli da Veiga critica veementemente a utilizao desse critrio puramente administrativo para caracterizar cidade e o urbano. O resultado disso so aberraes como considerar 101.159 paulistanos como populao rural ao lado dos 2.630 residentes em Fernando de Noronha como 100% urbanos (Dados de 2010). Os dados podem levar a concluses imprecisas por no sopesar outros critrios de definio de cidade e de urbano. O critrio meramente administrativo diverge do conjunto de critrios estruturais e funcionais de outros pases, como por exemplo localizao, nmero de habitantes, de eleitores, de moradias, densidade demogrfica, existncia de servios indispensveis etc (Veiga, 2001). A crtica de Jos Eli da Veiga encaminha no sentido de se propor uma nova categorizao das cidades no Brasil. Todavia, tal diferenciao entre cidades passaria, certamente, por uma redefinio constitucional dos municpios. Se adotado como critrio o ndice acima de 50% de populao urbana como definidor
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do municpio, encontrar-se-iam 3.946 municpios urbanos e outros 1.619 municpios rurais. Porm, deve qualificar esses nmeros pois muitos municpios tm seu permetro urbano expandido, o que faz com que parte da populao, embora residente na cidade (sede municipal), trabalhe em atividades agrcolas. Esse , portanto, o cerne da crtica Jos Eli da Veiga contra o fetiche do Brasil urbano construdo e mantido devido a associao ideolgica entre urbano e modernidade.

Cidade, municpio, urbano. Ao lado do critrio ainda vigente que identifica cidade sede de municpio, deve-se somar investigao a diferenciao entre [a] cidade, [b] municpio e [c] urbano. Por bvio, no se pode adotar um termo pelo outro tampouco comensurar um termo a partir de outro. Em seo anterior, o urbano foi apresentado como aquela fora motriz que congrega, centraliza e simultaneiza (Lefebvre, 1999), e que, nos ltimos sculos, associou-se a outra fora motriz o capital para produzir a sociedade urbano-industrial. Desse conceito, foi deduzido o conceito de cidade como o conjunto de condies urbanas substantivas e polticas que possibilitam a vida urbana atual. A cidade , portanto, o conjunto das condies de possibilidade espaciais para a sociedade urbana.
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Na sequncia, para definir juridicamente o municpio, antes, os conceitos de urbano e de cidade precisaro de novos ajustes. Pois bem: no Brasil, o municpio tem uma conceituao primeira no instituto da federao tridimensional e nos princpios de nointerveno e de cooperao. Nesta atual forma de Estado Federal, de forma inconteste, o municpio um ente federativo, isto , compe como ente poltico a Repblica Federativa Brasileira, tal qual a Unio e os estados-membros:
Constituio Federal, art. 18. A organizao polticoadministrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.

Cada ente federativo, portanto, detm, nos termos da Constituio Federal, [a] autonomia poltica (para eleger seu prprio governo); [b] autonomia financeira (para gerir os recursos que lhes so prprios); e [c] autonomia administrativa (para autoorganizao de suas estruturas administrativas). A existncia concomitante de trs esferas federativas autnomas poderia gerar conflitos. Evita-se o confronto por meio do imprio dos princpios da no-interveno e da repartio de competncias. Pelo primeiro, princpio da no-interveno, somente em casos extremos ser permitida a suspenso da autonomia de um ente federado, conforme disposto nos artigos 34 e 35 da Constituio Federal. Pelo segundo, princpio da repartio de
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competncias, as competncias legislativas e executivas do Estado so justapostas s trs ordens federativas seguindo critrios ora de exclusividade ora de cooperao. Contudo, se normativamente fica clara a autonomia jurdicopoltica da unidade territorial municpio, o texto da Constituio de 1988 utiliza inadvertidamente o termo cidade: [1] para prever iniciativa popular de lei para interesse do Municpio, da cidade ou de bairros (CF, art. 29, XIII); [2] para se referir as funes sociais da cidade e obrigatoriedade de plano diretor para cidades com mais de vinte mil habitantes (CF, art. 182). Interessante, ainda, [3] dizer do Colgio Pedro II, localizado na cidade do Rio de Janeiro (CF, art. 242) e [4] designar uma das cidades do Estado de Tocantins para ser capital provisria (ADCT, art. 13). Uma vez que a prpria Constituio no conceitua cidade, deve manter a unidade do sistema jurdico admitindo esse termo cidade com o contedo normativo de municpio. No que respeita ao art. 182, uma possvel justificativa para o uso do termo cidade deve luta pelo direito cidade, que formulou a emenda popular que subsidiou a construo do dispositivo. No plano infraconstitucional imediato, a Lei 10.257/2001, Estatuto da Cidade, igualmente no conceitua normativamente cidade. Contudo, faz uso desse termo para se autodenominar (art.
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1 par. nico) e a ele se referencia em outras sete referncias expressas: art. 2 caput, I, IV; art. 39 caput; art. 41 caput, 2; art. 43. Todavia, o mesmo Estatuto da Cidade faz uso do termo municpio em muitos outros dispositivos, sempre para se referir ao ente poltico ao qual demandado uma determinada atuao positiva: art. 2 IV, VII, VIII; art. 3, II, III; art. 7 caput, 2; art. 8 caput, 4; art. 27 caput, 2, 4, 6; art. 34 caput; art. 402; art. 41, VI; art. 42-A caput, 3, 4; art. 42-B, caput, 2; art. 49 caput, par. nico; art. 50; art. 51 o que revela uma melhor adequao conceitual e normativa de municpio.

A definio normativa de urbano H, ainda, outras duas pistas no ordenamento jurdico brasileiro para se investigar as categorias ora em questo. [a] O Cdigo Tributrio Nacional, Lei 5172/1966, ao definir o imposto predial e territorial urbano (IPTU), delimita seu fato gerador em toda a propriedade que esteja inserida em zona urbana e que apresente um mnimo de melhoramentos:
art. 32: O imposto, de competncia dos Municpios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domnio til ou a posse de bem imvel por natureza ou por acesso fsica, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Municpio.

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 1 Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mnimo da existncia de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construdos ou mantidos pelo Poder Pblico: I - meio-fio ou calamento, com canalizao de guas pluviais; II - abastecimento de gua; III - sistema de esgotos sanitrios; IV - rede de iluminao pblica, com ou sem posteamento para distribuio domiciliar; V - escola primria ou posto de sade a uma distncia mxima de 3 (trs) quilmetros do imvel considerado.

Ou seja, para os efeitos tributrios, urbana toda propriedade que se encontra dentro do permetro urbano, aprovado por lei municipal, e que disponha do mnimo de infraestrutura e equipamentos comunitrios. Por excluso, incide o imposto territorial rural sobre aquelas propriedades que se encontram fora do permetro urbano:
art. 29: O imposto, de competncia da Unio, sobre a propriedade territorial rural tem como fato gerador a propriedade, o domnio til ou a posse de imvel por natureza, como definido na lei civil, localizao fora da zona urbana do Municpio.

[b] para os fins de execuo da reforma agrria e promoo da poltica agrcola, o Estatuto da Terra, Lei 4504/1964, define como rural todo imvel destinado explorao extrativa agro-pecuria ou agro-industrial, independentemente de sua localizao:
art. 4 Para os efeitos desta Lei, definem-se: I - "Imvel Rural", o prdio rstico, de rea contnua qualquer que seja a sua localizao que se destina explorao extrativa agrcola, pecuria ou agro-industrial, quer 58

atravs de planos pblicos de valorizao, quer atravs de iniciativa privada;

Eis, portanto, dois critrios bem diversos: [a] o da localizao e [b] o da destinao. Pelo primeiro, urbano tudo aquilo que se encontra dentro do permetro urbano (o que acaba por reeditar o critrio administrativo). De acordo com o segundo critrio seria urbano ou rural os imveis que estivessem destinados s funes urbanas ou rurais, respectivamente. Jos Afonso da Silva considera boa a tcnica do Cdigo Tributrio Nacional (art. 322) ao compor o critrio da localizao com requisitos funcionais mnimos, ainda que insuficiente para os direito urbanstico (Silva, 2006:172). Em complemento, o autor define solo urbano como solo equipado com elementos urbansticos e estruturais (Silva, 2006:180). Nesse instante, a definio normativa de urbano encaminha no sentido de consider-lo presente sempre que estiver presentes certas funes ou qualificaes. Retoma-se, aqui, o conceito lefebvriano de urbano como um poder de centralizar e congregar determinados objetos e processos. O solo urbano, portanto, deve classificar-se em funo de seu destino essencial e imprescindvel para a existncia de assentamentos urbanos (Silva, 2006:180). Esse vis se torna importante para o enfrentamento normativo das reas que comportam funes urbanas de recreio ou
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tursticas, mesmo quando localizadas fora do permetro urbano clssico. Pode-se, ento, concluir que o urbano a qualificao daquilo que recebe ou suporta elementos e processos prprios do fenmeno urbano.

A definio municipal de urbano Considerando a normativa constitucional j assinalada, os municpios so autnomos e, dentro de suas competncias, so autnomos para definir as reas e os usos de cada frao do seu territrio. Dessa forma, a nova ordem jurdico-urbanstica exige uma reviso do conceito de lei de permetro urbano, que, historicamente, definiu as reas sobre as quais seria possvel um tipo especfico de ocupao (urbana) e a cobrana de um determinado imposto (IPTU). Nesse escopo, se, [a] antes, a definio dos espaos e suas respectivas funes (urbanas e agrcolas) era definida a partir de um permetro urbano; [b] hoje, compete ao plano diretor que, ao instituir o macrozoneamento, prescreve quais as zonas, as reas, as propriedades do municpio so passveis de parcelamento, uso e ocupao para as funes sociais urbanas ou agrcolas. Portanto, o direito urbanstico no se fundamenta mais na dicotomia entre rural e urbano, mas, sim, na concertao de
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diversas funes do fenmeno urbano contemporneo, que inclui tambm funes agrcolas, de abastecimento, industriais, de circulao, de recreio etc. A qualificao normativa do solo designada, primariamente, pelos comandos do plano diretor (CF, art. 1821) e, em complemento, por outras leis urbansticas, ambientais, patrimoniais etc. Essa unidade complexa da ordem jurdica federal fundamentase na Constituio de 1988 que garante o direito fundamental de propriedade (CF, art. 5, XXII) condicionado ao cumprimento de uma funo social (CF, art. 5, XXIII). Logo, no h direito de propriedade sem funo social. Seja material ou imaterial, bem mvel ou imvel, singular ou universalidade, todas as propriedades sujeitam-se a um regime de exclusividade de uso individual (direito de propriedade) desde que utilizada segundo os fins sociais definidos em normas jurdicas (funo social). Portanto, para alm da satisfao social quanto s necessidades econmicas (valor de troca), a propriedade deve atender a ordem social constitucional que preza pela sustentabilidade ambiental (CF, art. 225) e pela preservao cultural (CF, art. 216). Esse mesmo entendimento consta no Cdigo Civil (Lei 10.406/2002), pois os atributos clssicos da doutrina civilista de usar, gozar, dispor e reaver (CC, art. 1228 caput) devero ser exercidos
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em consonncia com as finalidades econmicas e sociais (CC, art. 12281) mais uma vez reforando a sntese forada entre valor de troca e valor de uso. Como anotado, a prpria Constituio remete ao municpio o poder de estabelecer parmetros urbansticos propriedade (CF, art. 1822). Todavia, o municpio no o nico ente federativo competente para definir a funo social sobre propriedade imobiliria. A Unio detm competncia privativa para dispor sobre obrigaes do direito de propriedade (CF, art. 22, I); e, em conjunto com estados-membros e municpios, pode legislar sobre direito urbanstico (CF, art. 24, I e 1; art. 253; art. 30, I, II, IV, VIII c/c 182); direito ambiental (CF, art. 24 VI, VIII; art. 30 I, II c/c 225); e preservao cultural (art. 24, VII, VIII e art. 30, IX c/c art. 216). Esse arranjo no pode gerar conflitos. Por isso, a Unio deve limitar-se a estabelecer normas gerais (CF, art. 24, 1) no excluindo, entretanto, a competncia suplementar dos estadosmembros (CF, art. 24, 2 e 3) e dos municpios (CF, art. 30, I e II). Dito isso, pode-se concluir que o municpio define primeiramente a funo social da propriedade fundiria urbana, a qual ser regulada complementarmente por outros regimes jurdicos aprovados pela Unio e pelos estados-membros. O direito de propriedade, ento, somente subsiste se o seu proprietrio cumpre as obrigaes impostas pela [a] funo social urbanstica,
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por meio da observncia aos parmetros de parcelamento, uso e ocupao definidos no plano diretor e leis urbansticas complementares; [b] funo social ambiental, expressa em leis federais, estaduais e municipais ou no plano de manejo da rea de proteo ambiental em que se insere; e [c] funo social cultural, expressa sob a forma de proteo legal ou administrativa, especialmente por meio das diretrizes e dos parmetros definidos no ato de inventrio, registro e tombamento.

