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Limites de la régionalisation
et
perspectives d'une fusion
Limites de la régionalisation
et
perspectives d'une fusion
RAPPORT 2009
CCR RIVIERA :UNE VILLE
1. INTRODUCTION
Démarche p. 2
5. ANNEXES
5.1. Altitude et superficie des communes p. 31
5.2. Sièges dans les parlements communaux p. 32
5.3. Les dix communes de la Riviera en chiffres p. 33
5.4. Tâches régionalisées p. 41
5.5. Représentations municipales / Commune de Vevey /2006-2011 p. 46
5.6. Développement des pistes constitutionnelles p. 49
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1 INTRODUCTION
La Riviera s’est fortement développée ces dernières années, à l'instar de l’ensemble de l’arc
lémanique. Cet espace aux contours géographiques bien délimités entre le Lac Léman et les
Préalpes, Lavaux et la Vallée du Rhône, s’étend sur près de 100 km2 et compte aujourd’hui
74'000 habitants (cf. annexe n° 5.1). Vue de l’extérieur, la Riviera apparaît déjà comme une
agglomération. Or, elle est aujourd’hui divisée en une dizaine de communes, dont trois de
plus de 10'000 habitants: Montreux, La Tour-de-Peilz et Vevey.
La plus grande partie des structures institutionnelles locales remontent au milieu du 19e siècle,
à l’époque de la naissance de la Confédération helvétique. Conséquence de cette longue
hibernation institutionnelle : aujourd’hui, ce ne sont pas moins de 650 Conseillers communaux
et 54 Municipaux qui ont pour mission de gérer les dix communes de l’espace Riviera. On
peut légitimement s’interroger sur le bien-fondé d’un tel nombre d’élus, alors que les décisions
importantes sur le plan régional sont prises actuellement par de petites délégations dans le
cadre d’organismes intercommunaux (cf. annexe n° 5.2).
On recense sur la Riviera une pléthore d’organes régionaux (plus de 70) aux statuts juridiques
les plus divers qui sont vont de simples conventions à des associations de communes avec
exécutif et Conseil de délégués. Leur gestion est souvent mal maîtrisée en raison de leur
complexité et de la dilution des responsabilités. Cette situation provoque parfois des
dérapages coûteux pour les contribuables de la région.
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Sans idée préconçue, un groupe de travail de la CCR s’est mis à la tâche. Il s’est efforcé de
réunir une série de documents permettant d’établir une « radiographie » de la Riviera et de
mettre en évidence ses potentialités sur divers plans, notamment démographique,
économique et fiscal. Il a également exploré et étudié les différentes solutions d’ordre
institutionnel susceptibles améliorer la situation actuelle. La CCR ne s’est pas contentée de
dénombrer les diverses possibilités institutionnelles existantes. Après les avoir analysées, elle a
décidé de trancher en prenant clairement position en faveur d’une fusion des dix communes
de la Riviera et manifeste ainsi sa volonté de lancer le processus de leur regroupement.
Participant activement au lancement de ce débat, elle se promet maintenant de susciter de
prochaines initiatives politiques.
Le rapport du groupe de travail de la CCR ne doit pas être lu comme celui de spécialistes
et/ou de professionnels. C’est à la fois sa limite et sa force : rédigé par des Conseillers
communaux, des élus de la base, directement confrontés aux problèmes de la
régionalisation, il n’a donc aucunement pour but de concurrencer ou de s’opposer à
d’autres études à venir sur le thème de la régionalisation. Sa principale ambition est
d’apporter la contribution de miliciens au problème politique No 1 de la Riviera : l’avenir de la
régionalisation et la défense de la solution - la plus opportune à ses yeux – consistant en une
fusion de l'ensemble de ses 10 communes.
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Dès le 13e siècle, la Maison de Savoie va jouer un rôle prépondérant. Elle édifie une ville
comme Villeneuve et des ouvrages de protection, crée et agrandit des châteaux, à Chillon
ou à La Tour-de-Peilz, par exemple.
En 1536, les Bernois mettent fin à la domination du duc de Savoie en s’emparant du Pays de
Vaud. Ils imposent la religion réformée. Leurs Excellences de Berne administrent le baillage de
Vevey formé des deux anciennes châtellenies de Vevey et Chillon. Ce baillage comprend la
partie du district moderne sis à l’est de la Veveyse, soit sans le cercle de Corsier, mais avec la
commune de Villeneuve en plus. Déjà, ce baillage représente la plus grande partie de la
Riviera actuelle.
Les idées de la Révolution française de 1789 font leur chemin et, le 24 janvier 1798, les
habitants du baillage de Vevey, comme la plupart de autres habitants du canton, se libèrent
du joug bernois. En avril 1803, la Riviera devient libre dans le cadre de la proclamation d’un
nouveau canton suisse souverain, le Canton de Vaud.
Depuis le début du XIXe siècle, la région s’est développée à partir de deux pôles différents.
Les activités commerciales, industrielles, artisanales, administratives et culturelles ont plutôt
prospéré à Vevey et dans ses alentours, alors que Montreux, dès le XIXe siècle, s’est
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essentiellement consacrée au tourisme, avec succès, malgré la crise des années 1920-1930.
