POLTICAS SOCIAIS E POBREZA NO BRASIL

Amlia Cohn*

Resumo

O presente texto procura apresentar algumas das principais questes que norteiam o debate brasileiro atual sobre polticas sociais e pobreza. Ao percorrer essa trajetria so recuperados alguns programas e polticas sociais com o objetivo de exemplificar o padro histrico de atuao do Estado no setor. defendida a tese da urgncia de se superar a concepo antinmica, que ainda parece prevalecer no pas, entre polticas econmicas e sociais, e de se definir uma nova articulao entre desenvolvimento econmico e desenvolvimento social.

Sociloga, docente do Departamento de Medicina Preventiva da FMUSP e pesquisadora do Centro de Estudos de Cultura Contempornea CEDEC. Foi a relatora geral do Relatrio Nacional Brasileiro para a Cpula Mundial de Desenvolvimento Social, realizada em Copenhague, em maro de 1995.

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debate acerca das polticas sociais no Brasil vem ganhando destaque nesse perodo mais recente, suscitado tanto pelos brutais indicadores que traduzem uma sociedade marcada por profundas desigualdades sociais, condenando pobreza largas parcelas da nossa populao, quanto pela candente questo da reforma do Estado, identificado como historicamente ineficiente.

Sob esses principais eixos temticos, articula-se uma imbricada rede de questes que traz tona a relao Estado/sociedade e Estado/mercado, em um contexto em que predominam, de um lado, polticas econmicas voltadas para a estabilizao da moeda e o ajuste estrutural da economia e, de outro, a complexa relao entre democracia poltica e democracia social. Dessa forma, ao se discutir as polticas sociais na atual conjuntura brasileira, a questo da lgica do seu financiamento e da prestao de benefcios e servios, e, neste caso, da sua produo, ocupa lugar central no debate atual, e que se desdobra em termos da compatibilidade entre os objetivos propostos por cada poltica setorial e dos respectivos programas a presentes da rea social; da disponibilidade, origem e constncia dos recursos disponveis e previstos para sua efetivao; e da sua eficincia quanto a atingir os objetivos e o pblico-alvo previamente definidos. E se no novidade que as polticas e programas sociais no Brasil no preenchem esses quesitos, entender sua lgica e buscar elementos que permitam imprimir-lhes outra racionalidade torna-se tarefa das mais urgentes para a construo de uma sociedade mais igualitria, vale dizer, mais democrtica. No entanto, imprimir uma nova orientao s polticas sociais no sentido de torn-las mais equnimes, e portanto capazes de contemplar a diversidade das necessidades dos diferentes segmentos sociais, confronta-se com a herana de um sistema de proteo social no pas, caracterizado por: um alto grau de centralizao, com definio de prioridades e diretrizes ditada pelo nvel federal; oneroso, pela superposio de programas, clientelas e servios intra e entre as esferas federal, estadual e municipal; acentuadamente privatizado, com parcela significativa dos servios sendo prestada pelo setor privado lucrativo e/ou filantrpico; discriminatrio e injusto, porque nvel de renda e/ou insero no merca-

do de trabalho acabam por se transformarem, na prtica, no principal critrio de acesso aos benefcios e servios prestados; com fontes instveis de financiamento, provenientes de recursos fiscais e tributrios complementados por outros de variada natureza, compondo um conjunto desarticulado e fragmentado, alm de varivel quanto sua vinculao ou no a gastos especficos; entre outros. Somadas essas caractersticas, configura-se um sistema de proteo social composto por inmeros programas e polticas setoriais apostos uns aos outros, de baixa eficincia e eficcia, de vida efmera, e impermevel ao controle pblico. Em resumo, herda-se no presente um enorme aparato institucional voltado para aes na rea social e que, tomado em seu conjunto, na prtica acabam por reproduzir as desigualddes sociais ao invs de se traduzirem em polticas sociais compensatrias das desigualdades originadas no mercado. Reverter, portanto, essa lgica que vem imperando na rea social, na atual conjuntura, implica a redefinio da articulao entre desenvolvimento econmico e desenvolvimento social. Isso significa, em primeiro lugar, reconhecer que, ao contrrio do que postulava a concepo desenvolvimentista dos anos 50 e 60, o desenvolvimento social no decorre automaticamente do desenvolvimento econmico, mas que, no atual contexto de globalizao das economias e dos mercados, e no decorrente processo de ajuste estrutural que vm experimentando economias do Terceiro Mundo, a tendncia atual de o crescimento econmico vir acompanhado de um decrscimo da capacidade de criao de novos empregos, e, no caso particular de nossas economias, do volume de postos de trabalho j existentes associado a uma crescente deteriorao da qualidade do emprego; e que esse processo traz consigo uma crescente seletividade, seja da fora de trabalho empregada, seja dos setores econmicos com capacidade de competitividade no mercado externo. Em segundo lugar, e em decorrncia, que reverter essa lgica significa que a nova articulao entre poltica econmica e poltica social implica o reconhecimento de que aquela contm uma forte dimenso social (pelo que pode representar enquanto aumento do poder aquisitivo real dos segmentos sociais de mais baixa renda e de criao de novas oportunidades de gerao de renda por meio de polticas especficas) e que, reciprocamente, esta contm uma forte dimenso econmica, at pelo que representa enquanto oportunidade de criao de novos empregos e de demanda para o setor produtivo.