A concluso que se retira desse levantamento indica uma maior preciso jurdica para o termo municpio (ente poltico autnomo integrante da federao). Por outro lado, h uma fragmentao jurdico-conceitual do urbano, entre o critrio de localizao e o de destinao. Contudo, observa-se a prevalncia desse ltimo critrio em razo dos mecanismos do permetro urbano e do plano diretor para definir a possibilidade de assentamento e de usos ainda que preocupados mais com base tributria do que com a vinculao urbanstica entre espaos e funes. O conceito de cidade permanece, ainda, destitudo de um contedo legal mais preciso. Mesmo diante da dificuldade de preciso normativa, torna-se necessrio um estatuto de

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inteligibilidade sobre o conceito cidade para apoiar a prxima seo que se cuidar dos processos normativos. Para finalizar temporariamente essa questo, credita-se a lio de Jos Afonso da Silva ao intercalar que as cidades brasileiras so conceitos jurdico-polticos (...) o centro urbano no Brasil s adquire a categoria de cidade quando seu territrio se transforma em municpio. Enfim, cidade no Brasil sinnimo de sede do governo municipal (Silva, 2006:25). Diante disso, torna possvel compor essa dimenso

administrativa de cidade (sede de um governo) junto aos processos normativos de polticas pblicas conduzidas por um governo. Se poltica a direo do agrupamento poltico hoje denominado Estado (Weber, 2003:59), ento, a cidade o espao de realizao do poder poltico do governo municipal. Assim, cidade fica sendo o espao a que se referencia o governo municipal e suas polticas pblicas. Atesta-se, ento, a unidade conceitual de cidade como espao do poder e de realizao do fenmeno urbano. E, de imediato, reaproxima-se cidade e cidadania: se a cidade o locus, a cidadania o status. Se cidade o espao que congrega as condies urbanas da materialidade histrica, ento, cidadania vem a ser o poder de formular processos normativos de territorializao a partir da virtualidade do urbano comum.
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3. Direito

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3. O direito Essa seo tem por objetivo apresentar elementos para a compreenso do poder sobre os sujeitos e, em seguida, afirmar o direito cidade como o poder sobre a cidade, isto , o poder sobre as condies substantivas e polticas sobre as quais o fenmeno urbano se realiza. Coerente ao afastamento das concepes mecanicistas e organicistas de cidade, o direito aqui tratado refuta [a] os argumentos que negam efetividade aos processos normativos pblicos historicamente informados pelos movimentos sociais; bem como afasta [b] os argumentos que fundamentam a validade dos processos normativos na mera adequao formal da eficcia jurdico-positiva. A leitura dogmtica do texto legal, portanto, no se mostra como via privilegiada para compreender as relaes entre o espao urbano e o fenmeno jurdico. Diversamente, se o espao complexo e histrico, as relaes que a se sobrepem normativamente tambm o sero. Por isso, o direito deve ser apreendido em dilogo com os conceitos das demais cincias sociais. Adota-se, ento, preliminarmente, o direito como um fenmeno histrico multidimensional cotidiano que estabiliza
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relaes polticas e materializa projetos comumente construdos sobre o territrio. Nesta marcao so mantidas as referncias da primeira seo do trabalho: o direito converte-se em um objeto tcnico historicamente construdo pelas relaes de poder que disputam a formulao de um projeto (representao do mundo) para a transformao social (orientao para o mundo). Como fez Roberto Lyra Filho, sempre bom diferenciar lei e direito (Lyra Filho, 1985). No paradigma do Estado de direito, a lei o texto da hiptese normativa positivada pelo ente estatal em um documento formal de aplicao universal. Nesta pretenso, a per-feio tcnico-jurdica da lei precisa criar a fico de igualdade entre todos os sditos do Estado. Deve-se ter em mente que esse Estado moderno utiliza uma construo poltica para convencer os sujeitos [a] de que no h contradies na sociedade e [b] de que ele, Estado, representa o interesse geral do povo e assim o expressa no texto da lei. Todavia, quando buscamos o que o Direito , estamos antes perguntando o que ele vem a ser, nas transformaes incessantes do seu contedo e forma de manifestao concreta dentro do mundo histrico e social (Lyra Filho, 1985:14). De onde advm a compreenso presente do direito como um processo histrico complexo normativo. Consequentemente, a eficcia do direito no
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apresenta os mesmos efeitos para todos os sditos tampouco para todas as dimenses, tempos e espaos sociais. A eficcia normativa no pretende nem tem esse poder de gerar os mesmos efeitos sobre todos os sujeitos e todos os espaos. Dentro da presente alada de investigao, haveria uma tenso normativa entre o direito cidade (direito) e Estatuto da Cidade, plano diretor, lei de parcelamento, uso e ocupao do solo etc (lei). Assim, o foco do estudo urbanstico no pode se reter aos documentos legais. Antes, porm, o direito urbanstico tem por objeto a compreenso [a] das condies urbanas que constituem a cidade e [b] dos processos normativos que se entrelaam ao espao urbano. Desse modo, a eficcia das leis urbansticas no se constata pela leitura tcnico-formal do texto legal. Preciso se torna examinar as condies urbanas do espao da cidade para saber da [a] validade, [b] eficcia e [c] efetividade do projeto urbanstico normatizado em leis. Por essa via se busca explicitar o fenmeno jurdico como um objeto tcnico que instrumentaliza a produo e reproduo das condies urbanas. Por isso justifica-se a opo de referencia esse fenmeno jurdico como processos normativos. Assim, pretendese destacar a pluralidade dos conflitos que normatizam (isto , estabilizam) diferentemente os espaos da cidade.
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O direito cidade e a condio humana Uma referncia primeva do direito cidade pode ser encontrada junto ao pensamento lefebvriano. Ali o direito cidade no pode ser concebido como um simples direito de visita ou de retorno s cidades tradicionais. S pode ser formulado como direito vida urbana, transformada, renovada (Lefebvre, 2001:117). Por isso, deve-se afastar as abordagens liberais que associam direito a acesso e, no sentido oposto, aproximar-se do direito como obra: O direito 'obra' ( atividade participante) e o direito 'apropriao' (bem distinto do direito propriedade) esto implicados no direito cidade (Lefebvre, 2001:135). A partir dessa noo, o direito cidade avizinha-se do conceito arendtiano de condio humana. Para assimilao desse conceito parte-se do pressuposto de que os homens so seres condicionados: tudo aquilo com o que eles entram em contato torna-se imediatamente uma condio de sua existncia (Arendt, 2007:17). Contudo, as condies jamais condicionam ou determinam as aes de modo absoluto. Anote-se que Hannah Arendt apoiou suas categorias no modelo da antiga polis grega para evidenciar trs tipos de atividade humana: [a] atividades ligadas a manuteno da vida, aos
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processos biolgicos; enfim, o reino da sobrevivncia e da necessidade. Superada essa dimenso, e para escapar da futilidade e da efemeridade da vida, [b] o homem constri objetos, artefatos; tornando-se, pelo trabalho, o artfice de uma nova realidade construda (artificial) que supera a condio efmera da vida (natural). Por fim, [c] h uma terceira condio, e somente humana, que a condio de vida ativa ou ao poltica, que se exerce diretamente entre os homens sem a mediao de coisas. Arendt afiana que a verdadeira condio humana a ao poltica na polis, pois, somente a os homens podiam relacionar-se despossudos das preocupaes mundanas do trabalho e da vida biolgica. Desse modo, a condio humana se realizaria no meio de outros homens iguais: porque somos iguais podemos nos comunicar; e porque somos diferentes temos o que comunicar (ARENDT, 2007:188) Enquanto [a] a condio humana da vida preocupa-se eminentemente com a sobrevivncia, e [b] a condio humana do trabalho, com a permanncia, com a luta contra a futilidade e a efemeridade da vida; [c] a condio humana da ao preocupa-se em construir a histria e a memria. Assim, para realizar a condio humana que a prpria realizao da cidadania ativa, necessrio o espao pblico. Por isso, as reivindicaes pelo direito cidade no se dirigem
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puramente para a garantia de acesso a bens e servios urbanos os quais se constituem meios, isto , condies urbanas para da ao poltica. Logo, o direito cidade no se reduz ao consumo ou ao trabalho (dimenses privadas); em contrrio, o direito cidade tem por objetivo a realizao da cidadania: essa a condio de sujeito ativo (portador de um projeto) no territrio da cidade. Se anteriormente foi possvel afirmar que a cidade moderna constitui-se como extenso da empresa privada para atender as demandas industriais e capitalistas, agora preciso se torna reivindicar a cidade como um espao pblico.

Os processos normativos do direito cidade Nesse caminho terico, o direito cidade constitui-se como um processo normativo de territorializao de um novo arranjo poltico sobre o espao da cidade. Assim, o direito cidade um fenmeno jurdico amplo determinado por processos normativos. Essencialmente, os processos normativos so tentativas de informar os conflitos existentes no territrio da cidade, conformandolhes uma dimenso institucional por meio de
formas, padres, procedimentos, aparatos ou esquemas que organizam o constante fluxo de relaes sociais em seqncias repetitivas, rotinizadas e normalizadas, por meio das quais os padres de interaco so desenvolvidos 71

e 'naturalizados' como normais, necessrios, insubstituveis e de senso comum (B. de S. Santos, 2000:281).

Ciente de que o espao produzido por diversos atores e objetos, tambm os processos normativos so complexos e intercambiantes entre escalas. Para demonstrar essa sobreposio de processos normativos sobre a cidade, so apontados: [a] processos normativos pblicos; [b] processos normativos privados; e [c] processos normativos clandestinos. [a] Os processos normativos pblicos so gerados a partir de uma matriz poltica de territorializao concertada no espao pblico. Contudo, deve-se ressaltar que o direito cidade no pode ser subsumido aos processos normativos pblicos esses atuam de forma interveniente para promover ou obstar aquele. Tambm, no se deve confundir esses processos normativos com o Estado ainda que facilmente identificados em atos normativos estatais. Os processos normativos pblicos contribuem para a territorializao do direito cidade. Operacionalmente, esses processos normativos conduzem a gesto municipal do territrio. Assim, a disponibilidade de instrumentos urbansticos regulamentados revelam o grau de regulao urbanstica (Rolnik, 1998), ou seja, a pretenso normativa do Estado em relao s condies urbanas sob sua jurisdio. Em complemento, os processos normativos pblicos orientam a formulao e a implementao de polticas urbanas, seja em razo dos imperativos
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do regime jurdico-administrativo, seja em razo dos imperativos do arranjo tributrio-financeiro. Por isso, refora-se: os processos normativos no se resumem a edio de novas leis, mas conjuga o momento legiferante ao momento executivo. A existncia (vigncia) de instrumentos urbansticos no transformam o espao. essencial, portanto, examinar se os processos normativos pblicos atuam (eficcia) sobre o espao da cidade, transformando as condies urbanas para a realizao do direito cidade mais do que leis, urgente se faz a realizao do direito.

[b] Contudo, bom alertar que no s os processos normativos gerados no espao pblico e voltados para a emancipao do sujeito so determinantes das condies urbanas. Os processos normativos privados gerados por atores hegemnicos privados e voltados para a manuteno da ordem capitalista tambm produzem a cidade. De modo especial, os processos normativos privados do capital imobilirio capturam as condies urbanas em seu favor para gerao de lucros. Da a afirmativa de que a cidade um produto gerado pelos agentes privados para ampliar o espao do capital.
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Luiz Csar de Queiroz Ribeiro ensina que se o solo urbano adquire um preo porque os vrios agentes capitalistas estabelecem uma concorrncia para controlar as condies urbanas que permitem o surgimento de lucros extraordinrios (Ribeiro, 1997:49). Mas, tal padro de cidade privada realiza-se porque, em complemento, o Estado define os parmetros urbansticos que resultam em maior ou menor produtividade do solo urbano. Assim, os processos normativos pblicos se sobrepem e se articulam aos interesses privados.

