AUTO-INTERESSE E INCOMPETNCIA

Luiz Carlos Bresser-Pereira

Revista Brasileira de Economia, 57 (1), Janeiro 2003: 209-222.

Abstract. All social science schools have a common assumption: self-interest is the central variable explaining human behavior in society. In contemporary societies a second variable is turning increasingly relevant when one is willing to explain social outcomes: policymakers technical and emotional incompetence. Incompetent policymakers, who fail to choose the alternative more consistent with their own objectives, even when interests were neutralized, always existed. But now, that an increasing number of social outcomes are dependent on government policy, competence has turned strategic.

As cincias sociais sempre foram o campo da controvrsia. Alguns avanos so, por fim, conseguidos, e algumas questes, superadas, e muda o objeto da controvrsia. Entre os anos 50 e 70, por exemplo, a principal diviso, dentro da sociologia, dava-se entre as vises funcionalistas e as que enfatizavam o conflito (principalmente marxista) na anlise da sociedade; na economia, entre as escolas keynesiana e neoclssica. Hoje, a principal diviso ocorre entre o individualismo metodolgico, que se tornou dominante na economia e avanou na cincia poltica, e teorias histricas ou de sistemas, ou seja, entre a doutrina segundo a qual a estrutura social e a mudana social so exclusivamente o resultado de decises individuais, e que, portanto, os cientistas sociais produziro o avano do conhecimento desde que investiguem as microfundaes ou bases racionais subjacentes, e a doutrina segundo a qual muitos fenmenos sociais e econmicos podem ser explicados melhor por ________________ Luiz Carlos Bresser-Pereira ensina economia na Fundao Getlio Vargas, So Paulo (bresserpereira@uol.com.br www.bressserpereira.org.br). Traduo de Ricardo Borges Costa. Gostaria de agradecer os comentrios de Adam Przeworski, Paul Davidson, e Laurence Whitehead.

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meio de estruturas sociais e econmicas, por foras histricas macro ou holsticas, que pressupem interesses subjacentes, mas explicam a mudana social e econmica a partir principalmente dos fatos histricos novos que modificam as relaes internas e externas ao sistema social sob anlise. Entretanto, todas as escolas tm em comum uma pressuposio: os interesses so o elemento que move as pessoas e explica o comportamento. Os filsofos clssicos estavam mais preocupados com as paixes do que com os interesses. Mas, como demonstrado por Hirschman, desde o sculo XVI os interesses de indivduos e de grupos foram cada vez mais ocupando o centro da ao. Eles abarcavam a totalidade das aspiraes humanas, mas, diferentemente das paixes, denotavam um elemento de reflexo e de clculo. No sculo seguinte, passaram a ser encarados 1 como aspiraes econmicas, tornando-se centrais ao raciocnio econmico. Hoje, os economistas neoclssicos e os tericos polticos da escolha racional adotam o individualismo metodolgico e falam de interesses de indivduos ou interesses de grupos, ao passo que os marxistas referem-se a interesses de classe e adotam o historicismo metodolgico. Todos, no entanto, pressupem que os interesses ou seja, os objetivos pessoais, as paixes controladas pela razo movem as pessoas. Os interesses podem ser egostas ou levar em conta o interesse de outros, mas estaro sempre na base de qualquer explicao para os fenmenos sociais e para como eles se modificam. No presente trabalho, no questiono esta pressuposio. Direi apenas que, quando avaliamos resultados econmicos do comportamento de indivduos ou grupos, existe um outro elemento explanatrio: a competncia emocional e tcnica envolvida nas decises de formuladores de polticas. Quando os resultados econmicos ou sociais so substancialmente influenciados por decises polticas, no basta apenas considerar os interesses por trs das decises. preciso tambm perguntar-se se as polticas adotadas foram competentes ou no. As polticas tero sido competentes se formuladas a partir de uma avaliao correta da situao e se concluram pela adoo da melhor alternativa existente para atingir o objetivo desejado. Como no estou escrevendo a partir do ponto de vista da filosofia moral, mas apenas tentando compreender, em termos positivos, de que maneira os resultados econmicos acontecem, polticas competentes no se definem aqui como aquelas

Hirschman (1977: 32-37).