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Conseqentemente, talvez o maior desafio que se apresenta hoje para a reverso da lgica que vem regendo as polticas sociais no pas resida em superar o raciocnio contbil de "caixa" como critrio exclusivo de formulao e implementao de polticas sociais e, portanto, de extenso dos direitos sociais e do acesso dos setores mais pobres da sociedade a benefcios e servios sociais bsicos. Em resumo, o desafio presente consiste em romper os grilhes do que vem sendo denominado de ditadura dos economistas (vale dizer, de um modelo econmico especfico de acumulao), buscando compatibilizar desenvolvimento e crescimento econmico com democracia social. diante desse quadro que se apresentam as principais questes que animam o debate atual na rea sobre a relao Estado/mercado, pblico/privado, universalizao/focalizao, centralizao/descentralizao, alimentado pela voga dos preceitos neoliberais que propugnam uma reforma do Estado tendo como pressuposto a lgica do mercado imprimindo dinamismo e racionalidade s sociedades modernas. Cabem, portanto, alguns assinalamentos sobre esses temas, tendo sempre por referncia a realidade brasileira. No que respeita relao Estado/mercado, como assinala Lechner (1993, p. 237-248), uma vez que o desafio dos pases latino-americanos consiste em compatibilizar a integrao na economia mundial com a integrao social interna, enfrentando uma sociedade fragmentada, reflexo da precariedade do processo de modernizao econmica, essa dupla integrao requer tanto medidas de fomento no rentveis para o setor privado (infra-estruturais e sociais, como educao, por exemplo) quanto medidas de regulao, ambas dependentes da iniciativa estatal. Trata-se, neste caso, de se repensar o prprio conceito de Estado, no mais pautado como um jogo de "soma zero" na relao Estado/mercado, "mas de um estado democrtico, que integre efetivamente todos os cidados" (op. cit.). Em decorrncia, a complexa relao entre democracia poltica e democracia social traduz-se na indagao de fundo, identificada pelo prprio Lechner como atualmente presente em toda a Amrica Latina, de "como compatibilizar democracia e desenvolvimento" (op. cit.,237), uma vez que no s o desenvolvimento desigual resultado inevitvel do livre mercado como, quando no existe escassez mas sim misria, no s as leis do mercado tornam-se inoperantes como a sua prpria racionalidade supe a igualdade de oportunidades para competir, sendo que ele mesmo no gera esse pressuposto. Da a concluso de que "a prpria dinmica do mercado exige corretivos exter-

