UNIVERSITATEA DIN BUCURETI FACULTATEA DE DREPT

REZUMATUL TEZEI DE DOCTORAT

Cu tema:
ORGANIZAREA I FUNCIONAREA GUVERNULUI ROMNIEI PRIN PRISMA LEGISLAIEI N VIGOARE I A PRACTICII POLITICE

Conductor tiinific: Prof. univ. dr. Dana TOFAN

Doctorand: Bogdan-Michael CIUBOTARU

BUCURETI, 2009
1

CUPRINS Consideraii introductive

1. Importana i actualitatea temei 2. Obiectul lucrrii i aspecte metodologice 5 5 5

Partea I. Evoluia instituional a Guvernului n doctrina i legislaia romneasc Capitolul 1. Evoluia instituional a Guvernului n doctrina i legislaia antebelic i postbelic
Seciunea 1. Clarificri conceptuale Seciunea 2. Originea Guvernului n rile Romne Seciunea 3. Organizarea i funcionarea guvernelor romneti ncepnd cu anul 1858 i pn la 22 decembrie 1989 3.1. Sistemul politic burghez 3.1.1. Reglementarea Guvernului potrivit dispoziiilor Conveniei de la Paris din 1858 3.1.2. Reglementarea Guvernului potrivit dispoziiilor Statutului dezvolttor al Conveniei de la Paris 3.1.3. Reglementarea Guvernului potrivit Constituiei din 1866 3.1.4. Regimul juridic al organizrii i funcionrii Guvernului sub imperiul Constituiei din 1923 3.1.5. Regimul juridic al organizrii i funcionrii Guvernului sub imperiul Constituiei din 1938. Dictatura carlist i dictatura antonescian 3.2. Sistemul politic comunist 3.2.1. Reglementarea organizrii i funcionrii Guvernului potrivit Constituiei din 1948 3.2.2. Reglementarea organizrii i funcionrii Guvernului potrivit Constituiei din 1952 3.2.3. Reglementarea organizrii i funcionrii Guvernului potrivit Constituiei din 1965

7
7 7 8 9 9 10 10 10 11 12 13 13 14 14

Capitolul 2. Evoluia instituional a Guvernului n doctrina i legislaia postdecembrist

Seciunea 1. Evoluia regimului constituional 1.1. Rolul Guvernului 1.2. Structura Guvernului 1.3. Regimul nvestiturii Guvernului 1.4. Condiii pentru dobndirea calitii de membru al Guvernului 2

14 14 14 15 15 16

1.5. Durata mandatului Guvernului 1.6. Durata funciei de membru al Guvernului 1.7. Primul-ministru 1.8. Funcionarea Guvernului 1.9. Actele Guvernului Seciunea 2. Evoluia regimului legal 2.1. Rolul i funciile Guvernului 2.2. Componena Guvernului 2.3. Condiii legale pentru funcia de membru al Guvernului 2.4. ncetarea funciei de membru al Guvernului 2.5. Primul-ministru 2.6. Organizarea i funcionarea Guvernului 2.7. Funcionarea Guvernului Romniei 2.8. Atribuiile Guvernului 2.9. Actele Guvernului Seciunea 3. Reglementarea organizrii i funcionrii Guvernului Romniei potrivit legislaiei secundare

16 17 18 18 19 20 21 22 23 23 23 24 25 25 25 26

Partea a II-a. Evoluia instituional a Guvernului prin prisma practicii politice i administrative dup decembrie 1989, precum i a jurisprudenei Capitolul 1. Perioada decembrie 1989 decembrie 1991 Capitolul 2. Practica politic i guvernamental rezultat din aplicarea dispoziiilor constituionale i legale n materia organizrii i funcionrii Guvernului Romniei
Seciunea 1. Primul-ministru. Procedura nvestiturii Guvernului Seciunea 2. ncetarea funciei de membru al Guvernului Seciunea 3. Guvernul Romniei - structur, compunere, organizare, funcionare, atribuii, acte 3.1. Structura i compunerea Guvernului 3.2. Actele Guvernului Seciunea 4. Raporturile Parlamentului cu Guvernul. Aspecte din practica guvernamental 4.1. Moiunea simpl 4.2. Angajarea rspunderii Guvernului 3

28 28

29 29 29

30 30 31 33 33 33

Capitolul 3. Reflectarea instituiei Guvernului n contenciosul constituional i n contenciosul administrativ Concluzii. Locul i rolul Cabinetului romnesc actual. Aspecte de lege ferenda cu privire la statutul juridic al Guvernului Romniei Bibliografie selectiv

34

35 40

CONSIDERAII INTRODUCTIVE
1. Importana i actualitatea temei Dup tragicele evenimente din 22 decembrie 1989, moment istoric ce a marcat nlturarea regimului totalitar, caracterizat prin teroare i abuzuri administrative, problema cardinal care s-a pus n Romnia a constat n schimbarea radical a concepiei i metodei practicate timp de 45 de ani, n perioada comunist, n sensul c administraia public nu mai este supus dictaturii partidului unic, ci normelor juridice, urmrindu-se instaurarea efectiv a statului de drept. Dei, este adevrat, reforma administraiei publice a debutat nc din anul 1989, statundu-se apoi, prin Constituie i legislaia adoptat n baza acesteia, bazele statului de drept i democratic, tot att de adevrat este i observaia potrivit creia criza administraiei publice este evident, este de notorietate1, aa cum o demonstreaz realitatea nconjurtoare. n acest proces, reformele declarate de toate guvernele Romniei de dup 1989 ne apar ca nite simple cliee politice cu caracter formal. Analiza cauzelor acestei situaii de fapt i de drept excede studiului nostru, dar sintetic, trecnd peste determinrile complexe de natur istoric i cultural, s-ar putea spune c ineficiena structurilor politice a generat ineficiena administraiei care, la rndul ei, a determinat ineficiena economiei i dezordinea social. Totodat, nu trebuie pierdut din vedere faptul c administraia public a trecut n ultimii 20 de ani prin transformri de esen ale structurilor, mecanismelor i instituiilor administrative, n contextul unei profunde reaezri normative, principiale i concrete. Tranziia nu justific ns, n totalitate, incapacitatea structurilor guvernamentale de a guverna, precum i incapacitatea administraiei publice contemporane de a administra. Criza de fond s-a transformat, cu alte cuvinte, ntr-o criz de fapt. Pentru acest motiv, toate structurile administrative fac politic, din pcate ns nu i politic public. Or, problema fundamental a administraiei, n principal a Guvernului Romniei, n calitatea sa de conductor al administraiei publice, este tocmai continuarea i dinamizarea aplicrii reformelor n societatea romneasc, condiii sine qua non pentru integrarea n spaiul administrativ european, caracterizat prin fiabilitatea administraiei, implementarea eficient a politicilor publice i stimularea dezvoltrii economice i a consumului. Reuita acestor demersuri este condiionat, n primul rnd, de structurarea i organizarea flexibil i stabil a administraiei publice, cu diminuarea considerabil a birocraiei, a fragmentrii i dispersrii responsabilitilor la nivel de coordonare. De altfel, una dintre problemele actuale o reprezint tentaia permanent de expandare i remaniere a administraiei publice centrale. Lucrarea noastr reprezint o cercetare tiinific interdisciplinar de drept constituional, drept administrativ i tiina administraiei, domenii n care s-au produs frecvente modificri legislative n ultimii ani, ceea ce impunea actualizarea sau chiar regndirea unora dintre problemele specifice. n primul rnd, mutaiile constituionale, produse odat cu revizuirea Constituiei Romniei, n anul 2003, care au vizat, printre altele, constituirea Guvernului, raporturile Preedintelui Romniei cu primul-ministru, raporturile dintre Curtea Constituional a Romniei i Guvern etc., au atras dup sine modificri, completri i elaborri de acte normative noi. 2. Obiectul lucrrii i aspecte metodologice Obiectul lucrrii l constituie cercetarea modului de organizare i funcionare a Guvernului Romniei. n acest cadru de investigare am utilizat concluziile la care am ajuns n studierea legislaiei, doctrinei, jurisprudenei i practicii de stat de dup decembrie 1989 i pn n prezent.
1

I. Alexandru, Criza administraiei, Edit. All Beck, Bucureti, 2001, p. 105.

Fr a avea pretenia unei cercetri exhaustive, am accesat o variat documentaie care ne-a influenat n modul de abordare a tematicii i care ne d sperane, n cele din urm, n utilitatea demersului propus. Structura lucrrii este reprezentat de dou pri, la care se adaug consideraii introductive, precum i concluzii, care includ aspecte de lege ferenda. Prile lucrrii sunt mprite n capitole, capitolele n seciuni, iar seciunile n paragrafe. n prima parte vom analiza evoluia instituional a Guvernului n doctrina i legislaia romneasc antebelic i postbelic, pe de o parte, i n doctrina i legislaia postdecembrist, pe de alt parte. Cea de-a doua parte este rezervat analizei evoluiei instituionale a Guvernului prin prisma practicii de stat de dup decembrie 1989, precum i a jurisprudenei Curii Constituionale a Romniei i a instanelor de contencios administrativ. Domeniile la care ne oprim sunt: rolul i funciile Guvernului, structura Guvernului, regimul nvestiturii, condiii pentru dobndirea calitii de membru al Guvernului, durata mandatului Guvernului, durata funciei de membru al Guvernului, primul-ministru, organizarea, funcionarea, atribuiile i actele Guvernului. Lucrarea se ncheie cu aspecte de lege ferenda cu privire la statutul juridic al Guvernului i concluzii privind locul i rolul Cabinetului romnesc actual. Sub aspect metodologic, dup ce am definit noiunile i termenii folosii n lucrare, am continuat prin a evoca opiniile, ideile, punctele de vedere general acceptate asupra problemelor cercetate, pe care le-am considerat ca fiind deja ctigate pentru tiina dreptului public actual, fr a mai insista asupra lor. Am insistat numai asupra chestiunilor controversate n materie, fie achiesnd motivat la una dintre opiniile exprimate, fie oferind propria noastr interpretare, prin valorificarea literaturii existente. O parte dintre instituiile juridice nu au fost analizate n sine, ci numai prin raportare la tema propus. Ca un exemplu, instituia delegrii legislative sau a controlului Parlamentului asupra Guvernului sunt tratate n numeroase studii extrem de serioase, scopul nostru nefiind acela de a realiza o monografie pe aceste teme, care ar excede, de altfel, obiectul de cercetare al lucrrii. Analiza instituiei Guvernului s-a fcut debutnd cu o abordare istoric, deoarece numai cunoaterea originii i a evoluiei acestuia permite nelegerea configuraiei actuale i a perspectivelor de evoluie. Un accent deosebit am pus pe studierea izvoarelor n materie viznd modul de structurare i de organizare a guvernelor postdecembriste, precum i pe practica guvernamental, pentru a evoca unele aspecte de neconstituionalitate sau nelegalitate. Finalizarea cercetrilor s-a fcut prin criticarea prevederilor constituionale i legale necorespunztoare, precum i prin sublinierea lacunelor din legislaie, nsoite de propuneri de mbuntire a cadrului normativ. n multe dintre concluziile formulate ne-am sprijinit, cum era i firesc, pe raionamentele unor doctrinari romni contemporani de incontestabil autoritate. Chiar dac, pe alocuri, nu le-am mprtit cu totul opiniile, nu nseamn c le-am ignorat subtilitatea i profunzimea demonstraiilor. Poate c, n pofida strdaniei, unele erori materiale sau conceptuale s-au strecurat totui. nelegem s ni le asumm pentru c datorm sincer respect fa de cei care, citind lucrarea, le-au observat i, dac a fost cu putin, le-au tolerat. Precizm c la ntocmirea prezentei lucrri s-a avut n vedere legislaia, jurisprudena, doctrina i practica de stat de pn la data de 23 octombrie 2009.

Partea I. Evoluia instituional a Guvernului n doctrina i legislaia romneasc Capitolul 1. Evoluia instituional a Guvernului n doctrina i legislaia antebelic i postbelic
Seciunea 1. Clarificri conceptuale Guvern, guvernare, a guverna - toate aceste denumiri, ca i derivatele lor, semnific, n accepiunea modern, autoritatea central a unui stat, precum i activitatea desfurat de aceasta n realizarea puterii executive2. Aa cum bine este tiut, Guvernul sau Consiliul de Minitri, n sensul modern al termenului, a aprut ca instituie de sine-stttoare n secolul al XVIII-lea, odat cu revoluiile burgheze i cu primele constituii3. n contemporaneitate, noiunea de Guvern presupune dou idei complementare. n primul rnd, ea semnific faptul c, ntr-un stat, Guvernul reprezint un element activ. El este organul nsrcinat cu girarea problemelor cotidiene ale naiunii. Nu este vorba doar de o strict executare a legilor, ci Guvernul trebuie s aib toate iniiativele necesare vieii naiunii. n al doilea rnd, contraponderea acestei puteri active este ideea de responsabilitate. Spre deosebire de eful statului care, n trecut, era exonerat de orice obligaie, Guvernul a aprut nc de la origini ca fiind responsabil de deciziile luate. Potrivit principiilor regimului parlamentar, att respectul care nsoea persoana monarhului, ct i esena principiului separaiei puterilor n stat se opuneau ideii ca eful statului s devin responsabil fa de Camere. Astfel, Guvernul a devenit un "organ-tampon" ntre eful statului i parlament, asumdu-i responsabilitatea n faa acestui din urm i pentru actele primului4. n utilizarea sintagmei Guvern, doctrina a evideniat triplul neles al acestei noiuni. Astfel, ntr-un sens foarte larg, Guvernul desemneaz totalitatea organelor politice ale statului, inclusiv parlamentul. Vorbim de guvernmntul Statelor Unite, Franei, Angliei pentru a desemna ansamblul instituiilor lor politice. ntr-un sens mai puin larg, Guvernul reprezint totalitatea organelor care formeaz puterea executiv, adic pe eful statului plus cabinetul ministerial5. De pild, potrivit Constituiei Olandei6, Regele mpreun cu minitrii formeaz Guvernul, dar primul-ministru i minitrii sunt numii i
Termenul de guvernare (lat. gubernare - a dirija) este utilizat n foarte multe sensuri, n special n limbajul politic i mai puin n limbajul juridic strict. Potrivit lui David Robertson ( Dictionary of Politics, Penguin Books, London, 1993, p. 211) acesta desemneaz fie (n sensul de guvernmnt) un sistem constituional n ansamblul su, fie (n sens de conducere) activitatea autoritilor care realizeaz, la nivel naional, regional sau local, autoritatea politic. Sergiu Tma ( Dicionar politic, Ed. ansa, Bucureti, 1996, p.123) arat c guvernarea are un sens larg, acela de exercitare a conducerii i controlului asupra afacerilor publice prin intermediul instituiilor puterii centrale i locale, care utilizeaz un aparat specializat, i un sens restrns, respectiv acela de activitate executiv a unui Guvern, care se realizeaz prin funcia de orientare general a dezvoltrii, funcia de coordonare a diferitelor sectoare de activitate, funcia de ndrumare a administraiei de stat. 3 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, ediia a IV-a, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p. 338. 4 Ch. Debbasch, J. Bourdon, Droit constitutionnel et institutions politiques, 3me dition, Economica, Paris, 1990, p.110-111. 5 T. Drganu, Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar , vol.I, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1998, p. 308. 6 Adoptat la 17 februarie 1983.
2

revocai prin decret regal. Minitrii alctuiesc Consiliul de Minitri, prezidat de ctre primulministru. n sens restrns, Guvernul semnific, n regimul parlamentar, acea parte a puterii executive format din ansamblul minitrilor (Cabinetul7), cu excluderea efului statului, care este responsabil n faa parlamentului i care dispune, n cele mai multe cazuri, de putere efectiv. Aceste ultime dou nelesuri au o rspndire mare n vorbirea curent, dar i n limbajul dreptului public. Este interesant de observat c, dei cuvntul guvern provine din limba francez, avnd exprimri similare sau identice i n alte limbi ( governare, it., government, eng.), totui autoritatea care este titulara puterii executive n aceste ri este denumit diferit, ca de pild Conseil du Ministres sau gouvernement n Frana ori Cabinet n Marea Britanie. n decursul istoriei moderne a Romniei, actele constituionale au utilizat att termenul de Consiliu de Minitri, ct i cel de Guvern8. Dei s-ar prea c este vorba de noiuni cu coninut identic, s-a susinut n doctrina interbelic, noiunile de Cabinet sau Guvern sunt titulaturi ntrebuinate din punct de vedere politic, pe cnd Consiliul de Minitri are un neles administrativ, el fiind mai puin o entitate, ct un mod de a lucra a minitrilor9. Termenul de Cabinet n sistemul politico-administrativ al statelor Uniunii Europene are n vedere, n majoritatea rilor, Guvernul n sensul su restrns, de membri ai Consiliului de Minitri10. Seciunea 2. Originea Guvernului n rile Romne ntre organele centrale ale statului feudal, marii dregtori, mpreun cu Sfatul domnesc, ajutau domnia la conducerea rii i, uneori, reprezentau i instrumentul prin care se realiza controlul boierilor asupra politicii domneti. Aceti mari dregtori, sfetnici de la curile domneti, au jucat un rol similar celui avut de nalii funcionari ce ajutau mpraii antichitii la administrarea statului. La nceput nedifereniate, atribuiile administrative ale dregtorilor curii domneti se difereniaz pe msura dezvoltrii feudalismului, asociate fiind cu cele de mprire a dreptii. n monarhia feudal, toate puterile erau concentrate n minile Domnului. n virtutea calitii sale de ef al puterii executive, Domnul numea i revoca pe toi dregtorii, att ai rii, ct i ai curii domneti. Demn de reinut este faptul c, n Transilvania secolelor XVI-XVII, comparativ cu rile Romne, ntlnim denumirea de guvern, ca o component n mecanismul de conducere statal. Aceast form de grupare a funcionarilor nsrcinai cu competene administrative sub aceast sintagm - guvern - provine din sistemul organizaional al Imperiului Habsburgic. Desigur, guvernele epocii, ca organe colegiale, nu cuprindeau minitri, n accepiunea modern a termenului,
Noiunea de Cabinet poate desemna, n mod nedifereniat, echipa de colaboratori ai ministrului sau ansamblul minitrilor ntr-un regim parlamentar (A. Hauriou, J. Gicquel, Droit constitutionnel, 7me dition, d. Montchrestien, Paris, 1980, p.1001). 8 De pild, n Statutul dezvolttor al Conveniei de la Paris din 7/19 august 1858 , art.XIV alin.5 i art.XVI utilizeaz denumirea de Guvern, iar art.XVIII alin.2 cel de Consiliu de Minitri; n Constituia din 1866, art. 25 alin.2, 30, 42 folosesc termenul de Guvern, iar art.86 cel de Consiliu de Minitri ; n Constituia din 1923, art.7 alin.3, 81 i 93 alin.1 utilizeaz sintagma de Consiliu de Minitri, n timp ce art.32, 92 i 125 folosesc noiunea de Guvern .a.m.d. 9 A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol.II, ediia 4, Institutul de Arte Grafice Marvan SA, Bucureti, 1935, p. 107. 10 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol.I, ediia 2, Edit. C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 153.
7

