2. An||s| de| suport a |a ce|ebrac| de |a consu|ta 10 2.1 lnLroduccl 10 2.2 Ll suporL al dreL a decldlr: que ens dluen les enquesLes 11 2.3 Ll suporL al dreL a decldlr: que ens dluen els resulLaLs elecLorals 13 2.3.1 8adlografla elecLoral del suporL a la celebracl de la consulLa 14 2.3.2 8adlografla elecLoral dels conLrarls a la celebracl de la consulLa 19 2.3.3 8adlografla elecLoral: dlferencla enLre els parLldarls l els conLrarls a la celebracl de la consulLa 23 2.4 Ll suporL a la consulLa a parLlr de la comblnacl de les enquesLes l els resulLaLs elecLorals 23 2.3 Concluslons 30
3. Arguments |eg|t|madors de |a ce|ebrac| de |a consu|ta 31 3.1 LeglLlmlLaL hlsLrlca 31 3.2 ArgumenLs leglLlmadors en les democracles llberals 39 3.2.1 La consulLa respon a prlnclpls democraLlcs, represenLaLlus, clvlcs l parLlclpaLlus 39 3.2.2 La consulLa respon a prlnclpls llberals: proLegelx els dreLs lndlvlduals l els dreLs collecLlus dels cluLadans 41 3.2.3 La consulLa respon a prlnclpls lguallLarls l lncluslus 42
3
3.2.4 La consulLa es posslble dlns de la legallLaL consLlLuclonal acLual 43 3.2.3 La consulLa es congruenL amb els prlnclpls del federallsme plurlnaclonal 43 3.2.6 La consulLa es prpla d'una concepcl avanada l cosmopollLa de la democracla 44 3.2.7 La consulLa es funclonal: permeL sorLlr de l'aLzucac pollLlc acLual 44 3.2.8 Les consulLes cluLadanes consLlLuelxen un procedlmenL hablLual en l'amblL lnLernaclonal de les democracles 43 3.2.9 La consulLa es congruenL amb la Lradlcl hlsLrlca l la culLura pollLlca caLalana 46 3.2.10 La consulLa dna vlslblllLaL lnLernaclonal a CaLalunya l l'aflrma com a sub[ecLe pollLlc 47
4. Lstratg|es [ur|d|ques per a |a convocatr|a d'una consu|ta |ega| d'acord amb e| dret |ntern 47 4.1 Cb[ecLlus a assollr l crlLerls per dlssenyar l'esLraLegla 48 4.2 Anallsl de les clnc vles legals des de la perspecLlva dels crlLerls que s'acaben d'esmenLar 30 4.2.1 8eferendums auLonmlcs de l'arLlcle 92 de la ConsLlLucl 30 4.2.2 La delegacl o Lransferencla de compeLencles de l'arLlcle 130.2 de la ConsLlLucl 33 4.2.3 Lls referendums de la Llel caLalana 4/2010 34 4.2.4 Les consulLes populars de la proposlcl de llel que es LramlLa en el arlamenL 33 4.2.3 La reforma de la ConsLlLucl 36 4.3 CuanLs l qulns dels procedlmenLs de consulLa anallLzaLs caldrla lnLenLar apllcar? er quln ordre? 37 4.4 Concluslons 39
4
S. La consu|ta en e| marc de| dret de |a Un| Luropea | de| dret |nternac|ona| 60 3.1 lanLe[amenL de la quesLl 60 3.2 Pl ha en l'ordenamenL [urldlc de la uL o en l'lnLernaclonal procedlmenLs per convocar la consulLa o dreLs l prlnclpls apllcables a les vles legals lnLernes o a les vles alLernaLlves? 8eferencla al prlnclpl democraLlc, al dreL d'auLodeLermlnacl l al prlnclpl de proLeccl de les mlnorles 61 3.3 Sn dreLs [usLlclables? 66 3.4 LfecLes [urldlcs dels dreLs l prlnclpls esmenLaLs sobre les vles legals de consulLa l sobre les vles alLernaLlves. 8eferencla a la llclLud lnLernaclonal de les vles alLernaLlves 69
6. L|ements conf|guradors de |a consu|ta | cr|ter|s regu|adors de |es campanyes e|ectora|s 73 6.1 La pregunLa 73 6.1.1 ClaredaL l neuLrallLaL 74 6.1.2 uues o mes alLernaLlves 78 6.1.3 8eferencla o no a la necesslLaL d'lmplemenLar els resulLaLs a Lraves de les vles legals 82 6.1.4 Concluslons 86 6.2 La daLa 87 6.2.1 LlemenLs a ponderar a l'hora de flxar la daLa 87 6.2.2 Apllcacl dels crlLerls anallLzaLs al cas de la consulLa 90 6.3 Ll cens. roblemes loglsLlcs relaclonaLs amb la reallLzacl de la consulLa 91 6.4 Ll qurum l les ma[orles 98 6.4.1 lanLe[amenL de la quesLl 98 6.4.2 Concluslons 101
3
6.3 L'AdmlnlsLracl elecLoral l la convenlencla de crear la SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya 102 6.6 L'observacl elecLoral lnLernaclonal 111 6.7 La regulacl de la campanya lnsLlLuclonal 112 6.8 La regulacl de la campanya lnformaLlva o de propaganda 117
7. La |mp|ementac| de|s resu|tats de |a consu|ta |ega|: conseqnc|es [ur|d|ques de |a v|ctr|a de| "s|" | de| "no" 124 7.1 Les consequencles d'una consulLa amb una pregunLa sobre la lndependencla de CaLalunya 123 7.1.1. PlpLesl de vlcLrla del sl" 123 7.1.2 PlpLesl de vlcLrla del no" 131 7.2 Les consequencles d'una consulLa amb una pregunLa sobre la lndependencla de CaLalunya amb clausula de salvaguarda 133 7.2.1 PlpLesl de vlcLrla del sl" 133 7.2.2 PlpLesl de vlcLrla del no" 133 7.3 Les consequencles d'una consulLa amb pregunLa mulLlple 133 7.4 Les consequencles d'una consulLa amb una pregunLa per un LsLaL propl" 137 7.3 Concluslons 139
8. V|es a|ternat|ves en cas de no poder-se fer |a consu|ta |ega| 141 8.1 ConsulLes mlL[ananL voLacl per vles alLernaLlves 141 8.2 Llecclons pleblsclLarles 142 8.3 ueclaraclons unllaLerals d'lndependencla (uul) 143 8.4 Medlacl lnLernaclonal o de la uL 149
6
9. Instruments [ur|d|cs que pot ut|||tzar |'Lstat -o a|tres sub[ectes |eg|t|mats- per oposar-se a |es act|v|tats desenvo|upades per |a Genera||tat per convocar una consu|ta o per |mp|ementar e|s seus resu|tats 1S0 9.1 lnsLrumenLs fronL a les consulLes populars no referendarles 130 9.2 lnsLrumenLs fronL a les elecclons pleblsclLarles 134 9.3 lnsLrumenLs fronL a les consulLes mlL[ananL procedlmenLs no prevlsLos legalmenL 137 9.4. lnsLrumenLs fronL a la declaracl unllaLeral d'lndependencla (uul) 162 9.3 AlLres acLuaclons posslbles 164
10. kesum | conc|us|ons 167
Annexos 203 Annex l: Model conLexLual, model lndlvldual l bases de dades uLlllLzades. Annex ll: Mapes complemenLarls de les elecclons de 2010. Mapes slnLeLlcs dels resulLaLs de les enquesLes l dels resulLaLs de les elecclons de 2012 Annex lll: 8eferendums amb lmpacLe lnsLlLuclonal/consLlLuclonal celebraLs a 10 democracles (Alemanya, 8elglca, Canada, ulnamarca, lrana, lrlanda, lLalla, 8egne unlL, Suecla l Suissa) (1993-malg 2013). nlvells esLaLal l subesLaLal (Suissa: anallsl nomes del nlvell esLaLal) Annex lv: LllsLa de graflcs l lllsLa de mapes
7
1. Introducc|
Ll presenL lnforme anallLza la slLuacl facLlca l els elemenLs [urldlcs, pollLlcs l procedlmenLals que lncldelxen en l'organlLzacl d'un referendum o consulLa a Lraves de la qual els cluLadans de CaLalunya puguln decldlr el seu fuLur pollLlc. Ll documenL s'esLrucLura en una serle de secclons anallLlques l d'unes concluslons flnals.
Ln prlmer lloc, s'esLudla el suporL que genera la celebracl de la consulLa LanL a parLlr de les dades que oferelxen les enquesLes com del suporL elecLoral obLlnguL en les passades elecclons al arlamenL de CaLalunya pels parLlLs favorables l conLrarls a la convocaLrla. ConcreLamenL, l sobre la base dels voLs obLlnguLs per cada parLlL, s'anallLza la dlsLrlbucl LerrlLorlal, presenLanL una serle de mapes que permeLen esbrlnar com es dlsLrlbuelx el suporL a la consulLa arreu dels munlclpls caLalans. llnalmenL es comblna la lnformacl de les enquesLes amb els resulLaLs elecLorals, a Lraves d'una esLlmacl esLadlsLlca, per Lal de conelxer la magnlLud del suporL al dreL a decldlr l la seva dlsLrlbucl LerrlLorlal per munlclpls. L'esLudl mosLra un ampll suporL de la poblacl caLalana a favor de la celebracl de la consulLa (eplgraf 2).
Ln segon lloc, es mosLren els prlnclpals argumenLs que leglLlmen la lmplemenLacl d'aquesL Llpus de consulLa, LanL els de caracLer hlsLrlc com els que sn propls de les democracles llberals (caracLer democraLlc, represenLaLlu, clvlc l parLlclpaLlu de la consulLa, proLeccl llberal" dels dreLs lndlvlduals l collecLlus dels cluLadans, caracLer lguallLarl l lncluslu, congruencla amb els prlnclpls del federallsme plurlnaclonal, concepcl avanada l cosmopollLa de la democracla, caracLer paclflc l funclonal per sorLlr de l'aLzucac pollLlc acLual, congruencla amb la culLura pollLlca caLalana, vlslblllLaL lnLernaclonal de CaLalunya). 1ambe s'lnclou en l'anallsl la perspecLlva de les pracLlques de democracla dlrecLa que mosLra la pollLlca comparada acLual (eplgraf 3).
8
Ln Lercer lloc, es mosLren les esLraLegles [urldlques que la CenerallLaL haurla d'emprar per fer efecLlva una consulLa legal a Lraves de les vles prevlsLes en el dreL lnLern. ConcreLamenL es planLe[a la quesLl de quanLs l qulns dels procedlmenLs caldrla lnLenLar apllcar l per quln ordre caldrla fer-ho. Ll Covern de la CenerallLaL dlsposa [a d'un lnforme exLens, elaboraL per l'lnsLlLuL d'LsLudls AuLonmlcs (lLA), en el qual s'ldenLlflquen, en el dreL lnLern, flns a clnc procedlmenLs a Lraves dels quals es podrla convocar de manera legal una consulLa per Lal que les cluLadanes l els cluLadans de CaLalunya poguessln expressar la seva oplnl sobre llur fuLur pollLlc collecLlu 1 . Ll Consell Assessor per a la 1ranslcl naclonal fa seves les llnles mesLres d'aquesL lnforme l, per Lal d'evlLar relLeraclons, en aquesL documenL unlcamenL s'anallLzaran les quesLlons relaLlves a la consulLa no examlnades en l'lnforme de l'lLA (eplgraf 4).
Ln quarL lloc, en prevlsl que l'LsLaL s'oposl a la celebracl de la consulLa per les vles del dreL lnLern, s'anallLza sl els dreLs lnLernaclonal l europeu esLablelxen algun procedlmenL legal especlflc per convocar la consulLa o conLenen algun dreL o prlnclpl que es pugul allegar davanL d'un Lrlbunal de [usLlcla o que esLablelxl alguna mena de slLuacl [urldlca acLlva a favor de la CenerallLaL o, flnalmenL, sl conLenen algun dreL o prlnclpl que permeLl concloure que la celebracl de la consulLa per vles alLernaLlves l la lmplemenLacl dels seus resulLaLs, lnclosa la consLlLucl d'un LsLaL lndependenL, no consLlLuelx un llllclL lnLernaclonal amb les consequencles que derlven d'aquesL feL (eplgraf 3).
1 AquesLes clnc vles sn els referendums regulaLs l convocaLs per l'LsLaL de l'arLlcle 92 CL, la delegacl o Lransferencla de compeLencles de l'arLlcle 130.2 CL, els referendums prevlsLos en la Llel caLalana 4/2010, les consulLes de la proposlcl de llel caLalana de consulLes populars no referendarles que acLualmenL s'esLa LramlLanL en el arlamenL de CaLalunya l, flnalmenL, la reforma de la ConsLlLucl. L'lnforme de l'lLA conclou que hl ha molL bons argumenLs [urldlcs per defensar la legallLaL d'aquesLes vles, de manera que un hlpoLeLlc refus per parL de l'LsLaL a la convocaLrla d'una consulLa com la que es relvlndlca ma[orlLarlamenL a CaLalunya caldrla lmpuLar-lo mes a moLlus esLrlcLamenL pollLlcs -a una manca de volunLaL pollLlca- que no pas a moLlus [urldlcs. vgs. 1res lnformes de l'lnsLlLuL d'LsLudls AuLonmlcs sobre el pacLe flscal, les dupllclLaLs l les consulLes populars. ags. 393 a 448. lnsLlLuL d'LsLudls AuLonmlcs. 8arcelona. 2013. L'lnforme Lambe es poL consulLar a: hLLp://www20.gencaL.caL/docs/governaclo/lLA/documenLs/assessoramenL_govern/lnforme20consulL es2011.03.2013.pdf
9
Ln clnque lloc, l'lnforme examlna els dlversos elemenLs que conflguren les consulLes populars alxl com els crlLerls que han de reglr LanL la campanya lnsLlLuclonal de la CenerallLaL com la dels acLors leglLlmaLs per a parLlclpar en la consulLa. ConcreLamenL s'anallLzen els crlLerls que cal emprar a l'hora de formular la pregunLa des de la Lrlple perspecLlva de la claredaL l la neuLrallLaL, de la formulacl d'una o varles pregunLes, l de la referencla o no a la necesslLaL d'lmplemenLar els resulLaLs de la consulLa a Lraves de les vles legals vlgenLs. 1ambe s'esLudlen els crlLerls que haurlen de Lenlr-se presenLs en la flxacl de la daLa de la consulLa, alxl com la convenlencla o no de flxar qurums mlnlms de parLlclpacl o ma[orles quallflcades per conslderar eflcaos els resulLaLs d'una consulLa. llnalmenL, en el cas de les consulLes no referendarles, es conslderen els problemes pollLlcs l Lecnlcs que susclLa la deLermlnacl del cens dels crldaLs a voLar, sobre LoL en un escenarl de no collaboracl de l'LsLaL o de deLermlnaLs ens locals, l els problemes loglsLlcs l de mlL[ans maLerlals per celebrar la voLacl. Ls dedlca una aLencl especlal a l'admlnlsLracl elecLoral l, mes concreLamenL, a la posslblllLaL d'esLabllr una SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya, alxl com a la regulacl de les campanyes lnsLlLuclonal l lnformaLlva de la consulLa (eplgraf 6).
Ln slse lloc, es presenLen les consequencles [urldlco-pollLlques que es poden planLe[ar a l'hora d'lmplemenLar els resulLaLs de la consulLa, especlalmenL en el cas d'una resposLa favorable a la consLlLucl d'un LsLaL lndependenL, l alx LanL des del punL de vlsLa de les acclons que haurla d'emprendre la CenerallLaL, com de les que correspondrlen a l'LsLaL. La resposLa a aquesLa darrera quesLl esLa en funcl del grau de vlnculaLorleLaL [urldlca l pollLlca que s'aLrlbuelxl als resulLaLs de la consulLa. Ln qualsevol cas sl l'LsLaL s'oposes a lmplemenLar els resulLaLs o sl prevlamenL [a s'hagues oposaL a la posslblllLaL de celebrar una consulLa legal, la CenerallLaL Llndrla oberLa la posslblllLaL de cercar vles alLernaLlves per conelxer la volunLaL dels cluLadans l cluLadanes de CaLalunya sobre el seu fuLur pollLlc collecLlu l per lmplemenLar-ne els resulLaLs (eplgraf 7).
10
Ln seLe lloc, l'lnforme mosLra dlversos procedlmenLs o escenarls alLernaLlus que podrla emprar la CenerallLaL per conelxer el parer dels cluLadans l cluLadanes de CaLalunya sobre el seu fuLur pollLlc collecLlu o per expressar la seva volunLaL de consLlLulr-se en LsLaL lndependenL. ConcreLamenL es consldera la posslblllLaL d'lmplemenLar consulLes alegals" promogudes pels poders publlcs o per organlLzaclons prlvades amb el suporL lndlrecLe dels poders publlcs, la convocaLrla d'elecclons pleblsclLarles, una declaracl unllaLeral d'lndependencla, que es podrla emprar despres d'unes elecclons pleblsclLarles o com una presa de poslcl del arlamenL a raLlflcar posLerlormenL a Lraves d'una consulLa, o una medlacl europea o lnLernaclonal (eplgraf 8).
llnalmenL, en el darrer aparLaL s'anallLzen els hlpoLeLlcs lnsLrumenLs [urldlcs que podrla lnLenLar emprar l'LsLaL per oposar-se a les acLuaclons desenvolupades per la CenerallLaL per convocar una consulLa o per lmplemenLar-ne els resulLaLs (eplgraf 9).
Ll documenL flnallLza amb el resum l les concluslons prlnclpals de l'lnforme (eplgraf 10).
2. An||s| de| suport a |a ce|ebrac| de |a consu|ta
2.1 Introducc|
AquesL aparLaL anallLza el suporL facLlc que genera la convocaLrla d'un referendum o consulLa per decldlr sl CaLalunya ha de converLlr-se en un nou LsLaL. S'anallLzen les enquesLes que s'han publlcaL flns al malg del 2013 l que han lncls una pregunLa sobre la convocaLrla d'un referendum. 1ambe s'anallLza el suporL elecLoral que els parLlLs favorables l deLracLors a la convocaLrla d'un referendum/consulLa van obLenlr en les elecclons al arlamenL de CaLalunya. La dlsLrlbucl LerrlLorlal del suporL/rebulg a la consulLa es vlsuallLza a Lraves d'una serle de mapes de base munlclpal. llnalmenL, es
11
comblna la lnformacl que es despren de les enquesLes amb la dels resulLaLs elecLorals, a Lraves d'una esLlmacl esLadlsLlca.
ulversos lndlcadors l esdevenlmenLs pollLlcs mosLren un canvl de perspecLlva en l'acLlLud de bona parL de la cluLadanla de CaLalunya despres de la senLencla del 1rlbunal ConsLlLuclonal espanyol (2010) sobre l'LsLaLuL. Ls en aquesL conLexL que aparelx d'una manera lnequlvoca la reclamacl d'un referendum/consulLa sobre el fuLur pollLlc de CaLalunya. ues del gener de l'any 2012, dlferenLs lnsLlLuclons, publlques l prlvades, han porLaL a Lerme dlverses enquesLes en les quals s'hl lncloia una pregunLa sobre el suporL o el rebulg a la convocaLrla d'un referendum sobre l'evenLual lndependencla de CaLalunya. Ln LoLal s'han ldenLlflcaL seL enquesLes. (S'lnclou a l'Annex l el deLall dels dlferenLs sondelgs: daLes del Lreball de camp, mosLra, organlsme encarregaL, mlL[a de comunlcacl que la publlca l formulacl de la pregunLa).
Ll graflc 1 presenLa els resulLaLs obLlnguLs en les dlferenLs enquesLes. Com es hablLual, les enquesLes lnclouen sempre un marge de preclsl. Ln aquesL senLlL, l per a cada una d'elles, s'ha lncls l'esLlmacl concreLa (represenLada per un punL) amb el seu respecLlu marge d'error.
12
Craflc 1: SuporL a la consulLa sobre l'LsLaL propl en les dlferenLs enquesLes publlcades 2
ue l'anallsl del graflc se n'exLreuen les seguenLs concluslons: Ll suporL a la consulLa es ma[orlLarl a les seL enquesLes: aproxlmadamenL Lres de cada quaLre cluLadans donen suporL a que se celebrl.
2 Lls percenLaLges que aqul es donen dlferelxen lleugeramenL dels percenLaLges publlcaLs pels dlferenLs dlarls l lnsLlLuclons. Ll moLlu es que s'ha procedlL a normallLzar cada un dels resulLaLs en base a la mosLra de cada enquesLa. S'hl lnclouen els lnLervals de conflana respecLlus.
13
Sl es comparen les dlferenLs enquesLes, el suporL mes balx es el reglsLraL per l'enquesLa de Ll erldlco (gener 2013) (68,9) l el suporL mes alL es a l'enquesLa de La vanguardla (seLembre 2012) (83,9). 1anmaLelx, la pregunLa que es planLe[a Le una lncldencla en el resulLaL: quan s'ha pregunLaL slmplemenL sobre sl s'esLa d'acord que CaLalunya pugul convocar un referendum (enquesLes de La vanguardla), el percenLaLge reglsLraL ha esLaL conslderablemenL elevaL. Ln Lermes generals el percenLaLge de persones que esLan en conLra de la celebracl d'una consulLa se slLua enLre el 20 l el 28. La mes balxa es va reglsLrar el seLembre del 2012 a l'enquesLa publlcada per La vanguardla (14,9) l la mes alLa a la publlcada per Ll erldlco el gener del 2013 (un 27,3). Ll percenLaLge de caLalans que sn lndlferenLs respecLe de la convocaLrla d'una consulLa se slLua en el 3, aproxlmadamenL. Ll percenLaLge de cluLadans favorables a la convocaLrla d'un referendum ha esLaL, enLre gener del 2012 l gener del 2013 (prlmera l ulLlma enquesLa publlcada), fora consLanL. Les dlferencles enLre enquesLes no sn, en aquesL senLlL, esLadlsLlcamenL slgnlflcaLlves.
Ln aquesL aparLaL s'explora el suporL a la celebracl d'un referendum/consulLa en base a la lnformacl que ens donen els resulLaLs elecLorals. Aqul l'aLencl es focallLza en els voLs que van rebre els parLlLs que sn favorables a la celebracl d'una consulLa, alxl com els suporLs elecLorals cap als parLlLs que hl sn conLrarls.
er Lal d'escaLlr sl els parLlLs esLan a favor o en conLra de la celebracl d'una consulLa s'ha procedlL a anallLzar els respecLlus programes elecLorals amb els quals els parLlLs van concrrer en les passades elecclons al arlamenL de CaLalunya (novembre 2012).
14
Ln els casos en que el programa elecLoral no hl fela mencl, nl en poslLlu nl en negaLlu, no s'han lncls en els calculs (aquesL feL succeelx, especlalmenL, amb parLlLs exLraparlamenLarls).
Alxl, la classlflcacl reallLzada ha esLaL la seguenL: a) arLlLs a favor de la celebracl d'una consulLa: Clu, L8C, (SC) 3 , lCv, Cu l AlLres 4 . b) arLlLs en conLra de la celebracl d'una consulLa: (SC), , C's l AlLres 3 .
2.3.1 8adlografla elecLoral del suporL a la celebracl de la consulLa
Segons els voLs obLlnguLs en les passades elecclons al arlamenL de CaLalunya:
Lls parLlLs parLldarls de la celebracl de la consulLa (SC lncls) van sumar 2.682.733 voLs, els quals van represenLar un 73,99 del LoLal dels voLs emesos. Lls parLlLs parLldarls de la celebracl de la consulLa (SC excls) van sumar un LoLal de 2.139.196 voLs, els quals van represenLar un 39.33 del LoLal dels voLs emesos.
1oL segulL, es reallLza el maLelx procedlmenL, lllusLraL LerrlLorlalmenL per munlclpls, per conslderanL el cens elecLoral. Ll percenLaLge de suporL a parLlLs a favor d'una consulLa es calcula en base al cens elecLoral per dos moLlus: prlmer, perque permeL descompLar l'efecLe de la parLlclpacl, la qual no es homogenla arreu dels munlclpls caLalans. Segon, perque permeL comparar enLre elecclons (en aquesL cas, amb les elecclons del 2010).
3 Ln el cas del SC, la seva poslcl en el programa elecLoral es la seguenL: Lns compromeLem a promoure les reformes necessarles per Lal que els cluLadans l les cluLadanes de CaLalunya puguln exerclr el seu dreL a decldlr a Lraves d'un referendum o consulLa acordaL en el marc de la legallLaL". Ln LoLs els calculs que es reallLzen en aquesL aparLaL, s'ha procedlL a reallLzar dos escenarls: en el prlmer escenarl s'lnclou el SC en el bloc proconsulLa. Ln el segon escenarl s'lnclou el SC en el bloc anLlconsulLa. 4 Ln la caLegorla d'AlLres d'aquesL aparLaL, l segons els respecLlus programes elecLorals, s'hl lnclouen els seguenLs parLlLs exLraparlamenLarls: Sl, lraLes l Sl8. 3 Ln la caLegorla d'AlLres, d'aquesL aparLaL , l segons els respecLlus programes elecLorals, s'hl lnclouen els seguenLs parLlLs exLraparlamenLarls: uyu l xC.
13
Lls percenLaLges sobre el LoLal del cens elecLoral, l com a consequencla del feL que la parLlclpacl ha augmenLaL arreu, el balan es sempre poslLlu enLre les elecclons del 2012 l del 2010. CompLanL els voLs al SC en el bloc parLldarl de la consulLa, el 2010 hl va haver un 43,22 del cens que va voLar parLlLs proconsulLa. Ll 2012 el percenLaLge ha esLaL del 31,03, slgnlflcanL un augmenL de 3,81 punLs percenLuals. u'alLra banda, sl conslderem els voLs al SC com a conLrarls a la consulLa, el 2010 hl va haver un 34,31 del cens que va voLar a parLlLs proconsulLa. Ll 2012 el percenLaLge ha esLaL del 41,07, un lncremenL de 6,76 punLs percenLuals. lncloenL el SC en l'aparLaL dels favorables al dreL de decldlr, l'any 2010 hl va haver un LoLal de 2.364.881 voLs a favor d'una consulLa (73,97 sobre els voLs vallds). Lls 2.682.733 voLs del 2012 represenLen un lncremenL de 317.832 voLs, per sobre el LoLal de voLs vallds alx suposa un decrelxemenL de l'1,98 punLs percenLuals. Sl lncloem els voLs al SC en el grup conLrarl a la consulLa, l'any 2010 hl va haver 1.794.476 voLs proconsulLa (37,63 dels voLs vallds). Lls 2.139.196 voLs del 2012 represenLen un lncremenL de 364.720 voLs, l un lncremenL percenLual de l'1,90. Sl maplflquem la varlacl elecLoral dels parLlLs parLldarls de la consulLa 2010- 2012 (lncloenL els dos escenarls del SC) velem com aquesLa ha augmenLaL a LoL el LerrlLorl, amb unes poques excepclons (baslcamenL en lndreLs de la vall d'Aran l 1erres de l'Lbre) (Mapes 1 l 2).
16
Mapa 1 Mapa 2
17
Lls mapes 3 l 4 mosLren el voL acumulaL d'aquells parLlLs favorables a la celebracl d'una consulLa. Ln aquesL cas, en LracLar-se de l'anallsl d'un sol proces elecLoral, el percenLaLge s'ha calculaL en base al voL valld LoLal (es a dlr, voL a parLlLs pollLlcs mes el voL en blanc). er LanL, en els calculs no hl ha lnclosos els voLs nuls o els voLs rebuLs per formaclons pollLlques que no felen expllclL el seu suporL (o rebulg) a la convocaLrla d'un referendum 6 .
A la melLaL nord del pals, alxl com a l'exLrem sud-oesL (lnLerlor), el voL acumulaL supera el 70 l, en molLs casos, el 83. Ll mlnlm de voL acumulaL per als parLlLs favorables a la consulLa es sempre superlor al 33. (Mapa 3, lncloenL-hl el SC). A Lall de comparacl, en l'Annex ll s'lnclouen els maLelxos mapes per en base als resulLaLs de les elecclons de l'any 2010. Ls a dlr, s'han sumaL els voLs que l'any 2010 van rebre els parLlLs que acLualmenL esLan a favor d'una consulLa (l d'aquells que esLan en conLra) l s'han represenLaL per munlclpls.
6 er aquesL moLlu, quan es comparen l se sumen els percenLaLges maxlms obLlnguLs en els mapes a favor l en conLra, la suma no arrlba al 100.
18
Mapa 3 Mapa 4
19
2.3.2 8adlografla elecLoral dels conLrarls a la celebracl de la consulLa
Segons els voLs obLlnguLs en les passades elecclons al arlamenL de CaLalunya: Lls parLlLs conLrarls a la celebracl de la consulLa (sense el SC) van sumar 820.027 voLs, els quals van represenLar un 22,62 del LoLal dels voLs emesos. Lls parLlLs conLrarls a la celebracl de la consulLa (amb el SC) van sumar 1.343.364 voLs, els quals van represenLar un 37.06 del LoLal dels voLs emesos.
ue nou, s'apllca el maLelx procedlmenL uLlllLzaL anLerlormenL. Ls conslderen els voLs rebuLs pels parLlLs conLrarls a la consulLa l s'lllusLren LerrlLorlalmenL per munlclpls (Mapes 3 l 6). S'observen els resulLaLs seguenLs:
Les dades lndlquen que, com a consequencla de l'augmenL de la parLlclpacl, el percenLaLge sobre el LoLal del cens de voLs a parLlLs favorables a la consulLa l a parLlLs conLrarls ha augmenLaL. Amb LoL, l'lncremenL dels parLldarls de la consulLa en punLs percenLuals ha esLaL mes elevaL en els dos escenarls conslderaLs. Sl conslderem els voLs rebuLs pel SC com a favorables a la celebracl d'una consulLa, el 2010 hl va haver un 10,91 del cens que va voLar parLlLs en conLra de la consulLa. Ll 2012 el percenLaLge va ser del 13,60, slgnlflcanL una augmenL de 4,69 punLs percenLuals. Sl, en canvl, conslderem els voLs rebuLs pel SC com a conLrarls a la consulLa, els voLs d'aquesL bloc l'any 2010 van represenLar el 21,82 del LoLal del cens, menLre que el 2012 van ser del 23,36. Alx suposa un lncremenL del 3,74. Ll mapa seguenL ens mosLra com en la gran ma[orla de munlclpls el percenLaLge de voLs a parLlLs en conLra de la consulLa ha augmenLaL, amb excepclons a la CaLalunya CenLral, a l'lnLerlor del Camp de 1arragona l a la lana de Llelda.
20
Mapa 3 Mapa 6
21
Lls mapes 7 l 8 mosLren el voL acumulaL d'aquells parLlLs conLrarls a la celebracl d'una consulLa. ue nou, el percenLaLge s'ha calculaL en base al voL valld LoLal (es a dlr, voL a parLlLs pollLlcs mes el voL en blanc).
Sense compLablllLzar el SC, el suporL maxlm dels parLlLs conLrarls a la celebracl d'una consulLa se slLua vora el 40 (sobre els voLs vallds). Lls munlclpls en els quals el suporL con[unL oscllla enLre el 31 l el 40 s'ublquen, generalmenL, al 8arcelones, al valles CrlenLal, al 8alx LlobregaL, al Carraf, al 1arragones l a la vall d'Aran. CompLablllLzanL LoLs els voLs rebuLs pel SC en el bloc anLlconsulLa, el suporL maxlm rebuL es del 63, per nomes obLlnguL en alguns munlclpls de la zona llLoral cenLral de CaLalunya l a la vall d'Aran. A l'Annex ll Lambe s'hl han lncls els maLelxos mapes per en base als resulLaLs de les elecclons de l'any 2010.
22
Mapa 7 Mapa 8
23
2.3.3. 8adlografla elecLoral: dlferencla enLre els parLldarls l els conLrarls a la celebracl de la consulLa
Lls Mapes 9 l 10 mosLren la dlferencla enLre els voLs rebuLs pels parLlLs parLldarls a la celebracl d'una consulLa l els voLs als parLlLs conLrarls a la maLelxa. Ln els mapes els calculs es reallLzen en base al cens elecLoral. La referencla es, de nou, el cens elecLoral, alxl es Le en compLe el nombre global de cluLadans l no nomes aquells que van voLar en les elecclons de l'any 2012.
La dlferencla enLre els voLs als parLlLs favorables a la consulLa l els parLlLs oposlLors es claramenL poslLlva en els dos escenarls conslderaLs. Ln l'escenarl mes resLrlcLlu, es a dlr, sl es conslderen LoLs els voLs al SC com a conLrarls a la consulLa, la dlferencla es negaLlva nomes en alguns munlclpls, concenLraLs a la vall d'Aran, 1erres de l'Lbre, al 8alx LlobregaL l al sud del valles CrlenLal l el valles CccldenLal. Sl els calculs es reallLzen sobre voLs vallds (mapes no lnclosos), no hl ha dlferencles subsLanLlves respecLe a les concluslons anLerlors. Slgul sobre voLs vallds o sobre cens elecLoral, en la ma[orla de comarques la dlferencla enLre parLlLs parLldarls l deLracLors de la consulLa es de mes de 30 punLs percenLuals.
24
Mapa 9 Mapa 10
23
2.4 L| suport a |a consu|ta a part|r de |a comb|nac| de |es enquestes | e|s resu|tats e|ectora|s
Ln l'aparLaL 2.2 s'ha anallLzaL el suporL a la celebracl d'una consulLa a Lraves d'enquesLes. Ln l'aparLaL 2.3 s'ha lllusLraL el suporL LerrlLorlal dels parLlLs favorables l conLrarls a la celebracl de la consulLa en base als voLs obLlnguLs en les elecclons de l'any 2012. Ambdues aproxlmaclons, per, sn una radlografla parclal. MenLre que les enquesLes lndlquen una volunLaL expresslva, els resulLaLs elecLorals no permeLen dlrlmlr sl LoLs els voLanLs d'una formacl concreLa oplnen el maLelx. er aquesL moLlu, la comblnacl d'ambdues fonLs permeL una lmaLge mes acurada l preclsa de la reallLaL.
Conve lndlcar que, com es deLalla al flnal d'aquesL lnforme (Annex l), s'han apllcaL dos models: un conLexLual l un alLre lndlvldual (el qual permeL deflnlr les probablllLaLs que els lndlvldus esLlguln a favor o en conLra d'una consulLa en base a dlferenLs varlables soclodemograflques o pollLlques). Ln essencla, el model classlflca el percenLaLge de voLs de les elecclons de l'any 2012 de cadascun dels parLlLs en favorables o conLrarls a la celebracl de la consulLa. er a calcular quln percenLaLge del LoLal de voLs de cada parLlL s'ad[udlca a favor o en conLra de la consulLa, s'ha esLlmaL la probablllLaL que cada lndlvldu Le de Lrlar una d'aquesLes opclons en base al seu comporLamenL pollLlc, en quln munlclpl resldelx l a un segulL de varlables soclodemograflques l acLlLudlnals.
Alxl doncs, s'ha procedlL a maplflcar" el suporL a la consulLa arreu del LerrlLorl caLala, alxl com el rebulg l les posLures lndlferenLs. AquesLs Lres mapes es poden Lrobar a l'Annex ll.
1oL segulL, per cada munlclpl s'ha procedlL a calcular la relacl enLre el percenLaLge de voLs a favor de la consulLa l el percenLaLge de voLs en conLra. Alxl, per exemple, sl un munlclpl Le un 63 de persones parLldarles de la consulLa l un 23 de conLrarles
26
(segons el model aqul apllcaL), la raLlo de voLs a favor versus voLs en conLra es de 2,6 7 . Alx slgnlflca que, en aquesL munlclpl hlpoLeLlc, per cada persona conLrarla a la consulLa n'hl haurla 2,6 de favorables.
Ll mapa seguenL mosLra aquesLa raLlo pels dlferenLs munlclpls de CaLalunya. A LoLs els munlclpls caLalans el percenLaLge de favorables a la celebracl d'una consulLa es mes alL que el dels conLrarls. Ln general, la dlferencla es mes alLa en els munlclpls lnLerlors barcelonlns, Larragonlns l glronlns l en els munlclpls de Llelda. er conLra, es mes peLlLa al llLoral caLala, a Llelda cluLaL (l rodalles), a les 1erres de l'Lbre l a la vall d'Aran.
7 0,63/0,23=2,6
27
Mapa 11: 8aLlo del suporL versus oposlcl a la celebracl d'una consulLa per munlclpls segons el model d'esLlmacl (en )
Com es dela anLerlormenL, s'ha procedlL Lambe a reallLzar una anallsl esLadlsLlca per saber el perfll de persones que esLan a favor o en conLra de la celebracl d'una consulLa. La lnformacl s'ha exLreL uLlllLzanL les enquesLes publlcades flns al momenL (de nou, la referencla del meLode l de les enquesLes es poL Lrobar a l'Annex l).
28
Segons els resulLaLs, el Llpus d'lndlvldu menys favorable a la reallLzacl d'una consulLa es una dona de la demarcacl de 8arcelona de mes de 60 anys, amb esLudls prlmarls o sense esLudls, d'un munlclpl d'enLre 10.000 l un mlll d'hablLanLs, nascuda fora de CaLalunya l amb els pares nascuLs Lambe fora de CaLalunya.
Ln aquesL perfll d'lndlvldu la probablllLaL de donar suporL a la reallLzacl d'una consulLa es d'un 49, menLre que la probablllLaL d'esLar-hl en conLra es d'un 44 l la lndlferencla vora el 7. Ls a dlr, la raLlo a favor del suporL l en conLra es d'1,1 (1,1 lndlvldus que donen suporL a la consulLa per cada lndlvldu que n'es conLrarl), o un 10 mes.
Ll perfll d'lndlvldu mes favorable a la reallLzacl d'una consulLa es un home de la demarcacl de Clrona, de menys de 30 anys, amb esLudls unlverslLarls, d'un munlclpl de menys de 10.000 hablLanLs, nascuL a CaLalunya l amb els dos pares Lambe nascuLs a CaLalunya.
Ln aquesL perfll d'lndlvldu el suporL s'esLlma en mes del 80, menLre que el refus s'esLlma en poc menys del 10.
Ll graflc 2 lllusLra aquesLs dos escenarls. Ln el quadranL superlor es mosLra la probablllLaL de voLar a favor l en conLra segons el perfll d'lndlvldu menys favorable a la consulLa. Ln el quadranL lnferlor es mosLra la probablllLaL de voLar a favor l en conLra segons el perfll d'lndlvldu mes favorable a la consulLa. er a cada una de les opclons (voL a favor, en conLra l lndlferencla) s'lnclou una esLlmacl preclsa l els lnLervals de conflana.
29
Craflc 2: SuporL a la consulLa sobre l'LsLaL propl enLre els lndlvldus menys favorables a la consulLa l els mes favorables
Segons el model esLadlsLlc reallLzaL, el facLor que mes expllca la dlferencla enLre aquells que donen suporL a la reallLzacl d'una consulLa l els que no es el lloc de nalxemenL. Lls cluLadans que han nascuL a CaLalunya Lenen mes de dues vegades l mlL[a ma[or probablllLaL de donar suporL a una consulLa que no pas d'esLar-hl en conLra.
Ll segon facLor en lmporLancla es el de l'orlgen dels pares, el qual mulLlpllca la probablllLaL en mes d'una vegada l mlL[a de donar suporL a la consulLa en relacl a refusar-la (comparaL amb qul Le el pare l mare nascuLs a CaLalunya).
Ll Lercer facLor es LerrlLorlal, l Le a veure amb la mlda de munlclpl: vlure en un munlclpl peLlL mulLlpllca per 1,3 la probablllLaL de donar suporL a la consulLa.
30
La resLa de facLors Lenen una fora molL menor, l amb les dades acLuals es dlflcll dlsLlnglr sl la relacl es prou forLa com per a conslderar-la fora del marge d'error esLadlsLlc. 1oL l alx, cal desLacar que vlure a la demarcacl de Clrona l Lenlr esLudls unlverslLarls mulLlpllca la probablllLaL per 1,4.
PavenL descompLaL LoLs aquesLs facLors, l'edaL o el sexe dels cluLadans no fan massa dlferencla.
2.S Conc|us|ons
Les prlnclpals concluslons exLreLes de les anallsls anLerlors sn les seguenLs:
Les dades lndlquen que hl ha una gran ma[orla de cluLadans de CaLalunya favorables a la celebracl d'una consulLa sobre la lndependencla. Segons les dades uLlllLzades, al volLanL d'un 73 dels caLalans esLa a favor de convocar la consulLa, un 20 esLa en conLra l a un 3 ll es lndlferenL. Ll suporL a la celebracl d'una consulLa es alL o molL alL al quadranL nord de CaLalunya l es mes balx en la zona llLoral cenLral (on seguelx senL, no obsLanL alx, ma[orlLarl). Ll perfll d'lndlvldu mes favorable a la reallLzacl d'una consulLa es un home de la demarcacl de Clrona, de menys de 30 anys, amb esLudls unlverslLarls, d'un munlclpl de menys de 10.000 hablLanLs, nascuL a CaLalunya l amb pare l mare Lambe nascuLs a CaLalunya. Ln aquesL perfll d'lndlvldu el suporL s'esLlma en mes del 80, menLre que el refus s'esLlma en poc menys del 10. Ll rebulg a la celebracl d'una consulLa es balx arreu del LerrlLorl caLala. Ln la pracLlca LoLallLaL dels munlclpls, flns l LoL en els mes poblaLs, l'esLlmacl reallLzada lndlca que el suporL a celebrar un referendum es ma[orlLarl.
31
Ll rebulg a la consulLa es relaLlvamenL mes alL al llLoral, sobreLoL a alguns munlclpls del 8arcelones l el 8alx LlobregaL. 1ambe es relaLlvamenL alL al 1arragones, en alguns munlclpls del valles CrlenLal l del valles CccldenLal, a les 1erres de l'Lbre l a la vall d'Aran. Ll Llpus d'lndlvldu menys favorable a la reallLzacl d'una consulLa es una dona de la demarcacl de 8arcelona de mes de 60 anys, amb esLudls prlmarls o sense esLudls, d'un munlclpl d'enLre 10.000 l un mlll d'hablLanLs, nascuda fora de CaLalunya l amb els seus pares nascuLs Lambe fora de CaLalunya. Ln aquesL perfll d'lndlvldu la probablllLaL de donar suporL a la reallLzacl d'una consulLa es d'un 49, menLre que la probablllLaL d'esLar-hl en conLra es d'un 44 l la lndlferencla vora el 7. Alxl, flns l LoL per al perfll menys favorable a la consulLa la dlferencla enLre ambdues opclons es favorable a la reallLzacl de la consulLa.
3. Arguments |eg|t|madors de |a ce|ebrac| de |a consu|ta
3.1 Leg|t|m|tat h|str|ca
Lls processos de leglLlmacl pollLlca en les democracles llberals consLlLuelxen fenmens pracLlcs que, en parL, sempre fan referencla a reallLaLs emplrlques concreLes. Ln Lermes de leglLlmlLaL, la hlsLrla lmporLa. A conLlnuacl es recullen unes breus referencles hlsLrlques que personallLzen el cas de CaLalunya com una de les collecLlvlLaLs naclonals dlferenclades mes anLlgues d'Luropa.
CaLalunya va desplegar el seu ordenamenL [urldlco-pollLlc a parLlr de lemanclpacl de llmperl carollngl per parL dels seus comLes (987). Les consLlLuclons de au l 1reva l els usaLges van posar els fonamenLs de la consLlLucl clvll de CaLalunya, ampllada l perfecclonada en els segles seguenLs. Les CorLs de 1283 (anomenada la CorL general
32
per als caLalans"), un dels parlamenLs mes consolldaLs de lLuropa medleval, van lnsLlLuclonallLzar el proLagonlsme de lassemblea esLamenLal l la seva funcl coleglslaLlva amb el rel. AquesLes CorLs van consolldar la monarqula bo l esLabllnL una relacl de pacLe amb el rel, avananL-se en el Lemps a la concepcl pollLlca - desenvolupada posLerlormenL pel llberallsme pollLlc- fonamenLada prlmlgenlamenL en el respecLe del soblra a les llels l del pals al soblra. A mes, s'esLabll un slsLema de relacl enLre les dlferenLs unlLaLs del regne Lambe basaL en un pacLe de caracLer LerrlLorlal. Ll 1339 va ser creada la ulpuLacl del Ceneral (del comu) amb flnallLaLs recapLadores, flns que va esdevenlr el govern del pals l la lnsLlLucl que havla de fer respecLar les llels.
uaquesLa manera es va desenvolupar la nacl caLalana, amb LreLs culLurals l llngulsLlcs comuns l vlncles de solldarlLaL, alxl com un LsLaL, consolldaL amb lexpansl medlLerranla dels segles xlll-xlv. Ll 1422 senllesLl la prlmera compllacl de les llels que va reunlr els usaLges de 8arcelona, les consLlLuclons de CaLalunya l els caplLols de corL vlgenLs, l que mes Lard va donar lloc a la compllacl oflclal de les coostltocloos l olttes Jtets Je cotolooyo (1389).
A parLlr de la unl de les corones dArag l CasLella el 1479 ambds blocs LerrlLorlals comparLlen monarca, sl be cadascun dlsposava del seu propl ordenamenL [urldlco- pollLlc dlns d'una monarqula composLa. La dlnamlca lmperlal de la monarqula hlspanlca genera una Lensl crelxenL amb CaLalunya perque la prlmera reclamava homes l recursos de cara a la guerra sense el permls necessarl, segons les ConsLlLuclons, de les lnsLlLuclons caLalanes. Ll pacLlsme seroslona noLablemenL. uespres de mes d'una decada d'enfronLamenLs l del quesLlonamenL, per parL de la monarqula espanyola, del slsLema de garanLles [urldlco-pollLlques de CaLalunya, esclaLa la guerra dels Segadors (1640), Lambe coneguda com la Cuerra de separacl de CaLalunya". Llderada pel resldenL de la CenerallLaL, au Clarls, CaLalunya passa a consLlLulr-se com a 8epubllca lndependenL prlmer, l mes endavanL ho fou soLa la proLeccl del rel de lrana (1641). Acabada la guerra amb vlcLrla casLellana, lellp lv
33
respecLa el slsLema lnsLlLuclonal caLala, sl be lmposa conLrol sobre els lndlvldus que accedlen a la ulpuLacl del Ceneral l al Consell de CenL barcelonl, l elxampla la capaclLaL flscal de la monarqula a CaLalunya. A mes, el 1639 va pacLar l'anomenaL 1racLaL dels lrlneus amb lrana, que va slgnlflcar la perdua de parL del LerrlLorl de CaLalunya amb la cessl dels ComLaLs del 8ossell l de la Cerdanya al rel frances. Ln aquell confllcLe el paLrloLlsme caLala sldenLlflca amb les llels del pals l senvlgorl el senLlmenL naclonal.
Ll consLlLuclonallsme prlmlgenl de CaLalunya responla a lob[ecLlu de posar llmlL al poder del rel l dorganlLzar la tes pobllco, assollnL el seu maxlm desenvolupamenL a les CorLs de 1701-1702 l de 1703-1706. Ln aquesLes ulLlmes es van aprovar mesures que llmlLaven al maxlm el poder del rel l dels seus mlnlsLres amb lob[ecLlu de preservar el compllmenL de la llel. Mes enlla de sanclonar els prlvllegls senyorlals propls de la socleLaL de lAnLlc 8eglm, les CorLs caLalanes, com el parlamenL angles despres de l'anomenada 8evolucl Clorlosa (1689), havlen aconsegulL llmlLar el poder del monarca en els amblLs flscal, mlllLar l de garanLles [urldlques. Les ConsLlLuclons emparaven beneflcls soclals per a la ma[orla en els amblLs de la flscallLaL, de la guerra, de la [usLlcla, de leconomla l de les garanLles lndlvlduals. !usL abans de ser abolldes les ConsLlLuclons van mosLrar-se com una elna eflca per adequar-se a les demandes de la socleLaL. Al seu Lorn, les lnsLlLuclons havlen assollL una capaclLaL pollLlca remarcable en el conLexL del parlamenLarlsme europeu. Ls LracLava dun slsLema basaL en la represenLacl pollLlca dels esLamenLs l que permeLla una noLable represenLacl de lbome como en els munlclpls.
Cap al 1700 CaLalunya era a les porLes dexperlmenLar un salL quallLaLlu en la seva consolldacl naclonal. Comenava a dlbulxar-se una economla especlallLzada, orlenLada a la produccl l al comer que posava els fonamenLs del desenvolupamenL del segles seguenLs, acompanyada duna socleLaL dlnamlca que Lenla acces a la represenLacl pollLlca en les lnsLlLuclons. AquesLa conflguracl a[uda a enLendre la seva aposLa en la guerra de Successl a la corona hlspanlca. Lls dlrlgenLs caLalans van
34
veure en el confllcLe lnLernaclonal locasl de fer avanar fermamenL el model consLlLuclonal, alhora que un pro[ecLe econmlc favorable al comer l a la produccl auLcLona. A mes, davanL del model absoluLlsLa frances, el candldaL ausLrlac consLlLuia una garanLla mes sllda per a les lnsLlLuclons caLalanes. uaqul, lallneamenL amb les poLencles marlLlmes (AnglaLerra l les rovlncles unldes) a favor de l Arxlduc Carles lll, l en conLra de lellp v. La guerra de Successl, per, acabarla senL leLal per a la soblranla caLalana.
Amb els 1racLaLs duLrechL (1713), on es reconelxla lellp v com a rel d Lspanya, l amb la derroLa flnal de CaLalunya l'11 de seLembre de 1714, despres de la reLlrada d'AnglaLerra l d'un asseL[amenL duranL mesos a la cluLaL de 8arcelona per parL d'unes Lropes casLellanes l franceses molL superlors en nombre l poLencla de foc, el rel de la dlnasLla borbnlca apella al [usLo derecho de conqulsLa", fenL desaparelxer les lnsLlLuclons caLalanes LoL consLlLulnL una !unLa Superlor de Coblerno del rlnclpado de CaLaluna" que va assumlr el conLrol del pals. Lra la fl de l'LsLaL caLala, l Lambe de la monarqula composLa. La desLruccl dels dreLs consLlLuclonals caLalans es feu efecLlva amb el uecreL de nova lanLa (1716), on quedava LoLalmenL anorreaL l'ordenamenL [urldlco-pollLlc de CaLalunya. una nova lanLa [erarqulca, unlformlLzadora l mlllLarlLzada subsLlLul el pacLlsme l el slsLema de represenLacl pollLlca vlgenL flns aleshores. Ll casLella esdevenla l'unlca llengua de ladmlnlsLracl.
Amb el uecreL de nova lanLa, lellp v va Lralr l'arLlcle xlll del 1racLaL d'uLrechL, que reconelxla els dreLs caLalans. AquesL arLlcle dlu alxl:
vlsL que la relna de la Cran 8reLanya no para d'lnsLar amb summa eflcacla perque LoLs els hablLanLs del rlnclpaL de CaLalunya, de qualsevol esLaL l condlcl que slguln, no sols aconseguelxln l'obllL enLer l perpeLu de LoL el que hagln execuLaL duranL la guerra l gaudelxln de la possessl lnLegra de LoLes les seves hlsendes l honres, sln que Lambe conservln lllesos l lnLacLes els seus anLlcs prlvllegls, el rel caLllc, per aLencl a sa ma[esLaL brlLanlca, no sols concedelx l conflrma a qualsevol hablLadors de CaLalunya
33
l'amnlsLla deslL[ada [unLamenL amb la plena possessl de LoLs els seus bens l honres, sln que els dna l concedelx Lambe LoLs aquells prlvllegls que posseelxen l de que gaudelxen, l que d'ara en endavanL puguln posselr l gaudlr els hablLadors de les dues casLelles, que de LoLs els pobles d'Lspanya sn els mes esLlmaLs del rel caLllc".
La vlcLrla borbnlca Lambe va slgnlflcar una gran repressl que culmlna amb la consLruccl de la lorLalesa de la CluLadella, per la qual es va desLrulr una slsena parL de la cluLaL (barrl de la 8lbera). CaLalunya va paLlr amb la derroLa en aquesLa guerra el seu prlmer gran exlll pollLlc.
La ConsLlLucl de Cadls (1812) porLa cerLs graus de lllberLaL per va conflrmar lLspanya unlLarla, gens procllu a l'acomodacl pollLlca del seu plurallsme lnLern. Al llarg del segle xlx van ser breus els perlodes de lllberLaL l nul el reconelxemenL del feL naclonal caLala. uespres de la morL de lerran vll, que va reprlmlr els secLors llberals l els avaloLs que es produiren a CaLalunya, es mulLlpllquen les demandes caLalanes favorables a un LracLe dlferenclaL en l'amblL pollLlc, econmlc l [urldlc. AquesLes demandes que varen ser sovlnL ofegades mlllLarmenL mlL[ananL el bombardelg slsLemaLlc de 8arcelona (1841, 1843 l 1870), van crlsLalllLzar en dlversos movlmenLs pollLlcs relvlndlcaLlus, prlmer a Lraves del [unLlsme revoluclonarl de la decada de 1830 l 1840 l en el carllsme, despres mlL[ananL el provlnclallsme moderaL o el federallsme republlca l, flnalmenL, amb el caLalanlsme auLonomlsLa de flnals del segle xlx. La consolldacl de la lndusLrlallLzacl, amb una socleLaL clvll acLlva, alhora que confllcLlva, accenLua el caracLer dlferenclal dels caLalans en el con[unL dLspanya l referma una consclencla collecLlva dlferenclada de la resLa de les socleLaLs del seu enLorn.
LspeclalmenL noLable fou la llulLa dels lndusLrlals l comerclanLs caLalans per redulr la pressl flscal de l'LsLaL, sobreLoL despres de la perdua espanyola de Cuba. La proLesLa es va cenLrar conLra l'lmposL d'uLlllLaLs del caplLal l del Lreball" l el de cellules personals, amb uns Llpus mes alLs a 8arcelona que a Madrld. Ll 1899 una delegacl d'empresarls va planLe[ar al Covern espanyol la posslblllLaL d'esLabllr un concerL
36
econmlc. uespres de la negaLlva, la Lllga de uefensa lndusLrlal l Comerclal" caLalana va plane[ar el movlmenL coneguL com el 1ancamenL de Calxes", que planLe[ava el LancamenL dels esLabllmenLs per Lal de no pagar els lmposLos. Ll Covern espanyol va equlparar el LancamenL a la sedlcl, va declarar l'esLaL de guerra, va empresonar els comerclanLs l clausura cenLenars de boLlgues.
Ll deslg dauLogovern assoll la prlmera flLa el 1914 amb la creacl de la MancomunlLaL de CaLalunya, llderada per raL de la 8lba, al cap de dos segles de la perdua de lLsLaL propl. er la dlcLadura de rlmo de 8lvera, en els anys vlnL, posa fl a aquell govern lnclplenL que assoll reallLzaclons lmporLanLs malgraL la modesLla pollLlca de les seves lnsLlLuclons l el seu balx pressuposL. La proclamacl de la 8epubllca (1931) va fer posslble el resLabllmenL de la CenerallLaL (presldenL: lrancesc Macla, d'Lsquerra 8epubllcana de CaLalunya) l laprovacl d'un LsLaLuL dAuLonomla (1932) que va permeLre desenvolupar deLermlnades coLes dauLogovern. Ll sls d'ocLubre de 1934, Lluls Companys (L8C), nou resldenL de la CenerallLaL, va proclamar la 8epubllca CaLalana en el marc de la lederacl de 8epubllques lberlques. La reaccl del govern cenLral va provocar una repressl amb l'empresonamenL de LoL el Covern de la CenerallLaL, els membres del arlamenL l el ConslsLorl de 8arcelona. Companys, l'alcalde l l Sunyer l el presldenL del arlamenL !oan Casanovas van ser empresonaLs amb la resLa de dlpuLaLs, consellers l regldors. Ln LoLal foren empresonades al volLanL de 4.000 persones. L'LsLaLuL d'AuLonomla fou suspes l es prohlblren dlverses publlcaclons. 1ambe es varen dlssoldre mes d'un cenLenar d'a[unLamenLs on L8C hl manava. una bona parL dels empresonaLs hl serlen flns a la vlcLrla del lronL opular en les elecclons del 1936.
Acabada la guerra clvll (1939), una nova dlcLadura, la del general lranco, posa fl a lauLonomla l a les lllberLaLs democraLlques l porLa a Lerme una repressl slsLemaLlca conLra la culLura caLalana. 1anmaLelx, la vlLallLaL de la socleLaL clvll l l'esperlL de reslsLencla d'algunes ellLs culLurals va garanLlr la supervlvencla de la ldenLlLaL collecLlva naclonal.
37
La llulLa democraLlca duranL el franqulsme a favor de les lllberLaLs pollLlques l del reconelxemenL naclonal de CaLalunya van culmlnar amb la creacl de lAssemblea de CaLalunya (1973) que aplegava les forces pollLlques -de dreLa l esquerra-, les organlLzaclons slndlcals l movlmenLs soclals dlversos, aconsegulnL una amplla moblllLzacl popular, lnclosa la de la lmmlgracl d'orlgen espanyol desenvolupada prlnclpalmenL en els anys 60 l 70, enLorn de quaLre punLs: lllberLaLs democraLlques, amnlsLla, esLaLuL d auLonomla l reconelxemenL del dreL d auLodeLermlnacl.
Cuanyada la democracla despres de la morL del dlcLador (1973), la ConsLlLucl de 1978 va obrlr el caml a l'anomenaL LsLaL de les auLonomles", LoL lncloenL el concepLe de naclonallLaLs" en el seu arLlculaL. LLsLaLuL dAuLonomla de CaLalunya del 1979 slgnlflca la recuperacl de les lnsLlLuclons pollLlques de la CenerallLaL, de la cooflclallLaL de la llengua caLalana, de coLes d'auLogovern l que es dlsposes del perlode mes llarg d'auLonomla pollLlca des del 1714. 1anmaLelx, donades les mancances pollLlques l econmlques pracLlques que caracLerlLza el desenvolupamenL consLlLuclonal duranL les Lres decades seguenLs, s'lnlcla un proces de reforma de l'LsLaLuL, el qual fou flnalmenL aprovaL per referendum dels cluLadans l'any 2006. 1anmaLelx, la senLencla del 1rlbunal ConsLlLuclonal (1C) del 2010 sobre aquesL segon LsLaLuL suposa, a la pracLlca, la rupLura de lesperlL de consens en que es va fonamenLar la ConsLlLucl de 1978. Cal dlr, per, que aquell fou un consens assollL en un conLexL pollLlc lnesLable en Lermes democraLlcs, l que el seu producLe [urldlc, la ConsLlLucl (1978), paga el preu d'un redacLaL molL amblgu en el Lema LerrlLorlal, suscepLlble de desenvolupamenLs pollLlcs molL dlferenLs, flns l LoL conLradlcLorls. nl el reconelxemenL de la plurlnaclonallLaL de la socleLaL espanyola s'aborda en Lermes [urldlcs, nl el desenvolupamenL dels auLogoverns de CaLalunya l Luskadl, auLenLlcs moLlus de l'esLabllmenL de l'LsLaL de les auLonomles" es regularen de manera LecnlcamenL eflclenL l pollLlcamenL congruenL amb la reallLaL facLlca del plurallsme naclonal de l'LsLaL. A la pracLlca, les amblgulLaLs consLlLuclonals s'han desenvolupaL posLerlormenL en favor d'lnLerpreLaclons cenLrallLzadores a Lraves de dlferenLs procedlmenLs (llels de
38
bases, lecLura unlformlsLa dels dreLs, unlLaL de mercaL, eLc.). llnalmenL, la senLencla del 1C espanyol sobre l'LsLaLuL de CaLalunya (2010) slgnlflca una auLenLlca lnvolucl de caracLer cenLrallsLa l naclonallsLa espanyola en lamblL de l'auLogovern pollLlc, culLural, econmlc, l del reconelxemenL de la personallLaL naclonal dlferenclada de CaLalunya. La senLencla del 1C del 2010 marca un abans l un despres en les regles del [oc pollLlc de les relaclons enLre CaLalunya l l'LsLaL espanyol. Les masslves manlfesLaclons a 8arcelona de [ullol del 2010 - en conLra de la senLencla del 1C sobre l'LsLaLuL d'AuLonomla- l de l'11 de seLembre de 2012 -reclamanL un LsLaL lndependenL per CaLalunya-, alxl com la presa de poslcl ma[orlLarla del arlamenL de CaLalunya en forma de declaraclons de Soblranla (2013) slLuen el caLalanlsme en un nou paradlgma pollLlc l democraLlc favorable a la seva emanclpacl pollLlca.
