You are on page 1of 221

Informe nmero 1

LA CCNSUL1A SC8kL LL IU1Uk CLI1IC DL CA1ALUNA













8arce|ona, 2S de [u||o| de 2013









2



Index

1. Introducc| 7

2. An||s| de| suport a |a ce|ebrac| de |a consu|ta 10
2.1 lnLroduccl 10
2.2 Ll suporL al dreL a decldlr: que ens dluen les enquesLes 11
2.3 Ll suporL al dreL a decldlr: que ens dluen els resulLaLs elecLorals 13
2.3.1 8adlografla elecLoral del suporL a la celebracl de la consulLa 14
2.3.2 8adlografla elecLoral dels conLrarls a la celebracl de la consulLa 19
2.3.3 8adlografla elecLoral: dlferencla enLre els parLldarls l els conLrarls
a la celebracl de la consulLa 23
2.4 Ll suporL a la consulLa a parLlr de la comblnacl de les enquesLes l
els resulLaLs elecLorals 23
2.3 Concluslons 30

3. Arguments |eg|t|madors de |a ce|ebrac| de |a consu|ta 31
3.1 LeglLlmlLaL hlsLrlca 31
3.2 ArgumenLs leglLlmadors en les democracles llberals 39
3.2.1 La consulLa respon a prlnclpls democraLlcs, represenLaLlus, clvlcs
l parLlclpaLlus 39
3.2.2 La consulLa respon a prlnclpls llberals: proLegelx els dreLs lndlvlduals
l els dreLs collecLlus dels cluLadans 41
3.2.3 La consulLa respon a prlnclpls lguallLarls l lncluslus 42


3

3.2.4 La consulLa es posslble dlns de la legallLaL consLlLuclonal acLual 43
3.2.3 La consulLa es congruenL amb els prlnclpls del federallsme
plurlnaclonal 43
3.2.6 La consulLa es prpla d'una concepcl avanada l cosmopollLa
de la democracla 44
3.2.7 La consulLa es funclonal: permeL sorLlr de l'aLzucac pollLlc acLual 44
3.2.8 Les consulLes cluLadanes consLlLuelxen un procedlmenL hablLual
en l'amblL lnLernaclonal de les democracles 43
3.2.9 La consulLa es congruenL amb la Lradlcl hlsLrlca l la culLura
pollLlca caLalana 46
3.2.10 La consulLa dna vlslblllLaL lnLernaclonal a CaLalunya l l'aflrma
com a sub[ecLe pollLlc 47

4. Lstratg|es [ur|d|ques per a |a convocatr|a d'una consu|ta |ega|
d'acord amb e| dret |ntern 47
4.1 Cb[ecLlus a assollr l crlLerls per dlssenyar l'esLraLegla 48
4.2 Anallsl de les clnc vles legals des de la perspecLlva dels crlLerls que
s'acaben d'esmenLar 30
4.2.1 8eferendums auLonmlcs de l'arLlcle 92 de la ConsLlLucl 30
4.2.2 La delegacl o Lransferencla de compeLencles de l'arLlcle 130.2
de la ConsLlLucl 33
4.2.3 Lls referendums de la Llel caLalana 4/2010 34
4.2.4 Les consulLes populars de la proposlcl de llel que es LramlLa en
el arlamenL 33
4.2.3 La reforma de la ConsLlLucl 36
4.3 CuanLs l qulns dels procedlmenLs de consulLa anallLzaLs caldrla lnLenLar
apllcar? er quln ordre? 37
4.4 Concluslons 39



4

S. La consu|ta en e| marc de| dret de |a Un| Luropea | de| dret
|nternac|ona| 60
3.1 lanLe[amenL de la quesLl 60
3.2 Pl ha en l'ordenamenL [urldlc de la uL o en l'lnLernaclonal procedlmenLs
per convocar la consulLa o dreLs l prlnclpls apllcables a les vles legals lnLernes
o a les vles alLernaLlves? 8eferencla al prlnclpl democraLlc, al dreL
d'auLodeLermlnacl l al prlnclpl de proLeccl de les mlnorles 61
3.3 Sn dreLs [usLlclables? 66
3.4 LfecLes [urldlcs dels dreLs l prlnclpls esmenLaLs sobre les vles legals
de consulLa l sobre les vles alLernaLlves. 8eferencla a la llclLud lnLernaclonal
de les vles alLernaLlves 69

6. L|ements conf|guradors de |a consu|ta | cr|ter|s regu|adors de |es
campanyes e|ectora|s 73
6.1 La pregunLa 73
6.1.1 ClaredaL l neuLrallLaL 74
6.1.2 uues o mes alLernaLlves 78
6.1.3 8eferencla o no a la necesslLaL d'lmplemenLar els resulLaLs a
Lraves de les vles legals 82
6.1.4 Concluslons 86
6.2 La daLa 87
6.2.1 LlemenLs a ponderar a l'hora de flxar la daLa 87
6.2.2 Apllcacl dels crlLerls anallLzaLs al cas de la consulLa 90
6.3 Ll cens. roblemes loglsLlcs relaclonaLs amb la reallLzacl de la consulLa 91
6.4 Ll qurum l les ma[orles 98
6.4.1 lanLe[amenL de la quesLl 98
6.4.2 Concluslons 101


3

6.3 L'AdmlnlsLracl elecLoral l la convenlencla de crear la SlndlcaLura
LlecLoral de CaLalunya 102
6.6 L'observacl elecLoral lnLernaclonal 111
6.7 La regulacl de la campanya lnsLlLuclonal 112
6.8 La regulacl de la campanya lnformaLlva o de propaganda 117

7. La |mp|ementac| de|s resu|tats de |a consu|ta |ega|:
conseqnc|es [ur|d|ques de |a v|ctr|a de| "s|" | de| "no" 124
7.1 Les consequencles d'una consulLa amb una pregunLa sobre la
lndependencla de CaLalunya 123
7.1.1. PlpLesl de vlcLrla del sl" 123
7.1.2 PlpLesl de vlcLrla del no" 131
7.2 Les consequencles d'una consulLa amb una pregunLa sobre la
lndependencla de CaLalunya amb clausula de salvaguarda 133
7.2.1 PlpLesl de vlcLrla del sl" 133
7.2.2 PlpLesl de vlcLrla del no" 133
7.3 Les consequencles d'una consulLa amb pregunLa mulLlple 133
7.4 Les consequencles d'una consulLa amb una pregunLa per un LsLaL propl" 137
7.3 Concluslons 139

8. V|es a|ternat|ves en cas de no poder-se fer |a consu|ta |ega| 141
8.1 ConsulLes mlL[ananL voLacl per vles alLernaLlves 141
8.2 Llecclons pleblsclLarles 142
8.3 ueclaraclons unllaLerals d'lndependencla (uul) 143
8.4 Medlacl lnLernaclonal o de la uL 149



6

9. Instruments [ur|d|cs que pot ut|||tzar |'Lstat -o a|tres sub[ectes
|eg|t|mats- per oposar-se a |es act|v|tats desenvo|upades per |a
Genera||tat per convocar una consu|ta o per |mp|ementar e|s
seus resu|tats 1S0
9.1 lnsLrumenLs fronL a les consulLes populars no referendarles 130
9.2 lnsLrumenLs fronL a les elecclons pleblsclLarles 134
9.3 lnsLrumenLs fronL a les consulLes mlL[ananL procedlmenLs no prevlsLos
legalmenL 137
9.4. lnsLrumenLs fronL a la declaracl unllaLeral
d'lndependencla (uul) 162
9.3 AlLres acLuaclons posslbles 164

10. kesum | conc|us|ons 167

Annexos 203
Annex l: Model conLexLual, model lndlvldual l bases de dades uLlllLzades.
Annex ll: Mapes complemenLarls de les elecclons de 2010. Mapes slnLeLlcs dels
resulLaLs de les enquesLes l dels resulLaLs de les elecclons de 2012
Annex lll: 8eferendums amb lmpacLe lnsLlLuclonal/consLlLuclonal celebraLs a 10
democracles (Alemanya, 8elglca, Canada, ulnamarca, lrana, lrlanda, lLalla, 8egne
unlL, Suecla l Suissa) (1993-malg 2013). nlvells esLaLal l subesLaLal (Suissa: anallsl
nomes del nlvell esLaLal)
Annex lv: LllsLa de graflcs l lllsLa de mapes


7


1. Introducc|

Ll presenL lnforme anallLza la slLuacl facLlca l els elemenLs [urldlcs, pollLlcs l
procedlmenLals que lncldelxen en l'organlLzacl d'un referendum o consulLa a Lraves
de la qual els cluLadans de CaLalunya puguln decldlr el seu fuLur pollLlc. Ll documenL
s'esLrucLura en una serle de secclons anallLlques l d'unes concluslons flnals.

Ln prlmer lloc, s'esLudla el suporL que genera la celebracl de la consulLa LanL a parLlr
de les dades que oferelxen les enquesLes com del suporL elecLoral obLlnguL en les
passades elecclons al arlamenL de CaLalunya pels parLlLs favorables l conLrarls a la
convocaLrla. ConcreLamenL, l sobre la base dels voLs obLlnguLs per cada parLlL,
s'anallLza la dlsLrlbucl LerrlLorlal, presenLanL una serle de mapes que permeLen
esbrlnar com es dlsLrlbuelx el suporL a la consulLa arreu dels munlclpls caLalans.
llnalmenL es comblna la lnformacl de les enquesLes amb els resulLaLs elecLorals, a
Lraves d'una esLlmacl esLadlsLlca, per Lal de conelxer la magnlLud del suporL al dreL a
decldlr l la seva dlsLrlbucl LerrlLorlal per munlclpls. L'esLudl mosLra un ampll suporL de
la poblacl caLalana a favor de la celebracl de la consulLa (eplgraf 2).

Ln segon lloc, es mosLren els prlnclpals argumenLs que leglLlmen la lmplemenLacl
d'aquesL Llpus de consulLa, LanL els de caracLer hlsLrlc com els que sn propls de les
democracles llberals (caracLer democraLlc, represenLaLlu, clvlc l parLlclpaLlu de la
consulLa, proLeccl llberal" dels dreLs lndlvlduals l collecLlus dels cluLadans, caracLer
lguallLarl l lncluslu, congruencla amb els prlnclpls del federallsme plurlnaclonal,
concepcl avanada l cosmopollLa de la democracla, caracLer paclflc l funclonal per
sorLlr de l'aLzucac pollLlc acLual, congruencla amb la culLura pollLlca caLalana, vlslblllLaL
lnLernaclonal de CaLalunya). 1ambe s'lnclou en l'anallsl la perspecLlva de les pracLlques
de democracla dlrecLa que mosLra la pollLlca comparada acLual (eplgraf 3).