nos para evitar que a iniquidade se petrifique e tenha efeitos intergeracionais (educao)" (op. cit., p. 244). 1 A traduo imediata da questo Estado/mercado a relao setor pblico/setor privado na produo e freqentemente proviso dos servios e benefcios sociais. Em resumo, traduz-se na defesa da privatizao da rea social, uma vez que o esgotamento nos anos 70 do modelo de industrializao com base na substituio de importaes, que evidencia a crise do Estado desenvolvimentista ou do Estado como soluo, nas palavras de Evans (1993) desencadeia a crtica do Estado, identificado agora como intrinsecamente ineficiente e ineficaz, em particular na rea social. Fenmeno esse agravado pelo fato de que no s a recente redefinio do modelo de desenvolvimento privilegia a oferta produtiva em detrimento das demandas sociais como, e em decorrncia, ocorre uma reduo significativa da oferta dos servios pblicos, vendo-se o Estado freqentemente restringido a medidas pontuais de assistncia aos mais pobres, no enfrentando, portanto, de forma sistemtica a crescente desintegrao e fragmentao sociais geradas pelo prprio avano do mercado na nova ordem econmica, o que se d com particular nfase nos pases latino-americanos. Essa nova realidade, portanto, demanda que a questo da relao pblico/privado seja redefinida no sentido de se superarem os termos antinmicos que, no geral, permeiam esse debate, atribuindo inclusive maior preciso ao contedo do que hoje vem sendo com freqncia postulado como a necessidade de busca de novas parcerias e novas formas de solidariedade social, e que essencialmente diz respeito relao Estado/sociedade. J em relao discusso sobre centralizao/descentralizao das polticas e programas sociais, talvez esta seja uma das questes menos provocadora de debates acirrados. No geral existe consenso em torno da relao positiva entre descentralizao e maior eficincia e eficcia das aes na rea social, ocorrendo dissenso apenas quanto forma de sua implementao e ao que ela implica em termos dos pactos federativos existentes. No obstante, como alerta Lobo (1994, p. 296-301)2 deve-se ter cuidado para no se "mistificar o processo de descentralizao e assumi-lo como a soluo mgica para males muito alm da centralizao. Ateno
1 A respeito da questo do Estado, agora no mais referida especificamente realidade latino-americana, ver tambm Evans (1993, p. 107-156). 2 Sobre o processo de descentralizao das polticas sociais da perspectiva da relao entre os nveis de poder aps a Constituio de 1988, ver Almeida (1995, p. 88-108).

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aos fatores determinantes, tais como o custo do processo e a garantia de cumprimentos de princpios bsicos de eqidade, eficincia alocativa e political accountability no deve ser descurada" (op. cit., p. 300). Finalmente, quanto ao debate, ora to em voga, sobre a universalizao ou focalizao das polticas sociais, pautado pela escassez absoluta ou relativa de recursos pblicos para fazer frente s funes progressivamente assumidas pelo Estado na rea social, perde contedo substantivo, desnudando sua dimenso ideolgica, uma vez que no esta a questo central. De fato, em uma sociedade marcada por to profundas desigualdades de toda ordem a comear pela distribuio de renda e distribuda de forma to heterognea pelo territrio nacional, enfrentar a questo da pobreza significa formular programas e polticas sociais que contemplem a distino entre aqueles voltados para o alvio da pobreza e para a superao da pobreza [Repblica Federativa do Brasil (1995)].3 No primeiro caso o de alvio da pobreza "o que est em jogo so polticas de carter mais imediato, assistencialista, e, na sua grande maioria, focalizadas sobre os grupos mais vulnerveis. Em outras palavras, polticas que tendem a assumir a forma de programas emergenciais. J no segundo caso o da superao da pobreza trata-se de polticas, j num primeiro momento, embora com horizonte a mdio e longo prazos, balizadas pela construo de um novo modelo de desenvolvimento sustentado, que priorize o crescimento econmico com eqidade social e no qual as polticas econmicas asssumam tambm a dimenso de polticas sociais" (op.cit., p. 19)] Claro est que ao se deslocar o eixo da discusso, tal como proposto, as aes pblicas na rea social passam a ter de buscar a articulao entre aquelas de curto prazo, de carter mais imediatista, focalizadas naqueles grupos identificados como os mais despossudos, e aquelas de longo prazo, de carter permanente, universalizantes, voltadas para a eqidade do acesso dos cidados aos direitos sociais, independentemente do nvel de renda e da insero no mercado de trabalho. Alm disso, impe-se a identificao daqueles programas e daquelas polticas sociais no geral de mdio e longo prazos em termos de retorno de seus re-

A autora deste artigo foi a relatora geral do referido documento, que foi publicado na Revista Estudos Avanados, IEA/USP, vol.9, n. 24, So Paulo, mai/ago 1995, p. 9-74.

