RAFAEL LPEZ PINTOR

Rafael Lpea Pintor es catedrtico de sociologa y ciencia poltica de la Universidad Autnoma de Madrid y consultor poltico internacional. Ha trabajado para Naciones Unidas, la Unin Europea, la Organizacin para la Seguridad y Cooperacin en Europa, la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, la Fundacin Internacional de Sistemas Electorales y el Instituto Nacional Democrtico en ms de 25 pases. Entre sus publicaciones ms recientes: Votos contra Balas. Barcelona: Planeta 1999; Electoral Management Bodies as Institutions of Governance. New York: UNDP, 2000; Voter Turnout Since 1945: A Global Report. Stockholm: International IDEA, 2002.

Rafael Lpez Pintor

Administracin electoral y consolidacin democrtica

INTERNACIONAL

I N S T I T U T E F O R DEMOCRACY AND E L E C T O R A L A S S I S T A N C E

TRANSPARENCIA

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ELECTORAL Y

CONSOLIDACIN DEMOCRTICA

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Asociacin Civil Transparencia Av. Beln 389, San Isidro, Lima 27, Per Telfonos: (511) 441-3234, 441-3995, 441-3916 Fax: (511) 221-7265 E-mail: postmast@transparencia.org.pe International IDEA Av. Las Camelias 511, oficina 501, Lima 27, Per Telfonos: (511) 440-4092, 440-4093 Fax: (511) 421-2055 E-mail: ideaproyectoperu@infonegocio.net.pe Edicin: Emmy Dekker y Jorge Valladares Diseo de cartula: Jorge Snchez Diagramacin: Fabrizio Sotelo Impresin: Conexin Grfica Primera edicin: Lima, diciembre de 2004 Editado por la Asociacin Civil Transparencia e International IDEA ISBN: Hecho el depsito legal: 1501062004-8834

Contenido

I. Introduccin ....................................................................... 11 II. Resumen de los hallazgos ................................................... 12 III.Lecciones aprendidas .......................................................... 17 IV. Medidas para reducir costos ............................................... 25 V. Los OAE como instituciones de gobernabilidad: aplicaciones de investigacin .............................................. 29 VI.Comentarios finales: Sobre la conveniencia de OAE permanentes a fin de aumentar la legitimidad de la democracia, el Estado de Derecho y el buen gobierno ...... 37 VII. Anexo ................................................................................ 45 VIII. Referencias ...................................................................... 47

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INTRODUCCIN
El texto que sigue constituye una versin actualizada y en castellano del captulo resumen de los principales resultados y conclusiones de una investigacin sobre el estado de las administraciones electorales en todo el mundo, patrocinada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (1). El estudio constituye la primera radiografa realizada sobre modelos vigentes de administracin electoral as como de las tendencias del cambio. Hoy como nunca anteriormente, por la expansin democrtica y la movilizacin ciudadana, los organismos y autoridades electorales han de responder a los retos de consolidacin democrtica. Si bien la democracia no puede reducirse a las elecciones, sin elecciones libres y honestas no hay genuina democracia. Muy especialmente en los pases que se liberaron hace pocos aos de dictaduras militares o gobiernos civiles autoritarios, los responsables del poder electoral estn llamados a desempear un papel proactivo en la conservacin del rgimen de libertades y el estado de derecho; con frecuencia vulnerables a los ataques de anteriores hacedores de milagros y nuevos profetas de hoy.

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RESUMEN DE LOS HALLAZGOS

1. La comisin o tribunal electoral independiente del Poder Ejecutivo es el modelo predominante de organizacin y gestin electoral. Las elecciones son organizadas por comisiones electorales independientes en el 53 por ciento de todas las democracias. En el 27 por ciento de estos pases, las elecciones son administradas por algn ministerio del gobierno bajo supervisin de una autoridad electoral independiente. Slo en el 20 por ciento, las elecciones son llevadas a cabo exclusivamente por el poder ejecutivo (ver cuadro anexo). 2. Las elecciones que son administradas exclusivamente por el Poder Ejecutivo constituyen una categora histricamente residual, no slo en nmero sino en trminos de patrones de desarrollo contemporneos. 3. A nivel mundial, los vientos de reforma estn soplando hacia la creacin de autoridades electorales concebidas como comisiones o tribunales permanentes e independientes del Ejecutivo, que incluyen a representantes de los partidos polticos, y cuyo personal est compuesto, en su mayora, por profesionales y funcionarios del Estado. 4. El status legal de las autoridades electorales en nuevas democracias se ve consagrado en la Constitucin como el mecanismo que limita la posibilidad de una reforma arbitraria por medio de una ley ordinaria o por presin del Ejecutivo. Tal como es el caso de casi todas las democracias latinoamericanas, as como en muchas nuevas democracias en frica y Asia. 5. Ambas tendencias histricas y estudios de caso especficos indican que las mejores posibilidades de celebrar elecciones libres, justas y efectivas existen en aquellos lugares donde los rganos electorales no slo son independientes del Poder Eje13

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cutivo, sino tambin donde pueden contar con un personal profesional permanente. Esto permite a la comisin y su personal desarrollar experiencia y especializacin en planeamiento bsico y tcnicas de reduccin de costos. 6. El grado de centralizacin de las autoridades electorales proviene, en gran parte, de la diferencia bsica entre el sistema del common law (derecho consuetudinario y jurisprudencial) del mundo anglosajn, que sigue un patrn bastante descentralizado, y el sistema de derecho civil que proviene de Europa continental, donde el gobierno central concentra un mayor grado de autoridad. Sin importar el modelo de administracin electoral, es necesario cierto grado de descentralizacin para poder lograr el alcance masivo de las elecciones y facilitar la organizacin de elecciones locales, que se llevan a cabo casi en todas las democracias hoy en da. 7. Aun cuando no se ha realizado una investigacin sistemtica, ni se ha desarrollado una metodologa para el estudio comparativo de los costos electorales, se pueden obtener algunas conclusiones preliminares a partir de la informacin del estudio del PNUD (2). El costo de las elecciones vara enormemente en las diferentes regiones del mundo. Uno de los principales factores en las variaciones del costo es el grado de experiencia previa con elecciones multipartidistas. Existen importantes discrepancias entre los costos de las elecciones en democracias estables, aquellas en sistemas en transicin, y aquellas que se llevan a cabo en el contexto de operaciones especiales de mantenimiento de paz. Las elecciones en pases con ms experiencia en elecciones multipartidistas son generalmente menos costosas que en aquellos donde las elecciones multipartidistas son una nueva empresa. Este suele ser el caso independientemente de la regin del mundo, del nivel de desarrollo econmico y del hecho que las tradiciones elec-

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torales hayan sido interrumpidas por periodos de dictadura militar. Estadsticamente, las elecciones menos costosas (en dlares americanos), aproximadamente $1 a $3 por elector, se llevan a cabo en pases con una larga experiencia electoral: Estados Unidos y la mayora de los pases de Europa Occidental; en Latinoamrica, Chile ($1.2), Costa Rica ($1.8); en Asia y el Pacfico, India ($1), Pakistn ($0.50), y Australia ($3.2). En el otro extremo, se encuentran las elecciones realizadas como parte de operaciones de mantenimiento de paz, estas son las ms costosas. 8. La intervencin por parte de la comunidad internacional generalmente ha sido considerada efectiva en su ayuda tanto al proceso de democratizacin como al establecimiento de los rganos de administracin electoral. En algunas nuevas democracias, el impacto de la asistencia internacional tcnica y financiera en la organizacin de las elecciones ha sido decisivo. En general, los OAE (Organos de Administracin Electoral) han mejorado organizativa y operacionalmente. Con el tiempo, su dependencia del apoyo administrativo, operativo y de gestin de la comunidad internacional es cada vez menor, si bien continan necesitando asesora tcnica y asistencia financiera. 9. El nmero de asociaciones regionales e internacionales de autoridades electorales ha crecido significativamente en aos recientes. Estas asociaciones forman cada vez ms redes a fin de promover los estndares de buenas prcticas e intercambiar experiencia profesional. Las autoridades electorales de algunos pases tales como Australia, Canad, Espaa y Uruguay - tambin desempean un papel en la asistencia internacional como instituciones mismas pero tambin contribuyendo con funcionarios de alto nivel como recursos humanos en la asistencia internacional y las misiones de observadores.

