Cursurile 9 si 10 Instrumente economico-fiscale privind protectia mediului

Aa cum remarca un specialist, nu este posibil (i nici de dorit) s se pun un jandarm n spatele fiecrei persoane, care s vegheze la respectarea legii, iar apoi nu trebuie ignorat faptul c acest supraveghetor public poate fi purttorul unui interes personal, mai mult sau mai puin puternic, dar care s afecteze aplicarea normelor legale de protecie a mediului. n faa unei asemenea situaii, legislaiile naionale i practica diferitelor state, precum i reglementrile internaionale i comunitare au experimentat i au aplicat o serie de prghii economice i fiscale, precum taxele pentru emisii ori anumite produse, subvenii, fonduri specializate, redevene administrative, cote de emisie negociabile, marca ecologic etc., menite s modifice atitudinea persoanelor fizice i juridice fa de mediu. Mijloacele pot s fie incitative (ori stimulative) sau disuasive (penalizatoare) i pot s vizeze includerea n preul unui produs a contravalorii daunelor ecologice cu acelai titlu, precum costul materiilor prime ori al produciei. Pentru dreptul mediului, ele intereseaz nu numai din perspectiva strict economic, ci i n msura n care au fost reglementate juridic. 1. Taxele Sunt folosite frecvent pentru penalizarea produselor ori activitilor care aduc atingere mediului. Adeseori, atunci cnd nu se vrea interzicerea unui produs, ci numai limitarea utilizrii sale, acest din urm obiectiv se poate realiza pe calea instituirii unor taxe suplimentare, care s-i amplifice costul. Este o metod preferat, de regul, politicilor de cote ori contingentri, considerate drept foarte birocratice. n raport cu scopul direct urmrit, taxele pot s se prezinte n urmtoarele ipostaze: sistem de eliminare; diferenierea taxelor pentru a favoriza un produs relativ curat prin introducerea unei taxe pentru un produs echivalent, care este poluant; diferenierea permite practicarea de preuri mai avantajoase pentru produsele curate; tratarea deeurilor; taxe administrative pltite pentru diverse servicii administrative, precum nregistrarea produselor chimice ori pentru aplicarea anumitor reglementri. redevene utilizate pentru acoperirea cheltuielilor colectivitii, de pild pentru taxe percepute dup cantitatea ori calitatea substanelor poluante eliberate n mediu; taxe percepute pe produsele care sunt poluante, fie n timpul fabricrii acestora, fie n

timpul utilizrii lor; de asemenea, pot fi taxate produsele devenite nvechite, pentru care a fost introdus un

Cunoscnd o diversitate de ipostaze n diferitele ri, aceste taxe urmresc, de regul, dou obiective principale. Este vorba mai nti despre funcia de colectare de fonduri ntr-un scop dat; n acest sens, nivelul taxelor este relativ sczut (de exemplu, taxele asupra produselor petroliere i chimice din SUA, care alimenteaz fondul de resorbie a descrcrilor periculoase, ori redevenele pentru zgomotul aeronavelor, care servesc la indemnizarea riveranilor, sau taxa parafiscal asupra polurii atmosferice din Frana). n al doilea rnd, taxele sunt chemate s stimuleze un nou comportament favorabil fa de problemele proteciei mediului. Pentru atingerea acestui scop este necesar ca nivelul taxelor s fie ridicat i s apar mai ales ca o penalizare a activitii negative pentru ocrotirea naturii. Este, de pild, cazul redevenelor pentru poluarea apelor, percepute n Frana ori Olanda, taxa italian asupra pungilor de plastic nedegradabile, taxele finlandez i norvegian asupra ambalajelor nerefolosibile. Din perspectiv comunitar, subiectul ecotaxelor trebuie considerat sub dou aspecte: pe de o parte, iniiativele luate ori care vor fi ntreprinse de ctre Comunitatea European nsi, pe de alt parte, regimurile naionale care nu scap unei discipline comunitare. n privina primei probleme, Comisia European a propus nc din 1992 o tax combinat CO-energie; iniiativa a ntmpinat attea opoziii din partea industriei i a statelor comunitare, nct instana comunitar i-a schimbat n cele din urm strategia, propunnd taxarea tuturor produselor energetice i ajustarea ctre vrf a taxelor existente. Referitor la ecotaxele naionale, se poate constata c cele mai multe state comunitare au nceput s se ralieze cerinelor comunitare, rile din nord fiind n general mai deschise acestor sisteme de incitare dect cele din sud. O problem ridicat n practic este aceea a posibilitilor de comensurare i aplicare corect a taxelor instituite. Aa cum demonstreaz experiena unor ri, ntinderea acestora trebuie s fie uor de msurat, fiind de preferat astfel renunarea la aplicarea lor, cum a procedat Olanda n 1988, n privina unei redevene asupra zgomotului industrial (stabilite n 1983). Ca o concluzie, taxele asupra activitilor industriale ori produselor poluante constituie astzi un mecanism utilizat curent pentru obinerea unor efecte favorabile asupra proteciei mediului. Majoritatea statelor lumii aplic, sub o form sau alta, taxe ecologice sau un alt stimulent fiscal n realizarea semnificaiilor principiului poluatorul pltete. Documentele ONU i OCDE sunt favorabile unei utilizri ct mai largi a taxelor i sarcinilor fiscale de tip ecologic n general. 2. Politica preurilor Un important instrument economic de aciune n favoarea proteciei i conservrii mediului l constituie i politica n domeniul preurilor. Frecvent, ntruct preurile produselor nu reflect costul pentru mediu al produciei ori al emisiilor rezultate n urma folosirii acestora, el rmne s fie suportat la nivelul ntregii societi. Ca atare, politicile n materie, reflectnd cerinele n principiul poluatorul pltete, pot s garanteze luarea n calcul a costului pentru mediu pe care l comport bunurile i serviciile. Este de