Conséquence : Montreux est aujourd’hui la localité la plus importante de la Riviera en
nombre d’habitants, alors que pendant des siècles c'est le chef-lieu qui l'a été.
En 1861 encore, une usine à gaz de houille est construite à Vevey. Son réseau s’étend bientôt
de Rivaz jusqu’au Chablais, avant d’être développé au gaz naturel durant la seconde moitié
du siècle passé grâce à l’apport d’un gazoduc, en partie immergé dans le lac.
Depuis 1886, le courant électrique est fourni par la Société électrique Vevey-Montreux, qui fait
alors partie de la Société romande d’électricité. Aujourd’hui, à la suite d’une série de
restructurations dans le secteur, c’est Romande Energie qui dessert la région.
Dès le milieu du 19e siècle, on constate donc que des activités régionales naissent de la
nécessité de regrouper les forces pour profiter du gaz, de l’électricité, de l’eau et de
l'épuration et des transports publics. Les limites communales deviennent trop étroites pour
produire et gérer de manière autonome de tels tâches et besoins.
De plus, l a construction de l’A9 et de l’A12, dès les années 70, fait de la Riviera un carrefour
autoroutier d’importance européenne.
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En une trentaine d’années, le mot Riviera est tellement entré dans les mœurs qu’il a été
adopté de fait. Le Plan Directeur Régional de 2001 lui-même reprend cette appellation pour
désigner l’entité que représente la région. Ce mot n’a suscité aucune critique ni controverse
quand le Grand Conseil a modifié le nombre des districts du canton de Vaud et que le nom
de Riviera (et non plus celui du chef-lieu Vevey) a été choisi pour désigner le nouveau district
lié administrativement au Pays d’Enhaut.
L’avantage d’un nom générique comme Riviera est qu’il ne met plus en avant une localité
plutôt qu’une autre. Cela participe sans aucun doute au renforcement d’un esprit régional et
à l’effacement de l’esprit de clocher. La connotation positive de l’appellation Riviera est
également un atout à ne pas négliger. Il n’est d’ailleurs que de constater, dans cette
évolution, combien de sociétés, institutions ou clubs de vocations ou d’horizons les plus divers
ont adopté cette dénomination au cours des dernières années (Caisse d’Epargne Riviera,
Hôpital Riviera, Office du Tourisme Riviera-Lavaux, etc.).
En 1803, Montreux compte 2’520 habitants et Vevey 3'786 ; en 2006, ces deux communes
comptent respectivement 23’000 et 17’000 habitants.
En 1950, le district de Vevey compte 43’000 habitants et, en 1960, 49’000 habitants. En 2009,
les habitants de la Riviera sont au nombre de 74'000. Cette forte croissance démographique
est liée au développement de la région lémanique qui déborde de plus en plus de l’axe
principal Lausanne-Genève.
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La Riviera offrait en 2005 quelque 28'000 emplois. Nombre d’habitants profitent aussi des
possibilités de travail qui existent sur l’arc lémanique ou dans le proche Chablais car leur
mobilité est favorisée par de bonnes infrastructures de transport.
Il faut également constater que la grande majorité des contribuables de la Riviera est
actuellement assujettie à un impôt communal dans une fourchette encore plus étroite.
Si cette évolution se poursuit - et aucun signe contraire ne se manifeste pour l’instant - il
est à prévoir un resserrement encore plus marqué ces prochaines années.
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En ce qui concerne d’autres éléments financiers, comme les impôts par habitant et la
dette par habitant, il est difficile de tirer des enseignements vraiment significatifs. On
peut toutefois relever, de manière générale, que le nombre d’habitants n’est souvent
pas un critère déterminant pour différencier les communes. Et si Vevey a des impôts par
tête d’habitant relativement bas et une dette relativement élevée, c’est dû à sa
vocation de ville assumant une bonne part des activités et des infrastructures sociales
de l’ensemble de la Riviera.
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Les engagements financiers et les patrimoines en jeu dans chaque commune sont
chaque fois bien particuliers. Mais ils représentent avant tout une situation issue de
l’histoire. Ce type de disparités se règle, en principe, par le biais de conventions qui
assurent la transition.
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Un tableau annexé au présent rapport (cf. annexe n° 5.4) expose dans le détail la partie de
ces collaborations intercommunales touchant l'ensemble des 10 communes de la Riviera, en
voici un condensé.
Sécurité Riviera 11 à 12
Commission régionalisation SDIS 3à5
Organe régional de protection civile Riviera (ORPC Riviera) 4à5
Sécurité et Prévention
Inspection des chantiers selon besoin
CIEHL 3à4
CORAT plénière 3à4
GT Equipements sportifs selon besoin
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Promove
Montreux-Vevey Tourisme
Economie et Tourisme Fondation pour l'équipement touristique de la Riviera
Fondation Ville de Montreux pour équipement touristique
Taxe de séjour
D'autres collaborations sectorielles existent également, mais ne concernent qu'une partie des
communes et ne sont pas répertoriées ici. Au fil des ans, toutes ces collaborations sont
devenues une règle et pénalisent aujourd'hui le système par leur nombre et l'engagement
qu'elles demandent aux élus. La souplesse du principe est étouffée par son engorgement. Des
doublons ne sont pas rares, puisqu'une commune peut avoir le même genre de collaboration
avec plusieurs communes voisines, mais régies par des textes différents.