sultados que promovam as condies para que esses segmentos mais pobres superem sua situao de pobreza. A ttulo de exemplo e conforme citado no documento referido, para um brasileiro que nasa em uma famlia chefiada por uma mulher, negra, com baixo nvel de escolaridade, com grande nmero de crianas menores de dez anos, e que viva no Nordeste, a probabilidade de ser pobre de 95%; retirada a varivel "residncia no Nordeste", esta probabilidade cai para 87%; mas somente a varivel "maior nvel de escolaridade "reduz essa probabilidade para 86%. Isso significa que, da perspectiva da superao da pobreza, a universalizao do acesso e a implementao de uma poltica educacional adequada e de qualidade traduzem-se em fatores estratgicos, dado o peso que o nvel de escolaridade assume perante as demais variveis. Esse conjunto de reflexes tem origem, de um lado, na produo altamente diversificada de estudos e anlises sobre programas sociais voltados para a populao mais pobre, e, de outro, nos impasses que programas atuais, como o Programa Comunidade Solidria, por exemplo, vm enfrentando, dada a dificuldade do atual governo para mudar o perfil tradicional de interveno do Estado na rea social. E como se ver a seguir, esse perfil tradicional de interveno estatal caracteriza-se pela descontinuidade dos programas e polticas sociais de cunho compensatrio das desigualdades sociais, pela sua diversidade e superposio, pela instabilidade de suas fontes de receita, mas sobretudo pelo fato de, no geral, serem exatamente os menos pobres, dentre os pobres, aqueles que, proporcionalmente, mais se apropriam dos servios e benefcios prestados, fazendo com que esse conjunto de aes acabe por reproduzir, quando no por vezes aprofundar, as desigualdades sociais. Dessa perspectiva, interessante resgatar a anlise de Lobo (1994, p. 297-298), em que a autora chama ateno para o fato de que historicamente o que denomina de "lado atrasado do Estado brasileiro" sempre se localizou na rea social, enquanto a busca constante da modernidade se localizou e ainda se localiza no aparato do Estado voltado para a dotao de infra-estrutura econmica e/ou para a interveno em setores estratgicos, no tendo sido, portanto, considerada prioridade a modernizao dos setores do Estado voltados para a rea social. Quanto a estes, foram deixados "entregues voracidade daqueles que

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sempre se aproveitaram dos espaos vazios e/ou obsoletos, abrindo campo frtil ao clientelismo, corrupo, alienao dos interesses coletivos, ou pelo menos dos excludos ..." (op. cit., p. 298). Da no dever causar estranheza a negligncia pelas polticas sociais, e portanto pelo combate pobreza, que se verifica nas numerosas tentativas de ajuste macroeconmico at ento encaminhadas pelo governo federal, em que "polticas compensatrias tmidas ... no chegaram a se conformar em adequada safety net que pudesse proteger, ou pelo menos mitigar, os efeitos nocivos das intervenes econmicas para exatamente os historicamente desprotegidos" (op. cit.). E cita como ilustrao o Fundo Social de Emergncia (atualmente Fundo de Estabilizao Fiscal), concebido fundamentalmente para atuar sobre problemas conjunturais de dficit pblico. Em que pese, no entanto, o fato histrico de o Brasil nunca ter experimentado uma estratgia claramente definida de combate pobreza, com espaos bem delimitados para programas dirigidos especialmente para a populao pobre [NEPP/UNICAMP (1994)], consenso que o pas no gasta pouco em termos absolutos na rea social, mas gasta muito mal. Segundo clculos a presentes, a participao do gasto social federal nesses programas, no perodo 1982-1992, em mdia de 9,6% da despesa lquida do Tesouro, sendo que, para o perodo 1986-1989, ela atinge 27%. E mais: agrupando-se o gasto federal com programas de alimentao e nutrio, habitao e benefcios assistenciais da previdncia social, a despesa consolidada com esse conjunto de aes manteve-se em aproximadamente 6,4% do gasto social total entre 1982 e 1988, equivalendo a 1% do PIB. Quando somados a esse volume de recursos os gastos estaduais e municipais, calculados entre um tero e metade do gasto total com programas focalizados na populao pobre, estima-se que "o gasto social pblico dos trs nveis de governo com programas focalizados variou, nos anos 80, entre 1,3% e 1,5% do PIB"( op. cit., p. 19). E se a esse montante de recursos forem associadas estimativas do Banco Mundial segundo as quais parte significativa do gasto nas reas de sade e educao (60% e 80%, respectivamente) apropriada pela populao pobre com renda familiar de at dois salrios-mnimos, pode-se concluir que "o gasto social dirigido populao de baixa renda pode ter representado, na dcada de 80, em mdia, algo como 5,5% do PIB, sendo 2,6% com sade, 1,4% com educao e 1,5% com programas de alimentao e nutrio, habitao e assistncia social" (op. cit., p.20).