8

Ln Lercer lloc, es mosLren les esLraLegles [urldlques que la CenerallLaL haurla d'emprar
per fer efecLlva una consulLa legal a Lraves de les vles prevlsLes en el dreL lnLern.
ConcreLamenL es planLe[a la quesLl de quanLs l qulns dels procedlmenLs caldrla
lnLenLar apllcar l per quln ordre caldrla fer-ho. Ll Covern de la CenerallLaL dlsposa [a
d'un lnforme exLens, elaboraL per l'lnsLlLuL d'LsLudls AuLonmlcs (lLA), en el qual
s'ldenLlflquen, en el dreL lnLern, flns a clnc procedlmenLs a Lraves dels quals es podrla
convocar de manera legal una consulLa per Lal que les cluLadanes l els cluLadans de
CaLalunya poguessln expressar la seva oplnl sobre llur fuLur pollLlc collecLlu
1
. Ll
Consell Assessor per a la 1ranslcl naclonal fa seves les llnles mesLres d'aquesL lnforme
l, per Lal d'evlLar relLeraclons, en aquesL documenL unlcamenL s'anallLzaran les
quesLlons relaLlves a la consulLa no examlnades en l'lnforme de l'lLA (eplgraf 4).

Ln quarL lloc, en prevlsl que l'LsLaL s'oposl a la celebracl de la consulLa per les vles
del dreL lnLern, s'anallLza sl els dreLs lnLernaclonal l europeu esLablelxen algun
procedlmenL legal especlflc per convocar la consulLa o conLenen algun dreL o prlnclpl
que es pugul allegar davanL d'un Lrlbunal de [usLlcla o que esLablelxl alguna mena de
slLuacl [urldlca acLlva a favor de la CenerallLaL o, flnalmenL, sl conLenen algun dreL o
prlnclpl que permeLl concloure que la celebracl de la consulLa per vles alLernaLlves l la
lmplemenLacl dels seus resulLaLs, lnclosa la consLlLucl d'un LsLaL lndependenL, no
consLlLuelx un llllclL lnLernaclonal amb les consequencles que derlven d'aquesL feL
(eplgraf 3).

1
AquesLes clnc vles sn els referendums regulaLs l convocaLs per l'LsLaL de l'arLlcle 92 CL, la delegacl o
Lransferencla de compeLencles de l'arLlcle 130.2 CL, els referendums prevlsLos en la Llel caLalana
4/2010, les consulLes de la proposlcl de llel caLalana de consulLes populars no referendarles que
acLualmenL s'esLa LramlLanL en el arlamenL de CaLalunya l, flnalmenL, la reforma de la ConsLlLucl.
L'lnforme de l'lLA conclou que hl ha molL bons argumenLs [urldlcs per defensar la legallLaL d'aquesLes
vles, de manera que un hlpoLeLlc refus per parL de l'LsLaL a la convocaLrla d'una consulLa com la que es
relvlndlca ma[orlLarlamenL a CaLalunya caldrla lmpuLar-lo mes a moLlus esLrlcLamenL pollLlcs -a una
manca de volunLaL pollLlca- que no pas a moLlus [urldlcs. vgs. 1res lnformes de l'lnsLlLuL d'LsLudls
AuLonmlcs sobre el pacLe flscal, les dupllclLaLs l les consulLes populars. ags. 393 a 448. lnsLlLuL
d'LsLudls AuLonmlcs. 8arcelona. 2013.
L'lnforme Lambe es poL consulLar a:
hLLp://www20.gencaL.caL/docs/governaclo/lLA/documenLs/assessoramenL_govern/lnforme20consulL
es2011.03.2013.pdf




9


Ln clnque lloc, l'lnforme examlna els dlversos elemenLs que conflguren les consulLes
populars alxl com els crlLerls que han de reglr LanL la campanya lnsLlLuclonal de la
CenerallLaL com la dels acLors leglLlmaLs per a parLlclpar en la consulLa. ConcreLamenL
s'anallLzen els crlLerls que cal emprar a l'hora de formular la pregunLa des de la Lrlple
perspecLlva de la claredaL l la neuLrallLaL, de la formulacl d'una o varles pregunLes, l
de la referencla o no a la necesslLaL d'lmplemenLar els resulLaLs de la consulLa a Lraves
de les vles legals vlgenLs. 1ambe s'esLudlen els crlLerls que haurlen de Lenlr-se presenLs
en la flxacl de la daLa de la consulLa, alxl com la convenlencla o no de flxar qurums
mlnlms de parLlclpacl o ma[orles quallflcades per conslderar eflcaos els resulLaLs
d'una consulLa. llnalmenL, en el cas de les consulLes no referendarles, es conslderen
els problemes pollLlcs l Lecnlcs que susclLa la deLermlnacl del cens dels crldaLs a voLar,
sobre LoL en un escenarl de no collaboracl de l'LsLaL o de deLermlnaLs ens locals, l els
problemes loglsLlcs l de mlL[ans maLerlals per celebrar la voLacl. Ls dedlca una aLencl
especlal a l'admlnlsLracl elecLoral l, mes concreLamenL, a la posslblllLaL d'esLabllr una
SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya, alxl com a la regulacl de les campanyes
lnsLlLuclonal l lnformaLlva de la consulLa (eplgraf 6).

Ln slse lloc, es presenLen les consequencles [urldlco-pollLlques que es poden planLe[ar
a l'hora d'lmplemenLar els resulLaLs de la consulLa, especlalmenL en el cas d'una
resposLa favorable a la consLlLucl d'un LsLaL lndependenL, l alx LanL des del punL de
vlsLa de les acclons que haurla d'emprendre la CenerallLaL, com de les que
correspondrlen a l'LsLaL. La resposLa a aquesLa darrera quesLl esLa en funcl del grau
de vlnculaLorleLaL [urldlca l pollLlca que s'aLrlbuelxl als resulLaLs de la consulLa. Ln
qualsevol cas sl l'LsLaL s'oposes a lmplemenLar els resulLaLs o sl prevlamenL [a s'hagues
oposaL a la posslblllLaL de celebrar una consulLa legal, la CenerallLaL Llndrla oberLa la
posslblllLaL de cercar vles alLernaLlves per conelxer la volunLaL dels cluLadans l
cluLadanes de CaLalunya sobre el seu fuLur pollLlc collecLlu l per lmplemenLar-ne els
resulLaLs (eplgraf 7).



10

Ln seLe lloc, l'lnforme mosLra dlversos procedlmenLs o escenarls alLernaLlus que podrla
emprar la CenerallLaL per conelxer el parer dels cluLadans l cluLadanes de CaLalunya
sobre el seu fuLur pollLlc collecLlu o per expressar la seva volunLaL de consLlLulr-se en
LsLaL lndependenL. ConcreLamenL es consldera la posslblllLaL d'lmplemenLar consulLes
alegals" promogudes pels poders publlcs o per organlLzaclons prlvades amb el suporL
lndlrecLe dels poders publlcs, la convocaLrla d'elecclons pleblsclLarles, una declaracl
unllaLeral d'lndependencla, que es podrla emprar despres d'unes elecclons
pleblsclLarles o com una presa de poslcl del arlamenL a raLlflcar posLerlormenL a
Lraves d'una consulLa, o una medlacl europea o lnLernaclonal (eplgraf 8).

llnalmenL, en el darrer aparLaL s'anallLzen els hlpoLeLlcs lnsLrumenLs [urldlcs que
podrla lnLenLar emprar l'LsLaL per oposar-se a les acLuaclons desenvolupades per la
CenerallLaL per convocar una consulLa o per lmplemenLar-ne els resulLaLs (eplgraf 9).

Ll documenL flnallLza amb el resum l les concluslons prlnclpals de l'lnforme (eplgraf
10).


2. An||s| de| suport a |a ce|ebrac| de |a consu|ta


2.1 Introducc|

AquesL aparLaL anallLza el suporL facLlc que genera la convocaLrla d'un referendum o
consulLa per decldlr sl CaLalunya ha de converLlr-se en un nou LsLaL. S'anallLzen les
enquesLes que s'han publlcaL flns al malg del 2013 l que han lncls una pregunLa sobre
la convocaLrla d'un referendum. 1ambe s'anallLza el suporL elecLoral que els parLlLs
favorables l deLracLors a la convocaLrla d'un referendum/consulLa van obLenlr en les
elecclons al arlamenL de CaLalunya. La dlsLrlbucl LerrlLorlal del suporL/rebulg a la
consulLa es vlsuallLza a Lraves d'una serle de mapes de base munlclpal. llnalmenL, es


11

comblna la lnformacl que es despren de les enquesLes amb la dels resulLaLs
elecLorals, a Lraves d'una esLlmacl esLadlsLlca.


2.2 L| suport a| dret a dec|d|r: qu ens d|uen |es enquestes

ulversos lndlcadors l esdevenlmenLs pollLlcs mosLren un canvl de perspecLlva en
l'acLlLud de bona parL de la cluLadanla de CaLalunya despres de la senLencla del
1rlbunal ConsLlLuclonal espanyol (2010) sobre l'LsLaLuL. Ls en aquesL conLexL que
aparelx d'una manera lnequlvoca la reclamacl d'un referendum/consulLa sobre el
fuLur pollLlc de CaLalunya. ues del gener de l'any 2012, dlferenLs lnsLlLuclons,
publlques l prlvades, han porLaL a Lerme dlverses enquesLes en les quals s'hl lncloia
una pregunLa sobre el suporL o el rebulg a la convocaLrla d'un referendum sobre
l'evenLual lndependencla de CaLalunya. Ln LoLal s'han ldenLlflcaL seL enquesLes.
(S'lnclou a l'Annex l el deLall dels dlferenLs sondelgs: daLes del Lreball de camp, mosLra,
organlsme encarregaL, mlL[a de comunlcacl que la publlca l formulacl de la
pregunLa).

Ll graflc 1 presenLa els resulLaLs obLlnguLs en les dlferenLs enquesLes. Com es hablLual,
les enquesLes lnclouen sempre un marge de preclsl. Ln aquesL senLlL, l per a cada una
d'elles, s'ha lncls l'esLlmacl concreLa (represenLada per un punL) amb el seu
respecLlu marge d'error.