adic titulari ai unor ministere sau departamente centrale, cu competen material i teritorial general. Aa cum am precizat, la curtea domnitorilor rilor Romne au existat o serie de boieri (dregtori) care aveau atribuii n conducerea statului feudal. Fr a exagera, putem considera c aceti "funcionari" au fost precursorii minitrilor vremurilor moderne. La sfritul secolului al XVIII-lea, Europa occidental cunoate, n plan politic i social, transformri radicale, care s-au repercutat i au influenat spaiul politic romnesc. Prin prisma structurrii Guvernului (Consiliului de Minitri) ca instituie de sine-stttoare, este cert faptul c procesul istoric de conturare a acestuia este intim legat de procesul apariiei departamentelor, n sensul larg al termenului, ca organe centrale ale administraiei de stat (puterii executive). n ara Romneasc i Moldova, n conducerea statului, Domnul a fost ajutat de un aparat n care dregtoria a rmas, pn la Regulamentele organice, cea mai nalt slujb dup domnie. O noutate a epocii de dup 1831-1832 (Regulamentele organice) o constituie apariia puterii executive n termeni moderni. Ceea ce se cere a fi menionat, ca o evoluie a spiritului timpului, este sancionarea constituional a existenei agenilor ministeriali, graie crora prinul i exercit competenele de ef de stat. Minitrii, ca realitate legal i terminologic, dateaz din aceast epoc regulamentar, nlocuind termenul de dregtori, dup cum este identificabil un embrion al cabinetului, Sfatul administrativ, compus din minitri i, la nevoie, prezidat de Domn, care se ocup de toate chestiunile importante de interes administrativ, rezolv cazurile neprevzute n legi, prepar noile proiecte de legi i msurile care urmeaz s fie luate, acionnd ca cel mai puternic organ de coordonare a serviciilor publice11. Actele politice i constituionale care au succedat epocii Regulamentelor Organice au cuprins dispoziii cu privire la organizarea, funcionarea i rolul minitrilor, n concordan cu spiritul vremurilor, cu ideile progresiste, revoluionare care au animat Europa mijlocului secolului al XIX-lea. n ceea ce privete administraia central, dei principalele ramuri administrative au rmas aceleai, s-a introdus o terminologie nou, vechile dregtorii numindu-se departamente sau ministere. Seciunea 3. Organizarea i funcionarea guvernelor romneti ncepnd cu anul 1858 i pn la 22 decembrie 1989 n perioada pe care ne-am propus s o analizm (1858 1989), istoriografia romneasc a consemnat succesiunea a 117 guverne. Dat fiind numrul lor relativ mare, pentru o mai bun sistematizare a materialului informativ, ne-am oprit asupra unui criteriu de fracionare a intervalului de timp analizat, i anume sistemul politic ce a marcat, la un moment dat, epocile respective. n acest sens, vom examina, prin prisma doctrinei i a legislaiei, organizarea, funcionarea i particularitile guvernelor ce s-au succedat la conducerea rii noastre n sistemul politic burghez, ntre anii 1858-1947, i n sistemul politic comunist, ntre anii 1947-1989. 3.1. Sistemul politic burghez n Romnia, timp de sute de ani, nu a existat, asemeni celorlalte state formate pe ruinele Imperiului roman, un mecanism politic sistematic, regulat i perfecionat cu timpul. Instituiile noastre politice ncep s se contureze ntr-o manier mai determinat i mai simetric abia pe la finele secolului al XIX-lea i, de atunci ncoace, se afirm din ce n ce mai mult, cu deosebire de la
11

P. Negulescu, G. Alexianu, Tratat de drept public, tomul I-II, Casa coalelor, Bucureti, 1942, p.181. 9

1859, cnd statul romn capt fizionomia statelor europene moderne. Statul romn s-a ntrit cu deosebire de la 1881, cnd deplina sa suveranitate i-a fost recunoscut de toate puterile. Aproape toate actele constituionale ale Romniei n acest sistem politic au declarat pe eful statului neresponsabil i au stabilit c acesta i exercit atribuiile sale de ordin administrativexecutiv cu ajutorul minitrilor, declarai rspunztori pentru actele monarhului, pe care le-au contrasemnat (Convenia de la Paris, art. 14-15; Constituia din 1866, art. 92-93). Minitrii au fost titularii departamentelor (ministerelor), care s-au nfiinat numai prin lege. 3.1.1. Reglementarea Guvernului potrivit dispoziiilor Conveniei de la Paris din 7/19 august 1858 Potrivit dispoziiilor Conveniei de la Paris, hospodarul era eful administraiei statului. El exercita funciunea executiv i prin minitrii si. n caz de vacan a tronului i pn la instalarea noului hospodar, administraia va fi ncredinat Consiliului de Minitri, care va intra de drept n funciune. La 11/23 decembrie 1861 s-a proclamat unirea administrativ a celor dou ri, iar la 22 ianuarie/3 februarie 1862 a fost format primul Guvern unic al Romniei . Odat ce procesul de unificare s-a ncheiat, reforma s-a concentrat adupra reorganizrii pe baze moderne a departamentelor ministeriale. 3.1.2. Reglementarea Guvernului potrivit dispoziiilor Statutului dezvolttor al Conveniei de la Paris Potrivit dispoziiilor Statutului dezvolttor, puterea executiv era exercitat de domnitor cu ajutorul Guvernului, ale crui atribuii fuseser extinse prin Statut. Minitrii erau numii i revocai de domnitor, ei fiind responsabili politic fa de eful statului, dar i fa de adunri, pentru activitatea lor. Totodat, minitrii erau rspunztori civil i penal. Sub aspect terminologic, doar ntr-un singur articol (art. XVIII alin.2) se folosete expresia de "Consiliu de Minitri"12, n rest "Constituia lui Cuza" utilizeaz expresia "Guvern" (art. XVI) 13. Conductorul Guvernului a fost denumit, de ctre Cuza, prim-ministru, aceasta fiind denumirea tradiional la noi i nu aceea de preedinte al Consiliului de Minitri. Mihail Koglniceanu a fost numit cel dinti prim-ministru al Romniei moderne. 3.1.3. Reglementarea Guvernului potrivit Constituiei din 1866 n Constituia de la 1866 nu se vorbete despre Consiliul de Minitri ntr-o manier expres, sub aceast titulatur14, ci despre Guvern (de exemplu, art. 30 alin.1 15) i nici despre primulministru, dei, n virtutea tradiiei, funcia de prim-ministru s-a meninut, regimul juridic aplicabil acestuia fiind cel al minitrilor. Cert este c, n spiritul art. 35, puterea executiv era ncredinat
Art. XVIII alin.2 dispune c: "Decretele ce, pn la convocarea noii Adunri, se vor da de Domn, dup propunerea Consiliului de Minitri i a Consiliului de Stat ascultat, vor avea putere de legi". 13 Art. XVI prevede c: "Reglementele interioare ale Adunrii elective i ale Corpului ponderatoriu se pregtesc sub ngrijirea Guvernului". 14 ntr-un singur articol al Constituiei din 1866 se vorbete despre consiliu, anume art.86 prevede: "De la data morii domnului i pn la depunerea jurmntului succesorului su la tron, puterile constituionale ale domnului sunt exercitate n numele poporului romn de minitri ntrunii n Consiliu (s.n.) i sub a lor responsabilitate". Statutul Consiliului de Minitri este recunoscut abia n 1923, n textul legii supreme. 15 Articolul 30 alin.1 folosete noiunea de Guvern, el prevznd c "Nici un Romn, fr autorisaiunea Guvernului, nu poate intra n serviciul unui Stat fr ca nsui prin aceasta s-i piard naionalitatea".
12

10

Domnului, "care o exercita n modul regulat prin Constituie", adic prin intermediul minitrilor si, respectiv al Guvernului. Consiliul de Minitri era un organ de guvernare, de execuie i deliberare. Consiliul de Minitri fcea acte de guvernmnt i acte de administraie. Minitrii guvernau i administrau n numele Regelui, devenind responsabili n locul acestuia prin contrasemnarea actelor regale. Numirea i revocarea ministrului n funciune se fcea prin decret regal contrasemnat de primulministru. De aceea, n ierarhia organelor administrative statale, minitrii se aflau ca importan direct sub Rege, dnd n locul acestuia expresie puterii executive. ntre Rege i minitri nu exista ns un raport de subordonare ierarhic. Datorit faptului c numirea i revocarea lor se fcea pe criterii politice, ei aveau o situaie special ca funcionari politici (demnitari). Aa cum am subliniat, principiile parlamentarismului burghez au fost consacrate la noi, pentru prima dat, n Convenia de la Paris, fr, ns, ca acest act s instaureze un regim parlamentar n adevratul neles al cuvntului, pentru c nu a nscris nici responsabilitatea politic a minitrilor i iresponsabilitatea efului statului i nici regula "Domnul domnete, dar nu guverneaz". Statutul dezvolttor al Conveniei de la Paris a instituit un regim personal, iar Constituia din 1866 a optat pentru regimul parlamentar, dar a consacrat i n practic s-a realizat un regim parlamentar deformat, n care piesa central nu a fost Parlamentul, ci Regele i Guvernul "majestii sale". Faptul c Regele a fost declarat neresponsabil i irevocabil, dndu-i-se prerogative foarte importante, chiar n raporturile sale cu Parlamentul, i-a creat posibilitatea de a nlocui regula regimului parlamentar, dup care Guvernul este o emanaie a Parlamentului, cu realitatea politic de la noi n care, uneori, majoritatea parlamentar era expresia voinei Guvernului. 3.1.4. Regimul juridic al organizrii i funcionrii Guvernului sub imperiul Constituiei din 1923 Deformarea regulii regimului parlamentar, dup care Parlamentul face Guvernul, i nlocuirea ei cu practica mpmntenit nc de dinaintea primului rzboi mondial, cnd Guvernul fcea Parlamentul, a fost constant aplicat i n aceast perioad. Constituia din 1923 a consacrat, ca i cea precedent, forma de guvernmnt monarhic, prerogativele Regelui fiind, cu cteva deosebiri, cele din vechiul act fundamental, la fel ca i raporturile sale cu Guvernul, care i exercita puterea n numele Regelui (art. 92). Constituia din 1923 vine cu un plus de precizri pe linia conturrii instituiei Guvernului. Astfel, art. 92 precizeaz: "Guvernul exercit puterea executiv n numele Regelui, n modul stabilit prin Constituie", iar art. 93 alin.1 dispune: "Minitrii ntrunii alctuiesc Consiliul de Minitri, care este prezidat, cu titlul de Preedinte al Consiliului de Minitri, de acela care a fost nsrcinat de Rege cu formarea Guvernului". Reinem, deci, c se folosete att expresia de Consiliu de Minitri, ct i cea de Guvern. Se pune ntrebarea dac aceste noiuni erau sau nu echivalente. ntr-o opinie 16, aceste dou noiuni, aa cum le folosete Constituia din 1923, nu par a fi sinonime. Sfera Guvernului este mult mai mare dect a Consiliului de Minitri, cci, pe lng minitri, n Guvern mai intrau i subsecretarii de stat. Stipulnd expres neresponsabilitatea politic a monarhului i responsabilitatea minitrilor, precum i admind compatibilitatea calitii de ministru cu aceea de membru al adunrilor, textul constituional cuprindea premisele parlamentarismului. Modul de recrutare al personalului ministerial, ca i modul de desemnare a preedintelui Consiliului de Minitri erau dependente de aceast dimensiune parlamentar a regimului. Constituia de la 1923 era ns extrem de laconic n ceea ce privete mecanismul precis de selectare a efului de Guvern, definit doar, n acord cu art. 93, drept acela nsrcinat de Rege cu formarea Guvernului.
16

Dana Apostol Tofan, op. cit., 2008, p.153.

11

n absena unui text constituional care s precizeze criteriul de selecie iniial al efului de Guvern, identificarea personalitii care va alctui Cabinetul a operat, cel puin teoretic, potrivit unei reguli cutumiare, n conformitate cu care desemnarea celui ce formeaz Guvernul se realizeaz fie n considerarea poziiei deinute n cadrul majoritii parlamentare, fie prin luarea n calcul a poziiei pe care partidul de opoziie o deine n opinia public, ceea ce ar legitima politic alegerea conductorului su ca Preedinte al Consiliului de Minitri. Epoca dintre 1923 i 1938 este dominat de mpingerea n plan secund a uzului ce moderase viaa politic din vechiul regat: actul de voin al Regelui nvestea cu autoritatea formrii Guvernului, n cazurile cele mai flagrante, pe conductorii unor partide care nu ntruneau o adeziune popular n msur s justifice, fie i parial, opiunea suveranului. 3.1.5. Regimul juridic al organizrii i funcionrii Guvernului sub imperiul Constituiei din 1938. Dictatura carlist i dictatura antonescian Constituia din 1938 menine distincia dintre Guvern i Consiliu de Minitri, prevznd n articolul 65 c "Guvernul se compune din minitri i subsecretari de stat", iar prin articolul 66 se prevedea c "Minitrii ntrunii alctuiesc Consiliul de Minitri, care este prezidat de acel care a fost nsrcinat de Rege cu formarea Guvernului i care poart titlul de preedinte al Consiliului de Minitri". Constatm, din cele dou reglementri, c legiuitorul constituant din 1938 includea n noiunea de Guvern att minitrii, ct i subsecretarii de stat, pe cnd n cea de Consiliu de Minitri doar pe minitri. Odat cu instituionalizarea subsecretarilor de stat, dependena de Rege a preedintelui Consiliului de Minitri i de acesta din urm a celorlali membri ai Guvernului nlocuia "solidaritatea echipei ministeriale" - ce constituia esena regimului parlamentar - prin "principiului conductorului", propriu regimurilor autoritare. Regimul parlamentar democrat, existent sub imperiul Constituiei din 1923, n care minitrii erau considerai i reprezentanii majoritii parlamentare, bucurndu-se de ncrederea i protecia Parlamentului, dar fiind i rspunztori fa de acesta, este nlocuit, prin Constituia din 1938, cu un regim autoritar, n care minitrii sunt numii i revocai de Rege, fr consultarea sau acordul Parlamentului, acetia fiind rspunztori numai fa de Rege, nu i fa de Parlament (art.65). Principiul pasivitii regale (regele domnete, dar nu guverneaz) este nlocuit cu aa-zisul regim al monarhiei active17. Ruperea echilibrului ntre puterile recunoscute n stat i preponderena executivului asupra legislativului s-a concretizat n noua Constituie i n anularea dreptului de control al corpurilor legiuitoare asupra activitii Guvernului i minitrilor. Potrivit Constituiei din 1938, "minitrii exercitau puterea executiv n numele Regelui i pe a lor rspundere", avnd ns responsabilitate politic numai fa de Rege, nu i fa de Parlament. n acest sistem, Regele avea libera iniiativ de a aplica sanciune minitrilor vinovai sau incapabili, spre deosebire de regimul parlamentar n care suveranul nu putea concedia un ministru dac acesta beneficia de susinerea Adunrilor sau a preedintelui de consiliu18. Totui, pentru a menine aparena de responsabilitate a Guvernului i de legitimitate a actelor nfptuite, Constituia din 1938 pstra rspunderea civil i penal a minitrilor pentru actele lor n aceleai condiii ca i n vechiul aezmnt constituional. Evolund de la o guvernare personal la una autoritar, regimul carlist a sfrit prin a cpta, din 1940, un caracter totalitar. Metodele de conducere folosite de Carol al II-lea au
I. Scurtu, Istoria Romniei n anii 1918-1940. Evoluia regimului politic de la democraie la dictatur , Ed. Didactic i Pedagogic, R.A., Bucureti, 1996, p.164. 18 P. Strihan, La responsabilit ministrielle dans la nouvelle constitution, Revista de drept public, 3/4/1938, p. 12.
17