Mas, por outro lado, clculos tambm do Banco Mundial para meados dessa dcada estimam que, para o conjunto da rea social, somente 10% dos recursos empregados em programas sociais no nvel central atingiam seu pblico-alvo, demonstrao da ineficincia do setor. As anlises realizadas por Lopes (1995), com base nas informaes da Pesquisa Nacional de Sade e Nutrio, do INAN/IBGE/IPEA, de 1989, do conta exatamente desta dimenso quais os segmentos sociais que proporcionalmente mais se apropriam desses benefcios e servios, constituindo-se assim no pblico-alvo preferencial desses programas, mesmo quando no previamente definidos como tal. Analisando as informaes sobre a cobertura de alguns programas sociais alimentao e nutrio materno-infantil; acesso do grupo etrio de sete a 14 anos escola de primeiro grau e merenda escolar; e penso e aposentadoria para idosos de 60 e mais anos o autor chega s seguintes concluses: Os programas de ateno pr-natal apresentam uma cobertura de 29,6% e os programas de suplementao alimentar, de 20,3% das gestantes em situao de indigncia das regies Norte, Nordeste e CentroOeste, sendo que para as regies Sul e Sudeste eles atingem 51,0% e 2,3%, respectivamente. O autor chama ateno para o fato de que a acentuada proximidade dos percentuais apresentados pelos dois programas entre as gestantes mais pobres das regies mais pobres do pas sugere forte associao entre aes de sade e nutrio nessas reas pelo atrativo da alimentao. Os programas de distribuio gratuita de alimentos para crianas de zero a sete anos atingem 12,7% dos indigentes, 20,3% dos pobres no indigentes, 20,1% dos pobres recentes (famlias que se encontram abaixo da linha de pobreza, mas que ainda mantm necessidades bsicas satisfeitas) e 14,3% dos pobres estruturais. No caso do acesso escola com merenda escolar para crianas indigentes entre sete e 14 anos, enquanto as regies Sul e Sudeste apresentam uma cobertura de 75,8%, nas demais regies do pas ela de apenas 43,2%, sendo que neste caso a cobertura das crianas no pobres bastante prxima quela das crianas indigentes: 39,9%.

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Quanto aos programas de creche e escolas maternais voltados para crianas de zero a seis anos, a cobertura entre as pobres de apenas 11,7%, e a das no-pobres de 24,3%. O acesso de pessoas com mais de 60 anos a penses e aposentadorias do sistema pblico de seguridade social de 65,1% e 70,2% nos nveis de indigncia e pobreza, respectivamente, embora com forte desigualdade regional na sua distribuio, a favor das regies Sul e Sudeste, em detrimento das demais regies e da populao em nvel de indigncia que a reside no caso do nvel de indigncia essa diferena de 8,3 pontos percentuais, e no caso do nvel de pobreza, de 3,7. Esses resultados apontam para algumas evidncias: primeiro, que os programas diferenciam-se entre si quanto ao grau de focalizao nos estratos e nas regies mais pobres; segundo, programas que pressupem maior disponibilidade de equipamentos tendem a ser mais seletivos, apresentando menor cobertura s pessoas e regies mais pobres. Terceiro, destacam a importncia de polticas setoriais articuladas entre si, uma vez que, por exemplo, mais de um tero das crianas pobres que tiveram acesso a alimentos gratuitos receberam tambm algum tipo de atendimento de sade, aumentando assim a eficincia e eficcia desses programas. Mas essas anlises sobretudo reafirmam, como ressalta Lopes (1995), que o acesso a esses programas , na maioria das vezes, proporcionalmente menor para os mais pobres dentre os pobres do que para os nopobres. Isso vem ao encontro, uma vez mais, de estimativas do Banco Mundial (realizadas com base em estimativas de renda e de perfis de benefcios combinadas com dados de surveys de domiclios), segundo as quais no Brasil os mais pobres quase um quinto da populao recebem apenas 7% do total de benefcios, enquanto os de maior renda 4% da populao apropriam-se de aproximadamente 18% daquele total. Deve-se ressaltar, a propsito, que estudos e balanos dessa natureza no geral trabalham com estimativas, uma vez que buscar analisar de modo consistente, mesmo ex-post, esse conjunto de programas e polticas acaba por esbarrar no obstculo intransponvel da ausncia de registro de informaes, que quando existente realizado de forma to assistemtica, heterognea e precria que impossibilita qualquer compatibilidade na consolidao dos dados. E um dos principais fatores que

