1.

RESUMEN PARA DIRECCIN

2. MEJORES PRACTICAS

2.1. Antecedentes 2.1.1. Aplicaciones de la teora de gestin al mbito aduanero 2.1.2. Las mejores practicas de gestin en el mbito aduanero

2.2. Nuevas estrategias y misiones para la Aduana 2.2.1. Antecedentes 2.2.2. La experiencia de la Aduana de Espaa 2.2.3. La experiencia de la Aduana de Venezuela 2.2.4. Conclusiones

2.3. Sistemas de planificacin y de definicin de objetivos 2.3.1. Antecedentes 2.3.2. La implantacin del modelo de gestin de riesgos en el Departamento de Aduanas de la AEAT. 2.3.3. La experiencia en la planificacin y gestin de objetivos de la Aduana de Chile 2.3.4. Conclusiones

2.4. Uso de mtricas de calidad en la gestin. 2.4.1. Antecedentes 2.4.2. Mtricas de gestin 2.4.3. Resultados

2.5. La utilizacin de herramientas estadsticas para el anlisis de riesgo 2.5.1. Metodologa para la valoracin de la calidad del anlisis de riesgo 2.5.1.1. 2.5.1.2. Antedentes Metodologa para el calculo del riesgo soportado.

2.5.1.3.

Guia metodologica para la optimizacion del uso de filtros

en las unidades de anlisis de riesgo 2.5.1.4. La experiencia de la Aduana de Espaa

2.6. Metodologas de medicin de la eficacia de los programas de mejora 2.6.1. Antecedentes 2.6.2. Gua metodologica

2.7. Reingeniera asociada a la Implantacin de nuevas tecnologas en los recintos aduaneros 2.7.1. Antecedentes 2.7.2. La utilizacin de mtodos de reconocimiento no intrusivo 2.7.3. La gestin de riesgos no intrusiva. (GSRNT ) 2.7.4. Integracin de tecnologa no intrusiva en el despacho 2.7.5. Gestion de riesgos laborales en los recintos aduaneros.

2.8. Tcnicas de estimacin de los niveles de fraude aduanero. 2.8.1. Antecedentes 2.8.2. La estimacin del contrabando. La experiencia de la Aduana de Espaa 2.8.3. La estimacin de los delitos contra la propiedad intelectual e industrial IPR). La experiencia de Espaa

2.9. Lucha contra fraudes emergentes. 2.9.1. La experiencia de la Aduana de Argentina. 2.9.2. La experiencia de la Aduana de Venezuela.

3. RECOMENDACIONES

1. RESUMEN PARA LA DIRECCIN

2. MEJORES PRACTICAS

2.1 Antecedentes

Las mejores practicas que han sido identificadas se insertan en un marco terico. El propsito del siguiente apartado es:

Contextualizarlas en el mbito de la teora de la gestin las mejores practicas identificadas

Sealar posibles reas en que pudieran implantarse mejores practicas mediante conceptos no utilizados hasta ahora por las Aduanas.

2.1.1. Aplicaciones de la teora de gestin al mbito aduanero La preocupacin por la gestin y la direccin cientfica de las empresas y las organizaciones se inicia a finales del siglo XIX. Una de sus manifestaciones fu la creacin de la primera escuela de negocios en Wharton en 1881 seguida por las Universidades de Chicago y de California que establecieron Escuelas de Comercio en 1899.

Surgieron dos aproximaciones. Una de ellas entenda que, basndose en principios generales, es posible adquirir la habilidad de disear la solucin mejor para cada caso, a travs de un mtodo con filosofa clnica (klinos = inclinarse) similar al enfoque de la medicina. Otras por el contrario que es posible definir principios generales y "best practices" que pueden ser implantados con carcter universal. La Escuela de Negocios de Harvard es un representante del primer enfoque con su acento en el mtodo del caso mientras que las escuelas europeas lo son del segundo.

Un ejemplo de los primeros esfuerzos en la bsqueda de soluciones generales lo encontramos en la tradicin francesa acostumbrada a rigurosos 3

planteamientos matemticos. Su primer representante fue Henri Fayol (1.841 1.925) que aplic sus ideas en una compaa minera, Comamboult, en la que desarroll su vida profesional y de la que fue director a partir de 1.888. Recogi sus ideas en Administracin industrial y general publicada en 1916.

Desarroll y defendi un sistema que exiga planificacin y el diseo de un organigrama que aseguraba a cada uno un puesto definido. Insista en la obediencia a las ordenes de los directivos, la realizacin de reuniones de coordinacin de los jefes de departamento encabezadas por el presidente y la posibilidad de disponer de informacin contable rpidamente actualizada. . Crea que la virtud ms importante era la prevoyance. Defenda la idea de tener un plan y llevarlo a cabo. Se trata de una idea y unos principios que funcionaron bien pero que como indic Drucker ms tarde, eran adecuados en el entorno de una empresa que haca slo una cosa simple que era sacar mineral elaborarlo y venderlo en un solo mercado y que no era muy grande. Desde nuestra perspectiva, desde un tipo de sociedad y mercado muy distintos, le recordamos por varias ideas simples pero efectivas.

La importancia del papel de los directivos para los que su misin ms importante es la previsin. Que se debe dirigir con planificacin a corto y largo plazo en base a los principios de unidad de direccin y mando reflejados en un organigrama.

Para el mbito aduanero retenemos la importancia de la visin, del modelo, del concepto de tener un plan y llevarlo a cabo. Se acepta que la construccin de un sistema es un proceso complejo donde existe una profunda relacin entre la organizacin, los procesos de negocio y la tecnologa y que un cambio en cualquiera de los factores influye en los dems.

Debe entenderse que cuando se adopta la decisin de cambiar los procedimientos organizativos, las personas, la tecnologa o la estrategia de Sistemas de Informacin, durante un tiempo el rendimiento que se obtiene es inferior al que se obtena antes como consecuencia de los costes de asimilar la 4

transformacin. Solo el posterior incremento de resultados derivados del posible incremento de eficiencia justifica el resultado. Por ello si los cambios son muy frecuentes no se har ms que pagar una penalizacin sin haber finalizado el pago de la anterior.

Uno de los grandes dilemas en el mbito de la gestin, quizs falso dilema, es la necesidad de decidir si se persigue la eficacia, esto es conseguir los resultados previstos al coste que sea, frente a la eficiencia entendida como el intento de realizar la tarea encomendada con los menores recursos posibles. Planteada en su extremo se traduce en la disyuntiva entre hacer muy bien la cosa inadecuada o muy mal la cosa adecuada.

En Estados Unidos y en un entorno que buscaba la eficiencia, Frederick Taylor (1856-1917) centr sus esfuerzos en buscar un mtodo para alcanzar la mxima productividad de los obreros industriales. Desarroll un mtodo con la idea bsica de comprender cual era el nmero de kilogrmetros que cada obrero poda producir en una jornada y descomponer la fabricacin en componentes bsicos, los de cada una de sus piezas, buscando optimizar la produccin de cada una de ellas. Ligaba la retribucin del empleado a lo que produca, lo que supona el destajo diferencial por cada tipo de pieza, y divulg sus ideas en The Principles of Scientific Management en 1911.

De Taylor se retiene la idea de que es posible una direccin apoyada en principios cientficos y que las tareas pueden ser descompuestas en tareas ms elementales y analizadas para que cada una se realice de forma eficiente.

Henri Ford (1863-1947) introdujo la idea de que haba que alcanzar un nivel de precios para el producto ofertado que permitiera que fuera comprado masivamente. Su idea era disear un producto bueno y nico y venderlo a un precio imbatible siendo su herramienta para construirlo la cadena de fabricacin.

Se acepta la idea de que es posible explicar, perseguir y alcanzar objetivos ambiciosos. Que es posible reorganizar el proceso de produccin 5

llevando la mercanca al puesto de trabajo y en las Aduanas las mercancas a las unidades de reconocimiento de forma similar a como las cadenas de produccin llevan la mercanca a un puesto de trabajo para lograr la mxima eficacia.

En General Motors Durant elabor las ideas directrices de la compaa sin los resultados esperados. A continuacin Alfred Sloan la dirigi apoyado en el principio de coordinar en lo poltico y descentralizar en lo administrativo. Sostuvo la idea de que haba que desarrollar estadsticas que reflejasen con exactitud la relacin entre el beneficio y el capital invertido en cada decisin operativa. e impuls una poltica de producto que logr que cada ao se renovaran los modelos.

De Sloan se aplica la idea de que una vez que existe una idea ganadora es ms importante la gestin que cualquier directivo y la creencia de que las soluciones deben disearse caso a caso no sirviendo copiar y la importancia de la gestin basada en los datos. Si se acepta la conclusin de que las empresas son diferentes y de que no puede haber una solucin vlida para todos los casos existen dos alternativas para avanzar. La primera es que cada caso sea distinto en s mismo lo que nos condena a la originalidad y la segunda es que existe un numero finito de categoras principales de soluciones que pueden ser clasificadas a travs de algunas variables significativas. La esperanza para la ciencia y la consultora es que la opcin correcta sea sta segunda y que existan mejores practicas. Aceptndola la cuestin compleja en esta hiptesis es identificarlas. En la bsqueda de criterios para posicionar las organizaciones para poderlas comparar con otras semejantes se han considerado a las organizaciones como sistemas y planteado una pregunta evidente Cul es la mejor organizacin de las posibles?. Existe?.

La respuesta implica un sistema de clasificacin y un sistema de categorizacin. Max Weber las haba clasificado atendiendo a la estructura del poder o de la autoridad. Joan Woodward en los aos 50 destac la tecnologa

que empleaban, lo que supuso un cambio muy importante por desplazar la atencin desde quien tenia el poder, los accionistas o el empresario a la tecnologa que se empleaba. Una tercera opcin fue clasificarlas a travs de su organizacin en el espacio, centralizadas o descentralizadas Con este enfoque es posible clasificar a las organizaciones a lo largo de varios ejes. En uno de ellos las empresas pueden se consideradas como descentralizadas, por ejemplo en su distribucin geogrfica por disponer de muchas oficinas, aunque pudieran estar centralizada atendiendo a otro criterio como la toma de decisiones. De la misma forma una empresa podra tener sus instalaciones descentralizadas, su informtica centralizada en un mainframe, la

programacin descentralizada permitiendo a cada divisin tener sus propios programadores, al tiempo que la poltica de estndares centralizada. Con este enfoque, al existir muchas ms combinaciones es posible mucha ms precisin y granularidad en las clasificaciones y ms detalle en los estudios. A partir de cada una de esta variables principales era posible volver a establecer diferencias siendo por tanto un enfoque muy abierto para el analisis academico.

Estas ideas impulsaron luego otros estudios como los de Donovan en Harvard que analizaron los sistemas de informacin y su evolucin en trminos del grado de descentralizacin.

Se acepta de estos autores la idea de que una estructura inadecuada puede ser causa suficiente para el fracaso pero que, por el contrario, hay varias soluciones organizativas para cada estrategia vlida.

En aquellos aos y con las herramientas que describimos la disyuntiva ms relevante era cual era el grado de centralizacin adecuado en cada aspecto de la actividad de la empresa pero todo el mundo daba por hecho que haba que descentralizar En una poca en que no existan ordenadores personales y las comunicaciones eran insuficientes para la gestin, las grandes empresas cuando se desplegaban en otros pases no tenan mas opcin que descentralizar mucho.

Eran tiempos de crecimiento, de incrementos de productividad y de dominio de las empresas americanas. La publicacin de "Management in the 80s", en el nmero de Diciembre de 1958 en la la HBR fue el clarn de aviso de un importante cambio. Harold J. Leavitt y Thomas L.Whislers, anticiparon que el papel de los directivos de nivel intermedio perdera importancia, que era necesario volver a centralizar y que descendera con ello tanto el nmero como la retribucin de los directivos intermedios, que emplearan cada vez ms tiempo en planificar y en crear y que las grandes organizaciones se volveran a centralizar

Durante los aos 50 se acenta el giro y toma cada vez ms importancia del control financiero y los graduados de las escuelas de negocio comenzaron a tomar papel de control relevante en las compaas en un proceso en el que fue significativo el ejemplo de McNamara y los Whiz Quids en Ford.

Drucker es considerado como el mayor de los pensadores en direccin de empresas. En "The concept corporation" aport la idea de considerar el trabajo como un recurso y no como un coste y algo ms adelante en "The practice of management" (1954) introdujo el concepto de la direccin por objetivos.

Aport ideas importantes tales como que la estructura ptima es funcin de la estrategia elegida y observ que el xito deriva de la atencin al cliente y de la elaboracin de productos innovadores. Seal la importancia de la direccin como continuadora de la cultura empresarial. Fue el primero en predecir que la introduccin de los ordenadores iba a suponer la aparicin de una nueva clase de trabajadores basados en la inteligencia y que esta situacin supondra un cambio en las practicas empresariales. Encabez el movimiento MBO o Management by Objectives.

Hemos retenido de su enfoque las ideas consistentes en que para conseguir un propsito un grupo de personas debe definir una estrategia, establecer unos objetivos, trabajar para alcanzarlos midiendo resultados y

controlando las desviaciones y que la organizacin debe hacer posible este mecanismo de gestin.

Aunque hoy parezca increble, porque la conveniencia de establecer objetivos de gestin no se discute, la idea de establecer unos objetivos y controlar peridicamente si se alcanzan o no en cada nivel de la organizacin era una novedad. En la prctica empresarial comenz a ser frecuente el establecimiento de objetivos trimestrales, en todos los niveles de la organizacin y no solo en ventas. Se controlaban las metas que se pretendan alcanzar, las prioridades y los medios necesarios para conseguirlo siendo un ejemplo el enfoque de Iacocca en Ford. La idea de la direccin por objetivos

ha sido criticada por algunos tericos que han sostenido, ya en los aos 80, que si lo que se desea es recoger las mejores ideas e iniciativas de los trabajadores no es posible partir del planteamiento de imponerles cuanto y qu deben hacer. En el mbito de la Administracin y muy especialmente en aquellas unidades que no prestan servicios directos sino que realizan investigaciones se ha cuestionado la propia idea de establecer, por ejemplo, cuantos delincuentes van a ser detenidos el ao que viene con el argumento de que se intentar detener a todos los que comentan el delito y que esto no puede ser previsto.

Se retiene la importancia de los sistemas de Direccin por Objetivos para las Aduanas

El procedimiento de control de calidad tradicional consista en medir las caractersticas de los productos desarrollados para ver si tenan la calidad adecuada y en caso contrario retirarlos para que no los recibiera el cliente: Tenia muchos inconvenientes. El primero es que era ineficiente porque haba que comprobar demasiadas cosas. El segundo es que era caro porque haba que rechazar los productos defectuosos. El tercero era que generaba un juego de suma cero entre los responsables de fabricacin y los de calidad, esto es que todos los mritos que obtena el responsable de calidad se traducan en demritos del de fabricacin y adems y no por ello lo ltimo, el sistema no estaba orientado a descubrir las causas de los problemas sino a evitar que 9

fueran conocidos en el exterior de la empresa. Como alternativa surge el concepto de TQC (Total Quality Control) que surgi en USA, pero que en su concepto actual se desarroll en Japn bajo la influencia de Deming, donde el respeto por l condujo al extremo de la introduccin de un premio con su nombre en el ao 1951. La idea fue perfeccionada por Juran y ms tarde por otros en un desarrollo conceptual en esta materia que se ha extendido mucho mas all de los principios y las tcnicas estadsticas desarrolladas por estos autores en la fase germinal. En las ideas originales que desarrollaron destacamos dos aspectos: El primero la conciencia de que no es necesario una medicin exhaustiva para conocer el grado de calidad en la fabricacin de un producto pues basta con analizar muestras. Sin perjuicio de que se realizaron aportaciones tericas la idea en que se apoyaba que es la teora de muestras no era una novedad terica y haba sido utilizada, por ejemplo en anlisis electorales. Lo ms importante fue la comprensin de que se puede descubrir en lo medido las causas que originaban las desviaciones.

Ha sido utilizadas las ideas de este marco terico en las mejores practicas orientadas al conocimiento de los verdaderos valores de fraude.

La Teora del Control de Calidad Estadstico de la que fue pionero el Laboratorio de la Bell, donde prest sus trabajo el Doctor Walter S. Shewhart, introdujo herramientas como los grficos de control y desarroll procedimientos que permitan la medicin en puntos crticos durante el proceso de fabricacin evitando con ello la medicin sistemtica de todos los productos fabricados. Su orientacin radicaba en conocer si el proceso estaba bajo control estadstico mediante medidas obtenidas en momentos adecuados.

A partir de la II Guerra Mundial, estas iniciativas se desarrollaron con nuevo impulso. Deming, que haba trabajado con Shewart, lleg al convencimiento de que las tcnicas que se haban desarrollado en la Bell y utilizado en el control de los procesos industriales, podan aplicarse al trabajo de oficina. Deming acudi varias veces de Japn y en las notas que hizo en la dcada de los 50, present un enfoque sistemtico para la gestin, que ha sido conocida con diversos nombres; Ciclo Shewart, Ciclo Deming y PDCA. 10

Juran profundiz en este enfoque en su monumental Quality Control Handbook. Crea que la cadena proveedor- cliente, se extiende a lo largo de todos los pasos relacionados con el suministro de artculos o servicios al usuario final o al consumidor y deca que el pblico en general puede ser considerado un cliente, sosteniendo que la medicin, concebida como un

proceso en s mismo, se debera establecer a lo largo de toda la cadena de suministro y no solamente al final, para poder medir el nivel de servicio que se entrega al usuario.

El tercero de los grandes pensadores de la posguerra fue Feigenbaum, que fue Director de Calidad de G.E. y public Total Quality Control en 1.951.

Se han retenido estas ideas para el desarrollo de las mejores prcticas orientadas a la mejora de los procesos de Anlisis de Riesgo Con las aportaciones hasta aqu mencionadas se estaba controlando el proceso de las cadenas de produccin con resultados satisfactorios por lo que pareci razonable generalizar estas ideas. Un representante de la escuela de pensamiento que llev hasta el mximo este enfoque analtico fu el Dr. Kaoru Ishikawa, conocido por haber defendido los Siete Instrumentos del Control de Calidad (grficos de Pareto, diagramas Causa-Efecto, estratificacin, hojas de comprobacin, histogramas, diagramas de dispersin y grfico de control de Shewart). En su libro Gua para el Control de la Calidad (1976) conceba este enfoque como algo de mucho ms calado que la mera combinacin de herramientas estadsticas creyendo que era una revolucin del pensamiento en la Administracin1. Sostena que todos en la empresa deban participar en la bsqueda de la calidad, siendo un ejemplo de este compromiso global los vnculos de control de calidad.

