Uporedna Iskustva Drzavnih Uprava

UPOREDNA ISKUSTVA DR@AVNIH UPRAVA
Izdava~: MAGNA AGENDA Za izdava~a: Mijat Damjanovi} Lektor i korektor: Irena Popovi} Dizajn korica: Du{an Damjanovi} Tira`: 500 [tampa:
Studentski trg 13 e-mail: chigoja(eunet.yu ISBN: 86-83775-11-9
Copyright, 2003 MAGNA AGENDA, Beograd

Sva prava su za{ti}ena. Nijedan deo ove knjige ne moè biti kori{}en bez dozvole autora, u pisanoj formi, izuzev kra}ih citata (koji ne prelaze 1000 re~i) za potrebe prikazivanja i profesionalnog rada.
Urednik
Prof. dr MIJAT DAMJANOVI]
UPOREDNA ISKUSTVA DR@AVNIH UPRAVA
Beograd, 2003
SADR@AJ
UVODNE NAPOMENE (Mijat Damjanovi}) .................................................................. 7 Zoran R. Tomi} ZAKONODAVNA EVOLUCIJA DR@AVNE UPRAVE U JUGOSLAVIJI POSLE 1945. GODINE ..................................................................... 21 Stevan Lili} DR@AVNA UPRAVA INSTRUMENT VLASTI ILI JAVNA SLU@BA (Kriti~ki osvrt na vaè}e zakonodavstvo o dràvnoj upravi u Srbiji) .............................. 37 Dragoljub M. Popovi} REGIONALIZAM U SRBIJI .......................................................................................... 69 STANJE I PERSPEKTIVA JAVNE UPRAVE U ITALIJI: Alfredo Korpa~i ORGANIZACIJA I RAD JAVNE UPRAVE ................................................................... 85 Karlo Marcuoli DELATNOST UPRAVE ................................................................................................. 91 Domeniko Sora}e LOKALNA SAMOUPRAVA ........................................................................................ 106 [PANSKE JAVNE UPRAVE I PRINCIP NJIHOVOG URE\ENJA: Havijer Pinaso Ernandis, Gabrijel Domenek Paskual i Agustin Domingo Moratalja ISTORIJSKI RAZVOJ [PANSKOG GRA\ANSKOG PRAVA .................................. 115 Havijer Pinaso Ernandi, Gabrijel Domenek Paskual PRAVNI RE@IM [PANSKE JAVNE UPRAVE ........................................................... 116 Agustin Domingo Mortalja GRA\ANSKA ETIKA I DEMOKRATSKO GRA\ANSKO DRU[TVO ................... 126
Tomas Flajner UPRAVNO PRAVO U COMMON LAW SISTEMU Upravno pravo u kontinentalnom evropskom pravu s posebnim osvrtom na {vajcarsko upravno pravo ........................................................ 129 Pjer Sadran DR@AVNA UPRAVA U FRANCUSKOJ ..................................................................... 151 Gerd [mid-Ajh{ted JAVNA UPRAVA U NEMA^KOJ (Osnovne karakteristike i najva`niji preduslovi za izradu i implementaciju zakona kojima se reguli{e) ................................................................... 169
Uporedna iskustva dràvne samouprave
UVODNE NAPOMENE
Javna uprava i javno upravljanje predstavljaju izuzetno va`no podru~je savremene politi~ke, pravne i ekonomske misli i empirijskih generalizacija. Posebno su vredna iskustva razvijenih i prosperitetnih sistema, koji su pravovremeno prepoznali potrebu i svrsishodnost dobro ure|ene dràve i kvalitetne, dobre vladavine. U ovim kapitalnim podru~jima otvorene su brojne nedoumice oko klju~nih instituta i kategorija dràve i vlasti, privrede i trì{ta, zajednice i dru{tva. Iz mno{tva kontroverznih procesa, odnosa i solucija izdvojili bismo samo neke od osnovnih dilema koje prate organizaciju i funkcionisanje javne uprave dràvne uprave i upravljanja, javni sektor u razvijenim demokratskim dru{tvima. Odnosno, nazna~ili bismo pravce promena u ovim sektorima, od ~ije transformacije i modernizacije u zna~ajnoj meri zavise sveobuhvatnost, kvalitet i dinamika usvajanja i utemeljivanja demokratizacije u dru{tvima koja imaju sasvim ogran~ena iskustva sa sadràjima i formama demokratskog ustrojstva, u regionima centralno-isto~ne i jugoisto~ne Evrope. Kona~no, ukazali bismo na osnovne orijentire strategije preusmeravanja i preoblikovanja dràvne/javne uprave u Srbiji.
I
Moderna i napredna dru{tva, sa razvijenim demokratskim standardima i ekonomski presti`na, otvorila su nove sadràje starih i novih kategorija i vrednosti, u brojnim domenima dràvne, privredne i dru{tvene institucionalizacije i organizacije radi njihove ve}e funkcionalne adaptibilnosti, efektivnosti i efikasnosti. Novi socijetalni konstitucionalizam neumitno podsti~e i razvija institucionalne reforme, raznorodne i raznovrsne invencije i inovacije. Zbog toga, aktuelne rasprave o uslovima i implikacijama kvalitetne vladavine usmerene su prevashodno na preispitivanje racionalnosti podeljene vlasti, u funkcionalnom i teritorijalnom smislu, kao i procene ostvarljivosti uslova za ja~anje me|usobne podrìvosti i zajedni~ke odrìvosti vi{eslojne i vi{ezna~ne vlasti. Nijedna od
ovih vlasti (zakonodavna, izvr{na, upravna i sudska) nije po sebi i od sebe dovoljna da obezbedi pouzdanu demokratsku orijentaciju i verifikaciju. Tek njihova rezultanta, njihov sinergijski efekat demokratiji daje ili oduzima supstancijalne sadràje, ~ini je fakti~kom, formalnom ili fiktivnom. Bez izuzetka, sve savremene dràve suo~avaju se sa potrebom stalnog preispitivanja i traènja sklada izme|u realnih institucionalnih kapaciteta i ciljanih razvojnih projekcija, objektivnih ograni~enja i samoograni~enja. U tom procesu neizbe`na je stalna evaluacija legitimiteta strategijske politike i odluka vladaju}ih elita, legaliteta akata i delanja administracije i devolucije instrumentalnih i operativnih kompetencija, njihove neizbe`ne dekoncentracije, decentralizacije i delegacije. Bez sumnje, brojni i komplementarni pojmovi i kategorije kao {to su: politika (politics), vladavina (governance), javna politika (public policy), vlast/mo} (power), poredak (order), javna/dràvna uprava (public administration), javno upravljanje (public management), javne usluge (civil services), vo|stvo (leadership), birokratija (bureaucracy), funkcioneri, nosioci dràvnih funkcija (authorities), postavljeni ili izabrani (javni) ~inovnici (public officials) i dr. dobijaju nova zna~enja, sadràje i forme u institucionalnim i institutskim modelima savremenih, ali pre svega modernih dru{tava. Ove promene su vidljive i u horizontalnoj organizaciji spomenutih vrsta vlasti i u njihovim vertikalnim funkcionalnim i teritorijalnim ustrojstvima, od centralne (dràvne), preko regionalne do lokalno-samoupravne, prenete (ustupljene) i izvorne vlasti. Nova zajedni~ka karakteristika u normativnom ure|ivanju svih spomenutih instanci i kategorija je u politici jasne i dosledne deregulacije i ustanovljavanju novih standarda i novih procedura, kao i raznorodnih i raznovrsnih partnerstava (javnih i javno-privatnih) u javnom sektoru. Sve ove epohalne i delotvorne promene podstaknute su op{tijim trendovima evropeizacije, vesternizacije i globalizacije ekonomskog, politi~kog, pravnog, dru{tvenog, tehnolo{kog i kulturolo{kog konteksta. U svim ovim kapitalnim i dinami~nim promenama bez presedana, sasvim razumljivo, opstaju brojne nedoumice, kontradiktornosti pa i konfuzije, kako u vezi sa su{tinom, vrlinama i manama demokratije tako i u vezi sa poloàjem i ulogom ~oveka (pojedinca, individue i li~nosti) u njegovim brojnim i raznovrsnim emanacijama, samoostvarenjima i samoaktuelizacijama. Evolutivni razvoj dràvne/javne uprave (administracije), uop{teno zaklju~uju}i, delio je sudbinu zna~ajnih civilizacijskih promena: karaktera dràve, odnosa izme|u centralne i lokalne vlasti; javnog, me{ovitog i privatnog sektora (od administrativne ka preduzetni~koj dràvi); na~ina organizacije vlasti (borbe i saradnje zakonodavne i izvr{ne vlasti); parlamentarizma (reprezentativnog legitimiteta i eti~kog legaliteta); demokratizacije konstituisanja organa vlasti (na strani svih aktera politi~kih partija, kandidata i bira~a) i njihovog funkcionisanja (javnosti i kontrolisanosti); novih nacionalnih i internacionalnih, supranaci-
onalnih zajednica i njihovih korelacija (novih shvatanja suvereniteta i civiliteta); {irokih i dubokih socijetalnih reformi (strukturalnih, svojinskih i menadèrijalnih); pro{irivanja i oboga}ivanja sloboda i prava ljudi, gra|ana, li~nosti itd. Sledstveno spomenutim evolutivnim institucionalnim promenama (u normativnoj politi~koj teoriji tako|e), jasno su vidljivi i dokazi o zna~ajnim modifikacijama javnog upravljanja, odnosno upravljanja javnim poslovima i slu`bama. U pro{lom, 20. veku, dogodile su se sveobuhvatne reforme u sferi tradicionalne dràvne administracije, koja se sve izrazitije prilago|avala potrebama modernog javnog upravljanja, ,,novog menadèrijalizma. Pored intrainstitucionalnih i intraorganizacijskih promena, postepene eliminacije rigidnih hijerarhijskih odnosa i delegiranja sve {irih krugova kompetencija, sa vi{ih instanci na srednje i niè, zapaàju se istovrsne tendencije i na strani interinstitucionalnih i interorganizacijskih relacija, izme|u organa vlasti, javnih institucija i biznisa, u odnosu na njihove funkcionalne i teritorijalne ravni. Tako nastaju brojni modaliteti dekoncentracije i decentralizacije ovla{}enja i odgovornosti, po veoma razli~itim osnovama politi~kim, administrativnim, pravnim, ekonomskim, fiskalnim i dr. Tako dinami~ni, otvoreni, fleksibilni i adaptibilni aran`mani razli~itih institucija i njihovih klju~nih funkcija postaju realnost savremenih sistema, me|u kojima po svojim implikacijama centralnu poziciju imaju upravo sistemi dràvne/ javne uprave. Nesumnjivo da neke od slede}ih specifi~nosti na su{tinski na~in uti~u na prirodu i karakter javnog sektora i na~ine upravljanja njime: prvo, u sistemu i procesu odlu~ivanja u ovom sektoru izrazitije i sudbonosnije su prisutni elementi prinude, ~ije granice u demokratskom dru{tvu moraju biti sasvim vidljive; drugo, javnost i kontrola rada javnog sektora druga~ija je po svojoj prirodi u odnosu na privatni sektor; tre}e, administracija, javni ~inovnici, u ve}oj meri su zavisni od politi~kog vo|stva, nego {to je to slu~aj sa biznisom, naravno u uslovima prisustva liberalne ekonomije; ~etvrto, u javnom sektoru postoje ve}a ograni~enja u evaluaciji u~inaka, odnosno druga vrsta standarda za ocenu njegove efikasnosti; peto, veli~ina, sloènost i raznolikost javnog sektora objektivno oteàvaju koordiniranje i kontrolisanje njegovog rada. Uop{teno govore}i, i sam javni sektor, usled navedenih promena ali i onih koje se ti~u i tehnolo{kog ,,buma, internacionalne kompetitivnosti i sve sna`nije i koncepcijski uobli~enije globalizacije, sve presudnije uti~e na redefinisanje i rekonceptualizaciju javne (dràvne) uprave i javnog (menadèrijalnog) upravljanja reinvenciju sistema vlasti i modaliteta vladavine. Ta promena se ogleda u ~injenici da sve prete`nije javne usluge (servisi) postaju vi{e menadèrijalni nego {to ostaju administrativni, da je birokratski model i u teorijskom i u emprijskom smislu diskreditovan a da je novi model javnog upravljanja zasnovan na novim eti~kim principima, na~elima javnosti i odgovornosti. Novi modeli so-
10
bom nose i nove probleme i brojne neizvesnosti, ali svakako postoji izvesnost da nema povratka na minuli i u mnogo ~emu prevazi|eni tradicionalan, centralizovan i hijerarhizovan administrativni sistem. U razvijenim demokratskim sistemima i ekonomski prosperitetnim dru{tvima pravovremeno je prevladalo opredeljenje za prednosti postepenog formiranja dobre administracije (efektivne, efikasne i ekonomi~ne) umesto traènja leka (,,{ok terapija) za lo{u administraciju. Dobra, kvalitetna administracija je preokupirana nastojanjem da simultano uspostavlja, razvija i garantuje kako esencijalna (supstantivna) tako i proceduralna prava. To zna~i po{ten, pravedan i pravi~an odnos administratora prema svakom subjektu stranci, klijentu, korisniku, bez obzira na statusne i druge razlike koje postoje me|u njima. Postojanje kvalitetne administracije zavisi od mnogo faktora. Me|u njima moèmo pretpostaviti zna~ajan udeo dobre pripreme i uspostavljanje sistema kvalitetnih normi, konsekventno izvr{avanje, odnosno primenjivanje usvojenih normi, sudsku kontrolu i za{titu udela ~injenja i/ili ne~injenja referentnih institucija prevencije i kontrole sudova, tribunala, ombudsmana, vladinih i nevladinih agencija. Ve~ita tema politi~ke i administrativne evolucije ti~e se odnosa politi~kih i administrativnih (birokratskih) elita, dràvnika, politi~ara i javnih funkcionera, imenovanih i biranih administrativnih ~inovnika. Ove personalne, grupne i individualne relacije, tako|e najneposrednije uslovljavaju karakter i prirodu vladavine i javnog upravljanja. Od profesionalnog u~inka ovih elita veoma zavise reputacija dràve, reìma, poretka, odnosno stavovi i pona{anje gra|ana, njihovo podràvanje i/ili pristajanje na dràvnu politiku, odnosno prepoznavanje i po{tovanje dràvnog identiteta. Stepen lojalnosti gra|ana prema dràvi oduvek se nalazio u recipro~nom odnosu podràvanja i brige dràve za gra|ane, uspe{nost u zadovoljavanju njihovih ìvotnih interesa i prioritetnih potreba. Od njihovog me|usobnog poverenja i kooperativnog odnosa veoma zavisi priroda legitimnosti politi~kog i upravnog sistema, kao i realna vrednost institucionalnih kapaciteta kvalitetne vladavine. Dobra i efektivna vladavina pretpostavlja postojanje profesionalne i efikasne birokratije, oslobo|ene laicizma i amaterizma. Tako|e, od postojanja ili nepostojanja ovog sklada zavisi stepen suprotstavljenosti demokratije, kao forme eti~ke vladavine, i birokratije, kao poluge administrativnog upravljanja, ali u slu`bi gra|ana i pod kontrolom javnosti. Naravno, novi duh menadèrijalizma i preduzetni{tva nije ovladao svim sferama i svim aspektima javnog administriranja i javnog upravljanja. Ta~na je ocena da u njemu jo{ uvek ima primesa starih navika i pona{anja, ~ija prva briga nije bila modernizacija i optimalizacija usluga, uz stalno smanjivanje tro{kova za njihovu svrsishodnu realizaciju. Pod pritiskom novih i visokokvalitetnih zahteva, to nije ostala samo briga za vrednost postignu}a administrativnog aparata, ve} i vrednost sveukupnih dometa zna~ajno promenjenih funkcija i delatnosti
11
dràve i vlasti, javnog sektora uop{te. Zbog toga je va`no ista}i da menadèrijalizam i profesionalizam, zatvaraju}i vrata umornoj birokratiji, jalovom birokratizmu i tragikomi~nom filistarstvu, ne otvara vrata novoj opasnosti, sofisticiranoj tehnokratiji i nevidljivom ali stigmatiziraju}em tehnokratizmu. U tom slu~aju, ponovo, ali u izmenjenim okolnostima, bili bi ugroèni interesi velike ve}ine gra|ana i vitalni ciljevi demokratije. Opreznost nalaè da u pogledu vrednosti novog menadèrijalizma ne do|e do apriornog poistove}ivanja njegovih o~ekivanja i probu|enih nada sa njegovim realnim u~incima i krajnjim dometima. Vreme }e pokazati da li je novi pristup dovoljno fleksibilan i adaptibilan da obezbedi istovremeno o~uvanje starih, dobrih vrednosti administrativnog upravljanja i aspiracija i ciljeva modernog javnog upravljanja. Va`no je da nostalgija prema tradicionalnim re{enjima ne odnese vi{e pa`nje i energije nego {to to ona zasluùju. Kona~no, snaga novog talasa meri}e se prema osposobljenosti da na dovoljno pouzdan na~in postepeno postaje pouzdana brana protiv jalove politizacije, kvazistru~nja{tva, bolesne pristrasnosti, pada eti~kih standarda i slabog morala. U procesima reartikulacije sadràja i preoblikvanja formi institucija i organizacija javnog sektora va`nu misiju je imala sve prisutnija dinamika ekspanzije javne politike (public policy) i teorijsko/empirijska analiza u ovoj oblasti (policy analysis), kao va`na informaciona podloga za kreatore politike (policy makers) i donosioce odluka (decision makers). Novi analiti~ki pristupi i novi analiti~ki alati, rastere}eni krutih i uniformnih vrednosnih odre|enja i ograni~enja, postali su va`na podr{ka izvr{no-upravnoj vlasti. Snaga ovih analiza leì u njihovoj objektivnoj, neutralnoj, kriti~koj i interdisciplinarnoj opredeljenosti, koja o dometima javne administracije i javnih menadèra (public manager) sudi prevashodno na osnovu njihovih realnih rezultata, ekonomskih postignu}a, a ne deklarativnih politi~kih opredeljenja. Tako rezultati postaju ve}a preokupacija i briga od pretpostavki za njihovo projektovanje, odnosno ishodi i implikacije u odnosu na menadèrijalne postupke i procedure. Me|utim, imaju}i u vidu interdisciplinarne korelacije, opravdano je podsetiti da je javna politika (javni poslovi, javne slu`be, javne usluge) jo{ uvek pod ki{obranom dràvne/javne administracije, a ova pod krovom politi~kih nauka. Budu}nost modernog javnog upravljanja (public management), koje je vi{estruko nadraslo, kako smo ve} istakli, tradicionalnu javnu upravu (public administration) uslovljena je komplementarnim razvojem novih modaliteta sistema upravljanja u javnom sektoru. Tu svakako spadaju: finansijsko upravljanje, upravljanje personalom, upravljanje rezultatima, upravljanje promenama, upravljanje neizvesnostima, upravljanje rizicima, upravljanje konfliktima itd. Otvoreni su i novi disciplinarno referentni horizonti u oblastima organizacijske, administrativne i korporativne kulture i etike. Iz novog ugla ba~eno je svetlo na unutra-
12
{nje ustrojstvo organizacije, strukturu, odnose i procese u internom organizacijskom okviru, kao i raznovrsne relacije u vi{edimenzionalnom eksternom organizacijskom okruènju. U pitanju su kapitalne promene koja zna~e mnogo vi{e od lagodnog i predvidljivog reformisanja utilitarnog javnog servisa. Re~ je o promeni su{tine funkcionisanja javnih slu`bi, odnosa prema dràvnom i privatnom sektoru, kao i uspostavljanju sistema efikasnog nadzora. Te promene su bile omogu}ene znanjima stru~njaka novih profila i povratno su postavile nove zahteve za unapre|ivanjem studija, obrazovanja i reinovacionih treninga za vo|enje i kvalitetan rad javnog sektora, odnosno njegovih specijalizovanih ali nagla{eno komplementarnih, me|usobno povezanih i uslovljavaju}ih segmenata. Ovom kursu, novoj tendenciji, zna~ajnim delom je pogodovao i specifi~an razvoj javnih preduze}a, koja ne samo da su doìvela velike promene u pogledu interne organizacije i upravljanja, ve} i prirode njihovog formiranja i imovinskog situiranja, odnosno multivarijantne prirode vlasni{tva. Njihova kvantitativna i kvalitativna svojstva zna~ajno su promenjena ra{irenim i poodmaklim procesima privatizacije ovih preduze}a, prodajom javnih preduze}a privatnom sektoru, koja su, kada je vlasni{tvo promenjeno, demonstrirala ve}u poslovnost, funkcionalnost, produktivnost, efikasnost i ekonomi~nost. Ima, me|utim, i mi{ljenja da kvalitet usluga koje pruàju ova preduze}a manje zavisi od tipa vlasni{tva a vi{e od njihovih institucionalnih i alokacijskih performansi, funkcionalne osposobljenosti za inovativna preduzetni{tva i trì{nu kompeticiju. Tek na realnom trì{tu i u uslovima stvarne konkurencije mo}i }e da se prepozna i proceni snaga njihove profesionalne misije. Tada }e mo}i da se preciznije odmeri i prisustvo ili odsustvo poèljne simbioze ekonomskih zahteva i dru{tvenih potreba, posebnog i op{teg dobra, pojedina~nog i zajedni~kog interesa. Privatizacija moè da d dobre rezultate, ali ne u svim prilikama i ne sve vreme. Javno upravljanje (public management) postalo je neka vrsta rezultante odnosa politike (politics) i administracije (administration), ~ija izvorna podvojenost i interesna udaljenost ne odgovaraju stanju realnih odnosa. Njihova me|usobna proètost i funkcionalna me|uuslovljenost sasvim su o~igledne i o~ekivane. Iz tog razloga, ostaje nesporna potreba obezbe|ivanja javnosti, odgovornosti i kontrolisanosti u radu i odlu~ivanju, kao i me|usobnoj interakciji njihovih institucija. Te promene su, osim ve} nazna~enih, tako|e uticale na promenu karaktera i prirode javnog upravljanja, od administrativnog birokratskog modela ka trì{nom modelu javnog upravljanja, otvorenom za saradnju sa privatnim sektorom i brojne varijacije javno-privatnih partnerstava. Naravno, i novokonstituisano podru~je javnog upravljanja nalazi se u procesu permanentne rekonceptualizacije klju~nih korelacija dràve i privrede (vlasti i trì{ta), zakonodavne i izvr{no-upravne vlasti, centralnog i lokalnog nivoa, vlasti i gra|ana, administracije i gra|ana. U tom procesu teorijskog, normativnog i empirijskog inoviranja
13
sektora javne politike, javnog upravljanja (poslova, slu`bi i usluga) veliki podsticaj i doprinos dala je teorija javnog izbora (public choice theory). U procesu stvaranja moderne javne uprave vidljive su promene prestrukturisanja funkcija i uloga dràvne/javne uprave, menadèrijalnog i organizacijskog redizajniranja, posebno podstaknutih {irenjem novih informacionih tehnologija. U stalnom preispitivanju je sklad izme|u raznovrsnih ,,inputa (razli~itih resursa) i postignutih, odnosno o~ekivanih ,,outputa, s gledi{ta sve ve}ih zahteva da uprava bude efektivna, efikasna i nadasve ekonomi~na. U istom smeru je i nastojanje da se promeni i unapredi odnos uprave prema gra|anima, ali i gra|ana prema upravi. Tako|e, pretpostavlja se da }e organi uprave i javno ~inovni{tvo imati i uvaàvati eti~ka na~ela i principe, odnosno da }e postojati spremnost da se osujete teè i opasnije deformacije naru{avanja ovih na~ela i principa. Problem morala otvara se u svim prilikama u kojima su data pre{iroka diskreciona prava javnim ~inovnicima, u okolnostima u kojima se praktikuju tajna ugovaranja i skriveni aran`mani, kada se javljaju nezadovoljstvo, demotivisanost i demoralisanost upravnih funkcionera i upravnih radnika. Naravno, eroziji etike i krizi morala pogoduje i stanje op{teg nezadovoljstva dràvom, privredom i dru{tvom. Budu}nost javne uprave i upravljanja, sude}i po uverljivim indikatorima, sasvim izvesno se prete`nije preusmerava prema trì{nim standardima i merilima (,,marketizacija javnog sektora) u potrazi za flekisibilnijim formama organizovanja i upravljanja. I u javnom sektoru, poput privatnog, bi}e potencirani filozofija novog menadèrijalizma i poo{treni kompetitivni odnosi. Uprava }e verovatno, koliko god to zva~alo paradoksalno, ostati pod sna`nijim pritiskom i uticajem institucija visoke politike centara realne politi~ke mo}i, ali uz prisustvo simultane potrebe slabljenja te uticajnosti i ja~anja delotvornosti organa i organizacija ,,nezavisne uprave. S druge strane, otvorenost i dostupnost kontrole i odgovornosti rada i odlu~ivanja organa i javnih administratora/menadèra posta}e pravilo pona{anja. Realna su o~ekivanja da }e sledstveno rasti snaga uticajnosti njihovih korisnika, odnosno da }e biti sve vidljiviji putevi i tragovi dvosmernog i uzvratnog komuniciranja. Istovremeno, bi}e sve uporniji i glasniji zahtevi za potrebom regrutovanja i promovisanja visokoprofesionalnog kadra, dovoljno spremnog i motivisanog da prihvati profesionalne inovacije i timski rad. Ne mali broj autora smatra da su ovi procesi ireverzibilni.
II
Epohalnim uru{avanjem i raspadom sveta realsocijalizma u zemljama centralne, isto~ne i jugoisto~ne Evrope zapo~eo je vaàn proces politi~ke demokratizacije i ekonomske liberalizacije, u kome je postepeno napu{tana koncepcija
14
hipertrofirane simbioze dràve i partije, komandne ekonomije i zatvorenog dru{tva. Kreiranje nove strategije razvoja, uvo|enje novih parametara, indikatora i standarda planiranja, odlu~ivanja, organizovanja, koordinisanja i kontrolisanja u novoj institucionalnoj i organizacijskoj matrici i novoj filozofiji upravljanja, otkrilo je svu sloènost, te{ko}e i neizvesnosti koje su pratile i koje }e pratiti duboke i dalekose`ne reforme dràve, privrede i dru{tva. U tom istorijskom i verovatno epohalnom preokretu, promenjena je razvojna misija ovih dràva, anahroni sistem vrednosti i razvojni prioriteti. Nastupilo je vreme razbijanja brojnih monopola u gotovo svim sektorima javnog ìvota i stvaranja klime kompeticije i samoodrìvosti. Strategijom i politikom dekoncentracije i decentralizacije vlasti, delegacije i deregulacije pravnih nadle`nosti i ovla{}enja, promenom svojinskih odnosa i prestrukturisanjem privrede, stvorena je sudbonosna promena relacija centra (nacionalne dràve) i periferije (lokalne samouprave), politike i ekonomije, dràve i gra|ana. Umesto rigidnih i udaljenih institucionalnih struktura, hijerarhijski ustrojenih organizacija, prednost se sve vi{e i doslednije pruàla fleksibilnim i autonomnim modalitetima organizovanja i upravljanja. Promeni slike i predstave o ovom delu sveta nesumnjivo su doprineli krupni reformski zahvati u domenu vitalnih infrastrukturnih sistema, reaktiviranje velikih privrednih sistema uz komplementarnu podr{ku srednjih i malih privrednih agensa, procesi sveobuhvatne i realne privatizacije. Reinvencija dràvne vlasti modernizacija javne administracije na svim nivoima, reinvencija korporacijskog/ kompanijskog sistema modernizacija menad`menta i uvo|enje preduzetni{tva, podsticanje sektora javnih politika, javnih i komunalnih preduze}a i promena stava dràve prema privatnom sektoru, uz opona{anje prepoznatljivih i uspe{nih primera saradnje (partnerstava) javnog i privatnog sektora iz iskustva (naj)razvijenih zemala ,,prvog sveta, objektivno je pribliìlo ove zemlje novim supranacionalnim zajednicama. Postepeno pribliàvanje ovih zemalja, njihovih institucija i organizacija spomenutim zajednicama ozna~ilo je istovremeno njihovo nesumnjivo i definitivno udaljavanje od te{kog totalitarnog i birokratskog nasle|a, a sude}i po aposteriornim funkcionalnim efektima, bri`ljivo konstruisanog antisistema. Za razliku od teorijskih i empirijskih iskustava razvijenih demokratskih zajednica i dru{tava, koja su sopstvene institucionalne kapacitete podizala racionalno i postepeno, zemlje na{eg regiona su, pod pritiskom unutra{njih sila i uz podr{ku me|unarodnih institucija, zapo~ele procese politi~ke demokratizacije, pravne konsolidacije i ekonomske stabilizacije bez brojnih vitalnih pretpostavki i u stalno prete}oj vremenskoj oskudici. Takva ograni~enja su objektivno usporila celovite reformske poduhvate. Ipak, ti opse`ni procesi reinstitucionalizacije i reorganizacije stvaraju novi administrativni sistem (kao rezultantu promena
15
politi~kog, pravnog i ekonomskog sistema), novi poredak, sa sve manje primesa starih re{enja, koja nisu izdràla konfrontaciju sa izazovima modernog doba, odnosno koja su izgubila privla~nost za svoje narode, za svoje gra|ane. Suvi{no je napominjati da o pravcima, sadràjima, formama, metodama i dinamici reformisanja dràvne/javne uprave i javnog upravljanja nije bilo jednostavno uspostaviti neophodan dru{tveni konsenzus. U uslovima te{kih politi~kih konfrontacija, kroz koje se slamao otpor pristalaca starog reìma, indiferentnih i dezorijentisanih socijalnih grupacija i ni{ta manjih nedoumica i nesaglasnosti na strani reformski orijentisanih snaga, mukotrpno se projektovala, gradila i pokretala arhitektura novog sistema vlasti. Sve se to odigravalo u uslovima skromnih demokratskih kapaciteta, ograni~ene parlamentarne kulture i uz prisustvo kvaziopozicije, koja se po starim i oprobanim kli{eima prete`nije formirala po ideolo{koj okosnici, a manje i re|e po dugoro~nim razvojnim projekcijama. Time je bila ugroèna pa i izgubljena zna~ajna dru{tvena energija, opstala je inercija, a time je olak{ano odràvanje socijalnih napetosti i institucionalnih sapetosti. U takvom ambijentu, u zemljama centralne i isto~ne Evrope, potro{ena je poslednja decenija 20. veka, da bi se uspe{no obavio veliki reformski preokret, izme|u ostalog, i u domenu javne politike i vlasti. To je pretpostavljalo uspostavljanje politi~kog konsenzusa o strategiji sveukupne rekonstrukcije politi~kog, ekonomskog, pravnog i dru{tvenog sistema. Time je bila otvorena obespokojavaju}a duga lista potrebnih promena koje su se morale obaviti da bi se uhvatio korak sa organizacijskim i upravlja~kim standardima razvijenog sveta: uspostavljanje diskontinuiteta u odnosu na domete prethodnog poretka, su{tinska promena sistema vlasti; redefinisanje klju~nih institucija i instituta politike, prava i ekonomije; utemeljivanje racionalno pode{ene, podeljene i transparentne vlasti, me|usobno ograni~avane ali ne i blokirane; obezbe|ivanje principa vladavine prava nad praksom bespravlja i neeti~nosti; pokretanje i funkcionisanje ekonomskog ìvota po na~elima trì{ne privrede, sa svim rizicima koje sobom nosi visokokompetitivna i otvorena ekonomija; razbijanje tabua isklju~ivosti potreba za ja~anjem institucionalne efikasnosti i demokratske efektivnosti, svrsishodnog visokoprofesionalnog birokratizma i pokreta~kog preduzetni{tva; postepena promena odnosa izme|u sila centralizacije i decentralizacije, koncentracije i dekoncentracije, monopolizacije i delegacije vlasti; istovremeno podizanje kapaciteta, odnosno su{tinsko reformisanje institucija centralne i lokalne vlasti, uz posebno stimulisanje razvoja lokalne samouprave; reformisanje, odnosno transformisanje javnog sektora, uslu`nih slu`bi, javnih preduze}a; otvaranje procesa vi{edimenzionalnih i vi{esmernih internih i eksternih regionalizacija; inostrana tehni~ka pomo} za svrhe vi{ezna~ne legislativne i administrativne interne koordinacije i eksterne harmonizacije politike i prakse odlu~ivanja u sferama
16
javnih poslova; obezbe|ivanje podr{ke javnosti i sticanje poverenja gra|ana za izborne opcije modernizacije i reformisanja institucija i organizacija dràve, privrede i dru{tva. Naravno, i u zemljama centralne, isto~ne i jugoisto~ne Evrope problem modernizacije javne administracije, centralne i lokalne, traì preispitivanje posredstvom univerzalnih vrednosti i o~ekivanja ve}e efikasnosti, efektivnosti i ekonomi~nosti njihovih institucija i pouzdanije identifikacije interesa gra|ana sa interesima organa i organizacija vlasti. Pored uspostavljanja nu`ne i dovoljne konsenzualnosti klju~nih politi~kih aktera za strategijsku viziju razvoja sistema, neophodno je formiranje dru{tvene svesti o redosledu i jasnim prioritetima nezaobilaznih etapa u poslu kompleksne transformacije globalnih sistema spomenutih regiona. Jasno je da su putevi i postignu}a pojedinih dràva ovog regiona u efektima reformisanja javnog sektora dali razli~ite rezultate, imaju}i u vidu njihove razli~ite tradicije, polazi{ta, prioritete socijalne rekonstrukcije, ambicioznost sopstvenog projekta, otvorenost za iskustva drugih, istrajnost u realizaciji i okon~avanju zapo~etog posla i sl. Drugim re~ima, potvr|ena je pretpostavka o necelishodnosti stvaranja modela reformi, koji bi imao realnu upotrebnu vrednost, ~ak i za srodne dràvne entitete, odnosno pokazana su i dokazana sva organizacijska i funkcionalna ograni~enja koja proizilaze iz pouka zasnovanih na tu|im neuspesima i gre{kama. Ovim reformskim rezultatima je ipak zajedni~ko to {to su ireverzibilnog karaktera, odnosno {to fakti~ki onemogu}uju vra}anje na stare odnose i procese, koji su svojevremeno bili dominantni u sistemima spomenutih podru~ja.
III
Utvr|ivanje strategije reformisanja javne uprave u Srbiji pretpostavlja po{tovanje svih etapa koje tako kompleksan projekat podrazumeva. Realna procena stanja u kome se nalazi javna uprava Srbije, sa ~itavim nizom ograni~enja, slabosti i pretnji, ali i sa odre|enim prednostima, izglednostima i postignu}ima, jeste preduslov koji na bitan na~in uslovljava viziju, misiju i strategiju promena ovog va`nog sektora. U traènju optimalne reformske orijentacije, svrsishodno je oslanjanje na one sisteme koji su na tom planu dostigli zavidan nivo, ali i na iskustva tranzicionih dràva ovog i susednih regiona, s obzirom na srodne socijetalne performanse. Reforma javne uprave nije autohton proces, jer je uslovljen sadràjem i dinamikom transformacije ukupnog spektra dràve, privrede i dru{tva, organizacijom i javnim upravljanjem zakonodavne, izvr{ne i sudske vlasti. U tom prethodnom pripremnom periodu potrebno je razre{iti ~itav niz veoma krupnih problema: utemeljivanje dràvno-pravnog statusa Srbije; obavljanje rekonceptua-
17
lizacije dràvnog ure|enja, sa preoblikovanjem sveukupne strukture dràvnih institucija i organizacija; procenjivanje (ne)postojanja sklada izme|u teritorijalnog i funkcionalnog ustrojstva organa i organizacija vlasti vertikalnog, dijagonalnog i horizontalnog povezivanja instanci i kompetencija; su~eljavanje koncepcija dobre i lo{e vladavine, dràvnog, javnog i privatnog sektora; modernizovanje javnog sektora, javne politike i javnog upravljanja. Sistem javne uprave je na su{tinski na~in uslovljen kapitalnim izmenama u koncipiranju ekonomskih parametara, javnih finansija i relacijama izme|u razli~itih administrativnih nivoa i entiteta. Koncepcija nove javne uprave, javnog preduze}a, javne usluge, javne potro{nje upu}uje na novu filozofiju prihodovanja, toka i kontrole finansijske politike i fiskalne decentralizacije. U koncipiranju reforme javne uprave jedna od inicijalnih pretpostavki je promena fizionomije pravnog sistema, pravne regulative. To je prvi talas transformacije, preduslov op{te i {iroke modernizacije sistema koji kre}e putem ireverzibilne tranzicije. U pitanju je promena ukupne konfiguracije pravnih normi, ustanovljenih po principu uè fokusirane regulative, koja je ~istije profilisana i koja isklju~uje praksu anticipacijskih normi, odnosno odràvanja latentnog raskoraka izme|u normativnih projekcija i stvarnih stanja i situacija. Udeo informacionih tehnologija, elektronskih sistema, e-vlade i e-uprave, tek treba da bude predmet ozbiljnih debata, kako bi se izbegla lutanja, nekonzistentnosti i nekoherentnosti u njenoj konceptualizaciji (hardvera i softvera). U modernizaciji javne uprave, od centralne do lokalne uprave, novi informacioni sistemi mogu zna~ajno da unaprede procese rada u njima, sa gledi{ta ve}e efektivnosti, efikasnosti i ekonomi~nosti. One sobom povla~e i komfornije usluìvanje gra|ana, egzaktniju i brù komunikaciju, koja istovremeno smanjuje rizike razli~itih tuma~enja i nesporazuma, koji su ~esto prerastali u konflikte od kojih je zapravo svaka strana bila na gubitku. Sve prethodno navedene o~ekivane transformacije postavile bi na dnevni red i osobenosti moderne administracije, administratora i javnih menadèra. Logikom ove vi{edimenzionalne transformacije smanjio bi se manevarski prostor za nekontrolisano bujanje administracije, postavio bi se racionalniji pristup personalnoj politici, izboru profila, struka i stepena o~ekivane profesionalizovanosti javnih slu`benika. Time bi se i otvorio put ustanovljenju nove etike upravnih radnika, dovoljno solidne da izdrì pritisak poznatih biropatolo{kih pojava, inkriminisanih radnji, mita, korupcije i sl. Da bi sistem javne uprave u Srbiji postepeno poprimio obele`ja savremenih upravnih sistema koje prepoznajemo u razvijenim dru{tvima, potrebno je sprovo|enje krupnih intervencija u politici pripremanja kadra za nove uloge. U tom smislu, nezaobilazni su reformski zahvati u sistemu redovnog i specija-
18
lizovanog obrazovanja, kurseva reinovativnog znanja, seminara dokvalifikacije i raznovrsnih ciljno uè orijentisanih treninga. Za uspeh reforme javne uprave nezaobilazno je formiranje novih profila ~inovnika i slu`benika, koji sa novim, pro{irenim i produbljenim znanjima mogu oja~ati dignitet javnih institucija i po{tovanje gra|ana, njihovih interesa i potreba. Time }e se po prvi put uspostaviti realni identiteti obe strane, uprave i gra|ana, a sledstveno i me|usobna interesna identifikacija. Ovaj zama{ni posao svakako }e pokrenuti brojne i nesumnjive promene, od kojih smo nagovestili samo one najmarkantnije, i ponuditi nova re{enja koja }e definitivno izmeniti ambijent na{eg javnog i politi~kog ìvota. Da bi ta promena bila obezbe|ena, neophodno je stvoriti novu mreù institucija i organizacija, sa znatno vi{im kapacitetom, koje bi mogle da obezbede sistem kvalitetnije vladavine, uprave i upravljanja. O~ekivani preobraàj je toliko zna~ajan da se pre moè govoriti o promeni sistema, nego njegovoj korekciji. U pitanju je transformacija sveukupne organizacije vlasti, ne samo javne uprave, javne administracije, ve} i organizacije privrednog i dru{tvenog òvota. Tek me|usobnom uslovljeno{}u modernizacije dràve, privrede i dru{tva pribliàvamo se poèljnom pristupu prestrukturisanja i preoblikovanja klju~nih institucija i organizacija koje ~ine tvrdo jezgro celovitog sistema. Celovitost preobraàja spomenutih blokova institucija i organizacija podrazumeva sve nivoe teritorijalne i funkcionalne organizacije dràve, privrede i dru{tva. U njima se pretpostavlja promena odnosa i procesa, pre svega napu{tanjem centralizovanog i hijerahijskog sistema, koji funkcioni{e isklju~ivo putem odnosa nadre|enosti i podre|enosti, odnosno putem nekontrolisanog birokratskog voluntarizma. Sude}i po iskustvu uspe{nih sistema, izlaz je na suprotnoj strani, u procesima decentralizacije, odnosno dekoncentracije, delegacije i devolucije ovla{}enja i prepu{tanja onom nivou organizacije vlasti koji je moè najefektivnije i najefikasnije ostvarivati. Kako smo ve} istakli, ovaj su{tinski preobraàj ra~una na promenu globalnog ambijenta, klime i kapaciteta ~itavog spektra komplementarnih sistema pravne regulative, ekonomskih resursa, funkcionalnih ingerencija klju~nih institucija, ljudskog resursa i tehnolo{kih dometa, pre svega novih informacionih tehnologija. Taj preobraàj je uslov pribliàvanja ovog sistema na~elima, principima i standardima koji vladaju u zemljama ~lanicama EU i Uniji kao supranacionalnoj tvorevini. Me|utim, za promenu odnosa dràve i gra|ana va`na je priprema i ovih drugih, koji }e postepeno, zbog promenjene klime, korigovati svoj stav prema javnim institucijama i organizacijama. Tu su potrebna velika ulaganja u podizanje obrazovnog nivoa gra|ana, ja~anje njihove politi~ke zrelosti, podizanje nivoa
19
politi~ke kulture, gra|anske svesti i tolerancije. Samo takvi gra|ani mogu biti realni u~esnici u javnom ìvotu, uticajni partneri i pouzdani kontrolori nosilaca javnih ovla{}enja. Tek u takvim okolnostima bi}e postepeno dokidan dugotrajan antagonizam dràve i gra|ana. Ovu va`nu misiju sveobuhvatnih promena mogu projektovati, oblikovati i realizovati samo timovi stru~njaka iz institucija nauke, obrazovanja, istraìvanja, administracije, vladinog i nevladinog sektora, pre svega ekspertskih grupa. Ali, tu je potrebna i pomo} inostranih eksperata, bez ~ije podr{ke predstoje}a transformacija javne uprave i javnog upravljanja nije izgledna i izvesna. Ostaje, me|utim, problem kreiranja modela koji bi bio dovoljno aplikativan za specifi~no stanje savremene srpske dràve, privrede i dru{tva, odnosno najbliì interesima i potrebama njenih gra|ana. Jer, inostrana re{enja su do te mere udaljena od na{ih uslova, da bi njihovo adaptiranje bilo prakti~no neizvodljivo, odnosno zahtevalo bi ispunjenje veoma visokih uslova u preskromnim okvirima i izrazitom vremenskom deficitu. Za inicijalno pokretanje rasprave o putevima reforme javne uprave u Srbiji nazna~ili bismo tri osnovne projekcione ravni, koje bi se mogle dubinski elaborirati putem SWOT analize: vizija nove srpske dràvnosti, strategija nove demokratske vlasti i politika inoviranog javnog upravljanja. Vizija srpske dràvnosti temeljila bi se na osnovi novog konstitucionalizma u izmenjenim geostrategijskim okolnostima u regionu. Takva politi~ko-pravna reorijentacija podrazumeva precizno i pouzdano identifikovanje klju~nih razvojnih resursa, pre svih onih koji se odnose na podizanje kvaliteta informacija i znanja. Otvorenost, odsustvo straha od promena, spremnost da se upusti u vi{ezna~nu modernizaciju i gra|enje politike odrìvog razvoja postaju imperativi izgledne socijetalne obnove, preobraàja i prosperiteta. U tom zna~ajnom i vi{estranom preokretu sve je uo~ljivija potreba za stvaranjem stabilnih i kvalitetnih institucionalnih i organizacijskih re{enja, koja bi izdràla test velikih neizvesnosti, promenljivosti i protivure~nosti koje pritiskaju modernu eru. Iz ovih razloga novi i delotvorni steitizam ne moè izbe}i stvaranje solidnih regulacionih mehanizama, nedvosmislenih procedura i demokratskih pravila pona{anja svih agensa politi~kog, pravnog, ekonomskog i dru{tvenog ìvota. Strategija nove vlasti, koja je objektivno ugroèna te{kim nasle|em autoritarizma i populizma, zasnovana je na poku{ajima uspostavljanja i postepenog oblikovanja demokratskih sadràja i formi putem kojih bi se ovaj sistem kona~no pribliìo standardima realnih demokratskih poredaka. Nova politi~ka opredeljenja, nova politika, morala bi biti zasnovana na nizu va`nih pretpostavki kao {to su: garantovanje konstituisanja vlasti po demokratskim principima, uspostavljanje demokratskog ustrojstva decentralizovane vlasti (legalitet i legitimitet), obezbe|i-
20
vanje demokratskog funkcionisanja vlasti (ustavnost i zakonitost ) i praksa demokratskog nadzora institucija i nosilaca javnih ovla{}enja (javnost i transparentnost). U tom procesu reprogramiranja filozofije i logike vlasti, u njenom totalitetu, neizbe`no je otkrivanje novih sadràja i formi koordinacije zakonodavne, izvr{ne, upravne i sudske vlasti, ali i njenih brojnih i sloènih relacija prema privredi i dru{tvu. U tim relacijama i procesima o~igledna je potreba za racionalizacijom sistema i procesa demokratskog odlu~ivanja, koje bi vremenom postalo pouzdana brana degradaciji demokratskih vrednosti i vrlina. Politika inoviranog javnog upravljanja, administrativnog menadèrijalizma, efektivne, efikasne i ekonomi~ne javne uprave na svim teritorijalnim nivoima i u svim funkcionalnim okvirima organizacije vlasti, stvorila bi potpuno novi dru{tveni ambijent. U njemu bi se prepoznali novi modaliteti dràvnog, javnog i privatnog sektora, njihove me|usobne upu}enosti i me|uzavisnosti, novi tipovi partnerstava zasnovanih na realnim potrebama i interesima. Dugoro~nost programiranja i planiranja u ovim sektorima nikako ne zna~i odustajanje od kontinuiranog traganja za fleksibilnim institucionalnim re{enjima i odbacivanje eksperimentalnih organizacijskih zona, asimetri~nih re{enja, pri ~emu kapital i vreme kona~no postaju neizbe`ni, va`ni i realni parametri. Ova jedinstvena dru{tvena prilika, te{ko ponovljiva okolnost za epohalnu institucionalnu rekonceptualizaciju i rekonstrukciju kona~no mora afirmisati pojedinca, individuu, li~nost gra|anina, sa novim dignitetom i identitetom, koji povratno i trajno ja~a identitet dràve i vlasti i dokida njihovo me|usobno nepoverenje, nerespektovanje i nepodràvanje. 14. juni 2003. u Beogradu prof. dr Mijat Damjanovi}
Zakonodavna evolucija dràvne uprave u Jugoslaviji posle 1945. godine
21
Zoran R. Tomi}*
ZAKONODAVNA EVOLUCIJA DR@AVNE UPRAVE U JUGOSLAVIJI POSLE 1945. GODINE