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10.La evidencia histrica as como las conclusiones recientes por parte de observadores, analistas y profesionales, indica casi unnimemente que las elecciones administradas por rganos electorales independientes son preferibles a aquellas llevadas a cabo por el Ejecutivo, y que las comisiones electorales permanentes son menos costosas que las administraciones temporales. Esta perspectiva ha sido enfatizada por asociaciones regionales de autoridades electorales; organizaciones internacionales como las Naciones Unidas, la Unin Europea, la Organizacin para la Seguridad y Cooperacin en Europa (OSCE), la Comunidad de Naciones Britnicas ( British Commonwealth); agencias de asistencia internacional como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia Electoral (IDEA), la Fundacin Internacional de Sistemas Electorales (IFES), el Instituto Nacional Demcrata para Asuntos Internacionales (NDI); un grupo de acadmicos en el campo de la democratizacin. 11.Se han reconocido ampliamente un nmero de principios gua como los elementos esenciales en el trabajo realizado por las autoridades electorales: los OAE deben solicitar la participacin de todos los partidos polticos, promover la transparencia en todas las etapas de la justa electoral, rendir cuentas ante la legislatura y el pblico, promover la diseminacin de la informacin y educacin cvica para los electores e implementar medidas reductoras de costos. Estos principios han sido reiterados por diferentes autores y organizaciones y deben ser considerados como el marco tico para celebrar las elecciones dentro del cual los OAE pueden operar. 12.Se han realizado encuestas de opinin sobre el estado de la democracia y la organizacin de las elecciones en Europa Occidental y Oriental, Amrica del Sur y del Centro, Asia Central, India, Asia Oriental, Australia y frica. Las tendencias
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comparativas de opinin muestran diversos grados de satisfaccin con la manera en que funciona la democracia, dependiendo en gran parte de la duracin de la experiencia democrtica. Experimentar una estabilidad democrtica mejora tanto la legitimidad del sistema como su apreciacin ante la opinin pblica. Con respecto a la imagen pblica de las autoridades electorales, las encuestas de opinin de las diferentes regiones del mundo concluyen que los ciudadanos pueden darse cuenta de los xitos y de los fracasos. 13.Los rganos electorales independientes han contribuido enormemente a la democracia y al Estado de Derecho. Aun cuando este factor se ha observado en numerosos casos de desempeo ejemplar por parte de los OAE, su importancia se ve evidenciada an ms cuando hay elecciones deficientemente administradas que daan la legitimidad de los sistemas democrticos emergentes. Si bien la independencia y permanencia por s solas no son condiciones suficientes para garantizar elecciones libres y justas, stas son un gran trampoln para aumentar la transparencia y la confianza pblica y, por ende, salvaguardar el derecho al sufragio en las etapas incipientes de la democratizacin y mucho despus.

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LECCIONES

APRENDIDAS

1. Comprobado que las comisiones electorales son vitales para la sostenibilidad de un gobierno democrtico, stas deberan disfrutar de proteccin constitucional y no estar recogidas solamente en la legislacin ordinaria. La proteccin constitucional ofrece una serie de ventajas. En primer lugar, brinda a los OAE independencia del Poder Ejecutivo y, particularmente, de un cambio repentino a travs de un decreto ejecutivo. Al mismo tiempo, permite a los partidos polticos tener voz en el rgano electoral sin el riesgo de una fcil modificacin con procedimientos legislativos regulares, en los cuales una mayora podra invalidar las opiniones de la minora y, por ende, manipular todo el proceso electoral. 2. Del mismo modo, los entes electorales se encuentran mejor protegidos cuando sus miembros son designados ya sea por una aprobacin parlamentaria multipartidista o por listas aprobadas por un consenso parlamentario multipartidista o algn otro tipo de asamblea de partidos o de la sociedad civil. 3. La legislacin electoral, incluyendo el status y la composicin de los rganos electorales, tiene una mayor aceptacin y efectividad cuando todos los partidos polticos participan en su redaccin. En realidad, la legislacin electoral por consenso debera ser considerada como una herramienta importante para la reconciliacin nacional y la construccin de la democracia, ya sea que se logre a travs de negociaciones formales (tal como en Uruguay desde 1924, Australia en 1984, Nicaragua en 1988 y Senegal en 1992 y 1997) o de una discusin informal (como en Espaa en 1977, Bostwana en 1987 y Rusia en 1993). 4. Una autoridad electoral puede tener representacin de los partidos y an as ser neutral e independiente. Cuando no
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hay otra tradicin ni rgano existente de funcionarios civiles respetados e independientes, la composicin multipartidista podra garantizar un enfoque equilibrado, mejor que aquella que involucra al Ejecutivo o al Judicial. Las comisiones electorales multipartidistas pueden contribuir de manera efectiva a establecer la confianza mutua, transparencia y neutralidad, elementos esenciales para la conduccin apropiada de las elecciones. En muchas democracias nuevas, as como en los rganos supervisores de pases cuyas elecciones son administradas por el Ministerio del Interior o de Asuntos Internos, es comn ver una combinacin de jueces y representantes o nombrados de los partidos polticos. 5. Es particularmente importante que los rganos electorales muestren un liderazgo fuerte en una etapa temprana de la democratizacin. Aquellas personas con una buena reputacin moral pueden desempear un papel esencial en la consolidacin de un nuevo rgimen y en la administracin electoral. En comparacin con otras cuya identidad depende, en gran parte, de su afiliacin poltica, a menudo las primeras son ms capaces de involucrar a todos los partidos en el proceso electoral. 6. Los OAE con una gran cantidad de miembros son normalmente menos efectivos y eficientes que aquellos con un menor nmero de comisionados. A menudo, los organismos ms numerosos experimentan grandes dificultades para tomar decisiones sobre temas fundamentales y operativos. 7. Cuando el personal de un rgano de administracin electoral permanente est compuesto, en su mayora, por funcionarios pblicos profesionales, este puede operar a niveles aceptables de eficacia y eficiencia incluso sin el apoyo de equipos de alta tecnologa. Los equipos de alta tecnologa son convenientes slo cuando pueden tener un fcil mantenimiento; de otro
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modo, su instalacin y operacin pueden distraer a los OAE de sus funciones fundamentales. Con el transcurrir del tiempo, diversas autoridades electorales se han desempeado bastante bien como instituciones de gobernabilidad y como organizaciones tcnicas en pases que tienen una larga tradicin democrtica pero que no pertenecen al grupo de sociedades industrializadas y no tienen economas altamente desarrolladas. Pases como Botswana, India, Chile y Uruguay han celebrado elecciones libres, justas y transparentes con diversos partidos por muchos aos, desarrollando su propio personal profesional a pesar de las dificultades econmicas, restricciones presupuestarias y una falta de equipos de alta tecnologa. 8. La experiencia con elecciones multipartidistas claramente facilita la introduccin de una administracin electoral reductora de los costos. Esta es una leccin universal que apunta hacia la conveniencia de rganos electorales permanentes como depositarios de mayor capacidad de gestin. 9. El tema de la funcin desempeada por las comisiones permanentes entre periodos electorales siempre surge durante la consolidacin de la democracia. En estos intervalos, los OAE deben mantener y actualizar los padrones electorales, desarrollar reglamentos, organizar elecciones especiales para cubrir ocasionales vacantes parlamentarias y eventualmente realizar elecciones locales intermedias. Otras actividades pueden girar en torno a los electores y a programas de educacin cvica y capacitacin de los cuadros partidarios. 10. Aun cuando es difcil de aplicar a cabalidad, el control del financiamiento de los partidos y de las campaas es responsabilidad parcial o total de las comisiones electorales. Los profesionales y analistas estn cada vez ms de acuerdo en que la divulgacin peridica del financiamiento y los gastos de cada
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partido debe ser establecida por ley y debe ser pblica. La experiencia comparativa muestra que ni las reformas legales ni las decisiones judiciales son suficientes como para frenar las prcticas ilegales o corruptas. Consiguientemente, la fiscalizacin de los partidos y el gasto de campaa es, muchas veces, llevado a cabo por la sociedad civil a travs de la aplicacin de sanciones morales, principalmente por asociaciones de observadores electorales nacionales y medios de comunicacin independientes. 11. Una buena coordinacin entre los donantes, autoridades electorales y partidos polticos, previo a las elecciones, desde la educacin cvica hasta la inscripcin de los electores, no slo aumenta la confianza en el proceso electoral y su transparencia, sino que tambin ayuda a reducir costos, ya que mejora la capacidad de planificacin de los diferentes actores involucrados. 12. Es importante evitar usar a la administracin electoral como un programa de empleos. El sistema debe ser diseado teniendo como mira la sostenibilidad y, por ende, debe corresponder a las capacidades financieras limitadas del gobierno nacional. 13. Los planes para la asistencia electoral deben plantear las elecciones slo como el primer paso hacia el desarrollo democrtico. A fin de preservar la inversin hecha en el sistema y las estructuras electorales, la asistencia normalmente es necesaria durante los periodos que transcurren entre cada eleccin. Asimismo, la asistencia debe ir ms all de las comisiones electorales y los programas de educacin cvica y cubrir, adems, el desarrollo de los partidos polticos, especialmente en pases con fuerte tradicin unipartidista o en aquellos que no han tenido una experiencia significativa con partidos polticos. Las actividades de las fundaciones alemanas deben ser resaltadas en este aspecto.