La complexité des dossiers s'est accentuée, le volume de travail que chacun d'eux
demande est plus important. Ainsi, chaque Municipal traite naturellement en priorité les
dossiers relatifs à sa commune. Son engagement pour un dossier régional est donc
proportionnel à l'intérêt que ce dernier représente pour sa propre commune.
Conséquence: il est fréquent que des dossiers régionaux ne reçoivent pas toute
l’attention qu’ils mériteraient.
A noter que les membres des exécutifs des petites communes sont sollicités comme
leurs autres collègues qui sont des semi-professionnels, c'est dire qu’ils assument avec
de plus en plus de peine leurs mandats régionaux, faute de temps et de disponibilités.
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Déjà dans le Plan Directeur Cantonal de 1987 apparaissent, entre autres souhaits de
développement de la Riviera, la consolidation de son rayonnement supra-cantonal, la
structuration et la densification raisonnable de son habitat dans les hauts de Montreux
et Vevey, la promotion du tourisme, l’amélioration des réseaux, la régionalisation des
pôles de développement – rares en raison de la forte urbanisation de cette région. Les
mêmes concepts de base, clarifiés, sont repris dans les objectifs du le Plan Directeur
cantonal de 2008.
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Plus concrètement, la Confédération s’est engagée sur deux pistes : celle des « projets-modèle »
d’agglomération et celle des « projets d’agglomération ». La Riviera a été impliquée dans ces
deux projets dès lors qu’elle forme une authentique agglomération de fait au sens défini ci-dessus.
3.1.1 Projet-modèle
Le « Projet-modèle Vevey-Montreux-Riviera » a été retenu par la Confédération en
2003 avec une trentaine d’autres. Le Service des affaires intercommunales (SAI) a été
chargé de suivre ce dossier par la Conférence des Syndics du District(CSD). L’objectif
consistait en réflexions à propos d’un renforcement et d’une simplification de la
coopération intercommunale, notamment s’agissant de la faisabilité d’une
agglomération ou d’une fédération de communes au sens de la législation vaudoise
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(cf. § 3.2). Le financement fédéral a cessé d’être assuré à la fin du projet, en 2004.
En raison d’un manque de volonté ou d’un manque d’intérêt de la part de la CSD, ces
réflexions n’ont débouché que sur l’organisation de séminaires ou déclarations
d’intentions peu connues du public et des conseils communaux. Aucun rapport final n’a
été déposé comme cela aurait dû se faire. Des moyens ont manqué au SAI pour donner
une tournure plus concrète à ce « projet-modèle » dont la seule rémission pourrait se
trouver dans l’engagement d’un crédit d’une centaine de milliers de francs de la
Communauté intercommunale d’équipements du Haut-Léman (CIEHL) qui ont permis de
mandater l’Institut des hautes études en administration publique (IDHEAP) pour une pré-
étude sur la faisabilité d’une fusion des dix communes du district de la Riviera.
Hélas, le délai pour déposer de tels projets a expiré au 31 décembre 2007. Dans le
Canton de Vaud, les agglomérations de Lausanne-Morges, d’Yverdon-les-Bains et la
région nyonnaise y ont participé avec succès puisque les trois régions ont été
sélectionnées. Ces trois agglomérations recevront donc d’importants subsides de la
Confédération dès 2011 pour améliorer leurs infrastructures de transports et
d’urbanisation. La Riviera, par manque de moyen et/ou de volonté politique, par
manque de vision et d’engagement de ses dirigeants, n’a pas déposé de demande de
projet d’agglomération et ce malgré le fait que, d’une part, les besoins sont extrêmement
importants dans ce bassin de 74'000 habitants et, d’autre part, le SAI était associé à la
démarche d’élaboration d’un projet en collaboration avec la Confédération.
Sous la houlette du SAI, la Riviera poursuit toutefois l’objectif de déposer une demande
de projet d’agglomération à fin 2010 dans l’espoir de se voir embarquer dans un
second et hypothétique train de mesures permettant de décrocher des financements
en matière de transport et d’urbanisation. Nous en sommes au stade de la «pré-étude»4.
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Autrement dit : rien ne se fera avant très longtemps, si tant est qu’un jour il se fasse
quelque chose.
Une commune ne peut faire partie que d’une fédération, sa participation à d’autres
formes de collaboration restant possible. Les communes membres doivent toutes
déléguer à la fédération la ou les mêmes tâches à accomplir. La fédération n’a pas le
droit de lever des impôts et de percevoir des taxes à titre de ressources propres. Son
financement est assuré par des contributions des communes membres.
On le voit – cela saute aux yeux – la fédération de communes est le plus petit
dénominateur commun de l’institutionnalisme régional. Dans les faits, elle n’apporte
aucune amélioration à l’existant connu sous la forme d’associations de communes.