[c] E, ainda, preciso observar para os processos normativos clandestinos, que in-formam a efetividade de seu poder por meio de violncia fsica e instituies totais o que resulta em anulao das condies de possibilidade de emancipao pela cidadania. Marcelo Lopes Souza (2000) e Paulo Csar Gomes (1995) estudam a fragmentao do tecido socioespacial e ressaltam que o territrio se torna mais complexo do que a mera dualizao entre centro e periferia ou entre ricos e pobres. A falha na comunicao da efetividade do poder pblico permite que fragmentos do territrio sejam in-formados por territorialidades privadas despticas. Nesses espaos, o trfico e os condomnios fechados cerram as comunidades de qualquer possibilidade de

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construo de um espao pblico comum, para alm do medo, para alm do consumo. Esses processos normativos margem do espao pblico e fundados na fora fsica reforam a tese de que a cidade se divide em zonas selvagens e zonas civilizadas:
Nas zonas civilizadas, o Estado actua de forma democrtica, comportando-se como um Estado protector, ainda que muitas vezes ineficaz e no fivel. Nas zonas selvagens, ele actua de uma forma fascizante, comportando-se como um Estado predador, sem a menor considerao, nem sequer na aparncia, pelo Estado de direito (B. de S. Santos, 2003)

Essa cidade que o direito procura in-formar construda pela sobreposio de processos normativos pblicos, privados e clandestinos todos eles orientados por agentes hegemnicos em busca de espao para a manuteno de sua ordem. Porm, reafirmase, somente os processos normativos pblicos contm elementos para a fundao da condio de cidadania e do direito cidade.

O direito dos movimentos sociais Como apreendido, o direito cidade uma obra coletiva historicamente construda no espao pblico. Nessa linha o direito urbanstico persegue o direito cidade nas trilhas historicamente construdas pelos movimentos sociais.

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Uma trajetria pode ser traada por vrias vertentes. Aqui, enfatiza-se, ainda, na dcada de 1960 a realizao do Seminrio de Habitao e Reforma Urbana, organizado pelo IAB, ocorrido no Hotel Quitandinha em Petrpolis, RJ. Tal encontro inseria-se nos esforos para as reformas de base e resultou em um projeto de lei para a reforma urbana. Contudo, o golpe militar silenciou as tentativas de superao das condies urbanas espoliantes por mais de vinte anos. Na dcada de 1980, diversos movimentos sociais enfrentaram o sistema poltico-econmico e impuseram uma nova agenda ao pas. A, ento, a redemocratizao abriu a via para a publicizao de demandas sociais e sua inscrio no direito e nas polticas pblicas. No campo urbano, diversos movimentos reuniram-se em um Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU), em favor da ampliao de infraestruturas e de servios urbanos bem como espaos para discusso das polticas pblicas. O FNRU, como tal, vai se constituir em meados da dcada de 1980 a partir da articulao de trs tipos de organizaes da sociedade civil: [a] movimentos de base (Movimento Nacional pela Luta da Moradia, Central dos Movimentos Populares etc); [b] ONGs de assessoria (Plis, Fase, Ansur etc); e [c] organizaes sindicais (FENAE, FISENGE, FNA) (Bassul, 2005; C. A. Silva, 2000).
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Essa base social heterognea convergiu em uma luta pelo direito cidade e em oposio s relaes clientelistas. Nessa matriz autonomista, as demandas sociais no mais seriam interpretadas como favores dos governantes, mas sim, como direitos. Logo, no se pede, exige-se!. Essa nova postura frente ao Estado prefere [a] a reivindicao e negociao [b] solicitao ou submisso. A noo de direito construda nos anos 1970 e 1980 teve por fundamento uma tenso crtica entre [a] a luta empreendida pelos movimentos sociais para a formulao de suas demandas sociais em termos de direitos fundamentais e [b] a normatividade autoritria do Estado. Como explicitado por Evelina Dagnino (1994), a nova cidadania brasileira dependente da constituio de sujeitos sociais ativos e da nova concepo de direito (direito a ter direitos). Nessa linha condutora, a cidadania desenha uma nova sociabilidade que, para alm da legalidade monoltica estatal, implica em incluir os destinatrios da norma na produo dos processos normativos de regulao social. Com esses fundamentos, os movimentos sociais construram o direito cidade sustentado no trip da [a] cidadania plena, [b] funo social da cidade e da propriedade e [c] gesto democrtica da cidade (Carta Mundial pelo Direito Cidade, 2001). O FNRU buscou ampliar a rede de comunicabilidade entre os diversos

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movimentos sociais e, simultaneamente, atuar como instncia de presso poltico-institucional na esfera federal. Basicamente, o Frum atuar, ento, em duas frentes: [a] institucional nacional e [b] movimentalista local (C. A. Silva, 2000). A frente movimentalista local primordialmente integra os diversos sujeitos das bases de sustentao do Frum. Essa , pois, a face da luta pela reforma urbana mais presente no cotidiano da reproduo e reconstruo da nova concepo de direito cidade. Em uma segunda frente, destacam-se os momentos de inscrio estatal do direito e de reafirmao institucional da reforma urbana. No momento constituinte de 1986 a 1988, diversos movimentos de base do FNRU concertam uma emenda popular assinada por mais de 131.000 pessoas para se fazer inserir na Constituio Federal um captulo sobre a poltica urbana. Se a emenda original continha 23 artigos, decompostos em outros tantos pargrafos e incisos, o campo poltico poca permitiu to somente a inscrio dos artigos 182 e 183 da atual Constituio (Bassul, 2005). Mas, ainda assim, a luta pela reforma urbana e pelo direito cidade foi inscrita na Lei maior do pas pela primeira vez. Um segundo momento de institucionalizao do direito cidade construdo pelos movimentos sociais ocorre entre os anos de 1989 a 1991, quando da elaborao das constituies estaduais e leis orgnicas municipais e dos primeiros planos diretores. Ainda que
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dependente dos arranjos poltico-partidrios de cada cidade, as diretrizes de poltica urbana avanavam sobre os documentos legais que sero suporte luta pela reforma urbana nos anos seguintes. Outro destaque deu-se com as conferncias mundiais ECO-92 e Habitat-96, quando os movimentos contriburam para a elaborao de uma agenda comum aos pases participantes, tanto para a implementao de aes locais de forma coordenada quanto pelo reconhecimento dos atores no-estatais como relevantes para as discusses e deliberaes polticas. Ao longo da dcada de 1990, os movimentos sociais que compem o FNRU perseguiram a regulamentao dos artigos 182 e 183 da Constituio. Aqui vale destacar que grande maioria dos direitos individuais e dos de interesse do capital foi garantida autoaplicabilidade, ao passo em que os comandos sociais tiveram sua eficcia limitada pela falta de regulamentao. A tese da eficcia limitada das normas programticas, portanto, apresentou-se como agente conservador e limitador da cidadania. Somente em 2001 foi aprovada a Lei 10.257, o Estatuto da Cidade, para findar diversas discusses jurisprudenciais acerca de instrumentos urbansticos. Em paralelo a regulamentao dos arts. 182 e 183, uma antiga proposta popular reclamava a criao do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, requisito essencial ao financiamento pblico de moradia. Em 2005 foi sancionada a Lei 11.124, que
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institui o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social e o seu respectivo Fundo de financiamento. H, ainda, a proposta de Emenda a Constituio n 285/2008 que pretende vincular 2% da arrecadao de impostos da Unio e 1% dos estados-membros e dos municpios para a supresso do dficit habitacional ainda em tramitao legislativa. A grande parte das proposies da reforma urbana inicialmente formuladas pela sociedade civil foram contempladas em processos normativos pblicos, seja no seio da prpria Constituio, seja em leis infraconstitucionais. Jos Roberto Bassul chega a quantificar em 93% o acolhimento legislativo da Emenda Popular original (Bassul, 2005:125). Esse alto ndice de positivao de demandas sociais torna-se, pois, tributria da nova cidadania e da nova concepo de direito Deste itinerrio, pode-se concluir que os movimentos pela reforma urbana propiciaram uma releitura do fenmeno urbano, socializando a construo deste abstrato e formando um outro padro de cidadania, em que os antigos beneficiados de polticas pblicas tornam-se sujeitos "geradores do processo. aqui, pois, que se clarifica: a nova cidadania no se basta em um corpo normativo sem uma forte base de cultura poltica. Assim tambm, o direito cidade no se resume em um documento legislativo. Ao

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contrrio, o direito cidade constitui-se como o processo normativo do agir cidado sobre o seu espao. Todavia, longe de negar a via legislativa estatal, o direito cidade tambm clama pela segurana jurdica de permanncia temporal e de execuo forada o que comprovado pelo contnuo esforo dos movimentos sociais para institucionalizar os seus discursos no interior dos aparatos estatal e jurdico. Este , certamente, o caminho dos movimentos que [a] fixam uma meno na Constituio Federal, outras tantas nas constituies estaduais e leis orgnicas municipais; e intervm para uma progressiva conexo entre [b] os rgos executivos estatais e [c] os espaos hbridos de discusso e de deliberao em favor [d] da regulao das polticas pblicas e de suas fontes de financiamento pblico. Esses marcos da luta pelo direito cidade encaminha a afirmao de um sistema de poltica urbana, redefinindo o direito, redefinindo o Estado.

O direito da Carta Mundial pelo Direito cidade O percurso anterior teve importncia para fundamentar o direito cidade. Antes de adentrar ordem jurdica positiva estatal, o direito foi construdo e reconstrudo no seio dos movimentos sociais. Isso importa dizer que os fundamentos do direito cidade esto enraizados em um conjunto de cdigos tico-polticos (Doimo, 1995). Esses cdigos tico-polticos so arranjos estruturais
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do discurso e das aes sociais que se convertem em territrio, ou seja, so elementos discursivos comumente construdos que organizam o poder e geram a normatividade sobreposta ao espao. A isso d-se o nome de territorializao. Esse esforo dos movimentos sociais podem ser inseridos na categoria de movimento contra-hegemnico (B. de S. Santos, 2001). Se [a] o processo hegemnico aquele que detm o poder de produzir e fazer reproduzir o territrio por meio do conjunto de relaes polticas, econmicas e sociais dominantes; [b] ento, contra-hegemnicos sero aqueles movimentos e processos que, entrelaados no mesmo territrio e submetidos a esse padro de poder, projetam novos padres de organizao do territrio e, por consequncia, de poder, de direito e de cidade. Por isso, o direito cidade no reivindica mero acesso ao espao e s suas amenidades; mas, apresentando os indivduos como sujeitos ativos, portadores de um projeto de mundo, reivindica o acesso ao cdigo-fonte do territrio para sua reordenao. Mais do que por uma contra-prestao positiva do Estado, os movimentos sociais lutam por uma cidadania que aloque o sujeito ativo nas decises pblicas e estatais. V-se, portanto, o direito cidade como um arcabouo, ao mesmo tempo, cognitivo e normativo. Cognitivo porque redefine o conceito de cidade e normativo, porque instaura um padro de
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atuao dos atores sobre a cidade. Tal qual o mapa, o direito cidade tambm representa um mundo diferente e orienta os sujeitos a essa virtualidade. Um documento que condensou toda a reflexo e construo do direito cidade pelos movimentos sociais denominado de Carta Mundial pelo Direito Cidade (2001), cuja primeira verso data do Frum Social Mundial em 2001, e, desde ento, diversas releituras e novas verses se apresentaram (Osrio, 2006). A Carta de 2001 expe as condies de possibilidades normativas do direito cidade a partir de trs princpios fundamentais: [a] exerccio pleno da cidadania; [b] gesto democrtica da cidade; e [c] funo social da propriedade e da cidade.

A cidadania. Um primeiro passo para compreender o direito cidade inclui a cidadania como o conjunto dos direitos e garantias, intitulamentos e efetiva utilizao. Ademais, porque interdependentes e indissociveis, os direitos de cidadania costuram uma trama de relaes que conformam as condies urbanas que aqui se tem chamado de espao urbano. Logo, o espao e a cidadania formam uma unidade conceitual complexa ao manterem em continente a materialidade das relaes e suas potencialidades intersubjetivas e multitemporais. A cidadania constitui os sujeitos
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porque realiza objetivamente os seus direitos e, assim, produz o espao contguo de existncia do mundo comum. A efetividade dos direitos fundamentais, deve-se reiterar, no sinnimo de eficcia uniforme e universal da hiptese normativa estatal. Bem diverso, a efetividade aponta para um processo de territorializao que visa construir o pertencimento do sujeito em um territrio. Assim o fazendo, a cidadania se efetiva quando o indivduo se apresenta como cidado no mundo comum ( polis) com o poder de ao (praxis) e de interlocuo (lexis). Em um outro contexto, Hannah Arendt (1989) alertava para o fato de que a perda do territrio e, portanto, da cidadania nacional (processos de desterritorializao) significaria a perda de todos os direitos, inclusive os direitos humanos pretensamente formulados acima da realidade estatal. Por isso, Arendt considerou que o primeiro direito humano o direito a ter direitos, isto , pertencer a uma comunidade poltica (polis) em que sua fala (lexis) seja significante e sua ao (praxis) seja eficaz. Em paralelo a esse sentido, prope-se que a efetividade do direito cidade est diretamente determinada pelo grau de territorializao do sujeito. Ou seja, a efetividade da cidadania pressupe [a] uma dimenso espacial pela qual o sujeito realiza direitos em comum a sua comunidade; [b] uma dimenso territorial pela qual o sujeito apresenta-se com o poder de falar e de agir de
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forma relevante para os outros; e [c] uma dimenso crtica emancipadora pela qual o sujeito reconhece ou refuta a matriz territorial vigente e, assim, torna-se gerador de seu prprio processo de territorializao, isto , de sua prpria constituio como cidado.