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14. La desconfianza poltica es muy costosa. Este factor debe ser considerado en los programas de asistencia internacional. Mientras mayor sea la desconfianza entre los candidatos electorales, especialmente despus de un conflicto civil, mayor suele ser el costo de la eleccin. Dichos casos frecuentemente requieren medidas costosas, tales como rganos electorales paralelos/de supervisin, material de alta calidad para las cdulas, incentivos financieros para los partidos y costosas misiones de observacin internacional. Paradjicamente, la inversin realizada a fin de contar con comisiones permanentes independientes para as disipar la desconfianza de los partidos, podra reducir directamente algunos de los otros tipos de costos.
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15. La presencia de observadores internacionales contribuye significativamente a crear una atmsfera de confianza y transparencia. Las actividades de los observadores pueden reforzar la capacidad de los rganos electorales de llevar a cabo elecciones justas y efectivas. Las misiones de observadores internacionales de corto plazo no son necesariamente ms efectivas que las ms pequeas, particularmente si estas ltimas son precedidas por una observacin de largo plazo de todo el proceso con diversas unidades de observacin. Este enfoque podra ayudar bastante a reducir costos. Asimismo, el efecto que tiene la observacin electoral internacional en la creacin de capacidades en las OAE puede ser mejorada por la presencia activa de los observadores nacionales. Este parece ocurrir cada vez con mayor frecuencia; los observadores nacionales tienen ciertas ventajas que los observadores internacionales no, aun cuando los dos tipos de observacin son complementarias. Adems, las asociaciones de observacin nacional a menudo se convierten en organizaciones permanentes con un gran rango de intereses, tales como derechos humanos, mujeres, juventud, todos los cuales se traducen en una mayor participacin de los electores.
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16. En ausencia de estructuras estatales y organizaciones de partidos polticos altamente desarrolladas con representantes a nivel nacional, como es el caso de la mayora de democracias emergentes, las autoridades electorales nacionales deben tener la responsabilidad de realizar actividades especficas, tales como la capacitacin de funcionarios electorales y la diseminacin de los materiales electorales. 17. El registro de votantes con carcter permanente promueve la transparencia y ayuda a reducir costos, particularmente cuando los padrones son actualizados peridicamente corrigiendo, aadiendo o eliminando entradas sin obligar a los electores a volver a inscribirse. Las recientes reformas llevadas a cabo en esta direccin estn siendo implementadas en diversas democracias de larga data as como en las ms nefitas, tales como Botswana, Canad, Colombia, Chile, Namibia, Nicaragua y Venezuela. Entre otros recientes desarrollos, la mecanizacin de los padrones electorales ha probado ser un mecanismo confiable y efectivo de actualizar y verificar las listas a nivel nacional. 18. Permitir a los ciudadanos votar con una variedad de documentos de identificacin, tales como una licencia de conducir o un pasaporte, en lugar de solicitar un solo documento de identidad para el elector, debera considerarse como una buena prctica. El uso de los documentos de identidad no da un valor agregado a la democratizacin, y su costo real (normalmente bastante alto) adems de las tareas que involucran su distribucin podran aumentar el ausentismo electoral y, adems, retrasar o perturbar el proceso electoral. Asimismo, esto no previene los votos mltiples, algo que s puede ser verificado con otros medios que pueden ser desde el uso de tinta indeleble hasta sistemas computarizados.