Ln resum, CaLalunya ha mosLraL a Lraves del Lemps una clara l conLlnua leglLlmlLaL hlsLrlca, LanL que socleLaL naclonal dlferenclada, concreLada en una relLerada volunLaL de dlsposar d'esLrucLures pollLlques que permeLln el seu reconelxemenL l la seva pro[eccl en l'amblL lnLernaclonal des de la seva prpla personallLaL collecLlva. uuranL segles, CaLalunya desenvolupa el que es podrla conslderar un marc esLaLal propl, prlmer en el sl de la Monarqula confederal caLalano-aragonesa l posLerlormenL soLa la unl personal de la Monarqula Plspanlca. Les seves ConsLlLuclons, Covern l llels prples ll foren arrabassades per la fora de les armes, a prlnclpls del segle xvlll en el conLexL d'una guerra lnLernaclonal per la successl de la corona espanyola. CaLalunya passa a formar parL, de manera gens consensual, de l'LsLaL espanyol. 1anmaLelx, CaLalunya ha aconsegulL manLenlr la seva personallLaL collecLlva naclonal l culLural en els darrers Lres segles. Ln aquesL perlode, han fracassaL LoLs els lnLenLs d'arrlbar a acords amb l'LsLaL espanyol en Lermes [usLos l esLables de reconelxemenL naclonal l d'acomodacl pollLlca, alxl com els lnLenLs d'obLenlr un poder pollLlc de quallLaL l un flnanamenL suflclenL en funcl de la rlquesa que el pals genera. 1al com el seu arlamenL ha expressaL relLeradamenL en les darreres decades, CaLalunya acumula una de les mes prolongades personallLaLs collecLlves de caracLer naclonal d'Luropa, que leglLlma, a Lraves de l'exerclcl del dreL d'auLodeLermlnacl, la consulLa sobre la
39
consLlLucl d'un LsLaL lndependenL que slLui l pro[ecLl al pals en el concerL dels esLaLs del mn sl alxl ho decldelxen els seus cluLadans.
3.2 Arguments |eg|t|madors en |es democrc|es ||bera|s
Lls argumenLs que es presenLen seguldamenL es basen en anallsls pollLolglques sobre les dlverses dlmenslons de la leglLlmlLaL pollLlca de les consulLes desenvolupades en les democracles llberals 8 . AquesLes dlmenslons han esLaL selecclonades, comblnades l prlorlLzades de dlverses maneres per les dlferenLs Leorles l correnLs pollLlcs conLemporanls quan LracLen de leglLlmar les lnsLlLuclons, els processos consulLlus l les declslons de les democracles conLemporanles. AquesL aparLaL, per LanL, no es una gula de campanya" de pollLlca pracLlca, sln un recull dels prlnclpals marcs argumenLals on slLuar els mlssaLges concreLs dlrlglLs a les dlverses audlencles per a la celebracl d'una consulLa a CaLalunya sobre la consLlLucl d'un LsLaL lndependenL.
3.2.1 La consulLa respon a prlnclpls democraLlcs, represenLaLlus, clvlcs l parLlclpaLlus
Les fronLeres esLaLals no han esLaL hablLualmenL esLablerLes a Lraves de processos democraLlcs o de consens, sln a Lraves d'acclons com annexlons LerrlLorlals vlolenLes, guerres, eLc., molL allunyades dels valors l pracLlques llberal-democraLlques. MalgraL que la democracla" no es un prlnclpl o valor absoluL en les democracles llberals acLuals, sln que convlu amb alLres valors -com el consLlLuclonallsme o el reconelxemenL de la proLeccl de les mlnorles-, especlalmenL en conLexLos
8 Lls valors l perspecLlves de caracLer leglLlmador de les democracles llberals poden slnLeLlLzar-se a parLlr de nou pols leglLlmadors" que lnclouen uns valors l ob[ecLlus especlflcs, LrlaLs com pollLlcamenL prlorlLarls, l que els dlversos correnLs l Leorles pollLlques LracLen d'arLlcular parclalmenL. Ls LracLa dels pols llberal, democraLlc, socloeconmlc, naclonal, culLural, federal o LerrlLorlal, funclonal, posL- maLerlallsLa l de la segureLaL. Cap dels correnLs l de les Leorles pollLlques, conLemporanles, lncloses les mes complexes o soflsLlcades, slnLeLlLzen mes de quaLre d'aquesLs pols leglLlmadors. AquesL punL esLa desenvolupaL a l. 8eque[o, Moltlootloool leJetollsm ooJ voloe llotollsm, 8ouLledge, London-new ?ork 2003, cap. 1.
40
plurlnaclonals del que es LracLa es d'esLabllr qulnes regulaclons de dreLs, procedlmenLs l lnsLlLuclons permeLen esLabllr un reconelxemenL l una acomodacl pollLlca [usLa l esLable del plurallsme naclonal lnLern de l'LsLaL. 9
La consulLa represenLa una resposLa democraLlca a una demanda relLeradamenL planLe[ada per un secLor crelxenL de la socleLaL caLalana l dels seus represenLanLs pollLlcs que ha acabaL esdevenlnL claramenL ma[orlLarla: poder expressar-se democraLlcamenL sobre el fuLur pollLlc del pals. Ln aquesL senLlL, cal recordar que les grans moblllLzaclons pel dreL a decldlr" comencen amb la manlfesLacl del 18 de febrer de 2006 (en un conLexL, cal subraLllar, de crelxemenL econmlc l expansl de la despesa soclal) convocada per la laLaforma pel ureL de uecldlr (uu), amb la parLlclpacl de cenLenars de mllers de persones, segulda per una segona manlfesLacl, flns l LoL amb mes parLlclpacl l amb suporL de la ma[orla dels parLlLs pollLlcs, convocada per la maLelxa uu l en defensa del dreL a decldlr sobre les lnfraesLrucLures, la celebracl arreu del pals de consulLes populars sobre la lndependencla enLre 2009 l 2011 organlLzades des de la socleLaL clvll, l flnalmenL, les dues grans manlfesLaclons
9 una Llpologla anallLlca acLualmenL ben esLablerLa dlvldelx les Leorles de la secesslons leglLlmes en dos grups baslcs. Les kemeJlol klqbt 1beotles vlnculen la leglLlmlLaL de la lndependencla (secessl) a l'exlsLencla d'una causa [usLa". Ls a dlr, sn Leorles que enLenen la secessl com un remel leglLlm davanL d'ln[usLlcles" concreLes. La secessl no es vlsLa aqul com un dreL" de deLermlnaLs collecLlus, sln com un remel leglLlm quan es donen pracLlques Lals com una conquesLa mlllLar, una annexl LerrlLorlal per la fora, la vulneracl de dreLs baslcs per parL de l'LsLaL, pracLlques de genocldl, una permanenL dlscrlmlnacl negaLlva en Lermes de redlsLrlbucl o de desenvolupamenL socloeconmlc, l'lncompllmenL de dreLs collecLlus o d'acords per parL de l'LsLaL, eLc. u'alLra banda, les ltlmoty klqbt 1beotles enLenen la lndependencla com un dreL prlmlgenl de collecLlus que reunelxen deLermlnades caracLerlsLlques o condlclons, amb lndependencla del LracLe que rebln de l'LsLaL on esLan lnserlLs. Ls LracLarla d'un dreL lnallenable en una democracla llberal avanada. AquesLes Leorles es subdlvldelxen normalmenL en Leorles de caracLer adscrlpLlu (baslcamenL de caracLer naclonal) l Leorles de caracLer assoclaLlu (pleblsclLarles o democraLlques") basades en el dreL lndlvldual d'assoclacl, en prlnclpl sense referencla a componenLs naclonals. Alxl, el dreL a l'auLodeLermlnacl" classlc perLany a les Leorles de caracLer adscrlpLlu-naclonal, menLre que el dreL a decldlr" reunelx elemenLs d'aquesLes ulLlmes l de les Leorles pleblsclLarles en LanL que dreL l, en alguns casos, elemenLs addlclonals de les Leorles de la causa [usLa que leglLlmen el seu exerclcl. 1oLes aquesLes concepclons presenLen punLs forLs l deblls, l sn rellevanLs mes unes o alLres depenenL del cas emplrlc que s'anallLzl. er, en qualsevol cas, el que avul sembla [a lndefensable sn les concepclons del llberallsme l del consLlLuclonallsme Lradlclonals que neguen en LoLs els casos la posslblllLaL de secessl en una democracla. AquesLes sn acLualmenL concepclons obsoleLes de la democracla llberal en un mn crelxenLmenL globallLzaL l mes aLenL a la proLeccl del plurallsme naclonal l culLural dels cluLadans lmpllcaLs.
41
organlLzades Lambe des de la socleLaL clvll, la de [ullol del 2010, organlLzada per Cmnlum CulLural en reaccl a la senLencla del 1rlbunal ConsLlLuclonal sobre l'LsLaLuL que lamlnava bona parL del seu conLlnguL, l la manlfesLacl de seLembre del 2012, organlLzada per l'Assemblea naclonal CaLalana soLa un lema expllclLamenL soblranlsLa. 1oLes aquesLes moblllLzaclons, que han compLaL amb la parLlclpacl de cenLenars de mllers de persones, han LlnguL com a elemenL comu la defensa del dreL a decldlr el seu fuLur pollLlc per parL dels cluLadans de CaLalunya. AquesLa consLanL moblllLzacl popular ha esLaL un dels facLors clau que ha duL a la formacl de l'acLual ma[orla cluLadana l parlamenLarla favorable a la celebracl de la consulLa sobre l'LsLaL propl.
SoLmeLre una declsl pollLlca d'aquesLa Lranscendencla a voLacl popular no es, per LanL, cap caprlcl d'una mlnorla de la poblacl o de la classe pollLlca, sln el resulLaL LanL d'una moblllLzacl popular conLlnuada com del mandaL democraLlc donaL per la cluLadanla a les darreres elecclons caLalanes (novembre 2012). Lls programes de la ma[orla de parLlLs en aquesLes elecclons -que obLlngueren 107 de 133 dlpuLaLs al arlamenL de CaLalunya- conLenlen el compromls de la convocaLrla d'una consulLa sobre el fuLur pollLlc de CaLalunya. un compromls que es Lraduelx en la responsablllLaL d'aquesLs parLlLs parlamenLarls l del Covern que en sorLl escolllL per fer efecLlva la consulLa cluLadana que ha ocupaL la cenLrallLaL del debaL publlc en els darrers anys l en les passades elecclons parlamenLarles. Ln un momenL en que la democracla llberal paLelx una cerLa crlsl de leglLlmlLaL, deguda en bona mesura a l'allunyamenL enLre cluLadanla l pollLlca, el feL de demanar a la cluLadanla la seva oplnl sobre Lemes cabdals mlL[ananL consulLes democraLlques consLlLuelx un lnsLrumenL al servel del fomenL de la parLlclpacl l de les vlrLuLs clvlques. Ll que fa la consulLa es posar en mans de la cluLadanla la declsl o, sl mes no, la capaclLaL d'expressar de manera auLnoma la seva volunLaL sobre un Lema que acLualmenL es moLlu d'un debaL profund l Lransversal arreu de la socleLaL caLalana: l'evenLual lndependencla de CaLalunya.
3.2.2 La consulLa respon a prlnclpls llberals: proLegelx els dreLs lndlvlduals l els dreLs collecLlus dels cluLadans
42
Les lnsLlLuclons l les pollLlques de reconelxemenL l d'acomodacl pollLlca del plurallsme naclonal, alxl com el respecLe l proLeccl dels dreLs collecLlus de les naclons mlnorlLarles consLlLuelxen una de les prlnclpals fonLs de leglLlmacl acLual de les democracles plurlnaclonals 10 . CaLalunya consLlLuelx una nacl permanenLmenL mlnorlLarla l mlnorlLzada en el sl de l'LsLaL espanyol des de fa segles. Les demandes l els lnLenLs d'esLrucLurar pollLlcamenL l'LsLaL en Lermes plurlnaclonals l a Lraves d'un ampll auLogovern no han esLaL mal accepLaLs. Ln els escassos perlodes de la hlsLrla conLemporanla espanyola en que s'han planLe[aL debaLs sobre l'arLlculacl consLlLuclonal de l'LsLaL en Lermes democraLlcs, des de CaLalunya sempre s'ha defensaL el reconelxemenL de la seva reallLaL naclonal dlferenclada l una acomodacl pollLlca a Lraves de formes d'auLogovern LerrlLorlal que mal han resolL la Lensl de fons del caracLer plurlnaclonal de l'LsLaL. L'LsLaL espanyol ha mosLraL un crnlc rebulg a esLabllr procedlmenLs consLlLuclonals efecLlus de proLeccl de les mlnorles naclonals que convluen en el seu lnLerlor. La consulLa consLlLuelx un elna per Lal que els cluLadans de CaLalunya puguln exerclr els seus dreLs lndlvlduals l collecLlus que els permeLln expressar la seva volunLaL sobre el seu fuLur pollLlc, alxl com per proLeglr els dreLs, valors l lnLeressos dels cluLadans d'aquesLa reallLaL naclonal dlferenclada davanL de les declslons pollLlques, econmlques, llngulsLlques l culLurals, sovlnL arblLrarles, de les quals ha esLaL l es ob[ecLe per parL del poder cenLral l de les lnsLlLuclons de l'LsLaL.
3.2.3 La consulLa respon a prlnclpls lguallLarls l lncluslus
1oLa la cluLadanla de CaLalunya esLara crldada a parLlclpar en la consulLa amb lndependencla de quln slgul el seu lloc de nalxemenL, el seu sexe, la seva rellgl o el
10 La complexlLaL normaLlva de les democracles acLuals, especlalmenL en relacl a la funcl naclonallLzadora que reallLzen LoLs els esLaLs, lnclosos els democraLlcs, lnclou LanL un plurallsme de valors, lnLeressos l ldenLlLaLs, com un plurallsme de perspecLlves Lerlques l anallLlques. A l'lnLerlor del llberallsme democraLlc aquesL doble plurallsme se slnLeLlLza en les perspecLlves dels anomenaLs llbetollsme 1 l llbetollsme 2 (C. 1aylor, M. Walzer). La segona perspecLlva crlLlca, enLre alLres, les lnLerpreLaclons de l' lndlvlduallsme, la lgualLaL, la cluLadanla, l'unlversallsme, l'esLaLallsme l la Lensl lrresolLa enLre Jemos l Jemol lnherenL a les democracles plurlnaclonals assoclades al llberallsme Lradlclonal per esLar esblalxades a favor dels grups naclonals ma[orlLarls
43
seu grup eLnlc. La consulLa posslblllLara que el fuLur de CaLalunya slgul decldlL pel con[unL de la cluLadanla de CaLalunya. 1oLa la cluLadanla sera crldada, no nomes a voLar sobre el seu fuLur pollLlc, sln Lambe a parLlclpar del debaL prevl on podra lnformar-se sobre les posslbles consequencles de l'evenLual consLlLucl de CaLalunya en un LsLaL lndependenL l aporLar les seves oplnlons l suggerlmenLs.
3.2.4 La consulLa es posslble dlns de la legallLaL acLual
1al com es formula en l' lnforme elaboraL per l'lnsLlLuL d'LsLudls AuLonmlcs a que es fa referencla en l'eplgraf 4 d'aquesL documenL, hl ha dlverses vles per Lal de que la consulLa pugul ser organlLzada d'acord amb dlversos marcs legals acLuals. 8emeLem a l'lnforme esmenLaL per a l'argumenLacl sobre aquesL punL.
3.2.3 La consulLa es congruenL amb els prlnclpls del federallsme plurlnaclonal
Lls prlnclpls del federallsme plurlnaclonal lnclouen que les unlLaLs consLlLuenLs naclonals dels dlferenLs Llpus d'acords federals, lncloses les federaclons, d'una banda, Llnguln consLlLuclonalmenL reconeguLs l proLeglLs els seus dreLs collecLlus a Lraves d'una serle d'lnsLlLuclons l procedlmenLs (ampll auLogovern lnclosa l'esfera lnLernaclonal, suflclencla flnancera, dreLs de veL, pollLlques optloq lo l optloq oot, eLc), l d'alLra banda, puguln expressar l, en el seu cas, modlflcar el seu sLaLus pollLlc a Lraves del marc consLlLuclonal en que esLan lncloses. Ln aquesL senLlL, el federallsme es un dels quaLre prlnclpls lnvocaLs pel 1rlbunal Suprem canadenc -[unLamenL amb la democracla, el consLlLuclonallsme l la proLeccl a les mlnorles- en la seva coneguda Cplnl" sobre el cas d'una posslble secessl del Cuebec (5ecessloo kefeteoce, 1998). Mes en general, un fonamenL normaLlu del federallsme plurlnaclonal es la ldea d'un pacLe volunLarl enLre dlferenLs enLlLaLs naclonals. CaLalunya no ha LlnguL mal l'oporLunlLaL en LoL el perlode conLemporanl d'expressar llluremenL la seva volunLaL de segulr formanL parL o no de l'LsLaL espanyol, l no dlsposa de cap dels procedlmenLs
44
assoclaLs al federallsme plurlnaclonal.
3.2.6 La consulLa es prpla d'una concepcl avanada l cosmopollLa de la democracla
Lls valors, dreLs, lnsLlLuclons l procedlmenLs de caracLer leglLlmador a les democracles llberals han evoluclonaL al llarg del Lemps. Ln dlferenLs eLapes s'lnLroduiren, prlmer, referencles de caracLer represenLaLlu, posLerlormenL es procedl a una exLensl progresslva del sufragl l mes Lard s'lncorporaren dreLs soclals l servels de benesLar a les bases de leglLlmacl de les democracles. AcLualmenL, el respecLe l reconelxemenL, alxl com les frmules d'acomodacl pollLlca del plurallsme naclonal l culLural formen Lambe parL de la leglLlmacl de les democracles 11 . Ln aquesL senLlL, l'accepLacl del dreL a decldlr represenLa una frmula [a reconeguda en algunes democracles que aprofundelx les bases de la leglLlmacl de les democracles llberals plurlnaclonals. La celebracl d'una consulLa sobre l'LsLaL propl es quelcom que forma parL d'una concepcl de la democracla a l'alada dels nosLres Lemps. Lluny de ser un exerclcl de replegamenL sobre la prpla ldenLlLaL collecLlva, fer una consulLa d'aquesLes caracLerlsLlques esdeve un exerclcl congruenL amb els valors del cosmopollLlsme, que relaLlvlLza les fronLeres l les concep en un senLlL fonamenLalmenL lnsLrumenLal. una consulLa democraLlca amb vocacl de ser percebuda l expllcada a l'exLerlor apropa els cluLadans de CaLalunya a la comunlLaL lnLernaclonal mes enlla de les relaclons enLre enLlLaLs esLaLals, Lal com esdeve en els casos d'Lsccla l Cuebec.
3.2.7 La consulLa es funclonal: permeL sorLlr de l'aLzucac pollLlc acLual
La hlsLrla de les dlspuLes LerrlLorlals al mn es plena d'enfronLamenLs l resoluclons molL cosLoses pel benesLar de les persones afecLades. Ls propl de les democracles del segle xxl Lrobar procedlmenLs adlenLs per soluclonar aquesLs Llpus de slLuaclons facLlques. Ln el cas espanyol, l'LsLaL auLonmlc no ha resolL el problema d'una
acomodacl solvenL l esLable de CaLalunya dlns l'LsLaL, un Lema lrresolL en LoL el perlode conLemporanl. Ll darrer eplsodl ha esLaL el fracas de la reforma de l'LsLaLuL d'AuLonomla. MalgraL que fou aprovaL pel 89 dels dlpuLaLs caLalans, va experlmenLar modlflcaclons lmporLanLs en la seva LramlLacl a les CorLs, l posLerlormenL, LoL l haver esLaL referendaL per la cluLadanla caLalana, fou lnLerpreLaL des d'una perspecLlva cenLrallLzadora l de naclonallsme homogeneiLzador per parL del 1rlbunal ConsLlLuclonal espanyol. AquesLa slLuacl ha desembocaL a la pracLlca en un aLzucac pollLlc, en un carrer sense sorLlda lnsLlLuclonal. La consulLa a la cluLadanla de CaLalunya sobre el seu fuLur pollLlc consLlLuelx un procedlmenL funclonal, eflclenL l paclflc per resoldre aquesLa quesLl. una consulLa amb una pregunLa clara l una negoclacl prevlsLa de bona fe" -Lal com s'ha feL darreramenL enLre el 8egne unlL l Lsccla o com esLa prevlsLa enLre Canada l Cuebec-, permeLrla no nomes deLermlnar la volunLaL dels afecLaLs, sln Lambe donar pas a un nou escenarl pollLlc l consLlLuclonal, slgul quln slgul el resulLaL de la consulLa, desbloque[anL la slLuacl pollLlca prevla.
3.2.8 Les consulLes cluLadanes consLlLuelxen un procedlmenL hablLual en l'amblL lnLernaclonal de les democracles
L'exerclcl del dreL a decldlr per a dlscernlr sobre declslons d'especlal Lranscendencla l que comporLen un lmpacLe lnsLlLuclonal/consLlLuclonal es hablLual en les democracles llberals del nosLre enLorn, LanL a nlvell esLaLal com subesLaLal. ConcreLamenL, sl ens cenLrem en el grup d'esLaLs formaL per Alemanya, 8elglca, Canada, ulnamarca, lrana, lrlanda, lLalla, 8egne unlL, Suissa l Suecla, des del 1993 s'han organlLzaL 99 referendums d'lmpacLe lnsLlLuclonal/consLlLuclonal, dels quals 43 han lmpllcaL una reforma del dlsseny lnsLlLuclonal de l'LsLaL o una cessl de soblranla 12 . La LemaLlca d'aquesLes consulLes lnclou des de la cessl de soblranla a la unl Luropea, a la modlflcacl de
12 AcLuallLzacl de dades (malg 2013) a parLlr de l'esLudl de !. Lpez-l. 8eque[o, Aollsls Je expetleoclos Je Jemoctoclo Jltecto eo el mblto lotetoocloool (1995-2007), lvA, 2008. Ln aquesLa acLuallLzacl s'han excls casos allunyaLs de l'enLorn occldenLal (Lals com 1lmor CrlenLal o Sudan del Sur). vgs. Annex lv
46
l'esLaLus consLlLuclonal d'una nacl o regl dlns d'un LsLaL (vegl's Laula annex lv). Sl ens cenLrem, en els referendums d'lndependencla celebraLs des del 1990, aquesLs s'han reallLzaL a Cuebec, 8snla l Percegovlna, Lslovenla, LsLnla, LeLnla, LlLuanla, Macednla, MonLenegro, l ucraina. Ll 2014 (18 de seLembre) esLa prevlsL el referendum escoces.
Lls prlnclpls del dreL a decldlr que el 1rlbunal lnLernaclonal de !usLlcla va esLabllr en el seu ulcLamen de [ullol de 2010 Lroben en el cas de CaLalunya una apllcacl adlenL, pracLlcamenL exemplar: a CaLalunya no hl ha una slLuacl de vlolencla, LoL el proces cap a la consulLa sobre l'LsLaL propl s'esLa desenvolupanL amb pulcrlLud democraLlca, l les vles negocladores amb l'LsLaL s'han esgoLaL en LoLs els fronLs posslbles -fracas de la reforma de l'LsLaLuL, negaLlva a l'esLabllmenL d'un pacLe flscal-.
3.2.9 La consulLa es congruenL amb la Lradlcl hlsLrlca l la culLura pollLlca caLalana
La Lradlcl pollLlca de CaLalunya ha esLaL molL predomlnanLmenL de caracLer dlaloganL l pacLlsLa, frulL de l'equlllbrl hlsLrlc en que es fonamenLen les seves lnsLlLuclons des de l'orlgen, quan s'esLabll un reparLlmenL del poder enLre el monarca l la socleLaL. A dlferencla d'alLres Lradlclons, el poder relal a CaLalunya mal va ser llllmlLaL o absoluL, sln que es fonamenLa en la necesslLaL d'un acord consLanL per governar enLre el monarca l els represenLanLs de la socleLaL. AquesLa Lradlcl pollLlca prpla va permeLre el desenvolupamenL d'un corpus legal, fonamenLaL en consLlLuclons pacLades, que els anallsLes han conslderaL una expressl de garanLles proLollberals. unes caracLerlsLlques que varen ser anullades pels decreLs de nova lanLa (1716) posLerlors a la Cuerra de Successl a la corona espanyola. AcLualmenL, l'exerclcl del dreL a decldlr l la seva concrecl en forma de consulLa a la cluLadanla resulLa congruenL amb la hlsLrla pollLlca de CaLalunya anLerlor als esmenLaLs decreLs.
47
3.2.10 La consulLa dna vlslblllLaL lnLernaclonal a CaLalunya l l'aflrma com a sub[ecLe pollLlc
un pleblsclL sobre la lndependencla, delxanL de banda el seu resulLaL, slLua CaLalunya davanL els acLors lnLernaclonals com un sub[ecLe pollLlc amb capaclLaL per prendre declslons prples l dlferenclades. Ll proces de la consulLa, per LanL, lndependenLmenL del seu resulLaL, Le per CaLalunya una exLernallLaL poslLlva en Lermes de pollLlca exLerlor. A mes, davanL una negaLlva per parL del govern cenLral de l'LsLaL a una solucl pacLada a la quesLl de l'acomodacl o encalx pollLlc de CaLalunya, aquesL conLencls queda vlsuallLzaL a nlvell lnLernaclonal. L'organlLzacl d'una consulLa, amb LoL el que lmpllca a nlvell organlLzaLlu l soclal, es una molL bona oporLunlLaL per a donar a conelxer les demandes de CaLalunya l les resposLes que ha anaL rebenL per parL de l'LsLaL espanyol al llarg de la hlsLrla l en el perlode recenL. Lmpenyer vers la celebracl de la consulLa slgnlflca Lreballar per presenLar el nosLre pals al mn, amb les seves demandes de reconelxemenL naclonal l d'acomodacl pollLlca dlns l'esfera lnLernaclonal dels esLaLs l, al capdavall, ll dna l'esLaLus de sub[ecLe pollLlc dlferenclaL.
4. Lstratg|es [ur|d|ques per a |a convocatr|a d'una consu|ta |ega| d'acord amb e| dret |ntern
Com s'ha dlL a la lnLroduccl, el Covern de la CenerallLaL dlsposa [a d'un lnforme exLens, elaboraL per l'lnsLlLuL d'LsLudls AuLonmlcs, en el qual s'ldenLlflquen, en el dreL lnLern, flns a clnc procedlmenLs a Lraves dels quals es podrla convocar de manera legal una consulLa per Lal que els cluLadans l les cluLadanes de CaLalunya poguessln expressar la seva volunLaL sobre llur fuLur pollLlc collecLlu.
A parLlr de les exlgencles lnLerpreLaLlves que derlven de l'apllcacl con[unLa dels prlnclpls d'LsLaL de ureL l de democracla -consagraLs a la ConsLlLucl l als dreLs
48
lnLernaclonal l de la unl Luropea (uL)-, en el referlL lnforme s'anallLza la vlablllLaL [urldlca d'aquesLes clnc alLernaLlves l es conclou que hl ha molL bons argumenLs [urldlcs per defensar la legallLaL d'aquesLes vles, de manera que un hlpoLeLlc refus per parL de l'LsLaL a la convocaLrla d'una consulLa com la que es relvlndlca ma[orlLarlamenL a CaLalunya caldrla lmpuLar-lo mes a moLlus esLrlcLamenL pollLlcs -a una manca de volunLaL pollLlca- que no pas a moLlus [urldlcs.
AquesLes clnc vles legals sn: - els referendums regulaLs l convocaLs per l'LsLaL de l'arLlcle 92 CL - la delegacl o Lransferencla de compeLencles de l'arLlcle 130.2 CL - els referendums prevlsLos en la Llel caLalana 4/2010 - les consulLes de la proposlcl de llel caLalana de consulLes populars no referendarles que acLualmenL s'esLa LramlLanL en el arlamenL de CaLalunya - l, flnalmenL, la reforma de la ConsLlLucl.
Ll Consell Assessor per a la 1ranslcl naclonal fa seves les llnles mesLres d'aquesL lnforme l, per Lal d'evlLar relLeraclons, en aquesL documenL unlcamenL s'anallLzaran les quesLlons relaLlves a la consulLa no examlnades en l'lnforme de l'lLA.
4.1 Cb[ect|us a asso||r | cr|ter|s per d|ssenyar |'estratg|a
A l'hora de decldlr qulnes l quanLes vles legals de consulLa cal emprar l per quln ordre cal fer-ho, s'ha de Lenlr presenL que l'ob[ecLlu prlmer l fonamenLal de la CenerallLaL haurla de ser el d'aconsegulr que efecLlvamenL es pogues convocar una consulLa l, subsldlarlamenL, sl alx no fos posslble, que quedes pales, de la manera mes clara posslble, que l'LsLaL es qul es nega a permeLre-la l que ho fa per moLlus pollLlcs, no [urldlcs. AquesL doble ob[ecLlu es lmporLanL LanL de cara als cluLadans l cluLadanes de CaLalunya com de cara a la comunlLaL lnLernaclonal.
49
Ln segon lloc cal que quedl pales, davanL Lambe dels cluLadans l de la comunlLaL lnLernaclonal, la volunLaL de la CenerallLaL de respecLar les regles de l'LsLaL de ureL l d'arrlbar a acords amb l'LsLaL, sense, per, que el proces de consulLa s'allargul mes del que slgul esLrlcLamenL lmpresclndlble.
llnalmenL, un darrer ob[ecLlu es que les vles legals emprades slguln les que permeLln un ma[or proLagonlsme de la CenerallLaL l dels acLors soclals l pollLlcs caLalans l una menor lmpllcacl de l'LsLaL -per Lal de no forar-lo a reallLzar acLuaclons que ll puguln represenLar un cosL pollLlc lnnecessarl-.
er assollr el prlmer ob[ecLlu doble abans esmenLaL el crlLerl fonamenLal a Lenlr en compLe es el de promoure l'apllcacl de les vles legals que susclLln menys problemes de consLlLuclonallLaL.
Ll segon ob[ecLlu requerelx que, en el cas que s'esgoLln sense exlL les vles de negoclacl dlscreLa que es puguln arLlcular, es proposl a l'LsLaL de manera publlca l solemne" l amb el ma[or suporL soclal posslble les vles legals que es creguln mes oporLunes en nombre suflclenLmenL ampll com perque quedl palesa la volunLaL de la CenerallLaL d'arrlbar a un acord amb l'LsLaL, per al maLelx Lemps suflclenLmenL llmlLaL com perque el proces no s'allargul excesslvamenL. Ln suma, caldrla Lrobar un punL d'equlllbrl enLre, d'una banda, el nombre d'lnLenLs necessarls per palesar de manera lnconLroverLlble la volunLaL de la CenerallLaL d'arrlbar a un acord l, d'alLra banda, la necesslLaL que els cluLadans de CaLalunya no Llnguln la sensacl d'una perdua de Lemps lnnecessarla o d'allargamenL arLlflcls del proces.
llnalmenL, per garanLlr el maxlm proLagonlsme de la CenerallLaL cal prlvlleglar les vles legals que ll assegurln una ma[or lllberLaL a l'hora de convocar-la l una ma[or lncldencla en la flxacl dels elemenLs conflguradors de les consulLes -la pregunLa, la daLa, eLc.-. ues d'aquesLa perspecLlva Lambe cal ponderar el feL que hl ha vles dlssenyades l aprovades per la prpla CenerallLaL, menLre que d'alLres corresponen excluslvamenL a
30
l'LsLaL. el que fa al proLagonlsme dels acLors soclals l pollLlcs caLalans, cal avaluar les vles legals apllcables des de la perspecLlva de l'exlsLencla o no de canals [urldlcamenL formallLzaLs per Lal que puguln parLlclpar en la convocaLrla de la consulLa (per exemple, l'exlsLencla o no de mecanlsmes [urldlcs per lnsLar la convocaLrla), malgraL que no s'ha de descarLar la posslblllLaL d'usar, en les vles que no preveuen expllclLamenL aquesL mecanlsmes de parLlclpacl, d'alLres lnsLrumenLs per manlfesLar el suporL popular com ara el dreL de peLlcl o moclons de suporL a la consulLa d'a[unLamenLs l alLres enLlLaLs locals.
Ln deflnlLlva, les varlables prlnclpals que cal Lenlr presenLs a l'hora d'escolllr les vles a uLlllLzar, la seva prelacl l el seu nombre sn: l'enLlLaL dels problemes de consLlLuclonallLaL que poden susclLar, el lapse de Lemps que poL requerlr la seva apllcacl, el grau de proLagonlsme [urldlc aLrlbuiL a l'LsLaL, a la CenerallLaL l als acLors soclals l pollLlcs caLalans l la capaclLaL per Lraslladar a la comunlLaL lnLernaclonal la volunLaL, expressada en dlverses resoluclons pel arlamenL de CaLalunya, de fer aquesL proces, flns on slgul posslble, dlns del marc legal vlgenL l cercanL l'acord amb l'LsLaL.
Ln el proper aparLaL anallLzarem les clnc vles legals esmenLades suara des de la perspecLlva de les sls varlables que s'acaben d'assenyalar.
4.2 An||s| de |es c|nc v|es |ega|s des de |a perspect|va de|s cr|ter|s que s'acaben d'esmentar
4.2.1 8eferendums auLonmlcs de l'arLlcle 92 de la ConsLlLucl
Sl s'accepLes, com crelem que cal accepLar, la Lesl que els referendums d'amblL LerrlLorlal auLonmlc esLan lmpllclLamenL reconeguLs en aquesL arLlcle consLlLuclonal, l'LsLaL podrla convocar-los LoL flxanL la pregunLa o les pregunLes l el procedlmenL per celebrar-los. 1anmaLelx, en els relals decreLs de convocaLrla es podrla preveure
31
alguna mena de parLlclpacl de la CenerallLaL. La CenerallLaL podrla lnsLar aquesLa convocaLrla a l'LsLaL -l de feL haurla de fer-ho-, malgraL que a l'ordenamenL no esLa expressamenL prevlsLa aquesLa posslblllLaL. La convocaLrla l la celebracl del referendum es podrlen produlr amb fora celerlLaL. ue feL, en prlnclpl serla un dels procedlmenLs que menys Lemps consumlrla.
A mes, aquesLa es una de les opclons que, en prlnclpl, planLe[arla menys ob[ecclons de consLlLuclonallLaL, Lal l com s'argumenLa en l'lnforme de l'lLA abans esmenLaL. Alx no obsLanL exlglrla a l'LsLaL una lmpllcacl molL noLable, [a que ll correspondrla reallLzar la convocaLrla. CorrelaLlvamenL, el proLagonlsme de la CenerallLaL serla reduiL -malgraL que, com queda dlL, l'LsLaL podrla ampllar-lo parclalmenL mlL[ananL el decreL de convocaLrla-. La parLlclpacl dels cluLadans en aquesLa fase de convocaLrla Lambe serla [urldlcamenL molL poc rellevanL [a que no es produlrla a Lraves de processos [urldlcamenL formallLzaLs.
Sl, malgraL el que ha sosLlnguL una parL rellevanL de la docLrlna luspubllclsLa, els referendums d'amblL auLonmlc no es conslderessln lmpllclLs en l'arL. 92 CL, caldrla, o be que el arlamenL de CaLalunya lnsLes al Covern de l'LsLaL o a les CorLs Cenerals la reforma de la Llel Crganlca reguladora de les dlverses modallLaLs de referendum (LC8M8) per Lal d'lncloure en aquesLa llel aquesLa modallLaL de referendum o be accepLar la convocaLrla d'un referendum adreada a LoLs els cluLadans de l'LsLaL.
La prlmera d'aquesLes dues opclons es, [unLamenL amb la vla de la reforma consLlLuclonal, la que menys ob[ecclons de consLlLuclonallLaL poL susclLar. A mes, en la LC8M8 es podrla preveure una parLlclpacl mes lnLensa de les comunlLaLs auLnomes en la convocaLrla l en la regulacl de la LramlLacl d'aquesLes consulLes auLonmlques, malgraL que, menLre no es reforml l'arL. 149.1.32 de la ConsLlLucl, l'auLorlLzacl d'aquesLs referendums conLlnuarla corresponenL a l'LsLaL. La parLlclpacl dels cluLadans de CaLalunya en la convocaLrla serla [urldlcamenL poc rellevanL. Ll prlnclpal problema d'aquesL procedlmenL raurla en el feL que podrla comporLar un
32
noLable alenLlmenL del proces de consulLa, llevaL que pollLlcamenL es pogues garanLlr una LramlLacl de la reforma Lan raplda com la que es va produlr en algunes reformes anLerlors de la LC8M8 -per exemple, la de 1981, que es va enllesLlr en menys de Lres mesos-. Ln LoL cas, sl LranscorreguL un Lemps prudenclal la LramlLacl no avances, la CenerallLaL podrla conslderar que la vla ha quedaL Lancada l podrla lnlclar, sl fos el cas, la LramlLacl d'una segona vla alLernaLlva.
L'opcl de celebrar el referendum a LoL el LerrlLorl esLaLal Le lnconvenlenLs molL lmporLanLs malgraL que cerLamenL permeLrla conelxer de manera fefaenL qulna es la volunLaL dels cluLadans l cluLadanes de CaLalunya respecLe de llur fuLur pollLlc collecLlu, a banda que, des d'una alLra pLlca, el feL que LoLs els cluLadans espanyols slguln crldaLs a voLar podrla esLlmular l'augmenL de la parLlclpacl l radlcallLzar el senLlL del voL dels caLalans. 1e, per, l'lnconvenlenL fonamenLal que poL proplclar la ldea que la declsl flnal sobre el fuLur pollLlc de CaLalunya no correspon en darrer Lerme als caLalans sln al con[unL dels cluLadans espanyols, es a dlr, poL donar a enLendre que el sub[ecLe pollLlc leglLlmaL per adopLar aquesLa declsl es el con[unL del poble espanyol l sobre aquesLa base l apllcanL a aquesL sub[ecLe el prlnclpl democraLlc l'LsLaL podrla preLendre donar al resulLaL obLlnguL en el con[unL del seu LerrlLorl un caracLer pollLlcamenL l flns l LoL [urldlcamenL vlnculanL.
Ls clar que, a la pracLlca, sl els resulLaLs de CaLalunya fossln claramenL dlferenLs als de la resLa de l'LsLaL, Lan lnLernamenL com lnLernaclonalmenL es farla palesa l'exlsLencla del greu problema d'encalx de CaLalunya dlns l'LsLaL espanyol l Lambe es clar que des de CaLalunya es podrlen fer valer molL bons argumenLs [urldlcs l pollLlcs, basaLs en regles l prlnclpls LanL de dreL lnLernaclonal com de dreL lnLern per defensar que l'LsLaL haurla de respecLar la volunLaL ma[orlLarla del poble de CaLalunya expressada de forma democraLlca l paclflca. Amb LoL, es cerL que en aquesL cas, en apllcar aquesL referendum a LoL l'LsLaL el debaL de fons sobre el sub[ecLe pollLlc leglLlmaL per adopLar la declsl sobre el fuLur de CaLalunya es planLe[arla de manera oberLa l lndefuglble l sembla clar que es mlllor evlLar-lo.
33
Ln un alLre ordre de conslderaclons, el procedlmenL de l'arLlcle 92 CL podrla apllcar-se amb celerlLaL l no planLe[arla problemes [urldlcs rellevanLs. Alx no obsLanL, obllgarla l'LsLaL a Lenlr una molL noLable lmpllcacl l per conLra dlsmlnulrla el proLagonlsme de la CenerallLaL l el del suporL [urldlcamenL formallLzaL dels cluLadans de CaLalunya en la fase de convocaLrla.
4.2.2 La delegacl o Lransferencla de compeLencles de l'arLlcle 130.2 de la ConsLlLucl
La vla de la delegacl o Lransferencla de la compeLencla esLaLal per a convocar un referendum com el que es proposa ma[orlLarlamenL a CaLalunya Le l'avanLaLge de la seva slmpllclLaL, claredaL l posslble rapldesa. Ls a mes, salvades LoLes les dlferencles, el procedlmenL empraL pel 8egne unlL en el cas del referendum escoces l gaudelx per LanL de l'homologacl" lnLernaclonal derlvada d'aquesL precedenL lllusLre en Lermes democraLlcs.
Lxlgelx de l'LsLaL una lnLervencl fora lnLensa, per, com a conLrapunL, assegura al maLelx Lemps un noLable proLagonlsme de la CenerallLaL. AquesL procedlmenL no planLe[a mes problemes [urldlcs que els que poden susclLar els de l'arLlcle 92 CL, malgraL que, des d'una perspecLlva pracLlca, cal admeLre que poL Lenlr efecLes negaLlus el feL que des de CaLalunya s'hagl lnLenLaL la seva apllcacl en quaLre ocaslons l sempre hagl esLaL denegada per les CorLs Cenerals. Alx no obsLanL, com s'exposa amb deLenlmenL a l'lnforme de l'lLA clLaL amb anLerlorlLaL, les raons adduides per les CorLs per refusar les proposLes van ser o pracLlcamenL lnexlsLenLs, per LauLolglques, o d'una deblllLaL Lal que la relLeracl de la peLlcl podrla resulLar perfecLamenL [usLlflcable. ue feL, en aquesL maLelx senLlL cal Lenlr presenL que les solllclLuds de delegacl precedenLs -llevaL d'un unlc cas- van Lenlr un suporL pollLlc molL mlnorlLarl. Ln deflnlLlva, serla facll donar a la peLlcl una solemnlLaL l un suporL lnsLlLuclonal l popular molL mes amplls l, per LanL, mes eflcaos.
34
4.2.3 Lls referendums de la Llel caLalana 4/2010
Com [a hem avanaL, aquesLa es una de les vles que poL oferlr a l'LsLaL mes oporLunlLaLs per allegar, amb mes o menys fonamenL, problemes de consLlLuclonallLaL. ue feL [a ho ha feL alxl en lmpugnar-la davanL del 1rlbunal ConsLlLuclonal, amb l'argumenL que la regulacl dels referendums esLa reservada consLlLuclonalmenL a l'LsLaL. Sl el seu ob[ecLlu es el d'emprar el ureL com a lnsLrumenL per frenar la consulLa, enlloc d'uLlllLzar-lo com a mecanlsme per canallLzar [urldlcamenL la relvlndlcacl de la ma[orla dels caLalans, l'LsLaL poL lnLenLar argumenLar que un referendum com el que es proposa desborda l'amblL de compeLencles de la CenerallLaL l que cal convocar LoLs els cluLadans espanyols l fer-ho al flnal d'un proces de reforma consLlLuclonal. Ln l'lnforme de l'lLA s'aporLen conLra- argumenLs per rebaLre aquesLes allegaclons, especlalmenL que el Lerme compeLencles" es referelx no nomes a la lllsLa del 1lLol lv de l'LsLaLuL sln Lambe al con[unL de faculLaLs de la CenerallLaL, per no es poL oblldar que l'LsLaL [a ha recorreguL la llel l que el recurs esLa pendenL de senLencla -malgraL que el 1rlbunal ha alxecaL amb cauLeles prevenLlves" la seva suspensl-.
L'apllcacl pracLlca d'aquesL procedlmenL obllgarla l'LsLaL a reallLzar una acLlvlLaL prou slgnlflcaLlva com es la de donar l'auLorlLzacl de la convocaLrla del referendum per parL de la CenerallLaL.
Ln canvl, com a elemenLs poslLlus caldrla desLacar la rapldesa amb que es podrla apllcar -malgraL que l'LsLaL podrla dllaLar el Lemps per prendre la seva declsl-. 1ambe es poL valorar poslLlvamenL el proLagonlsme de la CenerallLaL en LoL el proces -a l'LsLaL nomes ll correspondrla l'auLorlLzacl- l, sobreLoL, l'aspecLe mes rellevanL es el proLagonlsme que podrla assollr el con[unL de la socleLaL caLalana en la fase lnlclal [a que aquesL proces podrla ser lnsLaL de manera slmulLanla, segons preveu la llel, pels cluLadans, els ens locals, el Covern l el arlamenL de CaLalunya.
33
4.2.4 Les consulLes populars de la proposlcl de llel que es LramlLa en el arlamenL
Sl l'LsLaL opLes pollLlcamenL per l'esLraLegla d'emprar el ureL per canallLzar [urldlcamenL la relvlndlcacl ma[orlLarla a CaLalunya en lloc d'emprar-lo per lnLenLar frenar-la, aquesL procedlmenL Llndrla l'avanLaLge, des de la perspecLlva esLaLal, que no caldrla que adopLes una acLlLud acLlva de convocar, delegar o auLorlLzar la consulLa, sln que basLarla que no lmpugnes la llel nl, posLerlormenL, la convocaLrla de la consulLa efecLuada per la CenerallLaL en apllcacl del referlL LexL legal.
ues de la perspecLlva dels problemes de consLlLuclonallLaL que poL susclLar aquesLa vla cal adverLlr que la nova proposlcl de llel soluclona un dels dos problemes que solla lmpuLar-se a aquesLs Llpus de consulLes [a que les cenyelx expressamenL les consulLes dlns l'amblL de les compeLencles" de la CenerallLaL. Alx vol dlr que l'LsLaL, sl Llngues volunLaL pollLlca de canallLzar la consulLa per aquesLa vla, des de la perspecLlva de la consLlLuclonallLaL de la fuLura llel, unlcamenL haurla d'accepLar que els crlLerls empraLs per caracLerlLzar les consulLes populars l dlferenclar-les dels referendums -cens, lnsLrumenLs l organlsmes per garanLlr l conLrolar la segureLaL l Lransparencla de les voLaclons l, especlalmenL, les dlferencles pel que fa als crldaLs a voLar- sn suflclenLmenL slgnlflcaLlves com per accepLar que no es LracLa de referendums encoberLs. l pel que fa a l'acLe de convocaLrla d'una consulLa com la que es preLen, a l'empara de la nova llel, exlglrla de l'LsLaL l'esfor lnLerpreLaLlu d'accepLar un concepLe ampll de compeLencla" capa d'lncloure no nomes les compeLencles conLlngudes en el lllsLaL de compeLencles del LlLol lv de l'LsLaLuL sln Lambe les acLlvlLaLs o faculLaLs que poL reallLzar de manera [urldlcamenL leglLlma la CenerallLaL.
Sn nombrosos els casos en els quals l'LsLaL ha feL, en aquesLa maLelxa maLerla, esforos lnLerpreLaLlus" molL superlors. Ln deflnlLlva, els hlpoLeLlcs problemes d'lnconsLlLuclonallLaL sn Lambe aqul salvables sl l'LsLaL Le volunLaL pollLlca per fer-ho,
36
malgraL que ob[ecLlvamenL aquesLs problemes poden oferlr a l'LsLaL una posslblllLaL de negar aquesLa vla alleganL moLlus de consLlLuclonallLaL una mlca mes fonamenLaLs que els que es poden addulr respecLe de vles com la del arL. 130.2 CL l, sobreLoL, la de l'arLlcle 92 CL.
1anmaLelx, com a conLrapunL, caldra Lenlr en compLe que aquesLa vla Le lmporLanLs avanLaLges: el proLagonlsme correspon en excluslva a la CenerallLaL [a que l'LsLaL no lnLerve en cap de les seves fases. oL ser d'execucl molL raplda. oL Lenlr un ampll suporL popular l lnsLlLuclonal, formallLzaL [urldlcamenL, [a que la proposlcl de llel preveu la posslblllLaL que demanln la consulLa, slmulLanlamenL, els cluLadans l el resldenL del Covern de la CenerallLaL.
4.2.3 La reforma de la ConsLlLucl
Sl l'LsLaL refusa, alleganL moLlus d'lnconsLlLuclonallLaL, les proposLes de la CenerallLaL, aquesLa Le encara la posslblllLaL d'lnsLar una reforma de la ConsLlLucl que, per deflnlcl" 13 en cap cas podra ser refusada per aquesLs maLelxos moLlus, de manera que un hlpoLeLlc refus de la proposLa de reforma respondrla a moLlus excluslvamenL pollLlcs l alxl es consLaLarla de manera lnconLroverLlble. AquesL es un avanLaLge cabdal d'aquesL procedlmenL.
1e per l'lnconvenlenL que, segons com es planLegl, poL porLar a un proces llarg l complex l en el qual les forces pollLlques caLalanes esLarlen sempre en mlnorla. Cal dlsLlnglr, no obsLanL, dos supslLs dlferenLs: sl l'unlc ob[ecLlu persegulL es el de la lncorporacl a la ConsLlLucl del referendum d'amblL LerrlLorlal auLonmlc, amb la posslblllLaL que slguln les comunlLaLs auLnomes les que el regulln -en els aspecLes que no requerelxln llel organlca- l que auLorlLzln la convocaLrla d'aquesLs referendums, basLarla una reforma no agreu[ada (la de l'arLlcle 167 CL) de l'arLlcle 92 l,
13 Com es sabuL, a la ConsLlLucl espanyola no hl ha clausules d'lnLanglblllLaL que lmpedelxln la reforma de deLermlnaLs arLlcles l la docLrlna ma[orlLarla, a mes de la del 1rlbunal ConsLlLuclonal, sosLe que Lampoc no hl ha clausules d'lnLanglblllLaL lmpllclLes.
37
sl escau, del 149.1.32 CL. AquesLa LramlLacl, sl hl hagues volunLaL pollLlca per parL dels dos grans parLlLs d'amblL esLaLal, podrla ser Lan agll com la que l'esLlu de 2011 va permeLre la reforma de l'arLlcle 133 de la ConsLlLucl, malgraL que cal accepLar que, com a mlnlm [urldlcamenL, un cop lnlclaL el proces de reforma la capaclLaL d'lncldencla dlrecLa de la CenerallLaL en el proces es cerLamenL molL llmlLada. er conLra, cal adverLlr que sl l'LsLaL s'oposa a la reforma per moLlus pollLlcs, aquesLa oposlcl amb LoLa segureLaL es manlfesLara [a en el momenL en el qual el arlamenL proposl al Covern de l'LsLaL l'adopcl del corresponenL pro[ecLe de llel o en el de la presa en conslderacl de la proposlcl de llel per parL del Congres sl opLa el arlamenL per LrameLre-ll dlrecLamenL un LexL arLlculaL (arL. 87.2 CL). Ln deflnlLlva, el perlll de reLard que podrla comporLar aquesLa vla a la pracLlca es molL relaLlu.
Sl el que es preLen lncorporar a la ConsLlLucl es preveure la posslblllLaL que les CCAA convoquln referendums sobre quesLlons que, segons quln slgul el resulLaL de la consulLa, puguln exlglr una reforma consLlLuclonal, la quesLl es mes compllcada [a que, llevaL de fer englnyerla consLlLuclonal 14 , caldrla emprar el mecanlsme agreu[aL de reforma (arLlcle 168 CL), molL llarg l compllcaL. 1anmaLelx, Lambe en aquesL cas, les probablllLaLs de refus de la lnlclaLlva per parL de l'LsLaL sn molL alLes l, com en el cas anLerlor, aquesL feL es posarla de manlfesL amb noLable celerlLaL.
4.3 uants | qu|ns de|s proced|ments de consu|ta ana||tzats ca|dr|a |ntentar ap||car? er qu|n ordre?
La resposLa a la prlmera d'aquesLes Lres pregunLes haurla d'esLar gulada per dos dels ob[ecLlus abans exposaLs: la necesslLaL de delxar consLancla de la volunLaL de la CenerallLaL d'arrlbar a un acord amb l'LsLaL l la de no allargar aquesLa fase del proces mes enlla del necessarl per assollr el prlmer ob[ecLlu.
14 Com, per exemple, la propugnada per un secLor mlnorlLarl de la docLrlna que sosLe que a Lraves del procedlmenL de l'arLlcle 167 CL es poL modlflcar el procedlmenL agreu[aL prevlsL a l'arL. 168 CL.
38
ues d'aquesLa perspecLlva, caldrla pensar en la posslblllLaL d'emprar mes d'un procedlmenL per, en canvl, es clar que no caldrla lnLenLar-los LoLs. u'alLra banda, Lampoc s'haurla de descarLar la posslblllLaL de proposar-los de manera slmulLanla o parclalmenL slmulLanla, es a dlr, be lnsLar dues o mes vles al maLelx Lemps o be fer-ho successlvamenL per sense esperar la flnallLzacl compleLa d'un procedlmenL per lnlclar-ne un alLre sl la CenerallLaL observa que un procedlmenL s'allarga arLlflclosamenL o excesslvamenL.
el que fa a la quesLl de qulns procedlmenLs caldrla proposar, cal emprar en prlmer lloc el crlLerl d'lnsLar les vles que, en prlnclpl, puguln oferlr mes garanLles de consLlLuclonallLaL.
ues d'aquesLa perspecLlva, segons s'ha argumenLaL anLerlormenL, els procedlmenLs que menys ob[ecclons poden susclLar sn el de l'arLlcle 92 CL -especlalmenL sl s'lnLerposa la reforma de la LC8M8-, alxl com el de la vla de l'arL. 130.2 CL l, per descompLaL la reforma consLlLuclonal que, com queda dlL, quasl per deflnlcl" no poL ser lnconsLlLuclonal. Ln canvl planLegen mes problemes les consulLes referendarles de la Llel caLalana 4/2010 l les no referendarles de la proposlcl de llel que s'esLa LramlLanL en el arlamenL de CaLalunya.
Alx no obsLanL, el crlLerl de la menor ob[eccl d'lnconsLlLuclonallLaL s'ha de compleLar necessarlamenL amb el del maxlm proLagonlsme de la CenerallLaL l dels cluLadans de CaLalunya en la convocaLrla de la consulLa, alxl com amb el crlLerl de la ma[or celerlLaL posslble. l aquesLs ob[ecLlus s'assolelxen mlllor a Lraves de les llels caLalanes" -la 4/2010 l la proposlcl de llel acLualmenL en LramlL al arlamenL- que no pas de les vles dels arLs. 92, 130.2 CL o la de la reforma consLlLuclonal.
ALes el que s'acaba de dlr, per fer compaLlbles les dlverses alLernaLlves, una posslble solucl conslsLlrla en emprar un dels dos procedlmenLs prevlsLos en la leglslacl
39
caLalana", que garanLlrlen celerlLaL l proLagonlsme de la CenerallLaL l dels cluLadans, l un dels procedlmenLs prevlsLos en la CL" com el de l'arL. 92 CL que, en susclLar menys problemes de consLlLuclonallLaL, farla mes vlslble el caracLer pollLlc d'un hlpoLeLlc refus per parL de l'LsLaL. Ln LoL cas, sl es volgues assollr deflnlLlvamenL aquesL ob[ecLlu es podrla proposar la reforma de l'arLlcle 92 de la ConsLlLucl -que prevlslblemenL podrla Lenlr una resposLa lnlclal raplda l clara-.
L'ordre de prelacl enLre els dlversos procedlmenLs podrla ser el que s'acaba d'esmenLar. Ln efecLe, des del punL de vlsLa de la lglca [urldlca, sembla que prlmer caldrla lnLenLar apllcar les vles caLalanes" l sl l'LsLaL les veLa alleganL manca de compeLencla de la CenerallLaL, proposar que slgul ell el qul convoqul el referendum de l'arL. 92 o, sl es preferelx, que delegul la convocaLrla a Lraves de l'arL. 130.2 CL. Ll proces lnvers no Llndrla massa senLlL [a que sl l'LsLaL aflrma que no Le compeLencla per convocar o delegar la convocaLrla de la consulLa sense reforma prevla de la ConsLlLucl sembla que, lglcamenL, la CenerallLaL encara la Llndrla menys per fer-ho nl que fos des de la leglslacl caLalana". ues de la perspecLlva de la lglca pollLlca o lnsLlLuclonal Lambe sembla clar que cal lnLenLar apllcar prlmer els lnsLrumenLs legals esLablerLs per la prpla CenerallLaL l recrrer als de l'LsLaL en el cas que aquesL veLl les vles caLalanes".
1anmaLelx, es ben cerL que no es poL descarLar d'enLrada l'aparlcl de clrcumsLancles pollLlques sobrevlngudes -com, per exemple, un acord amb l'LsLaL- que facln aconsellable alLerar l'ordre lglc abans esmenLaL l, en consequencla, que posln de manlfesL la convenlencla d'emprar prlmer la vla dels arLlcles 92 o 130.2 CL.
4.4 Conc|us|ons
Ln deflnlLlva, llevaL de clrcumsLancles sobrevlngudes, sembla que caldrla lnLenLar apllcar en prlmer lloc be la llel caLalana 4/2010 o be, alLernaLlvamenL, la de la fuLura
60
llel caLalana de consulLes no referendarles l, en segon lloc, Lambe alLernaLlvamenL, be la de l'arLlcle 92 CL o la del 130.2 CL. Sl pollLlcamenL es volgues delxar paLenL de manera lnconLroverLlble la moLlvacl excluslvamenL pollLlca d'un hlpoLeLlc refus esLaLal a la convocaLrla de la consulLa, despres dels dos lnLenLs abans esmenLaLs, es podrla lnsLar la reforma de l'arLlcle 92 amb la flnallLaL d'lncorporar-hl els referendums d'abasL LerrlLorlal auLonmlc.
S. La consu|ta en e| marc de| dret de |a Un| Luropea | de| dret |nternac|ona|
S.1 |ante[ament de |a qest|
Ln el debaL sobre la consulLa es planLe[a sovlnL la quesLl de sl, en el cas que l'LsLaL lmpedelxl la uLlllLzacl de les vles legals exlsLenLs en l'ordenamenL [urldlc lnLern, hl ha en el dreL de la unl Luropea (uL) l/o el dreL lnLernaclonal procedlmenLs legals per convocar una consulLa com la que es reclama ma[orlLarlamenL a CaLalunya. lgualmenL es planLe[a sl hl ha dreLs l prlnclpls apllcables al cas l qulns efecLes poden Lenlr sobre la celebracl de la consulLa legal l la lmplemenLacl dels seus resulLaLs, alxl com sobre les vles alLernaLlves" que la CenerallLaL pogues emprar en el supslL de bloquelg de les vles legals per parL de l'LsLaL.
AquesLes sn les dues quesLlons que anallLzarem breumenL en aquesL eplgraf, aLes que els lnformes d'aquesL Consell Assessor sobre les relaclons amb la unl Luropea l amb la comunlLaL lnLernaclonal s'ocuparan de forma exLensa de molLes de les quesLlons aqul planLe[ades. ConcreLamenL, en aquesL eplgraf, pel que fa als dreLs l prlnclpls europeus l lnLernaclonals, lnLenLarem ldenLlflcar-los, veurem sl es LracLa de dreLs l prlnclpls [usLlclables -es a dlr, sl el seu compllmenL es poL exlglr davanL d'un
61
Lrlbunal de [usLlcla- l, flnalmenL, anallLzarem els efecLes [urldlcs que poden produlr en els dos amblLs esmenLaLs: en la celebracl de les consulLes legals l en la lmplemenLacl dels seus resulLaLs l en les vles alLernaLlves com les elecclons pleblsclLarles, les declaraclons unllaLerals d'lndependencla (uul) o les consulLes alegals o no oflclals que, en hlpLesl, es podrlen lnLenLar reallLzar en cas de bloquelg de les vles legals 13 .
S.2 n| ha en |'ordenament [ur|d|c de |a UL o en |'|nternac|ona| proced|ments per convocar |a consu|ta o drets | pr|nc|p|s ap||cab|es a |es v|es |ega|s |nternes o a |es v|es a|ternat|ves? kefernc|a a| pr|nc|p| democrt|c, a| dret d'autodeterm|nac| | a| pr|nc|p| de protecc| de |es m|nor|es
La resposLa a la prlmera quesLl es negaLlva. Ln coherencla lglca amb la seva naLuralesa l la seva flnallLaL, nl el dreL de la uL nl el dreL lnLernaclonal conLenen cap dlsposlcl que conLempll un procedlmenL al qual es pugul acolllr la CenerallLaL per convocar una consulLa com la que es reclama ma[orlLarlamenL a CaLalunya. 1anL per al dreL lnLernaclonal com per al dreL de la uL, Lal cosa es consldera una quesLl que en essencla cal dlrlmlr lnLernamenL, dlns cada LsLaL. 1anmaLelx, en aquesLs dos ordenamenLs [urldlcs exlsLelxen dreLs l prlnclpls que poden reforar la legallLaL l la leglLlmlLaL de convocar una consulLa legal o d'apllcar vles alLernaLlves. Ls el cas del prlnclpl democraLlc, del dreL a l'auLodeLermlnacl dels pobles l, LoL l que en un alLre nlvell, del prlnclpl de proLeccl de les mlnorles. AquesLs Lres dreLs o prlnclpls Lenen un abasL dlferenL en el dreL de la uL l en el dreL lnLernaclonal, per alx, malgraL que els anallLzarem en parallel, ho farem de manera dlferenclada. Ll pr|nc|p| democrt|c, l els dreLs que formen parL del seu amblL de proLeccl, Lenen una gran lmporLancla en l'amblL del dreL de la uL. Ln efecLe, com es coneguL, en les
13 Ln l'eplgraf 8 d'aquesL lnforme s'anallLzen les caracLerlsLlques, els procedlmenLs l esLraLegles d'apllcacl l els pros l conLres d'aquesLes vles alLernaLlves.
62
dlverses reformes dels LracLaLs consLlLuLlus, la uL ha anaL reforanL progresslvamenL els seus prlnclpls l valors comuns l el seu compromls amb el respecLe als dreLs humans l lllberLaLs fonamenLals, amb una flLa molL lmporLanL: des de l'enLrada en vlgor del 1racLaL de Llsboa (2009), la CarLa de ureLs lonamenLals de la uL (CuluL) Le plens efecLes [urldlcs a nlvell del dreL orlglnarl. Ln aquesL senLlL, en el preambul del 1racLaL de la uL (1uL) l de la CuluL, la uL conflrma la seva adhesl als prlnclpls de lllberLaL, democracla l respecLe als dreLs humans l a les lllberLaLs fonamenLals, alxl com al respecLe a l'LsLaL de ureL. A mes, als arLlcles 1 l 10 del 1uL, s'lncorpora el prlnclpl que la consLruccl europea es fonamenLa en una unl en la que les declslons seran adopLades de la forma mes oberLa l prxlma als cluLadans que slgul posslble. Alxl maLelx, a l'arLlcle 2 del 1uL es deflnelxen l lncorporen per prlmera vegada els valors que unelxen els membres de la uL. AquesLs valors comuns en els quals es fonamenLa la uL l els seus LsLaLs membres sn el respecLe de la dlgnlLaL humana, la lllberLaL, la democracla, la lgualLaL, l'LsLaL de ureL l els dreLs humans, lnclosos els dreLs de les persones perLanyenLs a mlnorles. lgualmenL, l'arLlcle 11 1uL preveu que les lnsLlLuclons han de permeLre als cluLadans l a les assoclaclons represenLaLlves, la posslblllLaL d'expressar l lnLercanvlar publlcamenL les seves oplnlons en LoLs els amblLs d'acLuacl de la unl. Lls arLlcles esmenLaLs -l d'alLres connexos que podrlen afeglr-se- sn, sens dubLe, apllcables -en la forma que anlrem preclsanL- a la consulLa l a les vles alLernaLlves aqul anallLzades en la mesura en que s'lnscrluen en les bases dels prlnclpls l valors democraLlcs propls de la unl l dels seus LsLaLs membres. Ll prlnclpl democraLlc es un valor comu que esLrucLura LoL l'ordenamenL [urldlc l LoLs els compromlsos pollLlcs, que leglLlma per LanL el dreL dels cluLadans a parLlclpar en les declslons pollLlques que els afecLen.