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consistentes com o interesse pblico, mas, sim, como as que so consistentes com os objetivos. No obstante, o interesse pblico estar envolvido uma vez que os polticos sempre resolvem invoc-lo, e as pessoas julgam os polticos segundo esse critrio. Venho trabalhando com essa varivel da competncia desde o final dos anos 80. Naquele momento, quando o ajuste fiscal e as reformas orientadas para o mercado tornaram-se tambm centrais na ordem do dia dos cientistas polticos, notei que eles sempre trabalhavam com a pressuposio de que ns, economistas ou formuladores de polticas, ramos competentes, e, portanto, limitavam-se a investigar as razes polticas que explicariam por que as polticas certas no eram aprovadas nos parlamentos e postas em ao. Argumentei, ento, que tal pressuposio era falsa. Muitas polticas no eram competentes no conduziam aos objetivos alegados: a estabilizao e o crescimento subseqente. E mesmo se as reformas so as necessrias, se forem elaboradas de maneira incompetente, sua aprovao em parlamento ser muito mais difcil. Em muitas ocasies, reformas so rejeitadas por 2 no terem projeto adequado e bem definido. Assim, para que se possam avaliar resultados econmicos, no se pode furtar-se a avaliar, de maneira substantiva, os projetos das polticas e das reformas. No incio dos anos 90, escrevi um trabalho em que j criticava a pressuposio de que as polticas econmicas so competentes, e de que o problema consiste em 3 contar com a sustentao poltica necessria a sua implementao. Entretanto, apenas desenvolvi essas idias ao escrever um trabalho sobre as razes por que a Amrica Latina permanecia praticamente estagnada nos ltimos 20 anos: nesse perodo, a renda per capita cresceu na regio a uma taxa anual de 0,5%, contra 2,5%

Foi, por exemplo, o caso da reforma da previdncia social enviada pelo executivo brasileiro ao Congresso, em abril de 1995. Era uma reforma mal-formulada, que no enfrentava o problema central das aposentadorias pblicas, que deixava mal definida questes centrais na prpria rea da previdncia, e aproveitava para eliminar direitos fundamentais alheios rea, como o direito universal ao atendimento de sade. Em conseqncia a emenda foi, no Congresso, imediatamente dividida em quatro. Aquela referente sade foi rejeitada rapidamente, e afinal o que se obteve em matria de reforma foi muito menos do que se pretendia. Um desenho mais claro e competente da emenda constitucional teria produzido um resultado muito melhor.
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Bresser Pereira (1993).

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nos pases da OCDE. O presente trabalho procura organizar e tornar mais rigorosas as relaes entre auto-interesse e competncia na produo de resultados econmicos. O artigo ser dividido em seis sees e uma concluso. Na primeira, definirei interesses e competncia/incompetncia. Enquanto os interesses esto no universo da motivao humana, a competncia envolve consideraes sobre eficcia e eficincia. Na segunda seo, fao a distino entre resultados de polticas e resultados no controlados. Na terceira, distingo os resultados econmicos no controlados dos resultados de poltica econmica. Na quarta seo, defino os erros de polticas e relaciono-os a interesses e competncia/incompetncia. Reconheo que difcil distinguir quais aspectos de determinadas polticas e seus correspondentes resultados econmicos se devem a interesses ou competncia, uma vez que esses dois fatores esto interligados. Contudo, como em vrias situaes os interesses esto neutralizados, ou no bem definidos, existe um grande espao para a formulao independente de polticas. Na quinta analiso os novos fatos histricos que tornaram mais freqentes os resultados de polticas. Quanto mais aumenta o estado, maior a disponibilidade de dados acerca dos resultados econmicos; e quanto mais explicativas as teorias econmicas por trs das polticas econmicas, tanto mais os resultados econmicos dependero da formulao de polticas. Finalmente, na sexta seo, argumentarei que, embora a incompetncia possa ser vista como um fator sistmico na determinao de resultados econmicos, sua relevncia pode ser reduzida se os formuladores de polticas forem capazes de aprender com os prprios erros. E eles o faro desde que se tenha conseguido algum consenso na sociedade civil, e a democracia tenha se tornado o regime poltico dominante. Mesmo nesse caso, entretanto, a competncia continuar a ser crucial porque os problemas enfrentados por formuladores de polticas so cada vez mais complexos e se modificam a taxas cada vez maiores.

Algumas definies Quando pensamos em interesses motivando o comportamento humano, normalmente os contrapomos a dois conceitos diferentes: as paixes o e comportamento altrusta. A pressuposio de que os interesses prprios so paixes moderadas, ou, mais precisamente, so a busca do prprio bem de cada um aps a devida reflexo. O clculo essencial porque freqentemente se supe que o indivduo controle seus desejos em ateno s normas e aos valores sociais pertinentes questo envolvida, visando a maximizar tanto quanto possvel os resultados.
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Bresser Pereira (2001).