Se han retenido estas ideas en la definicin de las mejores prcticas que emplean sistemas de planificacin de objetivos y de revisin de las tareas bajo el modelo PDCA (Plan Check Do Act)
1

What is Total Quality Control? Englewood Cliffs, NJ Prentice- Hall, 1985

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Geinichi Taguchi aporta ideas que suponen un nuevo salto conceptual. Una cosa es intentar asegurar que un producto es bueno mediante la

aplicacin de herramientas estadsticas y otra ms difcil es aplicar la estadstica al diseo. Tan difcil que pareca imposible pero Taguchi desarroll mtodos estadsticos simples que podan ser aplicados en el diseo de nuevos procesos. Su aproximacin parte de la idea de que en un proceso hay muchos factores que influyen sobre la forma de que los inputs se convierten en outputs. Se centra en saber cuales son importantes, cuales no y las posibles

interacciones. Cuando se disea un nuevo proceso, una de las formas de enfocar el control es suponer que las variables que han sido importantes en otros procesos similares en el pasado lo siguen siendo. Al obtener los primeros productos se evala tanto la calidad de los obtenido como la reaccin de los clientes y se corrige lo que sea defectuoso. Con su esfuerzo Taguchi sent las bases estadsticas del diseo de procesos vlidos y eficaces y defini la Funcin de Prdida de la Calidad que permite analizar el efecto del diseo desde una perspectiva financiera.

Tambin en Japn Shigeo Shingo, a partir de 1961, haba comenzado a desarrollar mtodos que han sido conocidos como los poka-yoke que significan a prueba de errores recibiendo el nombre de un juego infantil en que hay que encajar piezas en agujeros y solo entra cada pieza en uno solo de los agujeros. La idea es que si instalamos un dispositivo que no permita la aparicin del defecto, si cada pieza solo puede entrar en su agujero, ya carece de sentido medir luego los defectos que han aparecido, lo que nos hace ahorrar tiempo y dinero. Parece una idea simple pero es formidable y la acumulacin a las ideas que hemos expuesto permiti, por ejemplo, reducir el tiempo de montaje del casco de un petrolero de cuatro a dos meses.

Se ha utilizado este concepto en las mejores prcticas

que definen

filtros asociados a acciones de forma que las actuaciones de los actuarios estn regladas y sean auditables. En las practicas que reconocen la importancia de la validacin y del control de errores. y aplicado la idea de que todos los operadores deben estar identificados con un nmero que no sea 12

ambiguo, que es un error aceptar documentos incompletos o errneos pretendiendo corregirlos tras consultar con el interesado y la importancia de hacer las cosas bien a la primera y la de disear procedimientos que permiten que slo suceda esto.

El concepto de estrategia haba estado unido tradicionalmente a las operaciones militares pero a partir de los aos 60 alcanza relevancia en la direccin de empresas con la publicacin por Igor Ansoff de Corporate Strategy (1965)2 que ha sido considerado por Mintzberg como el modelo ms complejo de planificacin estratgica existente en la bibliografa. Se trata de la consolidacin de la idea de que la actividad debe ser planificada unida a un enfoque analtico. En un principio el trmino se empez a utilizar en este mbito como poltica de empresa y ha evolucionado pasando por tres fases. En la primera se introdujo el concepto de planificacin a largo plazo que no era ms que la prolongacin en el tiempo de la planificacin financiera a un ao sin ms complejidad que la puramente econmica puesto que se supona que el entorno era estable y que no mereca la pena tener en cuenta factores polticos y sociales. Se sostena que las inversiones estratgicas deban dirigirse a la colocacin del capital excedente en el punto donde se produjera el mayor beneficio de la corporacin.

Ms adelante se acu el concepto de planificacin estratgica para hacer referencia a una metodologa en la que primero se analizaban las distintas estrategias que eran posibles ante la existencia de un entorno cambiante, lo que conducia al anlisis de escenarios, para luego hacer posible la planificacin financiera. La planificacin estratgica se sostuvo, con

altibajos, como idea slida y aplicable en el mbito acadmico y profesional durante 30 aos hasta que en una tercera fase decay su importancia en un proceso que culmino con la publicacin de "The Rise and Fall of Strategic Planning" de Henry Mitzberg en el ao 1.994.

La estrategia de la empresa ed Orbis 1.987

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La razn bsica de esta relativa prdida de fe en el poder de la planificacin es consecuencia de la superposicin de varias circunstancias

Una de ellas sin duda la aceleracin de los cambios, la percepcin de la existencia de un mundo cambiante y globalizado pero hay otros argumentos razonables Uno de ellos la duda sobre si la planificacin financiera es la herramienta adecuada para hacer que afloren nuevas ideas y la creencia en que el MBO se apoya en exceso en el anlisis de lo que ha pasado y no en fomentar que sucedan cosas nuevas y que las creatividad aflore.

Se ha retenido la importancia de la planificacin estratgica en las mejores prcticas orientadas a la identificacin de las futuras misiones de la Aduana derivadas de la creciente importancia de la seguridad, la violacin de los derechos de propiedad industrial e intelectual y de las amenazas al medio ambiente.

El historiador de temas empresariales Alfred Chandler escribi Strategy and Structure defendiendo que la estructura de una empresa y la estrategia que persigue no slo estn relacionadas sino que la estructura debe seguir a la estrategia. Sus detractores han argumentado que aunque la idea parece

atractiva parte de un error consistente en asumir que existe una relacin de causa a efecto donde solo existe una correlacin. Es cierto que si se mantiene una estrategia de descentralizacin la estructura acabar siendo

descentralizada pero no est demostrado que suceda lo contrario ni que una estrategia concreta genere una estructura concreta.

Con origen en estas corrientes de tericos no han sido seleccionadas mejores practicas para esta guia.

En los primeros aos de la dcada de los 80 la competencia japonesa a la industria norteamericana y europea se manifestaba intensa.. En Junio de 1980 se emiti un programa de TV en la NBC denominado "If Japan Can Why Cant we? " y los no especialistas en Estados Unidos redescubrieron a Deming. Betsellers como Rising Sun de Crichton, difundan el mensaje del peligro de las corporaciones japonesas trasladando la inquietud de la industria al 14

ciudadano.Fue en este entorno, deseoso de buenas noticias, en el que Peters y Waterman publican En bsqueda de la Excelencia, un trabajo basado en encontrar empresas que no se encontraban agobiadas por esta presin y que estaban triunfando y contar los motivos de su excelencia. Aunque fue uno de los primeros best sellers y tremendamente popular en mbitos acadmicos, se considera que no aport nada significativo y que incluso las empresas que con ms vigor haban sido ensalzadas, como IBM, sufrieron al poco tiempo enormes problemas. No se haba encontrado un mtodo mgico de bsqueda de la perfeccin y el tiempo sancion a los que creyeron en esta visin inocente.

En el mismo ao 1980 aunque esta vez en crculos acadmicos y concretamente en la HBR, Robert Hayes desvi la atencin de los problemas financieros a los problemas de fabricacin en "Managing Our Way to Economic Decline". En su rpidamente popular articulo defendi la idea de que el proceso de produccin haba sido minusvalorado debido al exceso de confianza en el anlisis financiero y que la falta de comparaciones entre las empresas

americanas debido a la homogeneidad de suministradores y procesos limitaba la aparicin de mejoras en los procesos de produccin.

Diagnostic la raz del problema y seal que la causa de la decadencia se encontraba en que las empresas haban dejado de competir en base a la superioridad de los procesos de fabricacin y postul como remedio algo tan simple como poner los recursos para hacer un poco mejor lo fundamental da tras da.

La filosofa tradicional de xito en las empresas se haba basado en conseguir crecer en tamao a travs de mecanismos de integracin vertical con objeto de alcanzar las ventajas derivadas del tamao.. Tras la II GM progresivamente las empresas norte americanas consolidaron su posicin de fortaleza y lleg un momento en que se convirti en una idea muy generalizada que el tamao era bueno en s mismo y que haba que crecer, incluso con una diversificacin radical, llegando al paradigma de lo que en la poca de Harold

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Geneen en ITT era denominada la compra del mes. Se creaban conglomerados que agrupaban fabricacin, viajes, seguros, financieras. Los presidentes buscaban crecer como fuera para retribuir a sus accionistas.

Es en este entorno en el que el profesor Porter, en el ao 1980, publica Competitive Strategy. Techniques for Analyzing Industries and Competitors .Abord el problema de la diversificacin.. En un artculo publicado en la HBR de 1987 analiza treinta y tres de las principales empresas americanas entre ellas las ms prximas al concepto de la "compra del mes", como la ITT encabezada por Geneen. En Competitive Advantage (1985): Creating and

Sustaining Superior Performance seal que existan distintas estrategias y que las compaas podan elegir las que eran mejores. En resumen deca que haba formas buenas y malas de diversificarse, de evolucionar y que crecer por crecer no era la solucin.

La aportacin de una metodologa para detectar formas lneas de evolucin para la Aduana la entendemos valiosa y la utilizaremos.

Para encontrar las buenas recomend el anlisis de cinco fuerzas competitivas a travs de la concepcin de la compaa no como una unidad de negocio sino como una cadena de valor. Crea que la estrategia es un camino para elegir entre opciones y que en todo caso las empresas con estrategia obtenan mejores resultados que las que no la tenan. La idea central de Porter en esta poca era que cada una de las actividades de la cadena de valor poda ser una fuente de ventaja competitiva por si sola o en combinacin con otras que podan ser encadenadas a travs del concepto de linkage.

Se ha retenido de Porter las tcnicas para identificar y poner en orden nuestro proceso principal y que es posible identificar una cadena de valor de forma sistemtica..

Hasta este momento los ordenadores se conceban como herramientas. Seran caros o baratos se utilizaban mas o menos pero a ningn directivo se le

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habra que ocurrido que tendra que cambiar su organizacin en funcin del fabricante elegido de ordenador o del sistema operativo utilizado.

Es en esta poca cuando surge la preocupacin sobre como las tecnologas de la informacin iban a cambiar las organizaciones y las estructuras y se comprende la mutua relacin entre tres factores estrategia, estructura y sistemas de informacin.

No se han incorporado en esta gua mejores practicas asociadas a las sinergias entre estructura de la organizacin ,estrategia y sistemas de informacin.

La lectura de las hemerotecas nos recuerda que el lunes 19 de Octubre de 1.987 fue un mal da. La Bolsa de Nueva York experiment una cada del 22,6 % mucho ms severa que la del 11,7 del crack del ao 1.929 y la crisis fue grave hasta el punto de que a las 11,30 de la maana las acciones de IBM dejaron de cotizar 3. La situacin fue sorteada con la habilidad del reciente nombrado Greenspan que anunci su disponibilidad para servir como fuente de liquidez4 y por la inesperada reaccin a una inesperada compra de sesenta millones en futuros de acciones pero la impresin que dejo la situacin en la comunidad empresarial americana fue grave.

El mundo empresarial era cada vez ms agitado e inseguro. Charles Handy en "The Age of Unreason" (1989), que fue publicado por Arrow Books, puso sobre la mesa el problema de la finalizacin de las carreras profesionales en las empresas como consecuencia de los bruscos bandazos en las demandas del mercado y como cada vez los directivos se estaban convirtiendo en "portfolio workers" No exista acuerdo si este fenmeno impulsado por el rpido cierre de algunas empresas y el nacimiento de otras era bueno o malo. Algunos como Tom Peters sostenan que era bueno y otros como Anthony

"Terrible Tuesday" James B. Steward y Daniel Hertzberg en ,The Wall Street Journal, 20 de Noviembre de 1.987

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Sampson que era malo.5 Fuera lo que fuera los directivos estaban aterrados por la inestabilidad que les comenzaba a afectar en lo personal.

En aquel tiempo Michael Hammer, que haba estado enseando en el MIT, haba llegado a la conclusin de que los tecnlogos necesitaban avanzar en la comprensin del cambio de los procesos bsicos del trabajo. En su anlisis utiliz ideas conocidas pero relacionando de forma explcita tres conceptos que antes no haban sido relacionados: La

tecnologa. Insista en que el valor real de la tecnologa no se

derivaba de que permitiera hacer las cosas de forma mas eficiente sino que permita hacerlas de una nueva forma. El proceso. Este concepto haba sido elaborado en el movimiento hacia el impulso por la calidad comenz a ser considerado una variable en si mismo. El cambio radical. Se defenda el diseo de una nueva solucin partiendo de una hoja en blanco.

Davenport publico con

James

Short

un artculo en la

"Sloan

Management Review" en el numero de Julio/Agosto de 1990 con el ttulo, "The New Industrial Engineering: Information Technology and Business Process Redesign." Algo despus, Hammer public "Reengineering Work: Don't Automate, Obliterate" in the "Harvard Business Review." "Process Innovation," fue publicado en Noviembre de 1992. En Abril de 1.993 Hammer y Champy publicaron "Reengineering the Corporation."

Estos artculos fueron causa y consecuencia de la expansin de un concepto que se convirti ms que en un paradigma en una moda. La obra de Hammer fue un xito de ventas. Se vendieron ms de 2 millones de copias y fue el mayor best-seller desde "En bsqueda de la excelencia" En el ao 1.992 la revista Business Week eligi a Hammer como uno de los cuatro

Career opportunities. The Economist July 8TH 1.995

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pensadores ms importantes de los aos 90 y la revista Time como una de las 25 personas ms influyentes de Amrica en el ao 1.996.

En el ao 1.994

Price Waterhouse anunci que el 78 % de las

empresas del Fortune 500 estaban involucradas en algn proceso de reingeniera y otras encuestas dieron cifras superiores al 50 % en empresas

de menor tamao. Por ms que las cifras sean opinables y que lo que muchos llamaron reingeniera no fuera mas que adaptacin de procesos asociadas a la adquisicin de tecnologas de la informacin la importancia cuantitativa y cualitativa del fenmeno fue extraordinaria. El concepto de reingeniera se

haba convertido en un negocio de 51 BB de dlares en el ao 1.995. El enfoque, tal y como se explicaba, pretenda un replanteamiento y radical

rediseo de los procesos de negocio de la organizacin para alcanzar mejoras espectaculares en las medidas criticas de la actividad, acompaado por nuevas concepciones y definiciones de los puestos de trabajo. El cambio era posible, impulsado propiciado o sostenido por el cambio tecnolgico. Por una parte era una variacin muy importante frente al concepto de TQM lo que le conceda un halo de novedad.

Los autores explicaban la viabilidad de la idea partiendo de una reflexin casi filosfica Tomaban como punto de partida el modelo de Adam Smith que consiste en el fraccionamiento de un trabajo complejo en sus tareas elementales, especializando al personal en cada una de ellas. Sostenan que no es en muchos casos el procedimiento ms efectivo para realizar la tarea. Se explicaba que en aquellos procesos industriales en los que la cadena de produccin marca el ritmo de los avances de las tareas s es acertado el modelo de Smith pero que en los procesos que en la vida real se desarrollan en el interior de las empresas o entre las empresas y sus clientes hay tiempos de espera entre cada una de las fases. La necesidad de esperar una respuesta en cada una de ellas antes de poder reanudar el trabajo hace que el tiempo total que se emplea o tiempo elapsed sea muy superior a la suma de los tiempos elementales que es preciso emplear para realizar cada una de las tareas.

19

Partiendo de este enfoque la idea consiste en cambiar los procesos de forma que pueda ser posible obtener un beneficio para el cliente derivado del ahorro de tiempos o de personal y por ello de costes.

Es una idea til y poderosa. Hemos aplicado la idea de reingeniera de procesos, en el desarrollo del sistema EDI de la Aduana de Espaa. En esta a no se aborda explcitamente el concepto de la reingeniera en el diseo de sistemas de Informacin pero la idea forma parte de las mejores practicas de rediseo de la actividad en el recinto para introducir sistemas de reconocimiento no intrusivo teniendo en cuenta que la reingeniera que puede y debe hacerse no debe concebirse en los trminos de la moda que se encumbr sino de las enseanzas que se obtuvieron ya que en los ltimos aos y ante la constancia de sus limitaciones el concepto ha evolucionado buscando un mayor posibilismo y reconciliarse con mtodos de cambio incrementales habiendo tomado relevancia conceptos como la gestin del conocimiento y el empowerment

El ao 1996 se anunciaron nuevos despidos masivos y nuevos procesos de downsizing como el de AT&T que anunci el despido de 40.000 personas entre las que se encontraban 24.000 directivos de nivel medio que se sumaban a mas de 3 millones de despidos durante el quinquenio precedente en la economa americana. Lo que antes era preocupacin de los directivos comenzaba a convertirse en pavor. En este entorno surgen ideas notables como las de Nevelson "It doesnt take a Giant. Haile Selassie on Leadership", Towery en "The Wisdom on Wolves" o paradigmas notables como los expuestos en "Bursting into Flame. Drive Your Company as if it were a dirigible" o "Make is so. Leadership lesson from Star Trek". Una gran parte fueron ideas insensatas cuyo propsito era generar un betseller y a travs de l volumen de negocio para los consultores. En medio de tanta falsedad uno de los paradigmas dominantes, sin duda con mucho sentido comn, fue el del modelo de BPI que consideraba que la mejora se mide a travs del nmero de veces que el producto se obtiene correcto a la primera. No es mala idea pero debe recordarse que ello es una condicin necesaria pero no suficiente para la supervivencia. 20

No han sido incorporadas explcitamente ideas de este periodo

En los ltimos aos de los 90 surge el concepto de Core Competencies. Lo desarrollaron Gary Hammel y Prahalad. El ncleo de su idea se concentra en buscar que es importante para la empresa y centrarse en ello. Estas son las competencias principales.

Se ha incorporado una mejor practica basada en este concepto.

En el ao 1.990 se publica "La quinta disciplina" de P. Senge. Aporta ideas frente a otras filosofas. La primera de ellas es la de encontrar a personas con perfiles especiales que deben ser mezclas de racionalistas y de diseadores. La estrategia es la de product churning donde el producto sustituye a la cultura como pegamento de la compaa y se realiza un diseo para la velocidad para el acortamiento de los plazos.