Ll prlnclpl democraLlc Lambe esLa lncorporaL en dlversos l rellevanLs lnsLrumenLs de dreL lnLernaclonal -com ara la ueclaracl unlversal de ureLs Pumans de 10 de desembre de 1948, que esLablelx que la volunLaL del poble es la base de l'auLorlLaL del poder publlc, arL. 21.3- l Le Lranscendencla en la pracLlca lnLernaclonal, malgraL que no assolelx el maLelx abasL l lnclslvlLaL que en l'amblL europeu.
63
L| dret a |'autodeterm|nac| Le en canvl mes relleu en l'amblL de dreL lnLernaclonal que no pas en el de la uL. u'aquesL prlnclpl solen dlsLlnglr-se dos conLlnguLs o dos vessanLs: un d'lnLern, fa referencla al dreL de deLermlnades comunlLaLs pollLlques a auLogovernar-se en el sl d'un LsLaL, l'alLre, d'exLern, que lnclou el dreL a separar-se d'aquesL LsLaL en deLermlnaLs supslLs. uoncs be, el dreL lnLernaclonal reconelx aquesL doble conLlnguL del dreL d'auLodeLermlnacl com un prlnclpl general l esLrucLural del seu ordenamenL, expressaL en nombrosos lnsLrumenLs l LracLaLs lnLernaclonals 16 , alxl com en resoluclons d'organlLzaclons lnLernaclonals, en pronunclamenLs de la CorL lnLernaclonal de !usLlcla (1l!) l en la pracLlca concreLa dels LsLaLs. Ln l'amblL del dreL de la uL aquesL prlnclpl no esLa proclamaL expressamenL de manera que Lan sols podrla conslderar-se parclalmenL lncls de manera lmpllclLa, en el prlnclpl democraLlc.
Ln relacl a la LlLularlLaL del dreL a l'auLodeLermlnacl en l'ordenamenL lnLernaclonal s'observa una evolucl rellevanL. Ll prlnclpl de lllure deLermlnacl dels pobles es va reconelxer orlglnarlamenL, sense cap dubLe, en dos supslLs: el dels pobles soLmesos a domlnl colonlal, l per exLensl, els soLmesos a domlnacl esLrangera, l el dels pobles oprlmlLs. 1anmaLelx, al llarg de les darreres decades, es poL consLaLar una cerLa evolucl d'aquesL dreL cap a nous esLandards d'acord amb el conLexL l el marc pollLlc de cada slLuacl, la qual cosa ha permes que exlsLelxln algunes poslclons docLrlnals que, amb fonamenL, defensen noves posslblllLaLs encara no crlsLalllLzades en el dreL poslLlu. un dels exemples es el pronunclamenL del 1S canadenc a propslL de la slLuacl del Cuebec 17 , amb molLes semblances amb el cas de CaLalunya. Ll 1S canadenc alludelx en el seu dlcLamen als pobles als quals se'ls lmpedelx exerclr de forma expllclLa l uLll el seu dreL d'auLodeLermlnacl a l'lnLerlor de l'LsLaL del qual formen parL (dreL d'auLodeLermlnacl lnLern). Ln aquesL cas, hom podrla fer una lnLerpreLacl evoluLlva
16 Com, per exemple, la CarLa de les naclons unldes -que el formula com a prlnclpl als arLlcles 1.2 l 33-, el acLe lnLernaclonal de ureLs Clvlls l ollLlcs -arL. 1.1- l el acLe lnLernaclonal de ureLs Lconmlcs, Soclals l CulLurals -arL. 1.1-. 17 ulcLamen 1S de Canada de 20 d'agosL de 1998 (parf.134)
64
de l'excepcl al prlnclpl de no lngerencla recolllL a la resolucl 2623 de l'Assemblea Ceneral de les naclons unldes, en els supslLs dels pobles oprlmlLs dlns un LsLaL democraLlc l desenvolupaL. er LanL, LoL segulnL la llnla del 1S canadenc, hom podrla sosLenlr que un poble que preLengul exerclr un dreL d'auLodeLermlnacl exLern (dreL de secessl) mlL[ananL aquesL supslL, poL fer-ho sl demosLra fefaenLmenL a la ComunlLaL lnLernaclonal que perseguelx una causa leglLlma, sl aconseguelx convencer al maxlm nombre posslble d'esLaLs de l'exlsLencla d'ln[usLlcles concreLes l subsLanclals l, flnalmenL, sl mosLra claramenL que ha uLlllLzaL, sense exlL, LoLs els mlL[ans al seu abasL per lnLenLar resoldre prevlamenL els confllcLes amb l'LsLaL maLrlu.
Ln LoL cas, la CorL lnLernaclonal de !usLlcla va esLabllr en el cas del Sahara CccldenLal (1973) que, amb lndependencla de la vla escolllda, l'elemenL fonamenLal de l'exerclcl d'aquesL dreL es la consulLa a la poblacl. lndependencla, lllure assoclacl, lnLegracl, flns l LoL una auLonomla dlns un LsLaL descenLrallLzaL, sn formes d'exerclcl del dreL, sempre que la prlmera d'elles slgul una de les opclons en la consulLa popular, que haura de dur-se a Lerme mlL[ananL sufragl unlversal.
llnalmenL, el pr|nc|p| de protecc| de |es m|nor|es, |nc|oses |es m|nor|es nac|ona|s, es recull profusamenL LanL en el dreL de la uL com en el dreL lnLernaclonal 18 . Ll seu abasL de proLeccl es dlferenL, aLes que es cerL que la proLeccl europea l lnLernaclonal dels dreLs de les mlnorles Le com a componenL essenclal la llulLa conLra la dlscrlmlnacl en relacl a la proLeccl de dreLs llngulsLlcs, culLurals l rellglosos de deLermlnades
18 LnLre d'alLres, pel que fa al dreL lnLernaclonal, el Convenl-marc per a la proLeccl de les Mlnorles naclonals, feL a LsLrasburg l'1 de febrer de 1993 -lnsLrumenL de raLlflcacl publlcaL al 8CL num.20, de 23 de gener de 1998- l la ueclaracl de l'Assemblea Ceneral de les naclons unldes sobre els dreLs de les persones perLanyenLs a mlnorles naclonals o eLnlques, rellgloses l llngulsLlques -aprovada per 8esolucl 47/133, de 18 de desembre de 1992-. Ln un amblL mes general l Lransversal, es poL fer esmenL de la CarLa de arls per a una nova Luropa de 1990, que aflrma que la ldenLlLaL de les mlnorles naclonals ha de ser proLeglda, que s'han de crear les condlclons per promoure aquesLa ldenLlLaL l que les quesLlons relaclonades amb les mlnorles naclonals nomes es poden resoldre saLlsfacLrlamenL en un marc pollLlc democraLlc. 1ambe la ueclaracl l rograma d'Accl de vlena, adopLada per la Conferencla Mundlal de ureLs Pumans de 23 de [uny de 1993, reaflrma l'obllgacl dels esLaLs de veLllar perque les persones perLanyenLs a mlnorles puguln exerclr plenamenL l eflcamenL LoLs els dreLs humans l les lllberLaLs fonamenLals sense cap Llpus de dlscrlmlnacl l en condlclons de LoLal lgualLaL davanL de la llel.
63
mlnorles, soclals l culLurals, que hablLen el LerrlLorl dels esLaLs. 1anmaLelx, aquesL prlnclpl, que Le una llarga l complexa Lradlcl LanL pel que fa a la forma en que s'ha lncorporaL en dlversos lnsLrumenLs lnLernaclonals l europeus com Lambe en la seva apllcacl efecLlva a Lraves d'una pracLlca lnLernaclonal flucLuanL l casulsLlca, ha recuperaL un ma[or vlgor 19 d'ena de prlnclpls dels anys 90 del segle passaL, LoL aproflLanL que subslsLelxen cerLs problemes d'lndeflnlcl arran del seu concepLe l del seu conLlnguL 20 .
Alxl doncs, al nosLre parer no es poL descarLar d'enLrada la posslblllLaL d'allegar aquesL prlnclpl en relacl a la consulLa l a les vles alLernaLlves, amb les llmlLaclons que es veuran lmmedlaLamenL, LoL aproflLanL el feL que s'acaba d'esmenLar que a la pracLlca els lnsLrumenLs normaLlus lnLernaclonals (especlalmenL en l'amblL ob[ecLe d'aquesL lnforme), sense que s'hagl alLeraL el Lenor llLeral dels seus precepLes, han esLaL lnLerpreLaLs l apllcaLs molL sovlnL pels esLaLs l les organlLzaclons lnLernaclonals de manera flexlble l canvlanL, amb un noLable pragmaLlsme, en funcl de les dlverses clrcumsLancles hlsLrlques l de les caracLerlsLlques especlflques de cada cas.
19 Com es coneguL, delxanL a banda precedenLs remoLs, els anLecedenLs lmmedlaLs del prlnclpl de proLeccl de les mlnorles naclonals es Lroben en el perlode lmmedlaLamenL posLerlor a la l Cuerra mundlal, en el conLexL de la SocleLaL de naclons l de les Leorles wllsonlanes. uespres de la ll Cran Cuerra el prlnclpl es maLerlallLza en dreLs essenclalmenL lndlvlduals l, com a mlnlm pel que fa a les mlnorles naclonals, perd gran parL de la seva fora, que LanmaLelx recupera als anys 90 del segle xx amb el flnal de la guerra freda. 20 La lnexlsLencla d'una deflnlcl lnLernaclonalmenL acordada del concepLe de mlnorla naclonal l'ha posaL en relleu per exemple un lnforme de l'any 2010 de l'Cflclna de l'AlL ComlsslonaL de les naclons unldes per als ureLs Pumans o un alLre lnforme del Consell d'Luropa expllcaLlu del Convenl marc per a la proLeccl de les mlnorles naclonals. 1ampoc hl ha acord sobre els dreLs o les faculLaLs que lnclou el prlnclpl de proLeccl l el dreL generlc a la no dlscrlmlnacl, mes especlflcamenL sobre la lnclusl del dreL a deLermlnar el fuLur pollLlc de la mlnorla naclonal. 1anmaLelx, com [a s'ha dlL, es poL consLaLar que, a parLlr de la decada dels 90 del segle passaL dlferenLs acLors lnLernaclonals -slngularmenL, esLaLs l organlLzaclons lnLernaclonals- posen emfasl en la condlcl de mlnorla naclonal" d'una collecLlvlLaL LerrlLorlal com a facLor que, en la seva maxlma expressl, conLrlbuelx a [usLlflcar que s'acabl conflguranL com un nou LsLaL. 1ambe es poL fer esmenL al reconelxemenL aLorgaL per dos desLacaLs acLors lnLernaclonals -la unl Luropea l els LsLaLs unlLs- als nous esLaLs nascuLs de l'u8SS l lugoslavla, aquesLs nous esLaLs es caracLerlLzaven, enLre d'alLres aspecLes, per esLar fonamenLaLs en la prevla exlsLencla d'una mlnorla naclonal -lnserlda en algun dels dos esLaLs esmenLaLs- que s'auLodeLermlnava l es consLlLuia com a nou sub[ecLe de la comunlLaL lnLernaclonal.
66
Alx no obsLanL, per cloure aquesL raonamenL, cal adverLlr que, malgraL que a l'hora de [usLlflcar la consulLa -l les vles alLernaLlves- la CenerallLaL podrla allegar, amb els llmlLs l els requlslLs que anallLzarem lmmedlaLamenL, els dreLs l prlnclpls europeus l lnLernaclonals que s'acaben d'esmenLar, en l'acLuallLaL el prlnclpl democraLlc es, sens dubLe, el que poL Lenlr una ma[or vlrLuallLaL pracLlca.
1anmaLelx, a l'hora de preclsar l'abasL l els efecLes [urldlcs d'una hlpoLeLlca allegacl d'aquesLs dreLs l prlnclpls, la prlmera quesLl que cal anallLzar es la de sl sn auLenLlcs dreLs en el senLlL de poder-los fer valdre davanL lnsLlLuclons [udlclals lnLernaclonals o europees per Lal que puguln declarar, sl fos el cas, l'exlsLencla d'obllgaclons [urldlques que vlnculln l'LsLaL espanyol o alLres esLaLs o les organlLzaclons lnLernaclonals.
S.3 Sn drets [ust|c|ab|es?
La resposLa a la pregunLa ha de ser negaLlva, LoL l els maLlsos que lnLrodulrem en els propers paragrafs. Ln prlmer lloc, perque els Lres dreLs l prlnclpls" esmenLaLs esLan recolllLs en els lnsLrumenLs legals l en la [urlsprudencla mes com a valors l prlnclpls que no pas com a dreLs en senLlL esLrlcLe l, en segon lloc, perque nl en l'amblL europeu nl en l'lnLernaclonal es preveuen procedlmenLs que permeLln canallLzar hlpoLeLlques demandes basades en aquesLs prlnclpls l dlrlgldes a exlglr la convocaLrla de consulLes legals o per [usLlflcar l'us de vles alLernaLlves. u'enLrada, la CenerallLaL Lrobarla problemes de leglLlmacl per planLe[ar demandes [udlclals. A mes, cal Lenlr presenL que els procedlmenLs uLlllLzables sn quasl excluslvamenL no [urlsdlcclonals.
ConcreLamenL, sl examlnem el marc normaLlu regulador de la CorL lnLernaclonal de !usLlcla (LsLaLuL l 8eglamenL) podrem comprovar que nl les lnsLlLuclons de la CenerallLaL de CaLalunya nl els cluLadans caLalans gaudelxen de leglLlmacl per lnlclar un proces davanL la CorL, adreaL a planLe[ar la vulneracl d'un dreL vlnculaL a la
67
volunLaL de les lnsLlLuclons caLalanes de consulLar els cluLadans sobre llur fuLur pollLlc collecLlu. La slLuacl es semblanL respecLe del 1rlbunal Luropeu de ureLs Pumans l del 1rlbunal de !usLlcla de la uL.
Pom poL sosLenlr raonablemenL, per, que, LanL en l'amblL del dreL lnLernaclonal com en el de la uL, aquesLs dreLs l prlnclpls podrlen donar suporL a acclons de la CenerallLaL en defensa de la celebracl de la consulLa l de la lmplemenLacl dels seus resulLaLs. Ls LracLa, per, d'acclons que no van adreades a verlLables Lrlbunals de [usLlcla nl Lenen el relleu pracLlc de les relvlndlcaclons de dreLs [usLlclables malgraL que poden Lenlr efecLes pollLlcs gens menyspreables.
Alxl, per exemple, en l'amblL de la uL l en relacl amb el prlnclpl democraLlc, per lnLenLar l'apllcacl d'aquesL valor" proclamaL a l'arL. 2 del 1uL, no exlsLelx cap procedlmenL davanL el 1rlbunal de !usLlcla de la uL que pugul lmposar una obllgacl concreLa a l'LsLaL espanyol en relacl a les quesLlons que s'acaben d'esmenLar. La unlca vla, no [urlsdlcclonal, que evenLualmenL podrla emprar la CenerallLaL es la de buscar allaLs per poder recrrer al procedlmenL prevlsL a l'arL. 7 del 1uL 21 , LoL alleganL el rlsc de vlolacl greu per parL d'Lspanya d'aquesL valor fonamenLal l dels dreLs fonamenLals europeus correlaLlus. 1anmaLelx, cal Lenlr presenL que l'lnlcl d'aquesL procedlmenL correspon a un Ler dels esLaLs membres, al arlamenL Luropeu o a la Comlssl 22 l, despres d'un llarg procedlmenL, la consLaLacl expressa de l'exlsLencla efecLlva d'una vlolacl ll correspon adopLar-la per unanlmlLaL al Consell Luropeu, amb l'aprovacl prevla del arlamenL europeu, posLerlormenL, serla el Consell qul, per ma[orla quallflcada, podrla sanclonar l'LsLaL l decldlr que se suspenguln cerLs dreLs. er LanL, sl conslderem aquesLa regulacl procedlmenLal concreLa l Lambe la regulacl
21 AquesL procedlmenL, com queda dlL, no es [urlsdlcclonal sln pollLlc l preveu el pronunclamenL de les lnsLlLuclons europees en cas de vlolaclons greus dels valors de l'arLlcle 2 1uL. 22 Ln aquesL momenL el Consell s'haurla de pronunclar per ma[orla de 4/3 parLs dels seus membres, prevla aprovacl del arlamenL Luropeu, per Lal de consLaLar l'exlsLencla d'un rlsc clar de vlolacl greu d'aquesL prlnclpl per parL d'un LsLaL membre.
68
subsLanLlva, hom poL sosLenlr que es molL dlflcll que prosperl una lnlclaLlva de la CenerallLaL en aquesL senLlL, malgraL que la sola proposLa d'lnlclar aquesLa vla de ben segur Llndrla lmporLanLs efecLes pollLlcs (vlslblllLaL l dlscussl a nlvell europeu) en fer publlc l manlfesL el confllcLe exlsLenL.
Ln l'amblL lnLernaclonal l en relacl al dreL a l'auLodeLermlnacl -l, mototls motooJls el prlnclpl de proLeccl de les mlnorles-, la quesLl es poL planLe[ar en Lermes una mlca dlferenLs. ConcreLamenL, es podrla valorar la convenlencla d'uLlllLzar les vles, no [urlsdlcclonals, que preveuen els roLocols laculLaLlus del acLe lnLernaclonal de ureLs Clvlls l ollLlcs 23 l del acLe lnLernaclonal de ureLs Lconmlcs, Soclals l CulLurals 24 , aLes que ambds recullen el dreL dels pobles a la lllure deLermlnacl. AquesLs roLocols preveuen que el ComlLe de ureLs Pumans l el ComlLe de ureLs Lconmlcs, Soclals l CulLurals podran rebre comunlcaclons de persones o grups de persones que es Lrobln soLa la [urlsdlccl d'un LsLaL parL l que alleguln ser vlcLlmes d'una vlolacl per aquesL LsLaL de qualsevol dels dreLs recolllLs en els esmenLaLs pacLes. Ln cas que les comunlcaclons slguln admeses a LramlL, s'lnlcla un procedlmenL conLradlcLorl amb l'LsLaL, que culmlna amb l'emlssl d'un dlcLamen amb un segulL de recomanaclons (acLe lnLernaclonal de ureLs Lconmlcs, Soclals l CulLurals) o amb la formulacl d'observaclons (acLe lnLernaclonal de ureLs Clvlls l ollLlcs), que es fan arrlbar a les parLs lnLeressades (LsLaL l persones o grups comunlcanLs). 1oL l que les oplnlons que puguln formular els dos ComlLes no sn vlnculanLs per a l'LsLaL que les rep, que nomes esLa obllgaL a prendre-les en deguda conslderacl l a lnformar al ComlLe de les mesures que hagl adopLaL al respecLe (acLe lnLernaclonal de ureLs Lconmlcs, Soclals l CulLurals), cal fer noLar que es LracLa d'una vla que, ben gesLlonada, podrla permeLre vlsuallLzar a nlvell lnLernaclonal la volunLaL de les lnsLlLuclons caLalanes l dels cluLadans de CaLalunya de poder decldlr llluremenL el seu fuLur pollLlc collecLlu. S'ha de dlr, per, que per a emprar-la s'han d'haver esgoLaL prevlamenL LoLs els recursos lnLerns.
23 lnsLrumenL d'adhesl de 17 de gener de 1983, d'Lspanya, al roLocol laculLaLlu del acLe lnLernaclonal de dreLs Clvlls l ollLlcs (8CL num. 79, de 2 d'abrll de 1983). 24 lnsLrumenL de raLlflcacl del roLocol laculLaLlu del acLe lnLernaclonal de ureLs Lconmlcs, Soclals l CulLurals (8CL num. 48, de 23.02.2013).
69
A mes cal recordar que les quelxes sn de caracLer lndlvldual l a propslL de vlolaclons de l'LsLaL l encara no exlsLelxen precedenLs en el nosLre pals.
Cal consLaLar, per, que dlr que els Lres dreLs o prlnclpls anallLzaLs no sn dreLs verlLablemenL [usLlclables no equlval en absoluL a aflrmar que no puguln Lenlr efecLes [urldlcs en relacl a les vles legals de consulLa l a les vles alLernaLlves. Alx es el que anallLzarem en el proper paragraf.
S.4 Lfectes [ur|d|cs de|s drets | pr|nc|p|s esmentats sobre |es v|es |ega|s de consu|ta | sobre |es v|es a|ternat|ves. kefernc|a a |a ||c|tud |nternac|ona| de |es v|es a|ternat|ves
Lls 1racLaLs europeus no preveuen que la uL, sobre la base dels dreLs l prlnclpls suara anallLzaLs, pugul lmposar a cap LsLaL l'obllgacl [urldlca d'apllcar les vles legals de consulLa exlsLenLs en l'ordenamenL lnLern dels esLaLs nl d'lmplemenLar els resulLaLs obLlnguLs, en el cas d'haver-se celebraL. Alx es consldera un amblL de compeLencla lnLerna dels esLaLs l, segulnL la maLelxa lglca, la uL Lampoc no poL obllgar a accepLar la uLlllLzacl de vles alLernaLlves per parL d'una deLermlnada comunlLaL esLablerLa en el LerrlLorl d'un LsLaL membre. Ll maLelx es poL dlr respecLe del dreL lnLernaclonal.
1anmaLelx, pel que fa a la celebracl d'una consulLa legal, es del LoL evldenL, que, com s'ha apunLaL abans l com es raona amb deLenlmenL en l'lnforme de l'lnsLlLuL d'LsLudls AuLonmlcs anLerlormenL clLaL, aquesLs Lres prlnclpls europeus l lnLernaclonals, que la ConsLlLucl espanyola lnLegra en el dreL lnLern, Lenen, especlalmenL en aquesL cas el prlnclpl democraLlc, un efecLe [urldlc molL rellevanL, sobreLoL, en la mesura en que s'ha d'apllcar, con[unLamenL amb el valor de l'LsLaL de ureL, com a crlLerl lnLerpreLaLlu lneludlble a l'hora d'lnLerpreLar l apllcar els arLlcles de la ConsLlLucl Lspanyola l de les llels lnLernes que regulen els referendums l les consulLes a Lraves de les quals els cluLadans l les cluLadanes poden parLlclpar dlrecLamenL en la presa de declslons pollLlques. AlLramenL dlL, els prlnclpls del dreL europeu l del dreL lnLernaclonal,
70
especlalmenL en aquesL supslL el prlnclpl democraLlc, lncorporaLs al dreL lnLern per l'arLlcle 10 de la CL, obllguen els poders publlcs de l'LsLaL espanyol a lnLerpreLar els precepLes que regulen els referendums l les consulLes populars de manera que, respecLanL els prlnclpls l les regles que regelxen l'LsLaL de ureL, s'aconseguelxl la maxlma expansl dels dreLs de parLlclpacl pollLlca dels cluLadans, lnclosos els dreLs de parLlclpacl pollLlca dlrecLa.
Ln relacl amb la lmplemenLacl dels resulLaLs de les consulLes legals, aquesLs prlnclpls, l especlalmenL el democraLlc, Lambe Lenen un efecLe LranscendenLal [a que, com veurem mes deLlngudamenL en l'eplgraf 7 d'aquesL lnforme, poden conLrlbulr a maLlsar el caracLer meramenL consulLlu" que la ConsLlLucl aLrlbuelx a aquesLa mena de referendums l consulLes. Ln aquesL senLlL, cal Lornar a recordar el ulcLamen del 1rlbunal Suprem de Canada que deduelx del prlnclpl democraLlc, en el qual es basa la ConsLlLucl canadenca, l'obllgacl de la lederacl l de les rovlncles de negoclar amb Cuebec la seva separacl en el supslL que aquesL fos el resulLaL d'un referendum sobre el fuLur pollLlc d'aquesL provlncla. Ln el maLelx senLlL es pronuncla l'Acord slgnaL a Ldlmburg el 13 d'ocLubre de 2012 enLre el 8egne unlL l Lsccla, malgraL que de manera pragmaLlca evlLa parlar de vlnculaLorleLaL [urldlca o pollLlca dels resulLaLs del referendum, per esLablelx claramenL la obllgacl dels dos Coverns de Lreballar plegaLs, consLrucLlvamenL, per fer efecLlus els resulLaLs.
er aquesLs prlnclpls Lambe poden Lenlr lncldencla en relacl a l'apllcacl de vles alLernaLlves l en la lmplemenLacl dels seus resulLaLs. Alxl, per exemple, com veurem en l'eplgraf 8, el prlnclpl democraLlc [uga un paper declslu a l'hora de leglLlmar [urldlcamenL les elecclons pleblsclLarles l, mes concreLamenL, a l'hora d'oposar-se a qualsevol lnLenL de prohlblr-les alleganL que consLlLuelxen un frau a les flnallLaLs que han de compllr les elecclons.
Ln qualsevol cas, a banda d'aquesLs efecLes [urldlcs dlrecLes, aquesLs prlnclpls, l especlalmenL el prlnclpl democraLlc, poden produlr Lambe d'alLres efecLes gens
71
menyspreables com ara el de conLrlbulr a leglLlmar pollLlcamenL la uLlllLzacl de vles alLernaLlves a les consulLes legals, lnclosa la uul, l la lmplemenLacl dels efecLes, lnclosa la lndependencla. oden conLrlbulr-hl, essenclalmenL, coad[uvanL al feL que la uLlllLzacl d'aquesLes vles l la lmplemenLacl d'aquesLs resulLaLs no es puguln conslderar llllclLs lnLernaclonals. Alx equlval a dlr, d'una banda, que la CenerallLaL poL leglLlmamenL, des de la perspecLlva lnLernaclonal, solllclLar el reconelxemenL com a nou LsLaL d'acord amb regles l prlnclpls que regelxen el dreL lnLernaclonal 23 l, d'alLra banda, que els esLaLs l les organlLzaclons lnLernaclonals poden, sl aquesLa es la seva declsl pollLlca, reconelxer les consulLes l els seus resulLaLs sense lncrrer en un llllclL lnLernaclonal.
un raonamenL slmllar es podrla apllcar al cas del dreL de la uL l, en especlal, a la referencla conLlnguda a l'arLlcle 4.2 del 1uL que esLablelx que la unl respecLara les funclons essenclals de l'LsLaL, especlalmenL les que Lenen per ob[ecLe garanLlr la seva lnLegrlLaL LerrlLorlal, manLenlr l'ordre publlc l salvaguardar la segureLaL naclonal", que no es poL lnLerpreLar com un veL de la uL a la posslblllLaL de segregacl lnLerna dlns dels respecLlus esLaLs, menLre en LoL el proces es respecLln les normes lmperaLlves de dreL lnLernaclonal publlc.
Ln relacl a aquesLes quesLlons es sens dubLe molL rellevanL l' "Cplnl consulLlva" emesa per la CorL lnLernaclonal de !usLlcla, de 22 de [ullol de 2010, sobre la conformlLaL amb el dreL lnLernaclonal de la declaracl unllaLeral d'lndependencla relaLlva a kosovo, en que la CorL lnLernaclonal de !usLlcla aflrma que el dreL lnLernaclonal general no prohlbelx les declaraclons unllaLerals d'lndependencla.
23 Ls slgnlflcaLlva la ueclaracl dels uoLze (Consell de la ComunlLaL Luropea), de 16 de desembre de 1991, sobre les llnles dlrecLrlus referldes al reconelxemenL de nous esLaLs a Luropa de l'LsL l unl SovleLlca, que fonamenLa aquesL reconelxemenL en el feL que els nous esLaLs es consLlLuelxln sobre una base democraLlca, accepLln les obllgaclons lnLernaclonals l es compromeLln de bona fe en un proces paclflc l negoclaL.
72
no es aquesL, per, el lloc per fer una exposlcl exhausLlva del dreL l de la pracLlca lnLernaclonals recenLs en Lorn d'aquesLa quesLl, n'hl ha prou amb assenyalar que avul esLa arrelanL la Lesl que, en vlrLuL sobreLoL del prlnclpl democraLlc, LoLa comunlLaL pollLlca que Llngul una poblacl, un LerrlLorl l un poder publlc propl que s'exercelxl efecLlvamenL sobre aquesLa poblacl l en aquesL LerrlLorl, sl manlfesLa la seva volunLaL d'auLodeLermlnar-se, lnclosa la volunLaL de secessl, sempre que ho facl democraLlcamenL l paclflcamenL l respecLanL els dreLs dels cluLadans l especlalmenL els de les mlnorles, poL fer-ho sense que alx suposl comeLre una lnfraccl lnLernaclonal l, en consequencla, sense que la lnvocacl del prlnclpl d'lnLegrlLaL LerrlLorlal de l'LsLaL maLrlu, recolllL en el dreL lnLernaclonal 26 , nl la supremacla de la ConsLlLucl puguln servlr com a argumenLs per LlLllar d'llllclLs lnLernaclonals les declaraclons unllaLerals d'lndependencla que respecLln els requlslLs abans esmenLaLs.
Cbservl's, per LanL, que els Lres prlnclpls europeus l lnLernaclonals anallLzaLs [uguen en aquesL cas com a leglLlmadors de l'apllcacl d'aquesLes vles alLernaLlves l com a requlslLs d'obllgaL compllmenL per obLenlr aquesLa leglLlmacl.
Ln qualsevol cas, aLes que CaLalunya Le el seu LerrlLorl, la seva poblacl l el seu poder publlc, l en la mesura en que aquesL poder slgul efecLlu l el proces de separacl s'hagl feL respecLanL els requlslLs lnLernaclonalmenL exlglLs -caracLer paclflc, democraLlc, eLc.- hl ha bons argumenLs [urldlcs per defensar que les vles alLernaLlves l els seus resulLaLs no podrlen ser LlLllaLs d'llllclLs lnLernaclonals l que la comunlLaL lnLernaclonal podrla reconelxer aquesLs resulLaLs, lnclosa la lndependencla, malgraL que aquesLa es una condlcl [urldlca necessarla pel reconelxemenL per no es una condlcl suflclenL [a que, com es ben sabuL, la quesLl del reconelxemenL dels esLaLs es una quesLl essenclalmenL pollLlca que es veu faclllLada per la leglLlmlLaL del proces l que el Consell Assessor per a la 1ranslcl naclonal anallLzara especlalmenL en l'lnforme sobre les relaclons amb la comunlLaL lnLernaclonal.
26 L'Cplnl consulLlva sobre la conformlLaL amb el dreL lnLernaclonal de la declaracl d'lndependencla relaLlva a kosovo assenyala que el prlnclpl d'lnLegrlLaL LerrlLorlal es clrcumscrlu a l'amblL de les relaclons enLre esLaLs.
73
6. L|ements conf|guradors de |a consu|ta | cr|ter|s regu|adors de |es campanyes e|ectora|s
6.1 La pregunta
La formulacl de la pregunLa es, sens dubLe, una de les quesLlons mes complexes l dellcades de LoLa consulLa popular. Ln el cas que aqul ens ocupa hl ha Lres aspecLes fonamenLals, que cal apllcar de manera cumulaLlva: en prlmer lloc, les exlgencles de claredaL l neuLrallLaL, lncorporades LanL en el dreL l la pracLlca lnLernaclonals com en el dreL lnLern 27 , en segon lloc, la quesLl de sl la pregunLa ha d'oferlr al voLanL dues o mes alLernaLlves l, flnalmenL, sl cal expllclLar o no en la pregunLa que a l'hora d'lmplemenLar els resulLaLs de la consulLa se segulran les vles legals vlgenLs. 1anmaLelx, en prendre la declsl pollLlca sobre la formulacl de la pregunLa, a mes d'aquesLs elemenLs, caldra Lenlr en compLe el conLexL pollLlc en el que es pren la declsl.
Abans d'anallLzar aquesLes Lres quesLlons cal fer avlnenL que l'esclarlmenL d'aquesLs lnLerroganLs correspon a l'ens compeLenL per convocar el referendum o la consulLa. er alx, sl el referendum es convoques per la vla de l'arL. 92 CL, la flxacl de la
27 Alxl, per exemple, el Codl de 8ones racLlques sobre 8eferendums adopLaL per la Comlssl de venecla (Consell d'Luropa) fa referencla als requlslLs de claredaL l de neuLrallLaL, LoL esLabllnL que la quesLl sub[ecLa a voLacl ha de ser clara, no ha d'lndulr a error l no ha de suggerlr cap Llpus de resposLa. vegeu la regla 3 l el punL 13 del memorandum expllcaLlu d'aquesLa regla. Ln l'amblL lnLern, LanL la Llel 4/2010, del 17 de mar, de consulLes populars per vla de referendum, com la proposlcl de llel de consulLes no referendarles, que es LramlLa al arlamenL de CaLalunya (8CC num. 30, de 27.03.2013), exlgelxen que la pregunLa es formull de manera clara, succlnLa l lnequlvoca (arL. 7.a de la Llel 4/2010 l 8 de la proposlcl de llel). Sobre aquesLes quesLlons resulLa molL lllusLraLlu l'lnforme emes per 1he LlecLoral Commlsslon a lnsLancles del Covern Lscoces el Cener de 2013 soLa el LlLol kefeteoJom oo loJepeoJeoce fot 5cotlooJ. AJvlce of tbe lectotol commlssloo oo tbe ptoposeJ tefeteoJom poestloo. hLLp://www.elecLoralcommlsslon.org.uk/__daLa/asseLs/pdf_flle/0007/133691/8eferendum-on- lndependence-for-ScoLland-our-advlce-on-referendum-quesLlon.pdf
74
pregunLa correspondrla a l'LsLaL, malgraL que en el decreL de convocaLrla podrla preveure mecanlsmes de parLlclpacl de la CenerallLaL en la formulacl de la pregunLa. Sl s'empres la vla de la delegacl o Lransferencla de l'arLlcle 130.2 CL, en la llel organlca de delegacl l'LsLaL podrla reservar-se la flxacl de la pregunLa o be cercar frmules comparLldes o, slmplemenL, delegar-la a la CenerallLaL, com s'ha feL en el cas escoces. Ln els supslLs de les llels caLalanes" de consulLes referendarles l no referendarles la declsl correspondrla a la CenerallLaL -malgraL que en el prlmer cas caldrla l'auLorlLzacl de l'LsLaL-.
6.1.1 ClaredaL l neuLrallLaL
Com s'acaba de dlr, segons exlgencles derlvades LanL del dreL l la pracLlca lnLernaclonals com del dreL lnLern, les pregunLes que es formulen en una consulLa popular han de compllr, en prlmer lloc, el requlslL de la claredaL, enLes en un doble senLlL: d'una banda, cal que el seu slgnlflcaL slgul facll d'enLendre per parL dels voLanLs l cal Lambe que la seva redaccl no lnduelxl a error, que vagl Lo Lhe polnL" com dlu l'lnforme clLaL abans de llectotol commlssloo, l que no slgul amblgua quanL al slgnlflcaL del voL de manera que el seu resulLaL slgul el maxlm unlvoc posslble.
Ll segon requlslL es el de la neuLrallLaL: la pregunLa no ha d'lncenLlvar o afavorlr cap de les alLernaLlves proposades, es a dlr, no poL lndulr al voLanL a voLar a favor d'una de les resposLes posslbles 28 nl poL conLenlr Lermes que puguln Lenlr connoLaclons negaLlves respecLe d'alguna de les opclons.
er Lal de faclllLar la redaccl de la pregunLa a la llum d'aquesLa doble exlgencla poL ser uLll lllsLar un nombre slgnlflcaLlu de les pregunLes que s'han formulaL des de 1980 flns a l'acLuallLaL en referendums d'lndependencla (Laula 1).
28 vegeu lnforme de llectotol commlssloo, pag. 1
73
1aula 1.- La formulacl de les pregunLes en els referendums d'lndependencla, 1980- 2014 rocs regunta uebec, 1980 Ll govern del Cuebec ha feL conelxer la seva proposLa d'arrlbar, amb la resLa del Canada, a una nova enLesa fundada en el prlnclpl de la lgualLaL enLre els pobles, aquesLa enLesa permeLrla al Cuebec d'adqulrlr el poder excluslu de fer les seves llels, de percebre els seus lmposLos l d'esLabllr les seves relaclons exLerlors, all que es la soblranla, l, al maLelx Lemps, de manLenlr amb el Canada una assoclacl econmlca comporLanL l'us d'una maLelxa moneda, cap canvl d'esLaLuL pollLlc resulLanL d'aquesLes negoclaclons no sera reallLzaL sense l'acord de la poblacl a Lraves d'un alLre referendum: en consequencla, ototqoeo ol qoveto Jel Ooebec el mooJot Je oeqoclot leoteso ptoposoJo eotte el Ooebec l el coooJ?"
Ls|ovn|a, 1990 La 8epubllca d'Lslovenla haurla d'esdevenlr un esLaL lndependenL l soblra?" Gerg|a, 1991 una suporL a la resLauracl de la lndependencla de Cergla d'acord amb l'AcLa de ueclaracl de la lndependencla de Cergla de 26 de malg de 1918?" Croc|a, 1991 uoes botlletes, ooo Je colot bloo pet o lo loJepeoJoclo l ooo Je colot vetmell pet o seqolt Jlos loqoslvlo com o estot feJetol. Lstn|a, 1991 voleu la resLauracl de la soblranla de l'LsLaL l la lndependencla de la 8epubllca d'LsLnla?" Letn|a, 1991 8ecolzeu l'esLaLallLaL democraLlca l lndependenL de la 8epubllca de LeLnla?" L|tun|a, 1991 Sou favorable a la ldea que l'LsLaL llLua haurla de ser una
76
republlca democraLlca lndependenL?" Ucrana, 1991 8ecolzeu la declaracl d'lndependencla ucrainesa?" Lr|trea, 1993 ueslL[a que LrlLrea slgul un pals lndependenL l soblra? uebec, 199S LsLeu d'acord que el Cuebec haurla d'esdevenlr soblra despres d'haver feL una oferLa formal al Canada per una nova assoclacl econmlca l pollLlca dlns els Lermes de la llel respecLanL el fuLur del Cuebec l de l'acord slgnaL el 12 de [uny de 1993?" 1|mor Cr|enta|, 1999 AccepLa vosLe l'auLonomla especlal proposada per a 1lmor CrlenLal dlns de l'LsLaL unlLarl de la 8epubllca d'lndonesla?" ACCL1C, o 8ebuL[a vosLe l'auLonomla especlal proposada per a 1lmor CrlenLal, comporLanL la separacl de 1lmor CrlenLal d'lndonesla?" 8L8u1!C Montenegro, 2006 voleu que la 8epubllca de MonLenegro slgul un esLaL lndependenL amb ple reconelxemenL legal l lnLernaclonal?" Sudan de| Sud, 2011 8otlleto omb Joes opcloos ooltot l secessl. uerto k|co, 2012 rlmera pregunLa: LsLa d'acord amb manLenlr la condlcl pollLlca LerrlLorlal acLual? Sl/nC" Segona pregunLa: LsLaLlLaL/lndependencla/LsLaL Lllure AssoclaL Soblra". Lscc|a, 2014 Lsccla haurla de ser un pals lndependenL?"
lonL: Llaboracl prpla a parLlr de 8ldao, !oan, loJem set loJepeoJeots? ls ooos stots Jel seqle \\l, 88A, 2012, l de dades a la xarxa.
1al l com es despren de la Laula 1, les pregunLes reallLzades han esLaL per regla general molL curoses pel que fa a la seva neuLrallLaL, sl be en el cas dels dos referendums del Cuebec la nosLra oplnl es que sn els exemples seguramenL menys reelxlLs en Lermes de neuLrallLaL. 1ampoc ho sn en Lermes de claredaL, malgraL que aquesLa deflclencla
77
la comparLelxen amb alLres casos com els de Cergla, LeLnla, LlLuanla, 1lmor orlenLal, MonLenegro l uerLo 8lco.
Ln LoL cas, la Laula 2 mosLra una avaluacl de les pregunLes anallLzades a la llum dels dos crlLerls lnlclalmenL esmenLaLs.
1aula 2.- Avaluacl de les pregunLes dels referendums d'lndependencla (1980-2014) des de la perspecLlva de la claredaL l de la neuLrallLaL
Ln efecLe, l'avaluacl de les pregunLes emprades ens porLa a desLacar sls processos com a referenLs poLenclals pel cas caLala des de la perspecLlva de la claredaL l la neuLrallLaL. 1oLs ells complelxen aquesLs requlslLs sl be hl ha dlferencles semanLlques enLre les dlferenLs pregunLes (1aula 3)
1aula 3.- regunLes model" des de la perspecLlva de la claredaL l la neuLrallLaL
rocs regunta Ls|ovn|a, 1990 La 8epubllca d'Lslovenla haurla d'esdevenlr un esLaL lndependenL l soblra?" Lstn|a, 1991 voleu la resLauracl de la soblranla de l'LsLaL l la lndependencla de la 8epubllca d'LsLnla?" Ucrana, 1991 8ecolzeu la declaracl d'lndependencla ucrainesa?" Lr|trea, 1993 ueslL[a que LrlLrea slgul un pals lndependenL l soblra? Sudan de| Sud, 2011 8otlleto omb Joes opcloos ooltot l secessl. Lscc|a, 2014 Lsccla haurla de ser un pals lndependenL?"
1oL l que, com queda dlL, aquesLes sls frmules complelxen els requlslLs de claredaL l neuLrallLaL, posslblemenL la que s'emprara en el referendum escoces de l'any 2014 es la de mes facll comprensl per parL dels voLanLs, la menys amblgua quanL al slgnlflcaL del voL l la que menys lnfluelx en la orlenLacl del voL.
6.1.2 uues o mes alLernaLlves
1al l com s'ha anaL conflguranL el dreL a decldlr llluremenL" el fuLur de l'auLogovern de CaLalunya en el debaL pollLlc l, especlalmenL, en les resoluclons del arlamenL, l'ob[ecLe de la consulLa es el de conelxer la volunLaL dels cluLadans l cluLadanes de CaLalunya sobre el que s'ha denomlnaL llur fuLur pollLlc collecLlu".
79
uoncs be, per conelxer aquesLa volunLaL la pregunLa es poL formular de dues maneres dlferenLs: o be pregunLar als voLanLs per la seva preferencla enLre les mulLlples formes d'auLogovern exlsLenLs o, com a mlnlm, enLre les mulLlples formes d'auLogovern defensades pels parLlLs rellevanLs o, mes concreLamenL, pels parLlLs amb represenLacl al arlamenL de CaLalunya, o be, pregunLar sobre la volunLaL -o no- de converLlr CaLalunya en un LsLaL lndependenL LoL conslderanL que, ananL Lo Lhe polnL", aquesLa es la quesLl que de feL ha cenLraL el debaL pollLlc, elecLoral l parlamenLarl des que a prlnclpls de l'any 2010 el arlamenL va comenar a relLerar el dreL del poble de CaLalunya a decldlr llluremenL el seu fuLur l a propugnar la consLlLucl d'un LsLaL propl.
lanLe[ada alxl la quesLl, cal anallLzar els avanLaLges l els lnconvenlenLs d'aquesLs dos models, prevlsLos ambds a la leglslacl vlgenL 29 . Ll model de la mulLlpllclLaL d'alLernaLlves Le l'avanLaLge de conelxer amb mes preclsl les preferencles pollLlques dels voLanLs, per en canvl la pregunLa l la lmplemenLacl dels seus resulLaLs es mes complexa l menys clara.
u'enLrada, en aquesL escenarl hlpoLeLlc, la pregunLa haurla d'lncorporar com a mlnlm quaLre alLernaLlves, a Lenor de les poslclons expressades pels prlnclpals parLlLs amb represenLacl parlamenLarla: manLenlmenL de lstoto poo, LsLaL federaL, LsLaL confederaL l LsLaL lndependenL. A mes, als problemes lnLrlnsecs de la plurallLaL d'opclons, cal afeglr que en aquesL cas la ma[or parL de les alLernaLlves Lenen un conLlnguL que admeL concreclons pracLlques molL dlferenclades l per LanL Lenen un conLlnguL mes dlflcll d'ldenLlflcar per parL dels voLanLs: alx succeelx amb la nua referencla a l'LsLaL federaL o al confederaL, per Lambe flns l LoL en relacl al manLenlmenL de lstoto poo [a que els defensors d'aquesLa alLernaLlva solen propugnar canvls o mlllores" -per exemple, en l'amblL del flnanamenL- que Lambe obren un
29 L'arL. 7 de la Llel caLalana 4/2010 fa referencla nomes a la pregunLa", per admeL que els voLanLs escullln enLre dlferenLs opclons o enLre el sl l el no". L'arL. 8 de la proposlcl de llel de consulLes no referendarles fa referencla a la posslblllLaL de consulLar sobre dlferenLs proposLes alLernaLlves, malgraL que segons la maLelxa llel es LracLa d'una posslblllLaL excepclonal", l la Llel organlca de referendums a lo pteqooto o pteqootos".
80
ampll espal d'lmpreclsl. er augmenLar la concrecl d'aquesLes alLernaLlves caldrla que en la campanya elecLoral s'expllclLessln els seus LreLs fonamenLals, LoL l alxl cal adverLlr que els voLanLs Llndrlen dlflculLaLs per conelxer cabdalmenL el conLlnguL flnal d'aquesLes alLernaLlves, [a que la seva conflguracl no dependrla excluslvamenL del fuLur govern caLala sln que la seva concrecl requerlrla l'acord del fuLur LsLaL federal o de resLa dels esLaLs confederaLs o, en el cas del manLenlmenL del stoto poo amb mlllores, de la declsl de l'LsLaL unlLarl espanyol 30 .
1ambe planLe[a problemes la lmplemenLacl pracLlca dels resulLaLs [a que el prevlslble fracclonamenL d'opclons resulLanLs farla mes dlflcll que se'n poguessln Lreure concluslons operaLlves. Ll resulLaL flnal de la consulLa s'aproxlmarla al d'un sondelg d'oplnl, cerLamenL molL quallflcaL l del qual no es podrlen menysprear els posslbles efecLes des del punL de vlsLa pollLlc.
Ll model de dues alLernaLlves l, mes concreLamenL, el referlL a la consLlLucl o no d'un LsLaL lndependenL, Le l'avanLaLge de la ma[or claredaL de la pregunLa l de la faclllLaL d'ldenLlflcar el resulLaL del voL l les acLuaclons que haurlen de reallLzar la CenerallLaL per lmplemenLar-lo. Ls cerL que, com veurem en l'eplgraf 7 d'aquesL lnforme, sl el resulLaL fos favorable a la lndependencla l el proces es pogues fer per la vla legal, la CenerallLaL haurla de negoclar amb l'LsLaL els Lermes de la separacl l alx lnLroduelx un cerL grau d'lncerLesa en la concrecl del resulLaL flnal 31 . 1anmaLelx el grau d'lndeLermlnacl es poL conslderar lnferlor al dels concepLes de federallsme o confederacl [a que no afecLa les caracLerlsLlques esLrucLurals de l'organlLzacl pollLlca, sln unlcamenL la concrecl d'elemenLs que no alLeren el conLlnguL essenclal de la lndependencla esLaLal.
30 Ln aquesL senLlL es poL recordar que el Codl de 8ones racLlques sobre 8eferendums de la Comlssl de venecla, en el seu Memorandum expllcaLlu, lndlca que no s'ha de planLe[ar una pregunLa oberLa que necesslLl d'una resposLa mes deLallada 31 llectotol commlssloo anallLza aquesL feL a la pag. 6 del seu lnforme.
81
L'lnconvenlenL d'aquesLa alLernaLlva rau en el feL que no permeL que LoLs els voLanLs expressln la seva prlmera preferencla sobre el model d'auLogovern l, a mes, que el voL negaLlu dels parLldarls d'opclons no lndependenLlsLes per conLrarls a lstoto poo es confon" amb el dels parLldarls d'aquesL manLenlmenL. una pregunLa que, sense esLar cenLrada en l'LsLaL lndependenL, permeLrla conelxer quanLs cluLadans esLan a favor d'un canvl rellevanL de lstoto poo, podrla conslsLlr en emprar la locucl d'LsLaL propl" en lloc d'LsLaL lndependenL", [a que l'amblgulLaL o pollsemla d'aquesLa expressl permeLrla lncloure en el seu sl LanL un LsLaL lndependenL, com un LsLaL membre d'una federacl o d'una confederacl. 1anmaLelx, aquesLa maLelxa amblgulLaL farla menys clara la pregunLa l la ldenLlflcacl l lmplemenLacl dels resulLaLs.
Ln prlnclpl es posslble esLrucLurar la pregunLa de la consulLa de manera que els voLanLs Lrlin enLre dlverses posslblllLaLs l alhora es generl un unlc resulLaL pollLlc. La prlmera alLernaLlva conslsLlrla a fer un slsLema de pregunLes successlves o en forma d'arbre": als voLanLs se'ls demanarla Lrlar enLre un LsLaL lndependenL o no l, a conLlnuacl l soLa el supslL d'una vlcLrla del no, enLre les alLres alLernaLlves (LsLaL federaL, LsLaL confederaL, stoto poo). AquesLa consulLa es podrla fer en dues volLes (l dles separaLs) o dlns de la maLelxa consulLa. Ln aquesL darrer cas, els voLanLs respondrlen a la segona pregunLa sense conelxer el resulLaL de la prlmera. 32 Ln LoL cas, aquesLa prlmera alLernaLlva no resol els problemes planLe[aLs a l'hora de fer una pregunLa que permeL l'eleccl dlrecLa de quaLre opclons: sl hl hagues una ma[orla favorable a la lndependencla el seu slgnlflcaL serla, efecLlvamenL, facll d'ldenLlflcar l lmplemenLar, LanmaLelx, sl aquella ma[orla no es produls, el resulLaL de la segona pregunLa conLlnuarla senL poc clar l de gesLl pollLlca lncerLa (per les raons [a examlnades abans). una segona alLernaLlva conslsLlrla a demanar els cluLadans que ordenessln les
32 Cal no confondre aquesLa solucl amb una consulLa (semblanL a la del referendum celebraL a uerLo 8lco el novembre de 2012 l reproduiL a la Laula 1) on la prlmera pregunLa demanarla l'oplnl favorable o conLrarla del voLanL en relacl a la conversl de CaLalunya en LsLaL lndependenL l la segona pregunLa oferlrla als voLanLs conLrarls a la lndependencla l'opcl de voLar enLre federacl, confederacl o stoto poo. AquesLa esLrucLura, formalmenL d'arbre, es ldenLlca a l'opcl d'oferlr d'enLrada a LoLs els cluLadans quaLre opclons.
82
seves preferencles (enLre les quaLre opclons esmenLades) l a uLlllLzar algun slsLema de Lransferencla de voLs flns a assollr una opcl guanyadora. er exemple, en un slsLema de voL alLernaLlu, cada voLanL ordenarla les opclons de mlllor a plL[or. Sl una opcl obLlngues mes de la melLaL de prlmeres preferencles passarla a ser declarada com a guanyadora. Sl cap Llngues mes de la melLaL, els voLs a favor de l'opcl amb menys prlmeres preferencles quedarlen ellmlnaLs l les seves segones preferencles passarlen a reparLlr-se enLre les Lres opclons encara exlsLenLs. Ll proces es repeLlrla flns a obLenlr un guanyador. AquesL slsLema de consulLa permeLrla expressar al voLanL la seva poslcl respecLe a LoLes les opclons pollLlques l generarla una solucl pollLlca concreLa. 1anmaLelx, com es coneguL a la Leorla de l'eleccl soclal, el mecanlsme de Lransferencla escolllL poL alLerar el resulLaL flnal. A mes aquesL slsLema lnLroduelx una exLraordlnarla complexlLaL per al voLanL mlg. llnalmenL, sl l'opcl guanyadora no es la lndependencla conLlnuarlem sense conelxer quln Llpus de marc alLernaLlu preferelx el voLanL aLesa la manca de concrecl de Lermes com federallsme. no sorpren, per alx maLelx, que aquesLa alLernaLlva no s'hagl feL servlr pracLlcamenL mal en referendums.
Ln suma, des de la perspecLlva de la claredaL de la pregunLa l de la faclllLaL per lmplemenLar els resulLaLs de la consulLa sembla clar que la frmula mes garanLlsLa es la de la pregunLa dlrecLa sobre el voL favorable o no al feL que CaLalunya esdevlngul un LsLaL lndependenL. Les pregunLes amb alLernaLlves mulLlples o sobre la convenlencla que CaLalunya Llngul un LsLaL propl planLegen problemes de claredaL l d'lmplemenLacl dels resulLaLs.
6.1.3 8eferencla o no a la necesslLaL d'lmplemenLar els resulLaLs a Lraves de les vles legals
Ls clar que la lndependencla de CaLalunya -o qualsevol alLra canvl radlcal del model d'organlLzacl LerrlLorlal del poder- no Le encalx en la ConsLlLucl espanyola l, en consequencla, des de la perspecLlva [urldlca, per Lal que es pugul produlr dlns de l'ordenamenL consLlLuclonal vlgenL cal que prevlamenL es reforml la ConsLlLucl. ulL
83
des d'una alLra perspecLlva, sl la lmplemenLacl del resulLaL de la consulLa legal -l, mes concreLamenL, la consLlLucl de CaLalunya com LsLaL lndependenL- es vol reallLzar d'acord amb la legallLaL vlgenL, com ha declaraL relLeradamenL el arlamenL, cal reformar la ConsLlLucl abans de proclamar la lndependencla de CaLalunya.
uoncs be, en relacl a la pregunLa de la consulLa aquesLa premlssa susclLa l'lnLerroganL de sl cal fer-hl consLar de manera expressa aquesLa clrcumsLancla, LoL afeglnL a la pregunLa sobre sl CaLalunya ha d'esdevenlr un LsLaL lndependenL -o un LsLaL federaL o confederaL- un lncls que alxl ho reconegul en el qual s'especlflqul que esdevlndra un LsLaL lndependenL o federaL o confederaL mlL[ananL la corresponenL reforma de la ConsLlLucl" o, mes generlcamenL, d'acord amb els procedlmenLs legals perLlnenLs" o formulanL la pregunLa com un mandaL dlrlglL al arlamenL de CaLalunya per Lal que lnlcli el proces per Lal que CaLalunya esdevlngul un LsLaL lndependenL".
A favor de la resposLa negaLlva a aquesLa alLernaLlva es poden addulr dos argumenLs de pes. Ln prlmer lloc, la regla general, relLerada pel 1rlbunal ConsLlLuclonal en nombroses senLencles, malgraL que en un alLre conLexL, segons la qual cal pressuposar sempre que l'acLuacl dels poders publlcs es produelx l es preLen produlr en el fuLur dlns de la legallLaL vlgenL l, en consequencla, no cal afeglr en cadascuna de les seves acLuaclons all que el 1rlbunal quallflca com clausules de salvaguarda" de les normes consLlLuclonals l legals vlgenLs. Ln segon lloc, a favor d'aquesLa alLernaLlva mlllLa Lambe la slmpllclLaL l claredaL de la pregunLa: no es barre[a l'ob[ecLe maLerlal de la pregunLa -la quesLl de fons: l'ob[ecLlu que vol assollr la persona que voLa-, amb l'lnsLrumenL o el procedlmenL formal a Lraves del qual caldrla fer efecLlu el resulLaL de la pregunLa.
Ln efecLe, l'alLernaLlva d'lncorporar a la pregunLa clausules de salvaguarda de la legallLaL o de formular-la com un mandaL dlrlglL al arlamenL de CaLalunya, lnLroduelx lncerLesa en la pregunLa l confusl en els voLanLs l alx es alxl no solamenL pel feL esmenLaL de barre[ar l'ob[ecLe prlmarl de la pregunLa amb el procedlmenL per
84
lmplemenLar-ne els resulLaLs, sln Lambe perque hl ha un lmporLanL grau d'lncerLesa sobre els mlL[ans legals que caldra apllcar per donar compllmenL al mandaL -flns l LoL en el cas de fer allusl a la reforma de la ConsLlLucl- per, sobreLoL, perque no delxa clar que succelrla sl l'LsLaL s'oposes a fer les reformes legals o consLlLuclonals necessarles per Lal que CaLalunya esdevlngul un LsLaL lndependenL, en el supslL que aquesL slgul el resulLaL de la consulLa. Com a consequencla d'aquesLa lncerLesa l com a mosLra de la confusl que aquesLes frmules poden crear en els elecLors basLl assenyalar que es podrla donar el cas que persones favorables a que CaLalunya es converLelxl en un LsLaL lndependenL voLessln en conLra d'aquesLa opcl per ser conLrarles a lnLrodulr clausules de salvaguarda o mandaLs al arlamenL en esLlmar que aquesLes frmules reconelxen a l'LsLaL una faculLaL de bloquelg a l'hora d'lmplemenLar el resulLaL de la consulLa.
Alx no obsLanL, l'alLernaLlva d'lncorporar clausules de salvaguarda l, especlalmenL, la formulacl de la pregunLa com un mandaL al arlamenL garanLelxen mlllor la consLlLuclonallLaL de la pregunLa l delxen consLancla expllclLa, davanL dels cluLadans de CaLalunya l de la comunlLaL lnLernaclonal, de la volunLaL de la CenerallLaL de reallLzar aquesL proces, flns alla on slgul posslble, respecLanL la legallLaL vlgenL l cercanL l'acord amb l'LsLaL. La Lranscendencla no solamenL [urldlca sln Lambe pollLlca d'aquesL feL no es poL menysLenlr. Ls mes, lncloure clausules de salvaguarda o formular la pregunLa com a mandaL conLrlbuelx a fer pales que sl l'LsLaL s'oposa a la celebracl de la consulLa malgraL consLar en la pregunLa que la lmplemenLacl del seu resulLaL es produlra per les vles legals, aquesL refus no es basa en moLlus [urldlcs, sln essenclalmenL en moLlus pollLlcs: en la declsl d'lmpedlr la expressl lllure l democraLlca de la volunLaL dels cluLadans l cluLadanes de CaLalunya.
Ln qualsevol cas, cal Lenlr presenL que, s'expllclLl o no a la pregunLa, la lmplemenLacl dels resulLaLs s'haura de produlr, flns on slgul posslble, d'acord amb l'LsLaL l segulnL les vles legals exlsLenLs. ue la maLelxa manera que, s'expllclLl o no a la pregunLa, un hlpoLeLlc bloquelg per parL de l'LsLaL a la lmplemenLacl dels resulLaLs no equlvaldrla al
83
bloquelg deflnlLlu del proces l a la lnvalldacl dels resulLaLs de la consulLa: equlvaldrla unlcamenL a la consLaLacl publlca l fefaenL que el proces no es poL concloure per les vles legals l per LanL, com Lambe s'anallLzara en l'eplgraf 8 de l'lnforme, quedarlen leglLlmamenL oberLes, des de la perspecLlva pollLlca, les vles alLernaLlves.
AquesLes conslderaclons, que podrlen proplclar l'adopcl d'alLernaLlves garanLlsLes" de la consLlLuclonallLaL de la pregunLa, cobren Lranscendencla especlal a la llum d'una dada que no es poL negllglr -anallLzada lo exteoso en l'lnforme abans esmenLaL de l'lnsLlLuL d'LsLudls AuLonmlcs-: la senLencla 103/2008 del 1rlbunal ConsLlLuclonal sobre el denomlnaL llo lbottetxe que de manera lndlrecLa basa la declaracl d'lnconsLlLuclonallLaL de la consulLa, enLre d'alLres raons, en el feL que en la pregunLa que es preLenla soLmeLre a consulLa no quedava clar que la lmplemenLacl del seu resulLaL es produlrla a Lraves del procedlmenL de reforma de la ConsLlLucl.
Ln deflnlLlva, pel que fa a aquesLa Lercera varlable es poL concloure que les alLernaLlves que oferelxen mes garanLles de vlablllLaL consLlLuclonal sn les que lncorporen a la pregunLa clausules de salvaguarda de la legallLaL l, sobreLoL, les que es formulen com a mandaLs dlrlglLs al arlamenL per lnlclar el proces per fer efecLlva la lndependencla, en el cas que aquesL slgul el resulLaL de la consulLa, malgraL que aquesLes opclons plaLegen mes serlosos problemes pel que fa a la claredaL de la pregunLa l a la lmplemenLacl dels resulLaLs l poden lnLrodulr mes confusl en els voLanLs.