12



Craflc 1: SuporL a la consulLa sobre l'LsLaL propl en les dlferenLs enquesLes publlcades
2



ue l'anallsl del graflc se n'exLreuen les seguenLs concluslons:
Ll suporL a la consulLa es ma[orlLarl a les seL enquesLes: aproxlmadamenL Lres de
cada quaLre cluLadans donen suporL a que se celebrl.

2
Lls percenLaLges que aqul es donen dlferelxen lleugeramenL dels percenLaLges publlcaLs pels dlferenLs
dlarls l lnsLlLuclons. Ll moLlu es que s'ha procedlL a normallLzar cada un dels resulLaLs en base a la
mosLra de cada enquesLa. S'hl lnclouen els lnLervals de conflana respecLlus.


13

Sl es comparen les dlferenLs enquesLes, el suporL mes balx es el reglsLraL per
l'enquesLa de Ll erldlco (gener 2013) (68,9) l el suporL mes alL es a
l'enquesLa de La vanguardla (seLembre 2012) (83,9).
1anmaLelx, la pregunLa que es planLe[a Le una lncldencla en el resulLaL: quan s'ha
pregunLaL slmplemenL sobre sl s'esLa d'acord que CaLalunya pugul convocar un
referendum (enquesLes de La vanguardla), el percenLaLge reglsLraL ha esLaL
conslderablemenL elevaL.
Ln Lermes generals el percenLaLge de persones que esLan en conLra de la
celebracl d'una consulLa se slLua enLre el 20 l el 28. La mes balxa es va
reglsLrar el seLembre del 2012 a l'enquesLa publlcada per La vanguardla
(14,9) l la mes alLa a la publlcada per Ll erldlco el gener del 2013 (un
27,3).
Ll percenLaLge de caLalans que sn lndlferenLs respecLe de la convocaLrla d'una
consulLa se slLua en el 3, aproxlmadamenL.
Ll percenLaLge de cluLadans favorables a la convocaLrla d'un referendum ha
esLaL, enLre gener del 2012 l gener del 2013 (prlmera l ulLlma enquesLa
publlcada), fora consLanL. Les dlferencles enLre enquesLes no sn, en aquesL
senLlL, esLadlsLlcamenL slgnlflcaLlves.


2.3 L| suport a| dret a dec|d|r: qu ens d|uen e|s resu|tats e|ectora|s

Ln aquesL aparLaL s'explora el suporL a la celebracl d'un referendum/consulLa en base
a la lnformacl que ens donen els resulLaLs elecLorals. Aqul l'aLencl es focallLza en els
voLs que van rebre els parLlLs que sn favorables a la celebracl d'una consulLa, alxl
com els suporLs elecLorals cap als parLlLs que hl sn conLrarls.

er Lal d'escaLlr sl els parLlLs esLan a favor o en conLra de la celebracl d'una consulLa
s'ha procedlL a anallLzar els respecLlus programes elecLorals amb els quals els parLlLs
van concrrer en les passades elecclons al arlamenL de CaLalunya (novembre 2012).


14

Ln els casos en que el programa elecLoral no hl fela mencl, nl en poslLlu nl en negaLlu,
no s'han lncls en els calculs (aquesL feL succeelx, especlalmenL, amb parLlLs
exLraparlamenLarls).

Alxl, la classlflcacl reallLzada ha esLaL la seguenL:
a) arLlLs a favor de la celebracl d'una consulLa: Clu, L8C, (SC)
3
, lCv, Cu l AlLres
4
.
b) arLlLs en conLra de la celebracl d'una consulLa: (SC), , C's l AlLres
3
.


2.3.1 8adlografla elecLoral del suporL a la celebracl de la consulLa

Segons els voLs obLlnguLs en les passades elecclons al arlamenL de CaLalunya:

Lls parLlLs parLldarls de la celebracl de la consulLa (SC lncls) van sumar
2.682.733 voLs, els quals van represenLar un 73,99 del LoLal dels voLs emesos.
Lls parLlLs parLldarls de la celebracl de la consulLa (SC excls) van sumar un
LoLal de 2.139.196 voLs, els quals van represenLar un 39.33 del LoLal dels voLs
emesos.

1oL segulL, es reallLza el maLelx procedlmenL, lllusLraL LerrlLorlalmenL per munlclpls,
per conslderanL el cens elecLoral. Ll percenLaLge de suporL a parLlLs a favor d'una
consulLa es calcula en base al cens elecLoral per dos moLlus: prlmer, perque permeL
descompLar l'efecLe de la parLlclpacl, la qual no es homogenla arreu dels munlclpls
caLalans. Segon, perque permeL comparar enLre elecclons (en aquesL cas, amb les
elecclons del 2010).

3
Ln el cas del SC, la seva poslcl en el programa elecLoral es la seguenL: Lns compromeLem a
promoure les reformes necessarles per Lal que els cluLadans l les cluLadanes de CaLalunya puguln exerclr
el seu dreL a decldlr a Lraves d'un referendum o consulLa acordaL en el marc de la legallLaL". Ln LoLs els
calculs que es reallLzen en aquesL aparLaL, s'ha procedlL a reallLzar dos escenarls: en el prlmer escenarl
s'lnclou el SC en el bloc proconsulLa. Ln el segon escenarl s'lnclou el SC en el bloc anLlconsulLa.
4
Ln la caLegorla d'AlLres d'aquesL aparLaL, l segons els respecLlus programes elecLorals, s'hl lnclouen els
seguenLs parLlLs exLraparlamenLarls: Sl, lraLes l Sl8.
3
Ln la caLegorla d'AlLres, d'aquesL aparLaL , l segons els respecLlus programes elecLorals, s'hl lnclouen
els seguenLs parLlLs exLraparlamenLarls: uyu l xC.


13


Lls percenLaLges sobre el LoLal del cens elecLoral, l com a consequencla del feL
que la parLlclpacl ha augmenLaL arreu, el balan es sempre poslLlu enLre les
elecclons del 2012 l del 2010.
CompLanL els voLs al SC en el bloc parLldarl de la consulLa, el 2010 hl va haver un
43,22 del cens que va voLar parLlLs proconsulLa. Ll 2012 el percenLaLge ha
esLaL del 31,03, slgnlflcanL un augmenL de 3,81 punLs percenLuals.
u'alLra banda, sl conslderem els voLs al SC com a conLrarls a la consulLa, el 2010
hl va haver un 34,31 del cens que va voLar a parLlLs proconsulLa. Ll 2012 el
percenLaLge ha esLaL del 41,07, un lncremenL de 6,76 punLs percenLuals.
lncloenL el SC en l'aparLaL dels favorables al dreL de decldlr, l'any 2010 hl va
haver un LoLal de 2.364.881 voLs a favor d'una consulLa (73,97 sobre els voLs
vallds). Lls 2.682.733 voLs del 2012 represenLen un lncremenL de 317.832 voLs,
per sobre el LoLal de voLs vallds alx suposa un decrelxemenL de l'1,98 punLs
percenLuals.
Sl lncloem els voLs al SC en el grup conLrarl a la consulLa, l'any 2010 hl va haver
1.794.476 voLs proconsulLa (37,63 dels voLs vallds). Lls 2.139.196 voLs del
2012 represenLen un lncremenL de 364.720 voLs, l un lncremenL percenLual de
l'1,90.
Sl maplflquem la varlacl elecLoral dels parLlLs parLldarls de la consulLa 2010-
2012 (lncloenL els dos escenarls del SC) velem com aquesLa ha augmenLaL a
LoL el LerrlLorl, amb unes poques excepclons (baslcamenL en lndreLs de la vall
d'Aran l 1erres de l'Lbre) (Mapes 1 l 2).





16

Mapa 1 Mapa 2



17

Lls mapes 3 l 4 mosLren el voL acumulaL d'aquells parLlLs favorables a la celebracl
d'una consulLa. Ln aquesL cas, en LracLar-se de l'anallsl d'un sol proces elecLoral, el
percenLaLge s'ha calculaL en base al voL valld LoLal (es a dlr, voL a parLlLs pollLlcs mes el
voL en blanc). er LanL, en els calculs no hl ha lnclosos els voLs nuls o els voLs rebuLs per
formaclons pollLlques que no felen expllclL el seu suporL (o rebulg) a la convocaLrla
d'un referendum
6
.

A la melLaL nord del pals, alxl com a l'exLrem sud-oesL (lnLerlor), el voL acumulaL
supera el 70 l, en molLs casos, el 83. Ll mlnlm de voL acumulaL per als parLlLs
favorables a la consulLa es sempre superlor al 33. (Mapa 3, lncloenL-hl el SC).
A Lall de comparacl, en l'Annex ll s'lnclouen els maLelxos mapes per en base
als resulLaLs de les elecclons de l'any 2010. Ls a dlr, s'han sumaL els voLs que
l'any 2010 van rebre els parLlLs que acLualmenL esLan a favor d'una consulLa (l
d'aquells que esLan en conLra) l s'han represenLaL per munlclpls.




6
er aquesL moLlu, quan es comparen l se sumen els percenLaLges maxlms obLlnguLs en els mapes a
favor l en conLra, la suma no arrlba al 100.


18

Mapa 3 Mapa 4




19


2.3.2 8adlografla elecLoral dels conLrarls a la celebracl de la consulLa

Segons els voLs obLlnguLs en les passades elecclons al arlamenL de CaLalunya:
Lls parLlLs conLrarls a la celebracl de la consulLa (sense el SC) van sumar
820.027 voLs, els quals van represenLar un 22,62 del LoLal dels voLs emesos.
Lls parLlLs conLrarls a la celebracl de la consulLa (amb el SC) van sumar
1.343.364 voLs, els quals van represenLar un 37.06 del LoLal dels voLs emesos.

ue nou, s'apllca el maLelx procedlmenL uLlllLzaL anLerlormenL. Ls conslderen els voLs
rebuLs pels parLlLs conLrarls a la consulLa l s'lllusLren LerrlLorlalmenL per munlclpls
(Mapes 3 l 6). S'observen els resulLaLs seguenLs:

Les dades lndlquen que, com a consequencla de l'augmenL de la parLlclpacl, el
percenLaLge sobre el LoLal del cens de voLs a parLlLs favorables a la consulLa l a
parLlLs conLrarls ha augmenLaL. Amb LoL, l'lncremenL dels parLldarls de la
consulLa en punLs percenLuals ha esLaL mes elevaL en els dos escenarls
conslderaLs.
Sl conslderem els voLs rebuLs pel SC com a favorables a la celebracl d'una
consulLa, el 2010 hl va haver un 10,91 del cens que va voLar parLlLs en conLra
de la consulLa. Ll 2012 el percenLaLge va ser del 13,60, slgnlflcanL una
augmenL de 4,69 punLs percenLuals.
Sl, en canvl, conslderem els voLs rebuLs pel SC com a conLrarls a la consulLa, els
voLs d'aquesL bloc l'any 2010 van represenLar el 21,82 del LoLal del cens,
menLre que el 2012 van ser del 23,36. Alx suposa un lncremenL del 3,74.
Ll mapa seguenL ens mosLra com en la gran ma[orla de munlclpls el percenLaLge
de voLs a parLlLs en conLra de la consulLa ha augmenLaL, amb excepclons a la
CaLalunya CenLral, a l'lnLerlor del Camp de 1arragona l a la lana de Llelda.