UVOD
Na samom po~etku za potrebe ovoga rada, treba odrediti zna~enje izraza dràvna uprava posebno razliku od sintagme javna uprava. U najkra}em, dràvna uprava se moè definisati kako formalno-organizaciono, tako i sadrìnski-fukcionalno. Formalno-organizaciono, to je skup organa i organizacija koji pripadaju dràvnom aparatu, a podre|eni su dràvnoj vladi. Sadrìnskifunkcionalno, dràvna uprava je operativni, nepoliti~ki, ~isto stru~ni deo izvr{ne vlasti ~ija je glavna uloga da, u primeni zakona na pojedina~ne slu~ajeve, obezbedi neposredno, sigurno i odmereno ostvarivanje onih sloboda, prava i du`nosti gra|ana i njihovih organizacija u kojima su angaòvani i odgovaraju}i javni interesi. Drugim re~ima da obezbedi nesmetano, uredno i delotvorno odvijanje javnih slu`bi, zadovoljavanje egzistencijalnih zajedni~kih i pojedina~nih potreba (svr{avanje svakodnevnih dru{tvenih poslova). Razume se da sadrìna pojma dràvne uprave, u oba navedena zna~enja, nosi pe~at datog vremena i socijalne sredine, posebno vaè}ih pravnih propisa na odre|enom prostoru. U odnosu na dràvnu upravu, javna uprava ima, naj~e{}e, {iri smisao. Javna uprava standardno sluì da pojmovno pokupi sve pravne subjekte i one iz dràvne strukture, i one izvan nje (teritorijalno i funkcionalno decentralizovane kolektivitete) koji obavljaju malo~as pomenutu vrstu va`nih javnih izvr{nih poslova. Zadatak na{ega priloga je da prikaè i analizira zakonsku evoluciju dràvne uprave u Jugoslaviji posle Drugog svetskog rata, nakon 1945. godine, da ozna~i glavne deonice toga razvoja i da ukaè na osnovna normativna obele`ja
*
Prof. dr Zoran R. Tomi}, Pravni fakultet u Beogradu.
22
Zoran R. Tomi}
posmatrane pojave u svakom od tih razdoblja. Takav poduhvat moè da bude od koristi ne samo za kriti~ko sagledavanje i ranijeg i postoje}eg pravnog ure|enja dràvne uprave, ve} i za opredeljivanje u pogledu poèljnih tendencija i pravaca odgovaraju}e reforme, de lege ferenda. Predstoje}i spis ima}e, tako, osim uvoda, pet odlomaka. Prvi, o dràvnoj upravi u Jugoslaviji od 1945. do 1953. godine; drugi }e pratiti njen pravni put u vremenu izme|u 1953. i 1963. godine; tre}i }e se baviti narednim, politi~ki velikim periodom, sve do 1990, odnosno 1992. godine. Slede}i }e biti, najsaètije, posve}en pravnom stanju dràvne uprave u devedesetim godinama stole}a koje smo nedavno napustili. Najzad, zavr{ni deo ima za cilj svo|enje rezultata celokupne analize, sa blagim upu}ivanjem na samo neke mogu}e strategijske promene na polju koje prou~avamo.
I
Op{ta obele`ja po~etnog ustavnog ambijenta (od 1946-1953. godine) tzv. druge Jugoslavije (ograni~avamo se na ono {to je od zna~aja za ustrojstvo i delatnost dràvne uprave) uglavnom su slede}a. Re~ je o posleratnom periodu, tzv. administrativnom (dràvnom) socijalizmu. Najpre, u prvom Ustavu1 (1946. godine) posle Drugog svetskog rata izraèno je na~elo jedinstva narodne vlasti (~lan 6). Ali, normiranje organizacione i funkcionalne raspodele u dràvnom aparatu nije se moglo izbe}i. U tom novom sistemu mogla su se uo~iti ~etiri nivoa dràvne vlasti: (1) savezni, (2) republi~ki, (3) nivo autonomne pokrajine i autonomne oblasti, kao i (4) nivo dràvne vlasti administrativno-teritorijalnih jedinica (mesta, srezova, gradskih regiona, gradova, okruga i ostalih). Poslednji nivo imao je poloàj teritorijalne (lokalne) samouprave. Lokalni organi uprave su bili dvostruko pot~injeni: organima vlasti (narodnim odborima) iste administrativno-teritorijalne jedinice i vi{im organima uprave (~lan 113. Ustava). Ina~e, sve do Ustavnog zakona iz 1953, dràvna organizacija je bila strogo hijerarhijski i posebno centralisti~ki ure|ena. Iz toga je, generalno re~eno, proisticalo i pravo kontrole vi{ih organa uprave u odnosu na niè (glava XV Ustava). Status dràvnih organa imali su i vr{ioci privrednih delatnosti dràvna privredna preduze}a, kao i subjekti kojima su bile poverene tzv. dru{tvene delatnosti dràvne ustanove. Svi oni su bili podre|eni odgovaraju}im organima uprave. Sve u svemu, moglo se govoriti o trojnoj podeli oblika organa dràvne uprave: na nadle{tvo, ustanovu i preduze}e.2
1 2
Slu`beni list FNRJ, br. 10/46. Op{irnije: I. Krbek, Osnovi upravnog prava FNRJ, Zagreb, 1950, str. 87-88.
23
Izvr{na i upravna vlast (~lan 77) bila je u tom periodu koncentrisana u Vladi FNRJ (na nivou narodnih republika postojali su istovrsni njihovi organi). Ona, naro~ito, donosi uredbe za primenu zakona i uredbe na osnovu zakonskog ovla{}enja, kao i uputstva i naredbe radi izvr{enja saveznih zakona,...stara se o izvr{enju saveznih zakona i kontroli{e njihovo sprovo|enje (~lan 78. stav 2) i usmerava i uskla|uje rad svojih ministarstava, komisija i komiteta (~lan 80. stav 1). A ministri Savezne vlade, predsednik Savezne planske komisije i predsednik Savezne kontrolne komisije izdaju pravilnike, uputstva i naredbe na osnovu i radi sprovo|enja saveznih zakona, uredaba, uputstava i naredaba Savezne vlade (~lan 85. stav 2). Ministri rukovode granama dràvne uprave koje ulaze u nadle`nost Federativne Narodne Republike Jugoslavije (~lan 85. stav 1). Ministri se staraju o pravilnom izvr{enju saveznih zakona, uredaba, uputstava i naredaba Savezne vlade i odgovaraju za njihovu primenu u grani dràvne uprave kojom rukovode (stav 3. istog ~lana). U periodu administrativnog socijalizma u Jugoslaviji va`nu ulogu i zna~aj imale su komisije dràvne kontrole poseban kontrolni resor koji se isklju~ivo bavi poslovima kontrole i koji zahvata poslove svih upravnih resora.3 Ova kontrola je osnovana Zakonom o op{toj dràvnoj kontroli (od 1946), da bi (posle odre|enih izmena i dopuna) 1949. godine bio donet Zakon o dràvnoj kontroli.4 Putem odgovaraju}ih prate}ih propisa, odnosna kontrola je bila organizovana na svim novoima5 pri ~emu je kao najvi{i organ dràvne kontrole obrazovana Komisija dràvne kontrole FNRJ, savezno-republi~ki organ Vlade FNRJ. Zadaci Komisije dràvne kontrole bili su trojaki: a) da nadzire izvr{enje propisa vlade i ostalih vi{ih dràvnih organa uprave; b) da nadzire evidenciju i utro{ak dràvnih finansijskih sredstava, kao i evidenciju, utro{ak i rashodovanje materijalnih dobara koja se nalaze kod razli~itih subjekata (od dràvnih nadle{tava do preduze}a); c) da kontroli{e ostvarenje demokratskih prava gra|ana FNRJ. Ovla{}enja opisanog posebnog kontrolnog resora sastojala su se, u prvom redu, u privremenom obustavljanju akata i radnji za koje se utvrdi da su protivni zakonima, uredbama, pravilnicima, uputstvima i re{enjima (~lan 5. Zakona o dràvnoj kontroli). Kona~nu odluku o njihovoj pravilnosti donosio je drugi odgovaraju}i organ dràvne uprave. Protiv odluka i mera vr{ilaca kontrole, kontrolisana lica (pojedinci, kao i stare{ina organa podvrgnutog kontroli) mogla su uloìti prigovor kontrolnoj komisiji.6
Isto, str. 575. Detaljnije: N. Stjepanovi}, Administrativno pravo FNRJ, materijal za svesku 3, Beograd, 1948, str. 120. i dalje; V. Ivan~evi}, Upravni akt i njegova kontrola (d.d., neobj.), Zagreb, 1954, str. 475-478. 5 Ona se odvijala nad radom organa Vlade FNRJ, vlada narodnih republika, narodnih odbora, dràvnih i zadru`nih ustanova i preduze}a nad kojima dràva vr{i kontrolu na temelju zakona (~lan 1. stav 1. Zakona o dràvnoj kontroli). 6 Prema Z.R.Tomi}, Upravno pravo, upravna kontrola uprave, Beograd, 1990, str. 121.
3 4
24
Zoran R. Tomi}
Predo~eni onda{nji pravni materijal upu}uje na dva generalna zaklju~ka: Prvo u formalnom smislu, subjektivno-organski posmatrano, uprava se pro{irila daleko preko svojih klasi~nih okvira. Drugo, u sadrìnskom smislu, funkcija vlade (politi~ko-izvr{na funkcija) i standardna upravna funkcija su gotovo srasle, grade}i mo}nu skupinu izvr{nih poslova. Oni su bili prevashodno autoritativne prirode, kako na op{tem, tako i na individualnom planu.7 Ovaj period jugoslovenske dràvne uprave, sve do 1950. godine, Pusi} naziva razdobljem ekspanzije8 .
II
Ustavni zakon o osnovama dru{tvenog i politi~kog ure|enja FNRJ i saveznim organima vlasti (iz 1953. godine)9 izrazio je i potvrdio elemente po~etne demokratizacije dru{tvenih odnosa (uvo|enje samoupravljanja proizvo|a~a u privredi) i obrise decentralizacije (pove}anje prava narodnih republika i narodnih odbora) u Jugoslaviji, zapo~ete nekoliko godina ranije. Prema ~lanu 90. Ustavnog zakona Savezna uprava, za neposredno vr{enje odre|enih izvr{nih poslova iz nadle`nosti federacije obrazuju se dràvni sekretarijati, samostalne uprave, upravne ustanove i drugi samostalni organi uprave (stav 1). Savezni organi uprave neposredno izvr{uju zakone i druge akte Savezne narodne skup{tine, uredbe i druge akte Saveznog izvr{nog ve}a kad je njihovo izvr{enje stavljeno u nadle`nost federacije (stav 2). S druge strane, za neposredno vr{enje odre|enih izvr{nih poslova iz nadle`nosti narodne republike obrazuju se republi~ki dràvni sekretarijati i drugi republi~ki organi uprave, kao i saveti u kojima u~estvuju predstavnici samoupravnih ustanova, dru{tvenih organizacija i gra|ana (~lan 110. stav 1). Time je, u osnovi, komponovan subjektivno-organski (formalni) pojam uprave. Privredne organizacije od tada ne ~ine vi{e deo dràvne uprave, ve} predstavljaju samoupravne dru{tvene organizacije prema kojima dràvni organi imaju samo ona ovla{}enja koja su im data zakonom ili na zakonu zasnovanim propisom. [to se ti~e ustanova, postojale su, najop{tije posmatrano, dve grupe: dràvne i nedràvne. Prve upravne ustanove, spadale su u organe dràvne uprave. Imale su oblik zavoda, instituta, ureda, arhiva i sl.10 Druge, nedràvne ustanove samostalne ustanove, vr{ile su javnu slu`bu, a u njima je bio primenjen prin7 Za {ire upoznavanje: S.Popovi} - P. Dimitrijevi}, Organizacija i funkcionisanje dràvne uprave, Beograd, 1951. 8 V. E. Pusi}, Upravni sistem, II, Upravni sistem u Jugoslaviji, Zagreb, 1985, str. 78-81. 9 Slu`beni list FNRJ, br. 3/53. 10 Vidi: ~l. 19. i 45-46. Zakona o dràvnoj upravi (Slu`beni list FNRJ, br. 13/56).
25
cip tzv. dru{tvenog samoupravljanja (prosvetne, kulturne, zdravstvene ustanove, ustanove za socijalno staranje...).11 Me|u njima izdvajale su se ustanove sa samostalnim finansiranjem koje: vr{e javnu slu`bu i svojom delatno{}u ostvaruju prihode kojima mogu pokriti, u celini ili delimi~no, svoje rashode, i koje su osnovane kao ustanove sa samostalnim finansiranjem ili su kao takve progla{ene re{enjem nadle`nog dràvnog organa.12 U to vreme se, osobito u pravnoj doktrini, u~vr{}uje uverenje da nedràvne tj. samostalne ustanove, za razliku od preduze}a, obavljaju one delatnosti od op{teg interesa koje su izvan oblasti privrede. Za predmetne aktivnosti javne slu`be neprivrednog karaktera bio je rezervisan izraz dru{tvene slu`be. Tako, Krbek kaè da ustanova u tehni~kom smislu...zna~i takvu organizaciju koja obavlja poslove neposredne uprave, i to u pravilu poslove dru{tvenih slu`bi.13 Stjepanovi} konstatuje da su ustanove ...takve organizacione jedinice javne uprave preko kojih se neposredno ostvaruju kulturni, socijalni, zdravstveni, prosvetni i sl. zadaci koje zakoni i drugi propisi stavljaju pred njih...14 Nadalje, odstranjuju se u velikoj meri hijerarhijski elementi iz odnosa organa uprave razli~itih politi~ko-teritorijalnih zajednica: svaka teritorijalno-politi~ka zajednica (op{tina, autonomna pokrajina, autonomna oblast, narodna republika i federacija) ima svoje organe dràvne uprave koji nisu podru~ni organi {ire zajednice. Me|usobni odnosi organa uprave posle 1953. godine zasnivaju se na pravima, du`nostima i odgovornostima utvr|enim odgovaraju}im propisima. Prema odredbi ~lana 8 (st. 1-2) Ustavnog zakona, republi~ki organi vlasti imaju prema narodnim odborima prava utvr|ena zakonom, pri ~emu i pravo nadzora u pogledu zakonitosti rada narodnih odbora. Princip tzv. jedinstva vlasti, skup{tinskog sistema, bio je (bar normativno) poja~an, te{njim vezivanjem novih izvr{nih organa predsednika Republike (~l. 71-78) i Saveznog izvr{nog ve}a (~l. 79-89) za predstavni~ko telo. Time su stvorene po~etne ustavne pretpostavke za jasnije uobli~avanje ~iste upravne funkcije, koja pripada organima uprave. Uz to, jasno je re~eno da je upravna delatnost na~elno izvr{nog karaktera. Savezni organi uprave neposredno izvr{uju zakone i druge akte Savezne narodne skup{tine, uredbe i druge akte Saveznog izvr{nog ve}a, kad je njihovo izvr{enje stavljeno u nadle`nost Federacije (~lan 90. stav 2). U neposrednom izvr{enju zakona, savezni organi
11 Pogledati kod Z.R. Tomi}, Pojam javne ustanove u na{em pravu, Pravni ìvot, br. 11-12/ 94, II tom, Beograd, 1994, pos. str. 2410-2411. 12 Osnovna uredba o ustanovama sa samostalnim finansiranjem (Slu`beni list FNRJ, br. 5/ 53, ~lan 1. stav 1). 13 I. Krbek, Pravo jugoslovenske javne uprave II, Organizacija uprave i slu`beni~ka prava, Zagreb, 1961, str. 146. i dalje. 14 N. Stjepanovi}, Upravno pravo FNRJ, op{ti deo, Beograd, 1958, str. 113-114.
26
Zoran R. Tomi}
uprave donose upravne akte, preduzimaju upravne radnje i donose propise na koje su ovla{}eni (~lan 90. stav 4). Potonjom formulom precizirane su dve vrste pravnih instrumenata organa uprave: (1) upravni akti i upravne radnje, koji se ti~u konkretnih slu~ajeva; (2) propisi podzakonskoga ranga pravilnici, naredbe, uputstva (~lan 95), kojima se ure|uju op{te, apstraktne pravne situacije. Razume se, zadatak pravne nauke je da se, na temelju ustavnih solucija, izjasni i obrazloì {ta bi tu bila sr` upravne delatnosti, koji su to sadrìnski karakteristi~ni upravni instrumenti, glavne poluge upravnog rada. Me|utim, takva diskusija nije tema ovih stranica. Najzad se otvorilo jedno kapitalno teorijsko pitanje, o kome nije raspravljeno do danas. Da li je uop{te mogu}e dati sadrìnsku definiciju uprave ili je ona nu`no samo formalna? Da li je uprava sve ono {to je propisima stavljeno u delokrug organa uprave ili se ipak moè izdvojiti i definisati kvalitativno tipi~na upravna delatnost, iz okvira delatnosti organa uprave?15 Razra|uju}i odgovaraju}e ustavne norme, Zakon o dràvnoj upravi (iz 1956. godine)16 propisuje da se dràvna uprava kao funkcija jedinstvene vlasti radnog naroda vr{i preko organa uprave, ukoliko na osnovu zakona pojedini upravni poslovi nisu povereni drugim dràvnim organima, samostalnim ustanovama ili organizacijama. (~lan 1). Ipak, on je nastojao (i) da normativno zaokruì delatnost organa uprave: Organi uprave neposredno izvr{uju zakone, dru{tvene planove i druge propise i akte donete na osnovu zakona, staraju se o njihovom izvr{enju, organizuju upravne i druge stru~ne slu`be, vr{e stru~ne poslove za predstavni~ka tela i njihove izvr{ne organe i u predvi|enim slu~ajevima ure|uju odre|ene odnose (~lan 2. toga teksta). Me|utim, ni ovom hibridnom formulom (me{avima izvr{nih, organizaciono-stru~nih i regulativnih aktivnosti) nije se pretendovalo na sadrìnsko definisanje kvintesencije javne uprave. U vr{enju poslova iz svoje nadle`nosti, organi uprave odgovaraju nadle`nom izvr{nom ve}u odnosno narodnom odboru (~lan 12. stav 1. propisa o kome je re~). Njihova podre|enost izvr{nom ve}u (odnosno narodnom odboru, na lokalnom nivou) imala je, naro~ito, nekolike elemente: (1) postavljanje i razre{avanje stare{ina organa uprave; (2) staranje toga ve}a o obezbe|enju materijalnih sredstava za njihov rad; (3) utvr|ivanje sisitematizacije radnih mesta; (4) nadzor nad zakonito{}u rada, sa mogu}no{}u ukidanja ili poni{tavanja nezakonitih akata organa uprave; (5) davanje smernica za rad; (6) obaveza organa na podno{enje izve{taja o radu i drugo. Oblici organa uprave, saveznih i republi~kih, u smislu Zakona iz 1956. godine (~lan 19. i slede}i), jesu: dràvni sekretarijati, komiteti, sekretarijati izvr{nog ve}a, uprave, direkcije, upravne ustanove, inspektorati i komisije. Isto tako, zakonom ili uredbom Saveznog izvr{nog ve}a mogu se za vr{enje izvanrednih i
15 16
Za mogu}i odgovor, v. Z.R.Tomi}, Upravno pravo, sistem, Beograd, 1998, str. 59-63. Slu`beni list FNRJ, br. 13/56.
27
povremenih poslova osnivati posebni organi uprave (stav 3. ~lana 19). U ve}ini tih organa uprave bilo je primenjeno monokratsko na~elo, dok su komiteti i komisije bili tela kolegijalnog tipa rukovo|enja. Organi uprave obavljaju poslove iz svoje nadle`nosti na osnovu i u okviru zakona i drugih propisa, uz pridràvanje smernica nadle`nog izvr{nog ve}a, odnosno narodnog odbora i njegovog saveta (~lan 7). Me|usobni odnosi organa dràvne uprave (~l. 97-110) po~ivali su na nekoliko glavnih principa: a) pravna pomo} i saradnja; b) ingerencije saveznih organa uprave prema republ~kim organima uprave i organima uprave narodnih odbora, u domenu staranja o izvr{enju saveznih propisa: traènje izve{taja o izvr{enju i primeni saveznih propisa, ukazivanje na nezakonitosti itd.; c) obaveza saveznih, republi~kih i sreskih organa uprave da daju instrukcije, supstitucije nadle`nosti i jo{ {to-{ta (~lan 103) u poslovima iz isklju~ive nadle`nosti federacije i u drugim poslovima od op{teg interesa za federaciju odnosno narodnu republiku, prema odgovaraju}im republi~kim, pokrajinskin, oblasnim, sreskim, odnosno op{tinskim organima uprave. Ovim se, izme|u ostalog, ~uvala federalna priroda tada{nje jugoslovenske dràve (primat op{tijeg, zajedni~kog interesa nad posebnijim), teìlo se da se obezbedi jedinstveno i efikasno obavljanje dràvnih i dru{tvenih poslova, koherentnost pravnoga poretka.
III
Ustavni sistem Jugoslavije iz 1963. godine (Ustav SFRJ i ustavi republika, kao i ustavi autonomnih pokrajina) nije, sve do pred kraj svoga vaènja, uneo neke krupnije promene u pravnu sliku uprave. Naime, Federalni ustavni akt,17 zadràvaju}i model skup{tinske vladavine, govori o kolegijalnim izvr{nim organima skup{tine svake dru{tveno-politi~ke zajednice (od op{tine do federacije, ~lan 79) i organima uprave, obrazovanim na istim nivoima teritorijalno-politi~kog organizovanja (~lan 80). Politi~ko-izvr{ni organi staraju se o ostvarivanju politike i o izvr{avanju zakona, dru{tvenih planova i drugih akata skup{tine, daju predloge za utvr|ivanje politike skup{tine i za dono{enje njenih akata, donose propise za koje su ovla{}eni, utvr|uju op{te smernice, izvr{avaju zakone, dru{tvene planove i druge akte skup{tine, sprovode utvr|enu politiku, prate stanje u odre|enoj oblasti, organizuju i vr{e odre|ene slu`be, re{avaju u upravnim stvarima, vr{e upravni nadzor i druge upravne delatnosti, pripremaju akte i vr{e druge stru~ne poslove za skup{tine i njihove politi~ko-izvr{ne organe (~lan 80. stav 2). Citirani ustavni tekst jasno pokazuje da je politi~ko-izvr{na funkcija na~elno razdvojena od upravne funkcije, i po nosiocima i po sadrìni. Sli~ne odredbe imali su i ustavni propisi republika, kao i autonomnih pokrajina.
17
Slu`beni list SFRJ, br. 14/63.
28
Zoran R. Tomi}
S druge strane, Ustav kod nabrajanja poslova i zadataka organa uprave, pominje i upravne delatnosti. To su re{avanje u upravnim stvarima, vr{enje upravnog nadzora i druge upravne delatnosti. Time se, po svemu sude}i, èlelo podvu}i da me|u celinom aktivnosti organa uprave postoje i odre|eni, supstancijalno upravni, sadrìnski homogeni poslovi, razli~iti od ostalih. Ustavni koncept Jugoslavije od 1974. godine (amandmanski zapo~et par godina ranije) i njegovo razvijanje, davali su osnova za slede}i op{ti pravni smer dràvne uprave: postepeno uve}anje primesa konfederalnog (ja~anje tzv. republi~kih dràva, sa specifi~no{}u Srbije, u ~ijem sastavu su neprestano, sve do 1989. godine, podebljavane crte dràvnosti pokrajina), predecentralizovanog, a slabo povezanog i nekonzistentnog ustrojstva, kao i osetno politizovanog rada.18 Na saveznom nivou, Ustav Jugoslavije iz 1974. godine19 isti~e na prvome mestu da u dru{tveno-politi~kom sistemu funkcije vlasti i upravljanja drugim dru{tvenim poslovima u dru{tveno-politi~kim zajednicama vr{e skup{tine dru{tveno-politi~kih zajednica... i drugi skup{tinama odgovorni organi (~lan 92. stav 1), a da sudsku funkciju vr{e redovni sudovi, kao organi dràvne vlasti, i samoupravni sudovi (~lan 92. stav 2). Bilo je propisano (~lan 149) da: Skup{tina dru{tveno-politi~ke zajednice obrazuje organe uprave (stav 1). Organi uprave sprovode utvr|enu politiku i izvr{avaju zakone, propise i druge op{te akte skup{tina i izvr{nih ve}a, sprovode smernice skup{tina, odgovorni su za stanje u oblastima za koje su obrazovani, prate stanje u odre|enim oblastima i daju inicijativu za re{avanje pitanja u tim oblastima, re{avaju u upravnim stvarima, vr{e upravni nadzor i druge upravne poslove, pripremaju propise i druge op{te akte i vr{e druge stru~ne poslove za skup{tinu dru{tveno-politi~ke zajednice i izvr{no ve}e (stav 2). Prethodnom ustavnom normom bila je sastavljena globalna lista aktivnosti dràvnih organa uprave u na{em sistemu, odnosno izvr{eno pozitivnopravno nabrajanje zadataka i poslova koje imaju u okviru svake dru{tveno-politi~ke zajednice. Kao i prethodni, onda{nji ustav u okviru pomenutog spiska navodi i re{avanje u upravnim stvarima, upravni nadzor i druge upravne poslove. To je, pored ostalog, moglo da posluì i kao dobar orijentir prilikom teorijskog traganja za materijalnim odrednicama uprave. Odgovaraju}a konkretizacija federalnih ustavnih regula bila je u~injena Zakonom o osnovama sistema dràvne uprave i o Saveznom izvr{nom ve}u i saveznim organima uprave iz 1978. godine20 (dalje: ZOSDU).
Upu}ujem na Z.R. Tomi}, Upravno pravo, sistem, Beograd, 1998, str. 51-52. Slu`beni list SFRJ, br. 9/74. 20 Slu`beni list SFRJ, br. 23/78, 21/81, 18/85,37/88, 18/89, 42/90, 74/90, 35/91; dalje: ZOSDU.
18 19
29
Zakonski pojam dràvne uprave (~l. 1-2)21 bio je prili~no {iroko postavljen: obuhvatao je ne samo poloàj i ulogu organa uprave, ve} i samih kolegijalnih izvr{nih organa skup{tina dru{tveno-politi~kih zajednica, ~ime je, u stvari, objedinjena (bolje re}i, normativno poja~ana!) cela dràvna funkcija izvr{enja. Moglo bi se ~ak i zaklju~iti da je, mimo Ustava, zakonski koncentrisana politi~ko-izvr{na i ~isto izvr{no-upravna funkcija.22 ZOSDU propisuje da je izvr{ni organ odgovoran skup{tini dru{tveno-politi~ke zajednice za stanje u dru{tveno-politi~koj zajednici, za sprovo|enje politike i izvr{avanje propisa i drugih op{tih akata skup{tine dru{tveno-politi~ke zajednice, kao i za usmeravanje i uskla|ivanje rada organa uprave" (~lan 19). Poslovi i zadaci organa uprave su, uglavnom, standardno popisani (~lan 26), po malo~as citiranom ustavnom obrascu (~lan 149. saveznog Ustava). Dràvni organi uprave bili su formirani na vi{e teritorijalno-politi~kih nivoa. Postojali su u organizacionoj {emi svake dru{tveno-politi~ke zajednice, od op{tine do federacije. Tako, prema tada{njem Ustavu Srbije,23 osim centralnih dràvnih organa uprave (ministarstava, za celinu Republike), svoje organe uprave imaju i autonomne pokrajine, grad Beograd i op{tine. Amandmanima na taj Ustav (re~ je, konkretno, o amandmanu XXXI), u pogledu izvr{avanja republi~kih zakona, umnogome su poja~ane ingrencije republi~kih organa prema drugim organima uprave u Srbiji, posebno onim pokrajinskim. To je bio prvi korak ka predstoje}oj sna`noj centralizaciji dràvne uprave u Srbiji. Dràvni organi uprave bili su inokosno ustrojeni. Proklamovana pravna samostalnost dràvnih organa uprave ostvarivala se isklju~ivo u okviru njihovih ovla{}enja (~lan 149. stav 3. saveznog Ustava). Ali, opet, oni su bili dvostruko pot~injeni: i odgovaraju}oj skup{tini i njenom izvr{nom organu. Me|usobni odnosi organa dràvne uprave bili su na~elno dvojakog karaktera: (1) odnosi izme|u organa {irih i uìh dru{tveno-politi~kih zajednica nisu bili hijerarhijskog tipa i zasnivali su se na me|usobnim pravima i obavezama utvr|enim merodavnim propisima (saradnja i obave{tavanje, ali i davanje obaveznih instrukcija, vr{enje upravnog nadzora i sli~no u slu~ajevima kada je tako ne{to bilo propisima izri~ito predvi|eno, osobito u izvr{avanju odre|enih grupa saveznih, odnosno republi~kih zakona); (2) klasi~ni hijerarhijski odnosi (tako kod relacija centralnih i podru~nih organa). U analiziranom razdoblju tzv. jedinstva (a ne podele /funkcija/ vlasti), dràvni organi uprave bili su, normativno, vi{e vezani za skup{tinu pripadaju}eg poli21 Uporedi sa R. Cijan, V. Lemberger, Komentar Zakona o osnovama sistema dràvne uprave i o Saveznom izvr{nom ve}u i saveznim organima uprave, Beograd, 1978. 22 O izvr{noj vlasti vidi: produbljeno i teorijski kod R. Markovi}, Izvr{na vlast, Beograd, 1980. 23 Slu`beni glasnik SR Srbije, br. 8/74.
30
Zoran R. Tomi}
ti~ko-teritorijalnog nivoa, nego za izvr{ni organ skup{tine dru{tveno-politi~ke zajednice.24 Dràvnim organom uprave rukovodi funkcioner, stare{ina organa. On odgovara skup{tini za stanje u tom resoru (u oblasti za koju je organ osnovan), za rad organa kojim rukovodi, kao i za sopstveno slu`beno postupanje. Pandan toj njegovoj spoljnoj odgovornosti, bila su brojna priznata ovla{}enja unutar celine kojom rukovodi, prema ~lanovima radne zajednice organa (na primer, izdavanje naloga i obaveznih uputstava). Ina~e, funkcioner je i sam ~lan radne zajednice istog organa (~lan 140. stav 2. ZOSDU-a). Pored funkcionera u njegovog zamenika, radnu zajednicu organa uprave (~lan 97. i dalje) sa~injavali su: (1) rukovode}i radnici; (2) radnici sa posebnim ovla{}enjima i odgovornostima; (3) ostali radnici. Pri tome, funkcioner i njegov zamenik mogli su da odgovaraju politi~ki, materijalno i krivi~no (~l. 111-118), dok su drugi ~lanovi radne zajednice podlegali disciplinskoj, materijalnoj i krivi~noj odgovornosti (~l. 125-127. predmetnog teksta). ZOSDU je ure|ivao i elemente nekakvog samoupravljanja u radnim zajednicama organa uprave (v. ~lan 139. i slede}i). No, zbog prirode zadataka i poslova ovih organa, kao i interno-hijerarhijske pozicije stare{ine ono je, i normativno i stvarno, bilo ograni~enog doma{aja i slabijeg (da ne kaèmo utopisti~kog) kvaliteta u pore|enju proklamovanim samoupravljanjem u dru{tveno-ekonomskoj sferi.25 Republi~ki Zakon o dràvnoj upravi (Srbija) iz 1980. godine26 , polaze}i od jedinstvenih osnova dràvne uprave, normiranih na saveznom nivou, ure|uje, prvo, ko su vr{ioci poslova dràvne uprave. Osim izvr{nog organa i organa uprave, tu spadaju: (1) organizacije koje vr{e poslove od interesa za dru{tvenopoliti~ku zajednicu tzv. upravne organizacije; (2) drugi dràvni organi, u pogledu pojedinih poslova, a u skladu sa merodavnim propisima; (3) ,,samoupravne organizacije i zajednice koje vr{e javna ovla{}enja; (4) organi me|uop{tinskih regionalnih zajednica, kao poverene poslove.27 Organi uprave osnivani su kao inokosni sekretarijati, uprave i inspektorati, i kolegijalni komiteti (~l. 34-37), a formirani su i organi uprave u sastavu sekretarijata, odnosno komiteta. Upravne organizacije, pak, osnivaju se kao zavodi, direkcije i druge upravne organizacije (~lan 41).
Z.R.Tomi}, Upravno pravo, Beograd, 1991, str. 227. Vidi posebno: O. Cvitan, Samoupravljanje u upravnoj organizaciji (d.d.), Pravni fakultet Split, 1978. i Radna zajednica u organima uprave, Na{a zakonitost, br. 2/79, Zagreb, str. 76-85. 26 Slu`beni glasnik SR Srbije, br. 9/80, sa brojnim kasnijim novelama, tako da je pre~i}eni tekst objavljen u br. 52/89. 27 Pogledati: M. Petrovi}, M. Vlatkovi}, Zakon o dràvnoj upravi sa komentarom, Beograd, 1990.
24 25
31
Prava, du`nosti i odgovornosti radnika u radnim zajednicama organa uprave (~lan 137. i slede}i) ure|eni su uglavnom po uzoru na saveznu ravan, u poku{aju da budu ukomponovana dva ina~e nepomirljiva na~ela: hijerarhijsko i samoupravno. U opisanom kontekstu, ceh pla}a neko tre}i podrazumavaju}e geslo efikasnosti i profesionalnosti upravnog delovanja.
IV
Hronolo{ki, jo{ uvek neizmenjeni Ustav Srbije (1990. godina, dalje: URS)28 prethodio je narednim ustavnim reformama na saveznom nivou. U tom vremenu (1990-1992) u Srbiji su, pored drugih, doneti: Zakon o ministarstvima29 , Zakon o radnim odnosima u dràvnim organima30 i Zakon o javnim slu`bama31 , kao i, ne{to docnije Uredba o vr{enju poslova ministarstava i posebnih organizacija van njihovog sedi{ta32 (skra}eno: Uredba o okruzima). Najzad, 1992. godine donet je i danas vaè}i Zakon o dràvnoj upravi (dalje: ZODUS).33 Da samo pribeleìmo, na kraju ovoga nepotpunog kataloga, i Republi~ku uredbu o na~elima unutra{nje organizacije i sistematizacije radnih mesta u ministarstvima i posebnim organizacijama.34 Stvarni, politi~ki i pravni sunovrat druge Jugoslavije je poznat. Ustavni sistem, odnosno vremenom sve vi{e kvazisistem tzv. tre}e Jugoslavije (po~ev od 1992. godine), kao federacije Republike Srbije i Republike Crne Gore, uspostavljen je Ustavom Savezne Repubike Jugoslavije (dalje: USRJ).35 On utvr|uje princip podele vlasti (~l. 77. i sl., ~l. 99. i sl.). Dodeljuje izvr{nu granu Saveznoj vladi i njoj pot~injenoj saveznoj dràvnoj upravi, naro~ito saveznim ministarstvima. Savezna ministarstva izvr{uju savezne zakone, druge propise i op{te akte Savezne skup{tine i Savezne vlade, re{avaju u upravnim stvarima, vr{e upravni nadzor i obavljaju druge upravne poslove utvr|ene saveznim zakonom (~lan 107. stav 1). U pravnom smislu, saveznu dràvnu upravu ~ine36 : (1) savezni organi ministarstva, uprave, inspektorati i drugi savezni organi uprave, osnovani meroSlu`beni glasnik Republike Srbije, br. 1/90. Slu`beni glasnik RS, br. 7/91, sa kasnijim brojnim izmenama. 30 Slu`beni glasnik RS, br. 48/91. 31 Slu`beni glasnik RS, br. 42/91 32 Slu`beni glasnik RS, 3/92. 33 Slu`beni glasnik RS, br. 20/92, 48/93. 34 Slu`beni glasnik RS, br. 45/94. 35 Slu`beni list SRJ, br. 1/92, 35/92, amandiran u br. 29/200. 36 U tre}oj Jugoslaviji do nedavno je vaìla Uredba o obrazovanju saveznih ministarstava i drugih saveznih organa i organizacija (Slu`beni list Savezne Republike Jugoslavije, br. 27/ 98, 42/98, 3/99, 36/99, 36/99, 57/99, 64/99, 71/99, 72/99). Ona je stavljena van snage Uredbom o Saveznoj vladi (Slu`beni list SRJ, br. 67/2000).
28 29
32
Zoran R. Tomi}
davnom uredbom; (2) savezne organizacije sekretarijati, zavodi, direkcije, arhivi i druge savezne organizacije (~lan 2. Uredbe o Saveznoj vladi).37 Obe podvrste imaju, osim standardnih inokosnih, i svoje kolegijalne oblike (komiteti, komisije i sl.). Dok se savezni dràvni organi uprave osnivaju za vr{enje, po pravilu, autoritativnih aktivnosti izvr{no-upravne prirode (~l. 3-5), dotle se savezne dràvne organizacije, budu}i specijalizovanog karaktera, osnivaju za obavljanje stru~nih i upravnih poslova (~lan 6). Postoje, na kraju, i posebni organizacioni oblici imenovani slu`be, za vr{enje stru~nih i drugih poslova za potrebe savezne dràvne uprave (~lan 7, primerice Slu`ba protokola). Na saveznom nivou su, i dan-danas, upadljive pravne praznine u ure|ivanju dràvne uprave. Tako, najuo~ljivije je da jo{ uvek nije donet novi federalni zakonski tekst o radnopravnom poloàju slu`benika savezne uprave, pa su s obzirom na odredbu ~lana 14. Ustavnog zakona za sprovo|enje USRJ ostale na snazi (sic!) pravila starog ZOSDU (~ija je ve}ina normi ina~e odavno prestala da vaì) o poloàju i pravima radnika u saveznim organima uprave (~l. 289-388. toga teksta)! Da ne zaboravimo, u USRJ je zapisano i da se odre|ena javna ovla{}enja zakonom... mogu poveriti preduze}u ili drugoj organizaciji (~lan 118. stav 1). Na republi~kom nivou (Srbija), URS inauguri{e princip podele vlasti izme|u slede}ih organa: (1) Narodne skup{tine (~l. 73-82) koja ima zakonodavnu vlast; (2) predsednika Republike (~l. 83-89) i Vlade (~l. 90-94), uklju~uju}i tu i ministarstva u ~ijim je rukama politi~ko-izvr{na (funkcija {efa dràve i funkcija vlade) i upravna funkcija; (3) sudova i javnih tuìla{tava (~l. 95-106), kao i Ustavnog suda (~l. 125-131) koji su nosioci pravosudne (sudstvo i javno tuìla{tvo), odnosno ustavno-sudske funkcije (Ustavni sud). Poslove dràvne uprave obavljaju ministarstva (~lan 94. stav 1), koja su samostalna u vr{enju Ustavom i zakonom odre|enih nadle`nosti (stav 3). A sadrìnu funkcije dràvne uprave, URS je definisao slede}im re~ima: Ministarstva primenjuju zakone i druge propise i op{te akte Narodne skup{tine i Vlade, kao i op{te akte predsednika Republike, re{avaju u upravnim stvarima, vr{e upravni nadzor i obavljaju druge upravne poslove utvr|ene zakonom (~lan 94. stav 2). Time je najvi{i pravni akt Republike nesumnjivo stavio do znanja da upravnu funkciju utemeljuje kao skup homogenih upravnih, prete`no autoritativnih poslova. Njihove op{te sadrìnske odlike, mogu se, dalje, relativno precizno ustanoviti, uz pomo} merodavnih zakonskih propisa ({to nije tema na{ih razmatranja).
Naziv ovoga op{teg pravnog akta uop{te ne odgovara njegovoj sadrìni: nije re~ o samoj Saveznoj vladi, ve} o vrstama i oblicima organa i organizacija dràvne uprave na federalnom nivou, njihovom ustrojstu (ne i pravnom poloàju zaposlenih) i delokrugu. Tako|e, neprecizno se kaè da za obavljanje svojih upravnih funkcija Savezna vlada... obrazuje odnosne vr{ioce (~lan 1).
37
33
Tako|e, URS nas obave{tava da se, osim glavnih vr{ilaca upravnih poslova (poslova dràvne uprave) ministarstava, za obavljanje odre|enih poslova dràvne uprave, obrazuju ... organi uprave u sastavu ministarstva, a za vr{enje stru~nih poslova obrazuju se posebne organizacije (~lan 94. stav 4), {to se utvr|uje zakonom (stav 5). Tako|e, odre|ena upravna ovla{}enja zakonom se mogu poveriti preduze}ima i drugim organizacijama (stav 6). ZODUS (rekosmo, iz 1992) u dràvne vr{ioce poslova dràvne uprave uvr{tava, u prvome redu, ministarstva. Ostaje mogu}nost obrazovanja organa uprave u sastavu ministarstava. Predvi|a i postojanje posebnih (upravnih) organizacija na republi~kom nivou. Delatnost ministarstava ~ine poglavito ~isto upravni poslovi (~lan 8), a posebne dràvne organizacije obavljaju stru~ne poslove od zna~aja za ostvarivanje prava i du`nosti Republike, kao i pojedine poslove dràvne uprave odre|ene zakonom (~lan 17. st. 1-2). I nedràvni vr{ioci mogu da budu nadle`ni za neke poslove dràvne uprave, njima poverene. Srpsko pravo poznaje (~lan 2. ZODUS-a) dve grupe takvih subjekata: a) organe decentralizovanih teritorijalnih zajednica (op{tina, grada Beograda, drugih gradova, kao i autonomnih pokrajina); b) preduze}a, ustanove i druge organizacije pri vr{enju upravno-javnih ovla{}enja. Prekobrojno centralizovano osnivanje drugoozna~enih kolektiviteta, pretvorilo ih je, me|utim, u paradràvne organizacije, odlu~uju}e zavisne, i to ne jedino svojinski, od dràvne izvr{ne vlasti. A, ina~e sasvim suprotno tome samostalnost, specijalizovanost i gipkost, uz dozirani dràvni nadzor nad zakonito{}u njihovog nastanka i delovanja, radi pobolj{avanja a ne ko~enja nezamenjive i stalne dru{tvene misije koja im pripada supstancijalna su i markantna obele`ja ovih javnih tela (sa mno{tvom modaliteta). Zalaù}i se za otvoreniju i puniju decentralizaciju obeju grupacija (i onih teritorijalnih i onih funkcionalnih) nedràvnih subjekata, posebno za ustavno ustoli~enje i razmah (dalju razradu) prve lokalne samouprave stavljamo u prvi plan, de constitutione i de lege ferenda, pro{irivanje i normativno obezbe|enje sopstvenog, samostalnog delokruga respektivnih lokalnih zajednica. To, u su{tini, zna~i smanjivanje centralnih dràvnoupravnih ingerencija, kako na polju njima prenetog tako, jo{ vi{e, onog sopstvenog (izvornog) delokruga tih nedràvnih potcelina. Nadalje, podse}amo da je Srbija, i danas, nezavisno od teritorijalno-politi~ke strukture, administrativno izdeljena na okruge, u kojima se obavljaju poslovi dràvne uprave izvan sedi{ta odgovaraju}ih ministarstava (u smislu ranije citirane Uredbe o okruzima). Okruga ima ukupno dvadeset devet. Ministarstva (i posebne dràvne organizacije) mogu u okrugu obavljati slede}e poslove dràvne uprave: (1) upravni nadzor; (2) re{avanje u upravnim stvarima u prvom stepenu; (3) re{avanje u upravnim stvarima u drugom stepenu, kada je organima op{tina,
34
Zoran R. Tomi}
preduze}ima, ustanovama i drugim organizacijama zakonom povereno, kao upravno ovla{}enje, re{avanje u prvom stepenu; (4) poslove nadzora nad poverenim poslovima dràvne uprave; (5) poslove stru~nog nadzora nad radom preduze}a, ustanova i drugih organizacija; (6) druge poslove iz nadle`nosti ministarstava i posebnih organizacija, osim poslova ure|ivanja, studijsko-analiti~kih i poslova programiranja i unapre|ivanja stanja u oblasti za koju su ministarstva i posebne organizacije obrazovane (~lan 2. Uredbe o okruzima). Teorijski gledano, opisana pravna pojava odnosa mati~ni centar (sedi{te organa) podru~ni centar (okrug), nije ni{ta drugo do jednostavna administrativna dislokacija, izme{tanje istih organa i njihovih poslova, a nipo{to nekakva decentralizacija dràvne uprave! Odnosna mreà okruga umnogome potiskuje, marginalizuje ionako tanu{nu lokalnu samoupravu. Vredi ukazati i na ~l. 56-59. ZODUS-a, koji su derogirani Republi~kim zakonom o lokalnoj samoupravi38 (~l. 203-213), u pogledu odnosa republi~kih organa uprave i organa jedinica lokalne samouprave u korist jo{ ja~eg upliva dràve.39 Uop{teno uzev, na sada{njem jugoslovenskom prostoru, tri su osnovne grupe relacija samih dràvnih organa uprave. Prvo: odnosi dràvnih organa uprave razli~itih resora. Oni se zasnivaju na me|usobnoj saradnji u pitanjima od zajedni~kog interesa. Re~ je o razli~itim obave{tenjima, dostavljanju podataka, obrazovanju me{ovitih komisija i slu`bi, organizovanju stru~nih savetovanja i sl. Drugo odnosi centralnih i njihovih podru~nih, centralizovanih organa. To su ortodoksni hijerarhijski odnosi vi{ih i niìh organa. Tre}e: odnosi samostalnih organa i organa u njihovom sastavu. Organ u sastavu je pod neposrednim nadzorom mati~nog organa. U ovom trenutku, u jugoslovenskom pravu, prilikom izvr{avanja zakona nominalno vredi princip egzekutivne razdvojenosti. Savezne zakone i druge savezne propise neposredno izvr{avaju savezni organi, formiraju}i za to svoje podru~ne organe, odnosno podru~ne organizacione jedinice.40 Republika ~lanica, preko svojih organa, neposredno izvr{ava republi~ke zakone i druge republi~ke propise. Zbog toga se u sferi izvr{enja ne uspostavljaju (~ak ni normativno) neki posebni odnosi izme|u saveznih i republi~kih organa uprave.41
V
Svo|enje razmatranja o doma}oj zakonadavnoj evoluciji dràvne uprave posle Drugog svetskog rata zapo~injemo generalnom i lapidarnom dijagnozom:
38 Slu`beni glasnik RS, br. 49/99 u pitanju je klauzula iz ~lana 217. ta~ka 2. Prelaznih i zavr{nih odredaba. 39 Dalja diskusija uveliko prema{uje unapred postavljene granice na{ega ~lanka. 40 V. ~lan 77. USRJ, uvodna re~enica. 41 Z. R. Tomi}, Upravno pravo, 1998, str. 227-228.
35
mestimi~na krivudavost, zastalost, neuskla|enost i nekompletnost normiranja sa gotovo neprekinutim naglaskom na autoritarnosti i precentralizaciji dràvne uprave (bilo u domenu saveznog dràvnog aparata, bilo na prostoru dràva ~lanica), u daleko preovla|uju}em zna~enju pukog oru|a dràvne vlasti (tj. politi~ke volje oligarhijskih struktura) umesto delotvorne javne slu`be. Osobito u protekloj deceniji, na sceni je demokratski nesputana, arbitrerna i diskrecionarna, slabo (ili nikako) parlamentarno nadzirana mo}, krute i neprozirne republi~ke dràvne uprave (prvenstveno policija) dok se, paralelno posmatrano, umnogome razvla{}ena savezna dràvna uprava bukvalno raspada. [to se ti~e tendencija i perspektive razvoja dràvne uprave ({to, dakako, nije krucijalna tema ovoga priloga), konstatujmo slede}e: izloène opaske, tokom prikaza pravnoga puta o kome je re~, dodu{e uglavnom samo uzgredne i nesistemati~ne (zbog profila na{ega {tiva), upu}uju na konstataciju da su, zapravo, i to ne samo sa gledi{ta javne uprave kao celine, neplodonosne promene u sistemu, naro~ito stoga {to (i) pravno ovde i sada sistema (vi{e) i nema! Zaklju~ak sledi: neizbe`ne su promene sistema, odnosno uspostavljanje novog, evropeizovanog socijalnog poretka slobode i harmonije, koji podrazumeva savremeno, racionalno poimanje javne uprave kao unapre|uju}eg, optimalno decentralizovanog i nezatvorenog ~inioca, komplementarnog trì{nom privre|ivanju. Dràvne, odnosno javne uprave koja respektuje, ostvaruje i {titi kako zajedni~ke dru{tvene vrednosti, tako i zagarantovane individualne pozicije gra|ana i njihovih organizacija nema. Ukratko, nema demokratske alternative stru~noj, kontrolisanoj i odgovornoj javnoj, pa tako i dràvnoj upravi: onoj koja razume i blagotvorno razvija i celinu i pojedinca, sprovode}i i bespogovornu jednakopravnost i prirodno pravo na razli~itost.
Literatura:
Nikola Stjepanovi}, Upravno pravo FNRJ, op{ti deo, Beograd, 1958, str. 73430. Slavoljub Popovi} Pavle Dimitrijevi}, Organizacija i funkcionisanje dràvne uprave, Beograd, 1951. Eugen Pusi}, Upravni sistemi 2, Upravni sistem u Jugoslaviji, Zagreb, 1985. Milan Ramljak, Centralna i lokalna uprava u razvoju, Zagreb, 1982. Rafael Cijan Vladimir Lemberger, Komentar Zakona o osnovama sistema dràvne uprave i o Saveznom izvr{nom ve}u i saveznim organima uprave, Beograd, 1978. Miodrag Petrovi} Milan Vlatkovi}, Zakon o dràvnoj upravi sa komentarom, Beograd, 1990. Zakon o osnovama sistema dràvne uprave i njegovo ostvarivanje u zakonodavstvu Republike i pokrajine, Beograd, 1983.
36
Stevan Lili}
Dràvna uprava instrument vlasti ili javna slu`ba
37
Stevan Lili}*
DR@AVNA UPRAVA INSTRUMENT VLASTI ILI JAVNA SLU@BA

(Kriti~ki osvrt na vaè}e zakonodavstvo o dràvnoj upravi u Srbiji) PRAVNA I ANTIPRAVNA TRADICIJA
U evropskoj civilizacijskoj tradiciji kult prava, pravde i pravi~nosti neguje se jo{ od anti~kih vremena. U javnim nastupima pred Senatom i na Forumu, rimski pravnici su pre vi{e od dve hiljade godina postavili neka najop{tija pravna na~ela, na primer Ius ex iniuria non oritur (tj. pravo ne moè nastati iz zlodela1 ), kako raznorazni mo}nici, prevrtljivi demagozi i okrutni tirani ne bi zloupotrebili plemenite i moralne ideale prava. Kako se isti~e: Misao anti~kog doba, ma koliko davno nastala, postaje sve blià i savremenicima (...). Mnogo dokaza za to (...) pruìle su pravne izreke dru{tva koje je stvorilo i do visokog stepena razvilo pravnu nauku ~ija su brojna re{enja zadràla svoju aktuelnost sve do na{ih dana u tolikoj meri da ih je, u nizu slu~ajeva, nakon bezuspe{nog traganja za 'boljim' solucijama, na kraju trebalo ponovo prihvatati.2 Principi rimskih pravnika koji nam govore da se pravo ne moè svesti na puku silu, tj. da nema prava bez pravde i pravi~nosti, veliki su samim tim {to su od anti~kih vremena, kroz srednji vek, opstali i do danas. Tako, ve} vi{e od dve hiljade godina opstaje i ìvi maksima pripisana Ulpijanu (170-223): Dura lex, sed lex (tj. zakon je surov, ali je zakon3 ), koja zna~i da zakon takav kakav je
Prof. dr Stevan Lili}, Pravni fakultet u Beogradu. Uporedi: Dragomir Stoj~evi}, Ante Romac, Dicta et Regulae Iuris Latinska pravna pravila, izreke i definicije sa prevodom i obja{njenjem, tre}e dopunjeno izdanje, Savremena administracija, Beograd, 1980, str. 221. 2 Ante Romac, Latinske pravne izreke, Globus, Zagreb, 1982, Predgovor. 3 Dragomir Stoj~evi}, Ante Romac, Dicta et Regulae Iurisi, str. 113.
* 1
38
Stevan Lili}
obavezuje svakog, pa prema tome i onoga ko ga je i doneo. U srednjem veku, Sv. Augustin (354-430) tvrdi: Iustitia remota, quid sunt regna nisi magna latrocinia (tj. ako nestane pravde, {ta su dràve nego velika razbojni{tva4 ), dok Jirgen Habermas (1929), jedan od najpoznatijih savremenih pravnih filozofa, stoji na stanovi{tu da pravne norme vrede zbog toga {to moralno obvezuju, jer kada bi vredele samo zbog svoje sankcije ...one ne bi obavezivale, ve} bi samo prisiljavale na pokornost5 . I srpski pravni i politi~ki mislilac Slobodan Jovanovi} (1869-1958),6 jo{ po~etkom ovog veka, raspravljaju}i o ulozi sile u vezi sa pitanjem opravdanja dràve isti~e: Teorija koja uzima dràvu kao silu (...) polazi od toga da svako ima onoliko prava, koliko ima sile... i zaklju~uje: ...teorija o pravu ja~ega nemo}na je da dokaè pretvaranje sile u pravo, po{to i po toj teoriji sila ne moè imati trajnijeg dejstva od onoga koje bi ina~e, li{ena pravnog obele`ja, imala.7 U savremenim uslovima, pravo, pravda i pravi~nost, kao ve~iti ljudski ideali i velike tekovine evropske i svetske civilizacije, dobijaju svoje izraze u na~elu zakonitosti (principe de legalite), konceptu pravne dràve (Rechtsstaat) i na~elu vladavine prava (Rule of Law).8 Me|utim, osim svetle tradicije, istorija beleì niz dramati~nih i ~esto tragi~nih odstupanja od dosledne primene prava i po{tovanja kulta pravde i pravi~nosti. Nisu bile retke situacije u kojima su se veoma perfidnim manipulacijama (npr. navodno u ime boga ili u ime naroda) ~inili brojni zlo~ini i druga nedela od kojih se najteìm smatraju ona ~iji je cilj da se sakrije istina i ljudi obmanu. Kako u jednoj studiji navodi poznati ameri~ki antropolog Marvin Harris, rimski papa Aleksandar IV je sredinom XV veka i formalno odobrio osnivanje jedne specijalne paravojne formacije Rimokatoli~ke crkve sa zadatkom da u jednom posebnom postupku prona|e, optuì i osudi nevernike (jeretike).9 Tako je ro|ena inkvizicija koja je
4 Latinske poslovice, sentence, aforizmi (uredili Zoran Milisavljevi} i Mijo ôlak), ZIZ, Beograd, str. 123. 5 Jirgen Habermas, Theorie des Kommunikativen Handels, Band 2, Shurkamp, Frankfurt am Main, 1981, str. 72, (vidi - E.Pusi}: Dru{tvena regulacija, Globus, Zagreb, 1989, str. 88). 6 Uporedi: Stevan Vra~ar (urednik), Delo Slobodana Jovanovi}a u svom vremenu i danas, Zbornik radova, Pravni fakultet u Beogradu, Beograd, 1991. 7 Slobodan Jovanovi}, Osnovi pravne teorije o dràvi, drugo, prera|eno i pro{ireno izdanje, Geca Kon, Beograd, 1914, str. 25-26. 8 Uporedi: Danilo Basta, Diter Miler (prire|iva~i), Pravna dràva Poreklo i budu}nost jedne ideje, Zbornik radova, Pravni fakultet u Beogradu, Beograd, 1991; Vladan Vasilijevi} (urednik), Pravna dràva, Zbornik radova, Institut za kriminolo{ka i sociolo{ka istraìvanja, Beograd, 1990; Vesna \uki} (urednik), Kriza pravnog sistema, Zbornik radova, CMU, Beograd, 1989; Radomir D. Luki}, Ustavnost i zakonitost u Jugoslaviji, Institut politi~kih nauka Pravnog fakulteta u Beogradu, Beograd, 1966. i dr. 9 Marvin Harris, Cows, Pigs, Wars and Witches - The Riddles of Culture, Vintage Books, New York, 1978, str. 186.
39
vremenom postala sinonim za najokrutnije torture i masovno ubijanje nevinih i nemo}nih ljudi u ime Boga. Prema sopstvenim podacima, Crkva je u toku svoja dva najaktivnijna veka spasla (tj. spalila ili na drugi na~in usmrtila) najmanje 500.000 jeretika, nevernika, ve{tica i svakojakih bezbo`nika10 . Osim inkvizicije, i tzv. marksizam-lenjinizam dao je svoj doprinos antipravnoj evropskoj tradiciji prava. U oksfordskoj studiji o marksizmu i pravu, Hugh Collins konstatuje da marksisti u osnovi negiraju postojanje jednog posebnog fenomena koji se moè nazvati ,,pravo, s obzirom na to da marksizam pristupa pravu samo marginalno, posmatraju}i ga kao jedno od mnogih politi~kih i dru{tvenih sredstava koje se odnose na kori{}enje vlasti u cilju regulisanja odnosa u proizvodnji, i zaklju~uje: ...Kada je re~ o pravu, marksizam ne ose}a obavezu da se pridràva su{tine i smisla zna~enja zakona....11 Padom Berlinskog zida, me|utim, nije nestala i bolj{evi~ka logika u zemljama u kojima je donedavno vlast bila u rukama svemo}nih kom-partija. Koliko je princip nepridràvanja sopstvenih zakona jo{ uvek ìv i aktuelan u politi~kom ìvotu jednog postkomunisti~kog dru{tva, posebno u zakonodavnoj i pravnoj praksi doskora{nje vlasti u Srbiji, izme|u ostalog, ilustruje pravna regulativa u oblasti tzv. dràvne uprave.
UPRAVNA REFORMA I POSTKOMUNISTI^KA TRANSFORMACIJA UPRAVE

U mnogim zemljama sveta vodi se stalna debata o ulozi i zna~aju upravne reforme, posebno u uslovima tzv. postkomunisti~ke tranzicije, odnosno transformacije upravnog sistema od aparata vlasti u organizaciju za socijalnu regulaciju.12 Moè se re}i da je sve ja~a tendencija napu{tanja apstraktnog normativisti~kog pristupa upravi kao skupu organa koji vr{e upravnu vlast i sve ve}a orijentacija ka jednom pragmati~nom pristupu koji polazi od empirijski proveljivog principa da je dobra ona uprava koja se pokaè kao uspe{na. U tom smislu, uspe{na je ona uprava koja na najefikasniji, najekonomi~niji i najracionalniji na~in ostvari svoje ciljeve, vode}i pri tome strogo ra~una o tome da je osnovni cilj upravnog delovanja ostvarivanje i za{tita ljudskih sloboda i prava, sa jedne, kao i pove}anje op{te dobrobiti dru{tva kao celine, sa druge strane. Kako se isti~e: Pravna dràva je projekat za nacionalne strategije razvoja ~ija nam priprema predstoji. (...) Pravna dràva nije danas mogu}a bez racionalne, visoko profesionalizovane, brze i jeftine javne uprave.13
10 11
str. 13.
12 13
Marvin Harris, Cows, Pigs, Wars and Witches - The Riddles of Culture, str. 178. Hugh Collins, Marxism and Law, Oxford University Press, Oxford New York, 1982,
Uporedi: Stevan Lili}, Upravno pravo, (drugo izdanje), Beograd, 1998, str. 122-12. Dragoljub Kavran, Pravna dràva i reforma javne uprave, Pravni ìvot, br. 9, 1996, str. 607-608.
40
Stevan Lili}
U uslovima postkomunisti~ke tranzicije, zna~aj savremene reforme upravnih sistema, izme|u ostalog, ogleda se u ostvarivanju slede}ih pretpostavki: Uspostavljanje fer odnosa izme|u uprave i gra|ana. Ovo podrazumeva pravo gra|ana da se u svakom slu~aju kada je u pitanju neko njihovo pravo ili interes mogu obratiti ne samo organu uprave, ve} i sudu op{te nadle`nosti ili nekom drugom specijalizovanom upravnom sudu. Uvo|enje transparentnosti i ta~nosti u upravnu proceduru, {to podrazumeva da se u svakom trenutku moè ta~no utvrditi ko je i kada doneo neku upravnu odluku, kao i da se svaka upravna odluka mora zasnivati na ta~no utvr|enim ~injenicama. Efikasnost upravnog delovanja je savremeni zahtev koji obuhvata ekonomi~nost i racionalnost u radu uprave i upravnom odlu~ivanju. Efikasnost podrazumeva poseban odnos izme|u uloènog i ostvarenog u smislu da, sa jedne strane, vodi ra~una o zahtevima ekonomi~nosti a, sa druge, o politi~kim imperativima po{tovanja ljudskih prava u ostvarenju legitiminih socijalnih ciljeva.14 Legitimitet upravnog delovanja, {to podrazumeva da se uprava ne moè pozivati na to da je njeno postupanje zakonito, tj. pokriveno formalnim zakonskim i drugim propisima, ve} da se u svakom trenutku moè postaviti pitanje opravdanosti njene konkretne akcije ili delovanja.15 Pragmatski pristup savremenoj upravi obuhvata i brojna pitanja upravne reforme. U tom smislu, jedan od najva`nijih zadataka je kako pristupiti upravnoj reformi i reorganizaciji uprave na savremenim osnovama. Kako se isti~e, na negativan na~in, upravna reforma bi se mogla definisati kao ve{ta~ko uvo|enje upravnih promena nasuprot otporu.16 Strategije upravne reforme razlikuju se od zemlje do zemlje. Medutim, ~etiri glavne grupe obele`ja ozna~avaju strategije koje su se javile u toku poslednje dekade.17 Prva grupa mogla bi se ozna~iti nazivom institucionalno-legalisti~ke strategije. Bitno obele`je ovih strategija je da odluke kojima se sa vrha kontroli{e dràvna organizacija i odlu~uje o tipu, dometu i sadràju reforme donose tvorci politike u parlamentu i u vladi (kabinetu). U Francuskoj su gotovo sve upravne reforme koje su vr{ene posle 1981. godine, sprovo|ene ili na osnovu zakona (Zakon o nacionalizaciji, Zakon o javnim slu`benicima, Zakon o demokratizaciji javnog sektora, Zakon o decentralizaciji) ili dekreta (akata ministarstava), koje je predlagalo ministarstvo nadle`no za upravnu reformu Ministarstvo za upravnu
Uporedi: G. Downs, P. Larkey, The Search for Government Efficiency, New York, 1986. Uporedi: J. Knott, G. Miller, Reforming Bureaucracy, The Politics of Insitutional Choice, Englewood Clifs, 1987. 16 Uporedi: G. Caiden, Administrative Reform, Albine Publications, 1969. 17 Dragoljub Kavran, The Civil Service Review Commission Report, Harare (Zimbabwe), 1989.
14 15
41
reformu do jula 1984. godine, odnosno Ministarstvo za reformu uprave, od jula 1984. godine.18 Druga grupa strategija mogla bi se ozna~iti kao eksperimentalno-projektivne strategije. Ova grupa strategija razvija model reforme i eksperimentalno ga primenjuje u nekim delovima npr. u Francuskoj u departmanima, u Nema~koj u provincijama, pre postizanja saglasnosti o tom modelu ili pre dono{enja odluke da se ovaj model primeni na celoj teritoriji zemlje (npr. ~uvena reforma uprava na usluzi, tzv. administration votre service u Francuskoj). Tre}a grupa, kompenzatorno-participativne strategije, usmerena je na decentralizaciju, pro{irenje javnog sektora nacionalizacijom ili na pojednostavljenje birokratskog postupka, pove}anje u~e{}a gra|ana u vi{e razli~itih oblika itd. Centralno pitanje ~etvrte grupe je strategija upravne reforme, tj. organizacionih strategija, organizaciona struktura ministarstava i organa uprave, pove}ana koordinacija izme|u organa, ~ime se izbegava paralelizam i preklapanje, pobolj{ana organizaciona fleksibilnost sa ciljem prilago|avanja ubrzanim promenama u politi~kom okruènju, uslovima trì{ta ili dru{tva. Ove strategije ispituju metode i tehnike upravljanja javnim sektorom, dono{enja odluka, postupke i alternativne pristupe u rukovo|enju, kvantitativne metode, uvo|enje informacione tehnologije, uvo|enje ili oìvljavanje upravlja~kih koncepata kao {to su upravljanje putem ciljeva (tzv. MBO, tj. management by objectives), upravljanje putem rezultata (tj. management by results), nulto budètiranje (tj. zero base budgeting) itd. Sva navedena pitanja su usmerena na porast produktivnosti i pove}anje rezultata pojedinaca i organa, na nivou vlade ili na nivou pojedinih sektora. Upravne reforme mogu sadràti samo neke ili sve elemente ovih strategija. Me|utim, {to je reforma obuhvatnija, njeno sprovo|enje izaziva ve}i otpor, a ~e{}e su i gre{ke i naknadne krize zbog neispunjenih o~ekivanja u pogledu promena. Mada je zahtev za upravnom reformom u ma kom obliku prisutan u politi~kom okruènju gotovo svake zemlje, pojam upravne reforme u tzv. postsocijalisti~kim zemljama prelaznog perioda sasvim je razli~it od pojma upravne reforme u razvijenim dru{tvima. Upravna reforma mora biti vrednosno orijentisana i mora uìvati jaku podr{ku politi~ke vlasti. U tom kontekstu, reforma uprave je istovremeno i pretpostavka za odgovaraju}u ekonomsku reformu. Da bi se shvatile osnovne ideje i da bi one mogle da se primene, neophodno je da se iz osnova promeni predstava o ulozi dràvne organizacije u ve}ini postsocijalisti~kih zemalja u prelaznom periodu, u skladu sa njenim kulturnim, ekonomskim i tehnolo{kim okruènjem i prevladavaju}im politi~kim trendovima. Koji modalitet upravne reforme najvi{e odgovara uslovima tranzicije, tj. nakon prvog (i drugog) kruga vi{epartijskih izbora i prelaska sa centralno-planske na
18
Uperedi: Grard Timsit, Administration et l'etat, Paris, 1987.
42
Stevan Lili}
trì{nu privredu i otvoreno civilno dru{tvo, zavisi od mnogih okolnosti. Ukoliko postsocijalisti~ke zemlje u prelaznom periodu ne prihvate potpunu promenu u dràvnoj strukturi i sistemu vlasti i ne preispitaju svoje funkcije i na~in delovanja, odnosno ukoliko ne podignu nivo profesionalnih i upravlja~kih sposobosti, razra|uju}i sistem obrazovanja, vaspitanja i strategiju razvoja upravljanja, upravna (i ekonomska) reforma bi}e veoma te{ko ostvarljive. Kako se isti~e, prelazak na trì{nu privredu daleko manje omogu}ava prevlast birokratije, odugovla~enja, sporosti i elemente birokratske kontrole nad ekonomijom nego {to je to jo{ uvek uobi~ajeno u mnogim postsocijalisti~kim zemljama u prelaznom periodu.19 Niz indikatora (neefikasnost u radu, politi~ko nasle|e, enormni tro{kovi, nezadovoljavaju}a stru~nost, nizak tehnolo{ki nivo itd.) nedvosmisleno ukazuju na okolnost da su sazreli uslovi za razmatranje pitanja osnovnih orijentacija i pravaca savremene upravne reforme i u na{oj zemlji. Polaze}i od iznetog, kao i sa stanovi{ta savremene stru~ne metodologije projektovanja sistema, kao prioritetni zadatak upravne reforme treba ozna~iti izradu projekta transformacije upravnog sistema, kao stru~ni i nau~ni odgovor prevazilaènju (na{eg) postoje}eg modela dràvne uprave. Ovakvom projektu treba, pre svega, pri}i sa stanovi{ta ,,uprave kao sloènog sistema za dru{tvenu regulaciju, i u tom smislu konstruktivnom aktiviranju odgovaraju}ih kadrovskih, tehnolo{kih i organizacionih faktora u koordinaciji i realizaciji ovako izazovnog poduhvata.20 Podr{ka op{toj demokratskoj reformskoj orijentaciji istovremeno zna~i i pravovremeno ukazivanje na neka od klju~nih pitanja u vezi sa pripremom i realizacijom reforme upravnog sistema. Uz nu`no otklanjanje nekih prethodnih politi~kih pretpostavki (usvajanje ustavnih i zakonskih okvira, okon~anje sprovo|enja vi{estrana~kih parlamentarnih izbora; postizanje dogovora o na~elima budu}eg uredjenja zemlje i dr.), moè se re}i da je kucnuo ~as da se, u interesu realizacije pluralisti~ko-trì{no opcije, pristupi pripremi i realizaciji reforme upravnog sistema, i to na savremenim funkcionalnim i organizacionim osnovama. Integracioni tokovi u razvijenom svetu, posebno u Evropi, ne samo {to uzrokuju potrebu prilago|avanja na{eg upravnog zakonodavstva ovim promenama, ve} i na{u upravnu i pravnu nauku i upravne stru~njake stavljaju pred probu spremnosti, sposobnosti i ume{nosti za upotrebljive nau~ne rasprave i objektivne analize u vezi sa pitanjima reforme organizacije i rada uprave. U ovom kontekstu, dva su klju~na pitanja upravne reforme: jedno je konceptualnog karaktera i odnosi se na tzv. dràvnu upravu, dok je drugo operativnog
19 Dragoljub Kavran, Elements for Administrative Reform and Reorganization, Ulaanbaatar (Mongolia), 1990, str. 1-3. 20 Uporedi: Stevan Lili}, Polazne osnove strukturalne transformacije upravnog sisitema, Pravni ìvot, Beograd, br. 1-2, 1991.
43
karaktera i ti~e se koncipiranja i sprovo|enja upravne reforme koja bi bila u funkciji stabilizacije i razvoja trì{nog privrednog sistema, odnosno vi{estrana~kog demokratskog pluralizma, kao i ostvarivanja i za{tite ljudskih prava, jer savremena uprava predstavlja veoma kompleksno podru~je dru{tvenog razvoja.21 Za jedan broj zemalja kontinentalne Evrope, pa i na{u, karakteristi~no je da se pitanjima reforme uprave tradicionalno pristupalo sa tzv. normativnog stanovi{tva, tj. isklju~ivo sa stanovi{ta normativne regulacije (ono {to treba da bude) organizacije i funkcije uprave. Iz ovih razloga, kod nas se mnoga teorijska i konceptualna pitanja upravne nauke (science administrative), ~esto raspravljaju u okviru upravnog prava (droit administrative). U uslovima visokorazvijene tehnolo{ke civilizacije mnoge nau~ne discipline, posebno one srodne, sve vi{e me|usobno konvergiraju, ~ime se ujedno ostvaruje i njihovo metodolo{ko i konceptualno oplemenjavanje (enhancement). Kako na ove procese nisu imune ni pravne nauke, to ni upravno pravo, da bi i u dana{njim uslovima bilo delotvorno i upotrebljivo, ne moè mimoi}i nu`nost svog oplemenjavanja uporedo sa ostalim disciplinama koje se bave upravom.22 Razlog tome je {to savremena pravna nauka argumentovano ukazuje na ozbiljne nedostatke tradicionalnog normativisti~kog pristupa, na osnovu kojeg se uprava svodi samo na pravnu pojavu. Kako se u teoriji isti~e, normativisti~ki (kao pravno-dogmatski, odnosno formalno-logi~ki) pristup, nastao je prvenstveno iz prakti~kih razloga radi {to preciznijeg odre|ivanja pona{anja ljudi. Konsekventno, ovaj prilaz prou~avanju uprave ujedno otkriva i ...svu ograni~enost ovog metoda kako za potpuno saznavanje prava, tako i za prou~avanje upravnog prava. 23 Sa stanovi{ta savremene, tzv. postlegalisti~ke pravne teorije i doktrine, ovaj se pristup smatra jednostranim. Pravna je predrasuda, kaè jedan od najeminentnijih savremenih pravnih filozofa, Jirgen Habermas, da se pravo moè neposredno prevesti u organizaciju dru{tvenog ìvota ljudi: Pravne norme vrede zbog toga {to moralno obavezuju, jer kada bi vredele samo zbog svoje sankcije, one ne bi obavezivale, ve} prisiljavale na pokornost.24 Sa nau~nog i stru~nog stanovi{ta, uprava se ne moè isklju~ivo svesti na pravni fenomen, po{to je uprava sloèna pojava koju, pored pravnog, karakteri{e i niz drugih elemenata, kao {to su, recimo, funkcionalni, organizacioni, tehnolo{ki,
Uporedi: Eugen Pusi}, Upravni sistemi I & II, GZH, Zagreb, 1985. Uporedi: Stevan Lili}, Pravna informatika - Uvod u primenu informatike u pravu, sa posebnim osvrtom na upravno pravo, Zavod za ud`benike i nastavna sredstva, Beograd, 1991. 23 Pavle Dimitrijevi}, Ratko Markovi}, Upravno pravo - I, Slu`beni list, Beograd, 1986, str. 317. 24 Jrgen Habermas, Theorie des kommunikativen Handels, Band 2, Shurkamp, Frankfurt am Main, 1981, str. 72 (navedeno prema E. Pusi}, Dru{tvena regulacija, Globus, Zagreb, 1989, str. 88).
21 22
44
Stevan Lili}
psiholo{ki, eti~ki itd. Ipak, ne treba izgubiti iz vida da se odre|ene koncepcije (npr. o upravi kao dràvnoj vlasti) mogu zastupati i braniti i iz odre|enih prakti~no-politi~kih razloga i motiva. Polaze}i od navedenih premisa, svaka savremeno orijentisana strukturalna transformacija i reforma upravnog sistema mora se opredeliti u odnosu na slede}a pitanja: kakav model upravnog sistema odabrati; koji su osnovi legimiteta i legaliteta upravnog delovanja; kako utvrditi stepen efikasnosti upravnog sistema; {ta se podrazumeva pod tehnolo{kom transformacijom upravnog sistema i da li se ostvaruje efikasna kontrola upravnog sistema. Iskustva i dostignu}a razvijenih zemalja nedvosmisleno ukazuju na to da se savremenim upravnim sistemom ne moè smatrati model uprave koji je koncipiran kao aparat vlasti, niti da se savremeni upravni sistem moè projektovati kao normativnopravni model autoritativnih administrativnih struktura i procedura. Istovremeno, iskustva postsocijalisti~kih zemalja suo~enih sa razvojnim te{ko}ama tako|e nedvosmisleno pokazuju da su autoritativni administrativni modeli iscrpli svoje organizacione, funkcionalne, tehnolo{ke i finansijske mogu}nosti, ~ime postaju prakti~no neupotrebljivi za savremene potrebe. Na ove okolnosti naro~ito ukazuje dinamika razvoja uprave u evropskim zemljama u poslednjih dvadesetak godina. Posebno je ilustrativna aktuelna situacija u postsocijalisti~kim zemljama centralne i isto~ne Evrope, u kojima, na o~igled celog sveta, nestaju ~itava podru~ja pod posebnim administrativnim reìmima regulacije (npr. administrativna ograni~enja slobode kretanja, nastanjivanja i prelaska granice; carinske, monetarne i trgovinske restrikcije itd.). Za razliku od prevazi|enih modela uprave kao aparata vlasti, savremeni upravni sistemi, kao kompleksni sistemi ljudske saradnje, ne mogu se koncipirati (niti se njima moè delotvorno upravljati) samo na osnovu pozitivisti~kog pristupa i normativisti~ke dogmatike. Ovo iz razloga {to su upravni sistemi realni i otvoreni dinami~ki sistemi, a ne zatvorene i apstraktne misaono-logi~ke pravne konstrukcije. Tzv. dràvno-pravni pristup, koji upravu vidi kao deo dràvnog aparata sa osnovnim zadatkom da vr{i upravnu vlast, nastao je u Nema~koj u drugoj polovini pro{log veka, da bi prakti~no ve} posle Prvog svetskog rata bio napu{ten. Ovaj pristup upravi, me|utim, stavljen u kontekst tzv. klasne su{tine dràve i prava, naro~ito dolazi do izraàja u Sovjetskom Savezu krajem tridesetih, a puni zamah dobija tokom ~etrdesetih i pedesetih godina ovog veka. Istovremeno, model uprave kao aparata vlasti (kasnije nazvan model dràvne uprave), biva prihva}en i u drugim socijalisti~kim zemljama, uklju~uju}i i na{u. Ilustracije radi, evo kako se uprava odre|uje u vode}em sovjetskom ud`beniku tog vremena (koji je svojevremeno kori{}en i kod nas): Uprava je (...) manifestacija vlasti koja u sebe uklju~uje prikupljanje poreza, politi~ku represiju (progonstva i izgnanstva, hap{enja i tsl.), upravljanje vojskom, organizaciju {pijunaè i kon-
45
tra{pijunaè...25 Zanimljiva je okolnost da se, i nakon pola veka, ovakav pristup (tj. da je upravna funkcija manifestacija politi~ke vlasti) i danas sre}e kod nas, iako se ova koncepcija ve} prakti~no bila napu{ta i u samom Sovjetskom Savezu neposredno pre njegovog raspada: Prema tome, nisu svi odnosi u oblasti javne uprave konstruisani po modelu vlasti i subordinacije.26 Modeli uprave koji danas preovla|uju u razvijenim zemljama (posebno evropskim), proizilaze iz koncepcije socijalne funkcije uprave i njene delatnosti.27 Prema ovom pristupu, u uslovima razvijenog materijalnog i kulturnog dru{tvenog razvoja, dràva i dràvna vlast se transformi{u od aparata vlasti i prinude u organizaciju sa socijalnom funkcijom pruànja javnih usluga gra|anima i obavljanja javnih slu`bi (obrazovanje, socijalna politika, zdravstvena za{tita, nau~na istraìvanja, za{tita prirode, privredni razvoj itd.).28 U vr{enju socijalne funkcije, dolazi do tvz. preobraàja javne vlasti u javnu slu`bu, odnosno do preobraàja uprave iz modela dràvne, u model javne uprave. Polaze}i od ovog, u teoriji i praksi razvijenih zemalja, posebno se isti~e da se: Savremena uprava mora razumeti kao posledica koncepta dràve koja pruà javne usluge (~ime se) javne slu`be i javna uprava poistove}uju. (...) Prema tome, savremeni ustavni (i upravni - dodao S.L.) sistemi prete`no po~ivaju na konceptu dràve kao organizacije koja pruà javne usluge.29 Transformacija sistema dràvne uprave u sistem javne uprave koja pruà javne usluge i obavlja javne slu`be, podrazumeva i njenu depolitizaciju, tj. uvo|enje standarda u kadrovskoj selekciji upravnih radnika koji }e se, umesto na kriterijumima politi~ke podobnosti (pripadnost politi~koj grupaciji), zasnivati na principima stru~nosti i profesionalne etike. Savremena uprava mora biti ekspertno orijentisana, a ne aparat za realizaciju politi~kih smernica aktuelne vlasti. Iskustva i dostignu}a razvijenih zemalja sa parlamentarnom demokratijom i trì{nom privredom potvr|uju da se savremeni upravni sistemi ne mogu svesti na skup normi (tj. na zakone i propise) koji reguli{e upravu, pogotovu ne na skup normi koji reguli{e dràvnu upravu. Razlog tome je {to su upravni sistemi sloèni i dinami~ki dru{tveni sistemi, koje osim pravnog, karakteri{u brojni funkcionalni, organizacioni, tehnolo{ki, psiholo{ki, eti~ki i drugi elementi. Otuda proizilazi da svaki savremeni projekt strukturalne transformacije uprave, pa i na{e, mora po}i od modela uslu`no orijentisane javne uprave (service-oriented public administration) kao svoje konceptualne osnove.
A.I. Denisov, Osnovi marksisti~ko-lenjinisti~ke teorije dràve i prava, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, Beograd, 1949, str. 165. 26 Akademija nauka SSSR, Institut za dràvu i pravo (kolektiv autora), Introduccion al Derecho Sovietico (na {panskom), Moskva, 1988, str. 127. 27 Uporedi: Leon Digi, Preobraàj javnog prava, Beograd, 1929. 28 Uporedi: Stevan Lili}, Upravno pravo (drugo izdanje), Beograd, 1998. 29 Uporedi: David Rosenbloom, Public Administration and Law, New York-Basel, 1982, str. 3-4.
25
46
Stevan Lili}
Koncept pravne dràve (Rechtsstaat) i princip vladavine prava (rule of law) velike su tekovine evropske i svetske civilizacije. U odnosu na upravu, poseban zna~aj pravne dràve je u tome {to obezbe|uje legalitet (zakonitost) upravnih odluka. Bez pravne dràve nezamisliv je i svaki savremeni upravni sistem. Kao tvorevina 19. veka, koncept pravne dràve podrazumeva normativisti~ki model ure|enja dru{tvenih odnosa, prema kojem se zakonima i drugim op{tim aktima (naro~ito upravnim propisima) propisuju pravila dru{tvenog pona{anja. Me|utim, koncept pravne dràve u svom izvornom vidu (koji podrazumeva da je neki postupak opravdan samim tim {to je u skladu sa nekim propisom) danas ne bi mogao biti ostvaren bez velike opasnosti po op{te demokratske tekovine (dovoljno je samo spomenuti nacisti~ke i rasisti~ke reìme). Iz tih razloga, pravna dràva danas ne moè predstavljati cilj, ve} samo nu`nu pretpostavku za vladavinu prava, ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, pravde i pravi~nosti. Za razliku od tradicionalnog koncepta pravne dràve, prema kom dràvna vlast sti~e legitimitet samim svojim postojanjem30 , odnosno prema kom su dràvni postupci legitimni (opravdani) samim tim {to su legalni (doneti po propisu), savremene koncepcije legimiteta polaze od koncepta da postupci dràve i delovanje uprave mogu ste}i svoj legitimitet samo odgovaraju}im delanjem. Prema tome, neki postupak ne postaje legitiman samim tim {to ga je preduzela dràva, odnosno uprava, ve} se opravdanost svakog postupka mora ceniti i po osnovu njegove sadrìne (npr. da li vre|a dostojanstvo li~nosti). Kako delatnost uprave ne postaje legitimna samim svojim vr{enjem, to i koncept upravne vlasti mora ustupiti mesto konceptu opravdanosti upravnog delovanja. Ovakav pristup ozna~ava i savremenu orijentaciju u odre|ivanju uloge javne uprave, ~ime upravno delovanje prestaje da bude samo pravna manifestacija dràvne vlasti i postaje aktivni pokreta~ brojnih dru{tvenih tokova. U na{im uslovima, transformacija uprave od aparata vlasti u pruàoca javnih usluga, ozna~ila bi i ostvarenje socijalne (otvorene), umesto tzv. klasne (zatvorene) funkcije upravnog sistema. Upravni sistemi u razvijenim zemljama, kao aktivni u~esnici u dru{tvenim tokovima, predstavljaju jednu od osnovnih poluga materijalnog i duhovnog razvoja savremenog dru{tva. Ovo name}e potrebu odre|ivanja standarda na osnovu kojih se mogu planirati, primenjivati i kontrolisati stvarni efekti njihovog rada. Zbog toga se pri koncipiranju savremenih upravnih sistema, osim legitimiteta (opravdanosti) upravnog delovanja i legaliteta (zakonitosti) upravnih odluka, mora voditi ra~una i o efikasnosti rada javne uprave. Poznato je da tzv. dràvna uprava nikada nije bila posebno efikasna: uostalom, to se od nje nije ni traìlo. Sa aspekta vr{enja vlasti, od uprave se traìlo da bude onoliko efikasna koliko je to bilo neophodno da se ne izgubi vlast. U krajnjoj liniji, to se moralo ostvariti
30
Uporedi: Radomir D. Luki}, Teorija dràve i prava, Beograd, 1956.
47
po bilo koju cenu, pa se te{ko moglo govoriti o efikasnosti u smislu optimalnog odnosa izme|u uloènih sredstava i ostvarenog cilja. Kao posledica brojnih aktivnosti koje realizuju, savremeni upravni sistemi, me|utim, pod pritiskom su enormnih tro{kova. Nedostatak finansijskih sredstava i pove}ana potra`nja njihovih usluga, suo~avaju upravne sisteme sa velikim te{ko}ama. U ovakvim uslovima, zahtevi za racionalnim i ekonomi~nim kori{}enjem resursa, posebno sa razvojem ekolo{ke svesti, postaje prioritet od najve}eg zna~aja. Za razliku od privrede, javna uprava ne moè da prodaje usluge koje pruà. Zbog toga savremena uprava mora, uz pove}anje efikasnosti svog rada, istovremeno da smanjuje svoje tro{kove. To se postiè uvo|enjem nove tehnologije i racionalnom organizacijom rada, kojom se pobolj{avaju organizacioni i funkcionalni uslovi ostvarivanja upravnih zadataka. Na ovaj na~in, u obavljanju svojih aktivnosti, savremeni upravni sistemi na~elno konvergiraju standardima funkcionisanja ekonomskih sistema. Razvijena dru{tva se opredeljuju za takve modele upravnog sistema koji odgovaraju njihovim potrebama, zbog toga {to zadràvanje modela krutih hijerarhijskih odnosa i ~inovni~kog mentaliteta zaposlenih u upravi negativno uti~e ne samo na aktivnosti ekonomskog sistema, ve} i na op{tu dinamiku nau~no-tehnolo{kog razvoja. Kao posledica toga, kategorije kao {to su deregulacija i privatizacija nisu vi{e isklju~ivo rezervisane za ekonomiju, ve} se sve ~e{}e koriste kao op{ti pojmovi kojima se obeleàva {iroko podru~je upravnih reformi, ~ija je svrha da se upravne aktivnosti podvrgnu strogoj disciplini trì{ne logike. U naj{irem smislu, privatizacija (odnosno deregulacija) naj~e{}e se koristi kao op{ti pojam kojim se obeleàva {iroki spektar reformskih poduhvata, ~ija je svrha da upravne aktivnosti podvrgnu strogoj disciplini trì{nog mehanizma. (...) To su vi{edimenzionalni i sloèni fenomeni koji su tesno povezani sa ostalim novim koncepcijama u javnoj upravi.31 Orijentacija u radu javne uprave, usmerena na to da olak{a rad privrede, mora postati osnovna programska orijentacija u naporima za transformaciju postoje}eg modela upravnog sistema kod nas: Dru{tvo se mora opredeliti za takav model uprave koji }e u sada{njem trenutku odgovarati njegovim potrebama, jer bi dalje zadràvanje krutih hijerarhijskih odnosa, pothranjivanje tendencija funkcionerske uprave, uz ostatke ~inovni~kog mentaliteta zaposlenih u upravi, onesposobilo akcije u ekonomsko-privrednom sistemu i organizaciji nau~no-tehnolo{kog razvoja u dostizanju ritma razvoja u svetu koji nas okruùje. Ova ekonomska orijentacija i racionalizacija rada uprave, usmerena na to da olak{a rad privrednih subjekata, treba da dobije ubedljivi i nesporni prioritet u radu na transformaciji dràvne uprave.32
31 Hendrik J. de Ru, Progress, Benefits and Costs of Administrative Privatization, International Revue of Administrative Sciences, Vol. 56, No.1, 1990, str. 8, 11. 32 Stru~ni savet za oblast dràvne uprave, Informacije, Savezni zavod za unapre|enje uprave, br. 30, 1987, str. 30-31.
48
Stevan Lili}
Tehnologija i informatika nezadrìvo prodiru i u upravne sisteme i bitno uti~u na strukturalne transformacije i reforme uprave.33 Prikupljanje, obrada i kori{}enje podataka oduvek su igrali zna~ajnu ulogu u vo|enju dru{tvenih poslova. U savremenim uslovima moè se re}i da je upravo obrada podataka i informacija osnovna funkcija savremene dràve, te je i informati~ka aktivnost upravnih i drugih podsistema dràve bitna pretpostavka za zakonito, efikasno i ekonomi~no ostvarivanje uloge dràve i upravnog sistema. Ovu tvrdnju lako dokazuju mnogi primeri iz najrazli~itijih oblasti javnog ìvota od popisa stanovni{tva do vo|enja najraznovrsnijih slu`benih i drugih evidencija (mati~ne knjige, prebivali{te i boravi{te, li~no ime itd.). Informati~ka tehnologija moè se koristiti prakti~no u svim oblastima upravne aktivnosti: od projektovanja unutra{nje organizacione strukture upravnih organizacija do vo|enja informaciono-dokumentacionih i upravlja~kih sistema na nacionalnom i lokalnom nivou (telekomunikacije, saobra}aj, komunalni poslovi itd.). Ovo proizilazi iz okolnosti da je veliki deo upravnih poslova rutinske i repetitivne prirode, {to omogu}ava njihovu standardizaciju i automatizaciju, kako u prikupljanju i obradi podataka za dono{enje i realizaciju upravnih odluka i vo|enja upravnog postupka, tako i u oblasti kompjuterske obrade teksta i op{te informatizacije kancelarijskog poslovanja. Najnovija dostignu}a na podru~ju tehnolo{ke modernizacije javne uprave pojedinih zemalja (Norve{ke, SAD, Francuske i dr.) polaze od primene sofisticirane tehnologije za ostvarivanje upravnih ciljeva, kao {to su tzv. inteligentni informacioni sistemi, odnosno ekspertni sistemi.34 Svetska iskustva govore o potrebi inoviranja duha postoje}e upravne strukture, kako bi se uklju~ila u savremene tokove: Javnoj upravi je potrebna socijalna inovacija kako bi se adaptirala za transformaciju u informacijskom dru{tvu. Savremena tehnologija, pored tehni~kih, o~igledno obuhvata i druga pitanja. Ona zahteva informacijsko orijentisani pristup javnoj upravi. (Zbog toga) uvo|enje i razvijanje informati~ke tehnologije u upravi traì re{enja koja }e obuhvatiti uzajamno prilago|avanje kako same tehnologije, tako i javne uprave.35 S obzirom na to da na{a zemlja u znatnoj meri kasni u svom op{tem tehnolo{kom razvoju, pa i na podru~ju informatizacije uprave, tehnolo{ka transformacija na{e uprave javlja se kao prioritet od najve}eg zna~aja. O potrebi transformacije sistema dràvne uprave u upravni sistem na prinicipima visoke tehnolo{ke efikasnosti; o po{tovanju principa pravne dràve
Uporedi: Jean-Paul Baquiast, Nouvelles Technologies et Reforme Administrative, Revue Franais d'Administration Publique, No. 37, 1986. 34 Uporedi: Jon Bing, Developing Knowledge Based Legal Systems for Public Administration, Law/Technology, Vol. 20, No. 1, 1987. 35 Heinrich Reinemann, Training The Public Service For Information Management, Brussels, 1987, str. 19.
33
49
kao prethodne pretpostavke op{te demokratizacije i ostvarivanja vladavine prava"; o nu`nosti ostvarivanja na~ela ustavnosti i zakonitosti; o po{tovanju profesionalne i li~ne etike upravnih radnika; o informatizaciji i tehnolo{koj inovaciji uprave; o slobodama i pravima gra|ana u upravnim (i drugim oblastima), u razvijenom svetu je veoma mnogo napisano i ostvareno. Zbog toga, treba posebno ista}i da je vreme istraìvanja vezanih za prevazi|ene hijerarhijsko-normativisti~ke konceptualne modele uprave (kao {to su na primer rasprave na temu: odnosi izvr{ne i upravne vlasti; funkcije dràvne uprave, upravna kontrola uprave i sli~no kao aktuelne upravne problematike sa kraja pro{log i po~etka ovog veka) u razvijenom svetu odavno pro{lo. Prvi korak u re{avanju sloènih pitanja upravne reforme je utvr|ivanje pravog stanja stvari. Problem treba postaviti tako da misao prethodi akciji a ne obrnuto, pa da se re{enja traè ex post facto, {to je od posebnog zna~aja za istraìvanje uprave i upravnih fenomena, posebno sa stanovi{ta preobraàja kompleksne celine dràvne i javne uprave od aparata prinude u uslu`no orijentisani upravni sistem. Da bi se utvrdile relevantne ~injenice, treba pitanjima upravne reforme pristupiti sa stanovi{ta savremene stru~ne metodologije projektovanja sistema. Da bi se uhvatio korak sa svetom i sa savremenim upravnim procesima, treba se orijentisati na izradu (i to prema najstroìm standardima sistemske analize) projekta upravne reforme u uslovima: a) trì{ne privrede, b) vi{estrana~kog pluralizma i c) tehnolo{ke inovacije. Iskustva pokazuju da su takvi projekti vitalni preduslov za uklju~ivanje u savremene svetske tokove. Polaze}i od iznetog, kao i sa stanovi{ta savremene stru~ne metodologije projektovanja sistema, kao prioritetni zadatak upravne reforme treba ozna~iti izradu projekta transformacije upravnog sistema, kao stru~ni i nau~ni odgovor prevazilaènja na{eg postoje}eg modela dràvne uprave. Ovakvom projektu treba, pre svega, pri}i sa stanovi{ta uprave kao sloènog sistema, i u tom smislu mobilisati sve kadrovske, tehnolo{ke i organizacione faktore u koordinaciji i realizaciji ovako izazovnog poduhvata.
POZITIVNOPRAVNI POJAM DR@AVNE UPRAVE