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Corollaire de son inutilité : elle n’existe pas dans le Canton de Vaud car personne n’a
vu l’intérêt d’en fonder une. Elle ne serait tout au plus qu’un « machin » à ajouter dans la
région, avec les mêmes blocages, la même opacité et les mêmes défauts que les
institutions régionales actuelles.
3.2.2 Agglomération
La Constitution vaudoise de 2003 a également accouché d’un autre instrument
juridique institutionnel : l’agglomération. La Loi vaudoise sur les Communes traite de cette
entité à ses articles 128g à 128i. La seule et unique différence avec la fédération de
communes décrite ci-dessus consiste en ce que l’agglomération est censée être
composée de communes urbaines contiguës dont au moins l’une d’elles est une « ville-
centre » et où toutes souhaitent accomplir ensemble des tâches de compétence
communale, en particulier des tâches propres au milieu urbain. On le remarque d’emblée :
cette définition est si ouverte et si peu ambitieuse qu’elle ne peut déboucher sur un
quelconque progrès au plan de la politique régionale. Pas plus que la fédération de
communes, aucune agglomération instituée n’existe aujourd’hui dans le Canton de Vaud.
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3.3 Fusion
La Constitution vaudoise du 14 avril 2003 n’a pas qu’institutionnalisé les fédérations
de communes et les agglomérations. Elle a également prévu des jalons pour la fusion
de communes. Mais hélas, ici aussi, les règles ont été bâclées: une majorité de fusions
apparemment heureuses se sont soldées par de retentissants échecs en raison de
l’inadéquation de la législation vaudoise applicable en la matière.
En effet, le fait d’avoir introduit la règle selon laquelle une fusion échoue dès le moment
où une seule des communes partenaires la refuse a généré de nombreux échecs en
votation populaire, parfois pour quelques unités de voix exprimées dans une seule des
communes concernées. Par ailleurs, les incitations financières prévues par le Conseil
d’Etat sont d’une modestie qui ne flatte pas l’Etat de Vaud. Dès lors qu’aucun
mécanisme vraiment incitatif n’existe, il se trouve toujours une commune qui, calculs
faisant, trouve un désintérêt financier à adhérer à une fusion de communes.
Concrètement, une fusion peut être demandée par voie de motion (émanant du Conseil
communal ou d’une initiative populaire communale) qu’il s’agit de déposer dans toutes les
communes concernées par le projet. Une fois acceptée par les organes délibérants et
exécutifs, un groupe de travail est constitué afin de rédiger une « convention de fusion ».
Cette convention constitue la pierre angulaire de la future fusion: elle prévoit notamment le
nom de la future commune, ses armoiries, son autorité délibérante, le nombre de membres
de la municipalité, les règlements et les tarifs puis elle fixe la date d’entrée en vigueur de la
nouvelle entité. Une fois que le Grand Conseil a ratifié cette convention, elle est soumise
aux urnes des communes concernées qui se prononcent toutes le même jour. Si la fusion est
acceptée, la nouvelle commune fusionnée a droit à une indemnité financière servie par
l’Etat de Vaud (cf. annexe 5.6.9).
Bien entendu, la nouvelle commune fusionnée est à l’image d’une commune vaudoise.
Nul n’est donc besoin ici d’en décrire les particularités. La commune peut prélever
l’impôt et financer ses besoins par son budget. Elle s’organise librement au moyen de
ses règlements propres où elle peut naturellement tenir compte de zones, de villages ou
d’autres particularités liées à son territoire.
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Relevons encore que la commune de Montreux est née le 1er janvier 1962 de la fusion
des communes de Montreux-Châtelard et Montreux-Planches. Les électeurs de Veytaux,
troisième commune prévue pour rejoindre l’entité à fusionner, ont refusé d’adhérer à la
nouvelle commune.
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s’est encore agrandi par l’adjonction des anciens moulins Roussy, du stand de Gilamont
et du domaine de Toveyres, propriétés alors politiquement dépendantes de la commune
de Saint-Légier.
Quid des « fractions de communes » ? Une commune fusionnée pourrait, dans l’abstrait, se
décomposer de nouveau en fractions de communes. Cette possibilité existe dans la
législation vaudoise même si ce cas concret est propre à la vallée de Joux. Les fractions
de communes ont bel et bien une certaines autonomie et sont même aptes à prélever un
impôt additionnel à celui de la commune dont elles font partie pour financer certaines de
leurs infrastructures ou activités propres. Cette solution qui paraît intéressante de prime
abord ne doit pas tromper. Elle a le grand inconvénient de réduire – voire de faire
disparaître – tous les gains d’une fusion de communes. Par ailleurs, la procédure de
fondation des fractions de communes est très lourde et passe par le législatif cantonal qui
n’accepterait certainement pas que soient créées de telles entités qui vont à l’encontre
de la politique de rapprochement et de collaboration qui est poursuivie depuis plusieurs
années.