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Se aceitamos que os interesses so a nica fora real por trs do comportamento humano, no existe lugar para o altrusmo. Ou, mais precisamente, aes de aparente altrusmo s fazem sentido quando respondem a demandas sociais e suas instituies correspondentes, e se so recompensadas com o reconhecimento social. Seguindo a mesma linha de raciocnio, as aes egostas, produzidas em resposta a nossos prprios interesses, no sero adotadas se forem ofensivas lei e aos valores compartilhados pela sociedade. As instituies tm precisamente esse objetivo. Criar incentivos e punies para que os indivduos ajam de acordo com os padres que seriam considerados altrustas, cooperativos, caso as leis no estivessem presentes. Se atribumos menor peso ao interesse prprio ou auto-interesse, podemos considerar o verdadeiro argumento do altrusmo, da idia de que o amor e o sentido do dever tm tambm um papel no comportamento humano. Podemos assumir que o comportamento de homens e mulheres o resultado de interesses, respeito s instituies, e esprito de cooperao ou altrusmo. Neste caso, no estou excluindo o auto-interesse. Para que o altrusmo e mais amplamente a cooperao sejam possveis necessrio, como sugere Mansbridge, que o comportamento no-egosta produza retornos egostas, criando assim um nicho ecolgico que ajude a manter o 5 comportamento no-esgosta. Estou convencido de que este terceiro fator desempenha tambm um papel, mas parece razovel adotar a postura cientfica de no consider-lo nos modelos mais gerais. Ele relativamente menos determinante do comportamento do que os outros dois fatores (auto-interesse direto e respeito s normas), e no existe uma maneira simples de fazer previses combinando interesse prprio e altrusmo. Conforme observa Elster, o pressuposto de que todo comportamento egosta o mais parcimonioso pressuposto que podemos fazer, e os 6 cientistas sempre gostam de explicar muito com pouco. Os interesses relacionam-se a motivaes individuais e de grupo. Eles explicam o comportamento desde que os indivduos e os grupos tenham os seus prprios objetivos bem definidos ou, pelo menos, bem pensados. E, ao explicar o comportamento, eles explicam, em ltima anlise, os resultados. Entretanto, para que possamos entender ou prever os resultados, uma outra varivel torna-se cada vez mais importante: a competncia. A competncia no pertence ao universo do comportamento, dos incentivos e das punies, mas ao universo da eficcia e da eficincia. Para alcanar objetivos e produzir resultados no
Jane J. Mansbridge (1990a: 137). A tese mais geral da autora, a de que o altrusmo precisa coincidir com o auto-interesse suficientemente para evitar a extino seja do motivo altrusta, seja do prprio altrusta (133).
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Jon Elster (1990: 45).

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basta ter objetivos. preciso tambm ser capaz de alcan-los, preferencialmente da maneira mais econmica. A eficcia, aqui, consiste na habilidade de alcanar as metas desejadas e ao mesmo tempo evitar os resultados inesperados; a eficincia a habilidade de escolher os meios mais adequados para alcanar objetivos os meios que minimizam insumos ou custos. Um formulador de polticas competente um indivduo eficaz e eficiente, que adota polticas competentes. o indivduo que, numa situao de incerteza, escolhe, dentre as alternativas, aquelas que so eficaz e eficientemente consistentes com seus objetivos desejados. A racionalidade instrumental o uso dos meios mais adequados para alcanar os fins desejados pressupe decises competentes. Em termos prticos, o conceito sinnimo de eficincia. A formulao competente de polticas est relacionada ao estado do conhecimento sobre a questo. No posso chamar de incompetente uma poltica ou, de maneira mais geral, uma deciso por no utilizar um conhecimento ainda no disponvel. No obstante, espera-se que um formulador de polticas competente tenha a capacidade de avaliar em termos realistas o problema enfrentado, de definir claramente os vrios caminhos alternativos que podero levar ao objetivo, de atribuir a cada caminho um valor (uma vez que alternativas diferentes no levam exatamente aos mesmos resultados) e uma probabilidade de sucesso, e, finalmente, de decidir pela alternativa que oferece o melhor resultado em termos de valor/probabilidade. O formulador de polticas competente deve conhecer as teorias cientficas relevantes e o conhecimento comum sobre o assunto, mas ele se tornar incompetente se utilizar modelos de maneira automtica. Cada caso um caso e requer uma avaliao especfica. O formulador de polticas um estrategista jogando um jogo. Assim, ele deve avaliar as possveis reaes dos adversrios ou, de maneira mais geral, dos indivduos e dos grupos afetados por suas decises. Uma vez que no dispe de toda a informao, ele estar freqentemente diante do dilema do prisioneiro, i. e., racionalmente constrangido a escolher uma alternativa sub-tima. Nesse caso, ele ser competente se conseguir ser capaz de aumentar o nvel de informao; ou, quando a informao permanece insuficiente, se ele, no obstante, for capaz de combinar prudncia com coragem e decidir com base em seu conhecimento e sua experincia adquiridos em situaes similares. A ltima sentena sugere que a competncia no apenas uma questo de conhecimento e experincia. Alm do que pode ser chamado de competncia tcnica, existe a competncia emocional. O formulador de polticas competente deve combinar prudncia com humildade e coragem. Medo, orgulho e arrogncia so as piores paixes enfrentadas diariamente por formuladores de polticas. Os que