Za razliku od teorijskog pojma uprave, tzv. pozitivnopravni pojam uprave odre|uje upravu polaze}i od vaè}ih (pozitivnih) ustavnih i zakonskih propisa.36 Dok je odre|ivanje teorijskog pojma uprave zna~ajno za utvr|ivanje op{te koncepcije uprave u funkcionalnom i organizacionom smislu, dotle odre|ivanje
Nikola Stjepanovi}, Upravno pravo I, Beograd, 1973, str. 27-31; Slavoljub Popovi}, Upravno pravo op{ti deo, Beograd, 1989, str. 42-45, i dr.
36
50
Stevan Lili}
pozitivnopravnog pojma uprave ima zna~aja za prakti~nu primenu konkretnih pravnih normi o radu i organizaciji uprave. U jugoslovenskom pravu, pozitivnopravni pojam uprave mogu}e je konstruisati polaze}i od odgovaraju}ih ustavnih i zakonskih definicija uprave koje su date u ustavima Jugoslavije, Srbije i Crne Gore, kao i odgovaraju}im saveznim i republi~kim zakonima i drugim propisima koji reguli{u poslove i organizaciju uprave. Po{to ustavotvorac i zakonodavac, po pravilu, ne odre|uju pojam uprave na izri~it i jedinstven na~in, pri odre|ivanju pozitivnopravnog pojma uprave potrebno je pristupiti tuma~enju i izvr{iti sistematizaciju odgovaraju}ih vaè}ih normi iz ove oblasti. Iako teorijski i pozitivnopravni pojmovi uprave imaju odre|ene zajedni~ke karakteristike, nije retko da se oni u potpunosti sadrìnski i terminolo{ki ne podudaraju. To je slu~aj i u na{em pravu, budu}i da se u na{im vaè}im ustavnim i zakonskim propisima pojam uprave, po pravilu, odre|uje polaze}i od autoritativnih elemenata (tj. uprava se odre|uje kao funkcija vlasti), a ne od savremenih koncepcija prema kojima se uprava odre|uje kao javna slu`ba. Kao i kod teorijskog pojma uprave, i kod pozitivnopravnog pojma uprave mogu}e je utvrditi pozitivnopravni pojam uprave u funkcionalnom smislu i pozitivnopravni pojam uprave u organizacionom smislu. Pozitivnopravni pojam uprave u funkcionalnom smislu podrazumeva utvr|ivanje konkretnih poslova koji su u jugoslovenskom pravu odgovaraju}im propisima ozna~eni kao poslovi dràvne uprave. Prema vaè}im propisima, poslovi dràvne uprave obuhvataju slede}e aktivnosti: a) izvr{avanje zakona, tj. dono{enje podzakonskih op{tih (npr. pravilnika, naredbi i uputstava) i pojedina~nih (upravnih) akata, drugih propisa i op{tih akata skup{tine (npr. odluka) i vlade (npr. uredbi i odluka); b) re{avanje u upravnim stvarima (dono{enjem re{enja u upravnom postupku); c) vr{enje upravnog nadzora (npr. kontrola zakonitosti upravnih akata i obavljanje inspekcijske kontrole); d) obavljanje drugih upravnih (npr. preduzimanje tzv. upravnih mera) ili stru~nih poslova (npr. stru~na obrada i priprema teksta nacrta nekog zakona ili drugog propisa) koji su utvr|eni zakonom ili drugim propisom. Vaè}i ustavni, zakonski i drugi propisi poslove dràvne uprave odre|uju na slede}i na~in. Saveznim Ustavom37 je propisano (~lan 107) da savezna ministarstva: a) izvr{avaju savezne zakone, druge propise i op{te akte Savezne skup{tine i Savezne
37
1/92).
Ustav Savezne Republike Jugoslavije (Slu`beni list Savezne Republike Jugoslavije, br.
51
vlade; b) re{avaju u upravnim stvarima; c) vr{e upravni nadzor i d) obavljaju druge upravne poslove utvr|ene saveznim zakonom. Ove odredbe saveznog Ustava o upravnim zadacima i poslovima razra|ene su Uredbom o obrazovanju saveznih ministarstava i drugih saveznih organa i organizacija38 koja predvi|a da (~lan 3) savezna ministarstva, u svom delokrugu: a) izvr{avaju savezne zakone, druge propise i op{te akte Savezne skup{tine i Savezne vlade; b) pripremaju predloge za utvr|ivanje i vo|enje politike Savezne vlade i predloge zakona, drugih propisa i op{tih akata; c) re{avaju u upravnim stvarima; d) vr{e upravni nadzor; e) obavljaju druge upravne poslove utvr|ene saveznim zakonom. Ustavom Republike Srbije39 propisano je (~lan 94) da ministarstva: a) primenjuju zakone i druge propise i op{te akte Narodne skup{tine i Vlade, kao i op{te akte predsednika Republike; b) re{avaju u upravnim stvarima; c) vr{e upravni nadzor i d) obavljaju druge upravne poslove utvr|ene zakonom. Prema Zakonu o dràvnoj upravi,40 poslovi organa dràvne uprave koje obavljaju ministarstva su: (~lan 8) a) primena zakona i drugih propisa i op{tih akata Narodne skup{tine i Vlade i op{tih akata predsednika Republike, odnosno obezbe|ivanje njihovog izvr{avanja; b) re{avanje u upravnim stvarima; c) vr{enje upravnog nadzora; d) priprema zakona i obavljanje drugih poslova utvr|enih zakonom i drugim propisom. Ustavom Republike Crne Gore41 propisano je (~lan 99) da poslove dràvne uprave vr{e ministarstva i organi uprave, s tim {to se pojedini poslovi dràvne uprave mogu zakonom preneti na lokalnu samoupravu, dok Zakon o na~elima organizacije dràvne uprave42 , suprotno na{oj uobi~ajenoj praksi da nabrajanje poslova uprave po~inje sa onim poslovima koji su po svojoj prirodi autoritativni, na prvom mestu navodi stru~ne poslove uprave, pa tek onda ostale. Osim toga, ovim Zakonom je u poslove koji su povereni upravi uvr{teno i re{avanje u prekr{ajnim stvarima. U tom smislu, prema ovom Zakonu poslovi dràvne uprave su (~lan 1): a) pripremanje predloga za utvr|ivanje i vo|enje politike Vlade Republike Crne Gore, sprovo|enje i obezbe|enje sprovo|enja utvr|ene politike; b) pripremanje zakona, drugih propisa i op{tih akata koje predlaè ili donosi Vlada; c) izvr{avanje i obezbe|enje izvr{avanja zakona, drugih propisa i op{tih akata; d) re{avanje u upravnim stvarima; e) vr{enje upravnog nadzora; f) re{avanje u prekr{ajnom postupku; g) drugi poslovi uprave utvr|eni zakonom.
Uredba o obrazovanju saveznih ministarstava i drugih saveznih organa i organizacija (Slu`beni list Savezne Republike Jugoslavije, br. 7/94, 86/94). 39 Ustav Republike Srbije (Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 1/90). 40 Zakon o dràvnoj upravi (Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 20/92,48/93). 41 Ustav Republike Crne Gore (Slu`beni glasnik Republike Crne Gore, br. 48/92). 42 Zakon o na~elima organizacije dràvne uprave (Slu`beni glasnik Republike Crne Gore, br. 56/93).
38
52
Stevan Lili}
Pozitivnopravni pojam uprave u organizacionom smislu podrazumeva utvr|ivanje tzv. nomenklature, tj. konkretnih vrsta i oblika upravnih organa, koji su odgovaraju}im propisima ozna~eni kao vr{ioci dràvne uprave. U ustavnim i zakonskim tekstovima, me|utim, vr{ioci dràvne uprave ozna~avaju se razli~itim izrazima, a i njihova podela nije uvek jasna, {to stvara te{ko}e u razlikovanju pojedinih vrsta i oblika ovih organizacionih oblika. Prema vaè}im propisima, mogu se uglavnom razlikovati slede}e vrste i oblici vr{ilaca dràvne uprave: a) ministarstva (kao osnovni vr{ioci dràvne uprave); b) organi uprave (naj~e{}e u sastavu ministarstva); c) posebne (upravne) organizacije (obrazovane radi vr{enja stru~nih poslova iz delokruga ministarstva), kao i d) nedràvni subjekti kojima su poverena upravna javna ovla{}enja (npr. preduze}a i druge organizacije). Vaè}i ustavni, zakonski i drugi propisi vr{ioce dràvne uprave odre|uju na slede}i na~in. Saveznim Ustavom (~lan 107) propisano je da poslove uprave obavljaju savezna ministarstva. Prema Uredbi o obrazovanju saveznih ministarstava i drugih saveznih organa i organizacija obrazuju se: a) savezna ministarstva, b) drugi savezni organi uprave i c) savezne upravne organizacije (~lan 1). Sa druge strane, ovom Uredbom predvi|ena je i podela na: a) savezne organe (tj. savezna ministarstva, savezne uprave i savezne inspektorate) i b) savezne organizacije (tj. savezne sekretarijate, savezne zavode, savezne direkcije i arhive). Ustavom Republike Srbije (~lan 94) propisano je da se za obavljanje poslova dràvne uprave obrazuju: a) ministarstva, b) organi uprave u sastavu ministarstva (za obavljanje odre|enih poslova dràvne uprave), c) posebne organizacije (za vr{enje stru~nih poslova), s tim {to se odre|ena upravna ovla{}enja mogu zakonom poveriti d) preduze}ima i drugim organizacijama. Prema Zakonu o ministarstvima, poslove dràvne uprave obavljaju: a) ministarstva (~lan 1), s tim {to se za obavljanje odre|enih upravnih poslova za koje je potrebno posebno organizovanje i samostalnost u radu mogu obrazovati b) organi uprave u sastavu ministarstva (i to kao sekretarijati, uprave i inspektorati), dok se za obavljanje prete`no stru~nih poslova mogu obrazovati c) posebne organizacije u sastavu ministarstva (kao zavodi i direkcije) (~lan 4). Ustavom Republike Crne Gore (~lan 99) propisano je da poslove dràvne uprave vr{e ministarstva i organi uprave, dok Zakon o na~elima organizacije dràvne uprave (~l. 2-6) predvi|a da poslove dràvne uprave vr{e: a) ministarstva i b) organi uprave (s tim {to se organi uprave osnivaju kao sekretarijati, uprave i upravne organizacije), dok se za vr{enje stru~nih i drugih poslova za potrebe ministarstva, organa uprave i drugih dràvnih organa mogu osnivati c) slu`be. Na osnovu iznetog, moè se odrediti pozitivnopravni pojam uprave u jugoslovenskom pravu. U funkcionalnom smislu, pozitivnopravni pojam uprave u
53
jugoslovenskom pravu, pre svega, obuhvata tzv. poslove dràvne uprave, tj. vr{enje upravne vlasti u vezi sa izvr{avanjem zakona (i drugih op{tih akata), re{avanjem u upravnim stvarima i vr{enjem upravnog nadzora, s tim {to se mogu obavljati i stru~ni poslovi (kao {to je priprema nacrta zakona). U organizacionom smislu, pozitivnopravni pojam uprave u jugoslovenskom pravu, pre svega, obuhvata tzv. vr{ioce dràvne uprave, tj. ministarstva i organe uprave u sastavu ministarstva (kao osnovne vr{ioce poslova dràvne uprave), s tim {to se mogu osnivati i posebne (upravne) organizacije za obavljanje stru~nih poslova u vezi sa vr{enjem poslova dràvne uprave. Osim toga, vr{enje pojedinih upravnih ovla{}enja u vezi sa vr{enjem odre|enih poslova dràvne uprave mogu se zakonom poveriti i nedràvnim subjektima (npr. preduze}ima i drugim organizacijama). Prema tome, moè se zaklju~iti da pozitivnopravni pojam uprave u jugoslovenskom pravu po~iva na modelu dràvne uprave koji polazi od autoritativne koncepcije uprave kao vlasti. U tom smislu, pozitivnopravni pojam uprave u jugoslovenskom pravu znatno odstupa od savremenog teorijskog pojma uprave. Ovaj koncept zastupaju i pojedini na{i autori (posebno Pavle Dimitrijevi},43 Ratko Markovi}44 i Zoran Tomi}45 ). Me|utim, ukoliko se èli uhvatiti korak sa razvijenim zemljama Evrope i sveta, neophodno je {to pre pristupiti reformi upravnog zakonodavstva u pravcu preobraàja modela uprave kao dràvne uprave u savremeni model uprave kao javne slu`be, odnosno upravnog sistema za dru{tvenu regulaciju.
POJAM I PRAVNA PRIRODA JAVNE SLU@BE Op{ti i javni interes

Modeli uprave koji danas preovla|uju u razvijenim zemljama (posebno evropskim) proizilaze iz koncepcije socijalne funkcije dràve i uprave. Prvobitni koncept pravne dràve u smislu da je pravna dràva ona u kojoj je vr{enje vlasti regulisano pravom, zamenjuje koncept socijalne dràve (welfare state), odnosno dràve koja se stara o dobrobiti svojih gra|ana i op{tem dru{tvenom, kulturnom i socijalnom blagostanju. Ove promene u teorijskom pristupu uzrokovale su promenu koncepta dràvne uprave (uprave kao vlasti) i stvaranje koncepta uprave kao sistema za socijalnu regulaciju dru{tvenih procesa, prema kome se vr{enje upravnih aktivnosti ne moè svesti isklju~ivo na vr{enje dràvne vlasti ve} ono mora obuhvatati i vr{enje onih aktivnosti kojima se stvaraju neophodni
43 44
111.
45
Uporedi: Pavle Dimitrijevi}, Osnovi upravnog prava, Beograd, 1983, str. 50-91. Uporedi: Pavle Dimitrijevi}, Ratko Markovi}, Upravno pravo, Beograd, 1986, str. 107Uporedi: Zoran Tomi}, Upravno pravo, Beograd, 1991.
54
Stevan Lili}
uslovi za nesmetan ìvot i rad gra|ana i napredak dru{tva kao celine.46 Sa stanovi{ta ovog modela, uprava se ne razume kao vlast i dràvna represija, ve} kao javna slu`ba ~ija je osnovna funkcija ostvarivanje op{teg interesa odnosno dru{tvene dobrobiti (bono publico). Iz tog razloga je neophodno, da se, pre upu{tanja u odre|ivanje pojma i pravne prirode javnih slu`bi, odredi pojam op{teg i pojam javnog interesa. êsto se ovi pojmovi uzimaju kao sinonimi. Me|utim, treba ukazati na toda je pojam op{ti interes politi~ka, a pojma javni interes pravna kategorija. Iz navedenih savremenih shvatanja o dràvi i upravi proizilazi da dràva i njena uprava nisu vi{e hegelovska apsolutna vlast, odnosno primarna dogma, odnosno da ona nije zloglasno biblijsko ~udovi{te Levijatan, sa kojim je svojevremeno engleski i politi~ki i pravni filozof Tomas Hobs uporedio dràvu (i njenu upravu), ve} je to organizacija koja treba da obezbedi dobrobit i sigurnost gra|ana, te da je njen osnovni zadatak da pruì javne usluge kojima se ostvaruje op{ti interes. Op{ti interes, kao politi~ka kategorija, jeste pojam koji ozna~ava privredni, politi~ki, kulturni i nau~ni razvoj dru{tvene zajednice, koji se u jednom {irem smislu moè meriti odgovaraju}im pokazateljima, kao {to su dohodak po glavi stanovnika, smanjena smrtnost novoro|ene dece, pove}anje proizvodnosti i rada i sl. Ostvarivanjem op{teg interesa stvaraju se uslovi za razvoj i unapre|enje individualnih sloboda i prava ~oveka i gra|anina, ~ime se obezbe|uje ostvarivanje ideje ljudskih prava. Kako je osnovni zadatak dràva u savremenim uslovima da obezbede ostvarivanje op{teg interesa kao politi~ke kategorije, taj op{ti interes je neophodno formalizovati u zakonu, ~ime se on preobraàva u javni interes. Javni interes je, kao pravna kategorija, utvr|en zakonima koje donosi parlament, odnosno skup{tina kao predstavni~ko telo koje biraju gra|ani na slobodnim i demokratskim izborima, ~ime ispoljavaju javni interes jedne dru{tvene zajednice. Uprava, ostvaruju}i svoju socijalnu funkciju, obezbe|uju}i izvr{enje zakona, obezbe|uje i ostvarivanje javnog interesa vr{enjem autoritativih i neautoritativnih aktivnosti. Prema tome, javni interes je pravna kategorija koja je kao takava odre|ena zakonom i koji stoji iznad pojedina~nih (individualnih i grupnih) interesa, ali ~ijim se ostvarenjem unapre|uju li~ne slobode i prava ~oveka i gra|ana i razvija ideal ljudskih prava. Dru{tvo je materijalna sredina nu`na za egzistenciju ljudi. Javne slu`be su nastale upravo iz razloga {to je ~ovek, da bi uop{te mogao da opstane, prinu|en da ìvi u dru{tvu u kome se obavljaju izvesne delatnosti ~ije je postojanje, odnosno stalno i neprekidno funkcionisanje, nu`no i za samu dru{tvenu zajednicu i za svakog pojedinca. Upravo ove delatnosti i ~ine su{tinu javnih slu`bi, ali ako bismo se zapitali {ta sve one obuhvataju, ne bismo mogli dati jedan precizan
46 Uporedi: Stevan Lili}, Dejan Milenkovi}, Javne slu`be u jugoslovenskom pravu, Pravni fakultet u Beogradu, 1999.
55
odgovor. Budu}i da se ljudsko dru{tvo nalazi u neprekidnom razvoju i kretanju, potrebe za javnim slu`bama postaju sve ve}e, pri ~emu je i sam razvitak ovih slu`bi u zavisnosti od op{teg razvitka. Izvesnim dru{tvenim delatnostima se daje karakter javne slu`be i ona se podvrgava posebnom reìmu kada je dru{tvena zajedinaca smatra naro~ito zna~ajnom za svoju egzistenciju. Osim op{teg interesa koji se zadovoljava obavljanjem takvih delatnosti, i volja onih koji upravljaju je tako|e od velikog zna~aja kada se odre|uje da li }e se neka delatnost smatrati, odnosno uvesti kao javna slu`ba.47 Pojam javne slu`be u sebi krije dve vrste elemenata: sociolo{ke i pravne. Ti elementi su: 48 1. Javne slu`be se osnivaju sa ciljem da se zadovolje odre|ene potrebe od op{teg interesa. Op{ti interes predstavlja su{tinski element pri odre|ivanju pojma javne slu`be. One se osnivaju radi zadovoljenja odre|enih potreba od op{teg interesa, koje su zna~ajne i za celu dru{tvenu zajednicu i za svakog pojedinca. Svaka delatnost uprave nije istovremeno i javna slu`ba, ve} su to samo one delatnosti kojima se zadovoljavaju potrebe od op{teg interesa i koje se najcelishodnije i najpogodnije mogu zadovoljiti putem osnovane javne slu`be. Prema tome, organizacija javnih slu`bi se moè osnivati samo za obavljanje takvih delatnosti, a te delatnosti su: komunalna delatnost, nau~na, kulturna, prosvetna, zdravstvena i socijalna delatnosti, kao i delatnosti koje imaju za cilj unapre|enje odre|enih grana privrede, uprave ili zadovoljenja op{tih potreba stanovni{tva. 2. Javne slu`be odgovaraju obavezi upravlja~a da se staraju za op{te dobro. Od namere onih koji upravljaju zavisi uvo|enje javne slu`be. Me|utim, da bi se starali za op{te dobro, oni koji upravljaju imaju i obavezu da organizuju i obezbede normalno funkcionisanje odre|ene delatnosti (slu`be) koje su od op{teg dru{tvenog interesa. Upravlja~ima se name}e pravna obaveza da organizuju i obezbede normalno i stalno funkcionisanje odre|enih delatnosti (slu`bi), kao korelativ vr{enja vlasti, jer je svaki pojedinac nadahnut idejom da oni koji upravljaju upravljaju u interesu onih nad kojima upravljaju. 3. Delatost i organizacija javne slu`be kao takva mora biti odre|ena zakonom. Da bi se jedna delatnost smatrala javnom slu`bom, neophodno je da kao takva bude progla{ena zakonom. Te delatnosti obavljaju one organizacije koje su zakonom progla{ene za javne slu`be. Zakonima iz ove oblasti utvr|en je poseban pravni reìm javnih slu`bi kojima je regulisan njihov pravni poloàj i koje karakteri{u posebna pravila koja zavise od potreba pojedine javne slu`be. 4. Neprekidno funkcionisanje. Javne slu`be funkcioni{u bez ikakvog prekida s obzirom na svoju va`nost i prirodu. One se osnivaju radi zadovoljenja op{tih potreba stanovni{tva, {to nu`no name}e potrebu za neprekidnim funkcionisaUporedi: Dimitrije Prodanovi}, Gra|anin i javne slu`be, Kultura, Beograd, 1960, str. 5. Uporedi: Slavoljub Popovi}, Neka pitanja u vezi sa pojmom javne slu`be, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, br. 2, 1954, str. 181-186.
47 48
56
Stevan Lili}
njem. Primena principa neprekidnog (kontinuiranog) funkcionisanja zna~i da oni koji upravjaju ne mogu dozvoliti prekid javne slu`be, jer svaki zastoj u njihovom radu izaziva poreme}aj u redovnom zadovoljenju odre|enih potreba koje su u datom momentu od kapitalne va`nosti za dru{tvo. Ovo neprekidno funkcionisanje dovodi do toga da princip rentabiliteta u radu organizacija putem kojih se poslovi javnih slu`bi obavljaju mora ponekad biti zanemaren, odnosno da organ koji je ovakve organizacije osnovao ili nad njima vr{i nadzor mora pokrivati eventualne gubitke koje one u svom poslovanju pretrpe. 5. Uvek mogu}a promenljivost. Po{to se ljudsko dru{tvo nalazi u neprekidnom razvoju, potrebe za javnim slu`bama postaju sve ve}e, pri ~emu je i sam razvitak ovih slu`bi u zavisnosti od op{teg razvitka civilizacije. Nadleì organ moè uvek modifikovati organizaciju i rad javnih slu`bi, {to zavisi od razvoja potreba od op{teg interesa. Istovremeno, protokom vremena mogu i prestati izvesne okolnosti ~ime prestaje i potreba za postojanjem neke javne slu`be. 6. Svi gra|ani su jednaki u kori{}enju javne slu`be. Javne slu`be su du`ne da svoje usluge i ~inidbe pruàju svim licima koja ispunjavaju odre|ene uslove za kori{}enje tih usluga i ~inidbi. Pri kori{}enju usluga javnih slu`bi, primenjuje se na~elo jednakosti koje se manifestuje u dva pravca: prvo, javne slu`be su du`ne da svoje usluge pruè svima koji ispunjavaju odre|ene uslove za njihovo kori{}enje, mada je u izvesnim slu~ajevima ostavljeno organizacijama koje obavljaju poslove javnih slu`bi da same odre|uju koje }e kategorije gra|ana imati pravo na njihove usluge; drugo, organizacija javne slu`be je du`na da svim korisnicima pruì uz jednake uslove i jednake usluge i ~inidbe. Koncepcija javnih slu`bi posluìla kao osnov za pro{irenje teorijskog pojma uprave u materijalnom smislu tako da ovaj pojam danas obuhvata i one aktivnosti uprave koje predstavljaju vr{enje javnih slu`bi. Pod uticajem teorije javnih slu`bi, teorijski koncept upravne funkcije ustupio je mesto konceptu upravne delatnosti kao vr{enju javnih slu`bi.
Teorijski pojam javne slu`be u francuskom pravu

Pri odre|ivanju teorijskog pojma javne slu`be, polazi se od navedenih sociolo{kih i pravnih elemenata koji ~ine sadrìnu ovog pojma. Op{ti interes, namera upravlja~a, pravna regulacija, neprekidno funkcionisanje, uvek mogu}a promenljivost i jednakost gra|ana treba da do|u do izraàja u teorijskoj definiciji ovog pojma. Me|utim, pojam javne slu`be je veoma rastegljiv, usled ~ega ga je veoma te{ko obuhvatiti jednom jedinstvenom definicijom. Uporednopravno posmatrano, pojam javne slu`be (service public, ffentlicher dienst) stvorila praksa francuskog Dràvnog saveta, a dalje razradila francuska teorija administrativnog prava. Zatim su javne slu`be prihva}ene i u belgijskoj i
57
nema~koj teoriji i praksi, kao i u pravu drugih zapadnih zemalja. U novije vreme ovaj institut je na{ao oslonac i u engleskom pravu.49 U jugoslovenskoj upravnoj teoriji, i pre i posle Drugog svetskog rata, pod uticajem francuske pravne teorije i prakse dato je vi{e definicija pojma javne slu`be. Javna slu`ba je bila nezaobilazni predmet opservacije najve}ih jugoslovenskih teoreti~ara upravnog prava. S druge strane, jugoslovensko zakonodavstvo je pokazalo dosta kolebljivosti u pogledu ovog instituta. Razlog leì u tome {to je u socijalisti~kom pravu, sve do sloma komunizma 1990. godine, dominirao model dràvne uprave, odnosno uprave kao vlasti. Ve} u drugoj polovini pro{log veka, Dràvi savet u Francuskoj je, re{avaju}i sporna pitanja u vezi sa radom uprave, po~eo da pro{iruje pojam upravne funkcije i da u okvire njenog vr{enja uklju~uje i neautoritativne aktivnosti dràve koje su dobile obele`ja tzv. javnih slu`bi. Na taj na~in je pojam uprave u Francuskoj pro{iren, tako da se pod njim, osim upravne funkcije (kao pravno regulisanog vr{enja upravne vlasti), podrazumevalo i vr{enje javnih slu`bi. Koncepcija francuskog Dràvnog saveta o javnim slu`bama bila je formulisana u jednoj odluci koja je bila doneta 1903. godine povodom slu~aja Terije (Terrier). Odlukom je zapravo, utvr|eno da se podrazumeva da sve {to se odnosi na organizaciju i funkcionisanje javnih slu`bi spada u upravnu delatnost.50 U zaklju~ku koji je povodom ove odluke dao tada{nji komesar Vlade Romije isti~e se: Ako je po nalogu Generalnog saveta u interesu zajednice gra|ana preduzeto uni{tavanje {tetnih ìvotinja u departmanu, ono ima karakter prave javne slu`be (...). Tu postoji prava javna slu`ba, delatnost od op{teg interesa (...). Sve {to se odnosi na organizaciju i funkcionisanje javnih slu`bi, op{tih ili lokalnih, bilo da uprava deluje putem ugovora, bilo da primenjuje akt vlasti, predstavlja upravnu delatnost koja po svojoj prirodi spada u nadle`nosti uprave.51 Teorija javnih slu`bi, pro{irila je sadrìnu materijalnog pojma uprave, s obzirom da to u francuskom pravu, u skladu sa u~enjem o javnim slu`bama i stavovima francuskog Dràvnog saveta, uprava po~inje da obuhvata ne samo aktivnosti izvr{enja zakona putem dono{enja op{tih i pojedina~nih pravnih akata kao i vr{enje materijalnih radnji prinude, ve} i aktivnosti vr{enja javnih slu`bi koje se obavljaju po reìmu administrativnog prava. Najstarija teorijska konstrukcija koja je nastala u Francuskoj je ona koju su istakli najpre Laferier a zatim i
49 Uporedi: Slavoljub Popovi}, Neka pitanja u vezi sa pojmom javne slu`be, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, br. 2, 1954, 175-188. 50 Uporedi: Pavle Dimitrijevi}, Ratko Markovi}, Upravno pravo I, Beograd 1986, str. 35. 51 Uporedi: Jean Paul Buffelan, Les grandes tories de base du droit administratif franais, ~lanak u ~asopisu Recueil de jurisprudence du droit administratif et du Conseil d'Etat, Bruxelles, 1967, No. 4, str. 252.
58
Stevan Lili}
Bertelami52 , prema kome dràva donosi dve vrste pravnih akata: akte vlasti i akte poslovanja. Dok kod akata vlasti dolazi do punog izraàja dràvna suverenost, kod drugih ona nastupa kao imovinskopravna li~nost. Na osnovu ove podele pravila se i razlika u ~iju nadle`nost spada re{avanje sporova iz ovih akata. Svi akti vlasti su u upravno-sudskoj nadle`nosti, dok su akti poslovanja u nadle`nosti redovnih sudova (osim onih koji su po izri~itoj odredbi nekog specijalnog zakona u nadle`nosti upravnih sudova). Na ovaj na~in izvr{eno je razgrani~enje upravno-sudske nadle`nosti. Najve}i doprinos formiranju teorije javnih slu`bi dao je Leon Digi, osniva~ {kole socijalne funkcije dràve i teorije javnih slu`bi u francuskoj i evropskoj pravnoj nauci.53 U duhu svoje solidaristi~ke koncepcije o dràvi i pravu, tj. da dràva i pravo nisu isklju~ivo instrumenti u rukama vladaju}e klase, ve} organizacija koja ima za cilj da ostvari interese dru{tva kao celine, Digi je smatrao da se osnovni zadatak dràve u novim uslovima, po~etkom 20. veka promenio (tj. transformisao) i da, umesto vr{enja javne vlasti, dràva ima zadatak da vr{i javne slu`be. Prema Digiju, javne slu`be treba da zamene suverenu li~nost dràve, odnosno za njega je dràva samo skup javnih slu`bi i pri tom isti~e: Ono {to je glavno, to vi{e nije pravo zapovedanja, ve} obaveza da se prakti~no radi. (...) Oni koji vladaju nemaju subjektivno pravo na javnu vlast, ve} imaju du`nost da upotrebe svoju vlast radi organizovanja javnih slu`bi i da obezbede i kontroli{u njihov rad. (...) Dràva vi{e nije suverena vlast koja zapoveda; ona je grupa pojedinaca koja raspolaè silom, i koji su du`ni ovu silu upotrebiti radi stvaranja i upravljanja javnim slu`bama. Pojam javne slu`be postaje osnovni pojam savremenog javnog prava.54 Prema tome, osnova javnog prava nije vi{e pravo zapovedanja, ve} pravilo o ure|enju i upravljanju javnim slu`bama. Kada dràva daje nastavu, deli pomo} siroma{nima, kad obezbe|uje saobra}aj ljudi i stvari, u svim tim radnjama dràve nema ni traga vr{enja kakvog prava zapovedanja. Ako je dràva po samoj definiciji i po samoj svojoj prirodi zajednica koja zapoveda, ona treba da to uvek bude. I zato ako ona ma i u jednoj od svojih delatnosti nije suverena, to je zato {to ona to nikada nije ni bila. Pri vr{enju svih tih slu`bi, (...) postoji dràvna intervencija, koja treba da bude pot~injena pravu, regulisana i podre|ena jednom sistemu javnog prava. Taj sistem se ne moè vi{e osnivati na pojmu suverenosti, po{to se primenjuje na akte u kojima se ne vidi nikakav trag vlasti zapovedanja.55
Henri Berthlemy, Elemente de droit administratif, II izd., Paris, 1926, str. 706. Uporedi: Leon Digi, Preobraàj javnog prava (1913), Beograd, 1929; êdomir Markovi}, Digijeva pravna teorija, Subotica, 1927. i dr. 54 Leon Digi, Preobraàj javnog prava (1913), Beograd, 1929, str. XIX-XX. 55 Leon Digi, Preobraàj javnog prava (1913), Beograd, 1929, str. 32-33.
52 53
59
Umesto javne vlasti, suverenosti, subjektivnog prava, prava zapovedanja dràve, pojavljuje se pojam javne slu`be, socijalne funkcije, du`nosti vladaju}ih. Digi ukazuje na to da pojam javne slu`be nije nov, ve} da je stvoren onda kada se pojavila razlika izme|u upravlja~a i onih nad kojima se upravlja. Zaista, jo{ se od tog trenutka shvatilo da se upravlja~ima name}u izvesne obaveze prema onima kojima upravljaju, i da je izvr{enje tih obaveza u isto vreme posledica i opravdavanje njihove ve}e sile. To je u su{tini pojam javne slu`be.56 Za Digija javna slu`ba je svaka delatnost ~ije obavljanje mora biti obezbe|eno, regulisano i kontrolisano od strane onih koji vladaju jer je obavljanje ove delatnosti neohodno za ostvarivanje i razvoj dru{tvene uzajamnosti i ujedno je takve prirode da ne moè biti ostvareno bez intervencije vladaju}e sile.57 Digi smatra da kao javne slu`be treba organizovati one delatnosti ~ija i najkra}a obustava izaziva dru{tveni nered, te kao primer navodi {trajk francuskih èlezni~ara koji je nedvosmisleno pokazao da èleznica u sebi, u prvom redu, nosi elemente javne slu`be. Me|utim, prema shvatanjima @eza, Bonara, Valina i drugih francuskih teoreti~ara, Digijeva definicija je nepotpuna jer ne daje precizne elemente pojma javne slu`be a istovremeno joj se zamera da je vi{e sociolo{ka nego pravna. Dok je za Digija dràva samo skup javnih slu`bi, a osnov dràvne organizacije vidi u dràvnoj uzajamnosti, Moris Oriju smatra da je javna slu`ba samo jedan od najefikasnijih postupaka koje koristi uprava da bi obavila svoju misiju.58 Digijev sledbenik Gaston @ez kritikuje, ali i produbljuje njegovu definiciju javnih slu`bi. @ez posebno ukazuje da je za utvr|ivanje pojma javne slu`be bitna volja onih koji vladaju, jer isti~e da }e se isklju~ivo smatrati kao javne slu`be one op{te dru{tvene potrebe od op{teg interesa za koje su oni koji vladaju u odre|enoj zemlji, odlu~ili da se te potrebe zadovoljavaju postupkom javne slu`be. Namera onih koji vladaju je jedino merodavna (...).59 @ez dolazi do slede}ih zaklju~aka: l. javne slu`be su tehni~ki postupak putem koga se zadovoljavaju potrebe od op{teg interesa; 2. reìm javnih slu`bi karakteri{e podre|ivanje privatnih interesa op{tem interesu; 3. organizacija javnih slu`bi se menja u skladu sa potrebama od op{teg interesa; 4. javna slu`ba je legalna situacija.60 Za Lobadera, u pojmu javne slu`be op{ti interes predstavlja esencijalni elemenat, odnosno (...) javna slu`ba je svaka delatnost nekog javnog kolektiva
Leon Digi, Preobraàj javnog prava (1913), Beograd, 1929, str. 34. Leon Digi, Preobraàj javnog prava (1913), Beograd, 1929, str. 51. 58 Maurice Hauriou, Prcis de droit administratif et de Droit gnral, Paris, 1921, str. 344. 59 Gaston Jze, Les principles gnraux de droit administratif, Paris, T. II, La notion de service public 1925-1936, str. 16 (navedeno prema: Draga{ Denkovi}, Javne slu`be u francuskom upravnom pravu, Anali pravnog fakulteta u Beogradu, br. 5, 1970, str. 465). 60 Uporedi: Slavoljub Popovi}, Neka pitanja u vezi sa pojmom javne slu`be, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, br. 2, 1954, str. 175.
56 57
60
Stevan Lili}
koji ima za cilj da zadovolji neki op{ti dru{tveni interes (...).61 Javna slu`ba je za Lobadera svaka aktivnost javne li~nosti koja je usmerena na zadovoljenje potreba od op{teg interesa. Takvo zadovoljenje potreba od op{teg interesa opravdava i proìma javnu slu`bu i upravo ta ideja defini{e javnu slu`bu i razlikuje je od privatnih poduhvata uprave.62 Javne slu`be mogu obrazovati razli~ita javna tela, tako da postoje javne slu`be dràve, departmana i op{tina. Na primer, narodno obrazovanje je javna slu`ba dràve, a slu`ba gradskog saobra}aja je gradska javna slu`ba.63 Lobader smatra da se domen javnih slu`bi menja prema vremenu i koncepcijama onih koji drè vlast (...). Namera vladaju}ih je bitna i merodavna pri ispitivanju da li je re~ o javnoj slu`bi ili ne, a to zna~i da se mora ustanoviti da li je javna vlast stvarno htela da je osnuje. To je subjektivna koncepcija javne slu`be uz koju egzistira i objektivna koncepcija koja ima u vidu prirodu, odnosno su{tinu izvesne delatnosti i utvr|uje da li ta delatnost objektivno ~ini javnu slu`bu.64 Javnu slu`bu Roè Bonar tretira kao preduze}e koje, za razliku od privatnog preduze}a, funkcioni{e pod posebnim uslovima a to su: pretpostavljeno prvenstvo interesa slu`be i njenih korisnika tako da taj interes treba uvek da bude u prvom planu i prvenstveno zadovoljen; neprekidno funkcionisanje i uvek mogu}a promenljivost (koja proizilazi iz veoma promenljivih potreba korisnika, te organizacija javne slu`be treba da bude tako postavljena da u svakom momentu moè biti adaptirana aktuelnim zahtevima i potrebama korisnika).65 Pri odre|ivanju pojma javne slu`be Luj Rolan isti~e da se, po jednom organskom i formalnom stanovi{tu, kao javna slu`ba moè uzeti preduze}e, odnosno ustanova od op{teg zna~aja koja je pod vrhovnom upravom vladaju}ih a sluì zadovoljenju op{tih potreba. Po drugom, materijalnom, pri odre|ivanju pojma javne slu`be uzima se u obzir samo karakter op{teg javnog interesa. Marsel Valin odre|uje javnu slu`bu na slede}i na~in: (...) javna slu`ba se sastoji u jednoj delatnosti od javnog interesa za koju javni organ nesumnjivo nema nu`no u svim slu~ajevima finansijsku odgovornost, ali za ~iju je delatnost ipak on uzeo inicijativu i nad kojom je rezervisao vi{u kontrolu, ukoliko, prirodno, sam ne vr{i tu delatnost (...) .66 [to se ti~e organizacije javnih slu`bi, Valin isti~e da postoje tri glavne posebne vrste: l. javne slu`be u neposrednoj reìji uprave kada uprava neposredno obezbe|uje gra|anima izvesnu ~inidbu, odnosno vr{i javnu slu`bu na svoj teret, preuzimaju}i na sebe odgovornost za uspe{no vo|enje jedne aktivnosti u javnom interesu. To je eksploatacija javne slu`be
61 62 63 64 65 66
Andr de Laubadre, Trait elmntaire de droit administatif, 3.ed., Paris, 1953. str.40. Andr de Laubadre, Trait elmntaire de droit administatif , 3. ed., Paris, 1953, str. 40. Andr de Laubadre, Trait elmntaire de droit administatif , 3. ed., Paris, str. 40. Andr de Laubadre, Manual de droit administratif, Paris, 1963, str. 23-24. Roger Bonnard, Prcis de droit administratif, Paris, 1940, str. 443. Marcel Waline, Droit administratif, 6. ed., Paris, 1951, str. 624.
61
u direktnoj reìji; 2. koncesionirana javna slu`ba kada uprava samo provocira organizaciju javne slu`be i zadovoljava se time {to je kontroli{e dok privatno lice organizuje i obavlja delatnost i 3. zainteresovana reìja javne slu`be u kojoj pojedinac koji preuzima obavljanje neke javne slu`be nema pravo napla}ivanja usluga od korisnika javne slu`be, jer to pravo pripada samo javnom telu koje je osnovalo javnu slu`bu. Prema ugovorima, koji mogu biti razli~iti, utvr|uje se renta za pojedinca koji preuzima obavljanje zainteresovane reìje javne slu`be.67 Praksa Dràvnog saveta u Francuskoj inicirala je nastanak teorije javnih slu`bi u francuskom pravu, koju je zatim prihvatila i upravnopravna nauka drugih zapadnih zemalja.
Teorijski pojam javne slu`be u jugoslovenskom pravu

Francuska teorija javnih slu`bi je imala znatan uticaj i na jugoslovensku teoriju upravnog prava. Jugoslovenski teoreti~ari koji su prou~avali teoriju javne slu`be, i pre i nakon Drugog svetskog rata, razra|ivali su pojam javne slu`be prvenstveno preko francuske teorije upravnog prava. Tako je ~uveni jugoslovenski teoreti~ar upravnog prava profesor Ivo Krbek, jo{ u periodu izme|u dva rata, pravio razliku izme|u materijalno-teleolo{kog i formalnog pojma javne slu`be. Materijalni pojam javne slu`be, smatra Krbek, odnosi se prvenstveno na njenu materijalnu sadrìnu i svrhu slu`be, a to je obavljanje op{tekorisnih delatnosti koje zajednica smatra tako zna~ajnim za svoju egzistenciju odnosno socijalni, ekonomski i kulturni razvitrak, te joj daje zna~aj javne slu`be i podvrgava je jednom specijalnom pravnom reìmu, razli~itom od reìma privatne slu`be, a pri tom je potpuno svejedno koje lice tu slu`bu obavlja. Pri odre|ivanju formalnog pojma javne slu`be Krbek teì{te stavlja na samog nosioca javne slu`be. Ovo gledi{te ne posmatra slu`bu, ve} samo vlast, koja vr{i ovu slu`bu. Iz tog razloga, pojam javne slu`be u formalnom smislu izvodi se iz pojma organa javne vlasti smatra Krbek.68 Lazo Kosti} je pod javnom slu`bom podrazumevao javne usluge koje su namenjene zadovoljenju jedne odre|ene vrste potreba u op{tem ili javnom interesu. U svojoj ukupnosti, pojam javne slu`be je skoro identi~an sa pojmom javne uprave. (...) Po francuskoj teoriji javne slu`be ne bi moglo da se izvede razlikovanje na javnu i privatnu upravu. Sve {to vr{i dràva ili javnopravno lice, sve je to javna slu`ba. Javnu slu`bu ili javne usluge vr{i dràva obi~no direktno, (...) ali ponekad (...) njeno vr{enje dràva ustupa privatnim licima (fizi~kim i pravnim).69
Marcel Waline, Droit administratif, 6. ed., Paris, 1951, str. 502-503. Ivo Krbek, Koncesionirana javna slu`ba, Mjese~nik, Zagreb, 1930, br. 2-3, str. 51-53. 69 Lazo Kosti}, Administrativno pravo Kraljevine Jugoslavije I - Ustrojstvo uprave, Beograd, 1933, str. 91-92.
67 68
62
Stevan Lili}
Mihailo Ili} smatra da (...) dràva svoje ciljeve i zadatke ostvaruje na taj na~in {to vr{i tri vrste poslova. Naime, ona ili donosi zakone, ili izvr{ava zakone i upravlja raznim slu`bama, ili najzad raspravlja i sudi sporove (...).70 Pod uticajem Gastona @eza prihvatio je francusko u~enje o javnim slu`bama i ugovorima koje javne slu`be zaklju~uju. Uticaj pojma javne slu`be, smatra profesor Ili}, ogleda se, povodom ugovora koje zaklju~uje administracija, u tome {to se ne primenjuju prosto propisi gra|anskih zakona i uop{e zakona privatnog prava, ve} se oni kombinuju sa du`nostima pravilnog i neprekidnog funkcionisanja javne slu`be.71 Iako profesor teorije prava, \or|e Tasi} zastupa koncepciju uprave kao javne slu`be. U modernoj dràvi administrativna vlast radi po zakonu, i zato je tu tako vaàn pravni momenat pri administrativnom poslovanju. Ali, pored sve va`nosti pravnog momenta, on ne ~ini glavni cilj administrativnog poslovanja, nego je to rezultat ekonomski, kulturni i socijalni.72 I nakon Drugog svetskog rata, jugoslovenski teoreti~ari su materiju javnih slu`bi prvenstveno razra|ivali preko francuske teorije upravnog prava. Tako profesor Nikola Stjepanovi} obja{njava pojam javne slu`be upravo na osnovu koncepcija francuskog prava, i to prvenstveno polaze}i od Digijevih i Bonarovih gledi{ta. On ukazuje na to da pojam javne slu`be ima dva zna~enja, {ire i uè. Prvo, {ire zna~enje ozna~ava organizacione jedinice odnosno organe, organizacije i druga javna tela. U formalnom pogledu, to su organizacione jedinice dràve i javne uprave. U materijalnom to je sve {to dràva i drugi op{tedru{tveni organi rade. Drugo, uè zna~enje termina javne slu`be ozna~ava izvesnu delatnost op{tedru{tvenih organa, kao i organizacione jedinice preko koje se te delatnosti obavljaju.73 Profesor Lado Vavpeti~ je smatrao da su javne slu`be delatnosti koje su se izdvajale osobeno{}u svog pravnog reìma koji obezbe|uje redovnost i neprekidnost njihovog funkcionisanja u skladu sa potrebama i razvitkom dru{tva.74 Profesor Velimir Ivan~evi} je smatrao da je specifi~nost materijalnog pojma javne slu`be izraèna u specifi~nostima pravnog reìma kojima je podvrgnuto obavljanje ovakve delatnosti i one su se u prvom redu izraàvale u na~inu regulisanja odnosa izme|u nosilaca slu`be i korisika (obaveznost vr{enja usluga, jednakost korisnika, instrumenti pomo}u kojih se osigurava kontinuitet sluMihailo Ili}, Administrativno pravo - teorijska pitanja, Beograd, 1928, str. 9. Mihajlo Ili}, Administrativno pravo - teorijska pitanja, Beograd, 1928, str. 138-139. 72 \or|e Taso}, Uvod u pravne nauke, Beograd, 1938, str. 76-77. 73 Uporedi: Nikola Stjepanovi}, Upravno pravno FNRJ - op{ti deo, drugo izdanje, Beograd, 1958, str. 29. 74 Uporedi: Lado Vavpeti~, O bivstvu na{ih javnih slu`bi in o organizacijah, ki jih opravljajo (O su{tini na{ih javnih slu`bi i o organizacijama koje ih obavljaju), Javna uprava, Ljubljana, br. 7-8, 1959, str. 179-212.
70 71
63
`be i sl.).75 Profesor Slavoljub Popovi} je ukazao na izvesne karakteristike javne slu`be i organizacije koje se osnivaju za njeno vr{enje. Te karakteristike su: a) javne slu`be se osnivaju radi zadovoljenja odre|enih potreba od op{teg intresa; b) poveravanje vr{enja javne slu`be vr{i se zakonom ili propisom zasnovanim na zakonu; c) javnom slu`bom se mogu smatrati samo odre|ene delatnosti te se organizacije javnih slu`bi mogu osnivati samo za vr{enje tih delatnosti; d) delatnosti koje se vr{e u formi javne slu`be podvrgnute su posebnom pravnom reìmu; e) neprekidno funkcionisanje javnih slu`bi; f) jednakost gra|ana u kori{}enju javnih slu`bi; g) organizacije javnih slu`bi po pravilu ne donose pravne akte u kojima se manifestuje vr{enje vlasti ali ipak raspolaù izvesnim ovla{}enjima koja deluju prema svim licima koja se koriste njihovim ~inidbama i uslugama; h) na~in kori{enja javnih slu`bi moè biti fakultativan ili obavezan; i) usluge i ~inidbe koje vr{e organizacije javnih slu`bi gra|ani mogu koristiti bilo uz naknadu, bilo potpuno besplatno.76 S obzirom na oblasti delatnosti u kojima se osnivaju javne slu`be, profesor Popovi} klasifikuje javne slu`be u na{em pravu na: a) ustanove javne slu`be u oblasti dru{tvenih slu`bi, b) privredne javne slu`be i c) ostale ustanove javne slu`be. Zastupaju}i slu`beni stav o pojmu javne slu`be, Leon Ger{kovi} isti~e da su javne slu`be sve one delatnosti od op{teg dru{tvenog zna~aja koje se obavljaju primenom dru{tvenog upravljanja. To je delatnost koju je organizacija du`na da vr{i na odre|eni na~in bez obzira na svoj interes i ona ne mora biti izri~ito progla{ena za javnu slu`bu.77 Profesor Pavle Dimitrijevi} je odvojio pojam javne slu`be od pojma dru{tvene slu`be. Ako se po|e od ~isto formalnog stanovi{ta, kao javna slu`ba imala bi se smatrati svaka delatnost koja je od zna~aja za dru{tvo. Delatnosti koje predstavljaju javne slu`be su one ~ije je nesmetano i neprekidno funkcionisanje u interesu dru{tva, tako da bi svaki poreme}aj u tom pogledu mogao naneti velike {tete u dru{tvu u celini. Da bi se obezbedilo njihovo funkcionisanje ove delatnosti moraju biti posebno organizovane i treba da budu podvrgnute posebnom pravnom reìmu. Dru{tvena slu`ba je pojam koji je uì od pojma javna slu`ba. Dru{tvene slu`be su, zapravo, podvrsta javne slu`be i one sadrè dva osnovna elementa: s jedne strane, to je op{tekorisna dru{tvena delatnost u ta~no odre|enim oblastima javne uprave (tj. oblastima nauke, kulture, prosvete, narodnog zdravlja, socijalne za{tite, kao i izvesnim privrednim delatnostima koje su od zna~aja za kulturu i vaspitanje poput novinskih, filmskih i izdava~kih preduze75 Uporedi: Velimir Ivan~evi}, Upravno postupanje privrednih organizacija, Zbornik radova pravnog fakulteta u Zagrebu, br. 1, 1960, str. 93. 76 Uporedi: Slavoljub Popovi}, Neka pitanja u vezi sa pojmom javne slu`be, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, br. 2, 1954, str. 175-188. 77 Leon Ger{kovi}, Dràvna uprava Jugoslavije, Beograd, 1956, str. 18-19.
64
Stevan Lili}
}a) a, sa druge strane, to je delatnost koju vr{e organi (ili organizacije) obrazovane po sistemu dru{tvenog upravljanja.78 Razmatraju}i pojam javne slu`be Rafael Cijan dolazi do zaklju~ka da javna slu`ba predstavlja zbir delatnosti koje su od zajedni~kog, op{teg zna~aja za sve ljude i njihove organizacije na odre|enom podru~ju a ~ije je obavljanje garantovano i {ti}eno pravnim propisima".79 Iz navedene definicije proizilazi da su dva osnovna elementa pojma javne slu`be odre|ena delatnost i pravna norma. To su, zapravo, njegova sociolo{ka i pravna komponenta. Dok sociolo{ka komponenta ukazuje na va`nost i zna~aj delatnosti koje se obavljaju, pravna ukazuje na to da je re~ o op{tedru{tvenoj, op{tekorisnoj delatnosti, ~ije je funkcionisanje obezbe|eno zakonom ili na zakonom zasnovanom interesu.
Pojam javne slu`be u jugoslovenskom pozitivnom pravu

Odre|ivanje pozitivnopravnog pojma javne slu`be ima veliki zna~aj za prakti~nu primenu konkretnih pravnih normi o radu i organizaciji javne slu`be. U Republici Srbiji, pozitivnopravni pojam javne slu`be mogu}e je konstruisati polaze}i od odgovaraju}ih ustavnih i zakonskih definicija javne slu`be koje su date Ustavom Republike Srbije i odgovaraju}im republi~kim zakonima i drugim propisima koji reguli{u delatnost i organizaciju javnih slu`bi. Istovremeno, treba uzeti u obzir i savezno zakonodavstvo. Ustavom Republike Srbije (1990) u jugoslovensko pozitivno pravo uveden je pojam javne slu`be. Prema Ustavu Srbije, zakonom se utvr|uju uslovi, odnosno na~in obavljanja delatnosti, odnosno poslova za koje se obrazuju javne slu`be (~l. 65), s tim {to Republika ure|uje i obezbe|uje sistem javnih slu`bi (~l. 72. st. 1. ta~. 7). Ovu oblast reguli{u dva osnovna zakona, Zakon o javnim slu`bama (1991)80 i Zakon o javnim preduze}ima (1990).81 Osim navedenih zakona, za ovu oblast je zna~ajan i jedan savezni zakon, Zakon o javnim ustanovama (1996). Osim osnovnih zakona, ovu oblast u Srbiji danas reguli{u i brojni posebni zakoni kojima se bliè ure|uju delatnost i organizacija pojedinih javnih slu`bi kao {to su Zakon o sistemima veza82 , Zakon o radio-televiziji83 , Zakon o elektroprivedi84 ,
Uporedi: Pavle Dimitrijevi}, Organizacija i metodi rada javne uprave, Beograd, 1959. Rafael Cijan, Odre|ivanje pojma javne slu`be, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, br. 1-2, 1963, str. 158. 80 Zakon o javnim slu`bama, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 42/91. 81 Zakon o javnim preduze}ima, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 6/90. 82 Zakon o sistemima veza, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 38/91. 83 Zakon o radio-televiziji, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 48/91, 55/93.
78 79
65
Zakon o univerzitetu85 , Zakon o osnovnoj {koli86 , Zakon o srednjoj {koli87 , Zakon o nau~noistraìva~koj delatnosti88 i mnogi drugi. Zakonom o javnim slu`bama89 regulisana je organizacija i delatnost javnih slu`bi. Ovim Zakonom najpre je data pozitivnopravna definicija pojma javne slu`be. Naime, pod javnom slu`bom u smislu ovog Zakona smatraju se ustanove, preduze}a i drugi oblici organizovanja utvr|eni zakonom, koji obavljaju delatnost, odnosno poslove kojima se obezbe|uje ostvarivanje prava gra|ana, zadovoljavaju potrebe gra|ana i organizacija i obezbe|uje ostvarivanje drugog zakonom utvr|enog interesa u odre|enim oblastima.90 Za ostvarivanje prava gra|ana utvr|enih zakonom, odnosno za ostvarivanje drugog zakonskog interesa u oblasti: a) obrazovanja, b) nauke, c) kulture, d) fizi~ke kulture, e) u~eni~kog i studentskog standarda, f) zdravstvene za{tite, g) socijalne za{tite, h) dru{tvene brige o deci, i) socijalnog osiguranja i j) zdravstvene za{tite ìvotinja osnivaju se ustanove. Za obavljanje delatnosti, odnosno poslova utvr|enih zakonom u oblasti: a) javnog informisanja, b) PTT saobra}aja, c) energetike, d) puteva, e) komunalnih usluga, kao i u drugim oblastima odre|enim zakonom osnivaju se preduze}a.91 Ustanovu, preduze}e i drugi oblik organizovanja za obavljanje navedenih delatnosti odnosno poslova mogu osnivati: republika, autonomna pokrajina, grad, op{tina, i druga pravna i fizi~ka lica. Obavljanje ovih delatnosti, odnosno poslova mogu obezbediti republika, autonomna pokrajina, grad i op{tina osnivanjem ustanova, odnosno preduze}a ili poveravanjem vr{enja tih delatnosti, odnosno poslova drugim pravnim, odnosno fizi~kim licima a njihova me|usobna prava i obaveze utvr|uju se ugovorom.92 To zna~i da republika i njene decentralizovane zajednice obezbe|uju obavljanje javnih slu`bi na dva zakonom priznata na~ina: a) osnivanjem ustanova odnosno preduze}a; b) poveravanjem vr{enja javnih slu`bi drugim pravnim i fizi~kim licima ugovorom (tzv. koncesionirana javna slu`ba). Upravo ova odredba Zakona o javnim slu`bama otvara pitanje u vezi sa postojanjem i primenom institucije upravnih ugovora u jugoslovenskom pravu.
84 85 86 87 88
52/93.
89 90 91 92
Zakon o elektroprivredi, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 45/91. Zakon o univerzitetu, Slu`beni glasnik Repubike Srbije, br. 54/92, 25/98. Zakon o osnovnoj {koli, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 50/92. Zakon o srednjoj {koli, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 50/92. Zakon o nau~noistraìva~koj delatnosti, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. Uporedi: Zakon Zakon o javnim Uporedi: Zakon Zakon o javnim o javnim slu`bama, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 42/91. slu`bama, ~lan 1. o javnim slu`bama , ~lan 3. slu`bama, ~l. 4, 6.
66
Stevan Lili}
KRITI^KI OSVRT NA ZAKON O DR@AVNOJ UPRAVI

Zakon o dràvnoj upravi Srbije93 u strukturalnom smislu obuhvata dvaneast glava: Glava prva Osnovne odredbe; (~l. 1-7); Glava druga Poslovi organa dràvne uprave 1. Vrste poslova (~l. 8-20); 2. Poveravanje poslova dràvne uprave (~l. 21); 3. Posebne odredbe o inspekcijskom nadzoru (~l. 22-23); 4. Upravna inspekcija (~l. 34-37); Glava tre}a Organizacija organa dràvne uprave 1. Unutra{nja organizacija (~l. 38-40); 2. Obavljanje poslova van sedi{ta organa dràvne uprave (~l. 41-42); 3. Rukovo|enje radom organa dràvne uprave (~l. 43-52); Glava ~etvrta Odnosi organa dràvne uprave 1. Odnosi prema Narodnoj skup{tini, predsedniku Republike i Vladi (~l. 53-55); 2. Odnosi prema organima autonomne pokrajine, grada Beograda i op{tine (~l. 56-59); 3. Odnosi prema gra|anima, preduze}ima i drugim organizacijama (~l. 60-64), 4. Me|usobni odnosi organa dràvne uprave (~l. 64-65); Glava peta Javnost rada (~l. 66); Glava {esta Pravni akti organa dràvne uprave (~l. 67-71); Glava sedma Re{avanje sukoba nadle`nosti (~l. 72-74); Glava osma Odlu~ivanje po àlbi (~l. 75-76); Glava deveta Izuze}e slu`benog lica (~l. 77); Glava deseta Kancelarijsko poslovanje (~l. 78); Glava jedanaesta Sredstva za finansiranje poslova dràvne uprave (~l. 79- 91); Glava dvanaesta "Kaznene odredbe (~l. 92-93); Primenjivanje odredaba zakona (~l. 94-96); Prelazne i zavr{ne odredbe (~l. 97- 101). Ovom prilikom da}e se posebna osvrt na Glavu drugu ,,Poslovi organa dràvne uprave, odnosno poglavlje 1. Vrste poslova (~l. 8-20). Prema odrebama ovog zakona, poslovi dràvne uprave obuhvataju poslove ministarstva koji: 1) primenjuju zakone i druge propise i op{te akte Narodne skup{tine i Vlade i op{te akte predsednika Republike, odnosno obezbe|uju njihovo izvr{avanje; 2) re{avaju u upravnim stvarima; 3) vr{e upravni nadzor; 4) pripremaju zakone, druge poslove utvr|ene zakonom i drugim propisom. (~l. 8). U tom smislu, ministarstva neposredno primenjuju zakone i druge propise i op{te akte dono{enjem upravnih i drugih akata, preduzimanjem upravnih i drugih mera i vr{enjem upravnih i drugih radnji. Ministarstva obezbe|uju izvr{avanje zakona, drugih propisa i op{tih akata dono{enjem propisa, vr{enjem upravnog nadzora, pruànjem stru~ne pomo}i
Zakon o dràvnoj upravi, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 20/92,48/93. Uporedi jo{ i: Zbirka propisa o Vladi i organima dràvne uprave Republike Srbije (priredio B. Milosavljevi}), Beograd, 1992.
93
67
i staranjem o njihovom pravovremenom i zakonitom izvr{avanju. (~l. 9). Osim toga, ministarstva re{avaju u upravnim stvarima o pravima, obavezama i pravnim interesima gra|ana, pravnih lica ili drugih stranaka i vr{e upravni nadzor: 1) nadzorom nad zakonito{}u rada preduze}a, ustanova i drugih organizacija, kada je to zakonom utvr|eno, 2) nadzorom nad zakonito{}u akata preduze}a, ustanova i drugih organizacija kad oni na osnovu zakona re{avaju o pravima, obavezama i pravnim interesima gra|ana i drugih pravnih lica, 3) inspekcijskim nadzorom. (~l. 10-11). U vr{enju nadzora nad zakonito{}u rada ministarstva: 1) predlaù, odnosno pokre}u postupak za ocenu zakonitosti op{tih akata preduze}a, ustanova i drugih organizacija; 2) predlaù prestanak, odnosno zabranu rada preduze}a, ustanova i drugih organizacija; 3) nalaù izvr{avanje zakonom odre|enih obaveza; 4) pokre}u inicijativu za druga~ije ure|ivanje zakonom ure|enih odnosa i 5) preduzimaju druge mere za koje su ovla{}eni zakonom. (~l. 12). S tim u vezi, nadzorom nad zakonito{}u akata ministarstva kontroli{u zakonitost upravnih akata preduze}a, ustanova i drugih organizacija kojima su poverena upravna ovla{}enja zakonom, dok inspecijskim nadzorom, ministarstva ostvaruju neposredan uvid u poslovanje i postupanje preduze}a, ustanova i gra|ana, u pogledu pridràvanja zakona i drugih propisa i op{tih akata, izri~u upravne mere i preduzimaju druge radnje za koje su ovla{}eni zakonom (~l. 12-13). Kona~no, ministarstva pripremaju zakone i druge propise i op{te akte iz svog delokruga, u skladu sa svojim nadle`nostima i obavljaju druge poslove utvr|ene zakonom. Ministarstva obavljaju poslove koji se odnose na razvoj, programiranje, organizaciju i unapre|enje rada u oblasti za koju su obrazovana. Ministarstva ne mogu preuzimati poslove iz nadle`nosti organa op{tine, grada Beograda, gradova i autonomnih pokrajina. Ministarstva mogu poveravati vr{enje pojedinih poslova iz svoje nadle`nosti u slu~ajevima na na~in predvi|en zakonom. (~l. 14-16).
* *
Na osnovu kriti~ke analize tzv. poslova dràvne uprave, iz izloènog se moè zaklju~iti da je konceptualni model uprave u na{em pozitivnom pravu postavljen kao funkcionalan, tj. da se pod dràvnom upravnom podrazumevaju poslovi, a ne organizacione strukture koje pripadaju dràvnoj organizacionoj strukturi. To dalje zna~i da uprava obavlja poslove prevashodno autoritativnog karaktera (poslovi dràvne uprave), a ne poslove javne slu`be, kao neautoritativne aktivnosti koje su usmerene na zadovoljavanje op{teg interesa i pobolj{anje kvaliteta ìvota gra|ana. Imaju}i navedeno u vidu, postoji potreba da se normativno redefini{u poloàj i uloga uprave koja je postavljena vaè}im propisima.
68
Dragoljub M. Popovi}
Regionalizam u Srbiji
69
Dragoljub M. Popovi}*
REGIONALIZAM U SRBIJI
POJAM REGIONALIZMA I REGIONALIZOVANE DR@AVE
Regionalizam je pojam koji se danas ~esto koristi i pridaju mu se razli~ita zna~enja. U osnovi, regionalizam je na~elo dràvne organizacije na ~ijim je temeljima sagra|ena regionalizovana dràva. Zato je mnogo va`nije razmotriti pojam regionalizovane ili regionalne dràve, koji je za pravnika, kao i za politikologa, zna~ajniji od pojma regionalizma i moè bolje posluìti razumevanju dru{tvene stvarnosti. Regionalizovana dràva je, poput federacije, zasnovana na idejama o autonomiji i demokratiji. U teoriji postoji tvrdnja da taj dràvni oblik poznaje vi{e jedinstva nego federacija i da je u njemu vlast manje usredsre|ena nego u unitarnoj dràvi.1 Misao o regionalizovanoj dràvi poti~e iz nema~ke pravne nauke. Rodona~elnik te misli je Hugo Projs, koji je svoje ideje o dràvnom ure|enju izvodio iz nema~koga tradicionalnog sistema samouprave gradova i oblasti, nastalih tokom srednjega veka. Projs se suprotstavljao stavu o ure|enju nema~ke dràve koji je u doba nema~kog ujedinjenja u 19. veku zastupao Bizmark. Stara teritorijalna struktura je, prema Projsovom uverenju, u nema~koj ujedinjenoj dràvi morala biti sa~uvana. Tradicionalna autonomija zemalja i gradova nije bila u suprotnosti s idejom nema~koga jedinstva, nego je, naprotiv, mogla da omogu}i demokratski poredak.2 Projsove ideje o dràvnome ure|enju nisu bile prihva}ene u Nema~koj, ali su u prvoj polovini 20. veka imale odjeka izvan Projsove otad`bine. Kad je u [paniji 1931. godine progla{ena republika, usvojen je ustav koji je dràvu organizovao kao svojevrstan oblik izme|u federacije i unitarne dràve. Taj oblik je onda nazvan
Prof. dr Dragoljub M. Popovi}, Pravni fakultet u Beogradu. M. Jovi~i}, Regionalna dràva, Beograd 1996, str. 16. 2 O Projsovim shvatanjima v. G.Kleyenheyer J.Schrder, Deutsche Juristen aus fnf Jahrhunderten, Heidelberg, 1989, p. 212-214.
* 1
70
integralnom dràvom (estado integral).3 Ustav integralne dràve i republika u [paniji bili su kratkog veka, ali su ipak neke od onda{njih ustanova ostavile trag sve do na{ih dana. Naredni korak u razvitku ideje o regionalizovanoj dràvi u~inila je Italija. Tamo je, po propasti fa{isti~koga poretka, 1947. godine, usvojen ustav, koji je tu dràvu organizovao kao dràvu regiona ili regionalnu dràvu (stato regionale).4 Regionalizovana dràva se u Italiji sporo razvijala, zato {to je njenom zaokruènju nedostajalo odgovaraju}e zakonodavstvo.5 Po~ev od sedamdesetih godina 20. veka regionalizam se u Italiji ustalio i zaokruìo, te je italijanski ustav iz 1947. godine postao prvi dokument te vrste u evropskoj povesnici koji je posluìo kao osnov za nov i uspe{no primenjen dràvni model. U to isto vreme se i [panija ponovo obratila ranijem izvoru nadahnu}a. Kada je pro{la Frankova era, donet je 1978. nov ustav, koji je [paniju u~inio dràvom autonomija. Ovakav dràvni tip nazvan je u [paniji dràvom autonomnih zajednica (Estado de las Comunidades Autonomas). Po shvatanju {panske nauke, to je model koji spaja konstitutivno na~elo dràve s demokrati~no{}u nacionalnoregionalnog pluralizma, ~ije je dejstvo integrativno.6 Italija i [panija su dve jedine evropske dràve u kojima se razvio nov dràvni tip, koji odlikuje spajanje dobrih strana federalizma i unitarizma. Regionalizam je, kao tre}e i najmla|e me|u na~elima dràvnog ure|enja, posluìo kao osnova za uspostavljanje toga srednjeg dràvnog oblika. Zbog svega ovog, ako smo skloni da poku{amo da defini{emo regionalizovanu dràvu, trebalo bi po}i od onih osobina koje odlikuju federaciju. Federacija je, prema veoma ra{irenom shvatanju, suverena dràva, koja se kao subjekt pojavljuje u me|unarodnim odnosima. Takva dràva je zasnovana na ustavu i to bi bila njena druga osobena crta. Tre}a karakteristika federacije sastoji se u tome {to je takva dràva sloèna, odnosno sastavljena od vi{e jedinica. Mora se, me|utim, kazati da se i decentralizovana unitarna dràva sastoji od vi{e jedinica. Tako dolazimo do ~etvrte osobine federacije koja }e nam objasniti
3 Vidi: I. De Oto, Derecho Constitucional, Barcelona, 1989, str. 244; M. Jovi~i}, Op.cit. str. 37; moje kratko izlaganje D.Popovi}, Decentralizacija i regionalizacija u Srbiji, u: Ustavna i pravna pitanja jugoslovenske dràve, Beograd, 1999, str. 16-17. 4 Izraz stato regionale je stariji od ustava iz 1947. Taj izraz poti~e iz tridesetih godina 20. veka. Vidi: D.H.Voss, Regionen und Regionalismus im Recht der Mitgliedstaaten der Europischen Gemeinschaft, Frankfurt am Main 1989, p. 93. Italijanski pisci nisu jedinstveni u kori{}enju tog izraza. Koristi ga, na primer, L.Paladin, Diritto Costituzionale, Padova 1991, p. 56, 515-552. Ne koristi ga, na primer, P.Biscaretti di Ruffia, Diritto Costituzionale, Napoli 1989, p. 744-809. 5 Vidi: L.Paladin, Op.cit., p. 515-518. 6 J.A.Gonzales Casanova, Teoria del Estado y Derecho Constitucional, Barcelona, 1986, p. 527-8.
71
razliku toga dràvnog tipa i u odnosu na unitarnu i u odnosu na regionalizovanu dràvu. Federalne jedinice, kaè se, u~estvuju u obrazovanju volje federalne dràve. Ovo naprotiv, nije slu~aj s decentralizovanim teritorijalnim jedinicama unitarne dràve. Utoliko se ta dva tipa dràve jasno razlikuju. Teritorijalne jedinice u regionalizovanoj dràvi na~elno stoje izme|u ova dva krajnja poloàja. Naime, dok decentralizovane jedinice unitarne dràve ne u~estvuju u stvaranju volje sredi{njih organa vlasti, dotle federalne jedinice to ~ine u~estvuju}i ne samo u zakonodavnom, nego i u ustavotvornom postupku. Federacija, kazano drugim re~ima, ne moè doneti svoj temeljni akt bez sadejstva federalnih jedinica. Ona bez toga, u stvari, ne moè da postoji. Regionalna dràva je ure|ena tako {to u njoj teritorijalne jedinice u~estvuju u odre|ivanju sopstvenog statusa, ali one to ne ~ine u ustavotvornom, nego u zakonodavnom postupku. Pri tome, zakonodavni postupak u kome se utvr|uje status regionalne jedinice moè biti naro~it, odnosno oteàn u odnosu na redovno zakonodavstvo. Utoliko se regionalizovana dràva pribliàva federaciji a udaljava od unitarne dràve. Najzad, postoji jo{ jedna ta~ka razlikovanja regionalizovane dràve u odnosu na preostala dva dràvna tipa. Takvo razlikovanje u najve}oj meri omogu}uje postavljanje granice izme|u federacije i regionalizovane dràve. Federalne jedinice su u su{tini dràve, pa je stoga federacija dràva-dràva. Regioni u regionalizovanoj dràvi, naprotiv, nisu dràve i ne ispunjavaju dràvne ciljeve kao {to to ~ine federalne jedinice jedne federacije. Dok ove druge imaju u na~elu svoj sopstveni ustavni i pravni poredak, to s regionima nije slu~aj. Zato se moè re}i da se regionalizovana dràva od federacije razlikuje upravo po na~inu u~e{}a regiona u dono{enju odluka sredi{nje vlade. Taj oblik participacije i nedostatak dràvnog karaktera jedinica odlikuju regionalizovanu dràvu i ~ine je osobenim tipom, razli~itim od federacije, na koju ina~e moè da li~i.7 U Evropi postoje svega dve regionalizovane dràve pa nije lako u~initi teorijska uop{tavanja. Ipak, bilo bi na ovom mestu korisno osvrnuti se na teritorijalnu strukturu tih dveju dràva, bez zalaènja u pojedinosti. Uz mnoge razlike, u tome pogledu postoji dodirna ta~ka dva primera i Italija i [panija poznaju, naime, ~etvorostepenu strukturu teritorijalne organizacije. Italija je podeljena na op{tine, provincije i regione, dok u [paniji postoje op{tine, provincije i autonomne zajednice. U oba slu~aja ~etvrti stupanj teritorijalne organizacije je dràva.8
Vidi moje opse`nije izlaganje u knjizi: D.Popovi}, European Regionalism A Challenge to New Democracies, Fribourg (izdanje u pripremi), glava 2.5. 8 Za Italiju vidi: L.Paladin, Op.cit., str. 515-555; P.Biscaretti di Ruffia, Op.cit., str. 744809. Za [paniju vidi: J.A.Gonzales Casanova, Op.cit., str. 515-553; G.Peces-Barba, La Constitucion Espanola de 1978, Valencia, 1984, str. 171-203.
7
72
USTAVNE ODREDBE O DECENTRALIZACIJI VLASTI U NOVIM DEMOKRATIJAMA