6 Cf. Guide pour les fusions de communes, http://www.vd.ch/communes, sous l’onglet « Fusion de communes ».
7 Rubrique Invité de 24 heures du 14.02.2009
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Ce rapport sur l’avenir de la régionalisation sur la Riviera, bien qu’il n’ait pas la prétention
d’offrir l’ensemble des données souhaitables et la réponse à toutes les questions, apparaît
cependant suffisamment étayé et significatif au groupe de travail de la CCR pour qu’il fasse
une série de constats et privilégie au final l’option d’une fusion de l'ensemble des communes.
Les dossiers intercommunaux parviennent aux Conseils le plus souvent par le truchement de
décisions prises au sein d’organismes régionaux, aux statuts divers et à la lisibilité peu
transparente. Ce phénomène général d’opacité a tendance à augmenter au même rythme
que prolifèrent et s’enchevêtrent les organismes intercommunaux. Dans un tel contexte, il est
difficile, voire impossible, de développer une vision d’ensemble pour la région.
Les discussions et votes sur un projet régional soumis aux Conseils sont souvent biaisés. Car des
améliorations, des doutes ou des amendements souhaités par une commune risquent de
faire capoter un projet qui doit récolter tel quel, sans aucune adjonction, l’aval des 9 autres
Conseils communaux du district. Les Conseillers ont alors le sentiment de ne plus être en
mesure d'exercer pleinement leur mandat politique. Dans de telles conditions, la démocratie
est à l’évidence tronquée. Cela aboutit à des résultats mal contrôlés générant parfois des
dérapages très coûteux pour la collectivité comme, par exemple, Compost Riviera, les
Abattoirs de Clarens ou le télésiège des Pléiades.
Les organes intercommunaux, que ce soit au niveau exécutif ou législatif, représentent une
surcharge de travail pour les élus. Le problème est de plus en plus difficile à cause du
continuel accroissement des collaborations régionales. Il est même très aigu pour les petites
communes dont le personnel politique réduit doit assumer de multiples tâches de
représentation. Le recrutement des édiles et des Conseillers dans ces communes devient de
plus en plus problématique.
Pour mieux collaborer et initier des projets communs, une Conférence des Syndics de la
Riviera a été mise sur pied en 1975. Sans statuts, elle est devenue, de fait, un pouvoir régional
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informel qui n'est pas tenu de communiquer ses avis ou décisions et n’a donc, en principe, à
répondre devant aucune instance. Ce type d’institution, née certes d’une bonne intention,
démontre s’il le fallait que les institutions actuelles ne sont plus à même de gérer le
développement de la régionalisation.
Dans la future commune Riviera, les prérogatives des acteurs politiques deviennent claires. La
gestion des dossiers régionaux est grandement facilitée, car ils sont conçus et gérés au
quotidien par une même entité. Il n’y a plus de niveau intermédiaire; les grands projets ne
sont plus concoctés en petits cénacles. Ils sont abordés de manière démocratique et en
meilleure transparence. Le Conseil communal, tout comme la Municipalité, retrouve enfin son
vrai rôle. Les représentants de ces instances n’ont plus besoin de courir d’une association
intercommunale à une autre en soupesant sans cesse les intérêts locaux et régionaux avant
d’opter pour une décision. Les compromis frustrants, basés sur de plus petits dénominateurs
communs pour satisfaire toutes les parties, deviennent enfin évitables.
Une rationalisation et une meilleure efficience de l'administration sont deux des principaux atouts
d’une fusion. L’augmentation de la taille critique permettra d’engager des spécialistes pointus
dans divers domaines, sans pour autant faire « gonfler » le budget communal. Les emplois de type
administratif pourront être réduits au profit d’emplois de prestation en faveur de la population.
Les charges salariales du personnel se réduisent, à terme, de quelque 4%. On escompte aussi
une baisse des charges de matériel (bureau, informatique, etc.) de quelque 7%. C’est ce que
révèle la fusion des communes en cours au Val-de-Travers.
L’avantage d’une fusion sur la Riviera c’est qu’elle est de type mixte, car elle ne se fait ni par
absorption, comme lorsqu’on est en présence d’un centre fort, par exemple à Zurich, Genève
ou Lugano, ni par regroupement, lorsqu’il y a des communes de même type comme en
Anniviers ou dans le Val-de-Travers.
Face au canton qui traite séparément avec chacune des 10 communes, une entité Riviera
unie et forte aura un poids proportionnel à son importance réelle.
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Des projets de fusions partielles sont parfois évoqués et ont même fait l’objet de
premières approches. Ainsi en est-il des communes du Cercle de Corsier (Corsier,
Corseaux, Chardonne, Jongny) et de la Tour-de-Peilz avec celles de Blonay et Saint-
Légier. Mais ces fusions morcelées ne feraient que réduire le nombre de partenaires des
structures régionales, sans rien changer au système en bout de course. Certains édiles
ont déjà manifesté leur préférence à une fusion à 10 plutôt que d’envisager, dans un
premier temps, une union plus modeste. Car une fusion à 10 permet de mieux trouver
les équilibres et de dépasser les susceptibilités de voisinage immédiat.
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Une fusion de communes est avant tout un acte politico-administratif qui perturbe peu
la relation entretenue par le citoyen avec son proche environnement.