Ln LoL cas, sl s'opLa per l'alLernaLlva d'lncloure una clausula de salvaguarda de la consLlLuclonallLaL cal Lenlr presenL que la frmula que menys problemes podrla causar es la de la clausula d'acord amb les vles legals perLlnenLs" -aquesLa clausula s'haurla d'lncorporar en LoL cas separada de l'ob[ecLe de la pregunLa per una coma. llns l LoL en aquesL cas, es podrla enLendre que aquesLa clausula podrla generar confusl enLre l'ob[ecLe prlmarl de la pregunLa (la volunLaL o no que CaLalunya esdevlngul un LsLaL d'lndependenL) l el procedlmenL per lmplemenLar-ne els resulLaLs. er alx, una
86
solucl que preservarla l'expllclLacl de la volunLaL de la CenerallLaL d'uLlllLzar les vles legals exlsLenLs passarla per lncloure aquella clausula, no en la pregunLa prplamenL dlLa, sln en un preambul. Ln aquesLa formulacl, la pregunLa Llndrla la seguenL esLrucLura: Ln el marc dels procedlmenLs legals exlsLenLs, la CenerallLaL de CaLalunya convoca als cluLadans l cluLadanes de CaLalunya a voLar la seguenL pregunLa: ..."
6.1.4 Concluslons
ues de la perspecLlva de la claredaL l de la faclllLaL per lmplemenLar els resulLaLs la frmula mes aproplada es la de la pregunLa dlrecLa sobre el voL favorable o no que CaLalunya esdevlngul un LsLaL lndependenL.
Sl el Covern o el arlamenL, ponderanL alLres elemenLs, decldlssln emprar una pregunLa mulLlple, la frmula mes adequada, enLre les alLernaLlves posslbles, es aquella que permeL oferlr als cluLadans Lrlar dlverses opclons l alhora generar una opcl guanyadora, com s'anallLza deLlngudamenL en el cos de l'lnforme.
Ln relacl a la necesslLaL d'lncorporar clausules de salvaguarda de la consLlLuclonallLaL o mandaLs dlrlglLs al arlamenL amb aquesLa flnallLaL, cal Lenlr presenL que aquesLa lncorporacl no es esLrlcLamenL necessarla des de la perspecLlva [urldlca l poL suposar una perdua de claredaL, LanmaLelx, les clrcumsLancles presenLs poden aconsellar que la pregunLa es formull de la manera que mes garanLelxl la seva consLlLuclonallLaL. Ln aquesL cas, la frmula que menys problemes podrla causar es de la clausula d'acord amb les vles legals perLlnenLs" formulada en un preambul.
87
6.2. La data
6.2.1 LlemenLs a ponderar a l'hora de flxar la daLa
A l'hora de prendre la declsl pollLlca de flxar la daLa de la consulLa cal Lenlr presenLs quaLre elemenLs fonamenLals. rlmer, l'exlsLencla de perlodes Lemporals en els quals la celebracl de referendums esLa legalmenL veLada, alxl com la convenlencla d'evlLar la convocaLrla en dles felners, segon, la neuLrallLaL pollLlca de la daLa escolllda, que exlgelx la comunlLaL lnLernaclonal, Lercer, la necesslLaL de no reLardar la consulLa mes enlla del necessarl l donar compllmenL a la regla general conLlnguda en l'acord dels dos parLlLs ma[orlLarls al arlamenL de convocar la consulLa abans de flnals de l'any 2014 - llevaL la concurrencla de clrcumsLancles excepclonals apreclada de comu acord-, l, flnalmenL, la necesslLaL de dlsposar del Lemps suflclenL per fer fronL amb garanLles als problemes organlLzaLlus derlvaLs de la consulLa l per a la preparacl curosa de les campanyes elecLorals de les lnsLlLuclons promoLores l dels alLres sub[ecLes leglLlmaLs. A aquesLs quaLre elemenLs generlcs cal afeglr en el cas aqul anallLzaL un darrer condlclonamenL con[unLural per que poL ser rellevanL: el feL que el 18 de seLembre del 2014 se celebra a Lsccla el referendum d'lndependencla els resulLaLs del qual podrlen Lenlr, duranL un perlode de Lemps, una lncldencla en la parLlclpacl l el senLlL del voL dels cluLadans l cluLadanes de CaLalunya.
Abans, per, d'enLrar a anallLzar aquesLs quaLre elemenLs, cal recordar que, com s'ha exposaL en referencla a la pregunLa, el grau de proLagonlsme de la CenerallLaL en la flxacl de la daLa depen de la vla legal emprada per a reallLzar la consulLa: sl la vla fos la de l'arL. 92 CL, la deLermlnacl de la daLa correspondrla a l'LsLaL, malgraL que en el decreL de convocaLrla podrla preveure mecanlsmes de parLlclpacl de la CenerallLaL. Sl s'empres la vla de la delegacl o Lransferencla de l'arL. 130.2 CL, en la llel organlca de delegacl l'LsLaL podrla cercar frmules comparLldes per flxar la daLa. Ln els supslLs de les llels caLalanes" de consulLes referendarles l no referendarles la declsl
88
correspondrla a la CenerallLaL -malgraL que en el prlmer cas caldrla l'auLorlLzacl de l'LsLaL-.
Ln relacl als perlodes Lemporals en els quals legalmenL no es permes convocar un referendum, cal recordar, en prlmer lloc, l'arL. 4.2 de la Llel organlca de regulacl de les modallLaLs de referendum (LC8M8) que preveu que no es poden celebrar en el perlode compres enLre els 90 dles anLerlors l els 90 posLerlors a la reallLzacl d'elecclons parlamenLarles" o locals generals o quan esLlgul convocaL un alLre referendum. Ln el conLexL d'aquesL precepLe la referencla a les elecclons parlamenLarles" semblarla que lnclou les elecclons a les CorLs Cenerals l al arlamenL europeu.
La Llel caLalana 4/2010 en el seu arL. 44.4 Lambe fa esmenL del perlode Lemporal esmenLaL per l'apllca unlcamenL a les elecclons al arlamenL de CaLalunya l al Congres dels ulpuLaLs. Ls posslble que la manca de referencla a les elecclons europees es degul a que aquesLa llel -que, com sabem, esLa recorreguda davanL de 1rlbunal ConsLlLuclonal- conslderl que la manca de referencla expllclLa a les elecclons europees permeL una lnLerpreLacl resLrlcLlva de l'arL. 4.2 de la LC8M8 o be que esLlml que la reserva de llel organlca no abasLa aquesLa quesLl. Ln qualsevol cas, sense enLrar en aquesL debaL [urldlc, als efecLes pracLlcs, cal reconelxer que es lmprobable que l'LsLaL, que es qul ha d'auLorlLzar el referendum de la llel 4/2010, permeLl que la seva celebracl colncldelxl amb unes elecclons europees.
llnalmenL, la proposlcl de llel de consulLes no referendarles d'amblL auLonmlc no preveu cap llmlL Lemporal a l'esLll del conLlnguL en la LC8M8, no ho fa posslblemenL perque consldera que es LracLa d'una llmlLacl que afecLa els referendums per no a les consulLes no referendarles.
89
Ln deflnlLlva, pel que fa a les Lres vles referendarles", a la pracLlca els perlodes lllures" dels llmlLs derlvaLs de la convocaLrla d'elecclons europees, espanyoles o locals sn:
1)ues Je lo Joto Jovol flos ol 22 Je febtet Je 2014, aLes que el perlode enLre el 23 de febrer l el 23 d'agosL serla lnhabll aLesa la celebracl d'elecclons al arlamenL Luropeu el proper 23 de malg de 2014. 2)ues Jel 24 Joqost Je 2014 flos ol 21 Je febtet Je 2015, aLes que el perlode enLre el 22 de febrer l el 22 d'agosL de 2013 es lnhabll aLesa la celebracl d'elecclons munlclpals el proper 24 de malg de 2013. J)A pottlt Jel 14 Je febtet Je 2016, en el supslL que el perlode enLre el 17 d'agosL de 2013 l el 10 de febrer de 2016 serla lnhabll en el cas que les elecclons a les CorLs Cenerals se celebressln com a molL Lard el 13 de novembre de 2013.
A banda d'aquesLs perlodes, com queda dlL, a l'hora de deLermlnar la daLa de la consulLa cal Lenlr presenLs els problemes econmlco-laborals que poL planLe[ar la celebracl de la consulLa els dles felners.
La neuLrallLaL de les auLorlLaLs que convoquen un referendum o una consulLa, que sol esser exlglda per la comunlLaL lnLernaclonal, Lambe afecLa a la declsl sobre la daLa de la consulLa. Alxl es recull, per exemple, en les recomanaclons o lndlcaclons formulades per la Comlssl de venecla 33 . LnLre aquesLes recomanaclons hl ha la de no fer colncldlr la consulLa amb un dla que Llngul un forL componenL slmbllco-pollLlc [a que podrla lnflulr LanL en la parLlclpacl com en el senLlL del voL. La CenerallLaL haura de valorar com afecLa aquesLa recomanacl a la posslblllLaL, sovlnL esmenLada per dlversos acLors pollLlcs, de fer colncldlr la consulLa amb un 11 de seLembre, ulada naclonal de CaLalunya.
33 Luropean Commlsslon for uemocracy 1hroughL Law (venlce Commlsslon) Code of Cood racLlce on 8eferendums" (2006).
90
Lls problemes organlLzaLlus l loglsLlcs per a poder reallLzar la consulLa, que anallLzarem mes endavanL, sn un condlclonanL facLlc poders a l'hora de deLermlnar la daLa, especlalmenL sl aquesLa celebracl no compLa amb la collaboracl de l'LsLaL. no es poL oblldar que, depenenL de la vla escolllda per a reallLzar la consulLa, caldra consLlLulr organlsmes oJ boc l dlsposar de mlL[ans maLerlals dels quals avul no dlsposa la CenerallLaL. Ll maLelx es poL dlr en relacl a la necesslLaL de reallLzar les campanyes elecLorals amb l'eflcacla l el rlgor que exlgelx una consulLa Lan LranscendenL com la que es ob[ecLe de la nosLra anallsl.
1anmaLelx, com a conLrapunL del que s'acaba de dlr, cal Lenlr presenL la convenlencla de no endarrerlr en exces la convocaLrla de la consulLa per la prlmera de les vles escollldes aLes, enLre alLres raons, la posslblllLaL [a anallLzada d'lnLenLar apllcar alLres camlns legals que en hlpLesl podrlen obrlr l'apllcacl de vles alLernaLlves com la celebracl d'elecclons pleblsclLarles a les quals farem referencla a l'eplgraf 8 d'aquesL lnforme.
A parLlr d'aquesLs crlLerls l del derlvaL de la celebracl del referendum escoces el 18 de seLembre de 2014, correspon a la CenerallLaL flxar o parLlclpar o lnflulr en la seva flxacl de la daLa per a la celebracl de la consulLa.
6.2.2 Apllcacl dels crlLerls anallLzaLs al cas de la consulLa
ues de la perspecLlva de la relacl enLre la maxlma rapldesa l la vlablllLaL facLlca, el perlode mes ldonl per celebrar la consulLa s'lnlcla a parLlr del comenamenL del segon semesLre de l'any 2014.
1anmaLelx, des de la perspecLlva de l'exclusl dels perlodes elecLorals, les exlgencles de neuLrallLaL, els problemes derlvaLs dels dles felners l els hlpoLeLlcs efecLes dels resulLaLs del referendum escoces, cal Lenlr presenL que dlns d'aquesL perlode lnlclal cal
91
excloure el lapse de Lemps que va des del prlnclpl de semesLre -l'1 de [uny- flns el 23 d'agosL, aLes que es LracLa d'un perlode afecLaL per la reallLzacl de les elecclons europees. AquesL llmlL podrla no apllcar-se a les consulLes no referendarles -l, molL mes lmprobablemenL a la pracLlca, a les referendarles de la llel 4/2010-. uel perlode que va des del 24 d'agosL flns al flnal del semesLre, en prlnclpl caldrla excloure l'11 de seLembre, pels problemes de neuLrallLaL esmenLaLs. A mes, els posslbles efecLes sobre l'elecLoraL caLala derlvaLs del referendum escoces fan poc aconsellable la celebracl de la consulLa a parLlr del dla 19 de seLembre l flns al momenL en el qual es pugul conslderar que aquesLs efecLes s'han esvaiL, feL que posslblemenL es podrla anar produlnL a flnals del semesLre o a prlnclpls de l'any 2013.
Ln el supslL que la vla escolllda per reallLzar la consulLa slgul la de les consulLes no referendarles, el perlode proplcl anlrla de l'1 de [uny de 2014 flns el 18 de seLembre, amb les excluslons esmenLades de l'11 de seLembre l els dles felners l amb la posslblllLaL de reoberLura al mes de desembre.
6.3 L| cens. rob|emes |og|st|cs re|ac|onats amb |a rea||tzac| de |a consu|ta
Conelxer qul poL l qul no poL emeLre el voL en un proces elecLoral esdeve un elemenL clau que cal dellmlLar de manera dlafana. Ln el cas caLala que ens ocupa hem de conslderar les varlanLs del cens d'acord amb les hlpoLeLlques caracLerlsLlques del fuLur referendum, consulLa o proces elecLoral.
Pl ha quaLre escenarls on la problemaLlca poLenclal es galrebe lnexlsLenL. Alxl LanL en el cas de la celebracl d'unes elecclons de caracLer pleblscltotl com en el cas que el proces es convoqul a parLlr del que s'esLablelx en la Llel 4/2010, de consulLes populars per vla de referendum, o a l'empara dels arLs. 92 o 130.2 de la CL, aLesa la necessarla auLorlLzacl, convocaLrla o delegacl del referendum per parL de l'execuLlu espanyol, la problemaLlca vlnculada al cens -l a la resLa d'elemenLs de la loglsLlca elecLoral- es
92
pracLlcamenL lnexlsLenL. La reallLzacl del referendum de manera legal (amb la perLlnenL auLorlLzacl) suposarla que la Oflcloo Jel ceoso lectotol LrameLrla a l'Area de rocessos LlecLorals l ConsulLes opulars de la Consellerla de Covernacl l 8elaclons lnsLlLuclonals (ALC) o a la fuLura SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya (SLC) la versl acLuallLzada del cens elecLoral d'acord amb el que s'esLablelx a l'arLlcle 4 de l'esmenLada Llel en referencla al cos elecLoral, que esLarla formaL per les petsooes poe teoeo Jtet Je vot eo les eleccloos ol lotlomeot Je cotolooyo" aLes l'amblL de la consulLa per vla de referendum.
Alxl, la 1aula 6 ens mosLra les dades relaLlves al cens elecLoral de les passades elecclons caLalanes del 23 de novembre de 2012, base sobre la qual reallLzar les pro[ecclons sobre el LoLal d'elecLors de la ConsulLa.
1aula 6.- Cens elecLoral de les elecclons caLalanes de 23 de novembre de 2012 L|ecc|ons ar|ament 2012 L|ectors res|dents a Cata|unya L|ectors res|dents a |'estranger 1C1AL 8arce|ona 3.921.333 120.439 4.041.812 G|rona 490.291 11.791 302.082 L|e|da 300.328 12.649 313.177 1arragona 343.080 11.618 336.698 1C1AL 3.237.232 136.317 3.413.769 lonL: Oflcloo Jel ceoso lectotol - lostltoto Nocloool Je stoJlstlco
L'escenarl crelx en complexlLaL en el cas que la consulLa s'hagues de convocar d'acord amb la prevlsl leglslaLlva de la fuLura llel de consulLes no referendarles, en LramlLacl acLualmenL al arlamenL de CaLalunya. Ln aquesL cas l'arL. 3 deflnelx les persones leglLlmades per a voLar: les petsooes poe oo estoo ptlvoJes Jels Jtets polltlcs, ms qtoos Je setze ooys, l poe teoeo lo cooJlcl polltlco Je cotoloos, JocotJ omb lstotot
93
Jootooomlo Je cotolooyo, o so clotoJoos o clotoJooes Jels estots membtes Je lo uol otopeo olttes poe lstot espooyol o clotoJoos o clotoJooes JlsloJlo, llecbteostelo, Notoeqo o 5otsso, l estoo JeqoJomeot losctltes com o JomlcllloJes eo el poJt Jolqoo moolclpl Je cotolooyo". Ls a dlr, a banda de la modlflcacl rellevanL de l'edaL mlnlma per a l'exerclcl del sufragl, aquesLa proposLa elxampla Lambe el cos elecLoral LoL lncorporanL els resldenLs naclonals dels paisos de la unl Luropea alxl com els naclonals d'lslandla, LlechLensLeln, noruega l Suissa 34 .
Com es poL comprovar, el cos elecLoral prevlsL en l'acLual redacLaL de la proposlcl de llel de consulLes no referendarles es molL semblanL al de les elecclons locals 33 o europees 36 -llevaL de la lncorporacl dels ma[ors de 16 anys- l dlvergelx, per LanL, del cos elecLoral de les elecclons al arlamenL de CaLalunya. ue feL, s'lnsplra en la regulacl de la Llel caLalana 1/2006, de la lnlclaLlva leglslaLlva popular (lL). uoncs be, malgraL que la lncorporacl de cluLadans d'alLres esLaLs resldenLs a CaLalunya poL conLrlbulr a dlferenclar el cos elecLoral de les consulLes no referendarles l el dels referendums, el feL cerL es que l'ob[ecLe de la consulLa sobre el fuLur pollLlc de CaLalunya no Le a veure amb l'ob[ecLe d'unes elecclons munlclpals o europees sln amb unes elecclons generals, en aquesL cas d'amblL auLonmlc, o amb referendums
34 val a dlr que l'esmenLada llel en LramlLacl no fa cap Llpus de mencl als caLalans lnscrlLs en el CL8A (ceoso Je spooles keslJeotes Aoseotes) alxl com sembla desprendre's de la redaccl de l'esmenLaL arLlcle 3 que Lampoc els caLalans que resldelxen a la resLa del LerrlLorl espanyol no podrlen emeLre el seu voL en una consulLa convocada d'acord amb aquesL marc legal. val a dlr Lambe que la llel no fa referencla a la gesLl del voL per correu, essenL alxl un elemenL alLamenL problemaLlc l que, en LoL cas, podrla en ambds casos [usLlflcar l'opcl pel voL elecLrnlc remoL, al que farem referencla lmmedlaLamenL, alxl com per la creacl d'un reglsLre oJ-boc per aquesLs elecLors. AquesLa slLuacl [a s'ha posaL Lambe de manlfesL per parL dels maLelxos caLalans resldenLs a l'exLerlor, que mlL[ananL la lederacl lnLernaclonal d'LnLlLaLs CaLalanes (llLC), van adrear una carLa als dlpuLaLs del arlamenL de CaLalunya on proposaven esmenes al redacLaL de l'esmenLada llel per Lal d'lncloure'ls en la redaccl de l'arL. 3 alxl com afeglr un nou aparLaL a l'arL. 14 per Lal de reforar procedlmenLalmenL la seva parLlclpacl en les consulLes ob[ecLe de la llel. 33 MalgraL que, a dlferencla de les elecclons locals, en la proposlcl no s'lnclouen els cluLadans de paisos que Lenen clausules de reclproclLaL amb l'LsLaL espanyol (Lquador, nova Zelanda, Colmbla, xlle, eru, aragual, 8ollvla l Cabo verde) l en canvl lnclou els esLaLs slgnaLarls de l'Acord de Schengen que no Lenen acords de reclproclLaL amb l'LsLaL espanyol (lslandla, LlechLensLeln l Suissa). 36 Lls crldaLs a voLar segons la proposlcl dlferelxen de les elecclons europees en lncloure lslandla, LlechLensLeln, Suissa l noruega.
94
d'aprovacl o de reforma de consLlLuclons l esLaLuLs d'auLonomla. uoncs be, en aquesLs supslLs la Lradlcl consLlLuclonal encara no modlflcada es la de reconelxer el dreL de voL nomes als cluLadans naclonals l no als esLrangers. Ls slmpLomaLlc respecLe a alx que l'arLlcle 13.2 CL reconegul el dreL de voL als esLrangers nomes per a les elecclons munlclpals l el dreL de la uL esLablelxl el dreL de voL dels cluLadans de la uL en el cas de les elecclons munlclpals l les europees. Ln ambdues normaLlves res no es dlu de les elecclons generals, esLaLals o reglonals, nl Lampoc dels referendums. L'asslmllacl amb la regulacl de la lL no sembla, doncs, perLlnenL aLesa la dlferenL naLuralesa d'una lL l d'una consulLa referendarla sobre la lndependencla.
1aula 7.- LsLlmacl de nous elecLors en una consulLa no referendarla d'acord amb l'ampllacl de la fran[a d'edaL adr cont|nu a 1]1]12 C|utadans entre 13 | 17 anys "Lspanyo|s" Lstrangers 8arce|ona 243.469 206.966 38.303 G|rona 36.333 27.431 8.902 L|e|da 19.390 13.333 4.037 1arragona 38.117 29.799 8.318 1C1AL 339.S29 279.769 S9.760 lonLs: lostltoto Nocloool Je stoJlstlco-SllS (SlsLema lnLegraL d'lnformacl de SaluL), CaLSaluL, a 31/12/2012
el que fa a la prlmera varlable (elecLors a parLlr dels 16 anys), a parLlr de les dades del padr conLlnu del lostltoto Nocloool Je stoJlstlco (lnL), la Laula 7 ens lnforma de l'exlsLencla al prlnclpaL de galrebe 340 mll persones que a daLa d'1 de gener de 2012 Lenlen enLre 13 l 17 anys 37 . Alx suposa haver d'afeglr al cens elecLoral de referencla aproxlmadamenL 180 mll cluLadans, alxl com un percenLaLge no deLermlnaL dels prop
37 S'ha reallLzaL la consulLa del padr conLlnu flxanL com a edaL de referencla els cluLadans d'enLre 13 l 17 anys, aLes que els prlmers Llndran 16 anys en l'escenarl hlpoLeLlc de la consulLa duranL l'any 2014.
93
de 60 mll esLrangers empadronaLs a CaLalunya. Ln aquesL punL l'esLlmacl del LoLal del cens elecLoral se slLua en valors propers als 6 mlllons d'elecLors (3.973.000).
Sl es manLlngues el redacLaL acLual de la proposlcl de llel, a aquesLs elecLors nous" per ra de la seva edaL caldrla afeglr Lambe els cluLadans europeus alxl com els naclonals d'lslandla, LlechLensLeln, noruega l Suissa. una aproxlmacl al nombre de poLenclals voLanLs resldenLs a CaLalunya (1aula 8, elaborada a parLlr de dades de l'any 2011) ens mosLra que caldrla lncorporar prop de 290 mll elecLors nous, slLuanL-nos alxl per sobre dels sls mlllons (6.263.000). Ln desLaquen, per volum de resldenLs, els naclonals romanesos, lLallans, francesos, porLuguesos, polonesos l alemanys.
Sl aquesLes esLlmaclons sn correcLes, un escenarl de consulLa no referendarla o un escenarl d'elecclons pleblsclLarles on el govern de l'esLaL no accedls a faclllLar la versl acLuallLzada del cens elecLoral provocarla la necesslLaL urgenL que l'ALC o la SLC haguessln d'acLuallLzar les dades mes recenLs de que es dlsposa l que sn les [a esmenLades de les passades elecclons caLalanes. er Lal de fer posslble aquesLa acLuallLzacl -en un enLorn de manca de collaboracl, recordem-ho- caldrla dlsposar del suporL dels Lecnlcs de l'lnsLlLuL d'LsLadlsLlca de CaLalunya (luLSCA1) l la collaboracl dels A[unLamenLs.
1aula 8.- LsLlmacl de nous elecLors en una consulLa no referendarla d'acord amb l'ampllacl del cos elecLoral als cluLadans europeus ma[ors de 16 anys Grups d'edat 1S a 29 30 a 44 4S a 64 6S | ms tota| A|emanya 3.139 6.870 3.649 3.133 20.330 ustr|a 337 606 347 100 1.467 8|g|ca 681 1.366 1.312 862 4.730 8u|gr|a 2.772 4.916 2.889 183 12.009 D|namarca 223 428 230 136 1.133 Ls|ovqu|a 321 1.023 213 16 1.897
AquesLa Lasca d'acLuallLzacl haurla de permeLre no nomes d'acLuallLzar els valors globals del cens elecLoral de novembre de 2012 sln molL especlalmenL esser capaos -amb la collaboracl del personal de l' ALC l/o la fuLura SLC- de reallLzar la correcLa asslgnacl d'aquesLs nous elecLors a les secclons censals corresponenLs. er alLra banda, podrla valorar-se com a perLlnenL l'esLabllmenL d'un reglsLre elecLoral volunLarl adreaL als caLalans que resldelxen a l'esLranger. AquesL reglsLre haurla de permeLre correglr les mancances deLecLades en l'acLual reglsLre esLaLal del cens CL8A.
97
S'ha d'assenyalar que, a banda de la dlflculLaL que suposa haver d'acLuallLzar el cens elecLoral en l'escenarl de manca de collaboracl per parL de l'execuLlu espanyol, s'hl ha d'afeglr les dlflculLaLs de Llpus loglsLlc vlnculades a la reallLzacl del proces elecLoral. Ls a dlr, s'ha consLaLaL amb l'acLual responsable de l'ALC que nomes es dlsposa d'unes 300 urnes elecLorals, desLlnades a presLec a assoclaclons, collecLlus professlonals, parLlLs pollLlcs... aLes que LoL el con[unL d'elemenLs de loglsLlca elecLoral (urnes, cablnes de voLacl, panells de senyallLzacl dels collegls elecLorals, eLc...) sn propleLaL de l'execuLlu cenLral l es Lroben en dlpslL als dlferenLs a[unLamenLs caLalans. Ln un escenarl de no suporL de la consulLa cal conslderar que alguns a[unLamenLs -l personal d'aquesLs- serlen reLlcenLs a oferlr qualsevulla cooperacl per a l'esLabllmenL dels collegls elecLorals, sla hablllLanL els espals hablLuals de voLacl o sla posanL a dlsposlcl de l'auLorlLaL elecLoral caLalana les urnes l alLres elemenLs loglsLlcs. Ls, per LanL, urgenL que, en prevlsl d'un escenarl com el descrlL, l'admlnlsLracl caLalana comencl a dlssenyar un programa d'abasLamenL de maLerlal elecLoral, prenenL com a referencla les necesslLaLs loglsLlques hablLuals en consulLes locals o auLonmlques.
er alLra banda, cal no oblldar que mes de 130 mll caLalans es Lroben resldlnL a l'esLranger l per als quals la manca de collaboracl per parL de les auLorlLaLs espanyoles els suposarla pracLlcamenL veure negaL el seu dreL de voL. no nomes per la nulla cooperacl de les legaclons dlplomaLlques espanyoles al mn -Lal l com en bona mesura es va conflrmar a les passades elecclons de novembre de 2012- sln Lambe pel posslble bolcoL que podrla reallLzar-se mlL[ananL la negaLlva de cotteos a presLar els seus servels. renenL, doncs, en conslderacl LanL les dlflculLaLs derlvades del servel exLerlor espanyol, com de la poLenclal acLlLud hosLll per parL de cotteos alxl com Lambe una prevlslble manca de collaboracl per parL d'alguns a[unLamenLs caLalans, pren fora la proposLa d'lncorporar Lambe un slsLema de voLacl elecLrnlca remoLa.
98
Ll canal de voLacl posLal Lradlclonal s'ha demosLraL poc eflca per a canallLzar les demandes parLlclpaLlves dels caLalans resldenLs a l'esLranger. Les soluclons Lecnolglques acLuals per reallLzar el voL elecLrnlc remoL -en que una companyla caLalana es capdavanLera mundlal- sn LanL o mes segures que l'us dels procedlmenLs posLals Lradlclonals. ue feL, en un enLorn no conLrolaL com es el propl del voL remoL - slgul posLal o elecLrnlc- l'elecLor en bona mesura reallLza un acLe de fe en la lnLegrlLaL del proces elecLoral l dels mecanlsmes de salvaguarda. Ln LoL cas es podrla sosLenlr que les soluclons Lecnolglques exlsLenLs garanLelxen una cerLa audlLorla lndlvldual del voL emes que no garanLelx el voL posLal. 1anmaLelx, a l'hora d'adopLar una declsl al respecLe caldra Lenlr en compLe posslbles crlLlques de manca de segureLaL d'un voL remoL elecLrnlc -fonamenLades o no- que podrla conLamlnar la valoracl de LoLa la voLacl.
6.4 L| qurum | |es ma[or|es
6.4.1 lanLe[amenL de la quesLl
una de les quesLlons que es planLe[a en relacl a una consulLa que poL alLerar de manera subsLanLlva l'stoto poo es la de la ma[orla necessarla per conslderar que Lrlomfa l'opcl presenLada.
Cal dlr d'enLrada que aquesLa evenLual exlgencla d'una ma[orla especlal es planLe[a nomes respecLe de l'opcl que alLera lstoto poo (en general, l'opcl pel sl"), amb la qual cosa es produelx una cerLa aslmeLrla enLre les alLernaLlves en [oc. odrla donar-se en efecLe la paradoxa que Lrlomfes l'opcl pel canvl, per no amb la ma[orla suflclenL preesLablerLa per conslderar que [urldlcamenL ha resulLaL vencedora, l per LanL s'acabarla lmposanL l'opcl conservadora malgraL haver obLlnguL menys voLs.
99
Ln ocaslons, en efecLe, es demana la concurrencla de requlslLs addlclonals per conslderar que Lrlomfa, en Lermes [urldlcs, l'opcl que es proposa (el sl"), en forma de ma[orles reforades l/o de parLlclpacl (que de feL, sn ma[orles respecLe del cens elecLoral), aLesa la Lranscendencla de la declsl que s'adopLa, perque suposa una alLeracl subsLanclal de lstoto poo, dlflcllmenL reverslble. Ln aquesL senLlL, l'exlgencla de ma[orles reforades, LanL sobre els voLs emesos como sobre el cens, esLarla en correspondencla amb les exlgencles de ma[orles parlamenLarles Lambe reforades per adopLar deLermlnaLs acLes d'especlal rellevancla consLlLuclonal (reforma de la ConsLlLucl) o flns l LoL legal l pollLlca (com les llels organlques o la mocl de censura, respecLlvamenL, enLre d'alLres, en l'ordenamenL espanyol). S'ha d'lndlcar Lambe, per, que aquesLs requlslLs de ma[orles reforades Lenen caracLer excepclonal. Ln un slsLema democraLlc, la regla general de declsl es la ma[orla slmple.
no hl ha dubLe que quan mes gran slgul la ma[orla a favor d'una opcl, mes leglLlmlLaL ll proporclona. er l'exlgencla de requlslLs especlals de ma[orla en una consulLa popular (LanL sobre els voLs emesos com sobre el cens) presenLa alguns problemes des del punL de vlsLa democraLlc, perque poL donar lloc que s'lmposl l'opcl mlnorlLarla sobre la ma[orlLarla. Ll que en el pla parlamenLarl poL resulLar [usLlflcaL, encara que excepclonalmenL (especlal consens per prendre deLermlnades declslons) resulLa de mes dlflcll [usLlflcacl quan qul s'ha d'expressar es dlrecLamenL la poblacl, que no es crldada per elaborar una proposLa o una declsl, sln que normalmenL es pronunclara sobre una alLernaLlva dual (sl/no) sobre una proposLa predeLermlnada.
Alx fa que, en general, la regla en les consulLes populars slgul la de la ma[orla slmple dels voLs emesos. Alxl es Lambe en el cas espanyol, on nomes en el referendum d'lnlclaLlva auLonmlca s'esLablelx una regla excepclonal de ma[orla absoluLa sobre els elecLors de la provlncla (arL. 8.2 LCuM8), regla per que va provocar problemes en la prlmera apllcacl que va Lenlr l que va ser modlflcada per a[usLar-la al resulLaL que
100
s'havla produiL a la reallLaL 38 . Ln efecLe, LoLs els alLres referendums que preveu l'ordenamenL espanyol seguelxen la regla de la ma[orla slmple (ma[orla de voLs favorables sobre els desfavorables a la proposLa presenLada, sense requlslLs de parLlclpacl). Alxl, els referendums de reforma consLlLuclonal, els referendums d'aprovacl l de modlflcacl d'esLaLuLs d'auLonomla l el referendum consulLlu de l'arL. 92 CL. S'ha de noLar que en els dos prlmers casos es LracLa de declslons de Lranscendencla consLlLuclonal, l en el Lercer, de declslons d'especlal Lranscendencla pollLlca. 1ampoc el referendum d'aprovacl de la ConsLlLucl espanyola de 1978 (celebraL d'acord amb la Llel 1/1977, de 4 de gener, per la reforma pollLlca, arL. 3.3) va esLar soLmes a l'exlgencla de cap ma[orla o qurum de parLlclpacl especlals.
Ln el panorama comparaL, l especlflcamenL en l'amblL dels referendums de secessl, hl ha alguns casos en que s'exlgelx una ma[orla especlal. Alxl, en el referendum de MonLenegro de 2006, la unl Luropea va demanar un 30 de parLlclpacl l un 33 de voLs favorables per reconelxer la lndependencla de MonLenegro. AquesLa poslcl de la uL, que va ser accepLada per les parLs lmpllcades, s'expllca per les condlclons parLlculars del cas de la lederacl de Serbla l MonLenegro, en el conLexL del confllcLe dels 8alcans.
Ll cas del Canada resulLa mes complex l es un bon exemple de com aquesLa quesLl poL esdevenlr enormemenL problemaLlca. llns al 1998 la ma[orla exlglda a l'opcl guanyadora era la ma[orla slmple. Ll ulcLamen del 1rlbunal Suprem del Canada sobre la secessl del Cuebec (1998) va esLabllr, en efecLe, que en cas d'una ma[orla clara respecLe d'una pregunLa clara sobre la secessl d'una provlncla, la lederacl haurla de negoclar amb aquesLa. La Llel (federal) de la claredaL (2000) va recolllr l'exlgencla d'aquesLa ma[orla clara", per no va deflnlr-la en Lermes concreLs, sln que va
38 8egla que, no obsLanL, es va modlflcar al cap de pocs mesos de ser aprovada la LCuM8 per resoldre el cas d'Almerla en el referendum d'lnlclaLlva auLonmlca d'Andalusla, de manera que s'enLenla raLlflcada la lnlclaLlva sl s'havla obLlnguL la ma[orla absoluLa de voLs l la ma[orla absoluLa del cens en LoL el LerrlLorl, com era, efecLlvamenL, el cas que s'havla produiL a Andalusla.
101
remeLre a la Cambra dels Comuns la declsl per apreclar sl es donava. AquesLa faculLaL aLorgada al arlamenL federal no va ser per reconeguda pel Cuebec, que en la seva prpla llel de claredaL va dlsposar que Aocoo ootte potlemeot oo qoovetoemeot oe peot tJolte les poovolts, l'oototlt, lo soovetoloet et lo lqltlmlt Je l'Assemble ootlooole ol coottoloJte lo voloot Jmoctotlpoe Jo people pobcols Jlsposet lol- mme Je soo oveolt (arL. 13). Ln cas de fuLurs referendums, el confllcLe esLa servlL.
Cal desLacar que en el cas del referendum d'Lsccla a celebrar l'any 2014, nl la leglslacl brlLanlca sobre parLlLs, elecclons l referendums que s'apllcara com a marc legal general nl el pro[ecLe de llel del referendum que s'esLa LramlLanL al arlamenL escoces (pro[ecLe de 21 de mar de 2013) no preveuen cap ma[orla nl qurum especlals.
6.4.2 Concluslons
ue les conslderaclons anLerlors es despren la conclusl que la regla de ma[orla normalmenL apllcable a les consulLes populars es la de la ma[orla slmple dels voLs emesos, que aquesLa regla es correspon amb les exlgencles del prlnclpl democraLlc l que l'esLabllmenL de ma[orles especlals o reforades suposa una excepcl noLable l, a mes, poL derlvar en slLuaclons complexes l problemaLlques, de compaLlblllLaL dlflcll amb el prlnclpl democraLlc.
er aquesLs moLlus, resulLa recomanable que la regla que s'esLablelxl per la consulLa a CaLalunya slgul la de la ma[orla slmple dels voLs emesos.
no obsLanL alx, l pel cas que es vulgul assegurar especlalmenL la leglLlmlLaL pollLlca del resulLaL, es podrla conslderar exlglr un qurum de parLlclpacl. Ll lllndar d'aquesL qurum haurla de deLermlnar-se, en el seu cas, a parLlr d'una valoracl pollLlca. A efecLes meramenL lndlcaLlus, aquesLa parLlclpacl mlnlma podrla flxar-se en la ma[orla del cens elecLoral (30 + 1 voL).
102
Ln LoL cas, cal subraLllar que el Codl de bones pracLlques en maLerla de referendums redacLaL per la Comlssl de venecla l adopLaL pel Consell d'Luropa recomana no esLlpular nl un qurum de parLlclpacl mlnlma nl un qurum d'aprovacl 39 . Ln el prlmer cas, perque alx suposarla ldenLlflcar els voLanLs que s'absLenen amb aquells que voLen en conLra, amb la qual cosa es podrla, flns l LoL, esLlmular, de forma lndlrecLa, l'absLenclonlsme, [a que per a un voLanL conLrarl a la proposLa de la consulLa poL arrlbar a ser mes uLll" absLenlr-se que voLar en conLra.
Ln el segon cas, perque exlglr un qurum d'aprovacl reforaL" poL provocar una slLuacl pollLlca molL complexa en cas que els voLanLs de l'opcl ma[orlLarlamenL voLada velessln com Lrlomfa l'opcl mlnorlLarlamenL voLada, pel feL que els prlmers no haguessln assollL la ma[orla reforada.
6.S L'Adm|n|strac| L|ectora| | |a conven|nc|a de crear |a S|nd|catura L|ectora| de Cata|unya
Com es sabuL CaLalunya no Le llel elecLoral prpla l aquesL feL comporLa, enLre d'alLres coses, que el pals no dlsposl d'una AdmlnlsLracl LlecLoral especlflca, es a dlr, d'una !unLa LlecLoral de ComunlLaL AuLnoma, o d'una SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya sl s'adopLes una denomlnacl que enLronca mes amb la Lradlcl [urldlca caLalana. no es aqul el lloc per a la dlscussl dels moLlus que fan que CaLalunya no dlsposl encara, despres de mes de 30 anys d'auLogovern, d'una llel elecLoral prpla. Som conelxedors que hl ha una ponencla con[unLa sobre la llel elecLoral de CaLalunya en seu parlamenLarla per que, en LoL cas, sembla raonable pensar que no flnallLzara els seus Lreballs en un Lermlnl Lemporal breu. 1oL l aquesLa slLuacl, es lnnegable que l'anallsl dels dlferenLs aspecLes procedlmenLals que aqul reallLzem sobre la posslble
39 Ls conLe en la regla 7 l els punLs 30, 31 l 32 del memorandum expllcaLlu d'aquesLa regla.
103
convocaLrla d'un referendum o una consulLa al poble de CaLalunya porLen lmpllclLa la necesslLaL de reflexlonar sobre l'organlsme que haura de veLllar per l'organlLzacl loglsLlca del proces alxl com acLuar com a garanL dels prlnclpls elecLorals democraLlcs.
Ln el vessanL loglsLlc acLualmenL els processos elecLorals a CaLalunya s'organlLzen a parLlr d'una peLlLa unlLaL admlnlsLraLlva de la Consellerla de Covernacl l 8elaclons lnsLlLuclonals, l'Area de rocessos LlecLorals l consulLes populars (ALC). Ln dependencla [erarqulca de la SecreLarla Ceneral de la Consellerla, la LlLular de l'ALC rep la denomlnacl de cootJlooJoto lectotol", l el personal admlnlsLraLlu permanenL al seu servel es llmlLa a dos funclonarls de caracLer Lecnlco-admlnlsLraLlu. Les funclons que Le com a prples sn: o) cootJloot l execotot les octlvltots oJmlolsttotlves oecesstles pet Jot o tetme els ptocessos electotols l les coosoltes popolots. b) ltestot el sopott otqooltzotlo ols ptocessos electotols l coosoltes popolots. c) lobotot l'ovootptojecte Jels ptessopostos electotols l Je coosoltes popolots poe cottespooqolo o lo Ceoetolltot, lo sevo execocl l qestl, l lo llpolJocl cottespooeot. J) cootJloot, otqooltzot, ptoqtomot l sopetvlsot totes les Jespeses electotols l coosoltes popolots. e) lobotot estoJls, lofotmes l estoJlstlpoes eo mottlo electotol l coosoltes popolots. f) lottot o tetme lo cootJloocl tcolco lotetJepottomeotol eo poolsevol ptocs electotol l coosolto popolot poe cottespooqol teolltzot, cootJloot o otqooltzot o lo Ceoetolltot Je cotolooyo. q) uooot sopott o lo 5ectetotlo Ceoetol eo l'exetclcl Je les seves foocloos poe oo cottespooqolo o olttes tqoos J'opoesto ooltot Jltectlvo. b) Ooolsevol oltto foocl Je oototoleso ooloqo poe ll slqol eocomoooJo. (uecreL 184/2013, de 23 de [uny, de reesLrucLuracl del ueparLamenL de Covernacl l 8elaclons lnsLlLuclonals - uCCC num. 6403). Ln aquesL aparLaL loglsLlc cal Lenlr Lambe en compLe les compeLencles del MlnlsLerl de l'lnLerlor, especlalmenL en els processos elecLorals d'amblL general espanyol l en els referendums convocaLs per l'LsLaL, l que sn assumldes per la ulreccl Ceneral de ollLlca lnLerlor, de conformlLaL amb l'arLlcle 9 del 8elal uecreL 400/2012, de 17 de febrer l lnsLrumenLades en bona parL amb la lnLervencl de les uelegaclons del Covern de l'LsLaL a les ComunlLaLs auLnomes (8elal uecreL 603/1999, de 16 d'abrll de regulacl complemenLarla dels processos elecLorals).
104
el que fa a les funclons de vlgllancla del compllmenL de la normaLlva elecLoral l de garanLla d'un procedlmenL elecLoral LransparenL l democraLlc, que sn les prples de l'AdmlnlsLracl LlecLoral a Lspanya, l'absencla a CaLalunya d'una !unLa LlecLoral de la ComunlLaL AuLnoma, obllga, en relacl a la reallLzacl d'un referendum o d'una consulLa sobre la lndependencla de CaLalunya, a conslderar dlversos escenarls.
Sl el referendum fos convocaL per l'LsLaL, a parLlr de l'arLlcle 92 CL l de la LC8M8, els rgans compeLenLs de l'AdmlnlsLracl LlecLoral, de conformlLaL amb la [a clLada LC8M8 (arLs. 12, 13, 17 l 18, enLre alLres,) l la LC8LC, serlen la !unLa LlecLoral CenLral, les !unLes LlecLorals rovlnclals l les !unLes LlecLorals de Zona. Ln aquesL supslL, l'exlsLencla d'una SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya no canvlarla, en prlnclpl, la compeLencla de la !unLa LlecLoral CenLral. Alxl ho sembla lndlcar la pauLa segulda en ocasl del referendum per a l'aprovacl del nou LsLaLuL d'Andalusla el 2007 en el qual la !unLa LlecLoral d'Andalusla no va Lenlr cap lnLervencl Lal com ho lllusLra la 8esolucl de 8 de mar de 2007 de la !unLa LlecLoral CenLral de declaracl oflclal dels resulLaLs del referendum. Ln aquesL escenarl, d'exlsLlr la SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya, caldrla que una modlflcacl de la LC8M8 o les dlsposlclons normaLlves especlflques esLaLals de la convocaLrla del referendum esLabllssln expressamenL la lnLervencl de l'rgan de l'AdmlnlsLracl LlecLoral caLalana per Lal que aquesL pogues acLuar com a Lal en el desenvolupamenL del referendum.
Sl la convocaLrla del referendum la porLes a Lerme el Covern de la CenerallLaL en el marc de la Llel caLalana 4/2010, la llel suara esmenLada (arL. 46.2) es referelx a la [unLa elecLoral compeLenL" quan regula les funclons lnsLlLuclonals superlors de garanLla [urldlca l operaLlva per a la reallLzacl de la consulLa referendarla. AquesLa [unLa elecLoral compeLenL podrla ser la SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya sl quan es crea aquesL rgan, la corresponenL llel reguladora ll aLrlbuls les funclons esLablerLes a l'arLlcle 46.2 de la llel 4/2010. L'aLrlbucl de funclons a les !unLes LlecLorals de les ComunlLaLs auLnomes que vagln mes enlla dels processos elecLorals d'elecclons
103
auLonmlques no esLa prohlblL per la LC8LC menLre no lncldelxl en el Lerreny de les elecclons generals, locals o europees. Ln aquesL senLlL, es poden Lrobar dos grans supslLs en el dreL auLonmlc comparaL: l'asslgnacl a les !unLes LlecLorals de ComunlLaL AuLnoma de veLllar per la regularlLaL de la recolllda de slgnaLures quan es posa en marxa una lnlclaLlva leglslaLlva popular (enLre alLres, arL. 9 de la Llel d'Andalusla 3/1988 l arL. 13 de la Llel de CaLalunya 1/2006), l l'aLrlbucl a les !unLes LlecLorals de ComunlLaL AuLnoma de les funclons de la !unLa LlecLoral CenLral en el cas de referendums munlclpals (arL. 12 de la Llel d'Andalusla 2/2001 l arL. 161 del uecreL leglslaLlu 2/2003 de CaLalunya). no sembla, doncs, que hl hagl obsLacles [urldlcs per Lal que la SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya pugul acLuar com a rgan de l'AdmlnlsLracl LlecLoral en les consulLes referendarles convocades pel Covern de la CenerallLaL en el marc de la Llel 4/2010. LvldenLmenL, sl no es crea la SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya, l'AdmlnlsLracl LlecLoral de la consulLa seran la !unLa LlecLoral CenLral, les !unLes LlecLorals rovlnclals l la !unLes LlecLorals de Zona Lal com es despren de l'arLlcle 46 de la Llel 4/2010.
Sl la consulLa fos convocada pel resldenL de la CenerallLaL en el marc de la proposlcl de llel, acLualmenL en LramlL al arlamenL de CaLalunya, sobre consulLes populars no referendarles, la proposLa normaLlva esmenLada esLablelx dos rgans especlflcs del que es podrla deslgnar com una AdmlnlsLracl elecLoral oJ boc: la Comlssl de SegulmenL l la Comlssl de ConLrol. Segons l'arLlcle 2 de la proposlcl de llel la Comlssl de SegulmenL s ltqoo tespoosoble Je vetllot eo ptlmeto lostoclo pel cottecte Jeseovolopomeot Jel ptocs Je coosolto, JocotJ omb els ptloclpls Je cloteJot, ttoospotoclo l eflcclo" l la Comlssl de ConLrol s ltqoo tespoosoble Je sopetvlsot loctoocl Je lo comlssl Je 5eqolmeot l tomb loctoocl Je ltqoo coovocoot". La Comlssl de SegulmenL serla deslgnada pel resldenL de la CenerallLaL l esLarla lnLegrada per membres de l'AdmlnlsLracl l d'organlLzaclons soclals (arL. 10), menLre que la Comlssl de ConLrol serla lnLegrada per sls [urlsLes de presLlgl deslgnaLs per melLaLs pel resldenL de la CenerallLaL l pel arlamenL de CaLalunya (arL. 13). no es aquesL el lloc adequaL per enLrar en l'anallsl concreLa l deLallada del slsLema de
106
garanLles esLablerL per la proposlcl de llel de consulLes no referendarles. 1anmaLelx, es poden fer dues breus conslderaclons. u'una banda, cal recordar que, sens per[udlcl de la convenlencla de perfllar mlllor duranL el LramlL parlamenLarl la proposLa normaLlva acLual, l'esLabllmenL d'un slsLema especlflc de garanLles per a les consulLes no referendarles es una exlgencla per a la seva vlablllLaL [urldlca a parLlr dels crlLerls de dlsLlncl enLre referendums l consulLes no referendarles esLablerLs per la S1C 103/2008 (l! 2). u'alLra banda, la necesslLaL de regular per a les consulLes no referendarles un slsLema de garanLles subsLanclalmenL dlferenL del dels referendums no es obsLacle per aLrlbulr la supervlsl en darrera lnsLancla del proces a la SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya. 8aons de slmpllclLaL admlnlsLraLlva l de respecLablllLaL lnsLlLuclonal podrlen aconsellar adopLar aquesLa mesura. Sl aquesLa fos l'opcl adopLada, caldrla que la proposlcl de llel en LramlL al arlamenL asslgnl a la SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya les funclons de la Comlssl de ConLrol amb la cauLela, sl escau, d'una frmula lnsLlLuclonal LranslLrla, sl la llel s'aprova abans que la llel de creacl de la SlndlcaLura LlecLoral. Com [a s'ha lndlcaL anLerlormenL, hl ha precedenLs en el dreL auLonmlc d'aLrlbucl a les !unLes LlecLorals de ComunlLaL AuLnoma de funclons de supervlsl de procedlmenLs dlferenLs d'elecclons l referendums (per exemple, en l'amblL de la lnlclaLlva leglslaLlva popular) l, per LanL, la solucl planLe[ada no susclLa ob[ecclons [urldlques.
ArrlbaLs aqul, sl Lenlm en compLe la carrega slmbllca, [urldlca, soclal l pollLlca de la fuLura consulLa, es claramenL deslL[able de doLar-se el mes avlaL mlllor -l com a solucl de mlnlms- d'una auLorlLaL elecLoral prpla, que en l'lnforme de la Comlssl dels LxperLs es denomlnava com a 5loJlcototo lectotol Je cotolooyo 40 . ulL en alLres paraules, sl el arlamenL no poL aprovar a curL Lermlnl la llel elecLoral serla convenlenL que es planLeges l'aprovacl, abans de la convocaLrla de la consulLa sobre la lndependencla de CaLalunya, d'una llel reguladora de la composlcl l les funclons de la SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya.
40 vegeu AA.vv.: lottlclpocl, tepteseotocl, ttoospotoclo. lofotme pet o lo llel lectotol Je cotolooyo. 8arcelona, ueparLamenL de Covernacl l AdmlnlsLraclons ubllques, 2007. aglnes 117-129.
107
Les auLorlLaLs elecLorals sn a fl de compLes lnsLlLuclons que es creen amb el propslL especlflc l la responsablllLaL legal d'admlnlsLrar els elemenLs essenclals per a la reallLzacl de processos elecLorals en senLlL ampll: des d'elecclons ttoJlcloools flns als lnsLrumenLs baslcs de democracla dlrecLa com referendums, lnlclaLlves cluLadanes o revocaclons de mandaL sl aquesLs formen parL del mandaL legal. L'elemenL clau aqul es la conslderacl del proces elecLoral com un clcle, on no nomes es rellevanL el momenL de l'eleccl sln que cal dlferenclar nlLldamenL enLre les fases preelecLoral, elecLoral l posLelecLoral, cadascuna d'elles amb elemenLs que poden esdevenlr crlLlcs per a l'exlL d'aquesLs processos. un dels exemples que poden emprar-se com a referencla es la ultectloo Coetole Jes lectloos Jo Oobec (uCLC), malgraL que caldrla adapLar-lo a les clrcumsLancles especlflques caLalanes que esLan lnserldes en una culLura pollLlca parclalmenL dlferenL.
Ll model de la uCLC es una clara aposLa per un organlsme elecLoral lndependenL, neuLral, lmparclal l no parLldlsLa que reallLza mulLlples funclons que a l'LsLaL Lspanyol desenvolupen LanL les AdmlnlsLraclons CovernamenLals (MlnlsLerl de l'lnLerlor, Consellerles AuLonmlques) com els rgans de l'AdmlnlsLracl LlecLoral (les dlverses !unLes LlecLorals) l que no sempre gaudelxen de la neuLrallLaL l ob[ecLlvlLaL que serla deslL[able. el que fa a les seves funclons prlnclpals, n'agrupa dlverses: organlLzacl l loglsLlca de les elecclons, reglsLre dels parLlLs pollLlcs, acLuallLzacl de la leglslacl elecLoral, compeLencla d'lnformar als cluLadans LanL de la convocaLrla d'unes elecclons com els passos l requerlmenLs necessarls per exerclr el dreL a voL, alxl com la convocaLrla de les elecclons. Ln aquesL senLlL, a mes de les funclons de Llpus domesLlc, cal prendre en conslderacl que una de les Lasques que Lambe desenvolupen les auLorlLaLs elecLorals es la gesLl dels programes vlnculaLs a l'observacl l a l'assessorla elecLoral lnLernaclonal. La vlnculacl de la fuLura SLC amb els organlsmes d'assessorla l observacl elecLoral lnLernaclonal -com sn els casos de les unlLaLs especlallLzades dlns la uL, la CSCL, el Consell d'Luropa, o organlsmes com el CenLre CarLer, llLS o luLA lnLernaclonal- esdeve una acLlvlLaL a esLabllr l poLenclar.
108
u'alLra banda, una revlsl de la slLuacl acLual en l'amblL auLonmlc espanyol ens mosLra que sl be s'han desenvolupaL normaLlvamenL les prevlslons conLlngudes en la LC8LC al respecLe, alx no ha donaL com a resulLaL que les dlferenLs CCAA hagln looovot galre -per no dlr gens- nl en el slsLema elecLoral nl en les auLorlLaLs elecLorals auLonmlques.
1aula 10.- Composlcl l compeLencles de les !unLes LlecLorals de les CCAA Comun|tat Compos|c| Competnc|es Anda|us|a 4 MaglsLraLs del 1S!C per sorLelg. 3 LxperLs a proposLa con[unLa 8esoldre recursos. ulsclpllna de gesLors. CasLlgar lnfracclons Arag 4 MaglsLraLs del 1S! per sorLelg. 3 !urlsLes a proposLa con[unLa. 8esoldre recursos. ulsclpllna de gesLors. CasLlgar lnfracclons. Astr|es 8emlssl a la LC8LC 8esoldre recursos ulsclpllna de gesLors. CasLlgar lnfracclons. roclamar elecLes 8a|ears 3 maglsLraLs del 1S! per sorLelg 2 LxperLs a proposLa con[unLa 8esoldre recursos. ulsclpllna de gesLors. CasLlgar lnfracclons. Canr|es 4 maglsLraLs del 1S! per sorLelg. 3 LxperLs a proposLa con[unLa. 8esoldre recursos. ulsclpllna de gesLors. CasLlgar lnfracclons. Cantbr|a 3 MaglsLraLs del 1S! per sorLelg. 2 LxperLs a proposLa con[unLa 8esoldre recursos. ulsclpllna de gesLors. CasLlgar lnfracclons. roclamar elecLes.
109
Caste||a |a Manxa 4 MaglsLraLs del 1S! per sorLelg. 3 LxperLs a proposLa con[unLa. 8esoldre recursos. ulsclpllna de gesLors. CasLlgar lnfracclons. Lxpedlr credenclals. Caste||a | L|e 4 MaglsLraLs del 1S! per sorLelg. 3 LxperLs a proposLa con[unLa 8esoldre recursos. ulsclpllna de gesLors. CasLlgar lnfracclons. Lxpedlr credenclals. Aprovar models d'acLes. Lxtremadura 4 MaglsLraLs del 1S!. 3 LxperLs.
8esoldre recursos. ulsclpllna de gesLors. CasLlgar lnfracclons. Lxpedlr credenclals. Ga||c|a resldenL del 1S!. 4 MaglsLraLs del 1S! per sorLelg. 3 rofessors a proposLa con[unLa. 8esoldre recursos. ulsclpllna de gesLors. CasLlgar lnfracclons. La k|o[a resldenL del 1S! per sorLelg. 2 MaglsLraLs del 1S! per sorLelg. 2 LxperLs a proposLa con[unLa.
8esoldre recursos. ulsclpllna de gesLors. CasLlgar lnfracclons. Aprovar models d'acLes. Madr|d !unLa rovlnclal !unLa rovlnclal. Mrc|a resldenL del 1S!. 3 MaglsLraLs del 1S! per sorLelg. 3 rofessors de ureL de la unlverslLaL de Murcla, a proposLa con[unLa 8esoldre recursos. ulsclpllna de gesLors. CasLlgar lnfracclons. Navarra 8emlssl a la LC8LC 8esoldre recursos. ulsclpllna de gesLors. CasLlgar lnfracclons.
110
a|s 8asc resldenL del 1S!. 3 MaglsLraLs del 1S! per sorLelg. 3 LxperLs a proposLa con[unLa. 8esoldre recursos. ulsclpllna de gesLors. CasLlgar lnfracclons. CaranLlr exerclcl de lllberLaLs. CaranLlr espals graLuiLs. Lxpedlr credenclals. Va|nc|a resldenL del 1S! 3 MaglsLraLs del 1S! per sorLelg. 3 rofessors de dreL unlverslLaLs valenclanes, a proposLa con[unLa. 8esoldre recursos. ulsclpllna de gesLors. CasLlgar lnfracclons. ueLermlnar barrera del 3. CaranLlr espals graLuiLs. CaranLlr exerclcl de lllberLaLs. lonL: AA.uu., 2007. 127-128.
Sl s'anallLzen en profundlLaL les dlverses llels elecLorals auLonmlques es consLaLa que mes enlla de dlferencles formals en la seva exLensl (slc) el cerL es que la caracLerlsLlca comuna es la senzlllesa l la manca d'lnnovacl en la regulacl de les respecLlves auLorlLaLs elecLorals 41 . Ln desLaca l'accenLuaL blalx [udlclal, aLes que en LoLes les !LA -a excepcl del als valencla- la seva composlcl esLa domlnada per maglsLraLs dels respecLlus 1rlbunals Superlors de !usLlcla de les CCAA per sobre dels membres especlallsLes en maLerla elecLoral (1aula 10).
Ln LoL cas, aquesLa alLernaLlva sobre la SLC se slLua en la formulada en l'esmenLaL lofotme dels experLs" quanL al seu caracLer d'rgan permanenL de la SLC l a la seva composlcl lnLegrada per dos [uLges o maglsLraLs deslgnaLs per sorLelg per l'auLorlLaL [udlclal l clnc experLs en Lemes elecLorals de reconeguL presLlgl deslgnaLs pel arlamenL per una ma[orla de Lres clnquenes parLs. el que fa a les compeLencles de la SLC, el [a clLaL lofotme dels experLs" subraLllava els avanLaLges de la lnnovacl radlcal
41 una excellenL anallsl sobre la LemaLlca es la reallLzada per !oan Cllver Arau[o: los slstemos electotoles ootoomlcos. 8arcelona, lnsLlLuL d'LsLudls AuLonmlcs, 2011.
111
que suposarla esLabllr a CaLalunya un organlsme elecLoral lndependenL a parLlr, per exemple, del model del Cuebec anLerlormenL descrlL, [a que suposarla una garanLla afeglda d'lmparclallLaL al desenvolupamenL de LoLs els processos elecLorals. 1anmaLelx, Lambe alerLava de les lncerLeses de la posslble lmplanLacl a CaLalunya preclsamenL pel canvl profund que suposarla en un marc lnsLlLuclonal vlgenL des de fa anys en la maLerla l que en relacl al funclonamenL de l'esfera governamenLal no ha susclLaL crlLlques. Ln aquesL senLlL llofotme apunLava que el manLenlmenL a CaLalunya de dos rgans separaLs (l'ALC l la SLC) permeLrla emfaslLzar saLlsfacLrlamenL ob[ecLlus dlferenLs per a cada un: l'eflcacla en l'rgan desLlnaL a la gesLl dels elemenLs loglsLlcs del proces elecLoral (l'ALC) l la lmparclallLaL en el dedlcaL a la vlgllancla del compllmenL de la normaLlva elecLoral (la SLC). AquesLa sembla l'opcl mes adequada en el benenLes que les compeLencles de la SLC podrlen anar mes enlla del que es comu en les regulaclons auLonmlques, en parLlcular a propslL de la celebracl de referendums l de consulLes no referendarles.
6.6 L'observac| e|ectora| |nternac|ona|
La gesLl de programes lnLernaclonals d'observacl l assessorla elecLoral ha esdevlnguL una pracLlca hablLual dels organlsmes l auLorlLaLs elecLorals. Ln el cas caLala la necesslLaL o la convenlencla que l'auLorlLaL elecLoral caLalana -o la fuLura SLC- esLablelxl un programa d'observacl elecLoral lnLernaclonal de la consulLa no Llndrla massa senLlL aLes que en els escenarls caLala l espanyol els processos elecLorals s'han vlnguL desenvolupanL amb absoluLa normallLaL des de la recuperacl de la democracla. AquesLs Llpus de mlsslons d'observacl elecLoral lnLernaclonal es despleguen essenclalmenL en escenarls caracLerlLzaLs per una debll democraLlLzacl o en socleLaLs en proces de consolldacl democraLlca, duranL un perlode de Lemps que compren LoL el clcle elecLoral.
Ln canvl, es aconsellable que la fuLura SLC esLablelxl vlncles amb els organlsmes d'assessorla l observacl elecLoral lnLernaclonal -com sn els casos de les unlLaLs
112
especlallLzades dlns la uL, la CSCL, el Consell d'Luropa, o organlsmes com el CenLre CarLer, llLS o luLA lnLernaclonal-. Ln aquesL senLlL es Lambe alLamenL recomanable que no es delxl de banda la promocl de l'lnLercanvl de conelxemenLs l bones pracLlques elecLorals mlL[ananL, enLre d'alLres, la flgura dels vlslLanLs lnLernaclonals. Alxl, es hablLual que duranL un proces elecLoral com el de la consulLa es porLln a Lerme vlslLes lnsLlLuclonals d'equlps Lecnlcs d'assessorla l esLudl d'aquesLes lnsLlLuclons l organlLzaclons per Lal de segulr el desenvolupamenL del proces l, en el seu cas, emeLre recomanaclons dlrlgldes a la mlllora de la gesLl dels processos elecLorals.