Evropske dràve koje su posle pada berlinskoga zida i okon~anja hladnoga rata zakora~ile u demokratski poredak donele su svoje nove ustave. Ti ustavi su, gotovo bez izuzetka, proglasili privrènost novih demokratija idejama o vladavini prava, vi{estrana~kom politi~kom sistemu i po{tovanju ljudskih prava. Uz sve to, nisu izostale ni odredbe o decentralizaciji vlasti. Takve su odredbe izgledale neophodne upravo zato {to su sve nove demokratije u Evropi ukoliko se Rusija, kao osobena dràva kontinentalnih razmera ostavi po strani ure|ene kao unitarne dràve. Na~elo decentralizacije vlasti postavljeno je u ustave novih demokratija kao protivteà unitarnom obele`ju dràve. Ako se u posmatranje uzme nekoliko primera ustava novih demokratija, onda se u pogledu shvatanja i doma{aja decentralizacije vlasti moè izvesti zaklju~ak da postoje zajedni~ka obele`ja me|u tim dràvama, ali i izvesne osobene crte svake od njih.9 Tako, bugarski ustav, na primer, predvi|a podelu dràvne teritorije na op{tine i regione.10 Op{tine imaju svoje samoupravne organe i mogu se udruìvati u zajednice.11 Za razliku od op{tina, prostranije teritorijalne jedinice su podvrgnute na~elu administrativne decentralizacije. Regionima je povereno vo|enje regionalne politike primenom mera sredi{nje vlade na regionalnom nivou, da bi se obezbedio sklad me|u nacionalnim i regionalnim interesima. Zbog toga, regionalnog na~elnika postavlja sredi{nja vlada. 12 Uprkos ovome, bugarski sistem decentralizacije nije zatvoren, jer ustavni tekst dopu{ta mogu}nost obrazovanja i drugih teritorijalnih jedinica, zasnovanih na samoupravnom na~elu.13 Rumunski ustav poznaje podelu dràvnog zemlji{ta na op{tine, gradove i oblasti. Ta podela je u na~elu zasnovana na administrativnom razlogu.14 S druge strane, opet, rumunski poredak poznaje na~elnu odredbu o decentralizaciji vlasti, sadrànu u ~lanu 119. Ustava, koja kaè da se javna uprava u administrativno-teritorijalnim jedinicama zasniva na na~elu lokalne samouprave i decentralizaciji javnih slu`bi. Sve teritorijalne jedinice u Rumuniji imaju svoje izabrane samoupravne organe, ali oblasti pored toga imaju i prefekte, koje imenuje sredi{nja vlast. Prefekt je predstavnik sredi{nje vlade u oblasti i njemu je istovremeno
Ustavi su u ovome tekstu navedeni prema engleskom prevodu, koji se moè na}i na internet sajtu: www.uni-wuerzburg.de/law/home.html 10 ^l. 135. stav 1. Const. B. 11 ^l. 137-139.Const.B. 12 ^l. 142-143. Const.B. 13 ^l. 135. stav 2. Const.B. 14 ^l. 3. stav 3. Const.Ro.
9
73
poverena uprava decentralizovanih slu`bi.15 Rumunija je podeljena na vi{e od 3.000 op{tina, koje obuhvataju preko dve stotine gradova, me|u kojima vi{e od pedeset velikih. Te jedinice predstavljaju niì stupanj teritorijalne organizacije. Uz ove, postoji 41 oblast, u kojoj se, kao {to smo upravo videli, samoupravni sistem sprovodi uporedo s administrativnom decentralizacijom.16 Rumunski sistem decentralizacije mnogo podse}a na francuski pre uvo|enja regionalisti~kih reformi u toj zemlji. Na ovo ukazuje ustanova prefekta, koja ima francusko poreklo, kao i uop{te oprezan pristup na~elu decentralizacije, odnosno samouprave i njegovo kombinovanje sistemom druk~ije vrste, kao {to je administrativna decentralizacija. Ma|arska predstavlja donekle osoben primer. Po ustavu, ta je dràva podeljena na ,,glavni grad, okruge, gradove i op{tine, s tim {to i glavni grad i drugi gradovi mogu biti podeljeni na okruge.17 Teritorijalne jedinice u Ma|arskoj imaju svoje kolegijalne i inokosne organe koje biraju gra|ani.18 I u Ma|arskoj je sistem decentralizacije vlasti kombinovao dva na~ela administrativnu decentralizaciju i samoupravu. Ovo postaje jasno u prisustvu ~lana 44B Ustava, koji predvi|a mogu}nost da inokosni organ teritorijalne samouprave, iako izabran od gra|ana, vr{i i administrativnu vlast dràvnog organa. Administrativna vlast u teritorijalnoj jedinici moè biti poverena i posebnom ~inovniku lokalnog samoupravnog tela, a u izuzetnim slu~ajevima i naro~itom direktoru ureda lokalne vlasti. Ovakve odredbe pribliàvaju ma|arski sistem francuskome prefektorijalnom obrascu, kakav u osnovi postoji u Rumuniji. Ma|arska je, dodu{e, ~im je oslobo|ena sovjetskog uticaja, uvela reforme u svojoj teritorijalnoj organizaciji. Broj op{tina u zemlji je tim reformama vi{estruko uve}an. Danas taj broj dostiè 3.200, a prose~na ma|arska op{tina ima svega 3.400 ìtelja. Ovo je svakako gra|anima pribliìlo poslove upravljanja dràvom.19 S druge strane, opet, ma|arski sistem ima slabu ta~ku na nivou okruga, zato {to je upravo tu, na tzv. srednjem stupnju teritorijalne organizacije, uloga lokalne vlasti ostala nedovoljno odre|ena.20 Okruzi su ostavljeni bez dovoljno ovla{}enja, te su po pravilu prinu|eni da se nadme}u s organima drugih teritorijalnih jedinica, ili decentralizovanim dràvnim slu`bama, kako bi osvojili {to vi{e pro^l. 120-122. Const.Ro. Vidi: E.Baga S.Balasa, ,,The Reform of Territorial Administration and the Future Framework for Regional Policy in Romania, in: M.Tatur (ed.), The Challenge of Regional Policies, Eschborn 1999, p. 59. 17 ^l. 41. Const. H. 18 ^l. 44. Const. H 19 Vidi: I.Paln Kovacs, The New Institutional Order of Regional Policy in Hungary, in: M.Tatur (ed.), Op. cit. str. 25. 20 Ibid., str. 26.
15 16
74
stora za sopstveno delovanje. Takvo nadmetanje je po pravilu neuspe{no sa stanovi{ta okru`nih organa. Zbog toga ma|arski pisci i dalje smatraju da u njihovoj zemlji nedoumica povodom izbora izme|u centralizma i decentralizacije nije razre{ena.21 îtav problem postaje jasniji ako se u obzir uzmu finansije. Naime, tri ~etvrtine prihoda lokalnih organa vlasti poti~u iz dràvnih izvora. Zbog toga bi se, zajedno s Ilonom Palne Kova~, moglo kazati kako je u Ma|arskoj nezavisnost lokalne vlasti legalna, ali ne i realna.22 Reforme koje su u Ma|arskoj uvedene po~ev od 1996. poku{ale su da bar donekle osnaè srednji stupanj teritorijalne organizacije. Te reforme ipak podse}aju na regionalisti~ke novine u Francuskoj, pre svega zato {to su povezane s pitanjima privrednog razvitka i planiranja. Uveden je i pojam regionalne samouprave, ali samoupravni organi na regionalnome stupnju nisu izabrani neposredno od gra|ana, nego, naprotiv, proisti~u iz posrednih izbora.23 Pone{to razli~it pristup decentralizaciji vlasti od navedenih pokazuje ~e{ki primer. ê{ki ustav na~elno jem~i autonomiju jedinica teritorijalne samouprave. [tavi{e, ustavni tekst kaè da su jedinice teritorijalne samouprave zajednice gra|ana koji imaju pravo na samoupravu.24 ê{ki sistem decentralizacije ostaje otvoren za zakonodavnu razradu u posebnom postupku, ali Ustav jem~i srazmerno {irok krug ovla{}enja decentralizovanim jedinicama razli~itog stepena. 25 Dobija se utisak da je ~e{ki sistem vi{e od ostalih naklonjen jedinicama vi{eg nivoa od op{tinskoga, premda Ustav nije kona~no opredelio takve jedinice poimeni~no. Ako se jednim pogledom obuhvate razli~ite odredbe o decentralizaciji vlasti u ustavima novih demokratija u Evropi, moglo bi se re}i da su nove demokratije ure|ene kao unitarne dràve, koje dopu{taju decentralizaciju. Stupanj decentralizacije i njeni oblici razlikuju se od dràve do dràve, ali su{tina ostaje ista nijedna od novih evropskih demokratija, nastalih posle sloma komunizma kao sistema, nije ure|ena ni kao federacija ni kao regionalna dràva. Na ovome mestu ne bi bilo neophodno istraìvati razloge za takvo stanje, mada se mogu pomenuti neki od najva`nijih. U prvi red u tome pogledu, kao mogu} razlog za ovakvo dràvno ure|enje, dolazi svakako jedna vrsta nacionalnog ose}anja, koje se ~esto grani~i s nacionalizmom. Ne treba izgubiti iz vida ni nerazvijenost demokratskih oblika dràvnoga ìvota u zemljama koje su desetle}a provele pod komunisti~kim poretkom. Sve je to deo nasle|a koje ostavlja pe~at na ure|enje evropskih dràva.
21 22 23 24 25
Ibid., eod. loc. Ibid., str. 28. Ibid., str. 29-30. Vidi: ~l. 8. i ~l. 100. Const. Cz. ^l. 101-102. Const. Cz.
75
S takvim nasle|em nove demokratije stupaju u novo stole}e i traè mesto u budu}oj, harmonizovanoj, tolerantnoj, me|usobno povezanoj, modernoj Evropi, u kojoj }e glavnu re~ voditi upravo nadnacionalna tvorevina kakva je Evropska unija. Njene su ustanove komplikovane i velikim delom po~ivaju na sloènim procesima dono{enja odluka, koji po pravilu imaju nadnacionalna obele`ja. Na ovoj ta~ki bi hegelijanci i marksisti svakako utvrdili postojanje protivre~nosti. S jedne strane stoje nadnacionalne te`nje moderne Evrope, dok su s druge ostali ustavni sistemi novih demokratija, okrenuti tradiciji i pro{losti. Ne}e se mnogo pogre{iti ako se kaè da su ustavi novih evropskih demokratija zasnovali te dràve prema obrascu kakav je proistekao iz onih prilika i shvatanja koja su bila vladaju}a jo{ u 19. veku. Kraj svega ovog valja re}i kako ipak postoje poku{aji modernijeg pristupa problemu decentralizacije vlasti u evropskim dràvama. Donekle je to pokazao i primer ~e{kog ustava, ali je, koliko se iz izvora dostupnih ovome piscu moè utvrditi, jedan zna~ajan korak u tome pravcu u~inila Poljska. Zbog toga bi poljski primer trebalo posebno razmotriti.
NAJNOVIJA KRETANJA: POLJSKE REFORME

Poljski ustav je u pogledu odredaba o decentralizaciji vlasti u velikoj meri sli~an ustavima drugih evropskih dràva koje su ìvele pod komunizmom. Jedna na~elna odredba u tome tekstu kaè da }e teritorijalni sistem Republike Poljske obezbediti decentralizaciju javne vlasti.26 Isti ustavni ~lan je postavio rukovodna na~ela zakonodavcu kad bude odre|ivao podelu dràvnog zemlji{ta na teritorijalne jedinice. Ustav, naime, nalaè da teritorijalne jedinice moraju biti tako odre|ene da budu u stanju da izvr{avaju javne obaveze u socijalnom, ekonomskom i kulturnom pogledu, {to se sve mora posti}i zakonodavstvom o samoupravi.27 Sve ovo, iako predstavlja unekoliko razvijeniji pristup problemu decentralizacije vlasti, ne ide ipak suvi{e daleko. Poljska dràva je na~elno unitarna i tek bi je budu}e zakonodavstvo moglo u~initi regionalizovanom. Takva mogu}nost postoji i u ~e{kome primeru, ali je u Poljskoj do{lo da zanimljivog i osobenog razvitka. Zakonodavstvo o samoupravi i decentralizaciji vlasti nije u su{tini promenilo karakter poljske dràve, ali je ipak u~inilo jedan vaàn korak u pravcu regionalizacije zemlje. Poljski ustav je, u stvari, predvideo jedino najniì stupanj teritorijalnih jedinica, kakve predstavljaju op{tine, za koje u Poljskoj postoji termin gmina.28 Jedinice ostalih nivoa teritorijalne organizacije moraju se, kao uostalom i u ~e{kome slu~aju, zasnivati na zakonu.
26 27 28
Vidi: ~l. 15. stav 1. Const. P. ^l. 15. stav 2. Const. P. Vidi: ~l. 164. Const. P.
76
Pitanje decentralizacije vlasti bilo je u Poljskoj postavljeno jo{ na po~etku procesa osloba|anja od nasle|a komunisti~ke pro{losti i liberalizovanja dràve. U toku pregovora za okruglim stolom, koje je opoziciona ,,Solidarnost vodila s vladom, to pitanje je bilo toliko komplikovano, da su pregovara~i jedino bili u stanju da se saglase o tome kako me|u njima nema saglasnosti povodom decentralizacije.29 Reforme su ipak do{le na dnevni red u devedesetim godinama i izvedene su u nekoliko koraka, posle izvesnog saplitanja i zastoja. Kona~no su 1998. zapo~eli da se ostvaruju neki pilot-programi decentralizacije.30 Poljska je uvela ~etvorostepeni model teritorijalne organizacije. Od najnièg stupnja k najvi{em u toj zemlji postoje danas ovakve jedinice. Najpre, to su one koje sam Ustav predvi|a op{tine, za koje, kako smo videli, postoji u jednini naziv gmina. Zatim dolazi okrug, ili poljski, powiat, dok najkrupniji tip teritorijalne jedinice predstavlja region, odnosno vojvodstvo (u izvornom obliku wojewodztwo). U ~itavoj zemlji ima oko 2.500 op{tina, kao jedinica najnièg nivoa teritorijalne organizacije. Za ovima dolazi 308 okruga, kojima treba pridodati 65 gradova. U svakom od ovih ìvi vi{e od 100.000 stanovnika, te imaju posebno ure|enje, kakvo odgovara okru`nom. Najzad, na tre}em stupnju teritorijalne organizacije postoji 16 regiona ili vojvodstava.31 êtvrti stupanj teritorijalne organizacije ~ini sama poljska dràva. Kada je o poljskome sistemu decentralizacije vlasti re~, treba primetiti dve osnovne stvari. Prvo, teritorijalnim jedinicama je u Poljskoj stavljen u nadle`nost srazmerno {irok krug poslova, koje je sredi{nja vlada, zakonodavnim putem, prenela tim jedinicama. Drugo, ovakav zakonodavni prenos nadle`nosti nije obavljen odjednom, nego je vr{en postupno, u razli~itim prilikama i putem razli~itih zakonskih akata.32 Reforme kakve su u Poljskoj uvedene zna~ajno su izmenile teritorijalnu organizaciju zemlje, kao i funkcionisanje vlasti, ali su poljski pisci podeljeni u ocenama takvog zakonodavnog zahvata. Neki tvrde da su reforme stvorile novo podru~je za razvoj regionalnih inicijativa, zato {to sredi{nja vlada sad ima partnera u samoupravnim telima, izabranim od gra|ana.33 Drugi su, opet, oprezniji u oceni i tvrde kako su sredi{nje vlasti zadràle mnoge nadle`nosti u raznim sferama dru{tvenog ìvota i na nivou teritorijalnih jedinica.34
Vidi o tome: P.Swianiewicz, in: M.Tatur (ed.), The Challenge of Regional Policies, Eshborn 1999, str. 37. 30 Ibid., str. 42. 31 J.Regulsky, in: LEtat fdral et rgional dans la perspective de lintegration europenne, Strasbourg, 1999, str. 92. 32 P.Swianiewicz, Op.cit., str. 43-44. 33 P.Swianiewicz, Op.cit., str. 44. 34 J.Regulsky, Op.cit., str. 95, navode}i kao primer inspekcijska ovla{}enja vojvode koga imenuje sredi{nja vlada.
29
77
Verovatno je jo{ uvek rano za odlu~nu ocenu poljskoga sistema decentralizacije vlasti, ali se ipak mora kazati da reforme zasad nisu u~inile Poljsku regionalizovanom dràvom. Poljska je i dalje unitarna dràva u kojoj su uvedene zna~ajne reforme, koje jednog dana mogu dovesti zemlju do kompleksnije strukture, odnosno izmene ili prepravke osnovnog dràvnog modela. Pri oceni poljskih reformi klju~na je ~injenica da na regionalnom stupnju, u vojvodstvima, vojvode imenuje sredi{nja vlada. To podse}a na tradicionalnu ustanovu prefekta u Francuskoj, ~ije smo kopije susreli i u drugim isto~noevropskim zemljama. Re}i }e se, me|utim, kako vladin poverenik na regionalnome nivou postoji i u Italiji i [paniji, dakle dràvama koje imaju osoben, regionalizovan model organizacije. Istorijski, ta ustanova i u regionalizovanim dràvama poti~e od starog, napoleonovskog uzora. Pitanje na koje se u ovome trenutku ne moè prona}i zadovoljavaju}i odgovor glasilo bi: ho}e li ta stara ustanova u isto~noevropskim prilikama i uslovima funkcionisati kao na svome francuskom izvoru, ili mo`da u razvijenijem, sloènijem i rafinisanom obliku, kakav je uzela izvan Francuske, u upravo pomenutim, regionalizovanim dràvama? Ovo pitanje ostaje za sad bez odgovora, koji }e dati budu}i razvitak isto~noevropskih mladih demokratija. Ono {to se, me|utim, zaklju~uju}i izlaganje o poljskim reformama, mora re}i jeste da je ta zemlja svojim najnovijim zakonodavstvom o decentralizaciji vlasti stavila sebe u poloàj da jednog dana postane regionalizovana dràva. Na taj na~in je, kako piscu ovih redova izgleda, stala malo ispred ve}ine drugih novih demokratija u Evropi.
SRBIJA PRED USTAVNIM PROMENAMA

Srbija je, me|u evropskim dràvama koje su desetle}a provele pod komunizmom, po mnogo ~emu u specifi~nom poloàju. Zajedno s Crnom Gorom Srbija je federalna jedinica postoje}e dvo~lane jugoslovenske federacije, preostale po raspadu nekada{nje, titovske Jugoslavije. Srbija je dugo trpela jednu od poslednjih komunisti~kih diktatura u Evropi i jo{ uvek, zajedno s federalnom dràvom kojoj pripada, ìvi po Ustavu usvojenom za vreme li~ne vladavine. Taj Ustav, kao uostalom i ~itav ustavni poredak, u mnogo ~emu predstavlja proizvod onog razvitka kroz koji je Srbija pro{la u zavr{noj etapi komunisti~koga sistema na svome tlu.35 Poslednji stadijum razvitka komunizma u Srbiji odigravao se tako {to su komunisti prihvatili nacionalizam kao politi~ki stav i jo{ vi{e kao osnovu legitima35 O ustavnom razvitku Srbije i SR Jugoslavije v. moj ~lanak: D.Popovi}, Constitutional History of the FR of Yugoslavia, http://www.federalism.ch/iff/ircc/euroregions/su 2001/third week/yu/popovic/pdf
78
cije sopstvene vlasti. Umesto revolucije, do{la je onda u politi~koj retorici nacija, umesto interesa radni~ke klase interes srpskoga naroda i tome sli~no. Prirodno, ~itava ta predstava je bila izvedena zato da bi se na vlasti odràla izvesna politi~ka grupa. Njeno je poreklo u staroj nomenklaturi, a bila je na àlostan na~in podràna od jednog dela nacionalne duhovne elite. Nacionalisti~ki komunizam, kao poslednja faza u razvitku autoritarne vlasti u Srbiji, bio je u osnovi potpuno bezidejan i nesposoban da uvede novine. Ovo se svakako ne odnosi na izvesne oblike pseudodemokratije, za koje su reìmski protagonisti naivno verovali da }e im dati legitimaciju, kako u o~ima srpskih gra|ana, tako i pred inostranstvom. Politi~ki pluralizam kakav je uveden u Srbiji i Saveznoj Republici Jugoslaviji u su{tini se nije odmakao od jednopartijske dràve i njene uobi~ajene strukture.36 Zbog svega toga je i u ure|enju Srbije zadràn stari, komunisti~ki sistem. Srbija je podeljena na op{tine, dok je Ustav nejasno uredio poloàj glavnoga grada i ostavio dve autonomne pokrajine kao izuzetak od pravila. Nacionalisti su likovali zato {to su dvema pokrajinama, u mnogo ~emu nasuprot ustavnome tekstu, u praksi a i zakonskim putem, bila uskra}ena zna~ajnija ovla{}enja. Uz to, autonomni reìm je u ju`noj pokrajini bio suspendovan. Mora se re}i da se i u onoj severnoj u mnogo ~emu samo formalno odrào. Centralizacija vlasti je postala jedna od najizrazitijih odlika nacionalnokomunisti~kog poretka u Srbiji. Istorijske posledice ovakve politike, me|u kojima je svakako najstra{nija oruàna intervencija Atlantskoga pakta, dobro su poznate i ne vredi ih ovde ponavljati. One su bar jednim delom bile izazvane stavom reìma prema pitanju manjina i decentralizacije vlasti. Ovim se ne èli re}i da je napad Atlantskoga pakta bio primeren situaciji ili zakonit sa stanovi{ta me|unarodnoga prava. Pisac ovih redova nije stru~an da raspravlja o takvim pitanjima, ali je ipak sasvim jednostavno zaklju~iti da je postojala veza izme|u pojava o kojima je re~. Dugo je izgledalo da se u Srbiji ni{ta ne pomera kad je decentralizacija vlasti u pitanju. Reìm je odbijao svaku pomisao o promeni sopstvenog, centralisti~kog stava. U to gluvo i nesre}no doba nauka je u Srbiji stala na predstraù i razvila regionalisti~ku misao, ali istovremeno i predloge za ustavne promene, kao jednu vrstu podloge politi~kih te`nji. Prvo mesto u tome pogledu zauzimao je akademik Miodrag Jovi~i}, ranije profesor Pravnoga fakulteta u Novome Sadu. On je sredinom devedesetih objavio knjigu koja je u ovome tekstu ve} citirana. Knjiga je imala karakteristi~an naslov Regionalna dràva.37 Osnovna zamisao profesora Jovi~i}a sastojala se u tome da se celina Savezne Republike Jugoslavije uredi kao regionalizovana dràva.38
36 \. Kova~evi}, Od jugoslovenske ideje do Savezne Republike Jugoslavije, u: S. Samardì}, R. Nakarada, \. Kova~evi} (ed.), Lavirinti krize, Beograd, 1998, str. 29. 37 M. Jovi~i}, Regionalna dràva ustavnopravna studija, Beograd, 1996. 38 Vidi: Ibid. str. 143-151.
79
Profesorova sistemati~nost je, me|utim, najpre zahtevala raspravu o samome pojmu regionalne dràve, te je ~itava studija dobila vi{e teorijski oblik, nego {to bi predstavljala obi~an predlog za preure|enje jugoslovenske dràve. Bila je to prva studija o regionalizovanoj dràvi na srpskome jeziku. Slaba ta~ka zamisli profesora Jovi~i}a bila je, me|utim, u tome {to se njegov predlog za preure|enje dràve odnosio na celinu Savezne Republike Jugoslavije. Crna Gora bi, po toj zamisli, izgubila status federalne jedinice i dobila status regiona. Ovo je bilo veoma nepopularno u crnogorskim politi~kim krugovima, a verovatno i u crnogorskoj javnosti uop{te. Nijedna od zna~ajnijih politi~kih stranaka iz te republike nije bila sklona da podrì takav predlog. Zanimljivo je da uporni i agilni akademik Jovi~i}, uprkos nepovoljnom odjeku ovakve, prvobitne regionalisti~ke zamisli u Crnoj Gori, nije bio obeshrabren. Naprotiv, on je razvio svoje ideje o regionalisti~kom preure|enju ~itave Jugoslavije i objavio novu knjigu, koja je predstavljala nacrt ustava regionalizovane dràve, kakva bi zamenila postoje}u jugoslovensku federaciju. Takva dràva bi, prema profesorovoj zamisli, trebalo da uzme ime Srpskih zemalja.39 Druga profesorova knjiga je bila mnogo manje teorijski koncipirana od prve. Imala je i manje uspeha nego prva, {to se, uostalom, i po politi~koj kritici prvobitno objavljene zamisli moglo naslutiti. Upravo smo na mestu na kome pisac ovih redova uspomeni na profesora Jovi~i}a duguje jedno obja{njenje i obrazloènje. Iako mnogo mla|i od profesora Jovi~i}a i u pravome smislu re~i njegov u~enik na polju regionalisti~kih i uop{te ustavnih studija, bio sam po~astvovan pozivom da budem recenzent njegove prve studije o regionalnoj dràvi. Veoma mnogo sam u ono vreme sara|ivao s profesorom i njegovi stavovi su mi bili dobro poznati. Premda ube|eni pristalica preure|enja Jugoslavije u regionalisti~kom duhu, profesor je bio svestan politi~kih te{ko}a koje su se pred tom zamisli ispre~ile. On je zato u poslednjim godinama ìvota istinski prigrlio misao o preure|enju Srbije u regionalizovanu dràvu. Ovo je bilo sasvim razumljivo, po{to je i profesorova osnovna zamisao prakti~no vodila takvom ishodu. Naime, ukoliko bi se regionalizovala celokupna Savezna Republika Jugoslavija, Srbija bi tako|e bila podeljena na regione. Drugim re~ima, nestalo bi i Srbije i Crne Gore u dana{njem obliku za ra~un jedne nove, regionalizovane Jugoslavije, pod imenom Srpskih zemalja. Po{to je postalo jasno da se takva, osnovna zamisao u su{tini nije mogla politi~ki odràti, profesor Jovi~i} mi je vi{e puta u raznim prilikama ponovio kako se i dalje zalaè za to da se Srbija u skladu s njegovim teorijskim zamislima uredi kao regionalna dràva. Iako u vreme nastanka slabo prihva}ene od politi~ara, ideje profesora Jovi~i}a su na{le odjeka me|u njegovim kolegama nau~nicima i pravnim stru~njaci39
Vidi: M. Jovi~i}, Ustav srpskih zemalja, Beograd, 1997.
80
ma uop{te. U tom pogledu je do{lo do zanimljivog razvitka. Profesor je, naime, predloìo trostepenu organizaciju dràve. Prema njegovoj zamisli, u regionalizovanoj dràvi bi postojale op{tine, regioni i, kona~no, dràva kao celina.40 U daljem razvitku ove struje misli u Srbiji, regionalisti su po~eli da se razlikuju u toj osnovnoj ta~ki. Javila se, naime, misao o ~etvorostepenoj strukturi teritorijalne organizacije, kojoj se priklonio i pisac ovih redova.41 Razlika dveju zamisli o teritorijalnoj organizaciji se moè lako uo~iti na primeru dràva koje su ve} pominjane u ovome tekstu. Dok se, na primer, Rumunija ili Bugarska ili Ma|arska priklanjaju trostepenoj teritorijalnoj organizaciji, Poljska je, kako smo videli, uvela ~etvorostepenu, pribliìv{i se na taj na~in Italiji i [paniji koje imaju istu takvu strukturu. Kod nas u Srbiji je ~etvorostepena organizacija od posebnog interesa, zato {to se u njoj mogu sa~uvati celine Kosova i Metohije i Vojvodine, kao ve} postoje}ih jedinica teritorijalne decentralizacije. Prigovor protiv ~etvorostepene strukture teritorijalne organizacije Srbije kaè da je takva struktura suvi{e komplikovana. S druge strane, prigovor protiv trostepene strukture polazi od toga da ona, teè}i obrazovanju sitnijih jedinica regionalnog nivoa, zanemaruje postoje}e celine autonomnih pokrajina. Oba se prigovora mogu razumeti i opravdati, svaki na svoj na~in. Pisac ovih redova se povodio za dru{tvenom stvarno{}u pri oblikovanju sopstvenih stavova, ali svome mi{ljenju u prilog ovde moè da navede i pomenute uporednopravne primere Poljske, Italije i [panije. Uticaj osnovnih zamisli profesora Jovi~i}a u na{oj ustavnoj nauci bio je toliki da su regionalisti~ke ideje odnele prevagu nad svim drugim mogu}im re{enjima i predlozima za ure|enje Srbije. Zbog toga se moè re}i da regionalisti~ka misao danas predstavlja podlogu svakog ozbiljnijeg poku{aja da se formuli{e predlog za ustavnu reformu u Srbiji. Kad je u poslednjoj tre}ini devedesetih, na podsticaj Beogradskoga centra za ljudska prava, obrazovana jedna grupa pravnika, koja je sebi postavila zadatak da skicira predlog za ustavne promene u Srbiji, ta grupa je odlu~no stala na gledi{te da se treba opredeliti za regionalizovanu dràvu. Ta grupa, koju su ~inili Lidija Basta, koja je predsedavala, Vesna Raki}-Vodineli}, Zoran Tomi}, Goran Svilanovi}, kao i pisac ovih redova, objavila je 1997. kratku skicu ustavnog preure|enja Srbije. U ono vreme je bilo sasvim neuputno tro{iti snagu na pojedinosti, jer su promene izgledale veoma daleke, a Milo{evi} je jo{ uvek drào vlast. Uprkos tome, u radu grupe se kristalisalo mi{ljenje da je trenutak dovoljno zreo za to da se
Vidi: M. Jovi~i}, Regionalna dràva, Beograd 1996, str. 106-116. Vidi: Moj na~elni stav u tekstu: D. Popovi}, Decentralizacija i regionalizacija u Srbiji, u: Ustavna i pravna pitanja jugoslovenske dràve, rasprave u radnoj grupi Beogradskog centra za ljudska prava, Beograd, 1999, str. 17-24.
40 41
81
izrazi opredeljenje za ~etvorostepeno regionalno ure|enje Srbije. ^lanovi grupe su verovali da bi se takvim pristupom preure|enju dràve, uz jo{ neke dodatne ustanove koje je trebalo uvesti, a onda su bile predloène, mogao re{iti komplikovan i teàk kosovsko-metohijski problem.42 Stru~na javnost se nije odre|eno izjasnila o predlozima grupe pravnika 1997. godine. U usmenim istupanjima i u novinskim napisima istaknut je prigovor koji se, kad je re~ o uvo|enju ~etvorostepene teritorijalne strukture, uvek moè ~uti. Re~eno je, naime, da je takva teritorijalna organizacija suvi{e komplikovana, pa bi verovatno bila i skupa za jednu neveliku dràvu kakva je Srbija. Ovakvom prigovoru se suprotstavljao stav ~lanova grupe izraèn u razli~itim prilikama, kao {to je bila prva konferencija za {tampu, na kojoj su bili promovisani rad grupe i objavljena bro{ura. Taj se stav i odgovor kriti~arima sastojao u tvr|enju da je dru{tvena stvarnost u Srbiji komplikovana, te da je zemlja politi~ki ozbiljno bolesna, a te{ka bolest zahteva uvek gorak lek i sloènu terapiju. Ako je i bilo kakve nade me|u autorima pomenutoga predloga da se pod Milo{evi}evim reìmom mogu izvesti ustavne promene i kosovski problem re{iti ustavnim i zakonskim putem, takve nade su se pokazale sasvim neispravnim. Doga|aji su uzeli ubrzan i tragi~an tok. Kriza u ~ijem je sredi{tu bio upravo kosovsko-metohijski problem se produbljivala i uporno odbijanje reìma da uvede reforme dovelo je do oruàne intervencije Atlantskoga pakta, sa svim njenim stra{nim posledicama. Kao {to je u ovome tekstu ve} kazano, problem koji je izazvao intervenciju imao je mnogo dodirnih ta~aka s ustavnim ure|enjem Srbije, i to posebno u pogledu njene teritorijalne strukture, a ne samo u pogledu kr{enja manjinskih ili uop{te ljudskih prava. Uprkos te{kom iskustvu, kakvo je donela oruàna intervencija, pravni~ki duh u zemlji nije mirovao. Beogradski centar za ljudska prava je jo{ jednom podstakao rad na oblikovanju predloga za ustavne promene u Srbiji. U junu 2000. je obrazovana nova grupa stru~njaka koji su preuzeli zadatak da predloè jednu skicu ustavnih promena. Izli{no je re}i da su to bili poslednji meseci staroga poretka u Srbiji i da je vlast u to vreme bila daleko od svake pomisli da sara|uje s naukom, ili uvaì bilo ~ije mi{ljenje osim onog koje bi dolazilo od ljudi veoma odanih onda{njem poretku. Sastav grupe, koju je jo{ jednom obrazovala Lidija Basta, po~ivao je na ideji da se na okupu na|u one li~nosti, ~ija stru~nost nije sporna, a koje istovremeno nisu sara|ivale s reìmom nacionalnoga komunizma u Srbiji. U grupu su tako, pored Lidije Baste, u{li Zorica Radovi}, Marijana Pajvan~i}, Slobodan Samardì}, Vladimir \eri}, Tanasije Marinkovi} i pisac ovih redova.
42 O regionalisti~kom pristupu i predlozima vidi: Ustavne pretpostavke za demokratsku Srbiju, izd. Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 1997, str. 34-37.
82
Rad u grupi je, ukoliko je regionalizam u pitanju, bio veoma zanimljiv. S jedne strane, svi su u na~elu prihvatali regionalno ure|enje Srbije kao jedino re{enje kojem se priklanjaju. S druge strane, opet, pravnici i politikolozi okupljeni na ovome poslu nisu imali jedinstven pogled na konkretna pitanja pri formulisanju predloga za regionalno preure|enje Srbije. Ovo je, me|utim, za razliku od ranije pomenutog poku{aja skiciranja ustavnih reformi, ovoga puta bilo od ve}eg zna~aja, zbog toga {to je grupa odlu~ila da svoje predloge formuli{e u razvijenijem obliku, ta~nije u obliku jednog ustavnog prednacrta. Nije, me|utim, jedino pitanje bio model regionalizma koji bi trebalo predloìti kao obrazac za ustavno preure|enje Srbije zauzelo sredi{nje mesto u raspravama. Pred grupom se, u izvesnoj meri neo~ekivano, ispre~ilo pitanje odnosa Crne Gore i Srbije. Zbog toga je odlu~eno da se najpre razmotri taj problem i sa~injene su dve platforme za novo ustavno ure|enje dràvne zajednice Crne Gore i Srbije. Ideja o Srbiji kao u dràvno-pravnom smislu potpuno odvojenoj od Crne Gore bila je u radu grupe izostavljena, premda je bila pomenuta na jednoj sednici. Tako su objavljena dva predloga za ure|enje odnosa Crne Gore i Srbije, o kojima je onda vo|ena stru~na rasprava s kolegama iz obe republike. Zbog mogu}ih politi~kih implikacija, sa èljom da se ostane isklju~ivo na polju struke, ta je rasprava vo|ena iza zatvorenih vrata. Zaklju~ci pomenute rasprave su u izvesnoj meri uticali na kona~no oblikovanje predloga za preure|enje odnosa u zajedni~koj dràvi, ali su oni ipak u osnovi ostali onakvi kakvi su prvobitno bili koncipirani. Jedan od predloga je bio ocenjen kao federalni s primesama konfederalnih elemenata, dok je drugi nazvan konfederalnim, ali se i u njemu pronalazi ne{to od federalnih ideja.43 Nas ovde, me|utim, zanimaju predlozi za regionalno preure|enje Srbije. U tom pogledu se moè re}i da je preovladalo mi{ljenje da je neophodno uvo|enje ~etvorostepene teritorijalne strukture i o~uvanje postoje}ih pokrajinskih celina. Srbija se projektuje kao dràva autonomija i autonomne jedinice u preure|enoj dràvi ne bi bile izuzetak, nego, naprotiv, pravilo. U ~etvorostepenoj strukturi dràve postojale bi, najpre, op{tine. Gra|ani u op{tinama bi imali pravo da se udruùju i stvore jedan od dva predvi|ena oblika drugoga nivoa ili stupnja teritorijalne organizacije. Najmanje tri op{tine bi mogle obrazovati okrug, dok bi najmanje sedam op{tina bilo neophodno za obrazo43 Tekstovi predloga izneti na raspravi iza zatvorenih vrata nalaze se u posebnom dodatku NIN-a, u broju od 22. marta 2001. 44 Vil Kimlicka, s pozivom na Dorfa (Dorff); v. W.Kymlicka and M.Opalski (eds.), Can Liberal Pluralism be Exported? Draft May 2000/ Oxford University Press, p. 64. Zahvaljujem se kolegi Nenadu Dimitrijevi}u, profesoru Srednjeevropskoga univerziteta u Budimpe{ti, {to mi je omogu}io da koristim pripremni materijal Kimlickine knjige pre objavljivanja.
83
vanje oblasti. Okruzi i oblasti bi se obrazovali tako da se moraju na}i u okvirima samo jedne autonomne pokrajine. Broj autonomnih pokrajina bi, opet, bio utvr|en ustavom i one bi, {tavi{e, bile u ustavu izrekom pobrojane. U trenutku pisanja ovoga teksta predlog grupe o kojem je ovde re~ upravo se nalazi u {tampi i verovatno }e javnosti biti poznat pre nego {to ovaj tekst bude objavljen. Zato se piscu ~ini najboljim da uputi na predloge grupe, odnosno bro{uru, koju }e objaviti Beogradski centar za ljudska prava, pod ~ijim je patronatom obavljen ~itav posao. Neka ovde, samo radi potpunosti obave{tenja, bude re~eno jo{ i to da se, prema predlogu grupe, predvi|a postojanje {est pokrajina u Srbiji i da bi one, navedene azbu~nim redom, bile slede}e: Beograd, Vojvodina, Jugozapadna Srbija, Jugoisto~na Srbija, Kosovo i Metohija i [umadija-Podunavlje.
ZAKLJUÂK
Da bi se doneo zaklju~ak o tome kakvo je stanje regionalizma u srpskoj pravnoj i politi~koj misli, kao i u dru{tvenoj stvarnosti uop{te, mora se jo{ jednom naglasiti ono {to je prethodno istaknuto: regionalizam je u Srbiju stigao kao nau~na zamisao i to kao zamisao koja je nastala u doma}oj, srpskoj nauci, pod uticajem uporednoga prava. Nije nikako slu~ajno {to na po~etku pripovesti o regionalizmu u Srbiji stoji ime jednog profesora uporednog ustavnog prava. Regionalisti~ka ideja u srpskoj nauci je bila toliko sna`na da je uspela da odnese prevagu nad svim drugim zamislima. Ovome je doprinela i na{a nedavna povesnica u kojoj je federalizam igrao ulogu koja taj poredak, naàlost, nije preporu~ila kao mogu}e re{enje za ure|enje srpskoga dràvnog pitanja. U stvari, ako se èli istinski nepristrasan stav prema federalizmu, onda se mora re}i da u na{oj dru{tvenoj stvarnosti taj poredak trpi kritiku ne toliko zbog svojih sopstvenih nedostataka, koliko zbog svoje veze s komunizmom i opresivnim poretkom na na{em tlu. Komunisti~ke federacije kako je prime}eno u savremenoj nauci to nisu bile po svome su{tinskom obele`ju, odnosno u pogledu postupka dono{enja odluka. One su to bile samo po manje ili vi{e formalnoj strukturi.44 Federacija je kod nas iza{la na zao glas zbog toga {to je prevashodno sluìla za pokri}e jedne diktature. Mi u pravoj federaciji nismo nikad ìveli. Utoliko je zanimljivije i vredno pa`nje opredeljenje srpske nauke, u preovla|uju}em njenom delu, za regionalisti~ku misao i odgovaraju}e dràvno ure|enje. înjenica da je nauka u Srbiji prigrlila regionalizam ne zna~i, me|utim, da }e Srbija jednog dana obavezno postati regionalna dràva. Da li }e takvo ure|enje biti uspostavljeno, to zavisi od ~itavog spleta okolnosti i razli~itih ~inilaca. U prvom redu, tu }e svoj uticaj pokazati politi~ki krugovi i stranke, a u kona~nom ishodu o tome }e odlu~ivati gra|ani Srbije s pravom glasa. Pri takvom odlu~ivanju kako danas izgleda osnovno pitanje }e biti upravo ono koje je ovde
84
ozna~eno kao izvor nedoumice. Srbija }e, ako se odlu~i za regionalno ure|enje, svakako morati da se opredeli i izabere izme|u trostepene i ~etvorostepene strukture teritorijalne organizacije dràve. Moè se nekom u~initi da su i druga pitanja od takvog istog, reklo bi se, su{tinskog zna~aja. To bi, u prvom redu, mogla da bude raspodela nadle`nosti me|u razli~itim stupnjevima vlasti, odnosno izme|u dràve i samoupravnih jedinica. To se pitanje odnosi i na obim i na vrste ovla{}enja svih nivoa vlasti u regionalnoj teritorijalnoj organizaciji. Iako veoma va`no, pitanje o raspodeli nadle`nosti }e, po svoj prilici, ipak biti u drugom redu. Najva`nije i upravo su{tinsko pitanje bi}e pri uvo|enju regionalizovane dràve, ako do toga uop{te bude do{lo, pitanje o teritorijalnoj strukturi takve dràve. Tri ili ~etiri stepena u regionalizovanoj strukturi to }e gra|ani Srbije pre i iznad svega morati da odlu~e. Od takve odluke dobrim delom zavisi i re{enje pitanja o raspodeli nadle`nosti, jer kao {to je sasvim jasno, uop{te nije svejedno da li }e se nadle`nosti raspodeljivati me|u jedinicama tri ili ~etiri stupnja. Nije svejedno ho}e li postoje}e najkrupnije jedinice teritorijalne decentralizacije biti sa~uvane ili ne. Nije svejedno ni to ho}e li se, u meri u kojoj je ovo uop{te racionalno, uzimati u obzir te{ko i komplikovano kosovsko pitanje, ili }e se taj problem zanemariti. Ukoliko bi se neko danas upustio u poku{aj da procenjuje izglede za jednu ili drugu varijantu i èleo da se upita kako bi mogla izgledati volja srpskih politi~ara i bira~a, preuzeo bi veoma nezahvalnu ulogu i imao bi skromne izglede na uspeh svojih predvi|anja. Naime, uprkos razli~itim nacrtima ustavnih promena koji polaze od zamisli o ~etvorostepenoj teritorijalnoj strukturi dràve, izvorna misao o trostepenoj organizaciji nije izgubila podr{ku. Ta misao i dalje vr{i svoj uticaj, kako me|u stru~njacima, tako i uop{te u na{oj javnosti. Ona }e se svakako na}i na dnevnom redu pri veoma ozbiljnim politi~kim razmatranjima o ustavnim promenama u Srbiji. Pitanje ostaje otvoreno; jedna i druga strana }e u predstoje}oj raspravi morati da su~ele svoje najbolje obrazloène i najja~e argumente, i nau~nog i politi~kog stanovi{ta. Koji }e argumenti u raspravi odneti prevagu, to ostaje da se vidi. Jedno je ipak sigurno. Kako god se bira~i i politi~ari u Srbiji budu odlu~ili u pogledu teritorijalne strukture dràve, a sva je prilika da }e se opredeliti za uvo|enje regionalizma, ostaje nam da zaklju~imo da }e zasluga za to opredeljenje, u prvome redu i u najve}oj meri, pripasti rodona~elniku regionalisti~ke misli u Srbiji akademiku Miodragu Jovi~i}u. Profesorovo ime s pravom stoji na po~etku srpskoga regionalizma.
Stanje i perspektiva javne uprave u Italiji
85
STANJE I PERSPEKTIVA JAVNE UPRAVE U ITALIJI
Alfredo Korpa~i*
ORGANIZACIJA I RAD JAVNE UPRAVE

Jo{ od po~etka devedesetih godina pro{log veka, organizacija slu`bi i radni odnosi u javnoj upravi bili su predmet brojnih zakonodavnih intervencija, od kojih su se neke odnosile na javnu upravu uop{te, dok su se druge ticale pojedinih sektora, pre svega lokalne uprave1 . Ti normativni akti bavili su se nizom ciljeva vezanih za oblast organizacije slu`bi i rada: pove}anjem efikasnosti organa uprave, pri ~emu se imao u vidu kvalitet pruènih usluga i zadovoljstvo gra|ana i korisnika; primenom ekonomskih kriterijuma sa obele`jima preduze}a, izme|u ostalog i radi smanjenja tro{kova; boljim kori{}enjem i racionalnim upravljanjem osobljem, primenom uslova koji su izjedna~eni sa onima koji vaè za privatan rad i negovanje stru~nog obrazovanja i razvoja zaposlenih.
ORGANIZACIJA SLU@BI
Po~ev{i da se bavi nekim aspektima koji se ti~u organizacije, Zakon o ure|enju lokalne samouprave br. 142 iz 1990. godine bio je jedan od prvih koji su zahtevali da organizacija slu`bi bude inspirisana kriterijumima ,,funkcionalnosti i ekonomi~nosti upravljanja. Zakonodavac se zalaè za hitno uvo|enje takvih modaliteta organizacije i upravljanja koji su usmereni na postizanje rezultata i inspirisani logikom preduze}a, kao i za poveravanje dobro definisanih zadataka
*
Firenci.
Alfredo Korpa~i, redovni profesor upravnog prava na Pravnom fakultetu Univerziteta u
1 Dovoljno je pomenuti, po hronolo{kom redosledu, Zakon br. 142 iz 1990. (o ure|enju lokalne samouprave), Uredbu sa snagom zakona br. 29 iz 1993. (o racionalizaciji organizacije javne uprave i reviziji regulative u oblasti javnog zapo{ljavanja), Uredbu sa snagom zakona br. 80 iz 1998. (kojom su usvojene izmene i dopune na Uredbu sa snagom zakona br. 29/1993), Uredbu sa snagom zakona br. 229/1999 (koja se odnosi na upravu u zdravstvu), Uredbu sa snagom zakona br. 165 iz 2001. (koja u jedinstvenom tekstu objedinjuje op{te propise o ure|enju rada zaposlenih u javnoj upravi).
86
Alfredo Korpa~i
stru~nom aparatu, istovremeno zahtevaju}i po{tovanje, kao u nekoj vrsti kruga ~asti, odnosno po{tovanje principa autonomije, stru~nosti i odgovornosti. Na to se nadovezuje pravljenje razlike izme|u funkcija usmeravanja i kontrole, koje su rezervisane za organe vlade, i zadataka u oblasti upravljanja, rezervisanih za slu`be na ~ijem se ~elu nalaze zaposleni sa zvanjem rukovodilaca. Taj princip se prvo afirmisao u oblasti lokalne uprave, da bi zatim bio preuzet, usavr{en i generalno pro{iren na sve organe javne uprave.2 Prema navedenom principu, na organima vlade je da defini{u ciljeve i programe koji }e se sprovoditi, da utvrde prioritete i daju odgovaraju}e op{te smernice za delovanje uprave, kao i da verifikuju da li aktivnosti koje sprovodi aparat odgovaraju utvr|enim ciljevima i smernicama3 . Rukovode}im slu`bama poverena je delatnost upravljanja i, u okviru toga, usvajanje svih akata za konkretno i precizno administriranje. Princip razlikovanja izme|u funkcije usmeravanja i kontrole i zadataka upravljanja jasno je i sna`no afirmisan, {to se vidi iz propisa prema kojem se odredbe koje se odnose na ovla{}enja rukovodilaca ,,mogu ukidati samo i isklju~ivo na osnovu posebnih zakonskih odredaba 4 , kao i iz isklju~ivanja mogu}nosti da organi vlade mogu opozvati, promeniti ili na bilo koji na~in usvajati odluke ili akte koji spadaju u nadle`nost rukovodilaca5 . Uz utvrd|ivanje okvira delatnosti rukovodilaca, koji je tako definisan i rezervisan, vezuje se neposredna i isklju~iva odgovornost rukovodilaca za postignute rezultate, koja moè podrazumevati sankcije razli~itog stepena, od opoziva sa funkcije i dodeljivanja druge du`nosti, pa sve do raskida radnog odnosa 6 . Cilj pove}anja fleksibilnosti, funkcionalnosti i efikasnosti administrativnog aparata je, zatim, doveo do revizije izvora regulative u oblasti organizacije uprave i pravnog reìma koji se primenjuje na tu delatnost.
U smislu ~lana 1. Uredbe sa snagom zakona br. 29 iz 1993. (sada ~lan 1. Uredbe sa snagom zakona br. 165 iz 2001) oblast primene obuhvata sve organe dràvne uprave, uklju~uju}i i institute i {kole svih profila i stepena, vaspitne ustanove, preduze}a i organe dràvne uprave sa autonomnim ure|enjem, regije, provincije, op{tine, planinske zajednice i njihove konzorcijume i udruènja, univerzitetske ustanove, autonomne institute za stanove solidarnosti, komore za trgovinu, industriju, zanatstvo i poljoprivredu i njihova udruènja, sve neprivredne javne ustanove na nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou, organe uprave, preduze}a i ustanove Nacionalne zdravstvene slu`be. 3 Specifikacija akata koji spadaju u kategoriju funkcija politi~ko-administrativnih smernica rezervisanih za organe vlade sadràna je u ~lanu 4. Uredbe sa snagom zakona br. 165 iz 2001. 4 Videti ~lan 4. stav 3. Uredbe sa snagom zakona br. 165 iz 2001. 5 Videti ~lan 14. stav 3. Uredbe sa snagom zakona br. 165 iz 2001, po kojem je sa~uvana isklju~ivo mo} poni{tavanja iz razloga legitimiteta, kao i, u slu~aju inercije ili ka{njenja, mo} imenovanja komesara ad acta koji }e zameniti neaktivnog rukovodioca. 6 Videti ~lan 21. Uredbe s snagom zakona br. 265 iz 2001.
2
87
U pro{losti je organizacija slu`bi bila regulisana isklju~ivo putem zakona i podzakonskih akata i bila je u potpunosti ure|ena u skladu sa propisima javnog prava. Iz toga su proizilazila te{ka ograni~enja i krutost. Sada je situacija promenjena: nestalo je, naime, integralno vezivanje organizacije uprave za izvore i reìm javnog prava, a izdvojena je oblast za koju vaè propisi privatnog prava. Sistem se moè ovako rezimirati. Zakon treba da diktira op{te principe i kriterijume koji se moraju po{tovati prilikom definisanja specifi~nog organizacionog modela i odgovaraju}ih pravila. Dosledno tim principima i kriterijumima, osnovne pravce i elemente koji sa~injavaju organizacioni model defini{u pojedina~ne uprave ,,putem organizacionih akata u skladu sa svojim ure|enjima. Regulisanje ne sme biti preterano detaljno, {to se moè zaklju~iti i iz predvi|enih sadràja i iz specifi~nog propisa u pogedu po{tovanja kriterijuma ,,{iroke fleksibilnosti7 . Oblast prepu{tena regulisanju propisima koji se objavljuju, osim op{tih principa i kriterijuma rezervisanih za zakon, obuvata i definiciju op{tih karakteristika organizacije, odre|ivanje najrelevantnijih slu`bi i na~ina za postavljanje njihovih nosilaca, utvr|ivanje ukupnog broja osoblja, koje se potom prepu{ta ,,organizacionim aktima u skladu sa njihovim ure|enjem. Nije, prema tome, potrebno uvek i u svakom slu~aju koristiti instrument podzakonskih akata, ve} je dopu{teno da se uz takve, i kao dopuna takvih izvora, koriste akta op{te sadrìne koja nemaju prirodu podzakonskih akata8 . U svakom slu~aju, kakav god da je instrument koji je kori{}en (podzakonski akt ili ne), sadràji organizacionih akata definisani su tako da isklju~uju preteranu specifikaciju i analiti~nost. Zahteva se, naime, plan osnovnih pravaca organizacije, odnosno odre|ivanje sastavnih elemenata, na~ina, instrumenata i pravila za njihovo formiranje i uspostavljanje veze izmedju organa vlasti i stru~nog aparata. Van ove oblasti, ,,odluke o organizaciji slu`bi....donose organi nadle`ni za upravljanje sa sposobnostima i ovla{}enjima privatnog poslodavca. Reìm privatnog prava odnosi se na onaj deo organizacionih ovla{}enja koja su vezana za operativno delovanje i ti~e se podjednako ovla{}enja za upravljanje u oblasti organizacije slu`bi i u oblasti rada (kao {to }e se odmah videti), u nameri da se omogu}i kori{}enje onih pravnih instrumenata koji se smatraju najpogodnijim za garantovanje efikasnosti.
Videti ~lan 1. stav 1. Uredbe sa snagom zakona br. 265 iz 2001. To nalazi potvrdu u regulativi propisanoj za organizaciju i regulisanje slu`bi u ministarstvima u stavu 4-bis ~lana 17. Zakona br.400/88: kao dopuna regulative propisane propisom vlade predvi|ena je intervencija ,,ministarskim uredbama koji nemaju prirodu podzakonskih akata (videti i ~lan 4. Uredbe sa snagom zakona br. 300/1999 o reformi organizacije Vlade).
7 8
88
Alfredo Korpa~i
RAD ZAPOSLENIH U JAVNOJ UPRAVI

Kada je u pitanju osoblje, nekada je rad u javnoj upravi (tradicionalno nazivan ,,javnom slu`bom) bio podloàn reìmu i propisima koji su se razlikovali od onih koji su vaìli za rad kod privatnika: to se odnosilo na izvore regulative (koji su se sastojali od zakona, podzakonskih akata, administrativnih mera), akte upravljanja (kvalifikovane upravne akte) i na pravnu za{titu (poverenu administrativnom sudiji). Takvo stanje pretrpelo je duboke promene po~ev od 1993. godine. Radni odnosi zaposlenih u javnoj upravi vra}eni su pod regulativu gra|anskog zakonika i op{teg radnog prava, uz samo neke izuzetke i osim u slu~aju da postoje druga~ije odredbe propisane reformskim zakonodavstvom. Posebno je utvr|eno da se radni odnosi u javnoj upravi ,,reguli{u na osnovu ugovora, i da ,,mere u oblasti upravljanja radnim odnosima donose organi zaduèni za upravljanje na na~in i sa ovla{}enjima koje ima privatni poslodavac.9 Privatizacija se odnosi na sve neekonomske javne uprave (dràva, regije, teritorijalne lokalne ustanove, nacionalne i lokalne javne ustanove), osim odre|enih kategorija osoblja koje su i dalje ostale u reìmu javnog prava: sudije, dràvni pravobranioci, vojno osoblje i osoblje dràvne policije, diplomate od karijere i prefekti, univerzitetski profesori i nau~ni istraìva~i. Treba ista}i da je reìm privatnog prava pro{iren i na rukovodioce koji se nalaze na ~elu vrhunskih slu`bi. Na tako ,,privatizovana zaposlena lica generalno se primenjuje regulativa koju propisuju gra|anski zakonik i zakoni o radu u preduze}ima, izuzev regulative o regrutovanju osoblja (koje se po pravilu vr{i na osnovu konkursne procedure) i ostalih specijalnih odredaba (na primer, vezanih za poslove, naro~ito u pogledu posledica fakti~kog obavljanja vi{ih poslova u cilju uklapanja u sistematiaciju, kao i inkompatibilnosti i akumulacije poslova i zadataka). Nova normativa reguli{e odnose izme|u izvora koji se objavljuju (zakon, podzakonski akti, administrativni akti) i kolektivnog ugovaranja (koje se odvija izme|u javnih uprava, koje zastupa odgovaraju}a agencija kao predstavnik javne uprave u pregovorima ARAN i dovoljno reprezentativnih sindikata zaposlenih); odre|uje nivoe (nacionalni ugovor i decentralizovani ugovor, kao dopuna nacionalnog ugovora) i utvr|uje podelu nacionalnog pregovaranja po ograncima koji obuhvataju homogene ili srodne sektore10 , ure|uje postupak pravljenja ugovora; name}e organima uprave da po{tuju obaveze preuzete nacionalnim
Tako propisuju respektivno ~lanovi 2. stav 2. i 5. stav. 2 Uredbe sa snagom zakona br. 165 iz 2001. 10 Utvr|ivanje ogranaka povereno je posebnim sporazumima izme|u agencije koja u pregovorima zastupa javne uprave i sindikalnih konfederacija koje imaju zastupljenost kakva je za te svrhe propisana ~lanom 43. stav 4. Uredbe sa snagom zakona br. 165 iz 2001.
9
89
ili dopunskim kolektivnim ugovorima i da licima koja su kod njih zaposlena garantuju ,,jednaki ugovorni tretman, a u svakom slu~aju tretman koji nije gori od onih predvi|enih odgovaraju}im kolektivnim ugovorima11 . Izuzev onog dela organizacije slu`bi o kome je ranije bilo re~i, a koji je rezervisan za zakon i akte koji se objavljuju, svako drugo pitanje ili institut koji se ti~u radnog odnosa spadaju u privatizovanu oblast i mogu predstavljati predmet kolektivnog ugovaranja, naravno, uz po{tovanje eventualnih zakonskih normi koje se ne mogu ukinuti. Izme|u ostalog, izri~ito je predvi|eno da eventualne odredbe zakona, podzakonskog akta ili statuta koje uvode regulative ograni~ene na zaposlene u javnoj upravi, ili na neke od njihovih kategorija, mogu biti ukinute naknadnim kolektivnim ugovorom. Osim toga, i jo{ drasti~nije, zakonodavac je predvideo da se ekonomski tretman moè odre|ivati isklju~ivo putem kolektivnih ugovora, kao i da one odredbe zakona, podzakonskih ili administrativnih akata koje podrazumevaju pove}anje plata koje nije predvi|eno ugovorima, prestaju da vaè do datuma stupanja na snagu narednog obnovljenog kolektivnog ugovora. [to se ti~e nivoa ugovaranja, sistem se zasniva na jednom hijerarhijskom odnosu izme|u nacionalnog ugovaranja i decentralizovanog dopunskog ugovaranja (pri ~emu se ovo poslednje moè odnositi i na teritorijalni okvir i na jednu ili vi{e uprava). Predvi|eno je, naime, da se dopunski ugovor zaklju~uje u oblastima i granicama koje su utvr|ene nacionalnim ugovorima i da ne moè sadràti odredbe koje su u suprotnosti sa obavezama koje proisti~u iz takvog nacionalnog ugovaranja.12 U krajnjoj liniji, dakle, decentralizacija pregovaranja dobija karakter ne~ega {to je izvedeno i {to je hijerarhijski ure|eno. Kao {to je ve} re~eno, zastupanje uprave u procesu ugovaranja na nacionalnom nivou zakonom je povereno odgovaraju}oj nacionalnoj agenciji, na ~ijem ~elu se nalazi upravni odbor sastavljen od pet ,,eksperata priznate stru~nosti u oblasti sindikalnih odnosa i upravljanja osobljem, od kojih dva imenuju regije i lokalne jedinice. Ne moè biti ~lan upravnog odbora lice koje obavlja neku izbornu javnu funkciju, odnosno funkcije u politi~kim partijama ili sindikatima, kao ni lice koje ima kontinuirane odnose saradnje ili savetodavne odnose sa pomenutim organizacijama. Namera je bila da se na taj na~in koncentri{u aktivnosti sindikalnih odnosa i pregovaranja o kolektivnim ugovorima na nacionalnom nivou za sve organe uprave, na ~elu sa jednom strukturom stru~nog karaktera. Pri obavljanju zadataka koji su joj povereni, Agencija je ipak izloèna usmeravanju od javnih uprava koje zastupa. Funkcije usmeravanja, za svaki pojedina~ni ogranak, obavlja ,,granski odbor kao izraz zainteresovanih uprava.
11 12
Videti ~lanove 40. stav 4. i 45. stav 2. Uredbe sa snagom zakona br. 165 iz 2001. Videti ~lanove 45. stav 4. i 51. stav 3. Uredbe sa snagom zakona br. 29.
90
Alfredo Korpa~i
Postupak kolektivnog pregovaranja po~inje smernicama o kojima odluku donose granski odbori kojima se zatim, kada bude postignut, podnosi predlog sporazuma usagla{enog izme|u ARAN i sindikalnih organizacija. Potom se predlog sporazuma podnosi Ra~unovodstvenom sudu (Vrhovnom revizorskim telu), koji treba da proveri da li su tro{kovi ugovora uskla|eni sa predra~unom budèta. Ako provera da pozitivan rezultat, predsednik ARAN kona~no potpisuje kolektivni ugovor; u suprotnom, ili se pristupa uskla|ivanju visine tro{kova, ili se ponovo zapo~inju pregovori za reviziju predloga sporazuma. Promeni koja se ti~e ustrojstva izvora, odgovara podjednako radikalna promena koja se ti~e pravne prirode radnog odnosa. Osim ranije nabrojanih kategorija, radni odnosi zaposlenih u javnoj upravi izuzeti su od tradicionalnog reìma javnog prava. Tekstualno se propisuje da se individualni odnosi u oblasti rada i zapo{ljavanja ,,reguli{u ugovorom, kao i da u ovoj oblasti javne uprave ,,deluju sa ovla{}enjima privatnog poslodavca. Dosledno reìmu i pravilima koji vaè na su{tinskom planu, pravna za{tita zaposlenih koji su privatizovani prepu{tena je redovnom sudu rada, od ~ega su jedino izuzeti sporovi u vezi sa konkursnim procedurama za prijem u radni odnos koji, s obzirom da ostaju i dalje regulisani prema reìmu javnog prava, spadaju u nadle`nost upravnog suda13 . Taj sud je nadleàn i za sporove koji se odnose na one kategorije zaposlenih ~iji je radni odnos ostao u reìmu javnog prava.
RAZVOJ KOJI BI MOGAO USLEDITI POSLE REVIZIJE POGLAVLJA V DRUGOG DELA USTAVA
Kao {to je ve} ranije re~eno, tekst normativnog akta koji u oblasti organizacije slu`bi i rada zaposlenih u javnom aparatu propisuje najzna~ajnije principe ima oblast primene koja je pro{irena generalno na sve organe javne uprave, uklju~uju}i tu i regije i lokalne teritorijalne jedinice. To je podrazumevalo jedinstvena pravila i principe koji se odnose na najbitnije aspekte i institute, pre svega na izvore regulative, pravni reìm, rukovode}e slu`be i odnos izme|u njih i organa vlasti. Re~ je o jednoj su{tinski centralisti~koj normativi koja uskla|uje razne uprave ne ostavljaju}i prostor za njihovu autonomiju (dovoljno je setiti se koncentracije na ~elu sa jednom jedinom nacionalnom agencijom koja u pregovorima zastupa sve organe uprave u procesu nacionalnog ugovaranja, kao i izvedenog i hijerarhijski ure|enog karaktera decentralizovanog ugovaranja u odnosu na nacionalno ugovaranje).
13 U Italiji je veliki deo sporova u oblasti javnog prava stavljen pod jurisdikciju upravnog suda (regionalni upravni sudovi i Dràvni savet), a ne redovnog suda.
91
Takvo stanje se mora promeniti nakon revizije poglavlja V drugog dela Ustava, koja je pokrenuta Ustavnim zakonom br.3 iz 2001. godine. Zakonodavna vlast je sada podeljena izme|u dràve i regija, i to tako da je zakonodavna nadle`nost dràve ograni~ena na taksativno nabrojane oblasti i pitanja. Me|u njih ne spadaju ure|enje i administrativna organizacija organa javne uprave, osim dràve i nacionalnih javnih ustanova. Zbog toga sada izgleda da nema mogu}nosti da se uspostavi op{ta dràvna regulativa koja bi se odnosila na administrativnu organizaciju svih organa javne uprave. Revizija poglavlja V Ustava oslabi}e jedinstvo sistema i kada je u pitanju rad u organima javne uprave. Izgleda da dràvni zakonodavac ima legitimitet da interveni{e u ovoj oblasti ostvaruju}i svoju ekskluzivnu nadle`nost u oblasti ,,civilnog ure|enja, kao i nadle`nost da utvr|uje fundamentalna na~ela u oblasti ,,za{tite i sigurnosti rada. Me|utim, za sve ono {to je izvan uobi~ajenog ure|enja rada i {to potpada pod autonomiju ustanova, novi ustavni okvir izgleda ne dopu{ta nametanje modela organizacije i postupaka poput onih koji su trenutno predvi|eni (kao {to je regulativa o zastupanju u pregovorima i o strukturi i modalitetima kolektivnog ugovaranja).
Karlo Marcuoli*
DELATNOST UPRAVE
U poslednjoj deceniji pro{log veka usvojeno je zakonodavstvo14 koje je imalo za cilj da omogu}i ostvarivanje op{tih na~ela, ~esto od ustavnog zna~aja, koja se ti~u ovla{}enja i delatnosti javne uprave. Toj promeni doprineli su pravna kultura, koja je bar tri decenije ukazivala na zaostalost redovnog zakonodavstva u odnosu na ustavne vrednosti, kao i sve intenzivniji prodor na~ela i prava Evropske unije. U italijanskom ure|enju, naime, na jedan deo javne uprave primenjuje se pravo Evropske unije, koje ponekad ~ak i zamenjuje italijanske zakone koji su sa njim u suprotnosti, pa je zato pravo Unije u toj oblasti referentno pravo koje preovla|uje u javnoj upravi. Ali to, naravno, uti~e i na onaj deo delatnosti koje ne potpadaju pod pravo Unije, s obzirom na to da je subjekat koji takvu delatnost obavlja uvek isti (javna uprava).
*
Firenci.
14
Karlo Marcuoli, redovni profesor upravnog prava na Pravnom fakultetu Univerziteta u Po~ev od Zakona br. 241 od 7. avgusta 1990. o upravnom postupku i pravu pristupa.
92
Karlo Marcuoli
Generalno bi se moglo re}i da su ciljevi celokupnog novog zakonodavstva bili slede}i: unapre|enje ,,dobrog rada i ostvarivanje ,,nepristrasnosti uprave (kako propisuje ~lan 97. Ustava), kao i da se gra|anima obezbede prava i ovla{}enja u odnosu na delovanje uprave radi bolje za{tite njihovih interesa. Konkretna realizacija tih ciljeva, me|utim, nije jednostavan zadatak. êsto nepristrasnost i dobar rad mogu do}i u sukob: na primer, dobar rad zahteva malo pravila, dok nepristrasnost, naprotiv, zahteva uspostavljanje kriterijuma ~iji je cilj da obavezuju javnu upravu. S druge strane, i dodela prava i ovla{}enja gra|anima, iako na jednoj strani garantuje njihove interese, na drugoj moè obezbediti kontrolu nad delovanjem uprave (propisi o javnosti i transparentnosti rada su ne{to {to je dobro za sve, a ne samo za privatno lice koje je nosilac odre|enog interesa u nekom postupku). Zakonodavstvo je, stoga, koristilo razne instrumente koji ~esto prepli}u i preklapaju razli~ite potrebe koje su iskazane. Samo u cilju pojednostavljenja ovog izlaganja, najinteresantniji podaci grupisani su pod slede}im ,,naslovima: a) izvori; b) oblik, rokovi i karakter akata za sprovo|enje vlasti; c) dobro odvijanje postupka: lice odgovorno za postupak; d) u~e{}e i mogu}nost intervencije u postupku; e) pojednostavljenje ovla{}enja za javno intervenisanje; f) pojednostavljenja vezana za postupke; g) transparentnost i pristup.
IZVORI
Predmet inovacija bili su, pre svega, izvori regulative koja ure|uje delatnost uprave. Lo{e funkcionisanje uprave ~esto je uslovljeno i koli~inom (suvi{nom) kao i sadràjem (opskurnim, neizvesnim) zakona i propisa koje je uprava du`na da po{tuje. Novo zakonodavstvo je stoga predvidelo neke brè mehanizme za proizvodnju pravnih propisa, upravo da bi se popravilo takvo lo{e stanje. Za to su kori{}ena dva instrumenta : a) propisi o deregulaciji; b) jedinstveni tekstovi.
PROPISI O DEREGULACIJI
Delatnost uprave regulisana je zakonima i podzakonskim aktima. Pravljenje zakona predstavlja mnogo sloèniju operaciju od pravljenja podzakonskog akta. Da bi se podstakle inovacije, pristupilo se {irokoj primeni ve} poznatog instrumenta nazvanog ,,deregulacija. Time se èli re}i da se zakonom propisuje ovla{}enje da se neka oblast reguli{e podzakonskim aktom; zakon utvr|uje principe i kriterijume koje treba slediti, a pored toga predvi|a i da podzakonski akt zameni postoje}e propise, makar oni bili i zakonski, koji su vaìli do trenutka stupanja na snagu podzakonskog akta.
93
Sa ciljem da se {to je mogu}e vi{e podstakne kori{}enje ovog instrumenta, posebno je predvi|eno15 da se svake godine donese po jedan odgovaraju}i zakon ,,godi{nji zakon o pojednostavljenju u kome }e biti navedeni administrativni postupci koje treba pojednostaviti ili ukinuti (do sada su doneta dva takva zakona16 ).
JEDINSTVENI TEKSTOVI
Za formulisanje i dono{enje specijalnih ,,jedinstvenih tekstova predvi|eni su posebni postupci i uslovi. To su akti koji u jednom jedinstvenom tekstu, po odre|enim oblastima, objedinjuju sve odredbe, kako zakona tako i podzakonskih akata. Svaka odredba zadràva svoju prvobitnu pravnu vrednost; u jedinstvenom tekstu treba izri~ito za svaku odredbu napomenuti da li ima karakter zakona ili podzakonskog akta. Norme sadràne u jedinstvenom tekstu mogu biti menjane ili ukinute samo ,,na eksplicitan na~in, uz precizno navo|enje izvora koje treba ukinuti, opozvati, suspendovati ili izmeniti17 . Cilj koji se èli posti}i je da sve odredbe budu objedinjene na celovit i koordinisan na~in, kao i da se omogu}i lak{e razumevanje njihovog sadràja.
PROBLEM ,,ZAKONSKIH REZERVI