12

imprimat regimului aspectul unei dictaturi regale, cu repercusiuni asupra formei de guvernmnt ce prezenta, n cadrul statului naional romn, trsturile unei monarhii corporatiste. Pe fondul dictaturii regale, Guvernul a devenit o instituie pur formal, structura i componena sa reflectnd oscilaia regimului ntre gruparea anglo-francez i statele fasciste. Regimul parlamentar a ncetat s mai existe, de drept, la 5 septembrie 1940, odat cu suspendarea Constituiei i dizolvarea Reprezentanei Naionale prin Decretul regal nr. 3052. Prin Decretul regal nr. 3053 din 5 septembrie 1940, noul prim-ministru a fost "nvestit cu puteri depline n conducerea statului romn", lundu-i singur, dup modelul statelor totalitare, titlul de "conductor al statului". n timpul regimului antonescian, Consiliul de Minitri era format din totalitatea minitrilor i subsecretarilor de stat i funciona sub preedinia Conductorului statului. Acesta nu mai era acum un primus inter pares, aa cum era primul-ministru n regimurile trecute. Prin dreptul su de a-i numi i revoca i n calitate de preedinte al Consiliului de Minitri, Conductorul devenea eful ierarhic al minitrilor. El nu mai avea doar dreptul de a determina direcia general de evoluie politic i administrativ a rii, ci i drepturile ce decurgeau din statutul su de superior ierarhic. 3.2. Sistemul politic comunist 3.2.1. Reglementarea organizrii i funcionrii Guvernului potrivit Constituiei din 1948 Pentru prima dat n istoria vieii politice i parlamentare din Romnia, prin Constituia din 1948 este nlturat principiul separaiei puterilor n stat i nlocuit cu cel al "unitii depline a puterii n stat", organul suprem al puterii de stat devenind Marea Adunare Naional, fa de care rspund toate celelalte organe ale statului. n realitate, rolul Marii Adunri Naionale era formal, deoarece majoritatea actelor legislative i administrative au fost elaborate i aplicate de Guvern, care, n calitate de organ suprem executiv i administrativ (art. 66 alin. 1), era desemnat s planifice i s coordoneze economia naional (art. 72 alin. 2-4), s realizeze bugetul statului i s asigure ordinea public i securitatea statului. Totodat, Guvernul era abilitat s conduc politica general a statului n domeniul relaiilor internaionale. Astfel, n evoluia vieii politice i statale din Romnia, puterea executiv a devenit, treptat, singura putere real, dobndind supremaie fa de cea legislativ i judectoreasc, mai ales n urma dublrii instituiilor statului cu cele politice i prin cumularea funciilor de stat cu cele de partid. Comparativ cu constituiile ulterioare (1952 i 1965), Constituia din 1948 a consacrat att conceptul de Consiliu de Minitri, ct i cel de Guvern. Potrivit art. 66 alin. 1, Guvernul era "organ suprem executiv i administrativ", iar alin. 2 prevedea c "Guvernul se compune din preedintele Consiliului de Minitri (primul-ministru), din unul sau mai muli vicepreedini i din minitri, care mpreun alctuiesc Consiliul de Minitri". Astfel, din modul de formulare al celui de-al doilea aliniat rezult concluzia sinonimiei dintre noiunile de Guvern i Consiliu de Minitri, respectiv preedintele Consiliului de Minitri i primul-ministru.

3.2.2. Reglementarea organizrii i funcionrii Guvernului potrivit Constituiei din 1952 Spre deosebire de Constituia din 1948, care definea Guvernul ca organ suprem executiv i administrativ, n Constituia din 1952 se renun la dualitatea terminologic, menionndu-se numai denumirea de Consiliu de Minitri, ca "organ suprem executiv i de dispoziie" (art. 42). El nu mai 13

era format, ci constituit de ctre Marea Adunare Naional, fiind rspunztor de activitatea sa n faa forului legislativ, iar n intervalul dintre sesiunile Marii Adunri Naionale n faa Prezidiului Marii Adunri Naionale. n acest sens, Prezidiul putea revoca din funciuni i numi minitri n Guvern la propunerea preedintelui Consiliului de Minitri i cu aprobarea ulterioar a Marii Adunri Naionale (art. 37 lit. f). Consiliul de Minitri era considerat ca un organ colegial, n care preedintele lui este i eful Guvernului. Alturi de acesta, n compunerea Consiliului mai intrau vicepreedinii Consiliului de Minitri, minitrii i preedinii diverselor comitete (art. 43). 3.2.3. Reglementarea organizrii i funcionrii Guvernului potrivit Constituiei din 1965 Constituia se ocupa, de fapt, de Consiliul de Minitri i de ministere, calificnd Consiliul de Minitri ca "organ suprem al administraiei de stat" (art. 77 alin. 1), spre deosebire de Constituia anterioar, care l califica "organ suprem executiv i de dispoziie al puterii de stat", reglementarea din 1965 fiind mai reuit, ca tehnic juridic, dect cea din 1952. n aceast calitate, Consiliul de Minitri exercita conducerea general a activitii executive pe ntreg teritoriul rii, n care scop i erau nominalizate 11 atribuii principale (art. 77 alin. 2).

Capitolul 2. Evoluia instituional a Guvernului n doctrina i legislaia postdecembrist

Seciunea 1. Evoluia regimului constituional 1.1. Rolul Guvernului Guvernul este o autoritate colegial a administraiei publice centrale, organ care intr, alturi de eful statului, n componena celei de-a doua puteri n stat, puterea executiv. Constituia Romniei, chiar dup revizuirea sa n anul 2003, a evitat s defineasc Guvernul, art. 102 alin.1 stipulnd c Guvernul asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice, pe baza programului su de guvernare acceptat de Parlament. n cuprinsul Constituiei din 1991 republicat, Guvernul este reglementat n Titlul III (Autoritile publice), n Capitolul III, la art. 102-110 (art.101-109 din Constituia n forma iniial), dar prevederi cu privire la aceast autoritate public se regsesc i n capitolul urmtor ( Raporturile Parlamentului cu Guvernului), n art. 111-115, precum i n alte capitole, cum ar fi: cel consacrat Preedintelui Romniei (art.85, 86, 87) sau n cel consacrat Parlamentului (art.74, referitor la iniiativa legislativ). Din reglementarea constituional cuprins n art. 102 alin.1 din Constituia republicat rezult dublul rol al Guvernului politic i administrativ -, precum i elementele definitorii ale naturii politico-juridice a acestuia i ale misiunii sale.

1.2. Structura Guvernului Dispoziiile Constituiei din 1991, n forma iniial, reglementau sumar organizarea i funcionarea Guvernului, prevznd doar cteva principii fundamentale n legtur cu desfurarea activitii Guvernului i acestea aproape exclusiv legate de sarcinile prim-ministrului, astfel nct, 14

pentru o detaliere a acestei instituii, s-a fcut trimitere la o viitoare lege organic, act normativ adoptat abia peste 10 ani (Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor19). n aceast situaie, potrivit dispoziiilor art.151 din Constituia din 1991, nerevizuit, regulile juridice care formau instituia Guvernului au continuat s se aplice i dup data de 8 decembrie 1991, data intrrii n vigoare a Constituiei Romniei ca urmare a referendumului naional, dei acestea erau consacrate prin Legea nr. 37/1990 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei, lege preconstituional. Legea noastr fundamental utilizeaz noiunea de Guvern n sensul ei restrns, adic acea parte a puterii executive, care este format din ansamblul minitrilor (Consiliul de Minitri), cu excluderea efului statului. Astfel, potrivit art. 102 (fost 101) alin.3 din Constituia republicat, Guvernul este alctuit din prim-ministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic. Toate persoanele care au calitatea de ministru sunt membri de drept n Guvern, alturi de ei putnd funciona n aceast calitate i alte persoane dac prin legea organic de organizare a Guvernului se prevede expres acest lucru. Pn la data adoptrii i intrrii n vigoare a legii de organizare i funcionare a Guvernului Romniei i a ministerelor Legea nr. 90/2001 -, doctrina s-a preocupat i de explicitarea sensului sintagmei ali membri stabilii prin lege organic, n contextul n care Constituia din 1991, n forma nerevizuit, nu coninea nicio dispoziie lmuritoare, iar practica de stat articulat pe art.101 alin. 3 (actual art.102) a fost controversat. Vechea lege de organizare i funcionare a Guvernului, Legea nr. 37/1990, a continuat s se aplice i dup intrarea n vigoare a Constituiei Romniei n anul 1991. Acest act normativ, n primul aliniat al art. 2 stabilise c Guvernul Romniei este format din primul-ministru, minitri de stat, minitri i secretari de stat. Astfel, primele guverne postdecembriste au avut n structura lor funciile de ministru de stat i secretar de stat, dup o inspiraie occidental, fiind de reinut c guvernele formate dup alegerile parlamentare din 1992 i 1996 au meninut n practic funcia de ministru de stat. Constituia Romniei, spre deosebire de alte constituii 20, nu face nicio referire la numrul membrilor Guvernului, respectiv al minitrilor i al altor membri. n lipsa unei norme de natur constituional sau de natur organic prin care s se precizeze numrul de membri ai Guvernului, acesta este stabilit n mod explicit prin hotrrea Parlamentului, care poate fi cea prin care se acord ncredere Guvernului ori cea prin care se aprob modificarea structurii sau componenei politice a Guvernului ca urmare a remanierii guvernamentale. 1.3. Regimul nvestiturii Guvernului Prin nvestitura Guvernului se nelege complexul de acte i fapte juridice, cu procedurile corespunztoare prevzute de Constituie, pentru a ne afla n prezena unei echipe guvernamentale legale i legitime21. Iniiat i finalizat de ctre eful statului, conform prevederilor art.85 alin.1 din Constituie, procedura de nvestitur presupune patru etape procedurale bine definite, dar ponderea n realizarea ei efectiv revine Parlamentului prin acordarea votului de nvestitur. Cele patru etape sunt: - desemnarea de ctre Preedintele Romniei a unui candidat pentru funcia de prim-ministru - solicitarea de ctre candidatul pentru funcia de prim-ministru a votului de ncredere al Parlamentului

Publicat n M.Of. nr. 164 din 2 aprilie 2001. Vezi, de exemplu, Constituia Elveiei, art.95. 21 A.Iorgovan, op. cit., 2005, p. 370.
19 20

15

- acordarea votului de ncredere de ctre Parlament asupra programului de guvernare i listei membrilor viitorului Cabinet - numirea primului-ministru i a Guvernului de ctre Preedintele Romniei, finalizat prin depunerea jurmntului de credin. 1.4. Condiii pentru dobndirea calitii de membru al Guvernului n cazul membrilor Guvernului, condiiile de acces la funcie rezult din coroborarea dispoziiilor constituionale cu cele legale. Aceste condiii sunt: existena ceteniei romne i a domiciliului n ar, exerciiul drepturilor electorale, depunerea jurmntului de credin n faa Preedintelui Romniei i inexistena strii de incompatibilitate ntre funcia ministerial cu alte funcii publice de autoritate, cu excepia celei de deputat sau de senator. 1.5. Durata mandatului Guvernului Mandatul Guvernului cuprinde programul su de guvernare, structura funcional a posturilor ce l compun i structura politic corespunztoare reprezentativitii politice a membrilor si. n ceea ce privete durata mandatului Guvernului, n mod normal aceasta este echivalent cu cea a mandatului Parlamentului, ntr-un regim parlamentar, i cu cea a mandatului Preedintelui, ntr-un regim prezidenial. n practic, un Guvern rezist att timp ct este susinut de majoritatea parlamentar. n condiiile unei funcionri normale a celor dou autoriti publice, Parlamentul i Guvernul, ncetarea mandatului Guvernului are loc la data validrii alegerilor generale parlamentare, neputndu-se susine i neexistnd nicio precizare constituional expres potrivit creia Guvernul are un mandat de 4 ani. Momentul iniial al mandatului unui Guvern nou ales de ctre noul legislativ se situeaz n timp imediat dup constituirea legislativului n urma desfurrii alegerilor generale ncepnd din momentul depunerii jurmntului de credin (art. 104 alin.2 din Constituia actual). n mod corespunztor, de la acea dat nceteaz complet funcionarea Guvernului anterior. n privina aceasta, potrivit art. 110 alin.1, mandatul Guvernului se ntinde, n mod obinuit, pn n momentul validrii alegerilor parlamentare generale ulterioare, fiind vorba despre situaia tipic n care un Cabinet funcioneaz pe durata ntregului mandat parlamentar. Odat ncetat mandatul, Guvernul ndeplinete, pn la depunerea jurmntului de ctre noul Cabinet, numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, conform art. 110 alin.4 din Constituie. Deci, din momentul depunerii jurmntului i pn la data validrii alegerilor, Guvernul exercit toate atribuiile date de Constituie n competena sa. Dup aceast dat i pn la depunerea jurmntului membrilor noului Guvern, el devine Guvern demisionar i ndeplinete numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, acte indispensabile asigurrii continuitii activitii din acest domeniu. Modificarea mandatului Guvernului presupune schimbarea mandatului anterior, n condiii ce nu atrag demisia Guvernului i implic modificarea programului de guvernare, modificarea structurii funcionale sau a celei politice. ncetarea mandatului Guvernului poate s intervin fie n situaia tipic a ncetrii mandatului Parlamentului ce i-a acordat votul de nvestitur, prin validarea alegerilor parlamentare generale pentru noul Parlament, fie n trei situaii atipice22, anume:

22

Dana Apostol Tofan, op. cit., 2008, p.172.

16

- retragerea ncrederii acordate Guvernului, prin introducerea unei moiuni de cenzur (art. 113 din Constituia republicat) sau n cazul angajrii rspunderii Guvernului (art. 114 din Constituia republicat), dac s-a introdus o moiune de cenzur i aceasta a fost aprobat; - primul-ministru se afl ntr-una din situaiile de ncetare a funciei de membru al Guvernului, anume demisie, pierderea drepturilor electorale, starea de incompatibilitate, deces, precum i n alte cazuri prevzute de lege (art. 106 din Constituia republicat); - primul-ministru nu i poate exercita atribuiile pe o perioad mai mare de 45 de zile (art.107 alin.4 din Constituia republicat). Prelungirea mandatului guvernamental poate fi determinat, n primul rnd, de prelungirea mandatului legislativ, i anume: de drept, n stare de mobilizare, de rzboi, de asediu sau de urgen, pn la ncetarea acestora, potrivit art. 63 alin.1 din Constituie, sau prin convocarea alegerilor legislative n cel mult trei luni de la expirarea mandatului, potrivit art. 63 alin.2 teza I din Constituie. Prelungirea opereaz i n cazul n care Parlamentul nou ales nu reuete s desemneze un nou Cabinet, indiferent de faptul c se reia de mai multe ori procedura de nvestire sau c este dizolvat legislativul i convocat corpul electoral la noi alegeri generale (anticipate). Pentru toate situaiile de prelungire a mandatului guvernamental determinat de corelarea sau necorelarea cu mandatul legislativ, vechiul Guvern rmas n funcie, mai ales n cazul unor alegeri anticipate, determinate de dizolvarea noului Parlament, va aciona cu depline puteri, nefiind limitat doar la administrarea treburilor publice. 1.6. Durata funciei de membru al Guvernului ncetarea funciei de membru al Guvernului intervine n cazurile prevzute de art.106 i 107 alin.4 din Constituia republicat, precum i n condiiile aplicrii art.109. Astfel, art. 106 enumer urmtoarele situaii: demisia, revocarea, pierderea drepturilor electorale, starea de incompatibilitate i decesul. Totodat, textul citat las deschis posibilitatea ncetrii acestei funcii n alte cazuri prevzute de lege. n privina revocrii, se impun cteva comentarii suplimentare. Astfel, potrivit art. 85 alin.2 din Constituie, n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului, Preedintele Romniei revoc i numete, la propunerea primului-ministru, pe unii membri ai Guvernului. Aceasta este consecina faptului c nsui Guvernul a fost numit de eful statului i c echipa guvernamental s-a constituit potrivit voinei primului-ministru. Dac revocarea unui membru al Guvernului poate interveni pe considerente pur politice, n mod obinuit, concretizndu-se ntr-o remaniere guvernamental, n doctrina actual se apreciaz c suspendarea intervine ntr-o situaie anormal, ca urmare a nceperii urmririi penale sau a trimiterii n judecat a unui ministru, n condiiile art. 109 alin.2 din Constituie. Astfel, spre deosebire de suspendare, cauz de ncetare a mandatului unui ministru, care prezint caracterul unei sanciuni, n sensul larg al termenului, revocarea prezint semnificaia unei msuri juridice, ce reflect un joc politic al forelor ce formeaz echipa guvernamental23. Mai exact, se face distincie ntre revocarea politic, privit ca o soluie de natur politic, ce poate interveni n situaii obiective, i revocarea cu semnificaie de tragere la rspundere, soluie cu caracter sancionator, denumit n dreptul public i destituire. Spiritul care trebuie s-i conduc pe cei care aplic prevederea constituional din art. 85 alin.2 urmeaz a fi axat pe distincia dintre revocare i vacan a postului. Astfel, revocarea reprezint o manifestare unilateral de voin a Preedintelui, operat la propunerea primuluiministru. Motivele care pot sta la baza revocrii pot fi de ordin politic, profesional, moral sau
23

A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 390-391.