6.7 La regu|ac| de |a campanya |nst|tuc|ona|
Ll LracLamenL de l'acLuacl de les lnsLlLuclons en la campanya d'un referendum o consulLa exlgelx anallLzar separadamenL dues quesLlons. u'una banda, all que la legallLaL vlgenL denomlna campanya lnsLlLuclonal, l'ob[ecLe de la qual es que els convocanLs donln a conelxer als cluLadans els elemenLs Lecnlcs essenclals del referendum o consulLa (la daLa, el LexL de la pregunLa l els procedlmenLs per voLar) l, sl escau, fomenLln la parLlclpacl. ue l'alLra, la denomlnada legalmenL, amb una noLable dosl d'amblgulLaL com veurem, campanya lnformaLlva o, en d'alLres casos, de propaganda que Le per flnallLaL permeLre a les lnsLlLuclons convocanLs del referendum o consulLa, l Lambe a alLres lnsLlLuclons l a acLors pollLlcs l soclals, expllcar l'ob[ecLe de la convocaLrla l la seva poslcl sobre la pregunLa planLe[ada a la cluLadanla. Ln aquesL aparLaL es LracLara unlcamenL de la campanya lnsLlLuclonal en senLlL esLrlcLe l en l'aparLaL seguenL s'abordara l'assumpLe de la campanya lnformaLlva de les lnsLlLuclons convocanLs con[unLamenL amb la d'alLres poders publlcs l acLors pollLlcs l soclals. L'exposlcl examlnara de manera dlferenclada la campanya lnsLlLuclonal aLenenL a sl el referendum o consulLa es convocaL per l'LsLaL segons la LC8M8, o per la CenerallLaL segons la llel 4/2010 o la fuLura llel de consulLes populars no referendarles.
113
Sl el referendum es convocaL per l'LsLaL en el marc de l'arLlcle 92 CL l de la LC8M8 semblarla que els parameLres legals de la campanya lnsLlLuclonal haurlen de Lrobar-se en l'esmenLada llel organlca. La reallLaL no es aquesLa sln que hom poL consLaLar que la LC8M8 no dlu absoluLamenL res sobre la campanya lnsLlLuclonal dels referendums. nlcamenL l'arLlcle 3.2 de la llel organlca esLablelx que s'ha de donar publlclLaL al decreL de convocaLrla del referendum mlL[ananL les publlcaclons oflclals l anuncls de les dlverses admlnlsLraclons l la reproduccl en dlarls, radlo l Lelevlsl. AquesLa manca de regulacl especlflca l la remlssl que l'arLlcle 11 de la LC8M8 fa al reglm elecLoral general quanL al procedlmenL del referendum, cal enLendre que el reglm [urldlc de la campanya lnsLlLuclonal ve deLermlnaL per la LC8LC l per les lnsLrucclons l Acords de la !unLa LlecLoral CenLral. Ln aquesL senLlL el precepLe clau de la LC8LC es l'arLlcle 30.1.
u'aquesL arLlcle es desprenen Lres elemenLs fonamenLals de la campanya lnsLlLuclonal: qul en poL fer, on es poL desplegar, l quln abasL poL Lenlr. Lls dos prlmers elemenLs no merelxen especlals comenLarls: la campanya lnsLlLuclonal la poden desenvolupar nomes les lnsLlLuclons convocanLs del proces elecLoral l s'ha de reallLzar en els espals graLuiLs dels mlL[ans de comunlcacl soclal de LlLularlLaL publlca de l'amblL LerrlLorlal corresponenL al proces elecLoral. Ll Lercer elemenL, en canvl, ha susclLaL conLroversla LanL en pla docLrlnal com pollLlc. Ll moLlu es que l'arLlcle 30.1 de la LC8LC acull un concepLe molL resLrlcLlu de campanya lnsLlLuclonal. Alxl, en Lermes llLerals, la campanya lnsLlLuclonal s'ha de desLlnar a lofotmot o los cloJoJooos sobte lo fecbo Je lo votoclo, el ptoceJlmleoto poto votot y los tepolsltos y ttmltes Jel voto pot cotteo, slo loflolt, eo oloqoo coso, eo lo otleotoclo Jel voto Je los electotes. Ln aquesLa regulacl es poL observar que no hl aparelx un dels componenLs posslbles de la campanya lnsLlLuclonal, com ho es el de promoure o esLlmular la parLlclpacl en un proces elecLoral. ConLrasLa aquesLa regulacl vlgenL de la LC8LC amb l'anLerlor a 1994 en la qual flgurava que un dels ob[ecLlus de la campanya lnsLlLuclonal era loceotlvot lo pottlclpoclo eo los elecclooes.
114
A la vlsLa d'aquesLa evolucl normaLlva, sembla clar, doncs, que la volunLaL del leglslador es la d'excloure de la campanya lnsLlLuclonal els mlssaLges desLlnaLs a fomenLar la parLlclpacl elecLoral. A conflrmar-ho han vlnguL les declslons que sobre aquesLa quesLl ha adopLaL la !unLa LlecLoral CenLral. AquesLes resoluclons de la !unLa LlecLoral CenLral no nomes han reaflrmaL amb caracLer general l'abasL resLrlcLlu de la campanya lnsLlLuclonal amb expressa exclusl de la lncenLlvacl de la parLlclpacl, sln que a mes algunes han esLes de manera expllclLa aquesLa pro[eccl llmlLada de la campanya lnsLlLuclonal als procedlmenLs de referendum de convocaLrla esLaLal o auLonmlca feLs en el marc de la LC8M8. LnLre les prlmeres es Lroben l'Acord de 13 de malg de 1999 en el qual s'aflrma que les campanyes lnsLlLuclonals oo poeJeo loceotlvot el voto poesto poe lo obsteoclo es ooo opclo Jel electot too leqltlmo como el ejetclclo efectlvo Jel Jetecbo Je softoqlo l la lnsLruccl 2/2011 on s'lndlca que eotte el objeto poslble Je esos compoos lostltocloooles oo se eocoeotto el fomeoto Je lo pottlclpoclo Je los electotes eo lo votoclo, pot lo poe Jebe eoteoJetse poe oo est petmltlJo ooo compoo coo eso floollJoJ. er la seva banda, enLre les resoluclons de la !unLa LlecLoral CenLral que esLenen l'apllcacl d'aquesLa normaLlva l d'aquesLa docLrlna als procedlmenLs de referendum es poden esmenLar els Acords de 23 de gener de 2003 l de 24 de malg de 2006. Ln aquesL darrer, relaLlu al referendum de l'LsLaLuL caLala de 2006, es declara que el ottlcolo 50.1 Je lo lOkC es Je opllcoclo Jltecto o lo compoo lostltocloool eo el pteseote ptoceso Je tefetoJom, pot lo poe Jlcbo compoo bobt Je llmltotse excloslvomeote o focllltot lofotmoclo o los cloJoJooos sobte lo fecbo Je votoclo, el ptoceJlmleoto poto votot y los tepolsltos y ttmltes Jel voto pot cotteo. Ln deflnlLlva, menLre es manLlnguln vlgenLs l'arLlcle 30.1 de la LC8LC l els crlLerls de la seva apllcacl esLablerLs per la !unLa LlecLoral CenLral, sl l'LsLaL es qul convoca el referendum nomes ell poL fer campanya lnsLlLuclonal l aquesLa s'ha de clrcumscrlure a la lnformacl puramenL Lecnlca sense LracLar d'lncenLlvar la parLlclpacl.
Sl el referendum es convocaL per la CenerallLaL en el marc de la Llel caLalana 4/2010 el reglm [urldlc de la campanya lnsLlLuclonal presenLa algunes parLlcularlLaLs. 1anmaLelx,
113
[a es poL avanar que, sl no es produelxen alguns canvls mes subsLanLlus en la normaLlva esLaLal, la promocl de la parLlclpacl conLlnuara quedanL fora dels ob[ecLlus de la campanya lnsLlLuclonal. SegulnL un ordre cronolglc les parLlcularlLaLs normaLlves en la maLerla sn les seguenLs: en prlmer lloc, l'arLlcle 43.3 de l'LsLaLuL de 2006 que esLablelx un prlnclpl recLor adreaL als poders publlcs de CaLalunya segons el qual les campanyes lnsLlLuclonals en els processos elecLorals han de Lenlr com o floolltot lo Je ptomoote lo pottlclpocl clotoJooo, en segon lloc, l'arLlcle 49 de la llel 4/2010 que regula la campanya lnsLlLuclonal de les consulLes referendarles a CaLalunya en uns Lermes molL slmllars als de l'arLlcle 30.1 de la LC8LC, es a dlr, sense esmenL del fomenL de la parLlclpacl cluLadana, flnalmenL, la dlsposlcl addlclonal prlmera (aparLaL 2) de la LC8LC que lmposa l'apllcacl de l'arLlcle 30.1 de la LC8LC als processos elecLorals auLonmlcs. A aquesLes dades normaLlves cal afeglr-hl l'Acord de la !unLa LlecLoral CenLral de 31 d'ocLubre de 2012 segons el qual la manera com la CenerallLaL ha de fer les campanyes lnsLlLuclonals de fomenL de la parLlclpacl en desplegamenL de l'arLlcle 43.3 LAC es paradoxalmenL mlL[ananL l'apllcacl de l'arLlcle 30.1 de la LC8LC que preclsamenL no dlu res sobre la lncenLlvacl de la parLlclpacl. Culna es la conclusl que es poL exLreure dels anLecedenLs que s'acaben d'exposar? arLlnL del feL que l'arLlcle 43.3 LAC es un prlnclpl recLor, presenL en la norma lnsLlLuclonal baslca de CaLalunya l no afecLaL per la S1C 31/2010, es poL defensar que el seu conLlnguL normaLlu s'lmposa a la CenerallLaL com a poder publlc de CaLalunya per damunL d'alLres prevlslons normaLlves com les esLablerLes per la dlsposlcl addlclonal prlmera l l'arLlcle 30.1 de la LC8LC. Ara be, com assenyala l'arLlcle 39.3 del maLelx LsLaLuL, l'exlglblllLaL dels prlnclpls recLors depen de la seva concrecl normaLlva lnsLrumenLada per les llels l alLres dlsposlclons que els desenvolupen. Ln el cas que ens ocupa aquesLa leglslacl de desplegamenL poL ser feLa per la CenerallLaL de CaLalunya. Alxl ho sembla admeLre flns l LoL l'Acord de la !unLa LlecLoral CenLral de 31 d'ocLubre de 2012 quan dna a enLendre que l'apllcacl de l'arLlcle 30.1 de la LC8LC es un reglm [urldlc LranslLorl per manca de llel elecLoral a CaLalunya.
116
Ll problema en el supslL de les consulLes referendarles convocades per la CenerallLaL es que hl ha normaLlva reguladora caLalana, l'arLlcle 49 de la Llel 4/2010, l que no lnclou el fomenL de la parLlclpacl quan esLablelx el reglm [urldlc de les campanyes lnsLlLuclonals. Les posslbles soluclons al problema podrlen venlr per Lres vles, sempre prenenL com a fonamenL l'arLlcle 43.3 LAC l respecLanL el crlLerl que la campanya lnsLlLuclonal no poL lnflulr en l'orlenLacl del voL dels elecLors. La prlmera serla lncloure el fomenL de la parLlclpacl en la regulacl de la campanya lnsLlLuclonal en un uecreL de la CenerallLaL de normes complemenLarles per a la reallLzacl del referendum, posslblllLaL que [urldlcamenL vlndrla faclllLada a mes pel feL que l'arLlcle 49 de la Llel 4/2010 no exclou expressamenL la lncenLlvacl de la parLlclpacl. La segona serla la modlflcacl de l'arLlcle 49 de la Llel 4/2012 per lncorporar-hl la mencl al fomenL de la parLlclpacl com a ob[ecLlu de les campanyes lnsLlLuclonals. La Lercera serla, sl s'aLengues el suggerlmenL conLlnguL en un alLre aparLaL d'aquesL lnforme de crear a curL Lermlnl la SlndlcaLura LlecLoral de l CaLalunya com a rgan d'admlnlsLracl elecLoral compeLenL en les consulLes referendarles convocades per la CenerallLaL, aLrlbulr a l'esmenLada lnsLlLucl la funcl de fer o de supervlsar la campanya lnsLlLuclonal amb lnclusl del fomenL de la parLlclpacl.
Sl la consulLa es convocada per la CenerallLaL en el marc de la proposlcl de llel de consulLes populars no referendarles, acLualmenL en LramlL al arlamenL de CaLalunya, la regulacl de la campanya lnsLlLuclonal que pugul desplegar l'AdmlnlsLracl auLonmlca correspon a la fuLura llel caLalana [a que en aquesL cas no es LracLa d'un procedlmenL que hagl de Lenlr en compLe les prescrlpclons de la LC8LC o de la LC8M8. Ln aquesL senLlL les poLenclallLaLs derlvades del prlnclpl recLor de l'arLlcle 43.3 LAC, pel que fa al fomenL de la parLlclpacl cluLadana en una consulLa, podrlen ser ampllamenL desenvolupades, respecLanL sempre el llmlL de no lnflulr en l'orlenLacl del voL dels elecLors. 1anmaLelx es consLaLa que a hores d'ara la proposlcl de llel de consulLes populars no referendarles no lnclou cap mencl a la campanya lnsLlLuclonal. Ls fa esmenL nomes de manera breu a la campanya lnformaLlva (arL. 9) que, com [a s'ha assenyalaL anLerlormenL, es quelcom dlferenL de la campanya lnsLlLuclonal. Ls
117
suggerelx, per LanL, que la fuLura llel de consulLes populars no referendarles lncorporl la regulacl de la campanya lnsLlLuclonal amb expressa referencla al fomenL de la parLlclpacl com un dels seus ob[ecLlus.
6.8 La regu|ac| de |a campanya |nformat|va o de propaganda
Com [a s'ha avanaL en l'aparLaL anLerlor, la campanya lnformaLlva o de propaganda en un referendum o en una consulLa Le com a flnallLaL que les lnsLlLuclons convocanLs, alLres poders publlcs l acLors pollLlcs l soclals puguln lnformar l exposar la seva poslcl sobre l'ob[ecLe de la convocaLrla, es a dlr, sobre el conLlnguL de la pregunLa. L'exposlcl que seguelx examlnara en prlmer lloc la campanya lnformaLlva dels poders publlcs, slguln convocanLs o no del referendum o consulLa, l a conLlnuacl la d'alLres acLors pollLlcs l soclals. Abans, per, cal subraLllar un elemenL comu a LoLes les regulaclons conslderades en aquesL lnforme: el uecreL de convocaLrla del referendum o consulLa ha d'esLabllr el Lemps de durada de la campanya lnformaLlva. Ln aquesL punL la LC8M8 (arL. 13.1) l la llel caLalana 4/2010 (arL. 47.2) lndlquen que la campanya lnformaLlva no poL ser lnferlor a deu dles nl superlor a vlnL l que ha de flnallLzar a les zero hores del dla anLerlor a la celebracl del referendum. er la seva banda, la proposlcl de llel de consulLes populars no referendarles (arL. 9) lncorpora la posslblllLaL d'una durada mes amplla [a que assenyala que la campanya lnformaLlva no poL ser lnferlor a qulnze dles nl superlor a un mes.
el que fa a la campanya lnformaLlva dels poders publlcs en relacl amb l'ob[ecLe d'un referendum convocaL segons les dlsposlclons de la LC8M8, es poL observar que en l'esmenLada llel no hl ha cap precepLe que regull aquesLa quesLl. Ln consequencla, es poL enLendre en prlnclpl que no hl ha cap prohlblcl que lmpedelxl a una lnsLlLucl lnformar l exposar la seva poslcl sobre el conLlnguL de la pregunLa del referendum. La !unLa LlecLoral CenLral ha subraLllaL claramenL la dlsLlncl enLre la campanya lnsLlLuclonal l la campanya lnformaLlva sobre l'ob[ecLe del referendum que poden fer LoLes les lnsLlLuclons l ha soLmes aquesLa darrera a unes condlclons l llmlLs. Ln aquesL
118
senLlL la lnsLruccl de 31 de gener de 2003, dlcLada a propslL de la campanya sobre el referendum del 1racLaL relaLlu a la ConsLlLucl Luropea, esLablelx el seguenL: (...) los poJetes pobllcos, seoo Je oototolezo estotol, ootoomlco o locol, poeJeo teollzot ooo compoo Je lofotmoclo sobte el cltoJo 1totoJo slempte poe sto se llmlte o lofotmot, coo objetlvlJoJ y pleoo tespeto ol ptloclplo Je oeottollJoJ polltlco, sobte el cooteolJo Je opoel, ellmloooJo toJo close Je jolclos Je volot o lemos (...).
Ln la maLelxa llnla es Lroben alLres declslons de la !unLa LlecLoral CenLral, adopLades en ocasl del referendum sobre l'LsLaLuL d'AuLonomla de CaLalunya de 2006, en les quals es poL consLaLar que, sl be s'arrlba a admeLre que els poders publlcs puguln aprovar resoluclons per flxar el seu crlLerl sobre el referendum (Acord de 1 de [uny de 2006), es conLlnua lnslsLlnL en el feL que en els acLes lnsLlLuclonals no s'han d'lncloure valoraclons sobre l'ob[ecLe de la consulLa per Lal de preservar la neuLrallLaL pollLlca de les lnsLlLuclons (Acord de 13 de [uny de 2006). Sobre aquesLa poslcl de la !unLa LlecLoral CenLral en relacl amb la campanya lnformaLlva dels poders publlcs en un referendum convocaL segons la LC8M8 es poden fer Lres conslderaclons. Ln prlmer lloc, cal valorar poslLlvamenL la dlsLlncl enLre campanya lnsLlLuclonal l campanya lnformaLlva l, per LanL, l'admlsslblllLaL que LoLes les lnsLlLuclons, amb lndependencla que slguln o no convocanLs del referendum, puguln lnformar als cluLadans sobre l'ob[ecLe de la consulLa. Ln segon lloc, es evldenL que no sempre sera facll el compllmenL del requlslL d'lnformar ob[ecLlvamenL sense lndulr d'alguna manera el senLlL del voL dels elecLors. Ln Lercer lloc, poL ser oporLu posar en relleu que el crlLerl de la !unLa LlecLoral CenLral en aquesL punL es mes esLrlcLe que el del Codl de 8ona ConducLa en maLerla referendarla aprovaL l'any 2007 per la Comlssl de venecla del Consell d'Luropa (aparLaL l.3.1 l noLa expllcaLlva, aparLaL l.13). Ln aquesL documenL es poL lleglr que (...) cootttlomeot ol cos Je les eleccloos, oo slmposo ptoblblt completomeot lo lotetveocl Je les oototltots eo fovot o eo cootto Joo ptojecte sotms o tefetoJom (....), pet b poe les oototltots (oocloools, teqloools l locols) oo boo Jloflolt eo el tesoltot Je lesctotlol mltjoooot ooo ptopoqooJo excesslvo l oollotetol(...) l que (...) s leqltlm poe els Jlfeteots tqoos Je lstot exposlo eo el
119
Jebot el seo poot Je vlsto fovotoble o coottotl ol text sotms ol vot. Ln deflnlLlva, el Consell d'Luropa admeL que els poders publlcs prenguln parLlL en la campanya lnformaLlva d'un referendum sense abusar de la seva poslcl l amb el compromls de garanLlr que els elecLors rebln al maLelx Lemps una lnformacl de la resLa de punLs de vlsLa. Amb alx el Consell d'Luropa marca, a crlLerl del presenL lnforme, una posslble l deslL[able llnla de modlflcacl normaLlva de la LC8M8 o d'evolucl de la docLrlna de la !unLa LlecLoral CenLral.
La Llel caLalana 4/2010 Lampoc no regula la campanya lnformaLlva dels poders publlcs en el cas dels referendums convocaLs en el marc de les seves dlsposlclons. odrla semblar el conLrarl quan l'arLlcle 47.1 esLablelx el seguenL: lo compooyo lofotmotlvo t pet floolltot poe els ptomotots Je lo coosolto popolot pet vlo Je tefetoJom l els pottlts polltlcs expllpolo llot poslcl omb telocl o lo coosolto popolot. Ln aquesL senLlL, sl segons la llel 4/2010 (arLs. 13, 13 l 21) una consulLa popular referendarla de l'amblL de CaLalunya ha de ser aprovada pel arlamenL a lnlclaLlva del Covern, o d'una clnquena parL dels membres del arlamenL o de dos grups parlamenLarls de la Cambra, o d'un 10 dels munlclpls de CaLalunya que represenLln com a mlnlm 300.000 hablLanLs, o d'una lnlclaLlva popular avalada per almenys el 3 de la poblacl, hom podrla enLendre que qualsevol de les lnsLlLuclons o sub[ecLes suara esmenLaLs sn promoLors" als efecLes de l'arLlcle 47.1 de la llel clLada. Ara be, sl es posa en relacl aquesL darrer precepLe amb els arLlcles 48.1, 48.3 l la dlsposlcl addlclonal clnquena Lambe de la Llel 4/2010, llavors s'ha d'lnLerpreLar que el Lerme promoLors" de l'arLlcle 47.1 nomes fa referencla a les comlsslons promoLores dels referendums d'lnlclaLlva popular. ALesa, doncs, la manca de regulacl de la campanya lnformaLlva dels poders publlcs a la Llel 4/2010 l aLesa lgualmenL la naLuralesa referendarla de les consulLes populars regldes per aquesLa llel amb la consequenL apllcacl de les declslons de la !unLa LlecLoral CenLral en aquesL supslL, es poL aflrmar que els poders publlcs de CaLalunya poden desplegar una campanya lnformaLlva sobre l'ob[ecLe del referendum amb ob[ecLlvlLaL l neuLrallLaL l LracLanL d'evlLar [udlcls de valor. CbvlamenL les conslderaclons feLes anLerlormenL sobre aquesLs crlLerls sn Lambe valldes aqul,
120
especlalmenL la posslble lnsplracl en el [a clLaL Codl del Consell d'Luropa per modlflcar la Llel 4/2010 amb la flnallLaL d'acolllr una regulacl que, amb respecLe al prlnclpl d'lgualLaL d'armes, permeLl als poders publlcs flxar claramenL la seva poslcl pollLlca al volLanL del referendum.
CuanL a la proposlcl de llel de consulLes populars no referendarles, Lampoc no es Lroba en el LexL cap esmenL a la campanya lnformaLlva dels poders publlcs. SlmplemenL s'assenyala (arL. 9) que el decreL de convocaLrla ha de conLenlr les caracLerlsLlques de la campanya lnformaLlva. ALes que aquesL Llpus de consulLes no sn de naLuralesa referendarla, el leglslador caLala, slgul en la redaccl deflnlLlva de la llel slgul en la normaLlva complemenLarla de desplegamenL, no esLa obllgaL a segulr els crlLerls anLerlormenL exposaLs de la !unLa LlecLoral CenLral l podrla lncorporar els prlnclpls, Lambe referenclaLs mes amunL, del Codl del Consell d'Luropa.
assanL [a a la campanya lnformaLlva dels acLors pollLlcs l soclals en un referendum convocaL segons la LC8M8, es poL consLaLar que la llel organlca esmenLada l la LC8LC aLorguen de forma expressa un proLagonlsme galrebe excluslu als grups pollLlcs amb represenLacl parlamenLarla com a sub[ecLes pollLlcs de la campanya lnformaLlva. Ln aquesL senLlL l'arLlcle 11.2 de la LC8M8, despres de fer una remlssl amplla al reglm elecLoral general pel que fa a la regulacl del procedlmenL de referendum, esLablelx el seguenL: los focoltoJes ottlbolJos eo Jlcbo tqlmeo o los pottlJos, coollclooes y oqtopoclooes Je electotes se eoteoJeto tefetlJos o los Ctopos polltlcos coo tepteseotoclo potlomeototlo , o o los poe bobletoo obteolJo, ol meoos, oo JX Je los softoqlos vllJomeote emltlJos eo el mblto ol poe se tefleto lo coosolto, eo lo oltlmos elecclooes qeoetoles celebtoJos poto el cooqteso Je los ulpotoJos. er la seva banda, l'arLlcle 14 de la LC8M8 concreLa, en un aspecLe de gran rellevancla pollLlca l soclal, que nomes els grups amb represenLacl a les CorLs Cenerals Lenen dreL a uLlllLzar els espals graLuiLs que els mlL[ans de dlfusl de LlLularlLaL publlca han de posar a dlsposlcl de la reallLzacl de la campanya de propaganda. Ll maLelx arLlcle 14 l la normaLlva reglamenLarla de desplegamenL per a cada convocaLrla de referendum (per exemple,
121
uecreL esLaLal 7/2003, o uecreL de la CenerallLaL 171/2006) especlflquen els crlLerls d'asslgnacl dels espals graLuiLs en funcl de la represenLacl obLlnguda a les CorLs Cenerals l Lambe al arlamenL auLonmlc en el cas d'una consulLa d'amblL LerrlLorlal de ComunlLaL AuLnoma. CrlLerls que han esLaL lnLerpreLaLs de manera esLrlcLe pel 1rlbunal ConsLlLuclonal en la S1C 63/1987 segons la qual la condlcl de grup pollLlc amb represenLacl parlamenLarla s'obLe unlcamenL mlL[ananL el sufragl popular l no la poden lnvocar aquelles forces pollLlques amb presencla a les cambres derlvada de la esclssl d'un parLlL parlamenLarl l sense haver rebuL el suporL dlrecLe de les urnes.
Slgnlflca LoL alx que alLres formaclons pollLlques l alLres organlLzaclons soclals queden excloses de la campanya lnformaLlva d'un referendum? el que fa als grups pollLlcs sense represenLacl parlamenLarla, els decreLs anLerlormenL clLaLs, lgualmenL com l'Acord de la !unLa LlecLoral CenLral de 19 de gener de 2003, permeLen que qualsevol formacl, sense necesslLaL de compLar amb represenLacl parlamenLarla, pugul fer campanya de propaganda en un referendum l pugul uLlllLzar els llocs reservaLs pels a[unLamenLs a aquesL efecLe de conformlLaL amb els crlLerls flxaLs per les !unLes LlecLorals de Zona. Ara be, LoLa la campanya lnformaLlva l'han de fer amb els seus propls mlL[ans l no Lenen dreL als espals graLuiLs en el mlL[ans de dlfusl publlcs. CuanL a les organlLzaclons soclals al marge dels parLlLs pollLlcs, la LC8M8 en fa cap mencl l, per LanL, no dlsposen de cap especlflc reconelxemenL legal per lnLervenlr en la campanya lnformaLlva d'un referendum. AquesL sllencl legal es quelcom a lamenLar [a que es preclsamenL en les campanyes de propaganda dels referendums on un deLermlnaL Llpus d'organlLzaclons soclals poden Lenlr un proLagonlsme pollLlc desLacaL. Cal recordar, sense sorLlr dels referendums celebraLs a nlvell de LoL Lspanya, el paper [ugaL per enLlLaLs com lo llotofotmo clvlco poto lo sollJo Je lo O1AN l lo cootJlooJoto stotol Je Otqoolzoclooes loclflstos, l'any 1986, l com lo llotofotmo pot el NO o lo coostltoclo, l'any 2003. Les declslons de la !unLa LlecLoral CenLral Lampoc no han conLrlbuiL a mlllorar la poslcl d'aquesLes organlLzaclons soclals [a que s'han llmlLaL a conflrmar lnlclalmenL que coteceo leqolmeote Je Jetecbo o lo obteoclo Je meJlos pobllcos Je compoo electotol (Acord de 20 de febrer de 1986), deguL al feL de no
122
esLar enLre les lncloses a l'arLlcle 11.2 de la LC8M8, l a accepLar lmpllclLamenL mes Lard que puguln uLlllLzar llocs publlcs segons el que dlsposln les !unLes LlecLorals de Zona (Acord de 31 de gener de 2003). AquesL marc [urldlc deLermlna que la parLlclpacl d'aquesLes organlLzaclons soclals en la campanya d'un referendum es pugul porLar a Lerme pels seus propls mlL[ans l a l'empara unlcamenL de la prevlsl de l'arLlcle 30.3 de la LC8LC, es a dlr, en els Lermes de l'exerclcl de la lllberLaL d'expressl esLablerLa a l'arLlcle 20 de la ConsLlLucl, supslL que, LanmaLelx, l'Acord de la !unLa LlecLoral CenLral de 16 de febrer de 2003 sembla excloure en conLradlccl amb que apunLava el seu Acord de 31 de gener de 2003.
ConLrasLa aquesL quadre normaLlu espanyol, en el qual s'aLrlbuelx a les formaclons pollLlques parlamenLarles un proLagonlsme marcadamenL preponderanL, amb la conslderacl que Lenen els alLres grups pollLlcs l les organlLzaclons soclals com a sub[ecLes pollLlcs de la campanya lnformaLlva d'un referendum en alLres conLexLos normaLlus. Alxl, es poL observar que el [a clLaL Codl de 8ona ConducLa en maLerla referendarla del Consell d'Luropa, sens per[udlcl de reconelxer el paper dels parLlLs pollLlcs en la campanya lnformaLlva l la posslblllLaL de Lenlr en compLe els resulLaLs elecLorals en el momenL de modular la seva lnLervencl, posa l'accenL en el crlLerl de garanLlr un equlllbrl enLre parLldarls l adversarls" del pro[ecLe soLmes a la consulLa dels cluLadans en les dlverses manlfesLaclons de la campanya lnformaLlva (en parLlcular, en els espals dels mlL[ans de comunlcacl publlcs). Conve fer noLar que quan el Codl del Consell d'Luropa parla de parLldarls l adversarls" no es referelx excluslvamenL als parLlLs pollLlcs sln que hl lnclou persones lndlvlduals l alLres sub[ecLes. Ln aquesLa maLelxa llnla es poden clLar dos exemples de regulacl normaLlva vlgenL dels sub[ecLes crldaLs a parLlclpar en la campanya lnformaLlva d'un referendum: el 8eglamenL de l'ACCCM (AuLorlLaL lLallana per les CaranLles a les Comunlcaclons) de l'abrll del 2011 desLlnaL als referendums lLallans d'aquell any, la 5cottlsb loJepeoJeoce 8lll de 2013 desLlnada al referendum d'Lsccla del 2014. Ln ambds casos es poL comprovar que, sens per[udlcl de les dlferencles en elemenLs de la regulacl concreLa, els sub[ecLes pollLlcs" (arL.2 del 8eglamenL lLalla) o
123
parLlclpanLs" (lott 2, 5cbeJole 4 Je lo 5cottlsb 8lll) en la campanya lnformaLlva dels referendums esLan conflguraLs d'una manera noLablemenL amplla l oberLa. Ln el cas lLalla sn: comlLe promoLor, forces pollLlques, l comlLes l assoclaclons amb lnLeres especlflc en la consulLa. Ln el cas escoces sn: parLlLs, persones lndlvlduals, l enLlLaLs soclals de dlferenL naLuralesa. A parLlr d'aquesLs anLecedenLs es poden Lrobar fonLs d'lnsplracl per a la modlflcacl de la normaLlva espanyola l per a l'evolucl dels crlLerls de la !unLa LlecLoral CenLral.
La campanya lnformaLlva dels referendums a la Llel caLalana 4/2010, com [a s'ha avananL anLerlormenL, conLe algun elemenL nou, per no s'allunya galre dels parameLres de la regulacl esLablerLa a la LC8M8 l a la LC8LC. ue feL, l'unlc aspecLe nou es el que flgura als arLlcles 47, 48 l dlsposlcl addlclonal clnquena, es a dlr, la conslderacl de la comlssl promoLora d'un referendum d'lnlclaLlva popular com a sub[ecLe pollLlc de la campanya lnformaLlva l, com a Lal, LlLular del dreL a uLlllLzar espals graLuiLs en els mlL[ans de comunlcacl de LlLularlLaL publlca en els Lermes lndlcaLs en la clLada dlsposlcl addlclonal clnquena. er a la resLa, la regulacl, de forma expressa o per remlssl expllclLa a la LC8LC, manLe els crlLerls prlnclpals de la normaLlva espanyola enLre els quals cal desLacar el seguenL: nomes els grups pollLlcs amb represenLacl parlamenLarla al arlamenL de CaLalunya Lenen dreL a uLlllLzar els espals graLuiLs en els mlL[ans de comunlcacl de LlLularlLaL publlca. A la vlsLa d'aquesL marc normaLlu, una nova conflguracl l una posslble ampllacl dels sub[ecLes de la campanya lnformaLlva, que lmpllcarla a les forces pollLlques no parlamenLarles l a les organlLzaclons soclals, queda com un repLe per a una evenLual modlflcacl de la Llel 4/2010 en la llnla dels crlLerls del Codl del Consell d'Luropa l de les regulaclons d'alLres paisos anLerlormenL referenclades.
ulferenL es el LracLamenL que es dna als sub[ecLes de la campanya lnformaLlva en la proposlcl de llel de consulLes no referendarles acLualmenL en LramlL al arlamenL de CaLalunya. Ln aquesL senLlL l'arLlcle 10.3 esLablelx el seguenL: o el momeot Je lo coovocottlo sbo Jobtlt oo tetmlol, oo sopetlot o J0 Jles, eo po les otqooltzocloos
124
soclols o ptofessloools lotetessoJes boo Je moolfestot lo volootot Je fotmot pott Jel ptocs Je coosolto. La proposlcl de llel deflnelx el perfll d'aquesLes organlLzaclons soclals l concreLa alguna de les seves funclons com la de formar parL de la Comlssl de SegulmenL de la consulLa (arL. 10.2). Sens per[udlcl que la redaccl deflnlLlva de la llel deLermlnl amb mes preclsl la parLlclpacl d'aquesLes organlLzaclons soclals en la campanya lnformaLlva l Lambe la d'alLres sub[ecLes pollLlcs com els parLlLs (especlalmenL en la uLlllLzacl d'espals graLuiLs en els mlL[ans publlcs de comunlcacl), cal valorar poslLlvamenL que l'ordenamenL caLala es planLegl el LracLamenL [urldlc de la campanya lnformaLlva d'una consulLa no referendarla amb un reconelxemenL expllclL al feL que en aquesL Llpus de processos democraLlcs els parLlLs no poden ser l'unlc sub[ecLe pollLlc sln que, preclsamenL per les caracLerlsLlques especlals de les consulLes l dels referendums, alLres enLlLaLs l plaLaformes clvlques hl han de Lenlr Lambe un proLagonlsme rellevanL.
7. La |mp|ementac| de|s resu|tats de |a consu|ta |ega|: conseqnc|es [ur|d|ques de |a v|ctr|a de| "s|" | de| "no"
Les consequencles [urldlques que es puguln derlvar del resulLaL de la consulLa depenen d'enLrada, bvlamenL, de la quesLl que hagl esLaL soLmesa a consulLa. Ln la mesura que, com s'ha exposaL en l'aparLaL 4.1, la pregunLa que es formull a la consulLa admeL LerlcamenL dlverses posslblllLaLs, les consequencles que puguln Lenlr els seus resulLaLs es LracLen a conLlnuacl en funcl d'aquesLes opclons, que baslcamenL sn Lres: pregunLa dlrecLa sobre la lndependencla, pregunLa en Lermes d'lnlclar el proces legal per permeLre la lndependencla l pregunLa mulLlple, amb dlverses alLernaLlves. lgualmenL, en la mesura que s'ha alludlL Lambe a la posslblllLaL de formular una pregunLa que versl sobre la creacl d'un esLaL propl", es LracLaran aqul Lambe les consequencles que es derlvarlen d'una pregunLa formulada en aquesLs Lermes.
123
7.1 Les conseqnc|es d'una consu|ta amb una pregunta sobre |a |ndependnc|a de Cata|unya
7.1.1 PlpLesl de vlcLrla del sl"
Ln cas de vlcLrla de l'opcl sl" a una pregunLa dlrecLa sobre la lndependencla de CaLalunya, la prlmera quesLl que es planLe[a quanL a les seves consequencles es l'obllgaLorleLaL o vlnculacl del resulLaL, aLes que la consulLa, LanL sl es produelx per la vla de l'arL. 92 CL o asslmllades (convocaLrla dlrecLa per parL de l'LsLaL, convocaLrla per la CenerallLaL per delegacl o Lransferencla de l'LsLaL o per vla de la Llel caLalana de referendum), com sl es produelx per la vla d'una llel caLalana de consulLes no referendarles, Le caracLer consulLlu.
AquesL caracLer consulLlu esLa expressamenL reconeguL a les llels que regulen les dlverses modallLaLs de consulLa per vla de referendum (arL. 92 CL, arL. 12 Llel caLalana 4/2010) o per vla no referendarla (molL probablemenL, en la fuLura llel caLalana 42 ,) que es poden uLlllLzar en prlnclpl per celebrar la consulLa a CaLalunya. A parLlr d' aquesLa naLuralesa consulLlva, l segons la lnLerpreLacl docLrlnal classlca", els poders publlcs no esLarlen obllgaLs, en purlLaL, a acLuar o a orlenLar les seves declslons en la maLerla concernlda per la consulLa segons el seu resulLaL. CuesLl dlferenL, s'apunLa Lambe des d'aquesLa lnLerpreLacl classlca, es que pollLlcamenL resulLl molL dlflcll aparLar-se del resulLaL expressaL en la consulLa popular. er el preu d'aquesL aparLamenL es mesurarla en Lermes pollLlcs l no pas [urldlcs: alx es, es podrlen generar responsablllLaLs pollLlques (baslcamenL elecLorals o en Lermes de dlmlssl) per acLuar
42 La llel de consulLes no referendarles s'esLa LramlLanL al arlamenL de CaLalunya, l per LanL no es poL aflrmar deflnlLlvamenL la naLuralesa que s'aLorgara flnalmenL a aquesLes consulLes, per prevlslblemenL se'ls reconelxera Lambe un caracLer consulLlu.
126
en senLlL no conforme al resulLaL de la consulLa, per aquesLes acLuaclons o declslons conLrarles no podrlen ser lnvalldades per un Lrlbunal per aquesL moLlu (a dlferencla del que succelrla en el cas dels referendums vlnculanLs, com sn per exemple els de reforma consLlLuclonal o esLaLuLarla).
AquesLa lnLerpreLacl, no obsLanL, es quesLlonable. Sense necesslLaL d'anallLzar lo exteoso els argumenLs que es poden addulr per posar-la en dubLe l flns l LoL conLradlr- la, s'ha de remarcar que, en cas de consulLa popular sobre una declsl deLermlnada, el prlnclpl democraLlc en que es basa el funclonamenL de l'LsLaL l leglLlma les seves lnsLlLuclons l les declslons que prenen, conduelx necessarlamenL a reconelxer que la volunLaL popular expressada dlrecLamenL sobre una deLermlnada quesLl ha de prevaldre sobre el crlLerl que puguln Lenlr els rgans represenLaLlus l ha d'orlenLar la seva acLuacl en aquesLa quesLl. Ln efecLe, quan es produelx l'expressl dlrecLa de la volunLaL popular en un slsLema de govern represenLaLlu, la prlmera Le preferencla sobre la que auLnomamenL puguln formar els rgans de govern, perque aquesLs reben la seva leglLlmlLaL preclsamenL de la represenLacl de la poblacl. La declsl popular dlrecLa ha de prevaldre sobre la de les lnsLlLuclons pollLlques, perque la prlmera es mes propera a la fonL de la soblranla que la segona. L'alLra opcl (que prevalgul la declsl dels represenLanLs sobre l'expressada dlrecLamenL pels represenLaLs) resulLa lnaccepLable des del punL de vlsLa del prlnclpl democraLlc, flns l LoL en el marc d'un slsLema de democracla represenLaLlva. reclsamenL el caracLer excepclonal que Le en aquesL slsLema el pronunclamenL popular dlrecLe refora la prlmacla que se ll ha de reconelxer respecLe de l'acLuacl, ordlnarla, de les lnsLlLuclons represenLaLlves.
AquesLa es una de les ldees baslques que [au en el ulcLamen del 1rlbunal Suprem de Canada de 1998, quan sosLe que una ma[orla clara a favor de la secessl del Cuebec, malgraL que la ConsLlLucl no ho preveu nl reconelx el dreL de secessl, obllgarla a la lederacl l a les alLres provlncles a Lenlr en compLe aquesLa volunLaL l a negoclar amb
127
el Cuebec, perque aquesLa opcl gaudlrla d'una leglLlmlLaL democraLlca que la lederacl haurla de reconelxer l de respecLar.
Ls poL sosLenlr, per LanL, que, malgraL el caracLer formalmenL consulLlu de la consulLa, una vlcLrla del sl" a la pregunLa dlrecLa sobre la lndependencla de CaLalunya o la consLlLucl d'un LsLaL propl generarla deures o consequencles [urldlques en relacl als poders publlcs l els obllgarla a acLuar en correspondencla.
S'ha de dlsLlnglr a parLlr d'aqul, enLre les consequencles per a la CenerallLaL l per a l'LsLaL. La CenerallLaL, d'una banda (arlamenL l Covern), esLarla obllgada a planLe[ar a l'LsLaL el pro[ecLe de secessl. Ll resulLaL favorable a la lndependencla no produlrla auLomaLlcamenL aquesL efecLe, sln que suposarla l'lnlcl d'un proces que haurla de condulr cap aquesL resulLaL.
Ln aquesL senLlL, la CenerallLaL dlsposarla de dues grans opclons per planLe[ar la quesLl a l'LsLaL: presenLar una lnlclaLlva de reforma consLlLuclonal, per la vla de l'arL. 168 CL, fenL us de la capaclLaL que ll reconelx la maLelxa ConsLlLucl (arL. 166 CL en relacl a l'arL. 87.2 CL), o be planLe[ar una negoclacl dlrecLa amb l'LsLaL, al marge, almenys en aquesLa fase, del procedlmenL de reforma consLlLuclonal, en conslderar que s'esLa de feL davanL d'un momenL consLlLuenL nou. Ln el prlmer cas, la demanda d'lndependencla es canallLzarla a Lraves del procedlmenL legal prevlsL, en Lermes d'una revlsl consLlLuclonal, que segulrla els LramlLs prevlsLos a l'arL. 168 CL (l, en correspondencla, als arL. 146 l 147 del 8eglamenL del Congres dels ulpuLaLs l arL. 138 l 139 del 8eglamenL del SenaL). AquesLa es, sens dubLe, la vlrLuL prlnclpal d'aquesLa vla: el respecLe escrupols a la legallLaL vlgenL. La conLraparLlda d'aquesL avanLaLge es que en aquesL procedlmenL l'LsLaL gaudelx d'una capaclLaL de declsl al llarg del proces que poL condulr, [a en un prlmer momenL, a la negaLlva a LracLar la lnlclaLlva de la CenerallLaL (debaL en el le del Congres dels ulpuLaLs l en el SenaL per aprovar el prlnclpl de reforma, per 2/3 parLs dels membres de les Cambres) l, despres, en cas de prosperar la lnlclaLlva en aquesL prlmer momenL, a decldlr el conLlnguL flnal de la
128
proposLa (aprovacl parlamenLarla de la revlsl consLlLuclonal, per 2/3 parLs de les noves cambres elegldes) l, flnalmenL, a raLlflcar-la perque enLrl en vlgor (referendum a LoL l'LsLaL). Ln aquesLs Lres momenLs, l'LsLaL, a Lraves de dlverses lnsLancles, poL negar-se a LramlLar la demanda formulada per la CenerallLaL, poL conflgurar unllaLeralmenL el conLlnguL de la reforma l poL negar-se a raLlflcar el resulLaL de la reforma consLlLuclonal aprovada en seu parlamenLarla. uavanL d'aquesLa posslble slLuacl de bloquelg esLaLal, es podrla acLuar en els maLelxos Lermes que en cas de negaLlva de l'LsLaL a la negoclacl, que s'examlna despres.
Com a segona posslblllLaL, la demanda per fer efecLlu el resulLaL de la consulLa es planLe[arla a l'LsLaL al marge dels procedlmenLs legals prevlsLos en l'acLuallLaL. AquesLa opcl podrla venlr moLlvada pel feL de creure que la vla de la revlsl consLlLuclonal no es adequada per aquesLa demanda l que, en reallLaL, s'esLa davanL d'un proces consLlLuenL nou, que no poL quedar consLreL per les prevlslons consLlLuclonals acLuals, que no esLan pensades per aquesLa slLuacl. AquesLa vla a-legal presenLa preclsamenL l' lnconvenlenL de slLuar-se al marge de la legallLaL, que poL lncldlr en el grau d'accepLacl l de leglLlmlLaL amb que es percebl el proces, LanL a l'lnLerlor com en l'escena lnLernaclonal. S'ha de dlr per que un procedlmenL extto leqem no lmpllca necessarlamenL que slgul cootto leqem. Ln aquesL cas, la negoclacl enLre l'LsLaL l la CenerallLaL podrla vehlcular-se a Lraves d'un proces de nou formaL, no prevlsL avul a l'ordenamenL espanyol, en correspondencla al feL que no esLa prevlsLa Lampoc la posslblllLaL de secessl, sense per[udlcl que el seu resulLaL flnal fos soLmes als requerlmenLs que exlgelx la legallLaL, lnLerna l/o lnLernaclonal 43 . Ln aquesL cas, l'LsLaL dlsposa Lambe d'una capaclLaL de bloquelg, que no cal que s'expressl a Lraves d'acLes especlflcs o en momenLs processals concreLs, l que, a mes, es podrla basar en el feL de que la demanda formulada per la CenerallLaL no seguelx els LramlLs legals perLlnenLs.
43 una revlsl consLlLuclonal (on el problema podrla raure en el referendum flnal, obllgaLorl l vlnculanL, que s'haurla de celebrar en LoL l'amblL de l'LsLaL) l el reconelxemenL lnLernaclonal per al nalxemenL del nou esLaL.
129
Ln els dos casos, la CenerallLaL haurla d'lnlclar el proces l planLe[ar, per una vla o l'alLra, la demanda de negoclaclons a l'LsLaL per arrlbar a la lndependencla, que en cas de fracas podrla obrlr vles unllaLerals com la uul.
ues del punL de vlsLa de l'LsLaL, l una vegada planLe[aL el pro[ecLe per la CenerallLaL, l'LsLaL esLarla obllgaL a obrlr el proces corresponenL a la vla lnlclada per CaLalunya: la revlsl consLlLuclonal o be la negoclacl dlrecLa amb la CenerallLaL. Ln el prlmer cas, aquesLa oberLura es auLomaLlca, l el Congres dels ulpuLaLs haurla de LracLar la quesLl en una sessl plenarla l decldlr sl aprova (per 2/3) el prlnclpl de revlsl. Sl l'aprova, el Lrasllada al SenaL, que ha de fer el maLelx, l sl Lambe resulLa aprovaL, es dlssolen les CorLs, se celebren noves elecclons l les noves cambres debaLen l aproven (per 2/3) la revlsl consLlLuclonal, que s'ha de soLmeLre flnalmenL a referendum a LoL l'LsLaL. L'lnlcl del proces es auLomaLlc, per l'LsLaL el poL aLurar [a en la seva fase lnlclal, per la vla de no aprovar en el plenarl de les cambres el prlnclpl de revlsl. Sl alx succels, o be sl es produelx un bloquelg o una negaLlva esLaLal a conLlnuar-lo l arrlbar a una solucl saLlsfacLrla d'acord amb el resulLaL de la consulLa, s'esLarla davanL l'escenarl de negaLlva esLaLal, que es LracLa a conLlnuacl.
Ln el segon cas, alx es, la demanda de negoclaclons dlrecLes de la CenerallLaL a l'LsLaL per lmplemenLar el resulLaL de la consulLa, l pel cas que, com es probable, no esLlgul preesLablerL abans el proces que haurlen de segulr, haurla de ser ob[ecLe a la seva vegada d'una negoclacl enLre les dues parLs, per deLermlnar el momenL en que s'han d'lnlclar, el seu calendarl, el seu formaL l procedlmenL l l'agenda dels Lemes a LracLar. AquesLa negoclacl per esLrucLurar el proces de negoclacl per apllcar el resulLaL de la consulLa poL ser mes o menys dlflcll en funcl del grau d'acord de l'LsLaL en la celebracl de la consulLa, per es lmpresclndlble per donar forma al proces.
Ln cas que l'LsLaL no accepLl lnlclar aquesL proces negoclador, per negar valor vlnculanL a la consulLa, per no reconelxer el seu resulLaL, per conslderar que ha de
130
segulr un procedlmenL legal dlferenL o per quesLlons dlrecLamenL de fons, el problema que es planLe[a es de naLuralesa essenclalmenL pollLlca, l no [urldlca, l s'haurla de resoldre per LanL a Lraves de mlL[ans pollLlcs, l no [urldlcs, encara que no s'ha de descarLar la posslblllLaL d'acudlr a lnsLancles [urlsdlcclonals, sl escau, de caracLer lnLernaclonal. LnLre els mlL[ans pollLlcs poL Lenlr un pes lmporLanL el recurs a la medlacl lnLernaclonal, de Lal manera que alguns esLaLs l/o alguns organlsmes lnLernaclonals o supranaclonals slguln crldaLs a acLuar prop de l'LsLaL (l de la CenerallLaL) per faclllLar LanL l'oberLura del proces de negoclacl com el seu desenvolupamenL, davanL les dlflculLaLs que es puguln produlr, sense excloure com a darrera solucl vles unllaLerals com la uul.
AquesLa maLelxa solucl, en Lermes generals, es la que es podrla apllcar en cas de bloquelg o negaLlva de l'LsLaL a avanar en el proces de revlsl consLlLuclonal l arrlbar a una solucl saLlsfacLrla d'acord amb el resulLaL de la consulLa, sl s`ha segulL aquesLa vla. no resulLarla accepLable que el resulLaL de la consulLa es conslderes acomplerL amb el mer lnlcl del procedlmenL de revlsl consLlLuclonal, que poL quedar lnLerrompuL quasl d'enLrada amb el rebulg del Congres dels ulpuLaLs o del SenaL, en el debaL lnlclal. 1anL en aquesL supslL com en els alLres dlns d'aquesL procedlmenL en els quals l'LsLaL poL negar-se a arrlbar a una solucl saLlsfacLrla d'acord amb el resulLaL de la consulLa, pacLada amb la CenerallLaL, s'esLarla de feL davanL d'una negaLlva esLaLal a negoclar, que generarla un problema pollLlc equlvalenL al que es produelx Lambe en l'alLra vla posslble, l al qual s'haurla d'apllcar el maLelx Llpus de soluclons, lnclosa en ulLlma lnsLancla la uul.
!unLamenL amb l'lnlcl del proces negoclador amb l'LsLaL, per una vla o l'alLra, l a banda de les gesLlons especlflques que s'haguessln de reallLzar per aconsegulr una medlacl lnLernaclonal que, sl fos necessarl, el faclllLes, la vlcLrla del sl" haurla de comporLar una serle d'acLuaclons de la CenerallLaL en l'amblL lnLernaclonal, desLlnades a aconsegulr el reconelxemenL del resulLaL de la consulLa, l'accepLacl l la presencla en la comunlLaL lnLernaclonal l el suporL al proces de negoclacl amb l'LsLaL, que amb LoLa
131
probablllLaL, l flns l LoL en el cas que s'obrls amb un bon cllma, presenLarla problemes que posslblemenL nomes es podrlen desencallar amb una lnLervencl de Lercers. Les acclons de la CenerallLaL en aquesL senLlL l les posslbles acLuaclons dels acLors lnLernaclonals seran LracLades en els lnformes relaLlus a les relaclons amb la comunlLaL lnLernaclonal (lnforme n. 3) l a la lnLernaclonallLzacl del proces (lnforme n. 19).
u'alLra banda, caldrla Lambe una acLuacl de la CenerallLaL respecLe de les lnsLlLuclons de la unl Luropea, per deLermlnar qulna es la poslcl de la unl davanL la lndependencla de CaLalunya l per faclllLar l'admlssl com a nou socl comunlLarl o, en el seu cas, deLermlnar l'esLaLus de CaLalunya respecLe de la unl. ALes que la poslcl de la unl es forma a parLlr del dlaleg enLre les seves lnsLlLuclons, caldrla emprendre acclons especlflques l probablemenL dlferenclades respecLe del arlamenL, de la Comlssl l del Consell (esLaLs membres l resldencla). l alx abans flns l LoL de la celebracl de la consulLa, amb la flnallLaL que aquesLa es pugul celebrar conelxenL la poslcl de la unl. AquesLes quesLlons seran LracLades en l'lnforme relaLlu a les relaclons amb la unl Luropea (lnforme n. 2).
7.1.2 PlpLesl de vlcLrla del no"
Ln cas de vlcLrla de l'opcl no" a una pregunLa dlrecLa sobre la lndependencla de CaLalunya, la consequencla dlrecLa l lmmedlaLa es la de descarLar aquesLa alLernaLlva l, per LanL, el rebulg que es planLegl cap lnlclaLlva en aquesL senLlL per parL de la CenerallLaL.
AquesL resulLaL, per, no es poL lnLerpreLar com una opcl a favor del manLenlmenL de l'stoto poo, encara que aquesL es l'efecLe lmmedlaL que es produelx, l, naLuralmenL, Lampoc es poL enLendre en el senLlL que queden excloses per al fuLur modlflcaclons o reformes del model acLual, que no poL quedar peLrlflcaL.
132
AquesL resulLaL de la consulLa no poL lmpedlr, doncs, el planLe[amenL de nous pro[ecLes de reforma, llevaL del que ha esLaL rebuL[aL en la prpla consulLa. er flns l LoL aquesLa opcl rebuL[ada no poL quedar proscrlLa a perpeLuiLaL, sln exclosa nomes duranL un Lemps raonable. Ln efecLe, no es poL lmpedlr que en el fuLur es pugul Lornar a planLe[ar la maLelxa quesLl, per no serla raonable fer-ho flns que hagl passaL un cerL Lemps. La unlca referencla dlsponlble en el panorama comparaL recenL es la del Cuebec, on el segon referendum va Lenlr lloc 13 anys despres del prlmer.
er valorar aquesL Lemps raonable" s'han de Lenlr en compLe al menys dos facLors: el resulLaL de la consulLa (de Lal manera que com mes a[usLaL hagl esLaL el resulLaL, mes posslblllLaLs Le de repeLlr-se la consulLa en un fuLur relaLlvamenL proper) l les ma[orles o qurums que, en el seu cas, s'hagln exlglL (de manera que sl s'ha produiL una vlcLrla del sl", lnsuflclenL per segons les regles de ma[orla l/o qurum esLablerLes, mes posslblllLaLs l leglLlmlLaL Le la seva repeLlcl en un fuLur proper).
8es lmpedelx, en canvl, que es planLegln, per vla de consulLa o a Lraves d'alLres procedlmenLs, alLres pro[ecLes de reforma, amb un conLlnguL dlferenL del que hagl esLaL rebuL[aL en la consulLa. Ll senLlL d'aquesLs alLres pro[ecLes de reforma, alxl com les vles per planLe[ar-los, es naLuralmenL una quesLl pollLlca, que s'haurla de valorar pels parLlLs l per les lnsLlLuclons a parLlr del conLexL exlsLenL l les dlverses demandes en presencla. Serla aconsellable que les forces pollLlques parLldarles de la lndependencla dlsposessln d'aquesLes proposLes alLernaLlves per al cas que fracasses la proposLa prlnclpal soLmesa a consulLa, per evlLar en la mesura del posslble el desconcerL que es podrla produlr despres de la consulLa amb aquesL resulLaL. naLuralmenL, alx no lmpllca haver de fer publlques amb anLelacl aquesLes proposLes alLernaLlves o l'esLraLegla per a la gesLl d'un evenLual resulLaL advers.
llnalmenL, cal dlr que, en cas d'una vlcLrla del no" en la consulLa, probablemenL es planLe[arlen consequencles de caracLer pollLlc, LanL per al Covern com per a les forces lmpulsores de l'opcl que hagl esLaL perdedora, la magnlLud l el senLlL de les quals
133
dependrlen en gran parL dels resulLaLs concreLs de la consulLa. Ls facll d'lmaglnar que aquesLes consequencles pollLlques es planLe[arlen LanL per parL de les forces pollLlques que haguessln obLlnguL la vlcLrla a la consulLa com Lambe, lnLernamenL l a lnsLancla prpla, per parL de les forces que haguessln perduL.
7.2 Les conseqnc|es d'una consu|ta amb una pregunta sobre |a |ndependnc|a de Cata|unya amb c|usu|a de sa|vaguarda
7.2.1 PlpLesl de vlcLrla del sl"
Ln cas d'un resulLaL de la consulLa favorable a una pregunLa sobre la lndependencla de CaLalunya formulada amb clausules de salvaguarda de la legallLaL, o en Lermes d'lnlclar el proces legal per assollr un LsLaL lndependenL, la consequencla lmmedlaLa serla l'obllgacl del arlamenL de CaLalunya de presenLar una lnlclaLlva de revlsl consLlLuclonal per consLlLulr un LsLaL lndependenL.
A parLlr d'aqul, es d'apllcacl el que [a s'ha dlL en l'aparLaL anLerlor, respecLe d'un resulLaL favorable a una pregunLa de caracLer dlrecLe sobre la lndependencla, per al cas que se seguelxl la prlmera de les vles lndlcades (la revlsl consLlLuclonal). L'unlca dlferencla conslsLelx que aqul algu podrla conslderar que el resulLaL de la consulLa queda acomplerL amb la slmple presenLacl de la lnlclaLlva per revlsar la ConsLlLucl l el conseguenL lnlcl formal del proces, encara que aquesL quedes barraL lmmedlaLamenL despres, amb el rebulg del Congres l/o del SenaL per aprovar el prlnclpl de revlsl.
AquesLa lnLerpreLacl formallsLa, per, no poL sosLenlr-se serlosamenL. Ln efecLe, no delxarla de consLlLulr un frau, l ser vlsL alxl a l'lnLerlor l a l'escena lnLernaclonal, que un pronunclamenL ma[orlLarl de la poblacl de CaLalunya a favor de la lndependencla en una consulLa que a mes ha esLaL molL dlflcll de reallLzar, es venLlll amb una slmple
134
negaLlva d'enLrada per parL de l'LsLaL, que Lanqul deflnlLlvamenL la quesLl. Ls evldenL que, per sobre de la concreLa formulacl de la pregunLa, la consulLa es planLe[a essenclalmenL sobre la lndependencla de CaLalunya. AquesLa es la quesLl subsLanLlva que es debaL, que prlma claramenL sobre els aspecLes procedlmenLals. llns l LoL en el cas hlpoLeLlc d'una pregunLa complexa l confusa, es molL probable que les opclons pel sl" l pel no" s'acabessln ldenLlflcanL amb poslclons favorables o conLrarles a la lndependencla, de Lal manera que al flnal el voL, en reallLaL, es donarla enLre dues alLernaLlves slmples l clares. Ln el cas d'una pregunLa en Lermes d'lnlcl del proces, que no es nl complexa nl confusa, aquesLa ldenLlflcacl es mes que probable l l'expressl de la volunLaL popular que derlves de la consulLa Llndrla Lambe un senLlL molL clar, cenLraL en el feL subsLanLlu de la lndependencla. La pressl d'aquesL resulLaL es farla senLlr, sens dubLe, en LoL el procedlmenL, que no es podrla venLllar amb una slmple negaLlva de l'LsLaL a la lnlclaLlva de la reforma. Sl aquesL fos el cas, la slLuacl s'haurla de LracLar com en l'escenarl del rebulg a obrlr la negoclacl, l s'hl haurlen d'apllcar els remels adlenLs, de caracLer essenclalmenL pollLlc l amb un forL componenL lnLernaclonal.
Alx maLelx es poL sosLenlr sl el bloquelg aparelx en fases posLerlors del procedlmenL de revlsl. Cue s'lnlcli el procedlmenL no suposa necessarlamenL que aquesL acabl en un resulLaL que saLlsfacl l'LsLaL l la CenerallLaL, congruenL amb la volunLaL expressada en la consulLa. Sl resulLa lmposslble arrlbar a un acord saLlsfacLorl dlns del procedlmenL de revlsl consLlLuclonal, aquesL lnLenL es conslderarla fracassaL l es podrla obrlr, en el seu cas, una negoclacl dlrecLa, enLenenL que s'esLa davanL d'un momenL consLlLuenL nou. Ls en reallLaL la maLelxa slLuacl que es donarla en l'alLre supslL que s'ha examlnaL en l'aparLaL anLerlor, amb les maLelxes dlflculLaLs l problemes, per havenL reallLzaL un lnLenL prevl d'lmplemenLar el resulLaL de la consulLa per vla de reforma consLlLuclonal.
er aquesL moLlu, l Lambe per fer fronL a les dlflculLaLs l bloque[os que prevlslblemenL farlen aparlcl en el proces de revlsl consLlLuclonal, caldrla que la CenerallLaL lnlcles
133
Lambe les acLuaclons de caracLer lnLernaclonal l davanL de la unl Luropea l els seus esLaLs membres que s'han lndlcaL en l'aparLaL anLerlor.
Amb aquesLes conslderaclons, s'ha de concloure que no exlsLelxen dlferencles essenclals enLre les consequencles que es derlven del sl" en una consulLa amb una pregunLa dlrecLa sobre la lndependencla l en una alLra pregunLa formulada amb clausules de salvaguarda de la legallLaL o en Lermes d'lnlcl del proces per assollr aquesL maLelx ob[ecLlu.
7.2.2 PlpLesl de vlcLrla del no"
Ln cas d'una vlcLrla del no" en una consulLa amb una pregunLa formulada en Lermes d'lnlcl del proces que conduelxl a la lndependencla, la consequencla lmmedlaLa l dlrecLa es que la CenerallLaL no podrla presenLar la lnlclaLlva de reforma consLlLuclonal al Congres dels ulpuLaLs.
Ln aquesL cas ens remeLem a les conslderaclons que s'han feL en la hlpLesl del no" respecLe d'una pregunLa dlrecLa sobre la lndependencla, aLes que no hl ha dlferencles enLre els dos supslLs.