20


Mapa 3 Mapa 6



21


Lls mapes 7 l 8 mosLren el voL acumulaL d'aquells parLlLs conLrarls a la celebracl d'una
consulLa. ue nou, el percenLaLge s'ha calculaL en base al voL valld LoLal (es a dlr, voL a parLlLs
pollLlcs mes el voL en blanc).

Sense compLablllLzar el SC, el suporL maxlm dels parLlLs conLrarls a la celebracl d'una
consulLa se slLua vora el 40 (sobre els voLs vallds). Lls munlclpls en els quals el
suporL con[unL oscllla enLre el 31 l el 40 s'ublquen, generalmenL, al 8arcelones, al
valles CrlenLal, al 8alx LlobregaL, al Carraf, al 1arragones l a la vall d'Aran.
CompLablllLzanL LoLs els voLs rebuLs pel SC en el bloc anLlconsulLa, el suporL maxlm
rebuL es del 63, per nomes obLlnguL en alguns munlclpls de la zona llLoral cenLral
de CaLalunya l a la vall d'Aran.
A l'Annex ll Lambe s'hl han lncls els maLelxos mapes per en base als resulLaLs de les
elecclons de l'any 2010.



22


Mapa 7 Mapa 8



23


2.3.3. 8adlografla elecLoral: dlferencla enLre els parLldarls l els conLrarls
a la celebracl de la consulLa

Lls Mapes 9 l 10 mosLren la dlferencla enLre els voLs rebuLs pels parLlLs parLldarls a la
celebracl d'una consulLa l els voLs als parLlLs conLrarls a la maLelxa. Ln els mapes els
calculs es reallLzen en base al cens elecLoral. La referencla es, de nou, el cens elecLoral,
alxl es Le en compLe el nombre global de cluLadans l no nomes aquells que van voLar
en les elecclons de l'any 2012.

La dlferencla enLre els voLs als parLlLs favorables a la consulLa l els parLlLs
oposlLors es claramenL poslLlva en els dos escenarls conslderaLs.
Ln l'escenarl mes resLrlcLlu, es a dlr, sl es conslderen LoLs els voLs al SC com a
conLrarls a la consulLa, la dlferencla es negaLlva nomes en alguns munlclpls,
concenLraLs a la vall d'Aran, 1erres de l'Lbre, al 8alx LlobregaL l al sud del valles
CrlenLal l el valles CccldenLal.
Sl els calculs es reallLzen sobre voLs vallds (mapes no lnclosos), no hl ha
dlferencles subsLanLlves respecLe a les concluslons anLerlors. Slgul sobre voLs
vallds o sobre cens elecLoral, en la ma[orla de comarques la dlferencla enLre
parLlLs parLldarls l deLracLors de la consulLa es de mes de 30 punLs percenLuals.





24

Mapa 9 Mapa 10




23


2.4 L| suport a |a consu|ta a part|r de |a comb|nac| de |es enquestes | e|s
resu|tats e|ectora|s

Ln l'aparLaL 2.2 s'ha anallLzaL el suporL a la celebracl d'una consulLa a Lraves
d'enquesLes. Ln l'aparLaL 2.3 s'ha lllusLraL el suporL LerrlLorlal dels parLlLs favorables l
conLrarls a la celebracl de la consulLa en base als voLs obLlnguLs en les elecclons de
l'any 2012. Ambdues aproxlmaclons, per, sn una radlografla parclal. MenLre que les
enquesLes lndlquen una volunLaL expresslva, els resulLaLs elecLorals no permeLen
dlrlmlr sl LoLs els voLanLs d'una formacl concreLa oplnen el maLelx. er aquesL moLlu,
la comblnacl d'ambdues fonLs permeL una lmaLge mes acurada l preclsa de la reallLaL.

Conve lndlcar que, com es deLalla al flnal d'aquesL lnforme (Annex l), s'han apllcaL dos
models: un conLexLual l un alLre lndlvldual (el qual permeL deflnlr les probablllLaLs que
els lndlvldus esLlguln a favor o en conLra d'una consulLa en base a dlferenLs varlables
soclodemograflques o pollLlques). Ln essencla, el model classlflca el percenLaLge de
voLs de les elecclons de l'any 2012 de cadascun dels parLlLs en favorables o conLrarls a
la celebracl de la consulLa. er a calcular quln percenLaLge del LoLal de voLs de cada
parLlL s'ad[udlca a favor o en conLra de la consulLa, s'ha esLlmaL la probablllLaL que
cada lndlvldu Le de Lrlar una d'aquesLes opclons en base al seu comporLamenL pollLlc,
en quln munlclpl resldelx l a un segulL de varlables soclodemograflques l acLlLudlnals.

Alxl doncs, s'ha procedlL a maplflcar" el suporL a la consulLa arreu del LerrlLorl caLala,
alxl com el rebulg l les posLures lndlferenLs. AquesLs Lres mapes es poden Lrobar a
l'Annex ll.

1oL segulL, per cada munlclpl s'ha procedlL a calcular la relacl enLre el percenLaLge de
voLs a favor de la consulLa l el percenLaLge de voLs en conLra. Alxl, per exemple, sl un
munlclpl Le un 63 de persones parLldarles de la consulLa l un 23 de conLrarles



26

(segons el model aqul apllcaL), la raLlo de voLs a favor versus voLs en conLra es de 2,6
7
.
Alx slgnlflca que, en aquesL munlclpl hlpoLeLlc, per cada persona conLrarla a la
consulLa n'hl haurla 2,6 de favorables.

Ll mapa seguenL mosLra aquesLa raLlo pels dlferenLs munlclpls de CaLalunya.
A LoLs els munlclpls caLalans el percenLaLge de favorables a la celebracl d'una
consulLa es mes alL que el dels conLrarls.
Ln general, la dlferencla es mes alLa en els munlclpls lnLerlors barcelonlns,
Larragonlns l glronlns l en els munlclpls de Llelda. er conLra, es mes peLlLa al
llLoral caLala, a Llelda cluLaL (l rodalles), a les 1erres de l'Lbre l a la vall d'Aran.

7
0,63/0,23=2,6



27


Mapa 11: 8aLlo del suporL versus oposlcl a la celebracl d'una consulLa per munlclpls
segons el model d'esLlmacl (en )


Com es dela anLerlormenL, s'ha procedlL Lambe a reallLzar una anallsl esLadlsLlca per
saber el perfll de persones que esLan a favor o en conLra de la celebracl d'una
consulLa. La lnformacl s'ha exLreL uLlllLzanL les enquesLes publlcades flns al momenL
(de nou, la referencla del meLode l de les enquesLes es poL Lrobar a l'Annex l).




28

Segons els resulLaLs, el Llpus d'lndlvldu menys favorable a la reallLzacl d'una consulLa
es una dona de la demarcacl de 8arcelona de mes de 60 anys, amb esLudls prlmarls o
sense esLudls, d'un munlclpl d'enLre 10.000 l un mlll d'hablLanLs, nascuda fora de
CaLalunya l amb els pares nascuLs Lambe fora de CaLalunya.

Ln aquesL perfll d'lndlvldu la probablllLaL de donar suporL a la reallLzacl d'una
consulLa es d'un 49, menLre que la probablllLaL d'esLar-hl en conLra es d'un 44 l la
lndlferencla vora el 7. Ls a dlr, la raLlo a favor del suporL l en conLra es d'1,1 (1,1
lndlvldus que donen suporL a la consulLa per cada lndlvldu que n'es conLrarl), o un 10
mes.

Ll perfll d'lndlvldu mes favorable a la reallLzacl d'una consulLa es un home de la
demarcacl de Clrona, de menys de 30 anys, amb esLudls unlverslLarls, d'un munlclpl
de menys de 10.000 hablLanLs, nascuL a CaLalunya l amb els dos pares Lambe nascuLs a
CaLalunya.

Ln aquesL perfll d'lndlvldu el suporL s'esLlma en mes del 80, menLre que el refus
s'esLlma en poc menys del 10.

Ll graflc 2 lllusLra aquesLs dos escenarls. Ln el quadranL superlor es mosLra la
probablllLaL de voLar a favor l en conLra segons el perfll d'lndlvldu menys favorable a la
consulLa. Ln el quadranL lnferlor es mosLra la probablllLaL de voLar a favor l en conLra
segons el perfll d'lndlvldu mes favorable a la consulLa. er a cada una de les opclons
(voL a favor, en conLra l lndlferencla) s'lnclou una esLlmacl preclsa l els lnLervals de
conflana.



29

Craflc 2: SuporL a la consulLa sobre l'LsLaL propl enLre els lndlvldus menys favorables a
la consulLa l els mes favorables


Segons el model esLadlsLlc reallLzaL, el facLor que mes expllca la dlferencla enLre
aquells que donen suporL a la reallLzacl d'una consulLa l els que no es el lloc de
nalxemenL. Lls cluLadans que han nascuL a CaLalunya Lenen mes de dues vegades l
mlL[a ma[or probablllLaL de donar suporL a una consulLa que no pas d'esLar-hl en
conLra.

Ll segon facLor en lmporLancla es el de l'orlgen dels pares, el qual mulLlpllca la
probablllLaL en mes d'una vegada l mlL[a de donar suporL a la consulLa en relacl a
refusar-la (comparaL amb qul Le el pare l mare nascuLs a CaLalunya).

Ll Lercer facLor es LerrlLorlal, l Le a veure amb la mlda de munlclpl: vlure en un munlclpl
peLlL mulLlpllca per 1,3 la probablllLaL de donar suporL a la consulLa.




30

La resLa de facLors Lenen una fora molL menor, l amb les dades acLuals es dlflcll
dlsLlnglr sl la relacl es prou forLa com per a conslderar-la fora del marge d'error
esLadlsLlc. 1oL l alx, cal desLacar que vlure a la demarcacl de Clrona l Lenlr esLudls
unlverslLarls mulLlpllca la probablllLaL per 1,4.