A partir del ao 1.995 hay un hecho que observan los estudiosos. El ratio entre el valor del mercado y el valor en libros del activo se ha multiplicado Tres cuartas partes de l es el valor del conocimiento. Numerosos estudiosos atacan este fenmeno. Chris Argyrs fue profesor en Yale y a partir de 1.968 profesor de comportamiento organizativo en Harvard ha escrito ms de dos docenas de libros donde ha analizado las consecuencias involuntarias que resultan para el individuo de las estructuras formales y organizativas, del liderazgo directivo y de los sistemas de control de la informacin. Ha estudiado el aprendizaje. Dice que del xito se aprende con un simple bucle. Del fracaso en un doble bucle pero existe una posibilidad adicional que es el deuteroaprendizaje. Como en Deuteronomio. Se trata de aprender a aprender. Aborda el problema del desacuerdo entre el individuo y la organizacin as como el de la discrepancia entre la informacin que el directivo necesita y la que recibe. Critica los sistemas formales elaborados por el management cientfico y cree que el problema no consiste en como crear la motivacin sino en como canalizarla.

21

Se elabora el concepto de organizacin capaz de aprender que empieza por la definicin de qu es una organizacin y seala que lo que la distingue de un tumulto es la existencia de un conjunto de procedimientos que la permite tomar decisiones, asignar a determinados individuos la capacidad de tomar ciertas decisiones y regula la forma con que esta organizacin se relaciona con el mundo.

No se ha tratado en la actividad ni incorporamos practicas asociadas a la idea de Gestin del Conocimiento.

2.1.2 . Mejores practicas en la gestin aduanera. La misin tradicional de la Aduana se encuentra en un proceso de revisin como consecuencia de nuevas amenazas. En algunos casos son derivadas del terrorismo y han conducido al desarrollo e implantacin de

nuevos protocolos como el SAFE framework of standards.

Por otra parte los procesos de globalizacin han conducido a la difusin de ilcitos que mientras que en el pasado tenan importancia macroeconmca marginal en la actualidad se perciben como amenazas a la seguridad del consumidor con alcance global como las violacin de los derechos de propiedad intelectual e industrial. La reaccin a estas amenazas, como ha sido puesto de manifiesto en la convocatoria para el Cuarto Congreso para combatir la falsificacin y la Piratera impulsado por la Organizacin Mundial de Aduanas (OMA) en Dubai requieren la coordinacin de las Aduanas con otras Fuerzas de Seguridad y Organismos pblicos y privados.

Por ultimo las amenazas al medio ambiente han impulsado el desarrollo del concepto de Aduana verde o Aduana ecolgica.

Todas estas necesidades se integran en el proceso tradicional de planificacin aduanera por lo que en este documento han sido identificadas las mejores practicas agrupndolas en los siguientes bloques.

Las mejores practicas han sido organizadas en categoras 22

Nuevas misiones y estrategias para las Aduanas Sistemas de anlisis estratgicos y de direccin por objetivos Sistemas de implantacin de mtricas de calidad en la gestin Utilizacin de herramientas estadsticas para el anlisis de riesgo Sistemas de evaluacin de programas y de medicion de la eficacia en los programas de mejora Reingeniera asociada a la implantacin de nuevas tecnologas en los recintos aduaneros Tcnicas de estimacin de los niveles de fraude aduanero Lucha contra fraudes emergentes

2.2. Nuevas estrategias y misiones para la Aduanas

2.2.1 Antecedentes La Aduana tradicional ha venido exigiendo a los productos importados y exportados el cumplimiento de las requisitos establecidos por diversas convenciones como el CITES. Ello se ha realizado mediante el reconocimiento de la mercancas para comprobar la exacta declaracin de su naturaleza y mediante la exigencia de los oportunos certificados.

En la actualidad las amenazas al medio ambiente alcanza un carcter mas amplio por lo que se han desarrollado conceptos como los de Aduana verde o Aduana ecolgica en el que se atiende con medios suficientes a los problemas asociados en una zona geogrfica asociados a la sobreexplotacin de los medios., el trafico de productos peligrosos, la presin sobre especies protegidas y otros muchos fenmenos. Son relevantes las conclusiones del congreso de Shanghai, China, sobre los requisitos de identificacin y documentacin de los OMG en el seminario de capacitacin de formadores de la Iniciativa de Aduana Verde. al que asistieron 26 participantes de 8 pases de la regin de Asia y el Pacfico. La organizacin del seminario corri a cargo de la Iniciativa de Aduana Verde, coordinada por el PNUMA.

23

Se concluyo que el comercio ilegal internacional de bienes como la sustancias que degradan la capa de ozono, las sustancia quimicas, los txicos los desperdicios peligrosos, las especies protegidas entre otras pueden degradar la eficacia de los convenios internacionales para la proteccin del medio ambiente. Para evitarlo es preciso realizar formacin especializada para los funcionarios de Aduanas en las materias que han sido consideradas relevantes por las Secretarias de los Acuerdos Multilaterales Medioambientales (MEA) como las convenciones de Basilea y los Convenios CITES y de Montreal, para le implantacin de la Convencin de Rtterdam sobre el Prior Informed Consent (PIC) Procedure para la manipulacin de ciertas productos qumicos peligrosos en el Comercio Internacional o para la aplicacin de la Convencin de Estocolmo sobre Polucin Orgnica Persistente.

Nuevas tecnologas

Practica 4. La integracin de la tecnologa de reconocimiento no intrusivo en el despacho aduanero

La necesidad de asegurar la cadena de transporte, de detectar armas de destruccin masiva y de reducir los niveles de contrabando ha conducido a la instalacin en los recintos aduaneros de equipos de reconocimiento no intrusivo de las mercancas, esto es ecaneres. Su uso eficaz requiere

a) Diseo de pliegos de especificaciones que permitan la seleccin de la tecnologa adecuada al coste oportuno y la prestacin del conjunto de servicios necesarios b) Seleccin de la tecnologa mas adecuada atendiendo a la carga de trabajo requerida c) Diseo de las acciones a desarrollar por la Aduana para permitir la utilizacin responsable del sistema entre las que se incluye el diseo de las carreras profesionales de los empelados, la implantacin de las medidas necesarias de prevencin de reisgso laborales

24

d) Diseo e implantacin de las bases de datos de imgenes integradas con los sistemas de despacho e) Integracin de los equipos como perifricos de los sistemas de informacin existentes de forma que la informacin de la actividad derivada del reconocimiento se integre en los sistemas de Anlisis de Riesgo y de Gestion de los Resultados.

Practica 5. Desarrollo de tcnicas de medicin de los niveles de fraude y delito.

La Aduana tiene como misin la represin de conductas que en algunos casos suponene infracciones administrativas mientras que en otros casos en razon de la cuantia o de la naturaleza de la mercanca son tipificadas como delitos.

En muchas ocasiones existe presion social relevante que reprocha a la Aduana su ineficacia en el control de estas conductas.

Se considera imprescindible el conocimiento de los nivele reales de contrabando por cada tipo de productos , de violaciones de los derechos de la propiedad intelectual y el de otras figuras tanto para que puedan ser dimensionados adecuadamente los recursos necesarios para reprimirlos como conocer su magnitud, sus efectos y la parte que puede ser controlada por la Aduana de aquella que por producirse en el interior del territorio debe ser controlada por otros Organismos

Practica 6. Instrumentos matemticos para el Anlisis de Riesgo

La necesidad de conciliar el control con la necesaria facilitacion del comercio ha impulsado el desarrollo de tcnicas de anlisis de reisgo soportadas por ordenador que permiten el reconocimiento selectivo de las mercancas.

En la mayor parte de los casos el anlisis de riesgo se implementa mediante sistemas de reglas que son introducidas en los sistemas informaticos en

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pantallas preparadas al efecto que se traducen en ultimo termino en la asignacin de circuitos verde naranja o rojo a las mercancas.

Existen algunos casos en los que este procedimiento deterministico se combina con procedimientos que permiten que a cada una de las reglas se le asignen porcentajes de reconocimiento de forma que el conjunto tiene propiedades determinsitcias y probabilsticas

La combinacin de estos sistemas que incorporan al sistema las decisiones de los investigadores puede y deber ser completada con tcnicas matemticas

a) Sistemas de deteccin de la falsedad basadas en patrones de datos como la Ley de Benford b) Sistemas de deteccin de patrones de fraude basados en anlisis de cluster c) Sistemas de cuantifcacion de factores de riesgo parametricas como el anlisis de regresin d) Sistemas de deteccin de relacion del fraude con otras variables como el anlisis de matrices de contingencia y sistemas log linealres e) Sistemas no paramrtricos como la redes nuronales , algoritmos geneticos y algoritmos de recocido.

Practica 7. Implantacin de sistemas de medicin de la eficacia de la tarea aduanera

Las acciones de la Aduanas presentan agrupadas en forma de programas de actuacin y su valoracin no puede traducirse exclusivamente en numero de actas o de aprehensiones. En muchos casos se precisa mtodos mas completos de evaluacin que agreguen a las medidas anteriores la percepcin de los usuarios sobre la calidad y de los expertos de la Aduana sobre la adecuacin de lo realizado

Por otra parte los resultados de la aduana varian a lo largo del tiempo como consecuencia de las fluctuaciones del comercio, de las variacin en los tipos 26

aplicables, las diferencias en los efectivos asignados. Por ello la serie de valores de recaudacin, del numero de actas o de su cuanta es una medida insuficiente de la labor de la Aduana

Para atender estas necesidades existen metodologas especificas

a) Metodologa de Evaluacin de Programas en Aduanas (MEPA) que es una evolucion del mtodo Goal Atteninment Scale (GAS) b) Metodologa de Control en Aduanas (MECA)

s para ad

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optar una nueva estrategia. 2.2.2. La experiencia de la Aduana de Espaa

2.2.2.1 Antecedentes. Por los motivos expuestos en el resumen para Direccin del presente documento las aduanas se encuentran sometidas a cambios estratgicos y al proceso de reflexin orientado a definir su misin en el nuevo siglo,

En las circunstancias tradicionales muchas de las herramientas de planificacin estratgica podan ser aplicadas. Las tcnicas de matriz de ciclo de vida , de crecimiento y participacin del Boston Consulting Group, el anlisis de interacciones o el la cadena de valor de Porter entre otros muchos eran herramientas vlidas.

La Aduana de Espaa ha realizado un anlisis estratgico de su papel como Aduana en el siglo XXI con la metodologa de la ctedra Bruce D.

Henderson del Boston Consulting Group utilizando los conceptos conceptos de movimiento estratgico y de cuadro estratgico asociados a la idea de

Ocanos Azules del INSEAD. La idea subyacente en los autores de la metodologa es que no es suficiente con realizar ajustes progresivos para optimizar los procedimientos y modos de trabajo en mercados en los que la competencia se ha extremado y que por ello metafricamente se encuentran rojos con la sangre de los peces muertos en la batalla desatada sino que es necesario detectar las caractersticas de los nuevos mercados en que se debe actuar a los que denomina ocanos azules. Para identificarlos y comprender las diferencia de necesidades entre las situacin precedente y la emergente se ha desarrollado una metodologa que busca la definicin de movimientos estratgicos.

Se entiende por movimiento estratgico el conjunto de decisiones y acciones de la Direccin necesarias para adoptar una nueva estrategia. Se ha considerado que las estrategias de la Administracin tributaria y aduanera varan con el tiempo alrededor de lneas directrices.

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Los elementos bsicos son:

Redefinicin del mbito de actividad Anlisis de la perspectiva global en vez de en las cifras Comprender las actividades que no forman parte de la demanda tradicional Desarrollar la secuencia estrategica

Para ello se utilizan herramientas especficas como son el cuadro estratgico, la matriz ERIR y el anlisis de curvas de valor.

2.2.2.2 . El caso de Espaa. Para las Administraciones Tributarias el eje de su actividad ha sido la Recaudacin mientras que las Administraciones Aduaneras han debido conciliar el inters recaudatorio con el de proteger. La tarea protectora de la Aduana estuvo orientada en el pasado remoto a los intereses de los comerciantes locales y el Tesoro de las ciudades. En siglo XIX se orient a la proteccin de las incipientes industrias nacionales y durante el siglo XX a los de los consumidores. Con la aparicin de las amenazas detectadas en el siglo XXI a la vida de los ciudadanos derivada de ataques terroristas indiscriminados o a la posibilidad real del comercio derivada de las amenazas a las cadenas del transporte, la Aduana toma relevancia como garante de la posibilidad del existencia del intercambio.

En el pasado ambas organizaciones se encontraban separadas dentro de los Ministerios de Hacienda, lo que permita a la Aduana conciliar ambas misiones, la integracin en Agencias ha hecho mas complejo el proceso. La conjuncin de ambas circunstancias, una nueva situacin organizativa y nuevas amenaza aconseja reconceptualizar su misin.En Han sido diseados con la metodologa antes expuesta los cuadros estratgicos de la situacin anterior y de la nueva situacin identificada.

29

Cuadro estratgico.

Alto Impuestos directos

Bajo

Impuestos de Aduanas tradicionales Seguridad Censo Cuantia / Fallido acta Control Internacional fisico Frecuencia relacion

Se han identificado conceptos relevantes para la gestin y en la figura 1 se ha representado la importancia relativa (Alta /Baja) de la atencin concedida tradicionalmente a esos conceptos que son:

Formalizacin de un censo Cuanta de las actas y denuncias Atencin a la posibilidad de fallidos en las deudas Problemas asociadas a la seguridad fisica de los consumidores Importancia del carcter transnacional de la actividad Importancia del control fsico de los bienes objeto de la imposicin Frecuencia de la relacin entre el contribuyente y su

representante y la administracin.

En la figura 2 se incluye el mismo cuadro pero describiendo la situacin de la Aduana en el siglo XXI

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Nuevo cuadro estratgico.

Alto Impuestos directos

Bajo

Aduana U.E siglo XXI Seguridad Censo Cuantia / Fallido acta Control Internacional fisico Frecuencia relacion

Puede apreciarse que la importancia

relativa de conceptos como la

seguridad ha aumentado del mismo modo que la importancia de la cooperacin internacional crece por la necesidad de cooperacin en fraudes emergentes como las falsificaciones o el blanqueo de capitales asociado a los muy diversos tipos de fraude aduanero.

En el cuadro 3 se muestra las consecuencias de la transicin con la deteccin de un nuevo foco de inters para la gestin

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Consecuencia.
Alto Impuestos directos

NUEVO FOCO

Bajo

Aduana U.E siglo XXI Seguridad Censo Cuantia / Fallido acta Control Internacional fisico Frecuencia relacion

Identificado el nuevo foco, que es distinto en su naturaleza

al que

corresponde al rea de Tributos internos, el anlisis pone de manifiesto la necesidad de responder a ciertas cuestiones

Que cosas que se han venido dando por hechas ELIMINAR?

hay que

Que actividades debemos REDUCIR o ELIMINAR?

Que actividades debemos INCREMENTAR?

Que actividades deben constituir la nueva misin?

Cual es el MENSAJE QUE DEFINE LA MISION?

El resultado de la aplicacin del mtodo conduce a la identificacin de los atributos del nuevo foco y a la identificacin de nuevas actividades a desarrollar.

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Implantacin de procedimientos asociados al control de la seguridad fsica como son los instrumentos para el reconocimiento no intrusivo de contenedores y la utilizacin de material para la deteccin de radiaciones ionizantes.

Conclusin de acuerdos de cooperacin internacional en la proteccin de la cadena de transporte

Evolucin de los procedimientos de anlisis y gestin de riesgos.

Desarrollo de cauces de contacto frecuente con operadores para la aplicacin del principio conozca a su cliente (Know your customer KYC (OEA) y para compartir inteligencia en materia de represin de las violaciones de la propiedad intelectual e industrial.

Conceptualmente existe una ntida diferencia frente al pasado pues

La Aduana no se concibe como una Aduana fiscal que facilita sino que es preciso introducir las dimensiones de seguridad y prevencin del delito

Debe ser una Aduana que crea valor aadido a travs de la verificacin entendida como la acreditacin de la verdadera naturaleza de lo que por ella transita

La importancia de redefinir los objetivos y adecuar la estructura de la Aduana a a la nueva misin.

Una vez definida

la misin y concebidos los atributos es

fundamental la

planificacin estratgica que permite llevarla a cabo. Se ha identificado como mejor practica la de la Aduana de Chile. 33

2.2.3. La experiencia de la Aduana de Venezuela

2.2.3.1 Antecedentes El trmino Aduanas Ecolgicas ha sido concebido en Venezuela y describe un concepto ms amplio que el que con carcter general describe el de Aduanas Verdes. Se trata de una calificacin que se otorga por Decreto presidencial por Providencia Administrativa del Superintendente del SENIAT a determinadas Aduanas de La Repblica Bolivariana de Venezuela.

Concretamente.Aduana Ecolgica es aquella Aduana, que por su ubicacin estratgica en un entorno que requiere alto nivel de preservacin y conservacin del ambiente, tiene la responsabilidad de dar prioridad al cumplimiento de la Gestin Ambiental de la Aduana Venezolana

Ha sido concebido con la voluntad de implantar un Proyecto o Programa creado por las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). Para conseguirlo junto con la iniciativa de la Aduana se ha entrenado a funcionarios, policas y jueces, siendo sus objetivos:

Frenar el contrabando global de sustancias peligrosas y especies amenazadas

Prestar asistencia al capital humano que labora en las instalaciones de la Aduana Ecolgica, a fin de minimizar el riesgo por el manejo de materiales peligrosos.

Planificar y dictar charlas de concientizacin ambiental a la poblacin de la circunscripcin.

Minimizar el ingreso de pasivos ambientales al territorio nacional (agentes contaminantes y/o txicos).

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Dar solucin legal a los materiales txicos abandonados en las instalaciones (almacenes) de las aduanas.

Prestar apoyo durante los operativos conjuntos de toma fsica de inventario, realizados por los entes involucrados, en cuanto a la retencin preventiva y/o comiso de materiales nocivos.

2.2.3.2 La implantacin del proceso en la Aduana de Venezuela

Los recintos aduaneros a los que se ha concedido esta calificacin son los sealados en la figura:

Puede apreciarse que la misin excede la tradicionalmente aduanera y abarca aspectos asociados a la defensa de la soberana, la defensa de la identidad nacional y la seguridad.