A gesto democrtica. O princpio da gesto democrtica incorpora duas categorias da ao poltica: [a] a participao e [b] o controle. Por meio da participao d-se a ao poltica primeira que manipula a construo de um mundo comum (polis) a partir da interao de diferentes discursos (lexis) e aes (praxis) em um espao delimitado pela igualdade de seus sujeitos. O segundo princpio enunciado pela Carta Mundial pelo Direito cidade caracteriza-se pela participao popular e pelo controle social sobre o interesse pblico. Importante notar que o princpio da gesto democrtica deve ser compreendido primordialmente como uma instncia de deliberao pblica, um espao prprio para o exerccio e manifestao da cidadania. Nesse sentido, busca-se no reproduzir a subverso, como alertada por Arendt, entre os campos da economia e da poltica ocorrida na era moderna. Inverso essa em que a poltica ficou reduzida mera tcnica de administrao nacional dos recursos pelo Estado.

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Por isso, [a] subsidiado pelos cdigos tico-polticos dos movimentos sociais e [b] para no reduzir a gesto da cidade a um espao restrito e dominado por tcnicos pre-ocupados com a melhoria da eficincia na alocao de recursos sociais, ento o princpio da gesto democrtica prima pela constituio de um espao pblico comum. A, sim, a realizao do sujeito se processa como a pretendida cidadania ativa. Para Hannah Arendt (2007), a verdadeira condio humana realiza-se enquanto uma cidadania ativa no espao pblico. Por isso, como se pretende demonstrar, as reivindicaes pelo direito cidade no se dirigem primeiramente para a garantia de acesso a bens e servios urbanos os quais se constituem meios. Mas, antes, o direito cidade tem por objetivo a realizao da cidadania, condio em que sujeito ativo, por meio da gesto democrtica, apresenta-se como portador de um projeto no territrio da cidade. Por fim, a dimenso do controle reitera os processos de reavaliao, revalidao e superao das estruturas sociais. Assim, o controle constante pode monitorar e reorientar a territorialidade rumo a democratizao das relaes polticas, econmicas e sociais. Os fundamentos dessa tarefa de contnua participao e controle podem ser encontrados diretamente na Constituio Federal, tanto em seu art. 1, que fundamenta o modelo de democracia participativa sobreposta a democracia representativa,
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quanto no direito fundamental informao expresso no art. 5, XXXIV.

A funo social. O terceiro princpio indicado na Carta Mundial, afirma o uso da cidade e da propriedade de modo socialmente justo e ambientalmente sustentvel. Ou seja, esse princpio pretende ser um novo vetor organizativo do espao e do territrio contraposto, pois, a exclusividade da funo econmica capitalista da cidade. Tem-se, ento: [a] a cidadania plena constitui o territrio da cidade, sobre o qual [b] atuar a gesto urbana democrtica. Porm, a conformao do territrio e a lgica de participao e de controle prprios da gesto so determinados [c] por uma funo: a funo social da cidade e da propriedade. Enquanto um princpio jurdico que detm o poder de gerar novas normas, a funo social aglomera as tenses polticoeconmico-sociais para poder de in-formar as relaes jurdicas (o direito) e as condies urbanas (a cidade). Essa natureza territoriognica da funo social da propriedade e da cidade ressalta que nenhum dos elementos da cidade natural, mas, ao contrrio, so todos histricos. Logo, os elementos do territrio podem ser, a todo o momento, reformados ou revalidados.
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Como j apontado, a cidade consiste em uma obra coletiva multidimensional e multitemporal, que permite a outros atores no hegemnicos a formulao de projetos diversos de organizao do espao e do territrio. Nesse sentido, os movimentos de luta pela reforma urbana se entendem como sujeitos (porque pertencentes ao mesmo territrio dos agentes hegemnicos) que se autorizam a implicar uma nova funo reordenadora do territrio e do espao para dar sustentabilidade sua existncia como cidados ativos. Mesmo no sendo hegemnicos, os movimentos de reforma urbana indicam e tentam implementar uma funo determinante sobre o territrio que, at ento, estava orientado e conformado exclusivamente produo capitalista. Esse processo de inserir uma nova funo determinantes no territrio da cidade, transformandoa, passa pela democratizao tanto dos aparatos estatais quanto das instituies sociais. Como dito, o objetivo no a reivindicao de um direito contra um Estado de bem-estar social para proviso pblica de bens ou a prestao positiva de direitos sociais de sade, educao, habitao, trabalho etc. O direito cidade sustenta uma cidadania contra a exclusividade dos processos hegemnicos. Do exposto pode-se associar [a] o conceito de espao ao de cidadania, entendida como o conjunto de direitos; [b] a gesto urbana democrtica ladeia sustentabilidade como uma projeo de
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territorialidade com o intuito de permanncia sobre um espao; e [c] a funo social, essa matriz territoriognica, define a ao poltica possvel sobre o espao da cidade.

A justia do direito cidade Uma vez esboada as contries do movimento pela reforma urbana e dos conceitos espaciais, acerca-se, agora, de uma possvel insero da justia no conceito de direito cidade. O direito cidade, como visto, corresponde realizao da condio de cidado no espao e no territrio da cidade orientado pelo uso socialmente justo e ambientalmente sustentvel do espao urbano. A indagao presente pretende aferir como o elemento socialmente justo se insere na conceituao do direito cidade. Uma primeira observao pode identificar a expresso uso socialmente justo e ambientalmente sustentvel do espao urbano como uma diretriz-mor para a realizao dos princpios do direito cidade. Ou seja, a materializao [1] da cidadania plena, [2] da gesto democrtica e [3] da funo social devem estar orientados ao objetivo final de uma justia social e de uma sustentabilidade ambiental. Como se percebe, ambiental tanto justia social sentidos quanto diversos

sustentabilidade

comportam
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dependendo do locutor e do auditrio do discurso. De todo modo, entretanto, consistem esses termos em objetivos finais da sociedade, cuja significao est aberta deliberao pblica pelos sujeitos ativos. Mais do que definir o contedo substantivo desses termos, interessa a esta seo a localizao terica desse elemento justia social no interior do direito cidade. Intenta-se, pois, perceber a justia no direito cidade para realizar a revoluo urbana. Para tanto, retorna discusso Roberto Lyra Filho (1985) para demonstrar que: [a] o direito um instrumento para a realizao do homem, e [b] a justia vem a ser um construto histrico atualizador dessa realizao humana. Portanto, afasta-se, de plano, qualquer conceituao de justia divina ou racional que no tenha suas razes de ser dentro do processo histrico dialtico. Para Lyra Filho a razo de ser do homem sua constante emancipao: O que essencial no homem a sua capacidade de libertao, que se realiza quando ele, conscientizado, descobre quais so as foras da natureza e da sociedade que o determinariam se ele se deixasse levar por elas (Lyra Filho, 1985:81). Nesse momento da dialtica histrica, o homem utiliza o direito como um instrumento para a realizao de seu fim emancipao. Contudo, esse fim sempre est em reformulao, indicando, pois, que a emancipao humana atualiza-se constantemente no processo histrico.
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Todavia, h uma problemtica relao nessa atualizao: Direito e Justia caminham enlaados; lei e Direito que podem divorciar com frequncia (Lyra Filho, 1985:85). Esse alerta aponta para a grande inverso que se produziu pelo pensamento jurdico: [1] em um primeiro momento considerou que as normas fossem o prprio direito, o que levou, depois, [2] a definir o direito unicamente a partir das normas, e, por fim, [3] limitou as normas enunciadoras do direito to somente quelas editadas pelo Estado e pela classe hegemnica. O direito, ento, esse instrumento para a realizao da emancipao humana, atualizado no processo histrico dialtico pela Justia, passou a ser compreendido restritivamente como normas estatais. Essa reduo levou, consequentemente, a restringir as possibilidades legtimas de emancipao quelas normas de regulao impostas pelo Estado e pela classe dominante. Em suma, a modernidade transformou as energias emancipatrias em energias regulatrias (B. de S. Santos, 1994:93). Por fim, a emancipao possvel tornou-se sinnimo de conformidade ordem estatal imposta! Diversamente do que se vem tentando dizer, o direito cidade orienta-se para uma matriz geradora de espao e de territrio socialmente justos e ambientalmente sustentveis. Por isso, deve-se desviar das opinies que compreendem o direito
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cidade reduzido ao Estatuto da Cidade ou qualquer outro diploma legal estatal. Ainda nessa linha argumentativa, a justia que orienta a realizao do direito cidade no se encontra em uma formulao prvia racional ou transcendental de bem comum. Mas, conforme ensina Lyra Filho (1985), a justia, ela prpria, no um substantivo, mas, sim, um aspecto da atualizao do direito. Portanto, a justia do direito cidade expressa-se quando da atualizao do territrio segundo uma funo socialmente definida. Se [a] o direito um fenmeno civilizatrio e normativo que ordena a cidade de acordo com as demandas capitalistas hegemnicas, ento [b] o justo do direito cidade vem questionar a estabilidade vigente e propor uma nova ordem na cidade, em que a cidadania seja plena, a gesto, democrtica, e a funo social privilegie o valor uso. O justo, assim compreendido, colocado pelos sujeitos subalternos de forma difusa como uma funo que se pretende determinante do espao e territrio urbanos. Os subalternos da reforma urbana reivindicam, assim, atualizar a cidade segundo uma outra funo social. Se at este momento a funo ordenadora da cidade foi a livre iniciativa capitalista de explorao dos meios (bens e pessoas), a reforma urbana prope a redefinio das funes estruturantes da cidade moderna para permitir a uso coletivo dessa
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obra comum que a cidade. Em suma: o enunciado socialmente justo e ambientalmente sustentvel procura-se atualiza o direito estatal para incluir a funo social definida pelos agentes no hegemnicos. Porm, como se deduz, essa atualizao do direito cidade no parte de um sujeito nico ou transcendente, ao contrrio, a justia construda a partir dos elementos presentes na histria. Portanto, h uma pluralidade de sujeitos tendentes a formular projetos para a cidade. Nesse ponto, se j restou patente o carter histrico da justia, Arendt complementa que a igualdade tambm um feito poltico e histrico: ns no nascemos iguais; ns nos tornamos iguais como membros de uma coletividade em virtude de uma deciso conjunta que garante a todos direitos iguais (Arendt, 1989:243). Depreende-se, ento, o compasso entre justia e igualdade: ambas so artefatos histricos condicionados pela ao poltica dos sujeitos contrrios estabilidade vigente. Em paralelo, Boaventura vem denominar emancipao como essa permanente reavaliao, revalidao e rompimento com as estruturas sociais, polticas, culturais e econmicas opressoras, com o propsito de aprofundamento da organizao e do associativismo para a ampliao das lutas democrticas (B. de S. Santos, 1994:203).

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Logo, justia e igualdade so elementos emancipatrios do direito cidade que informam uma nova matriz territorial.