exemplu cazul n care statul este proprietarul ori controleaz resursele naturale, precum pdurile ori rezervele de minereu. Aceast formul poate s se repercuteze mai ales asupra preurilor produselor de baz care provin din rile n curs de dezvoltare, care ar trebui astfel stabilite i percepute nct s reflecte corespunztor costurile ascunse legate de protecia mediului, att la nivel local, ct i la nivel mondial. 3. mprumuturile (creditele) avantajoase O alt form de stimulare economic a aciunilor favorabile mediului o constituie creditele (mprumuturile) cu dobnd redus ori chiar fr dobnd. Sunt practicate, mai ales cu ajutor guvernamental, pentru construcia i funcionarea instalaiilor ecologice i sistemelor de reciclare (Frana). Astfel, o tax special, calculat pe baza cantitii de dioxid de sulf emise, este aplicat echipamentelor de combustie cu o capacitate mai mare de 50 de megawai ori a cror emisie depete 2500 de tone. Sumele primite pe aceast cale permit susinerea financiar a achiziionrii echipamentelor antipoluare n asemenea instalaii. n acelai context, politicile bncilor de acordare a creditelor pot s includ comportamentul ecologic ca un criteriu tot mai important de evaluare a caracterului serios al unei ntreprinderi. 4. Asigurrile Alturi de instrumentele economice prezentate mai nainte, asigurrile joac un rol din ce n ce mai important, mai ales pe trmul reparrii pagubelor produse mediului prin activiti economice i sociale cu risc ecologic major. Reglementrile legale i practice viznd acoperirea prin asigurare a sinistrelor cauzate prin poluare variaz de la o ar la alta. n acest timp, regula general este aceea c asigurarea nu poate acoperi dect evenimente fortuite. Iat de ce, dac paguba provine de la o poluare cauzat prin acte deliberate ori printr-o omisiune de asigurare, ea nu se va bucura de nicio reparare. De asemenea, poliele de asigurare nu acoper, de obicei, dect pagubele care decurg dintr-un eveniment definit ori dintr-un accident; dac dauna se produce gradual, de exemplu printr-o poluare cumulat, asigurarea nu poate acoperi prejudiciul astfel cauzat. De pild, n Germania asigurrile acoper fr nicio restricie pagubele corporale rezultate dintr-o deteriorare a mediului, dar exclud daunele cauzate bunurilor care rezult dintr-o vtmare progresiv. n Olanda, regimul poliei de asigurare de rspundere general a fost amendat n sensul excluderii polurii cauzate printr-o coroziune gradual a rezervoarelor i cisternelor subterane. Este exclus rspunderea privitoare la o deteriorare ecologic numai dac aceast deteriorare este brusc i neateptat i nu este efectul direct al unui proces gradual. n ultima perioad se nregistreaz tendina formrii de ctre companiile de asigurare de pool-uri specializate, care accept asigurarea de noi riscuri de poluare relativ necunoscute, sub controlul legislaiei