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Gestin Ambiental de la Aduana Venezolana

Se ha desarrollado un sistema informtico mantiene un registro de operaciones y de incidencias causadas por la actividad aduanera como se

muestra en la figura.

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2.2.3.4 Elementos que configuran la practica analizada

Definicin de la misin

Desarrollo normativo

Identificacin de amenazas en cada tipo de recinto

Identificacin de las modificaciones legislativas y normativas necesarias

Planificacin de recursos necesarios

Realizacin de un manual de procedimientos

Ejecucin de procedimientos de impulso con otras autoridades implicadas

Desarrollo de un sistema informatico

Difusin de resultados

2.3. Sistema de planificacin estratgica y direccin por objetivos.

La necesidad de hacer compatible el control aduanero con un entorno facilitador del comercio ha promovido la integracin en la planificacin estratgica aduanera del concepto de Gestin de Riesgo.

Tras haber desarrollado en la primera seccin sus fundamentos tericos, trataremos aqu su insercin en los sistemas de planificacin puesto que en la mejor practica identificada la .planificacin aduanera se convierte en planificacin del riesgo aduanero.

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En primer lugar se sealan los condicionantes internacionales y el modelo organizativo asociado.

2.3.1 Antecedentes sobre el mbito estratgico de la gestin de riesgos. La Decisin 210/97/CE aprob en Septiembre de 1998 el Informe Especial n 13/98, sobre fiscalizacin del empleo de la tcnica de anlisis de riesgos en los controles aduaneros.

Define el anlisis de riesgo como "Un proceso sistemtico de decisin basado en una recopilacin y anlisis estructurados de la informacin, y una identificacin y anlisis estructurados de los riesgos, para centrar la intervencin en los riesgos ms importantes y evaluar la eficacia de esta

orientacin en la reduccin o en la supresin de los riesgos".

Abog por un anlisis centralizado de los productos de riesgo y por llevar a cabo una seleccin aleatoria en los controles utilizando algoritmos de riesgo con el ltimo y principal objetivo de que las administraciones de la Unin Europea se comportasen como una sola administracin en la defensa de los intereses comunes y no como quince administraciones distintas defendiendo intereses especficos. En Diciembre de 1.999 en Estocolmo tuvo lugar una reunin dedicada al anlisis de riesgo del que se deriv un Plan de Accin estructurado en nueve actividades y orientado a la definicin de un Modelo Armonizado de Anlisis de Riesgo para la Unin Europea en materia de Aduanas. Sobre la base de las recomendaciones recibidas y de la necesidad detectada, la UE ha elaborado un modelo armonizado de gestin de riesgos que tiene como base los resultados de un seminario celebrado en Bruselas los das 18 y 19 de Mayo de 2.000. En la actualidad los trabajos han conducido a un modelo desarrollado bajo el Programa Aduana 2.000 cuya ltima versin se encuentra en el documento TAXUD 1117/2000.

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En el modelos de la UE se identifican las siguientes fases:

Establecimiento del contexto

El contexto tanto organizacional como gestin de riesgos debe ser desarrollado en el nivel operacional, que es el nacional, atendiendo a los condicionantes legales. Se ha realizado un inventario de reas de control que est contenido en el documento TAXUD/609/2000. Se reconoce en la aproximacin del grupo de trabajo que sin perjuicio de la voluntad unificadora cada uno de los pases deber enfrentarse a concretas demandas incluso de sus propios rganos legislativos por lo que una primera fase inevitablemente consiste en la determinacin de las reas preferentes para la actuacin.

Identificacin de riesgos.

Supone una tarea proactiva asociada a la comprensin de qu ha sucedido y por qu. Se trata de un proceso dinmico orientado a la bsqueda de los siempre cambiantes orgenes del riesgo. En esta fase el analista se pregunta Qu puede suceder? Dnde est el riesgo? Se analizan mercancas, personas, clientes expediciones orgenes, procesos y se piensa qu puede hacerse para evitarlos.

Anlisis de Riesgos.

En esta fase debe analizarse cual es la probabilidad el riesgo y en el caso de que suceda cual seria el impacto con objeto de poder establecer prioridades. La ponderacin conjunta de la probabilidad por el efecto, que no es en trminos estadsticos otra cosa que la esperanza matemtica de la perdida es el criterio para valorar la importancia relativa del riesgo.

La UE ha publicado un documento en 1.998 con ISBN 92-282-4984-8 que puede ser utilizado como referencia. Se analizarn a continuacin los elementos que deben formar parte de una mejor practica en la materia y a continuacin la experiencia de la Aduana de Chile. 39

2.3.2. La implantacin del modelo. En todas las reas de las Direcciones de Aduanas orientadas al control del fraude, Gestin, Inspeccin, Intervencin y Operativa se hace necesario el tratamiento de situaciones en las que hay incertidumbre con respecto a si existe realmente fraude y existen procedimientos reglados que deben ejecutarse cuando el riesgo se ha convertido en problema. Desde este paradigma la actividad aduanera se asocia al tratamiento de un riesgo para descubrir potenciales problemas que en el caso de existir son resueltos generando unos resultados cuantificables segn los criterios de cumplimiento de objetivos.

Vemos que bajo este enfoque la gestin del riesgo es el mecanismo de gestin cuantitativa que pretende maximizar los objetivos encomendados y reconocidos por la Aduana en el mbito de su planificacin. Se trata de una forma de trabajar y no de un lugar donde se trabaja o una herramienta con la que se trabajar.

Los

riesgos

pueden

ser

desconocidos,

ignorados,

tolerados

gestionados y la mejor prctica consiste es su gestin. El esquema que muestra la arquitectura de procesos identifica actividades en el mbito central en el regional y en el local. Con la misma estructura se pueden identificar los bloques de actividad rotulado en el plano estratgico, ttico y operacional.

Las actividades a realizar son:

40

Mecanismo de gestin de riesgos

DEFINICION DE ESTRATEGIA SERVICIOS CENTRALES

REGIONAL PLANES ESPECIFICOS DE ACTUACION REVISION MEDIDA DE RESULTADOS

EJECUCION OPERATIVA

LOCAL

Definicin de la estrategia.

Est formada por dos tipos de actividades.

La primera es la comprensin de la forma en que la legislacin aplicable, la estructura de las tarifas o la especfica actividad empresarial de una zona propicia el fraude. Es lo que suele ser denominado Anlisis Estratgico.

La segunda es el estudio de la informacin disponible para analizar las desviaciones frente a las tendencias habituales para comprender si los fenmenos observados responden a una evolucin del mercado o son el resultado de prcticas fraudulentas. La deteccin de desviaciones frente a lo esperado o el estudio de magnitudes relevantes permiten definir estrategias de actuacin en las reas en que cuantitativamente van a ser ms rentables.

Forma parte de esta tarea:

La

identificacin

de

riesgos

mediante

el

anlisis

estratgico.

41

La categorizacin de los riesgos en PROGRAMAS

La descomposicin de los programas en subprogramas atendiendo a las tipologas de fraude.

Elaboracin de planes especficos de actuacin. Identificado un sector o actividad estratgica de riesgo se determinan los recursos asignables en cada localidad, el momento en que se debe realizar la actuacin y el procedimiento a seguir.

Es posible que las cargas de trabajo no coincidan por lo que como regla general los planes operativos de las distintas Regionales sern distintos. La decisin sobre cuales son los concretos Planes de Investigacin que se inician y que recursos se asignan a cada uno de ellos es de la Dependencia Regional que tiene como elementos de informacin cuales son los Programas y Tipologa de fraude e idealmente la informacin de contexto.

Ejecucin operativa. Las acciones planificadas son ejecutadas por Servicios Centrales o Descentralizados

Medicin de esfuerzos y resultados. Se contabilizan los resultados, coste asociado al tiempo empleado y dems recursos necesarios para realizar una adecuada gestin.

Revisin. Peridicamente se debe revisar todo lo actuado para comprender si la estrategia era adecuada, si los planes realizados eran exactos y realizados con la misma eficacia en todas las Regionales, si las actuaciones operativas han sido eficaces y por ultimo si la mtrica que nos permita realizar una gestin adecuada se ha mostrado suficiente. Con las conclusiones y cambios precisos se inicia de nuevo el ciclo.

42

Esta desglose supone la insercin planificacin estratgica de la Aduana.

de la metodologa PDCA en la

2.3.3. La experiencia en la planificacin y gestin de objetivos de la Aduana de Chile.

Se reproduce a continuacin sobre el modelo terico sealado anteriormente el concreto procedimiento desarrollado por la Aduana de Chile que puede servir de modelo de Guia de actuacin.

Definicin de la estrategia

Se debe definir la estrategia en tres niveles. En el estratgico mediante la definicin, en el tctico mediante los programas oportunos y en el operacional mediante la expresin de las tareas encomendadas a las unidades.

La Aduana de Chile ha relacionado el marco de planificacin estratgica con el de la gestin de riesgos en el contexto de un modelo de Creacin de Valor bajo el paradigma que se seala en la figura.

En el contexto de un modelo de Cadena de Valor como el indicador por Porter se administra el riesgo en los tres niveles estratgico tctico y operativo al tiempo que la informacin (inteligencia e investigacin) impulsa el proceso.

43

MODELO METODOLOGICO

INTELIGENCIA

Recopilacin de Informacin

Clasificacin y Depuracin de la Informacin

Anlisis de la Informacin

Hiptesis y Diseminacin

Momento Nivel

A Priori

En la Lnea
CONTRABANDO / INFRACCION

A Posteriori

ADMINISTRACION DEL RIESGO

Estratgico Anlisis de Riesgos Evaluacin y Priorizacin de Riesgos

Tctico

Establecer el contexto

Identificacin de Riesgos

Tratamiento de Riesgos

Operativo

- Contexto estratgico y organizacional Aduanas Involucradas - Criterios de Riesgo

- Listado de Riesgos - Descripcin sistema y puntos de control asociados

- Registro de Riesgos con probabilidad y consecuencia

- Registro de Riesgos priorizados segn aceptabilidad

INVESTIGACION

Recoleccin de Informacin Para la Investigacin

Procesamiento de la Informacin

Validacin de la Informacin

Plan de Accin. Obtencin de Evidencias Y Pruebas

La Aduana de Chile ha identificado como misin: Resguardar los intereses de la Nacin y apoyar el comercio exterior del pas, mediante el uso eficiente e integrado de la fiscalizacin y facilitacin de las operaciones de comercio internacional, basndose en el principio de la buena fe, en un clima de confianza y actuando conforme a los principios de probidad y transparencia

Es desarrollada mediante la siguiente arquitectura:

a) Nivel estratgico

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ELEMENTOS DE LA FISCALIZACION DEL COMERCIO EXTERIOR. Resumen de la contexto

1. 1. MISION MISION

2. 2. OBJETIVO OBJETIVO ESTRATEGICO ESTRATEGICO N1 N1

GESTION DE RIESGOS

3. 3. PRODUCTOS PRODUCTOS ESTRATEGICOS ESTRATEGICOS (AREAS (AREAS DE DE ENFOQUE ENFOQUE PRINCIPAL PRINCIPAL) ) INTELIGENCIA 4. 4. ACCIONES ACCIONES ESTRATEGICAS ESTRATEGICAS INVESTIGACION

4.1 4.1 PROGRAMACION PROGRAMACION NACIONAL NACIONAL 4.2 4.2 SELECCIN SELECCIN DE DE OPERACIONES OPERACIONES

b) Nivel tctico

Se desglosa la misin en objetivos de alto nivel

DEFINICION ESTRATEGICA INSTITUCIONAL. Elementos de la definicin MISION MISION

OBJETIVOS OBJETIVOS ESTRATEGICOS ESTRATEGICOS

1 Resguardar el cumplimiento de las normas que regulan el comercio exterior chileno, protegiendo al pas del trfico ilcito de mercancas y de la evasin tributaria aduanera por medio de la aplicacin sistemtica de un modelo de gestin de riesgos.

Generar, evaluar y actualizar permanentemente la normativa aduanera para ponerla a disposicin de los participantes del comercio exterior y facilitar el cumplimiento voluntario de las obligaciones aduaneras.

PRODUCTOS ESTRATEGICOS

Simplificar, automatizar e incorporar nuevas tecnologas de informacin en procesos claves de Aduanas, para facilitar el comercio internacional.

Generar informacin relevante de comercio exterior para ponerla a disposicin de manera oportuna tanto de la comunidad nacional como de otras entidades vinculadas al comercio exterior

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c) Nivel operacional

Se identifican las tareas concretas que deben ser realizadas en el mbito operacional

DEFINICION ESTRATEGICA INSTITUCIONAL. Elementos de la definicin

N Producto / Subproducto Estratgico
1.Despacho de mercancas: Ingreso Salida Trnsito Operaciones de Zona Franca

MISION

2. Generacin de Normas y aplicacin de tcnicas aduaneras Generacin de normas Aplicacin de tcnicas aduaneras

3. Fiscalizacin de Comercio Exterior Fiscalizacin del trfico de mercancas OBJETIVOS Fiscalizacin del Cumplimiento de normas tributarias ESTRATEGICOS Fiscalizacin de agentes especiales
4. Generacin y Difusin de Informacin Informacin estadstica permanente Consultas estadsticas

PRODUCTOS ESTRATEGICOS

Planes especficos de actuacin

A continuacin se formulan los planes con los que deben perseguirse los objetivos y realizarse la tareas definidas. En el caso de Chile la propia actividad es sometida a la metodologa de gestin PDCA (Plan DO Check Act) de forma que no solo son gestionados los objetivos sino la implantacin de los planes orientados a su consecucin.

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METODOLOGIA DE LA IMPLEMENTACION DE LA PROGRAMACION 1. DEFINICION ESTRATEGICA DE LAS AIE. 2. TALLER ANUAL CON CADA DIRECCION REGIONAL ADMINISTRACION. Anlisis de la incidencia local de las AIE. Identificacin de los riesgos locales asociados a cada AIE. Determinacin de los objetivos de cada programa Identificacin del o los tratamientos aplicables en cada caso. Compromisos mutuos niveles central y local Consenso en indicadores y metas 3. EJECUCION, INFORME DEL GRADO DE AVANCE Y SEGUIMIENTO. 4. EVALUACION SEMESTRAL Y ANUAL 5. AUDITORIA INTERNA Y DE CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. Y

Con ello se logra definir programas con desglose territotorial

DISTRIBUCION DE PROGRAMAS POR ADUANA Y AIE

N de programas por reas y aduana
0
Arica Iquique Antofagasta Coquimbo Los Andes Valparaso San Antonio Metropolitana Talcahuano Osorno Pto Montt Coyhaique Pto Aysn Pta Arenas

5
10 11 9 6 9 10 9 9 10 9 9 11 1 3 6 11 4

10
5 4

15
4 4

20

4 2 4 4 4 4 5 5 4 2 4

2 3 3 4 3 1 3 1 4

Fiscalizacin de trfico de mercancias

Cum plim iento de norm as tributarias

Fiscalizacin de agentes especiales y otros

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EJEMPLO VINCULACION AIE Y PROGRAMA ESPECIFICO

A.I.E.: Acuerdos Comerciales y Normas de Origen

Sub-Area: Acuerdos Comerciales y Normas de Origen Riesgo Definido:Acceder a preferencias arancelarias de origen sin que sea procedente en materia de Origen. Nombre del Programa: Fiscalizacin Acuerdos Comerciales y Tratados Libre

Comercio (Chile-USA)
Objetivos:

Indicador

Clculo Cantidad de Cargos formulados en US$ Cantidad de revisiones en la lnea y a posteriori

Meta Diferente segn aduana Diferente segn aduana

Monto total de Cargos 2) Generar revisiones documentales y fsicasFormulados en US$

1) Generar recaudacin en el rea

3) Formular las denuncias pertinentes. 4) Generar verificaciones de Origen

N de revisiones documentales y fsicas de operaciones de importacin acogidas a preferencias arancelarias. N de Denuncias que procede/Total de operaciones revisadas por Normas de Origen N de verificaciones de Origen solicitadas al ao.

Denuncias formuladas por normas de origen del total revisado por este concepto. Cantidad de verificaciones de Origen solicitadas al Depto. de Inteligencia Aduanera.

Diferente segn Aduana Diferente segn Aduana.

y se estable la conexin entre la estrategia y la operacin.

PRINCIPALES BENEFICIOS DEL PLAN NACIONAL DE FISCALIZACION

1. Independiente del control de los respectivos riesgos de cada jurisdiccin, el Plan Nacional de Fiscalizacin, permite responder en forma eficiente a requerimientos y compromisos de la Aduana, frente a los sistemas de gestin pblica: Indicadores de Desempeo PMG Planificacin / Control de Gestin (Direccin del Presupuesto Ministerio de Hacienda). Metas Ministeriales (Ministerio Secretara General de la Presidencia). Compromisos de Mejoramiento de la Fiscalizacin (Consejo Auditoria Interna de la Gestin de Gobierno). Indicadores de Gestin Interna 2. Concentracin de los recursos disponibles en los riesgos de mayor impacto en la comunidad, medioambiente y tributacin. 3. Administracin eficiente del gasto involucrado en las acciones de fiscalizacin. 4. Apoyo tecnolgico creciente

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Medicin de esfuerzos y resultados

Se realiza por programas

SINTESIS PANEL DE CONTROL POR PROGRAMA

PROGRAMAS VALPARAISO - 2007

AIE

Nombre Programa

Riesgos definidos

Objetivos

Indicadores

Valparaso
Meta Unidad Responsables Sandra Novoa Teresa Espinosa 25 mes 29 Avance 31/10/2007

Propiedad

Intelectual e Industrial

Fiscalizacin de mercancas que infringen la Propiedad Intelectual e Industrial

Ingreso de mercancas falsificadas y/ o con infraccin a la Propiedad Intelectual

Generar revisiones a deteccin de mercanca y empresas que infringen las normas sobre Propiedad Intelectual Generar suspensiones de despacho de oficio (Res. 5026/03)

Nmero de exmenes fsicos en zonas primarias por seleccin local

N de suspensiones de oficio al ao
60 anual 48

Generar las denuncias correspondientes

N de denuncias procedentes
30 anual 29

y a travs de mtricas especficas

San Antonio

Rendimiento por reas Zona Centro B

Valparaso Talcahuano

Patrimonio Art

Evasin Tribut

Tributacin Esp

Propiedad Inte

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Drogas

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Despachadores Operadores Transp Operadores Courier Usuarios Zona F Almacenistas

Rendimiento %

Lavado Activos

Valoracin Adu

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Zonas Francas

Acuerdos Com

Medio Am

Seguridad

Otros V B

Los resultados de la actividad de gestin son revisados peridicamente.