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contribui para essa dificuldade exatamente a ausncia de sistemas e mecanismos de acompanhamento, monitoramento e avaliao, na quase totalidade desses programas de carter emergencial, focalizados nos segmentos sociais mais pobres e voltados para o alvio da pobreza.4 Mas vale tomar como exemplo paradigmtico do padro histrico de atuao do Estado no combate pobreza os programas de alimentao e nutrio, uma vez que, dentre os programas sociais voltados para os segmentos mais pobres da populao, so eles que, no geral, mais ganham destaque. Em que pesem seus antecedentes histricos, um conjunto de programas tem incio na dcada de 70, sofrendo posteriormente drstica reduo, sendo vrios deles mesmo extintos no incio dos anos 90. Datam de 1972 a criao do Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio (INAN) e a instituio do I Programa Nacional de Alimentao e Nutrio (PRONAN), sendo que o II PRONAN vigorou de 1976 a 1984. Tomemos o perodo mais recente. O II PRONAN congregava os seguintes programas de distribuio de alimentos: o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), destinado a escolares do ensino de 1o grau e pr-escolares, com o objetivo de distribuir merenda escolar, vinculado portanto Fundao de Assistncia ao Estudante (FAE), do Ministrio da Educao; o Programa de Nutrio em Sade (PNS), voltado para gestantes, nutrizes e crianas de seis a 60 meses de famlias com renda mensal de at dois salrios-mnimos, com o objetivo de distribuir alimentos in natura, vinculado ao INAN, do Ministrio da Sade; o Programa de Complementao Alimentar (PCA), voltado para gestantes, nutrizes e crianas de seis a 36 meses, com o objetivo de distribuir alimentos associado a aes de sade, vinculado Legio Brasileira de Assistncia, do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Em 1981, ao fundir-se com o Programa de Promoo Nutricional, o PCA d origem ao Programa
Mesmo programas de porte apoiados pelo Banco Mundial, como o Programa de Desenvolvimento de reas Integradas do Nordeste o POLONORDESTE e o Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural PAPP, seu sucessor, carecem de avaliaes mais acuradas. Albuquerque, ao analisar o precrio desempenho dos programas sociais, afirma que: No existe anlise abrangente e atualizada do impacto econmico-social dos projetos de desenvolvimento rural do Nordeste, constituindo um fato que, ... a despeito do meritrio esforo representado pelo POLONORDESTE, pelo PAPP e seus desdobramentos, a pobreza rural daquela regio, que se reduziria de 13,2 milhes (88% da populao) em 1970 para 11 milhes (66% da populao) em 1980, ... elevou-se para 12,6 milhes (69% da populao) em 1990. E no h, infelizmente, como aferir o quanto pior teria sido essa involuo na ausncia daqueles programas [Albuquerque (1994, p. 119)]. 4