A hermenutica contra o direito cidade Os argumentos expostos at aqui podem ser contestados pela dogmtica positivista clssica. Em especial, h uma divergncia conceitual entre aqueles que procuram no direito a sua eficcia tcnico-jurdica e aqueles que preceituam um direito emancipatrio. Liana Portilho Mattos (2003) localizou alguns dos contraargumentos mais comuns para negar efetividade ao princpio da funo social da propriedade. Esses argumentos inserem-se em movimento dogmtico mais amplo e conservador, que se investe contra as tentativas de mudana na ordem vigente. Pela ordem, um primeiro contra-argumento procura associar o princpio da funo social da propriedade a um tipo qualquer de princpio. Nesse sentido, o princpio diria respeito apenas dimenso tico-valorativa e, portanto, careceria de fora normativa capaz de gerar efeitos imediatos e concretos. Logo, o princpio da funo social da propriedade localiza-se na fronteira do campo jurdico. Essa perspectiva revela um erra crasso, pois recria-se uma dicotomia entre direito-regra e direito-princpio, induzindo uma
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fora normativa maior quele e menor a este. Hoje, entretanto, regras e princpios so igualmente espcies do gnero norma jurdica, e, ambos, com capacidade de gerar eficcia no mundo concreto. Em segundo, ao enunciar que o princpio no tem aplicabilidade imediata, os defensores desta perspectiva querem remeter o princpio da funo social da propriedade categoria de princpio geral do direito. Nessa alada, a funo social da propriedade deveria ser aplicada to somente quando na ausncia de norma jurdica positiva e da impossibilidade de se aplicar analogia ou costumes. Esse o entendimento estreito celebrado pelo civilismo conservador disposto no art. 4 do Decreto-lei 4657/1942: Quando a lei for omissa, o juiz decidir o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princpios gerais de direito. O direito urbanstico sofre, ainda, outro desvio interpretativo quanto se cogita reduzir o direito cidade a uma reivindicao puramente poltica e, portanto, no acobertado pela estrutura jurdica vigente. Contudo, no apenas o direito cidade, mas todo o direito encontra seus fundamentos de legitimidade no processo histrico de tenso entre Estado e movimentos sociais. Deve-se, ainda, observar que o direito cidade est reiteradamente inserido no ordenamento jurdica positivo formal para conformar o direito de propriedade (CF, art. 5, XXIII, art. 170, III, art. 1822, art. 186).
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Outro dissdio hermenutico contra a efetividade da nova ordem jurdico-urbanstica atribui ao princpio da funo social da propriedade a natureza de conceito jurdico indeterminado. Como se sabe, os conceitos jurdicos indeterminados so elementos constitutivos das normas jurdicas, cuja significao pode ampliar ou reduzir o mbito de aplicao do direito no mundo. Os conservadores ponderam que a ordem jurdica no pode conviver com a impreciso de tais termos. Diante desse impasse, os conceitos indeterminados no poderiam reivindicar a integralidade jurdica de para sua aplicao. Diretamente funo social, a indeterminao residiria no carter difuso de suas proposies e na indefinio dos seus destinatrios. Em resposta preciso afirmar que, exatamente porque a ordem jurdica no admite as lacunas, os conceitos jurdicos indeterminados so elementos essenciais para a integrao da ordem jurdica e para a coerncia do discurso jurdico frente ao mundo. A suposta indeterminao jurdica revela-se ideologicamente conservadora e obtusa ao conhecimento jurdico contemporneo. H, ento, um contedo jurdico muito preciso nesta seara: o direito de propriedade imobiliria urbana assegurado desde que cumprida sua funo social, que por sua vez aquela determinada pela legislao urbanstica, sobretudo no contexto municipal
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(Fernandes, 2002). A preciso da funo social reside, assim, tanto no texto constitucional (elemento caracterizador e condicionante do direito de propriedade) quanto na legislao local (presente nos parmetros de parcelamento, uso e ocupao). Por fim, deve-se repelir as tentativas de reavivar a tese da eficcia limitada das normas constitucionais. A construo terica da classificao das normas constitucionais em [a] de eficcia plena, [b] contida e [c] limitada recorrentemente tem sido utilizada pela jurisprudncia para assistir execuo ou no s normas jurdicas. Assim, [a] as normas de eficcia plena so capazes de aplicao imediata sem intermdio de outras normas; [b] as de eficcia contida so normas de aplicao imediata mas que podem sofrer restries quando da edio de normas complementares; e, enfim, [c] as normas de eficcia limitadas so aquelas que dependem de outras normas regulamentadoras que viabilizem sua aplicao, sua eficcia. No caso presente prevaleceu o entendimento de que os artigos constitucionais referentes poltica urbana (CF, arts. 182 e 183) teriam eficcia limitada e, portanto, demandariam regulamentao. Essa interveno judicial retardou por mais de uma dcada a aplicao dos novos instrumentos de utilizao compulsria, de tributao progressiva, e desapropriao sano.

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Uma leitura mais atenta da Constituio poderia, h muito, perceber que o direito de propriedade e a funo social formam um instituto fundamental de cidadania (CF, art. 5, XXII e XXIII) e, nessa condio, detm aplicao imediata: as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata (CF, art. 51). Ademais, a ordem econmica somente se viabiliza se efetiva a funo social da propriedade privada (CF, art. 170, II e III). Os argumentos incapacitantes da funo social e do direito cidade, aqui expostos, procuram ocultar uma resistncia polticoideolgica conservadora institucionalizada nos diversos aparatos jurdico-institucionais presente tanto no Judicirio, quanto nos parlamentos e executivos. Desse modo, os movimentos contrahegemnicos procuram a mudana [1] por meio da aprovao de novas normas, [2] por meio de novas polticas pblicas, e, tambm, [3] por meio de uma nova cultura jurdica conforme Constituio. Na seo seguinte avana-se, ento, na enunciao dos dispositivos que conformam, positivamente, o direito cidade no interior do ordenamento jurdico vigente.

O direito e a cidade em uma unidade conceitual O marco terico deste trabalho sustenta o direito como um fenmeno histrico multidimensional que estabiliza relaes polticas e materializa projetos comumente construdos. Para alm
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da forma jurdica expressa pelo Estado, o direito que se apresenta vigente est permeado por elementos jurdico-urbansticos complexos. Esses elementos jurdico-urbansticos so complexos em razo de sua interdependncia constitutiva. As relaes polticas e as condies urbanas so constitudas no espao da cidade pelo fenmeno urbano, e esse, por sua vez, informado por uma matriz determinante, construda pelos agentes hegemnicos. Contudo, a produo do espao envolve custos que podem ser minimizados pelo uso de instrumentos tcnicos. O direito, ento, surge como um dos instrumentos tcnicos essenciais para a reproduo das condies urbanas que sustentam a hegemonia do capital sobre o espao da cidade. Como dito, os processos hegemnicos lanam suas funes determinantes (vetores organizativos) sobre o espao com a inteno de refaz-lo a sua imagem e semelhana e, assim, proporcionar-lhes o substrato e a estabilidade necessrios para sua ao poltica. Portanto, o direito vem a ser esse vetor prprio dos processos para organizar e estabilizar o espao e o territrio. A unidade terica entre os referenciais espaciais e jurdicos, portanto, vem confirmar o direito como elemento constitutivo do espao. O conjunto de normas jurdicas estatais e a realizao cotidiana do direito informam o espao da cidade e, de modo
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dinmico, o direito positivo alterado para se adequar s transformaes espaciais. Alm disso, tem o direito sua aplicao modulada segundo as especificidades do espao presente. Nessa trilha, o direito realiza duas funes: [a] uma funo civilizatria ao organizar o espao segundo a imagem dos agentes hegemnicos, tornando-o a esses um espao familiar e conhecido, isto , constituindo-lhes lugares de pertencimento. Assim, o direito enquanto fenmeno jurdico civiliza porque, ao ordenar a materialidade histria segundo uma lgica prpria, d identidade e sentido aos sujeitos. Em suma, o direito constri e d sentido a um mundo comum possvel. E, ainda, [b] o direito perfaz sua funo normativa ao estabilizar o espao e o territrio segundo o projeto hegemnico. Ou seja, o direito constitui o garante da possibilidade e da previsibilidade de ao dos agentes sobre o espao comumente partilhado. Todavia, o direito moderno, ao prescrever as aes possveis, inclina-se para homogeneizar e domesticar os corpos e os interesses no espao. Exemplo disso v-se no dogma de que toda apropriao ocorre no mercado e a ele se destina: somente se adquire moradia no mercado e toda moradia representa um ativo a ser trocado no mercado. Assim, quando da ocorrncia de ao poltica inovadora (apropriao de terra somente para o uso moradia), o direito reordena o espao afastando o sujeito replicante.
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Portanto, o direito civiliza e ordena o mundo, mas nem sempre para o direito cidade.

O mapa do direito cidade. Nesse estgio de ideias, a dupla natureza do direito civilizar e prescrever pode se reaproximar dos mapas: o direito, tal qual os mapas, uma distoro regulada da realidade (B. de S. Santos, 2000). Ou seja, o mapa, tal qual o direito, um instrumento de dupla funo: [a] representao e [b] orientao. A funo de representao consubstancia-se na leitura de mundo (a cidade que somos). Em complemento, o mapa tem o condo de guiar os sujeitos sobre uma materialidade histrica presente. Porque a realidade alienada, o mapa e o direito servem para dar um sentido ao mundo (a cidade que queremos). O direito tende a construir (representar) uma realidade adequada para a sua aplicao (orientao). Logo, o direito moderno tende ao monismo jurdico que nada mais do que a territorialidade absoluta de um nico agente historicamente o Estado capitalista. A simbolizao e a linguagem cifrada utilizada na cartografia normativa (isto , nos textos legais) demonstram a univocidade da matriz territorial estatal. Por consequncia, os movimentos contrahegemnicos procuram contestar tal unicidade e questionar a utilidade do mapa construdo e reproduzido pelo direito para a manuteno da matriz territorial capitalista. O itinerrio diverso
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ainda procura propor outro mapa normativo da cidade, em que [a] a representao do mundo seja mais abrangente e mltipla, bem como [b] sirva de orientao construo de projetos comuns de direito cidade. Essa perspectiva cartogrfica, ao contrrio do que possa a primeira vista parecer, no se apresenta em substituio ordem jurdica. Ao contrrio, ao se abandonar a pureza positivista, o direito abre-se ao intercmbio entre os sistemas jurdico e sociais, em busca de coerncia e de efetividade. Didaticamente Bobbio (1995) leciona o ordenamento jurdico assentado em [a] unidade, [b] coerncia e [c] completude. A unidade o pressuposto da existncia de um nico fundamento de validade legtimo (norma fundamental) para o sistema normativo. Esse arranjo resulta, na modernidade, em admitir apenas a hegemonia do poder poltico estatal como vlido ordenao jurdica e ordenao da cidade. [b] A coerncia do sistema constri-se por meio de mecanismos de excluso de antinomias. Ou seja, a matriz territorial hegemnica da cidade contempornea tende a naturalizar suas condies e excluir as divergncias de uso e de ocupao. Por fim, [c] a completude nega a existncia de lacunas no ordenamento. Fica, assim, reafirmada a hegemonia da matriz territorial capitalista que pode se estender sobre todos os

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espaos, mesmo sobre aqueles em que no h interesse por sua utilizao imediata. Essa aproximao entre os atributos de unidade, coerncia e completude positivas e os elementos da matriz territorial resulta na manuteno do sistema jurdico. Nesse instante, preciso se torna chamar os arts. 5 e 182 da Constituio Federal para serem o fundamento da ordem jurdico-urbanstica (unidade) que represente a cidade e oriente os sujeitos de acordo com a funo social da propriedade, a gesto democrtica e a cidadania plena (coerncia) sobre todos os espaos da cidade (completude).

O direito cidade na Constituio As referncias polticas e espaciais contribuem para a redefinio jurdica do direito. Depois de expor os processos normativos e as condies urbanas, esta seo elenca as principais referncias positivas do direito cidade. Primeiramente, o modelo jurdico positivo avoca a

Constituio vigente como norma fundamental para a compreenso e validao do sistema jurdico nacional. No presente texto constitucional o direito cidade apreendido indiretamente a partir do complexo formado pelos fundamentos do Estado apresentados no art. 1: [I] soberania, [II] cidadania, [III] dignidade, [IV] trabalho
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e livre iniciativa, [V] pluralismo poltico, [pargrafo nico] democracia representativa e direta. Esses fundamentos formam a matriz normognica de toda a ao que se pretenda legal e legtima no Estado Brasileiro. Na cidade, esses mesmos fundamentos orientam a formao do territrio e servem aos movimentos contrahegemnicos para restaurar o Estado ordem jurdica. No seguir, art. 3 da Constituio estabelece os objetivos do Estado para [I] construir uma sociedade livre, justa e solidria; [II] garantir o desenvolvimento nacional; [III] erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; [IV] promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. Como norma jurdica, os objetivos do art. 3 vinculam toda e qualquer ao do Estado, seja na proteo, seja na promoo dos direitos fundamentais elencados nos arts. 5 a 17. Porm, o direito cidade e a nova ordem jurdico-urbanstica tm seus fundamentos constitucionais especificados se mantidas [a] a unidade do sistema jurdico e [b] a autonomia do municpio para executar a poltica urbana. Esses destaques so necessrios para no se confundir o direito cidade com as polticas sociais tampouco reduzir o municpio a um rgo menor do Estado. Porque o sistema uno, necessrio se torna a especializao das funes nos diversos rgos e entes federativos, o que resulta na distribuio das
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competncias legislativas e executivas. Assim, fica reservada ao municpio a competncia de intervir na ordem econmica e definir a funo social da propriedade fundiria urbana. Os dispositivos constitucionais desse novo enquadramento do municpio so tanto o art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos quanto o art. 18 A organizao polticoadministrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. Ambos artigos endossam o federalismo do Estado brasileiro que admite a existncia de diferentes entes polticos. Cada um desses entes federativos tem suas competncias legislativas e executivas delimitadas pela prpria Constituio, em seus arts. 20 a 33. A competncia para a realizao do direito cidade foi destinada, primariamente, ao municpio. Nesse sentido o art. 182 prescreve que a poltica urbana municipal, expressa em um plano diretor, define as funes sociais da propriedade para orientar o desenvolvimento urbano compatvel com os fundamentos (CF, art. 1) e os objetivos (CF, art. 3) impostos pela Constituio.