Se ha mostrado con el ejemplo de la Aduana de Chile la posibilidad de implantar de forma integral un sistema de planificacin estratgica conectado a un modelo de gestin PDCA soportado en un sistema de direccin por objetivos (MBO)

2.4 Metodologas de uso de mtricas de calidad en la gestin.

2.5.

La utilizacin de herramientas estadsticas para el anlisis de riesgo

2.5.1 Antecedentes 2.5.2 Metodologa para la valoracin de la calidad del anlisis de riesgo 2.5.3 Metodologa para el calculo del riesgo soportado 2.5.4 Guia metodolgica para la optimizacin del uso de filtros en las unidades de anlisis de riesgo 2.5.5 La experiencia de la Aduana de Espaa

2.6.1. Metodologa de valoracin de la calidad del anlisis de riesgos El anlisis de riesgos en un proceso y debera ser objetivo de la Aduana realizarlo con calidad.

Para conocer en qu medida se alcanza este propsito la calidad en este contexto deber ser definida y deber operacionalizarse su medida. Para ello debemos elegir una magnitud y una escala lo que no es trivial. Sirva el ejemplo de que la cuanta de los resultados obtenidos en recinto aduanero no puede aceptarse como indicador de calidad sin relacionarla con el fraude existente o los recursos empleados. Un mismo volumen de actas es signo de mayor calidad en un recinto con menor volumen de comercio que en otro en

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que haya ms , en un recinto en que el fraude sea pequeo que en uno en que sea grande. A mayor nmero de reconocimientos fsicos y controles siempre habr mayor probabilidad de obtener mayores resultados y por ello un mayor resultado potencial final pero pudiera suceder que el sistema fuera desastroso por lo excesivo y por ello un ejemplo de intensidad pero no de mayor calidad. Por el mismo motivo el que no sea localizado el fraude no puede ser considerado como indicador de calidad y seal de que una aduna gestiona sus riesgos adecuadamente, pues pudiera suceder que simplemente fuera ineficaz.

El hecho de que se materialice o no se materialice una amenaza no supone en si mismo que la calidad del anlisis de riesgo sea alta. Puede ocurrir que se haya establecido acertadamente un control reducido para la bsqueda por tener poca importancia fiscal y por ello poco estimulo para el fraude, o que a pesar de la intensidad establecida la probabilidad de que se presente la amenaza sea baja, como puede ser en el caso de las armas de destruccin masiva en las que el numero de envos por milln de contenedores es afortunadamente muy pequeo. Por ello el hecho de que encontremos pocos casos en que se materialice la amenaza tampoco tiene relacin directa con la calidad del anlisis de riesgo.

Vemos que no son indicadores vlidos de calidad, aislados de su contexto, los muchos o pocos sealamientos con xito que se deriven de las tareas de anlisis de riesgo.

Nos aproximaremos al concepto de la calidad en el anlisis de riesgo acotando el concepto sealando lo que no es calidad.

Definiremos la calidad en el anlisis de riesgo como la relacin entre los objetivos de la Aduana en la deteccin del fraude detectados. y el numero casos

En trminos de procesos aduaneros la relacin se establece entre la calidad que las autoridades y agentes econmicos interesados perciben y el coste que han decidido soportar tanto en numero de reconocimientos como en 51

recursos empleados. En trminos comerciales la calidad sera, desde esta perspectiva, la relacin entre la expectativa de calidad del cliente y la que percibe tras la recepcin del servicio o el producto.

Debe destacarse que la calidad que se percibe es una combinacin de la realidad medible ms impresiones subjetivas. Podramos recibir una calidad tcnica extraordinaria en un hospital o en un restaurante pero sin embargo quedar descontentos porque tuviramos otras expectativas o por no percibir las realidad de lo que nos ha sido entregado. .

2.6.1.1 Conceptos bsicos. Para que sea til este concepto se debe operacionalizar la medida del trmino calidad que se percibe tanto desde la perspectiva objetiva como subjetiva. Cmo se mide?.Cmo se mide la parte objetiva? Cmo se mide lo sentido?. Cmo se miden los objetivos? Cmo se miden los resultados?. Quien mide?

El cliente, en nuestro caso la Aduana, adopta decisiones en materia de anlisis de riesgo basndose en informacin que se refiere a distintos aspectos de la realidad. Parte de ella versa sobre el riesgo que asume, otra sobre el riesgo que se ve obligado a soportar para no perturbar el comercio y una ltima sobre el riesgo que sienten tanto los expertos como las autoridades econmicas transmitidas en ocasiones a travs de los medios de

comunicacin. Dispone tambin de informacin sobre sus medios sus objetivos y sobre los condicionantes fsicos y tecnolgicos de su actividad.

En resumen podemos diferenciar tres conceptos de riesgo. Riesgo asumido, riesgo soportado y riesgo sentido.

Cuando una Administracin de Aduanas realiza un anlisis de riesgo debera diferenciar estos tres conceptos por los motivos que detallamos a continuacin.

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Riesgo asumido. Es el riesgo que se acepta soportar. Es un dato que se puede incluir en los algoritmos de los modelos matemticos que regulan los procedimientos y que estn programados en su Sistema de Informacin. Un riesgo asumido del 2 % implicara que la Aduana desea estar segura de recaudar al menos el 98 % de lo que debe recaudar y que, tambin, el 98 % de los productos superaran por haberse realizado o en el caso de que se hubieran realizado los controles que la legislacin impone. Por lo tanto acepta que el 2 % del problema puede escapar a su control pero es un precio que entiende que debe o que no tiene ms remedio que aceptar porque el coste que se impondra a s misma e indirectamente a los contribuyentes en recursos asignados sera excesivo o porque no seria asumible la perturbacin del comercio generada. Puede ser que la Aduana est equivocada o que este segura porque no tiene mejor opcin, pero es lo que acepta.

Se trata de un tipo de decisiones propias del anlisis de riesgo en otras reas. En el caso del diseo de un puente se acepta de que existe un riesgo potencial de que un puente colapse si el dia del huracn coincide la ocurrencia de un terrremoto o que las presas puedan ser sobrepasadas en una inundacin cada 10.000 aos pues no forma parte de la ingeniera hacer obras eternas pero se asume, en sentido contrario que debe soportar siempre hasta una carga mxima o hasta una inundacin mxima y el deber de los ingenieros es sealar cul es para que no se sobrepase o para controlar, si hay que sobrepasarla, el margen de seguridad disponible y las precauciones que se deben adoptar si el riesgo se aproxima.

Riesgo soportado. Es el riesgo real que se soporta con la aceptacin del planteamiento. Su magnitud no puede conocerse si no es realizando comprobaciones y medidas. No podemos conocer la realidad sin experimentar y medir. Podriamos creer que las grandes empresas en cierto sector no tienen inters en defraudar y estar equivocados. Podramos creer que los funcionarios realizan sus 53

labores de control con una cierta precisin y atencin y estar equivocados. Slo podemos llegar al conocimiento por la medicin. En el caso concreto de los procedimientos aduaneros deberamos, mediante muestreo y con las tcnicas que explicaremos ms adelante inferir cual es el nivel de fraude para a continuacin y conociendo las medidas que adoptamos saber la esperanza matemtica del fraude que interceptaremos y por oposicin el que soportaremos.

Riesgo sentido. Es el riesgo que los usuarios (Aduana) creen que se est asumiendo en la ejecucin de su trabajo y que puede ser equivocado por problemas de comunicacin. Nos puede dar miedo atravesar una pasarela aunque sea muy segura. La sociedad puede pensar que la Aduana funciona mal debido a noticias maliciosas en la prensa cuando en realidad funciona bien. Debemos disponer de medidas para saber si hay desviaciones entre lo que se siente y la realidad.

En una situacin ideal, perfecto calculo, perfecta ejecucin, perfecta informacin, los tres deberan coincidir. Todos los agentes interesados tendran una percepcin cierta y coincidente de la realidad del riesgo aduanero.

En la realidad no sucede as y siempre hay desajustes siendo el anlisis complejo y las consecuencias de cada situacin diferentes porque no todas las situaciones son equivalentes.

Si el riesgo soportado es mayor que el asumido vivimos engaados y con una desgracia potencial que no queremos soportar. Deberamos estar dispuestos a poner ms medios para tener menos riesgo o lo que es lo mismo menos fraude y menos incumplimientos.

Si el riesgo asumido es mayor que el soportado estaremos tomando un exceso de precauciones por lo que nuestra gestin de recursos ser ineficaz. Al menos deberemos saber que estamos obteniendo 54

mejores resultados que los que estimamos como aceptables por lo que existe la posibilidad de emplear recursos en otras alternativas necesarias tareas

Si el riesgo sentido es mayor que el asumido hay un problema pues se genera una desconfianza inmerecida hacia un sistema, que es eficaz, y se despilfarran recursos cambiando de necesidad. estrategia sin

Si el riesgo sentido es mayor que el soportado hay una prdida de eficacia pues se introducen, por miedo, medidas que son innecesarias con el agravante de que se ello supone un sntoma de que los sistemas de informacin no transmiten con precisin la realidad.

Si el riesgo soportado es mayor que el sentido vivimos en el borde de la catstrofe pues no nos damos cuenta de la realidad de la situacin y estamos minusvalorando las amenazas.

2.6.1.2 Metodologa para el calculo del riesgo soportado. Comenzaremos el estudio de las metodologas de cuantificacin partiendo el concepto mas prximo a la realidad. El que debe ser nuestra referencia. El del riesgo que realmente soportamos.

En el mbito aduanero el riesgo que soportamos es de naturaleza mltiple. El ms importante el incumplimiento de la normativa que puede conducir a una prdida de recaudacin. Dado que la naturaleza de la actividad aduanera es predominantemente fiscal en muchos casos ste aspecto es el critico. Por otra parte la Aduana debe garantizar la seguridad del contribuyente en muy diversos aspectos a travs de la verificacin del cumplimiento de

normativas de muy diversa naturaleza y entre ellas la sanitaria y con creciente importancia la seguridad. Por ello el mtodo de clculo del riesgo soportado

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deber permitir cuantificar el riesgo soportado en cada una de estas dimensiones sin perjuicio de su consolidacin en una cuantificacin global.

Con carcter general el problema a resolver es que existen normativas de muy diversa naturaleza, cuyo incumplimiento tiene consecuencias que tambin son de distinta naturaleza y debemos ser capaces de cuantificar en la unidad de medida que le sea propia cada uno de estos riesgos potenciales.

Existen metodologas para verificar

grados de cumplimiento de

normativas. En el mbito del control de calidad es un problema comn conocer el porcentaje de productos que superan las especificaciones establecidas y el anlisis econmico de los costes asociados a las faltas de calidad. Una forma particular de medir el riesgo soportado es a travs del calculo de porcentajes o proporciones de cumplimiento. Ejemplos de su utilizacin en el mbito de la economa y la tributacin son el grado de cumplimiento de las obligaciones tributarias, la estimacin de la defraudacin, los efectos de los controles e inspecciones sobre los factores anteriores y otros.

Desde el punto de vista estadstico con lo dicho hasta aqu se trata de un problema conocido. El de la estimacin de porcentajes o proporciones. Son ejemplos comunes los de la proporcin de piezas defectuosas en una lnea de fabricacin, el de votantes a un partido poltico y otros muchos.

En el mbito aduanero merece mencionarse que el Customs Modernization Act, incluido como parte del acuerdo NAFTA, estableca el mandato de que el Servicio de Aduanas de Estados Unidos elaborara un informe sobre el estado de trade compliance.

Para cumplir este mandato as como para otros efectos operativos el Servicio de Aduanas de Estados Unidos realiz desde el ao 1995 un estudio del tipo Compliance Measurement, analizando el universo de las

declaraciones presentadas a despacho para consumo en USA.

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Sealaremos a continuacin los factores mas importantes para abordar este tipo de trabajos siendo el propsito de este apartado:

a) Sealar el tipo de decisiones que deben adoptarse y los trabajos a impulsar para realizar un estudio de esta naturaleza.

b) Describir las decisiones adoptadas por la Aduna de USA como ejemplo.

2.6.1.2.1 Muestra variables y mtodo. Para hacer inferencias sobre una caracterstica de una poblacin se utilizan tcnicas de muestreo. Se debe elegir de forma adecuada una muestra aleatoria, esto quiere decir que todos los elementos deben tener la mismas posibilidades de ser elegidos como componentes de la muestra. Despus se realizan en ella observaciones de variables estadsticas, por ejemplo el nmero de personas que estn de acuerdo con una idea o el nmero o la proporcin de piezas correctas o defectuosas o el nmero de documentos de aduanas que han sido despachados correctamente y los que no. Con estos datos se calcula el valor de un estadstico que es una frmula aplicada a los datos anteriores que tiene ciertas propiedades y con el resultado obtenido se deduce, justamente porque sabemos las propiedades del estadstico, una

estimacin del valor de la caracterstica deseada en la poblacin con cierto nivel de confianza en la afirmacin.

El primer problema es decidir cmo elegimos esta muestra. Dnde? Cundo?. Si quisiramos obtener una estimacin de la proporcin de las liquidaciones de Aduanas que son realizadas correctamente Deberamos tomar al azar una de cada 1000? Seria una buena idea estratificar la muestra y hacer una de cada 1000 EN CADA RECINTO? Mejorara la cuestin si solo consideramos las declaraciones de mas de 1000 dlares?Cules son las consecuencias de cada decisin?.

Existe otro problema que es el del tamao de la muestra Cul es la relacin entre el tamao de muestra y la fiabilidad de las conclusiones? Con el

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doble de reconocimientos en la muestra estamos el doble de seguros de la veracidad de las afirmaciones? Esta es la cuestin de la relacin entre el tamao de la muestra y el nivel de confianza.

La muestra con la que vamos a trabajar la elegimos de una poblacin. Este es el Universo de nuestro anlisis estadstico. Damos por supuesto que elegiremos bien el Universo esto es que si hacemos un anlisis de la importacin utilizaremos estos documentos y no los de exportacin o trnsito. Pero Debemos considerar TODOS los documentos de importacin?

Si hiciramos, por ejemplo un estudio de gustos de la poblacin orientado a promocionar campos de golf, deberamos considerar si hacemos una encuesta a todos o si menores de edad o si debemos excluir a quienes no tienen el poder adquisitivo manifiesto para interesarse. Si hacemos un estudio sobre renta A quienes debemos encuestar? A todos? A los que deben declarar? A los exentos? Tambin los inhabilitados? En resumen hay que definir el universo del estudio. En el mbito aduanero debemos resolver este problema. Partimos del hecho de que los sistemas de control en los recintos aduaneros suelen tener al menos dos fases y ello sin perjuicio de las posibles revisiones y controles a posteriori. La primera de ellas es el control de los manifiestos y la segunda el control de las declaraciones de importacin que en la UE se denominan DUA. En el caso de Estados Unidos y en sistema utilizado se denominan cargo release y entry summary liquidation respectivamente.

Parte del sistema de anlisis de riesgo se realiza sobre la informacin de los datos de carga (declaraciones sumarias ) y parte sobre la informacin los documentos de importacin. En todo caso con la informacin

complementaria de que se disponga. Las declaraciones se presentan en ocasiones en regmenes simplificados como son los despachos en factora o en paquetes. Puede suceder que el grado de detalle en las declaraciones sumarias sea distinto en va area que en la martima o en los paquetes

postales. Puede que la declaracin sea distinta en funcin del rgimen

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Qu consideramos como elemento bsico del anlisis? Solo los reconocimientos de las declaraciones de importacin? Tambin las de viajeros o las de paquetes postales? Ponderadas de igual modo? Todo? En que proporcin se deben hacer reconocimientos basados slo en la informacin del manifiesto?.Si hay que esperar al final Por qu no establecer el control slo en una fase?

Hay que prestar especial atencin a las declaraciones de muestras sin valor comercial, gratuitas, pequeos envos, viajeros, regmenes econmicos, sistemas simplificados. Hay cargo que se recibe en los puertos y otro que se recibe en recintos en factoria, en depsitos , en almacenes y por ello destinados a empresarios de confianza sometidos a controles adicionales Se consideran todas las declaraciones iguales? . Sea cual sea el valor? Sea cual sea la cuota?

USA utiliza solo para los clculos de estas estimaciones como veremos mas adelantes las declaraciones de valor superior a 2000 $

Qu es cumplimiento?

El error de 1 cntimo Es igual que el de consecuencias econmicas tambin? Todos

mil? La omisin sin son incumplimientos?

Ponderamos los incumplimientos?

La metodologa expuesta por la Aduana de Estados Unidos define los conceptos

Porcentaje de cumplimiento LOL . Las que cumplen de acuerdo con la Letter of the Law.

Porcentaje de cumplimiento MTD. Mayor discrepancia con respecto a la que es definida en el propio estudio.

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Porcentaje de falta de ingresos Es la estimacin de las faltas de pago MENOS los excesos recibidos .Debe destacarse que se trata de una decisin no trivial porque no es en absoluto claro que, en el limite, una aduana en la que la mitad de los importadores pagara el doble de lo que les corresponde y otra nada estara bien gestionada.

Operacionalizacin del procedimiento. Elementos de informacin. Una vez que sabemos lo que queremos hacer vamos a ver el procedimiento para realizarlo. Lo primero ser inventariar los elementos de informacin que necesitamos para adoptar nuestras decisiones e intentar que en la medida de lo posible estos datos formen parte del Sistema de Informacin de la forma ms integrada posible. Lo ideal es que el despacho aduanero y las decisiones de despacho se realicen desde los terminales evitando con ello las trascripcin a soporte informtico y la carga del sistema en donde es imposible evitar errores.