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de Apoio Nutricional (PAN), voltado para a mesma populao-alvo, to somente acrescentando aos alimentos formulados alimentos in natura; e o Programa de Alimentao do Trabalhador (PAT), voltado para os trabalhadores de baixa renda do mercado formal de trabalho, com o objetivo de fornecer tquetes-refeio, vinculado Secretaria de Promoo Social, do Ministrio do Trabalho. Em 1986 criado o Programa Nacional do Leite para Crianas Carentes (PNLCC), conhecido como programa do tquete do leite, voltado para crianas de at sete anos de idade de famlias com renda mensal de at dois salrios-mnimos, tendo como objetivo a distribuio de um litro de leite por famlia, que recebia tquetes com os quais comprava o produto no comrcio varejista, e era vinculado, entre outras secretarias, Secretaria Especial de Ao Comunitria, que por sua vez era vinculada diretamente Presidncia da Repblica. Esse programa foi extinto em 1991. Para alm dos vrios problemas que esse programa apresentou, entre eles a transformao do tquete em moeda corrente, a presso do comerciante que vinculava a troca do tquete por leite compra de outros produtos, entre outros, ele competia com as mesmas clientelas do PNS/PSA e do PCA/PAN, sobrepondo-se inclusive ao PNAE. Apesar disso tudo, apresentou um ritmo acelerado de crescimento, absorvendo grande quantidade de recursos.5 Embora esse conjunto de programas arrolados esteja longe de esgotar as iniciativas federais das ltimas dcadas nessa rea,6 ele compe um perfil bem delineado da poltica nacional de nutrio, ao mesmo tempo em que representa o padro brasileiro de atuao estatal na rea social voltada para a populao mais carente multiplicidade de programas pulverizados por distintas instituies; fuses de programas dando origem a um emaranhado de siglas que se sucedem no tempo; superposio de clientelas; expanso da cobertura, em geral s custas da quantidade e qualidade dos alimentos distribudos; centralizao no nvel federal da compra de alimentos; e, finalmente, no caso da distribuio dos produtos formulados, total inadequao aos hbitos alimentares da populao, significando que ao aumento do custo do programa associam-

No ano de 1993, so delineados dois outros programas na rea de nutrio: o Programa Assistencial do Leite, voltado para a ateno ao desnutrido e unidade familiar "vulnerada", e o Leite Sade, ambos desenvolvidos pelo Ministrio da Sade.

Consultar a respeito NEPP/UNICAMP (1994).

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se elevado ndice de evaso da clientela atendida e dificuldades de captao de novos beneficirios. No caso do PAT, criado em 1972, financiado com recursos do trabalhador, da empresa e do governo, apesar do seu acelerado ritmo de crescimento, at 1992 portanto aps 16 anos de vigncia , havia atingido somente 34% dos trabalhadores do mercado formal de trabalho, e no mais do que 44,0% entre eles que percebiam at cinco salriosmnimos. Quanto distribuio, por faixa salarial, dos trabalhadores beneficiados pelo programa, dados relativos ao ano de 1990 mostram que 55,6% entre eles correspondiam faixa entre dois e quatro salriosmnimos, expressivos 25,3% faixa de seis a mais salrios-mnimos, e 18,1% faixa de quatro a seis salrios-mnimos [IPEA/Secretaria de Segurana e Sade no Trabalho (1993)]. A contraposio entre programas voltados para a populao pobre e um programa voltado para o trabalhador do mercado formal de trabalho evidencia que, se em ambos os casos a focalizao no ocorre sobre os grupos de mais baixa renda (ou salrio), so os programas focalizados na populao carente que apresentam maior distoro entre os objetivos iniciais e os resultados de sua implementao, que mais apresentam justaposies de toda ordem, descontinuidades, falta de controle pblico e governamental, e que mais so passveis de uso clientelistico e eleitoreiro. Nesses exemplos, impressiona ainda como a vida e sobrevida dos programas so datadas pelos perodos dos mandatos no primeiro caso, os programas so extintos; e, no segundo, sofrem reformulaes, na maior parte das vezes mais de forma e sigla ao que de contedo e concepo. Dessa forma, embora os programas de combate pobreza obedeam a uma mesma estratgia bsica de ao no setor, eles obedecem sobretudo aos mandatos governamentais, sendo portanto identificados com a gesto ou o gestor que os implantou, cada vez envolvendo distintos ministrios ou secretarias no interior dos ministrios. Mas se esse o legado dos anos 80, a dcada de 90 assiste dimenso da pobreza em nossa sociedade, da sua heterogeneidade e complexidade, e da formulao de estratgias de iniciativa governamental e provenientes da prpria sociedade para combat-la assumirem um lugar de destaque no debate pblico. Associa-se a isso outro legado da dcada anterior distintas experincias de descentralizao das polticas sociais federais, com distintos graus de xito e ritmos setoriais.