PavenL descompLaL LoLs aquesLs facLors, l'edaL o el sexe dels cluLadans no fan massa
dlferencla.


2.S Conc|us|ons

Les prlnclpals concluslons exLreLes de les anallsls anLerlors sn les seguenLs:

Les dades lndlquen que hl ha una gran ma[orla de cluLadans de CaLalunya
favorables a la celebracl d'una consulLa sobre la lndependencla. Segons les
dades uLlllLzades, al volLanL d'un 73 dels caLalans esLa a favor de convocar la
consulLa, un 20 esLa en conLra l a un 3 ll es lndlferenL.
Ll suporL a la celebracl d'una consulLa es alL o molL alL al quadranL nord de
CaLalunya l es mes balx en la zona llLoral cenLral (on seguelx senL, no obsLanL
alx, ma[orlLarl).
Ll perfll d'lndlvldu mes favorable a la reallLzacl d'una consulLa es un home de la
demarcacl de Clrona, de menys de 30 anys, amb esLudls unlverslLarls, d'un
munlclpl de menys de 10.000 hablLanLs, nascuL a CaLalunya l amb pare l mare
Lambe nascuLs a CaLalunya.
Ln aquesL perfll d'lndlvldu el suporL s'esLlma en mes del 80, menLre que el refus
s'esLlma en poc menys del 10.
Ll rebulg a la celebracl d'una consulLa es balx arreu del LerrlLorl caLala. Ln la
pracLlca LoLallLaL dels munlclpls, flns l LoL en els mes poblaLs, l'esLlmacl
reallLzada lndlca que el suporL a celebrar un referendum es ma[orlLarl.



31

Ll rebulg a la consulLa es relaLlvamenL mes alL al llLoral, sobreLoL a alguns
munlclpls del 8arcelones l el 8alx LlobregaL. 1ambe es relaLlvamenL alL al
1arragones, en alguns munlclpls del valles CrlenLal l del valles CccldenLal, a les
1erres de l'Lbre l a la vall d'Aran.
Ll Llpus d'lndlvldu menys favorable a la reallLzacl d'una consulLa es una dona de
la demarcacl de 8arcelona de mes de 60 anys, amb esLudls prlmarls o sense
esLudls, d'un munlclpl d'enLre 10.000 l un mlll d'hablLanLs, nascuda fora de
CaLalunya l amb els seus pares nascuLs Lambe fora de CaLalunya.
Ln aquesL perfll d'lndlvldu la probablllLaL de donar suporL a la reallLzacl d'una
consulLa es d'un 49, menLre que la probablllLaL d'esLar-hl en conLra es d'un
44 l la lndlferencla vora el 7. Alxl, flns l LoL per al perfll menys favorable a la
consulLa la dlferencla enLre ambdues opclons es favorable a la reallLzacl de la
consulLa.


3. Arguments |eg|t|madors de |a ce|ebrac| de |a consu|ta


3.1 Leg|t|m|tat h|str|ca

Lls processos de leglLlmacl pollLlca en les democracles llberals consLlLuelxen
fenmens pracLlcs que, en parL, sempre fan referencla a reallLaLs emplrlques
concreLes. Ln Lermes de leglLlmlLaL, la hlsLrla lmporLa. A conLlnuacl es recullen unes
breus referencles hlsLrlques que personallLzen el cas de CaLalunya com una de les
collecLlvlLaLs naclonals dlferenclades mes anLlgues d'Luropa.

CaLalunya va desplegar el seu ordenamenL [urldlco-pollLlc a parLlr de lemanclpacl de
llmperl carollngl per parL dels seus comLes (987). Les consLlLuclons de au l 1reva l els
usaLges van posar els fonamenLs de la consLlLucl clvll de CaLalunya, ampllada l
perfecclonada en els segles seguenLs. Les CorLs de 1283 (anomenada la CorL general



32

per als caLalans"), un dels parlamenLs mes consolldaLs de lLuropa medleval, van
lnsLlLuclonallLzar el proLagonlsme de lassemblea esLamenLal l la seva funcl
coleglslaLlva amb el rel. AquesLes CorLs van consolldar la monarqula bo l esLabllnL una
relacl de pacLe amb el rel, avananL-se en el Lemps a la concepcl pollLlca -
desenvolupada posLerlormenL pel llberallsme pollLlc- fonamenLada prlmlgenlamenL en
el respecLe del soblra a les llels l del pals al soblra. A mes, s'esLabll un slsLema de
relacl enLre les dlferenLs unlLaLs del regne Lambe basaL en un pacLe de caracLer
LerrlLorlal. Ll 1339 va ser creada la ulpuLacl del Ceneral (del comu) amb flnallLaLs
recapLadores, flns que va esdevenlr el govern del pals l la lnsLlLucl que havla de fer
respecLar les llels.

uaquesLa manera es va desenvolupar la nacl caLalana, amb LreLs culLurals l llngulsLlcs
comuns l vlncles de solldarlLaL, alxl com un LsLaL, consolldaL amb lexpansl
medlLerranla dels segles xlll-xlv. Ll 1422 senllesLl la prlmera compllacl de les llels
que va reunlr els usaLges de 8arcelona, les consLlLuclons de CaLalunya l els caplLols de
corL vlgenLs, l que mes Lard va donar lloc a la compllacl oflclal de les coostltocloos l
olttes Jtets Je cotolooyo (1389).

A parLlr de la unl de les corones dArag l CasLella el 1479 ambds blocs LerrlLorlals
comparLlen monarca, sl be cadascun dlsposava del seu propl ordenamenL [urldlco-
pollLlc dlns d'una monarqula composLa. La dlnamlca lmperlal de la monarqula
hlspanlca genera una Lensl crelxenL amb CaLalunya perque la prlmera reclamava
homes l recursos de cara a la guerra sense el permls necessarl, segons les
ConsLlLuclons, de les lnsLlLuclons caLalanes. Ll pacLlsme seroslona noLablemenL.
uespres de mes d'una decada d'enfronLamenLs l del quesLlonamenL, per parL de la
monarqula espanyola, del slsLema de garanLles [urldlco-pollLlques de CaLalunya,
esclaLa la guerra dels Segadors (1640), Lambe coneguda com la Cuerra de separacl
de CaLalunya". Llderada pel resldenL de la CenerallLaL, au Clarls, CaLalunya passa a
consLlLulr-se com a 8epubllca lndependenL prlmer, l mes endavanL ho fou soLa la
proLeccl del rel de lrana (1641). Acabada la guerra amb vlcLrla casLellana, lellp lv



33

respecLa el slsLema lnsLlLuclonal caLala, sl be lmposa conLrol sobre els lndlvldus que
accedlen a la ulpuLacl del Ceneral l al Consell de CenL barcelonl, l elxampla la
capaclLaL flscal de la monarqula a CaLalunya. A mes, el 1639 va pacLar l'anomenaL
1racLaL dels lrlneus amb lrana, que va slgnlflcar la perdua de parL del LerrlLorl de
CaLalunya amb la cessl dels ComLaLs del 8ossell l de la Cerdanya al rel frances. Ln
aquell confllcLe el paLrloLlsme caLala sldenLlflca amb les llels del pals l senvlgorl el
senLlmenL naclonal.

Ll consLlLuclonallsme prlmlgenl de CaLalunya responla a lob[ecLlu de posar llmlL al
poder del rel l dorganlLzar la tes pobllco, assollnL el seu maxlm desenvolupamenL a les
CorLs de 1701-1702 l de 1703-1706. Ln aquesLes ulLlmes es van aprovar mesures que
llmlLaven al maxlm el poder del rel l dels seus mlnlsLres amb lob[ecLlu de preservar el
compllmenL de la llel. Mes enlla de sanclonar els prlvllegls senyorlals propls de la
socleLaL de lAnLlc 8eglm, les CorLs caLalanes, com el parlamenL angles despres de
l'anomenada 8evolucl Clorlosa (1689), havlen aconsegulL llmlLar el poder del
monarca en els amblLs flscal, mlllLar l de garanLles [urldlques. Les ConsLlLuclons
emparaven beneflcls soclals per a la ma[orla en els amblLs de la flscallLaL, de la guerra,
de la [usLlcla, de leconomla l de les garanLles lndlvlduals. !usL abans de ser abolldes les
ConsLlLuclons van mosLrar-se com una elna eflca per adequar-se a les demandes de la
socleLaL. Al seu Lorn, les lnsLlLuclons havlen assollL una capaclLaL pollLlca remarcable en
el conLexL del parlamenLarlsme europeu. Ls LracLava dun slsLema basaL en la
represenLacl pollLlca dels esLamenLs l que permeLla una noLable represenLacl de
lbome como en els munlclpls.

Cap al 1700 CaLalunya era a les porLes dexperlmenLar un salL quallLaLlu en la seva
consolldacl naclonal. Comenava a dlbulxar-se una economla especlallLzada,
orlenLada a la produccl l al comer que posava els fonamenLs del desenvolupamenL
del segles seguenLs, acompanyada duna socleLaL dlnamlca que Lenla acces a la
represenLacl pollLlca en les lnsLlLuclons. AquesLa conflguracl a[uda a enLendre la
seva aposLa en la guerra de Successl a la corona hlspanlca. Lls dlrlgenLs caLalans van



34

veure en el confllcLe lnLernaclonal locasl de fer avanar fermamenL el model
consLlLuclonal, alhora que un pro[ecLe econmlc favorable al comer l a la produccl
auLcLona. A mes, davanL del model absoluLlsLa frances, el candldaL ausLrlac consLlLuia
una garanLla mes sllda per a les lnsLlLuclons caLalanes. uaqul, lallneamenL amb les
poLencles marlLlmes (AnglaLerra l les rovlncles unldes) a favor de l Arxlduc Carles lll, l
en conLra de lellp v. La guerra de Successl, per, acabarla senL leLal per a la soblranla
caLalana.