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tomam decises na esfera pblica so polticos e burocratas graduados. Ou, burocratas graduados usualmente possuem competncia tcnica, mas medo e orgulho so as emoes encontradas com maior freqncia entre eles. Os polticos, por sua vez, combinam essas trs paixes de maneira mais equilibrada, mas tm problemas com a falta de conhecimento pertinente para decidir. Usualmente, mais conveniente e apropriado usar a expresso polticas incompetentes em vez de formuladores de polticas incompetentes. Somente quando os erros implicam grandes prejuzos, quando os resultados so extremamente negativos, estaremos certos em personalizar nossa prpria avaliao.

Resultados no controlados e resultados de polticas Os resultados podem ser de diferentes naturezas: econmica, poltica, social e cultural. Concentrar-me-ei nos resultados econmicos. Podemos pensar em dois tipos de resultados econmicos: resultados de polticas e resultados no controlados. No passado, todos os resultados econmicos eram, em sua maioria, resultados no controlados. Uma vez que as pessoas no podiam esperar bons resultados a partir de decises competentes, a formulao de polticas era secundria e, portanto, sua influncia sobre os resultados, pouco expressiva. No havia nenhuma teoria econmica especificamente a macroeconomia para orientar os formuladores de polticas. Crescimento econmico, estabilidade de preos, estabilidade no balano de pagamentos usualmente os resultados econmicos mais valorizados eram antes o resultado da aplicao, ou da falta de controle, de indivduos, e no de decises governamentais. A nica coisa que se esperava dos governos era a austeridade fiscal e financeira. Os resultados controlados e a formulao competente de polticas tornamse relevantes somente quando os governos so bem informados com dados estatsticos e se apiam em teoria pertinente sobre como relacionar esses dados de maneira que faam sentido. Ou, nas palavras de Ernest Gellner, a racionalidade instrumental vivel somente dentro de esferas limitadas de nosso mundo, em que a sensibilidade racional s evidncias que aquela pressupe tambm seja possvel, e 7 em que os objetivos precisos tambm o sejam. Ou, ainda segundo Gellner, nos ltimos 50 anos, desde que Keynes estabeleceu a macroeconomia como um novo e grande ramo da economia, e que os dados correspondentes sobre as contas nacionais comearam a ser coletados e sistematizados, o campo das polticas macroeconmicas tornou-se uma das reas relativamente restritas e razoavelmente bem isoladas em

Ernest Gellner (1986: 31).

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que a racionalidade instrumental pode operar, em que resultados controlados so 8 possveis e decises competentes, cruciais. O nmero de reas sujeitas a decises competentes est historicamente se expandindo. Alm dos resultados macroeconmicos, os resultados sociais, por exemplo, so cada vez mais dependentes de polticas governamentais. Para serem transformados em resultados relativamente controlados, devem envolver ou um forte poder regulador por parte do estado, como no caso dos resultados macroeconmicos, e/ou implicar a utilizao de grandes quantias de dinheiro pblico, como no caso da educao, sade e seguridade social. At o final do sculo XIX, quando a carga tributria e os gastos do estado em relao ao PIB estavam em torno de 5 por cento, poucas reas estavam sujeitas a decises capazes de produzir os resultados esperados, a polticas pblicas eficazes. Hoje, na maioria dos pases, essa relao varia entre 30 e 50 por cento do PIB. Assim, o papel das decises governamentais tornou-se crucial, e os resultados correlatos, positivos ou negativos, dependero fortemente das decises competente ou incompetentemente tomadas. Em sntese, quanto maior a disponibilidade de dados e teorias pertinentes sobre um determinado assunto, e quanto maior o poder regulador do estado, tanto mais pesar nos resultados a varivel competncia/incompetncia. Ou, em outras palavras, quanto maior o conhecimento e o poder estatais, tanto mais os resultados econmicos e sociais sero o produto de polticas em vez de resultados no controlados e, portanto, estaro sujeitos a decises competentes ou incompetentes.