privind protecia mediului. Totodat, pe aceast cale se admite din ce n ce mai frecvent extinderea asigurrii i asupra riscului de poluare gradual. 5. Detaxrile i subveniile Suprimarea taxelor pentru unele produse datorit semnificaiilor lor pentru ocrotirea naturii s-a dovedit o modalitate important de promovare a unor obiective ecologice. Astfel, ridicarea taxelor n cazul benzinei fr plumb a permis n multe ri stabilirea unor preuri ale acesteia inferioare celor ale benzinei obinuite, ncurajnd astfel utilizarea acestui combustibil curat. n acelai mod s-a procedat i n privina biocarburanilor. De asemenea, o diminuare a fiscalitii se practic i pentru autovehiculele care respect norme de poluare mai stricte dect cele instituite pe cale legal. n privina subveniilor, menionm cu titlu de exemplu ajutoarele financiare acordate la nivel naional pentru epurarea apei i aerului ori cele oferite la nivel comunitar pentru practicile agricole favorabile mediului. Principala form de realizare a subveniilor este reprezentat de fondurile pentru mediu, create pentru a finana direct protecia naturii. Subveniile sunt utilizate pentru acordarea de credite sau diminuarea dobnzilor aferente acestora. O form inedit de incitaie economic este experimentat n Danemarca, respectiv un bonus ecologic. Pe aceast cale se recompenseaz angajaii ale cror aciuni permit reducerea consumului de resurse naturale i a polurii aerului, apei sau solului. O practic cvasigeneral o reprezint crearea de fonduri speciale pentru a se finana direct protecia mediului. Rolul acestora poate fi dublu: pe de o parte, alimentarea din surse economico-fiscale incitative sau disuasive pentru activitile economice i sociale, iar pe de alt parte, din destinaiile sumelor astfel colectate, constnd n aciuni directe de ocrotire a naturii. Legi speciale n materie sunt n vigoare n Suedia, Austria, Turcia etc. La nivel comunitar se nscriu n aceast categorie ajutoarele pentru investiii, cele destinate s faciliteze adaptarea la noi norme ecologice, ajutoarele pentru activitile de informare, formare i asisten etc. Referitor la instrumentele comunitare disponibile n vederea finanrii proiectelor de mediu, cele mai semnificative sunt fondurile structurale i programul Life. 6. Bursele de poluare Destul de controversat pn n prezent, acest sistem a fost experimentat pentru nceput mai ales n SUA, n privina apei i aerului. Chicago Board of Trade (cea mai mare burs american de materii prime) a inventat o pia a drepturilor de a polua; societile americane pot, pe aceast pia, s cumpere asemenea drepturi, care le permit s satisfac exigenele de depoluare, fr a investi ele nsele n procesele de depoluare. Drepturile de a polua vor fi vndute de ctre productorii care i-au ameliorat propria situaie, n sensul degajrii de la valoarea ecologic adugat, pe care o pot ceda la ali exploatani mai poluani.