Amb els 1racLaLs duLrechL (1713), on es reconelxla lellp v com a rel d Lspanya, l amb
la derroLa flnal de CaLalunya l'11 de seLembre de 1714, despres de la reLlrada
d'AnglaLerra l d'un asseL[amenL duranL mesos a la cluLaL de 8arcelona per parL d'unes
Lropes casLellanes l franceses molL superlors en nombre l poLencla de foc, el rel de la
dlnasLla borbnlca apella al [usLo derecho de conqulsLa", fenL desaparelxer les
lnsLlLuclons caLalanes LoL consLlLulnL una !unLa Superlor de Coblerno del rlnclpado
de CaLaluna" que va assumlr el conLrol del pals. Lra la fl de l'LsLaL caLala, l Lambe de la
monarqula composLa. La desLruccl dels dreLs consLlLuclonals caLalans es feu efecLlva
amb el uecreL de nova lanLa (1716), on quedava LoLalmenL anorreaL l'ordenamenL
[urldlco-pollLlc de CaLalunya. una nova lanLa [erarqulca, unlformlLzadora l
mlllLarlLzada subsLlLul el pacLlsme l el slsLema de represenLacl pollLlca vlgenL flns
aleshores. Ll casLella esdevenla l'unlca llengua de ladmlnlsLracl.

Amb el uecreL de nova lanLa, lellp v va Lralr l'arLlcle xlll del 1racLaL d'uLrechL, que
reconelxla els dreLs caLalans. AquesL arLlcle dlu alxl:

vlsL que la relna de la Cran 8reLanya no para d'lnsLar amb summa eflcacla perque LoLs
els hablLanLs del rlnclpaL de CaLalunya, de qualsevol esLaL l condlcl que slguln, no
sols aconseguelxln l'obllL enLer l perpeLu de LoL el que hagln execuLaL duranL la guerra l
gaudelxln de la possessl lnLegra de LoLes les seves hlsendes l honres, sln que Lambe
conservln lllesos l lnLacLes els seus anLlcs prlvllegls, el rel caLllc, per aLencl a sa
ma[esLaL brlLanlca, no sols concedelx l conflrma a qualsevol hablLadors de CaLalunya



33

l'amnlsLla deslL[ada [unLamenL amb la plena possessl de LoLs els seus bens l honres,
sln que els dna l concedelx Lambe LoLs aquells prlvllegls que posseelxen l de que
gaudelxen, l que d'ara en endavanL puguln posselr l gaudlr els hablLadors de les dues
casLelles, que de LoLs els pobles d'Lspanya sn els mes esLlmaLs del rel caLllc".

La vlcLrla borbnlca Lambe va slgnlflcar una gran repressl que culmlna amb la
consLruccl de la lorLalesa de la CluLadella, per la qual es va desLrulr una slsena parL de
la cluLaL (barrl de la 8lbera). CaLalunya va paLlr amb la derroLa en aquesLa guerra el seu
prlmer gran exlll pollLlc.

La ConsLlLucl de Cadls (1812) porLa cerLs graus de lllberLaL per va conflrmar
lLspanya unlLarla, gens procllu a l'acomodacl pollLlca del seu plurallsme lnLern. Al
llarg del segle xlx van ser breus els perlodes de lllberLaL l nul el reconelxemenL del feL
naclonal caLala. uespres de la morL de lerran vll, que va reprlmlr els secLors llberals l
els avaloLs que es produiren a CaLalunya, es mulLlpllquen les demandes caLalanes
favorables a un LracLe dlferenclaL en l'amblL pollLlc, econmlc l [urldlc. AquesLes
demandes que varen ser sovlnL ofegades mlllLarmenL mlL[ananL el bombardelg
slsLemaLlc de 8arcelona (1841, 1843 l 1870), van crlsLalllLzar en dlversos movlmenLs
pollLlcs relvlndlcaLlus, prlmer a Lraves del [unLlsme revoluclonarl de la decada de 1830 l
1840 l en el carllsme, despres mlL[ananL el provlnclallsme moderaL o el federallsme
republlca l, flnalmenL, amb el caLalanlsme auLonomlsLa de flnals del segle xlx. La
consolldacl de la lndusLrlallLzacl, amb una socleLaL clvll acLlva, alhora que confllcLlva,
accenLua el caracLer dlferenclal dels caLalans en el con[unL dLspanya l referma una
consclencla collecLlva dlferenclada de la resLa de les socleLaLs del seu enLorn.

LspeclalmenL noLable fou la llulLa dels lndusLrlals l comerclanLs caLalans per redulr la
pressl flscal de l'LsLaL, sobreLoL despres de la perdua espanyola de Cuba. La proLesLa
es va cenLrar conLra l'lmposL d'uLlllLaLs del caplLal l del Lreball" l el de cellules
personals, amb uns Llpus mes alLs a 8arcelona que a Madrld. Ll 1899 una delegacl
d'empresarls va planLe[ar al Covern espanyol la posslblllLaL d'esLabllr un concerL



36

econmlc. uespres de la negaLlva, la Lllga de uefensa lndusLrlal l Comerclal" caLalana
va plane[ar el movlmenL coneguL com el 1ancamenL de Calxes", que planLe[ava el
LancamenL dels esLabllmenLs per Lal de no pagar els lmposLos. Ll Covern espanyol va
equlparar el LancamenL a la sedlcl, va declarar l'esLaL de guerra, va empresonar els
comerclanLs l clausura cenLenars de boLlgues.

Ll deslg dauLogovern assoll la prlmera flLa el 1914 amb la creacl de la MancomunlLaL
de CaLalunya, llderada per raL de la 8lba, al cap de dos segles de la perdua de lLsLaL
propl. er la dlcLadura de rlmo de 8lvera, en els anys vlnL, posa fl a aquell govern
lnclplenL que assoll reallLzaclons lmporLanLs malgraL la modesLla pollLlca de les seves
lnsLlLuclons l el seu balx pressuposL. La proclamacl de la 8epubllca (1931) va fer
posslble el resLabllmenL de la CenerallLaL (presldenL: lrancesc Macla, d'Lsquerra
8epubllcana de CaLalunya) l laprovacl d'un LsLaLuL dAuLonomla (1932) que va
permeLre desenvolupar deLermlnades coLes dauLogovern. Ll sls d'ocLubre de 1934,
Lluls Companys (L8C), nou resldenL de la CenerallLaL, va proclamar la 8epubllca
CaLalana en el marc de la lederacl de 8epubllques lberlques. La reaccl del govern
cenLral va provocar una repressl amb l'empresonamenL de LoL el Covern de la
CenerallLaL, els membres del arlamenL l el ConslsLorl de 8arcelona. Companys,
l'alcalde l l Sunyer l el presldenL del arlamenL !oan Casanovas van ser empresonaLs
amb la resLa de dlpuLaLs, consellers l regldors. Ln LoLal foren empresonades al volLanL
de 4.000 persones. L'LsLaLuL d'AuLonomla fou suspes l es prohlblren dlverses
publlcaclons. 1ambe es varen dlssoldre mes d'un cenLenar d'a[unLamenLs on L8C hl
manava. una bona parL dels empresonaLs hl serlen flns a la vlcLrla del lronL opular
en les elecclons del 1936.

Acabada la guerra clvll (1939), una nova dlcLadura, la del general lranco, posa fl a
lauLonomla l a les lllberLaLs democraLlques l porLa a Lerme una repressl slsLemaLlca
conLra la culLura caLalana. 1anmaLelx, la vlLallLaL de la socleLaL clvll l l'esperlL de
reslsLencla d'algunes ellLs culLurals va garanLlr la supervlvencla de la ldenLlLaL
collecLlva naclonal.



37


La llulLa democraLlca duranL el franqulsme a favor de les lllberLaLs pollLlques l del
reconelxemenL naclonal de CaLalunya van culmlnar amb la creacl de lAssemblea de
CaLalunya (1973) que aplegava les forces pollLlques -de dreLa l esquerra-, les
organlLzaclons slndlcals l movlmenLs soclals dlversos, aconsegulnL una amplla
moblllLzacl popular, lnclosa la de la lmmlgracl d'orlgen espanyol desenvolupada
prlnclpalmenL en els anys 60 l 70, enLorn de quaLre punLs: lllberLaLs democraLlques,
amnlsLla, esLaLuL d auLonomla l reconelxemenL del dreL d auLodeLermlnacl.

Cuanyada la democracla despres de la morL del dlcLador (1973), la ConsLlLucl de 1978
va obrlr el caml a l'anomenaL LsLaL de les auLonomles", LoL lncloenL el concepLe de
naclonallLaLs" en el seu arLlculaL. LLsLaLuL dAuLonomla de CaLalunya del 1979
slgnlflca la recuperacl de les lnsLlLuclons pollLlques de la CenerallLaL, de la cooflclallLaL
de la llengua caLalana, de coLes d'auLogovern l que es dlsposes del perlode mes llarg
d'auLonomla pollLlca des del 1714. 1anmaLelx, donades les mancances pollLlques l
econmlques pracLlques que caracLerlLza el desenvolupamenL consLlLuclonal duranL
les Lres decades seguenLs, s'lnlcla un proces de reforma de l'LsLaLuL, el qual fou
flnalmenL aprovaL per referendum dels cluLadans l'any 2006. 1anmaLelx, la senLencla
del 1rlbunal ConsLlLuclonal (1C) del 2010 sobre aquesL segon LsLaLuL suposa, a la
pracLlca, la rupLura de lesperlL de consens en que es va fonamenLar la ConsLlLucl de
1978. Cal dlr, per, que aquell fou un consens assollL en un conLexL pollLlc lnesLable en
Lermes democraLlcs, l que el seu producLe [urldlc, la ConsLlLucl (1978), paga el preu
d'un redacLaL molL amblgu en el Lema LerrlLorlal, suscepLlble de desenvolupamenLs
pollLlcs molL dlferenLs, flns l LoL conLradlcLorls. nl el reconelxemenL de la
plurlnaclonallLaL de la socleLaL espanyola s'aborda en Lermes [urldlcs, nl el
desenvolupamenL dels auLogoverns de CaLalunya l Luskadl, auLenLlcs moLlus de
l'esLabllmenL de l'LsLaL de les auLonomles" es regularen de manera LecnlcamenL
eflclenL l pollLlcamenL congruenL amb la reallLaL facLlca del plurallsme naclonal de
l'LsLaL. A la pracLlca, les amblgulLaLs consLlLuclonals s'han desenvolupaL posLerlormenL
en favor d'lnLerpreLaclons cenLrallLzadores a Lraves de dlferenLs procedlmenLs (llels de



38

bases, lecLura unlformlsLa dels dreLs, unlLaL de mercaL, eLc.). llnalmenL, la senLencla
del 1C espanyol sobre l'LsLaLuL de CaLalunya (2010) slgnlflca una auLenLlca lnvolucl de
caracLer cenLrallsLa l naclonallsLa espanyola en lamblL de l'auLogovern pollLlc, culLural,
econmlc, l del reconelxemenL de la personallLaL naclonal dlferenclada de CaLalunya.
La senLencla del 1C del 2010 marca un abans l un despres en les regles del [oc pollLlc de
les relaclons enLre CaLalunya l l'LsLaL espanyol. Les masslves manlfesLaclons a
8arcelona de [ullol del 2010 - en conLra de la senLencla del 1C sobre l'LsLaLuL
d'AuLonomla- l de l'11 de seLembre de 2012 -reclamanL un LsLaL lndependenL per
CaLalunya-, alxl com la presa de poslcl ma[orlLarla del arlamenL de CaLalunya en
forma de declaraclons de Soblranla (2013) slLuen el caLalanlsme en un nou paradlgma
pollLlc l democraLlc favorable a la seva emanclpacl pollLlca.