7.3 Les conseqnc|es d'una consu|ta amb pregunta m|t|p|e
Ln la hlpLesl d'una consulLa amb pregunLa mulLlple la prlmera quesLl que sorgelx, en un cas com el presenL, es la de deLermlnar qulna es l'opcl que resulLa guanyadora, sl cap d'elles obLe la ma[orla absoluLa dels voLs emesos. Alx es alxl perque, en el nosLre cas, l Lal com s'ha expllcaL en l'aparLaL anLerlor, les opclons que es presenLarlen no sn slmeLrlques l homogenles, de Lal manera que la comblnacl dels resulLaLs a favor de cada una d'elles poL no reflecLlr una volunLaL popular clara en Lorn de les declslons baslques sobre la conflguracl del model pollLlc que es propugna per al fuLur.
136
Ln efecLe, sl les quaLre opclons a consulLar fossln: (l) manLenlmenL de l'stoto poo, (ll) LsLaL federaL, (lll) LsLaL confederaL l (lv) lndependencla, aparelxen al menys dos Llpus de problemes. Ln prlmer lloc, hl ha alLernaLlves que admeLen concreclons dlverses (especlalmenL, LsLaL federaL l LsLaL confederaL). llns l LoL l'opcl pel manLenlmenL de l'stoto poo no es podrla enLendre com una lmposslblllLaL de procedlr a cerLes reformes o canvls en l'LsLaL auLonmlc acLual. Alx fa que la vlcLrla d'alguna d'aquesLes opclons Llngul despres una concrecl molL dlflcll en proposLes posLerlors. er evlLar aquesL problema, cada una d'aquesLes grans opclons haurla d'anar acompanyada d'un programa mlnlm que concreLes al menys les llnles mesLres de les reformes a emprendre, la qual cosa fa la consulLa enormemenL complexa, com [a s'ha dlL.
l en segon lloc, cerLes comblnaclons de voLs a favor de les dlverses opclons poden fer lnvlable pollLlcamenL el resulLaL de la consulLa. ensem, per exemple, en una hlpLesl en la que guanya en nombre de voLs l'opcl stoto poo, per la suma de les alLres Lres es superlor. AquesL resulLaL (l qualsevol alLre en el que la suma de voLs de les opclons no guanyadores slgul superlor a la de la guanyadora flnal) Le una gesLl lmposslble l farla compleLamenL lnuLll, l flns l LoL perLorbadora, la consulLa. AlLres comblnaclons de resulLaLs poden Lambe dlflculLar enormemenL una expressl clara de la volunLaL popular, fenL fracassar l'ob[ecLlu essenclal de la consulLa, que es permeLre que el poble de CaLalunya decldelxl sobre el seu fuLur pollLlc. AquesLes dlflculLaLs nomes es podrlen obvlar sl una de les opclons assolls una ma[orla absoluLa dels voLs emesos. Cue es produelxl aquesL feL, per, es lmposslble de predlr, d'una banda, l, d'una alLra, no es convenlenL exlglr [urldlcamenL que es produelxl aquesLa ma[orla per conslderar que una opcl ha esLaL guanyadora, com s'ha dlL en l'aparLaL 4.4.
Ln qualsevol cas, la vlcLrla d'alguna de les opclons que no fos la lndependencla o el manLenlmenL de lstoto poo (alx es, les opclons a favor de l'LsLaL federaL o de l'LsLaL confederaL) suposarla expressar el suporL popular a l'lnlcl d'un proces de reformes (probablemenL de caracLer consLlLuclonal, segons l'abasL de les proposLes lnlclals en
137
que es concreLes cada una), el resulLaL del qual es deLermlnarla preclsamenL a Lraves d'aquesL proces, baslcamenL a Lraves de la negoclacl enLre els dlversos parLlLs pollLlcs en el doble amblL esLaLal l caLala, l que probablemenL haurla de ser soLmes a referendum amb posLerlorlLaL (sl la reforma suposes una modlflcacl de l'LsLaLuL d'AuLonomla de CaLalunya l/o de la ConsLlLucl). Sl el resulLaL de la consulLa fos a favor de la lndependencla (amb les dlflculLaLs per conslderar quan es produelx una vlcLrla" d'una opcl , que es un problema comu a LoLes les alLernaLlves, com [a s'ha dlL), les consequencles serlen les que s'han examlnaL, en la hlpLesl d'una pregunLa sobre nomes dues opclons.
La manera d'evlLar, almenys relaLlvamenL, els problemes que presenLa la consulLa amb pregunLa mulLlple manLenlnL per la posslblllLaL de dlverses opclons, es uLlllLzanL un slsLema com el del voL alLernaLlu que permeLl l'agregacl de les preferencles dels voLanLs en els Lermes examlnaLs a l'aparLaL 4.1.3. Ln aquesL supslL, sl Lrlomfava el sl" a la lndependencla esLarlem en l'escenarl que s'examlna en l'aparLaL precedenL. Sl Lrlomfava qualsevol alLra opcl, esLarlem davanL de l'escenarl que s'ha lndlcaL per al cas de la pregunLa mulLlple, caracLerlLzaL per la dlflculLaL d'lnLerpreLar l apllcar, en el seu cas, el resulLaL produiL. A mes, aquesLes opclons afecLen la volunLaL pollLlca no Lan sols dels caLalans, sln Lambe del LoLs els cluLadans espanyols als quals no s'haurla consulLaL encara sobre el seu acord o no amb aquella opcl guanyadora.
7.4 Les conseqnc|es d'una consu|ta amb una pregunta per un "Lstat prop|"
Ll que s'ha dlL flns ara resulLa apllcable a l'opcl de la consLlLucl de CaLalunya en un LsLaL lndependenL. Cal conslderar ara la hlpLesl que la consulLa conLlngul una pregunLa, Lambe dlrecLa, sobre la consLlLucl de CaLalunya en LsLaL propl". LnLre les dues opclons hl ha maLlsos lmporLanLs, que poden lncldlr en les consequencles que es derlvln d'una hlpoLeLlca vlcLrla del sl" a una o alLra d'aquesLes alLernaLlves.
138
Ln efecLe, sl la pregunLa fos dlrecLamenL sobre la lndependencla", l'expressl de la volunLaL popular en cas de vlcLrla d'aquesLa opcl serla clara l no oferlrla cap dubLe, en el senLlL de demanar un LsLaL lndependenL. Sl la pregunLa es formules en Lermes de consLlLucl d'un LsLaL propl", la vlcLrla del sl" lmpllcarla la demanda d'un canvl profund en lstoto poo acLual de CaLalunya (comunlLaL auLnoma dlns de l'LsLaL auLonmlc acLual, dlssenyaL per la CL 78 l l'LAC 06), per delxarla la porLa oberLa a alLernaLlves dlferenLs: LsLaL lndependenL, LsLaL confederaL amb Lspanya, l flns l LoL LsLaL federaL dlns d'una federacl espanyola. S'han de fer aqul dues observaclons: d'una banda, l en LoL cas, el pronunclamenL ma[orlLarl a favor d'un LsLaL propl" lmpllcarla una demanda de canvl profund respecLe del model acLual l l'exlgencla d'lnlcl d'un proces de negoclacl amb l'LsLaL, per desembocar en algun dels Lres escenarls esmenLaLs. no Llndrla senLlL nl serla accepLable un slmple canvl nomlnal (per exemple, de comunlLaL auLnoma" a LsLaL", o la denomlnacl formal de l'esLrucLura LerrlLorlal consLlLuclonal acLual com LsLaL federal"), que serla percebuL, amb ra, com un frau. Caldrlen, per LanL, reformes profundes respecLe del model acLual, que augmenLessln de manera slgnlflcaLlva, en quallLaL l en quanLlLaL, l'auLogovern de CaLalunya l les seves esLrucLures d'LsLaL. Ln aquesL proces de negoclacl serlen apllcables les maLelxes conslderaclons que s'han feL mes amunL sobre l'opcl de l'LsLaL lndependenL, encara que en aquesL cas la dlmensl lnLernaclonal podrla quedar reduida de manera slgnlflcaLlva o flns l LoL desaparelxer.
u'alLra banda, l malgraL que els Lres escenarls lndlcaLs (LsLaL lndependenL, LsLaL confederaL l LsLaL federaL) podrlen conslderar-se posslbles l congruenLs amb un resulLaL de la consulLa favorable a la creacl d'un LsLaL propl", s'ha de posar en relleu que, en la culLura pollLlca espanyola l caLalana, el Lerme LsLaL propl" s'enLen mes en Lermes d'LsLaL lndependenL" que d'LsLaL federaL" o flns l LoL que d'LsLaL confederaL", de Lal manera que sl flnalmenL la solucl fos alguna d'aquesLes dues darreres, almenys un secLor dels voLanLs del sl" a l'LsLaL propl es podrlen senLlr defraudaLs o no reconeguLs flnalmenL en l'opcl per la qual van voLar. er lmplemenLar qualsevol d'aquesLes dues soluclons, no obsLanL, es requerlrla un
139
referendum de revlsl consLlLuclonal (aLes que l'apllcacl d'aquesLs models suposa una modlflcacl consLlLuclonal profunda, molL probablemenL per la vla de la revlsl de l'arL. 168 CL) com a punL flnal del proces, l en aquesL referendum LoLs els voLanLs podrlen Lornar a expressar la seva poslcl.
7.S Conc|us|ons
Les consequencles de la consulLa depenen d'enLrada de la pregunLa que es presenLl als elecLors.
La vlcLrla del sl" en una consulLa amb una pregunLa dlrecLa sobre la lndependencla de CaLalunya, malgraL que els referendums l les consulLes sn [urldlcamenL consulLlus", genera no solamenL consequencles pollLlques lnnegables, sln Lambe deures o consequencles [urldlques en relacl als poders publlcs lmpllcaLs. el que fa a la CenerallLaL, esLarla obllgada a planLe[ar a l'LsLaL el pro[ecLe de secessl. Po podrla fer presenLanL una lnlclaLlva de reforma consLlLuclonal o be planLe[anL una negoclacl dlrecLa amb l'LsLaL al marge del procedlmenL de reforma consLlLuclonal. La prlmera alLernaLlva Le l'avanLaLge pollLlc l [urldlc propl del respecLe escrupols a la legallLaL vlgenL, Le l'lnconvenlenL que l'LsLaL poL bloque[ar el proces, feL que obllgarla a acudlr a soluclons pollLlques, lnclosa la medlacl lnLernaclonal, l donarla pas a la posslblllLaL d'emprar vles alLernaLlves, com la uul. Sl la CenerallLaL esLlma que la vla de la reforma consLlLuclonal no es adequada l que en reallLaL s'esLa davanL d'un proces consLlLuenL nou, podrla lnsLar la negoclacl amb l'LsLaL a Lraves d'un proces de nou formaL. 1anmaLelx, es planLe[a Lambe en aquesL cas sl la formallLzacl del resulLaL d'aquesL proces s'ha de fer o es poL fer per la vla legal exlsLenL (reforma de la ConsLlLucl). Ln cas d'opLar per formallLzar-lo mlL[ananL una reforma consLlLuclonal, el problema rau en el referendum flnal, obllgaLorl l vlnculanL, que s'haurla de celebrar en LoL l'amblL de l'LsLaL.
140
Ln LoL cas, la CenerallLaL haurla de promoure Lambe una serle d'acLuaclons en l'amblL lnLernaclonal l de la unl Luropea, desLlnades a aconsegulr el suporL al proces negoclador amb l'LsLaL, lnclosa la dlsposlcl a una posslble medlacl, l'accepLacl l la presencla en la comunlLaL lnLernaclonal, l l'admlssl de CaLalunya com a nou socl de la unl Luropea o, en el seu cas, a deLermlnar l'esLaLus de CaLalunya flns la seva adhesl.
L'LsLaL espanyol, per la seva banda, en cas de vlcLrla del sl" haurla d'accepLar obrlr el proces negoclador. Ln cas de negaLlva, o de rebulg lnlclal o de bloquelg sl s'uLlllLza la vla de la reforma consLlLuclonal, el problema que es planLe[a es de naLuralesa essenclalmenL pollLlca l s'haurla de resoldre a Lraves de mlL[ans pollLlcs, lnclosa la medlacl lnLernaclonal.
La vlcLrla del no" en aquesL maLelx Llpus de consulLa no es poL lnLerpreLar com una slmple opcl pel manLenlmenL de lstoto poo, que no poL quedar peLrlflcaL. AquesL resulLaL no podrla lmpedlr el planLe[amenL de nous pro[ecLes de reforma l, flns l LoL, despres d'un Lemps raonable, nous pro[ecLes de consulLa sobre la creacl d'un LsLaL lndependenL.
Ln una consulLa amb una pregunLa formulada amb clausules de salvaguarda de la legallLaL o com un mandaL dlrlglL al arlamenL de CaLalunya per lnlclar el proces per consLlLulr CaLalunya com un LsLaL lndependenL, la consequencla lmmedlaLa de la vlcLrla del sl" serla l'obllgacl del arlamenL de presenLar una lnlclaLlva de revlsl consLlLuclonal per assollr aquesL ob[ecLlu. A parLlr d'aqul serla d'apllcacl el que s'ha dlL respecLe de la pregunLa dlrecLa, en l'escenarl de la negoclacl segons la vla legal exlsLenL. La dlferencla rau en el feL que algu poL conslderar que el resulLaL de la consulLa queda acomplerL amb la slmple presenLacl de la lnlclaLlva per revlsar la ConsLlLucl, que podrla ser rebuL[ada d'lnlcl pel Congres l/o el SenaL. AquesLa lnLerpreLacl formallsLa no poL sosLenlr-se serlosamenL l serla percebuda com un frau, a l'lnLerlor l a l'escena lnLernaclonal. Ln cas de negaLlva de l'LsLaL a lnlclar el proces de negoclacl o de bloquelg posLerlor al llarg d'aquesL proces, esLarlem davanL el maLelx
141
escenarl de bloquelg que s'ha LracLaL respecLe de la pregunLa dlrecLa l serlen d'apllcacl les maLelxes soluclons.
Ln LoL cas, cal assenyalar que per sobre de la concreLa formulacl de la pregunLa, la consulLa es planLe[arla essenclalmenL sobre la lndependencla de CaLalunya, donanL prlmacla claramenL a la quesLl subsLanLlva sobre la procedlmenLal. Sl resulLes lmposslble arrlbar a un acord saLlsfacLorl dlns del procedlmenL de revlsl consLlLuclonal, aquesL lnLenL es conslderarla fracassaL l es podrla obrlr, en el seu cas, una negoclacl dlrecLa, enLenenL que s'esLa davanL d'un momenL consLlLuenL nou. Ls en reallLaL la maLelxa slLuacl que es donarla en el cas de la pregunLa dlrecLa, amb les maLelxes dlflculLaLs l problemes, per havenL reallLzaL un lnLenL prevl d'lmplemenLar el resulLaL de la consulLa per vla de reforma consLlLuclonal.
Ln una consulLa amb resposLes mulLlples, els resulLaLs, llevaL que es produelxl una ma[orla absoluLa a favor d'alguna de les opclons, poden ser de molL dlflcll lnLerpreLacl l la seva lmplemenLacl, en consequencla, poL resulLar molL problemaLlca.
Sl la pregunLa es referls a la creacl d'un esLaL propl" l en aquesLa locucl es conslderessln lncloses frmules federals o confederals, la lmplemenLacl del sl" exlglrla una reforma de la ConsLlLucl, molL probablemenL per la vla agreu[ada de reforma l, per LanL, amb un nou referendum en el qual els voLanLs podrlen Lornar a voLar.
8. V|es a|ternat|ves en cas de no poder-se fer |a consu|ta |ega|
8.1 Consu|tes m|t[anant votac| per v|es a|ternat|ves
L'lnforme sobre la consulLa, elaboraL per l'lnsLlLuL d'LsLudls AuLonmlcs el mar del 2013, assenyala que una negaLlva de l'LsLaL a convocar una consulLa, a auLorlLzar-la o a
142
permeLre que es reallLzl obrlrla a la CenerallLaL la posslblllLaL d'emprar, leglLlmamenL des d'una perspecLlva pollLlca, vles alLernaLlves de convocaLrla de consulLes, a Lraves de consulLes no oflclals o elecclons pleblsclLarles, que podrlen ser lmplemenLades mlL[ananL declaraclons unllaLerals del arlamenL.
ues de la CenerallLaL l amb el suporL de la ma[orla d'a[unLamenLs de CaLalunya es podrla organlLzar una consulLa al marge de les dlsposlclons legals de l'LsLaL l de les de la CenerallLaL (sl aquesLes darreres han esLaL suspeses pel 1rlbunal ConsLlLuclonal a lnsLancles del govern cenLral). Ls LracLarla d'apllcar la legallLaL caLalana malgraL la seva suspensl.
una posslble alLernaLlva conslsLlrla en que l'organlLzacl de la consulLa correspongues excluslvamenL a enLlLaLs de la socleLaL clvll, malgraL compLar amb el suporL lndlrecLe de la CenerallLaL l dels a[unLamenLs.
Lls lnconvenlenLs d'aquesLs escenarls sn clars: confronLacl fronLal amb l'LsLaL sl s'empra la prlmera de les vles esmenLades, facll campanya de despresLlgl des dels acLors l lnsLlLuclons conLrarls a la consulLa per la seva lnuLlllLaL" (presenLada com a lllegal l anLlconsLlLuclonal), prevlslble escassa o lnsuflclenL parLlclpacl, desleglLlmacl dels resulLaLs -Lambe en l'esfera lnLernaclonal-, problemes loglsLlcs d'organlLzacl, eLc.
Cal comenar per preclsar que el concepLe d'elecclons pleblsclLarles es de caracLer pollLlc l no [urldlc. ulL en alLres paraules, la naLuralesa pleblsclLarla d'unes elecclons no ve deLermlnada per l'ordenamenL [urldlc sln per les clrcumsLancles pollLlques l per la poslcl dels acLors, especlalmenL les lnsLlLuclons l els parLlLs, que lnLervenen en el
143
desenvolupamenL dels comlcls. Ln aquesL senLlL unes elecclons pleblsclLarles serlen aquelles que en Lermes pollLlcs Llndrlen com a ob[ecLlu essenclal conelxer l'oplnl de l'elecLoraL al volLanL d'una deLermlnada proposLa pollLlca de gran Lranscendencla general. Ln l'acLual conLexL pollLlc de CaLalunya unes elecclons podrlen Lenlr caracLer pleblsclLarl sl un cop convocades les elecclons pel resldenL de la CenerallLaL els parLlLs les afronLaven en els seus programes l en la campanya elecLoral amb l'ob[ecLlu pollLlc fonamenLal d'obLenlr de l'elecLoraL un pronunclamenL clar sobre la lndependencla de CaLalunya.
Ln efecLe, sl es consLaLa de manera lnconLroverLlble la lmposslblllLaL de fer el referendum o la consulLa sobre la lndependencla de CaLalunya per les vles legals anLerlormenL exposades com a consequencla del relLeraL capLenlmenL conLrarl de les lnsLlLuclons de l'LsLaL, la vla alLernaLlva de les elecclons pleblsclLarles es revela com la mes adlenL per poder conelxer la poslcl dels cluLadans l cluLadanes de CaLalunya sobre el seu fuLur pollLlc collecLlu. A aquesL propslL es poden lnvocar argumenLs de legallLaL, d'eflcacla l de respecLe al prlnclpl democraLlc.
ComenanL per les raons de legallLaL, no hl cap mena de dubLe que el resldenL de la CenerallLaL, de conformlLaL amb l'arLlcle 73 de l'LsLaLuL, Le la faculLaL de convocar elecclons en el momenL que ho esLlml oporLu soLa la seva excluslva responsablllLaL l amb els unlcs requerlmenLs d'una dellberacl prevla del Covern l de no fer-ho sl hl ha en LramlL una mocl de censura al arlamenL l sl no ha LranscorreguL un any des de la darrera dlssolucl anLlclpada de la cambra. Mes enlla dels que s'acaben d'lndlcar, no hl ha, per LanL, llmlLs a la poLesLaL de convocar elecclons per parL del resldenL de la CenerallLaL l aquesL poL exerclr-la llluramenL en Lermes pollLlcs, flns l LoL amb la lnLencl que els comlcls assolelxln un caracLer pleblsclLarl. Ln qualsevol cas, el decreL de convocaLrla haurla de ser ldenLlc al de les anLerlors elecclons ordlnarles, [a que en Lermes [urldlcs nomes hl han elecclons ordlnarles, l en aquesL senLlL s'haurla de llmlLar subsLanclalmenL a esLabllr la dlssolucl del arlamenL l la daLa dels comlcls (enLre 40 l 60 dles a parLlr de la convocaLrla) l a fer consLar la dellberacl prevla del Covern. el
144
seu caracLer legal aquesLa vla alLernaLlva oferelx, en comparacl amb la vla de les consulLes a-legals o no oflclals, els avanLaLges de ser respecLuosa amb la legallLaL, com exlgelx la 8esolucl 3/x del arlamenL, l de garanLlr-ne la vlablllLaL pracLlca, la parLlclpacl de LoLs els cluLadans sense dlflculLaLs Lecnlques de cap Llpus l la lmposslblllLaL de la desleglLlmacl dels resulLaLs.
La vla alLernaLlva de les elecclons pleblsclLarles sembla Lambe poLenclalmenL mes eflca que la vla de la medlacl lnLernaclonal com a lnsLrumenL per sorLlr de l'aLzucac provocaL per la negaLlva de l'LsLaL a fer posslble la reallLzacl d'una consulLa soblranlsLa a CaLalunya. Ln canvl, la celebracl d'unes elecclons pleblsclLarles permeLrla amb lmmedlaLesa, slmpllclLaL l rapldesa conelxer la volunLaL del poble de CaLalunya sobre el seu fuLur pollLlc collecLlu.
llnalmenL, el respecLe al prlnclpl democraLlc aconsella lgualmenL aLorgar la prlorlLaL a les elecclons pleblsclLarles com a vla alLernaLlva davanL la lmposslblllLaL de fer un referendum o una consulLa. Ln aquesL cas, la preferencla per la vla de les elecclons pleblsclLarles es conLraposa a la vla del recurs dlrecLe l lmmedlaL a una ueclaracl unllaLeral d'lndependencla (uul) feLa pel arlamenL de CaLalunya eleglL el 23 de novembre de 2012. 8especLe a alx, cal observar d'enLrada que l'lnforme de l'lLA sobre la consulLa en cap momenL consldera la uul del arlamenL com una vla alLernaLlva a les elecclons pleblsclLarles. Ans el conLrarl, l'lnforme esmenLaL esLlma que la uul del arlamenL ha de ser, sl escau, l'lnsLrumenL que, amb posLerlorlLaL a les elecclons pleblsclLarles, formallLzl o lmplemenLl la volunLaL popular derlvada dels resulLaLs elecLorals.
1anmaLelx, en el debaL pollLlc l medlaLlc s'ha slLuaL en ocaslons la uul del arlamenL com a posslble prlmera alLernaLlva davanL la lnvlablllLaL de convocar un referendum o una consulLa l, per LanL, es perLlnenL LracLar aqul aquesLa quesLl. uoncs be, no sembla que el arlamenL acLual, eleglL, el 23 de novembre de 2012, Llngul en prlnclpl, l sens per[udlcl del que s'apunLa al flnal de l'aparLaL 8.3, la leglLlmlLaL democraLlca per
143
adopLar una declsl de la Lranscendencla d'una uul, enLesa com a prlmera vla alLernaLlva davanL la lmposslblllLaL de celebrar un referendum o una consulLa. La ra es clara: les elecclons del 23 de novembre de 2012 no van ser unes elecclons pleblsclLarles en els Lermes deflnlLs anLerlormenL. Ln efecLe, malgraL que un dels elxos prlnclpals de la campanya elecLoral fos el debaL sobre el fuLur pollLlc collecLlu de CaLalunya, l'ob[ecLlu pollLlc fonamenLal dels comlcls no va ser demanar als cluLadans un pronunclamenL clar sobre la lndependencla de CaLalunya. A mes, les proposLes de fuLur en l'anomenaL elx naclonal de la campanya expressaven una dlversa plurallLaL d'opclons enLre els parLlLs favorables d'alguna manera a l'exerclcl del dreL a decldlr de CaLalunya l anaven des de l'lndependenLlsme lnequlvoc a la relvlndlcacl de l'LsLaL propl amb un perfll concepLual menys precls passanL per la reforma consLlLuclonal en senLlL federal amb maLlsos dlversos. Ln deflnlLlva, encara que es pugul aflrmar que al arlamenL hl ha acLualmenL una ma[orla clara a favor de l'exerclcl del dreL a decldlr de CaLalunya (107 dlpuLaLs, compLanL Clu, L8C, SC, lCv l la Cu) l una ma[orla absoluLa soblranlsLa (74 dlpuLaLs, compLanL Clu, L8C l la Cu), els anLecedenLs exposaLs de les elecclons del 23 de novembre no permeLen sosLenlr que els elecLors van donar un mandaL a la Cambra per fer una ueclaracl unllaLeral d'lndependencla. Ls slmpLomaLlc en aquesL senLlL que la ueclaracl 3/x del arlamenL no pre[uL[a el resulLaL flnal de l'exerclcl del dreL a decldlr, sln que aquesL sera el que Jetetmlol lexptessl Je lo volootot popolot en un marc amb garanLla de lo plotolltot l el tespecte Je totes les opcloos. AquesL marc serla el de la celebracl d'unes elecclons pleblsclLarles l per aquesL moLlu aquesLa vla alLernaLlva es, per respecLe al prlnclpl democraLlc, el pas prevl necessarl per a la uul del arlamenL.
8.3 Dec|arac|ons un||atera|s d'|ndependnc|a (DUI)
1al com s'acaba d'exposar, l a reserva del que despres es dlra, una uul del arlamenL de CaLalunya Le, a crlLerl d'aquesL Consell, un caracLer lnsLrumenLal com a culmlnacl de la vla alLernaLlva oberLa mlL[ananL la celebracl d'unes elecclons pleblsclLarles el
146
resulLaL de les quals fos ma[orlLarlamenL favorable a les forces pollLlques parLldarles de la lndependencla de CaLalunya. LsLablerL aquesL elemenL l aflrmada la leglLlmlLaL democraLlca del arlamenL de CaLalunya per aprovar una uul despres d'unes elecclons pleblsclLarles, celebrades com a alLernaLlva a la lmposslblllLaL de fer un referendum o una consulLa l en un marc de plena lllberLaL per a defensar qualsevol opcl, perLoca anallLzar l'encalx [urldlc d'aquesLa flgura.
Abans, per, cal fer una breu referencla a l'lnsLrumenL parlamenLarl l al procedlmenL per aprovar la uul al arlamenL de CaLalunya. Lls lnsLrumenLs podrlen ser dos: la proposLa de resolucl presenLada con[unLamenL per LoLs els grups parlamenLarls favorables a la uul (arLs. 143 l 146 del 8eglamenL), el pro[ecLe de llel presenLaL pel Covern o la proposlcl de llel presenLada con[unLamenL per LoLs els grups parlamenLarls favorables a la uul (arLs. 100 l seguenLs del 8eglamenL). Ll conLlnguL de la uul no ha de ser massa llarg en la seva parL dlsposlLlva [a que baslcamenL s'ha de llmlLar a reflecLlr la volunLaL de consLlLulr CaLalunya com a LsLaL lndependenL, LenlnL en compLe, a mes, que la uul haura d'anar acompanyada el maLelx dla o en els dles lmmedlaLamenL posLerlors de dlverses declslons parlamenLarles relaLlves al marc [urldlc de la Lranslcl (ConsLlLucl provlslonal, successl de normes, enLre d'alLres). L'avanLaLge de la proposLa de resolucl es la seva raplda LramlLacl en una sola sessl plenarla en la qual en poc mes d'una hora podrlen lnLervenlr el Covern l LoLs els grups parlamenLarls per flxar la seva poslcl sobre la uul. L'lnconvenlenL de la proposLa de resolucl es que dna com a resulLaL una resolucl que no Le en purlLaL efecLes [urldlcs aLes que s'aprova en exerclcl de la funcl d'lmpuls parlamenLarl. er aquesL moLlu, sembla aconsellable opLar per LramlLar la uul com una lnlclaLlva leglslaLlva [a que alx ll aLorgarla la rellevancla formal l normaLlva (aprovacl com a llel) que es revela necessarla per un acLe Lan LranscendenL com una declaracl d'lndependencla. La LramlLacl com a pro[ecLe de llel permeLrla uLlllLzar el procedlmenL mes rapld de la lecLura unlca en el le (arL. 126 del 8eglamenL) per reservarla la lnlclaLlva nomes al Covern l llavors els alLres grups parlamenLarls favorables a la uul perdrlen proLagonlsme en la presenLacl de la proposLa. Ln canvl, la LramlLacl com a
147
proposlcl de llel farla posslble una presenLacl con[unLa de la uul per parL de LoLs els grups parlamenLarls que hl sn favorables. Ll procedlmenL podrla ser una mlca mes llarg [a que la lecLura unlca molL prevlslblemenL no serla facLlble, en exlglr el 8eglamenL la unanlmlLaL dels grups parlamenLarls, per es podrla segulr la LramlLacl d'urgencla (arL. 96 del 8eglamenL) l en una seLmana o poc mes es podrla aprovar la uul. Cal planLe[ar-se, flnalmenL, la quesLl de la ma[orla necessarla per aprovar la uul. Sl es LramlLa com a proposLa de resolucl es podrla aprovar per ma[orla slmple [a que el 8eglamenL no preveu en aquesL cas ma[orles especlals. Sl es seguls el procedlmenL leglslaLlu, es LracLarla, per raons bvles, d'un Llpus de llel no especlflcamenL prevlsL reglamenLarlamenL l caldrla que la Mesa deLermlnes prevlamenL (arL. 29.3.a del 8eglamenL) el Llpus de ma[orla que, aLenenL als crlLerls exposaLs anLerlormenL a propslL del referendum o la consulLa, podrla ser el de la ma[orla slmple o el de la ma[orla absoluLa.
assanL [a a la problemaLlca de l'encalx [urldlc, no calen galres esforos per posar en relleu el feL que una uul del arlamenL no s'a[usLa a les dlsposlclons de l'ordenamenL consLlLuclonal espanyol. Ln dlversos aparLaLs d'aquesL lnforme [a s'ha manlfesLaL que la CL, a parLlr fonamenLalmenL dels arLlcles 1 l 2, no reconelx alLre sub[ecLe soblra que el poble espanyol l, per LanL, una uul amb vocacl normaLlva lmpllca l'exlsLencla del poble de CaLalunya com a sub[ecLe Lambe soblra l alx slLua la uul compleLamenL fora del marc consLlLuclonal espanyol.
el que fa a l'empara o a la compaLlblllLaL de la uul o amb el dreL lnLernaclonal o amb el dreL europeu Lambe s'ha posaL de manlfesL en aquesL lnforme que no es poden Lrobar nl en el dreL lnLernaclonal nl en el dreL europeu expresses prevlslons que hablllLln normaLlvamenL l'aprovacl d'una uul pel arlamenL de CaLalunya. 1anmaLelx, la CorL lnLernaclonal de !usLlcla (8esolucl ConsulLlva de 22 de [ullol de 2010 a propslL de la uul del arlamenL de kosovo de 2008) va esLabllr -especlalmenL en els punLs 79, 81 l 84 de l'esmenLada 8esolucl- una docLrlna de gran lnLeres pel cas de CaLalunya que podrla a[udar al reconelxemenL lnLernaclonal de la uul del arlamenL. Ln slnLesl,
148
la 8esolucl de la CorL lnLernaclonal de !usLlcla conLe una aflrmacl fonamenLal: les uul no esLan prohlbldes pel ureL lnLernaclonal sl no comporLen cap lnfraccl greu del ureL lnLernaclonal general, en parLlcular de les normes de caracLer lmperaLlu (los coqeos), com serla el cas, per exemple, de l'us llllclL de la fora.
Ln deflnlLlva, les uul no sn conLrarles al dreL lnLernaclonal sl sn el resulLaL d'un pronunclamenL democraLlc porLaL a Lerme en un conLexL paclflc, es a dlr, sense lnLervencl de la fora o la vlolencla. CerLamenL el conLexL pollLlc l lnsLlLuclonal (lnLervencl de les naclons unldes) que va permeLre la uul de kosovo no sn comparables a les de la CaLalunya acLual, per els prlnclpls derlvaLs de la 8esolucl de la CorL lnLernaclonal de !usLlcla Lenen una poLenclallLaL que va mes enlla del cas concreL en el marc del qual van sorglr. er aquesL moLlu poden ser un referenL a Lenlr en compLe l a lnvocar per CaLalunya a la recerca del necessarl reconelxemenL lnLernaclonal posLerlor a la uul.
Com a corollarl o conslderacl flnal d'aquesLa aparLaL dedlcaL a la uul, poL ser oporLu apunLar que, coherenLmenL amb la conflguracl de la uul enLesa com a lmplemenLacl d'unes elecclons pleblsclLarles, els dos unlcs supslLs admlsslbles en Lermes de leglLlmlLaL democraLlca d'una uul no subseguenL a unes elecclons pleblsclLarles serlen, en prlmer lloc, que aquesL Llpus d'elecclons pleblsclLarles no es poguessln celebrar. Ln efecLe, sl l'LsLaL fes us dels lnsLrumenLs [urldlcs per lmpedlr unes elecclons pleblsclLarles, llavors el arlamenL de CaLalunya, eleglL el 23 de novembre de 2012, es podrla planLe[ar una uul com a solucl alLernaLlva. Ls dlflcll predlr que aquesL escenarl es pugul produlr (els argumenLs de l'LsLaL semblen febles, segons s'exposa en un alLre aparLaL d'aquesL maLelx lnforme) l quln poL ser el desenvolupamenL Lemporal l maLerlal dels procedlmenLs evenLualmenL acLlvaLs per l'LsLaL, per la uul del arlamenL no haurla de ser mal una reaccl preclplLada l haurla de conLemplar un posslble escenarl de raLlflcacl posLerlor per parL dels cluLadans de CaLalunya. Ln qualsevol cas els elemenLs anLerlormenL exposaLs relaLlus al procedlmenL l a l'encalx [urldlc de la uul sn Lambe apllcables en aquesL supslL. Ll segon supslL el
149
consLlLuelxen les hlpoLeLlques acLlLuds de bloquelg de l'LsLaL a l'hora d'lmplemenLar els resulLaLs d'una consulLa legal que s'han anallLzaL a l'eplgraf 7 d'aquesL lnforme.
8.4 Med|ac| |nternac|ona| o de |a UL
ArrlbaLs a una slLuacl de bloquelg pracLlc un cop esgoLades les vles legals lnLernes, hl haurla la posslblllLaL de promoure una medlacl o, sl escau, un arblLraLge d'una lnsLlLucl o organlLzacl lnLernaclonal -com les naclons unldes- o de la uL. Les dues parLs haurlen d'admeLre el procedlmenL a parLlr de regles pacLades l la leglLlmlLaL del resulLaL flnal del proces.
AquesL podrla ser un caml de desbloquelg de la slLuacl que podrla lncloure la celebracl d'una consulLa, [a slgul a l'lnlcl del proces o al flnal per raLlflcar o no la solucl proposada. AquesLa opcl Le l'avanLaLge de la lnLernaclonallLzacl de la relvlndlcacl pollLlca que esLa sub[acenL a la proposLa de consulLa. 1anmaLelx, a banda de la dlflculLaL que l'LsLaL accepLl una medlacl o un arblLraLge d'aquesL Llpus l de la complexlLaL de LoL el proces, aquesLa proposLa Le l'lnconvenlenL fonamenLal de la seva prevlslble excesslva durada, aLesa l'experlencla en alLres processos d'aquesLa mena. Ln l'lnforme d'aquesL Consell Assessor sobre les relaclons de CaLalunya amb la comunlLaL lnLernaclonal s'anallLzara amb deLenlmenL la quesLl de la medlacl lnLernaclonal que aqul queda Lan sols apunLada.
130
9. Instruments [ur|d|cs que pot ut|||tzar |'Lstat o a|tres sub[ectes |eg|t|mats per oposar-se a |es act|v|tats desenvo|upades per |a Genera||tat per convocar una consu|ta o per |mp|ementar e|s seus resu|tats
Ln relacl amb quaLre de les vles legals anallLzades en aquesL lnforme (referendum de l'arL. 92 CL, consulLa referendarla de la Llel del arlamenL de CaLalunya 4/2010, delegacl o Lransferencla de faculLaLs de l'arLlcle 130.2 CL l reforma consLlLuclonal), l'oposlcl de l'LsLaL es poL manlfesLar, com [a s'ha assenyalaL, neganL-se a convocar -o a regular l convocar- en el cas dels referendums de l'arL. 92 CL, o lmpugnanL la llel, com [a ha feL- l neganL l'auLorlLzacl, en el cas dels referendums de la llel caLalana 4/2010, deneganL la peLlcl de delegacl o Lransferencla (arL. 130.2 CL) o no admeLenL a LramlL la peLlcl de reforma consLlLuclonal o oposanL-s'hl al llarg de la seva LramlLacl. Ln consequencla, en aquesL darrer eplgraf de l'lnforme ens llmlLarem a anallLzar les posslbles reacclons [urldlques de l'LsLaL en relacl a les consulLes populars no referendarles que es poguessln convocar a l'empara de la llel que ara es LramlLa al arlamenL l en relacl a les vles alLernaLlves abans anallLzades: elecclons pleblsclLarles, consulLes populars no prevlsLes legalmenL (publlques l prlvades) l declaracl unllaLeral d'lndependencla subseguenL o anLerlor a les referldes elecclons l consulLes.
9.1 Instruments front a |es consu|tes popu|ars no referendr|es
A l'hora de preclsar l valorar les posslbles reacclons de l'LsLaL en relacl a les consulLes no referendarles cal dlsLlnglr enLre la norma que regulara les consulLes populars no referendarles l les acLuaclons d'apllcacl d'aquesLa norma (es a dlr, el decreL o la resolucl de regulacl l convocaLrla d'una consulLa).
131
La fuLura llel podrla ser ob[ecLe d'un recurs d'lnconsLlLuclonallLaL presenLaL pel resldenL del Covern de l'LsLaL que podrla fer us de la faculLaL prevlsLa a l'arLlcle 161.2 CL, la qual cosa condulrla a la suspensl auLomaLlca de la llel, suspensl que haurla de ser conflrmada o alxecada pel 1rlbunal ConsLlLuclonal en el Lermlnl maxlm de clnc mesos.
Cal Lenlr presenL que, LoL l que el resldenL del Covern espanyol no lnLerposes recurs d'lnconsLlLuclonallLaL, serla posslble que ho fessln alLres sub[ecLes leglLlmaLs a l'efecLe (30 dlpuLaLs, 30 senadors o el uefensor del oble). Ln aquesL cas, per, no es donarlen els efecLes suspenslus auLomaLlcs de la Llel, [a que la faculLaL de l'arLlcle 161.2 CL nomes esLa aLrlbuida al Covern de l'LsLaL.
el que fa al reglm d'lmpugnablllLaL dels acLes de desenvolupamenL l d'apllcacl de la llel de consulLes no referendarles, relaclonades mes concreLamenL amb la regulacl l convocaLrla d'una consulLa concreLa, en prlnclpl, les [urlsdlcclons davanL de les quals podrlen lnlclar-se acclons sn dues: la consLlLuclonal l la conLenclosa-admlnlsLraLlva.
arLlnL de la premlssa que la regulacl l convocaLrla de la consulLa es farla a Lraves de dlsposlclons l acLes sense rang o fora de llel, dues sn les vles que podrla uLlllLzar l'LsLaL davanL del 1rlbunal ConsLlLuclonal, en funcl de com lnLerpreLes l'ob[ecLe de la vulneracl, [a que aquesLa podrla referlr-se be a deLermlnaLs valors o prlnclpls consLlLuclonals -com ara el que proclama que la soblranla naclonal resldelx en el poble espanyol- o be als arLlcles que esLablelxen el reglm de dlsLrlbucl de compeLencles.
Ln la prlmera de les hlpLesls, la vla que podrla uLlllLzar l'LsLaL serla la prevlsLa en l'arLlcle 161.2 CL (desenvolupada pel 1lLol v de la Llel Crganlca del 1rlbunal ConsLlLuclonal) que permeL que el Covern de l'LsLaL lmpugnl qualsevol declsl sense rang o fora de llel (dlsposlcl reglamenLarla, acLe, resolucl...) que pugul adopLar qualsevol lnsLlLucl de la CenerallLaL de CaLalunya (resldenL, Covern, arlamenL...)
132
que conslderes que vulnera l'ordre consLlLuclonal per moLlus no compeLenclals 44 . AquesLa vla comporLa la suspensl auLomaLlca de l'acLuacl auLonmlca, duranL la LramlLacl del proces consLlLuclonal, que ha de ser alxecada o conflrmada en el Lermlnl maxlm de clnc mesos.
Ln la segona de les hlpLesls, el Covern de l'LsLaL podrla lnLerposar un confllcLe poslLlu de compeLencla (arLlcles 62 a 67 LC1C), amb l'argumenL que nomes a ell ll correspondrla regular l convocar una consulLa l'ob[ecLe de la qual fos conelxer la volunLaL dels cluLadans sobre el nlvell d'auLogovern que deslLgen. Ln aquesL cas, l'LsLaL Lambe podrla solllclLar la suspensl de la dlsposlcl o de l'acLe auLonmlc (arL. 64.2 LC1C en relacl amb l'arL. 161.2 CL) duranL la LramlLacl del proces consLlLuclonal, en els Lermes anLerlormenL apunLaLs.
La segona de les vles [urlsdlcclonals es la conLenclosa-admlnlsLraLlva que s'apllcarla a les acLuaclons duLes a Lerme per rgans de la CenerallLaL, sub[ecLes al ureL admlnlsLraLlu l relaclonades amb la regulacl l convocaLrla de la consulLa.
AquesLa lmpugnacl podrla ser feLa LanL per l'AdmlnlsLracl de l'LsLaL, com per qualsevol persona o enLlLaL que allegues ser LlLular d'un dreL o lnLeres leglLlm afecLaL per l'acLuacl de la CenerallLaL. ue feL, donaL l'ob[ecLe de les acLuaclons que podrla lmpulsar la CenerallLaL (relaclonades amb el fuLur pollLlc collecLlu dels cluLadans de CaLalunya), es poL presumlr que el venLall de posslbles sub[ecLe leglLlmaLs per accedlr a la vla conLenclosa-admlnlsLraLlva serla fora ample (assoclaclons, parLlLs pollLlcs, persones a LlLol lndlvldual...).
La lnLerposlcl del recurs conLencls-admlnlsLraLlu no suspendrla necessarlamenL l'execuLlvlLaL de l'acLe lmpugnaL, duranL la LramlLacl del proces, per l'enLlLaL o
44 Ln algun supslL el 1rlbunal ConsLlLuclonal ha admes que, a Lraves de la vla de l'arLlcle 161.2 CL, poden arLlcular-se denuncles d'lnvasl compeLenclal (S1C 184/1996, de 14 de novembre).
133
persona que hagues lnLerposaL el recurs podrla solllclLar la suspensl quan l'execucl de l'acLe o l'apllcacl de la dlsposlcl pogues fer perdre al recurs la seva flnallLaL leglLlma.
Ll poLenclal abasL de la uLlllLzacl d'aquesLa vla conLenclosa-admlnlsLraLlva dependra, per, de com es conflgurln les acLuaclons vlnculades a la celebracl de la consulLa, especlalmenL des de la perspecLlva del sub[ecLe o lnsLlLucl compeLenL per aprovar-les o lmpulsar-les. Alxl, a Lall d'exemple, es poL presumlr que sl s'aLorga un paper rellevanL al resldenL de la CenerallLaL, al Covern o a rgans de l'admlnlsLracl auLonmlca en la celebracl de la consulLa, la vla conLenclosa-admlnlsLraLlva Llndra, poLenclalmenL, un abasL lmpugnaLorl noLable, per la sub[eccl d'aquells sub[ecLes l lnsLlLuclons al dreL admlnlsLraLlu en les seves acLuaclons.
Ln canvl, sl fos el arlamenL la lnsLlLucl que dugues a Lerme les acLuaclons necessarles per aprovar l lmpulsar la consulLa, la vla conLenclosa-admlnlsLraLlva perdrla fora en la mesura que el arlamenL no acLua soLmes al dreL admlnlsLraLlu, en exerclcl de les funclons que ll corresponen com a ens de represenLacl popular.
una de les prlnclpals dlferencles enLre una l alLra vla d'lmpugnacl -la consLlLuclonal l la conLenclosa-admlnlsLraLlva- la Lrobem en el feL que la prlmera d'elles genera la suspensl auLomaLlca de l'acLuacl auLonmlca, menLre que en la segona de les vles no opera aquesL auLomaLlsme, LoL l que es LracLa d'una mesura que Lambe es poL adopLar. u'alLra banda, no es poL aflrmar amb LoLa segureLaL qulna de les dues vles resoldrla amb mes celerlLaL la quesLl planLe[ada, [a que sl be es cerL que el 1rlbunal ConsLlLuclonal paLelx un reLard crnlc en la resolucl dels processos consLlLuclonals de caracLer compeLenclal, no es poL oblldar que, quan ho ha conslderaL oporLu, ha resolL amb exLraordlnarla rapldesa deLermlnades conLroversles, com ara, preclsamenL, la convocaLrla d'una consulLa popular al als 8asc aprovada per la Llel del arlamenL 8asc 9/2008, de 27 de [uny, l declarada lnconsLlLuclonal l nulla per la S1C 103/2008, d'11 de seLembre. Ln darrer lloc, cal apunLar que la vla conLenclosa-admlnlsLraLlva
134
suposarla l'oberLura poLenclal de dlferenLs lnsLancles processals (1rlbunal Superlor de !usLlcla de CaLalunya, 1rlbunal Suprem l 1rlbunal ConsLlLuclonal), menLre que la vla consLlLuclonal s'esgoLarla en un sol esLadl l, sobreLoL, cal Lenlr molL presenL que els leglLlmaLs per recrrer en la vla conLenclosa-admlnlsLraLlva sn molL mes nombrosos -l lncerLs- que els que ho poden fer per la vla consLlLuclonal.
9.2 Instruments front a |es e|ecc|ons p|eb|sc|tr|es
el que fa a les elecclons pleblsclLarles es clar, en prlnclpl, que el decreL de convocaLrla no expllclLarla el caracLer pleblsclLarl de les elecclons. AquesL feL es farla pales en els programes elecLorals d'alguns parLlLs, coallclons o agrupaclons elecLorals que manlfesLarlen que el seu ob[ecLlu unlc o, com a mlnlm, prlorlLarl serla el d'assollr la lndependencla de CaLalunya mlL[ananL, per exemple, una uul per parL del arlamenL resulLanL de les elecclons. Com a lndlcls d'aquesL caracLer pleblsclLarl podrlen addulr-se, sl fos el cas, declaraclons de membres del Covern o de represenLanLs de parLlLs pollLlcs o acords adopLaLs en seu parlamenLarla, enLre d'alLres.
uoncs be, una hlpoLeLlca lmpugnacl conLra unes elecclons pleblsclLarles nomes podrla dlrlglr-se conLra l'acLe de convocaLrla l no pel seu conLlnguL -en prlnclpl lnnocu- sln com a consequencla dels programes elecLorals presenLaLs per algunes de les candldaLures o per declaraclons l acords de membres del Covern o del arlamenL. Les vles processals per lmpugnar la convocaLrla serlen be la del recurs conLencls- admlnlsLraLlu be la lmpugnacl davanL del 1rlbunal ConsLlLuclonal prevlsLa a l'arL. 161.2 CL. Lls Lrlbunals haurlen d'anullar la convocaLrla d'elecclons no pel conLlnguL expllclL del uecreL de convocaLrla sln com a consequencla d'uns acLes allens a la convocaLrla, posLerlors o coeLanls.
Lls argumenLs que suposadamenL s'emprarlen serla el suposaL frau de llel" derlvaL del feL que una parL dels parLlLs que Lenlen una amplla represenLacl en el arlamenL
133
dlssolL enlloc d'oferlr als elecLors alLernaLlves de govern sobre LoLes les quesLlons que afecLen a la comunlLaL pollLlca es llmlLarlen a una unlca quesLl sense pronunclar-se sobre la resLa l alx vulnerarla el dreL dels cluLadans a parLlclpar en els assumpLes publlcs, el presumpLe caracLer lnconsLlLuclonal de lobjecte pleblscltotl en la mesura que es podrla enLendre que pressuposava la soblranla del poble caLala per decldlr (amb vulneracl de l'arL. 1.2 CL) o que aLempLava poLenclalmenL conLra la unlLaL d'Lspanya (arL. 2 CL). Ls clara la deblllLaL d'aquesLs argumenLs, sobreLoL sl es Le presenL que l'oferLa elecLoral dels parLlLs, coallclons l agrupaclons elecLorals consLlLuelx un dels punLs culmlnanLs de la democracla en el qual la lllberLaL ha de ser garanLlda per LoLs els poders publlcs (arL.23.2 CL) amb mes cura que en qualsevol alLra momenL de la vlda democraLlca d'un pals.
Sl l'LsLaL renuncles a lmpugnar les elecclons pleblsclLarles davanL dels Lrlbunals, en hlpLesl exLrema encara ll quedarla la de l'arL. 133 CL. 8ecordem que aquesL precepLe esLablelx que sl una comunlLaL auLnoma no complelx les obllgaclons que la ConsLlLucl o alLres llels ll lmposaven, o acLuava de forma que aLempLes greumenL conLra l'lnLeres general d'Lspanya, el Covern espanyol, prevl requerlmenL desaLes feL al resldenL de la comunlLaL auLnoma, amb l'aprovacl per ma[orla absoluLa del SenaL, poL adopLar les mesures necessarles per Lal d'obllgar-la al compllmenL fors de les dlLes obllgaclons o per Lal de proLeglr l'lnLeres general esmenLaL.
La manera en la que la ConsLlLucl preveu els supslLs que poden donar lloc a l'apllcacl de l'arL. 133 CL es Lan lndeLermlnada que resulLa molL dlflcll preclsar o ptlotl qulnes acLuaclons concreLes resLen fora de la seva posslble apllcacl. C, dlL d'una alLra manera, la capaclLaL de l'LsLaL per lncloure els mes dlversos supslLs es [urldlcamenL molL dlflcll de llmlLar: no exlsLelxen crlLerls [urldlcs que donln segureLaL a l'hora d'en[udlclar sl una deLermlnada acLlvlLaL, en aquesL cas unes elecclons pleblsclLarles, poden [usLlflcar l'apllcacl d'aquesL arLlcle, que poL Lenlr efecLes devasLadors sobre l'auLonomla de la comunlLaL auLnoma afecLada.
136
no obsLanL alx, sl que sembla que podrla accepLar-se paclflcamenL que aquesLa vla coacLlva consLlLuelx un mecanlsme de defensa consLlLuclonal del qual el Covern de l'LsLaL nomes en poL fer us de manera absoluLamenL excepclonal en la mesura que afecLarla el dreL a l'auLonomla pollLlca d'una comunlLaL, reconeguL consLlLuclonalmenL (arL. 2 CL). er LanL, nomes podrla ser uLlllLzada com a darrer recurs, en cas que no Llnguessln exlL alLres vles menys cosLoses com ara el procedlmenL de l'arLlcle 161.2 CL o el recurs conLencls-admlnlsLraLlu.
La ConsLlLucl Lampoc no esLablelx qulnes sn les mesures que poL adopLar el Covern de l'LsLaL d'acord amb l'arLlcle 133 CL, per la qual cosa Lorna a obrlr-se el Lerreny lnLerpreLaLlu. uocLrlnalmenL es consldera que les mesures s'haurlen d'a[usLar, en LoL cas, als prlnclpls de necesslLaL, proporclonallLaL, adequacl al cas concreL l lesl menor dels dreLs auLonmlcs, [a que s'esLarla afecLanL el reglm d'auLogovern pollLlc d'una comunlLaL LerrlLorlal emparaL per la ConsLlLucl l aprovaL per llel organlca de les CorLs Cenerals. Ls per alx que la docLrlna ma[orlLarla sosLe que l'arLlcle 133 CL no poL donar lloc a la suspensl" de l'auLonomla l menys a la dlssolucl de la comunlLaL auLnoma, sln que, en LoL cas, podrla operar a Lraves de la subsLlLucl dels rgans pollLlcs de la comunlLaL auLnoma per rgans esLaLals. no obsLanL alx, la lndeflnlcl del precepLe consLlLuclonal no permeL excloure la seva apllcacl per suspendre l'auLonomla o per dur a Lerme acLuaclons que, Je focto, la delxarlen pracLlcamenL sense conLlnguL, com ara la dlssolucl del arlamenL auLonmlc.
uel procedlmenL per a l'apllcacl de l'arL. 133 CL que se seguelx davanL del SenaL (arLlcle 189 del seu 8eglamenL) en desLacarem que es preveu un LramlL d'audlencla al presldenL auLonmlc l la posslblllLaL que el SenaL esLablelxl condlclonamenLs o modlflcaclons en relacl amb les mesures pro[ecLades pel Covern de l'LsLaL.
no sn prevlsLos Lampoc -nl a la prpla ConsLlLucl nl a cap alLra norma- els lnsLrumenLs a dlsposlcl de la comunlLaL auLnoma afecLada per oposar-se a les mesures que, hlpoLeLlcamenL, se ll haguessln apllcaL. Ln consequencla, aquesLa nomes
137
dlsposarla dels mecanlsmes prevlsLos amb caracLer general per l'ordenamenL [urldlc per reacclonar conLra les acLuaclons de l'LsLaL -com ara la formulacl d'un recurs d'lnconsLlLuclonallLaL o la lnLerposlcl d'un confllcLe de compeLencla-, sl be caldrla conelxer el caracLer de les mesures que adopLes l'LsLaL per poder deLermlnar, amb exacLlLud, l'apllcablllLaL dels mecanlsmes esmenLaLs.
9.3 Instruments front a |es consu|tes m|t[anant proced|ments no prev|stos |ega|ment
AquesLa mena de consulLes que no es reallLzen apllcanL la normaLlva reguladora del
reglm de consulLes o referendums, en hlpLesl podrlen ser lmpulsades dlrecLamenL pels poders publlcs o be per lnsLlLuclons o persones prlvades.
Ln cas que aquesLes consulLes lofotmols fossln lmpulsades pels poders publlcs, es de presumlr que la seva regulacl l convocaLrla s'haurla d'lnsLrumenLar a Lraves d'acLes adopLaLs per ells maLelxos l les vles o mecanlsmes que podrla uLlllLzar l'LsLaL podrlen ser, en hlpLesl: l'exerclcl d'acclons en la vla conLenclosa-admlnlsLraLlva, la lmpugnacl davanL del 1rlbunal ConsLlLuclonal per la vla de l'arLlcle 161.2 CL, l'apllcacl, cerLamenL forada de l'arLlcle 133 CL l, flnalmenL, l'exerclcl d'acclons penals, que podrlen ser lnsLades no nomes per l'LsLaL, sln Lambe per parLlculars a Lraves de la presenLacl de querelles o denuncles, posslblllLaL aquesLa que no es poL menysLenlr.
Les Lres prlmeres vles [a han esLaL anLerlormenL comenLades. Cal anallLzar ara el recurs al dreL penal. Ls LracLa d'anallLzar sl exlsLelxen Llpus penals en els quals es pogues arrlbar a lnLerpreLar que s'hl podrlen lnserlr les acLuaclons de les lnsLlLuclons de la CenerallLaL que lmpulsessln una consulLa que no s'empares de forma dlrecLa en el reglm normaLlu regulador de les consulLes.
138
un prlmer elemenL a Lenlr en compLe ens el dna la prpla evolucl normaLlva del Codl enal. Ln efecLe, recordem que mlL[ananL la Llel Crganlca 20/2003, de 23 de desembre, es va modlflcar el Codl enal, per Llplflcar com a dellcLe la convocaLrla de consulLes populars per vla de referendum per parL d'una auLorlLaL o funclonarl publlc que no Llngues compeLencles o aLrlbuclons per fer-ho (arLlcles 306 bls, 321 bls l 376 bls). er LanL, aquesLa modlflcacl -posLerlormenL derogada per la Llel Crganlca 2/2003, de 22 de [uny,- posava de manlfesL que les CorLs Cenerals van conslderar que la resLa de Llpus dellcLlus del Codl enal no lncloien com a conducLa punlble l'acLuacl esmenLada, alLramenL, no hagues LlnguL senLlL lnLrodulr aquesLa reforma 43 .
Com s'ha lndlcaL, acLualmenL no exlsLelx la Llplflcacl esmenLada la qual cosa apunLarla, en prlnclpl, que la resLa de Llpus dellcLlus no recullen de forma expressa una acLuacl com aquella que esLava anLerlormenL vlgenL -convocaLrla d'una consulLa popular sense Lenlr aLrlbuclons- de Lal manera que una hlpoLeLlca preLensl d'apllcar el dreL penal nomes podra fonamenLar-se en aquells precepLes que es pogues lnLerpreLar que Llplflquen com a dellcLe deLermlnaLs aspecLes formals" vlnculaLs a la celebracl de la consulLa. Ln concreL, hom podrla esLlmar que la persona o lnsLlLucl que la convoca esLa manlfesLamenL mancada de compeLencla, alx podrla condulr a conslderar apllcable els precepLes penals que Llplflquen com a dellcLe, amb caracLer general, deLermlnades acLuaclons de les auLorlLaLs o funclonarls publlcs que, presumpLamenL, no s'a[usLen a la legallLaL 46 . 1res sn els Llpus dellcLlus que es podrlen arrlbar a conslderar apllcables: la usurpacl d'aLrlbuclons, la prevarlcacl l la desobedlencla.
43 S'ha presenLaL en el Congres dels ulpuLaLs una proposlcl de llel organlca per reformar el Codl enal per recuperar el dellcLe de convocaLrla lllegal d'elecclons o de consulLes populars per vla de referendum (8uLlleLl Cflclal de les CorLs Cenerals- Congres dels ulpuLaLs. Serle 8. num. 93-1, de 13 d'ocLubre de 2012). 46 Cal fer una preclsl prevla: l'anallsl que s'efecLuara LoL segulL apunLa els Llpus dellcLlus que podrlen arrlbar a conslderar-se apllcables, per cerLamenL aquesLa anallsl Lroba la seva prlnclpal dlflculLaL en el feL que, d'una banda, cal formular hlpLesls respecLe de qulnes serlen les acLuaclons que durlen a Lerme les lnsLlLuclons de la CenerallLaL de CaLalunya, l de l'alLra, que no exlsLelxen precedenLs que puguln aporLar llum sobre l'apllcacl dels Llpus dellcLlus que a conLlnuacl anallLzarem.
139
el que fa al prlmer dels Llpus dellcLlus -la usurpacl d'aLrlbuclons-, hem d'anar al CaplLol lll del 1lLol xxl (uellcLes conLra la ConsLlLucl") que regula els dellcLes conLra les lnsLlLuclons de l'LsLaL l la dlvlsl de poders, en concreL, la seccl segona d'aquesL caplLol regula la usurpacl d'aLrlbuclons, enLre les quals s'lnserelx l'acLuacl d'una auLorlLaL o funclonarl publlc, que, mancaL d'aLrlbuclons, dlcLes una dlsposlcl general o suspengues la seva execucl, en aquesL cas, serla casLlgaL amb la pena de pres d'un a Lres anys, mulLa de sls a doLze mesos l lnhablllLacl especlal per a ocupacl o carrec publlc per Lemps de sls a doLze anys (arL. 306 del Codl enal). AquesL Llpus dellcLlu nomes es podrla conslderar apllcable en cas que la convocaLrla de la consulLa s'lnsLrumenLes, encara que fos amb caracLer parclal o complemenLarl, a Lraves de l'aprovacl d'una dlsposlcl de caracLer general.
Ll segon dels dellcLes el consLlLuelx la prevarlcacl, regulada al CaplLol l (ue la prevarlcacl dels funclonarls publlcs l alLres comporLamenLs ln[usLos") del 1lLol xlx que regula els uellcLes conLra l'AdmlnlsLracl publlca. Ln concreL, l'arLlcle 404 del Codl enal esLablelx que a l'auLorlLaL o funclonarl publlc que, sabenL la seva ln[usLlcla, dlcLes una resolucl arblLrarla en un assumpLe admlnlsLraLlu, se la casLlgara amb la pena d'lnhablllLacl especlal per a ocupacl o carrec publlc per Lemps de seL o deu anys. AquesL Llpus dellcLlu es podrla conslderar apllcable en cas que hom argumenLes que una resolucl adopLada en relacl amb el proces de celebracl de la consulLa Lenla un conLlnguL arblLrarl -pel suposaL feL que es dlcLava al marge de la llel- amb ple conelxemenL de la persona o funclonarl que l'hagues dlcLada. Ln qualsevol cas, semblarla que l'esLrlcLe acLe de convocaLrla d'una consulLa no consLlLuelx un assumpLe admlnlsLraLlu, sln que consLlLuelx un acLe pollLlc o de govern que no poL subsumlr-se en el Llpus penal de la prevarlcacl.
Ll Lercer dels dellcLes es el de desobedlencla que esLa regulaL al CaplLol lll (ue la desobedlencla l denegacl d'auxlll") del 1lLol xlx anLerlormenL lndlcaL. Ln Lal senLlL, l'arLlcle 410.1 esLablelx que les auLorlLaLs o funclonarls publlcs que es neguessln oberLamenL a donar el deguL compllmenL a resoluclons [udlclals, declslons o ordres de
160
l'auLorlLaL superlor, dlcLades dlnLre de l'amblL de la seva respecLlva compeLencla l revesLldes de les formallLaLs legals, lncorrera en la pena de mulLa de Lres a doLze mesos l lnhablllLacl especlal per a ocupacl o carrec publlc per Lemps de sls a dos anys.