Takve intervencije na izvorima stvaraju brojne probleme. Italijanski ustav sadrì veoma veliki broj ,,zakonskih rezervi, odnosno propisuje da odre|ena pitanja (na primer, ona koja se ti~u li~nih sloboda) mogu biti regulisana isklju~ivo zakonom, a u svakom slu~aju na~elo legaliteta name}e da fundamentalni aspekti upravne vlasti, naro~ito ovla{}enja vrhovne vlasti, budu regulisani zakonom. Po mi{ljenju mnogih, do sada izvr{ene ,,deregulacije nisu uvek po{tovale ova na~ela.
OBLIK, ROKOVI I KARAKTER AKATA ZA VR[ENJE VLASTI Sporazumi

Uobi~ajeno je da je akt koji predstavlja sredstvo za vr{enje javne vlasti u odnosima sa privatnim licima jednostrani akt uprave: odobrenje, dozvola, rekvizicija itd. Ve} duè od jednog veka raspravlja se o mogu}nosti ostvarivanja javne vlasti kroz pravni oblik ,,sporazuma, pod kojim se podrazumeva akt ugovornog tipa.
15 16 17
^lan 20. Zakona br. 97 od 15. marta 1997. Zakon br. 50. od 8. marta 1999. i Zakon br. 340 od 24. novembra 2000. ^lan 7. Zakona br. 50 od 8. marta 1999.
94
Karlo Marcuoli
Sada je, me|utim, generalno predvi|ena18 mogu}nost da se postupak vr{enja jednostrane vlasti uprave moè ostvarivati na osnovu sporazuma izme|u uprave i privatnog lica. Sporazum moè imati za cilj da utvrdi diskrecioni sadràj odluke koja }e zatim biti doneta radi izvr{enja sporazuma, ili pak da zameni takvu odluku (za sada samo u slu~ajevima koji su posebno predvi|eni drugim zakonima, ali postoji predlog zakona koji teì da otkloni ovo ograni~enje). Sporazum treba da teì ostvarivanju javnog interesa, ali se na njega primenjuju ,,principi gra|anskog zakonika u oblasti obligacija i ugovora, ukoliko su kompatibilni 19 . Upravi je dato jednostrano pravo da se moè povu}i iz sporazuma (pravo ,,odstupanja), ali samo ukoliko ,,nastupe razlozi od javnog interesa i uz obavezu pla}anja nadoknade. Postoje, me|utim, i neki izuzeci koji su posebno predvi|eni: ovo pravilo se ne odnosi na ,,normativna, op{ta administrativna, planska i programska akta20 . Ova odredba je od posebnog zna~aja i moè da bude vaàn instrument za pobolj{anje delovanja uprave i njenih odnosa sa gra|anima; pa ipak, pokazalo se da je ona do sada bila malo kori{}ena. To je verovatno zbog toga {to je za upravni aparat i dalje prihvatljiviji tradicionalni model jednostranog administrativnog akta. Manji problemi se, me|utim, javljaju kada su u pitanju sporazumi izme|u javnih ustanova, koji su oduvek bili predvi|eni raznim propisima i koji su veoma ~esti u praksi. U svakom slu~aju, Zakon br. 241/1990 sadrì i jednu normu op{teg karaktera s tim u vezi: predvi|eno je da javne uprave ,,uvek mogu me|usobno da zaklju~uju sporazume radi regulisanja obavljanja delatnosti od javnog interesa kroz zajedni~ku saradnju21 .
Rok odlu~ivanja
Svaka uprava du`na je da utvrdi rok u kome svaki postupak mora da bude okon~an.22 Ako uprava to ne u~ini, vaì}e rok od trideset dana koji je neposredno utvr|en zakonom. Ova odredba je od posebnog zna~aja: ona zna~i da vr{enje vlasti moè imati istu va`nost kao i usluga, da bude izjedna~eno sa bilo kojom materijalnom delatno{~u. Tako, na primer, diskreciono pravo davanja ili uskra}ivanja neke dozvole isklju~uje da zaintersovano lice ima pravo na dozvolu, ali ne isklju~uje da to isto
18 19 20 21 22
^lan ^lan ^lan ^lan ^lan
11. Zakona br. 241/1990. 11. stav 2. pomenutog zakona. 13. pomenutog zakona. 15. pomenutog zakona. 2. Zakona br.241/1990.
95
zainteresovano lice ima pravo da dobije odluku (pozitivnu ili negativnu) u propisanom roku, sa svim posledicama koje iz toga proisti~u u slu~aju kr{enja ove odredbe (eventualne naknade, obe{te}enja itd.). Uprave su, me|utim, predvidele veoma duge rokove za okon~anje postupaka.
]utanje uprave
Uprava treba da odlu~uje ,,izri~itom odlukom, to jest odgovaraju}im aktom kojim izraàva svoju odluku.23 Cilj ove odredbe je da se izbegne ,,inertno pona{anje uprave, odnosno da se postupak zavr{i ,,}utanjem. Jasno je, ipak, da jedna takva odredba ne moè zaista da spre~i upravu da ostane inertna. Zbog toga su, dakle, i druge norme prinu|ene da u svakom slu~aju uzmu u obzir mogu}nost ,,}utanja, kao i da nazna~e da li je ono ekvivalentno ,,odbijanju odluke ili ,,prihvatanju (videti jo{ i stav 4.2).
Obrazloènje
Odluka mora biti obrazloèna. Danas je ovo pravilo izri~ito propisano zakonom24 . Ova norma zahteva obrazloènje za sve odluke, osim nekih izuzetaka koji su posebno predvi|eni (tj. ,,normativna akta i ,,akta op{teg sadràja), dakle, kako za odluke koje predstavljaju diskrecionu vlast uprave, tako i za odluke koje su obavezne, odnosno one koje uprava mora da donese zbog postojanja odre|enog ~injeni~nog stanja. Pravna nauka, me|utim, teì da dodatno suzi obavezu davanja obrazloènja.
Informati~ki administrativni akt

Na kraju, treba podsetiti da je novije zakonodavstvo predvidelo i takozvani ,,informati~ki administrativni akt akt koji sa~injen informati~kim sredstvima i koji je, prema propisanim uslovima, ,,valjan i ,,u svakom pogledu zakonski relevantan.25
Pojednostavljenje strukture izvesnih ovla{}enja za javno intervenisanje

Jedan od ciljeva reforme delatnosti uprave je da se ona postigne op{tim regulisanjem administrativnog postupka, ali u nekim slu~ajevima i uticanjem na strukturu predvi|ene javne intervencije.
23 24 25
^lan 2. Zakona br.241/1990. ^lan 3. pomenutog zakona. ^lan 15. stav 2. Zakona br. 59/1997, Ukaz predsednika republike br. 445/2000.
96
Karlo Marcuoli
Prijavljivanje po~etka delatnosti

U slu~ajevima kada zakonodavstvo predvi|a dokumente tipa odobrenja (na primer, za obavljanje neke delatnosti) i pod uslovom da uprava nema diskreciona, ili stru~no-diskreciona ovla{}enja, kao i da ne postoji ograni~enje ukupnog broja akata koji mogu biti izdati, zakon26 propisuje da se dozvola zamenjuje aktom zainteresovanog subjekta. Gra|anin je duàn da upravi dostavi izjavu kojom potvr|uje da ispunjava predvi|ene uslove i to je dovoljno da zapo~ne delatnost. Uprava ima rok od {ezdeset dana od podno{enja prijave da slu`beno proveri da li postoje preduslovi I, ukoliko oni nisu ispunjeni, da zabrani nastavak delatnosti i naredi otklanjanje njenih posledica, osim u slu~aju legalizacije ukoliko je ona mogu}a. Mehanizam je radikalan: ukida se mo} preventivne kontrole uprave (dozvola). Umesto toga, uvodi se kontrolni mehanizam represivnog tipa: mo} da se dalji nastavak aktivnosti zabrani, {to mora biti u~injeno u kratkom roku. Ipak, da bi se spre~io dalji nastavak aktivnosti bez postojanja predvi|enih uslova, postoji mogu}nost primene administrativnih i krivi~nih sankcija.
]utanje odobravanje
Uprava ~esto ne donosi odluku u predvi|enom roku. Sve do nedavno ove pojave predstavljale su manjkavost u radu, ~ije su se posledice uvek svaljivale na gra|anina koji je odluku traìo (dozvolu, odobrenje itd.) . ]utanje organa uprave onemogu}avalo ga je da obavlja delatnost ili da izvodi radove. Sada je, medjutim, predvidjeno27 da se u izvesnim slu~ajevima }utanje smatra ekvivalentnim prihvatanju zahteva, pa je dakle isto {to i dozvola, odobrenje itd. Ovaj mehanizam, za razliku od prethodnog, moè se odnositi i na akte koji su po nekim aspektima diskrecioni. Me|utim, princip ,,}utanje odobravanje vaì samo u slu~ajevima koji su navedeni u zakonu (ili koji su, na osnovu zakona, specificirani u podzakonskim aktima): ukoliko to nije posebno predvi|eno, }utanje organa uprave ne moè se smatrati kao }utanje odobravanje. Kada se primeni mehanizam ,,}utanje odobravanje, uprava moè intervenisati isklju~ivo na osnovu ovla{}enja za poni{tenje po slu`benoj du`nosti, a da bi to ostvarila u skladu sa italijanskom tradicijom i prema samom zakonu, nije dovoljno samo da postoji nelegitimnost, ve} je neophodno da postoje i specifi~ni razlozi koji poni{tavanje ~ine potrebnim. I u tom slu~aju i dalje ostaju na snazi krivi~ne i administrativne sankcije ukoliko je zainteresovano lice izjavilo
26 27
^lan 19. Zakona br. 241/1990. ^lan 20. pomenutog zakona.
97
da su ispunjeni zakonom predvi|eni preduslovi i zahtevi koji u stvarnosti ne postoje. Propisi o ,,prijavljivanju delatnosti i o ,,}utanju odobravanju predmet su stalnih i suprotnih procena. Sa jedne strane, oni omogu}avaju da se izbegnu manjkavosti u radu i da posledice takve sporosti uprave padnu na teret neposredno zainteresovanog gra|anina, dok s druge strane oteàvaju poloàj drugih eventualno zainteresovanih lica i u svakom slu~aju podrazumevaju rizik za javni interes.
Lice odgovorno za postupak

Za svaki postupak potrebno je odrediti jedno ,,lice odgovorno za postupak28, odnosno jednog javnog slu`benika koji ima zadatak da obavlja sve aktivnosti potrebne za dobro odvijanje postupka: istra`ne radnje, zahtev i urgencije drugim slu`bama za dono{enje akata, odnose sa zainteresovanim licima, poziv da se reguli{u zahtevi, pribavljanje dokumenata, dokaza, inspekcije itd. Na taj na~in poku{ava da se otkloni neefikasnost koja je u izvesnoj meri neizbe`no izazvana raspodelom zadataka izme|u razli~itih slu`bi. Osim toga, èli se omogu}iti zainteresovanom gra|aninu da uspostavi odnos ne samo sa jednim apstraktnim subjektom ,,javnom upravom, ve} i sa odre|enom osobom, tj. odre|enim slu`benikom, {to }e doprineti da se i sami slu`benici ose}aju i pona{aju odgovornije. Lice odgovorno za postupak mora da se stara o svim pripremama za dono{enje odluke, ali ne mora obavezno da ima i ovla{}enje da donosi odluku (osim u slu~aju kada je to lice istovremeno i na ~elu organa nadle`nog za dono{enje odluke). Lice kome se poverava odgovornost za postupak odre|uje se na slede}i na~in : a) pre svega, uprava je du`na da usvoji akta u kojima }e, za svaku vrstu postupka, nazna~iti organe odgovorne za sprovo|enje istra`nih radnji; b) rukovodilac organa koji vr{i istra`nu funkciju odre|uje lice odgovorno za svaki konkretan pojedina~ni postupak; c) ukoliko propusti da to u~ini, sam rukovodilac automatski (po zakonu) postaje odgovoran za taj konkretan postupak.
U~estvovanje i intervenisanje u postupku

Administrativni postupak je uglavnom otvoren za u~e{}e zainteresovanih lica29 , osim nekih izuzetaka o kojima }e biti re~i i kasnije. Uprava je, osim u slu~aju hitnosti i malobrojnih izuzetaka, du`na da o po~etku postupka obavesti subjekte na koje se odluka neposredno odnosi, kao i subjekte koji tom odlukom mogu biti o{te}eni, pod uslovom da ih je mogu}e lako identifikovati.
28 29
^lan 4. i naredni ~lanovi pomenutog zakona. ^lan 7. i naredni ~lanovi pomenutog zakona.
98
Karlo Marcuoli
Osim toga, u postupku mogu u~estvovati (ali bez prava da budu obave{teni o pokretanju postupka) i drugi subjekti, kao {to su ,,nosioci {irih interesa koji su formirali odbore, ako postoji mogu}nost da budu o{te}eni. Intervencija u postupku se ostvaruje mogu}no{}u uvida u spise i podno{enja dokumentacije i podnesaka (akata pomo}u kojih onaj ko interveni{e iznosi svoje razloge). Kr{enje obaveze obave{tavanja o po~etku postupka finalni akt ~ini nelegitimnim, no na takvu nelegitimnost moè se pozvati samo subjekat koji je imao pravo na obave{tenje, a ne i ostali. Osim toga, u skladu sa pravnom naukom, nelegitimnost nije relevantna (,,legalizovana je) ukoliko je subjekat ipak intervenisao u postupku, u nekom za njega povoljnom trenutku. Me|utim, predvi|eni su i neki izuzeci30 : propisi o u~estvovanju u postupku ne primenjuju se na aktivnosti sa~injavanja ,,normativnih akata, op{tih administrativnih, planskih i programskih akata, kao ni na ,,poreske postupke. To, ipak, ne zna~i da je u~estvovanje u postupcima o kojima je sada re~ zabranjeno; naprotiv, zna~i da se u~e{}e ostvaruje ako je predvi|eno zakonima koji, od slu~aja do slu~aja, reguli{u takve postupke i na na~in kako je njima predvi|eno. Neki zakoni ve} od davnina reguli{u oblike u~estvovanja; to je slu~aj sa postupcima za ekspropriaciju za potrebe izvo|enja javnih radova ili za izradu urbanisti~kih planova gde dràvno i regionalno zakonodavstvo predvi|a {iroke oblike u~e{}a (deponovanje projekta, mogu}nost davanja primedaba, razmatranje i dono{enje odluka o primedbama). kad je re~ o obavezi dopu{tanja u~e{}a u postupcima, pravna nauka je ponekad primenjivala restriktivne smernice koje su, na primer, isklju~ivale obavezu obave{tavanja za neka akta obavezuju}eg karaktera (na primer, za represivne naloge za bespravnu gradnju).
POJEDNOSTAVLJENJA VEZANA ZA POSTUPKE Dokumentacija

Pojednostavljivanju se teìlo i kada je u pitanju tok postupka. Prva pretpostavka ti~e se potrebne dokumentacije i uverenja. Uprava koja vodi postupak (u njeno ime odgovorno lice za taj postupak) mora po slu`benoj du`nosti da pribavi dokumenta koji se nalaze u posedu drugih uprava31 . Zatim je usvojena i regulativa koja generalno daje gra|anima pravo da umesto administrativnih uverenja podnose sopstvene izjave, koja pojednostavljuje i modalitete koje treba primenjivati u vezi sa overama itd.32
^lan 13. pomenutog zakona. ^lan 18. pomenutog zakona. 32 Videti ukaz predsednika Republike br.445/2000, jedinstveni tekst o administrativnoj dokumentaciji.
30 31
99
Stru~na mi{ljenja i procene

Jo{ jedan primer pojednostavljenja ostvaren je time {to je predvi|eno da inertnost slu`be koja u~estvuje u postupku ne moè spre~iti dalji tok postupka. Utvr|eno je da i savetodavni organi mi{ljenja koja se od njih traè moraju da daju u odre|enom roku. Po isteku tog roka, postupak se moè nastaviti iako mi{ljenje nije dostavljeno33. Predvi|eni su, me|utim, i neki izuzeci u vezi sa mi{ljenjima uprava nadle`nih za pitanja ,,za{tite ìvotne sredine, pejzaà, teritorije i zdravlja gra|ana. Kada su neophodne stru~ne procene posebnih organa ili ustanova, po isteku predvi|enog roka, uprava koja vodi postupak moè zahtevati stru~nu procenu i od drugih organa uprave (iste ili druge ustanove), pod uslovom da raspolaù ,,podjednakim stru~nim sposobnostima, ili pak od univerzitetskih instituta.
Preliminarna konferencija slu`bi

U slu~aju da je za dono{enje odluke potrebno ,,kontekstualno razmotriti razli~ite javne interese uklju~ene u odre|eni administrativni postupak34 , uprava koja vodi postupak moè sazvati odgovaraju}i sastanak sa predstavnicima svih slu`bi nadle`nih za za{titu razli~itih javnih interesa koji su u to uklju~eni. Takav sastanak naziva se ,,konferencija slu`bi.
Odlu~uju}a konferencija slu`bi

U slu~ajevima kada je, za dono{enje neke kona~ne odluke u postupku ili za realizaciju nekih radova ili obavljanje neke delatnosti, obi~no potrebno vi{e odluka (dozvole, odobrenja, koncesije), dakle i vi{e postupaka, odràva se jedna ,,odlu~uju}a konferencija slu`bi. Zakon (koji propisuje izuzetno sloènu regulativu sa prili~no nejasnim tuma~enjem35 ) , da bi olak{ao dono{enje kona~ne odluke, predvi|a da uprava koja vodi postupak, po slu`benoj du`nosti a ponekad i na zahtev zainteresovanog privatnog lica, sazove sastanak na koji }e biti pozvani predstavnici svih uklju~enih uprava kako bi se omogu}ilo istovremeno dono{enje svih odluka na jednom mestu. Kona~na odluka, u skladu sa onim {to je pozitivno zaklju~eno na konferenciji slu`bi, u svakom pogledu zamenjuje sve ostale odluke. Specifi~nost ovog modela sastoji se u tome {to on nije ograni~en samo na nametanje jedinstvenog mesta i momenta dono{enja odluke, ve} predvi|a i da stav uprave koja vodi postupak i ve}ine ostalih uklju~enih uprava moè da se nametne i onim upravama koje
33 34 35
^lan 16. Zakona br. 241/1990. ^lan 14. stav 1. pomenutog Zakona. ^lan 14. i naredni ~lanovi Zakona br. 241/1990.
100
Karlo Marcuoli
su imale negativan stav. Na taj na~in se, zapravo, menja raspodela nadle`nosti (a ne samo procedura). Naime, volja uprave koja je nadle`na za neki akt moè biti prevladana voljom ostalih uprava. U krajnjoj liniji, to je kao da se ,,konferencija slu`bi u pravom smislu pretvorila u kolektivni organ koji odlu~uje ve}inom glasova. Izmena uobi~ajenog reda nadle`nosti postaje evidentna u slu~aju kada neslaganje iskaè uprava ,,zaduèna za za{titu ìvotne sredine, pejzaà i teritorije, istorijsko-umetni~kog nasle|a ili za{titu zdravlja. U takvom slu~aju, neslaganje se moè prevazi}i odlukom koja spada u nadle`nost Saveta ministara, ako je uprava koja vodi postupak dràvna uprava, ili u nadlènost kolektivnih izvr{nih organa (lokalne vlade) lokalnih teritorijalnih jedinica, u slu~aju da je uprava koja vodi postupak lokalna jedinica (na primer, op{tina).
Jedinstveni {alter
Jo{ jedna novina ~ija je funkcija po nekim aspektima sli~na prethodnoj, ali koja pre svega ima cilj da ublaì teret birokratije koji trpe gra|ani, jeste ,,jedinstveni {alter koji se odnosi na realizaciju (rekonstrukciju, izmene itd.) ,,objekata za proizvodnju dobara i usluga36 . Da bi se izbeglo da se zainteresovano lice mora obra}ati raznim organima uprave koji obi~no treba da odobre radove kako bi za{titili razne javne interese, predvi|eno je da se na nivou op{tine osnuje jedna posebna jedinstvena slu`ba (koju moè osnovati i vi{e zdruènih op{tina) kojoj se poverava zadatak da obezbedi pribavljanje svih akata potrebnih u okviru jednog jedinstvenog postupka. Najnoviji jedinstveni tekst u oblasti gra|evinarstva37 , koji }e stupiti na snagu 30. juna 2002, predvi|a kori{}enje jedinstvenog {altera za sve vrste intervencija za dobijanje dozvole za gradnju ili prijavljivanje po~etka radova, a ne samo za objekte za proizvodnju dobara i usluga.
Transparentnost i pristup
Javna uprava bi neizostavno morala biti ,,transparentna, kao ,,ku}a od stakla. Transparentnost je, naime, sada postala pravilo a tajnost izuzetak. Zakon je generalno uveo pravo ,,pristupa administrativnim dokumentima. Svako ko ima neku ,,situaciju koja je pravno relevantna, ima pravo da dobije kopiju ili, u nekim slu~ajevima, bar pravo uvida u dokument. Pod administrativnim dokumentom se podrazumeva ,,svako predstavljanje, preko bilo kog sredstva, ,,sadràja akata koja je sa~inila javna uprava ili kori{}enih za potrebe admi^lan 23. Uredbe sa snagom zakona br. 112/1998; Ukaz predsednika Republike br. 47/ 1998, izmenjen Uredbom predsednika Republike br. 440/2000. 37 ^lan 5R, Ukaz predsednika Republike br. 380/2001.
36
101
nistrativne delatnosti38 . Ovo pravo se moè ostvarivati u odnosu na javne uprave ili u odnosu na bilo kog drugog subjekta, uklju~uju}i i privatna lica koja ,,upravljaju javnim sluàbama. Naravno, pravo pristupa nije neograni~eno: ono moè biti isklju~eno radi za{tite odre|enih javnih interesa, kao i iz razloga poverljivog tretmana privatnih subjekata. U svakom slu~aju, mogu}nosti izuze}a moraju biti veoma rigorozno tuma~ene. Pravo pristupa je toliko zna~ajno da je zakonodavac predvideo odgovaraju}e instrumente za{tite u slu~aju da se uprava ne oglasi u predvi|enom roku, ili u slu~aju da uskrati pristup. Zainteresovano lice moè koristiti sudski postupak po pojednostavljenoj proceduri, a ima i mogu}nost, ako èli, da se obrati javnom pravobraniocu pre pokretanja sudskog postupka. Poverljivost li~nih podataka bila je predmet posebne zakonodavne intervencije39 i postavlja odre|ene probleme u pogledu koordinacije sa op{tom regulativom o pravu pristupa, pre svega u pogledu potrebe za naro~ito poverljivim tretmanom podataka koji se ti~u zdravstvenog stanja i seksualnog ìvota ljudi.
Pro{irivanje odgovornosti za {tete

Pomenuti podaci predstavljaju manje ili vi{e zna~ajnu novinu u odnosu na prethodno stanje. Oni su, me|utim, samo deo jednog sistema koji je znatno {iri, pa stoga i njihov mogu}i uticaj zavisi od sistema u celini. Treba zato podsetiti da danas, za razliku od situacije koja je postojala do 1999. godine, deo sistema predstavlja i princip nadoknade za {tetu nanetu interesima koji su okvalifikovani kao ,,legitimni interesi, {to zna~i i za {tete nanete interesima druga~ijim od imovinskih ili onih vezanih za li~no zdravlje, prilikom obavljanja javne vlasti i onda kada je ona diskreciona. Javne uprave su prema tome u ve}oj meri izloène imovinskoj odgovornosti, a ta okolnost ne mora biti irelevatna kada je u pitanju pona{anje za koje }e se uprava, od slu~aja do slu~aja, konkretno opredeliti.
Javne usluge i dru{tveno-korisne usluge

Poslednje decenije pro{log veka do{lo je do velikog zaostajanja u u~e{}u javnog sektora u oblasti privrede, {to je pogodilo i sektor usluga koji je i sam pretrpeo duboke reforme. Proces reformi zahvatio je i socijalne usluge . ,,Javne usluge i ,,dru{tveno-korisne usluge su one usluge, utvr|ene odre|enim kvantitativnim i kvalitativnim kriterijumima, uklju~uju}i i njihovu cenu/ tarifu , koje javna dràvna vlast èli da obezbedi svojim gra|anima. U ovom kontekstu uputno je praviti razliku izme|u delatnosti ekonomskog karaktera (na
38 39
^lan 22. Zakona br. 241/1990. Uredba sa snagom zakona br. 675/1996.
102
Karlo Marcuoli
primer, distribuiranje elektri~ne energije, usluge prevoza, po{tanske usluge) i delatnosti koje nisu ~isto ekonomskog karaktera, kao {to su ,,usluge namenjene pojedincu ({kola, socijalna za{tita, zdravstvo).
Usluge ekonomskog karaktera

Pravo Evropske unije (sporazumi i direktive) zna~ajno je uticalo na usluge ekonomskog karaktera (~esto se govori o ,,proizvodnim uslugama). Princip prema kome i ove delatnosti treba da obavlja vi{e preduze}a koja su me|usobno u konkurentskom odnosu i da intervencija javne vlasti kojom se spre~ava ili ograni~ava konkurencija moè da usledi samo ukoliko je potrebno za{tititi javni interes (Sporazum Evropske zajednice, ~lan 86), doveo je do promene u poimanju samih javnih usluga, ali i u propisima kojima se reguli{u pojedine usluge.
Privatizacija i liberalizacija
U okviru {ire reforme intervencije javnog sektora u privredi, o ~emu svedo~i i osnivanje jednog regulatornog tela za za{titu konkurencije i trì{ta40 , doneti su zakoni na osnovu kojih je pokrenut proces privatizacije brojnih sektora. To se posebno odnosi na neke zna~ajne dràvne ustanove koje su bavile pruànjem javnih usluga i koje su prvobitno pretvorene u akcionarska dru{tva41 , a zatim je usledio proces ustupanja njihovih akcija privatnim licima. To je slu~aj, na primer, sa ENEL-om (javnim preduze}em za proizvodnju i distribuciju elektri~ne energije), ENI-jem (javnim preduze}em za naftu i zemni gas), Dràvnim èleznicama, IRI-jem (javnom ustanovom koja je kontrolisala akcionarski udeo u brojnim akcionarskim dru{tvima, od kojih su se mnoga bavila pruànjem javnih usluga). Uslovi, na~in i procedura ,,cesije, odnosno ustupanja akcija, bili su predmet posebnog zakonodavstva. Predvi|eno je, pre svega: a) potreba formiranja, da bi se mogla izvr{iti ,,cesija samostalnih organa za regulisanje tarifa i kontrole kvaliteta usluga od posebnog interesa (tzv. nezavisni organi vlasti); b) mogu}nost, za preduze}a ,,koja posluju u oblasti odbrane, saobra}aja, telekomunikacija, izvora energije i drugih javnih slu`bi, da se u statut akcionarskog dru{tava unesu klauzule koje javnom subjektu kao akcionaru daju posebna ovla{}enja ( tzv. zlatna deonica ili golden share)42 . Istovremeno, usvojene su mere ,,liberalizacije, odnosno postavljen je zahtev da delatnosti koje su prethodno obavljane u reìmu dràvnog monopola oba40 41 42
Zakon br.287/1990. Vidi Uredbu sa snagom zakona 333/1992, preina~enu u Zakon 359/1992. Zakon br.474/1994.
103
vlja ve}i broj preduze}a. U tom cilju, a pre ustupanja akcija privatnim licima, formirano je vi{e preduze}a za upravljanje segmentima/delovima onoga {to se pre smatralo jedinstvenom delatno{}u koju je obavljalo samo jedno preduze}e (na primer, u sektoru elektri~ne energije izdvojeni su i preneti na ve}i broj preduze}a proizvodnja, prenos, raspodela na nacionalnom nivou, prodaja i distribucija na lokalnom nivou).
Nezavisni organi
U cilju sprovo|enja novih smernica, predvi|eno je osnivanje Regulatornog tela za dru{tveno-korisne usluge, na osnovu zakona kojim se utvr|uje op{ti sistem regulisanja konkurencije i ure|uju usluge od javnog zna~aja43 . Ovi organi su potpuno samostalni i imaju punu autonomiju u izraàvanju mi{ljenja i procena, budu}i da su obavezni da po{tuju samo ,,op{te politi~ke smernice koje utvr|uje Vlada. Njihov je zadatak da podsti~u konkurenciju i efikasnost sektora javnih usluga, kao i da {tite interese korisnika usluga i potro{a~a. U tom cilju oni su nadle`ni da utvr|uju nivo kvaliteta usluga i cene/tarife (na osnovu metode price cap), da kontroli{u u kojoj meri preduze}a po{tuju pravila koja su oni propisali, kao i da obavljaju savetodavnu funkciju u odnosu na Vladu. ^lanovi ovih organa su lica osvedo~ene stru~nosti, kompetentna za ovu oblast; biraju se na ovu funkciju na period od 7 godina bez prava reizbora. Za sve vreme trajanja mandata i u naredne ~etiri godine ne mogu, posredno ili neposredno, sara|ivati, davati savete ili biti u radnom odnosu u preduze}ima koja posluju u ovoj oblasti (u suprotnom, zapre}ene su, za njih li~no kao i za preduze}a, visoke nov~ane kazne). Na osnovu op{te regulative i posebnih propisa, ve} pet godina te funkcije obavljaju Regulatorno telo za elektri~nu energiju i gas i Regulatorno telo za garancije u oblasti komunikacija (koje je nadleào i za telekomunikacije i radioteleviziju).
Dru{tveno korisne i javne usluge

Novo zakonodavstvo inspirisano je modelom kojim se jasno razgrani~ava odluka o stavljanju usluga na raspolaganje gra|anima i o utvr|ivanju njihovih osnovnih karakteristika, {to je nu`no u nadle`nosti javnog sektora, pre svega politi~ke vlasti, od procesa upravljanja i pruànja usluga, {to ne zahteva obavezno u~e{}e javnih organizacija ili institucija. Osim toga, nastoji se sprovesti takva vrsta intervencije koja }e obezbediti èljeni rezultat (stavljanje na raspolaganje gra|anima odgovaraju}ih usluga) sa43
Zakon br. 481/1995.
104
Karlo Marcuoli
mo putem kori{}enja ovla{}enja za regulisanje, odnosno jednostavnim nametanjem odre|enih obaveza (,,obaveze pruànja javne usluge) preduze}ima koja su zaintersovana da obavljaju odre|enu delatnost. Re~ je o intervenciji koja se razlikuje od onih koje su obi~no kori{}ene u pro{losti, kada je dràva zadràvala pravo da pojedine delatnosti obavlja direktno preko javnih preduze}a ili da za njih ,,da koncesiju privatnim licima. Moè se re}i da je model ,,dru{tveno korisnih usluga44 ili ,,usluga od op{teg ekonomskog interesa45 zauzeo mesto koje je pripadalo tradicionalnom modelu ,,javne usluge.
Za{tita korisnika
Istovremeno, pomenuto zakonodavstvo je pokazalo vi{e sluha za stvaranje instrumenata i sredstava za za{titu korisnika primenom pravila o javnosti, transparentnosti, reklamacijama, mirenju stranaka u sporu, pau{alnih naknada za neodovaraju}e poruànje usluga, jednakog tretmana, ,,karte usluga u kojoj su navedeni i opisani standardi koje treba obezbediti46 .
Lokalne javne usluge

Situacija se donekle razlikuje kada su u pitanju lokalne javne usluge, odnosno javne usluge koje uspostavljaju, u duhu tradicije s kraja XIX veka, lokalne teritorijalne jedinice, posebno op{tina i provincija. U ovoj oblasti je na snazi zakonodavstvo, delimi~no razli~ito, koje je tek nedavno doneto47 . Nova zakonodavna intervencija imala je za cilj podsticanje procesa liberalizacije i privatizacije. Predvi|eno je da javni sektor zadrì u svojoj nadle`nosti postrojenja i mreù, neposredno ili preko preduze}a u kojima su lokalne teritorijalne jedinice ve}inski akcionari.
USLUGE KOJI NISU (ISKLJUÎVO) EKONOMSKOG KARAKTERA Ustavna na~ela

Situacija u oblasti neekonomskih usluga, kao {to su zdravstvo, socijalna za{tita i obrazovanje, znatno je druga~ija i varira od oblasti do oblasti. Pravo EvropPrema Zakonu br. 481/1996. Prema Sporazumu E.Z 46 Zakon br .481/1995. 47 ^l. 113. Jedinstvenog teksta zakona o lokalnoj samoupravi, Uredba sa snagom zakona br. 267/2000, izmenjena Zakonom br. 443/2001, posebno u delu koji se odnosi na usluge ,,od proizvodnog zna~aja.
44 45
105
ske zajednice je, za sada, od manjeg zna~aja, jer postoje posebne odredbe u nacionalnom ustavu.48 Za ovakvu vrstu delatnosti postoje pravni principi koji se me|usobno prepli}u na razli~ite na~ine. S jedne strane, treba po{tovati slobodu privatnih lica da obavljaju te delatnosti, iz ekonomskih ili neekonomskih razloga (ideolo{kih, religioznih, kulturnih itd.), izvan okvira javnih suluga (na primer, pruànje pomo}i), dok, s druge strane, treba obezbediti pruànje usluga u uslovima u kojima nema ideolo{kih ili religioznih uslovljavanja. Pri tome se misli na {kolu, u vezi sa kojom je Ustavom predvi|eno ~lan 33. da ,,Republika utvr|uje op{te propise o obrazovanju i osniva dràvne {kole svih profila i stepena. Osim toga, s obzirom na poseban sadràj ovih usluga koje treba da zadovolje zahteve pojedinaca, nije nimalo jednostavno primeniti shemu prema kojoj se jasno razgrani~avaju odluke o tome koju uslugu staviti na raspolaganje gra|anima od konkretne aktivnosti upravljanja i pruànja usluga. Regulativa je, dakle, mnogo sloènija i zadràva, barem za sada, {irok upliv javnog sektora koji, u nekim slu~ajevima ~ak i preovla|uje (obrazovanje i zdravstvo). Ipak, moglo bi se re}i da se novim zakonodavstvom teì podsticanju sistema integracije izme|u javnih i privatnih intervencija.49
Druga~iji reìm u odnosu na ekonomske usluge

Neekonomskim uslugama lokalnih jedinica, koje zakon kvalifikuje kao usluge ,,koje nisu od proizvodnog zna}aja, pripada zna~ajno mesto u Italiji, jer na vidljiv i pa`nje dostojan na~in konkretizuju samostalna politi~ka opredeljenja svake od tih jedinica. Ta oblast je regulisana propisima koji se delimi~no razlikuju 50 od onih koji se odnose na ostale usluge, izme|u ostalog, i u pogledu modalita upravljanja.
Uticaj ustavne reforme

Izloèno stanje stvari }e nesumnjivo pretrpeti znaajne promene prema onome {to je predvi|eno ustavnom reformom iz pro{le godine. Ustavnim zakonom br. 3/200l. izvr{ene su izmene u strukturi Republike i u podeli funkcija izme|u dràve i teritorijalnih jedinica (p{tine, provincije, grada-metropole i regije), a mnoge ranije dràvne funkcije, kako zakonodavne tako i upravne, sada su u nadle`nosti regionalne ili lokalne vlasti. Regionalno zakonodovstvo moè proNa primer, ~l.32, 33, 38. Zakon br. 328/2000. o socijalnoj za{titi; Zakon br. 62/2000 o ,,jednakom tretmanu dràvnih i nedràvnih, javnih i privatnih. 50 ^l. 113-bis Uredbe sa snagom zakona br. 267/2000, izmenjen Zakonom br.443/2001.
48 49
106
Domeniko Sora}e
pisivati nove propise, mada dràva ima i dalje isklju~ivu zakonodavnu vlast u oblasti ,,za{tite konkurencije, ,,utvr|ivanja osnovnih nivoa usluga u sferi gra|anskih i socijalnih prava koje treba garantovati na celokupnoj nacionalnoj teritoriji, utvr|ivanja op{tih propisa o obrazovanju.51
Domeniko Sora}e*
LOKALNA SAMOUPRAVA52
U sastav Republike Italije, posle reforme Ustava iz 2001. ulaze: op{tine, provincije, gradovi-metropole, regije i dràva. Povr{ina Italije je 300.000 km2 (od ~ega je 75% planinskog zemlji{ta) i ima 57.679.895 stanovnika. Italija ima oko 8100 op{tina, od kojih 5.840 sa manje od 5000 stanovnika, 28 ima izme|u 100.000 i 250.000 stanovnika i 13 op{tina ima preko 250.000 stanovnika. U Italiji ima preko 100 provincija. Za sada jo{ nisu ustanovljeni tzv. gradovi-metropole. Italija ima 20 regija (od ~ega pet sa posebnim statutom) koje se razlikuju po veli~ini i broju stanovnika (od Lombardije sa oko 9 miliona stanovnika do regije Val dAosta sa oko 120.000 stanovnika). Regije, posle ustavne reforme iz 200l. godine, prema kojoj je model italijanske dràve postao blizak federalnom, dobijaju ve}u zakonodavnu vlast od dràve. One po~inju da funkcioni{u tek od 1972. godine (izuzev regija sa posebnim statutom, od kojih je ~etiri nastalo u vreme ustavotvorne skup{tine). Provincije su nastale mnogo ranije, ali kao periferne oblasti dràvne uprave. Najstarije dràvne institucije, nastale pre nacionalnih evropskih dràva, jesu op{tine. Neke od italijanskih op{tina, koje su bile me|u najbogatijim i najmo}nijim u Evropi i pre ujedinjenja Italije 1861. godine, bile su prestonice devet dràva na koje je bilo podeljeno Apeninsko poluostvo. Op{tine su bile i ostale demokratske institucije prema kojima gra|ani imaju najizraèniji ose}aj pripadnosti. Me|utim, savremeni privredni i dru{tveni raz* Domeniko Sora}e, redovni profesor Upravnog prava, katedra za javno pravo, Univerzitet u Firenci. 51 ^l. 117. 52 Podaci aùrirani 2000.
107
voj i nove potrebe koje su iz toga proistekle, jasno su ukazali na ~injenicu da ve}ina malih op{tina nije u stanju da obavlja sopstvene funkcije. S druge strane, jaka podeljenost politi~kih snaga u~inila je sve nestabilnijom lokalnu samoupravu. Moralo se hitno pristupiti re{avanju problema o~uvanja i ja~anja autonomije op{tine i istovremeno u~initi efikasnijim, i sa stanovi{ta funkcionisanja i oblika vlasti, sistem lokalne samouprave u celini. U tom pravcu se krenulo naro~ito od 1990. godine, kada je donet prvi op{ti zakon o lokalnoj samoupravi53 , posle koga su usledili i drugi va`ni zakoni54 , a kona~no i reforma Ustava iz 2001.godine.55
STATUTARNA AUTONOMIJA LOKALNIH JEDNICA I VR[ENJE KONTROLE

Novim tekstom Ustava, lokalne jedinice (op{tina, provincije, grad-metropola), postali su konstitutivni elementi Republike, poput regija i dràve. Osim toga, kao i regije, one su ,,autonomne jedinice sa sopstvenim statutom, ovla{}enjima i funkcijama, shodno Ustavom utvr|enim na~elima. U ~emu se ogleda statutarna vlast, nije bliè odre|eno, ali, analogno onome {to je predvi|eno za regiju, moè se re}i da se statutom odre|uju ,,oblik vlasti i osnovni principi organizacije i funkcionisanja (treba imati u vidu da dràvi pripada isklju~iva zakonodavna nadle`nost u oblasti ,,izbornih zakona, organa vlasti... op{tina, provincija i grada-metropole56 Ipak, prema zakonu koji prethodi ustavnoj reformi ,,statutom se utvr|uju osnovne norme organizovanja ovih jedinica, a posebno prava organa i oblici garancije i u~e{}a manjina, na~in zakonskog zastupanja jedinice, izme|u ostalog i pred sudom. ,,Statutom se, osim toga, utvr|uju i op{ti kriterijumi u oblasti organizovanja ove jedinice, saradnje izme|u op{tina i provincija, u~e{}a gra|ana, decentralizacije, pristupa gra|ana informacijama i administrativnim postupcima, simbola: grba i zastave, kao i onog {to je naknadno predvi|eno ovim jedinstvenim tekstom zakona. Statut donosi skup{tina dvotre}inskom ve}inom glasova prisutnih odbornika.57 Treba napomenuti da su zakonom o ustavnoj reformi ukinute odredbe kojima se predvi|a prethodna kontrola legitimnosti akata lokalnih jedinica. Ta vrsta kontrole vi{e ne postoji.
53 Zakon br. 112. od 8. juna 1990. ,,Ure|enje lokalne autonomije sada je u sastavu ,,Jedinstvenog teksta zakona o ure|enju lokalnih jedinica, Uredba sa snagom zakona br. 267 od 18. avgusta 2000. 54 Ovi konstitutivni elementi su obuhva}eni pomenutim Jedinstvenim tekstom zakona pod 2). 55 Ustavni zakon br. 3 od 11. novembra 2001. ,,Reforma V poglavlja Ustava 56 Videti ~l. 114. Gra|anskog zakonika, 1. i 2, 123. i 117. stav 1. pod p). 57 ^l. 6. stav 2. i 7. Jedinstvenog teksta zakona.
108
Domeniko Sora}e
Novim tekstom Ustava je, me|utim, predvi|ena mogu}nost da Vlada preuzme ulogu organa lokalnih jedinica u slu~aju nepo{tovanja me|unarodnih sporazuma i propisa, ili propisa Evropske zajednice, odnosno ozbiljnog ugroàvanja javne bezbednosti, ili kada to zahteva za{tita pravnog ili ekonomskog jedinstva, a posebno za{tita osnovnog nivoa usluga u oblasti gra|anskih i socijalnih prava.58 Vaè}e zakonodavstvo predvi|a da skup{tine op{tina i provincija budu raspu{tene ukazom predsednika Republike, na predlog ministra unutra{njih poslova, kada po~ine dela koja su u suprotnosti sa Ustavom, ili zbog te{ke i ~este povrede zakona, ili zbog ozbiljnih razloga koji se ti~u javnog poretka, kao i kada, iz niza razloga, nisu u stanju da funkcioni{u.59
FUNKCIJE POJEDINIH LOKALNIH JEDINICA Osnovne lokalne jedinice

Prema novom tekstu Ustava, op{tine, provincije i gradovi-metropole nosioci su ,,sopstvenih upravnih funkcija (osnovnih funkcija koje su propisane dràvnim zakonom) i onih ,,poverenih dràvnim ili regionalnim zakonom, ve} prema zakonodavnoj nadle`nosti. Generalno, naime, sve upravne funkcije su poverene op{tini, izuzev u slu~aju kada su , radi obezbe|enja njihovog jedinstvenog izvr{enja, prenete na provinciju, grad-metropolu, regiju i dràvu, po principu ,,supsidijarnosti, ,,diferencijacije i ,,adekvantnosti60 . Zahvaljuju}i primeni ovih principa, vi{e nije neophodno poveriti iste nadle`nosti svim teritorijalnim jedinicama istog tipa. Ostavljena je mogu}enost da se poveravanje odre|enih funkcija uslovi ujedinjavanjem suvi{e malih jedinica u razli~ite oblike udruìvanja . Zakonodovstvo koje prethodi ustavnoj reformi na~elno utvr|uje funkcije op{tine (defini{u}i je kao lokalnu jedinicu koja ,,predstavlja svoju zajednicu, zastupa njene interese i podsti~e njen razvoj) i provincije (koju defini{e kao ,,lokalnu jedinicu izme|u op{tine i regije koja predstavlja svoju zajednicu, zastupa njene interese, podsti~e i koordini{e njen razvoj).61 Op{tinama je poveren veliki broj funkcija, posebno onih koje se odnose na ure|enje i kori{}enje prostora (svaka op{tina donosi op{tinski urbanisti~ki plan i izdaje gra|evinske dozvole), privredne delatnosti (posebno trgovina na malo, osim velikih trgovinskih centara), na socijalnu za{titu i na lokalnu policiju (sva58 59 60 61
^l. ^l. ^l. ^l.
120. stav 2. 141. Jedinstvenog teksta zakona. 118. st. 1. i 2. 3. st. 1. i 2. Jedinstvenog teksta zakona.
109
ka op{tina ima svoju jedinicu gradske policije). Osim toga, svaka op{tina kontroli{e i slu`be nadle`ne za izbore, mati~ne poslove, li~ne isprave, regrutaciju i statisti~ke podatke.62 Provincijama su poverene, na prvom mestu, nadle`nosti u domenu planiranja razvoja, budu}i da u~estvuje u utvr|ivanju programa na nivou regije, prikupljanjem i koordinisanjem predloga koje daju op{tine, izrade i usvajanja sopstvenih vi{egodi{njih programa op{teg i sektorskog karaktera, kao i podsticanja koordinacije programskih aktivnosti op{tina. Provincija priprema i usvaja ,,prostorni koordinacioni plan, kojim se utvr|uju op{te smernice prostornog ure|enja, a posebno razli~ita namena prostora, okvirna lokacija najzna~ajnijih infrastrukturnih objekata i glavnih saobra}ajnica, pravci intervencija u oblasti regulacije voda, hidrogeolo{kog stanja i {umskog zemlji{ta i, uop{te, radi konsolidacije tla i reìma voda, kao i odre|ivanje povr{ina za parkove i prirodne rezervate. Provincija ima i upravne funkcije, koje pokrivaju me|uop{tinska podru~ja ili celokupnu teritoriju provincije, u slede}im oblastima: za{tita zemlji{ta, za{tita i valorizacija ìvotne sredine i za{tita od elementarnih nepogoda; za{tita i valorizacija vodnih i energetskih resursa; valorizacija kulturnih dobara; saobra}aj i putna mreà; za{tita flore i faune, parkovi i prirodni rezervati; lov i ribolov u vodama na teritoriji provincije; organizovanje otklanjanja otpadaka na nivou provincije; snimanje stanja, regulisanje i kontrola otpadnih voda i zvu~nog i atmosferskog zaga|enja; usluge u oblasti zdravstva, higijene i prevencije; poslovi u oblasti obrazovanja: srednje i umetni~ke {kole, stru~no osposobljavanje, uklju~uju}i i izgradnju {kola; prikupljanje i obrada podataka, tehni~ko-administrativna pomo} lokalnim jedinicama. Provincija, u saradnji sa op{tinama i na osnovu programa koje ona predlaè, pokre}e i koordini{e aktivnosti, izvodi radove od zna~aja za provinciju u oblasti privrede, proizvodnje, trgovine, turizma, socijalne za{tite, kulture i sporta.63 Ve} je re~eno da jo{ uvek nije uspostavljen grad-metropola. Prema vaè}em zakonu, teritoriju metropole ~ine podru~ja gradova Torino, Milano, Vencija, \enova, Bolonja, Firenca, Rim, Bari, Napulj i op{tine ~ija su naselja, na razli~ite na~ine, tesno povezana i integrisana sa ovim gradovima. Gradovi-metropole su, prema regionalnom zakonu Sicilije, i Palermo i Katanija. Unutar ovih podru~ja, op{tine u kojima se nalazi sedi{te lokalne jedinice, kao i ostale op{tine koje su sa njima teritorjalno ili integraciono povezane mogu, na inicijativu zainteresovanih lokalnih jedinica, osnovati gradove-metropole, ~ime osim ve} postoje}ih funkcija koje su kao op{tine imale, sti~u i funkcije provincije. Novim tekstom Ustava utvr|eno je da Rim, kao glavni grad dràve dobije posebno ure|enje64 .
62 63 64
^l. 13. i 14. Jedinstvenog teksta zakona. ^l. 19. i 20. Jedinstvenog teksta zakona. ^l. 114. stav 3.
110
Domeniko Sora}e
Treba imati u vidu da je za sve op{tine koje imaju preko 100.000 stanovnika predvi|ena podela na ,,decentralizovane mesne jedinice, kao organe koji u~estvuju, daju savete i upravljaju osnovnim slu`bama i vr{e funkcije koje je na njih prenela op{tina. Organizacija i funkcije ovih mesnih jedinica ure|ene su op{tinskim statutom.65
Ostale lokalne jedinice i oblici udruìvanja

Veliki deo zakonodavstva koje je prethodlilo reformi Ustava, bio je posve}en iznalaènju re{enja za problem suvi{e malih op{tina. U tom cilju, na prvom mestu, zabranjeno je formiranje novih op{tina sa manje od deset hiljada stanovnika i podsticano je objedinjavanje manjih op{tina kroz dodelu vanrednih dotacija.66 Osim toga, predvi|eno je da statut op{tine nastale spajanjem moè predvideti i osnivanje op{tinskih uprava na teritorijama izvornih zajednica, ili na teritoriji samo neke od njih, utvr|uju}ii njihovu organizaciju i funkcije. Moè se tako|e utvrditi da organi op{tinske uprave budu izabrani neposredno od svih gra|ana s pravom glasa i da se na slu`benike op{tinske uprave primenjuju propisi predvi|eni za slu`benike op{tina koje imaju isti broj stanovnika.67 To {to postoji sumnja da }e stanovni{tvo koje je uklju~eno ovaj proces (a koje ina~e treba prethodno da bude konsultovano)68 blagonaklono gledati na spajanje op{tina, navelo je zakonodavca da predvidi {iroku lepezu novih oblika lokalnih institucija, kao i modaliteta za ostvarivanje lokalnih funkcija u zdruènom obliku. Tako se smatraju lokalnim jedinicama i savezi op{tina, zajednice planinskih op{tina, zajednice ostrvskih op{tina, a propisi o lokalnim jedinicama primenjuju se i na konzorcijume. Savezi op{tina nastaju udruìvanjem dve ili vi{e op{tina, po pravilu susednih, koje zajedni~ki obavljaju veliki broj funkcija koje su u njihovoj nadle`nosti. Akt o osnivanju i statut saveza usvajaju skup{tine op{tina ~lanica, na osnovu iste procedure i ve}inom glasova kao {to je predvi|eno i za izmenu statuta. Statutom se utvr|uju organi saveza i na~in njihovog osnivanja; funkcije koje obavlja savez, kao i odgovaraju}a sredstva. Na savez op{tina se primenjuju propisi koji se odnose na sastav organa op{tine, o kojima }e jo{ biti re}i.69 Zajednice planinskih op{tina su zapravo savezi planinskih i delimi~no planinskih op{tina, ~ak i onih koje ne pripadaju istoj provinciji, a sve u cilju valorizovanja planinskih oblasti.
65 66 67 68 69
^l. ^l. ^l. ^l. ^l.
17. Jedinstvenog 15. Jedinstvenog 16. Jedinstvenog 133. Ustava. 32. Jedinstvenog
teksta zakona. teksta zakona. teksta zakona. teksta zakona.
111
One zdruèno obavljaju op{tinske funkcije, ali imaju i sopstvene funkcije, kao i funkcije koje su na njih prenele op{tine, provincije i regija.70 Propisi kojima se ure|uju zajednice planinskih op{tina odnose se i na zajednice ostrvskih op{tina i arhipelaga, koje mogu da osnivaju zainteresovane op{tine locirane na ostrvima ili arhipelagu (izuzimaju}i Siciliju i Sardiniju).71 Lokalne jedinice, radi zdruènog obavljanja funkcija ili zdruènog upravljanja jednom ili vi{e slu`bi, mogu osnivati i konzorcijume kojima mogu da pristupe i druge javne institucije. Re~ je o javnim institucijama koje su po svojoj prirodi organi u funkciji jedinica koje su formirale konzorcijum, a ne autonomnih lokalnih jedinica. Njihova organizacija je utvr|ena sporazumom izme|u lokalnih jedinica koje su u{le u konzorcijum. U svakom slu~aju, konzorcijum ima skup{tinu koju ~ine predstavnici udruènih jedinica koje zastupa predsednik op{tine, predsednik ili neki njihov delegat, od kojih svako ima ovla{}enja shodno kvoti njihovog udela utvr|enoj sporazumom. Osim toga, treba predvideti i prenos osnovnih akata konzorcijuma na jedinice ~lanice.72 Lokalne jedinice mogu, naime (izme|u sebe, ali i sa drugim javnim ili privatnim subjektima), osnivati organizacione oblike predvi|ene gra|anskim zakonikom (a time i pravna lica koja podleù privatnom pravu), kako tipa asocijacije (udruènja ili dru{tva kapitala koja se obi~no osnivaju kada je re~ o upravljanju proizvodnim javnim uslugama) tako i neasocijativnog tipa (fondacije, koje se ~esto koriste za obavljanje kulturnih aktivnosti). Ne treba gubiti iz vida i ~injenicu da, radi koordinisanog obavljanja odre|ene funkcije i delatnosti, lokalne jedinice mogu izme|u sebe da zaklju~uju sporazume, i na osnovu njih da formiraju zajedni~ke slu`be. Naime, radi upravljanja odre|enom slu`bom na odre|eno vreme ili radi izvo|enja radova, regija moè, u stvarima iz svog delokruga, da predvidi forme obaveznih sporazuma, koje su u skladu sa tipskom regulativom. 73 Osim toga, regija, i kada prenosi upravne funkcije na ve}inu op{tina, moè da predvidi optimalni teritorijalni okvir za njihovo obavljanje i da od najmanjih op{tina zahteva da zdruèno obavljaju te funkcije.74
Sredstva lokalnih jedinca

Kada su sredstva u pitanju, novim ustavnim tekstom utvr|eno je da lokalne jedinice poseduju sopstvena sredstva i precizirano je da one mogu da uvode i
70 71 72 73 74
^l. ^l. ^l. ^l. ^l.
27. 15. 31. 30. 33.
i 28. Jedinstvenog teksta zakona. Jedinstvenog teksta zakona. J.T.Z. J.T.Z. J.T.Z.
112
Domeniko Sora}e
napla}uju sopstvene poreze, po{tuju}i princip koordinacije u sferi javnih finansija i poreskog sistema. Osim toga, predvi|eno je i u~e{}e u poreskom prihodu dràvne blagajne, ostvarenom na terioriji lokalne jedinice, kao i osnivanje, na osnovu dràvnog zakona, fonda ~ija bi sredstva bila podeljena lokalnim jedinicama slabije fiskalne mo}i po glavi stanovnika. Trebalo bi da ta sredstva u potpunosti omogu}e finansiranje funkcija koje su prenete na lokalne jedinice. Mogu}e je tako|e i da dràva usmeri dodatna sredstva i izvr{i posebne intervencije u korist odre|enih lokalnih jedinica ,,radi unapre|enja privrednog razvoja, socijalne kohezije i solidarnosti, radi prevazilaènja ekonomske i socijalne neuravnoteènosti, ostvarivanja li~nih prava, ili radi postizanja ciljeva koji izlaze iz okvira njihovih redovnih funkcija. Lokalne jedince mogu tako|e da pribegnu i zaduìvanju, ali samo radi finansiranja investicionih tro{kova.75 U ovom trenutku najve}i poreski priliv u op{tinama ostvaruje se kroz op{tinski porez na nekretnine ICI (koji, zajedno sa prihodom od naplata usluga javnih slu`bi, od doprinosa za izgradnju novih objekata i od manjih poreza, predstavlja preko 50% ukupno raspoloìvih sredstava), dok je preostali deo tro{kova pokriven preno{enjem drugih sredstava, naro~ito dràvnih.
Organi vlasti
Kao {to je prethodno re~eno, statutarna vlast koja je lokalnim jedinicama priznata novim tekstom Ustava, obuhvata i pravo uticaja na oblik vlasti. Svedoci smo, me|utim, ~injenice da ostaje i dalje u isklju~ivoj vlasti dràve da odre|uje organe vlasti i izborno zakonodavstvo. U ovom trenutku nije poznato da su lokalne jedinice u zna~ajnijoj meri koristile svoju statutarnu autonomiju, a poredak koje je utvr|en zakonodavstvom iz devedestih godina ne dovodi se u pitanje.
Funkcije
Organi op{tine su: skup{tina, izvr{ni odbor, predsednik op{tine. Na nivou provincije to su: skup{tina, izvr{ni odbor i, umesto predsednika op{tine, predsednik76 . Budu}i da nema su{tinske razlike izme|u propisa koji se odnose na provinciju i onih koji se odnose na op{tinu, ovde }e biti re~i samo o op{tini. Mandat svih organa traje pet godina. Predsednik op{tine moè imati najvi{e dva uzastopna mandata77 .
75 76 77
^l. 119. ^l. 36. J.T.Z. ^l. 51. J.T.Z.
113
Poslednje decenije pro{log veka zakonodavstvo je promenilo prethodni oblik vlasti, kako smanjivanjem nadle`nosti koje su prvobitno bile poverene skup{tini i pro{irenjem ovla{}enja izvr{nog odbora i predsednika op{tine, tako i druga~ijim na~inom imenovanja izvr{nog odbora i predsednika op{tine. Skup{tina (~iji broj odbornika varira u zavisnosti od broja stanovnika, od najmanje {est do najvi{e 60) definisana je kao organ politi~ko-administrativnog usmeravanja i kontrole. Predvi|eno je da u~estvuje u definisanju, uskla|ivanju i periodi~noj verifikaciji sprovo|enja programskih opredeljenja predsednika op{tine i pojedina~nih ~lanova op{tinskog ve}a, nosilaca odre|enih resora . Nadle`nost skup{tine je time ograni~ena na dono{enje osnovnih akata, me|u kojima u prvom redu nekih organizacionog karaktera (statut, op{ti kriterijumi za ure|enje slu`bi i usluga ili sporazumi sa drugim javnim institucijama), zatim planskog (kao {to su prostorni planovi) i ostalih od posebnog finansijskog zna~aja (od budèta do tro{kova koji padaju na teret budèta za narednu poslovnu godinu i programa javnih radova).78 Izvr{ni odbor je definisan kao organ koji ,,sara|uje sa predsednikom op{tine u upravljanju op{tinom, u sprovo|enju op{tih smernica skup{tine, kojoj daje predloge i ~ije aktivnosti podsti~e. Izvr{nom odboru su poverene preostale nadle`nosti, odnosno sve one koje ne pripadaju ni skup{tini ni predsedniku op{tine, kao ni decentralizovanim organima ni rukovodiocima birokratskog aparata.79 Predsednik op{tine je organ odgovoran za op{tinsku upravu i nadzor nad slu`bama (~ije rukovodioce imenuje), kao i za izvr{enje akata.
Na~in imenovanja
^lanovi skup{tine-odbornici su izborna lica. U op{tinama koje imaju manje od 15.000 stanovnika primenjuje se ve}inski sistem. Uz svaku listu kandidata treba da stoji i ime kandidata za predsednika op{tine i program uprave. Gra|ani, glasaju}i za predsednika op{tine, mogu da daju svoj glas jednom od kandidata na listi koja se vezuje za kandidata za predsednika op{tine. Listi koja je vezana za kandidata za predsednika op{tine koji je dobio nave}i broj glasova, dodeljuju se dve tre}ine od ukupnog broja glasova.80 U op{tinama sa preko 15.000 stanovnika, predsednika op{tine biraju neposredno svi gra|ani sa pravom glasa, istovremeno sa izborima za skup{tinu op{tine. Kandidat za predsednika op{tine se vezuje za listu kandidata za odbornike. On moè biti povezan i sa vi{e listi, pod uslovom da je program uprave isti. Za
78 79 80
^l. 42. J.T.Z. ^l. 48. J.T.Z. ^l. 71. J.T.Z.
114
Domeniko Sora}e
predsednika op{tine biva izabran kandidat koji dobije apsolutnu ve}inu vaè}ih glasova. U protivnom, ide se na drugi krug glasanja, posle dve nedelje, sa dvojicom kandidata koji su dobili najve}i broj glasova. U svakom slu~aju, listi ili grupi lista za koje se vezuje ime kandidata koji je izabran za predsednika op{tine, zagarantovano je, po pravilu, 60% odborni~kih mesta. Sli~ne odredbe vaè i za izbore na nivou provincije.81 ^lanove izvr{nog odbora, koji ne moraju biti iz redova odbornika, imenuje predsednik op{tine, koji ih moè i opozvati. Predsednik op{tine, posle izbora, upoznaje skup{tinu op{tine sa programskim opredeljenjima, akcijama i projektima koje namerava da realizuje u toku svog mandata.82 Nije previ|eno da skup{tina usvaja program. Glasanje skup{tine protiv predloga predsednika op{tine ili izvr{nog odbora ne povla~i za sobom njihovu ostavku. Njihove funkcije prestaju u slu~aju da im skup{tina izglasa nepoverenje, poimeni~nim prozivanjem apolutne ve}ine odbornika.83 U tom slu~aju, ide se na raspu{tanje skup{tine. Skup{tina se raspu{ta i kada predsednik op{tine podnese ostavku ili prestane da obavlja tu funkciju iz bilo kog razloga.84 Novom regulativom u oblasti nadle`nosti i na~ina izbora, zajedno sa raspu{tanjem skup{tine u slu~aju da predsednik op{tine podnese ostavku, omogu}eno je da predsednik op{tine postane najzna~ajniji organ op{tinske vlasti, kao i da se lokalnoj upravi obezbedi potrebna stabilnost. Pre toga, dok je skup{tina imala ve}u mo} i kada je, pored ostalih nadle`nosti, imala i tu da bira predsednika op{tine i izvr{ni odbor, bile su mogu}e ~este smene partija na vlasti, {to je oteàvalo realizaciju zacrtanih programa u toku trajanja mandata. Stoga se sada raspravlja o efektivnoj ulozi koju bi mogle da imaju skup{tine, budu}i da je, u slu~aju ozbiljnog neslaganja, politi~ko-administrativne smernice koje bi po zakonu trebalo da utvr|uje skup{tina nemogu}e nametnuti predsedniku op{tine koji je sada dobio takav legitimitet i takvu vlast.
81 82 83 84
^l. ^l. ^l. ^l.
73-75. J.T.Z. 46. J.T.Z. 52. J.T.Z. 141. J.T.Z.
115
[PANSKE JAVNE UPRAVE I PRINCIP NJIHOVOG URE\ENJA
Havijer Pinaso Ernandis, Gabrijel Domenek Paskual i Agustin Domingo Moratalja
ISTORIJSKI RAZVOJ [PANSKOG GRA\ANSKOG PRAVA

Tokom 19. veka uspostavljaju se osnove {panskog upravnog prava, prema kome }e se upravljati veliki deo delatnosti i organizacije javne vlasti. To novo pravo predstavljeno je uglavnom principom razdvajanja vlasti i zakonitosti, koji su najpre uvedeni u privremeni Ustav iz 1812, da bi kona~no pobedili 1837. godine. U procesu stvaranja pomenutih principa, {pansko pravo je bilo jasno inspirisano francuskim. Kao i u toj susednoj zemlji, funkcija pokretanja sudskog postupka za utvr|ivanje zakonitosti upravne delatnosti ne poverava se organima sastavljenim od redovnih sudija ili sudskih ~inovnika, nego samoj upravi. Re~ je o organima ~ija je nadle`nost za upravne sporove ustanovljena 1845. godine. Ovi organi kontroli{u da li je rad uprave, kojoj {pansko pravo daje visok stepen vlasti i povlastica, uvek prilago|en okvirima koje postavlja zakon. Me|utim, ostaje {iroko polje delatnosti koje ne podleù kontroli. Kasniji razvoj {panskog upravnog prava karakteri{e prelazak organa za upravne sporove u sudske okvire i progresivno i{~ezavanje delova vlasti koji su izuzeti iz sudske kontrole. Od 1904. godine, nadle`nost za upravne sporove pripada stvarnim sudovima i tribunalima, sa nezavisnim sudijama i sudskim ~inovnicima, {to je praksa koju uvodi Ustav iz 1978. godine, koji upravne delatnosti stavlja pod potpunu kontrolu sudova. U 20. veku se osetno smanjuje uticaj francuskog upravnog prava na {pansko, a istovremeno se neki klju~ni aspekti re{avaju na osnovu postoje}ih odredaba u drugim zemljama, me|u kojima su najzna~ajnije Nema~ka i Italija. Najzad, mo`da treba nazna~iti da pravo koje primenjuju {panski sudovi, a koje je tradicionalno konzervativno, nije igralo glavnu ulogu u razvoju i evoluciji upravnog prava, za razliku od onoga {to se dogodilo u drugim zemljama (misli se na francuski Dràvni savet). Potpuno suprotno tome, {pansko upravno pravo je, u osnovi, evoluiralo pod uticajem doktrine i zakonodavaca.
116
Havijer Pinaso Ernandi, Gabrijel Domenek Paskual
Havijer Pinaso Ernandi Gabrijel Domenek Paskual
PRAVNI RE@IM [PANSKE JAVNE UPRAVE