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19. La informacin y educacin cvica a los electores constituye una de las principales responsabilidades de los OAE; stos facilitan la prctica del sufragio y mejoran la cultura poltica de la democracia. Las autoridades electorales deben llevar a cabo programas independientes de educacin al elector o fomentarlos, de no ser esto parte de su mandato como OAE. En este campo, un gran nmero de organizaciones de la sociedad civil actualmente comparten la responsabilidad de ayudar a desarrollar una cultura democrtica, principalmente defensores de los derechos humanos y asociaciones de observadores electorales nacionales. Adems de las funciones exigidas, los OAE ocasionalmente participan en programas de educacin cvica en escuelas; facilitan la conduccin de elecciones que no sean polticas, tales como las de gremios, colegios, organizaciones de beneficencia y clubes; y ofrecen equipos electorales para otros fines, tales como nforas para actividades de recaudacin de fondos. En algunos casos, dichas actividades son conducidas como tradicin, frecuentemente a nivel local. 20. Al compartir las prcticas y manuales de capacitacin con los partidos polticos, los OAE pueden ayudar a aumentar la confianza en el proceso electoral. Esto tambin puede evitar duplicaciones costosas de actividades y materiales. Los miembros de los locales de votacin, personeros de partidos y observadores pueden utilizar, a menudo, los mismos manuales y beneficiarse con la asistencia a las mismas sesiones de capacitacin en la municipalidad o en los locales de votacin un da antes de las elecciones. Esto no impide que los partidos polticos mismos puedan tener cursos y sesiones de capacitacin por separado. De hecho, la capacitacin dirigida a los cuadros partidistas sobre cmo documentar y presentar denuncias podra bien ser parte de las actividades regulares de las comisiones electorales, especialmente en los periodos entre cada eleccin.
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21. Con su sola existencia, las nuevas tecnologas de telecomunicacin e informtica ponen presin a los rganos de administracin electoral en sus diferentes etapas: inscripcin, sufragio, y escrutinio, as como en la administracin de oficinas. No obstante, el principal valor de cualquier tecnologa proviene de su aplicacin, la cual podra ser o no adecuada segn las diferentes condiciones. Las nuevas tecnologas por s mismas no pueden mejorar la calidad poltica de las elecciones, particularmente si la desconfianza y la falta de transparencia son un problema por superar. Siempre es prudente evaluar el clima poltico antes de adoptar cualquier nueva tecnologa e incluir a los actores polticos en el proceso de toma de decisiones as como en la aplicacin de los nuevos instrumentos. A nivel gerencial y tcnico, sin embargo, la decisin de adoptar una nueva tecnologa debe ser parte del planeamiento estratgico de los OAE lo cual implica un grado importante de permanencia institucional. Al considerar mtodos alternativos, los costos deben ser sopesados contra las necesidades especficas del pas; inversiones iniciales y de largo plazo; y asuntos de obsolescencia y mantenimiento.

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MEDIDAS

PARA REDUCIR COSTOS

1. La planificacin integrada, as como la estratgica y la operativa son herramientas de reduccin de costos y gestin de fcil disponibilidad hoy en da para las autoridades electorales de cualquier pas interesado en aplicarlas. 2. A nivel operativo, se han logrado importantes ahorros solicitando a los funcionarios regionales que elaboren sus estimados de costo con cierta antelacin a las elecciones y hacindolos rendir cuentas de los gastos. Los sistemas nacionales de clculo de personal han sido desarrollados para incluir factores tales como la carga de trabajo y perfiles en la dotacin de personal a fin de ayudar a tener una idea realista de las expectativas de gestin. 3. La medida de reduccin de costos ms importante es probablemente la inscripcin continua. Aun cuando pueden haber muy pocos pases en el mundo donde se haya implementado completa y exitosamente el sistema de inscripcin continua de electores, muchos pases estn migrando ahora hacia esa direccin, incluyendo democracias ms antiguas, entre ellas Canad desde 1997. Dados los enormes costos implicados en las operaciones de inscripcin inicial de electores, los padrones permanentes que pueden ser actualizados peridicamente sern costo-efectivos a largo plazo. 4. Se ha comprobado que mantener un mnimo de personal permanente y profesional en diferentes niveles de la administracin electoral reduce los costos. La prctica estndar es contar con personal permanente en la unidad central, con algunos empleados a nivel de coordinador electoral o un puesto equivalente, y asistencia temporal en los otros niveles a medida que sea necesario. Generalmente, este pa26

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trn es comn en pases donde las autoridades electorales tienen un status permanente. El tamao del staff profesional permanente debe variar segn el tamao del pas, entre otros factores; las oficinas nacionales deben contar con 10100 personas y 1-3 oficinas regionales. Cmo se recluta, capacita y equipa al personal es ms importante que el tamao. Aun cuando un personal numeroso y permanente a nivel nacional parece ser un indicador de eficiencia gerencial, el personal podra no ser profesional. Lo que es peor, podra estar compuesto por personas nombradas con prcticas clientelistas e incluso por agentes de un gobierno particular que buscan controlar las elecciones. 5. El reclutamiento y capacitacin del personal permanente, ya sea para las oficinas principales o regionales, es ms eficiente si se realiza desde una unidad central que use estndares consistentes y un enfoque de servicio civil profesional, incluso si parte o todo el personal debe ser reclutado desde los partidos. Del mismo modo, el reclutamiento y capacitacin de los funcionarios para la inscripcin temporal y los locales de votacin, se realiza de manera ms efectiva bajo la direccin general de las autoridades electorales a nivel nacional. sto permite a los diversos partidos seguir los procedimientos y concertar sus intereses. En la mayora de las nuevas democracias, la comisin electoral nacional debe desempear esta funcin, ya sea a travs de su secretara nacional o con un director especial para estas funciones. 6. La descentralizacin de algunas de las operaciones electorales ms importantes, tales como la capacitacin de los funcionarios para la inscripcin y los locales de votacin y la distribucin de los materiales electorales, normalmente tiene como resultado grandes ahorros, por lo menos, en costos de transporte y alojamiento.

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7. Los programas de capacitacin adecuados para los funcionarios permanentes y temporales tambin pueden generar importantes ahorros, ya que estos programas aseguran la implementacin uniforme y oportuna de las reglas y los procedimientos. 8. La manufactura local de papeles para las cdulas y otros materiales impresos, de ser polticamente aceptable, debera tambin generar ahorros. Incluso, sera ms econmico si las compras de grandes volmenes de los materiales electorales se hacen con mucha antelacin a las elecciones. Cuando estos materiales son comprados a contratistas externos, es mucho ms econmico usar un proceso de licitacin con un nmero relativamente elevado de licitadores. Se pueden obtener mayores ahorros cuando la licitacin termina antes de las elecciones. Este proceso tambin se ve favorecido cuando la produccin de ciertos materiales puede ser descentralizado, por ejemplo, las cdulas con la lista de partidos especialmente en aquellos casos cuando las listas de candidatos varan segn los diferentes distritos electorales. 9. Las nforas desechables y cmaras secretas reciclables han demostrado ser eficientes en algunos pases ya que reducen algunos costos de almacenaje y mantenimiento. En otros pases, las consideraciones de ahorro han llevado a las autoridades electorales a concluir que es preferible el uso de nforas y cmaras secretas de material no reciclable. 10. Los costos cada vez menores y la capacidad cada vez mayor de las computadoras han permitido el uso de tecnologas de informacin y comunicacin modernas a nivel mundial. Como en otras reas de la administracin pblica, la inversin en estas tecnologas debera ser, en principio, considerada como reductora de costos, ya que los costos son normalmente compensados a mediano y largo plazo.
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11. Limitar a lo mnimo posible el uso de los documentos de identidad, especialmente cuando estos implican fotografas o cuando son usadas slo para elecciones especficas. Si existen otros documentos de identificacin, estos deben ser considerados como buenos reemplazos. De no ser este el caso, la eleccin puede ser usada para dar a los ciudadanos alguna forma bsica de documento de identidad. 12. La coordinacin entre los donantes, las autoridades electorales y los partidos polticos, desde la inscripcin, aumenta las posibilidades de una planificacin operativa y es, a la vez, reductora de costos.