Cada Administracin Aduanera dispone de un sistema informatizado. En algunos casos abarca tanto la gestin electrnica de los manifiestos y de las declaraciones presentadas contra ellos como ocurre en el sistema de la Aduana Espaola con el BUDA y en USA con el ACS. En otros sistemas solo se dispone de parte de estas fases. Para la utilizacin de tcnicas de anlisis de riesgo, idealmente el sistema debe contener adems de los datos de las declaraciones de cargo y de las de importin los datos del reconocimiento fsico (examination of cargo) asociados a la revisin por el funcionario de Aduanas de la mercanca no slo para verificar la exactitud de la declaracin en cantidad y tipo de la mercanca sino para comprobar la exactitud de la declaracin y liquidacin en todos sus trminos. Los resultados de estas inspecciones se deberan incorporan al sistema tanto en lo referente a cuantas

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de los resultados como a los motivos, una vez que han sido categorizados, que han conducido a la obtencin del resultado .

En las Administraciones de Aduanas se han establecidos mecanismos para facilitar el comercio bien mediante sistemas que permiten el despacho en las factoras del interesado, sistemas mas giles para la mercanca de bajo valor, tratamiento para los couriers y otros. Ejemplos en USA es el sistemas BRASS que reemplazo al Line Release. Debe considerarse que en algunos o en todos de estos regmenes y por ello en los sistemas de informacin asociados no se dispone del mismo grado de informacin que en la mercanca general. Debe analizarse si toda la informacin es homognea pues pudiera suceder que en algunos de los regmenes no existiera parte de la informacin , si est en el sistema, si merece la pena incluirla.

Hay cierto tipo de datos que es posible que no merezca la pena analizar por su poco valor o por lo reducido de las cuotas que generan o por el poco riesgo apreciado. En estos casos el esfuerzo no compensa los resultados . Si podemos reconocer solo un determinado porcentaje de mercancas puede que sea inteligente concentrarlas en aquellas en que la cuota defraudable excede por ejemplo de los costes de tramitacin. Se trata de una decisin caso a caso que debe realizarse previo anlisis cuantitativo por lo que una tarea previa es determinar la magnitud de la mercancas despachadas en cada rgimen (generales y simplificados) con expresin de si son o no son controladas y despachadas por el sistema general. En el caso de USA suponen aproximadamente el 0,4 % del total del valor. Debe considerarse si este porcentaje es o no despreciable frente al total

Creacin de categorias. Una vez definido cual el Universo (Importacin, Exportacin, Todo, Todo salvo paquetes postales, o lo que fuera) deberemos decidir

a) La forma de tomar muestras en ese concreto universo.

61

b) Como inferir, esto es cmo hacer afirmaciones sobre el fraude en la Aduana a partir de lo observado.

Puede que no tenga mucho sentido tomar muestras en la misma proporcin de mercancas con mucho valor y mucho riesgo de fraude que de las que tienen poco riesgo de fraude. Parece en principio razonable conocer con mas precisin los detalles y comprobar que no se estn cometiendo errores en aquellos tipos de despacho en los que existe mayor posibilidad de incumplimiento como son en los que se aplican franquicias o en aquellos

casos en los que un cambio en la posicin declarada o en el pais de origen tiene fuerte repercusin tributaria.

En el sistema empleado en el caso de Estados Unidos expuesto se diferencian dos tipos de despacho. Para uno de ellos, el general, se utiliza como unidad de agrupacin la posicin estadstica a 10 dgitos del Sistema Armonizado, mientras que en el BR se utilizan a cuatro dgitos (el desglose de la partida)

Dado que en muchas ocasiones se admite la existencia de digitos con utilidad estadstica en las nomenclaturas recomendamos que el anlisis se haga con el mximo detalle que permita la codificacin del nomenclatura del Arancel para cada subconjunto de informacin.

En el sistema desarrollado por la Aduana de Estados Unidos, adems, a determinadas empresas (accounts) se les realiza un Compliance Assessment (CA) esto es un proceso de auditoria basado en muestreo.

Las empresas a las que se ha realizado un CA ms aquellas que son planificadas para control en el ao forman un grupo al que se denomina AB. (Account Based)

El resto forma otro grupo denominado TB. (Tariff based)

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Como idea de proporcin para el primer grupo (empresas generales) con un total de partidas (Lineas de declaracin) de 23.553.265 la muestra adoptada para hacer la estimacin es de 47. 781 esto es un 0,2 %

Para el grupo AC es decir aquellas empresas fiscalizadas previamente y a las que se haba categorizado su nivel de riesgo fueron analizadas 9.388 de 5.462.160 un 0,17 % (Algo menos)

Cmo se elige el tamao la muestra?

Para un concreto tipo de comercio, objeto de nuestro anlisis necesitamos saber cuantos elementos tiene la poblacin. Si queremos hacer el anlisis por captulos del Arancel habr que saber cuantas partidas de orden (despachos) son de cada capitulo. Lo mismo si lo queremos analizar por pases o por cualquier otro concepto. Con ello sabemos el universo de cada rgimen que es de nuestro inters y por agregacin el total.

El Sistema de Informacin estadstico debera permitir que se puedan conocer los valores sealados (Discrepancias y perdida de ingresos). No solo globalmente sino por industrias, por pases etc.

En el cuadro siguiente este dato figura en la columna Population Size y se obtiene del Sistema de Informacin de que disponga cada Aduana.

63

A continuacin necesitaramos saber el tamao de la muestra de esa poblacin, lo mas econmica posible que nos permita sacar conclusiones. Aunque veremos mas adelante cmo se obtiene anticipamos que figura en la columna Sample size

La pantalla reproducida del informe muestra en cada lnea, representando cada linea un capitulo del Arancel, datos con los siguientes elementos de informacin:

Tamao de la muestra (Sample size) Nmero de declaraciones ( Population size) Proporciones de incumplimiento en distintos criterios Perdida de recaudacin estimada.

En lo que sigue se presenta lo mismo pero con una lnea por pas de origen lo que supone que el criterio de agregacin ha sido el pas. Conocido por el sistema de informacin el numero de despachos (Population Size) se ha obtenido el tamao de muestra necesario para realizar comprobaciones y tras realizar controles se han

obtenido las conclusiones que se reflejan en las cuatro ultimas columnas.

64

Se podra realizar un anlisis por cualquier criterio de agregacin como serian sectores econmicos o agrupaciones de mercancas o sectores de la economia los que se les este concediendo tratamientos especiales. Son denominadas Primary Focus Industries (PFI).

En los referente al tamao de muestra para cada uno de los criterios de agrupacin se considerarn las siguientes ideas:

El tamao de la muestra no es un simple porcentaje del numero de documentos de ese capitulo. De la misma forma no es un porcentaje igual de cada pas. Hay que calcularlo.

Para cada uno de los PFI se pueden disponer medidas

para que la muestra sea de tamao algo mayor para poder disponer de mayor precisin.

Para los despachos del grupo CA el tamao de la muestra

se puede adoptar en funcin de los resultados de auditoria que califica la empresa en uno de los tres siguientes grupos 65

Alto grado de cumplimiento Cumplidora pero sin un sistema interno efectivo de control Bajo cumplimiento

Como idea general el tamao de muestra para las declaraciones de una empresa o grupo se obtiene mediante tcnicas estadsticas y se puede ajustar en funcin del nivel de riesgo detectado con las auditorias realizadas o del inters existente en ciertas empresas o actividades.

Un ejemplo de mtodo de asignacin

Describimos a continuacin, como ejemplo, el mtodo usado por la Aduana de Estados Unidos difundido en Internet. Insistimos en que hay otros pues se trata de un problema general de teora del muestreo.

Lo primero que hay que definir es si en nuestro anlisis todas las mercancas y empresas tienen igual importancia o si por el contrario dadas la concreta situacin de la Aduana hay mercancas o sectores que tienen mas inters.

La Aduana de Estados Unidos ha determinado un sistema para que sean las muestras mayores en los sectores y las mercancas que consideran ms importantes. Otra opcin es que todo parezca igual de importante y otro que exista una ordenacin de importancias. Esto es decisin de quien realiza el estudio. Si tomamos un ejemplo en el marketing, para analizar los gustos de una poblacin en relacin con un conjunto de productos podramos tomar una muestra al azar o bien tomar muestras de mayor tamao en los sectores a los que va dirigido el producto. Para productos infantiles entre nios, para los domsticos entre las amas de casa y as sucesivamente.

66

Si optamos por privilegiar el anlisis de ciertos grupos de importaciones y disponemos de un criterio de ponderacin el camino a seguir seria primero calcular el tamao de muestra necesario para disponer del grado de precisin requerido en el anlisis para toda la poblacin. A continuacin en vez de repartir esta muestra de forma proporcional al numero de elementos de cada una de las categorias, por ejemplo capitulos del arancel, aplicaramos unos factores de ponderacin para elegir algo ms de los capitulos importantes y algo menos de los que no lo son.

En que se basa el calculo para el tamao de la muestra?. En la metodologa empleada por Estado Unidos se utilizan cuatro factores para considerar y ponderar la importancia relativa dentro de cada partida

(agrupacin a nivel de cuatro digitos del Arancel):

Numero de lneas (partidas) . A ms partidas hace falta mayor muestra para estar igual de seguros

Valor total de las declaraciones. Para igual numero de declaraciones ser lgico que debamos tener mayor control si el valor es mayor.

Valor medio de las declaraciones de esta partida estadstica.

Discrepancias en ESTE mismo grupo en el ultimo estudio realizado. Con ello aquellos grupo se mercancas en donde hay mas valor y en el ultimo estudio se encontraron mas errores son privilegiados para que la muestra sea mas grande y la precisin mayor.

Sabiendo el total de la muestra que era necesaria para hacer el estudio de la poblacin total se distribuyo entre los grupos de cuatro dgitos utilizando las cuatro variables antes sealada y dando pesos (power) a cada uno de ellos. Ej 0,5 al numero de elementos, 0,25 al valor total 0,25 al medio.

Debe reflexionarse sobre el hecho de que en funcin de lo que deseemos medir tiene mayor o menor sentido una estrategia de este tipo. Si lo 67

que queremos ver es el porcentaje de los que cumplen una normativa no tendra sentido ponderar con el valor. Si queremos ponderar la importancia desde la perspectiva fitosanitaria podra ser interesante ponderar por el peso porque sera un indicador de la cantidad de mercanca en el mercado. Si estamos buscando porcentaje de defraudacin sin duda seria una buena idea ponderar por el valor.

En resumen debemos decidir si utilizamos una muestra al azar en funcin solo del numero de despachos o si ponderamos y en este caso el criterio para ponderar que debe ser distinto en funcin de cada propsito.

Una vez que conocemos nuestro propsito hay que saber como lo materializamos. Sin perjuicio de que lo aconsejable es que sea personal con conocimientos de estadstica de soporte a la Aduana en este tarea y desde la base de que con una herramienta especializada o con unas tablas desarrollaremos en a continuacin algunas ideas que pueden permitir al analista de riesgo transmitir su peticin de forma adecuada e interpretar los resultados.

Si nuestra estrategia consiste en comprobar una muestra de documentos y sobre los resultados inferir, esto es sacar conclusiones con respecto al total de documentos es evidente por lo razonable que cuantos ms documentos formen parte de la muestra ms seguros podremos estar de la generalizacin de los resultados. El concepto que se utiliza en estadstica para medir esta seguridad con respecto a la veracidad de las conclusiones el del nivel de significacin.

El tamao de muestra fu elegido en el caso que hemos mostrado como ejemplo para tener un nivel de significacin del 95%. Si la muestra hubiera sido mayor esto es si el Sample Size hubiera tenido ms tamao el nivel de significacin hubiera sido ms alto Qu quiere decir esto? Cunto habra subido incrementando la muestra la doble? 68

Supongamos que el porcentaje del fraude es 4 % . Si nosotros tomamos una muestra y obtenemos un valor de 3,96% nos enfrentamos a una duda Pudiera ser que realmente fuera 3,96 en la poblacin total, que sea 4 y nos haya salido algo menos porque hemos tomado una muestra con poco fraude. Pudiera ser que el fraude fuera 4,5 y que hubiramos encontrado una muestra excepcional por lo baja o que fuera un 1%.

Si afirmamos cualquier valor o cualquier criterio como que el fraude no es mayor que 4 asumimos un riesgo de equivocarnos . Si el nivel de significacin es del 95 % en trminos coloquiales podemos asumir que la probabilidad de acertar con nuestra afirmacin es esa.

En la hoja de calculo cuya reproduccin adjuntamos se han incorporado unas macros que dado el Population Size y el nivel de confianza nos

proporciona el tamao de muestra o si damos el tamao de muestra el nivel de confianza.. En la hoja que se incluye puede verse una explicacin de los conceptos utilizados

69

Puede apreciarse que la decisin de la Aduana USA de tomar una muestra para la categoras de alimentos bebidas y tabaco en la que tiene 887 5093 despachos con una muestra de 1.858 le permite tener un nivel de confianza del 95 % con un error de menos del 1 % para el porcentaje de cumplimientos que est buscando. Con base los clculos estadsticos oportunos, realizados en este caso en una hoja de clculo se puede afirmar que se ha dejado de recaudar en estas mercancas 10, 9 MM de dlares con un nivel de significacin del 95 % y un margen de error del 1 % . Para el resto se trata simplemente de generalizar hacindolo mas veces. Una vez que disponemos de un mtodo para saber el tamao de la muestra necesaria necesitamos saber cmo hacer afirmaciones sobre la base de los datos obtenidos en las comprobaciones realizadas y como interpretar los datos recibidos del anlisis estadstico.

70

Supongamos que queremos analizar el fraude de subvaloracin que viene de un determinado pas del que tenemos 200 declaraciones diarias. Se ha llegado a la conclusin de que el comercio de un dia es representativo del anual (no hay variaciones significativas de un dia a otro) por lo que puede entenderse que los datos de un dia son una muestra aleatoria. Si no fuera as tomaramos 200 declaraciones al azar en varios das consecutivos.

La Aduana tiene la idea de que el porcentaje de declaraciones que estn subvaloradas es el 10 % (riesgo sentido).

Toma la muestra y obtiene que hay 22 subvaloraciones esto es un 11 %. Quiere esto decir que estaba equivocada? No. Como vimos puede ser que hayamos coincidido con una muestra que hay mas subvaloracin que en la media que estara compensada por otras en las que hay menos. Hay que hacer algo mas

Ante el dato la Direccin de Aduanas tiene dos hiptesis alternativas, que en los textos de estadsticas se suelen representar con la letra H y tiene que saber cual es la verdadera

H0= P> 10 El fraude se da en mas del 10 % de los casos H1= P < 10 Lo contrario.

En Estadstica se utiliza una tcnica que consiste en calcular algo que se denomina estadstico, del que se conocen sus propiedades y decidir en base a su valor. La idea radica en que si sacamos muestras muchos dias, conocemos propiedades de las distribucin de esos valores. Concretamente si tomamos como en nuestro caso la proporcin de subvaloracin un dia tendremos, por ejemplo 22, otro 20, otro 19 otro 23 otros 22 y asi sucesivamente. El conjunto de estos valores responde a una distribucin normal estandarizada

Concretamente el estadstico denominado Z y cuya formula se expresa a continuacin nos permite tomar una decisin. En nuestro caso

71

Z=

Pd P P(1 P) n

0,11 0,10 0,10(0,9) 200

0,01 = 0,47 0,0212

Donde Pd es la proporcin obtenida en la muestra En nuestro caso 0,11

La P es la de referencia En nuestro caso 0,10

Hay un estadstico distinto para cada problema que necesitemos resolver (estimacin de medias, de diferencias, de proporciones) y adems es distinto en funcin de lo que conozcamos, si sabemos la desviacin tpica de la poblacin , si no la sabemos y asi sucesivamente: El propsito de esta seccin es simplemente sealar que un estadstico dispone de los medios para poder hacerlo.

Ahora tenemos que ver, con este valor que hemos obtenido (0,47), si esta desviacin nos permite sostener que algo ha cambiado no. Es intuitivo pensar que cuanto mas alto sea este estadstico mas fcil es que exista un motivo real para ello y pensar que realmente se esta presenciando un cambio

72

0.47

15

En resumen si en vez de 0,11 y 0,10 las cifras fueran 0,4 y 0,10 mucha casualidad seria que el valor real fuera 0,10 y las desviacin se hubiera

producido por azar. Cunta casualidad? El rea bajo la curva a la derecha de la segunda raya vertical que seria 0.Seria prcticamente imposible

Como sabemos que el estadstico tiene una distribucin normal sabemos a qu distancia tiene que estar el valor estadstico del medio (que es cero) para poder afirmar con una concreta precisin que el valor encontrado nos debe llevar a la conclusin de que el valor sentido es mentira y el real es mayor

Concretamente mirando en unas tablas o en un paquete estadstico se obtiene que la distancia a que tiene que estar el valor es 1,645

Como hemos obtenido 0,47, que es menor que 1,645 podemos estar tranquilos y podemos sostener que el valor contabilizado no es mayor que el sentido.Si lo fuera tendramos que haber obtenido un valor mayor.

Excede con mucho del propsito de este apartado realizar el desarrollo estadstico en detalle. Solamente sealar que con la aplicacin de tcnicas de estadstica elemental es posible saber y hacer lo siguiente

73

a) Qu tamao de la muestra necesitamos b) Tomar la muestra y hacer las inspecciones c) Calcular el porcentaje de fraude encontrado en la muestra d) Hacer afirmaciones sobre el nivel de riesgo real y si es mayor o menos que el sentido con un grado de seguridad concreto.

METODOLOGA PARA CALIBRACIN DE LOS SISTEMAS DE FILTROS Con lo visto en el apartado anterior se conoce cual debe ser el tamao de la muestra y la forma de obtenerla. Una vez que disponemos de este dato deberemos pasar a la accin.

Es muy frecuente disponer en los sistemas de despacho basados en ordenador de procedimientos que establecen si una mercanca deber ser revisada de forma documental, de forma fsica o si se le debe conceder el levante sin comprobaciones. Frecuentemente estos sistemas sealan adems si se deben exigir o no certificados. En resumen se trata de procedimientos que sealan las acciones que la Aduana debe adoptar tras la presentacin a despacho de un documento.

La forma de indicar cuales son estos controles es mediante la introduccin en reglas. A travs del terminal se indica que SI se cumple una condicin Y/O se cumple una segunda condicin Y/O se cumple una tercera

condicin ENTONCES el sistema establece un circuito de despacho e indica al aduanero lo que se debe realizar . Cada sistema tiene una potencia y versatilidad distinta pero la idea subyacente es filtrar la informacin para seleccionar, por retencin, los documentos sobre los que hay que establecer determinados controles.