NORMATIVNA REGULATIVA
U {panskom Ustavu iz 1978. godine, u ~lanu 149, stoji da je isklju~ivo dràva nadle`na da izri~e osnovno zakonodavstvo u pravnom reìmu javne uprave i u statutarnom reìmu ~inovnika, {to }e im, u svakom slu~aju, obezbediti jednak tretman; u op{tem pravnom postupku, bez obzira na osobenosti koje proisti~u iz na~ina organizacije autonomnih oblasti; u prinudnoj eksproprijaciji; u upravnim ugovorima i koncesijama; kao i u sistemu odgovornosti svih javnih uprava. Zakonodavstvo autonomnih oblasti, pak, treba da po{tuje osnove koje ustanovi dràva. Time se ne èli posti}i ni{ta osim uskla|ivanja i ujedna~avanja organizacije i delatnosti javnih uprava, sa ciljem da se gra|anima koji stupe u odnos sa bilo kojom od njih obezbedi minimum garancija kao {to je odredio Ustavni sud odlukama 227/1988. i 50/1999. Na temelju ovog ustavnog mandata, svojevremeno je, 26. novembra 1992, progla{en Zakon 30/1992 o pravnom reìmu javnih uprava i op{tem upravnom postupku, koji je nedavno izmenjen Zakonom 4/1999, od 13.januara.
KONCEPT JAVNE UPRAVE

[panski zakonodavac nije uspostavio jedinstven koncept javnih uprava. Neki zakoni se zadovoljavaju time da odrede {ta treba da se podrazumeva pod javnom upravom, za potrebe onoga {to je ustanovljeno u odgovaraju}oj regulativi. Zakonodavac pre nabraja nego {to defini{e javne uprave. Tako, Zakon 30/1992. razmatra slede}e pojmove: a) op{ta dràvna uprava, b) uprave autonomnih oblasti, c) organi koji ~ine lokalnu upravu, d) organi javnog prava u svojstvu pravnog lica, koji su povezani sa navedenim javnim upravama ili su deo njih, a koji se stvaraju sa ciljem da rukovode slu`bama ili vr{e one delatnosti koje su preuzeli ti upravni organi. U vr{enju javne vlasti, ovi organi svakako zasnivaju svoju delatnost na Zakonu 30/1992, dok se njihove ostale aktivnosti upravljaju prema pravu koje je primenjivo na posebna pojedina~na ili kolektivna pravila. U mnogim slu~ajevi-
[panske javne uprave i princip njihovog ure|enja
117
ma, formiranje ovih organa predstavlja poku{aj da se izabegnu kruta plavila koja sputavaju rad javnih uprava u odre|enim oblastima. Tako, na primer, autonomni organi predstavljaju deo op{te dràvne uprave i obi~no pruàju usluge i obavljaju delatnosti koje zahtevaju vr{enje upravne vlasti, a javni organi u preduze}ima koja pruàju usluge, rukovode slu`bama ili proizvode dobra od opsteg zna;aja, pogodna za pruànje usluga u obrnutom smeru. Drugi va`ni upravni zakoni, radi odràvanja izvesnog zakonodavnog sklada i koherentnosti, nabrajaju javna prava na na~in sli~an onome koji je sadràn u Zakonu 30/1992. Me|utim, ovaj sklad je pre prividan nego stvaran, jer po svom predmetu i cilju a za razliku od onih koji su sadràni u Zakonu 30/1992 ovi zakoni pro{iruju polje primene na organizacije koje nemaju status zvani~nih u javnoj upravi. Tako, na primer, Zakon 29/1998, od 13. jula, koji reguli{e nadle`nost upravnog spora, navodi javne uprave, a zatim ustanovljava da ima mesta àlbi protiv odre|enih akata koje su donele organizacije koje nisu me|u nabrojanima. Isti je slu~aj i sa Kraljevskim zakonodavnim propisom 2/2000, od 16. juna, koji odobrava pre~i{}eni tekst Zakona o ugovorima javnih uprava i pro{iruje svoje polje primene na druge organizacije, koje, iako nisu deo javnih uprava, spadaju u takozvani javni sektor pojam koji uporedna doktrina koristi u {irem smislu nego {to je javna uprava jer se finansiraju iz fondova ovakve prirode. To bi bile organizacije napravljene naro~ito da zadovolje potrebe od op{teg zna~aja koje nisu industrijske ni trgovinske i da sprovedu delatnost koju najve}im delom finansiraju javne uprave ili drugi organi javnog prava, ili one ~ije je rukovo|enje podvrgnuto kontroli ovih poslednjih, ili ~ije organi uprave, rukovo|enja ili nadzora ~ine ~lanovi ~iju ve}inu imenuju javne uprave i drugi organi javnog prava.
PRINCIPI ORGANIZACIJE JAVNIH UPRAVA

Zakon 30/1992. tako|e sadrì pravila o pravnom reìmu i organizaciji javnih uprava, jer iako moè izgledati druga~ije ova materija ima odre|enu va`nost kada obezbe|uje interese i prava gra|ana. U svetlu ovih pravila, {panska javna uprava se organizuje uz puno po{tovanje principa zakonitosti, {to podrazumeva da stvaranje, promena i ukidanje upravnih organa treba da se ostvare u skladu sa pravnim poretkom i da odstupanja u vr{enju nadle`nosti date upravnim organima, u odgovaraju}im slu~ajevima, treba da po{tuju odre|ene garancije, uspostavljene u korist zainteresovanih strana. U svakom slu~aju, javne uprave, sastavljene od hijerarijski ure|enih organa, imaju svojstvo jedinstvenog pravnog lica; odnosno, jedini su centar odre|ivanja prava i obaveza gra|ana. Na taj na~in su obuhva}eni principi decentralizacije (preno{enje visokog stepena nadle`nosti javnim upravama na nièm nivou teri-
118
torijalne organizacije) i dekoncentracije (preno{enje visokog stepena nadle`nosti niìm upravnim organima), utvr|eni {panskim Ustavom (~l.103.1).
PRINCIPI DELOVANJA JAVNIH UPRAVA

[panski Ustav uspostavlja razli~ite principe koje javne uprave treba da po{tuju u svom radu; principi koji nemaju isklju~ivo programsku vrednost za upravu predstavljaju imperativ kojim }e se kontrolisati i vrednovati njeno delovanje. Tako, ~lan 103.1. Ustava odre|uje da javna uprava objektivno sluì op{tim interesima i deluje (...) sa potpunom podre|eno{}u zakonu i pravu. U ~lanu 1. novog Zakona o pravnom reìmu javnih uprava i op{tem upravnom postupku, pak, ukazuje se na druge op{te principe koji moraju da omogu}e delovanje u smislu efikasnosti, pruànja usluga gra|anstvu, dobronamernosti i legitimnog poverenja.
Principi delovanja koji se ti~u odnosa izme|u javnih uprava

Zakon 30/1992. ukazuje na nekoliko principa kojima naro~ito treba da se prilagode me|uadministrativni odnosi. U osnovi, to su slede}i principi: a) Institucionalna lojalnost (~lan 4), koja se ogleda u du`nostima, kao {to su du`nosti drugih uprava da po{tuju legitimno vr{enje svojih nadle`nosti; procenjivanje sveukuponosti obuhva}enih javnih interesa u obavljanju sopstvenih nadle`nosti i konkretno onih ~ije je rukovo|enje povereno drugim upravama; kao i davanje drugim javnim upravama onih informacija koje su potrebne za vr{enje njihovih nadle`nosti; b) Saradnja i koordinisanje, koji su, u izvesnoj meri, odre|eni do detalja u ~lanovima od 5. do 10. pomenutog Zakona 30/1992.
Principi delovanja koji se ti~u odnosa sa gra|anstvom

Naro~ito u ovim odnosima nalazimo principe pruànja usluga gra|anstvu, otvorenosti rada i u~e{}a. Ta~nije, Zakon 30/1992. gra|anima priznaje razli~ita prava u njihovim odnosima sa javnim upravama: a) da u svakom trenutku mogu da se upoznaju sa stanjem u kome se nalaze procesne formalnosti postupaka u kojima su u svojstvu zainteresovane strane, kao i da dobiju kopiju dokumenata koje ti procesi sadrè; b) da znaju identitet vlasti i personala iz slu`bi javnih uprava, pod ~ijom se odgovorno{}u sprovode postupci;
119
c) da dobiju overenu kopiju dokumenata koja predaju, koju stavljaju na uvid sa originalima prilikom njihovog predavanja i podizanja, osim u slu~ajevima kada originali treba da se koriste u postupku; d) da koriste zvani~ne jezike na teritoriji svoje autonomne oblasti, u skladu sa onim {to predvi|aju ovaj Zakon i ostale uredbe pravnog poretka; e) da formuli{u pritu`be i dostave dokumenta u bilo kojoj fazi postupka koja prethodi postupku saslu{anja, a koje nadle`ni organ mora uzeti u obzir pri sastavljanju predloga re{enja; f) da ne predaju dokumenta koja ne zahtevaju norme primenjive na postupak o kome je re~, ili koja se ve} nalaze u posedu uprave koja sprovodi postupak; g) da dobiju obave{tenje i savet u vezi sa pravnim ili tehni~kim zahtevima koje vaè}e odredbe name}u projektima, postupcima ili zahtevima koje treba izvr{iti; h) pristup registrima i arhivama javne uprave, u smislu koji je predvi|en Ustavom, ovim ili drugim zakonima; i) da se predstavnici vlasti i ~inovnici, koji treba da im obezbede ostvarivanje njihovih prava i ispunjavanje obaveza, prema njima odnose sa po{tovanjem i uvaàvanjem; j) da zahtevaju odgovornost javnih uprava i zaposlenih koji im pruàju usluge, kada je to po zakonu; k) sve drugo {to im pripada po Ustavu i zakonima. Isto tako, Zakon odre|uje da se zainteresovanim stranama u upravnom postupku smatraju lica koja su nosioci legitimnih prava ili interesa, pojedina~nih ili zajedni~kih, kao i lica koja nisu zapo~ela postupak a imaju prava koja mogu da budu naru{ena odlukom koja se usvoji u tom postupku, zatim lica ~iji legitimni interesi pojedina~ni ili zajedni~ki mogu biti naru{eni odlukom i koja se li~no uklju~e u postupak pre nego {to se donese kona~no re{enje.
GARANCIJE POSTUPKA
Zakon 30/1992. veliki deo ~lanova posve}uje uspostavljanju minimuma pravila u postupku, koja javne uprave moraju da po{tuju u svom radu. Postupak se ure|uje tako da garantuje dono{enje ispravnih administrativnih odluka, kao i prava gra|ana kojih se one ti~u. Zakon u izvesnoj meri precizno odre|uje na~in na koji treba zapo~eti, voditi i okon~ati postupak, isti~u}i obavezu koja se name}e upravi da donosi izri~ita re{enja i da o njima pismeno obavesti zainteresovane strane u odre|enom roku. Regulisanje pravnih posledica neispunjenja ove obaveze zasnovano je na principu da gra|anin ne sme biti o{te}en zbog nesposobnosti administracije.
120
Zakon 30/1992. tako|e je usmeren ka tome da garantuje pravo gra|ana da se obrate administraciji na zvani~nom jeziku koji odaberu. U slu~aju da postoji neslaganje izme|u zainteresovanih strana, postupak }e biti vo|en na kastiljanskom, premda se dokumenta koja zahtevaju zainteresovane strane, u svakom slu~aju, izdaju na jeziku koji same izaberu. Za sva ostala pitanja, Zakon 30/1992. obuhvata principe koji se po{tuju u upravnom postupku, od kojih bi vredelo ista}i slede}e: a) Princip protivre~nosti. Pretpostavlja mogu}nost da se vrednuju razli~iti interesi i da se ti interesi na odgovaraju}i na~in me|usobno suprotstave u prisustvu zainteresovanih strana pre usvajanja administrativne odluke. Ovim principom se zainteresovanim stranama u postupku priznaju razna prava, me|u kojima su i: pravo da, u bilo kom trenutku, u svojstvu zainteresovanih stana, budu upoznate sa trenutnim stanjem u kome se postupak nalazi i da dobiju kopiju dokumenata sadrànih u njemu; pravo da upoznaju vlasti i personal u slu`bi u javnim upravama, pod ~ijom odgovorno{}u se vode postupci; pravo da u bilo kojoj fazi postupka, koja prethodi sudskom saslu{anju, formuli{u tu`be i dostave dokumenta koja nadle`ni organ mora da ima u vidu pri formulisanju predloga re{enja; pravo da predlaù dokaze i, naro~ito, pravo na postupak pri saslu{anju. S tim u vezi, kada su postupci pokrenuti i neposredno pre formulisanja predloga re{enja, stavljaju se na uvid zainteresovanim stranama da bi u odre|enom roku mogle da potkrepe dokaze i dostave odgovaraju}u dokumentaciju. Ovaj postupak je naveden u ~lanu 105. Ustava, {to ukazuje na njegov zna~aj. b) Princip ekonomi~nosti procesa. Re~ je o vo|enju postupka uz najmanje mogu}e tro{kove. c) Princip pro actione, koji ukazuje na du`nost da se prevazi|u prepreke formalnog karaktera, u meri u kojoj je mogu}e, da bi se donela glavna odluka koja je predmet postupka. d) Princip zvani~nosti. Uprava je obavezna da obavlja delatnost koja je potrebna da se donese kona~na odluka, ~ak i kada pojedinac to ne zahteva. e) Princip nepristrasnosti vlasti i ~inovnika koji u~estvuju u odre|enom postupku. Garantuje se obavezm uzdràvanja od u~e{}a u postupku koji se name}e sluzbenicima javnih slu`bi koji se na|u u odre|enim situacijama u kojima je mogu}e o~ekivati pristrasnost. Tako|e je priznato pravo zainteresovanih strana da tuè navedene osobe. f) Princip transparentnosti. Za zainteresovane strane u postupku, transparentnost je maksimalna zbog principa protivre~nosti; za strane koje nisu zainteresovane manja. Razradom ~lana 105.b) Ustava [panije, Zakon 30/1992. omogu}ava pristup gra|ana uop{te upravnim arhivama i registrima, ali name}e i zna~ajna ograni~enja ovom pravu, koja proisti~u iz potrebe za{tite bezbednosti i odbrane zemlje, provere prekr{aja i privatnosti lica.
121
g) Princip besplatnosti. Upravni postupak je po op{tem pravilu i u principu besplatan, tako da zastupanje i advokatske usluge nisu obavezni.
Zahtevi koje treba da ispune upravna akta i pravilnici

Zakon 30/1992. tako|e odre|uje minimalne zahteve koje moraju da zadovolje pojedina~ni postupci i op{te odredbe iz kojih proisti~e rad administracije. Tako je predvi|eno da op{te odredbe, da bi mogle da proizvedu pravno dejstvo, budu objavljene u odgovaraju}em slu`benom listu. Osim toga, administraciji se name}e obaveza da prakti~no obrazloì sva upravna akta, a izuzetno detaljno i strogo je odre|ena obaveza da se zainteresovane strane izveste pismenim putem, {to za njih predstavlja va`nu garanciju.
DELOTVORNOST UPRAVNIH AKATA

Pravni poredak javne uprave polazi od pretpostavke da je njegova celokupna delatnost usmerena ka zadovoljenju op{tih interesa. Zbog toga ~lan 56. Zakona o pravnom poretku javnih uprava i op{tem upravnom postupku odre|uje da postupci javnih uprava, koji podleù odredbama upravnog prava, budu izvr{eni u skladu sa odredbama ovog Zakona. Tako ~lan 57. predvi|a da }e se navedeni postupci smatrati valjanim i da }e imati pravno dejstvo na dan dono{enja, osim ukoliko u njima nije druga~ije nazna~eno. ^lan 57.3. zabranjuje da administracija donosi odluke sa retroaktivnim dejstvom za one upravne postupke koji bi bili nepovoljni po gra|ane.
PRINUDNO IZVR[ENJE
[pansko pravo dozvoljava da administracija prinudno izvr{i sopstvene postupke. Ovo upravno ovla{}enje uop{teno je priznato u ~lanu 95. Zakona 30/ 1992, u kome se kaè: Javne uprave }e, putem svojih nadle`nih organa, mo}i da uz prethodno obave{tenje pristupe prinudnom izvr{enju upravnih postupaka, osim u slu~ajevima kada se to izvr{enje odbacuje u skladu sa zakonom, ili kada Ustav ili zakon zahtevaju intervenciju suda.. Takav bi, na primer, bio slu~aj u kome bi za izvr{enje nekog upravnog postupka bilo neophodno da se u|e u ne~iji stan, budu}i da je, prema ~lanu 18.2. Ustava stan neprikosnoven. Ne moè se u}i u stan ili izvr{iti pretres bez saglasnosti vlasnika ili sudskog re{enja, osim u slu~aju flagrantnog delikta. Postoje razna sredstva kojima moè prinudno da se izvr{i neki upravni postupak, ali izbor sredstva koja }e biti kori{}ena nije diskrecionog karaktera za administraciju, nego zavisi od vrste obaveze koju name}e postupak o kome je re~.
122
Granica diskrecije koju administracija odre|uje prilikom izbora a naro~ito u kori{}enju sredstava za izvr{enje ome|ena je principom proporcionalnosti, a to zna~i da ukoliko ima vi{e prihvatljivih na~ina za izvr{enje, izabra}e se onaj koji je najmanje restriktivan u odnosu na li~nu slobodu (~l. 96.2). Sredstva za prinudno izvr{enje su slede}a: a) Slu`beni nalog za imovinu, koji se sastoji u zapleni dobara du`nika radi naplate nov~anih dugova. b) Pomo}no izvr{enje, kojim uprava ili tre}e lice izvr{avaju nalog odre|en postupkom, o tro{ku du`nika. c) Prinudna nov~ana kazna, ili namet odre|enog nov~anog iznosa kojim se du`nik primorava na li~no izvr{avanje obaveze, samo ukoliko zakon to izri~ito dozvoljava. d) Direktna prinuda lica, odnosno direktno kori{}enje ograni~avaju}e sile nad li~nom slobodom. Re~ je o pomo}nom i ograni~avaju}em sredstvu, kome ima mesta samo u slu~aju izri~itog zakonskog odobrenja.
ADMINISTRATIVNA REVIZIJA UPRAVNE DELATNOSTI

Zakon 30/1992. razmatra mogu}nost da administracija, po slu`benoj du`nosti ili na zahtev zainteresovane strane, revidira sopstvene postupke, u smislu zakonitosti ili celishodnosti, kako bi ih izmenila ili poni{tila. U {panskom pravu, upravna sredstva se ne koriste isklju~ivo da bi se zainteresovanim stranama dala mogu}nost da ospore neki postupak administracije, bez potrebe obra}anja sudu, uz sve tro{kove koje to podrazumeva. Upotreba takvog sredstva nije samo mogu}nost koju gra|ani mogu da iskoriste tako {to }e da biraju da li }e pomo}u upravnog sredstva osporiti neki upravni postupak koji im nanosi {tetu, ili }e se obratiti sudu radi pokretanja upravnog spora. êsto je potrebno zatraìti primenu upravnog sredstva pre nego {to se ostvari starateljstvo suda. U svakom slu~aju, gra|anin uvek ima na raspolaganju obi~no upravno sredstvo, po osnovu bilo kakvog kr{enja pravnog ustrojstva, za osporavanje upravnih postupaka koji mu nanose {tetu. @alba se ne moè uloìti jedino protiv op{tih odredaba, mada to pravilo vaì i za op{te formalnosti koje ~ine postupak. Ukoliko osporeni upravni postupak u|e u izuzetno te{ko kr{enje pravnog ustrojstva kao {to su predmeti ni{tavosti razmatrani u ~lanu 62 o{te}ena strana moè, u bilo kom trenutku, da zatraì od administracije njenu izjavu o ni{tavosti. Ukoliko se ovakav zahtev odbije, o{te}ena strana moè naknadno da se obrati sudu. Administracija ne moè slobodno opozvati svoje upravne postupke na sopstvenu inicijativu. U znak po{tovanja pravne sigurnosti, opoziv postupaka povoljnih po gra|ane podloàn je mnogo ve}im ograni~enjima nego opoziv akata
123
koji terete gra|ane. Opoziv deklarativnih pravnih postupaka mogu} je jedino kada se pojavi predmet ni{tavosti. Osim toga, postoji i mogu}nost da se isprave o~igledne aritmeti~ke ili ra~unske gre{ke. Nasuprot tome, postupci koji terete mogu se opozvati na sopstvenu inicijativu ako takav opoziv ne predstavlja pismenu dozvolu ili izuze}e koje nije dozvoljeno zakonom, ili ako je suprotno principu jednakosti, javnom interesu ili pravnom ustrojstvu (~lan 105.1).
IZRICANJE SANKCIJA
Zbog teìne koju za gra|ane sadrì u sebi vr{enje upravne vlasti, Zakon 30/ 1992. ustanovljava odre|ena pravila u tom smislu, koja mogu biti posebna ili ona koja se odnose na postupak. U svakom slu~aju, mnoga od tih pravila proisti~u iz nekih ustavnih odredaba. Za posebna pravila, Zakon 30/1992. obuhvata i odre|uje princip zakonitosti kr{enja i upravnih sankcija, koji je definisan u ~lanu 25.1. Ustava [panije. Taj zakon obuhvata, isto tako, principe retroaktivnosti nepovoljnih kaznenih normi i principe retroaktivnosti povoljnih kaznenih normi; odre|uje ovla{}enje tipi~nosti i neke njegove oblike (zabrana analognog tuma~enja pravila koja defini{u kr{enje i ka`njavanje); odre|uje sistem odgovornosti za po~injene prekr{aje; odre|uje princip srazmernosti kaznenih mera i u slavu pravne bezbednosti utvr|uje rokove za zastarevanje prekr{aja i kaznenih mera. Najzad, odre|uje i takozvani princip non bis in idem, na osnovu koga ne mogu da se sankcioni{u dela koja su ve} bila krivi~no ili upravno sankcionisana u onim slu~ajevima u kojima se utvrdi da je re~ o istom subjektu, istoj ~injenici ili istom osnovu. [to se ti~e pravila o postupku izricanja kaznene mere, {pansko zakonodavstvo odre|uje princip zakonitosti postupka, a istovremeno zainteresovanim stranama u postupku izricanja kaznene mere priznaje pravo da budu pismeno obave{tene o delima koja im se pripisuju, o kr{enjima koja takva dela mogu da predstavljaju i o kaznenim merama, koje u njihovom slu~aju mogu biti donete, kao i da saznaju identitet prekr{ioca, identitet nadle`ne vlasti koja izri~e kaznenu meru i po kojoj normi se sti~e takva nadle`nost; i da im se prizna, isto tako, pravo na pretpostavku nevinosti.
IMOVINSKA ODGOVORNOST UPRAVE

Zakon 30/1992. se tako|e bavi jednom od osnovnih institucija upravnog prava, koja za gra|ane predstavlja jednu od osnovnih garancija u njihovim odnosima sa javnim upravama: imovinsku odgovornost tih uprava.
124
KARAKTERISTIKE
U {panskom pravu, imovinska odgovornost javnih uprava direktna je i objektivna. Odgovornost dràve za {tetu koju prouzrokuju njeni ~inovnici nije sporedna, ve} je direktna i neposredna. To zna~i da dràva neposredno odgovara za {tete nastale funkcionisanjem javnih slu`bi. Osim toga, imovinska odgovornost dràve je objektivna. [pansko pravo apstrahuje tradicionalni element insistiranja na krivici ili nehatu, prema kome je uspostavljena vanugovorna akvilijanska odgovornost, tako da nije potrebno da uprava deluje nehajno da bi morala da odgovara za {tete koje je njen rad naneo gra|anima. Na ovaj objektivni karakter ukazuje ~lan 139.1. Zakona 30/1992. kada navodi da pojedinci imaju pravo na obe{te}enje od odgovaraju}ih javnih uprava za sve povrede koje pretrpe na bilo kojem od svojih dobara i prava, osim u slu~ajevima dejstva vi{e sile, ukoliko je povreda nastala kao posledica normalnog ili nenormalnog funkcionisanja javnih slu`bi.
USLOVI
Da bi do{lo do imovinske odgovornosti javnih uprava, potrebno je: a) da postoji neka povreda, shva}ena kao protivpravna {teta, suprotno principu jednakosti svih gra|ana pred javnim funkcijama, po{to mogu da se obe{tete samo one povrede nanete pojedincu koje proisti~u iz {teta za koje ovaj nema pravnu obavezu da ih podnosi sporazumno. Povreda mora da bude ekonomski procenjiva, to jest podesna za nov~anu procenu, iako treba imati u vidu da je pravna nauka vi{e puta ponovila da su i li~ne i moralne {tete tako|e ekonomski procenjive. U svakom slu~aju, {teta treba da bude stvarna, izvesna i dokazana, s tim {to se na ovaj na~in isklju~uju mogu}e {tete koje eventualno mogu nastati u budu}nosti. [teta tako|e mora da se pripi{e jednoj osobi ili grupi ljudi. Sve u svemu, {teta treba da podrazumeva posebnu `rtvu za grupu ljudi ili za jednu osobu, na takav na~in da se ru{i princip jednakosti gra|ana pred javnim funkcijama; b) da je {teta uzrokovana radom javnih slu`bi. [teta mora biti takva da moè da se pripi{e delatnosti ili organizaciji javne uprave. Administracija treba da odgovara za rizike koje prouzrokuju njena organizacija i njena delatnost, samo sa izuzetkom vi{e sile, ali ne onih koji su slu~ajnog karaktera. Zbog toga ~lan 141.1. Zakona 30/1992. kaè da ne}e mo}i da se nadoknade one {tete koje proisti~u iz dela ili okolnosti koje nisu mogle da se predvide ili izbegnu postoje}im nau~nim saznanjima i tehnikama u trenutku kada su te {tete nastale. Imovinska odgovornost koja proizilazi iz rada pravosudne administracije i sudskih gre{aka posebno je ure|ena van Zakona 30/1992. Pravna nauka je do-
125
zvolila, uz veoma restriktivan kriterijum, odgovornost dràve zbog sudske gre{ke i nenormalnog rada pravosudne administracije. [panska pravna nauka je, isto tako, prihvatila i i odgovornost administracije za {tete prouzrokovane nekim neustavnim ili zakonom koji je suprotan pravu Evropske unije i zakonom koji je sam po sebi u skladu sa pravom, ali koji odre|enim osobama name}e posebnu `rtvu, suprotno principu jednakosti svih gra|ana pred javnim slu`bama. Najzad, u {panskom pravu se ne isklju~uje imovinska odgovornost administracije kada je ona uzrokovala {tetu zajedno sa o{te}enom stranom ili sa tre}im licima. Na ovim pretpostavkama se uspostavlja odre|eno umanjenje od{tete. U tom smislu, kada nije mogu}e odrediti u kojoj meri su dve ili vi{e administracija doprinele prouzrokovanju {tete, uspostavlja se pravilo solidarnosti kao re{enje koje pruà ve}e garancije o{te}enoj strani.
OBE[TE]ENJE
Obe{te}enje treba da se sastoji od potpune nadoknade {tete. Op{te je pravilo da treba da se sastoji od odre|enog gotovinskog iznosa, koji moè da se zameni od{tetom u robi ukoliko postoji sporazum sa o{te}enom stranom.
KADAR JAVNE UPRAVE

Javnu upravu, kao organizaciju, ~ine kadar i javni slu`benici, bez ~ijeg angaòvanja ona ne bi mogla da ostvari svoje ciljeve i principe delovanja. U cilju usmeravanja njenog delovanja, nacrt Zakona 121/000177 Osnovnog statuta javnog rada navodi slede}e principe ure|enja javnog rada: a) potpunu podre|enost zakonu i pravu, b) jednakost, zaslugu i sposobnost, c) odgovornost, neslaganje i neutralnost kao garanciju objektivnog i nepristrasnog obavljanja javnog rada, d) profesionalnu etiku u obavljanju javnih usluga, e) neuklonjivost u slu`bi, kao garanciju nezavisnosti u pruànju usluga, f) efikasnost u sluènju op{tim interesima, g) efikasnost u kori{}enju sredstava, h) hijerarhiju u dodeljivanju, ure|enju i obavljanju funkcija i zadataka predvi|enih za odre|eno radno mesto, i) uskla|ivanje, saradnju i razmenu obave{tenja me|u javnim upravama u oblasti javnog rada, j) sposobnost samoorganizovanja u ure|enju profesionalne delatnosti, k) u~estvovanje i pregovaranje prilikom odre|ivanja uslova rada.
126
Agustin Domingo Mortalja
Ova norma tako|e navodi i eti~ke vrednosti javne slu`be, kao {to su integritet, neutralnost, nepristrasnost, transparentnost u upravljanju, prijem~ivost, profesionalna odgovornost i pruànje usluga gra|anima, tako {to javne uprave razvijaju modele pona{anja personala u slu`bi, koji obuhvataju eti~ke vrednosti javne slu`be u njenom profesionalnom delovanju i u njenim odnosima sa gra|anstvom.
GRA\ANSKA ETIKA I DEMOKRATSKO GRA\ANSKO DRU[TVO

Principi rada na{e javne uprave, ugra|eni u na{u normativu, odgovaraju eti~kim vrednostima, koje su, implicitno ili eksplicitno obuhva}ene na{om Poveljom. Zbog toga se gra|anska etika pretvorila u osnovni element izgradnje demokratskog gra|anskog drustva. Osim {to je povezana sa Ustavom i vrednostima koje su im zajedni~ke, gra|anska etika postaje deo naroda koji koristi odre|ene dru{tveno-politi~ke instrumente. Ona inspiri{e poslovne ljude, zakonodavstvo i sudstvo. Nije u posedu nijedne od te tri vlasti. Gra|anska etika odre|uje okvire jedinstva i razlike radi njihovog uskla|ivanja: kada to neko izgubi iz vida, ostali treba da ga prijave, a to mogu d u~in i sami gra|ani. Naàlost, korupcija je uobi~ajena pojava u dru{tvenom i politi~kom ìvotu. Da bi se izbeglo njeno uop{tavanje, va`no je izbe}i da bilo koja dràvna vlast prisvoji gra|ansku etiku. Ali, za to nisu dovoljne samo dobre namere: jedan demokratski sistem mora da omogu}i postupke kojima }e se izbe}i isku{enja korupcije u svim vidovima politi~kog ìvota. Nije dovoljno zaustaviti korupciju u politi~kom ìvotu ako se u javnim oblastima i u privatnom ìvotu razvija koruptivno pona{anje. Pored sna`no prisutne gra|anske etike, potrebni su kodeksi etike du`nosti koji bi ure|ivali delatnosti, jasno zakonodavstvo u vezi sa pitanjima finansiranja partija i, naro~ito, postavljanje granice izme|u privatnih profesionalnih aktivnosti, sa jedne, i politi~kih profesionalnih aktivnosti, sa druge strane. Ako politika nije samo zvanje, ve} i zanimanje, ona tako|e treba da ima svoja pravila, a dru{tvo treba da ih upozna i razume, ukoliko se èli da politi~ka delatnost poseduje javni kredibilitet koji joj je potreban.
127
Gra|anska etika nije etika pojedinaca koji pruàju vazalske usluge partijama, religijama ili grupama. Gra|anska etika je etika punoletnih pojedinaca, koji se ose}aju gra|anima koji pripadaju svom gradu. Re~ je o punoletstvu odraslih osoba, to jest osoba sa sposobno{}u sopstvenog rasu|ivanja, kako bi slobodno u~estvovale u javnom ìvotu bez verskih ili partijskih predrasuda. Etika ne pripada nijednoj politi~koj partiji i nijedna partija ne moè da je prisvaja. U tom smislu, gra|anska etika ne moè da bude koplje koje jedna grupa baca na drugu. Politi~ke partije i vlade treba da usvoje gra|ansku etiku i da se ose}aju njenim legitimnim predstavnicima. Da bi se izbeglo takvo prisvajanje, potrebno je aktivno i angaòvano gra|ansko dru{tvo. Po{to je re~ o gra|anskoj etici, gra|ani su ti koji treba da je brane i da se ose}aju ponosnima {to postoji ta zajedni~ka gra|anska kategorija, kojom mogu da se napajaju kulturne tradicije, partije i vlade. Gra|ani ne mogu o~ekivati da ovaj postulat potkrepljuju politi~ke partije ili vlade: moraju sami potkrepljivati i ja~ati taj projekat zajedni~kog ìvota. U tom smislu treba oja~ati i vrednovati inicijative udruìvanja i gra|anske saradnje. Javni prostor se ne pojavljuje spontano niti na inicijativu vlada, partija ili preduze}a, naro~ito ako se èli da on otvori mogu}nost za konstruktivnu kritiku i zna~ajno u~e{}e. Na taj na~in se politi~ke partije pojavljuju kao potreban, ali ne i dovoljan uslov za gra|ansku demokratiju. One su potrebne zato {to kaù da predstavljaju ideolo{ki sektor, ali su nedovoljne, jer ne obezbe|uju uvek zna~ajno u~e{}e gra|ana u procesima dogovaranja, odlu~ivanja i politi~ke organizacije. Zbog toga je va`no uobli~iti politi~ke i pravno-administrativne formule, da bi gra|anstvo moglo da uti~e ne samo na procese politi~kog odlu~ivanja, ve} i kada se ono, primenom i izvr{avanjem javne politike, pretvori u upravnu delatnost. Ne voditi brigu, ne slu{ati onoga kome je upu}ena upravna delatnost, zna~i smatrati ga podanikom, a ne gra|aninom. Prevela: Budislava [}eki}-[ateles
Izabrana literatura:
Alba, C.R. & F.J.Vanaclocha(eds), El sistema poltico local: un nuevo escenario de gobierno, Universidad Carlos III-BOE, Madrid, 1997. lvarez Rico, M. & V.M.Gonzlez-Haba Guisado, Administracin y funcin pblica en Espana, Dykinson, Madrid, 1992. Arenilla Sez, M., Modernizacin de la Administracin perifrica, MAP, Madrid, 1991. Arroyo Llanes, L.M., La ordenacin de la funcin pblica contempornea: la carrera administrativa (1808-1963), Instituto Andaluz de Administracin Pblica, Sevilla, 1996.
128
Baena del Alczar, Mariano, Estructura de la funcin pblica y la burocracia en Espana, IVAP, Onate, 1984. Baena del Alczar, Mariano, Curso de Ciencia de la Administracin, Tecnos, Madrid, 1985. Baean de Alczar, Mariano, Instituciones administrativas, Marcial Pons, Madrid, 1992. Banon, R. & E.Carrillo (eds), La nueva administracin pblica, Alianza, Madrid, 1997. Cassese, Sabino, Las bases del Derecho administrativo, MAP, Madrid, 1994. Domingo Moratalla, Agustn, Responsabilidad bajo palabra. Desafos ticos para una democracia joven, Edim, Valencia, 1994. Giannini, Massimo S., Derecho administrativo, MAP, Madrid, 1991. Garca de Enterra, Eduardo, La Administracin espanola, Alianza Editorial, Madrid, 1972. Garca de Enterra, Eduardo & Toms-Ramn Fernandez, Curso de Derecho administrativo Vol.I 9a ed., Civitas, Madrid, 1999. Garca de Enterra, Eduardo & Toms-Ramn Fernndez, Curso de Derecho administrativo Vol.II, 6a ed., Civitas, Madrid, 1999. Garrido Falla, Fernando, Tratado de Derecho administrativo, Parte general, 12a ed., Tecnos, Madrid, 1994. Garrido Falla, Fernando, Mariano Baena del Alczar y R.Entrena Cuesta, La Administracin en la Constitucin, CEC, Madrid, 1980. Gonzlez Prez, J., Responsabilidad de las Administraciones Pblicas, 2a de., Civitas, Madrid, 2000. Gonzlez Prez, J., Manual de Procedimiento Administrativo, Civitas, Madrid, 2000. Olas de Lima, B. (ed.), La gestin de recursos humanos en las administraciones pblicas, Editorial Complutense, Madrid, 1995. Parrado, Salvador, Las elites de la administracin estatal, Instituto Andaluz de Administracin Pblica, Sevilla, 1992.
Upravno pravo u common law sistemu
129
Tomas Flajner
UPRAVNO PRAVO U COMMON LAW SISTEMU UPRAVNO PRAVO U KONTINENTALNOM EVROPSKOM PRAVU S POSEBNIM OSVRTOM NA [VAJCARSKO UPRAVNO PRAVO
Evropski pravni sistemi nose obele`je hri{}ansko-individualisti~ke predstave o ~oveku. ôvek koji, prema hri{}anskoj nauci, stoji nasuprot svom Bogu kao individua i li~nost sa sopstvenom odgovorno{}u, mora uvek da bude i individualni nosilac prava i obaveza. On se nije ugnezdio u porodici i plemenu, kao npr. u japanskom {intoizmu, on nije u prvom redu zanemarljivi deli} strukovnog i socijalnog staleà kao u konfu~ijanizmu i on ne mora da nalazi svoju sre}u u asketstvu i odricanju od svoje individualnosti, kao u budizmu. Nijedna religija nije toliko nagla{avala zna~aj samostalno odgovorne individue, kao hri{}anstvo. Samo u hri{}anstvu, svaki ~ovek kao ravnopravna li~nost u svojoj individualnosti stupa pred svog Boga, kome je odgovoran za svoja dela. Uprkos evropskoj pravnoj kulturi na koju je uticala hri{}anska ideja o dostojanstvu ~oveka, evropsko pravo se najkasnije od Francuske revolucije razdvojilo u dva u najve}oj meri razli~ita pravna sistema. Na pravo evropskog kontinenta mnogo je uticao hijerarhijski na~in mi{ljenja karakteristi~an za kanonsko pravo. Ono je ve} u srednjem veku i kasnije, pod uticajem Francuske revolucije, dalo upravi kao upraviteljici kralja po ,,Bo`joj volji i kasnije ,,dràvnom rezonu ili volont gneral (op{toj volji) koju je odredio vox populi, privilegovani autoritarno-hijerarhijski poloàj. Prema tome, zadatak sudija i uprave je da zakon koji je odredila ve}ina primenjuju kao apsolutni autoritet. Zato je za evropsku pravnu misao u prvom planu materijalno, a ne procesno pravo. Nasuprot tome, common law (obi~ajno pravo) ima svoju pravu osnovu u Engleskoj 17. veka, u Lokovom u~enju. Aristokratija se, posle Dugog parlamenta (Long Parliament) i Slavne revolucuje (Glorious Revolution), u~vrstila kao part-
130
Tomas Flajner
ner kralja. Komonsi (commons) i lordovi su bili neka vrsta kluba veleposednika koji su zajedni~ki upravljali svojim zemlji{nim posedima. Zato je, osim ve}ine u parlamentu koji je donosio zakone, jo{ uvek i sudija, koji je u pravi~nom parni~nom postupku morao da na|e pravdu, imao podjednako veliki zna~aj kao i zakonodavac. Ve}ina u klubu vlasnika nije mogla jednostavno da zanemari opravdane interese pojedinih ~lanova manjine. Javni interes nije mogao generalno da se uzdigne do volont gneral. Sudija nije imao hijerarhijski poloàj iznad stranaka. On je, {tavi{e, bio ,,moderator koji je stajao izme|u stranaka i koji je svojom porotom (jury), koja je dolazila iz naroda, morao kao arbitar da utvrdi stanje stvari i da donese presudu na osnovu svoje primene prava. Re{enje spora presuda zato je, me|utim, imalo utoliko ve}i zna~aj. Jer, u sporu koji se re{ava izme|u ravnopravnih stranaka, ,,nevidljiva ruka je morala da se pobrine o pravi~nom ishodu. Sudija stoji izme|u stranaka uz pomo} svoje porote, koja dolazi iz naroda. On se stara o pravi~nom procesnom postupku (fer su|enju), jer po anglosaksonskom ube|enju, pravi~an sadràj presude nije posledica materijalnog, nego dobrog procesnog prava. Jaka pozicija stranaka u sporu, s jedne strane, i slaba pozicija sudije u obi~ajnom pravu pokazuju jednu, u krajnjoj liniji, veoma realnu sliku o ~oveku. Po{to niko, ni sudija ni ~inovnik, a ni stranke, ne mogu biti nepogre{ivi, pravo mora da se postara o tome da se i sa ljudima koji gre{e postigne {to bolji rezultat. Zemlje sistema civil law (civilno pravo) preuzele su ideju o kralju apsolutisti i zamenile je apstraktnom dràvom kojom upravlja ve}ina. Volont gneral Rusoa, odnosno Hegelova teorija prema kojoj se dràva stavlja na ~elo svetskog razvoja, posluìle su kao filozofska podloga takvog sistema. Ovo uzdizanje dràve iznad individue, koje je strano anglosaksonskom na~inu mi{ljenja a koje je izrazio Lok, ima odlu~uju}i uticaj na upravno pravo zemalja koje primenjuju civil law sistem. Od druga~ijeg materijala su, me|utim, sazdane osnove javnog prava common law zemalja. Common law ne daje ni dràvnom rezonu, niti javnom interesu taj uzvi{eni poloàj. On, {tavi{e, polazi od toga da svi ljudi gre{e i da su dobre samo one institucije koje se dokaù uprkos nesavr{enosti ljudi. Zbog toga, postupak za re{enje spora ravnopravnih stranaka dobija mnogo ve}i zna~aj a demokratska odluka ve}ine se ne smatra jedinom osnovom razvoja prava, nego i pravom na osnovu koga su u pravi~nom postupku odlu~ile ravnopravne stranke i sudija. Dràvna slu`ba, a sa njom i ~inovnik koji odlu~uje u ime vlade, ne dobija na taj na~in dominantan zna~aj kakav ima u evropskom pravu. Misao ,,Kome Bog pokloni neku du`nost, tome poklanja i razum u svakom slu~aju ne poti~e od Engleza.
131
COMMON LAW CIVIL LAW

U svojoj knjizi Lica pravde i autoritet dràve (The Faces of Justice and State Authority), jugoslovenski krivi~ar Mirjan Damaska, koji predaje na Univerzitetu Jejl, dokazuje da je veliki jaz koji postoji u evropskoj zajednici zemalja ipak manji izme|u komunisti~kih i nekomunisti~kih dràva, nego izme|u dràva sa common law tradicijom i dràva koje imaju sistem civil law. Dok zemlje civil law sistema imaju ,,aktivisti~ki dràvni koncept koji polazi od toga da je zadatak dràvnih organa i institucija da ostvaruju dràvno-politi~ke i dru{tveno-politi~ke ciljeve, zemlje sa common law tradicijom bi se zadovoljavale time da vladu posmatraju kao nezavisnog arbitra ~iji je zadatak da razli~ite dru{tvene snage drì u ravnoteì, da spre~ava mogu}e sukobe i da u slu~aju nastanka sukoba pravi~nim odlukama doprinese njihovom re{avanju. Razlog postojanja ove razlike u koncepciji dràve treba, prema Damaski, traìti u razlici u razvoju pravosu|a, koja je tokom stole}a bivala sve ve}a. Predstavnici common law sistema danas u sudiji vide u prvom redu nezavisnog arbitra koji mora da re{i sukobe i da izme|u stranaka na|e pravi~no izjedna~enje. Predstavnici civil law sistema posmatraju, nasuprot ovome, sudiju kao produènu ruku zakona, odnosno predstavnika dràve, koji sa ma~em i terzijama u ruci, postavljen u hijerarhiji pravnog poretka nasuprot onih koji traè pravdu, mora da odlu~uje po pravu i pravi~nosti, da sprovodi zakon, i da na taj na~in preuzme dinami~nu funkciju u dràvi. Sudija zato mora da preuzme mnogo aktivniju ulogu u procesu i postupku svih vrsta postupaka civil law sistema, nego u postupcima common law, gde je on samo nepristrasni arbitar. U dràvama evropskog kontinenta stranke su podre|ene sudiji. On u krivi~nom i upravnom sporu mora da na|e ~injeni~no stanje, ali se pritom moè osloniti i na obavezu stranaka da sara|uju. U obi~ajnom pravu, naprotiv, sudija preuzima samo funkciju koordinatora izme|u stranaka u sporu. Pritom zakon ili obi~ajno pravo vr{e podelu tereta dokazivanja. Uvek se postavlja ustavnopravno pitanje ko na sebe mora da preuzme rizik manjkavog poloàja dokazivanja i da li dokazi moraju da poloè ,,arbitrarni i kapriciozni test, odnosno ,,supstancijalni test dokaza. Razlog razli~ite funkcije sudije treba traìti u ~injenici da je na evropskom kontinentu u 12. veku crkveno pravo, koje se predavalo na univerzitetima, po~elo da igra sve ve}u ulogu. Pravo vi{e nije bilo pravo naroda, nego pravo nau~ne elite koja je hijerarhijski bila odvojena od naroda. Sudije, kao predstavnici kralja i hijerarhije, morali su da za stranke koje su kod njih ,,traìle pravo na|u i primene pravo putem nau~no-dogmatske analize. Primenu prava i du`nost sudije nisu, prema tome, vi{e mogli da obavljaju laici nego samo ,,stru~njaci i eksperti. Pravosu|e je imalo razli~ite funkcije: ono je moralo da sistematizuje, sa-
132
Tomas Flajner
`me i spozna pravo, da na osnovu toga proceni ~injeni~no stanje i da tek na kraju odlu~i o sporu. Hijerarhijskom na~inu razmi{ljanja je odgovarala i nova ideja o vi{e instanci. [to su va`niji, vi{i i bliì Kruni bili eksperti, to je ,,bolja bila njihova odluka. Presuda nije bila rezultat spora koji re{ava porota nego nau~ne primene prava na konkretno ~injeni~no stanje. Pravo je imalo sopstveni ìvot, nezavisno od ~injeni~nog stanja. Tako sudije ne samo da su morale da na|u pravo, koje je trebalo primeniti na ~injeni~no stanje, nego su morale da na|u i samo to ~injeni~no stanje (inkvizitorska maksima). Nasuprot tome, pravo koje su primenjivali normanski kraljevi u Engleskoj uglavnom je ostalo vezano za porotnike koji poti~u iz naroda. Oni su morali da zajedno sa sudijom utvrde ~injeni~no stanje koje su stranke izloìle i da spor re{e prema pravi~nim kriterijumima. înjeni~no stanje je moralo da se utvrdi u kontradiktornom postupku (adversary) i za njegovo re{enje su morali da se prona|u pravi~ni kriterijumi. Pravo i ~injeni~no stanje su bili me|u sobom mnogo te{nje povezani nego u evropskom pravnom na~inu mi{ljenja, gde je pravo bilo unapred odre|eno, a sudija je morao da na|e ~injeni~no stanje koje se na njega moè primeniti. Ovo je opet u common law zemljama dovelo do toga da je postupku za utvr|ivanje ~injeni~nog stanja pridavan mnogo ve}i zna~aj nego u parni~nom postupku na evropskom kontinentu. Zato se u obi~ajnom pravu za sve postupke odrào takozvani kontradiktorni sistem, kod koga se ~injeni~no stanje poverava strankama, dok se u evropskom pravnom na~inu mi{ljenja inkvizitorska maksima utvr|ivanja ~injeni~nog stanja poverava sudiji, ali i upravi. Dugotrajni a delom i skup kontradiktorni sistem utvr|ivanja ~injeni~nog stanja je verovatno doveo do toga da se sudija u upravnopravnom postupku obi~ajnog prava naj~e{}e ograni~ava na preispitivanje pravnog pitanja i ne utvr|uje ~injeni~no stanje, osim eventualno u jednom postupku, npr. sudskoj naredbi protiv nekog dràvnog organa. Svakako, ~injeni~no stanje moraju da utvrde upravni organi, kao {to su administrativni tribunali u Engleskoj u okviru propisane procedure. U tom postupku vaè pravila o teretu dokazivanja i dokazivanju verovatnog. Indikativno je, uostalom, i to {to u civil law zemljama na~elo o pravnom izja{njavanju zahteva samo pismeni postupak, iako jezi~ki izraz ,,izja{njavanje ukazuje na usmeni postupak. Suprotno tome, u common law zemljama vaì na~elo da je zahtev u pogledu pravnog izja{njavanja prema na~elima prirodne pravde, odnosno odgovaraju}eg postupka, ispunjen samo onda kada se ~injeni~no stanje utvrdi u usmenom postupku sa strankama pred nezavisnim sudijom. U SAD odluke uprave (adjudicatory acts), koja ima karakter sli~an sudiji, mogu da budu donete samo u postupku sli~nom sudskom postupku (trial procedure), u kome se ~injeni~no stanje utvr|uje u okviru kontradiktornog sistema.
133
Razmatranja Damaske su umnogome ubedljiva, a za poznavaoce raznih pravnih sistema ~ak i potkupljiva. Ako su ta~na, onda ne samo da su od najve}eg zna~aja za krivi~ni postupak, nego pre svega i za upravnopravni postupak. Prema tezama Damaske, upravno pravo ,,aktivisti~kih dràva (civil law zemlje) sluì da se javni interes koji je odredio zakonodavac ostvaruje u dru{tvu. Upravno sudstvo ispunjava u ovim zemljama dve funkcije: s jedne strane, ono se stara o tome da se javni interes i volja demokratskog zakonodavca ostvare na pravi na~in; s druge strane, ono sluì za pravnu za{titu i mora, kao i sudovi u common law zemljama, da {titi opravdane individualne interese pojedinca prema dràvi. Nasuprot tome, upravno pravo ,,reaktivne dràve prakti~no ne postoji. Dràvni aparat reaktivne dràve u principu nema privilegovani poloàj u odnosu na gra|anina koji mu nije pot~injen. Uprava mora da ispunjava svoj zadatak da obezbe|uje red u okviru zakona. Ona svoja ovla{}enja izvodi iz zakona. Ukoliko se ona ne drì ovih okvira, mogu}e je da bude, kao i svako privatno lice, pred sudom pozvana na red. Sudija za upravne sporove mora stoga da kontroli{e da li se uprava pridràvala ovla{}enja koja joj je zakonodavac preneo. Svakako, zakon za sudiju u common law tradiciji ima druga~iji zna~aj nego za sudiju u civil law sistemu: ,,U (common law) odlu~ivanju, za razliku od {aha, argument za posebno pravilo moè biti zna~ajniji nego argument tog pravila prema konkretnom slu~aju. Po{to za ameri~ke sudove, osim zakona, i Ustav spada u najvi{e primenjivo pravo zemlje, sudija moè prilikom ispitivanja rada uprave vi{e da vodi ra~una o ideji na~elne korektnosti i pravi~nosti, nego sudija na evropskom kontinentu, koji mora da ispita da li upravna odluka proisti~e iz zakona. Sud stoga mora da se stara o tome da u sukobu izme|u gra|anina i uprave bude doneta pravi~na odluka. Pritom se zakonu kao osnovi za dono{enje odluke daje izvesna ali ne toliko merodavna uloga, kao u upravnim odlukama civil law zemalja. Osim zakona, u smislu pravnog pravila, vaè priznata na~ela i pravila, koja ograni~avaju i vode diskreciono pravo uprave. Za gra|anina koji èli da istupi protiv uprave od odlu~uju}eg je zna~aja svakako to {to mu na raspolaganju stoji mogu}nost da podnese tu`bu protiv uprave. Ovo je dovelo do toga da je tokom istorije u common law zemljama razvoju prava na tu`bu pridavano gotovo isto zna~enje koliko je kao u civil law zemljama pridavano razvoju osnovnih prava. Tako je mo`da razumljivo {to predstavnici common law zemalja smatraju da je princip pravne dràve civil law zemalja koje nemaju habeas corpus osnovnu pretpostavku svakog slobodoumnog sistema osaka}en, a da je za predstavnike civil law zemalja Velika Britanija, koja ne poznaje ustavna osnovna prava, u principu sumnjiva.
134
Tomas Flajner
OSNOVE UPRAVNOG SUDSTVA Pojam

Upravno sudstvo je preispitivanje mera, radnji, propusta ili odluka vlade i uprave u pogledu zakonitosti u sudskom postupku, od nezavisnog suda koji je nadleàn za javno pravo. Ova vrsta sudstva se u Evropi u pravom smislu razvila tek krajem poslednjeg veka, a pre svega u ovom veku. Upravno sudstvo u ovom smislu pretpostavlja, naime, slede}e: 1. Posebno javno pravo koje vaì za izvr{nu vlast i upravu (autoritarna dràva, slu`bena privilegija). 2. Ovo javno pravo ovla{}uje upravu da u odnosu na privatna lica jednostrano zasniva prava i obaveze, da na taj na~in pot~injava gra|anina dràvi i javnom interesu, koji u ime dràve treba da ostvaruje uprava. 3. Priznanje, da uprkos slu`benoj privilegiji, i uprava i izvr{na vlast mogu da prave gre{ke za koje mora da postoji mogu}nost da ih preispita neki drugi organ. 4. Priznanje da postoje prava gra|anina koja moraju da se {tite i od uprave i od izvr{ne vlasti (granice izvr{ne vlasti, partnerstvo dràve). 5. Ube|enje da je u sudskom postupku sa dve ravnopravne stranke najpre mogu}a pravi~na odluka, a zatim utvr|ivanje ~injeni~nog stanja sa ciljem da ona bude doneta ispravno. Sa zasnivanjem samostalnog javnog prava koje je nezavisno od privatnog prava, stvoren je novi, do tada nepoznat, autonomni pravni sistem. To novo pravo je omogu}ilo upravi da putem upravnog akta gra|aninu jednostrano nametne prava i obaveze. Odluke uprave imaju punova`nost analognu sudskim presudama i izvr{ni organi ih moraju izvr{iti kao i sudsku presudu. Sa novim javnim pravom stvorena je osnova za legitimnost autoritarne dràve. Najvi{i organi vlasti izvr{na vlast i uprava, otelovljuju javni interes, volont gneral (op{tu volju). Po{to op{tu volju nije mogu}e preispitati, to i ne moè da postoji sudska instanca koja izvr{nu vlast sme da pozove na odgovornost. Javno pravo, dakle, li{ava upravu i izvr{nu vlast op{teg i tradicionalnog prava sudije. Tek postepeno je priznato da i izvr{na vlast i uprava mogu da naprave gre{ke i da zakonodavac mora da bude zainteresovan da putem sudske kontrole obezbedi da se one pridràvaju njegovih zakona. Tek ovo saznanje je omogu}ilo postepeni razvoj upravnog sudstva. Svakako, upravno sudstvo se ograni~ava po pravilu jo{ i danas na preispitivanje upravnih akata, koja u slu~aju povrede prava po
135
pravilu moè da ukine samo ex nunc, a ne ex tunc. U ostalim slu~ajevima se izvr{avaju pogre{na upravna akta koja nisu pravovremeno osporena. Na taj na~in, izvr{ni organi moraju da izvr{avaju i pogre{na upravna akta koja su postala pravnosna`na. Sud ne moè da naredi prinudne mere prema izvr{noj vlasti i upravi i da ih, na primer, prinudi da mu predaju akta, ako su one odbile da to u~ine. Javno pravo, dakle, jo{ uvek polazi od toga da su uprava i izvr{na vlast iznad ~oveka i da ljude u upravi i izvr{noj vlasti naro~ito treba {tititi u okviru vr{enja njihovih slu`benih funkcija. Nasuprot tome, engleska koncepcija je pragmati~nija. Dodu{e, ni u Engleskoj se protiv Krune ne moè podneti tu`ba. Ali, Kruna nije iznad prava, niti za nju vaì neko posebno javno pravo. Kruna jednostavno ne moè biti tuèna, jer sudija odlu~uje za Krunu i u njeno ime, pa zato Kruna ne moè biti strana u sporu. Me|utim, Parlament je u Zakonu o proceduri (Crown proceedings Act) iz 1947. godine odlu~io da je u slu~ajevima naknade {tete, uprkos tome, mogu}e podneti tu`bu protiv dràve. Osim toga, ~inovnici koji zavise od Krune za{ti}eni su samo u onoj meri u kojoj se pridràvaju ovla{}enja koja su im data zakonom i prerogativima Krune (Crown praerogatives). Ako rade mimo zakona, redovni sudovi ih mogu pozvati na odgovornost. Takva akta nisu ni izvr{na, niti se ex tunc ukidaju. Ona su od samog po~etka ni{tava. Vezivanje uprave za zakone u poslednjem stole}u, odvajanje vlade od prerogativa Krune, pro{irivanje zadataka dràve u humanim zemljama, pove}ana potreba gra|anina za za{titom u dru{tvu ugroènom najrazli~itijim opasnostima i sve ve}i rizici visoke tehnologije, uzrokovali su dotad nevi|eno ja~anje i pro{irivanje mo}i uprave, a time i potrebu pove}anja kontrole sudova nad upravom. Svakako, razvoj u Engleskoj, u pore|enju sa evropskim kontinentom, tekao je potpuno razli~ito. Dok, prema engleskoj tradiciji, ministar u svom radu kao ~lan vlade podleè op{tem pravu i zato uvek moè da bude izveden pred sud, zakonodavac na evropskom kontinentu privilegovao je ministre i ~inovnike u odnosu na op{te, odnosno privatno pravo, i za njih stvorio posebno javno pravo, pomo}u koga su pot~injene mogli neposredno da pozovu na odgovornost. Tek krajem poslednjeg stole}a, pod vo|stvom Dràvnog saveta u Francuskoj se razvilo novo upravno sudstvo koje je merodavno za javno pravo. Nije slu~ajno {to engleski i ameri~ki ud`benici o upravnom pravu po~inju upravnim postupkom i sudstvom, {to se upravno sudstvo po pravilu moè na}i i u francuskim ud`benicima, ali vi{e u sredini ili na kraju ud`benika, kao ni to {to u mnogim nema~kim ud`benicima jedva moè da se na|e neki stvarni odeljak o upravnom sudstvu. Kontrola uprave moè da ima razne oblike. Ona se moè vr{iti na demokratski na~in, putem parlamenta u okviru poslovnog i finansijskog nadzora. Ali, ona se moè vr{iti i putem posebnih institucija, kao {to su ombudsman i sud za upravne sporove. Razvoj u poslednjim decenijama je pokazao da je neophodna pove}ana kontrola uprave na svim nivoima. Me|utim, upravno sudstvo u krajnjoj liniji
136
Tomas Flajner
najbolje pokazuje polje tenzija izme|u partnerske dràve, s jedne strane, i autoritarne dràve, s druge strane, i na taj na~in ~ini jasnim da ove dve pravne koncepcije common law i civil law imaju u osnovi razli~itu predstavu o ~oveku. Naime, dràve koje imaju samostalno upravno sudstvo polaze od toga da dràva i izvr{na vlast moraju da imaju svoje sopstveno pravo, to jest javno pravo, da bi zakonodavne naloge i ciljeve mogle da preto~e u stvarnost. Ovo pravo privileguje izvr{nu vlast, po{to i njoj i njenoj upravi daje mogu}nost da donose odluke koje imaju snagu sli~nu presudama: takozvana upravna akta. Ali te dràve, koje kao i common law dràve, nemaju samostalno javno pravo, ne uìvaju nikave posebne privilegije u odnosu na sudiju osim prava na imunintet Krune. One su pravi partneri gra|ana i moraju kao tuìoci ako je potrebno da ostvare svoja prava prema gra|aninu pred sudom.
Demokratija
Demokratija se zasniva na individualisti~koj predstavi o ~oveku (one man, one vote, one value), koja individui kao ~lanu nacije daje delimi~ni suverenitet da preko ve}ine stvori novo pravo, uobli~i ga i izmeni. Kralj je po Bo`joj milosti sekularizovan i zamenjen glasom naroda, odnosno ve}ine naroda (gra|ana), koja putem demokratske ve}inske odluke zasniva pravdu na op{toj volji. Francuska revolucija je Narodnoj skup{tini, a time i zakonodavcu, dala isklju~ivo pravo da stvara pravo. Druga i tre}a vlast u dràvi imaju zadatak da primenjuju pravo koje donese zakonodavac. One ne mogu vi{e da odlu~uju po svojoj pameti i na osnovu prakse. Ova cenzura Francuske revolucije je od odlu~uju}eg zna~aja za razvoj upravnog prava na evropskom kontinentu. U ovom sistemu najpre nema mesta za sudstvo kao mehanizam kontrole vlade. Ograni~ena kontrola uprave u Francuskoj moè da se obavlja preko Dràvnog saveta, ali samo kao sporedna instanca druge vlasti, sa sasvim postepenim razvojem. U tom smislu se u slu~aju àlbi gra|ana upravno pravo stara o tome da vlada i uprava ispravno sprovode volju zakonodavca. Kao stvarni element individualne pravne za{tite u odnosu na dràvnu vlast, upravno sudstvo se, me|utim, moè probijati samo postepeno i mukotrpno. Ideja da Sud za upravne sporove treba da {titi individuu u njenim pravima prema dràvi moè da bude ostvarena samo u onoj meri u kojoj se individualnom pravnom za{titom istovremeno moè obezbediti ostvarivanje volje zakonodavca putem suda. Ovo naro~ito vaì za francusko i {vajcarsko upravno pravo, a u manjoj meri i za nema~ko upravno pravo. Princip legaliteta i ideja o zakonskom regulisanju zadiranja u prava imaju tako pre svega demokratsku funkciju. Sudija za upravne sporove mora da se postara o tome da izvr{na vlast sledi zakone i zadire u prava gra|ana samo onda
137
kada je od ve}ine, odnosno od zakonodavca za to dobila ovla{}enje. Jasno je da se sa zakonskim regulisanjem zadiranja u prava pobolj{ava individualna pravna za{tita. Ali, ako bi se zakonskim regulisanjem zadiranja u prava èlela pobolj{ati samo individualna pravna za{tita, ona se ne bi u tolikoj meri morala pro{iriti na subvencionu su{tinu, kao {to je to trenutno slu~aj u {vajcarskom upravnom pravu. Nasuprot pravu evropskog kontinenta, zakonodavac u common law nikada nije potpuno potisnuo sudiju. Parlament je, bar u Engleskoj, apsolutno suveren. Ali ako on ne donese zakone, sudija odlu~uje prema common law. On ne mora da se stara o tome da uprava i vlada ispravno primenjuju zakone, on mora samo da obezbedi da one ne prekora~e ili ne zloupotrebe svoja ovla{}enja u odnosu na individuu, odnosno on radi ultra vires. Pojedinac na taj na~in poseduje prava koja imaju prednost u odnosu na dràvu i koja samo parlament moè da ugrozi, a koja ina~e sudija mora da {titi kako od uprave tako i u privatnim odnosima. Sa ameri~kim Ustavom koji je poja~ano preuzeo Lokovu ideju o neotu|ivim pravima, sudija mora da {titi prava ne samo od uprave, nego pre svega od zakonodav~eve ve}ine. Individua ima, nezavisno od volje ve}ine, samostalna ,,ispreddràvna prava. Ona nije kao u pravu evropskog kontinenta upu}ena na to da joj ova prava obezbedi zakonodavac. Upravno sudstvo ima na taj na~in dvostruki odnos prema demokratskom principu, koji se od kraja poslednjeg veka tako|e odlu~uju}e razvio. S jedne strane, upravno sudstvo obezbe|uje zakonito, a time i demokratski potkrepljeno izvr{enje zakona i sprovo|enje ,,volje (demokratskog) zakonodavca a, sa druge strane, ono ograni~ava manevarski prostor izvr{ne vlasti i uprave, koje politi~ku volju ve}ine (volont gneral) treba da ostvaruju po mogu}nosti neometano od dosadnih kontrolnih mehanizama. U tom smislu, upravno sudstvo ispunjava sli~nu funkciju kao i ustavno sudstvo. Ustavno sudstvo {titi manjinu od svemo}nosti zakonodavca, a upravno sudstvo treba da {titi gra|anina od svemo}nosti uprave. Najzad, upravno sudstvo se zakonskim regulisanjem zadiranja u prava stara o tome da prava gra|ana mogu da budu ograni~ena i da im se obaveze mogu nametnuti samo ako za to postoji zakonska osnova.
Podela vlasti
Monteskjeova ideja da sloboda moè da postoji samo ako se dràvne vlasti me|usobno kontroli{u i drè u {ahu, razvila se u dve razli~ite koncepcije podele vlasti. U ameri~kom Ustavu, u prvom planu su funkcionalno razdvajanje i kontrola vlasti ova tri dràvna organa. Sudijske funkcije se, u krajnoj liniji, mogu obavljati samo putem suda. To zna~i da zakonodavac ne moè da ograni~i sud u pogledu njegovog zadatka da re{ava sporove niti to moè da u~ini izvr{na vlast u pogledu njegovog funkcionisanja. Ali, to tako|e zna~i da se svi sporovi izme-
138
Tomas Flajner
|u uprave i gra|anina u krajnjoj liniji moraju re{iti na sudu. I najzad, ovo stanovi{te podele vlasti vodi ka tome da funkcije sli~ne sudijskoj, koje se u prvoj instanci moraju vr{iti u okviru upravne delatnosti (adjudication), treba da budu odlu~ene u postupku sa strankama sli~nom sudskom postupku. Na taj na~in samo sudovi imaju pravo da spor re{e u poslednjoj instanci. Zato o svim sukobima, pa i o onima sa upravom, u krajnjoj liniji, treba da odlu~i sudija. Ali, u okviru kontrole vlasti sudija ima pravo da, kao jedina instanca koja je nadle`na za re{avanje sporova, zadire u ovla{}enja izvr{ne ili zakonodavne vlasti, ukoliko je to potrebno za re{avanje spora. Francuzi su potpuno druga~ije shvatili podelu vlasti. U Francuskoj je u prvom planu nezavisnost vlasti, odnosno nezavisnost organa. Ako, dakle, izvr{na vlast vr{i sudsku funkciju i odlu~uje o àlbama protiv uprave (ministre judge), onda treba da bude sa~uvana njena nezavisnost u odnosu na sudiju. Sudska vlast nema pravo da zadire u ovla{}enja data upravi. âk i ako uprava postupa na na~in sli~an sudu, ona spada u drugu, odnosno u izvr{nu vlast koju u principu ne mogu da kontroli{u redovne sudije (judges ordinaires). Ali, ~ak i u okviru druge vlasti, u Francuskoj se upravno sudstvo kao nezavisna àlbena instanca razvilo postepeno tek u poslednjem veku. Svakako, u Francuskoj upravno sudstvo Dràvnog saveta spada u izvr{nu vlast, a ne u tre}u vlast. Prema francuskom shvatanju, sudija za upravne sporove ima zadatak da re{ava spor izme|u uprave i gra|anina (sudijska funkcija). Ali, on istovremeno svojom presudom obezbe|uje ispravno sprovo|enje zakona i u tom smislu on, u stvari, obavlja izvr{nu funkciju. Razli~ito vrednovanje podele vlasti zasniva se, tako|e, na razli~itoj predstavi o ~oveku. Ko polazi od toga da ljudi, pa ~ak i ako su izabrani magistrati, mogu da prave gre{ke, mora da stvori institucije koje se potvr|uju i sa ljudima koji gre{e. Zbog toga je za ustavne o~eve ameri~kog Ustava u prvom planu bilo da ograni~e vlast i da obezbede njenu kontrolu. Ali, ko polazi od toga da dràvljanin, odnosno gra|anin, ve} radi u smislu op{te volje, taj }e izabranom magistratu pokloniti jo{ ve}e poverenje, i time }e obezbediti da on izvr{ava svoje zadatke nezavisno od kontrole koja optere}uje. Jer, i dalje vaì izreka: ,,Kome Bog da du`nost, daje mu i razum. Efikasna za{tita slobode i svojine mogu}a je za common law tradiciju samo ukoliko se ograni~i mo} institucija, ograni~enji vlasti, reguli{e njena kontrola i po{tuje utvr|eni postupak, a ne odobravanjem pisanih prava.
Ljudska prava
Bitan element evropske pravne kulture je nesumnjivo ideja o ljudskim pravima. ôvek kao individua ima elementarna prava, pa mora da ima i mogu}nost da
139
efikasno brani svoj pravni poloàj u odnosu na vladu i upravu, {to zna~i putem suda. Oni koji vladaju smeju da raspolaù samo ograni~enim sredstvima mo}i, koja se putem sudova mogu kontrolisati. I ameri~ka i Francuska revolucija su pre 200 godina bile ponete ovom osnovnom idejom, pa su proklamovale dono{enje ustava koji ograni~ava mo} vlade i zasniva prava ~oveka. Ve} 1689. u engleskom parlamentu su napisane prve povelje o pravima (bill of rights), ~ime je u pismenoj formi utvrdio vekovnu tradiciju ograni~enja mo}i monarha. Ali, treba ista}i dve bitne razlike izme|u zemalja sa common law i civil law tradicijom. U ovim drugim osnovna prava su ona prava koja je dala sama dràva sa ciljem da spre~i dràvnu vlast da sama poseè za pravima, a ona su sadràna u ustavu. Upravni i ustavni sudovi moraju zato da se pozabave àlbama, ako pogo|ena lica mogu da istaknu povredu takvih subjektivnih prava. Nasuprot ovome, za anglosaksonske sudije su takva prava ispreddràvne prirode. Upravni organi mogu da zadiru u slobodu i svojinu samo ako su za to zakonom izri~ito ovla{}eni. U tesnoj vezi sa ovim je druga va`na razlika: zemlje civil law tradicije daju u prvom redu materijalna prava na slobodu, kao {to je pravo na {tampu, udruìvanje ili nastanjivanje. Nasuprot tome, zemlje sa common law tradicijom prioritet daju procesnim pravima. Ona u slu~aju zadiranja u slobodu i svojinu daju mogu}nost sudskog postupka sa strankama pred nezavisnim sudijom. Postupak na taj na~in obezbe|uje slobodu i svojinu pre nego materijalno ustavno pravo. Ovaj na~in razmi{ljanja proizilazi iz predstave o ~oveku koja strankama i sudiji dozvoljava da u postupku u sporu na|u pravdu nezavisno od ustavnih prava, dok zemlje sa civil law tradicijom vezuju sudiju voljom ustavne ve}ine i priznaju mu manje nadle`nosti.
Sekularizacija dràve
Hri{}anska predstava o svetu koja prihvata ideju o tome da ~ovek mora da sluì dvojici gospodara: Bogu i caru, verovatno je postavila temelj za odvajanje duhovne od svetovne vladavine. Tako je i u Evropi postalo mogu}e da se izvr{i posvetovljenje dràvne vlasti, da se dràvna mo} sekularizuje i da se time odvoji od natprirodnog. Tomas Hobs je svojom teorijom o dràvnom ugovoru postavio filozofskoteolo{ki temelj za sekularizaciju. Prometej je u svoje vreme bogovima ukrao vatru da bi pojedine ljude oslobodio zavisnosti od prirodnih sila. Hobs je bogovima ukrao suverenitet da bi ga stavio u ruke naroda i dràva, da pravo vi{e ne bi bilo unapred odre|eno, nego da bi dràve mogle same da ga uobli~avaju. Ali, uprava koja je zavisna od sekularne vlasti, moè lak{e da se podvrgne kontroli sudija, nego vlada koja se po milosti Bo`joj i u ime Boga brine za dobro gra|ana.
140
Tomas Flajner
Dok se sekularizacija na evropskom kontinentu ograni~ila na decizionizam zakonodavca, sekularizovanom engleskom sudiji je jo{ uvek ostao zadatak da na|e razumno pravo koje ima prednost nad dràvom i da ga primeni prilikom re{avanja spora.
Pogre{ivost ~oveka
Jo{ jedan vaàn element evropske pravne tradicije koji se dodu{e mnogo vi{e pojavljuje na anglosaksonskom podru~ju jeste uvid u na~elnu pogre{ivost ~oveka. ôvek gre{i kao gra|anin, ali i kao sudija, kralj, ~inovnik ili ~lan parlamenta. Iako se ova njegova sklonost pravljenju gre{aka moè smanjiti vaspitanjem, uvek ostaje rizik. âk i ako sudije i vladine ~inovnike vaspitamo uz pomo} najboljih metoda, oni }e ipak uvek padati u isku{enje da zloupotrebe svoju mo}. Zbog toga se vrednost dràvnih institucija mora meriti njihovom sposobno{}u da u najve}oj meri umanje ljudske proma{aje, ili da ih bar drè u granicama. Iz tog razloga je pogre{no da se vladi ili ~inovnicima prenese nekontrolisani monopol mo}i ili ~ak vlasti. Po{to i ~inovnici koji nastupaju u ime dràve, kao i privatna lica, mogu da prave gre{ke, oni ne treba da imaju pravnu mo}. Ovaj zaklju~ak je, me|utim, izvuklo samo obi~ajno pravo. Upravno pravo evropskog kontinenta pravi razliku izme|u nadle{tva i ~inovnika, odnosno ~inovnici ne rade kao privatna lica nego u ime neke apstraktne tvorevine, i ovom funkcijom dràvnoj slu`bi daje gotovo ista ovla{}enja kao i sudiji, ovla{}uju}i slu`be da donose izvr{ne mere.
Kontradiktorni sistem
Osnovnom saznanju o pogre{ivosti ~oveka podela vlasti duguje isto koliko i kontradiktorni sistem parni~nog postupka u anglosaksonskim i kontinentalnim dràvama, odnosno u krivi~nom i upravnom postupku u anglosaksonskim sistemima. Kontradiktorni sistem polazi od toga da istina o ~injeni~nom stanju koje se dogodilo najbolje moè da se otkrije u postupku u kome se dve ravnopravne stranke pred jednim nezavisnim i ,,slepim sudijom ili nekoliko ,,slepih porotnika bore za istinu. Kontradiktorni sistem su, me|utim, u kontinentalnom evropskom pravu i u krivi~nom i upravnom postupku potisnuli princip o ispitivanju i oficijelni princip, zbog ~ega su tokom istorije razvijene bitno razli~ite koncepcije prava.
Francuska revolucija
Jo{ jednu osnovnu razliku izme|u anglosaksonskog i evropskog kontitentalnog prava donela je Francuska revolucija. Ako su do tada, osim monarha i vlade,
141
sudovi imali zadatak da izri~u presude prema pravnim izvorima koje su na{li, sa Francuskom revolucijom sudovi su degradirani u izvr{ne organe zakonodavca. Jedini pravni izvor od tada je postao pozitivan zakon, koji donosi zakonodavac. Tradicionalna pravna shvatanja presedana ranijih sudova, ili ~ak pravo koje je sudija primenjivao ili trebalo da primenjuje, vi{e nisu ili su samo izuzetno priznavani kao pravni izvor. Od Francuske revolucije nadalje sudovi ne primenjuju pravo u svoje ime, nego kao izvr{ni organi zakonodavca. Slede}a va`na novina Francuske revolucije jeste bitno razdvajanje javnog i privatnog prava. Napoleon je hteo da izvr{nu vlast i upravu oslobodi dosadne kontrole konzervativnih sudija i zahtevao je da obi~ni sudovi mogu da odlu~uju samo o privatnopravnim stvarima. Javno pravo koje su donele upravna i izvr{na vlast od tada se osloba|a kontrole uz sudijsko ispitivanje. Time je radi podele vlasti bio poloèn kamen-temeljac razdvajanja javnog i privatnog prava.
BITNI ELEMENTI EVROPSKE PRAVNE KULTURE U NJIHOVOM ME\USOBNOM PORE\ENJU