Principiul const concret n urmtoarele: o uzin poate epura mai mult dect i se cere i permite astfel alteia de a epura mai puin, desigur contra unei anumite pli. Se vnd astfel creane de poluare. n SUA sau format chiar curtieri pentru a intermedia i a facilita asemenea tranzacii. Bine conceput i corect aplicat, sistemul poate constitui o surs important de economii. Ca atare unele uzine, pentru care costul epurrii este sczut, pot s-i permit o serie de economii transferate altor ntreprinderi pentru care costul ar fi, dimpotriv, considerabil. n plan juridic, Clean Air Act din SUA, din 1990, a consacrat acest sistem. Sistemul se dorete introdus i la nivel internaional, n domeniul reducerii emisiilor de gaze cu efect de ser prin permisele de emisie negociabile, un stat putnd vinde altuia dreptul su de a polua i chiar s se mprumute de la sine, n sensul de a raporta depirile de emisie n viitor asupra generaiilor urmtoare (borrowing). Principalul obstacol n realizarea unei piee mondiale a permiselor de emisie va consta n modul de efectuare a controlului, de impunere, n caz de nerespectare, a obiectivelor propuse. Exemplul mecanismului intern din SUA n materia emisiilor de SO 2 nu este pertinent aici, ntruct, n caz de depire a drepturilor de poluare, autoritile naionale pot aplica sanciuni contravenionale sau chiar penale. Or, dreptul internaional public este lipsit de fora de constrngere necesar aplicrii dispoziiilor sale. S-ar putea totui replica faptul c preconizata pia a permiselor de poluare contra bani beneficiaz de securitate juridic prin posibilitatea de identificare a obiectului nsui al contractului. Numai c suntem departe de a dispune de un sistem fiabil de msurare a emisiilor i deci de a aprecia eventuala fraud asupra bunului vndut, i enumerarea inconvenientelor ar putea continua. Un sistem relativ asemntor a fost experimentat la nivel european n Germania, sub forma autorizrilor transferabile, sistem denumit bula de poluare. Aceasta ar reprezenta cantitatea total a polurii admisibile ntr-o zon, aa cum a fost fixat de ctre autoriti. Fiecare ntreprindere trebuie s obin din partea autoritilor locale o autorizaie de emisie n interiorul acestor limite. Astfel, unitile economice care investesc n procedeele i tehnologiile de reducere a polurii pot schimba ori vinde autorizrile lor altor ntreprinderi situate n aceeai zon, dar mai puin eficiente n privina proteciei mediului. n plan internaional, singurul instrument de protecie a mediului a fost prevzut prin Protocolul de la Kyoto (1997) aferent Conveniei-cadru privind schimbrile climatice i este reprezentat de sistemul permiselor negociabile, o aplicaie la un alt nivel a burselor de poluare. Conform acestuia, fiecrui stat i se recunoate un drept de a polua prin gaze cu efect de ser, dar n limitele unui plafon care este o cotparte din plafonul global. Statul care este capabil s-i reduc emisiile sub limitele maxime admise este autorizat s vnd alocaiile de poluare neutilizate statelor care nu vor (ca o alegere economic) ori nu o pot face (din cauza dificultilor ecologice) n scopul meninerii plafonului global. 7. Sistemele de consignaie

Este un mecanism de pia tot mai frecvent utilizat i urmrete consignarea obligatorie a recipientelor pentru a ncuraja returnarea ori reciclarea lor. Practicat de mai mult timp n privina ambalajelor din sticl, sistemul de consignaie, prin reutilizarea acestora i rambursarea cheltuielilor, a fost extins n unele state i pentru sticlele din plastic, i n Germania este preconizat pentru un larg evantai de ambalaje (pentru buturi, detergeni, vopsele i lacuri etc.). Un sistem de depozitare a autovehiculelor scoase din uz este utilizat n Norvegia nc din anul 1978, n scopul de a evita rspndirea necontrolat a deeurilor. Tot un fel de consignaie este i procedeul conform cruia taxa pltit pentru uleiuri ori refrigeratoare la momentul cumprrii este returnat n momentul reciclrii lor. n sfrit, este de remarcat i ideea constituirii unei cauiuni de ctre exploatanii carierelor de nisip sau de piatr, cauiune rambursat dup repunerea n starea iniial a locului. O situaie special s-a nregistrat n Danemarca, unde un decret promulgat n 1984 limita importul i vnzarea buturilor al cror ambalaj nu era aprobat i instaura un sistem de consignaie. Printr-o hotrre din 20 septembrie 1988, Curtea European de Justiie a estimat totui c reglementarea danez era disproporionat n raport cu obiectivul stabilit. Preocuprile de protecie a mediului trebuie s fie echilibrate n raport cu principiul liberei concurene i al liberei circulaii a bunurilor n interiorul Pieei Comune. n prezent, dintr-o asemenea perspectiv, statele membre ale Uniunii Europene trebuie s obin, n virtutea art. 92 i 93 ale Tratatului de la Roma, autorizaia Comisiei Europene pentru diferitele forme de ajutorare i ncurajare a investiiilor tehnologice viznd protejarea mediului. 8. Marca verde (eco-label) n rile occidentale, ca expresie a viziunii n plin afirmare conform creia important este a descoperi i a preveni problemele ecologice nainte ca acestea s se manifeste, n loc de a reaciona prin mijloace care ar putea fi costisitoare, se acord o nsemntate crescnd etichetei (mrcii) ecologice. Eticheta ecologic reprezint un instrument ecologic de promovare a produselor favorabile mediului, fcnd apel la preocuprile publicului i la prudena productorilor. O atare metod cere productorilor s examineze ntregul ciclu al vieii produsului (producere, distribuire, utilizare, eliminare) n scopul de a preveni degradarea mediului n toate stadiile i cu privire la toate sectoarele: aer, ap, sol. Principalul rol al mrcii ecologice este acela de a informa consumatorii asupra produselor considerate ca fiind mai puin distructive pentru mediu dect altele similare. Criteriul de calificare l constituie o apreciere global asupra calitii ecologice a produsului; sunt excluse etichetarea negativ care atrage atenia asupra pericolelor particulare, dar i informaiile specifice, precum cele referitoare la utilizarea materialelor reciclate. Sistemul a fost practicat pentru prima dat n Germania (prin apariia mrcii ngerul albastru n 1978), s-a extins apoi n Norvegia, Suedia i Finlanda n cadrul Consiliului Nordic, n Austria, Portugalia, Frana .a.