Erros de polticas No momento em que temos resultados de polticas, os erros dessas polticas se tornam relevantes. Defino erros de polticas como as decises que no so consistentes com o interesse pblico, ou, pelo menos, com os objetivos declarados e socialmente aceitos das polticas. Maus resultados so primariamente produzidos por erros de polticas que, por sua vez, tm duas origens: auto-interesse e/ou incompetncia. Os interesses envolvem, por um lado, os grupos de presso e, por outro, os interesses do formulador de polticas. Ambos os interesses normalmente aparecem juntos e so parte da maneira usual e aceitvel de fazer poltica, uma vez que no esto necessariamente em contradio com o interesse pblico. Contudo, freqentemente esto. Nesse caso, o formulador de polticas que no se mostra capaz de resistir presso est ou em busca de renda, ou sua motivao o desejo de ser
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As palavras entre aspas so de Gellner (1986: 27).

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reeleito (caso seja um poltico) ou de ser renomeado (caso seja um burocrata). Embora os resultados, nessas circunstncias, no sejam socialmente favorveis, no posso dizer que as decises sejam incompetentes: so apenas equivocadas e perversas. Polticas incompetentes so sempre equivocadas, mas no perversas. Elas pressupem, em termos subjetivos, que o formulador de polticas est orientado para o interesse pblico e, em termos objetivos, que os interesses dos grupos de presso esto neutralizados ou no esto em conflito com os objetivos sociais. A incompetncia pode ser tcnica, suscitada pela ignorncia; ou emocional, em decorrncia de medo ou arrogncia. O formulador de polticas pode ser ignorante por ser incapaz de avaliar corretamente o problema, ou por desconhecer as teorias pertinentes que o explicam. Aqui no o momento e tampouco estou qualificado para discutir os fatores por trs da incompetncia emocional. Poderamos considerar a s ideologias uma terceira origem para os erros, alm do auto-interesse e da incompetncia. Na verdade, nossas ideologias expressam nossos interesses. Em muitos casos, porm, vemos pateticamente ideologias velhas e cristalizadas, que perderam a relao com o interesse original que expressavam, mas continuam a orientar o comportamento das pessoas. Neste caso as ideologias so uma fonte autnoma de decises incompetentes. No caso de pases em desenvolvimento, os erros freqentemente tm origem na recusa dos formuladores de polticas em pensar por si mesmos. Ao contrrio, bastante comum v-los envolvidos no jogo de construo de confiana, i. e., tomando decises de acordo com as polticas que eles acreditam que tm a aprovao dos tcnicos em Washington e do meio financeiro em Nova York. Agindo assim, esperam poder melhorar a confiana em seus pases e a credibilidade de seus governos. No necessariamente. Isso s estaria correto se Washington e Nova York conhecessem os problemas especficos de cada pas melhor do que os formuladores de polticas locais. Venho chamando esse comportamento de estratgia de construo de confiana. Paul Krugman, ao analisar a Crise Asitica, falou mais 9 recentemente sobre o jogo da confiana como sendo uma grande fonte de erros. O jogo da construo de confiana fica entre os interesses e a incompetncia, como uma fonte de erros de polticas. Os interesses, aqui, esto relacionados atitude subserviente que muitos polticos e tcnicos nos pases em desenvolvimento adotam em relao s vises e s diretrizes emitidas pelos pases desenvolvidos; a

Sobre a construo de confiana, veja Bresser Pereira (1996, 2001); sobre o jogo da confiana, veja Krugman (1998). Ambos resultam na mesma coisa: o jogo da construo de confiana.

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incompetncia aparece na aceitao da idia de que os outros sabem mais, i. e., no reconhecimento de sua prpria inpcia.