17

judiciar. n niciun caz revocarea nu se poate substitui altor cazuri de ncetare a mandatului guvernamental, cum ar fi demisia, decesul, pierderea drepturilor electorale, intervenia unei stri de incompatibilitate ori a altor cazuri prevzute de lege. Totodat, n ceea ce privete raportul demisie revocare, dup cum s-a subliniat n doctrin, fa de o inadverten aprut n practica de stat, demisia i revocarea reprezint dou forme distincte de ncetare a funciei de membru al Guvernului. Din moment ce un ministru i prezint demisia, el nu mai poate fi revocat, iar decretul prezidenial trebuie s prevad c se accept demisia i nu c ministrul este revocat, deoarece revocarea unui membru al Guvernului poate fi fcut fr cererea de demisie a acestuia. n timp ce demisia este un act de voin unilateral a unei persoane de a fi eliberat dintr-o funcie public, pe care conductorul serviciului public o poate aproba sau respinge, revocarea dintr-o funcie public este actul de voin al conductorului serviciului public de a ndeprta sub aceast form o persoan dintr-o anumit funcie public24. 1.7. Primul-ministru Numit i premier (sau n alte sisteme: eful Cabinetului, cancelar, preedinte al Consiliului de Minitri), primul-ministru este eful Guvernului, el coordonnd activitatea echipei guvernamentale, astfel nct, n istoria administraiei statului, guvernele sunt cunoscute sub numele prim-ministrului care le-a prezidat. ntr-adevr, Guvernul este al primului- ministru, iar nu invers, astfel nct dac primul-ministru i nceteaz funcia (demisie, deces, pierderea drepturilor electorale etc.), este necesar formarea unui nou Guvern. Alturi de Preedintele Romniei, Guvernul reprezint al doilea element al puterii executive, privit ca o autoritate colegial, primul-ministru fiind, ntr-o opinie, un primus inter pares n exercitarea funciilor autoritii guvernamentale. Din analiza prevederilor legale s-ar prea c legiuitorul este n acord cu aceast poziie exprimat n doctrin. Dincolo de cadrul organizatoric al Guvernului, primul-ministru apare ns ca o autoritate executiv de sine-stttoare cu prerogative proprii, n msur s influeneze nu numai politica de stat, ci i deliberrile n cadrul Guvernului. 1.8. Funcionarea Guvernului Guvernul este o autoritate colegial, care, sub aspectul modului su de funcionare, cunoate ca form de lucru edina plenului. edinele plenului reprezint unica modalitate de lucru legal consacrat i recunoscut Guvernului, n cadrul creia se dezbat i se soluioneaz probleme ce intr n sfera sa de atribuii. n cadrul acestor edine sunt adoptate acte juridice i politice ca aciuni decizionale; totodat, se realizeaz coordonarea, ndrumarea i controlul autoritilor din subordine. Dispoziiile art.87 din Constituie prevd c Preedintele Romniei poate lua parte la edinele Guvernului n care se dezbat probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice, precum i n alte situaii, la cererea primului-ministru. Participrile Preedintelui sunt facultative, n primul caz n afara oricrei invitaii, deci din proprie iniiativ, n vreme ce, n al doilea caz, numai la cererea primului-ministru. edinele Guvernului sunt convocate i conduse de primul-ministru, sptmnal sau ori de cte ori este nevoie. Atunci cnd la edine particip i Preedintele Romniei, acestea sunt prezidate de eful statului, potrivit art. 87 alin. 2 din Constituie. Prin cele dou noiuni diferite conduse, respectiv prezidate considerm c legiuitorul a dorit s consacre i dou instituii
24

V.I. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn. Partea general , ediia a treia revzut i adugit, Edit. Lumina Lex, Bucureti, 2002, p.110. 18

diferite: conducerea este un atribut al efului organului colegial, care este primul-ministru, iar prezidarea aparine efului statului, care este n acelai timp i ef al executivului, ca i Guvernul nsui, care nu exclude conducerea i nici nu schimb natura juridic a edinelor la care particip. 1.9. Actele Guvernului Astfel, potrivit art. 108 alin.1 din Constituia republicat, (1) Guvernul adopt hotrri i ordonane. (2) Hotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor. (3) Ordonanele se emit n temeiul unei legi speciale de abilitare, n limitele i n condiiile prevzute de aceasta. (4) Hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de primul-ministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau a ordonanei. Hotrrile care au caracter militar se comunic instituiilor interesate. Ca principiu general, hotrrile guvernamentale se adopt pentru organizarea executrii legilor (art. 108 alin. 2 din Constituie). Prin hotrre de Guvern, legile sunt detaliate, facilitndu-se aplicarea lor corect, i nu completate. Hotrrea reprezint prin excelen actul prin care Guvernul i realizeaz rolul de exercitare a conducerii generale a administraiei publice, reglementnd relaii sociale care sunt prin natura lor inferioare ca importan fa de cele reglementate de lege. O hotrre guvernamental nu poate aduga la lege25. Din punct de vedere al efectelor pe care le produc, hotrrile i ordonanele pot avea caracter normativ sau individual (potrivit Constituiei Romniei, ordonanele Guvernului nu pot avea caracter individual, dei n practic ntlnim uneori astfel de acte 26), pentru toate existnd obligaia publicrii, cu excepia hotrrilor cu caracter militar, care se comunic doar instituiilor interesate. Termenul de ordonan este utilizat expres n Constituie, n art. 108, 115 i 146 lit.d. Spre deosebire de hotrri, care se adopt pentru organizarea executrii legilor, ordonanele se adopt n baza unei delegri legislative, procedur vzut ca o intruziune a executivului, n special a Guvernului, n domeniile legislativului27. Potrivit unei clasificri fundamentat n literatura de specialitate 28, ne aflm n faa unei delegri legislative legale, atunci cnd Parlamentul adopt o lege special de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonane, i a unei delegri legislative de ordin constituional , n cazuri excepionale, ce fac imposibil adoptarea legii de abilitare, reclamnd adoptarea unor ordonane de urgen. Cu ocazia revizuirii Constituiei din octombrie 2003, s-a intervenit n special n ce privete regimul constituional aplicabil ordonanelor de urgen, precizndu-se c Guvernul poate adopta ordonane de urgen numai n situaii extraordinare (s.n.) a cror reglementare nu poate fi amnat, avnd obligaia de a motiva urgena n cuprinsul acestora. Se constat astfel c formularea iniial
Vezi Decizia Curii Constituionale nr. 604/1998, publicat n Monitorul Oficial nr. 134 din 3 aprilie 1998. A. Iorgovan, Ordonanele cu caracter individual, inclusiv de reorganizare a unui agent economic implicaii n planul contenciosului constituional i al celui administrativ. Examen teoretic de practic judiciar raport prezentat la simpozionul Institutului de tiine Administrative Paul Negulescu, Sibiu, 1999. 27 I. Deleanu, Separaia puterilor n stat. Reglementare constituional i jurisprudena Curii Constituionale a Romniei, n Revista de drept public, nr. 2/iulie-decembrie 1995. 28 I. Vida, Puterea executiv i administraia public, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1994, p.101. Curtea Constituional, prin decizia nr. 34/1998 (publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 88/25 februarie 1998) i Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, prin decizia nr. 369/1998 (publicat n Buletinul jurisprudenei. Culegere de decizii pe anul 1998 , p. 214-217) consacr aceeai dihotomie.
25 26

19

cazuri excepionale a fost nlocuit cu sintagma situaii excepionale, concept juridic nedeterminat, lsat n continuare la discreia Guvernului. n plenul su, Guvernul mai adopt i acte politice prin care i exprim poziia fa de anumite evenimente interne i internaionale, cum sunt, de pild, declaraiile, dar care nu produc efecte juridice, ci numai consecine politice datorit poziiei i prestigiului autoritii de la care provin. O important categorie de acte avnd o natur dubl, politico-juridic, o reprezint actele de drept internaional cum sunt, de pild, acordurile, conveniile i alte nelegeri internaionale care pot fi negociate i semnate de Guvern. Seciunea 2. Evoluia regimului legal n ara noastr, dup evenimentele din decembrie 1989 i pn n prezent, organizarea i funcionarea Guvernului au fost reglementate prin 6 acte normative: 4 decrete-legi (Decretul-lege nr. 2/1989 privind constituirea, organizarea i funcionarea Consiliului Frontului Salvrii Naionale, Decretul-lege nr. 10/1989 privind constituirea, organizarea i funcionarea Guvernului Romniei, Decretul-lege nr. 92/1990 pentru alegerea Parlamentului i a Preedintelui Romniei i Decretul-lege nr. 104/1990 privind activitile pentru care Guvernul adopt hotrri ) i 2 legi: Legea nr. 37/1990 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei , respectiv Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor. Legea nr. 37/1990 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei 29 act normativ preconstituional a fost succedat, dup un an de aplicare, de intrarea n vigoare a Constituiei Romniei din 1991. Acest moment nu a fost urmat de adoptarea unei legi de modificare expres a Legii nr. 37/1990, ceea ce nu nseamn c unele dintre dispoziiile Legii nr. 37/1990, care veneau n contradicie cu litera i spiritul legii fundamentale, s-au aplicat, ci dimpotriv, ele trebuiau considerate modificate implicit de Constituie. Abrogarea Legii nr. 37/1990 a survenit abia dup 10 ani, prin adoptarea Legii nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor 30, n prezent n vigoare. Reglementarea detaliat a organizrii i funcionrii Guvernului Romniei ntre anii 1990 2001 s-a realizat prin dispoziiile Legii nr. 37/1990. Totodat, n perioada 1992 2001, au fost adoptate 9 hotrri guvernamentale prin care s-au reglementat structura i componena Guvernului. n aceast perioad, s-au identificat i probat numeroase lacune ale legislaiei relative la subiectul abordat, s-au nregistrat derapaje de la litera i spiritul legii, genernd astfel practici parlamentare i guvernamentale neconstituionale i nelegale, fa de care Curtea Constituional, prin deciziile sale, dar i doctrina au exprimat opinii critice, nsoite de propuneri de lege ferenda. n capitolele i seciunile urmtoare ne-am propus s analizm detaliat aceste probleme. Pe acest fond, n anul 2001, a fost adoptat, n conformitate cu dispoziiile art. 72 alin. 3 litera d) al Constituiei din 1991, n forma iniial, Legea nr. 90 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor. Pentru urmtorii doi ani (2001 2003), organizarea i funcionarea Guvernului i-au gsit fundamentul juridic n prevederile constituionale i n dispoziiile acestei legi. Actul nostru fundamental a fost modificat i completat prin Legea de revizuire nr. 429/2003 31 i republicat, cu reactualizarea denumirilor, dndu-se textelor o nou numerotare.

Publicat n M.Of. nr. 137 din 8 decembrie 1990. Publicat n M.Of. nr. 164 din 2 aprilie 2001. 31 Legea de revizuire a Constituiei Romniei a fost aprobat prin referendumul naional din 18-19 octombrie 2003 i publicat n M.Of. nr. 758 din 29 octombrie 2003.
29 30

20

Revizuirea textelor constituionale a vizat i instituia Guvernului, astfel nct unele dintre dispoziiile Legii nr. 90/2001, care au intrat n disonan cu Constituia, au fost modificate implicit. 2.1. Rolul i funciile Guvernului Din definiiile date Guvernului n cele dou legi, se poate deduce dublul rol al Guvernului politic i administrativ, anume de a realiza politica intern i extern a rii i, respectiv, de a exercita conducerea general a administraiei publice, relundu-se astfel coninutul art. 101 alin. 1 din Constituia din 1991, nerevizuit. Pornindu-se de la dublul rol nfptuit de Guvern, pentru un autor, Guvernul apare att ca o instituie politic, ct i ca una administrativ, care reprezint vrful sistemului administraiei publice, exercitnd conducerea general a acesteia i pe care o subordoneaz direct sau indirect. Prin urmare, n aceast opinie, definiia dat Guvernului prin art. 1 alin. 1 din Legea nr. 90/2001, ca fiind autoritatea public a puterii executive (s.n.), care funcioneaz n baza votului de ncredere acordat de Parlament, este cel puin discutabil. Alin. 2 al art. 1 din Legea nr. 90/2001, care s-ar prea c se dorete o dezvoltare a dispoziiei constituionale privind rolul Guvernului, conine, dimpotriv, o norm mult prea general pentru a putea avea o aplicabilitate concret. El prevede, astfel, rolul Guvernului de a asigura funcionarea echilibrat i dezvoltarea sistemului naional economic i social, precum i racordare acestuia la sistemul economic mondial n condiiile promovrii intereselor naionale. Mai mult, prin alin. 3 al aceluiai articol se precizeaz c Guvernul se organizeaz i funcioneaz n conformitate cu prevederile constituionale, avnd la baz Programul de guvernare acceptat de Parlament. Ne exprimm rezerve fa de o asemenea formulare, care pare a trimite din nou la Constituie, legiuitorului revenindu-i obligaia de a detalia dispoziiile de principiu, fundamentale privitoare la autoritile publice prevzute n Constituie. n raport cu cele dou roluri ale Guvernului politic i administrativ -, se circumscriu i funciile acestuia, a cror ndeplinire are ca finalitate realizarea programului su de guvernare. Art. 1 alin. 5 din aceeai lege, sub denumirea de funcii32, enumer sarcini pe care Guvernul trebuie s le ndeplineasc pentru realizarea programului su de guvernare: - funcia de strategie, prin care se asigur elaborarea strategiei de punere n aplicare a programului de guvernare; - funcia de reglementare, prin care se asigur elaborarea cadrului normativ i instituional necesar realizrii obiectivelor strategice; - funcia de administrare, prin care se asigur administrarea proprietii publice i private a statului i gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil; - funcia de reprezentare, prin care se asigur, n numele statului romn, reprezentarea pe plan intern i extern; - funcia de autoritate de stat, prin care se asigur urmrirea i controlul aplicrii i respectrii reglementrilor n domeniul aprrii, ordinii publice i siguranei naionale, precum i n domeniul economic i social i al funcionrii instituiilor i organismelor care i desfoar activitatea n subordinea sau sub autoritatea Guvernului. Aceast funcie enumerat de Legea nr. 90/2001 este, n opinia noastr, susceptibil de critic, ntruct nzestrarea cu atributul autoritate de stat nu reprezint o funcie, ci este o calitate care ine de natura politico juridic a Guvernului. De altfel, nsi aceast lege definete Guvernul, n art. 1 alin. 1, ca autoritate public a puterii executive. Or, Guvernul nu poate fi, n acelai timp, i autoritate public, avnd funcia de autoritate de stat.
C. Ionescu, Regimul politic n Romnia, Edit. All Beck, Bucureti, 2002, p. 238.

32

21

n literatura de specialitate s-a susinut c Guvernul exercit, cu titlu principal, funcia executiv, care-i determin natura, i cu titlu secundar, o funcie legislativ. Iar, dac lum n considerare i unele sarcini de natur jurisdicional realizate prin intermediul organelor proprii precum, de exemplu, cele privind contestaiile la stabilirea sau scderea impozitelor i a amenzilor prevzute n legile referitoare la impozite i taxe - s-ar putea afirma c Guvernul exercit i o funcie jurisdicional (funcie care, prin natura ei, aparine cu titlu principal organelor judectoreti)33. Sarcinile Guvernului, din punct de vedere al coninutului, sunt sarcini generale, care privesc toate domeniile de activitate ale vieii sociale, spre deosebire de ministere i celelalte organe de specialitate din subordinea sa, care ndeplinesc sarcini specifice pentru realizarea interesului general special din domeniul de activitate n care funcioneaz fiecare. 2.2. Componena Guvernului n ceea ce privete componena Guvernului, iniial, Legea nr. 37/1990 a prevzut, n art.2, c Guvernul Romniei este format din primul-ministru, minitri de stat, minitri i secretari de stat. Legea nr. 90/2001, la data adoptrii, a fost pus n consonan cu dispoziiile art. 101 alin. 3 din Constituia din 1991, n forma iniial, conform crora Guvernul este alctuit din primministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic, precizndu-se n art. 3 alin. 1 al legii c Guvernul este format din primul-ministru i minitri . Potrivit art. 3 alin. 2, din Guvern puteau face parte i minitri-delegai, cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru , prevzui n lista Guvernului prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de ncredere. Acest articol punea n consonan cu legea fundamental att legea organic a Guvernului, ct i ntreaga procedur de formare a unui nou Guvern34. Art. 3 alin. 2 al Legii nr. 90/2001 a fost modificat prin Legea nr. 23/200435, textul prevznd c din Guvern pot face parte i minitrii de stat, precum i minitrii-delegai cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru, prevzui n lista Guvernului prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de nvestitur. Mai recent, acelai art. 3 alin.2 din Legea nr. 90/2001 a fost din nou modificat prin art. 24 al O.U.G. nr. 221/2008 (publicat n M.Of. nr. 882/24.12.2008), noul enun al textului fiind: Din Guvern pot face parte: un viceprim-ministru, minitrii de stat, precum i minitrii-delegai, cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru, prevzui n lista Guvernului prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de ncerdere. Inventarea funciei de viceprim-ministru printr-o ordonan de urgen ncalc n mod vdit dispoziiile art. 115 alin.6 din Constituie, potrivit cruia ordonanele de urgen nu pot fi adoptate n domeniul legilor constituionale, nu pot afecta regimul instituiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertile i ndatoririle prevzute de Constituie, drepturile electorale i nu pot viza msuri de trecere silit a unor bunuri n proprietate public. Prin art. 24 al O.U.G. nr. 221/2008 este afectat textul constituional privitor la structura Guvernului, ce intr n sfera instituiilor fundamentale ale statului la care se refer art. 115 alin.6 din Constituie36. 2.3. Condiii legale pentru funcia de membru al Guvernului