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Dessa forma, embora atualmente continue prevalecendo a restrio de recursos para a rea social, assiste-se a uma multiplicidade de experincias na resoluo dos histricos impasses que marcam a atuao nessa rea. E talvez uma das principais evidncias que essas experincias registram resida no fato de ressaltar que a especificidade de cada poltica setorial de corte social quanto complexidade, custo, ritmo, dificuldade de se adaptar s reais necessidades e demandas dos distintos setores da sociedade longe de impedir, exige uma articulao entre elas. Nesse sentido, talvez o passo mais difcil a ser dado seja exatamente o de articular polticas econmicas e polticas sociais. No obstante ainda estar longe, pelo que as evidncias esto a indicar, essa articulao entre desenvolvimento econmico e desenvolvimento social ainda em larga medida pensada em termos dicotmicos , h sinais de progressiva superao de vrias outras dicotomias que vm permeando o debate (e o embate) em torno das polticas sociais, tais como pblico versus privado, Estado versus mercado, centralizao versus descentralizao, universalizao versus focalizao, Estado versus sociedade. De fato, a diversidade dos rumos que vm tomando as distintas polticas sociais neste perodo mais recente sinaliza que, em um pas com tamanho grau de desigualdade social, no se coloca a questo Estado versus mercado, uma vez que aquele assume papel central na garantia de acesso a servios e benefcios sociais bsicos, fator fundamental para a superao da pobreza, como j assinalado; que pblico no se restringe ao estatal, mas que se trata do controle pblico e da obedincia res publica na prestao daqueles servios e benefcios; em conseqncia, que no se trata de substituir progressivamente o Estado pela sociedade, mas, ao contrrio, tornar o Estado mais permevel sociedade; que a focalizao dos programas sociais no exclui, ao contrrio, deve partir da concepo universalista dos direitos sociais como direitos de cidadania; e, finalmente, que a descentralizao das polticas sociais favorece, mas no garante de modo automtico, a democratizao, a maior eficincia e a maior eficcia dessas polticas, tal como esto a demonstrar experincias recentes de descentralizao na rea de sade, por exemplo, setor que mais vem avanando nesse processo.7

Ver Almeida (1995);Cohn (1994, 1995a, 1995b, 1995c, 1995d), que tratam do processo de descentralizao em quatro municpios paulistas.

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Por fim, dois programas recentes apontam para novas formas de articulao entre Estado e sociedade: o Programa de Combate Fome, Misria e pela Vida, com origem na sociedade civil, mas absorvido pelo governo federal em 1993, e que associou aes governamentais e iniciativas de organizao social os comits locais; e o recentemente institudo Programa Comunidade Solidria, que vem enfrentando srios problemas na sua efetivao, derivados no s das restries oramentrias e da falta de agilidade dos aparatos institucionais governamentais, mas sobretudo da falta de definio clara e precisa do papel que cabe ao nvel central e do lugar que o prprio programa ocupa no conjunto das polticas sociais do atual governo. Em sntese, retomando as observaes anteriores, esses dois programas expressam, independentemente da anlise do impacto do primeiro e de projees de possveis impactos do segundo no enfrentamento da pobreza, dois movimentos em sentido oposto: o Programa de Combate Fome,8 partindo da sociedade para o Estado, e o Programa Comunidade Solidria percorrendo o caminho inverso. Ambos, no entanto, sofrendo do mal crnico das polticas e programas sociais no Brasil: insuficincia e instabilidade de recursos disponveis, uma vez que continuam a prevalecer os ditames econmicos sobre os sociais. Enquanto for assim, os programas e as polticas de combate pobreza, por mais que pensadas como polticas compensatrias das desigualdades geradas pelo mercado, estaro condenados a uma reduzida efetividade, quando no reproduo da desigualdade que se propem combater. Talvez no seja, portanto, fruto do acaso a freqncia com que a expresso resgate da dvida social continua presente nos textos atuais, quando a questo central que se apresenta hoje alar condio de cidados o que no se restringe ao acesso a servios e benefcios sociais bsicos o enorme contingente de pobres de nossa sociedade. Mas isso implica deslocar o enfoque das polticas sociais do eixo da necessidade para o da cidadania.

POLTICAS SOCIAIS E PROBREZA NO BRASIL

8 O CEDEC est concluindo uma pesquisa sobre este programa, analisando cinco experincias em regies metropolitanas.

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PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS N 12 - JUN/DEZ DE 1995

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POLTICAS SOCIAIS E PROBREZA NO BRASIL

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