Com es despren del conLlnguL d'aquesL arLlcle 410.1, per apllcar el Llpus dellcLlu serla necessarla la concurrencla, alLernaLlva, d'algun dels dos pressupslLs prevls que preveu l'esmenLaL precepLe. Ln prlmer lloc, podrla ser-ho l'exlsLencla d'una resolucl [udlclal prevla -com ara, una mesura cauLelar adopLada en un proces conLencls admlnlsLraLlu o, flns l LoL, en un proces consLlLuclonal que lnsLes a no celebrar una consulLa la convocaLrla de la qual hagues esLaL lmpugnada-.
Ll segon dels pressupslLs prevls, necessarls per a l'exlsLencla del dellcLe, el consLlLuelx l'exlsLencla d'una declsl o ordre d'una auLorlLaL superlor, que fos desobeida, aquesL supslL sembla, o ptlotl, de dlflcll apllcacl en la mesura que les relaclons enLre AdmlnlsLraclons, en l'LsLaL auLonmlc, no es regelxen pel prlnclpl de [erarqula -al qual sembla apunLar la referencla a una oototltot sopetlot-, sln pel de compeLencla, per la qual cosa una hlpoLeLlca resolucl d'un organlsme de l'LsLaL -com ara, a Lall d'hlpLesl, la !unLa LlecLoral CenLral- que lnsLes la CenerallLaL a no dur a Lerme deLermlnades acLuaclons en relacl amb la consulLa no podrla consLlLulr-se, en prlnclpl, en pressupslL prevl per la conflguracl del Llpus dellcLlu. no es poL descarLar, per, que es pogues arrlbar a forar la lnLerpreLacl d'aquesL arLlcle per Lal d'encablr-hl les acLuaclons que pogues lmpulsar la CenerallLaL.
el que fa a la parLlclpacl dels parLlculars en aquesLes consulLes lmpulsades pels poders publlcs -en els acLes de propaganda elecLoral, en les meses, en les lnsLancles de conLrol de les voLaclons, eLc.- el dreL penal no Llplflca de manera expressa cap d'aquesLes conducLes l Lan sols es podrlen planLe[ar problemes de desobedlencla sl algun Lrlbunal hagues dlcLaL alguna resolucl prohlblnL expllclLamenL les consulLes.
161
Ln cas que les consulLes lofotmols fossln lmpulsades per enLlLaLs prlvades, les vles de resposLa de l'LsLaL serlen mes llmlLades [a que, en prlnclpl, l'LsLaL no podrla recrrer nl a l'exerclcl d'acclons conLencloses-admlnlsLraLlves nl a la vla del 1rlbunal ConsLlLuclonal, car les consulLes lofotmols no vlndrlen lmpulsades per acLuaclons de poders publlcs. 1ampoc en aquesL cas el dreL penal Llplflca de forma expressa la reallLzacl d'una consulLa cluLadana promoguda per parLlculars, o dlL d'una alLra manera, la parLlclpacl de parLlculars en aquesLes consulLes no presenLa una rellevancla penal.
Ll que sl que podrla fer l'LsLaL es lmpugnar per la vla conLenclosa-admlnlsLraLlva o per la vla consLlLuclonal, segons s'escalgues, les acLuaclons dels poders publlcs -locals o auLonmlcs- que donessln suporL a aquesLes lnlclaLlves prlvades. ue feL, cal recordar que aquesLa va ser la posLura adopLada per l'LsLaL que, davanL de les consulLes sobre la lndependencla de CaLalunya celebrades enLre els anys 2009 l 2011, va recrrer a la vla conLenclosa-admlnlsLraLlva per lmpugnar el suporL maLerlal l loglsLlc donaL per dlversos a[unLamenLs a la celebracl d'aquesLes consulLes. 1ampoc no es poL descarLar que, flns l LoL, es pogues arrlbar a persegulr en la vla penal aquesLa acLuacl de suporL de les admlnlsLraclons, soLa l'argumenL que consLlLuelx un dellcLe de prevarlcacl (arL. 404 del Codl enal), que suposa una malversacl de cabals publlcs (arL. 433 del Codl enal) o, flns l LoL, que consLlLuelx un dellcLe de revelacl de secreLs en cas que es faclllLessln dades relaLlves a les persones que podrlen parLlclpar en la consulLa (arL. 198 del Codl enal).
er flnallLzar aquesL aparLaL, cal apunLar que, en prlnclpl, la celebracl d'unes consulLes mlL[ananL procedlmenLs no prevlsLos legalmenL no podrla servlr d'argumenL per [usLlflcar l'apllcacl de dos mecanlsmes exorblLanLs de defensa consLlLuclonal: la declaracl dels esLaLs d'excepcl l seLge. Ln el seguenL aparLaL anallLzarem qulnes sn les acLuaclons que, en algunes lnLerpreLaclons, podrlen arrlbar a [usLlflcar la uLlllLzacl d'aquesLs dos mecanlsmes.
162
9.4 Instruments front |a dec|arac| un||atera| d'|ndependnc|a (DUI)
Ln cas que les lnsLlLuclons caLalanes duguessln a Lerme una uul, l'LsLaL podrla recrrer en hlpLesl als seguenLs mecanlsmes de resposLa: la vla de l'arLlcle 161.2 CL, el recurs al mecanlsme excepclonal prevlsL en l'arLlcle 133 de la ConsLlLucl, l'exerclcl d'acclons penals anallLzades en fer referencla a les consulLes lofotmols l la declaracl dels esLaLs d'excepcl o seLge.
Les vles dels arLlcles 161.2 l 133 CL [a han esLaL anallLzades. Ln canvl, cal compleLar l'esLudl de les vles penals, en Lal senLlL, s'ha de Lenlr en compLe que hom podrla conslderar apllcables deLermlnaLs Llpus penals, no [a per raons formals" -la lncompeLencla de l'auLorlLaL que adopLa la declaracl-, sln per moLlus maLerlals", soLa l'argumenL que l'ob[ecLe de la uul -la consLlLucl d'un LsLaL caLala lndependenL- consLlLuelx una acLuacl conLrarla a l'ordenamenL vlgenL que esLa Llplflcada en el 1lLol xxl del Codl enal que regula els uellcLes conLra la ConsLlLucl" l mes concreLamenL , en el CaplLol l, que preveu el dellcLe de rebelll que s'aLrlbuelx, enLre d'alLres, a aquells que s'alcessln vlolenLamenL l publlcamenL, per declarar la lndependencla d'una parL del LerrlLorl naclonal (arL. 472.3 del Codl enal).
1anmaLelx, Lal com esLa conflguraL el Llpus dellcLlu, sl l'acLuacl unllaLeral de les lnsLlLuclons de la CenerallLaL de CaLalunya no anes acompanyada de cap Llpus de vlolencla, no es donarlen, en prlnclpl, les condlclons necessarles per apllcar el precepLe esmenLaL -que exlgelx que la declaracl d'lndependencla respongul a un alamenL vloleot l publlc-, a no ser que s'lnLerpreLl el Lerme vloloclo en el senLlL ampllsslm conLlnguL en el ulcclonarl de la 8elal Academla espanyola, en referlr-se a LoL all que s'execuLa conLra el procedlr regular o fora de ra o de [usLlcla 47 .
47 Ll Codl enal Lambe Llplflca l'acLuacl dels funclonarls que exerclssln les seves funclons soLa l'auLorlLaL dels olots, LoL esLabllnL que els funclonarls que conLlnuessln exerclnL els seus carrecs soLa el comandamenL dels alaLs lncorreran en la pena d'lnhablllLacl especlal per a ocupacl o carrec publlc de 6 a 12 anys (arL. 483 del Codl enal).
163
Ln un esLadl lnferlor, cal fer referencla al CaplLol l (La Sedlcl") del 1lLol xxll (uellcLes conLra l'ordre publlc"), en concreL, l'arLlcle 344 del Codl enal esLablelx que sn reus de sedlcl els qul, sense esLar compresos en el dellcLe de rebelll, s'alcln publlcamenL l LumulLuarlamenL per lmpedlr, per la fora o fora de les vles legals, l'apllcacl de les llels a qualsevol auLorlLaL, corporacl oflclal o funclonarl publlc, el leglLlm exerclcl de les seves funclons o el compllmenL dels seus acords, o de les resoluclons admlnlsLraLlves o [udlclals 48 . AquesL Llpus dellcLlu, per, serla Lambe de dlflcll apllcacl, [a que sl be, d'una banda, la lmplemenLacl d'una declaracl unllaLeral en favor d'un reglm d'auLogovern caracLerlLzaL per una noLa de soblranla podrla comporLar la lnapllcacl de llels o podrla Lambe suposar l'lncompllmenL de deLermlnaLs acords o de resoluclons admlnlsLraLlves o [udlclals, no sembla, en canvl, que hl fos presenL - almenys de forma necessarla- el requlslL de procedlr tomoltotlomeot, sl enLenem per tomolt la confusl, aldarull o l'enrenou produiL per una genLada.
Ln qualsevol cas, es LracLa d'uns Llpus penals l'apllcablllLaL dels quals depen d'lnLerpreLaclons forades l exLenslves [a que els precepLes esmenLaLs no lnclouen de forma expressa les acLuaclons en que, o ptlotl, conslsLlrla la uul, la qual, a mes, com es comenLa en l'eplgraf 3 del presenL lnforme, no consLlLulrla un llllclL de dreL lnLernaclonal.
assem a anallLzar les vles conslsLenLs en la declaracl dels esLaLs d'excepcl l seLge, regulaLs a la Llel Crganlca 4/1981, d'1 de [uny, dels esLaLs d'alarma, excepcl l seLge. L'esLaL d'excepcl esLa prevlsL per als supslLs en que el lllure exerclcl dels dreLs l lllberLaLs dels cluLadans, el normal funclonamenL de les lnsLlLuclons democraLlques, el dels servels publlcs essenclals per a la comunlLaL, o qualsevol alLre aspecLe de l'ordre publlc, resulLln Lan greumenL alLeraLs que l'exerclcl de les poLesLaLs ordlnarles fos
48 Ln aquesL cas, es Lambe d'apllcacl la prevlsl de l'arL. 483 del Codl enal, LranscrlLa en la noLa anLerlor (arL. 349 del Codl enal).
164
lnsuflclenL per resLabllr-ho l manLenlr-ho. Ls dlscuLlble, malgraL que no lmpensable, que una uul pogues consLlLulr un supslL de feL que [usLlflques la declaracl d'un esLaL d'excepcl, a no ser que es forces la lnLerpreLacl dels efecLes que comporLa una uul LoL conslderanL que s'esLava alLeranL greumenL el normal funclonamenL de les lnsLlLuclons democraLlques.
L'esLaL de seLge esLa prevlsL per al cas que es produelxl o amenacl produlr-se una lnsurreccl o acLe de fora conLra la soblranla o lndependencla d'Lspanya, la seva lnLegrlLaL LerrlLorlal o l'ordenamenL consLlLuclonal que no pugul resoldre's per alLres mlL[ans. Ln aquesL cas, per, la seva apllcacl es fonamenLarla en una lnLerpreLacl amplla l forada del conLlnguL del precepLe regulador, [a que una uul no consLlLuelx nl una lnsurreccl nl un acLe de fora, sln que es LracLa d'una acLuacl vlnculada de forma esLreLa al prlnclpl democraLlc en la mesura que haurla de culmlnar o precedlr a un proces -profundamenL democraLlc- de consulLa als cluLadans de CaLalunya l a mes sempre s'ha lnLerpreLaL que les amenaces que poden donar lloc a un esLaL de seLge sn amenaces exLerlors.
9.S A|tres actuac|ons poss|b|es
er acabar, cal fer esmenL al ro[ecLe de llel de Lransparencla, acces a la lnformacl publlca l bon govern (8uLlleLl Cflclal de les CorLs Cenerals-Congres dels ulpuLaLs, Serle A, num. 19-1 de 7 de seLembre de 2012), que regula un reglm sanclonador que es d'apllcacl a LoLes les AdmlnlsLraclons publlques.
Algunes de les lnfracclons dlsclpllnarles que s'hl regulen sn suscepLlbles de ser lnLerpreLades en el senLlL que s'hl podrlen lncloure acLuaclons de les lnsLlLuclons de la CenerallLaL de CaLalunya LendenLs a la celebracl unllaLeral de la consulLa, en concreL, dues de caracLer molL greu: l'lncompllmenL del deure de respecLe a la ConsLlLucl l als LsLaLuLs d'AuLonomla (arLlcle 26.1.a) l l'adopcl d'acords manlfesLamenL lllegals que
163
causln per[udlcl greu a l'AdmlnlsLracl o als cluLadans (arLlcle 26.1.c), l una de caracLer greu: l'adopcl d'acords manlfesLamenL lllegals que causln per[udlcl a l'AdmlnlsLracl o als cluLadans, l no consLlLuelxln lnfraccl molL greu (arLlcle 26.2.c). Ara be, cal Lenlr en compLe que la lnsLruccl del corresponenL expedlenL sanclonador l la seva resolucl s'aLrlbuelx als rgans que deLermlnln les comunlLaLs auLnomes, amb la qual cosa es poL presumlblemenL descarLar l'evenLual apllcacl d'aquesLs Llpus lnfracLors.
Ln canvl, hl ha un segulL d'lnfracclons molL greus en maLerla de gesLl econmlco- pressuposLarla (arLlcle 23, aparLaLs f a o) que l'LsLaL podrla LracLar d'apllcar per Lal de [usLlflcar l'oberLura d'un expedlenL sanclonador la lncoacl, lnsLruccl l resolucl del qual correspondrlen a l'AdmlnlsLracl de l'LsLaL (MlnlsLerl d'Lconomla l Plsenda) que podrla acabar condulnL a la desLlLucl, en el seu carrec publlc, de la persona al servel de l'AdmlnlsLracl auLonmlca que hagues comes la lnfraccl, l Lambe a la seva lnhablllLacl per ocupar, duranL un perlode d'enLre 3 l 10 anys, cap dels carrecs lnclosos en l'arLlcle 22 de la llel (alLs carrecs l asslmllaLs, d'acord amb la normaLlva auLonmlca), segons que esLablelx l'arLlcle 27.2, aparLaLs b l d. 1anmaLelx, els Llpus lnfracLors que poden donar lloc a l'oberLura d'un expedlenL sanclonador es vlnculen a lncompllmenLs de la normaLlva d'esLablllLaL pressuposLarla (Llel Crganlca 2/2012, de 27 d'abrll, d'LsLablllLaL ressuposLarla l LsLablllLaL llnancera) 49 , per la qual cosa, en
49 ArLlcle 23. lnfracclons en maLerla de gesLl econmlc-pressuposLarla. ConsLlLuelxen lnfracclons molL greus: (...) f) L'lncompllmenL dellberaL de les obllgaclons esLablerLes en els arLlcles 12.3 l 32 de la Llel Crganlca 2/2012, de 27 d'abrll, d'LsLablllLaL ressuposLarla l SosLenlblllLaL llnancera. g) La reallLzacl d'operaclons de credlL l emlsslons de deuLes que conLravlnguln el que es dlsposa en la Llel Crganlca 2/2012, de 27 d'abrll. h) La no adopcl de les mesures necessarles per evlLar el rlsc d'lncompllmenL prevlsLes en l'arLlcle 19 de la Llel Crganlca 2/2012, de 27 d'abrll. l) La subscrlpcl d'un convenl de collaboracl o concessl d'una subvencl a una AdmlnlsLracl ubllca que no compLl amb l'lnforme favorable del MlnlsLerl d'Plsenda l AdmlnlsLraclons ubllques prevlsL en l'arLlcle 20.3 de la de la Llel Crganlca 2/2012, de 27 d'abrll. [) La no formulacl del pla econmlc flnancer exlglL per l'arLlcle 21 de la Llel Crganlca 2/2012, de 27 d'abrll. k) La no presenLacl del pla de reequlllbrl exlglL en l'arLlcle 22 de la Llel Crganlca 2/2012, de 27 d'abrll o la falLa d'engegada en Lermlnl. l) L'lncompllmenL dellberaL l ln[usLlflcaL de les obllgaclons de submlnlsLramenL d'lnformacl o de [usLlflcacl de desvlaclons en el compllmenL de mesures l plans prevlsLos en la Llel Crganlca 2/2012, de 27 d'abrll.
166
prlnclpl, no s'hl podrlen lnserlr les acLuaclons que pogues arrlbar a promoure la CenerallLaL en ordre a la reallLzacl de la consulLa nl Lampoc alLres lnlclaLlves de caracLer unllaLeral que pogues adopLar. no obsLanL alx, no es poL descarLar que l'LsLaL pogues forar l'apllcacl d'aquesL procedlmenL sanclonador com a resposLa lndlrecLa a aquelles acLuaclons de la CenerallLaL.
Ln qualsevol cas, es oporLu apunLar que el pro[ecLe de llel es Lroba encara en fase de LramlLacl parlamenLarla l s'han presenLaL esmenes lmporLanLs que afecLen el conLlnguL dels precepLes sanclonadors aqul anallLzaLs, per la qual cosa per Lreure concluslons caldra esperar els Lermes deflnlLlus en que sera aprovaL com a llel.
m) L'lncompllmenL dellberaL de les mesures de correccl prevlsLes en els plans economlcoflnancers l de reequlllbrl prevlsLos en l'arLlcle 21 l 22 de la Llel Crganlca 2/2012, de 27 d'abrll. n) La no adopcl de l'acord de no dlsponlblllLaL o la no consLlLucl del dlpslL prevlsL en l'arLlcle 23 de la Llel Crganlca 2/2012, de 27 d'abrll. n) La no aLencl al requerlmenL del Covern prevlsL en l'arLlcle 26 de la Llel Crganlca 2/2012, de 27 d'abrll. o) L'lncompllmenL de les mesures necessarles per garanLlr l'execucl forosa de les mesures adopLades pel Covern prevlsLes en l'arLlcle 26 de la Llel Crganlca 2/2012, de 27 d'abrll.
167
10. kesum | conc|us|ons
1.Introducc|
2.An||s| de| suport a |a ce|ebrac| de |a consu|ta Les dades lndlquen que hl ha una gran ma[orla de cluLadans de CaLalunya favorables a la celebracl d'una consulLa sobre el fuLur pollLlc de CaLalunya. Al volLanL d'un 73 dels caLalans esLa a favor de convocar la consulLa, un 20 esLa en conLra l a un 3 ll es lndlferenL. Ll rebulg a la celebracl d'una consulLa es balx arreu del LerrlLorl caLala. Ln la pracLlca LoLallLaL dels munlclpls, flns l LoL en els mes poblaLs, l'esLlmacl reallLzada lndlca que el suporL a celebrar una consulLa es ma[orlLarl. AquesL suporL es alL o molL alL al quadranL nord de CaLalunya l es no Lan alL a la zona llLoral cenLral (on seguelx senL, no obsLanL alx, ma[orlLarl).
3.Arguments |eg|t|madors de |a ce|ebrac| de |a consu|ta 3.1.Leg|t|m|tat h|str|ca. L'exlsLencla de CaLalunya com a una reallLaL naclonal dlferenclada a Lraves dels segles ll dna un alL perfll leglLlmador en Lermes hlsLrlcs en relacl amb alLres casos de la pollLlca comparada. Ll feL d'haver dlsposaL duranL segles d'lnsLlLuclons esLaLals prples, d'haver-ll esLaL suprlmldes mlllLarmenL, alxl com la seva relLerada volunLaL de ser reconeguda en la seva especlflclLaL naclonal l de dlsposar d'un ampll auLogovern -ob[ecLlus mal assollLs de manera [usLa l eflclenL en les seves relaclons amb l'LsLaL espanyol duranL els darrers Lres segles- consLlLuelxen una lmporLanL vla de leglLlmacl Lambe en l'esfera lnLernaclonal.
168
3.2.La consu|ta respon a pr|nc|p|s democrt|cs, representat|us, c|v|cs | part|c|pat|us. La consulLa consLlLuelx una pracLlca clvlca l parLlclpaLlva que correspon a una democracla avanada en la mesura que dna als cluLadans del Jemos naclonal de CaLalunya la clau de declsl sobre el seu fuLur pollLlc collecLlu. La consulLa represenLa una resposLa democraLlca a una demanda relLeradamenL planLe[ada per un secLor crelxenL de la socleLaL caLalana l dels seus represenLanLs pollLlcs.
3.3.La consu|ta respon a pr|nc|p|s ||bera|s: protege|x e|s drets |nd|v|dua|s | co||ect|us de|s c|utadans. La consulLa consLlLuelx una elna per Lal que els cluLadans de CaLalunya puguln expressar com volen proLeglr l exerclr els seus dreLs lndlvlduals l collecLlus davanL les declslons pollLlques, econmlques, llngulsLlques l culLurals, sovlnL arblLrarles, de les quals ha esLaL l es ob[ecLe per parL del poder cenLral l de les lnsLlLuclons de l'LsLaL.
3.4.La consu|ta respon a pr|nc|p|s |gua||tar|s | |nc|us|us. 1oLa la cluLadanla de CaLalunya esLara crldada a parLlclpar en la consulLa, amb lndependencla de quln slgul el seu lloc de nalxemenL, el seu sexe, la seva rellgl o el seu grup eLnlc. 1oLa la cluLadanla sera Lambe crldada a parLlclpar en el debaL prevl on podra lnformar-se sobre les posslbles consequencles de les alLernaLlves planLe[ades lnclosa l'evenLual consLlLucl de CaLalunya en un esLaL lndependenL l aporLar-hl les seves oplnlons l suggerlmenLs.
3.S.La consu|ta s poss|b|e d|ns de |a |ega||tat actua|. Pl ha molLs bons argumenLs [urldlcs per defensar que en l'ordenamenL [urldlc vlgenL hl ha clnc procedlmenLs a Lraves dels quals es podrla convocar de manera legal una consulLa per Lal que els cluLadans l les cluLadanes de CaLalunya poguessln expressar la seva volunLaL pollLlca sobre el fuLur de CaLalunya.
169
3.6.La consu|ta s congruent amb e|s pr|nc|p|s de| federa||sme p|ur|nac|ona|. un prlnclpl del federallsme plurlnaclonal es el pacLe volunLarl enLre dlferenLs enLlLaLs naclonals. un pacLe renovable en funcl de les ma[orles democraLlques d'aquesLes enLlLaLs. Ln aquesL senLlL, el federallsme es un dels quaLre prlnclpls lnvocaLs pel 1rlbunal Suprem canadenc -[unLamenL amb la democracla, el consLlLuclonallsme l la proLeccl a les mlnorles- en la seva coneguda Cplnl" (dlcLamen) sobre el cas d'una posslble secessl del Cuebec (5ecessloo kefeteoce, 1998).
3.7.La consu|ta s prp|a d'una concepc| avanada | cosmopo||ta de |a democrc|a. La consulLa esdeve un exerclcl congruenL amb els valors del cosmopollLlsme, que relaLlvlLza les fronLeres, especlalmenL quan han esLaL lmposades per la fora.
3.8.La consu|ta s func|ona|: permet sort|r de |'atzucac po||t|c actua|. una consulLa amb una pregunLa clara l una negoclacl prevlsLa de bona fe" -Lal com s'ha feL darreramenL enLre el 8egne unlL l Lsccla o com esLa legalmenL prevlsLa a Canada-, permeLrla no nomes deLermlnar la volunLaL dels afecLaLs, sln Lambe donar pas a un nou escenarl pollLlc l consLlLuclonal, slgul quln slgul el resulLaL de la consulLa, desbloque[anL la slLuacl pollLlca acLual.
3.9.Les consu|tes c|utadanes const|tue|xen un proced|ment hab|tua| en |'mb|t |nternac|ona| de |es democrc|es. ues del 1990, s'han celebraL referendums de soblranla o lndependencla a Cuebec, 8snla l Percegovlna, Lslovenla, LsLnla, LeLnla, LlLuanla, Macednla, MonLenegro, l ucraina. Ll 2014 (18 de seLembre) esLa prevlsL el referendum escoces. La consulLa dlrecLa a la poblacl afecLada es doncs un procedlmenL democraLlc ampllamenL admes per resoldre aquesL Llpus de slLuaclons, que permeL fer-ho d'acord amb els parameLres lnLernaclonals d'absencla de vlolencla l pulcrlLud democraLlca.
170
3.10.La consu|ta s congruent amb |a trad|c| h|str|ca | |a cu|tura po||t|ca cata|ana. PlsLrlcamenL, CaLalunya va desenvolupar un corpus legal, fonamenLaL en ConsLlLuclons pacLades de caracLer proLollberal. Aquelles ConsLlLuclons varen ser anullades pels decreLs de nova lanLa (1716). AcLualmenL, l'exerclcl del dreL a decldlr resulLa congruenL amb la hlsLrla pollLlca de CaLalunya anLerlor als decreLs esmenLaLs.
3.11.La consu|ta dna v|s|b|||tat |nternac|ona| a Cata|unya | |'af|rma com a sub[ecte po||t|c. La consulLa slLua CaLalunya davanL dels acLors lnLernaclonals com un sub[ecLe pollLlc amb volunLaL l capaclLaL de prendre declslons prples l dlferenclades. Ll seu conLencls amb l'LsLaL queda vlsuallLzaL.
4.Lstratg|es [ur|d|ques per a |a convocatr|a d'una consu|ta |ega| d'acord amb e| dret |ntern 4.1.Cb[ect|us estratg|cs. A l'hora de decldlr qulnes l quanLes vles legals de consulLa cal emprar l per quln ordre cal fer-ho, s'han de Lenlr presenLs els seguenLs ob[ecLlus fonamenLals: aconsegulr que es convoqul una consulLa legal l, en el cas que l'LsLaL s'hl oposl, que quedl clar que el refus no respon a moLlus [urldlcs sln pollLlcs. u'alLra banda cal que quedl palesa, davanL dels cluLadans de CaLalunya l de la comunlLaL lnLernaclonal, la volunLaL de la CenerallLaL d'arrlbar a un acord amb l'LsLaL, LoL proposanL LanLes vles legals de consulLa com slgul necessarl, per evlLanL que el nombre de proposLes provoqul en els cluLadans de CaLalunya la sensacl de perdua de Lemps lnnecessarla o d'allargamenL arLlflcls del proces. llnalmenL cal que les vles legals emprades slguln les que permeLln un ma[or proLagonlsme de la CenerallLaL l dels acLors soclals l pollLlcs caLalans l una menor lmpllcacl de l'LsLaL -per Lal de no forar-lo a reallLzar acLuaclons que ll puguln represenLar un cosL pollLlc lnnecessarl.
171
4.2.Cr|ter|s a ten|r en compte per asso||r e|s ob[ect|us f|xats. A l'hora de preclsar les vles a apllcar s'ha d'anallLzar: l'enLlLaL dels problemes de consLlLuclonallLaL que poden susclLar, el lapse de Lemps que poL requerlr la seva apllcacl, el grau de proLagonlsme [urldlc aLrlbuiL a l'LsLaL, a la CenerallLaL l als acLors soclals l pollLlcs caLalans l la capaclLaL per Lraslladar a la comunlLaL lnLernaclonal la volunLaL, expressada en dlverses resoluclons pel arlamenL de CaLalunya, de fer aquesL proces, flns on slgul posslble, dlns del marc legal vlgenL l cercanL l'acord amb l'LsLaL.
4.3.Les v|es |ega|s que ofere|xen ms garant|es de const|tuc|ona||tat. ue les clnc vles que poden emprar-se (les dels arLs. 92 l 130.2 CL, la de la llel caLalana 4/2010 de consulLes per vla de referendum, la de la proposlcl de llel de consulLes populars no referendarles l la de la reforma de la ConsLlLucl) les que presenLen un encalx mes clar en la ConsLlLucl sn: la de l'arLlcle 92 CL - especlalmenL sl s'lnLerposa la reforma de la LC8M8-, alxl com la vla de l'arL. 130.2 CL l, per descompLaL, la reforma consLlLuclonal que quasl per deflnlcl" no poL ser lnconsLlLuclonal. Ln canvl poden planLe[ar mes problemes les consulLes referendarles de la Llel caLalana 4/2010 l les no referendarles de la proposlcl de llel que s'esLa LramlLanL en el arlamenL de CaLalunya.
4.4.Les v|es |ega|s que donen un ma[or protagon|sme a |a Genera||tat | a|s c|utadans de Cata|unya | ms ce|er|tat a| procs. Sl es Le en compLe el crlLerl del maxlm proLagonlsme de la CenerallLaL l dels cluLadans de CaLalunya en la convocaLrla de la consulLa l en el seu desenvolupamenL, alxl com amb el crlLerl de la ma[or celerlLaL posslble, aquesLs dos ob[ecLlus s'assolelxen mlllor a Lraves de les llels caLalanes" -la 4/2010 l la proposlcl de llel acLualmenL en LramlL al arlamenL- que no pas de les vles dels arLs. 92, 130.2 CL o la de la reforma consLlLuclonal. Alx no obsLanL, no s'ha de descarLar que l'us de les alLres vles s'acompanyl Lambe d'una expressl de suporL popular, be dlrecLe
172
(per exemple, a Lraves de l'exerclcl del dreL de peLlcl), be a Lraves dels a[unLamenLs l alLres enLlLaLs locals (moclons de suporL a la consulLa).
4.S.uantes v|es ca| |ntentar emprar? ues d'aquesLa perspecLlva cal pensar en la posslblllLaL d'emprar mes d'un procedlmenL per, en canvl, es clar que no cal lnLenLar-los LoLs. u'alLra banda, Lampoc s'ha de descarLar la posslblllLaL de proposar-los de manera slmulLanla o parclalmenL slmulLanla, es a dlr, be lnsLar dues o mes vles al maLelx Lemps o be fer-ho successlvamenL per sense esperar la flnallLzacl compleLa d'un procedlmenL per lnlclar-ne un alLre sl la CenerallLaL observa que un procedlmenL s'allarga arLlflclosamenL o excesslvamenL.
4.6.Conc|us| des de |a perspect|va con[unta de |es garant|es const|tuc|ona|s, e| protagon|sme de |a Genera||tat | e|s c|utadans de Cata|unya | |a ce|er|tat. ues d'aquesLa Lrlple perspecLlva, una posslble solucl conslsLlrla en emprar un dels dos procedlmenLs prevlsLos en la leglslacl caLalana", que garanLlrlen celerlLaL l proLagonlsme de la CenerallLaL l dels cluLadans, l un dels procedlmenLs prevlsLos en la CL" com el de l'arL. 92 CL que, en dlsposar d'un encalx consLlLuclonal mes clar, farla mes vlslble el caracLer pollLlc d'un hlpoLeLlc refus per parL de l'LsLaL. Ln LoL cas, sl es volgues assollr deflnlLlvamenL aquesL ob[ecLlu es podrla proposar la reforma de l'arLlcle 92 de la ConsLlLucl que prevlslblemenL podrla Lenlr una resposLa lnlclal raplda l clara.
4.7.Crdre de pre|ac| entre |es d|verses v|es. el que fa a l'ordre de prelacl enLre les dlverses vles sembla clar que LanL la lglca [urldlca com la pollLlca o lnsLlLuclonal aconsellen emprar prlmer les vles caLalanes" l despres les esLaLals". 1anmaLelx, es ben cerL que no es poL descarLar d'enLrada l'aparlcl de clrcumsLancles pollLlques sobrevlngudes -com per exemple un acord amb l'LsLaL- que facln aconsellable alLerar l'ordre lglc abans esmenLaL l, en
173
consequencla, que mosLrln la convenlencla d'emprar prlmer la vla dels arLlcles 92 o 130.2 CL.
4.8.Conc|us|ons. LlevaL de clrcumsLancles sobrevlngudes, sembla que caldrla lnLenLar apllcar, en prlmer lloc, be la Llel caLalana 4/2010 o be, alLernaLlvamenL, la de la fuLura llel caLalana de consulLes no referendarles l, en segon lloc, Lambe alLernaLlvamenL, be la de l'arLlcle 92 CL o la del 130.2 CL. Sl pollLlcamenL es volgues delxar paLenL de manera lnconLroverLlble la moLlvacl excluslvamenL pollLlca d'un hlpoLeLlc refus esLaLal a la convocaLrla de la consulLa, despres dels dos lnLenLs abans esmenLaLs, es podrla lnsLar la reforma de l'arLlcle 92 amb la flnallLaL d'lncorporar-hl els referendums d'abasL LerrlLorlal auLonmlc.
S.La consu|ta en e| marc de| dret de |a Un| Luropea | de| dret |nternac|ona| S.1.roced|ments [ur|d|cs per convocar |a consu|ta. nl el dreL de la uL nl el dreL lnLernaclonal conLenen cap dlsposlcl que conLempll un procedlmenL al qual es pugul acolllr la CenerallLaL per convocar una consulLa com la que es reclama ma[orlLarlamenL a CaLalunya. 1anL per al dreL lnLernaclonal com per al dreL de la uL, Lal cosa es consldera una quesLl que en essencla cal dlrlmlr lnLernamenL, dlns de cada LsLaL.
S.2.Drets | pr|nc|p|s de| dret de |a UL o de| dret |nternac|ona| ap||cab|es a |a consu|ta, a |a |mp|ementac| de|s seus resu|tats | a |'ap||cac| de |es "v|es a|ternat|ves". Sn [ust|c|ab|es? u|ns efectes [ur|d|cs tenen sobre |es v|es |ega|s de consu|ta | |es v|es a|ternat|ves? kefernc|a a |a ||c|tud |nternac|ona| de |es v|es a|ternat|ves. Ln aquesLs dos ordenamenLs [urldlcs exlsLelxen dreLs l prlnclpls que poden reforar la legallLaL l la leglLlmlLaL de convocar una consulLa legal o d'apllcar vles alLernaLlves. Ls el cas del prlnclpl democraLlc, del
174
dreL a l'auLodeLermlnacl dels pobles l, LoL l que en un alLre nlvell, del prlnclpl de proLeccl de les mlnorles naclonals.
1anmaLelx, cap d'aquesL Lres dreLs l prlnclpls" sn [usLlclables, en senLlL de poder-se fer valdre davanL lnsLlLuclons [udlclals lnLernaclonals o europees per Lal de declarar, sl fos el cas, l'exlsLencla d'obllgaclons [urldlques vlnculanLs per a l'LsLaL espanyol o alLres esLaLs o organlLzaclons lnLernaclonals. Les raons sn dlverses. rlmer, perque els Lres dreLs l prlnclpls" esmenLaLs esLan recolllLs en els lnsLrumenLs legals l en la [urlsprudencla mes com a valors l prlnclpls que no pas com a dreLs en senLlL esLrlcLe. Ln segon lloc, perque nl en l'amblL europeu nl en l'lnLernaclonal es preveuen procedlmenLs que permeLln canallLzar hlpoLeLlques demandes basades en aquesLs prlnclpls, dlrlgldes a exlglr la convocaLrla de consulLes legals o per [usLlflcar l'us de vles alLernaLlves. AddlclonalmenL, cal dlr que la CenerallLaL Lrobarla problemes de leglLlmacl per planLe[ar demandes [udlclals l, flnalmenL, que els procedlmenLs uLlllLzables sn quasl excluslvamenL no [urlsdlcclonals.
Alx no obsLanL, que no slguln [usLlclables no slgnlflca que no puguln produlr efecLes [urldlcs. ConcreLamenL, pel que fa a la celebracl d'una consulLa legal, resulLa del LoL evldenL, que aquesLs prlnclpls Lenen, especlalmenL el prlnclpl democraLlc, un efecLe [urldlc rellevanL com a crlLerl lnLerpreLaLlu lneludlble a l'hora d'lnLerpreLar l apllcar els arLlcles de la ConsLlLucl Lspanyola l de les llels lnLernes que regulen els referendums l les consulLes a Lraves de les quals els cluLadans l les cluLadanes poden parLlclpar dlrecLamenL en la presa de declslons pollLlques. AlLramenL dlL, els prlnclpls del dreL europeu l del dreL lnLernaclonal, especlalmenL el prlnclpl democraLlc, lnLegraLs a l'ordenamenL lnLern per l'arLlcle 10 de la CL, obllguen els poders publlcs de l'LsLaL espanyol a lnLerpreLar els precepLes que regulen els referendums l les consulLes populars de la manera que, LoL respecLanL els prlnclpls l les regles que regelxen l'LsLaL
173
de ureL l aLenenL al prlnclpl democraLlc, s'aconseguelxl la maxlma expansl dels dreLs de parLlclpacl pollLlca dels cluLadans, lnclosos els dreLs de parLlclpacl pollLlca dlrecLa.
Ln relacl amb la lmplemenLacl dels resulLaLs de les consulLes legals, aquesLs prlnclpls, l especlalmenL el democraLlc, Lambe poden Lenlr un efecLe molL lmporLanL per maLlsar el caracLer meramenL consulLlu" que la ConsLlLucl aLrlbuelx a aquesLa mena de referendums l consulLes. Ln aquesL senLlL, cal recordar el ulcLamen del 1rlbunal Suprem de Canada que deduelx del prlnclpl democraLlc, en el qual es basa la ConsLlLucl canadenca, l'obllgacl de la lederacl l de les rovlncles de negoclar amb el Cuebec la seva separacl en el supslL que aquesL fos el resulLaL d'un referendum sobre el fuLur pollLlc d'aquesL provlncla.
AquesLs prlnclpls Lambe poden Lenlr lncldencla en relacl a l'apllcacl de vles alLernaLlves l en la lmplemenLacl dels seus resulLaLs. Alxl, per exemple, el prlnclpl democraLlc [uga un paper declslu a l'hora de leglLlmar [urldlcamenL les elecclons pleblsclLarles l, mes concreLamenL, a l'hora d'oposar-se a qualsevol lnLenL de prohlblr-les alleganL que consLlLuelxen un frau a les flnallLaLs que han de compllr les elecclons.
Ln qualsevol cas, a banda d'aquesLs efecLes [urldlcs dlrecLes, aquesLs prlnclpls, l especlalmenL el prlnclpl democraLlc, poden produlr Lambe d'alLres efecLes gens menyspreables com ara el de conLrlbulr a leglLlmar pollLlcamenL la uLlllLzacl de vles alLernaLlves a les consulLes legals, lnclosa la declaracl unllaLeral d'lndependencla (uul), l la lmplemenLacl dels efecLes, lnclosa la lndependencla. oden conLrlbulr-hl, essenclalmenL, LoL coad[uvanL al feL que la uLlllLzacl d'aquesLes vles l la lmplemenLacl d'aquesLs resulLaLs no es puguln conslderar llllclLs lnLernaclonals. Alx equlval a dlr, per una banda, que la
176
CenerallLaL poL solllclLar el reconelxemenL com a nou LsLaL d'acord amb les regles l prlnclpls que regelxen el dreL lnLernaclonal l, d'alLra banda, que els esLaLs l les organlLzaclons lnLernaclonals poden, sl aquesLa es la seva declsl pollLlca, reconelxer les consulLes l els seus resulLaLs sense lncrrer en un llllclL lnLernaclonal.
6.L|ements conf|guradors de |a consu|ta | cr|ter|s regu|adors de |es campanyes e|ectora|s 6.1.La pregunta 6.1.1.L|ements a cons|derar a |'hora de formu|ar |a pregunta. A l'hora de formular la pregunLa cal Lenlr presenLs els elemenLs seguenLs: les exlgencles, lnLernes l lnLernaclonals, de claredaL l neuLrallLaL, la quesLl de sl la pregunLa ha d'oferlr al voLanL dues o mes alLernaLlves l, flnalmenL, sl cal expllclLar o no en la pregunLa que a l'hora d'lmplemenLar els resulLaLs de la consulLa se segulran les vles legals vlgenLs. 1anmaLelx, en prendre la declsl pollLlca sobre la formulacl de la pregunLa, a mes d'aquesLs elemenLs, caldra Lenlr en compLe el conLexL pollLlc en el que es pren la declsl.
6.1.2.kequ|s|ts de c|aredat | neutra||tat. Ll requlslL de claredaL Le un doble conLlnguL: exlgelx que el slgnlflcaL de la pregunLa slgul facll d'enLendre per parL dels voLanLs l que la seva redaccl no lnduelxl a error, que vagl Lo Lhe polnL", l que no slgul amblgua quanL al slgnlflcaL del voL de manera que el seu resulLaL slgul el maxlm unlvoc posslble. Ll requlslL de neuLrallLaL es concreLa en l'exlgencla de no lncenLlvar o afavorlr cap de les alLernaLlves proposades, es a dlr, de no lndulr al voLanL a voLar a favor d'una de les resposLes posslbles.
177
6.1.3.Una pregunta amb dues o ms a|ternat|ves. Avantatges | |nconven|ents. ALes el debaL pollLlc planLe[aL avul a CaLalunya, a l'hora de preclsar les alLernaLlves que haurla de conLenlr la pregunLa hl ha dues soluclons posslbles: planLe[ar la dls[unLlva enLre les oplnlons favorables l les conLrarles que CaLalunya esdevlngul un LsLaL lndependenL o be oferlr al voLanL quaLre posslbles alLernaLlves: manLenlmenL de l'stoto poo, l'LsLaL federaL, l'LsLaL confederaL o l'LsLaL lndependenL. La prlmera alLernaLlva Le l'avanLaLge de la claredaL de la pregunLa, de la faclllLaL d'ldenLlflcacl del resulLaL del voL l de les acLuaclons que cal emprendre per Lal d'lmplemenLar els resulLaLs de la consulLa. La segona permeL conelxer mes fldelmenL les preferencles dels voLanLs pel que fa al model d'organlLzacl pollLlca de CaLalunya, per planLe[a mes problemes des del punL de vlsLa de la claredaL de la pregunLa, la ldenLlflcacl del slgnlflcaL precls de les resposLes l la lmplemenLacl dels resulLaLs.
Sl les clrcumsLancles pollLlques fan aconsellable aquesLa segona alLernaLlva, per evlLar la fragmenLacl del voL en quaLre opclons es podrla subsLlLulr les referencles a l'LsLaL federaL, l'LsLaL confederaL o l'LsLaL lndependenL, per la locucl LsLaL propl" que engloba les Lres. 1anmaLelx, es obvl que aquesLa es una expressl noLablemenL amblgua pel que fa al slgnlflcaL l dlflcll d'lmplemenLar pel que fa als seus resulLaLs. una alLernaLlva es la de formular pregunLes successlves o en forma d'arbre" LoL oferlnL al voLanL un prlmera opcl enLre LsLaL lndependenL o no l, com a segona opcl, la posslblllLaL d'escolllr enLre stoto poo, LsLaL federaL o LsLaL confederaL (aquesLa segona opcl nomes serla Llnguda en compLe sl el resulLaL ma[orlLarl a la prlmera pregunLa fos no"). llnalmenL Lambe es podrla opLar, amb avanLaLge per la claredaL l la faclllLaL d'lmplemenLar els resulLaLs, per oferlr als cluLadans la posslblllLaL d'escolllr enLre les quaLre opclons esmenLades uLlllLzanL un slsLema, com el del voL alLernaLlu, que
178
permeLl la agregacl de les preferencles dels voLanLs per obLenlr una opcl guanyadora. 6.1.4.Incorporac| o no a |a pregunta de frmu|es dest|nades a posar de man|fest que e| procs es far, f|ns on s|gu| poss|b|e, d|ns de |a |ega||tat v|gent. Ln el cos de l'lnforme s'anallLza, en prlmer lloc, la frmula de la pregunLa amb un mandaL dlrlglL al arlamenL de CaLalunya per Lal que lnlcl el proces per Lal que CaLalunya esdevlngul un LsLaL lndependenL -o federaL o confederaL, segons slgul el resulLaL de la consulLa-. Ln segon lloc, s'esLudlen les clausules de salvaguarda consLlLuclonal prplamenL dlLes en dues varlanLs. La prlmera conslsLelx en afeglr a la pregunLa prplamenL dlLa, l separaL per una coma, el seguenL lncls flnal: d'acord amb les vles legals perLlnenLs". La segona varlanL lnclou la clausula de salvaguarda en un preambul que podrla Lenlr el seguenL Lenor: en el marc dels procedlmenLs legals perLlnenLs la CenerallLaL de CaLalunya convoca als cluLadans l cluLadanes de CaLalunya a voLar la seguenL pregunLa".
Ln conLra d'aquesLes Lres alLernaLlves mlllLen dos argumenLs rellevanLs: Ln prlmer lloc, la regla general, relLerada pel 1rlbunal ConsLlLuclonal en nombroses senLencles, segons la qual cal pressuposar sempre que l'acLuacl dels poders publlcs es produelx l es preLen produlr en el fuLur dlns de la legallLaL vlgenL l, en consequencla, no cal afeglr en cadascuna de les seves acLuaclons all que el 1rlbunal quallflca com clausules de salvaguarda" de les normes consLlLuclonals l legals vlgenLs. Ln segon lloc, els greus problemes de manca de slmpllclLaL l claredaL d'aquesLes frmules l les confuslons que poden produlr en els voLanLs, com a consequencla de la barre[a que lnLroduelxen enLre l'ob[ecLe maLerlal de la pregunLa -l'ob[ecLlu que vol assollr la persona que voLa-, l l'lnsLrumenL o el procedlmenL formal a Lraves del qual caldrla fer efecLlu el resulLaL de la pregunLa l la lncerLesa sobre les consequencles d'un posslble bloquelg per
179
parL de l'LsLaL a l'hora de lmplemenLar els resulLaLs a Lraves dels procedlmenLs legals perLlnenLs. AquesLs problemes sn especlalmenL rellevanLs en el supslL del mandaLs al arlamenL, de feL es podrla donar el cas que voLessln en conLra d'una deLermlnada alLernaLlva persones favorables a aquesLa opcl per conLrarles a lnLrodulr aquesLes clausules o mandaLs al leglslador en esLlmar que aquesLes frmules reconelxen a l'LsLaL una faculLaL de bloquelg a l'hora d'lmplemenLar el resulLaL de la consulLa.
1anmaLelx, com a conLrapunL, es cerL que l'alLernaLlva d'lncorporar clausules de salvaguarda l, especlalmenL, la formulacl de la pregunLa com un mandaL al arlamenL, garanLelxen mlllor la consLlLuclonallLaL de la pregunLa l delxen consLancla expllclLa, davanL dels cluLadans de CaLalunya l de la comunlLaL lnLernaclonal, de la volunLaL de la CenerallLaL de reallLzar aquesL proces, flns alla on slgul posslble, respecLanL la legallLaL vlgenL l cercanL l'acord amb l'LsLaL, a mes de fer pales que sl l'LsLaL s'oposa a la celebracl de la consulLa malgraL consLar en la pregunLa que la lmplemenLacl del seu resulLaL es produlra per les vles legals, aquesL refus no es basa en moLlus [urldlcs, sln essenclalmenL en moLlus pollLlcs: en la declsl d'lmpedlr la expressl lllure l democraLlca de la volunLaL dels cluLadans l cluLadanes de CaLalunya.
CerLamenL aquesLes conslderaclons, que podrlen proplclar l'adopcl les alLernaLlves garanLlsLes" de la consLlLuclonallLaL de la pregunLa, cobren Lranscendencla especlal a la llum d'una dada que no es poL negllglr: la senLencla 103/2008 del 1rlbunal ConsLlLuclonal sobre el denomlnaL llo lbottetxe que de manera lndlrecLa basa la declaracl d'lnconsLlLuclonallLaL de la consulLa, enLre d'alLres raons, en el feL que en la pregunLa que es preLenla soLmeLre a consulLa no quedava clar que la lmplemenLacl del seu resulLaL es produlrla a Lraves del procedlmenL de reforma de la
180
ConsLlLucl. Sl s'opLa per lncorporar una clausula de salvaguarda, l'alLernaLlva mes recomanable es la d'lncorporar-la en un preambul. 6.1.S.Conc|us|ons. ues de la perspecLlva de la claredaL l de la faclllLaL per lmplemenLar els resulLaLs la frmula mes aproplada es la de la pregunLa dlrecLa sobre el voL favorable o no que CaLalunya esdevlngul un LsLaL lndependenL.
Sl el Covern o el arlamenL, ponderanL alLres elemenLs, decldlssln emprar una pregunLa mulLlple, la frmula mes adequada, enLre les alLernaLlves posslbles, es aquella que permeL oferlr als cluLadans Lrlar dlverses opclons l alhora generar una opcl guanyadora, com s'anallLza deLlngudamenL en el cos de l'lnforme.
Ln relacl a la necesslLaL d'lncorporar clausules de salvaguarda de la consLlLuclonallLaL o mandaLs dlrlglLs al arlamenL amb aquesLa flnallLaL, cal Lenlr presenL que aquesLa lncorporacl no es esLrlcLamenL necessarla des de la perspecLlva [urldlca l poL suposar una perdua de claredaL, LanmaLelx, les clrcumsLancles presenLs poden aconsellar que la pregunLa es formull de la manera que mes garanLelxl la seva consLlLuclonallLaL. Ln aquesL cas, la frmula que menys problemes podrla causar, des de la perspecLlva de la confusl enLre la pregunLa prplamenL dlLa l el procedlmenL per lmplemenLar els seus resulLaLs, es de la clausula d'acord amb les vles legals perLlnenLs" formulada en un preambul.
6.2.La data 6.2.1.L|ements a ten|r en compte a |'hora de prec|sar |a data. A l'hora de prendre la declsl pollLlca de flxar la daLa de la consulLa cal Lenlr presenLs quaLre elemenLs fonamenLals. rlmer, l'exlsLencla de perlodes Lemporals en els quals la celebracl de referendums esLa legalmenL veLada com a
181
consequencla de la celebracl d'elecclons europees, esLaLals o locals, alxl com la convenlencla d'evlLar la convocaLrla en dles felners, segon, la neuLrallLaL pollLlca de la daLa escolllda, que exlgelx la comunlLaL lnLernaclonal, que aconsella no celebrar la consulLa en daLes que Llnguln un forL componenL slmbllco-pollLlc com podrla ser l'11 de seLembre, Lercer, la necesslLaL de no reLardar la consulLa mes enlla del necessarl l d'lnLenLar compllr l'acord dels dos parLlLs ma[orlLarls al arlamenL de convocar la consulLa abans de flnals de l'any 2014 -llevaL la concurrencla de clrcumsLancles excepclonals apreclada de comu acord-, l, flnalmenL, la necesslLaL de dlsposar del Lemps suflclenL per fer fronL amb garanLles als problemes organlLzaLlus derlvaLs de la consulLa l per a la preparacl curosa de les campanyes elecLorals de les lnsLlLuclons promoLores l dels alLres sub[ecLes leglLlmaLs. A aquesLs quaLre elemenLs generlcs cal afeglr en el cas aqul anallLzaL un darrer condlclonamenL con[unLural per que poL ser rellevanL: el feL que el 18 de seLembre del 2014 se celebra a Lsccla el referendum d'lndependencla els resulLaLs del qual podrlen Lenlr, duranL un perlode de Lemps, una lncldencla en la parLlclpacl l el senLlL del voL dels cluLadans l cluLadanes de CaLalunya.
6.2.2.Ap||cac| de|s cr|ter|s ana||tzats a| cas de |a consu|ta. ues de la perspecLlva de la relacl enLre la maxlma rapldesa l la vlablllLaL facLlca el perlode mes ldonl per celebrar la consulLa s'lnlcla a parLlr del comenamenL del segon semesLre de l'any 2014.
1anmaLelx, des de la perspecLlva de l'exclusl dels perlodes elecLorals, les exlgencles de neuLrallLaL, els problemes derlvaLs dels dles felners l els hlpoLeLlcs efecLes dels resulLaLs del referendum escoces, cal Lenlr presenL que dlns d'aquesL perlode lnlclal cal excloure el lapse de Lemps que va des del prlnclpl de semesLre -l'1 de [uny- flns el 23 d'agosL, aLes que es LracLa d'un perlode afecLaL per la reallLzacl de les elecclons europees. AquesL
182
llmlL podrla no apllcar-se a les consulLes no referendarles -l, molL mes lmprobablemenL a la pracLlca, a les referendarles de la llel 4/2010-. uel perlode que va des del 24 d'agosL flns al flnal del semesLre, en prlnclpl caldrla excloure l'11 de seLembre, pels problemes de neuLrallLaL esmenLaLs. A mes, els posslbles efecLes sobre l'elecLoraL caLala derlvaLs del referendum escoces fan poc aconsellable la celebracl de la consulLa a parLlr del dla 19 de seLembre l flns al momenL en el qual es pugul conslderar que aquesLs efecLes s'han esvaiL, feL que posslblemenL es podrla anar produlnL a flnals del semesLre o a prlnclpls de l'any 2013.
Ln el supslL que la vla escolllda per reallLzar la consulLa slgul la de les consulLes no referendarles el perlode proplcl anlrla de l'1 de [uny de 2014 flns el 18 de seLembre, amb les excluslons esmenLades de l'11 de seLembre l els dles felners l amb la posslblllLaL de reoberLura al mes de desembre. 6.3.L| cens | e|s prob|emes |og|st|cs 6.3.1.Ut|||tzac| de| cens estata|. nomes en el cas de les consulLes no referendarles prevlsLes en la proposlcl de llel acLualmenL en LramlL parlamenLarl es planLe[a el problema de qulnes persones sn les crldades a emeLre el voL en una consulLa l com es confegelx el cens per poder exerclr el voL. Ln els alLres casos s'emprarla el cens esLaLal aLes que es l'LsLaL qul convoca o auLorlLza o delega la convocaLrla l els leglLlmaLs per voLar serlen els cluLadans l les cluLadanes de CaLalunya ma[ors de 18 anys.
6.3.2.ersones |eg|t|mades per votar en |es consu|tes no referendr|es. Ln la redaccl acLual de la proposlcl de llel les persones leglLlmades per voLar sn pracLlcamenL les maLelxes que en les elecclons locals o europees - llevaL, essenclalmenL de la lncorporacl rellevanL dels ma[ors de 16 anys-. AquesL cos elecLoral dlvergelx, per LanL, del que parLlclpa en les elecclons
183
al arlamenL de CaLalunya. MalgraL que la lncorporacl de cluLadans o cluLadanes d'alLres LsLaLs resldenLs a CaLalunya poL conLrlbulr a dlferenclar les consulLes dels referendums, posslblemenL convlndrla modlflcar el redacLaL acLual de la proposlcl de llel [a que sembla clar que l'ob[ecLe de la consulLa sobre el fuLur pollLlc de CaLalunya esLa mes esLreLamenL relaclonaL amb l'ob[ecLe de les elecclons al arlamenL que no pas amb el de les elecclons locals o europees. Sl s'lnLroduls un canvl en aquesL senLlL, els crldaLs a voLar serlen els cluLadans l les cluLadanes de CaLalunya ma[ors de 16 anys. Caldrla, a mes, lncloure en el cens de manera eflclenL els cluLadans caLalans resldenLs a l'esLranger.
6.3.3.Lstratg|a per confeg|r e| cens a |es consu|tes no referendr|es. A l'hora de confeglr el cens per aquesLa consulLa caldrla que l'Area de rocessos LlecLorals l ConsulLes opulars (ALC) de la Consellerla de Covernacl l 8elaclons lnsLlLuclonals (o la fuLura SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya) acLuallLzes les dades censals de les darreres elecclons caLalanes amb el suporL dels Lecnlcs de l'lnsLlLuL d'LsLadlsLlca de CaLalunya (luLSCA1) l la collaboracl dels A[unLamenLs.
6.3.4.rob|emes |og|st|cs en e| cas de |es consu|tes no referendr|es. Ln prevlsl d'una hlpoLeLlca manca de collaboracl de l'LsLaL -l d'alguns a[unLamenLs- l aLes que la CenerallLaL no dlsposa de maLerlal elecLoral suflclenL convlndrla que l'admlnlsLracl de la CenerallLaL dlssenyes un programa d'abasLamenL d'aquesL maLerlal, prenenL com a referencla les necesslLaLs loglsLlques hablLuals en consulLes locals o auLonmlques.
6.3.S.Votac| de|s cata|ans | cata|anes res|dents a |'estranger. L| vot e|ectrn|c remot. Ln prevlsl d'una hlpoLeLlca manca de collaboracl de les auLorlLaLs esLaLals, cal Lenlr presenL que hl ha mes de 130 mll caLalans resldenLs a l'esLranger que podrlen Lenlr problemes per exerclr el voL. Les
184
soluclons Lecnolglques acLuals per reallLzar el voL elecLrnlc remoL -en les que una companyla caLalana n'es capdavanLera mundlal- sn LanL o mes segures que l'us dels procedlmenLs posLals Lradlclonals. ue feL, en un enLorn no conLrolaL com es el propl del voL remoL -slgul posLal o elecLrnlc- l'elecLor en bona mesura reallLza un acLe de fe en la lnLegrlLaL del proces elecLoral l dels mecanlsmes de salvaguarda. Ln LoL cas es podrla sosLenlr que les soluclons Lecnolglques exlsLenLs garanLelxen una cerLa audlLorla lndlvldual del voL emes que no garanLelx el voL posLal. 1anmaLelx, a l'hora d'adopLar una declsl al respecLe caldra Lenlr en compLe posslbles crlLlques de manca de segureLaL d'un voL remoL elecLrnlc -fonamenLades o no- que podrla conLamlnar la valoracl de LoLa la voLacl.
6.4.L| qurum | |es ma[or|es 6.4.1.Ca| estab||r un qurum m|n|m de part|c|pac| | una ma[or|a reforada d'aprovac|?. MalgraL que una de les quesLlons que sol planLe[ar-se en relacl a una consulLa que poL alLerar de manera subsLanLlva l'stoto poo d'una comunlLaL pollLlca es la de sl cal exlglr un qurum mlnlm de parLlclpacl l una ma[orla reforada favorable a l'alLeracl de l'stoto poo, l'esLudl comparaL demosLra que la regla absoluLamenL general l accepLada com a bona pracLlca pel Consell d'Luropa es la de la no exlgencla de qurum de parLlclpacl l la ma[orla slmple dels voLs emesos. AquesLes regles es corresponen amb les exlgencles del prlnclpl democraLlc l asseguren claredaL en la lnLerpreLacl l lmplemenLacl dels resulLaLs. Lxlglr, en canvl, ma[orles especlals o reforades suposa una excepcl noLable del prlnclpl democraLlc l, a mes, poL derlvar en slLuaclons complexes l problemaLlques.
6.4.2.Conc|us|ons. er aquesLs moLlus, resulLa recomanable que la regla que s'esLablelxl per la consulLa a CaLalunya slgul la de la ma[orla slmple dels
183
voLs emesos l no es requerelxln mlnlms de parLlclpacl. no obsLanL alx, l per el cas que es vulgul assegurar especlalmenL la leglLlmlLaL pollLlca del resulLaL, es podrla conslderar exlglr un qurum de parLlclpacl. Ll lllndar d'aquesL qurum haurla de deLermlnar-se, en el seu cas, a parLlr d'una valoracl pollLlca. 1anmaLelx sembla recomanable que aquesLa parLlclpacl mlnlma slgul la ma[orla del cens elecLoral (30 + 1 voL). Ln LoL cas, cal subraLllar que el Codl de bones pracLlques en maLerla de referendums redacLaL per la Comlssl de venecla l adopLaL pel Consell d'Luropa recomana no esLlpular nl un qurum de parLlclpacl mlnlma nl un qurum d'aprovacl.
6.S.L'Adm|n|strac| e|ectora| | |a conven|nc|a de crear |a S|nd|catura L|ectora| de Cata|unya 6.S.1.Mancana d'una Adm|n|strac| L|ectora| cata|ana espec|f|ca. Com es sabuL CaLalunya no Le llel elecLoral prpla l aquesL feL comporLa, enLre d'alLres coses, que el pals no dlsposl d'una AdmlnlsLracl LlecLoral especlflca, es a dlr, d'una !unLa LlecLoral de ComunlLaL AuLnoma, o d'una SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya sl s'adopLes una denomlnacl que enLronca mes amb la Lradlcl [urldlca caLalana.
6.S.2.Adm|n|strac| e|ectora| en e|s referndums convocats per |'Lstat. Sl el referendum fos convocaL per l'LsLaL, a parLlr de l'arLlcle 92 CL l de la Llel Crganlca reguladora de les modallLaLs de referendum (LC8M8), els rgans compeLenLs de l'AdmlnlsLracl LlecLoral serlen la !unLa LlecLoral CenLral, les !unLes LlecLorals rovlnclals l les !unLes LlecLorals de Zona. Ln aquesL supslL, l'exlsLencla d'una SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya no canvlarla, en prlnclpl, la compeLencla de la !unLa LlecLoral CenLral, llevaL que es modlflques la LC8M8 o les dlsposlclons normaLlves especlflques esLaLals de la convocaLrla del referendum esLabllssln expressamenL la lnLervencl
186
de l'rgan de l'AdmlnlsLracl LlecLoral caLalana per Lal que aquesL pogues acLuar com a Lal en el desenvolupamenL del referendum.
6.S.3.Adm|n|strac| e|ectora| en e|s referndums de |a L|e| cata|ana 4]2010. Sl la convocaLrla del referendum la porLes a Lerme el Covern de la CenerallLaL en el marc de la Llel caLalana 4/2010, la llel suara esmenLada (arL. 46.2) es referelx a la [unLa elecLoral compeLenL" quan regula les funclons lnsLlLuclonals superlors de garanLla [urldlca l operaLlva per a la reallLzacl de la consulLa referendarla. AquesLa [unLa elecLoral compeLenL podrla ser la SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya sl quan aquesL rgan es crea la corresponenL llel reguladora ll aLrlbuelx les funclons esLablerLes a l'arLlcle 46.2 de la Llel 4/2010. Sl no es crea la SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya, l'AdmlnlsLracl LlecLoral de la consulLa seran la !unLa LlecLoral CenLral, les !unLes LlecLorals rovlnclals l la !unLes LlecLorals de Zona.