Ln resum, CaLalunya ha mosLraL a Lraves del Lemps una clara l conLlnua leglLlmlLaL
hlsLrlca, LanL que socleLaL naclonal dlferenclada, concreLada en una relLerada
volunLaL de dlsposar d'esLrucLures pollLlques que permeLln el seu reconelxemenL l la
seva pro[eccl en l'amblL lnLernaclonal des de la seva prpla personallLaL collecLlva.
uuranL segles, CaLalunya desenvolupa el que es podrla conslderar un marc esLaLal
propl, prlmer en el sl de la Monarqula confederal caLalano-aragonesa l posLerlormenL
soLa la unl personal de la Monarqula Plspanlca. Les seves ConsLlLuclons, Covern l llels
prples ll foren arrabassades per la fora de les armes, a prlnclpls del segle xvlll en el
conLexL d'una guerra lnLernaclonal per la successl de la corona espanyola. CaLalunya
passa a formar parL, de manera gens consensual, de l'LsLaL espanyol. 1anmaLelx,
CaLalunya ha aconsegulL manLenlr la seva personallLaL collecLlva naclonal l culLural en
els darrers Lres segles. Ln aquesL perlode, han fracassaL LoLs els lnLenLs d'arrlbar a
acords amb l'LsLaL espanyol en Lermes [usLos l esLables de reconelxemenL naclonal l
d'acomodacl pollLlca, alxl com els lnLenLs d'obLenlr un poder pollLlc de quallLaL l un
flnanamenL suflclenL en funcl de la rlquesa que el pals genera. 1al com el seu
arlamenL ha expressaL relLeradamenL en les darreres decades, CaLalunya acumula
una de les mes prolongades personallLaLs collecLlves de caracLer naclonal d'Luropa,
que leglLlma, a Lraves de l'exerclcl del dreL d'auLodeLermlnacl, la consulLa sobre la



39

consLlLucl d'un LsLaL lndependenL que slLui l pro[ecLl al pals en el concerL dels esLaLs
del mn sl alxl ho decldelxen els seus cluLadans.


3.2 Arguments |eg|t|madors en |es democrc|es ||bera|s

Lls argumenLs que es presenLen seguldamenL es basen en anallsls pollLolglques sobre
les dlverses dlmenslons de la leglLlmlLaL pollLlca de les consulLes desenvolupades en les
democracles llberals
8
. AquesLes dlmenslons han esLaL selecclonades, comblnades l
prlorlLzades de dlverses maneres per les dlferenLs Leorles l correnLs pollLlcs
conLemporanls quan LracLen de leglLlmar les lnsLlLuclons, els processos consulLlus l les
declslons de les democracles conLemporanles. AquesL aparLaL, per LanL, no es una gula
de campanya" de pollLlca pracLlca, sln un recull dels prlnclpals marcs argumenLals on
slLuar els mlssaLges concreLs dlrlglLs a les dlverses audlencles per a la celebracl d'una
consulLa a CaLalunya sobre la consLlLucl d'un LsLaL lndependenL.

3.2.1 La consulLa respon a prlnclpls democraLlcs, represenLaLlus, clvlcs l
parLlclpaLlus

Les fronLeres esLaLals no han esLaL hablLualmenL esLablerLes a Lraves de processos
democraLlcs o de consens, sln a Lraves d'acclons com annexlons LerrlLorlals vlolenLes,
guerres, eLc., molL allunyades dels valors l pracLlques llberal-democraLlques. MalgraL
que la democracla" no es un prlnclpl o valor absoluL en les democracles llberals
acLuals, sln que convlu amb alLres valors -com el consLlLuclonallsme o el
reconelxemenL de la proLeccl de les mlnorles-, especlalmenL en conLexLos

8
Lls valors l perspecLlves de caracLer leglLlmador de les democracles llberals poden slnLeLlLzar-se a parLlr
de nou pols leglLlmadors" que lnclouen uns valors l ob[ecLlus especlflcs, LrlaLs com pollLlcamenL
prlorlLarls, l que els dlversos correnLs l Leorles pollLlques LracLen d'arLlcular parclalmenL. Ls LracLa dels
pols llberal, democraLlc, socloeconmlc, naclonal, culLural, federal o LerrlLorlal, funclonal, posL-
maLerlallsLa l de la segureLaL. Cap dels correnLs l de les Leorles pollLlques, conLemporanles, lncloses les
mes complexes o soflsLlcades, slnLeLlLzen mes de quaLre d'aquesLs pols leglLlmadors. AquesL punL esLa
desenvolupaL a l. 8eque[o, Moltlootloool leJetollsm ooJ voloe llotollsm, 8ouLledge, London-new ?ork
2003, cap. 1.



40

plurlnaclonals del que es LracLa es d'esLabllr qulnes regulaclons de dreLs, procedlmenLs
l lnsLlLuclons permeLen esLabllr un reconelxemenL l una acomodacl pollLlca [usLa l
esLable del plurallsme naclonal lnLern de l'LsLaL.
9


La consulLa represenLa una resposLa democraLlca a una demanda relLeradamenL
planLe[ada per un secLor crelxenL de la socleLaL caLalana l dels seus represenLanLs
pollLlcs que ha acabaL esdevenlnL claramenL ma[orlLarla: poder expressar-se
democraLlcamenL sobre el fuLur pollLlc del pals. Ln aquesL senLlL, cal recordar que les
grans moblllLzaclons pel dreL a decldlr" comencen amb la manlfesLacl del 18 de
febrer de 2006 (en un conLexL, cal subraLllar, de crelxemenL econmlc l expansl de la
despesa soclal) convocada per la laLaforma pel ureL de uecldlr (uu), amb la
parLlclpacl de cenLenars de mllers de persones, segulda per una segona manlfesLacl,
flns l LoL amb mes parLlclpacl l amb suporL de la ma[orla dels parLlLs pollLlcs,
convocada per la maLelxa uu l en defensa del dreL a decldlr sobre les lnfraesLrucLures,
la celebracl arreu del pals de consulLes populars sobre la lndependencla enLre 2009 l
2011 organlLzades des de la socleLaL clvll, l flnalmenL, les dues grans manlfesLaclons

9
una Llpologla anallLlca acLualmenL ben esLablerLa dlvldelx les Leorles de la secesslons leglLlmes en dos
grups baslcs. Les kemeJlol klqbt 1beotles vlnculen la leglLlmlLaL de la lndependencla (secessl) a
l'exlsLencla d'una causa [usLa". Ls a dlr, sn Leorles que enLenen la secessl com un remel leglLlm
davanL d'ln[usLlcles" concreLes. La secessl no es vlsLa aqul com un dreL" de deLermlnaLs collecLlus,
sln com un remel leglLlm quan es donen pracLlques Lals com una conquesLa mlllLar, una annexl
LerrlLorlal per la fora, la vulneracl de dreLs baslcs per parL de l'LsLaL, pracLlques de genocldl, una
permanenL dlscrlmlnacl negaLlva en Lermes de redlsLrlbucl o de desenvolupamenL socloeconmlc,
l'lncompllmenL de dreLs collecLlus o d'acords per parL de l'LsLaL, eLc. u'alLra banda, les ltlmoty klqbt
1beotles enLenen la lndependencla com un dreL prlmlgenl de collecLlus que reunelxen deLermlnades
caracLerlsLlques o condlclons, amb lndependencla del LracLe que rebln de l'LsLaL on esLan lnserlLs. Ls
LracLarla d'un dreL lnallenable en una democracla llberal avanada. AquesLes Leorles es subdlvldelxen
normalmenL en Leorles de caracLer adscrlpLlu (baslcamenL de caracLer naclonal) l Leorles de caracLer
assoclaLlu (pleblsclLarles o democraLlques") basades en el dreL lndlvldual d'assoclacl, en prlnclpl sense
referencla a componenLs naclonals. Alxl, el dreL a l'auLodeLermlnacl" classlc perLany a les Leorles de
caracLer adscrlpLlu-naclonal, menLre que el dreL a decldlr" reunelx elemenLs d'aquesLes ulLlmes l de les
Leorles pleblsclLarles en LanL que dreL l, en alguns casos, elemenLs addlclonals de les Leorles de la causa
[usLa que leglLlmen el seu exerclcl. 1oLes aquesLes concepclons presenLen punLs forLs l deblls, l sn
rellevanLs mes unes o alLres depenenL del cas emplrlc que s'anallLzl. er, en qualsevol cas, el que avul
sembla [a lndefensable sn les concepclons del llberallsme l del consLlLuclonallsme Lradlclonals que
neguen en LoLs els casos la posslblllLaL de secessl en una democracla. AquesLes sn acLualmenL
concepclons obsoleLes de la democracla llberal en un mn crelxenLmenL globallLzaL l mes aLenL a la
proLeccl del plurallsme naclonal l culLural dels cluLadans lmpllcaLs.




41

organlLzades Lambe des de la socleLaL clvll, la de [ullol del 2010, organlLzada per
Cmnlum CulLural en reaccl a la senLencla del 1rlbunal ConsLlLuclonal sobre l'LsLaLuL
que lamlnava bona parL del seu conLlnguL, l la manlfesLacl de seLembre del 2012,
organlLzada per l'Assemblea naclonal CaLalana soLa un lema expllclLamenL soblranlsLa.
1oLes aquesLes moblllLzaclons, que han compLaL amb la parLlclpacl de cenLenars de
mllers de persones, han LlnguL com a elemenL comu la defensa del dreL a decldlr el seu
fuLur pollLlc per parL dels cluLadans de CaLalunya. AquesLa consLanL moblllLzacl
popular ha esLaL un dels facLors clau que ha duL a la formacl de l'acLual ma[orla
cluLadana l parlamenLarla favorable a la celebracl de la consulLa sobre l'LsLaL propl.