Se estimeaz c n prezent exist circa 4000 de produse etichetate ecologic n aproximativ 70 de categorii. n cadrul Uniunii Europene a fost adoptat la 20 martie 1992 Regulamentul nr. 880/92 pentru a crea un sistem comunitar de eco-label bazat pe participarea voluntar a fabricilor. Aplicarea sistemului de ecomarc necesit existena unui organism care s propun autoritii publice competente categoriile de produse susceptibile de etichetare, pe baza principiului c ecomarca trebuie s produc o reducere important a vtmrilor aduse mediului. Odat categoria de produse selecionat, se trece la examinarea tipurilor i gradelor de daune poteniale pentru mediu pe care acestea le prezint, criteriile de evaluare fiind fixate n colaborare cu grupurile de experi. Fabricanii sunt inui s prezinte n mod voluntar produsele pentru examinare, s se angajeze s respecte condiiile contractuale i s plteasc o sum determinat pentru utilizarea mrcii pe o anumit perioad. Punctul slab const n faptul c aceste sisteme sunt foarte dificil de administrat, n principal din cauza nevoii de evaluare global a ciclului de via ntreg al produsului. n cadrul revizuirii sistemului de atribuire a mrcii ecologice comunitare se au n vedere: extinderea sa la sfera serviciilor, instituirea unui comitet al Uniunii Europene pentru marca ecologic i adoptarea de msuri specifice de aplicare i finanare a noilor obiective. n sfrit, marca ecologic poate fi folosit i ca un instrument cu valoare mai ales moral, de prestigiu, de identificare i reliefare a unor elemente naturale excepionale sau practici ecologice consacrate. Este cazul, de pild, al iniiativei lansate n 1998 de ctre World Wide Fund for Nature (WWF), de a crea i a lansa la nivel mondial o marc privind exploatarea ecologic a pdurilor. n aceeai categorie a mijloacelor de remarc a dimensiunilor ecologice se nscriu i practici precum acordarea i abordarea steagului albastru (Blue Flag) sau ridicarea fanionului negru. Ambele iniiative aparin unor organizaii neguvernamentale: prima, Fundaiei de Educaie pentru Mediu, iar a doua Surfrider Fondation Europe i se acord n urma unor proceduri stricte. Semnificaiile lor sunt diferite: Blue Flag este semnul unei gestiuni exemplare a problemelor de mediu n cazul plajelor marine sau ale lacurilor, litoralului .a.; dimpotriv, Steagul negru reprezint un semnal de alarm n privina strii ecologico-sanitare a unui sit turistic. Prin Hotrrea Guvernului nr. 335/2002 s-au adoptat msuri pentru implementarea n Romnia a programului Steagul Albastru Blue Flag. n Romnia, n urma modificrii Legii nr. 137/1999 prin Ordonana de urgen nr. 91/2002, s-a introdus o modalitate de implementare a principiilor elementare i recunoaterea produselor cu impact redus asupra mediului prin acordarea etichetei ecologice [art. 4 lit. b)]. 9. Concluzii Instrumentele economico-fiscale joac un rol din ce n ce mai important n promovarea obiectivelor proteciei mediului. Utilizarea acestora presupune ns evaluarea permanent a eficienei lor n raport cu scopurile propuse i adoptarea corectivelor necesare n vederea unei eficaciti ct mai mari. Aceasta din

urm reclam n primul rnd analiza schimbrilor de comportament la nivelul productorilor i/ori consumatorilor i a costurilor msurilor luate. Experiena arat c unele proceduri nu au dect un efect limitat, dei presupun sarcini administrative considerabile, ceea ce le diminueaz semnificativ eficacitatea. n sfrit, se poate ajunge i la situaia n care eforturile pentru protecia mediului s genereze chiar o anumit cretere economic