De plus, l’appartenance communale a perdu, de nos jours, une bonne partie de son
enracinement profond. Cela s’explique par le fait que la plupart des habitants de la
Riviera sont devenus, de nos jours, très mobiles, mélangés, métissés; Ce sont souvent des
pendulaires qui passent chaque jour une bonne partie de leur temps hors de la
commune où ils habitent.
Dans un récent sondage8, on a interrogé les Suisses pour savoir si leur attachement profond
va en priorité à la Suisse, à leur région linguistique, à leur canton ou à leur commune. En tête
vient la Suisse avec 57%, le canton : 16%, la région linguistique : 11 % et, bon dernier, la
commune : 8% seulement. A noter une forte évolution, ces dernières années, dans
l’attachement communal puisqu’il a régressé de 15 % en 1998 à 8% en 2009.
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Sondage M.I.S. Trend dans l’Hebdo N°18 du 30 avril 2009.
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En matière de transport : La toute récente ligne n°7 des VMCV qui relie La Tour-de-Peilz
à Blonay, en passant par le Gymnase de Burier et Chailly, est certes un pas dans le sens
d’une densification du réseau de transport public, mais cela ne compense pas le retard
pris par la Riviera pour rejoindre la communauté tarifaire «Mobilis» (projet piloté par l’Etat
en partenariat avec les Municipalités concernées), ni l’absence de projets en matière
de transfert modal: parkings permettant le basculement du transport individuel vers le
transport public, notamment l’accès aux gares de Vevey et Montreux.
Le trafic est une affaire globale, difficile à maîtriser quand on circonscrit le problème
dans les limites communales. Ainsi, à Vevey, le Conseil communal a-t-il empoigné le
dossier du parking sur la Place du Marché et, par ricochet, de la circulation des voitures
et des piétons en ville. Plusieurs solutions ont été esquissées. Mais le problème, au delà
de la commune de Vevey, est resté dans les limbes (malgré le Plan Directeur Régional).
On pourrait ainsi étudier, par exemple, la création d’un parking-relais à la sortie de
l’autoroute, desservi par de fréquentes navettes des Chemins de fer électriques
veveysans, dont profiteraient aussi les habitants des hauts de Riviera.
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En matière de sécurité : Police Riviera est le dernier grand organisme intercommunal qui a
vu le jour. Cette nouvelle entité est, globalement, une plus-value opérationnelle. Mais elle
cache des défauts au niveau institutionnel inhérents à ce type de structure. Le comité de
direction est composé de 10 Municipaux de police, face à un seul commandant. Derrière
cette situation déséquilibrée, on devine la multitude d’intérêts, souvent divergents,
émanant d’un tel aréopage tiraillé entre intérêts local et régional. Malgré la bonne
volonté de chacun, cela ne facilite pas la gestion d’un tel organisme.
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Le projet d’une fusion des dix commues de la Riviera ne tombe donc pas du ciel, mais s’inscrit
dans un vaste mouvement de renouvellement des institutions helvétiques qui n’ont pas été
modifiées de manière significative depuis un siècle et demi, contrairement à la plupart des pays
européens qui ont réactualisé les leurs après les deux guerres mondiales. Ce projet n'est pas
révolutionnaire, il est simplement mûr et tombe à pic. Il amènera une clarification, un
regroupement et une simplification à la fois des structures actuellement intercommunales et de
celles gérées par chacune des communes. La gestion sera maîtrisée au niveau de l’exécutif,
tandis qu’au niveau du législatif le contrôle démocratique gagnera en clarté. Enfin, le poids
politique de la commune Riviera correspondra à la réalité socio-économique d’une entité unie.
Les Municipalités des dix communes de la Riviera ont déjà une longue expérience de
collaboration régionale vécue dans le cadre de quelque 70 collaborations inter-
communales. Beaucoup de membres des exécutifs s’accordent à dire qu’on est arrivé
aujourd'hui au bout d’un processus et qu’il s’agit maintenant de le dépasser, pour éviter de
finir dans une impasse institutionnelle. Conscientes du problème, les Municipalités de la Riviera
ont, non sans courage et détermination, commandité une pré-étude sur un projet de fusion
des communes auprès de l’IDHEAP, (Institut des Hautes Etudes en Administration Publique) qui
devrait être présenté prochainement.
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Une information complète devra donc être donnée à la population et à ses élus. Toutes
les questions que se posent légitimement les citoyens doivent trouver des réponses. Celles-
ci doivent être complètes et relever aussi bien leurs avantages que leurs inconvénients.
Comme dans tous les dossiers à enjeux importants, c’est après une pesée d’intérêt que les
décisions finales pourront être prises en toute connaissance de cause.
Une fusion des dix communes de la Riviera n'apparaît pas comme une utopie, reproche
qui est parfois fait à d'autres projets institutionnels. C'est avant tout l'aboutissement d'un
long processus de rapprochement qui a commencé il y a un siècle et demi. Le mariage
semble donc pour le moins justifié, après un si long flirt. La CCR participera aux efforts en
vue de la création d'une seule cité sur la Riviera. La naissance d'une des grandes villes
de Suisse, selon elle, offrira de nombreux avantages à ses habitants qui continueront
d'habiter l'un des plus beaux coins du pays.