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LOS OAE

COMO INSTITUCIONES DE GOBERNABILIDAD:

APLICACIONES DE INVESTIGACIN

Aun cuando las autoridades electorales hayan existido desde la introduccin de las elecciones masivas a fines del siglo XVIII, la administracin electoral es un nuevo campo de estudio y prctica que ha emergido recientemente, despus de la generacin de las democracias de la tercera ola y los procesos de mantenimiento de paz del periodo de la post Guerra fra. Las referencias de los OAE en los trabajos acadmicos y la literatura han sido muy escasas hasta fines de los aos noventa. Incluso hoy, la mayora del material sobre gestin electoral se puede encontrar en reportes de agencias y artculos de conferencias, normalmente elaborados por funcionarios electorales y consultores internacionales. Los documentos acadmicos sobre elecciones y comportamiento electoral generalmente no han sabido abordar la cuestin de la administracin electoral y el papel desempeado por los rganos electorales. Si se condujera una encuesta sistemtica en las revistas acadmicas y profesionales sobre las elecciones durante los ltimos cinco aos, probablemente no ms del 10 por ciento incluira alguna referencia a los OAE; no ms del 1 por ciento hablara directamente sobre los problemas de la gestin electoral. Este campo demuestra la brecha entre la prctica y el conocimiento codificado tan frecuente en los temas humanos, incluyendo economa y medicina. No existe mucha correlacin entre el conocimiento de la realidad y el camino sobre el cual se desenvuelve la misma. Esto es particularmente asombroso en una era en la que hay tanto esfuerzo profesional, voluntad poltica y ayuda internacional dedicada a la democratizacin. El estudio de los OAE es bsicamente un campo de investigacin aplicada. La investigacin sobre la administracin electoral debe ser realizada con miras a su aplicacin. Esta tendencia ya ha comenzado y debe ser fomentada. Dicha investigacin debera lle30

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var a una documentacin codificada sobre la conducta de las elecciones y a una serie de recomendaciones tcnicas. Algunas de estas podran ser aplicadas independientemente del contexto del pas. Las elecciones son, en gran parte, procesos rutinarios; los principales rubros a ser cubiertos por un presupuesto electoral, junto con los estimados aproximados de tiempo para su implementacin, no varan enormemente. Otras recomendaciones debern abordar diversos factores culturales y polticos, tales como el grado de descentralizacin, o las modalidades de representacin de los partidos polticos ante los rganos electorales. Este campo ya ha elaborado proyectos y publicaciones fructferas, entre ellos los siguientes: (a) el proyecto conjunto sobre la Administracin y el Costo de las Elecciones (ACE) por el Departamento de Naciones Unidas para Asuntos Econmicos y Sociales, IFES e IDEA lanzado en octubre de 1998, el cual proporciona informacin sobre una variedad de temas de administracin electoral a travs de un sitio web de fcil accesibilidad; (b) la compilacin de leyes electorales y diversos artculos de investigacin publicados por la Secretara de la Comunidad de Naciones desde comienzos de los aos noventa; (c) la diseminacin de compendios de leyes electorales de Latinoamrica por parte de las autoridades electorales espaolas en cooperacin con rganos electorales del Instituto Interamericano de los Derechos Humanos/ Centro para la Promocin de Elecciones (IIDH/CAPEL); (d) el Directorio Internacional de Oficinas Electorales de IFES en 1996; (e) el Cdigo de Conducta de IDEA para administradores electorales, titulado Administracin tica y profesional de las elecciones; y (f ) los informes preparados por las misiones de las agencias de asistencia ms importantes1 que analizan en detalle la operacin de los r1 Las Naciones Unidas, la Organizacin de Estados Americanos (OEA), la Organizacin para la Seguridad y Cooperacin en Europa (OSCE) y las secretaras de la Comunidad de Naciones, la Unin Interparlamentaria, el Parlamento Europeo, y la Comisin Europea, el Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia Electoral (IDEA), entre otras organizaciones internacionales; la Fundacin Internacional para Sistemas Electorales (IFES), el Instituto Nacional Demcrata (NDI) y el Instituto Republicano Internacional (IRI) entre las agencias.

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ganos electorales. La etapa actual an involucra principalmente investigacin y conceptualizacin bsicas. Algunos de los temas que han surgido de esta investigacin preliminar deben ser complementados con otros intentos investigativos y aplicaciones prcticas: 1. En primer lugar, y el ms importante, se debe desarrollar una agenda de investigacin sobre el tema central de este documento (los OAE como instituciones de gobernabilidad) con diversos proyectos a fin de explorar los efectos de los OAE en los diferentes campos de gobernabilidad. Los OAE deben ser estudiados dentro del contexto ms amplio del sistema poltico, as como en relacin con el cambio socioeconmico y cultural en el pas. 2. Un proyecto bien podra conllevar a la finalizacin y actualizacin de las encuestas estadsticas sobre las principales caractersticas de los OAE en diferentes pases del mundo con el objetivo de desarrollar una base de datos dirigida a varios usuarios. La evidencia estadstica provista por este documento se encuentra necesariamente limitada a restricciones de tiempo y presupuesto y depende en gran parte de la literatura secundaria disponible. 3. Del mismo modo, los estudios de caso conducidos a travs de una investigacin concienzuda y entrevistas con personas en diferentes pases podran tomar las conclusiones del presente trabajo como punto de partida. Un estudio podra combinar 15 a 20 casos temticos y especficos a un pas, seleccionados de acuerdo a la regin del mundo, el nivel de consolidacin democrtica y el tamao del electorado criterios usados para seleccionar los pases incluidos en el estudio del PNUD de referencia para esta publicacin. Dicho estudio podra recalcar los princi32

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pales desafos para las autoridades electorales despus del primer e incluso segundo ciclo de elecciones: mayor profesionalizacin a travs del desarrollo del personal permanente; creacin de padrones continuos para la identificacin de los electores y ciudadanos; reglamentos para el financiamiento de partidos polticos y campaas; la asistencia de los electores elegibles, especialmente los grupos menos aventajados; y el uso costo-efectivo de las tecnologas de computacin y comunicaciones. Estos temas son todos vitales no slo para la consolidacin de los rganos electorales, sino tambin para enriquecer la gobernabilidad democrtica. stos representan salvaguardias de los derechos bsicos de los ciudadanos e independencia de poderes ejecutivos tradicionalmente poderosos. Dicho proyecto podra ser nombrado La encrucijada de los OAE, ya que el potencial para una administracin electoral efectiva y la consolidacin democrtica depender, en parte, si no en su mayora, de cmo las autoridades electorales aborden estos temas. El principal producto aplicado a partir de este tipo de investigacin sera la publicacin de un Manual de buenas prcticas sobre administracin electoral, lo cual interesara a profesionales, consultores y agencias de asistencia. 4. El desarrollo de la gestin es igualmente importante. Investigar sobre la aplicacin de tcnicas presupuestarias integradas y de planeamiento en diferentes contextos podra facilitar los intercambios de experiencia. Los autores de ACE concluyen que desde que las elecciones son ahora un acto mundial, existe un mbito bastante considerable para comparar costos y buscar el uso ms efectivo de los recursos, a pesar de las grandes diferencias entre los pases en cuanto a la determinacin de los costos y la infraestructura. Dichas comparaciones dependen de la compilacin sistemtica de datos con fines de uso administrativo. Las apli33