Novos fatos histricos No passado, seja porque o peso do estado na economia era pequeno, seja porque no haviam teorias (como a keynesiana) para orientar as polticas pblicas, poucos eram os resultados econmicos que delas dependiam. Erros de polticas tinham conseqncias limitadas. Assim, os economistas estavam corretos ao desconsiderar a competncia na tomada de deciso sobre polticas pblicas e considerarem, em suas anlises dos resultados econmicos e sociais, apenas os interesses. No sculo XX, um novo fato histrico mudou essa simples verdade: o aumento do tamanho do estado, medido em termos de carga tributria gastos estatais em relao ao PIB. Esse aumento foi acompanhado por dados estatsticos novos e relativamente muito mais precisos sobre os resultados econmicos e sociais e, em certos casos como o caso da macroeconomia pelo surgimento de teorias significativas orientando a formulao de polticas. Ou, se o individualismo metodolgico capaz de explicar muitos aspectos do comportamento coletivo e os resultados sociais e econmicos correspondentes, ele menos bem sucedido em explicar por que eles mudam. Para explicar as mudanas, temos que procurar os novos fatos histricos em geral decorrentes de novos conhecimentos e novas tecnologias. Para compreender novas realidades, preciso que utilizemos aquilo que venho denominando o mtodo dos fatos histricos novos, i. e., precisamos investigar os eventos histricos que produziram novos resultados. Em seguida, tentaremos derivar uma teoria explanatria, cuja consistncia iremos verificar investigando suas microfundaes. A nova relevncia da formulao de polticas e de seu carter competente ou incompetente tipicamente uma conseqncia de um fato histrico novo, ou, para ser mais preciso, de um conjunto de fatos histricos novos: aumento do estado, aumento do nvel de informao, teorias econmicas e sociais mais desenvolvidas, e polticas pblicas com maior capacidade de impacto. Esses novos fatos histricos ampliaram o espao para a tomada de decises. Mas, ainda assim, os interesses precisam ser considerados. Existe espao para a tomada autnoma de decises quando o formulador de polticas exerce o papel de rbitro entre interesses conflitantes, ou quando concesses esto envolvidas. Um segundo caso quando os interesses so neutralizados. Interesses e competncia esto extrinsecamente interligados, tornando-se difcil distinguir o que resultado de um ou de outro fator. Os interesses esto em toda parte, exercendo presso sobre os

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formuladores de polticas. s vezes, expressam-se diretamente; na maioria dos casos, aparecem disfarados sob a forma de valores, crenas, ideologias e teorias, ou seja, como falsa conscincia. Algumas vezes so to fortes que no h outra coisa a fazer seno conceder; outras, so de alguma forma neutralizados. Ainda assim, embora sejam ponderveis, os interesses deixam algum espao para a tomada de decises. Em certos casos, os interesses envolvidos no esto claros; em outros, as reivindicaes antagnicas de grupos de interesse os enfraquecem; em outros ainda, a legitimidade poltica das administraes suficientemente forte ou os polticos so suficientemente corajosos para confrontar os interesses e decidir de acordo com suas prprias convices. Em todas essas situaes, os interesses so neutralizados, e os formuladores de polticas ficam livres para decidir.