Genoveva Vrabie, Organizarea politico-etatic a Romniei, Institutul European, Iai, 2004, p. 216. Dana Apostol Tofan, op. cit., 2008, p. 160. 35 Publicat n M.Of. nr. 187 din 3 martie 2004. 36 Dana Apostol Tofan, Neconstituionalitatea Guvernului n exerciiu, n Curierul Judiciar nr.2/2009, p. 96.
33 34

22

Art. 16 alin.3 din Constituie, n forma iniial, prevedea c funciile i demnitile publice, civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au numai (s.n.) cetenia romn i domiciliul n ar. n consonan cu acest text constituional, Legea nr. 37/1990 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei a prevzut n art. 3 alin.1 trei condiii: cetenia romn exclusiv, domiciliul n Romnia i deplintatea exerciiului drepturilor electorale. Ulterior, n art. 2 al Legii nr. 90/2001, aceste condiii au fost reluate i completate cu alte dou, anume: lipsa unei condamnri penale i inexistena strii de incompatibilitate. Prin Legea de revizuire a Constituiei nr. 429/2003, art. 16 alin. 3 a fost modificat n sensul c funciile i demnitile publice, civile sau militare pot fi ocupate, n condiiile legii, de persoanele care au cetenia romn i domiciliul n ar. Ca atare, deinerea i a unei alte cetenii n afar de cetenia romn nu mai constituie un impediment pentru ocuparea funciilor i demnitilor publice, ns cerina domiciliului n ar rmne imperativ. Evident, aceast modificare a art. 16 alin.3 din Constituie a impus i modificarea ulerioar a art. 2 din Legea nr. 90/2001, realizat prin Legea nr. 23/2004 pentru modificarea i completarea Legii nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor 37. Totodat, noua formulare a art. 2 din Legea nr. 90/2001 precizeaz c pot fi membri ai Guvernului persoanele care nu se gsesc n nici unul dintre cazurile de incompatibilitate prevzute n Cartea I, Titlul IV din Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei38. 2.4. ncetarea funciei de membru al Guvernului Cazurile de ncetare a funciei de membru al Guvernului au fost iniial prevzute n art.4, n alin.1 i 2 din Legea nr. 37/1990, fiind vorba de: deces, demisie, pierderea drepturilor electorale i revocare decis de primul-ministru. Ulterior, Constituia Romniei a prevzut aceste cauze de ncetare a funciei de membru al Cabinetului n art. 105, devenit art. 106 n urma revizuirii i republicrii, pentru ca art. 5 din Legea nr. 90/2001 s adauge i demiterea, n cazul n care, potrivit art. 8 alin. 2, un membru al Guvernului a fost condamnat penal printr-o hotrre judectoreasc definitiv sau averea sa a fost declarat, n tot sau n parte, ca fiind dobndit n mod ilicit, printr-o hotrre judectoreasc irevocabil. 2.5. Primul-ministru Iniial, statutul legal al primului-ministru de ef al Guvernului a fost consacrat prin reglementrile cuprinse n Legea nr. 37/1990. Astfel, n alin.1 al art.13 s-a statuat c Primulministru conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia, cu respectarea competenelor i rspunderilor ce le revin. Primului-ministru, figura central a Guvernului, Legea nr. 90/2001 i acord o atenie special, consacrndu-i expres o seciune distinct (a 4-a), alctuit din 7 articole, dispoziii care pornesc, firete, de la coninutul art. 107 din Constituia republicat consacrat aceluiai subiect. Pentru ndeplinirea atribuiilor ce-i revin, n temeiul art. 19 alin.1 al Legii nr. 90/2001, primul-ministru emite acte juridice administrative numite decizii, n condiiile legii. ncetarea calitii de prim-ministru potrivit dispoziiilor legale
37 38

Publicat n M.Of. nr. 187 din 3 martie 2004. Publicat n M.Of. nr. 279 din 21 aprilie 2003.

23

Dei fosta lege a organizrii i funcionrii Guvernului Legea nr. 37/1990 - nu prevedea expres cauzele de ncetare a funciei de prim-ministru, prin interpretarea articolelor incidente n materia ncetrii calitii de membru al Guvernului deducem c funcia de premier nceta n caz de deces, pierderea drepturilor electorale, incompatibilitate i demisie. Mandatul primului-ministru nu putea nceta prin revocare, Legea nr. 37/1990 neprevznd vreo autoritate care s aib prerogativa revocrii efului Guvernului. Legea nr. 90/2001, anterioar revizuirii Constituiei Romniei n anul 2003, a lsat, pentru o perioad de doi ani, nelmurit i problema privind posibilitatea revocrii primului-ministru de ctre Preedintele Romniei, precedent deja creat n practica de stat, la sfritul anului 1999. Astfel, art. 9 alin. 1 din lege are un coninut identic cu art. 106 alin. 2 din Constituia n forma iniial, dac primul-ministru se afl n una dintre situaiile prevzute la art. 5 sau este n imposibilitate de a-i exercita atribuiile, Preedintele Romniei va desemna un alt membru al Guvernului ca primministru interimar, pentru a ndeplini atribuiile primului-ministru pn la formarea noului Guvern. Or, art. 5 din Legea nr. 90/2001, la care trimite aceast dispoziie, prevede ca i art. 105 din Constituia n forma iniial, cazurile de ncetare a funciei de membru al Guvernului, enumernd i revocarea, similar normei constituionale. Legea de revizuire a Constituiei introduce un alineat nou la art. 106, n care se stabilete expres interdicia ca Preedintele Romniei s-l poat revoca pe primul-ministru (potrivit art. 107 alin. 2 din Constituia republicat). 2.6. Organizarea i funcionarea Guvernului ncercnd o comparaie ntre Legea nr. 37/1990 i Legea nr. 90/2001 n ceea ce privete organizarea Guvernului Romniei, constatm c o serie de structuri organizatorice reglementate prin dispoziiile Legii nr. 37/1990 nu mai exist ca atare sau nu mai au corespondent n actuala lege organic. Pe de alt parte, structuri deja reglementate n primul act normativ le regsim n cel de-al doilea, mult detaliate. Astfel, putem exemplifica prima aseriune cu formula biroului executiv. n privina structurilor deja reglementate n Legea nr. 37/1990 i regsite ulterior ca atare sau cu o denumire similar n Legea nr. 90/2001, menionm Secretariatul General al Guvernului i Cabinetul primului-ministru. Prin O.U.G. nr. 221/2008 pentru stabilirea unor msuri de reorganizare n cadrul administraiei publice centrale39, n aparatul de lucru al Guvernului a fost introdus o structur inexistent n legislaia postdecembrist, anume aparatul propriu de lucru al viceprim-ministrului. Mai recent, prin O.U.G. nr. 17/2009 privind desfiinarea Cancelariei Primului-Ministru i stabilirea unor msuri pentru reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului 40, aparatul de lucru al Guvernului a fost reorganizat, n principal prin desfiinarea Cancelariei primului-ministru i nfiinarea n locul acestei structuri a aparatului propriu de lucru al primului-ministru. n prezent, potrivit art. 20 din Legea nr. 90/2001, modificat prin O.U.G. nr. 17/2009 privind desfiinarea Cancelariei Primului-Ministru i stabilirea unor msuri pentru reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului, aparatul de lucru al Guvernului Romniei este alctuit din: - Aparatul propriu de lucru al primului-ministru - Secretariatul General al Guvernului - Departamente i alte asemenea structuri organizatorice cu atribuii specifice stabilite prin hotrre a Guvernului 2.7. Funcionarea Guvernului
39 40

Publicat n M.Of. nr. 882 din 24 decembrie 2008. Publicat n M.Of. nr. 145 din 9 martie 2009.

24

Fiind organ cu structur colegial, Guvernul i realizeaz activitatea funcionnd n edine, care sunt convocate i conduse de primul-ministru, sptmnal sau ori de cte ori este nevoie. Amintim faptul c Legea nr. 37/1990 prevedea n art. 6 alin. 2 c Guvernul se ntrunete de dou ori pe lun sau ori de cte ori este nevoie, la convocarea primului-ministru sau a unui ministru de stat desemnat de acesta (s.n.). edinele plenului reprezint unica modalitate de lucru legal consacrat i recunoscut Cabinetului, n cadrul creia se dezbat i se soluioneaz probleme ce intr n sfera sa de atribuii. n cadrul edinelor sunt adoptate acte juridice i politice, ca aciuni decizionale, realizndu-se, totodat, coordonarea, ndrumarea i controlul autoritilor din subordine. n cadrul edinelor Guvernului se dezbat probleme ale politicii interne i externe a rii, precum i aspecte privind conducerea general a administraiei publice, adoptndu-se msurile corespunztoare. La edine particip de drept i obligatoriu toi membrii Guvernului, iar, ca invitai, conductori ai unor organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ai unor autoriti administrative autonome, precum i orice alte persoane a cror prezen se apreciaz a fi util, la solicitarea primului-ministru (art. 25 alin.3 din Legea nr. 90/2001). Totodat, la edinele Guvernului particip, de drept, i secretarul general al Guvernului, care va certifica stenograma ce consemneaz desfurarea dezbaterilor, modul de adoptare a actelor i msurilor guvernamentale. Potrivit art. 27 alin. 1 din Legea nr. 90/2001, cvorumul necesar pentru edinele Guvernului este format din majoritatea membrilor si, iar hotrrile i ordonanele se adopt prin consensul celor prezeni, iar, n lipsa consensului, decide primul-ministru. 2.8. Atribuiile Guvernului n realizarea funciilor sale, Guvernul ndeplinete o serie de atribuii reglementate, iniial, n art. 14 al Legii nr. 37/1990 i, ulterior, n Seciunea a 3-a a Legii nr. 90/2001. Astfel, art. 11 din legea organic enumer cele mai importante atribuii, pentru ca la litera r) s se prevad c celor enumerate expres li se mai pot aduga orice alte atribuii prevzute de lege sau care decurg din rolul i funciile Guvernului. 2.9. Actele Guvernului n activitatea sa, Guvernul se manifest prin acte politice (programul de guvernare, asumarea rspunderii, declaraii politice etc.) i prin acte juridice. Potrivit art. 27 alin. 1 din Legea nr. 90/2001, Guvernul adopt hotrri i ordonane. n schimb, sub imperiul Legii nr. 37/1990, Guvernul adopta, n plen, hotrri, n exercitarea atribuiilor proprii, i regulamente de aplicare a legilor, cnd prin lege s-a prevzut aceasta (art.7 alin.1). Regulamentele se elaborau potrivit deciziei primului-ministru. Hotrrile puteau avea caracter normativ sau individual, n timp ce regulamentele erau doar normative. n concluzie, n privina actelor Guvernului, suntem de acord cu opinia potrivit creia Legea nr. 90/2001 ar fi trebuit s conin un capitol sau o seciune cu acest titlu, prin care s se rezolve, dezvoltnd dispoziiile constituionale ale art. 108 care se refer la ordonane, dar mai ales ale art. 115 din Constituia revizuit consacrat delegrii legislative, cel puin o parte din nenumratele probleme aprute n practica de stat a ultimilor ani. Avem n vedere aplicarea, n afara spiritului constituional, a delegrii legislative. n ceea ce privete aceast categorie special de acte (ordonanele guvernamentale), cu o natur juridic complex, rezultat al unei colaborri ntre puterea legislativ i cea executiv i, 25

deci, mprumutnd de la fiecare dintre acestea trsturi care le individualizeaz, Legea nr. 90/2001 nu aduce nici o precizare n plus fa de dispoziiile constituionale att de controversate n aceast materie41. Seciunea 3. Reglementarea organizrii i funcionrii Guvernului Romniei potrivit legislaiei secundare Golul legislativ produs prin abrogarea parial a unor dispoziii din Legea nr. 37/1990 contrare Constituiei din 1991 - prevederi referitoare la organizarea i funcionarea Guvernului a fost umplut de mai multe hotrri guvernamentale, manier neconstituional i nelegal. Este neconstituional, ntruct organizarea Guvernului s-a fcut prin acte normative inferioare legii organice, i este nelegal, deoarece Legea nr.37/1990 a fost modificat prin simple hotrri guvernamentale. Aceste carene intervenite n activitatea legislativ a statului au dus la consecina funcionrii Guvernului n afara cadrului constituional i legal42. De asemenea, unele aspecte privind structura Guvernului au fcut obiectul unor hotrri ale Parlamentului i, respectiv, al unor decrete. Aa cum am vzut, organizarea i funcionarea Guvernului s-au fcut potrivit dispoziiilor cuprinse n Constituia din 1991, n Legea nr. 37/1990 i n Legea nr. 90/2001, n schimb structura aparatului de lucru al Guvernului a fost stabilit prin hotrri de Guvern, iar atribuii ale Guvernului n diverse sectoare de activitate au fost stabilite prin hotrri guvernamentale, ordonane, legi organice i legi ordinare. O parte dintre aceste acte normative, ndeosebi hotrri guvernamentale, au fost adoptate n perioada guvernrii provizorii, deci anterioare Constituiei, ridicnd astfel mari semne de ntrebare sub aspectul constituionalitii lor. Att timp, ns, ct ele nu au fcut obiectul unei excepii de ilegalitate sau obiectul unei aciuni n contenciosul constituional ori administrativ, ele au continuat s produc efecte43. n ncheierea primei pri a lucrrii noastre, apreciem c legislaia actual referitoare la organizarea i funcionarea Guvernului Romniei rmne n continuare lacunar, confuz, nesistematizat i contradictorie, cu efecte negative n practica de stat, n ciuda numeroaselor semnale transmise de doctrin. Exemplificm aceste constatri cu unele exemple, cele mai multe dintre ele fiind evocate n propunerile de lege ferenda din finalul tezei: - caracterul prea lapidar al textelor constituionale referitoare la numirea (art. 85) i nvestitura Guvernului (art. 103); - lipsa de sistematizare a coninutului Legii nr. 90/2001 cu privire la ordonarea n titluri, capitole i articole a materiei; - definiia dat rolului Guvernului n art. 1 alin.2 din Legea nr. 90/2001 este eliptic, fiind n prezent o norm mult prea general pentru a putea avea o aplicabilitate concret; - lipsa concordanei ntre textul Legii nr. 90/2001 referitor la secretarul general al Guvernului (art. 15 lit.b privitor la numirea i eliberarea lui i art. 22 alin.1 privitor la profilul su juridic) i dispoziiile Legii nr. 188/1999 privind statutul funcionarilor publici, n sensul stabilirii calitii sale juridice (rang de ministru sau nalt funcionar public); - lipsa reglementrii referitoare la procedura aplicabil primului-ministru de constatare a strii de incompatibilitate i a conflictului de interese descrise de Legea nr. 161/2003 privind unele
Dana Apostol Tofan, Noua reglementare privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, n Studii de drept romnesc, nr. 3-4/iulie-decembrie 2001, p. 218-219. 42 A se vedea i T. Drganu, op. cit., II, 1998, p.309-310. 43 A se vedea A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 352.
41

26

msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei; - greita nscriere n cuprinsul funciilor Guvernului a celei de autoritate de stat, aceasta fiind de fapt o calitate care ine de natura politico-juridic a Guvernului i nu o funcie; - lipsa unei seciuni distincte, intitulat Actele Guvernului, n care s se dezvolte dispoziiile constituionale ale art. 108, dar, mai ales, cele ale art. 115 din Constituie consacrat delegrii legislative; - lipsa definiiei conceptului de administrare a treburilor publice (art. 110 alin.4 din Constituie) i a sintagmei situaii extraordinare (art. 115 alin.4 din Constituie). Practica guvernamental i cea politic, articulat fie pe interpretri distorsionate ale dispoziiilor constituionale i a celor legale, fie pe lacune ale actelor normative, rmne n continuare subiect de analiz n doctrina de specialitate, dar i obiect al jurisprudenei Curii Constituionale i al instanelor de contencios administrativ.

Partea a II-a. Evoluia instituional a Guvernului prin prisma practicii politice i administrative dup decembrie 1989, precum i a jurisprudenei Capitolul 1. Perioada decembrie 1989 decembrie 1991
27

Prbuirea regimului comunist n decembrie 1989 a creat un vid de putere, precum i un vid legislativ care, n absena unor msuri i acte instituionale, puteau genera dezordine i anarhie social. n consecin, nc din primele momente de dup destrmarea regimului comunist, a fost necesar crearea unor organisme care s reprezinte noua putere, sub forma Frontului Salvrii Naionale i a Consiliului acestuia. Primul act cu caracter constituional al noii puteri a fost Comunicatul ctre ar din 22 decembrie 1989 al Consiliului FSN44, care conine in nuce o serie de principii i prevederi prin care sunt preluate unele dintre valoroasele noastre tradiii democratice i constituionale. Au fost meninute n vigoare i dispoziiile din Constituia din 1965 referitoare la Guvern i ministere, evident, n msura n care ele mai erau compatibile cu noile acte cu caracter constituional, n primul rnd cu seria de Decrete-legi adoptate de Consiliul Frontului Salvrii Naionale, devenit, din februarie 1990, Consiliul Provizoriu de Uniune Naional. Astfel, Guvernul a fost demis, iar toate ministerele i organele centrale n actuala lor structur (s.n.) i-au continuat activitatea normal, subordonndu-se Frontului Salvrii Naionale, pentru a asigura desfurarea normal a ntregii viei economice i sociale45. Primele dispoziii cu privire la Guvern le gsim n Decretul-Lege nr. 2/27 decembrie 1989 privind constituirea, organizarea i funcionarea C.F.S.N ., care instituie, cu titlu tranzitoriu, o adevrat mini-constituie46, iar Decretul-Lege nr. 10/31 decembrie 1989 a fost prima lege postrevoluionar a Guvernului (privind constituirea, organizarea i funcionarea Guvernului Romniei)47. Aceste prime reglementri post-revoluionare au fost ntregite, apoi, cu cele care au fost adoptate pn la alegerile pentru Adunarea Constituant - Decretul-Lege nr. 92/1990 pentru alegerea Parlamentului i a Preedintelui Romniei (publicat n M.Of. nr. 35 din 18 martie 1990) i Decretul-Lege nr. 104/30 martie 1990 privind activitile pentru care Guvernul adopt hotrri - i care au venit cu unele modificri implicite.