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Neste texto constitucional a poltica urbana tem dois objetivos vinculantes: [a] o desenvolvimento das funes sociais da cidade e [b] a melhoria da qualidade de vida. Assim, o fenmeno urbano, expresso nas funes da cidade, somente se torna legtimo se estiver orientado a melhoria da qualidade de vida de seus habitantes. Da, reforar que os processos normativos autorizados pela Constituio devem transformar as condies urbanas de modo a realizar o direito cidade. Qualquer desvio de finalidade da poltica urbana, portanto, passvel de questionamento jurdico e poltico.

As diretrizes para o direito cidade Aqui, mais uma vez, a Constituio mostra sua fora normativa e seu poder vinculante. Ao indicar o complemento de uma lei federal, o art. 182 desejou que o projeto poltico da reforma urbana fosse densificado em diretrizes gerais vlidas para todo o pas. Portanto, a Lei 10.257/2001, o Estatuto da Cidade, no se confunde com plano diretor tampouco vem suprir eventual ausncia legislativa ou executiva do municpio. Nos limites da Constituio, art. 24, I, 1 c/c art. 182, a Unio somente pode em lei geral relacionar as diretrizes gerais para a poltica urbana permanecendo, portanto, a competncia municipal exclusiva para definir as funes sociais propriedade fundiria urbana.
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Nesse arranjo normativo, o direito cidade encontra suas diretrizes gerais no art. 2 do Estatuto da Cidade. O seu caput define o campo especfico da poltica urbana, qual seja, regular as funes sociais da cidade e a funo social da propriedade. Essa funo pblica ser alcanada por meio de 16 diretrizes nacionais, que podem ser agrupados por afinidade em: [a] diretrizes para o direito cidade; [b] diretrizes para funo social da propriedade; [c] diretrizes para funes sociais da cidade; e [d] diretrizes para gesto urbana. [a] Diretrizes para o direito cidade. O direito cidade pode ser compreendido como o conjunto de direitos fundamentais, garantidos constitucionalmente, que tem sua repercusso no espao da cidade. Nesse sentido, o inciso I define o direito cidade como: direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer . Esse direito cidade qualificado pela sustentabilidade, ou seja, garantia desses direitos para as presentes e futuras geraes. Portanto, o direito cidade fica enunciado por um complexo de direitos e condies urbanas sem os quais a vida se torna indigna. Um primeiro dispositivo espacial para o direito cidade ser efetivado pela garantia de espao de moradia digna para todos. O inciso XIV indica, portanto, a diretriz nacional para a
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regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda. Essa diretriz vem confirmar o direito regularizao fundiria da populao residente em assentamentos informais direito esse que decorre diretamente da dignidade da pessoa humana (CF, art. 1, III), do direito moradia (CF, art. 6) e do dever estatal em preservar a ordem urbanstica (Lei 6766, art. 40). [b] Diretrizes para funo social da propriedade. As alneas do inciso VI indicam fatores negativos que devem ser evitados pela poltica urbana. Da decorrem diretrizes para o cumprimento da funo social da propriedade: a) utilizao adequada dos imveis urbanos; b) proibio de usos incompatveis ou inconvenientes; c) adequao entre adensamento e infraestrutura disponvel; d) condicionantes para instalao de equipamentos geradores de trfego; e) proibio de especulao imobiliria; f) requalificao de reas degradadas; g) equilbrio ambiental . Tais diretrizes tm por escopo a ordenao do uso do solo. Nessa trilha, o exerccio do direito de propriedade imobiliria vincula-se ao cumprimento da funo social definida por meio dos parmetros urbansticos de parcelamento, uso e ocupao. A diretriz reafirma, pois, a competncia municipal para definir o contedo da funo social da propriedade e, assim, realizar o direito cidade. [c] Diretrizes para funes sociais da cidade. As funes sociais da cidade podem ser compreendidas a partir da clssica
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apresentao: habitar, trabalhar, circular, e recrear-se (nas horas livres) (IV Congresso Internacional de Arquitetura Moderna, 1933). De modo mais restrito, as funes sociais da cidade so identificadas a partir das competncias legais do Estado. Logo, as funes sociais da cidade indicam os campos de interveno do Estado (Unio, estado-membro, municpio) na ordem econmica e na ordem social, nos limites da Constituio Federal. O art. 2 do Estatuto da Cidade guia a poltica urbana para cuidar da distribuio espacial da populao e das atividades econmicas [IV]; de equipamentos urbanos e comunitrios, transporte e servios pblicos [V]; da integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais [VII); e adoo de padres de produo e consumo [VIII]. Esse conjunto de diretrizes so, portanto, polticas pblicas relacionadas diretamente a produo e distribuio de bens e servios. Confirma-se, ento, o poder-dever estatal em garantir as infraestruturas fsicas e sociais necessrias circulao do capital e reproduo social cotidiana. Todavia, tais diretrizes devem estar intimamente vinculadas justia social e sustentabilidade ambiental e cultural. Por entender como justa a distribuio equitativa das infraestruturas fsicas e sociais na cidade, o inciso IX prescreve a justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao. Em
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paralelo, a sustentabilidade ambiental e cultural vem contemplada expressamente no inciso XII: proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico. [d] Diretrizes para gesto urbana. O Estatuto da Cidade estabelece, ainda, diretrizes para a melhoria da gesto urbana, procurando densifica o que a Constituio Federal que j havia determinado: Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. (CF, art. 1, par. n.) e cooperao das associaes representativas no planejamento municipal (CF, art. 29, XII). Com essa orientao, a Lei 10.257/2001 pretende expandir as condies urbanas polticas para que os citado possam interferir no planejamento e gesto da coisa pblica. Assim, ento, as diretrizes modelam uma nova gesto urbana, em que h a necessidade de participao da sociedade nas deliberaes estatais por meio da participao da populao e de associaes e por meio de audincia do Poder Pblico municipal e da populao interessada (inciso II e XIII). Ademais, deve-se incluir na gesto democrtica a cooperao intergovernamental e dos atores do mercado para aes de desenvolvimento urbano (incisos III e XVI). Esse modelo de gesto urbana demanda uma reestruturao do Estado, tanto poltica quanto administrativamente. O inciso X
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requer uma integrao entre o planejamento e a gesto econmica, tributria e financeira. O inciso XI cria uma nova obrigao para o Estado que deve recuperar as mais-valias urbansticas geradas pela ao estatal em consonncia com a justa distribuio de nus e benefcios: recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos . Esses so, pois, fundamentos para combater a especulao imobiliria e evitar o enriquecimento sem causa aproximando-se do objetivo constitucional de uma sociedade mais igualitria. Por fim, o inciso XV dispe sobre a simplificao da legislao, de modo a alcanar a eficcia jurdica necessria: simplificao da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo e das normas edilcias, com vistas a permitir a reduo dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais .

Os instrumentos para o direito cidade Na estrutura do Estatuto da Cidade as diretrizes esto diretamente relacionadas aos instrumentos. Assim, o art. 2 estabelece os eixos para a realizao do direito cidade e o art. 4 vem trazer indicar as ferramentas para tal construo. H, certamente, destaque para os novos instrumentos urbansticos regulamentados pelo
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Estatuto.

Mas,

deve-se

compreender o conjunto normativo disponvel. Assim, possvel

agrup-los em: [a] instrumentos de planejamento, [b] instrumentos de regulao do solo, [c] instrumentos de regularizao fundiria, [d] instrumentos tributrios e financeiros, e [e] instrumentos de gesto urbana. [a] Instrumentos de planejamento. So instrumentos gerais de planejamento, geralmente de mdio e longo prazo, que estabelecem diretrizes, objetivos, prioridades, metas, indicadores etc. Esses planos fundamentam juridicamente a execuo da poltica urbana, vinculam a ao do poder pblico e orientam a iniciativa privada (CF, art. 37 c/c art, 174).
art.4, I planos nacionais, regionais e estaduais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; II planejamento das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies; III planejamento municipal, em especial: a) plano diretor; III g) planos, programas e projetos setoriais; III h) planos de desenvolvimento econmico e social;

[b] Instrumentos de regulao do solo. So institutos jurdicos que regulam a funo social da propriedade, estabelecendo parmetros urbansticos de parcelamento, aproveitamento, ocupao, uso etc.
art. 4, III, b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupao do solo; III, c) zoneamento ambiental; V, c) limitaes administrativas; V, d) tombamento de imveis ou de mobilirio urbano; V, e) instituio de unidades de conservao; V, f) instituio de zonas especiais de interesse social; V, i) parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios; V, m) direito de preempo; V, 112

n) outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso; V, o) transferncia do direito de construir; V, p) operaes urbanas consorciadas; V, r) assistncia tcnica e jurdica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos; VI estudo prvio de impacto ambiental (EIA) e estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV).

[c] Instrumentos de regularizao fundiria. So instrumentos utilizados para o reconhecimento dos direitos fundirios e de moradia. Devem ser utilizados em conjunto com medidas urbansticas, ambientais e sociais. Na Lei 10.257/2001 encontram-se so nomeados no:
art. 4: V institutos jurdicos e polticos: a) desapropriao; b) servido administrativa; g) concesso de direito real de uso; h) concesso de uso especial para fins de moradia; j) usucapio especial de imvel urbano; l) direito de superfcie; q) regularizao fundiria; t) demarcao urbanstica para fins de regularizao fundiria; u) legitimao de posse.

[d] Instrumentos tributrios e financeiros. Buscam dar eficcia aos outros instrumentos, garantindo-lhes recursos financeiros suficientes. Em uma nova ordem constitucional, a gesto financeira, tanto para arrecadao quanto para o dispndio, deve atender o fundamento democrtico da Constituio. O sistema de planejamento urbano, portanto, compreende:
art. 4, III, d) plano plurianual; III, e) diretrizes oramentrias e oramento anual; III, f) gesto oramentria participativa; IV, a) imposto 2 a propriedade predial e territorial urbana IPTU; IV, b) 113

contribuio de melhoria; IV, c) incentivos e benefcios fiscais e financeiros.

[e] Instrumentos de gesto urbana. Como j anotado, o direito cidade demanda novos instrumentos de gesto. Por isso, o Estatuto enumera no art. 4 mecanismos de participao social como condio de validade das deliberaes estatais:
art. 4, V, s) referendo popular e plebiscito; art. 4 3o Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispndio de recursos por parte do Poder Pblico municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participao de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil. art. 43. Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos: I rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e municipal; II debates, audincias e consultas pblicas; III conferncias 2 assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal; IV iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; art. 44. No mbito municipal, a gesto oramentria participativa de que trata a alnea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas 2 as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal. art. 45. Os organismos gestores das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas incluiro obrigatria e significativa participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exerccio da cidadania. 114

Contudo, bom ressaltar que a natureza jurdica da Lei 10.257/2001 de ser norma geral e, portanto, esses instrumentos devem ser mais uma vez regulamentados pelo ente poltico que desejar utiliz-lo. Por isso, logo de imediato a aprovao do Estatuto da Cidade, o movimento de reforma urbana percebeu que a luta pelo direito cidade estava apenas comeando. Ou seja, uma vez superado o argumento conservador da necessidade de regulamentao prvia pela Unio dos arts. 182 e 183 da Constituio Federal, o direito cidade exigia uma disputa no mbito local para a implementao das diretrizes e dos instrumentos expostos pela lei geral. Para esse propsito tanto o art. 182 da Constituio Federal quanto o captulo III do Estatuto da Cidade apontam: a poltica urbana, enquanto ao planejada do Estado com vista a realizao dos objetivos constitucionais, deve se fazer a partir do plano diretor. A Constituio (art. 1821) e o Estatuto da Cidade (art. 40) definem que o plano diretor o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. E, nessa condio de instrumento bsico, o plano diretor deve traar a territorialidade normativa sobre o espao para fortalecer as condies urbanas substantivas e polticas.