Algumas questes Os erros de polticas so bastante usuais, particularmente nos pases em desenvolvimento. Quanto menos desenvolvido o pas, menos coesa ser sua sociedade civil; quanto mais pobres e menos democrticas forem as instituies do estado, maior ser a probabilidade de o governo ser incompetente ou dominado por interesses. Entretanto, quando formalmente apresentei essas idias pela primeira vez a grupos de estudiosos da economia poltica, no ltimo trimestre de 1999, duas grandes questes, que se relacionam entre si, foram colocadas: a competncia um fator sistmico? Por que os formuladores de polticas no aprendem com os erros 10 anteriores? A resposta primeira questo sim, com uma ressalva. Sim, porque o maior poder adquirido pelos formuladores de polticas no sculo XX representou, como j argumentei, um novo fato histrico que tornou os resultados econmicos mais dependentes de decises polticas. Com uma ressalva, porque os formuladores de polticas deveriam aprender com seus prprios erros. Contudo, a repetio dos erros mais comum em pases em desenvolvimento do que em pases desenvolvidos. Por qu? Porque h uma forte correlao entre o nvel de desenvolvimento econmico e a qualidade dos governos e da governana; porque a falta de coeso nas sociedades civis leva a grandes divergncias sobre como enfrentar os problemas dos pases; porque a falta de consenso e a ausncia de um espao pblico com regras do jogo bem definidas tornam difcil o debate pblico; porque cada grupo poltico acredita que suas propostas so as nicas capazes de
Debati este trabalho em vrios lugares, particularmente com amigos em Oxford (onde estive como membro visitante do Nuffield College e do Centro de Estudos Brasileiros), e na New York University.
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salvar o pas; porque a desqualificao dos adversrios uma constante na poltica. Em outras palavras, porque o verdadeiro debate pblico limitado, quando no inexistente. Ou, o debate pblico, em que os contendores debatem as questes em vez de desqualificarem-se uns aos outros, uma condio para se aprender com os erros. Apresentou-se ainda uma terceira questo: quem ir definir quais polticas so competentes e quais no o so? Tal questo relevante do ponto de vista de controlar os resultados; no se trata apenas de analisar a realidade. A mesma questo caberia em relao aos interesses: quem ir julgar quais interesses so contrrios ao bem comum? Posso fazer minha prpria avaliao sobre quais foram os principais erros de polticas no Brasil, mas ela seria apenas a minha opinio. Os regimes democrticos existem no apenas para assegurar a liberdade, mas tambm para criar espao para que as questes sejam discutidas e para que algum consenso seja alcanado. A democracia e o debate pblico levaro a que se aprenda com os erros e a uma maior capacidade de resistir aos interesses. Mas competncia e interesse permanecem como os dois maiores fatores que, em conjunto, determinam os resultados econmicos e sociais.

Concluso Para concluir, os resultados econmicos dependem no apenas dos interesses envolvidos, mas tambm da competncia dos formuladores de polticas. Quanto mais efetivo for o estado em influenciar resultados, tanto mais os resultados dependero de decises competentes. Os interesses e a competncia determinam, conjuntamente, a maioria dos resultados econmicos, e no fcil fazer a distino entre os dois fatores, mas isso no justifica desconsiderar o segundo. Os governos tem um trabalho a fazer e devem faz-lo bem. Em outras palavras, sabemos h muito tempo que um bom estado, i. e., boas instituies, contam. Estou apenas acrescentando que bons governos, boas administraes, tambm contam. A hiptese clssica do liberalismo sobre o bom estado no mais se aplica. No podemos esperar que instituies estatais boas levaro automaticamente a um bom governo. Os problemas enfrentados pelos governos hoje so to complexos e mudam to rapidamente que, mesmo quando as instituies so bem pensadas e bem definidas, as naes ainda dependero de bons governos, i. e., de polticos e tcnicos competentes, dotados de virtudes republicanas, ou do virt maquiavlico. E mais: bons governos, bons polticos e tcnicos dependem no apenas de boas instituies, mas tambm de uma boa sociedade civil, em que esteja presente um espao pblico, e em que o debate pblico seja real. Apenas atravs funcionamento ativo da sociedade civil e da discusso ampla e razoavelmente

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objetiva das questes ser possvel diminuir os erros nas polticas pblicas, reduzir seu grau de incompetncia. Esse ltimo raciocnio me leva a uma concluso otimista. Os erros de polticas tendero a ser menos danosos no futuro por duas razes: porque os formuladores de polticas so cada vez mais bem instrudos e porque vivem em pases cada vez mais 11 democrticos, nos quais formas de democracia deliberativa comeam a aparecer. O sculo XX foi a primeira vez na histria em que a democracia se tornou o regime poltico dominante e de preferncia geral. Os pases desenvolvidos so todos democracias, e um nmero cada vez maior de pases em desenvolvimento j se tornou ou est se tornando democrtico. Ora, com a democracia tornada realidade ao nvel das instituies e da sociedade civil, o debate pblico torna-se real, e o aprender com os erros torna-se mais efetivo, de forma que, no obstante os problemas enfrentados pelos formuladores de polticas no dia-a-dia sejam cada vez mais complexos e mudem cada vez mais rapidamente, ser crescentemente possvel aos governos democrticos aumentar a competncia na tomada de decises.

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H uma bibliografia sobre a democracia deliberativa, que deriva essencialmente da teoria da ao comunicativa de Habermas (1981). Cito aqui apenas dois livros reunindo alguns dos principais trabalhos sobre o tema: James Bohman e William Rehg, orgs. (1997) e Jon Elster, org. (1998).

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