Bitni elementi evropske kulture upravnog prava su nesumnjivo podela vlasti, razli~ito regulisanje nadle`nosti sudova, bitno razli~iti sistemi postupka (kontradiktorni, inkvizitorski sistem), veoma razli~ito formirani pravni lekovi, razli~ite koncepcije pravnih izvora i razli~ite funkcije upravnog sudstva. Saglasnost izme|u kontinentalno-evropske i anglosaksonske koncepcije sudijske kontrole postoji u formiranju nezavisne sudijske ili kvazisudijske instance (npr. Dràvni savet), koja moè da preispita odluke uprave, ako ih pogo|eni gra|ani ospore. Pritom ne smemo da izgubimo iz vida da postoje velike razlike u mi{ljenju pravnika ta dva pravna sistema o pitanju u kojoj meri neka instanca mora da bude nezavisna da bi mogla da bude priznata kao sudijska instanca. Razli~ito su regulisana pre svega slede}a pitanja: [ta moè da bude predmet spora sa upravom? Dok prema francuskom i {vajcarskom pravu sam upravni akt moè da bude predmet sudske àlbe, prema nema~kom pravu predmet upravnopravne tu`be moè da bude bilo koji spor o nekom upravnom aktu, nekoj upravnoj radnji ili nekoj drugoj meri. U Engleskoj opet uop{te nije re~ o predmetu àlbe. Obi~ajno pravo, koje je razvijeno iz prava na tu`be, polazi {tavi{e od pitanja da li postoji neki pravni lek ili odre|ena tu`ba kojom se na sudu moè ostvariti pravo u odnosu na upravu. U kojoj meri su sudovi i/ili komisije za àlbe nezavisni? Dok se u engleskom ili ameri~kom pravu veliki deo sporova sa upravom re{ava pred redovnim sudovima, u Nema~koj, a delimi~no i u [vajcarskoj, za njih su nadle`ni posebni sudovi za upravne sporove koji imaju ili nezavisan poloàj, ili su kao u [vajcarskoj samo
142
Tomas Flajner
ve}a postoje}ih sudova. U Francuskoj, me|utim, to su u niòj instanci upravni sudovi, a na najvi{em nivou Dràvni savet, koji dodu{e ima fakti~ku nezavisnost, ali ipak nije na isti na~in nezavisan kao sudije redovnih sudova. Od velikog zna~aja je i to {to u zemljama sa civil law tradicijom spor ne moè odmah da se nastavi na sudu za upravne sporove, nego najpre mora da bude presu|en od jedne vi{e upravne instance. Ova koncepcija ministre judge je potpuno tu|a obi~ajnom pravu, po{to uprava ninakoji na~in ne moè da vr{i sudske ili kvazisudske funkcije. Naprotiv, u zemljama sa tradicijom common law sve se vi{e sre}u administrativni tribunali, kojima se, me|utim, ne priznaje stvarno svojstvo suda. Najzad, velika razlika postoji i u postupku. Postupak za utvr|ivanje ~injeni~nog stanja pred sudovima u tim zemljama je u principu postupak sa strankama prema kontradiktornom sistemu. Nasuprot tome, zemlje sa tradicijom civil law se u oblasti javnog prava pridràvaju maksime o ispitivanju ili inkvizicione maksime. Shodno tome, zadatak uprave, a zatim i suda za upravne sporove se u principu sastoji iz toga da razjasni ~injeni~no stanje uz odgovaraju}u obavezu stranaka da sara|uju. Me|utim, ne postoji podela tereta dokazivanja kao u parni~nom postupku. Obaveza uprave da utvrdi istinito ~injeni~no stanje koje je relevantno za njenu odluku je ne{to {to se samo po sebi razume. U upravnom pravu evropskog kontinenta je od toga stvorena pravna obaveza (inkvizitorsko na~elo), a istovremeno su upravi nametnuta prava i obaveze u okviru jednog posebnog postupka. Kao rezultat ovog postupka, upravna akta se izjedna~uju sa sudskom presudom, iako ~injeni~no stanje nije moglo da bude utvr|eno u postupku sa strankama. I engleska uprava je bez posebne pravne obaveze upu}ena na objektivno razja{njenje ~injeni~nog stanja. U slu~aju protivre~nosti pred sudom, sud, me|utim, preispituje samo ,,gre{ku u pogledu zapisnika, ali ne potvr|uje upravi objektivnost ili istiniti nalaz prilikom utvr|ivanja ~injeni~nog stanja. Za sve slu~ajeve u kojima se ~injeni~no stanje utvr|uje u postupku sa strankama vaì samo kontradiktorni sistem kao garancija za pravi~an postupak u cilju razja{njenja ~injeni~nog stanja. Takvi postupci su predvi|eni u ameri~kom upravnom postupku institutom slu`benog lica koje vodi postupak (hearing officers). U obi~ajnom pravu odluke suda mogu prinudno da se izvr{avaju i u odnosu na ~inovnike, dok sudovi za upravne sporove u zemljama sa tradicijom civil law ne raspolaù mogu}no{}u koja odgovara institutu nepo{tovanja suda (contempt of court). Oni, dodu{e, mogu da poni{te odluke uprave, ali ne mogu pretnjom kazne da nateraju ~inovnike da se pona{aju na odre|eni na~in. Zbog toga, ~ak i u zemljama kao {to je Nema~ka, u kojima postoji tu`ba za preduzimanje neke upravne radnje, ne moè u svakom slu~aju da se sudskim putem izvr{i odgovaraju}a presuda zbog otpora koji pruàju ~inovnici.
143
RAZLOZI RAZLIKA
Od vremena Napoleona u zemljama civil law sistema, koje su pod uticajem francuskog upravnog prava, postoji na~elno razdvajanje javnog i privatnog prava. Napoleon je razdvajanjem javnog i privatnog prava uveo podelu nadle`nosti sudske prakse, odnosno pravosudne vlasti redovnih sudova, s jedne strane, i pravosudne vlasti za presude po àlbama podnetim protiv uprave, s druge strane. On je upravi dao i jedan vaàn instrument za izvr{enje njenih odluka: administrativni akt, koji je dodu{e razvijen jo{ pre Revolucije. Francuski acte administratif, koji je Oto Majer (Otto Mayer) preuzeo u obliku upravnog akta, postao je za nema~ko pravo, do dono{enja novog Zakona o upravnom postupku posle rata, stoèr teorije upravnog prava. Administrativni akt su, tako|e iz nema~kog upravnog prava, preuzeli Fric Flajner (Fritz Fleiner) i Maks Imboden (Max Imboden). On je postao odlu~uju}a osnova {vajcarskog upravnog prava i danas jo{ uvek ima to svojstvo. Upravni akt ispunjava istovremeno razli~ite funkcije: on je obavezuju}a naredba nadle`ne upravne instance gra|aninu, sa dejstvom sli~nim presudi. Upravni akt, me|utim, obezbe|uje i odre|eni prethodni postupak uprave, koji se svakako sprovodi prema inkvizitorskom na~elu. On uspostavlja pravnu sigurnost, moè da bude izmenjen samo u okviru odre|enih pravila, dakle, sluì i za za{titu poverenja. On je izvr{an i ima privilegiju pretpostavke ispravnosti po sebi, odnosno sve dok ga gra|anin ne ospori. Po isteku roka za podno{enje àlbe, izvr{ni ~inovnik i druge instance moraju da ga priznaju. Sa administrativnim aktima, odnosno upravnim aktima ili merama, za upravu se stvorila mogu}nost da, nasuprot upravi u zemljama sa tradicijom common law, donosi neposredno izvr{ne odluke. Ideja o centralisti~kom, hijerarhijski strukturisanom i logi~ki nau~no primenjivom pravnom poretku, koja je jo{ u srednjem veku razvijena u dràvama evropskog kontinenta, potkrepljena je tako Napoleonovom koncepcijom izvr{ne vlasti koja je jaka u odnosu na pot~injene i opremljena ovla{}enjima sli~nim ovla{}enjima sudije. Prenagla{enost uprave i izvr{ne vlasti pokazuje se i u teoriji formalne i materijalne pravnosna`nosti upravnih akata, koja ina~e moè da bude opravdana samo u presudama sudija koje su donete u pravi~nom postupku sa strankama. înjenica da su pravnosna`ni upravni akti izvr{ni i pretpostavka ispravnosti, koja moè biti dovedena u sumnju samo u slu~aju izri~itog osnova za osporavanje, pokazuje da je ovaj institut morao da ima fundamentalan i centralni zna~aj za pravo i pravnu misao na evropskom kontinentu. Sve dok se gra|anin (ili pot~injeni) ne brani od upravnog akta, on mora da ga trpi i da dozvoli njegovo izvr{enje protiv sebe. Najzad, upravni akti se smatraju naredbom za izvr{enje zakona, kod koje uprava u odnosu na gra|anina ima privi-
144
Tomas Flajner
legovani poloàj. Ona moè putem upravnog akta po slu`benoj du`nosti, odnosno na sopstvenu inicijativu, da sprovodi zakon, da samostalno utvr|uje ~injeni~no stanje relevantno za sprovo|enje zakona, da ga podredi zakonu, da donese presudi sli~an upravni akt i da, ako je potrebno, d nalog za izvr{enje koji je neophodan za njegovo sprovo|enje. Na taj na~in je teorija o upravnom aktu tesno povezana sa zavisno{}u gra|anina od Rusoove op{te volje utvr|ene u zakonu, koja u interesu zajednice mora uvek da ima prednost u odnosu na privatni interes. Sasvim druga~ije se razvijalo upravno pravo u Engleskoj. Kao i u drugim monarhijama, sudovi u Ujedinjenom Kraljevstvu su bili sudovi Krune, koji su u ime Krune morali da presu|uju sporove. Me|utim, za razliku od drugih monarhija, na~elo ,,Kralj ne moè da pogre{i imalo je ~isto procesno zna~enje. Kralj i njegovi sudovi pod njegovim instrukcijama, nisu mogli da u stilu ,,Dràva to sam ja za sebe obezbede pravo da budu iznad prava i zakona i da materijalno pravo menjaju u interesu monarha. Iz ovog razloga sud je mogao da primenjuje obi~ajno pravo prema gre{kama sklonim kraljevskim ~inovnicima na potpuno isti na~in kao i prema privatnim strankama i da na taj na~in utvr|uje da li je uprava radila u okviru svojih pravnih ovla{}enja (intra vires) ili je prevazi{la svoje nadle`nosti (ultra vires). Iako su ~inovnici morali da rade i odlu~uju kao civilno osoblje Krune, njihove odluke nisu ninakoji na~in imale, niti imaju dejstvo sli~no presudi. Da bi mogle da budu izvr{ene protiv volje gra|ana, dodatno je potreban sudski nalog za izvr{enje, sli~no kao u slu~aju obligacija izme|u privatnih lica. Upravno pravo zemalja sa tradicijom common law tako nije upu}eno na instituciju upravnog akta! Me|utim, ako gra|anih èli da podnese tu`bu protiv ~inovnika kao slu`benika Krune, kralj se mora odre}i svoje procesne privilegije da ne moè biti tuèn. Engleski kraljevi su se delom odrekli te privilegije jo{ u prastarim vremenima. Tako je rano mogla da se razvije tradicija prerogativnih prava: habeas corpus, writs of certiorari i writs of mandamus. U svim slu~ajevima je kralj (odnosno kancelar) svojim sudovima davao ovla{}enje da narede podno{enje tu`be protiv uprave sa ciljem da se preispita kazna zatvora, odnosno ograni~avanje slobode uop{te (habeas corpus), da se preispita upravna odluka (certiorari) ili da se sprovede, odnosno spre~i neka upravna mera (mandamus, prohibition, injunction).
DVA TIPA UPRAVNOG SUDSTVA

Tako su se izme|u kontinentalnog evropskog prava i common law razvila dva tipa upravnopravne kontrole izvr{ne vlasti i uprave:
145
Nadle`nost
U obi~ajnom pravu presu|uju redovni sudovi u okviru svojih prerogativa o sporovima izme|u privatnih lica, o sporovima izme|u privatnih lica i uprave, kao i o sporovima izme|u raznih upravnih instanci. U zemljama sa tradicijom civil law za ovo su osnovani posebni sudovi za upravne sporove (Nema~ka) ili dràvni saveti, odnosno administrativni tribunali.
Kriterijumi za procenu
Sudovi zemalja sa tradicijom common law upravnopravne radnje procenjuju u principu prema istim pravnim izvorima kao i radnje privatnih lica, naime prema obi~ajnom pravu. To zna~i da je neka mera ili odluka uprave protivzakonita, ako nije potkrepljena ni obi~ajnim pravom ni zakonima (statutes) parlamenta, ni ,,kraljevim prerogativima niti ,,prirodnom pravdom. U tom slu~aju, uprava je radila ultra vires. Time se, me|utim, sud jasno odri~e preispitivanja diskrecionog prava uprave. Ako ona preduzima radnje u okviru svog diskrecionog prava, odnosna odluka, mera ili ne~injenje su u skladu sa zakonom. Ukoliko se sud pridràva zakona koje je doneo parlament, onda kriterijumi za procenu uglavnom odgovaraju kriterijumima zakonskog regulisanja zadiranja u prava u zemljama sa civil law tradicijom. Ali, ukoliko sud uzme u obzir obi~ajno pravo, prirodna pravda ili kraljevi prerogativi, oni se ne mogu potpuno izjedna~iti sa kriterijumima za procenu po osnovu ,,zadràvanja prava uprave.
Pravni lekovi
U obi~ajnom pravu su najizrazitije razvijeni pravni lekovi, jer gra|anin ne samo da najpre mora da sa~eka odluku uprave da bi mogao da podnese àlbu, nego ima i mogu}nost da dono{enje neke odluke ili ~ak i mere uprave zahteva ili spre~i sudskim putem. Pomo}u pravnog leka habeas corpus, lice koje je ograni~eno u svojoj slobodi, kao {to je zatvorenik, lice pod starateljstvom, lice proterano iz zemlje ili lice upu}eno u psihijatrijsku ustanovu na le~enje, moè da zahteva li~no izvo|enje pred nezavisnog sudiju u roku od 24 sata. Pravnim lekom writs of certiorary, lice koje je pogo|eno nekom upravnom odlukom moè da zahteva njeno ukidanje (squash). Pravnim lekom mandamus, lice u pitanju moè da zahteva izvr{enje neke upravne mere, npr. postavljanje nekog voda ili izgradnju ulice, odnosno dono{enje odluke.
146
Tomas Flajner
I najzad, pravnim lekom prohibitory injunction zainteresovano lice moè da zahteva od suda ne~injenje, odnosno ono moè da traì da sud upravi zabrani da planira ili sprovede neku odre|enu meru, npr. izgradnju neke ulice. U zemljama sa civil law tradicijom do{lo je do suspenzije ili francuske koncepcije, prema kojoj pogo|eno lice moè da se àli samo na ve} doneti administrativni akt, a u svim drugim slu~ajevima moè protiv uprave samo da podnese tu`bu za naknadu {tete ako je zbog protivpravne mere pretrpelo imovinsku {tetu. Samo u slu~aju da postoji ugovor, ono ima mogu}nost da podnese punu upravnopravnu tu`bu (plein contentieux). U SR Nema~koj je najpre do{lo do suspenzije upravnog akta, ali se danas (verovatno pod uticajem ranijeg engleskog okupacionog prava) svaki spor daje sudu za upravne sporove na procenu, ukoliko tuìlac moè da ostvari subjektivna prava. Svakako, mogu}nosti za sprovo|enje drugih mera, osim ukidanja upravnog akta, veoma su ograni~ene.
Sprovo|enje
Institut nepo{tovanja suda (contempt of court) iz obi~ajnog prava daje sudu najzad za razliku od sudova evropskog kontinenta i mogu}nost da se sprovo|enje mera protiv ~inovnika obezbedi uz pretnju kaznom. Nasuprot tome, kontinentalni evropski sudovi za upravne sporove imaju samo mogu}nost da ukinu neku upravnu odluku, ali ne i da je sprovedu uz kaznene mere. Zbog toga, za razliku od anglosaksonskog prava, u evropskom kontinentalnom pravu upravne odluke mogu da budu sprovedene uz pretnju kaznom i putem izvr{enja, odnosno upravna akta imaju dejstvo sli~no presudi, {to je osobina koju nemaju odluke engleske uprave.
Postupak
Jo{ jedna va`na razlika leì u postupku. Dok se engleski sudski postupak parni~ni, krivi~ni ili upravni pridràva na~ela kontradiktornog sistema, za evropski kontinentalni postupak u krivi~nom i upravnom sporu vaì na~elo ispitivanja, ili inkvizitorsko na~elo. Ma koliko ovo na~elo ispitivanja za gra|anina moè da bude zgodno on ne mora s mukom da skuplja svoje dokaze ono za pogo|eno lice u upravnom postupku, odnosno u postupku pred sudom za upravne sporove, moè da bude i patrijarhalno i diskriminatorsko. Po{to se upravni akt donosi u ure|enom postupku, u kome je uprava obavezna da po slu`benoj du`nosti, ali jednostrano, utvrdi ~injeni~no stanje, gra|anin ima samo ograni~ene mogu}nosti da ~injeni~no stanje ospori u nekom kasnijem sudskom upravnom postupku. S druge strane, uprava je zbog obaveze da sama razjasni ~injeni~no stanje uglavnom preoptere}ena.
147
U engleskom upravnom pravu se do sada nije mogao razviti zakonom regulisani upravni postupak za utvr|ivanje ~injeni~nog stanja. U slu~aju spora, sudovi ograni~avaju svoje preispitivanje na ,,gre{ke u pogledu zapisnika. Ukoliko je, me|utim, po engleskom ili ameri~kom shvatanju prava pokrenut postupak za razja{njenje ~injeni~nog stanja ( administrative tribunals, hearing officers), ~injeni~no stanje se mora utvrditi u okviru kontradiktornog sistema. Jer, prema tradiciji obi~ajnog prava (common law) i prirodne pravde (natural justice) ili propisanog postupka (due process), samo kontradiktorni sistem moè da garantuje ~isto utvr|ivanje ~injeni~nog stanja u okviru pravi~nog postupka. Gra|anin je u svakom slu~aju ovim postupkom mnogo vi{e o{te}en nego u obi~ajnom pravu. Pritom se ne sme izgubiti iz vida da je upravni postupak u ameri~kom Zakonu o upravnom postupku (Administrative Procedure Act) u pore|enju sa engleskim odlu~uju}e izgra|en. Shodno tome, uprava mora da pokrene dono{enje odluke u postupku takozvane adjudikacije (adjudicatory) pred ovla{}enim slu`benim licem, koji izme|u uprave i stranaka sprovodi postupak sli~an postupku sa strankama, sa odgovaraju}om podelom tereta dokazivanja. Pravni postupak uprave prema shvatanju civilnog prava potpuno je stran obi~ajnom pravu.
Legitimacija (standing)
Legitimacija za osporavanje upravnih odluka se u mnogim zemljama razvila isto toliko jako kao i ovla{}enja sudova za upravne sporove. Ako je provobitno vaìlo da treba ostvariti stvarna subjektivna javna prava (Nema~ka), zakonska prava (Engleska) ili svojinska prava (SAD), onda su u skoro svim zemljama mogu}e àlbe ako se gra|ani ose}aju povre|enim u pogledu svojih pravno za{ti}enih interesa (Nema~ka) ili jednostavno u pogledu svojih za{tite dostojnih interesa (Engleska) ili privilegija (privilegies SAD). U [vajcarskoj postoji staro ovla{}enje u pogledu legitimacije (povreda ustavnih prava) za dràvnopravnu àlbu (88. zakon o obligacijama), ali treba ukazati i na nov razvoj u upravnom pravu (103. zakon o obligacijama doticanje interesa vrednog za{tite). U [vajcarskoj se, verovatno kao i u Francuskoj, ide veoma daleko, i dozvoljava se ~ak i àlba ako pogo|eno lice moè da ostvari ne subjektivna prava nego neki interes dostojan za{tite. U Francuskoj je dovoljno da postoji neki interes.
Funkcija
Dok u Engleskoj upravno sudstvo, sli~no kao u Nema~koj, ima funkciju da {titi individualne interese pojedinca, dotle ono u Francuskoj ima funkciju da
148
Tomas Flajner
pored pravne za{tite obezbedi i javni interes. Ova funkcija je naro~ito izraèna u [vajcarskoj. Zbog toga se legitimacija daleko pro{iruje, a sudu se, iz ruku zakonodavca, prenose funkcije kontrole uprave, koje on ne moè da ispuni.
Ministar sudija
U zemljama sa civil law tradicijom za sve sporove sa upravom vaì da oni bar na donjem nivou ne mogu odmah da budu predati sudu nego ih u manje formalizovanom postupku re{ava uprava, to jest, vi{a instanca. Princip ministra sudije (ministre judge), koji se razvio iz francuskog upravnog prava, vodi tome da u mnogim slu~ajevima uprava ~ak odlu~uje u poslednjoj instanci i isklju~en je produètak spora kod suda (kao u [vajcarskoj). Ali, ako je produètak spora mogu}, onda }e sud i pri punom ispitivanju, naime pri ispitivanju ~injeni~nog stanja u odnosu na upravu, pokazati najve}u uzdrànost. Princip ministra sudije poja~ava, dakle, poziciju uprave prema gra|aninu. On je izraz hijerarhijskog na~ina razmi{ljanja, koji je stran partnerskom upravnom pravu zemalja sa common law tradicijom.
PERSPEKTIVA
Ove dve razli~ite koncepcije upravnopravne kontrole zasnivaju se na fundamentalno razli~itim predstavama o dràvi i ~oveku. Jaka pozicija suda u engleskom sistemu je razumljiva samo kada se ima u vidu jak poloàj stranaka i svo|enje funkcije sudije na funkciju arbitra. Nasuprot tome stoji evropski kontinentalni sistem, koji pove}ava i poja~ava poloàj sudije u odnosu na stranke, strankama priznaje manje prava a time i manje partnerstva, ali je zato formiran autoritarno i hijerarhijski. Sudije i uprava moraju da izvr{avaju demokratski nastale zakone zajednice. Pravi~nost u evropskom kontinentalnom smislu nalazi se u hijerarhiji predodre|enog pravnog poretka izraènog kao op{ta volja koja je odre|ena u demokratskom zakonodavnom postupku, dok se ona u anglosaksonskom pravu moè na}i samo u parni~nom postupku ravnopravnih stranaka. Pravo se, prema tome, u stvari moè na}i samo u kontradiktornom postupku pred objektivnim arbitrom, dok se pravo na kontinentu stvara putem demokratskog postupka odlu~ivanja zakonodavca. Prema upravnom pravu zemalja sa civil law tradicijom gra|anin, dodu{e, vi{e nije pot~injen volji jednog vladaoca-apsolutiste, ali je pot~injen op{toj volji demokratskog zakonodavca. Vlada i uprava su izvr{ni i upravni organi op{te volje i moraju, shodno tome, da raspolaù odgovaraju}im ovla{}enjima za sprovo|enje volje ve}ine. Ovu neprikosnovenu poziciju u Engleskoj ima samo Kruna.
149
Po{to je pravo, me|utim, sve vi{e odvajalo vladu i upravu od privilegija Krune, organi vlasti se vi{e nisu mogli pozivati na svoj specijalni poloàj prema gra|anima. Nasuprot nema~koj teoriji o fiskusu koja je pravila razliku izme|u privatnopravne i javnopravne a time i neprikosnovene radnje kneza, Engleska je upravu i vladu sve vi{e podvrgavala nadle`nosti sudova. Uprava u zemljama sa common law tradicijom nije dobila nat~ove~anski patrijarhalni karakter, koji je delimi~no preuzela od apsolutizma u civil law zemljama. Nat~ove~anska su{tina organa vlasti, magistrata i ~inovnika, koja dolazi do izraàja u pravu na imunitet ~inovnika, nema {to je razumno nikakvu drugu legitimaciju osim ~injenice da je du`nost uprave da ostvaruje volju ve}ine (volont gneral). Izvesno pribliàvanje razli~itih sistema }e za dogledno vreme biti neminovno. Prvo, zato {to ve} i ~lan 6. EMRK ima dejstvo ujedna~avanja, jer za gra|anskopravne sporove i protiv uprave zahteva nezavisan sudski postupak. Tada }e nesumnjivo Evropska unija, a naro~ito njeni sudski organi morati da se potrude, da pravo Unije ostvare prema jedinstvenim koncepcijama. Pravo Unije koje vaì u njoj i koje je za sudove obvezuju}e, izaziva u Engleskoj sasvim druga~ije dejstvo nego u Francuskoj ili Nema~koj. U Engleskoj gra|ani mogu, ukoliko imaju subjektivna prava, da ostvare izvr{enje prava Unije putem izvr{ne vlasti. Tako ne{to bi, me|utim, u Francuskoj i u SR Nema~koj, bar u praksi, bilo nezamislivo. Me|utim, treba pretpostaviti da }e razvoj demokratije i ideje o ljudskim pravima u Engleskoj dovesti do unutardràvne obvezuju}e pravne forme EMRK, {to bi u pogledu sudova na dugi rok moglo da izazove revoluciju (tako {to bi na taj na~in fakti~ki bilo uvedeno ustavno sudstvo). Me|utim, istovremeno moèmo da konstatujemo da ideja o demokratiji i ljudskim pravima u zemljama sa civil law tradicijom poja~ava partnersko stanovi{te uprave i da hijerarhijski na~in mi{ljenja, koji se vekovima formirao, postepeno i{~ezava. Jako, izgra|eno upravno sudstvo od kraja poslednjeg rata to jasno pokazuje.
150
Pjer Sadran
Dràvna uprava u Francuskoj
151
Pjer Sadran*
DR@AVNA UPRAVA U FRANCUSKOJ

U nekom savremenom re~niku stereotipa, francuskoj administraciji bi se verovatno ponovo pripisala ovakva definicija: Francuska administracija je, iz svog napoleonskog nasle|a, zadràla rigidni i hijerarhijski aspekt. U slu`bi sveprisutne dràve, stvarnog utemeljiva~a nacije i dru{tva, ona predstavlja idealan tip centralizacije. Uprkos zna~ajnom oporezivanju nacionalnog bogatstva, kao i sasvim izvesnim znacima relativne nemo}i dràve, ona na tvrdoglav na~in odbija promene i teì svom snagom svojih korporatizama da opstane u svom dosada{njem obliku. Neki od simbola ovakvog vi|enja stanja stvari bi bili: Nacionalna {kola za administraciju (ENA)1 , prefekt, Bersi2 , mamut nacionalnog obrazovanja3 . Naravno, u realnosti stvari izgledaju druga~ije, bar zbog dva va`na doga|aja izgradnje Evrope i decentralizacije, ~iji su koreni u politi~kom voluntarizmu i koji su u znatnoj meri promenili postoje}e stanje u proteklih dvadesetak godina. Nema sumnje da francuski administrativni sistem ima svoje duboke korene u istoriji i da iz nje crpe snagu koja mu je omogu}ila da savlada mnoga isku{enja. êsto se poreklo Cour des Comptes4 povezuje sa posebnim sudskim ve}em Curia Regis, koje je jo{ 1320. proveravalo ra~une kraljevskih ra~unovo|a, vodilo registre finansijskih dekreta i imalo pravo osporavanja odluka. S druge strane, poreklo upravne jurisdikcije se nalazi u Senèrmenskom ediktu iz 1641. (kojim se obi~nim sudijama zabranjuje uvid u javna akta). Prvi nagove{taj
Pjerre Sadran, Institut za politi~ke studije u Bordou. Nacionalna {kola za administraciju (ENA), osnovana 1945. godine, regrutuje i obrazuje visoki dràvni kadar. Poznata je posebno po tome {to su njeni biv{i u~enici nosioci veoma zna~ajnih funkcija u oblasti politike i poslovnog sveta. 2 Ministarstvo privrede i finansija se naj~e{}e naziva po imenu kvarta u kome se nalazi. 3 Ovaj izraz se pripisuje biv{em ministru obrazovanja, Klodu Alegru (Claude Allgre). Svojom namerom da skine salo sa mamuta izazvao je neprijateljski stav sindikata prosvetnih radnika. Ministarstvo je nadle`no za vi{e od milion radnih mesta. 4 Cour des comptes administrativno telo koje kontroli{e primenu pravila javnog ra~unovodstva pri realizaciji budèta (prim. prev.).
* 1
152
Pjer Sadran
profesionalizacije visoke administracije je pojava advokata pri Kraljevskom savetu koji su zaduèni za referate i koji u~estvuju u dono{enju krajnje odluke, tzv. matres des requtes (ova titula je i danas u upotrebi u Dràvnom savetu). A ve} sredinom 18. veka pojavljuju se funkcioneri u savremenom zna~enju te re~i u francuskom jeziku koji se bave odre|enim pozivom, a nemaju stalnu funkciju (office) niti delegiranu funkciju, koji ne kupuju svoje zvanje i ne dobijaju ga od neke opozive komisije ve} to sti~u konkursom (po zasluzi). U isto vreme se pojavljuju i velika strukovna tela i {kole za administraciju (Pont et Chausses5 , na primer). Aleksis de Tokvil je posebno isticao neverovatan kontinuitet dugog procesa izgra|ivanja administrativnog dràvnog aparata, koji se neprekidno odvijao tokom svih politi~kih preokreta, uklju~uju}i i Revoluciju iz 1789.6 Ali, ova nadmo}na i u sebe sigurna administracija od sada je suo~ena sa zna~ajnim promenama u svom okruènju, promenama koje }e je prinuditi da samu sebe preispituje {to sama nikada ne bi spontano u~inila. Dok je tokom svog brzog i neprekidnog razvoja u periodu poznatom i kao trideset slavnih godina (od oslobo|enja do ,,naftnog {oka 1973. godine) mogla da dodeljuje sredstva bez posebnog kalkulisanja i tako imala ulogu pokreta~a u modernizaciji zemlje, kriza dràve blagostanja (wellfare state) primorava je da se pobrine za sopstvene rezultate i sopstvenu produktivnost. Otvaranjem prema svetu, zatim globalizacijom, kao i izgradnjom evropskih institucija, francuska administracija je izgubila monopolisti~ku poziciju i postala podlo`na pore|enju, pa i nadmetanju sa drugim organizacijama. A promenom kursa u odnosu na vi{evekovni napor ka centralizaciji7 , odnosno reformama za decentralizaciju zapo~etim 1982, gubi svoje centralno mesto u definisanju i sprovo|enju javne delatnosti. Htela-ne-htela, administracija se prilago|ava svim ovim promenama, naravno ne bez pote{ko}a. Pokaza}emo to najpre primerom centralne uprave i te{ko}a koje ona ima u modernizovanju svojih slu`bi (I), a zatim evociranjem lokalnih vlasti i dvosmislenosti decentralizacije (I).
CENTRALNA UPRAVA: TE[KO]E MODERNIZOVANJA

Francuska, kao unitarna dràva, mora svakako da ima centralne administrativne strukture ja~e nego federalne dràve. Uz to je republikanski model (Republika jedna i nedeljiva ustanovljuje zajednicu gra|ana, ~iji je cilj integracija
5 Ponts et Chausses je nastala 1716, a obuka dràvnih inènjera u njoj je po~ela 1747. i ta godina se smatra godinom nastanka {kole. Posle velikih promena u 19. i po~etkom 20. veka, {kola je u novije vreme preduzela niz koraka u pravcu metodolo{kih, programskih i pedago{kih reformi. (prim. prev.). 6 Alexis de Tocqueville, L'Ancien Rvolution (Stari reìm i Revolucija), 1856, reprint izdanje, Pariz, Gallimard, 1964. 7 Prema izrazu koji je upotrebio general De Gol.
153
svih komponenti francuskog naroda oko zajedni~kih vrednosti, kao {to su sloboda pojedinaca, jednakost prava, dru{tvena solidarnost, laicitet) sasvim prirodno orijentisan ka principu po kome centralna administracija preuzima na sebe re{avanje javnih problema. Otuda i uspostavljanje organa kao {to su Generalni komesarijat za planiranje (Commissariat gnral du Plan) ili DATAR (Dlgation interministrrielle l'amnagement du terriroire et l'action rgionale Me|uministarska delegacija za prostorno planiranje i regionalno delovanje); ili stvaranje ministarstava koja }e se baviti pitanjima kulture ili informisanja (1918. godine je ~ak osnovano Ministarstvo za slobodno vreme, koje je, dodu{e, bilo kratkog veka), {to je te{ko zamisliti u nekim drugim politi~kim sistemima. Tome treba pridodati i efekat nametanja upravnog prava, koje je od posebnog zna~aja (ne samo po obimu proizvedenih normativa, ve} i zbog postojanja specijalizovanog pravosudnog tela za re{avanje sporova u koje je ume{ana administracija, a na ~ijem vrhu se nalazi presti`ni Dràvni savet), efekat koji i sam doprinosi da se javna delatnost sprovodi odozgo. Dugo je, dakle, postojala tendencija da se na rastu}u sloènost socijalnih potreba odgovara pove}anjem broja ministarskih odeljenja (departmana). Ono {to je usporilo tu tendenciju u poslednjih desetak godina je svest da takvo umnoàvanje ministarskih struktura ima svoje mane. Vlade tako imaju oko trideset ~lanova, a uz petnaestak ministara postoji i odgovaraju}i broj ministara koji se nalaze na ~elu specijalizovanih slu`bi (ministres dlgus) i dràvnih sekretara (secrtaires d'Etat neka vrsta poluministara ~ija je du`nost da pomaù ministrima). Me|utim, jo{ uvek nije prona|ena idealna formula za ostvarivanje najve}e jednakosti izme|u struktura i funkcija, kao {to nije ni potpuno re{eno osetljivo pitanje metoda rada vlade, metoda koji se uglavnom zasnivaju na me|uministarskim sastancima i arbitraì predsednika vlade.
NEKOLIKO STALNIH KARAKTERISTI^NIH CRTA DR@AVNE ADMINISTRACIJE

Prva karakteristi~na crta je istrajno prvenstvo i nadmo} Ministarstva finansija (Bersi) nad svim ostalim odeljenjima (departmanima). Naravno, postoje i druga velika ministarstva, kao {to su Ministarstvo za nacionalno obrazovanje, koje ima daleko najve}i personal u svojoj nadle`nosti, Ministarstvo unutra{njih poslova koje upravlja prefekturama i policijskim slu`bama, ili Ministarstvo za javne nabavke (koje podrazumeva i Ministarstvo za prevoz, za stanovanje, za turizam; skra}eno, na francuskom, Ministre de l'Equipement, prim.prev.), koje raspolaè jakim decentralizovanim direkcijama raspore|enim po celokupnoj teritoriji.8 Me|utim, hegemoniMe|u ove ne ubrajamo dugopostoje}a ministarstva pravde ili inostranih poslova, ~iji presti` i dalje po~iva na suverenim funkcijama dràve.
8
154
Pjer Sadran
ja Ministarstva finansija se zasniva na posebno va`noj i bogato opskrbljenoj centrali: petnaest direkcija, me|u kojima se nalaze dve opasne ma{inerije vlasti Budèt i Trezor, zatim najtraèniji visoki dràvni organ (Finansijska inspekcija), kao i najbolje kotirani me|u civilnim administratorima koji su zavr{ili {kolu ENA itd. Ovo ministarstvo uìva strategijsku poziciju u srcu upravnog aparata, jer po svojoj definiciji ima me|uministarsku vokaciju koja ga postavlja u sredi{te tokova javnog odlu~ivanja. Ministarstvo je prisutno na tri ~etvrtine me|uministarskih sastanaka dok se ona najva`nija me|u ostalim ministarstvima (unutra{nji poslovi, spoljni poslovi, nacionalno obrazovanje, socijalna pitanja, odbrana) pozivaju samo u 20 do 40% slu~ajeva. Najja~i instrument njegovog uticaja je DB Direkcija za budèt (Dirction du Budget) svojevrsna potpora vlade, koja se bavi svime i sva~im i koja raspolaè najpotpunijim informacijama o celini javnih politika tako {to najpre interveni{e na samom izvoru, pri dodeli sredstava, a potom preko finansijskih kontrolora koji prate kori{}enje tih sredstava u svakom ministarstvu. Direkcija za budèt ima ogromnu privilegiju u budètskoj raspravi: ona nema ni klijente koje treba da brani, pa ni korisnike prema kojima bi trebalo da ima obzira; tako moè da preuzme zavidnu ulogu nepopustljivog branioca op{teg interesa i da hladnokrvno brani uspostavljenu institucionalnu ravnoteù. To je osnovno pravilo ritualnih konferencija o budètu na kojima se pregovara o kreditnim sredstvima za svako ministarstvo. Druga karakteristika se odnosi na poseban poloàj visokih dràvnih organa unutar sistema. Re~ je o {a~ici kadra iz najpresti`nijih visokih {kola (ENA, a posebno Politehni~ka {kola Ecole Polytchnique) koju ~ini tek tri do ~etiri hiljade visokih ~inovnika. Me|u najpresti`nijim visokim telima op{te administracije nalaze se Dràvni savet, Privredni sud, Finansijska inspekcija, prefekture, dok stru~no-tehni~ke organe9 najbolje predstavljaju organi u oblasti rudarstva, u oblasti puteva i infrastruktura (Pont et Chausses), kao i inènjeri u oblasti telekomunikacija ili naoruànja. Oni, kao i drugi organi, imaju svoje specifi~ne funkcije: od njih se o~ekuje da sa neophodnom nezavisno{}u i autoritetom izvr{avaju poverene zadatke kontrole i ekspertize. Ali, njihova prava specifi~nost jeste u tome {to su glavni izvor iz koga se bira vladaju}a administrativna elita: direktori centralnih administrativnih slu`bi, javnih ustanova i javnih preduze}a, ministarskih kabineta itd. Status javne funkcije pruà mogu}nost da taj izvor, uz to, u dana{nje vreme sve vi{e napaja i svet politike i biznisa. Osim toga, visoki dràvni organi stvaraju kadar koji je tradicionalno naklonjen reformama, koje su administraciji neophodne da bi evoluirala: oslobo|eni stega upravljanja, a uz nezavisnost koju im pruà njihov povoljan status i glas o njihovoj kompe9 Granice ove kategorije nisu utvr|ene budu}i da visoki organi ne ~ine neku pravnu kategoriju. Neki drugi nepomenuti organi ili tela bi mogli da pretenduju na u~e{}e u pomenutoj kategoriji.
155
tentnosti, ti reformisti su zaduèni da promovi{u inovacije i promene (iz njihovih redova se biraju ~lanovi stru~nih misija, kao i komisija za reforme koje imaju vladin mandat). Danas se, me|utim, èstoko kritikuje sistemski elitizam, kao i tehnokratska arogancija koja odlikuje ~inovnike. Ove kritike nisu nove. Visoki dràvni organi imaju tako sve ja~u konkurenciju u privatnim konsultantskim firmama i postepeno gube zna~aj od kada je administracija po~ela da se otvara prema vanadministrativnom sektoru, mada je ova pojava jo{ uvek marginalna. S druge strane, a zahvaljuju}i mogu}nostima koje im pruà status javne funkcije (mogu}nost privremenog preme{taja u neku drugu slu`bu, kao i eventualni prestanak radnog odnosa bez gubitka zvanja i penzijskog prava), ova administrativna elita je zaposela oblast politike do te mere da ponekad izgleda kao odlu~uju}a snaga u izbornom mehanizmu i du`nostima proisteklim iz njega. Nacionalna skup{tina u svom sastavu redovno ima, zavisno od saziva, izme|u 30 do 50% poslanika koji imaju javnu funkciju, a flagrantno je da me|u njima ima najvi{e pripadnika visokih dràvnih organa (od 10 do 40% ukupnog broja poslanika, {to je zna~ajan procenat za tako uzak krug lica). [tavi{e, u izvesnoj vlasti ova deformacija je jo{ ve}a, s prosekom od 54% ministara Pete republike proisteklih iz administracije; uostalom, zna~ajna ministarstva su naj~e{}e u rukama biv{ih visokih dràvnih ~inovnika (od 1958, svi premijeri, izuzev dvojice, pro{li su kroz neko visoko dràvno telo). Najzad, tokom Pete republike pojavio se mehanizam pristupa odgovornim politi~kim funkcijama, rezervisan za ~lanove administrativne elite koji odozgo zaposedaju vladaju}a mesta bez prethodnog izbornog blagoslova i bez borbe unutar politi~kih formacija. Takva procedura ipak ostaje manjinska u odnosu na klasi~ni put (militantizam, mandat na lokalnom nivou, mandat na nacionalnom nivou itd.). Ostaje ~injenica da je administracija, preko svojih visokih {kola i visokih dràvnih tela, postala mogu}i put za pristup politi~kim komandnim pozicijama. U svom najradikalnijem izrazu, administracija poprima oblik ministra-stru~njaka direktno preuzetog iz administrativne elite radi preuzimanja odgovornosti u izvr{noj vlasti, da bi on potom zatraìo i izborni mandat (na primer Remon Bar Raymond Barre); prema drugom scenariju, posle direktnog dobijanja visokog poloàja u okviru neke stranke, ide se na neo~ekivano izborno imenovanje u izbornom okrugu u kome je pobeda mogu}a. U svakom slu~aju, u pozadini svih ovih razli~itih putanja nalazi se profesionalni uspeh ostvaren u visokoj administraciji. Upravo se iz tog razloga {kola ENA tako ~esto u kolektivnoj svesti naziva {kolom vlasti. Ako se dobro ispitaju kretanja u karijeri njenih biv{ih u~enika koji u velikoj ve}ini ostaju u administraciji, vide}emo da je u pitanju svakako mit, ~ije zna~enje prevazilazi ~injeni~no stanje stvari.
156
Pjer Sadran
Uloga ministarskih kabineta i politizacija visoke dràvne funkcije

Ministarski kabineti imaju su{tinsku ulogu u upravljanju domenom javne delatnosti i u organizaciji rada vlade. Kabinet je sastavljen od li~nih saradnika ministra koji ih obi~no sm bira i predstavlja svojevrsni trust mozgova (brain trust) koji prou~ava dosijee i pomaè ministru u odre|ivanju njegove politike. Usagla{avaju}i rad razli~itih slu`bi, kabinet osigurava koordinaciju sa ostalim ministarstvima, kao i interne veze. I kona~no, kabinet je zaduèn za rokovnik sastanaka ministra, za organizaciju sastanaka i njegova putovanja, odgovara na intervencije i prati poslove u ministrovom izbornom okrugu (ili u njegovom gradu, jer je ministar naj~e{}e izabran i na lokalnom nivou). Po{to predstavlja klju~nu kariku izme|u politi~ara i administracije, kabinet mora da uspostavi punu komunikaciju izme|u ministra i njegovih slu`bi. Slu`bama mora da opravda politi~ke opcije i orijentacije, a ministru da objasni i prenese tehni~ku proceduru, iskustva u radu i tradicije svojstvene ku}e. Budu}i da su za slu`bu u nekom kabinetu potrebne slede}e sposobnosti: stru~nost u tretiranju dosijea i sposobnost poznavanja ili prihvatanja administrativnog kodeksa, jasno je za{to su ~lanovi kabineta naj~e{}e privremeno preme{teni ~inovnici ({to omogu}uje da, zahvaljuju}i takvoj raspoloìvosti ~inovnika koje i dalje pla}a njihova izvorna administracija, svako bude bolje nagra|en iz fondova dodeljenih ministru). Me|utim, kabinetski sistem redovno izaziva o{tre kritike. Osim {to predstavlja odsko~nu dasku u karijerama osoba ~iji je rad ostao prime}en, kritike se posebno upu}uju na ra~un dominantnog poloàja kabineta u odnosu na slu`be. Kabinetskom sistemu se s pravom zamera da stvara barijeru izme|u ministra i njegove administracije, da zaobilazi direktore centralne administracije, da demotivi{e administrativni kadar, da name}e politikantske opcije koje su u sukobu sa tehni~kom racionalno{}u, pa i sa o~ekivanom nepristrasno{}u javnih slu`bi. Ove zamerke su, bez sumnje, utoliko vi{e zasnovane {to stabilnost vlade, pod Petom republikom, omogu}ava kabinetima dugove~nost koju prethodni reìmi nisu poznavali. Zna~aj koji su kabineti sebi pripisali nije stran fenomenu politizacije visoke javne funkcije, fenomenu koji je, posle duge vladavine degolista po~etkom Pete republike, poja~an stalnim menjanjem vlada. U meri u kojoj oduvek postoje takozvana radna mesta na koja vlada ima diskreciono pravo (direktori centralnih administracija, prefekti, rektori akademija, {efovi diplomatskih misija itd.) ova politizacija nije potpuno nova. Me|utim, visoki dràvni funkcioner je veoma dugo bio dominantna figura. Ovaj dràvni poverenik je sukcesivno i sa istom lojalno{}u i rezervisano{}u sluìo razli~itim vladama. Danas je dominantna figura visoki funkcioner koji se aktivno angaùje u osmi{ljavanju i sprovo|enju
157
neke opcije ili programa, po cenu da, u slu~aju promene vlasti, napusti svoje mesto, bilo da se vrati u svoju izvornu ku}u, bilo da se prebaci u privatni sektor1 0, ili da dobije kompenzaciju.1 1 I pored razli~itog ritma u upravljanju {to je povezano s mnogobrojnim faktorima: ose}ajem za ve}u ili manju hitnost realizacije nekog programa u funkciji budu}ih rokova, brojem ljudi u rezervi na koje se moè ra~unati, kao i kontekstom koabitacije ili jedinstva vlasti i desni~arske i levi~arske vlade imaju veoma sli~ne bilanse. Neka ministarstva (nacionalno obrazovanje, unutra{nji poslovi, pravda) i neka druga odgovorna mesta su vi{e izloèna, druga se, pak, nalaze u zavetrini politi~kih turbulencija (tehni~ka ministarstva, poput Ministarstva za javne nabavke). Me|utim, ova politizacija na francuski na~in u svakom slu~aju se razlikuje od ameri~kog spoils system (sistema prebrojavanja i smenjivanja biv{ih ekipa na vlasti, prim. prev.), u tome {to se promene timova uglavnom odigravaju unutar sfere administracije: u slu~aju napu{tanja izvr{ne vlasti, osiguravaju se bezbedne pozicije unutar dràvnog aparata, u i{~ekivanju naredne smene vlasti.
Koncentracija odgovornosti
U fizi~kom smislu, ~inovnici i slu`be su rasuti po celokupnoj teoriji1 2. Ali, prividno, komandne strukture, centrale, nalaze se u Parizu. To, me|utim, nije nimalo neophodno jer centralnu administraciju u principu ne defini{e njena geografska lokacija ve} delokrug njenih nadle`nosti (na celokupnoj nacionalnoj teritoriji) koje se mogu obavljati sa bilo kog mesta. Dovoljno je samo sagledati te{ko}e sprovo|enja i prebacivanja nekih slu`bi ili nacionalnih organa u provinciju, da bismo odmerili teìnu tradicija i predrasuda1 3. U Francuskoj, po refleksu ste~enom ìlavom navikom, smatra se da ~im je ne{to nacionalno poput Muzeja pomorstva mora da ima svoje sedi{te u Parizu pre nego u Bretanji! Uostalom, dugi niz godina su teritorijalne slu`be dràvne administracije bile, sasvim indikativno, zvane spoljnim slu`bama, {to dobro ilustruje stvarni organizacioni jaz izme|u ovih slu`bi i centralne uprave. Prema jednom zakonu iz 1992, teritorijalne slu`be su preimenovane u decentralizovane slu`be. Isti zakon je
Re~ je o prelasku, mo`da privremenom, u privatni sektor. înovnik ima zagarantovano pravo na reintegraciju. 11 Na primer, spoljno imenovanje u neki inspekcijski organ. Ova praksa je ~esta u periodima koabitacije. Predsednik moè da podredi svoju saglasnost za neku nominaciju koju vlada èli reimenovanju nekog visokog funkcionera koji je bio u slu`bi prethodne ekipe. 12 No, nisu harmoni~no raspore|eni, jer postoje zone koje tradicionalno imaju manjak administratora (sever i istok), dok ih neke druge imaju previ{e (na primer, Korzika). Heliotropizam je zna~ajna karakteristika administrativne kulture, ali se sve vi{e odnosi i na preduze}a. 13 Ipak se s pravom moè re}i da su neki simboli~ni zahvati bili kontraproduktivni, jer su bili lo{e sprovedeni ovde imamo na umu delimi~ni transfer {kole ENA u Strazbur.
10
158
Pjer Sadran
uveo princip supsidijarnosti kao protivteù postoje}oj tradiciji, i predvi|a da nadle`nosti pripadaju decentralizovanim slu`bama, dok centrale zadràvaju samo ograni~ena ovla{}enja. Osim toga, da bi se poja~ala efikasnost teritorijalnih administracija, stvoreni su pod ingerencijom prefekata tzv. stoèri iskustva koji okupljaju vi{e upravnih centara oko odre|ene javne politike (gradske politike, politike priobalne zone itd.). Me|utim, tradicionalna zatvorenost ministarstava se te{ko prevazilazi. Pri sada{njem stanju stvari, ~ini se da su prefekti osu|eni na to da se na terenu bore sa posledicama nedostatka prave me|uministarske koordinacije u oblasti javnih politika. U stvari, stari principi tejlorizma, principi razdvajanja procesa koncepcije i procesa izvr{enja, principi centralizacije procesa odlu~ivanja, izjedna~avanja metoda i hijerarhijskog kontrolisanja nisu do sada ni na koji na~in bili uzdrmani sledom mnogobrojnih manje ili vi{e uspe{nih primera decentralizacije.
Javna funkcija kao poziv, sa prednostima i garancijama koje proisti~u iz Pravilnika

U centru francuske dràvne funkcije ne nalazi se ideja o profesiji, ve} ideja o dràvnim organima i napredovanju u karijeri. Organizacija dràvne funkcije, koja prethodi regrutovanju kadra, omogu}ava da se preskakanjem ~itave serije zvanja, koje za sobom povla~i i pove}anje li~nog dohotka, ceo profesionalni ìvot zapravo provede u dràvnoj slu`bi. Prava i obaveze 4.700.000 ~inovnika (oko 8% ukupnog stanovni{tva) izraèni su u Op{tem ~inovni~kom pravilniku, svojevrsnom zakonodavnom spomeniku (zakoni od 13. jula 1983, od 11. i 26. januara 1984. i od 9. januara 1986), u kome se nalaze odredbe koje se odnose na dràvni javni sektor, teritorijalne kolektivitete i na bolni~ko-zdravstveni javni sektor. Simboli~na vrednost jednog takvog dokumenta je veoma jaka i ima mnogostruka zna~enja. Op{ti pravilnik je ponajvi{e odraz izvesnih partikularizama javne funkcije koja ne potpada pod radno pravo, ali predstavlja i korpus pravila koja su jednostrano oktroisana: Pravilnik se suprotstavlja ugovoru i ukazuje na hijerarhijski aspekt javne funkcije. No, istovremeno, Pravilnik sadrì povelju prava i garancija koji se priznaju zaposlenima i zabranjuje arbitrarnost i diskriminaciju u na~inu na koji ih javne vlast tretira. Sve u svemu, status javne funkcije ostaje predmet veoma o{trih ideolo{kih razmirica izme|u onih koji ga optuùju da ~inovnicima daje preterane privilegije i onih koji u njima vide poslednju branu protiv {tetnosti neoliberalne deregulacije. Ne ulaze}i dalje u ovu raspravu ~ije usmerenje zavisi od politi~kih naklonosti i socijalnih uslova pojedinca, sloì}emo se da je upravljanje ljudskim resursima tamna mrlja ovog sistema koji se najvi{e oslanja na snagu legitimizacije svojih metoda regrutovanja, kao i na korporativnu regulaciju. Bilo da je re~ o metodama izbora slu`benika (oprobani
159
model prijemnog ispita {kolskog, odnosno univerzitetskog tipa), ste~enom obrazovanju ili oceni njihovih profesionalnih rezultata, francuska administracija te{ko inovira i ni na koji na~in ne valorizuje motivaciju pojedinaca.
OSAVREMENJIVANJE ADMINISTRACIJE: STIHIJSKI PROCES, KONTROVERZNI REZULTATI