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caciones de este tipo de investigacin podran incluir la compilacin y publicacin de (a) investigacin continua sobre presupuestos electorales de pases con una diversidad de experiencia electoral; (b) documentos de planeamiento de diferentes administraciones electorales; y (c) manuales de gestin de planeamiento y presupuesto con diversos grados de detalle segn el pas y el tipo de rgano electoral. 5. En el campo de la asistencia legal, el problema ms urgente es hacer legal lo real, en las palabras del lder de la transicin espaola: cmo las diferentes experiencias polticas y culturales afectan la dacin de leyes y pueden ser convertidas en legislacin viable. Un nmero variado de factores son particularmente importantes al considerar la manera en que los pases de las diferentes regiones del mundo han enfrentado el desafo democrtico: constitucionalismo; el mbito del sector privado de la economa; experiencias de negociacin entre los partidos polticos; y el grado de protesta masiva durante la transicin hacia la democracia. La investigacin aplicada debera girar en torno a las maneras especficas en que estas experiencias podran influir o requerir una respuesta tcnica/legal especfica. La importancia general de estos temas, y sus diferencias segn las diferentes culturas ha sido tocada recientemente por acadmicos que estudian las transiciones en Latinoamrica, Africa, Europa Oriental y el Sur de Asia (Diamond, Linz, y Lipset, 1988; Linz y Stepan, 1996a; Bratton y Van de Walle, 1997). El producto de este tipo de investigacin debe ser el material base para una asistencia legal y constitucional. Este tambin podra ser publicado como artculos de discusin o de poltica. Un rea relacionada de importancia es la identificacin de elementos existentes en las culturas especficas que encarnan los principios democrticos y que podran ser incorporados en el sistema demo34

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crtico moderno de gobierno. Entre estos se encuentran los mecanismos tradicionales para la resolucin de denuncias y disputas y para la formacin y organizacin de gobiernos locales. Los principios bsicos de la democracia y el Estado de Derecho provienen de las necesidades universalmente humanas de un trato equitativo y un buen gobierno. No se debe asumir que estos principios han surgido histricamente slo en Occidente. El Estado de Derecho se desarroll en muchas sociedades antiguas, muchas de las cuales usaban una u otra forma de representantes provenientes de diferentes tendencias y corrientes a fin de determinar una poltica o prctica para una variedad de funciones sociales. Muchas tradiciones ancestrales sirven como los cimientos de los mecanismos democrticos que responden a las necesidades contemporneas. Una investigacin de este tipo podra enriquecer enormemente el repositorio institucional de la democracia como sistema de gobierno. Es reconfortante saber, por ejemplo, que un campesino o un pastor podan hacer una peticin directamente ante un alto magistrado en el Reino Antiguo Egipto. Dicha investigacin puede tambin ayudar a legitimar la competencia multipartidista moderna y el Estado de Derecho en pases donde la lite actual podra considerar que dichas instituciones son irrelevantes, extraas o amenazantes. Por esta razn, una investigacin de esta ndole debe tomar en cuenta las opiniones y memorias de una gran variedad de hombres y mujeres de procedencia rural y urbana. Adems de servir como material base para la legislacin, ese tipo de documentacin podra servir de base tambin para los programas de asistencia tcnica.

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Proyecto de investigacin Registros estadsticos sobre los OAE a nivel mundial La encrucijada de los OAE Planeamiento integrado y gestin presupuestaria

Proyecto aplicado Bases de datos /Archivos Manual de buenas prcticas Compilacin de documentos de presupuestos Compilacin de documentos de planeamiento Manuales de prctica Material de consulta base Leyes electorales/ Constitucin Trabajos sobre polticas

Experiencia poltica y formulacin de leyes 6.

En la investigacin del planeamiento, uno debe considerar la capacidad de las instituciones existentes - tales como el PNUD, la Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional (USAID), IFES, NDI, el Instituto Republicano Internacional (IRI), IDEA, IIDH/CAPEL, la Comisin Europea, Elections Canada, y la Comisin Electoral Australiana y el gobierno espaol as como las posibilidades ofrecidas por nuevas organizaciones en el campo de las elecciones, particularmente las asociaciones regionales de autoridades electorales. Estas ltimas normalmente mantienen secretaras permanentes que pueden servir como el punto focal y como un centro de intercambio de informacin para investigaciones conjuntas. Estas secretaras podran servir tambin (algunas ya lo hacen) como repositorios de bases de datos o archivos, centros de documentacin y listas de consultores e investigadores de una regin especfica. Llevar a cabo esta funcin de investigacin tambin puede ayudar a consolidar estas asociaciones como estructuras permanentes de redes profesionales y la diseminacin de estndares y prcticas internacionales, tanto legales como tcnicas, para la conduccin de elecciones multipartidistas.
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COMENTARIOS FINALES: SOBRE LA CONVENIENCIA DE OAE PERMANENTES A FIN DE AUMENTAR LA LEGITIMIDAD DE LA DEMOCRACIA, EL ESTADO DE DERECHO Y EL
BUEN GOBIERNO

La eficiencia, racionalidad de costos, competencia e independencia son mencionadas con mucha frecuencia por informes expertos como las ventajas distintivas que poseen las comisiones electorales permanentes con relacin a las provisionales. Se ha argumentado que los rganos permanentes son esenciales para la promocin de un mejor planeamiento del proceso electoral y que stos pueden desempear una funcin crucial en los periodos no electorales. Asimismo, las comisiones permanentes evitan los elevados costos iniciales, adems son mejores en acotar los presupuestos a fin de que estos plasmen un uso eficiente de los recursos, y se benefician de la experiencia y especializacin colectiva que la institucin desarrolla con el tiempo. Las comisiones permanentes estn en una mejor posicin para desempear un papel positivo ya que sus miembros disfrutan de puestos ms seguros. En trminos de la racionalidad organizativa, gestin eficaz en costos y administracin profesional, los rganos electorales permanentes han comprobado ser ms viables que otras alternativas. Este trabajo ha presentado argumentos detallados sobre estos factores. No obstante, el principal problema aqu es la necesidad de un modelo racional de organizacin que lidie con los problemas que implican el uso masivo de recursos por parte de un gran nmero de personas. Como fenmeno social, econmico y poltico esto no es nada nuevo. En cualquier momento de la historia, desde los tiempos antiguos hasta el presente, cuando las personas han tenido que lidiar con servicios a una escala de tal magnitud, han creado algo similar a lo que ha sido definido en los tiempos modernos como organizaciones burocrticas. Al respecto, los trabajos fundamentales Economa y Sociedad (Weber, 1922) y
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Capitalismo, Socialismo y Democracia (Schumpeter, 1950) siguen siendo los paradigmas de sabidura y entendimiento. La Antigua Mesopotamia y Egipto, junto con China y las civilizaciones tempranas del Valle del Indo, crearon formas de administracin pblica racional a fin de manejar los recursos hdricos eficientemente en una economa agrcola bajo un control polticamente centralizado. Ms adelante, los romanos desarrollaron los rganos civiles y militares para manejar las redes de defensa y comercio alrededor del mundo tal y como se conoca en ese entonces; as como lo hicieron los persas, rabes, malienses y, en el Atlntico, los clsicos Maya. El complejo modelo del gobierno romano fue perpetuado por la Iglesia Catlica en toda la Europa Medieval con el objetivo no slo de propagar la doctrina religiosa, sino tambin la administracin civil y la educacin de la lite laica. La Iglesia tambin tom prestadas, cuando resultaba conveniente, una variedad de tradiciones locales desde lugares como Escandinavia hasta Espaa y, hacia el este, de Europa Central. Desde el siglo XII en adelante, los monarcas modernizadores en Europa adoptaron modelos de administracin de la Iglesia, incluyendo el mantenimiento de registros escritos y el reclutamiento de administradores en base a procedimientos estndares y aptitud, as como a un rango o riqueza heredados. Un sistema generalizado de exmenes competitivos para alcanzar puestos gubernamentales en una compleja jerarqua existi en China cientos de aos antes de esa poca y tambin fue la base para la administracin en estados poderosos multinacionales en el mundo. Muchos patrones similares surgieron posteriormente en sociedad comerciales a gran escala, en la industria, estados de beneficencia y corporaciones multinacionales. Todos implican al menos dos problemas: el uso masivo de recursos y un gran nmero de personas. Las elecciones conllevan el mismo tipo de problemas. La creciente evidencia histrica indica que las organizaciones con personal per38