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5 ANNEXES
5.1 Altitude et superficie des communes
Superficie
Altitude en m effective
District et communes
(1) totale en ha
(2)
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N 96
Somme 287.72
Moyenne 3
Médiane 2.39
E-type 2.08
Min. 0.36
Max. 10.16
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Source: www.vevey.ch
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L’agglomération a la personnalité morale de droit public (art. 113 al. 3 LC). Elle est
dotée des organes suivants (art. 128h LC) :
! la Commission de gestion.
9 Art. 156 - Fédérations. La fédération de communes est une collectivité de droit public composée de
communes qui sont en principe contiguës. Elle a la personnalité juridique. La fédération est dotée d'une
autorité délibérante et d'une autorité exécutive. L'autorité délibérante est élue par les législatifs des
communes membres, l'autorité exécutive par l'autorité délibérante. La fédération gère seule les tâches
que les communes membres lui délèguent. Ces tâches sont financées par des contributions communales.
Une commune ne peut faire partie que d'une fédération, sa participation à d'autres formes de
collaboration restant possible.
10 BCG N° 78 I du 19 avril 2005, après-midi, p. 9041 ss, 9118 ad art. 128c.
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Le Conseil d’agglomération est composé de délégués des communes membres. Ils sont
élus par leur Conseil communal respectif dont ils doivent être membres. Ils peuvent
cependant aussi être Conseillers municipaux (art. 128d al. 2 LC).
Le Comité d’agglomération est composé de trois membres au moins, élus par le Conseil
d’agglomération. Les membres du Comité d’agglomération doivent être des Conseillers
municipaux des communes membres (art. 128d al. 3).
L’agglomération est instituée par des statuts, élaborés d'entente entre les municipalités,
puis soumis au vote du Conseil communal de chaque commune et enfin approuvés par
le Conseil d’Etat (art. 113 LC). Ces statuts déterminent (art. 115 LC):
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Les statuts peuvent être modifiés par décision du Conseil d’agglomération. Cependant,
la modification des buts ou des tâches de l'agglomération, la modification des règles
de représentation des communes au sein de ses organes, l'augmentation du capital de
dotation, la modification du mode de répartition des charges et l'élévation du plafond
des emprunts d'investissements nécessitent l'approbation du Conseil communal de
chacune des communes membres, à moins que les statuts ne prévoient une majorité
simple ou qualifiée. Toute modification des statuts doit être soumise à l'approbation du
Conseil d'Etat qui en vérifie la légalité (art. 126 LC).
Les décisions du Conseil d’agglomération sont susceptibles de référendum dans les cas
et aux conditions prévues par les articles 112 et suivants de la Loi sur l'exercice des droits
politiques (art. 120a LC)11. A noter que le droit d’initiative populaire « communal » n’est
pas applicable à l’agglomération12.
Les décisions que l’agglomération prend, par l'organe de ses Conseils, sont exécutoires
sans l'approbation des communes membres (art. 123 LC).
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A noter que les agglomérations sont exonérées de l’impôt sur les personnes morales
(art. 90 al. 1 let. c LI) et exemptées de l’impôt sur les gains immobiliers (art. 62 let. a LC).
5.6.5 Fusion
Un « Guide pour les fusions de communes » a été élaboré par le Service des Communes
et des Relations Institutionnelles (SeCRI) de l'Etat de Vaud en juillet 2005. Ce document
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5.6.6 Processus
Une motion est déposée dans les dix Conseils communaux de la Riviera,
demandant aux dix municipalités respectives d'élaborer, puis de soumettre au scrutin
populaire, une fusion de communes. Cette motion doit être acceptée par les dix
organes délibérants, afin qu'elle soit transmise à l'exécutif pour exécution avec force
obligatoire. Les dix municipalités engagent ainsi des pourparlers afin de concrétiser la
proposition. A noter qu'il n'est pas indispensable que la proposition émane des dix
Conseils communaux. La municipalité d'une seule commune peut parfaitement être
chargée par le Conseil communal de la mission de proposer une fusion auprès d'autres
communes. Toutefois, pour des raisons politiques, on estime préférable que les
municipalités se mettent au travail sur la base d'un mandat que leur a conféré leur
propre Conseil communal.
A noter que la loi prévoit une règle spéciale sur le droit de proposer une fusion de
communes par l'autorité délibérante d'une fédération de communes ou d'une
agglomération. Si un tel Conseil adopte une proposition de fusion de ses communes
membres, cette proposition est alors transmise à toutes les municipalités concernées qui
en informent leur Conseil communal.
5.6.7 Convention
Une fois que le Grand Conseil a ratifié la convention, des élections doivent avoir lieu
dans la commune fusionnée avant que la fusion entre en vigueur. Il convient donc de
planifier correctement le travail et de veiller à respecter les échéances électorales. La
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première élection de la commune fusionnée peut avoir lieu selon une répartition
correspondant à des arrondissements électoraux qui recoupent les limites des
anciennes communes fusionnées. Cela permet de respecter une forme de
représentativité proportionnelle au poids des anciennes communes fusionnées. Cette
possibilité n'existe cependant que pour la première élection; elle ne s'applique plus lors
des législatures suivantes.