Capitolul 2. Practica politic i guvernamental rezultat din aplicarea dispoziiilor constituionale i legale n materia organizrii i funcionrii Guvernului Romniei
Seciunea 1. Prim-ministrul. Procedura nvestiturii Guvernului
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, nr.1 din 22 decembrie 1989. Reprodus dup M.Of. nr. 1 din 22 decembrie 1989, p.1. 46 T. Drganu, op. cit., I, 1998, p.392. 47 Pn la apariia Decretului-Lege nr. 10/31 decembrie 1989 (publicat n M.Of. nr.9 din 31 decembrie 1989), se realizase deja o reorganizare de substan a administraiei ministeriale (de pild, Decretul nr. 3, prin care se numete ministrul Aprrii Naionale, Decretul nr. 4, prin care se reorganizeaz Ministerul Aprrii Naionale (ambele decrete publicate n M.Of. nr. 5 din 27 decembrie 1989), Decretul nr. 5 (publicat n M.Of. nr. 6 din 29 decembrie 1989) privind numirea celor doi viceprim-minitri (ceea ce echivaleaz i cu adoptarea unui act constituional de stabilire a structurii Guvernului, anticipndu-se Decretul-lege nr.10), Decretul nr. 6 privind nfiinarea Ministerului Economiei Naionale (publicat n M.Of. nr. 6 din 29 decembrie 1989) .a.
44 45

28

Din practica procedurilor parlamentare utilizate dup intrarea n vigoare a Constituiei Romniei, se desprinde, sub form de cutum, faptul c desemnarea candidatului la funcia de primministru s-a fcut de Preedinte printr-un comunicat, dei constituia o atribuie prezidenial, iar potrivit art. 100 din Constituia republicat, ar fi trebuit s fie realizat prin decret, desigur fr aplicare alin.2 din acest articol. Aceasta este un aspect esenial, care nu are un caracter formal, innd seama de sanciunea prevzut la art. 100 alin.1 pentru decretele nepublicate, care evident se aplic i n cazul actelor de numire. De aceea, n doctrin48 s-a apreciat c aceast cutum are un caracter contra legem, ceea ce o face inadmisibil. De remarcat c, n evoluia practicii de stat, s-a ncetenit cutuma conform creia, cu prilejul fiecrei nvestituri, lista membrilor Cabinetului s fie modificat, fie n sensul crerii sau desfiinrii unor ministere, fie n sensul comasrii sau divizrii altora, fie doar n sensul modificrii titulaturii unui minister sau altuia (de pild, Guvernul condus de premierul Nicolae Vcroiu)49. Important de amintit n aceast parte a lucrrii este i practica guvernamental neconstituional de la sfritul anilor 90, n care primul-ministru, aflat n imposibilitatea exercitrii temporare a atribuiilor sale, ca urmare a mbolnvirii i spitalizrii, a desemnat prin decizie individual, pentru cte o sptmn, prin rotaie, un ministru de stat s-i in locul, n baza art.16 alin.2 din Legea nr. 37/1990, ca i cum nu ar fi existat dispoziii constituionale n materie. Ignorndu-se prevederile art. 106 alin.2 din Constituia nerevizuit, potrivit crora primulministru, aflat n imposibilitate de a-i exercita atribuiile, putea fi nlocuit de un prim-ministru interimar desemnat de eful statului, s-a preferat o soluie n care primul-ministru a acionat cu exces de putere, depindu-i limitele puterii discreionare i exercitnd o atribuie care, n mod firesc, i revenea Preedintelui Romniei, soluie din care au decurs alte dou aspecte de neconstituionalitate. Pe de o parte, s-a vorbit despre un prim-ministru cu delegaie, funcie neconstituional, care a exercitat, conform informaiilor din mass-media vremii, i alte atribuii dect cele strict prevzute de art.16 alin.2 din Legea nr.37/1990, dei se putea i trebuia desemnat un prim-ministru interimar. Pe de alt parte, purttorul de cuvnt al Guvernului a precizat n nenumrate rnduri c desemnarea nu putea privi dect minitrii de stat, aa cum prevedea Legea din 1990, cnd, de fapt, n formularea constituional se meniona posibilitatea desemnrii oricrui membru al Guvernului, fr a se face vreo referire la funcia de ministru de stat. O asemenea dispoziie a constituit, pentru doctrin, nc un argument n sprijinul susinerii caracterului neconstituional al funciei de ministru de stat50. Seciunea 2. ncetarea funciei de membru al Guvernului n temeiul art. 106 coroborat cu art. 107 alin.2 i 3 din Constituia republicat, funcia de prim-ministru nceteaz de drept n urma demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a strii de incompatibilitate, a decesului, n cazul imposibilitii exercitrii atribuiilor mai mult de 45 de zile, precum i n alte cazuri prevzute de lege. n practic, demisia poate fi fie una de onoare sau asumat, fie o demisie forat sau provocat. De pild, fostul premier Victor Ciorbea a fost constrns s demisioneze ca urmare a presiunilor exercitate de ctre partidele care alctuiau Convenia Democrat, preedintele Emil Constantinescu devenind astfel vocea partidelor din aliana electoral.
M. Constantinescu, I.Vida, Procedura de nvestire a Guvernului, n Dreptul nr.11/2000, p.18. Dana Apostol Tofan, Interpretarea unor dispoziii constituionale privind Guvernul i administraia ministerial, n Revista de Drept Public, nr. 1-2/ianuarie decembrie 1997, p.36. 50 Dana Apostol Tofan, Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, Edit. All Beck, Bucureti, 1999, p.298.
48 49

29

Art.105 din Constituie, n forma nerevizuit, prevedea c funcia de membru al Guvernului nceteaz i ca urmare a revocrii, fr a face distincie ntre primul-ministru i ceilali membri ai Guvernului. Plecnd de la aceast lacun n tehnica de redactare, remediat ulterior prin revizuirea legii fundamentale (art. 107 alin.2), practica noastr politic a nregistrat un singur caz n care Preedintele Romniei (Emil Constantinescu) l-a revocat pe primul-ministru (Radu Vasile), prin Decretul prezidenial nr. 426 din 13 decembrie 1999. Decretul prezidenial menionat nu a inut cont de faptul c Preedintele Romniei nu-l putea revoca pe primul-ministru n cazul n care acesta se afl n imposibilitatea de a-i exercita atribuiile, ci putea doar s desemneze, potrivit art. 106 alin.2 din Constituia nerevizuit, un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, mandatul acestuia neputnd fi mai mare de 45 de zile. Interpretarea diferit a art. 85 din Constituie de ctre Preedintele Romniei i Guvern, referitor la numirea i remanierea Guvernului, a avut drept urmare scurte blocaje instituionale, crearea unor conflicte juridice de natur constituional i intervenia Curii Constituionale a Romniei. Primul conflict juridic a avut loc n primvara anului 2007. n spe, n 13 martie, premierul Triceanu a sesizat Curtea Constituional privind refuzul Preedintelui Traian Bsescu de a emite decretul prin care s ia act de demisia ministrului de Externe i s constate vacantarea acestei funcii, n baza solicitrii premierului transmis n data de 19 februarie. Prin aceeai solicitare, primul-ministru a propus Preedintelui numirea lui Adrian Cioroianu n funcia de ministru al Afacerilor Externe. Preedintele Bsescu l-a revocat din funcie pe Mihai Rzvan Ungureanu, fostul ministru de Externe, dar a refuzat s l numeasc pe Adrian Cioroianu. Refuzul efului statului a generat un conflict de natur constituional ntre acesta i premier, conflict care a ncetat s mai subziste ca urmare a emiterii Decretelor prezideniale nr. 193/12 martie 2007, 237/22 martie 2007 i 379/4 aprilie 2007 naintea sesizrii jurisdiciei constituionale. Al doilea conflict de natur constituional a aprut n ianuarie 2008, cnd Preedintele Romniei a respins numirea unui nou ministru la Justiie (Norica Nicolai), funcie rmas liber prin demisia ministrului n funciune (Tudor Chiuariu). De aceast dat, Preedintele a luat act la timp de actul demisiei i a declarat vacana funciei prin decret. Seciunea 3. Guvernul Romniei - structur, compunere, organizare, funcionare, atribuii, acte 3.1. Structura i compunerea Guvernului Constituia noastr nu prevede numrul membrilor Guvernului, acesta fiind determinat, n primul rnd, de numrul ministerelor nfiinate potrivit legii, i deci de numrul celor care au calitatea de ministru. Numrul membrilor Guvernului a variat de la 22 de membri, n legislatura 1992-1996, 26 la nceputul legislaturii 1996 2000, fiind redus n 1998 la 24 de membri i apoi la 18 membri, n anul 1999. Dup alegerile din noiembrie 2000, Guvernul a avut n componen un numr de 27 de membri. Dup remanierea guvernamental din iunie 2003, acest numr s-a redus la 21 de membri. Dup a doua remaniere guvernamental din martie 2004, Guvernul a fost format din 24 de membri. Guvernul nvestit n decembrie 2004 a fost format din 25 de membri, iar n urma remanierii guvernamentale din aprilie 2007, Guvernul a avut n componen 18 membri51.

51

Dana Apostol Tofan, op. cit., 2008, p. 244-245.

30

Guvernul nvestit n decembrie 2008 a fost compus din 20 de membri (inclusiv premierul), pentru ca n prezent (la data redactrii lucrrii), n urma demisiei minitrilor PSD, s cuprind 11 membri. Potrivit Legii nr. 90/2001, modificat i completat prin O.U.G. nr. 221/2008, n compunerea Guvernului pot intra, alturi primul-ministru i de minitri, un viceprim-ministru, minitri de stat i minitri-delegai cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru, aceste din urm funcii corespunznd mai mult unor nevoi i raiuni politice, inclusiv de distribuire a unor portofolii ntre formaiunile politice care au acces la guvernare. Calitatea de ministru o poate avea i secretarul general al Guvernului, potrivit art.5 alin.1 din H.G. nr. 405/2007, modificat i completat prin H.G. nr. 211/2009. n cei aproape 20 de ani scuri de la schimbarea regimului politic, Romnia a cunoscut 16 guverne, dup cum urmeaz: Guvernul provizoriu Petre Roman (26.12.1989 28.06.1990), Guvernul Petre Roman (28.06.1990 16.10.1991), Guvernul Theodor Stolojan (16.10.1991 19.11.1992), Guvernul Nicolae Vcroiu (19.11.1992 11.12.1996), Guvernul Victor Ciorbea (12.12.1996 30.03.1998), Guvernul Radu Vasile (17.04.1998 22.12.1999), Guvernul Mugur Isrescu (22.12.1999 28.12.2000), Guvernul Adrian Nstase (28.12.2000 28.12.2004), ce a cunoscut trei formule de Cabinet n urma a dou remanieri guvernamentale, Guvernul Clin Popescu Triceanu (28.12.2004 22.12.2008), cunoscnd dou formule de Cabinet, i Guvernul Emil Boc (22.12.2008 prezent), care a cunoscut dou formule de Cabinet (pn la data redactrii formei finale a tezei). 3.2. Actele Guvernului n temeiul art. 108 i art. 115 din Constituia republicat, n exercitarea atribuiilor sale, Guvernul adopt hotrri pentru organizarea executrii legilor, ordonane n temeiul unei legi speciale de abilitare i ordonane de urgen. Dei norma constituional nu conine vreo precizare expres n acest sens, n practica parlamentar s-a format regula abilitrii Guvernului pe perioada vacanei parlamentare. Nimic nu oprete ns ca Parlamentul s abiliteze Guvernul s adopte ordonane i n timpul sesiunilor sale. Motivaia guvernamental privete, n general, nevoia de a adopta anumite reglementri de natur legislativ cu urgen, care nu ar putea fi asigurat datorit perioadei de vacan parlamentar (dou luni n var i o lun n iarn). Aceste prevederi constituionale au nscut de-a lungul timpului controverse n aplicare. Astfel, dei exercitarea iniiativei legislative reprezint una dintre atribuiile Guvernului, majoritatea legilor adoptate fiind iniiate ns de Parlament, practica guvernamental, mai ales cu ncepere de la 1 ianuarie 1997, s-a ndeprtat de la concepia legiuitorului constituant, n sensul c regsim o abunden de ordonane, att obinuite, ct i de urgen. De pild, n guvernarea 1996-2000, au fost adoptate circa 700 de ordonane obinuite i de urgen. Din pcate, i guvernele care s-au succedat au continuat aceast practic a adoptrii ordonanelor de urgen. De exemplu, n timpul guvernrii Cabinetului Adrian Nstase (2000 2004), s-au adoptat i publicat 673 de ordonane de urgen, practic att de criticat de PSD pe vremea ct se afla n opoziie; n timpul guvernrii Cabinetului Clin Popescu Triceanu (2004 2008) au fost adoptate 732 de ordonane de urgen, pentru ca Guvernul Emil Boc 1 (22 decembrie 2008 1 octombrie 2009) i Guvernul Emil Boc 2 (2 octombrie 12 octombrie 2009) s adopte, n intervalul 1.02.2009 12.10.2009, 104 de ordonane de urgen. nsumnd aceste cifre, ajungem la un rezultat uluitor: 2241 de ordonane de urgen adoptate n 8 ani i 10 luni de guvernare ! i cum ordonanele de urgen pot fi adoptate numai n situaii extraordinare, a cror reglementare nu poate fi amnat (art. 115 alin.4 din Constituia republicat), nseamn c n tot acest timp au existat nu mai puin de 2241 de situaii extraordinare! 31

n concluzia celor mai sus expuse, numrul mare al ordonanelor i al ordonanelor de urgen, n special, ca de altfel abuzul de legiferare prin ordonane reprezint, n mod clar, una dintre cele mai mari carene identificate n practica guvernamental romneasc. n opinia noastr, exist o singur justificare real pentru aceast stare de fapt, perioada de tranziie pe care Romnia a traversat-o ncepnd cu 1989, care a presupus un efort uria de schimbare a legislaiei i, n special, procesul de integrare a rii noastre n Uniunea European, n cadrul cruia ordinea de prioritate a fost determinat de foarte multe ori de angajamentele aprute n urma negocierilor de aderare. Dincolo ns de aceste aspecte obiective, este evident c ordonanele guvernamentale au reprezentat un instrument legal de a reglementa n domeniul legilor, rapid i cu obinerea unor efecte imediate, pentru toate guvernele care s-au succedat la conducerea Romniei. Efectul cel mai nociv al acestei practici a fost instaurarea unei anumite instabiliti legislative. Mediul de afaceri, instituiile statului, chiar i cetenii au avut astfel de suportat masive schimbri de legislaie, fr o dezbatere public prealabil, fapt care a fcut ca predictibilitatea unor procese pe termen mediu i lung s aib de suferit. Aceast situaie ngrijoreaz nu numai diversele medii sociale i politice, societatea civil din Romnia, ci i partenerii notri din Uniunea European, acetia din urm solicitnd expres temperarea adoptrii de ordonane de urgen. n sistemul parlamentar romnesc, delegarea legislativ risc s i dilueze caracterul recunoscut i acceptat n toate sistemele constituionale ale statelor democratice de modalitatea de colaborare ntre puterea legislativ i cea executiv, atunci cnd interesul general al societii o cere. Dei revizuirea Constituiei din anul 2003 a adus precizri importante n domeniul delegrii legislative, acestea nu au fost i suficiente pentru ca n practica de stat s creasc rigurozitatea i responsabilitatea n acest domeniu att de important al activitii de legiferare. Potrivit art.108 alin.4 din Constituia republicat, hotrrile se semneaz de primul-ministru i se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea atrage inexistena hotrrii, admindu-se c numai hotrrile care au caracter militar s nu fie publicate, ci comunicate numai instituiilor interesate. Prin urmare, semntura premierului i contrasemntura minitrilor care au obligaia punerii lor n executare, precum i publicarea hotrrilor sunt condiii de validitate a actului. Ca atare, n doctrin s-a opinat c semnificaia termenului minitrii din expresia minitrii care au obligaia punerii n executare este cea a membrilor Guvernului i nu ali demnitari, fie ei i secretari de stat, ce conduc departamente subordonate Guvernului. n aceast privin, practica politic a nregistrat derapaje de la reglementarea constituional (de pild Guvernul Vcroiu), constatndu-se faptul c numeroase hotrri de Guvern au fost contrasemnate de secretari de stat52, care nu erau membri ai Guvernului, iar ceea ce este mai grav, de efi ai unor autoriti administrative autonome fa de Guvern, precum preedintele Curii de Conturi. Mai mult, unele hotrri de Guvern au fost contrasemnate i de primari, cum ar fi H.G. nr. 39/30.01.199653, act contrasemnat de primarul general al Capitalei. Seciunea 4. Raporturile Parlamentului cu Guvernul. Aspecte din practica guvernamental 4.1. Moiunea simpl Potrivit art. 112 din Constituia revizuit, Guvernul i fiecare dintre membrii si au obligaia s rspund la ntrebrile sau la interpelrile formulate de deputai sau de senatori, n
Astfel, H.G. nr. 681/1992 privind fuziunea unor societi comerciale pe aciuni din domeniul construciilor a fost contrasemnat, n locul ministrului Lucrrilor Publice i Amenajrii Teritoriului, de un secretar de stat din ministerul respectiv. 53 Publicat n M.Of. nr. 31 din 14 februarie 1996.
52