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manente son ms capaces que los rganos ad hoc en cuanto a la provisin de servicios a poblaciones numerosas. Dado que las elecciones son ahora un elemento integral y permanente del proceso poltico, los OAE permanentes parecen ser axiomticos slo debido a que la eficiencia de una institucin gubernamental mejora la legitimidad del sistema poltico. Se han identificado tres condiciones principales como pre-requisitos para la consolidacin democrtica: una sociedad civil independiente, un consenso sobre los procedimientos de la gobernabilidad, y constitucionalismo y Estado de Derecho. Los tres pre-requisitos son mucho ms probables de cumplir cuando, a la vez, existe una burocracia utilizable por los lderes democrticos y una sociedad econmica institucionalizada (Linz y Stepan, 1996b, p.20). Los donantes y los agentes decisiones de polticas ocasionalmente desatienden los efectos frecuentes de la asistencia tcnica al mejorar tanto las condiciones polticas del pas como la calidad del rgimen. Reconocer estos beneficios potenciales que favorecen la consolidacin de las instituciones lleva a una asignacin ms racional de los recursos y a una implementacin de programas ms eficiente. Aun cuando los argumentos de eficiencia hoy en da puedan ser cuestionados y definidos como de moda, no se debe olvidar que en el proceso electoral, el tiempo es oro. Es una prueba de la credibilidad, esencial para la sobrevivencia de la democracia. A pesar de que muchos pases han tenido menos de una dcada de experiencia con elecciones multipartidistas, ambas tendencias histricas en las democracias ms antiguas y estudios de caso de las democracias ms nefitas indican que existen mayores posibilidades de una conduccin libre y justa de las elecciones cuando el rgano electoral es independiente del Poder Ejecutivo de un pas; cuando ste puede contar con un personal profesional permanente, y cuando puede funcionar segn los criterios de planeamiento operativo bsico y consideraciones costo-efectivas. A medida que
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cada vez ms pases franquean elecciones de segundo y tercer ciclo, probablemente se darn cuenta que la gestin electoral es una responsabilidad del gobierno tan importante como la gestin de otros importantes servicios dentro de la administracin estatal. Las estructuras electorales no son auxiliares ni marginales al funcionamiento de un Estado multipartidista. Los OAE permanentes son necesarios no slo por la conveniencia tcnica, sino tambin por la necesidad poltica. Su sostenibilidad organizativa se encuentra inextricablemente vinculada a la creacin de instituciones democrticas. Dentro de un sistema democrtico de gobierno, los rganos electorales sirven para dos propsitos. Su funcin ms visible es organizar y administrar las elecciones, desde la inscripcin de los electores hasta el escrutinio de los votos y el anuncio de los resultados. A largo plazo, un propsito menos visible es generar confiabilidad entre los partidos contendientes y confianza entre el pblico y el gobierno: Si bien las elecciones y la democracia no son sinnimos, las elecciones siguen siendo un elemento fundamental, no slo para establecer gobiernos democrticos, sino como un requisito necesario para una mayor consolidacin democrtica (3). Los rganos electorales pueden lograr estos resultados progresivamente a travs de mejoras sucesivas a las reglas del juego electoral, de una aplicacin neutral de los procedimientos electorales, de informar al pblico apropiadamente sobre asuntos electorales y de enriquecer la educacin cvica. Los OAE en democracias multipartidistas son los guardianes del sistema, junto con los medios de comunicacin y el Poder Judicial, por el papel que desempean en cuanto al acceso al poder. Debido a que las elecciones son eventos recurrentes que movilizan a toda la ciudadana, las autoridades electorales ayudan a crear, mantener y fortalecer los vnculos entre la sociedad civil y las instituciones de gobierno electivas. Las comisiones electorales independientes des40

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empean actualmente muchas de las funciones tradicionales llevadas a cabo por los partidos polticos durante las muchas dcadas de trabajo a favor del derecho al sufragio y la creacin de estados en el mundo industrializado. stas articulan y conciertan los intereses de vastos sectores de la poblacin a fin de limitar el poder de los gobiernos autocrticos y, al mismo tiempo, llevar transparencia y justicia al sistema poltico para facilitar una competencia pacfica por el poder. Enfrentar estos desafos en la creacin de la democracia hoy en da implica esfuerzos adicionales por parte de las instituciones tradicionales, tales como los partidos polticos, y de las nuevas, como los OAE independientes. Las comisiones electorales trabajan para garantizar que todos los ciudadanos elegibles a votar por un candidato tengan la oportunidad de ejercer dicho derecho. Consolidar la independencia de las comisiones electorales contribuye a salvaguardar el derecho al sufragio y, por ende, a profundizar la naturaleza de la democracia representativa. Los OAE tambin son un modelo de competencia que podra ser particularmente importante en democracias incipientes de pases con poca experiencia en economas de mercado. Simplemente al actuar como rbitros en la competencia por el poder entre los partidos, los OAE podran influir en el sector privado de la economa, para bien o para mal. Cuando las elecciones son celebradas de manera neutral y eficiente, los ciudadanos empiezan a comprender lo que implica una competencia justa. En este sentido, los OAE se encuentran ahora ante una encrucijada entre los tres principales elementos de la gobernabilidad: el Estado, la sociedad civil y el sector privado de la economa (4). Las comisiones electorales independientes del Poder Ejecutivo y con carcter permanente pueden servir para fines de gobernabilidad democrtica mucho mejor que los ministerios del gobierno o las administraciones electorales temporales.