Si toda la normativa aplicable se comprobara en todos los casos el nmero de reconocimientos seria muy alto incluso el total de los despachos. Por ello estos sistemas permiten o deberan permitir que para cada regla, si..... entonces ,se seale un porcentaje de los casos totales en que hay que realizar un control. Como ejemplo si se quiere controlar subvaloracion de textiles de

74

cierto pas de origen la regla podra consistir en que en el 100 % de los casos se hiciera un control fsico o bien que en un determinado porcentaje, por ejemplo el 20% se realice control fsico, en otro (35%) documental y en el resto nada concedindose circuito verde.

Si estos porcentaje los establecemos al azar es posible que el nmero total de reconocimientos exceda de nuestras posibilidades o no las alcance o que, como consecuencia de que el sistema aplica cientos de reglas simultneamente, se concentren reconocimientos en un tipo de mercanca indeseada o al menos no de la forma ms eficiente posible.

Denominamos metodologa de calibracin de filtros el procedimiento a emplear para que esta asignacin de porcentajes de reconocimiento a cada filtro sea la ptima.

Nuestro elemento bsico de trabajo es el documento aduanero. La recaudacin es la suma de la recaudacin presentada o derivada del documento. Por ello asumimos que el riesgo total es la suma de todos los riesgos asociados a cada uno de los documentos

Si existe inters se podra categorizar el riesgo diferenciando el de importacin, exportacin y trnsito acumulando el de los distintos documentos de cada tipo. En lo sucesivo desarrollaremos el caso de la importacin siendo generalizable lo expuesto para otros flujos de comercio.

Con este enfoque asumiremos que lo primero que debemos disponer es de una mtrica para medir el riesgo de un documento puesto que a partir de el y por simple suma obtendremos el riesgo total.

Tenemos dos opciones.

Asignarle un valor continuo, por ejemplo entre el 0 y el 1 o entre 0 y la cuota a ingresar. Los sistemas de filtros que se introducen en los sistemas de informacin aplican reglas a todos los documentos 75

atendiendo a datos de posicin , pais importador o incluso para un cierto tramos de valores y con ello califican en un circuito pero no proporcionan, como salida, una cifra de riesgo por documento en funcin del valor. Trabajaremos con riesgos suponiendo que el sistema concede a cada documento un valor de riesgo 0 y 1, por ser el planteamiento ms general.

Generar un valor discreto que categorice el riesgo de cada documento. Por ejemplo Alto Medio Bajo u otra clasificacin

convencional como puede ser circuito rojo naranja o verde.

Modelo de anlisis. Representaremos nuestro modelo de reaccin frente al riesgo de la siguiente manera.

Calidad en anlisis de riesgo Ejemplo Circuitos de DUAs

Riesgo potencial

Declaracin
- Origen - Mercanca - Operador ----

Riesgo asumido Fraude < 0,5%

40%

30%

30%

Este esquema debe ser interpretado del modo siguiente:

76

En la dimensin vertical o eje de ordenadas graduamos el riesgo. Un despacho que tuviera el mximo riesgo estara en el limite superior y uno sin riesgo en absoluto en el limite inferior. Por ello un despacho con riesgo 1 (mximo) estara en la parte superior y con 0 en la inferior.

En la dimensin horizontal hemos representado el porcentaje de reconocimientos que hemos decidido para cada nivel de riesgo En el grafico tenemos que para el nivel de riesgo 1 se ha decidido reconocer el 100 % en rojo mientras que para lo que consideramos riesgo cero se reconoce un 50 % en verde , 50 % en naranja y nada en rojo.

Para cada valor intermedio hay porcentajes distintos en los circuitos rojo naranja y verde.

Cuando tenemos los datos de una expedicin decidimos en funcin de sus parmetros como son el origen , la mercanca el operador y otros el nivel de riesgo que tiene. En el caso del ejemplo que hemos dibujado y que est sealado con la flecha tiene un valor intermedio, que podra ser 0,4. Para todos los documentos que tienen 0,4 de riesgo el sistema tiene establecido lgicamente el mismo porcentaje de reconocimientos.

Nuestro sistema informtico o nuestros analistas han establecido, en el ejemplo, un sistema de despacho que para este nivel de riesgo sita en

circuito verde, documental el 40 % de los despachos, en naranja el 30 % y exige el reconocimiento fsico el 30 % de los casos.

Es esta la distribucin de reconocimientos ptima para este nivel de riesgos? Si no lo es Cmo podra calcularse?

Veremos como abordar este problema.

77

Apreciamos que, en el ejemplo dado hasta ahora , las curvas que representan el porcentaje de reconocimientos de cada tipo en funcin del riesgo son lneas rectas. Esto no tiene por que ser as y en general no ser as salvo que forcemos las cosas en el ordenador.

En la mayor parte de las Aduanas la representacin es la siguiente

Calidad en anlisis de riesgo Ejemplo Circuitos de DUAs

Riesgo potencial

ALTO

Declaracin
- Origen - Mercanca - Operador ----

MEDIO

Riesgo asumido Fraude < 0,5%

40%

30%

30%

Hay en este caso tres escalones de riesgo Alto, Medio y Bajo y para cada uno de ellos unos porcentajes de reconocimiento establecidos.

Para el tipo de declaracin que en ejemplo se indica estara en riesgo BAJO medio con un reconocimiento documental en el 20 % de los casos (verde) documental un 40 % y fsico otro 40 % . En el caso de nivel medio de riesgo los porcentajes serian (20-40-20).

Otro caso todava ms simple seria el siguiente:

78

Calidad en anlisis de riesgo Ejemplo Circuitos de DUAs

Riesgo potencial

Declaracin
- Origen - Mercanca - Operador ----

Riesgo asumido Fraude < 0,5%

Con este esquema el Sistema de Informacin de la Aduana asignara tres circuitos. Verde con riesgo bajo que en todos los casos seria despachado sin reconocimiento, Rojo con riesgo alto que en todos los casos seria despachado con reconocimiento fsico y Naranja intermedio que seria reconocido fsica o documentalmente con determinados porcentajes.

Se ha incluido la expresin riesgo asumido indicando que la Aduana CREE que el fraude es menor del 0,5 % esto es que de cada 100 unidades que debe recaudar, recauda realmente al menos 99,5. Ya hemos visto como saber si nuestros riesgos asumidos son reales o no a travs de la toma de muestras y la inferencia estadstica.

El Sistema de Informacin debe idealmente permitir analizar por tipo de mercanca, por tipo de riesgo o por el tipo de tratamiento dado al documento.

79

En el sistema de la Administracin Espaola se puede analizar globalmente mediante las herramientas de anlisis multidimensional.

Z U J A R

ANALISIS DESP.IMPORT

ZJON300N

ACTUALIZADO A 16/07/04 MAGNITUD: + EN FILAS ----------------------------------------------------------------------------|AO/MES: ____ __ RECINTO ____ FILTRO..: _____ CIR.:INICIAL/FINAL: |DESPACHO: _____ JUSTIFICACION: __ MOTIVO: __ TIPO DE FILTRO.: __ |NIF: _________ DECLARANTE..: _________ RESULTADO..: ____________ |DECISION TOMADA...: ___ ----------------------------CTS EURO _ DUAS 1 PARTIDA _ RESTO DUAS _ VALOR 1 PARTIDA _ VALOR RESTO_DUA _ IMPORTE LCI/EXP _ INFRAC.TRIBUTAR _ IMPORTE LRD -----------------------------------4.085.866 _ 779.851 _ 13.725.839.454.869 _ 4.874.968.841.479 _ 619.195.301.145 _ 253.134.334 _ 143.122.110 _ __ __ | | | |

PF:

01 AYUDA 07

02 08

03 VOLVER 09 FIN

04 10

05 3-D 11

06 OT.FUNC. 12

80

En las pantallas del sistema cuya copia se ha modificado para que los datos sean ficticios puede apreciarse un enfoque posible. Se incluye el valor de las distintas declaraciones de importacin. En una lnea los documentos con una partida de orden y en la siguiente los que tienen mas de una. En el ejemplo que sigue se estn detallando cuales son los filtros (expresados por sus cdigos en filas) que durante al ao 2003 han conducido a despachos al circuito rojo .

Z U J A R

ANALISIS DESP.IMPORT

ZJON300N

ACTUALIZADO A 16/07/04 MAGNITUD: * EN COLUMNAS ----------------------------------------------------------------------------|AO/MES: 2003 __ RECINTO ____ FILTRO..: +1___ CIR.:INICIAL/FINAL: |DESPACHO: _____ JUSTIFICACION: __ MOTIVO: __ TIPO DE FILTRO.: __ |NIF: _________ DECLARANTE..: _________ RESULTADO..: ____________ |DECISION TOMADA...: ___ ----------------------------CTS EURO DUAS 1 PARTIDA _ ----------------_ 13490 _ 16277 _ 16281 _ 16283 _ 16288 _ 16289 _ 16295 _ 16297 _ 16298 _ 16300 1 _ 2 _ 6 _ 2 _ 0 _ 0 _ 0 _ 6 _ 2 _ 1 _ -----------------------------------IMPORTE LCI/E _ --------------0 _ 32.706 _ 49.724 _ 0 _ 0 _ 3.771 _ 0 _ 147.026 _ 2.800.565 _ 0 _ R_ __ | | | |

VALOR 1 PARTIDA _ ------------------8.846.281 _ 10.808.135 _ 23.419.279 _ 254.043.359 _ 0 _ 0 _ 0 _ 10.078.402 _ 26.574.800 _ 71.835 _

PF:

01 AYUDA 07

02 COMPLETA 03 VOLVER 08 ABAJO

04 TOTALES

05 3-D 11

06 OT.FUNC. 12

09 CONS.ANT 10

Hay que tener en cuenta al disear el sistema la dificultad conceptual de que hay filtros o alertas que afectan a una partida a varias o a todas.

81

Tambin sabemos las reglas de cada filtro o control que hemos aplicado. Por ejemplo en la siguiente pantalla

A.E.A.T.- B U D A

GESTION DE FILTROS POR ESTADO DEPENDENCIA

(1/2) Pag:

21-07-2004 __ __ ____ __ __ ____

Entidad : DID Nmero Ambito: Circuito: _ Accin: _ Origen:

_____ __

___ F.Alt desde

__ __ ____ hasta

F.Fin desde > 21 07 2004 hasta ______________________________ __

__ Objeto:

Atributo ______ Nmero Vers

______________________________ Tipo: Objeto Amb Tipo

Circuito -------------V 90 V 90 V 90 R 10 R 10 R 10 R100 V 50 R 50 R100 V 50 R 50 R100 R100 R100 R100

------ ---- ------------------------_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 19273 19274 19277 19462 19463 19464 19465 19350 19458 17207 19320 002 002 004 001 001 001 001 001 001 001 004 DECLARACIN INCORRECTA P DECLARACIN INCORRECTA P DECLARACIN INCORRECTA P INCORRECTA DECLARACIN P INCORRECTA DECLARACIN P INCORRECTA DECLARACIN P INCORRECTA DECLARACIN P PRESUNTA FALSIFICACIN M FALSIF. MARCAS PALOS DE ESP. VIGILANCIA.ESTUPEFA POSIBLE TRF. ESTUPEFACI

--- ---------------NAC NAC NAC NAC NAC NAC NAC NAC NAC NAC NAC ESPECIAL VIGILA ESPECIAL VIGILA ESPECIAL VIGILA ESPECIAL VIGILA ESPECIAL VIGILA ESPECIAL VIGILA ESPECIAL VIGILA PROP.INDUST. E PROP.INDUST. E CONTRABANDO CONTRABANDO

X DETALLE M MODIFICAR B BAJA I INF.ASOC D DOCUMEN. C COPIAR N NUEVA VERS PF: 01 07 ARRIBA 02 ORDEN 08 ABAJO 03 VOLVER 09 FIN 04 ALTA 10 TOTAL 05 11 DERECHA 06 SIMULAD. 12

Vemos en la pantalla que hay tres filtros de los 11 que se visualizan en que el 90 % de los casos se despachan en circuito verde (V 90) y por tanto el restante 10 % rojo Hay dos de 50 % verde y 50 % rojo y hay varios casos con 100 % rojo

Representndolo tendramos:

82

Calidad en anlisis de riesgo Ejemplo Circuitos de DUAs

Riesgo potencial

Declaracin
- Origen - Mercanca - Operador ----

Riesgo asumido Fraude < 0,5%

90%

10

Es decir que hay filtros que estn en el tramo superior (riesgo alto) en el medio y en el inferior

Si agrupamos TODOS los filtros de cada tipo tendramos en este ejemplo:

a) UN GRUPO DE 100 % rojo. b) Un grupo de 50 % y 50 % . c) Un grupo de 90 % en circuito verde y 10% en rojo.

En un caso general tendramos tantas categoras como combinaciones distintas hallamos definido.

Al hacer esto hemos agrupado todos los filtros en categoras o grupos homogneos. Cmo podemos saber si esta organizacin es la mejor solucin?

Hay formas de ajuste que analizaremos a continuacin.

83

Procedimiento de ajuste de los mecanismos de Anlisis de Riesgo Ha sido explicada la metodologa que nos permite conocer el riesgo soportado. A travs de una muestra podemos saber el fraude que existe para una categora de cosas con un nivel de significacin.

Si encontramos que el riesgo, para una clase de documentos (los afectados por un filtro) que soportamos es mayor que el que creamos, esto es RIESGO SOPORTADO > RIESGO SENTIDO, deberamos SUBIR el listn, deberamos reconocer ms, lo que vemos en el caso del siguiente grfico.

Utilizando el grfico siguiente como soporte a la explicacin si el nivel de riesgo es mayor nos alejamos del origen por el eje de ordenadas por lo que la nueva situacin B supone menos reconocimientos en verde y mas en rojo, control fisico, lo que implica mayor control.

En caso contrario deberamos reducir el porcentaje de controles fisico establecido.

84

Calidad en anlisis de riesgo Ejemplo Circuitos de DUAs

Riesgo potencial

B
Declaracin
- Origen - Mercanca - Operador ----

Riesgo asumido Fraude < 0,5%

40%

30%

30%

En resumen si habamos equivocado el riesgo del documento o el nivel de rigor del filtro debemos elevarlo Pero esto es solo parte del problema Una vez situado en su sitio y teniendo en cuenta que hay miles de documentos y que el nmero de reconocimientos es limitado Cul es el porcentaje optimo para este nivel de riesgos que ahora sabremos con certeza?

85

Calidad en anlisis de riesgo Ejemplo Circuitos de DUAs

Riesgo potencial

Declaracin
- Origen - Mercanca - Operador ----

Muy ancha

Riesgo asumido Fraude < 0,5%

40%

30%

30%

86

2.9.

Utilizacin de tcnicas de estimacin de los niveles de fraude aduanero.

2.9.1. Antecedentes El consumo de tabaco es un problema sanitario y de salud pblica. El Banco Mundial (1999) recomend que los pases en vas de desarrollo incrementasen la imposicin sobre el tabaco al menos un 5 % cada ao

estimando que el incremento de la fiscalidad del tabaco en un 10% reduce la demanda en un 4%.

La Organizacin Mundial de la Salud indic que el incremento del 10% en la imposicin produce en media un descenso de un 4 % en pases desarrollados y de un 8 % en pases en vas de desarrollo. Esta afirmacin se ha venido considerado demostrada en la bibliografa especializada.

La Framework Convention for Tobacco (FCTC) control ha sido firmada por 151 pases entre ellos pases de la Regin participantes en el seminario. Algunos pases han adoptado iniciativas especialmente activas como Uruguay con un compromiso presidencial para lograr un adecuado control del tabaquismo

La Segunda Conferencia de las Partes tuvo lugar en Bagkok del 30 al 6 de Julio del ao 2007. Una de las iniciativas alcanzadas fue el inicio de las tareas encaminadas a la firma de un Convenio relativo al comercio ilcito de productos de tabaco estableciendo un intergovernamental negotiating body (INB)

Durante la primera semana del mes de Diciembre tuvo lugar en Uruguay, presidida por la Ministra de Salud una Conferencia Internacional para coordinar las tareas. Una de sus conclusiones fue la necesidad de disponer de estadsticas fiables sobre el comercio ilicito de tabaco con objeto de

Estimar el perjuicio fiscal generado por el contrabando Comprender las verdaderas tasas de tabaquismo 87

Disponer de los datos que permitan establecer la poltica impositiva mas adecuada Conocer el volumen de tabaco falsificado que es consumido y estimar sus efectos sobre la poblacin. Valorar la eficacia de la tarea de la Aduana

Un elemento imprescindible en este proceso es el conocimiento de las tasas de contrabando.

La adopcin de las medidas ptimas que permitan conciliar los mantenimientos de recaudacin previstos,

Por una parte ha sido identificada como mejor prctica la utilizacin de sistemas de gestin por objetivos. Por otra parte la Aduana debe ser capaz de comprender y transmitir el valor que aporta su gestin.

En este contexto tienen dos relevancia dos iniciativas.

Plan de accin para implementacin de la estrategia de cooperacin aduanera en el tercer pilar (Enero 2007- Junio 2008) de la U.E ha puesto de manifiesto en el informe Doc. 5331/2/07 ENFOCUSTOM 7, REV 2 la importancia que tiene para la U.E

Realizar una estimacin del nivel de fraude de productos falsificados en la U.E.

Evaluar la magnitud de la tendencia en la produccin demanda y trafico ilicito de bienes falsificados por sectores.

Determinar relaciones del comercio licito con el ilcito

88

2.9.2. La estimacin del contrabando. La experiencia de la Aduana de Espaa Sealaremos en esta gua los elementos de informacin que son necesarios y cuales son los organismos que los proporcionan en el caso espaol y el mtodo empleado. Elementos de datos y suministradores de informacin. Los datos de ventas de tabaco son proporcionados por el Comisionado para el Mercado de Tabacos.

Los de contrabando por ASM, empresa consultora, para Altadis obtenidos, a partir de 1994, mediante entrevista personal, a fumadores de tabaco rubio de ms de 16 aos de edad con una muestra de 13.500 sujetos para obtener un nivel de significacin del 95,5%.