32

condiiile prevzute de regulamentele celor dou Camere ale Parlamentului (1). Camera Deputailor sau Senatul poate adopta o moiune simpl prin care s-i exprime poziia cu privire la o problem de politic intern sau extern ori, dup caz, cu privire la o problem ce a fcut obiectul unei interpelri (2). Potrivit opiniei majoritare din doctrin, dar i a jurisprudenei recente a Curii Constituionale, adoptarea unei moiuni simple nu are ca efect juridic direct cderea Guvernului sau revocarea ministrului interpelat, dar are, n schimb, efecte n plan politic, marcnd o victorie a forelor politice care au iniiat-o i susinut-o, cu ecoul corespunztor n ochii opiniei publice 54. Nu mai puin, prin prisma practicii parlamentare de la noi, excesul de moiuni simple, care sunt respinse, fr probleme, de ctre majoritatea parlamentar a Camerei respective, este de natur a transmite n electorat un mesaj negativ asupra forei i seriozitii partidelor politice care formeaz minoritatea parlamentar55. Adoptarea unei moiuni simple mpotriva unui ministru nu are ca efect juridic direct revocarea unui membru al Guvernului, totui lipsa unui asemenea efect juridic nu atrage consecina anihilrii efectelor sale politice, deoarece, n situaia n care Guvernul ignor moiunea simpl, cele dou Camere ale Parlamentului au posibilitatea s recurg, dac se impune, la moiunea de cenzur. Art. 106 din Constituie prevede, printre situaiile n care nceteaz funcia de membru al Guvernului, i alte cazuri prevzute de lege. Nici Constituia i nicio alt lege nu prevede ncetarea funciei de membru al Guvernului prin revocarea obligatorie pe baza unei moiuni simple. Moiunea simpl este un act juridic, dar nu produce un astfel de efect. 4.2. Angajarea rspunderii Guvernului n conformitate cu prevederile constituionale cuprinse n art. 114 alin.1, Guvernul i poate angaja rspunderea n faa Camerei Deputailor i a Senatului, n edin comun, asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege. Angajarea rspunderii Guvernului este un instrument care confer acestuia posibilitatea de aciune, n principal de a asigura inclusiv pe aceast cale excepional unele coreciuni, modificri sau completri la programul de guvernare. n acelai timp, declanarea procedurii angajrii rspunderii Guvernului poate atrage iniierea unei moiuni de cenzur n Parlament. Constituia revizuit prevede c Guvernul este demis dac o moiune de cenzur, depus n termen de trei zile de la prezentarea programului, a declaraiei de politic general sau a proiectului de lege, a fost votat n condiiile art. 11356. n situaia n care Guvernul nu a fost demis, proiectul de lege prezentat, modificat sau completat, dup caz, cu amendamentele acceptate de Guvern, se consider adoptat, iar aplicarea programului sau a declaraiei de politic general devin obligatorii pentru Guvern. n urma revizuirii Constituiei, s-a modificat semnificativ poziia Parlamentului fa de instituia angajrii rspunderii Guvernului, ntruct i s-a creat posibilitatea de a interveni i a amenda textul proiectului de lege nainte de a se pronuna asupra moiunii de cenzur, cu condiia ca Guvernul s fie de acord cu aceste propuneri de modificri sau completri. Astfel, cu acordul Guvernului, Parlamentul poate deveni coautor al proiectului de lege pentru care s-a angajat rspunderea guvernamental.
A se vedea Decizia Curii Constituionale nr. 148/21 februarie 2007, publicat n M.Of. nr. 162 din 7 martie 2007. 55 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ion Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei revizuit comentarii i explicaii, Edit. All Beck, Bucureti, 2004, p. 208. 56 Art. 113 din Constituia Romniei revizuit reglementeaz procedura moiunii de cenzur.
54

33

n practica de stat a fost angajat rspunderea n cele mai variate situaii: pentru un proiect de lege de aprobare a unei ordonane de urgen (care deja i producea efecte juridice); pentru un proiect de lege care coninea 6 obiecte de reglementare , precum i pentru un proiect de lege care intrase deja n dezbaterea parlamentar, fiind adoptat cu modificri de Camera Deputailor i aflndu-se la Senat. n acest din urm caz, a fost promovat de ctre Guvern i apoi adoptat varianta iniial a proiectului de lege, fr modificrile introduse de Camera Deputailor. Cu toate acestea, Curtea Constituional a validat aceast procedur57. Pn n anul 1998, Guvernul nu i-a angajat niciodat rspunderea cu privire la un proiect de lege. Din 1998 pn n prezent, s-au nregistrat 10 situaii n care Guvernul a apelat la aceast procedur pentru a adopta anumite proiecte de lege. Niciodat, pn n prezent, un Guvern nu a fost demis ca urmare a angajrii rspunderii sale, dei uneori a fost depus o moiune de cenzur, care ns a czut la vot. n schimb, de regul, reprezentanii opoziiei s-au consolat cu declanarea procedurii de sesizare a Curii Constituionale, fr a reui ns s obin vreodat ctig de cauz58.

Capitolul 3. Reflectarea instituiei Guvernului n contenciosul constituional i n contenciosul administrativ

n temeiul art. 146 lit.d din Constituia republicat, Curtea Constituional hotrte asupra excepiilor de neconstituionalitate privind legile i ordonanele, ridicate n faa instanelor judectoreti sau de arbitraj comercial, iar potrivit art. 146 lit.e, Curtea Constituional soluioneaz conflictele juridice de natur constituional dintre autoritile publice, la cererea Preedintelui Romniei, a unuia dintre preedinii celor dou Camere, a primului-ministru sau a preedintelui Consiliului Superior al Magistraturii. Raportat la prevederile art. 146 lit.d din Constituie, ntr-o prim seciune a acestui capitol am analizat, dintr-o perspectiv diacronic, jurisprudena Curii Constituionale referitoare la soluionarea excepiilor de neconstituionalitate privind legile i ordonanele de urgen care au reglementat organizarea i funcionarea Guvernului Romniei, coroborat cu jurisprudena instanelor de contencios administrativ articulat pe dispoziiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (cu modificrile i completrile ulterioare), iar n seciunea a doua a capitolului am evocat jurisprudena Curii Constituionale articulat pe dispoziiile art. 146 lit.e din Constituie, privind soluionarea conflictelor juridice de natur constituional dintre Guvern i Preedintele Romniei.

CONCLUZII Locul i rolul Cabinetului romnesc actual. Aspecte de lege ferenda cu privire la statutul juridic al Guvernului Romniei

57 58

Dana Apostol Tofan, op. cit., 2008, p. 226. Ibidem, p. 228.

34

n regimul politic i constituional inaugurat de Constituia din 1991, Guvernul are puteri nsemnate, dei limitate prin controlul parlamentar i influena prezidenial, care fac ca responsabilitatea acestuia n conturarea liniei generale a politicii statului s fie de prim importan. Raportul de fore la nivelul coaliiei majoritare i conjuncturile politice, economice sau sociale fluide pot influena echilibrul puterilor prin stabilirea unui grad de dependen crescut sau favoriznd unele dezechilibre ntre diveri posesori ai puterilor i ntre instituiile pe care acetia le reprezint, cu accent pe relaia Parlament - Guvern. Una dintre cele mai complexe probleme n politica romneasc de dup 1989 este aceea a relaiei dintre puterea legislativ i puterea executiv n interiorul sistemului politic. Acest aranjament instituional de putere trebuie ns analizat dincolo de limitele formale ale cadrului constituional, implicnd n mod necesar, o analiz de substan a modului n care ambele puteri iau exercitat autoritatea n politica romneasc. O ntrebare esenial, consecin a studiului nostru, credem c poate fi pus: putem vorbi de o dominaie a Guvernului n sistemul politic romnesc ? n opinia mea, putem afirma c, la nivelul perioadei 1990 2009, principala caracteristic a sistemului politic romnesc const n dominaia Guvernului asupra Parlamentului, existnd ns i perioade de echilibrare a raportului de fore. Aceasta pare a fi la prima vedere o afirmaie hazardat, dar, dac urmrim evoluia raporturilor de putere dintre Parlament i Guvern pe toat aceast perioad, se va observa c aceast aseriune nu este lipsit de o baz empiric. n mod evident, aceast relaie nu trebuie absolutizat. Momente tensionate sau chiar nfrngeri ale Cabinetului n faa Parlamentului au aprut n interiorul sistemului politic, numai c acestea s-au manifestat sporadic, fr a impune Parlamentul ca principalul actor politic. Dominaia Cabinetului nu este ns incompatibil cu democraia politic; sistemul britanic o demonstreaz extrem de clar. Noile democraii pot funciona chiar n prezena acestei dominaii n msura n care ea nu devine antisistemic i aceast dominaie nu ncearc s anuleze aranjamentul constituional existent ntr-o poliarhie59. Pe de alt parte, dominaia Cabinetului se refer numai la relaia de putere i influen dintre acesta i puterea legislativ, ea nu are n vedere celelalte componente ale sistemului politic: partidele politice, puterea judectoreasc, grupurile de presiune etc. Aspecte de lege ferenda cu privire la statutul juridic al Guvernului Romniei Ca o sintez a principalelor aspecte de lege ferenda privind instituia analizat, vom ncerca s identificm principalele domenii n care se impun modificri de fond: I. Propuneri de revizuire constituional: 1. Definirea Guvernului ca instituie politic a puterii executive i organ al administraiei publice, pornindu-se de la dublul rol nfptuit de acesta, potrivit art. 101 alin.1 din legea fundamental. Pe de o parte, realizarea politicii interne i externe a rii, subsumate rolului politic, definesc Guvernul ca instituie politic, el fiind expresia intereselor politice parlamentare60.

Poliarhia este ordinea politic care se distinge la modul cel mai general prin dou caracteristici principale: corpul cetenesc este extins la o proporie relativ nalt de aduli i drepturile acestuia includ oportunitatea de a se opune i vota mpotriva celor mai nalte oficialiti ale guvernmntului (definiia i aparine lui Robert Dahl, n Democracy and Its Critics, New Haven and London, Yale University Press, 1989, p. 220). Prin urmare, poliarhia se caracterizeaz prin existena unor centre multiple de putere. 60 Dana Apostol Tofan, op. cit., 2008, p. 156.
59

35

Pe de alt parte, rolul administrativ al Guvernului se realizeaz prin exercitarea conducerii generale a administraiei publice. n acest sens, Guvernul reprezint vrful sistemului administraiei publice, pe care o subordoneaz direct sau indirect. Ca atare, din definiia dat Guvernului prin art. 1 alin. 1 din Legea nr. 90/2001 lipsete calitatea acestuia de organ al administraiei publice, n virtutea creia el exercit conducerea general a administraiei publice, att ca activitate, ct i ca sistem. De aceea, calitatea Guvernului de autoritatea public a puterii executive (s.n.), care funcioneaz n baza votului de ncredere acordat de Parlament, este cel puin discutabil. 2. Detalierea prevederilor nscrise n art. 103 alin.2 referitor la nvestitura Guvernului , n sensul stabilirii: - explicite a rolului Preedintelui Romniei i al majoritii parlamentare n desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru. - posibilitii Preedintelui Romniei de a admite continuarea negocierilor privind alctuirea listei Guvernului i a programului de guvernare sau de a retrage mandatul ncredinat candidatului numit pentru funcia de prim-ministru, n cazul depirii termenului de 10 zile de la desemnare. - votului majoritii absolute a deputailor i senatorilor, necesar acordrii ncrederii Guvernului. 3. Detalierea prevederilor nscrise n art. 85 din Constituie referitor la numirea Guvernului, n sensul stabilirii: - posibilitii Preedintelui Romniei de a refuza propunerea primului-ministru de numire a unei persoane n funcia vacant de ministru; - de cte ori Preedintele Romniei poate refuza aceast propunere a premierului i n ce condiii; - posibilitii primului-ministru de a repeta sau nu propunerea iniial; - posibilitii premierului de a nu supune aprobrii Parlamentului numirea unor minitri interimari n ipoteza remanierii guvernamentale, urmat de schimbarea compoziiei politice a Guvernului; - continurii exercitrii mandatului de ctre Guvernul nvestit, n ipoteza neacordrii votului de ncredere de ctre Parlament la solicitarea primului-ministru de a schimba structura sau compoziia politic iniial a Cabinetului. 4. Precizarea consecinelor refuzului depunerii jurmntului de credin de ctre membrii Guvernului, potrivit art. 104, i a efectelor juridice asupra hotrrii Parlamentului de acordare a votului de ncredere, precum i a decretului prezidenial de numire a Cabinetului. n opinia noastr, refuzul depunerii jurmntului duce la ncetarea de drept a efectelor juridice ale hotrrii Parlamentului, precum i la revocarea decretului Preedintelui. 5. Statuarea moiunii de cenzur constructiv (pozitiv) , soluie care ar duce la stabilitatea vieii politice, contribuind i la responsabilizarea actului politic. Legea fundamental care st la baza sistemului politic german prevede "moiunea de cenzur constructiv"61. Conform acestei prevederi, nainte ca opoziia s introduc o moiune de cenzur, trebuie s propun i un nlocuitor n funcie, care, ulterior, s fie nominalizat de ctre eful statului, astfel nct votul de nencredere fa de un Guvern devine, implicit, i un vot de nvestitur pentru un nou prim - ministru i pentru Cabinetul su. Pentru sistemul politic romnesc o astfel de prevedere ar avea un dublu efect. Pe de o parte, ar ngreuna schimbarea unui Cabinet i, pe de alt parte, ar conduce la o dezbatere axat pe proiecte de guvernare i mai puin pe probleme pur politice. Implementarea moiunii de cenzur constructiv ar implica revizuirea a dou articole din legea fundamental:
61

Art. 67 din Constituia Germaniei.

36

n primul rnd, dup alin.1 al art. 85, referitor la numirea Guvernului, va trebui introdus un nou aliniat, avnd urmtorul enun: n cazul depunerii unei moiuni de cenzur constructive, Preedintele Romniei nominalizeaz un candidat pentru funcia de prim-ministru, propus de ctre deputaii i senatorii iniiatori. n al doilea rnd, alin.1 al art. 113, referitor la moiunea de cenzur, va trebui completat n sensul precizrii naturii moiunii: Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, pot retrage ncrederea acordat Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur constructive, cu votul majoritii deputailor i senatorilor. n plus, acelai alineat va cuprinde i teza a doua: Votul de nencredere devine implicit i vot de nvestitur pentru noul Guvern. n al treilea rnd, dup alin. 1 al art. 113, va trebui introdus un nou alineat, cu urmtoarea formulare: nainte de depunerea moiunii de cenzur, deputaii i senatorii iniiatori vor propune un nlocuitor n funcie a primului-ministru n exerciiu. II. Propuneri privind Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor: 1. Sistematizarea coninutului legii prin utilizarea a dou titluri: unul privind organizarea i funcionarea Guvernului (I) i altul privind organizare i funcionarea ministerelor (II), urmnd ca acestea s fie mprite n capitole; 2. Introducerea unei prime seciuni intitulat Dispoziii generale la nceputul capitolului consacrat organizrii i funcionrii Guvernului, Rolul i funciile Guvernului devenind astfel seciunea a doua; 3. Definirea mai clar a rolului Guvernului, art.1 alin.2 fiind n prezent o norm mult prea general pentru a putea avea o aplicabilitate concret; 4. Consacrarea expres n lege a personalitii juridice de drept public a Guvernului; 5. Eliminarea din cuprinsul funciilor Guvernului a celei de autoritate de stat, aceasta fiind de fapt o calitate care ine de natura politico-juridic a Guvernului i nu o funcie; 6. Reglementarea expres a dreptului primului-ministru de a acorda nsrcinri speciale numai minitrilor-delegai; 7. Reglementarea detaliat a procedurii aplicabile primului-ministru de constatare a strii de incompatibilitate i a conflictului de interese descrise de Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei; 8. Reglementarea procedurii aplicabile n cazul revocrii i numirii n funcia de membru al Guvernului, prin consacrarea necesitii consultrii comisiilor de specialitate ale Parlamentului cu privire la noile numiri, atta vreme ct la nvestitur, votul de ncredere se acord n considerarea coninutului programului de guvernare, dar i a listei Cabinetului; 9. Detalierea cauzei de ncetare a funciei de membru al Guvernului prin demitere numai n ipoteza condamnrii pentru svrirea cu intenie a unei fapte prevzute de legea penal. 10. Precizarea unui termen n limitele cruia Preedintele Romniei trebuie s-i exercite atribuia de a lua act de demisia unui membru al Guvernului i de a declara vacant funcia. 11. Sistematizarea i o nou ordonare a articolelor din capitolul referitor la componena Guvernului; 12. Precizarea mai detaliat a textelor, respectiv eliminarea deficienelor de redactare ale alineatelor 3, 4 i 5 din art.3 din Legea nr. 90/2001, introduse prin art. 24 din O.U.G. nr. 221/2008, referitoare la aparatul propriu de lucru al viceprim-ministrului i la atribuia de coordonare a unor structuri administrative. 13. Inserarea dispoziiei potrivit creia Secretariatul General al Guvernului acioneaz n numele Guvernului i nu n nume propriu; 37