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El potencial que tienen las autoridades electorales para el fortalecimiento e incluso la creacin de instituciones democrticas quiz se vea mejor reflejado durante los momentos de crisis. En dos casos sorprendentes Uruguay en 1980 y Chile en 1988 las autoridades electorales sirvieron como la entidad dirimente al declarar vlidos los resultados de los referndums constitucionales que sealaban el final de los gobiernos militares existentes. La legitimidad histrica de estas instituciones electorales posibilit esta transicin hacia la democracia. En Lesotho, 1998, la nueva Comisin resisti exitosamente la presin de algunos de los principales partidos que haban cuestionado la justicia del proceso electoral, tanto antes como despus de las elecciones. En Ghana, 1996, la Comisin ayud a promover la participacin, el dilogo nacional y la reconciliacin, aun cuando el poder no haba cambiado formalmente desde las elecciones de 1992. En la devastada Mozambique, 1994, la Comisin multipartidista paradjicamente jug un papel ms neutral que la supuestamente profesional Secretara. El impacto de la Comisin fue especialmente importante cuando uno de los dos principales partidos decidi boicotear el acto electoral y, luego, el anuncio de los resultados electorales. Por el contrario, hay situaciones donde el papel de la comisin electoral formalmente independiente del Poder Ejecutivo ha deteriorado una balbuciente institucionalidad democrtica al realizar o encubrir el fraude electoral. En una serie de casos la ciudadana rebelde ha salido a las calles y derrocado al gobierno manipulador. As pueden citarse los siguientes tres casos en el 2000: las elecciones de abril en Per, que provocaron la cada de Fujimori tras una segunda vuelta sin competidor; las elecciones de septiembre en Costa de Marfil y la cada del dictador Guey; y las de octubre de la antigua Yugoslavia con la cada de Milosevic. En los tres casos hubo elecciones, cuyos resultados fueron alterados por la comisin electoral. La revuelta popular contra el presidente, su gobierno y las autoridades electorales fraudulentas acab con el rgimen. Una situacin similar se vivi en noviembre-diciembre del 2003 en Georgia y la cada de Shevernadze. Por ltimo, el
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reciente nefasto protagonismo de la comisin electoral en las elecciones presidenciales de Ukrania en noviembre del 2004, cuando el candidato de la oposicin Yshenko encabezando la protesta ciudadana durante varios das a 10 grados bajo cero en las calles de Kiev denuncia el fraude a favor del presidente en ejercicio Yanukvich. Cuando se escriben estas lneas, se ha producido una protesta formal internacional de los observadores de la Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa (OSCE), del ministro de exteriores de la Unin Europea y del Departamento de Estado de los Estados Unidos. Puede augurarse un final de la crisis similar al de las otras situaciones mencionadas, con las variaciones del caso. Como instituciones de gobernabilidad, los OAE deben ser considerados como una parte importante en la consecucin de los objetivos polticos de las sociedades en las cuales operan. La reconciliacin nacional, la estabilidad poltica, la consolidacin de la democracia, y el Estado de Derecho son particularmente importantes en las nuevas democracias. Un estudio reciente de ms de 200 conflictos internos en todo el mundo demuestra que las democracias tienen un mejor historial en la resolucin de dichas disputas que cualquier otro sistema poltico (5). As como la democracia es un sistema ms efectivo de resolucin de conflictos que la autocracia, los OAE permanentes e independientes sirven para mejores propsitos democrticos claro est, en nuevas democracias que otros tipos de administraciones electorales. El establecimiento de un OAE permanente e independiente representa un gran paso hacia adelante para el desarrollo institucional; este puede consolidar el sistema de poltica electoral en un pas. Tal como con un Poder Judicial independiente o una fuerza policial profesional y polticamente neutral, los ciudadanos y los polticos dan por sentadas sus funciones. Y tal como con ellos, su ausencia o fracaso puede abrir las puertas al caos y a la dictadura.

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ANEXO

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Clasificacin de 155 pases de las diferentes regiones del mundo segn el tipo de administracin electoral vigente
REGIN DEL MUNDO TIPO DE ADMINISTRACIN ELECTORAL NORTEAMERICA Y EUROPA OCCIDENTAL (21 PAISES) Belgica, Dinamarca, Finlandia, Luxemburgo, Irlanda, Suiza, USA 7 LATINOAMERICA Y EL CARIBE (33 PAISES) ASIA Y PACIFICO (35 PAISES) ORIENTE MEDIO Y MAGREB (11 PAISES) EUROPA ESTE Y CENTRAL (20 PAISES) AFRICA SUBSAHARIANA (35 PAISES)

El gobierno administra las elecciones (24 PAISES)

Antigua y Barbuda, Aruba, Granada, San Vicente 4

Islas Marshall, Micronesia, Palau, Singapur, Tonga, Tuvalu 6

Chipre, Jordania, Lbanon, Tunez 4

Burundi, Congo, Seychelles 3

El gobierno administra las elecciones bajo la supervisin de una comisin (42 PAISES)

Austria, Francia, Alemania, Grecia, Italia, Noruega, Portugal, Espaa, Holanda, Reino Unido, Suecia 11

Argentina, Bahamas, Guayana, Jamaica, Islas Vrgenes 5

Japon, Nueva Celanda 2

Argelia, Egipto, Israel, Marruecos, Turqua 5

Albania, Croacia, Repblica Checa, Hungria, Rumania, Eslovaquia 6

Benin, Burkina Faso, Camerun, Cabo Verdede, Chad, Costa de Marfil, Gabon, Guinea (Conakry), Madagascar, Mauricio, Niger, Senegal, Zimbabwe 13

Una Comisin electoral independiente tiene todas las competencias sobre las elecciones (89 PAISES)

Canada, Islandia, Malta 3

Belice, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Repblica Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Puerto Rico, Santa Lucia, Surinam, Trinidad-Tobago, Uruguay, Venezuela, Barbados, Chile, Colombia, Per 24

Afganistan, Armenia, Azerbaiyn, Australia, Bangladesh, Camboya, Fiji, Hong Kong, India, Indonesia, Kazakistan, Kiribati, Kyrgyzstan, Malasia, Mongolia, Nepal, Pakistan, Filipinas, Papua Nueva Guinea, Republica de Korea, Samoa, Islas Salomon, Sri Lanka, Tailandia, Taiwan, Tajikistan, Vanuatu 27

Yemen, West Bank/Gaza 2

Bosnia-Herzegovina, Bulgaria, Estonia, Georgia, Kosovo, Latvia, Lituania, Macedonia, Moldova, Polonia, Rusia, Serbia, Eslovenia, Ukrania 14

Angola, Repblica Centroafricanalic, Etiopia, Ghana, Guinea-Bissau, Kenya, Lesotho, Liberia, Malawi, Mali, Namibia, Sao Tome-Principe, Sierra Leona, Surfrica, Tanzania, Uganda, Zambia, Botswana, Mozambique 19

Fuente: PNUD, con informacin actualizada al 2004 siguiendo la de la obra Electoral Management Bodies as Institutions of Governance.

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REFERENCIAS
(1) Lpez Pintor Rafael (2000). Electoral Management Bodies as Institutions of Governance. New York: UNDP. (2) En la actualidad hay una investigacin en curso sobre costos electorales, patrocinada por el PNUD y que se realiza en la Fundacin Internacional de Sistemas Electorales, IFES. El autor de este trabajo es investigador principal del proyecto, que constituye una continuacin lgica del estudio del 2000 antes reseado. (3) Bratton, Michael. (1998). Second Elections in Africa. Journal of Democracy, 9(3), p. 52. (4) United Nations Development Program. ( 1997). Reconceptualising Governance. New Cork: UNDP. (5) Harris, Peteer and Reilly, Ben (eds.). (1998). Democracy and Deep-Rooted Conflicts: Options for Negotiators. Stockholm: IDEA, p. 19.

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