Los datos de poblacin proceden del apartado Demografa y Poblacin, de la Base de Datos del INE y los datos de turismo del apartado Turismo Receptor de la Base de Datos del Instituto de Estudios Tursticos.

Los datos fiscales son calculados por el Departamento de Aduanas e II.EE

En la tabla puede apreciarse un resumen de la serie historica de los datos desde el ao 1.993.

(1)

(2)

DATOS DE VENTAS Y CONSUMOS (3) (4) (5) (6) (7) Consumo rubio 2.650 2.946 2.836 2.864 3.332 3.331 3.400 3.484 3.626 3.706 3.850 3.951 4.069 4.043

(8) Consumo total

(9)

DEMOGRAFICOS (10) (11)

Total Ilegal % Ilegal Ao ventas Rubio Negro 1.993 3.697 2.226 1.471 16 424 1.994 3.981 2.531 1.450 14,1 415 1.995 3.604 2.396 1.208 15,5 440 1.996 3.612 2.493 1.119 12,96 371 1.997 3.961 2.960 1.001 11,175 372 1.998 4.292 3.116 1.176 6,45 215 1.999 4.193 3.222 971 5,225 178 2.000 4.375 3.397 978 2,5 87 2.001 4.496 3.550 946 2,1 76 2.002 4.531 3.650 881 1,5 56 2.003 4.617 3.800 817 1,3 50 2.004 4.663 3.900 708 1,28 51 2.005 4.635 4.035 600 0,83 34 2.006 4.504 4.015 489 0,7 28

4.121 4.396 4.043 3.983 4.333 4.507 4.371 4.463 4.572 4.586 4.667 4.714 4.669 4.532

Poblacin 38.097.251 38.486.002 38.690.688 37.934.488 38.000.000 38.090.411 38.398.838 38.642.011 39.190.993 39.848.803 40.678.802 41.139.474 41.999.486

Turistas 27.486.432 29.485.584 26.279.499 27.661.668 30.342.023 33.190.836 36.364.287 37.265.106 39.251.822 41.567.611 40.881.578 42.836.047 46.120.857 48.842.960

Visitantes 57.263.400 61.428.300 54.408.900 57.270.534 62.414.977 67.761.833 72.060.291 74.461.889 75.678.173 80.024.367 82.326.151 85.981.327 92.118.263 96.075.842

89

Diseo y variables: Se utiliza un diseo de series temporales con cambio de criterio (A-B1B2-B3). Han sido utilizadas como variables independientes, adems de la fase de observacin, el nivel de imposicin de Espaa, el de la UE, el nmero de turistas, de visitantes y la poblacin. La variable dependiente ha sido el consumo de tabaco por espaoles (rubio, negro o total) en Pennsula y Baleares, mbito territorial del Impuesto sobre labores del tabaco. La unidad utilizada son cajetillas de 20 cigarrillos.

Las fases de intervencin (tabla 1) han sido las siguientes:

Lnea base: 1993 1998 donde hubo incremento de precios asociado a dos tipos de intervencin, un fortsimo incremento de la imposicin y un elevado volumen de contrabando.

Fase de intervencin B1: 1999- 2003, donde se estabiliza la imposicin y se elimina el contrabando. Fase de intervencin B2: 2004-2005. Periodo de introduccin de las nuevas marcas. Fase de intervencin B3: Periodo de aplicacin de la nueva Ley, mientras se mantiene la distribucin de nuevas marcas y los niveles de imposicin y contrabando.

Mtodo Con los datos se obtienen estadsticos descriptivos y correlaciones del consumo de los distintos tipos de tabaco con los precios y del consumo con el nmero de visitantes.

Para cada uno de los aos de la serie analizada se obtiene un indicador del nivel de la imposicin. Tambin el valor medio y el mximo de este mismo indicador para los pases de la Regin. A continuacin la diferencia entre el nivel medio de la Region y el nivel del pais. Al repetir este proceso para cada

90

ao se crean series de datos. Se obtiene el ndice necesario para actualizar los valores de las series.

Para el tabaco negro se han obtenido las correlaciones para la lnea base, para las distintas fases de intervencin y para el total del periodo entre los indicadores de precios, los actualizados con el IPC y los consumos.

El consumo por nacionales de tabaco rubio se obtiene con la siguiente expresin:

Consumo de tabaco por nacionales = ventas + ventas de tabaco ilcito compras de extranjeros.

Mediante clculo de regresiones se valida la hiptesis de que el consumo y el incremento de consumo de tabaco rubio puedan ser explicados parcial o totalmente por el incremento de compras por extranjeros impulsadas por la diferencia de imposicin entre la Region y el pas.

Tras comprobar la validez de los modelos se estudia mediante un ANOVA la significacin de las diferencias de las tendencias observadas en las distintas fases. Se obtienen los descriptivos, realizado la prueba de homogeneidad de las varianzas y obtenido el estadstico de Levine.

Se comprueba la significacin de las comparaciones mltiples entre las fases ajustadas.

Se realizado un ARIMA, corregido las series y reiterado el proceso.

Se ha analizado el efecto de la aparicin de nuevas marcas, estudiado el comportamiento de las labores de nueva aparicin y deducido el efecto de la nueva Ley.

91

2.10 La estimacin de los delitos contra la propiedad intelectual e industrial IPR). La experiencia de Espaa

Bienes falsificados son una amenaza a la economa de la UE y como ha sido manifestado recientemente, una amenaza a la salud y seguridad de los ciudadanos

Las Aduanas juegan papel esencial en la lucha contra esta amenaza

Beneficios ilcitos son usados por los criminales para financiar otras actividades ilcitas, en detrimento de las legales

No hay estadsticas fiables sobre el nivel real de bienes en el mercado o sometidas a procedimientos de control aduaneros. Solo estadisticas de aprehensiones..

Para

92

Mtodo

Se realiza una seleccin de los productos que son objetos de falsificacin y cuyo anlisis es objeto de inters. Para cada uno de ello se cuentan el numero de partidas de orden despachadas. Se obtiene una tabla como la indicada a continuacin

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Importations from Asian countries N oviembre 2006

C aptulo o partida Grupo A

3926 - LAS DE MS MA NUFACTURAS DE PLSTICO 4015 - PRENDAS Y COMPLEM DE VESTIR DE CAUCHO 42 - MANUFA CTURAS DE CUERO, ARTCULOS DE GUAR 43 - PELETERA Y CONFECCIONES DE P ELETERA 46 - MANUFA CTURAS DE ESPARTERA O DE CES TERA 4819 - ENVASES DE PAPEL, CARTN, ... 61 - PRENDAS Y COMPLEMENTOS DE VESTIR PUNTO 62 - PRENDAS Y COMPLEMENTOS DE VESTIR 63 - LOS DEMS ARTCULOS TE XTILES CONFECCIONA 64 - CALZADO; POLAINAS; BOTINES Y ARTCULOS TOTAL GRUP O A

Part D U A s

Valor estad

3.005 172 5.967 152 500 454 20.299 15.665 3.290 4.736 54.240

15.989.551 3.474.830 40.610.969 2.180.707 2.838.621 2.330.140 99.313.053 106.942.636 29.626.386 31.917.776 335.224.670

Grupo B
8470 - MQUINAS DE CALCULAR 8471 - MQUINAS PROCESAMIENTO DE DATOS... 8473 - PARTES Y ACCESORIOS MQ. 84.69 A 84.72 8517 - APARAT ELCTR TELEFON O TELEGRAF CON HILOS 8518 - MICRFONOS...ALTAVOCES...AMPLIFICADORES 8519 - GIRADISCOS, ... REPRODUCTORE S SONIDO 8520 - MAGNETFONOS....APARAT REPROD SONIDO 8521 - APARAT GRAB O REPROD IMAGE N Y SONIDO 8522 - PARTES Y ACCES APARAT 8519 A 8521 8523 - SOPORTES GRAB SONIDO SIN GRABAR 8524 - DISCOS, CINTAS ,...GRAB SONIDO, GRABADOS 8525 - APAR EMIS RADIO...TV; CMARAS TV, VIDEOCM.. 8527 - APAR RECEPT RADIOTELEF...RADIODIFUS 8528 - APAR RECEPT TV...VIDEOMONIT...VIDEOPROYECT 8529 - PARTES APARAT 8525 A 8528 8534 - CIRCUITOS IMPRESOS 8542 - CIRCUIT INTEGRAD Y MICROESTRUCT ELECTRN. 90 - INSTRUMENTOS Y APARATOS DE PTICA, FOTOG 91 - RELOJERA 92 - INSTRUMENTOS MUSICALES, PARTES Y ACCESOR 95 - JUGUETES, JUEGOS Y ARTCULOS PARA RECREO SUMA GRUPO B 111 1.644 1.475 981 1.454 213 393 824 128 186 214 2.141 2.002 405 2.224 715 901 4.108 3.921 330 7.091 31.461 1.486.811 35.805.007 13.805.087 27.110.025 7.196.750 1.885.704 2.051.784 22.247.736 4.223.556 1.693.561 720.843 103.987.481 26.686.082 17.276.662 192.278.805 8.956.920 8.451.044 36.436.959 20.957.554 2.740.266 68.815.462 604.814.098

A continuacin se calcula el tamao de muestra que es necesario tomar de las mercancas declaradas en cada una de las partidas par realizar por inferencia una estimacion del nivel de fraude en cada una de ellas.

El criterio es elegir el tamao de muestra para detectar un nivel de fraude del 10% con un errro del 2% y un nivel de significacin del 95% 94

En el caso de Espaa ha sido posible determinar que los niveles de violaciones de IPR derivados del trafico a traves de las Aduanas son menores que el 0,11 % para los productos textiles y el calzado menos del 0,31 % para los aparatos electrnicos y juegos con el desglose que aparece en el siguiente cuadro.

Captulo Arancel o partida S.H. 39.26 Manufacturas plstico 40.15 Manufacturas caucho 42 Manufac. cuero; art. viaje; bolsos y continent. similares... 43 Peletera y confecciones de peletera 46 Manufacturas espartera o cestera 48.19 Envases de papel, cartn, celulosa, ... 61 Prendas y complementos de vestir de punto 62 Prendas y complementos de vestir, excepto de punto 63 Los dems artculos textiles confeccionados 64 Calzados Total Grupo A 84.70 Mquinas con funcin de clculo 84.71 Mquinas trat. o proces. datos 84.73 Partes y accesorios aparatos partidas 84.69 a 84.72 85.17 Telfonos ; aparatos recep. o transm. voz, imagen,... 85.18 Micrfonos, altavoces, auriculares, amplificadores,... 85.19 Aparatos grabacin o reproduccin sonido 85.21 Aparatos grabacin o reproduccin imagen y sonido 85.22 Partes y accesorios aparatos partidas 85.19 a 85.21 85.23 Discos, cintas y dems soportes grabacin sonido 85.25 Ap. emis. rad. o TV; cm. TV, fotogrf. digit., videocm. 85.27 Aparatos receptores radiodifusin 85.28 Monitores y proyect. sin recept. TV.- Ap. receptores TV 85.29 Partes aparatos partidas 85.25 a 85.28 85.34 Circuitos impresos 85.42 Circuitos electrnicos integrados 90 Instrum. pt., fotograf, medida, control, md-quirrg.,... 91 Aparatos relojera 92 Instrumentos musicales 95 Juquetes ; artculos recreo o deporte Total Grupo B TOTAL GLOBAL

Lmite mx. fraude N Part C. Rojo % Rojo (%) Part DUAs 3.554 213 6.473 80 834 420 10.552 11.863 3.230 5.665 42.884 175 1.095 1.211 1.563 1.730 467 848 195 438 885 1.867 556 1.307 683 809 2.988 3.494 237 6.427 26.975 69.859 336 46 690 2 57 34 287 597 210 448 2.707 19 23 16 13 66 27 37 6 16 35 23 23 73 28 8 137 80 32 303 965 3.672 9,5 21,6 10,7 2,5 6,8 8,1 2,7 5,0 6,5 7,9 6,3 10,9 2,1 1,3 0,8 3,8 5,8 4,4 3,1 3,7 4,0 1,2 4,1 5,6 4,1 1,0 4,6 2,3 13,5 4,7 3,6 5,3 0,9 6,4 0,4 80 5,2 8,6 1,0 0,5 1,4 0,7 0,11 15 13 18 13 4,5 11 7,9 45 18 8,4 12 12 4,1 11 35 2,2 3,7 9,2 1,0 0,31 0,08

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2.10.1. La experiencia de la Aduana de Argentina

2.10.1.1. Antecedentes

Con el propsito de abordar el problema de las

violaciones de la

Propiedad Intelectual e Industrial fue identificada la siguiente practica implantada por la Aduana de Argentina. En los siguientes apartados se describen sus elementos.

2.10.1.2 Normativa aplicable

La Aduana ha impulsado la promulgacin de la normativa adecuada como desarrollo del art. 46 de la Ley 25.896. Son elementos relavantes la Nota externa N 53/2006 (DGA), la Resolucin general N 2216/07 AFIP y las Notas externas NS 19, 21, 28 y 40 de 2007 (DGA)

2.10.1.3. Objetivos.

Se han identificado los siguientes:

Profundizar el combate contra el fraude marcario

Interaccin de la aduana con titulares de marcas

Ejecucin uniforme de tareas tecnicas y operativas

2.10.1.4 Instrumentos

Registro. Se ha creado un registro en el que pueden inscribirse los interesados bien en la Subdireccin General de Control Aduanero o bien en la Aduana de la jurisdiccin que corresponda a los domicilios fiscales en el interior del pas destinado a la inscripcin de los derechos de los titulares de: .

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Marcas de fabrica Marcas de comercio Derechos de autor Derechos conexos

Para la inscripcin se exigen los siguientes elementos de informacin

Cuit Apellido y nombre, denominacin o razn social Tipo y n de documento de identidad Carcter y acreditacin de personera (titular, apoderado, etc) Domicilio fiscal, real y legal Certificado del INPI Caractersticas de la mercadera ( calidad y especie) Posicin arancelaria en la NCM Aduanas y lugares habituales de ingreso de la mercadera Autorizacin expresa de apoderados a contactar

Una vez inscritos estos derechos el usuario tiene acceso a la Ventanilla Electrnica donde puede tomar conocimiento de las destinaciones oficializadas el da anterior. Una vez analizadas y si existen despachos de su inters por entender que puedieran ser violados sus derechos puede comunicarse con la Subdireccin de General de Control, solicitando y coordinando, la verificacin fsica de la mercadera.

Disponiendo de un plazo de 3 dias habiles durante el que la mercanca permanece retenida en el recinto.

Corresponde al Departamento de Selectividad administrar las listas en el sistema informtico de las mercaderas afectadas Subdireccin General de Control permitiendo efectuar la presentacin . a este control y a la

Aduanero, desbloquea la destinacin,

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Si el sujeto inscripto en el sistema declinara realizar algun a accin, se proceder al desbloqueo dentro del plazo mximo establecido y el Servicio Aduanero ejecutar las medidas de control.

Se ha desarrollado un sistema informtico que fue mostrado durante el seminario indicando cuales son las acciones que debe realziar tanto el interesado como la Administracin aduanera en el proceso previsto

Seleccionar sistema.

algunas de las opciones de Marca

y Modelo que muestra el

Bloqueo automtico impide el trmite de la presentacin de la destinacin)

No seleccionar ninguna de las opciones (el sistema permite

continuar

el

trmite). Es Obligatorio integrar los sufijos de Marca y Modelo.

2.2.- EL DECLARANTE SELECCIONA OPCION MS DE UNA MARCA/MODELO

Lic. Siomara Ayeran Cr. Horacio Alonso Direccin General de Aduanas de la Repblica Argentina

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La Administracin de Venezuela ha asumido un compromiso estratgico en la lucha contra el contrabando y las falsificaciones identificadas en programas como el de Contrabando cero.

En el mbito de la proteccin de los derechos intelectual e industrial se han identificado las siguientes normas:

Ley Orgnica de Aduanas, G.O. 5.353, de fecha 17/06/99. Cdigo Orgnico Tributario, G.O. 37.305, de fecha 17/10/01. Reglamento de la Ley Orgnica de Aduanas. Ley del Servicio Nacional Integrado de Administracin Aduanera y Tributaria SENIAT, G.O. 37.320, de fecha 08/11/01. Providencia Administrativa N SNAT/2005/0864, de fecha

23/09/05, G.O. 38.333, de fecha 12/12/05. Decisin 574 de la Comisin de la Comunidad Andina relativa al Rgimen Andino sobre Control Aduanero, Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N 1.023, de fecha 15/12/03. Providencia Administrativa N SNAT/2005/0915, sobre la

Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual en la Importacin y Trnsito Aduanero de Mercancas, G.O. 38.314, de fecha 15/11/05.

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Han sido desarrolladas aplicaciones para le gestion de la proteccin de marcas asociadas al oportuno registro

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Procedimiento de Control Posterior en materia de Propiedad Intelectual

Providencia Administrativa N SNAT/2005/0915, sobre la Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual en la Importacin y Trnsito Aduanero de Mercancas, G.O. 38.314, de fecha 15/11/05. DE OFICIO POR DENUNCIA
Efectuada por Representantes de la marca

1.- Emisin de Providencia Administrativa 2.- Notificacin de la Providencia administrativa 3.- Levantamiento de Actas Requerimiento Recepcin Inventario Retencin Preventiva Toma de Muestras Constancia Traslado de Mercancas Depsito o Entrega

Los Representantes de las Marcas presentes en los operativos, a fin de certificar la originalidad de la mercanca encontrada

4.- Diligencias Necesarias 5.- Anlisis de la documentacin 6.- Conformacin de Expedientes 7.- Remisin de Copia Certificada del Expediente al Ministerio Pblico

Fiscalizar a las empresas, previamente seleccionadas, que poseen mercancas de origen y procedencia extranjera que presumiblemente provengan de la actividad del contrabando de calzados y textiles que ingresen al Territorio Nacional, eludiendo o intentando eludir el control de la actividad aduanera y tributaria, as como tambin de aquellas dedicadas a la falsificacin y piratera de esas mercancas y todos los dems ilcitos tipificados en las leyes respectivas y que sean de facultad del cumplimiento y observancia por el SENIAT.

Del mismo modo que en la experiencia de la Aduana Argentina fueron presentados los resultados de numerosas y eficaces actuaciones de

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