5.6.8 Effets
La loi règle les modalités d'entrées en vigueur du budget, des comptes, de la péréquation
et de l'arrêté d'imposition des anciennes communes vers la nouvelle commune.
L'incitation financière est fixée par le Décret du Grand Conseil du 25 janvier 2005
(DIFFusCom, RSV 175.611). Il prévoit un montant de CHF 250.- par habitant des
communes qui fusionnent. Ce décret ne sera plus en vigueur après le 31 décembre
2011. La loi fixe cependant un plafonnement de ce montant à 3'000 habitants pour
l'ensemble des communes qui fusionnent, ce qui donnerait CHF 750'000.- pour la Riviera.
Un taux multiplicateur est appliqué pour tenir compte du nombre de communes qui
fusionnent; il est de 1 pour la fusion de deux communes puis majoré de 0,1 unité pour
chaque commune supplémentaire. Avec dix communes, le taux applicable à la Riviera
serait de 1,8. Le montant de l'incitation financière passerait donc à CHF 1'350'000.-. Les
communes concernées sont en droit de demander au Conseil d'Etat de calculer ce
montant à titre indicatif en tout temps. Depuis le 1er janvier 2009, une modification
législative est entrée en vigueur pour introduire un taux de majoration dit « prime à la
fusion » prévoyant un multiplicateur double pendant les sept années qui suivent l'entrée
en vigueur de la loi, soit jusqu'au 31 janvier 2012. Ensuite, ce taux de majoration est de
1,5 (dès le 1er février 2012 et jusqu'au 31 janvier 2015). Ainsi, si la Riviera fusionne avant le
31 janvier 2012, sa « prime à la fusion » comprenant l'incitation financière multipliée par
les divers facteurs devrait se monter à CHF 2'700'000.
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Aujourd’hui, un des obstacles majeurs aux fusions de communes, reste la mise en place du
taux d’imposition de la nouvelle entité. Car il se trouve toujours une commune au moins qui
Le prochain objectif de la plate-forme canton-communes doit ainsi être à la recherche
d’un nouveau mécanisme péréquatif qui évite les effets pervers et soit bénéfique aux
fusions. A cette fin, il convient de réfléchir à l’abandon de la prise en compte du taux
d’impôt dans ce système. La péréquation serait alors calculée avec deux critères
principaux: le nombre d’habitants de la commune et sa capacité contributive.
On verra alors cesser le jeu qui consiste actuellement pour certaines communes à
manipuler le taux d’impôt pour profiter de la péréquation ou éviter d’être trop
désavantagées. Ce projet législatif devrait faciliter les fusions de communes; il pourrait
voir le jour en 2011 après décision du Grand Conseil.
L'idée de faire suivre une fusion par une fraction de communes est intéressante car
elle permet de retrouver les anciennes entités en leur rendant certaines compétences
tout en laissant subsister celles qui doivent être gérées au plan régional par la nouvelle
commune fusionnée. Mais elle comporte aussi l’inconvénient principal de recréer des
entités communales dans une même commune, réduisant par-là considérablement les
bénéfices d’une fusion. Les fractions de communes sont réglées par les articles 129 et
suivants de la Loi sur les communes du 28 février 1956 (LC, RSV 175.11).
Les fractions de communes ne peuvent être fondées que par un décret du Grand
Conseil, qui ne statuera qu'en « cas de nécessité reconnue ». Cette cautèle rend déjà
difficile l'idée de fractions de communes dès lors que les circonstances actuelles militent
pour des fusions et non pour des fractions. Un tel exercice ne pourrait être imaginable
qu'en instituant la nouvelle commune fractionnée dans la convention de fusion. Ainsi,
lorsque le Grand Conseil approuverait la convention de fusion, son décret s'étendrait
aux fractions de communes qu'elle contiendrait. Cette manière de faire serait tout à fait
singulière dans l'histoire vaudoise; un pareil cas ne s'est jamais produit. Dès lors qu'il s'agit
d'actes éminemment politiques, force est de se poser la question de savoir si le Grand
Conseil serait prêt à ouvrir la porte à ce genre de compromis entre une fusion pure et
simple et la survivance des anciennes communes fusionnées. Par ailleurs, le Grand
Conseil est habilité à proposer la dissolution des fractions de communes s'il estime que
leur existence ne se justifie plus.
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Ce système existe à la Vallée de Joux. Cette vallée est divisée par trois communes qui
sont Le Lieu, L'Abbaye et Le Chenit. Trois portions du territoire de cette dernière
commune ont été constituées au début du XXème siècle en fractions de communes: Le
Sentier (1900), L'Orient (1904) et Le Brassus (1908) par trois décrets respectifs adoptés par
le Grand Conseil. Cette division a été effectuée en raison de profondes dissensions et
de violentes rivalités apparues à la fin du XIXème siècle. Ces trois fractions sont soumises
directement à la juridiction du préfet. Elles ont des compétences limitées à l'éclairage
public, aux places de sports, les collèges, les jardins et WC publics, maisons de jeunes,...
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