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Ademais, uma redao paralela, tanto da Constituio (182 2) quanto do Estatuto (art. 39), atrelou que a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor. Ora, tal dispositivo, contraditoriamente, serviu de

fundamento para o pensamento poltico-jurdico conservador que tomou a existncia do plano diretor como pressuposto para o cumprimento da funo social da propriedade. Nessa linha de raciocnio, o cumprimento da funo social e aplicao dos instrumentos urbansticos deveriam ser mais uma vez adiados at a edio de novas leis municipais de plano diretor. Porm, as correntes do direito cidade entendem que a propriedade deve cumprir a funo social, seja definida pelo plano diretor, seja por outras leis, federais, estaduais ou municipais, seja por outras leis urbansticas, ambientais ou culturais. Portanto, alm da funo econmica (CF, art. 170), a propriedade deve atender as funes urbansticas (CF, art. 182), culturais (CF, art. 216) e ambientais (CF, art. 225). Nesse arranjo federativo, portanto, compete ao municpio definir primariamente a funo social da propriedade fundiria urbana por meio do plano diretor e dos parmetros urbansticos. Contudo, o municpio no o nico ente federativo que define funo social, pois a Unio tem competncia privativa para dispor
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sobre obrigaes do direito de propriedade (CF, art. 22, I); e, em conjunto com estados- membros e municpios legislar sobre direito urbanstico (CF, art. 24, I e 1; art. 253; art. 30, I, II, IV, VIII c/c 182); direito ambiental (CF, art. 24 VI, VIII; art. 30 I, II c/c 225); e preservao cultural (art. 24, VII, VIII e art. 30, IX c/c art. 216). Vse, ento, que o direito cidade obra complexa, que envolve as diferentes esferas federativas para a definio da funo social e do direito de propriedade.

O processo poltico do plano diretor Tais apontamentos no diminuem o poder normativo do plano diretor. Ao contrrio, refora-se que a funo social definida localmente segundo as condies urbanas existentes e projetadas. O plano diretor no se resume a uma pea tcnica ou jurdica de mera descrio das condies urbanas. Tampouco sua efetividade envolve somente vigncia legal e eficcia positiva. Antes de se tornar processo normativo ordenador do territrio, o plano diretor um processo poltico discutido no espao pblico por diversos atores. Essa diversidade no debate contrasta, certamente, com a homogeneidade do consenso poltico hegemnico, que, no mais, procura evitar conflitos e construir uma lei neutra e tecnicamente eficaz.

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H, evidentemente, uma disputa pelo discurso urbanstico que se converter em norma jurdica. Por isso, o calendrio de discusses e a agenda de debate sofrem presso dos interesses hegemnicos, os quais se valem do Estado para coordenar os procedimentos de democracia participativa. Se o mote bsico para a construo de um plano diretor a discusso e a deliberao sobre os rumos poltico-institucionais da cidade, as audincias pblicas deveriam ter por objeto a cidade e seu futuro em debate. Porm, o que se observa a discusso sobre uma agenda estreita que no possibilita a discusso sobre o pacto fundante do territrio da cidade. Ao invs de se discutir a funo social da propriedade ou as funes sociais da cidade, os debates voltam-se apenas para a distribuio de infraestruturas fsicas. Assim, o direito cidade fica refm do acesso a bens e servios modernos, e no se realiza enquanto uma cidadania ativa que redefine o seu territrio. Um exemplo dessa abordagem estreita e conservadora a questo-problema dos aglomerados de favelas. Esses so tratados como uma chaga que deve ser extirpada da cidade. Todavia, a anlise do problema e as medidas de interveno no chegam a tocar nas razes histricas e institucionais dos problemas que o modelo de acesso terra. Assim, ao apresentar as favelas como um dficit de moradia apenas, oculta-se a questo fundiria definidora
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de quem proprietrio e de quem sofre a espoliao urbana cotidiana. O plano diretor, ento, pode adotar [a] um planejamento democrtico ou [b] um planejamento estratgico (Vainer, 2005). O primeiro orientado para a realizao cotidiana e plena de direitos sociais enquanto o segundo tipo visa otimizar as funes econmicas da cidade. Essa diferena de territorialidade pode ser resumida na seguinte linha do tempo: enquanto um plano diretor democrtico procura efetivar as funes e direitos sociais na cidade de hoje, um plano diretor estratgico procura efetivar externalidades econmicas positivas hoje para que benefcios sociais decorram do bom desempenho econmico no amanh. Visto este contraste, a uma pergunta bsica se apronta: para que plano diretor? Essa pergunta em verdade colocada de forma diversa segundo os interesses e posies do enunciantes. A questo sobre a utilidade do plano diretor pode ser colocada pelas forcas econmicas de uma cidade para cooptar os aparatos e recursos do Estado no sentido de provocar externalidades econmicas positivas sem gerar custo operacional s empresas. Todavia, desde h muito, o discurso poltico de desenvolvimento ou progresso econmico visa legitimar inverses financeiras em favor do capital deficitrio ou em favor da integrao de regies estagnadas na rota da explorao capitalista (Oliveira, 1993).
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A pergunta tambm pode ser colocada e respondida por movimentos sociais contra-hegemnicos que visam a um projeto poltico de justia social e de reduo das disparidades de renda. Assim, o objetivo de um plano diretor pode, se o arranjo de foras polticas o permitir, utilizar instrumentos e recursos na inverso de prioridades. A inverso de recursos destinam-se, portanto, a equalizar as condies urbanas em favor dos pobres. Se, todavia, a cidade contempornea tem se edificado pela lgica da segmentao e excluso, logo, o direito tende a manter as diferenas territoriais. A inverso dessa lgica, certo, no ocorre quando da aprovao de novas leis, mas, sim, no momento de efetividade do direito cidade. Nessa trilha, os processos normativos pblicos devem se orientar pelas diretrizes (art. 2) e utilizar os instrumentos urbansticos (art. 4) tendentes a um novo Estatuto da Cidade real.

O contedo normativo do plano diretor Ciente do processo normativo complexo em questo, esta seo finaliza o presente estudo reiterando os elementos do Estatuto da Cidade definidores da legalidade e da legitimidade do plano diretor. Diversos estudos urbanos buscam definir um conceito para plano diretor, destacando as diferenas entre os planos diretores
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tradicionais e os novos planos diretores (Brasil, 2002; Lacerda, Marinho, Bahia, Queiroz, & Pecchio, 2005; Pinto, 2005; SantosJnior & Montandon, 2011). O Ministrio das Cidades vai denominar de plano diretor participativo esse novo modelo ps-Estatuto da Cidade em que se conjuga uma leitura tcnica e uma leitura comunitria. As resolues recomendadas n 13, 25 e 34 trazem importantes referenciais para garantir a participao e, assim, a legalidade do plano diretor e da funo social a ser definida. A nova ordem jurdico-urbanstica, anota-se mais uma vez, indica que o direito de propriedade garantido se houver o cumprimento da funo social (CF, art. 5, XXII e XXIII). E, em se tratando de propriedade fundiria urbana, a sua funo social definida pelo plano diretor (CF, art. 1822). Portanto, o plano diretor, como instrumento bsico da poltica urbana (art. 1821), prescreve quais sero as diretrizes e os instrumentos necessrios ao cumprimento da funo social da propriedade e das funes sociais da cidade. A Lei 10.257/2001, regulamentadora do art. 182 da Constituio Federal, delineia a natureza jurdica do plano diretor como um instrumento que deve [1] integrar o planejamento municipal (art. 401); [2] englobar todo o territrio municipal (art. 402); [3] ser revisto a cada dez anos (art. 403); e [4] ser

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construdo por meio de instrumentos de participao democrtica (art. 404). Inicialmente o instrumento do plano diretor foi imposto como obrigatrio para as cidades com populao superior a vinte mil habitantes (CF, art. 1821) o que foi reforado no Estatuto da Cidade (art. 41, I). Porm, bem ao lado, a obrigatoriedade foi estendida para outras cidades, independentemente do porte demogrfico, que integrem regies metropolitanas e aglomeraes urbanas (art. 41, II); ou que desejem impor a utilizao compulsria aos proprietrios (art. 41, III); ou que integrem reas de interesse turstico (art. 41, IV); ou, ainda, que estejam inseridas em reas de influncia de grandes empreendimentos com impacto ambiental (art. 41, V). Ainda de acordo com o Estatuto da Cidade, o contedo mnimo do plano diretor deve contemplar [a] as diretrizes para o desenvolvimento urbano, em consonncia com as disposies do art. 2 da Lei 10.257/2001. Assim, as diretrizes gerais do Estatuto da Cidade devem ser adequadas s condies urbanas locais. No se apresenta como adequada, portanto, a mera transposio do art. 2 do Estatuto para o texto legal do plano diretor. Da, a necessidade das leituras tcnicas e comunitrias para permitir tal ajuste normativo.

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O plano diretor deve, ainda, explicitar [b] as funes sociais da cidade e da propriedade fundiria urbana . Essa definio jurdica ocorre por meio do macrozoneamento e dos parmetros urbansticos. O macrozoneamento a definio das grandes zonas de uso e ocupao, expresso tanto em formato textual quanto em formato grfico. O macrozoneamento, basicamente, define o regime jurdico das propriedades impondo um zoneamento urbano, um zoneamento rural, ou um zoneamento especial. Nas zonas urbanas ser possvel o parcelamento do solo, a ocupao e o uso para fins urbanos como, por exemplo, moradia, comrcio, servios, equipamentos culturais, institucionais, industriais etc. No zoneamento rural no se admite o parcelamento do solo; prioriza, a, as funes sociais de produo agrcola, abastecimento e segurana alimentar. Entretanto, em zonas rurais so possveis usos urbanos de lazer, turismo, recreio etc. O municpio, portanto, tem competncia e deve regular as zonas rurais segundo as funes sociais definidas no plano diretor. Por fim, o zonamento especial um instituto jurdico que permite definir parmetros urbansticos excepcionais para determinadas reas da cidade que esto desconformes ordem urbanstica geral. O interesse social, ambiental ou cultural determina, ento, regras de exceo que legalizam e mantm ocupaes preexistentes.

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Os parmetros urbansticos, igualmente, so descritos textualmente e apresentados em planilhas anexas. Os principais parmetros so: o coeficiente de aproveitamento do lote; o nmero de pavimentos ou altura total da edificao; a taxa de ocupao; a taxa de permeabilidade; os afastamentos frontal, laterais e de fundos; tamanho mnimo e mximo de lote; cota mtrica de terreno por unidade; etc podendo cada municpio escolher um ou outro conjunto de parmetros segundo suas diretrizes urbansticas. Uma vez definidas as diretrizes e as funes sociais, o plano diretor escolhe [c] os instrumentos urbansticos capazes de efetivar o direito cidade de acordo com as diretrizes propostas. Nesse momento, deve haver uma correlao direta entre as diretrizes e os instrumentos. Logo, no aconselhvel a mera transcrio de todos os incisos do art. 4 da Lei 10.257/2001 para o corpo do plano diretor. Cada um dos instrumentos previstos deve ser justificado diante das condies urbanas locais, sob pena de se aprovar um documento normativo sem validade e ineficaz. O Estatuto exige que, caso o municpio tenha escolhido um dos novos instrumentos, deve indicar as reas da cidade passveis de aplicao. Aqui, portanto, o plano diretor deve regulamentar a utilizao compulsria e seus desdobramentos em progressividade do IPTU e em desapropriao sancionatria (CF, art. 1824, Lei 10.257, arts. 5 a 8, e 42, I) bem como indicar expressamente as
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zonas, reas, e propriedades cuja funo social destinada utilizao compulsria imediata. Do mesmo modo, caso o municpio tenha avaliado como adequados, o plano diretor deve regulamentar e indicar zonas, reas, propriedades sobre as quais incidiro os instrumentos de preempo (art. 25); de outorga onerosa do direito de construir (art. 28); de alterao onerosa do uso (art. 29); de operao urbana consorciada (art. 32); ou de transferncia do direito de construir (art. 35). Mais recentemente houve a incluso de novos elementos ao conceito jurdico de plano diretor. Por isso, atualmente deve-se incluir planos especiais contra o risco geolgico (art. 42-A) e parmetros urbansticos prvios expanso urbana (art. 42-B). Por fim, o plano diretor somente adquire validade se contemplar [d] os elementos do sistema de planejamento e gesto urbana (Lei 10.257, art. 42, III). O planejamento e a gesto vlidos na nova ordem jurdico-urbanstica so aqueles condizentes com os arts. 43 a 45 do Estatuto da Cidade. A exigncia de democracia feita pela Constituio Federal (art. 1, pargrafo nico) realiza-se por meio dos espaos de discusso pblica, instncias democrticas de deliberao, interveno sobre as agncias executivas e sobre as fontes de financiamento.