14. Punerea n consonan a prevederilor legii referitoare la secretarul general al Guvernului (art. 15 lit.b privitor la numirea i eliberarea lui i art. 22 alin.1 privitor la profilul su juridic) cu dispoziiile Legii nr. 188/1999 privind statutul funcionarilor publici. Are secretarul general al Guvernului rang de ministru sau este nalt funcionar public ? Este el numit i eliberat din funcie de ctre primul-ministru, prin decizie sau de ctre Guvern, prin hotrre ? 15. Abrogarea dispoziiei ce reglementeaz obligativitatea ntrunirii consensului membrilor Guvernului n procedura adoptrii actelor guvernamentale, precum i abrogarea prerogativei acordat primului-ministru de a hotr n cazul nerealizrii acestui consens i nlocuirea acestora cu o nou dispoziie care s reglementeze necesitatea realizrii majoritii absolute n procedura adoptrii actelor guvernamentale. 16. Abrogarea dispoziiei cuprins n art. 26 alin. 3, care limiteaz atribuiile Guvernului al crui mandat a ncetat, dar continu s guverneze pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern, numai la actele cu caracter individual sau normativ necesare pentru administrarea treburilor publice, fr a promova politici noi, deci neputnd adopta ordonane i nici iniia proiecte de lege. Aceast limitare legal a competenei Guvernului poate crea situaii neprevzute. Astfel, potrivit prevederilor art. 110 alin. 4 din Constituie, Guvernul al crui mandat a ncetat la data validrii alegerilor parlamentare generale, a fost demis ca urmare a retragerii de ctre Parlament a ncrederii acordate ori dac primul-ministru se afl n situaiile prevzute de art. 106 i 107 alin. 3 din Constituie, va avea o competen restrns la ndeplinirea actelor necesare pentru administrarea treburilor publice, pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern. Potrivit art. 89 alin. 1 din Constituie, dac noul Parlament nu va acorda votul de ncredere pentru formarea Guvernului n termen de 60 de zile de la prima solicitare de nvestitur i numai dup respingerea a cel puin dou solicitri, el va fi dizolvat de ctre Preedintele Romniei, situaie n care vor fi organizate noi alegeri parlamentare. Ca atare, procedura de formare a altui Guvern va fi reluat, iar perioada interimatului se va prelungi la peste 6 luni, n care ara ar rmne neguvernat. 17. Punerea n consonan a dispoziiilor art. 11, care vorbete despre atribuia Guvernului de conducere general a administraiei publice, cu prevederile art. 28, care menioneaz funcia de conducere general a administraiei publice. n acest sens, se impune nlocuirea noiunii de atribuie cu cea de funcie, ntruct exercitarea conducerii generale a administraiei publice reprezint o funcie a Guvernului, nu o atribuie, deoarece presupune un fascicul de mijloace prin intermediul crora se asigur conducerea general a administraiei publice. 18. Definirea i stabilirea coninutului sintagmei de administrare a treburilor publice din enunul art. 26 alin.3. n acest sens, apreciem c administrarea treburilor publice implic continuarea activitilor ncepute anterior prorogrii mandatului, ct i conducerea general a administraiei publice, iar actele de administrare a treburilor publice sunt hotrri curente n activitatea executiv, cu caracter normativ sau individual ; 19. Abrogarea dispoziiei cuprins n art. 11 lit. c referitoare la atribuia Guvernului de a emite hotrri pentru organizarea executrii legilor, ordonane n temeiul unei legi speciale de abilitare i ordonane de urgen potrivit Constituiei, ntruct aceast prerogativ nu constituie o atribuie, ci reprezint chiar modalitatea juridic concret prin care Guvernul i exercit atribuiile; 20. Consacrarea unei seciuni distincte, intitulat Actele Guvernului, n care s se dezvolte dispoziiile constituionale ale art. 108, dar, mai ales, cele ale art. 115 din Constituie consacrat delegrii legislative; 21. Detalierea modalitii de adoptare a documentelor i altor msuri dezbtute n Guvern , prevzute art. 27 alin.2, cu referire la necesitatea sau nu a publicrii lor, cine le semneaz i cine le contrasemneaz. n plus, poate fi susinut neconstituionalitatea acestor dispoziii legale din 38

moment ce textul art. 108 din Constituie, referitor la actele Guvernului, enumer limitativ doar dou categorii de acte hotrrile i ordonanele. 22. Definirea sintagmei situaii extraordinare din cuprinsul art. 115 alin.4 din Constituie referitor la adoptarea ordonanelor de urgen, concept juridic definit n jurisprudena Curii Constituionale. 23. Punerea n consonan a dispoziiilor art. 51, potrivit cruia n cazul n care ministrul, din diferite motive, nu i poate exercita atribuiile curente, va desemna secretarul de stat care exercit aceste atribuii, ntiinndu-l pe primul-ministru despre aceasta, cu prevederile art. 107 alin.3 i 4 din Constituie, care permit numirea unui ministru interimar pe maxim 45 de zile, cnd ministrul n exerciiu se afl n imposibilitatea exercitrii atribuiilor.

BIBLIOGRAFIE SELECTIV
I. TRATATE, CURSURI UNIVERSITARE, MONOGRAFII, COMENTARII 1. Alexandru, Ioan 2. Alexandru, Ioan Criza administraiei, Edit. All Beck, Bucureti, 2001 Tratat de administraie public, Edit. Universul Juridic, Bucureti, 2008 39

3. Apostol Tofan, Dana 4. Apostol Tofan, Dana 5. Carp, Radu 6. Constantinescu, Mihai , Muraru, Ion, Iorgovan, Antonie 7. Constantinescu, Mihai, Iorgovan, Antonie, Muraru, Ion, Tnsescu, Elena Simina 8. Debbasch, C., Bourdon, J., 9. Deleanu, Ion 10. Drganu, Tudor 11. Drganu, Tudor 12. Duculescu, Victor, Clinoiu, Constana Duculescu, Georgeta 12. Duguit, Leon 14. Duverger, Maurice 15. Duverger, Maurice 16. Favoreu, Louis, n colectiv 17. Gicquel, Jean 18. Giraud, mile 19. Hauriou, A., Gicquel, J. 20. Hauriou, Andr 21. Ionescu, Cristian 22. Iorgovan, Antonie 23. Iorgovan, Antonie 24. Iorgovan, Antonie, Vian, L, Ciobanu, Alexandru S., Pasre, D.I. 25. Laferrire, Jean

Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, Edit. All Beck, Bucureti, 1999 Drept administrativ, vol.I, ediia 2, Edit. C.H. Beck, Bucureti, 2008 Responsabilitatea ministerial. Studiu de drept public comparat, Ed. All Beck, Bucureti, 2003 Revizuirea Constituiei. Explicaii i comentarii, Ed. Rosetti, Bucureti, 2003 Constituia Romniei revizuit comentarii i explicaii, Edit. All Beck, Bucureti, 2004. Droit constitutionnel et institutions politiques, 3me dition augmente et corrige, ECONOMICA, Paris, 1990 Instituii i proceduri constituionale n dreptul romn i n dreptul comparat, Edit. C.H. Beck, Bucureti, 2006 nceputurile i dezvoltarea regimului parlamentar n Romnia pn n 1916, Ed. Dacia, Cluj, 1991 Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar, vol.I-II, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1998 Constituia Romniei comentat i adnotat, Edit Lumina Lex, Bucureti, 1997 Trait de droit constitutionnel, vol.II, Edit. De Boccard, Paris, 1923 Institutions politique et droit constitutionnel, P.U.F., Paris, 1963 Institution politique et droit, tome I, PUF, Paris, 1974 Droit constitutionnel, 11e dition, Dalloz, Paris, 2008 Droit constitutionnel et institutions politique , Montchrestien, Paris, 1991. Le pouvoir excutif dans les dmocraties d'Europe et d'Amerique, Sirey, Paris, 1938. Droit constitutionnel, 7me dition, d. Montchrestien, Paris, 1980 Droit constitutionnel et institutions politiques, 2e d., Edit. Montchrestien, Paris, 1967. Regimul politic n Romnia, Edit. All Beck, Bucureti, 2002 Odiseea elaborrii Constituiei, Edit. Uniunii Vatra Romneasc, Trgu-Mure, 1998. Tratat de drept administrativ, vol.I, ediia a IV-a, Edit. All Beck, Bucureti, 2005. Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004) cu modificrile i completrile la zi. Comentariu i jurispruden, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008 Manuel de droit constitutionnel, Paris, 1947 40

26. Lavroff, D.G. 27. Muraru, Ion, Constantinescu, Mihai 28. Muraru, Ion, Constantinescu, Mihai 29. Muraru, Ion, Tnsescu, Simina Elena 30. Muraru, Ion, Constantinescu, Mihai 31. Muraru, Ion, Tnsescu, Elena Simina, coordonatori 32. Negulescu, Paul, Alexianu, George 33. Pactet, Pierre 34. Pactet, Pierre, Melin-Soucramenien, Ferdinand 35. Pasquino, Gianfranco 36. Petrescu, Rodica Narcisa 37. Prelot, Marcel, Boulois, Jean 38. Priscaru, Valentin I. 39. Tnsescu, Elena Simina 40. Vedina, Verginia 41. Vida, Ioan 42. Vrabie, Genoveva, cu participarea lui Marius Blan

Le droit constitutionnel de la Ve Rpublique, 2e dition, Dalloz, Paris, 1997 Studii constituionale, Edit. Actami, Bucureti, 1998 Ordonana guvernamental. Doctrin i jurispruden, ediia a II-a revzut i completat, Edit. Lumina Lex, Bucureti, 2002. Drept constituional i instituii politice, vol.II, ediia a XIIa, Edit. C.H. Beck, Bucureti, 2006 Drept parlamentar romnesc, Edit. All Beck, Bucureti, 2005 Constituia Romniei. Comentariu pe articole, Edit. CH. Beck, Bucureti, 2008 Tratat de drept public, tomul I-II, Casa coalelor, Bucureti,1942-1943 Institutions politique. Droit constitutionnel, Masson, Paris, 1986 Droit constitutionnel, 25e dition jour aot 2006, Sirey Universit, Paris, 2006 Curs de tiin politic, Institutul European, Iai, 2002 Drept administrativ, Edit. Hamangiu, Bucureti, 2009 Institutions politique et droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 1990 Tratat de drept administrativ romn. Partea general , ediia a treia revzut i adugit, Edit. Lumina Lex, Bucureti, 2002 Principiul egalitii n dreptul romnesc, Edit. All Beck, Bucureti, 1999 Drept administrativ, ediia a IV-a revzut i actualizat, Edit. Universul Juridic, Bucureti, 2009 Puterea executiv i administraia public, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1994 Organizarea politico-etatic a Romniei, Institutul European, Iai, 2004

II. STUDII, ARTICOLE, COMUNICRI, ALTE LUCRRI DE SPECIALITATE 1. Apostol Tofan, Dana 2. Apostol Tofan, Dana 3. Apostol Tofan, Dana 4. Apostol Tofan, Dana Interpretarea unor dispoziii constituionale privind Guvernul i administraia ministerial, n Revista de Drept Public nr. 12 / ianuarie decembrie 1997 Consideraii n legtur cu posibilitatea revocrii primuluiministru, n Dreptul nr. 2/2000 Noua reglementare privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, n Studii de drept romnesc nr.3-4 / iulie-decembrie 2001 Jurispruden comentat. Not la Sentina nr. 161 din 17 iunie 2008 a Curii de Apel Timioara, secia de contencios administrativ i fiscal, n Curierul Judiciar nr. 12/2008 41

5. Apostol Tofan, Dana 6. Carp, Radu

7. Charlot, Jean 8. Ciobanu, Alexandru 9. Constantinescu, Mihai, Vida, Ioan 10. Constantinescu, Mihai, Vida, Ioan 11. Deleanu, Ion 12. Dima, Bogdan 13. Iorgovan, Antonie

14. Popescu, Corneliu-Liviu 15. Vedina, Verginia, Lazr, Ana Rozalia 16. Vrabie, Genoveva

Neconstituionalitatea Guvernului n exerciiu, n Curierul Judiciar nr.2/2009 Limitele Constituiei. Noi evoluii normative i mecanisme politice privind locul i rolul Guvernului n cadrul autoritilor publice, n Caietul tiinific al I.S.A.R. Paul Negulescu, Seciunea pentru tiine juridice, nr. 6, Edit. Burg, Sibiu, 2004 Gouvernement l'essai: le pouvoir dans les partis politigues , n Droit, institutions et systemes politiques, Mlanges en hommage M. Duverger, P.U.F., Paris, 1987 Comentariu privind O.U.G. nr. 17/2009 (M.Of. nr. 145/9.03.2009), n Curierul Judiciar nr. 4/2009 Modificarea i ncetarea mandatului Guvernului, n Dreptul nr.12/1999 Procedura de nvestire a Guvernului, n Dreptul nr. 11/2000 Separaia puterilor n stat. Reglementare constituional i jurisprudena Curii Constituionale a Romniei, n Revista de drept public nr. 2/iulie-decembrie 1995 Raporturile dintre eful statului i prim-ministru n Romnia. O abordare comparativ, n Revista de Drept Public nr. 3/2006 Ordonanele cu caracter individual, inclusiv de reorganizare a unui agent economic implicaii n planul contenciosului constituional i al celui administrativ. Examen teoretic de practic judiciar raport prezentat la simpozionul Institutului de tiine Administrative Paul Negulescu, Sibiu, 1999 Neconstituionalitatea inexistenei ministrului Justiiei i a Ministerului Justiiei, n Curierul Judiciar nr. 2/2009 Controlul de constituionalitate al actelor administrative, n Juridica nr.8/2000 Interpretarea diferit a unor texte constituionale ce reglementeaz raporturile dintre Preedintele Romniei i Guvern i consecinele practice ale absenei unei concepii unitare n acest domeniu, Comunicare susinut la coala Naional de Studii Politice i Administrative, workshop cu tema Dreptul administrativ contemporan: spre o concepie unitar n doctrina i practica administrativ romneasc, 28 martie 2008

III. OPERE LITERARE I ISTORICE, MEMORII 1. Costescu, Dimitrie 2. Dahl, Robert 3. Duhamel, Olivier 4. Prvulescu, Cristian Fazele ministeriale n Romnia, ediia a 2-a, Bucureti, 1936 Democracy and Its Critics, New Haven and London, Yale University Press, 1989 Les dmocraties, Editions du Seuil, Paris, 1993 Politici i instituii politice, Ed. Trei, Bucureti, 2000 42

5. Scurtu, Ioan

Istoria Romniei n anii 1918-1940. Evoluia regimului politic de la democraie la dictatur, Ed. Didactic i Pedagogic, R.A., Bucureti, 1996

IV. LEGISLAIE, CULEGERI DE LEGISLAIE, JURISPRUDEN 1. Constituia Romniei din 1991 adoptat n edina Adunrii Constituante din 21 noiembrie 1991, aprobat prin referendum naional i intrat n vigoare la data de 8 decembrie 1991, publicat n M.Of. al Romniei nr. 250 din 14 decembrie 1991, revizuit prin Legea de revizuire nr. 429/2003, publicat n M.Of. nr. 758 din 29 octombrie 2003 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei, publicat n M.Of. nr. 137 din 8 decembrie 1990 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, publicat n M.Of. nr.164 din 2 aprilie 2001 pentru modificarea i completarea Legii nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, publicat n M.Of. nr. 187 din 3 martie 2004 pentru stabilirea unor msuri de reorganizare n cadrul administraiei publice centrale , publicat n M.Of. nr. 882 din 24 decembrie 2008 privind desfiinarea Cancelariei Primului-Ministru i stabilirea unor msuri pentru reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului, publicat n M.Of. nr. 145 din 9 martie 2009 pentru modificarea i completarea Hotrrii Guvernului nr. 405/2007 privind funcionarea Secretariatului General al Guvernului, publicat n M.Of. nr. 145 din 9 martie 2009 asupra cererii de soluionare a conflictului juridic de natur constituional dintre Preedintele Romniei i Guvernul Romniei, formulat de primul-ministru Clin Popescu Triceanu, publicat n M.Of. nr. 322 din 14 mai 2007

2. Legea nr. 37/1990 3.

Legea nr. 90/2001

4. Legea nr. 23/2004

5. Ordonana de urgen a Guvernului Romniei nr. 221/2008 6. Ordonana de urgen a Guvernului Romniei nr. 17/2009 7. Hotrrea Guvernului Romniei nr. 211/2009 8. Decizia Curii Constituionale a Romniei nr. 356/2007

IV. LUCRRI INFORMATIVE CU CARACTER GENERAL, DICIONARE EXPLICATIVE 1. Alexandru, Ion, Bulei, Ion, Mamina, Ion, Scurtu, Ioan 2. Robertson, David 3. Tma, Sergiu Enciclopedia partidelor politice n Romnia (1862-1944), Ed. Mediaprint, Bucureti, 1995 Dictionary of Politics, Penguin Books, London, 1993 Dicionar politic, Ed. ansa, Bucureti, 1996 43

V. SURSE BIBLIOGRAFICE N INTERNET 1. http://www.pd.ro/download.php?evId=354. 2. http://www.azi.ro/arhive/2006/05/25/actual.htm 3. http://www.evz.ro/articole/detalii-articol/835625/ 4. http://www.guv.ro/aparatul-de-lucru-al-guvernului__l1a94.html

44