6.S.4.Adm|n|strac| e|ectora| en |es consu|tes de |a propos|c| de ||e| cata|ana de consu|tes no referendr|es. Sl la convocaLrla de la consulLa es bases en la proposlcl de llel de consulLes no referendarles serla convenlenL que les funclons de la Comlssl de ConLrol que s'hl preveu s'asslgnessln a la SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya -amb la cauLela d'esLabllr una frmula LranslLrla sl la llel de consulLes s'aproves abans de la creacl de la SlndlcaLura LlecLoral.
6.S.S.La S|nd|catura L|ectora| de Cata|unya. Sl es Le en compLe la carrega slmbllca, [urldlca, soclal l pollLlca de la fuLura consulLa, sembla claramenL deslL[able doLar-se el mes avlaL mlllor d'una auLorlLaL elecLoral prpla, que es podrla denomlnar 5loJlcototo lectotol (Je cotolooyo), que es podrla lnsplrar en el model de la ultectloo Coetole Jes lectloos Jo Oobec (uCLC), malgraL que caldrla adapLar-lo a les clrcumsLancles especlflques caLalanes que esLan lnserldes en una culLura pollLlca parclalmenL dlferenL.
187
6.6.La regu|ac| de |a campanya |nst|tuc|ona| 6.6.1.Cont|ngut de |a campanya |nst|tuc|ona|. La campanya lnsLlLuclonal Le com a ob[ecLe que els convocanLs de la consulLa donln a conelxer als cluLadans els elemenLs Lecnlcs essenclals del referendum o consulLa (la daLa, el LexL de la pregunLa l els procedlmenLs per voLar) l, sl escau, fomenLln la parLlclpacl.
6.6.2.La campanya |nst|tuc|ona| en e|s referndums convocats per |'Lstat. Sl el referendum es convocaL per l'LsLaL en el marc de l'arLlcle 92 CL, de la LC8M8 l de la LC8LC, menLre es manLlngul el redacLaL acLual de l'arL. 30.1 d'aquesLa darrera llel l els crlLerls de la seva apllcacl esLablerLs per la !unLa LlecLoral CenLral, nomes l'LsLaL poL fer campanya lnsLlLuclonal l aquesLa s'ha de clrcumscrlure a la lnformacl puramenL Lecnlca sense LracLar d'lncenLlvar la parLlclpacl. 1anmaLelx l'LsLaL podrla delegar o Lransferlr a la CenerallLaL la campanya lnsLlLuclonal mlL[ananL l'apllcacl de l'arLlcle 130.2 CL.
6.6.3.La campanya |nst|tuc|ona| en e|s referndums de |a L|e| 4]2010. Sl el referendum es convocaL per la CenerallLaL en el marc de la Llel caLalana 4/2010 l no es produelxen alguns canvls en la normaLlva caLalana la promocl de la parLlclpacl conLlnuara quedanL fora dels ob[ecLlus de la campanya lnsLlLuclonal. Lls canvls en la normaLlva caLalana podrlen venlr per Lres vles, sempre prenenL com a fonamenL l'arLlcle 43.3 LAC (prlnclpl recLor de fomenL de la parLlclpacl elecLoral mlL[ananL les campanyes lnsLlLuclonals dels poders publlcs) l respecLanL el crlLerl que la campanya lnsLlLuclonal no poL lnflulr en l'orlenLacl del voL dels elecLors. La prlmera serla lncloure el fomenL de la parLlclpacl en la regulacl de la campanya lnsLlLuclonal en un uecreL de la CenerallLaL de normes complemenLarles per a la reallLzacl del referendum, posslblllLaL que [urldlcamenL vlndrla
188
faclllLada a mes pel feL que l'arLlcle 49 de la Llel 4/2010 no exclou expressamenL la lncenLlvacl de la parLlclpacl. La segona serla la modlflcacl de l'arLlcle 49 de la Llel 4/2010 per lncorporar-hl la mencl al fomenL de la parLlclpacl com a ob[ecLlu de les campanyes lnsLlLuclonals. La Lercera serla crear a curL Lermlnl la SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya com a rgan d'admlnlsLracl elecLoral compeLenL en les consulLes referendarles convocades per la CenerallLaL, l aLrlbulr a l'esmenLada lnsLlLucl la funcl de fer o de supervlsar la campanya lnsLlLuclonal amb lnclusl del fomenL de la parLlclpacl.
6.6.4.La campanya |nst|tuc|ona| en |es consu|tes de |a propos|c| de ||e| de consu|tes no referendr|es. Sl la consulLa es convocada per la CenerallLaL en el marc de la proposlcl de llel de consulLes populars no referendarles, acLualmenL en LramlL al arlamenL de CaLalunya, la regulacl de la campanya lnsLlLuclonal que pugul desplegar l'AdmlnlsLracl auLonmlca correspon a la fuLura llel caLalana [a que en aquesL cas no es LracLa d'un procedlmenL que hagl de Lenlr en compLe les prescrlpclons de la LC8LC o de la LC8M8. Ln aquesL senLlL les poLenclallLaLs derlvades del prlnclpl recLor de l'arLlcle 43.3 LAC, pel que fa al fomenL de la parLlclpacl cluLadana en una consulLa, podrlen ser ampllamenL desenvolupades, respecLanL sempre el llmlL de no lnflulr en l'orlenLacl del voL dels elecLors. Ls suggerelx, doncs, que la fuLura llel de consulLes populars no referendarles lncorporl la regulacl de la campanya lnsLlLuclonal amb expressa referencla al fomenL de la parLlclpacl com un dels seus ob[ecLlus.
6.7.La regu|ac| de |a campanya |nformat|va o de propaganda 6.7.1.Cont|ngut de |a campanya |nformat|va o de propaganda. La campanya lnformaLlva o de propaganda en un referendum o en una consulLa Le com a flnallLaL que les lnsLlLuclons convocanLs, alLres poders publlcs l acLors
189
pollLlcs l soclals puguln lnformar l exposar la seva poslcl sobre l'ob[ecLe de la convocaLrla, es a dlr, sobre all que es pregunLa.
6.7.2.La campanya |nformat|va de|s poders pb||cs en e|s referndums convocats per |'Lstat. Sl la convocaLrla la fa l'LsLaL les declslons de la !unLa LlecLoral CenLral esLablelxen que poden lnformar sobre el conLlnguL de l'ob[ecLe del referendum per no lncloure valoraclons sobre aquesL ob[ecLe per Lal de preservar la neuLrallLaL pollLlca de LoLes les lnsLlLuclons -LanL les convocanLs com la resLa-. AquesLa poslcl conLrasLa amb la que es manLe en el Codl de bones pracLlques en maLerla de referendums de la Comlssl de venecla que admeL que els poders publlcs prenguln parLlL en la campanya lnformaLlva d'un referendum sense abusar de la seva poslcl l amb el compromls de garanLlr que els elecLors rebln al maLelx Lemps una lnformacl de la resLa de punLs de vlsLa. Amb alx el Consell d'Luropa marca, a crlLerl del presenL lnforme, una posslble l deslL[able llnla de modlflcacl normaLlva de la LC8M8 o d'evolucl de la docLrlna de la !unLa LlecLoral CenLral.
6.7.3.La campanya |nformat|va de|s poders pb||cs en |a L|e| 4]2010. La Llel caLalana 4/2010 no regula la campanya lnformaLlva dels poders publlcs en el cas dels referendums convocaLs en el marc de les seves dlsposlclons. ALesa aquesLa mancana l aLesa lgualmenL la naLuralesa referendarla de les consulLes populars regldes per aquesLa llel amb la consequenL apllcacl de les declslons de la !unLa LlecLoral CenLral a aquesL supslL, es poL aflrmar que els poders publlcs de CaLalunya poden desplegar una campanya lnformaLlva sobre l'ob[ecLe del referendum amb ob[ecLlvlLaL l neuLrallLaL l LracLanL d'evlLar [udlcls de valor.
6.7.4.La campanya de|s poders pb||cs en |es consu|tes popu|ars no referendr|es. CuanL a la proposlcl de llel de consulLes populars no
190
referendarles, Lampoc no es Lroba en el LexL cap esmenL a la campanya lnformaLlva dels poders publlcs. ALes que aquesL Llpus de consulLes no sn de naLuralesa referendarla, el leglslador caLala, slgul en la redaccl deflnlLlva de la llel slgul en la normaLlva complemenLarla de desplegamenL, no esLa obllgaL a segulr els crlLerls anLerlormenL exposaLs de la !unLa LlecLoral CenLral l podrla lncorporar els prlnclpls, Lambe referenclaLs mes amunL, del Codl de la Comlssl de venecla.
6.7.S.La campanya |nformat|va de|s actors po||t|cs | soc|a|s. Ln relacl a la campanya lnformaLlva dels acLors pollLlcs l soclals, sl la convocaLrla la fa l'LsLaL, en apllcacl de la LC8M8 l la LC8LC, els parLlLs pollLlcs amb represenLacl parlamenLarla Llndran un paper proLagonlsLa en conLrasL amb alLres parLlLs l acLors pollLlcs l soclals l en conLrasL Lambe amb les prevlslons del Codl de bones pracLlques en maLerla de referendums de la Comlssl de venecla l alLres experlencles comparades. AquesLa es Lambe la slLuacl prevlsLa en la Llel caLalana 4/2010 amb l'unlca excepcl de la conslderacl de la comlssl promoLora d'un referendum d'lnlclaLlva popular com a sub[ecLe pollLlc de la campanya lnformaLlva. Ln canvl en el LexL de la proposlcl de llel elaboraL per la ponencla con[unLa del arlamenL sobre consulLes populars no referendarles s'obre la posslblllLaL que organlLzaclons soclals o professlonals formln parL del proces de consulLa".
7.La |mp|ementac| de|s resu|tats de |a consu|ta |ega|: conseqnc|es [ur|d|ques de |a v|ctr|a de| "s|" | de| "no" 7.1.La v|ctr|a de| "s|" en una consu|ta amb una pregunta d|recta sobre |a |ndependnc|a. Conseqnc|es per a |a Genera||tat. Ln una consulLa amb una pregunLa dlrecLa sobre la lndependencla, la vlcLrla del sl", malgraL que els referendums l les consulLes sn [urldlcamenL consulLlus", genera, no
191
solamenL consequencles pollLlques lnnegables, sln Lambe deures o consequencles [urldlques en relacl als poders publlcs lmpllcaLs. ConcreLamenL, pel que fa a la CenerallLaL esLarla obllgada a planLe[ar a l'LsLaL el pro[ecLe de secessl. Po podrla fer presenLanL una lnlclaLlva de reforma consLlLuclonal o be planLe[anL una negoclacl dlrecLa amb l'LsLaL al marge del procedlmenL de reforma consLlLuclonal. La prlmera alLernaLlva Le l'avanLaLge pollLlc l [urldlc propl del respecLe escrupols a la legallLaL vlgenL, Le l'lnconvenlenL que l'LsLaL poL bloque[ar el proces, feL que obllgarla a acudlr a soluclons pollLlques, lnclosa, sl escau, la medlacl lnLernaclonal, l donarla pas a la posslblllLaL d'emprar vles alLernaLlves, com la uul. Sl la CenerallLaL esLlma que la vla de la reforma consLlLuclonal no es adequada l que en reallLaL s'esLa davanL d'un proces consLlLuenL nou, podrla lnsLar la negoclacl amb l'LsLaL a Lraves d'un proces de nou formaL. 1anmaLelx, es planLe[a Lambe en aquesL cas sl la formallLzacl del resulLaL d'aquesL proces s'ha de fer o es poL fer per la vla legal exlsLenL (reforma de la ConsLlLucl). Ln cas d'opLar per formallLzar-lo mlL[ananL una reforma consLlLuclonal, el problema rau en el referendum flnal, obllgaLorl l vlnculanL, que s'haurla de celebrar en LoL l'amblL de l'LsLaL.
Ln LoL cas, [unLamenL amb l'lnlcl del proces negoclador amb l'LsLaL, la CenerallLaL haurla de promoure una serle d'acLuaclons en l'amblL lnLernaclonal l de la unl Luropea, desLlnades a aconsegulr el suporL al proces negoclador amb l'LsLaL, lnclosa la dlsposlcl a una posslble medlacl, l'accepLacl l la presencla en la comunlLaL lnLernaclonal, l l'admlssl de CaLalunya com a nou socl de la unl Luropea o, en el seu cas, a deLermlnar l' esLaLus de CaLalunya flns la seva adhesl.
7.2.La v|ctr|a de| "s|" en una consu|ta amb una pregunta d|recta sobre |a |ndependnc|a. Conseqnc|es per a |'Lstat. ues del punL de vlsLa de l'LsLaL, una vegada planLe[aL el pro[ecLe per la CenerallLaL, esLarla obllgaL a obrlr el proces corresponenL a la vla lnlclada per CaLalunya: la revlsl consLlLuclonal o
192
be la negoclacl dlrecLa amb la CenerallLaL, LoL esLabllnL en aquesL cas un procedlmenL que avul no exlsLelx.
Ln cas que l'LsLaL no accepLl lnlclar aquesL proces negoclador o bloquegl la reforma consLlLuclonal, per negar valor vlnculanL a la consulLa, per no reconelxer el seu resulLaL, per conslderar que ha de segulr un procedlmenL legal dlferenL o per quesLlons dlrecLamenL de fons, el problema que es planLe[a es de naLuralesa essenclalmenL pollLlca, l no [urldlca, l s'haurla de resoldre per LanL a Lraves de mlL[ans pollLlcs, l no [urldlcs, encara que no s'ha de descarLar la posslblllLaL d'acudlr a lnsLancles [urlsdlcclonals, sl escau, de caracLer lnLernaclonal. LnLre els mlL[ans pollLlcs poL Lenlr un pes lmporLanL el recurs a la medlacl lnLernaclonal, de Lal manera que alguns esLaLs l/o alguns organlsmes lnLernaclonals o supranaclonals slguln crldaLs a acLuar prop de l'LsLaL (l de la CenerallLaL) per faclllLar LanL l'oberLura del proces de negoclacl com el seu desenvolupamenL, davanL les dlflculLaLs que es puguln produlr, sense excloure com a darrera solucl vles unllaLerals com la uul.
Sl la pregunLa es referls a la creacl d'un LsLaL propl l en aquesLa locucl es conslderessln lncloses frmules federals o confederals, la lmplemenLacl del sl" exlglrla una reforma de la ConsLlLucl, molL probablemenL per la vla agreu[ada de reforma l, per LanL, amb un nou referendum en el qual els voLanLs podrlen Lornar a voLar. 7.3.Conseqnc|es de |a v|ctr|a de| "no" en una consu|ta amb una pregunta d|recta sobre |a |ndependnc|a. Ln cas de vlcLrla del no", a banda de les consequencles de caracLer pollLlc, cal Lenlr presenL que aquesL resulLaL no es poL lnLerpreLar com una opcl a favor del manLenlmenL de lstotos poo, encara que aquesL es l'efecLe lmmedlaL que es produelx, l, naLuralmenL, Lampoc es poL enLendre en el senLlL que queden excloses per al fuLur modlflcaclons o reformes del model acLual, que no poL quedar peLrlflcaL. AquesL resulLaL de la
193
consulLa no poL lmpedlr, doncs, el planLe[amenL de nous pro[ecLes de reforma l, flns l LoL, passaL un Lemps raonable, en els Lermes expressaLs en el cos de l'lnforme, nous pro[ecLes de consulLa sobre la creacl d'un esLaL lndependenL.
7.4.Conseqnc|es de |a v|ctr|a de| "s|" o de| "no" en una consu|ta amb una pregunta formu|ada amb c|usu|es de sa|vaguarda de |a |ega||tat o com a mandat d|r|g|t a| ar|ament de Cata|unya. Ln aquesLs casos la consequencla lmmedlaLa serla l'obllgacl del arlamenL de CaLalunya de presenLar una lnlclaLlva de revlsl consLlLuclonal per consLlLulr un esLaL lndependenL. A parLlr d'aqul serla d'apllcacl el que s'ha dlL respecLe de la pregunLa dlrecLa, en l'escenarl de la negoclacl segons la vla legal exlsLenL. La dlferencla esLa en el feL que algu podrla conslderar que el resulLaL de la consulLa queda acomplerL amb la slmple presenLacl de la lnlclaLlva per revlsar la ConsLlLucl, que podrla ser rebuL[ada d'lnlcl pel Congres l/o el SenaL. AquesLa lnLerpreLacl formallsLa no poL sosLenlr-se serlosamenL l serla percebuda com un frau, a l'lnLerlor l a l'escena lnLernaclonal. Ln cas de negaLlva de l'LsLaL a lnlclar el proces de negoclacl o de bloquelg posLerlor al llarg d'aquesL proces, esLarlem davanL el maLelx escenarl de bloquelg que s'ha LracLaL respecLe de la pregunLa dlrecLa l serlen d'apllcacl les maLelxes soluclons.
Ln LoL cas, cal assenyalar que per sobre de la concreLa formulacl de la pregunLa, la consulLa es planLe[arla essenclalmenL sobre la lndependencla de CaLalunya, donanL prlmacla claramenL a la quesLl subsLanLlva sobre la procedlmenLal. Sl resulLes lmposslble arrlbar a un acord saLlsfacLorl dlns del procedlmenL de revlsl consLlLuclonal, aquesL lnLenL es conslderarla fracassaL l es podrla obrlr, en el seu cas, una negoclacl dlrecLa, enLenenL que s'esLa davanL d'un momenL consLlLuenL nou. Ls en reallLaL la maLelxa slLuacl que es donarla en el cas de la pregunLa dlrecLa, amb les maLelxes dlflculLaLs l problemes, per havenL reallLzaL un lnLenL prevl d'lmplemenLar el resulLaL de la consulLa per vla de reforma consLlLuclonal.
194
7.S.Conseqnc|es de |a v|ctr|a de| "s|" o de| "no" en una consu|ta amb pregunta m|t|p|e. Les consequencles d'una consulLa amb pregunLes mulLlples esLan condlclonades pels problemes, abans referlLs, de concrecl del slgnlflcaL de les alLernaLlves l d'lmplemenLacl dels resulLaLs.
8.V|es a|ternat|ves en cas de no poder-se fer |a consu|ta |ega| 8.1. Les consu|tes m|t[anant votac| organ|tzades a| marge de |es d|spos|c|ons |ega|s per |a Genera||tat amb e| suport de|s a[untaments o per organ|tzac|ons pr|vades amb e| suport |nd|recte de |a Genera||tat | de|s a[untaments. AquesLs dos Llpus de consulLa podrlen permeLre conelxer la volunLaL dels cluLadans l les cluLadanes de CaLalunya sobre llur fuLur pollLlc collecLlu, per presenLen lnconvenlenLs clars com ara la confronLacl fronLal amb l'LsLaL sl s'empra la prlmera de les vles esmenLades, una facll campanya de despresLlgl des dels acLors l lnsLlLuclons conLrarls a la consulLa per la seva lnuLlllLaL" (presenLada com lllegal l anLlconsLlLuclonal), una prevlslble escassa o lnsuflclenL parLlclpacl, una posslble desleglLlmacl dels resulLaLs -Lambe en l'esfera lnLernaclonal-, problemes loglsLlcs d'organlLzacl, eLc. AquesLs lnconvenlenLs semblen desaconsellar la lmplemenLacl d'aquesL escenarl alLernaLlu.
8.2.L|ecc|ons p|eb|sc|tr|es. Sl es consLaLa de manera lnconLroverLlble la lmposslblllLaL de fer el referendum o la consulLa sobre la lndependencla de CaLalunya per les vles legals anLerlormenL exposades com a consequencla del relLeraL capLenlmenL conLrarl de les lnsLlLuclons de l'LsLaL, la vla alLernaLlva de les elecclons pleblsclLarles es revela com la mes adlenL per poder conelxer la poslcl del poble caLala sobre el seu fuLur pollLlc collecLlu. AquesL Llpus d'eleccl es caracLerlLza pel feL que, un cop convocades unes elecclons pel resldenL de la CenerallLaL, alguns parLlLs pollLlcs decldelxen oferlr als elecLors en els seus programes l campanyes elecLorals com a ob[ecLlu unlc o prlmordlal la consecucl de la lndependencla de CaLalunya, que es podrla concreLar en
193
una declaracl unllaLeral d'lndependencla (uul) adopLada pel arlamenL que surLl de les elecclons. Ln suporL de la leglLlmlLaL pollLlca de les elecclons pleblsclLarles es poden lnvocar els argumenLs de legallLaL, d'eflcacla l de respecLe al prlnclpl democraLlc que s'han exposaL en el cos d'aquesL lnforme.
8.3.Dec|arac|ons Un||atera|s d'|ndependnc|a. Ln hlpLesl les uul es poden produlr com a consequencla o culmlnacl d'unes elecclons pleblsclLarles, amb l'ob[ecLlu d'lmplemenLar els seus resulLaLs o be amb caracLer prevl a aquesLes elecclons l sens per[udlcl que pugul ser raLlflcada o postetlotl mlL[ananL un referendum o una consulLa popular. Les uul no s'a[usLen a les dlsposlclons de l'ordenamenL consLlLuclonal vlgenL, malgraL que des de la perspecLlva del dreL l la pracLlca lnLernaclonals no consLlLuelxen llllclLs lnLernaclonals. Amb LoL, la leglLlmlLaL pollLlca de les uul posLerlors a unes elecclons pleblsclLarles es basa en la leglLlmlLaL democraLlca del nou arlamenL sorglL d'aquesLes elecclons, celebrades com a alLernaLlva a la lmposslblllLaL de fer un referendum o una consulLa l en un marc de plena lllberLaL per a defensar qualsevol opcl. Ln el cas de les uul que no sn culmlnacl d'unes elecclons pleblsclLarles, es poden conslderar pollLlcamenL leglLlmes sl sn consequencla del feL d'haver empraL l'LsLaL lnsLrumenLs [urldlcs per lmpedlr unes elecclons pleblsclLarles o d'haver adopLaL acLlLuds de bloquelg a l'hora d'lmplemenLar els resulLaLs d'una consulLa legal.
8.4.roced|ments par|amentar|s per rea||tzar una DUI. ues del punL de vlsLa procedlmenLal es podrlen emprar dos lnsLrumenLs per aprovar una uul: la proposLa de resolucl presenLada con[unLamenL per LoLs els grups parlamenLarls favorables a la uul o el pro[ecLe de llel presenLaL pel Covern o la proposlcl de llel presenLada con[unLamenL per LoLs els grups parlamenLarls favorables a la uul. L'avanLaLge de la proposLa de resolucl es la seva raplda LramlLacl en una sola sessl plenarla en la qual en poc mes d'una hora podrlen lnLervenlr el Covern l LoLs els grups parlamenLarls per flxar la seva
196
poslcl sobre la uul. L'lnconvenlenL de la proposLa de resolucl es que dna com a resulLaL una resolucl que no Le en purlLaL efecLes [urldlcs aLes que s'aprova en exerclcl de la funcl d'lmpuls parlamenLarl. er aquesL moLlu, sembla aconsellable opLar per LramlLar la uul com una lnlclaLlva leglslaLlva [a que alx ll aLorgarla la rellevancla formal l normaLlva (aprovacl com a llel) que es revela necessarla per un acLe Lan LranscendenL com una declaracl d'lndependencla. La LramlLacl com a pro[ecLe de llel permeLrla uLlllLzar el LramlL mes rapld de la lecLura unlca en el le, per aquesL procedlmenL Le l'lnconvenlenL de reservar la lnlclaLlva nomes al Covern l exlglr una unanlmlLaL que dlflcllmenL s'assollrla. Ln canvl, la LramlLacl com a proposlcl de llel pel procedlmenL d'urgencla farla posslble una presenLacl con[unLa de la uul l una LramlLacl Lambe noLablemenL raplda per parL de LoLs els grups parlamenLarls que ll sn favorables. Cal planLe[ar-se, flnalmenL, la quesLl de la ma[orla necessarla per aprovar la uul. Sl es LramlLa com a proposLa de resolucl es podrla aprovar per ma[orla slmple [a que el 8eglamenL no preveu en aquesL cas ma[orles especlals. Sl es seguls el procedlmenL leglslaLlu, es LracLarla, per raons bvles, d'un Llpus de llel no especlflcamenL prevlsL reglamenLarlamenL l caldrla que la Mesa deLermlnes prevlamenL el Llpus de ma[orla que, aLenenL als crlLerls exposaLs anLerlormenL a propslL del referendum o la consulLa, podrla ser el de la ma[orla slmple o el de la ma[orla absoluLa.
8.S.roced|ments de med|ac|. ArrlbaLs a una slLuacl de bloquelg pracLlc un cop esgoLades les vles legals lnLernes hl haurla la posslblllLaL de promoure una medlacl o, sl escau, un arblLraLge d'una lnsLlLucl o organlLzacl lnLernaclonal -com les naclons unldes- o europea -com la uL. Les dues parLs haurlen d'admeLre el procedlmenL a parLlr de regles pacLades l la leglLlmlLaL del resulLaL flnal del proces. AquesL podrla ser un caml de desbloquelg de la slLuacl que podrla lncloure la celebracl d'una consulLa, [a slgul a l'lnlcl del proces o al flnal per raLlflcar o no la solucl proposada. 1e l'avanLaLge de la lnLernaclonallLzacl de la relvlndlcacl pollLlca que esLa sub[acenL a la proposLa
197
de consulLa. 1anmaLelx, a banda de la dlflculLaL que l'LsLaL accepLl una medlacl d'aquesL Llpus l de la complexlLaL de LoL el proces, aquesLa proposLa Le l'lnconvenlenL fonamenLal de la seva prevlslble excesslva durada, aLesa l'experlencla en alLres processos d'aquesLa mena.
9.Instruments [ur|d|cs que pot ut|||tzar |'Lstat -o a|tres sub[ectes |eg|t|mats- per oposar-se a |es act|v|tats desenvo|upades per |a Genera||tat per convocar |a consu|ta o per |mp|ementar e|s seus resu|tats 9.1.Instruments que pot ut|||tzar |'Lstat respecte de |es v|es |ega|s que requere|xen |a seva convocatr|a, de|egac| o autor|tzac|. 8especLe de quaLre de les vles legals anallLzades, l'oposlcl de l'LsLaL es poL manlfesLar mlL[ananL l'exerclcl de les funclons que Le aLrlbuides en cadascuna d'elles, en concreL: neganL-se a convocar -o a regular l convocar- en el cas dels referendums de l'arL. 92 CL, lmpugnanL la llel -com [a ha feL- l neganL l'auLorlLzacl, en el cas dels referendums de la Llel caLalana 4/2010, deneganL la peLlcl de delegacl o Lransferencla de l'arL. 130.2 CL o no admeLenL a LramlL la peLlcl de reforma consLlLuclonal o oposanL-s'hl al llarg de la seva LramlLacl. Ln la resLa de vles que s'han anallLzaL al llarg de l'lnforme (consulLes no referendarles, elecclons pleblsclLarles, consulLes lnformals l uul) l'LsLaL no hl Le aLrlbuida cap funcl -de regulacl, auLorlLzacl o aprovacl- per la qual cosa les posslbles reacclons de l'LsLaL s'hauran de fonamenLar en els lnsLrumenLs [urldlcs que, amb caracLer general, l'ordenamenL [urldlc posa a la seva dlsposlcl.
9.2.Instruments que es podr|en |ntentar ut|||tzar en re|ac| a |a futura ||e| de consu|tes no referendr|es | |es consu|tes convocades a |a seva empara. La fuLura llel de consulLes no referendarles podrla ser ob[ecLe d'un recurs d'lnconsLlLuclonallLaL presenLaL pel resldenL del Covern de l'LsLaL que podrla
198
fer us de la faculLaL prevlsLa a l'arLlcle 161.2 CL -suspensl de la llel per un perlode mlnlm de clnc mesos-, o per alLres sub[ecLes leglLlmaLs (30 dlpuLaLs, 30 senadors o uefensor del oble).
Lls acLes de desenvolupamenL l d'apllcacl de la llel de consulLes no referendarles, relaclonaLs amb la regulacl l convocaLrla d'una consulLa, podrlen ser lmpugnaLs davanL de les [urlsdlcclons consLlLuclonal (per parL de l'LsLaL a Lraves del procedlmenL de l'arL. 161.2 CL o del confllcLe de compeLencles, que comporLarlen la suspensl de l'acLe lmpugnaL per un perlode mlnlm de clnc mesos) l conLenclosa-admlnlsLraLlva (en aquesL cas, la leglLlmacl correspon al Covern de l'LsLaL, l Lambe a qualsevol persona o enLlLaL que allegues ser LlLular d'un dreL o lnLeres leglLlm afecLaL per l'acLuacl de la CenerallLaL).
9.3.Instruments que es podr|en |ntentar ut|||tzar davant d'unes e|ecc|ons p|eb|sc|tr|es. uavanL d'unes elecclons pleblsclLarles, l'LsLaL nomes podrla dlrlglr-se conLra l'acLe de convocaLrla, per no pel seu conLlnguL -que no expllclLarla el caracLer pleblsclLarl- que nomes ll poden donar o postetlotl els parLlLs pollLlcs- sln com a consequencla dels programes elecLorals presenLaLs per algunes de les candldaLures o per declaraclons l acords de membres del Covern o del arlamenL. Les vles processals que es podrlen uLlllLzar per lmpugnar la convocaLrla serlen la del recurs conLencls-admlnlsLraLlu l la lmpugnacl davanL del 1rlbunal ConsLlLuclonal prevlsLa a l'arL. 161.2 CL, sl be els argumenLs que es podrlen addulr per fonamenLar les lmpugnaclons sn noLablemenL febles, l mes LenlnL en compLe que la lllberLaL a l'hora de concreLar el conLlnguL dels programes elecLorals es la caracLerlsLlca mes fonamenLal de les elecclons democraLlques.
Sl l'LsLaL renuncles a lmpugnar les elecclons pleblsclLarles davanL dels Lrlbunals, en hlpLesl encara ll quedarla -com a darrer recurs per LracLar-se
199
d'un mecanlsme absoluLamenL excepclonal- la vla de l'arL. 133 CL que permeL al Covern de l'LsLaL adopLar les mesures necessarles en cas que una comunlLaL auLnoma no complls les obllgaclons que la ConsLlLucl o alLres llels ll lmposaven, o acLues de forma que aLempLes greumenL conLra l'lnLeres general d'Lspanya. 1ambe en aquesL cas, els argumenLs que podrla addulr l'LsLaL presenLen una noLable feblesa, per la vagueLaL de la regulacl de l'arL. 133 CL, LanL pel que fa als supslLs que [usLlflquen la seva apllcacl com respecLe de les mesures que es poden adopLar, conLrlbuelx a posar en mans de l'LsLaL un lnsLrumenL amb un abasL lmpugnaLorl lmprecls l, per alx maLelx, amb uns poLenclals efecLes leslus per a l'auLonomla caLalana.
9.4.Instruments que es podr|en |ntentar ut|||tzar davant de |a convocatr|a de consu|tes "|nforma|s" o "a|ega|s". el que fa a les consulLes duLes a Lerme mlL[ananL procedlmenLs no prevlsLos legalmenL (consulLes lofotmols o a- legals), sl fossln lmpulsades pels poders publlcs, els mecanlsmes que podrla uLlllLzar l'LsLaL podrlen ser les vles [a comenLades de l'exerclcl d'acclons en la [urlsdlccl conLenclosa-admlnlsLraLlva, la lmpugnacl davanL del 1rlbunal ConsLlLuclonal per la vla de l'arLlcle 161.2 CL l l'apllcacl, cerLamenL forada, de l'arLlcle 133 CL. Cal afeglr l'exerclcl d'acclons penals, que podrlen ser lnsLades no nomes per l'LsLaL, sln Lambe per parLlculars a Lraves de la presenLacl de querelles o denuncles.
8especLe de les acclons penals, es poL aflrmar que no esLa LlplflcaL com a dellcLe convocar una consulLa popular mlL[ananL procedlmenLs no prevlsLos legalmenL, de Lal manera que una hlpoLeLlca preLensl d'apllcar el dreL penal nomes podra fonamenLar-se en aquells precepLes penals que Llplflquen, amb caracLer general, deLermlnades acLuaclons de les auLorlLaLs publlques vulneradores de l'ordenamenL [urldlc. Ln concreL, Lres sn els Llpus dellcLlus que, en hlpLesl, algu podrla arrlbar a conslderar apllcables: la usurpacl d'aLrlbuclons, la prevarlcacl l la desobedlencla. no obsLanL alx, l'anallsl dels
200
dlferenLs Llpus penals posa de manlfesL que dlflcllmenL s'hl poden encablr els acLes relaLlus a la consulLa, sl be no es poL descarLar que es pogues arrlbar a forar la lnLerpreLacl dels corresponenLs precepLes per lnserlr-hl les acLuaclons que pogues lmpulsar la CenerallLaL.
el que fa a la parLlclpacl dels parLlculars en aquesLes consulLes lmpulsades pels poders publlcs -en els acLes de propaganda elecLoral, en les meses, en les lnsLancles de conLrol de les voLaclons, eLc.- el dreL penal no Llplflca de manera expressa cap d'aquesLes conducLes l Lan sols es podrlen planLe[ar problemes de desobedlencla sl algun Lrlbunal hagues dlcLaL alguna resolucl prohlblnL expllclLamenL les consulLes.
Ln cas que les consulLes lofotmols fossln lmpulsades per enLlLaLs prlvades, les vles de resposLa de l'LsLaL serlen mes llmlLades [a que l'LsLaL no podrla recrrer nl a l'exerclcl d'acclons conLencloses-admlnlsLraLlves nl a la vla del 1rlbunal ConsLlLuclonal. 1ampoc en aquesL cas el dreL penal Llplflca de forma expressa la reallLzacl d'una consulLa cluLadana promoguda per parLlculars. Ll que sl que podrla fer l'LsLaL es lmpugnar per la vla conLenclosa-admlnlsLraLlva o per la vla consLlLuclonal les acLuaclons dels poders publlcs -locals o auLonmlcs- que donessln suporL a aquesLes lnlclaLlves prlvades. 1ampoc no es poL descarLar que es poguessln arrlbar a persegulr en la vla penal aquesLes acLuaclons de suporL de les admlnlsLraclons, per Lambe en aquesL cas es LracLarla d'una lnLerpreLacl forada l exLenslva de la normaLlva penal.
9.S.Instruments que es podr|en |ntentar ut|||tzar davant d'una dec|arac| un||atera| d'|ndependnc|a. Ln cas que les lnsLlLuclons caLalanes duguessln a Lerme una uul, l'LsLaL podrla recrrer a la vla de l'arLlcle 161.2 CL, al mecanlsme excepclonal de l'arLlcle 133 CL, a l'exerclcl de les acclons penals anallLzades en fer referencla a les consulLes lnformals l a la declaracl dels esLaLs d'excepcl o seLge.
201
el que fa a la vla penal, no es poL descarLar que l'LsLaL pogues conslderar apllcables, a banda dels Llpus penals anLerlormenL esmenLaLs, el dellcLe de rebelll o el de sedlcl, per l'examen dels corresponenLs precepLes del Codl enal reflecLelx que es LracLa d'uns Llpus penals l'apllcablllLaL dels quals depen d'lnLerpreLaclons exLremadamenL forades l exLenslves [a que no lnclouen de forma expressa les acLuaclons en que, o ptlotl, conslsLlrla la uul, la qual, a mes, no consLlLulrla un llllclL dreL lnLernaclonal.
Ll darrer dels mecanlsmes el consLlLuelx la declaracl de l'esLaL d'excepcl - apllcable en cas que el lllure exerclcl dels dreLs l lllberLaLs dels cluLadans, el normal funclonamenL de les lnsLlLuclons democraLlques, el dels servels publlcs essenclals per a la comunlLaL, o qualsevol alLre aspecLe de l'ordre publlc, resulLln greumenL alLeraLs- l de l'esLaL de seLge -prevlsL per al cas que es produelxl o amenacl produlr-se una lnsurreccl o acLe de fora conLra la soblranla o lndependencla d'Lspanya, la seva lnLegrlLaL LerrlLorlal o l'ordenamenL consLlLuclonal que no pugul resoldre's per alLres mlL[ans-. Sembla que una uul, Lal l com aqul es planLe[a no poL consLlLulr un supslL de feL que [usLlflques la declaracl de l'esLaL de seLge, enLre d'alLres raons perque sempre s'ha lnLerpreLaL que les amenaces que poden donar lloc a l'apllcacl d'aquesLa flgura sn amenaces exLerlors. 1ambe es molL dlscuLlble, malgraL que no slgul lmpensable, que una uul pogues consLlLulr un supslL de feL que [usLlflques la declaracl d'un esLaL d'excepcl, a no ser que es forces la lnLerpreLacl dels efecLes que comporLa una uul LoL conslderanL que s'esLava alLeranL greumenL el normal funclonamenL de les lnsLlLuclons democraLlques. 9.6.A|tres |nstruments que es podr|en |ntentar ut|||tzar. Ln darrer lloc, cal apunLar que no es poL descarLar que, LanL davanL de les vles legals com enfronL de la resLa d'acLuaclons, l'LsLaL pogues uLlllLzar, de forma esblalxada, alLres lnsLrumenLs coerclLlus que l'ordenamenL [urldlc posa al seu abasL, especlalmenL en l'amblL del conLrol de l'esLablllLaL econmlca-pressuposLarla
202
(Llel Crganlca d'LsLablllLaL ressuposLarla l fuLura llel de Lransparencla, acces a la lnformacl publlca l bon govern).
llLxa del Model esLadlsLlc reallLzaL en l'aparLaL 2.4 (anallsl comblnada de les enquesLes l dels resulLaLs elecLorals): model mulLlnomlal loglsLlc amb els lndeclsos com a caLegorla de referencla. Les covarlables canvlen en cada cas, l la mosLra Lambe. Ln concreL, s'han reallLzaL dos models:
-Model conLexLual: els facLors sn el record de voL a les darreres elecclons, l'amblL del pla LerrlLorlal de CaLalunya l la mlda del munlclpl. La mosLra es de 800 persones segons l'enquesLa del CLC (CLC-703, CcLubre 2012). -Model lndlvldual: els facLors sn els que hl ha al graflc que es mosLra a conLlnuacl. La mosLra es de 4000 persones segons les enquesLes de les que es dlsposa de mlcrodades lndlvlduals: Ll erldlco (3), Ara l CLC, cadascuna amb una mosLra de 800 persones. Les dades han esLaL agrupades (pooleJ). L'esLlmacl dels valors perduLs es fa segons els percenLaLges observaLs a la mosLra.
Ln ambds casos l'esLlmacl del model es fa a Lraves de Lecnlques 8ayeslanes l MCMC (meLodes MonLe Carlo l Cadenes de Markov), amb LracLamenL de valors perduLs. LsLlmacl reallLzada amb !ACS l el LracLamenL de les dades amb el paqueL esLadlsLlc d'8. varlable a expllcar: suporL a la reallLzacl de la consulLa, en 3 resposLes (AbsLencl, no l sl). varlables expllcaLlves: slmpaLla de parLlL, mlda de munlclpl l amblL LerrlLorlal del pla (agrupaL a parLlr de la comarca)
204
Craflc 3: lacLors expllcaLlus del suporL a la consulLa (lndeclsos caLegorla referencla)
203
8ases de dades uLlllLzades
Inst|tut o encarregat de |a rea||tzac| de |'enquesta kefernc|a Dates de| treba|| de camp 1amany de |a mostra CenLre d'LsLudls d'Cplnl CLC, 703 27/09/2012 - 01/10/2012 800 CAS A8A, ocLubre 2012 23/10/2012 - 26/10/2012 800 CablneL d'LsLudls Soclals l d'Cplnl ubllca Ll erldlco, gener 2012 16/01/2012 - 19/01/2012 800 CablneL d'LsLudls Soclals l d'Cplnl ubllca Ll erldlco, seLembre 2012 26/09/2012 - 27/09/2012 800 CablneL d'LsLudls Soclals l d'Cplnl ubllca Ll erldlco, gener 2013 14/01/2013 - 16/01/2013 800 leedback La vanguardla, seLembre 2012 21/09/2012 - 27/09/2012 1200 leedback La vanguardla, ocLubre 2012 08/10/2012 - 11/10/2012 1000
regunLes uLlllLzades en les enquesLes: CLC - 703: vosLe esLa a favor o en conLra que es convoqul un referendum perque el poble de CaLalunya decldelxl sl vol o no que CaLalunya esdevlngul un nou LsLaL d'Luropa? Pl esLlc a favor, Pl esLlc en conLra, no ho sap, no conLesLa.
206
CAS, ocLubre 2012: vosLe esLa d'acord o en desacord que en la propera leglslaLura se celebrl un referendum perque el poble de CaLalunya decldelxl sl vol o no que CaLalunya esdevlngul un nou LsLaL d'Luropa? u'acord, Ln desacord, lndlferenL, ns/nc. CLSC, gener 2012: Ll semblarla be que el govern espanyol dones suporL a la celebracl d'un referendum sobre la lndependencla de CaLalunya com ha feL el govern brlLanlc? Sl, no, no ho sap/no conLesLa CLSC, seLembre 2012: vosLe esLarla d'acord que en la propera leglslaLura se celebres una consulLa sobre l'auLodeLermlnacl de CaLalunya, encara que no es Llngul l'auLorlLzacl de l'LsLaL? Sl, no, no ho sap/no conLesLa CLSC, gener 2013: 1ambe lnclou una consulLa el 2014 per decldlr sl CaLalunya ha de ser un LsLaL d'Luropa, vosLe esLa mes avlaL d'acord o mes avlaL en desacord amb la celebracl d'aquesLa consulLa l'any 2014? Mes avlaL d'acord, Mes avlaL en desacord, lndlferenL/Ll es lgual, no ho sap/no conLesLa leedback, seLembre 2012: vosLe esLa a favor o en conLra que es convoqul un referendum perque el poble de CaLalunya decldelxl sl vol o no que CaLalunya esdevlngul un nou LsLaL d'Luropa? Sl, no, ns/nc leedback, ocLubre 2012: vosLe esLa d'acord o en desacord que en la propera leglslaLura se celebrl un referendum perque el poble de CaLalunya decldelxl sl vol o no que CaLalunya esdevlngul un nou LsLaL d'Luropa? Sl, no, ns/nc
1oL segulL s'lnclouen dlferenLs mapes complemenLarls menclonaLs en alguna parL d'aquesL aparLaL. Ln prlmer lloc, es mosLra una anallsl de robusLesa basada en els resulLaLs elecLorals al arlamenL de CaLalunya del 2010, els quals venen a raLlflcar les anallsls lncloses en el LexL basades en les elecclons del 2012 (er Lal de slmpllflcar aquesL Annex l en no ser un facLor declslu en el resulLaL, nomes es mosLren els resulLaLs conslderanL el SC en la versl de parLlL favorable a la consulLa (Mapes 13 l
207
14). Ln segon lloc, es mosLren els mapes dels cluLadans favorables, conLrarls l lndlferenLs a la consulLa basaLs en els resulLaLs de les enquesLes l dels resulLaLs elecLorals (Mapes 14, 13 l 16).
208
Mapa 12 Mapa 13
209
Mapa 14: LsLlmacl del suporL a la celebracl d'una consulLa per munlclpls (2012)
210
Mapa 13: LsLlmacl dels conLrarls a la celebracl d'una consulLa per munlclpls (2012)
211
Mapa 16: LsLlmacl de la lndlferencla respecLe la celebracl d'una consulLa per munlclpls (2012)
kesum 4S casos de consu|tes sobre reformes que |mp||quen una reforma de| d|sseny |nst|tuc|ona| o una cess| de sob|ran|a (199S-2013)
-(A1) Land: 8AVILkA (A|emanya). 08/02/1998. 8evlsl de la ConsLlLucl: un pals sense SenaL. -(A2) Land: 8AVILkA (A|emanya). 08/02/1998. 8evlsl de la ConsLlLucl: Covern l arlamenL. -(C1) 1err|tor|: NUNAVU1 (Canad). 26/03/1997. arlLaL en la represenLacl de l'assemblea lnulL. -(C2) rov|nc|a: UL8LC (Canad). 30/10/1993. Soblranla. -(u1) DINAMAkCA. 07/06/2009. Successl amblsexual al Lron. -(u2) DINAMAkCA. 23/11/2008. 8eferendum sobre l'ampllacl de l'auLogovern a Crenlandla (soblranla plena). -(u3) DINAMAkCA. 28/09/2000. Sobre la lncorporacl al slsLema de moneda unlca europea (uL). -(u4) DINAMAkCA. 28/03/1998. Sobre el 1racLaL d'AmsLerdam (uL). -(l1) keg|: ALSCIA (Irana). 07/04/2013. unlLaL de gesLl per a la regl. -(l2) IkANA. 29/03/2003. ConsLlLucl Luropea. -(l3) 1err|tor|s d'u|tramar: GUADALUL I MAk1INICA (Irana). 07/12/2003. Lvolucl de l'sLaLus de Cuadalupe l MarLlnlca, l creacl d'una assemblea unlca -(l4) keg|: CCkSLGA (Irana). 06/07/2003. Modlflcacl de l'sLaLus de l'llla -(l3) IkANA. 24/09/2000. 8educcl mandaL presldenclal de 7 a 3 anys. -(l6) 1err|tor| d'u|tramar: ILLA DL MAC11L (Irana). 02/07/2000. Acords de arls -(l7) 1err|tor| d'u|tramar: NCVA CALLDCNIA (Irana). 08/11/1998. 1racLaL de noumea. - (l1) IkLANDA. 31/03/2012. 1racLaL per l'LsLablllLaL, la Coordlnacl l la Covernana en la unl Lconmlca MoneLarla. - (l2) IkLANDA. 02/10/2009.8aLlflcacl del 1racLaL de Llsboa. -(l3) IkLANDA. 12/06/2008. 8aLlflcacl del 1racLaL de Llsboa.
214
-(l4) IkLANDA. 19/10/2002. Ampllacl unl Luropea, 1racLaL de nla. -(l3) IkLANDA. 07/06/2001. 8aLlflcacl del 1racLaL de nla. -(l6) IkLANDA. 07/06/2001. Adhesl CorL enal lnLernaclonal. -(l7) IkLANDA. 11/06/1999. 8econelxemenL de les auLorlLaL locals. -(l8) IkLANDA I IkLANDA DLL NCkD. 22/03/1998. AuLorlLaLs lrlandeses sobre LoL el LerrlLorl de l'llla / Acords de au ulsLer. -(l9) IkLANDA. 22/03/1998. 8aLlflcacl 1racLaL d'AmsLerdam. - (l11) I1LIA. 23/06/2006. 8eferendum consLlLuclonal: 33 arLlcles. -(l12) I1LIA. 07/10/2001. Lsmena del 1lLol v de la ConsLlLucl (2a parL). 8eforma reglonal. -(l13) I1LIA. 13/06/1997. Lllmlnacl del MlnlsLerl d'AgrlculLura. - (81) Nac|ona||tat: GALLLS (kegne Un|t). 03/03/2011. oders exLensos per a l'Assemblea 8eglonal -(82) keg|: NCkDLS1 D'ANGLA1LkkA (kegne Un|t). 04/11/2004. AuLorlLaL reglonal unlca. -(83) Lxco|n|a: GI8kAL1Ak (kegne Un|t). 07/11/2002. Soblranla comparLlda. -(84) Lxco|n|a: ILLA D'ASCLNSIC (kegne Un|t). 23/08/2002. AuLonomla local. -(83) Nac|ona||tat: IkLANDA DLL NCkD (kegne Un|t). 22/03/1998. Acord de 8elfasL (AcotJ Jel ulveoJtes 5oot), Lambe referendaL en la 8epubllca d'lrlanda per reforma consLlLuclonal. -(86) Nac|ona||tat: GALLLS (kegne Un|t). 18/09/1997. lnsLauracl d'una Assemblea prpla. -(87) Nac|ona||tat: LSCCCIA (kegne Un|t). 11/09/1997. lnsLauracl d'un arlamenL propl. -(88) Lxco|n|a: 8LkMUDA (kegne Un|t). 16/08/1993. Soblranla. -(SL1) SULCIA. 14/09/2003. Adopcl moneda unlca europea. -(S1) SUISSA. 08/02/2009. uecreL federal del 13 de [uny de 2008 que aprova la renovacl de l'acord enLre Suissa l la ComunlLaL Luropea l els seus esLaLs membres en maLerla de lllure clrculacl de persones, l l'aprovacl l apllcacl del roLocol d'ampllar l'acord sobre la lllure clrculacl de 8ulgarla l 8omanla
213
-(S2) SUISSA. 28/11/2004. uecreL federal del 3 d'ocLubre sobre la revlsl de la composlcl flnancera l la dlsLrlbucl lmposlLlva enLre la Confederacl l els canLons -(S3) SUISSA. 09/02/2003. Llel federal sobre l'a[usL de les conLrlbuclons canLonals als cosLos hosplLalarls -(S4) SUISSA. 03/03/2002. lnlclaLlva cluLadana Suissa s'unelx a les naclons unldes". -(S3) SUISSA. 04/03/2001. lnlclaLlva cluLadana Sl a Luropa". -(S6) SUISSA. 21/03/2000. uecreL federal sobre l'aprovacl dels acords secLorlals sobre Suissa l la ComunlLaL Luropea l/o els seus esLaLs membres, o LuraLom. -(S7) SUISSA. 18/04/1999. uecreL federal sobre una nova ConsLlLucl federal. -(S8) SUISSA. 07/02/1999. uecreL federal sobre la modlflcacl de les condlclons d'eleglblllLaL per al Consell naclonal -(S9) SUISSA. 08/06/1997. lnlclaLlva cluLadana 8eferendum publlc sobre les negoclaclons d'acces a la unl Luropea".
kesum S4 casos de consu|tes sobre reformes que no |mp||quen una reforma de| d|sseny |nst|tuc|ona| o una cess| de sob|ran|a (199S-2013)
-(a1) Land: nAM8UkG (A|emanya). 27/09/1998. A) uemocracla dlrecLa en els dlsLrlcLes -(a2) Land: nAM8UkG (A|emanya). 27/09/1998. 8) 8evlsl del slsLema de democracla dlrecLa -(a3) Land: 8AVILkA (A|emanya). 08/02/1998. 8evlsl consLlLuclonal: dreLs fonamenLals l ob[ecLlus de la ConsLlLucl -(a4) Land: 8LkLIN (A|emanya). 03/03/1996. lusl 8erlln l 8randemburg -(a3) Land: 8kANDLM8UkG (A|emanya). 03/03/1996 -(a6) Land: 8LkLIN (A|emanya). 22/10/1993. 8eforma ConsLlLucl -(a7) Land: 8AVILkA (A|emanya). 01/10/1993. Mes democracla a 8avlera: ueclslons opulars a nlvell local
216
-(a8) Land: nLSSL (A|emanya). 19/02/1993. ArLlcle 73 ConsLlLucl: dreL a ser escolllL a l'edaL de 18 anys. -(c1) rov|nc|a: Co|umb|a 8r|tn|ca (Canad). 17/03/2003. SlsLema elecLoral -(c2) rov|nc|a: Co|umb|a 8r|tn|ca (Canad). 13/03/2002. 8 quesLlons sobre els aborlgens -(l1) IkLANDA. 10/11/2012. Lls ureLs de l'lnfanL. -(l2) IkLANDA. 27/10/2011. oders per a les comlsslons parlamenLarles. - (l3) IkLANDA. 11/06/2004. CluLadanla lrlandesa -(l4) IkLANDA. 06/03/2002. roLeccl de la vlda humana de l'embaras. -(l3) IkLANDA. 07/06/2001. Abollcl ena de MorL -(l6) IkLANDA. 28/11/1996. ulflculLar la lllberLaL soLa flana dels crlmlnals sosplLosos de ser perlllosos. -(l7) IkLANDA. 24/11/1993. Llels del dlvorcl. -(lL1) I1LIA. 13/06/2011. Abollcl de l'obllgacl dels LlLulars superlor de l'esLaL d'aparelxer davanL d'un Lrlbunal. -(lL2) I1LIA. 22/06/2009. Abollcl de les lllsLes comblnades per a les elecclons de la Casa de 8epresenLanLs. -(lL3) I1LIA. 22/06/2009. Abollcl de les lllsLes comblnades per a les elecclons del SenaL. -(lL4) I1LIA. 22/06/2009. Abollcl de la candldaLura mulLlple per a les elecclons de la Casa dels 8epresenLanLs. -(lL3) I1LIA. 13/06/2003. ulsposlclons referldes a la flnallLaL de la lnvesLlgacl, analogla enLre els dreLs de la persona l el feLus. -(lL6) I1LIA. 21/03/2000. Lllmlnar la quarLa parL dels escons en el arlamenL aLrlbuiLs al meLode proporclonal. -(lL7) I1LIA. 21/03/2000. Abollcl del reemborsamenL del referendum l del cosL de la campanya elecLoral. -(lL8) I1LIA. 18/04/1999. Abrogacl de la quarLa parL del arlamenL escolllda per meLode proporclonal. -(lL9) I1LIA. 13/06/1997. Lllmlnar el dreL a Lraspassar la propleLaL prlvada caanL.
217
-(lL10) I1LIA. 11/06/1993. 8esldencla cauLelar. Abollcl de la faculLaL del flscal naclonal anLlmafla d'obllgar a un presumpLe mafls a resldlr lluny del seu lloc d'orlgen. -(lL11) I1LIA. 11/06/1993. Llel elecLoral munlclpal. Ll seu ob[ecLlu es ellmlnar el slsLema a doble volLa per a l'eleccl dlrecLa dels alcaldes de les cluLaLs amb mes de 13.000 hablLanLs. -(r1) kLGNL UNI1. 03/03/2011. uLlllLzacl del voL alLernaLlu" en el slsLema elecLoral. -(r2) Lxco|n|a: I||es Ma|v|nes (kegne Un|t). 11/12/2001. Canvl dels dlsLrlcLes elecLorals. -(s1) SUISSA. 27/09/2009. uecreL federal del 19 de desembre de 2008 de l'abandonamenL de la lnLroduccl de la lnlclaLlva cluLadana general. -(s2) SUISSA. 01/06/2008. lnlclaLlva cluLadana er naLurallLzaclons democraLlques". -(s3) SUISSA. 01/06/2008. lnlclaLlva cluLadana: Soblranla popular enlloc de la propaganda del govern". -(s4) SUISSA. 24/09/2006. uecreL lederal de 16 de desembre de 2003 sobre una revlsl dels arLlcles que es referelxen a l'educacl en la consLlLucl federal. -(s3) SUISSA. 24/09/2006 Lsmena del 16 de desembre de 2003 sobre la llel d'asll. -(s6) SUISSA. 26/09/2004. uecreL lederal del 3 d'ocLubre de 2003 sobre l'adqulslcl de dreLs de cluLadanla per a esLrangers de Lercera generacl. -(s7) SUISSA. 26/09/2004. uecreL lederal del 3 d'ocLubre sobre la conducLa correcLa per a la naLurallLzacl l sobre naLurallLzacl mes facll per a [oves esLrangers de segona generacl. -(s8) SUISSA. 08/02/2004. lnlclaLlva opular ueLencl de cadena perpeLua per a auLors de dellLs sexuals o crlms vlolenLs que es conslderen alLamenL perlllosos l lnLracLables". -(s9) SUISSA. 18/03/2003. lnlclaLlva cluLadana: lguals dreLs per als lncapaclLaLs". -(s10) SUISSA. 18/03/2003. lnlclaLlva cluLadana: La saluL ha de ser assequlble (lnlclaLlva de SaluL". -(s11) SUISSA. 18/03/2003. La Llel lederal sobre proLeccl clvll.
218
-(s12) SUISSA. 18/03/2003. Lsmena a la llel federal sobre l'exerclL l l'admlnlsLracl mlllLar. -(s13) SUISSA. 09/02/2003. uecreL lederal sobre esmena als dreLs dels cluLadans. -(s14) SUISSA. 24/11/02. lnlclaLlva cluLadana: en conLra de l'abus dels dreLs d'asll". -(s13) SUISSA. 02/06/2002. Lsmena al codl penal suls (flnallLzacl de l'embaras) -(s16) SUISSA. 24/09/2000. lnlclaLlva cluLadana en favor de la regulacl de la lmmlgracl". -(s17) SUISSA. 24/09/2000. lnlclaLlva cluLadana: Mes dreLs per a la genL per la vla del referendum amb conLraproposLa". -(s18) SUISSA. 12/03/2000. lnlclaLlva cluLadana: er accelerar la democracla dlrecLa" (Lemps desLlnaL a LracLar les lnlclaLlves dels cluLadans en forma de proposLa deLallada). -(s19) SUISSA. 12/03/2000. lnlclaLlva cluLadana: per una represenLacl [usLa de les dones en les auLorlLaL federals" (lnlclaLlva del 3 de mar). -(s20) SUISSA. 13/06/1999. Llel d'Asll -(s21) SUISSA. 13/06/1999. uecreL lederal sobre les mesures urgenLs en relacl amb l'asll l esLrangers. -(s22) SUISSA. 07/02/1999. lnlclaLlva cluLadana: hablLaLge de propleLaL per a LoL" -(s23) SUISSA. 01/12/1996. uecreL lederal sobre la lnlclaLlva cluLadana: en conLra de la lmmlgracl lllegal". -(s24) SUISSA. 10/03/1996. uecreL lederal sobre el LrasllaL de la comunlLaL de 8ernese de velleraL al canL de !ura.
ANNLk IV: L||sta de grf|cs | |||sta de mapes Craflc 1: SuporL a la consulLa sobre l'LsLaL propl en les dlferenLs enquesLes publlcades ........................................................................................................................................ 12 Craflc 2: SuporL a la consulLa sobre l'LsLaL propl enLre els lndlvldus menys favorables a la consulLa l els mes favorables ...................................................................................... 29 Craflc 3: lacLors expllcaLlus del suporL a la consulLa ................................................... 204
219
Mapa 1: varlacl 2010-2012 del suporL elecLoral a parLlLs a favor d'una consulLa (Clu+L8C+SC+lCv+Cu+LxLraparlamenLarls) ............................................................... 16 Mapa 2: varlacl 2010-2012 del suporL elecLoral a parLlLs a favor d'una consulLa (Clu+L8C+lCv+Cu+LxLraparlamenLarls) ....................................................................... 16 Mapa 3: SuporL elecLoral a parLlLs a favor d'una consulLa (Clu+L8C+SC+lCv+Cu+LxLraparlamenLarls) - Llecclons al arlamenL de CaLalunya 2012 ................................................................................................................................ 18 Mapa 4: SuporL elecLoral a parLlLs a favor d'una consulLa (Clu+L8C+lCv+Cu+LxLraparlamenLarls) - Llecclons al arlamenL de CaLalunya 2012 18 Mapa 3: varlacl 2010-2012 del suporL elecLoral a parLlLs en conLra d'una consulLa (+C's+LxLraparlamenLarls) .......................................................................................... 20 Mapa 6: varlacl 2010-2012 del suporL elecLoral a parLlLs en conLra d'una consulLa (SC++C's+LxLraparlamenLarls) .................................................................................. 20 Mapa 7: SuporL elecLoral a parLlLs en conLra d'una consulLa (+C's+LxLraparlamenLarls) - Llecclons al arlamenL de CaLalunya 2012 ................... 22 Mapa 8: SuporL elecLoral a parLlLs en conLra d'una consulLa (SC++C's+LxLraparlamenLarls) - Llecclons al arlamenL de CaLalunya 2012 ........... 22 Mapa 9: ulferencla (en punLs percenLuals) enLre parLlLs parLldarls de la consulLa l parLlLs oposlLors a la consulLa. Lscenarl: SC a favor de la consulLa - Llecclons al arlamenL de CaLalunya 2012 ........................................................................................ 24 Mapa 10: ulferencla (en punLs percenLuals) enLre parLlLs parLldarls de la consulLa l parLlLs oposlLors a la consulLa. Lscenarl: SC en conLra de la consulLa - Llecclons al arlamenL de CaLalunya 2012 ........................................................................................ 24 Mapa 11: 8aLlo del suporL versus oposlcl a la celebracl d'una consulLa per munlclpls segons el model d'esLlmacl (en ) ............................................................................... 27 Mapa 12: Llecclons al arlamenL de CaLalunya 2010. SuporL elecLoral a parLlLs a favor d'una consulLa el 2012 (Clu+L8C+SC+lCv+LxLraparlamenLarls) ............................... 208 Mapa 13: Llecclons al arlamenL de CaLalunya 2010. SuporL elecLoral a parLlLs en conLra d'una consulLa el 2012 (+C's+LxLraparlamenLarls) ....................................... 208 Mapa 14: LsLlmacl del suporL a la celebracl d'una consulLa per munlclpls (en ) .. 209
220
Mapa 13: LsLlmacl dels conLrarls a la celebracl d'una consulLa per munlclpls (en ) ...................................................................................................................................... 210 Mapa 16: LsLlmacl de la lndlferencla respecLe la celebracl d'una consulLa per munlclpls (en ) ........................................................................................................... 211
Carles vlver l l-Sunyer nurla 8osch l 8oca lteslJeot vlcepteslJeoto
Lnoch AlberLl l 8ovlra Carles 8olx l Serra
Salvador Cardus l 8os Angel CasLlnelra l lernndez
lranclna LsLeve l Carcla !oan lonL l labreg
8afael Crasa l Pernndez llar 8ahola l MarLlnez
!osep Marla 8enlu l vllamala lerran 8eque[o l Coll
!oan vlnLr l CasLells vlcLor Cullell l Comellas 5ectetotl