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Eis, portanto, os mecanismos de participao democrtica. Os espaos de discusso pblica recebem nomes variados como debates, audincias, conferncias, consultas etc. Seus objetivos primordiais so avaliar e subsidiar a proposio de polticas pblicas. Lembre-se: a participao democrtica deve ser prvia, concomitante e posterior a elaborao do plano diretor. Os alertas permanecem, ento, para no se reduzir o direito cidade a mera previso legal, uma vez que a vigncia e a validade das normas jurdicas de participao no so suficiente para atender a atual Constituio. Consequente a essa participao, o Estado deve abrir-se participao democrtica tambm em seus rgos deliberativos. O hibridismo dos rgos exigncia constitucional e fundamento do direito cidade aqui exposto. O direito cidade tambm o direito de intervir e deliberar sobre a ao estatal. Os conselhos gestores constituem-se, por um lado, com membros que so servidores pblicos ou agentes polticos, e, por outro lado, com membros da sociedade civil eleitos nos espaos ampliados de participao. A radicalidade deste modelo democrtico vem desenhando um sistema de gesto pblica que no pode prescindir de conferncias e conselhos que deliberam sobre os rumos de ao dos agentes executivos. Logo, os rgos pblicos esto

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hierarquicamente inferiores e, portanto, vinculados s decises colegiadas. Nesse passo, o aprofundamento democrtico vai inserir novas deliberaes sobre a matriz financeira do Estado, tanto na funo receita, quanto na funo despesa. O art. 44 do Estatuto da Cidade explcito ao exigir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal. Tem-se, ento, institucionalizado o chamado oramento participativo em todos os municpios, pois o direito impe como condio de validade a participao durante a elaborao das leis oramentrias. Tal dispositivo de gesto democrtica tambm referencia-se aos arts. 48, 48-A, e 49 da Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar 101/2002, que trouxe um completo sistema de transparncia, exigindo a publicidade integral do oramento pblico bem como de sua execuo. Os relatrios, as audincias, os portais de transparncia so exemplos de democratizao inicial das finanas necessrias gesto urbana.

A partir do contedo mnimo, o plano diretor encontra sua validade tcnico-formal quando de sua aprovao pelos poderes institudos legislativo e executivo. Porm, sua legitimidade advm
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de seu processo de elaborao, em que so conjugadas as leituras tcnicas e comunitrias sobre as condies urbanas para definir as diretrizes e os instrumentos para a realizao da funo social da propriedade e do direito cidade. O que mantm a validade jurdica do plano diretor no sua vigncia no plano formal do direito positivo; mas, sim, a sua efetividade sobre os processos e sobre as condies urbanas. Da reivindicar o pressuposto de negar validade norma que se torna ineficaz. Essa derrogao da norma importa na negao do direito cidade. Mas tambm refora o poder normativo presente nos movimentos contra-hegemnicos que denunciam a falha normativa e, em seu lugar, propem uma nova funo social cidade: apropriar-se da cidade e transform-la em uma obra coletiva e comumente compartilhada.

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Concluses parciais

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Concluses parciais A exposio acima empreendida procurou esboar algumas categorias do direito urbanstico. Essa tentativa filia-se a outras discusses tendentes a ampliar as possibilidades do dilogo e da prxis do direito cidade. Aqui, a tenso terica principal indica uma imbricao dinmica entre o direito e o espao. O direito expressa-se em um fenmeno histrico multidimensional cotidiano que estabiliza relaes polticas e materializa projetos comumente construdos sobre o espao. Em complemento, o espao congrega objetos tcnicos e de processos sociais intencionalizados e constituintes da materialidade histrica. Por esse vis, em diversas vezes o direito ficou referenciado como processos normativos para explicitar a pluralidade e os conflitos que ordenam a ao poltica no espao. Tambm foi escolhido o termo condies urbanas para indicar essa materialidade histrica presente na cidade. Como visto, a ao humana essencialmente poltica, desde o momento constituinte de seus objetos tcnicos, quanto nos esforos de dominao e de hegemonia sobre os sujeitos e sobre o espao. Nos tempos modernos, o poder na cidade orientou a industrializao e a urbanizao processos esses sempre
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vinculados acumulao capitalista. Desse modo, a cidade moderna capitalista foi produzida para atender os interesses de empreendedores industriais, de proprietrios fundirios e de promotores imobilirios. O Estado surge nesse cenrio para garantir as rendas da terra e manobrar as classes sociais excludas. Todavia, o modelo de cidade moderna industrial no natural. Por isso, importante considerar os arranjos da cidade poltica e da cidade mercantil, bem como perceber a virtualidade do urbano como uma possibilidade atual. O urbano, pois, j ordena a cidade contempornea. Os fenmenos de imploso e de exploso do tecido urbano indicam a vitalidade desse poder. A urbanizao extensiva intensifica e estende suas condies por todo o espao. O urbano centraliza e sincroniza objetos e processos. Em suma, o urbano o poder de construir cidades. Para avanar nessa anlise torna-se necessrio utilizar o espao, o territrio e o lugar. Certamente, esses conceitos so, simultaneamente, instrumentos analticos e dimenses de um s fenmeno socioespacial complexo. Diante dessa empreitada, pode-se decompor o espao em condies urbanas. Se observadas as condies urbanas substantivas, sobressaltam-se os processos e as infraestruturas fsicas e sociais presentes no espao urbano. Se chamadas as
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condies urbanas organizaes polticas.

polticas, erguem-se a cidadania e as

As condies urbanas no so geometrias de um plano ideal. Ao contrrio, as condies urbanas so definidas pela explorao e pela espoliao, conformando um mapa de segregao socioespacial substantiva e alienao da cidadania. Ainda procurando compreender a cidade, verificou-se a inexistncia de uma clara definio jurdica. Quando muito, cidade aproxima-se do conceito de centro de governo. Bem diferente, o municpio tem seu contorno de ente federativo e suas autonomias poltica, financeira e administrativa previstas na Constituio Federal. O urbano, juridicamente, pode ser encontrado nos critrios de localizao ou de destinao, do Cdigo Tributrio Nacional e do Estatuto da Terra, respectivamente. Todavia, compete ao plano diretor definir o urbano quando institui o macrozoneamento, prescrevendo quais as zonas, as reas, as propriedades do municpio so passveis de parcelamento, uso e ocupao para as diferentes funes sociais urbanas. Eis, portanto, o objeto principal do direito urbanstico: compreender a complexidade das condies urbanas que

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constituem a cidade e ordenar os processos normativos no espao urbano. Portanto, o direito precisa compreender a condio humana fundamental na cidade. E, adicionalmente, evitar reduzir os processos normativos a somente hipteses legais. Os processos que ordenam a cidade so mltiplos pblicos, privados, clandestinos. E nesse entremeio, diversos atores reivindicam o direito de tomar posse da obra coletiva, historicamente construda no espao pblico. Os movimentos de reforma urbana vm lutando por uma outra cidade desde meados do sculo XX. Especialmente no Brasil, quando da redemocratizao, foi possvel recolher diversos apoios para uma emenda ao processo constituinte que resultou no Captulo de Poltica Urbana. Essa fora normativa dos movimentos sociais avanaram em outras lutas locais e nacionais, at chegar a aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001. Ainda data deste ano a Carta Mundial pelo Direito Cidade documento que consolida os princpios do direito cidade, quais sejam: a cidadania plena, a gesto democrtica e funo social da propriedade e da cidade. Esses princpios inseridos na ordem jurdica recaem sobre as condies urbanas, transformando-as em direo ao direito cidade. Por isso, o espao consubstancia o conjunto de direitos de
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cidadania, a gesto democrtica impe outra territorialidade na cidade e no Estado; e a funo social serve como a matriz geradora da ao poltica transformadora. A transformao pretende substituir a segregao

socioespacial pelo uso socialmente justo e ambientalmente sustentvel. Esse enunciado desafia o campo jurdico a dizer sobre a justia e codificar um outro direito emancipatrio. A justia do direito cidade perturba a ordem vigente e prope outra territorialidade, em que a cidadania seja plena, a gesto, democrtica, e a funo social privilegie o valor uso. Mas se uns avanam, outros no cedem. Principalmente nos poderes institudos h uma proposital discordncia sobre a natureza jurdica do direito cidade. Os ataques principais direcionam funo social a pecha de um mero princpio, sem fora normativa, ou ainda, nomeiam-na de princpio geral do direito, aplicvel somente na ausncia de lei e de costumes. Mais recorrente, porm, a tese de eficcia limitada e de norma programtica suspendem a aplicao da norma constitucional da funo social em favor da manuteno do territrio da segregao. Ento, a luta pelo direito cidade encaminha-se aprovao de novas normas jurdico-urbansticas e novas polticas pblicas. Mas, tambm, uma nova cultura jurdica deve ser ampliada para sedimentar o paradigma.
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Tal qual os mapas, o direito um objeto tcnico que representa uma realidade e orienta os sujeitos. Assim, tradicionalmente, o direito serviu como instrumento para a sustentabilidade da hegemonia do capital sobre a cidade. Por isso, a representao da cidade industrial e suas funes econmicas foram privilegiadas. A orientao urbanstica visava a circulao e acumulao do capital. Mas uma outra representao e orientao so colocadas pela Constituio Federal. Os fundamentos e os objetivos do Estado devem ser interpretados com toda sua fora normativa. O direito fundamental de propriedade vige se estiver orientado ao cumprimento de uma funo social que certamente no se avizinha da especulao econmica ou do enriquecimento sem causa. Alis, a ordem econmica prevista constitucionalmente assenta suas bases na propriedade privada e na funo social. E, na sequncia, o art. 182 define o campo de interveno do Estado no domnio econmico. Em outras palavras, a poltica urbana manejada primariamente pelo municpio define e orienta a ordem econmica fundada na propriedade fundiria urbana. Mas no somente o plano diretor define a funo social e orienta o proprietrio no uso do direito de propriedade. Outras leis federais, estaduais ou municipais acercam o bem propriedade em
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suas funes econmicas (CF, art. 170), urbansticas (CF, art. 182), culturais (CF, art. 216) e ambientais (CF, art. 225). O direito cidade realiza-se, portanto, pela interveno direta do Estado sobre o direito de propriedade. As diretrizes da poltica urbana federal, estadual e municipal foram detalhadas no Estatuto da Cidade (art. 2). So diretrizes para a realizao do direito cidade; diretrizes para a definio e cumprimento da funo social da propriedade; diretrizes para funes sociais da cidade; e diretrizes para gesto urbana. Atreladas s diretrizes, cada ente federativo pode combinar os instrumentos jurdico-urbansticos previstos no art. 4 da Lei 10.257/2001: instrumentos de planejamento, instrumentos de regulao do solo, instrumentos de regularizao fundiria, instrumentos tributrios e financeiros, e instrumentos de gesto urbana. Entretanto, a realizao do direito cidade no plano municipal no se enderea construo de uma norma tcnica. O plano diretor, antes de ser norma jurdica, um processo poltico em que se debatem um planejamento democrtico frente a um planejamento estratgico. Nesse campo de luta, certamente os planos diretores tradicionais so formatados quando a territorialidade o permite. A
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orientao constitucional e legal, porm, exige um novo plano diretor que comungue a leitura tcnica com a leitura comunitria. Para alcanar o plano da validade jurdica o plano diretor deve ser precedido de participao democrtica para legitimar o seu contedo. O contedo do plano diretor, necessariamente, deve contemplar as diretrizes especficas para o desenvolvimento urbano municipal. Descendentes dessas, as funes sociais da cidade e da propriedade fundiria urbana so impostas por meio dos parmetros urbansticos. Ainda o plano diretor deve trazer os instrumentos urbansticos competentes e os elementos do sistema de planejamento e gesto urbana. A validade do plano diretor no conduz imediatamente sua efetividade no espao, transformando as condies urbanas atuais. Por isso, o processo poltico de construo do direito cidade deve permanecer ativo no territrio.

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