Treba odbaciti konvencionalnu ideju o monolitnoj i nepromenjivoj administraciji. Vidimo da administracija zapravo poseduje veliku plasti~nost i popustljivost. No, iako je prijem~iva za promene, nije sasvim sigurno da zna kako da te promene i sprovede, a homeostati~ki efekti pokazuju tendenciju da na kraju odnesu pobedu.
Adaptacija struktura
Svaka nova potreba izaziva stvaranje odgovaraju}eg organa, pa danas imamo za~u|uju}u raznovrsnost organizama ~iji su partikularizmi vi{e ili manje ustanovljeni pravnim propisima i koji se kako-tako uklapaju u lepezu pravnih kategorija. I tako ve} veoma dugo postoje hiljade javnih ustanova, slu`bi koje imaju status pravnih lica i finansijsku autonomiju, koje raspolaù svojim budètom, svojim nekretninama i svojim organima upravljanja. To omogu}ava da se dato okruènje u~ini odgovornim, da se organizuje u~estvovanje gra|ana (korisnika, personala), da se uvedu olak{ice koje op{ta regulacija ne dozvoljava i, na kraju, daje mogu}nost procene upravljanja datom slu`bom. Dosta rano, bili smo tako|e svedoci pojave administracija sa misijom, struktura storenih ad hoc da re{avaju novonastale probleme. Njeni prototipi su bili Generalni komesarijat za planiranje, a posebno DATAR (Me|uministarska delegacija za prostorno planiranje i regionalno delovanje). Misija, kao suprotnost klasi~nom administrativnom upravljanju, neobaveznija je po svojoj strukturi, operativnija, s visokim koeficijentom sive mase, a timski rad ima prednost nad hijerarhijskom subordinacijom. Cilj koji misija treba da postigne vi{e se vrednuje od birokratskog po{tovanja pravila. U normalnim okolnostima, misija je primorana da se ugasi kada problem zbog koga je stvorena prestane da postoji ({to se, me|utim, retko de{ava). Mnogo dugotrajnije su agencije koje, pod ovim nazivom, mogu biti javne ustanove (Agencija za lekove), udruènja (AFPA)1 4 ili grupacije od javnog interesa (Agencija za istraìvanje side). Osim u izuzetnim slu~ajevima, ove agencije su daleko od britanskog modela executive agencies ili ambestwerk. Neke ipak pokazuju izvesne sli~nosti, kao {to je to slu~aj sa regionalnim agencijama za bol14
Agencija za profesionalnu obuku odraslih.
160
Pjer Sadran
ni~ka pitanja koje su zaduène da obezbede kredite bolni~kim ustanovama. Sa svoje strane, nezavisne administrativne vlasti (Autorits administratives independantes) bile su zami{ljene kao odgovor na potrebe koje su ostajale nezadovoljene, ili kao garancija stvarnog sprovo|enja zakonskih inovacija ili, pak, da osiguraju regulisanje nekog osetljivog sektora, sli~no federalnim independent regulatory agencies u SAD. One nisu zakonodavna tela, ali nisu ni podvrgnute bilo kakvoj hijerarhijskoj vlasti. Njihova ovla{}enja su promenljiva: od obi~ne preporuke (medijator Republike Mdiateur de la Rpublique) do izvr{avanja prave regulativne vlasti (CNIL, CSA, COB)1 5. Administracije se tako|e obra}aju privatnim institucijama od op{teg interesa koje imaju razli~ite oblike: udruènja, fondacije, dru{tva. Moè se raditi i o anticipaciji stvaranja neke javne ustanove, kao i o kori{}enju subvencijskih kredita, institucionalizaciji sporazuma dogovorenih izme|u slu`bi i stru~nih profila, ili o kori{}enju strane pomo}i koja ne bi bila upu}ena direktno nekoj administrativnoj slu`bi. Partnerstva izme|u javnih i privatnih aktera mogu da se pojave i u obliku grupacija javnih interesa GIP (Groupements d'intrts publics) ili grupacija ekonomskih interesa GIE (Groupements d'intrts konomiques). Naravno, nemogu}e je doneti op{ti sud o pravoj vrednosti jednog ovako komplikovanog i heterogenog mehanizma; no, ipak je jasno da administrativni sistem nije nimalo ukalupljen. Po{lo mu je, na primer, za rukom da od SGCI1 6, koji je izvorno (1948. godine) nastao u cilju koordiniranja ameri~ke pomo}i iz Mar{alovog plana, stvori klju~nu kariku u prilago|avanju administrativne delatnosti evropskoj izgradnji. Za pripremu rada na evropskim dosijeima, SGCI saziva me|uministarske sastanke, priprema sastanke Saveta ministara, formalizuje arbitraè plavim papirima iz Matinjona1 7. Isti sekretarijat (SGCI) zaduèn je da stekne saglasnost razli~itih ministarskih direkcija koje rade na nekom od ovih dosijea. Budu}i da je generalni sekretar naj~e{}e i savetnik premijera Vlade za evropska pitanja, retko se doga|a da je neophodna intervencija samog {efa Vlade. Isti SGCI ima tako|e monopol i u preno{enju instrukcija Stalnom predstavni{tvu Francuske (Reprsentation permanente) pri Evropskoj uniji, i on je taj koji dobija i {alje u administrativne slu`be informacije koje dolaze iz Stalnog predstavni{tva. Zaduèn je i da prati stru~ne sastanke, kao i da nadgleda preno{enje evropskih normi u francusko pravo.
CNIL Nacionalna komisija za informatiku i slobode; CSA Vi{i savet za elektronske medije; COB Komisija za berzu. 16 Generalni sekretarijat me|uministarskog komiteta za me|unarodnu ekonomsku saradnju (Secrtariat Gnral du Comit interministriel pour la coopration conomique internationale). 17 Odluka u kojoj presu|uje premijer Vlade (a ~ija se rezidencija nalazi u Htel Matignon) ispisuje se na dokumentu plave boje.
15
161
Spoznaja korisnika
Dugo je francuska administracija bila potpuno indiferentna prema podaniku na koga je gledala isklju~ivo kao na pot~injeno bi}e, odnosno poreskog obveznika ili potraìoca. Sedamdesetih godina, francuska administracija shvata da korisnik (jo{ uvek se ne govori o klijentu, mu{teriji, kao {to je to uobi~ajeno u dana{njem obra}anju nekih javnih ustanova) ima pravo da bude tretiran kao sagovornik vredan po{tovanja. Promena nastaje u trenutku kada je stvoren medijator Republike, inspirisan {vedskim presedanom ombudsmanom iz 1973. godine. Trebalo je prevazi}i objektivnu sputanost administrativnog sudije suo~enog sa lo{im upravljanjem, drugim re~ima sa slu~ajevima u kojima propis, s kojim se korisnik sre}e, jeste u granicama zakonitosti, ali je nepravi~an, pa sudija ne moè da ga potvrdi. Medijator koji se bavi hiljadama predmeta svake godine, pou~en ovakvim birokratskim propustima, nalazi svoju vokaciju u predlaganju pragmati~nih i ciljnih reformi. Iako je ovakva vrsta korektiva dobrodo{la, svima je jasno da nije u pitanju neki univerzalni lek, ve} blago dozirana pomo}. Druge oblike zainteresovanosti za same korisnike moèmo na}i i u tekstovima o transparentnosti i pojednostavljivanju administrativne procedure koji se niù od 1978. godine. Takav je, na primer, zakon koji predvi|a obavezu obrazlaganja negativnih odluka administracije ili zakon koji uspostavlja pravo na uvid u administrativna dokumenta. To je tada bio povod da se govori o kraju dru{tva tajni ili o tre}oj generaciji ljudskih prava. [to se drugog pomenutog zakona ti~e, pokazalo se da su odluke Komisije za pristup administrativnim dokumentima CADA1 8 po{tovane u ve}ini administrativnih tela. S druge strane, u prili~no velikom broju slu~ajeva su prvobitno odbijeni zahtevi za uvid u dokumenta zadovoljeni i pre objavljivanja odluke pomenute Komisije. Ve} samo pozivanje na Komisiju rezultiralo je povoljno odlukom administracije da zapo~ne otvorenu komunikaciju. To, opet, govori o realnoj konfuziji, jer, iako je u pitanju uspeh ove Komisije (CADA), pokazuje konstantnu neiskrenost administrativnih organa, koji otvoreno komuniciraju jedino kada su na to prinu|eni, iako znaju da odbijanjem komunikacije povre|uju duh i slovo zakona. U svakom slu~aju, i ako stavimo na stranu pomenutu dvosmislenost, uspeh Komisije nije sam po sebi dovoljan da bi se postigla administrativna transparentnost. Ti zakonodavni pomaci su samo kompenzacija, i to nedovoljna, za jo{ brì rast netransparentnosti. Decentralizacija, s jedne, i evropska izgradnja, s druge strane, situaciju ~ine posebno sloènom. Mno{tvo politi~kih poruka upu}enih gra|anima vi{e ih dezorijenti{e nego {to im pomaè, tako da oni koji znaju kako se dolazi do korisnih informacija postaju bolje obave{teni. Sve ankete javnog mnjenja
18 CADA Commission d'accs aux documents administratifs Komisija za pristup administrativnim dokumentima.
162
Pjer Sadran
svedo~e o tome da se dràva jo{ uvek doìvljava kao ne{to udaljeno, a birokratija kao ne{to nepristupa~no.
Reformske politike
Tema dràvne reforme je na dnevnom redu neprestano ve} nekih petnaestak godina. Sasvim je jasno da takav poduhvat ne moè biti izveden za nekoliko meseci i da on mora da bude vi{e ili manje stalan. Me|utim, uprkos svim uloènim naporima, ne moè se re}i da je stepen modernizacije dosegao visoke razmere, mada su ostvarene neke realne promene. Prva inicijativa velikih razmera je bila takozvana politika obnove javne slu`be, pokrenuta cirkularnim pismom premijera Rokara (Rocard) od 23. februara 1989. Smisao ove mere je bio da se pre|e sa proceduralne administracije na administraciju odgovornosti. Suprotno tendenciji racionalizacije budètskih izbora pokrenutoj 1967. godine, koja je zaslu`na za uvo|enje pojma menadèrske racionalnosti u francusku administraciju i ~iji su rezultati u velikoj meri ostali na nivou teorijskih prototipa koje su u tajnosti razra|ivali ljudi iz vrha administrativne hijerarhije, sve je bilo zasnovano na motivisanosti personala: projekti su oslonjeni na participativni rad s ciljem da se pobolj{a interna i spoljna komunikacija; centri vi{eslojne odgovornosti koji su zasnovani na ugovoru sklopljenom izme|u slu`be i njene centralne administracije omogu}avaju datoj slu`bi da raspolaè globalnim budètom i da sa~uva ostvarenu materijalnu dobit uz protivuslugu prilago|avanja metoda rada i evaluacije rezultata na kraju ugovornog perioda. Sve ovo je bilo pra}eno ne{to klasi~nijim merama, kao {to su proceduralna reforma u oblasti finansija, ra~unovodstva i budèta ili sprovo|enje decentralizacije. Kada su prva odu{evljenja splasnula, pokazalo se da je bilans inovacije kontroverzan. Vi{i kadar je svakako prihvatio diskurs o menad`mentu i modernizaciji, ali nije uspeo da ga prenese i podeli sa ostalim kategorijama zaposlenih. I ponovo smo konstatovali da su najprijem~ivije administracije bile upravo one koje su ve} uloìle velike napore u svoju modernizaciju. Potonje vlade koje se nisu odrekle onog {to je bilo ste~eno ovom politikom, vratile su se na klasi~nije mere kojima su se promene pokretale odozgo a pa`nja zaposlenih orijentisala na zadovoljavanje korisnika. Time je glavno podru~je rada reformske politike postalo ono {to se moè nazvati instrumentalizacijom spoljne prinude sadràne u kriterijumima uskla|ivanja koje Evropska unija zahteva u perspektivi prelaza na euro. Od tog trenutka modernizacija ima posebno u vidu ciljeve smanjivanja javnih deficita, {to je pretpostavljalo ograni~enje delokruga dràve (ograni~enost na svoje osnovne odgovornosti), kao i ovladavanje broj~anim stanjem kadra dràvne administracije a imaju}i u vidu raspoloìve podatke za plansku organizaciju zaposlenih. Postignuti uspesi u ovom pravcu su, me|utim, bili po-
163
ni{teni nekolikim zvu~nim neuspesima: odlu~nim ko~enjem @ipeove vlade (Alain Jupp) jakim socijalnim nemirima decembra 1995, odustajanjem od reformskih projekata za Bersi, tj. za Ministarstvo finansija, kao i za Ministarstvo nacionalnog obrazovanja, i nevoljna zamena ministara (ovde je re~ o Vladi Lionela @ospena i njegovim bliskim saradnicima) koji su bili nosioci ovih mera tokom marta 2000. Kredibilitet dràvne reforme je time bio znatno naru{en, i to u trenutku kada se neke druge promene pojavljuju na mnogo diskretniji na~in. To bi se moglo re}i za reformu budètske procedure koja je svakako uslovljavala sprovo|enje strategijskih ciljeva kao {to je operacionalizacija jedne stvarne evaluacije javnih politika. Tradicionalnoj raspravi o budètu po stavkama (kojih ima 848) sledi razmatranje 150 programa koji izraàvaju programe administracija: svaki od ovih programa podrazumeva jasne ciljeve i indikatore rezultata, ima svoje globalno pokri}e uz mogu}nost raspodele kredita izme|u razli~itih tro{kovnih stavki, kao {to moè da bude i predmet vi{egodi{njeg odlu~ivanja. Isto se odnosi i na postupno stvaranje jedne e-administracije koja, ako je verovati nadle`nom ministru, predstavlja blagu polugu za dràvnu reformu. Raspolaù}i ve} sa oko 4.300 sajtova na internetu i 1.200 administrativnih on-line formulara, administracija teì da uspostavi personalizovani pristup putem koga bi svaki korisnik mogao da re{ava sve svoje administrativne potrebe. To je istovremeno i te`nja ka umreènoj administraciji u kojoj leì veliki potencijal za promene, a to je pritisak korisnika i saradnja izme|u radnika razli~itih slu`bi. Sve u svemu, dràvna reforma ne ostaje vi{e cilj koji treba dosti}i nego ve} ostvaren projekat koji treba dovr{iti: o tome svedo~i zna~aj ove teme u predsedni~koj kampanji 2002. godine.1 9 Za razliku od centralnih administracija, teritorijalni kolektiviteti Republike su pro{li kroz obimnu reformu za koju smo saglasni da je, osim zna~ajne simboli~ne vrednosti i velikog odjeka, imala i odlu~uju}e rezultate na uslove vo|enja javne delatnosti. Politika decentralizacije sprovedena pod rukovodstvom premijera Pjera Moroa (Pierre Mauroy) i Gastona Defera (Gaston Defferre), ministra unutra{njih poslova i decentralizacije, na osnovu okvirnog zakona od 2. marta 1982, koji je sve~ano nazvan Prava i slobode op{tina, departmana i regija, moè sasvim sigurno da se uvrsti u takozvane konstitutivne politike koje vi{e oblikuju politi~ko-administrativnu arenu nego {to defini{u njen konkretan sadràj. Studija o dometu izvedenih promena bi mogla samo da potvrdi njihove protivre~nosti, {to bi bila ilustracija klasi~nog fenomena path dependency. I, na kraju, francuski izuzetak i dalje opstaje
I u mnogobrojnim zna~ajnim publikacijama, me|u kojima treba izdvojiti, budu}i da je indikativna za politi~ko-administrativnu elitu koja se zalaè za modernizaciju, knjigu koju su priredili Roè Forua (Roger Fauroux) i Bernar Spic (Bernard Spitz): Norte Etat. Le livre vrit sur la fonction publique (Na{a dràva. Knjiga istine o dràvnoj funkciji), Pariz, izdava~ Robert Laffont, 2000.
19
164
Pjer Sadran
nijedna druga unitarna zemlja nema toliko op{tina (36.000) na ~etiri nivoa lokalne uprave: op{tina, me|uop{tinski nivo, departman, regija.
Jakobinski model
Klasi~ni republikanski model (ili jakobinski, nasuprot ìrondincima, koji su za vreme Revolucije zagovarali jaku decentralizaciju) polarizuje se oko komune (uspostavljene 1789. u okvirima parohija Starog reìma) i oko departmana koji je Revolucija vol{ebno stvorila 1790. godine (Nigde nije vi|eno, kaè Englez Edmund Bark Edmund Burke, da ljudi komadaju svoju otad`binu na tako varvarski na~in.), kako bi se vlast vi{e u~vrstila. Karakteri{e ga nekoliko crta: uniformnost propisa, usitnjavanje i kontroverzna zavisnost u odnosu na dràvu. Uniformnost propisa je u suprotnosti sa raznoliko{}u institucionalnih oblika koji su na snazi u vi{e stranih zemalja. U Francuskoj, od najmanjeg seoskog naselja do gradske metropole, od prigradske spavaonice do opustelog planinskog sela, preko grada srednje veli~ine, postoji jedan te isti na~in lokalne vladavine zasnovan na spoju koji ~ine ve}e op{tinski savet, i izvr{na vlast gradona~elnik koga bira savet, sa svojim pomo}nicima. Isto vaì i za departmane bilo da su bogati ili siroma{ni, ruralni ili veoma urbanizovani: savet na nivou departmana (conseil gnral) i izvr{ni organ, do 1982. prefekt, od tog datuma predsednik saveta departmana. A retke izmene u ovakvoj uniformnosti su ograni~enog dometa. Tri najve}a grada Francuske: Pariz, Lion i Marsej, podeljena su na arondismane koji imaju svoje sopstvene savete uporedo sa gradskim savetima; me|utim, njihove nadle`nosti su minimalne i to nisu prave skup{tine datih arondismana. [to se ti~e prekomorskih departmana DOM (Dpartements d'outre-mer), oni su predmet prilago|ene podele na departmane koja se izraàva uve}avanjem uloge i vlasti prefekta i saveta departmana. No, oni su do sada samo minimalno koristili taj svoj institucionalni partikularizam. I na kraju, uzev{i u obzir prekomorske teritorije TOM (Territoires d'aoutre-mer) i sada ve} nove kolektivitete (Nova Kaledonija, Majota), reklo bi se da sam Pariz predstavlja zna~ajan izuzetak u op{toj uniformnosti. Kao grad optere}en burnom istorijom i kao sedi{te javnih vlasti, Pariz je dugo istovremeno bio i komuna bez gradona~elnika i departman bez svog saveta, u kome je izvr{na vlast bila raspodeljena izme|u dva prefekta: prefekta grada Pariza i prefekta policije. Trebalo je do~ekati 1975. godinu da prestonica dobije gradona~elnika i da se time pribliì ali ne i potpuno podvrgne op{tem pravu. Disperzija ili usitnjavanje struktura je tako|e zna~ajan fenomen. Francuska ima onoliko op{tina (36.757) koliko ih zajedno ima 14 ostalih zemalja EU, {to se automatski iskazuje prevelikim brojem malih jedinica ali i niskim prose~nim brojem stanovnika koji je pet puta manji od evropskog proseka. Okvirno, 60%
165
op{tina ima manje od 500 stanovnika, 80% manje od 1.000, 90% manje od 2.000 stanovnika: time moèmo da procenimo domet ovog fenomena koji postaje sve akutniji, budu}i da se naseljavanje gradova i, prema tome, napu{tanje zaselaka i sela nastavlja (tri ~etvrtine Francuza ìvi u gradu, ali broj op{tina ostaje nepromenjen). Veliki neuspeh poku{aja spajanja op{tina koje, ~ini se, vi{e niko ni ne èli pretpostavlja postojanost datog stanja mada je to, i u ovom pitanju, u suprotnosti sa situacijom u susednim zemljama koje su, ve}inom, drasti~no smanjile broj svojih op{tina. Shodno tome, najrazli~itije forme me|uop{tinske saradnje (op{tinski sindikati, distrikti, zajednice gradova, zajednice op{tina, urbane zajednice ili zajednice naselja) po~ele su svuda da ni~u. Francuzi su, kao {ampioni u usitnjavanju op{tina, sasvim logi~no, vrhunski borci za me|uop{tinsku saradnju budu}i da treba poku{ati ili da se nedostatak resursa pokrije udruìvanjem sredstava (seoske op{tine), ili da se kooperativno upravlja spojenim gradskim tkivima koja su ve{ta~ki podeljena op{tinskim granicama (gradska naselja). I na kraju, mada se to manje prime}uje na ovoj vrednosnoj skali, usitnjavanje je obeleèno, od 1964. a naro~ito od 1972. godine, dupliranjem nadle`nosti na nivou regija i departmana; ovo stanje je posebno karikaturalno u prekomorskim departmanima (DOM), gde ista teritorija (uostalom ograni~ena) istovremeno obuhvata dva kolektiviteta. Pot~injenost u odnosu na dràvu je do 1982. godine bila oli~ena tutorstvom koje je pot~injavalo izvr{enje odluka lokalnih skup{tina prethodnom odobrenju prefekta, predstavnika dràve. Bila je obeleèna i ~injenicom da je u departmanu taj isti prefekt predstavljao izvr{nu vlast datog kolektiviteta (govorilo se o funkcionalnom udvajanju); on je bio taj koji je pripremao i sprovodio izvr{enje budèta koji je izglasao savet departmana, organizovao personal itd., dok je predsednik vaè}e skup{tine imao samo funkciju rukovo|enja raspravama. Me|utim, istini za volju, da bi se ova pravna zavisnost bolje razumela, ona mora da se smesti u svoj dru{tveno-politi~ki kontekst, u kontekst dubokog i suptilnog dosluha, koji je istakao @. P. Vorms, izme|u tutora (prefekta) i njegove klijentele, lokalnih odbornika (njegovih mo}nika)2 0. Solidarni u svom suprotstavljanju Parizu, svakome je bio potreban onaj drugi da bi utvrdio svoj poloàj i u~vrstio legitimitet. U takvim uslovima, to je bila manje unilateralna i rigorozna kontrola, a vi{e sistem unakrsne regulacije, lukavo tuma~enje zakona i ugovorenih aran`mana.
POLITIKA DECENTRALIZACIJE
Politika decentralizacije je predstavljena kao veliki posao prvog sedmogodi{njeg mandata Fransoa Miterana (Franois Mitterrand), a bila je posebno
20 @an-Pjer Vorms (Jean-Pierre Worms), Prefekt i njegovi mo}nici (Le prfet et ses notables), Sociologie du travail, 1966, br. 3, s. 249.
166
Pjer Sadran
dinami~na u periodu od 1982. do 1985. godine, kada je nekoliko krupnih odluka u~inilo da ovaj proces postane bespovratan. To se, pre svega, odnosi na Zakon od 2. marta 1982, koji predvi|a ukidanje tutorstva koje optere}uje lokalne kolektivitete. Ubudu}e su sve njihove odluke punopravno izvr{ne ~im se jednostavno prenesu predstavniku dràve. Ovaj predstavnik zadràva mogu}nost da se pozove na administrativnog sudiju ukoliko mu se u~ini da je neki od ovih akata umrljan ilegalno{}u; me|utim, kontrola koja je prethodno bila vr{ena a priori sada se vr{i u potonjem postupku i sada je sudija a ne dràvni funkcioner taj koji, prema potrebi, cenzuri{e lokalnu vlast. Tu se ve} moè govoriti o nekoj vrsti emancipacije, budu}i da su pod sistemom tutorstva lokalni kolektiviteti smatrani nekom vrstom nesposobnih maloletnika u pravnom smislu tog termina. Druga zna~ajna strategijska mera Zakona iz 1982. jeste transfer izvr{ne vlasti na izabrane predsednike teritorijalnih skup{tina, na savet na nivou departmana i na regionalni savet u slu~aju regije. Prefekt je zna~aj li{en beneficija koje pruà udvajanje funkcija i ostaje samo predstavnik dràve u departmanu i regiji (njegova ovla{}enja u ovom smislu su ipak mnogobrojna i zna~ajna). Tada po~inje generalizacija modela ve}ine, drugim re~ima modela veoma afirmisanog rukovodstva, vlasti koja je van svake sumnje demokratska, ali se ~vrsto drì na ~elu teritorijalnih kolektiviteta. Kao i gradona~elnik u samoj op{tini, predsednici departmana i regija jesu prave gazde u svojim kolektivitetima. Polazi im za rukom da njihov glas dospe do centralne vlasti (i utoliko vi{e {to su kumiliranjem lokalnih i nacionalnih mandata, bar do 2000. godine kada su propisana izvesna ograni~enja, bili u velikom broju prisutni u Parlamentu) i brane svoje prerogative. I tako je status teritorijalne javne funkcije, prihva}en 1984. godine, rezultat kompromisa izme|u Ministarstva dràvne slu`be, koje je bilo nosilac aspiracija sindikalnih organizacija, i Ministarstva unutra{njih poslova, koje je teìlo da zadovolji odbornike u ime ustavnog principa slobodnog upravljanja teritorijalnim kolektivitetima. Svi odbornici su, me|utim, namireni kada je re~ o najva`nijim pitanjima: sloboda izbora za mestu u direkciji, ozvani~enje kabineta, izuzimanje iz upravnih centara, takozvani rezervni na~in regrutovanja kadra (uz pomo} spiskova kompetencija a bez po{tovanja postoje}e klasifikacije), pribegavanje slu`benicima angaòvanim po ugovoru. I kona~no, Zakon od 2. marta 1982. godine uzdigao je regiju, koja je do tada bila u ograni~enom i posebnom statusu javne ustanove, do statusa teritorijalnog kolektiviteta s punim pravom dejstva, poput op{tine i departmana. Iznad stotinak departmana i obuhvataju}i ih, budu}i da su same sastavljene od skupa izvesnog broja departmana, nalazi se 26 regija (od kojih se 22 nalaze na teritoriji same kontinentalne Francuske sa Korzikom). No, decentralizacija je dug kumulativni proces. Po~etni zakonodavni tekst su pratile jo{ neke reforme: prenos nadle`nosti na lokalne kolektivitete 1983. godine, uspostavljanje teritorijalne dràvne funkcije 1984, novi ele-
167
menti pravilnika za lokalne odbornike 1985, 1992. i 2000. godine, preobraàj me|uop{tinskih organa 1992. i 1999, stvaranje krajeva (na francuskom pays, prim. prev.) oblik kooperativne akcije za razvoj ruralnih prostora, 1995. i 1998, i posebno lokalni referendum i konsultacija narodnih inicijativa 1992. i 1995. Kako se sve ovo moè oceniti?
DOMET PROMENA
Francuska nije odse~no i jednostavno pre{la iz procesa centralizacije u proces decentralizacije. Promene koje je donela politika decentralizacije jesu stvarne, ali ostaju i dalje nedore~ene u mnogim pitanjima.
Republika koja ostaje nedeljiva mada ubudu}e i pluralna

Princip nedeljivosti Republike ima ustavnu vrednost koju je u vi{e navrata potvrdio Ustavni savet, posebno kada je re~ o njegovim odlukama o Korzici kojoj je odbijeno kako priznavanje korzikanskog naroda, ~ak i kao obi~ne komponente francuskog naroda, tako i transfer mera prilago|avanja zakona Republike na njenu teritorijalnu skup{tinu. Me|utim, s druge strane, Nova Kaledonija od 1998. vi{e ne pripada kategoriji prekomorskih teritorija (DOM) i predstavlja poseban kolektivitet koji ima unikatan status u normativnoj oblasti, kao i po pitanju dràvljanstva (postoji posebno kaledonijsko dràvljanstvo uz derogativno pravo glasa). Sa svoje strane, zakon usmeravanja prekomorskih oblasti koji ukida na~elo kategorijalnog jedinstva, prihvata da ~etiri prekomorska departmana (DOM) mogu da biraju diferencirana institucionalna re{enja. I tako se preko periferije sistema uvodi praksa strana francuskoj pravnoj tradiciji. Te{ko je predvideti domet njenog uticaja.
OSUJE]ENA LOGIKA LOKALNE VLASTI

Verovatno smo napustili logiku jakobinizma koji su ~asnici ukrotili, sposobnog da se sna`no odupre inicijativama centralne vlasti, da bismo u{li u eru lokalne vlasti (kojom se upravlja partnerstvom, ugovorom i onim {to se sve ~e{}e naziva upravljanjem na vi{e nivoa). Odbornici dobro shvataju da su ocenjeni prema sposobnosti da na sebe preuzmu odgovornost i rukovo|enje ekonomskim i socijalnim razvojem njihovih kolektiviteta. To zna~i da èle da upravljaju javnim poslovima na svojoj teritoriji, da u tom okviru sprovode upravlja~ku logiku koja }e se manje baviti po{tovanjem forme a vi{e efikasno{}u. êsto tek iza{ao sa univerziteta, novi kadar teritorijalne javne funkcije prihvata tu dinami~nu
168
Pjer Sadran
viziju lokalne uprave utoliko vi{e {to moè da pogoduje interesima li~ne karijere. Uz profesionalizaciju odbornika koji se sve manje pona{aju kao diletanti, administrativni kadar se sve vi{e me{a u vo|enje politika. Nedavni i o~igledni uspeh me|uop{tinskog organizovanja sa sopstvenim fiskalnim sistemom (federativno me|uop{tinsko organizovanje), posebno u gradskim i prigradskim sredinama2 1, svedo~i sasvim sigurno o realnosti samih promena. Me|utim, ovakva organizacija je usporena jazom izme|u politi~kih predstavnika i predstavnika javne delatnosti. Sve dok demokratska legitimnost koja se prenosi direktnim izborima bude bila ekskluzivno pravo gradona~elnika i oduzimana izvr{noj vlasti datog naselja, igre oko vlasti }e predstavljati zamke koje treba prevazi}i. Sistem koabitacije je, na izvestan na~in, postao rasprostranjen na nivou lokalne vlasti i bi}e te{ko osloboditi ga se.
DEMOKRATSKI DEFICIT KOJI ISTRAJAVA

Jedini cilj decentralizacije nije bio da pobolj{a upravljanje javnim poslovima, trebalo je tako|e da oìvi demokratsku raspravu. Me|utim, sa ove ta~ke gledi{ta tendenciozni porast apstinencije na lokalnim izborima jeste paradoksalan i razo~aravaju}i budu}i da je materija koja se danas nudi bira~ima umnogome bogatija. No, reklo bi se da u slu~aju kada lokalni izbori nisu prepuni nacionalnih tema onda oni ne pobu|uju veliko interesovanje. Osim toga, neki poku{aji stimulacije participativne demokratije lokalnim konsultacijama koje, istina, kontroli{u odbornici koji imaju poslednju re~ i upravnu mo} nisu bili mnogo ubedljiviji. Kako objasniti ovaj gubitak iluzija, u trenutku kada se susedstvo (proximit) name}e kao jedan od klju~nih termina u oblasti politi~ke komunikacije? Preveo: Du{an Damjanovi}
Selektivna literatura:
Burdeau F., Histoire de l'administration franaise, Paris, Domat-Montchrestien, 1989. Chevallier J., Science administrative, Paris, PUF, tre}e izdanje, 2002. Dreyfus F., L'invention de la bureaucratie, Paris, La Dcouverte, 2000. Dupuy F., Thoenig J-C., Sociologie de l'administration franaise, Paris, A. Colin, 1983. Duran P., Penser l'action publique, Paris, LGDJ, 1999. Mabileau A., Le systme local en France, Paris, Montchrestein, 1995. Rouban L., La fonction publique, Paris, La Dcouverte, 1996. Sadran P., Le systme administratif franais, Paris, Montchrestein, drugo izdanje 1997.
21 Od 31. decembra 1998. do 31. decembra 2000. broj stanovnika koji spada u ovu kategoriju federativne me|uop{tinske organizacije, u gradskoj sredini, pove}an je sa 4.987.005 na 17.680.638.
169
Gerd [mid-Ajh{ted
(Osnovne karakteristike i najva`niji preduslovi za izradu i implementaciju zakona kojima se reguli{e) NASTANAK OSNOVNOG ZAKONA SAVEZNE REPUBLIKE NEMA^KE
Najva`niji zakon kojim se ure|uje oblast javne uprave u Saveznoj Republici Nema~koj je Osnovni zakon od 23. maja 1949. godine. Osnovni zakon je zapravo ustav SR Nema~ke; on se, me|utim, ne zove ustav (kao {to je to bio Ustav Nema~kog Rajha iz 1871. ili Vajmarski ustav iz 1919), po{to se najpre smatrao samo osnovnim pravilnikom koji je trebalo da vaì do ponovnog ujedinjenja dve Nema~ke. Me|utim, sa materijalnog aspekta, Osnovni zakon sadrì sve elemente ustava: popis osnovnih prava i sloboda kojima se na~elno razgrani~avaju odnosi izme|u gra|anina i dràve; najva`nije odrednice o strukturi dràve (koja se sastoji od savezne dràve, pokrajina i op{tina); formiranje dràvnih organa (predsednik savezne dràve, Savezni parlament /Bundestag/, Ve}e pokrajina / Bundesrat/, Savezna vlada); postupak i nadle`nosti u okviru kojih dràvni organi mogu da donose zakone i najvi{i pravni akt o finansiranju javnih slu`bi. Osnovna pravila o zakonodavnim nadle`nostima u SR Nema~koj zapisana su u ~lanu 70. Osnovnog zakona. Iz njega proizilazi da pokrajine imaju pravo da donose zakone, osim u slu~aju da je Osnovnim zakonom ovla{}enje za dono{enje zakona dato saveznoj dràvi. Motivi za ovakvo re{enje najbolje se mogu pojasniti pogledom na istoriju nastanka Osnovnog zakona. Nacrt Osnovnog zakona sastavili su nema~ki komisionari (parlamentarni savet) nekoliko godina nakon okon~anja Drugog svetskog rata pod vrhovnim nadzorom triju zapadnih pobedni~kih sila. Tri zapadne pobedni~ke sile htele su po svaku cenu da spre~e mogu}nost da se na tlu Nema~ke ponovo ustoli~i centralisti~ki organizovana unitarna dràva. Stoga su tvorcima Osnovnog zakona posta-
JAVNA UPRAVA U NEMA^KOJ
170
Gerd [mid-Ajh{ted
vili uslov da centralnoj ({to zna~i saveznoj) dràvi ustupe samo ona ovla{}enja koja su neophodna za funkcionisanje jedinstvene dràve. Upravo je to regulisano ~lanom 70. Osnovnog zakona: savezna dràva sme da se angaùje po pitanju dono{enja zakona samo (ako se uvidi neophodnost postojanja centralne regulative) kada joj je to izri~ito dozvoljeno. Me|utim, treba pomenuti da je jak poloàj pokrajina u saveznoj dràvi proizi{ao iz nema~ke tradicije i dan-danas oslikava tu tradiciju. Nema~ki Rajh je tokom cele svoje istorije izuzev perioda od 1933. do 1845, uvek bio savezna a nikada unitarna dràva, kao, na primer, Francuska.
ZAKONODAVNE NADLE@NOSTI SAVEZNE DR@AVE I POKRAJINA

Iz na~ela da savezni nivo treba da dobije samo nadle`nosti koje su potrebne da bi zajedni~ka dràva funkcionisala proizi{la je trostruka gradacija intenziteta zakonodavnih nadle`nosti saveznog nivoa: Na prvom mestu postoje oblasti (kao, na primer, uvozne i izvozne carine na dràvnim granicama, putne isprave, valutni i monetarni sistem) koje treba i mogu da se reguli{u jedino na saveznom nivou, odnosno isklju~ivo saveznim zakonodavstvom. U drugoj oblasti, savezna dràva je ovla{}ena da donosi zakone ~im ili ukoliko se ispostavi da postoji potreba za regulativom na nivou saveznih zakona. Sve dok ili ukoliko savezni nivo ne iskoristi ovo zakonodavno pravo, regulativna nadle`nost ostaje na pokrajinskom nivou. Ova regulativna oblast naziva se domenom konkuri{u}eg zakonodavstva. Savezni nivo ovde sme da donosi zakone, posebno u slu~ajevima kada je to potrebno radi o~uvanja ujedna~enosti ìvotnih uslova i izvan teritorije neke pokrajine; ukoliko se donesu takvi zakoni, oni potiskuju, na primer, postoje}e pokrajinske zakone kojima se reguli{e ista materija. U oblast ovog ,,konkuri{u}eg zakonodavstva spada na primer zemlji{no pravo a time i gra|evinsko i pravo prostornog planiranja. Do 1960. godine, kada je objavljen Savezni gra|evinski zakon, nije postojalo savezno gra|evinsko pravo, ve} samo odgovaraju}i pokrajinski zakoni. Ove pokrajinske zakone tek je 1960. godine zamenio Savezni gra|evinski zakon (dana{nji Gra|evinski zakonik). Kao tre}a kategorija, kona~no postoje nadle`nosti saveznog nivoa za dono{enje okvirnog zakonodavstva: ovde je savezni nivo duàn da intenzitet svoje regulativne delatnosti ograni~i u toj meri da pokrajinama ostane prostor za samostalne materijalne regulative. Dakle, potrebno je stvoriti samo (relativno grub) okvir u koji se zatim uklapaju pokrajine sa svojim zakonima. U ovom domenu su relativno poznati Okvirni zakon o ~inovnicima i Okvirni zakon o visokim {kolama; u gra|evinskom i pravu prostornog planiranja zna~ajna je okvirna nad-
Javna uprava u Nema~koj
171
le`nost saveznog nivoa u odnosu na pravo o ure|ivanju prostora, a u skladu sa ~l. 75. br. 4. Osnovnog zakona. Na osnovu ove okvirne nadle`nosti, 1965. godine je nastao (savezni) Zakon o ure|ivanju prostora, koji se razra|uje i dopunjuje odgovaraju}im pokrajinskim zakonima o prostornom planiranju. Zakon o ure|ivanju prostora temeljno je novelisan 1. januara 1998. godine. U odnosu na sva ova tri vida nadle`nosti saveznog zakonodavstva, u Osnovnom zakonu je sa~injen popis u kome su detaljno nabrojane stru~ne oblasti koje, uz po{tovanje ovih nadle`nosti, moè da reguli{e savezna dràva. U ~l. 73. Osnovnog zakona sadràn je popis predmeta isklju~ivog zakonodavstva, a u ~l. 74. popis predmeta konkuri{u}eg zakonodavstva, dok je u ~l. 75. sadràn popis predmeta okvirnog zakonodavstva. Sve {to nije nabrojano u ovim spiskovima spada u oblast koju reguli{u pokrajine. Me|utim, ako pojedina~no posmatramo nabrajanja iz ~lanova 73. do 75. Osnovnog zakona, dolazimo do zaklju~ka da je saveznoj dràvi dodeljen veliki broj oblasti koje treba da reguli{e. Umesto pravila da pokrajine treba da budu nadle`ne za sve (osim nekih izuzetaka koji se prenose na savezni nivo), iskustvo govori da je pokrajinama, od velikog broja nadle`nosti, dodeljeno samo ono {to nije moglo da se smesti na saveznom nivou. Kao najva`nija nadle`nost, pokrajinama je ostalo pravo o kulturi (na primer, pravo za{tite spomenika) i pravo odràvanja reda i poretka (na primer, gra|evinski propisi; pravo o policiji).
LOKALNA SAMOUPRAVA
Gde je mesto op{tina u ovom sloènom sistemu nadle`nosti? Op{tine imaju pravo na samoupravu. Me|utim, one su du`ne da se drè zakonskih okvira. Njihova nadle`nost nalazi se u pravu da vr{e poslove lokalne zajednice u sopstvenoj odgovornosti i u okviru zakona. Budu}i da je lokalnoj samoupravi posve}eno posebno poglavlje, na ovom mestu ne}e biti detaljnije re~i o poloàju i ovla{}enjima op{tina.
FUNKCIJA USTAVNOG I UPRAVNOG SUDSTVA

U modernoj pravnoj dràvi sudovi, a posebno ustavni i upravni, imaju veoma bitan samostalan poloàj. U SR Nema~koj oni su dobili veoma zna~ajan status. Ukoliko se pitanje kome pripada vrhovna dràvna vlast meri po tome ko u slu~aju spora ima poslednju re~, onda su u Saveznoj Republici Nema~koj sudovi vrhovna dràvna vlast. U slu~aju spora, na kraju krajeva, sudovi (a na njihovom ~elu Savezni ustavni sud) odlu~uju o tome da li je neki zakon koji je usvojio parlament odrìv. Savezni ustavni sud tako|e moè da preispita i validnost izmena Osnovnog zakona. Najvi{u poziciju, prema tome, ne zauzima Parlament
172
Gerd [mid-Ajh{ted
(kao predstavni~ko telo naroda), a sigurno ne ni predsednik savezne dràve (koji samo potpisuje zakone), ve} sudstvo. Me|utim, sudovi imaju mogu}nost samo da ospore va`nost zakona i da pokrenu postupak za proveru posredstvom ustavnih sudova. Oni ne mogu da zamene propis, za koji je utvr|eno da nije ustavan, novim zakonom ili novom regulativom. To, naime, jeste i ostaje isklju~ivo pravo legislative. Me|utim, sudovi odlu~uju o tome kako treba tuma~iti zakone. Ovde u Saveznoj Republici Nema~koj vaì tzv. princip potpune provere: sudovi po pravilu ne predvi|aju da uprava moè apsolutno slobodno da donosi odluke, ve} na zahtev nekog gra|anina koji tvrdi da je njegovo pravo povre|eno preispituju kompletan sadràj odluke ili re{enja koje je izdala uprava. U pore|enju sa Evropom, ovo je specifi~nost koja vaì za Nema~ku. Primenom principa potpune provere preko sudova ja~a se status Savezne Republike Nema~ke kao pravne dràve, ali treba pomenuti da ovaj princip u pojedina~nim slu~ajevima moè da ko~i prodornost uprave.
PROMENE U PODELI VLASTI

Dok je zna~aj tre}eg vida vlasti, sudstva, doìveo ogroman porast, razgrani~enje izme|u legislativne i egzekutivne vlasti u me|uvremenu postalo je neprecizno jer je re~ o podeli vlasti izme|u parlamenta, s jedne strane, i vlade, s druge strane. Kancelara, kao {efa Vlade Savezne Republike Nema~ke, bira Parlament; on i Vlada za gotovo sva pitanja moraju da pridobiju saglasnosti ve}ine u Parlamentu. Ovde, zapravo, nije re~ o podeli ve} o tesnom preplitanju ove dve sfere. Vlada zapravo vi{e ne moè da se ozna~i kao nezavisna od zakonodavstva; to na izvestan na~in vaì samo jo{ za birokratiju, ili drugim re~ima za upravu. U skladu sa tradicijom u Nema~koj, u ministarstvima i na najva`nijim poloàjima u svim dràvnim slu`bama zaposleni su ~inovnici. înovnici ne mogu da dobiju otkaz dok traje njihov radni vek, a samo ~inovnici na istaknutim poloàjima mogu da se otpuste u privremenu penziju, a da pritom ne moraju da se navedu razlozi za to. Svi ostali ~inovnici (a to vaì uglavnom i za name{tenike u upravi) ne zavise od smena vlada i promena odnosa ve}ine u parlamentima. Uprava podleè principu zakonitosti, {to zna~i da u principu sme da deluje samo u onim oblastima gde je to na osnovu nekog zakona dopu{teno. I upravni postupak je precizno regulisan saveznim i pokrajinskim zakonima. Me|utim, zakoni nisu kompjuterski programi koje bi uprava mogla shematski da izvr{ava u svojstvu nekakvog pukog izvr{nog organa. Pre bi se moglo re}i da su to uputstva za delovanje, kojima se ~esto samo u vidu generalnih klauzula defini{u ciljevi delovanja, u kojima se nalozi opisuju neodre|enim pravnim pojmovima, dok se neke druge stvari relativno detaljno reguli{u, ali oni po pravilu mogu da se izvr-
173
{avaju na razli~ite na~ine. Utoliko je uprava ipak samostalna i nezavisna dràvna vlast. Ovo nije negativna ve} pozitivna konstatacija. Jer, s obzirom na ~este smene Vlade i usredsre|enost sudskih odluka na konkretne slu~ajeve, zapravo je uprava ta koja garantuje kontinuitet dràve. Jedan nema~ki profesor nauke o upravi, poznat me|u pravnicima, jednom prilikom je rekao: Ustavi prolaze, a uprava ostaje (Oto Majer).
UPRAVA KAO DONOSILAC NORMATIVNIH AKATA

^vrst poloàj uprave kona~no se svodi i na ~injenicu da i ona u~estvuje u procesu utvr|ivanja normi, i to putem dono{enja uredbi. Ako prelistamo nema~ki Savezni slu`beni list ili pokrajinske slu`bene listove, na}i }emo dve razli~ite vrste pravnih propisa, a to su zakoni i uredbe. Po pitanju brojnosti, prevagu odnose uredbe. Razlika izme|u zakona i uredbe jeste u tome {to zakone pre objavljivanja mora da usvoji parlament (dakle, savezni ili neki pokrajinski parlament), dok uredbu ne usvaja parlament, ve} je formuli{e i donosi samo vlada, ministarstvo ili neka druga upravna instanca. Koji je smisao ovakve podele? Pravne norme na~elno mora da usvoji parlament; jer dràvljanin ima pravo na to da o pravilima, kojima on treba da se pokorava, najpre poslanici vode diskusiju te da stupe na snagu samo ako je za njih glasala ve}ina u skup{tini. Ovo vaì i za sve propise koji nose formalan naziv zakon; stoga se ovi propisi nazivaju i formalnim zakonima ili jo{ preciznije parlamentarnim zakonima. Me|utim, na~elo da bi parlament trebalo da odobri zakone, u praksi ne moè da se ispo{tuje u svim slu~ajevima. Moderna pravna i zakonska dràva upu}ena je na tako veliki broj pravila da bi parlamenti na nivou savezne dràve ili pokrajina bili preoptere}eni ako bi morali da se bave svakim detaljem. To nije ni neophodno. Savezni parlament, na primer, ne mora da odlu~uje o tome da li znak ,,stop na nekoj raskrsnici treba da bude ~etvorougaonog ili {estougaonog oblika, kako treba da izgleda osvetljenje na nekom biciklu, da li u nekom selu moè da se izda dozvola za benzinsku pumpu ili ne. Takva pitanja mogu se prepustiti upravi. Pod aspektima pojednostavljivanja rada i rastere}enja, parlamentarnom zakonodavcu je putem ~lana 80. Osnovnog zakona data dozvola da upravi kao izvr{noj instanci prepusti da odlu~i o pojedinostima prilikom preciziranja neke regulative.
174
Gerd [mid-Ajh{ted
Tekst ~lana 80. Osnovnog zakona (odlomak) ^lan 80. Dono{enje uredbi
Na osnovu zakona, Savezna vlada, savezni ministri ili pokrajinske vlade mogu da dobiju ovla{}enje da donose uredbe. Pri tome se zakonom moraju utvrditi sadràj, svrha i {irina datih ovla{}enja. U uredbi mora da se navede pravni osnov. Ukoliko je zakonom predvi|eno da neko ovla{}enje moè dalje da se prenosi, onda je potrebno doneti uredbu radi prenosa datih ovla{}enja. Saglasnost ve}a pokrajina, osim u slu~aju da je druga~ije predvi|eno odredbama saveznog zakona, zahtevaju uredbe... na osnovu saveznih zakona, a koji zahtevaju saglasnost ve}a republika ili koje pokrajine izvr{avaju po nalogu savezne dràve ili kao poslove iz sopstvene nadle`nosti. Zakonodavac je dakle duàn da u svom formalnom zakonu precizno opi{e sadràj, svrhu i obim onoga {to èli da poveri upravi. Ako je ve}e pokrajina moralo da d svoju saglasnost sa glavnim zakonom, onda je njegova saglasnost potrebna i za uredbu koja je zasnovana na tom zakonu. Na osnovu ovla{}enja, uprava ima pravo da dalje konkretizuje uop{tenu odredbu zakona, i u tom smislu sme da donese uredbu. Uredbe su podjednako obavezuju}e kao i formalni zakoni, te su stoga i to zakoni u materijalnim smislu. Me|utim, s obzirom na to da ih ne donosi parlament, razumljivo je da je sve {to bitno zalazi u prava gra|ana vezano za klauzulu kojom se predvi|a njihovo parlamentarno usvajanje: ovakvi zahvati se ne smeju naloìti uredbom ve} samo putem dono{enja formalnog zakona. Isto vaì, na primer, za ~l. 104. Osnovnog zakona kada je re~ o ograni~avanju li~ne slobode. Iz principa pravne dràvne i demokrati~nosti Osnovnog zakona sasvim uop{teno sledi da bitne odluke, a posebno one iz oblasti koje su relevantne za osnovna prava i slobode mora da donese parlamentarni zakonodavac, te da ne smeju da se prepuste upravi. Uredbe moraju da se drè okvira nadre|enog formalnog zakona; ne smeju da reguli{u u ve}oj meri nego {to je to predvi|eno osnovom po kojoj je izdato ovla{}enje. Ukoliko se ovla{}enje prekora~i, uredba je ni{tava. Na veoma {irokim ovla{}enjima naime na ratifikaciji Rimskih ugovora iz 1957. godine i ugovora Evropske unije nakon toga (Mastriht I i II) po~iva celokupna normativna delatnost Evropske unije. Iako je Evropski parlament iz Strazbura uklju~en u proces dono{enja zakona, u pravnom smislu je re~ o tome da egzekutiva donosi akte ili, drugim re~ima, o pravu saveta ministara da donosi uredbe, a on se
175
sastoji od po jednog ministra iz svake dràve ~lanice. U Rimskim ugovorima je definisano u kojim vidovima Savet ministara EU moè da donosi pravne akte sa obevezuju}im dejstvom za dràve ~lanice. Kao pravni akti EU mogu da se donesu: uredbe (neposredno obavezuju}e u dràvama ~lanicama), smernice (koje nacionalno zakonodavstvo treba da prenese u obavezuju}e zakonodavstvo), odluke kojima se na obavezuju}i na~in re{avaju pojedina~ni slu~ajevi. Osim toga, Savet ministara sme da izda i pravno neobavezuju}e preporuke i mi{ljenja. U skladu sa prvobitnim ciljem Rimskih ugovora, a to je da se ostvari privredna zajednica, razli~ite uredbe su se najpre odnosile uglavnom na odre|ene privredne oblasti, a pre svega na agrarnu oblast, ali ne i na suvereno delovanje javne uprave. Me|utim, od 80-ih godina, EU sve jasnije sprovodi sopstvenu politiku u mnogim izvornim politi~kim oblastima kojima je ipak direktno pogo|ena i javna uprava; jedan od brojnih primera je politika ~ovekove sredine. Osim toga, bitno je {to ponu|a~i javnih radova moraju javno da raspi{u svoje gra|evinske konkurse od odre|ene vrednosti (preko 10 miliona nema~kih maraka) a to zna~i na teritoriji cele Evropske unije. Odluka o dodeljivanju posla naknadno mora da se obrazloì ostalim ponu|a~ima. Ovi preduslovi kojima se èli posti}i izvesna transparentnost u dodeljivanju velikih javnih poslova, nisu regulisani uredbom ve} smernicom takozvanom smernicom o gra|evinskoj koordinaciji. Smernica o koordinaciji isporuka treba da obezbedi iste uslove i u domenu isporuke robe i dobara, koji nisu predmet gra|evinskih poslova. Glavni domen primene ovde bi mogla da bude kupovina investicionih dobara od strane javnog sektora. Me|utim, grani~na vrednost od 400.000 nama~kih maraka po odnosnom pojedina~nom investicionom dobru je toliko visoka da ovi kriterijumi u praksi ne nalaze ~estu primenu. Svojom nadzornom smernicom, Savet ministara EU na kraju krajeva èli da se postara o tome da se propisi o raspisivanju konkursa i o isporukama zaista i po{tuju. Dràve ~lanice su du`ne da se staraju o funkcionalnom pravnom nadzoru i da toleri{u napomene iz Brisela da one ne bi bile prekr{ene.
FINANSIJSKI SISTEM
Finansijski sistem Savezne Republike Nema~ke regulisan je ~lanom 104a do 115. Osnovnog zakona. U skladu s tim, postoje porezi i da`bine koje moè da napla}uje jedino savezna dràva (na primer porez na gorivo ili carine), takozvani zajedni~ki porezi, od kojih prihode me|usobno dele savezna dràva i pokrajine (kao {to su porez na plate i primanja i porez na promet), porezi i da`bine koje
176
Gerd [mid-Ajh{ted
smeju da ubiraju jedino pokrajine (kao {to je porez na nasledstvo) i porezi koje ubiraju op{tine (kao {to je porez na zemlji{te). Naplatu poreza, kao upravni posao, uglavnom sprovode pokrajine.
ORGANIZACIJA
Nema~kom upravom vlada princip zakonitosti. Svaki upravni akt zahteva zakonski osnov. Navedeni akti zakonodavstva, dakle, ~ine osnovu za prakti~no delovanje uprave na svim nivoima. U daljem tekstu }e biti prikazana organizacija nema~ke uprave.
Savezni i pokrajinski organi uprave

Da bi mogla pravilno da se shvati struktura nema~ke uprave na saveznom i pokrajinskom niovu, najpre je bitno imati u vidu na~elo proisteklo iz ~l. 83. Osnovnog zakona. Tamo je zapisano: Pokrajine izvr{avaju savezne zakone kao sopstvene poslove, osim u slu~aju da je ovim Osnovnim zakonom druga~ije predvi|eno ili dopu{teno. U ovom osnovnom pravilu se krije jedna specifi~nost nema~kog ustavnog prava: njime se, naime, nagove{tava da saveznoj dràvi na~elno ne stoje na raspolaganju sopstveni organi u okviru uprave. Mada postoje neki bitni izuzeci od ovog pravila, ipak se na~elno moè konstatovati da po pitanju izgradnje i ure|ivanja upravnih organa i po pitanju upravnog postupka nadle`nost pripada isklju~ivo saveznim pokrajinana. U okviru pokrajinskih uprava bitno je imati u vidu slobode organa lokalne samouprave. Razlog za ~injenicu da se ~ak i izvr{avanje saveznih zakona stavljalo u nadle`nost pokrajina treba traìti u ve} pomenutom nastojanju autora nema~kog ustava iz 1949. godine da se decentralizuje uprava. @elja nije bila da se postigne centralizovana unitarna dràva, ve} decentralizovana uprava koja se nalazi na nivou {to blièm gra|anima. U istu svrhu je trebalo da sluì i {irenje nadle`nosti pokrajina, ali i zagarantovana lokalna samouprava. U tom smislu, struktura nema~ke uprave podeljena je pre svega na tri stepena: postoje (u iznimnim slu~ajevima) savezni upravni organi, i jedinice lokalne samouprave (uglavnom) pokrajinski upravni organi a postoje (kao tre}i nivo). Jo{ po jedna podela na tri nivoa zati~e se i u strukturama organa na svakom od ova tri nivoa: postoje vi{i savezni organi (sa odgovaraju}im saveznim vi{im slu`bama), srednji savezni organi i donji (lokalni) savezni organi. Postoje vi{i pokrajinski organi, srednji pokrajinski organi (njih, dodu{e, nema u manjim pokrajinama) i donji pokrajinski organi. I kod jedinica lokalne samouprave razlikuju se tri vrste jedinica samostalni gradovi (van okruga), okruzi i op{tine koje pripadaju okruzima. Me|utim, ove tri jedinice ne stoje u odnosu trostepene hije-
177
rarhije jedna ispod druge; slobodni gradovi van okruga i okruzi nalaze se na istom nivou, dok samo izme|u okruga, s jedne strane, i op{tina koje ulaze u sastav tih okruga, s druge strane postoji izvestan odnos podre|enosti i nadre|enosti, koji, me|utim, ni u kom slu~aju ne vaì u svim oblastima.
Donji nivo dràvne uprave

Okruzi predstavljaju najniì nivo dràvne uprave. Okruzi na taj na~in spadaju i u dràvnu upravu i u nivo lokalne samouprave. Putem zakonskog okvira, ograni~ena autonomija lokalne samouprave dolazi do izraàja pre svega na osnovu ~injenice da i gradovi, op{tine i okruzi, kao i savezna dràva i pokrajine, imaju direktno izabrana predstavni~ka tela. I ova predstavni~ka tela smeju da donose sopstvene zakone, koji se, me|utim, u tom slu~aju nazivaju statutima. Po{to gradovi, op{tine i okruzi u strukturi dràve zauzimaju tek tre}i nivo (nakon saveznog i pokrajinskog nivoa), oni su prilikom ure|ivanja svojih statuta du`ni da se drè znatno ve}eg broja ograni~enja nego savezna dràva ili pokrajine. Du`ni su da se drè zakonskog okvira, koji im je dat od savezne dràve i pokrajine. U tom okviru oni uìvaju autonomiju dono{enja statuta i u tom smislu mogu samostalno i u sopstvenoj odgovornosti da ure|uju lokalne poslove. Autonomija dono{enja statuta je bitan sastavni deo lokalne samouprave: na osnovu nje op{tine (i okruzi) mogu ciljano da se prilagode lokalnim okolnostima i da svojim propisima i planovima defini{u upravo ono {to je u skladu sa lokalnim uslovima.
Upravni propisi
Ispod piramide normi sazdane od Osnovnog zakona, saveznog i pokrajinskog prava i lokalnih statuta, a koji odre|uju delovanje uprave, kona~no postoje i takozvani upravni propisi. Ove upravne propise formuli{e birokratija saveznih ili pokrajinskih ministarstava u vidu ukaza, smernica ili cirkularnih dopisa i {alje ih odnosnim upravnim slu`bama. Iako nisu pravne norme, upravni propisi ipak imaju zna~ajan uticaj. Razlog za to treba traìti u ~injenici da je uprava hijerarhijski organizovana. Inspektor mora da slu{a ~inovnika u saveznoj ili pokrajinskoj upravi, a ovaj mora da slu{a vi{eg ~inovnika u saveznoj ili pokrajinskoj upravi, a svi ~inovnici ili name{tenici u nekoj stru~noj slu`bi moraju da slede uputstva pomo}nika ili ministra. U ~inovni~koj hijerarhiji vi{e slu`be imaju pravo da izdaju zapovesti niìm slu`bama, a ovo pravo moè da se sprovede u delo putem upravnih propisa. Tako je, na primer, u ~lanu 37. Okvirnog zakona o ~inovnicima zapisano: Svaki ~inovnik je obavezan da izvr{ava uputstva koja mu da pretpostavljeni i da se drì op{tih smernica. Ako, na primer, neki visoki ~inovnik slu`be za
178
Gerd [mid-Ajh{ted
izdavanje gra|evinskih dozvola izda uputstvo svojim hijerarhijski podre|enim zaposlenima da vi{e ne smeju da izdaju nikakve vanredne dozvole za nadogradnju potkrovlja, onda to u odnosu na gra|ane koji su pogo|eni ovom odlukom deluje isto kao da je donet zakon kojim se to predvi|a. Ovakvo uputstvo moè da deluje samo ako ne stoji u suprotnosti sa nekim nadre|enim propisom. Me|utim, ako ne postoji propis u kome se reguli{e pod kojim okolnostima mora da bude izdata dozvola za nadogradnju potkrovlja, upravnim propisom moè da se spre~i izdavanje takvih dozvola. Na ovom primeru se vidi da upravni propisi u odnosu na gra|ane mogu da imaju isto dejstvo kao i zakoni, i to pozitivno i negativno. Eventualno pozitivan efekat zasnovan je na principu jednakosti koji prozilazi iz Osnovnog zakona. Ako je neka uprava sama sebi definisala pravila (a to se ~ini putem upravnih propisa) onda ona ne sme vi{e samovoljno da odstupa od tih pravila. Ako se, na primer (kada se okrene navedeni primer), putem upravnog propisa reguli{e pod kojim uslovima po pravilu treba da se izdaju dozvole za nadogradnju potkrovlja, onda uprava ne moè vi{e samovoljno u nekom pojedina~nom slu~aju da odbije da izda dozvolu, ako su prethodno formulisani uslovi ispo{tovani. Jer, niko ne sme da bude izloèn samovoljnom neravnopravnom tretmanu, {to je zagarantovano Osnovnim zakonom.
ÎNJENICE
Savremena struktura upravnih organa u Saveznoj Republici Nema~koj izgleda ovako:
Savezni organi uprave

Upravni organi na nivou savezne dràve prema Osnovnom zakonu moraju da budu izuzetak. Ovo, me|utim, ne vaì za najvi{e savezne organe za savezna ministarstva: ona moraju da postoje i nisu nikakve iznimne pojave, jer bez ministarstva savezni ministar ne bi bio sposoban da radi svoj posao. O ure|ivanju i razgrani~avanju saveznih ministarstava usagla{avaju se odnosne stranke koje se nalaze u vladi putem pregovora; poslednju re~ u tom smislu ima savezni kancelar, na ~iji predlog se savezni ministri imenuju i razre{avaju du`nosti. Razgrani~avanje resora se menja od jednog mandata parlamenta do slede}eg. Tako je u prvim godinama posle nastanka Savezne Republike Nema~ke postojao ministar za stambenu izgradnju; u me|uvremenu stambena izgradnja je prestala da se smatra primarnim javnim zadatkom; i zato je od po~etka 70-ih godina do smene vlade 1998. godine ovaj resor nosio naziv Savezno ministarstvo za prostorno ure|ivanje, gra|evinarstvo i urbanizam; od 1998. godine spojeno je sa Ministar-
179
stvom za saobra}aj u Savezno ministarstvo za saobra}aj, gra|evinarstvo i stambena pitanja. Osim saveznih ministarstava, kao najvi{ih saveznih upravnih organa, postoje jo{ i vi{i savezni organi koji su zaduèni za teritoriju cele savezne dràve, ili savezni zavodi koji nemaju sopstvenu pravnu sposobnost. Vi{i savezni organi su, na primer, Savezni kriminalisti~ki zavod, Savezni zavod za ustavnu za{titu (oba spadaju u Savezno ministarstvo za unutra{nje poslove), Savezni zavod za teretni saobra}aj (spada u Savezno ministarstvo za saobra}aj), Savezni zavod za finansije (spada u Savezno ministarstvo za finansije) itd. Savezni zavodi su, na primer, Savezni arhiv, Fizi~ko-tehni~ki savezni zavod, Savezni zavod za rad, Savezni zavod za istraìvanja u oblasti poljoprivrede i prehrane. Putem ovih organa, savezna dràva ostvaruje svoje centralne poslove u tendencionalno depolitizovanom prostoru, jer izdvajanje posebnih organa i zavoda iz odnosnih nadle`nih saveznih resora pre svega sluì depolitizaciji. Broj saveznih upravnih organa ispod onih najvi{ih i vi{ih opada. Sopstveni srednji organi postoje samo za neke malobrojne grane uprave, na primer za oblasne odbrambene komande vojnih uprava, direkcije za brodski saobra}aj i saobra}aj na vodi. I vi{e finansijske direkcije su srednji savezni organi uprave, ali istovremeno i najvi{i pokrajinski organi. Savezna dràva je ovla{}ena da ure|uje ovakve savezne uprave u skladu sa ~l. 87. Osnovnog zakona. Ranije su i vi{e po{tanske direkcije i po{tanske slu`be ili direkcije savezne èleznice imale sopstvenu saveznu upravu. Nakon zamene Saveznog zakona o èleznici Op{tim zakonom o èleznici, ostao je samo jo{ Savezni zavod za èleznicu koji je zaduèn za vozne deonice èleznice. @eleznica i organizacija vo`nje su privatizovani. Privatizovana je i po{ta, a Savezno ministarstvo za po{tu je ukinuto 31. decembra 1998. Sve su re|i donji savezni organi uprave; ostali su jo{ samo okru`ni regrutni vojni centri i zavodi za brodski saobra}aj i saobra}aj na vodi. Me|utim, na svim mestima gde savezna dràva nema sopstvenu srednju ili donju upravu za izvr{avanje poslova koji su regulisani njenim zakonima, ove zakone izvr{avaju pokrajine kao sopstvene izvorne (kao da je pokrajina sama donela odnosni zakon), {to zna~i da su za njihovo izvr{avanje potpuno odgovorne; samo u izuzetnim situacijama, pokrajine upravljaju odre|enim poslovima po nalogu savezne dràve; a samo su u tom slu~aju i zavisne od pojedina~nih naloga najvi{ih, odnosno vi{ih saveznih organa. Primer za sve re|u upravu po nalogu, koju pokrajine vr{e po uputstvima i pod neposrednim nadzorom savezne dràve, jeste upravljanje pokrajina nadregionalnim putevima (savezni autoputevi, magistralni putevi) u skladu sa ~l. 90. st. 2. Osnovnog zakona.
180
Gerd [mid-Ajh{ted
Pokrajinski organi uprave

Po{to savezna dràva samo u izuzetnim situacijama raspolaè izvr{nim organima, nema~ka uprava tek u pokrajinskim organima i u organima lokalne samouprave postaje uo~ljiva i prisutna. Pokrajinski organi prostorno razu|enih pokrajina su kao i savezni organi uglavnom podeljeni na tri instance. I ovde postoje vi{i pokrajinski organi (to su pokrajinska ministarstva), srednji pokrajinski organi (to su predsednici sreskih vlada, odnosno sreske vlade) i donji pokrajinski organi (oni su integrisani u okruge a delimi~no i u slobodne gradove). U pokrajinama [lezvig-Hol{tajn i Zarland, ali i u Meklenbrug-Forpomernu, Brandenburgu i Tiringenu, ne postoje srednji pokrajinski organi, dakle ne postoje sreska predsedni{tva vlada, jer su ove pokrajine isuvi{e male. Ni u tri gradske pokrajine Berlinu, Bremenu i Hamburgu uprava nije podeljena na tri nivoa; tamo postoji samo dvostepenost uprave, po{to su uvedene gradske ~etvrti. Kod formiranja i ure|ivanja pokrajinskih ministarstava vaì isto {to je prethodno re~eno o saveznim ministarstvima: ministarstva se u svakom novom mandatu nanovo formiraju i redefini{u. Stoga uop{te nije redak slu~aj da se nadle`nosti preseljavaju s jednog mesta na drugo. Tako je nadle`na za prostorno planiranje na nivou regije ili pokrajine u pokrajini Hesen najpre bila dràvna kancelarija (dakle, u rukama premijera pokrajine), a zatim je preba~ena na ministarstvo za unutra{nje poslove; posle toga je ponovo preneta na dràvnu kancelariju pokrajine Hesen, a u me|uvremenu na Ministarstvo za privredu. Za srednje pokrajinske organe, dakle i za predsednike sreskih vlada, odnosno sreske vlade, vaì princip koncentracije: predsednik sreske vlade u svojoj ruci objedinjuje gotovo sve stru~ne nadle`nosti. Izuzev nekoliko izme{tenih upravnih oblasti (kao {to je sreska finansijska direkcija i vi{a direkcija za {umarstvo), predsednik sreske vlade u svim srednjim upravnim poslovima ima poslednju re~. On je najvi{i organ gra|evinskog nadzora, organ privrednog nadzora, organ za ekolo{ku za{titu, organ za civilnu za{titu itd. On istovremeno vodi pravni nadzor nad gradovima koji se nalaze van okruga i nad okruzima, koji su opet kao organi samouprave instrumenti decentralizacije. I u gornjem i u donjem pravcu, nadle`nosti spojene u licu predsednika sreske vlade raspore|ene su na nekoliko slu`bi. U Saveznoj Republici Nema~koj postoje ukupno 32 sreska predsedni{tva, odnosno (sreske) vlade.
Najniì pokrajinski organi i lokalna samouprava

Najniì pokrajinski organi su kao {to je ve} pomenuto tesno vezani za organe lokalne samouprave. Okruzi uvek imaju funkciju najniìh dràvnih jedinica i istovremeno organa lokalne samouprave. U gradovima koji ne pripadaju
181
okruzima, dràva se koristi tzv. vi{im gradona~elnicima kao izvr{nim organima, koji izvr{avaju zakone, primenom principa pozajmljivanja organa. Mada ovde op{tine formalno, ka spolja, deluju kao samoupravne jedinice, one materijalno deluju kao posredna samouprava; pritom podleù neograni~enom stru~nom nadzoru pokrajine. Kod stru~nog nadzora ve} pomenuti princip hijerarhije deluje jo{ uvek neograni~eno, {to je tipi~no za strukturu bilo koje administracije. Vaì princip zapovesti i poslu{nosti, odozgo ka dole. Naloge odnosnog vi{eg upravnog organa mora da izvr{i podre|eni upravni organ. Ako neki podre|eni organ èli da se obrati nadre|enom, onda on (ili odnosni ~inovnik ili slu`benik) mora da po{tuje slu`beni postupak. To zna~i da odnosno lice ne sme da preska~e eventualne me|uinstance i da se neposredno obrati najvi{em organu, ve} mora da po{tuje celokupan hijerarhijski sled stepenika u upravi. Ako, dakle, neki mali ~inovnik u pokrajinskoj slu`bi èli da se obrati neposredno ministru, dakle najvi{em pokrajinskom organu, onda on to ne moè da u~ini u svojstvu name{tenika ili ~inovnika ve} isklju~ivo u svojstvu gra|anina i privatnog lica. Tako|e bi morao to i da naglasi u svom podnesku, ina~e bi moglo da mu se zameri da nije po{tovao slu`beni postupak. Princip hijerarhije, me|utim, nailazi na veoma efikasno ograni~enje u vidu principa zakonitosti uprave. Svaka instanca uprave sme da deluje samo na osnovu zakona i u okviru zakona. Nezakoniti nalozi niti smeju da se izdaju niti smeju da se izvr{avaju. Dakle, ne postoji slepa poslu{nost, ve} samo obaveza da se spremno angaùje u okviru javnog posla opisanog zakonom.
Upravna reforma
Tema upravne reforme aktuelna je posebno na nivou pokrajina i op{tina. Ciljevi reforme ogledaju se u tome da se postigne nivo bliì gra|anima putem povezivanja brojnih nadle`nosti u jednu slu`bu, kojoj gra|anin moè da se obrati sa svojim èljama, i ja~anje motivacije zaposlenih putem participacije u dobiti. Organizacija uprave preko projekt-grupa treba da postane fleksibilnija i poroznija. Osim toga, u~injen je i poku{aj da se gra|anin defini{e kao kupac kome uprava isporu~uje odre|ene proizvode. Na taj na~in se èli posti}i ve}a ekonomi~nost.
REZIME
1. Javnu upravu Savezne Republike Nema~ke karakteri{e postojanje tri nivoa uprave: savezni, pokrajinski i nivo lokalne samouprave. 2. Zakoni se mogu donositi na sva tri nivoa. Lokalni zakoni na lokalnom nivou nazivaju se statutima. Savezna dràva raspolaè masom zakonodavnih
182
Gerd [mid-Ajh{ted
nadle`nosti; i pokrajine tako|e imaju sopstvene zakonodavne nadle`nosti; me|utim, snagu pokrajina ipak u ve}oj meri treba traìti u ~injenici da su one nadle`ne za izvr{avanje svih zakona a time i za izvr{avanje saveznih zakona. One ih izvr{avaju kao su to njihovi sopstveni izvorni zakoni. To se po pravilu ~ini putem zaduìvanja gradova, op{tina i okruga kao izvr{nih instanci. 3. Veoma bitne oblasti reguli{u se uredbama savezne dràve i pokrajina. Uredbe moraju da imaju ovla{}enje koje im daje parlamentarni zakon; u parlamentarnom zakonu moraju da budu ta~no precizirani sadràj, svrha i obim ovla{}enja. 4. Za celokupnu javnu upravu vaì princip zakonitosti uprave. Svaki postupak uprave zahteva zakonsku podlogu. Svaki gra|anin koji smatra da je javna uprava povredila njegova prava moè da se obrati sudstvu. Sudovi u tom slu~aju ne proveravaju samo da li je po{tovan propisani postupak i da li je odluka uprave u odnosnom predmetu uop{te opravdana, ve} primenjuju i princip potpune provere. 5. Potpuna provera zna~i da se sud stavlja u poziciju uprave i u potpunosti proverava da li bi i on doneo istu odluku kao {to je to u~inila uprava. Primenom ovog principa ja~a se status Savezne Republike Nema~ke kao pravne dràve, mada u pojedina~nim slu~ajevima ovaj princip moè negativno da se odrazi na prodornost uprave.
Literatura:
Kriger, Op{ta nauka o dràvi, 2. izdanje, [tutgart, 1966. Majer-Mali, Pravna nauka, 3. izdanje, Minhen, 1985. Nol, Nauka o zakonodavstvu, Rajnbek, 1973. [tern, Dràvno pravo u Saveznoj Republici Nema~koj, I tom: Osnovni pojmovi i osnove dràvnog prava, principi ustavne strukture, 2. izdanje, Minhen, 1984. Gustav Radbruh, Uvod u pravo, 12. izdanje (verziju preradio Konrad Cvajgert). [tutgart 1969, str.174. Hans-Julius Volf, Oto Bahof, Upravno pravo I, 9. izdanje, Minhen, 1974.
183
CIP Katalogizacija u publikaciji Narodna biblioteka Srbije, Beograd 35.07/.08(4) (082) 352/354(4) (082) 005:351.076 (082) 342.9(497.11) (082) UPOREDNA iskustva dràvnih uprava / urednik Mijat Damjanovi}. - Beograd : Magna agenda, 2003 (Beograd : îgoja {tampa). 191 str. ; 23 cm Tira` 500. - Str. 7-20: Uvodne napomene / Mijat Damjanovi}. - Napomene i bibliografske reference uz tekst. - Bibliografija uz pojedine radove. ISBN 86-83775-11-9 1. Damjanovi}, Mijat a) Dràvna uprava - Evropa - Zbornici b) Javna uprava - Evropa - Zbornici s) Uprava - Transformacija - Zbornici COBISS.SR-ID 107009036
184
Gerd [mid-Ajh{ted
185
CIP Katalogizacija u publikaciji Narodna biblioteka Srbije, Beograd 321.01 172.1/.2 316.334.3 141.7 340.12 STANOVÎ], Vojislav Vlast i sloboda / Vojislav Stanov~i}. Beograd : Udruènje za politi~ke nauke : îgoja {tampa, 2003 (Beograd : îgoja {tampa). - 339 str. ; 20 cm. (Biblioteka Politeia) Tira` 300. - Napomene i bibliografske reference uz tekst. ISBN 86-7558-160-2 a) Vlast b) Sloboda c) Filozofija politike COBISS.SR-ID 107007756

Uporedna Iskustva Drzavnih Uprava

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Uporedna Iskustva Drzavnih Uprava

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

UPOREDNA ISKUSTVA DR@AVNIH UPRAVA

Studentski trg 13 e-mail: chigoja(eunet.yu ISBN: 86-83775-11-9

Copyright, 2003 MAGNA AGENDA, Beograd

Prof. dr MIJAT DAMJANOVI]

UPOREDNA ISKUSTVA DR@AVNIH UPRAVA

Uporedna iskustva dr`avne samouprave

Uporedna iskustva dr`avne samouprave

Uporedna iskustva dr`avne samouprave

Uporedna iskustva dr`avne samouprave

Uporedna iskustva dr`avne samouprave

Uporedna iskustva dr`avne samouprave

Uporedna iskustva dr`avne samouprave

Uporedna iskustva dr`avne samouprave

Uporedna iskustva dr`avne samouprave

Uporedna iskustva dr`avne samouprave

Uporedna iskustva dr`avne samouprave

Uporedna iskustva dr`avne samouprave

Uporedna iskustva dr`avne samouprave

Uporedna iskustva dr`avne samouprave

Zakonodavna evolucija dr`avne uprave u Jugoslaviji posle 1945. godine

ZAKONODAVNA EVOLUCIJA DR@AVNE UPRAVE U JUGOSLAVIJI POSLE 1945. GODINE

Prof. dr Zoran R. Tomi}, Pravni fakultet u Beogradu.

Zakonodavna evolucija dr`avne uprave u Jugoslaviji posle 1945. godine

Zakonodavna evolucija dr`avne uprave u Jugoslaviji posle 1945. godine

Zakonodavna evolucija dr`avne uprave u Jugoslaviji posle 1945. godine

Slu`beni list SFRJ, br. 14/63.

Zakonodavna evolucija dr`avne uprave u Jugoslaviji posle 1945. godine

Zakonodavna evolucija dr`avne uprave u Jugoslaviji posle 1945. godine

Zakonodavna evolucija dr`avne uprave u Jugoslaviji posle 1945. godine

Zakonodavna evolucija dr`avne uprave u Jugoslaviji posle 1945. godine

Dr`avna uprava instrument vlasti ili javna slu`ba

DR@AVNA UPRAVA INSTRUMENT VLASTI ILI JAVNA SLU@BA

Dr`avna uprava instrument vlasti ili javna slu`ba

UPRAVNA REFORMA I POSTKOMUNISTI^KA TRANSFORMACIJA UPRAVE

Dr`avna uprava instrument vlasti ili javna slu`ba

Uperedi: Grard Timsit, Administration et l'etat, Paris, 1987.

Dr`avna uprava instrument vlasti ili javna slu`ba

Dr`avna uprava instrument vlasti ili javna slu`ba

Uporedi: Radomir D. Luki}, Teorija dr`ave i prava, Beograd, 1956.

Dr`avna uprava instrument vlasti ili javna slu`ba

Dr`avna uprava instrument vlasti ili javna slu`ba

POZITIVNOPRAVNI POJAM DR@AVNE UPRAVE

Dr`avna uprava instrument vlasti ili javna slu`ba

Dr`avna uprava instrument vlasti ili javna slu`ba

POJAM I PRAVNA PRIRODA JAVNE SLU@BE Op{ti i javni interes

Dr`avna uprava instrument vlasti ili javna slu`ba

Teorijski pojam javne slu`be u francuskom pravu

Dr`avna uprava instrument vlasti ili javna slu`ba

Dr`avna uprava instrument vlasti ili javna slu`ba

Dr`avna uprava instrument vlasti ili javna slu`ba

Teorijski pojam javne slu`be u jugoslovenskom pravu

Dr`avna uprava instrument vlasti ili javna slu`ba

Pojam javne slu`be u jugoslovenskom pozitivnom pravu

Dr`avna uprava instrument vlasti ili javna slu`ba

KRITI^KI OSVRT NA ZAKON O DR@AVNOJ UPRAVI

Dr`avna uprava instrument vlasti ili javna slu`ba

USTAVNE ODREDBE O DECENTRALIZACIJI VLASTI U NOVIM DEMOKRATIJAMA

NAJNOVIJA KRETANJA: POLJSKE REFORME

SRBIJA PRED USTAVNIM PROMENAMA

Vidi: M. Jovi~i}, Ustav srpskih zemalja, Beograd, 1997.

Stanje i perspektiva javne uprave u Italiji

STANJE I PERSPEKTIVA JAVNE UPRAVE U ITALIJI

ORGANIZACIJA I RAD JAVNE UPRAVE

Alfredo Korpa~i, redovni profesor upravnog prava na Pravnom fakultetu Univerziteta u