SoLmeLre una declsl pollLlca d'aquesLa Lranscendencla a voLacl popular no es, per
LanL, cap caprlcl d'una mlnorla de la poblacl o de la classe pollLlca, sln el resulLaL LanL
d'una moblllLzacl popular conLlnuada com del mandaL democraLlc donaL per la
cluLadanla a les darreres elecclons caLalanes (novembre 2012). Lls programes de la
ma[orla de parLlLs en aquesLes elecclons -que obLlngueren 107 de 133 dlpuLaLs al
arlamenL de CaLalunya- conLenlen el compromls de la convocaLrla d'una consulLa
sobre el fuLur pollLlc de CaLalunya. un compromls que es Lraduelx en la responsablllLaL
d'aquesLs parLlLs parlamenLarls l del Covern que en sorLl escolllL per fer efecLlva la
consulLa cluLadana que ha ocupaL la cenLrallLaL del debaL publlc en els darrers anys l en
les passades elecclons parlamenLarles. Ln un momenL en que la democracla llberal
paLelx una cerLa crlsl de leglLlmlLaL, deguda en bona mesura a l'allunyamenL enLre
cluLadanla l pollLlca, el feL de demanar a la cluLadanla la seva oplnl sobre Lemes
cabdals mlL[ananL consulLes democraLlques consLlLuelx un lnsLrumenL al servel del
fomenL de la parLlclpacl l de les vlrLuLs clvlques. Ll que fa la consulLa es posar en mans
de la cluLadanla la declsl o, sl mes no, la capaclLaL d'expressar de manera auLnoma la
seva volunLaL sobre un Lema que acLualmenL es moLlu d'un debaL profund l Lransversal
arreu de la socleLaL caLalana: l'evenLual lndependencla de CaLalunya.

3.2.2 La consulLa respon a prlnclpls llberals: proLegelx els dreLs
lndlvlduals l els dreLs collecLlus dels cluLadans



42


Les lnsLlLuclons l les pollLlques de reconelxemenL l d'acomodacl pollLlca del plurallsme
naclonal, alxl com el respecLe l proLeccl dels dreLs collecLlus de les naclons
mlnorlLarles consLlLuelxen una de les prlnclpals fonLs de leglLlmacl acLual de les
democracles plurlnaclonals
10
. CaLalunya consLlLuelx una nacl permanenLmenL
mlnorlLarla l mlnorlLzada en el sl de l'LsLaL espanyol des de fa segles. Les demandes l els
lnLenLs d'esLrucLurar pollLlcamenL l'LsLaL en Lermes plurlnaclonals l a Lraves d'un ampll
auLogovern no han esLaL mal accepLaLs. Ln els escassos perlodes de la hlsLrla
conLemporanla espanyola en que s'han planLe[aL debaLs sobre l'arLlculacl
consLlLuclonal de l'LsLaL en Lermes democraLlcs, des de CaLalunya sempre s'ha defensaL
el reconelxemenL de la seva reallLaL naclonal dlferenclada l una acomodacl pollLlca a
Lraves de formes d'auLogovern LerrlLorlal que mal han resolL la Lensl de fons del
caracLer plurlnaclonal de l'LsLaL. L'LsLaL espanyol ha mosLraL un crnlc rebulg a esLabllr
procedlmenLs consLlLuclonals efecLlus de proLeccl de les mlnorles naclonals que
convluen en el seu lnLerlor. La consulLa consLlLuelx un elna per Lal que els cluLadans de
CaLalunya puguln exerclr els seus dreLs lndlvlduals l collecLlus que els permeLln
expressar la seva volunLaL sobre el seu fuLur pollLlc, alxl com per proLeglr els dreLs,
valors l lnLeressos dels cluLadans d'aquesLa reallLaL naclonal dlferenclada davanL de les
declslons pollLlques, econmlques, llngulsLlques l culLurals, sovlnL arblLrarles, de les
quals ha esLaL l es ob[ecLe per parL del poder cenLral l de les lnsLlLuclons de l'LsLaL.

3.2.3 La consulLa respon a prlnclpls lguallLarls l lncluslus

1oLa la cluLadanla de CaLalunya esLara crldada a parLlclpar en la consulLa amb
lndependencla de quln slgul el seu lloc de nalxemenL, el seu sexe, la seva rellgl o el

10
La complexlLaL normaLlva de les democracles acLuals, especlalmenL en relacl a la funcl
naclonallLzadora que reallLzen LoLs els esLaLs, lnclosos els democraLlcs, lnclou LanL un plurallsme de
valors, lnLeressos l ldenLlLaLs, com un plurallsme de perspecLlves Lerlques l anallLlques. A l'lnLerlor del
llberallsme democraLlc aquesL doble plurallsme se slnLeLlLza en les perspecLlves dels anomenaLs
llbetollsme 1 l llbetollsme 2 (C. 1aylor, M. Walzer). La segona perspecLlva crlLlca, enLre alLres, les
lnLerpreLaclons de l' lndlvlduallsme, la lgualLaL, la cluLadanla, l'unlversallsme, l'esLaLallsme l la Lensl
lrresolLa enLre Jemos l Jemol lnherenL a les democracles plurlnaclonals assoclades al llberallsme
Lradlclonal per esLar esblalxades a favor dels grups naclonals ma[orlLarls



43

seu grup eLnlc. La consulLa posslblllLara que el fuLur de CaLalunya slgul decldlL pel
con[unL de la cluLadanla de CaLalunya. 1oLa la cluLadanla sera crldada, no nomes a voLar
sobre el seu fuLur pollLlc, sln Lambe a parLlclpar del debaL prevl on podra lnformar-se
sobre les posslbles consequencles de l'evenLual consLlLucl de CaLalunya en un LsLaL
lndependenL l aporLar les seves oplnlons l suggerlmenLs.

3.2.4 La consulLa es posslble dlns de la legallLaL acLual

1al com es formula en l' lnforme elaboraL per l'lnsLlLuL d'LsLudls AuLonmlcs a que es fa
referencla en l'eplgraf 4 d'aquesL documenL, hl ha dlverses vles per Lal de que la
consulLa pugul ser organlLzada d'acord amb dlversos marcs legals acLuals. 8emeLem a
l'lnforme esmenLaL per a l'argumenLacl sobre aquesL punL.

3.2.3 La consulLa es congruenL amb els prlnclpls del federallsme
plurlnaclonal

Lls prlnclpls del federallsme plurlnaclonal lnclouen que les unlLaLs consLlLuenLs
naclonals dels dlferenLs Llpus d'acords federals, lncloses les federaclons, d'una banda,
Llnguln consLlLuclonalmenL reconeguLs l proLeglLs els seus dreLs collecLlus a Lraves
d'una serle d'lnsLlLuclons l procedlmenLs (ampll auLogovern lnclosa l'esfera
lnLernaclonal, suflclencla flnancera, dreLs de veL, pollLlques optloq lo l optloq oot, eLc), l
d'alLra banda, puguln expressar l, en el seu cas, modlflcar el seu sLaLus pollLlc a Lraves
del marc consLlLuclonal en que esLan lncloses. Ln aquesL senLlL, el federallsme es un
dels quaLre prlnclpls lnvocaLs pel 1rlbunal Suprem canadenc -[unLamenL amb la
democracla, el consLlLuclonallsme l la proLeccl a les mlnorles- en la seva coneguda
Cplnl" sobre el cas d'una posslble secessl del Cuebec (5ecessloo kefeteoce, 1998).
Mes en general, un fonamenL normaLlu del federallsme plurlnaclonal es la ldea d'un
pacLe volunLarl enLre dlferenLs enLlLaLs naclonals. CaLalunya no ha LlnguL mal
l'oporLunlLaL en LoL el perlode conLemporanl d'expressar llluremenL la seva volunLaL de
segulr formanL parL o no de l'LsLaL espanyol, l no dlsposa de cap dels procedlmenLs



44

assoclaLs al federallsme plurlnaclonal.

3.2.6 La consulLa es prpla d'una concepcl avanada l cosmopollLa de la
democracla

Lls valors, dreLs, lnsLlLuclons l procedlmenLs de caracLer leglLlmador a les democracles
llberals han evoluclonaL al llarg del Lemps. Ln dlferenLs eLapes s'lnLroduiren, prlmer,
referencles de caracLer represenLaLlu, posLerlormenL es procedl a una exLensl
progresslva del sufragl l mes Lard s'lncorporaren dreLs soclals l servels de benesLar a les
bases de leglLlmacl de les democracles. AcLualmenL, el respecLe l reconelxemenL, alxl
com les frmules d'acomodacl pollLlca del plurallsme naclonal l culLural formen
Lambe parL de la leglLlmacl de les democracles
11
. Ln aquesL senLlL, l'accepLacl del
dreL a decldlr represenLa una frmula [a reconeguda en algunes democracles que
aprofundelx les bases de la leglLlmacl de les democracles llberals plurlnaclonals. La
celebracl d'una consulLa sobre l'LsLaL propl es quelcom que forma parL d'una
concepcl de la democracla a l'alada dels nosLres Lemps. Lluny de ser un exerclcl de
replegamenL sobre la prpla ldenLlLaL collecLlva, fer una consulLa d'aquesLes
caracLerlsLlques esdeve un exerclcl congruenL amb els valors del cosmopollLlsme, que
relaLlvlLza les fronLeres l les concep en un senLlL fonamenLalmenL lnsLrumenLal. una
consulLa democraLlca amb vocacl de ser percebuda l expllcada a l'exLerlor apropa els
cluLadans de CaLalunya a la comunlLaL lnLernaclonal mes enlla de les relaclons enLre
enLlLaLs esLaLals, Lal com esdeve en els casos d'Lsccla l Cuebec.

3.2.7 La consulLa es funclonal: permeL sorLlr de l'aLzucac pollLlc acLual

La hlsLrla de les dlspuLes LerrlLorlals al mn es plena d'enfronLamenLs l resoluclons
molL cosLoses pel benesLar de les persones afecLades. Ls propl de les democracles del
segle xxl Lrobar procedlmenLs adlenLs per soluclonar aquesLs Llpus de slLuaclons
facLlques. Ln el cas espanyol, l'LsLaL auLonmlc no ha resolL el problema d'una

11
naclons unldes, nomoo uevelopmeot kepott, 2004.



43

acomodacl solvenL l esLable de CaLalunya dlns l'LsLaL, un Lema lrresolL en LoL el
perlode conLemporanl. Ll darrer eplsodl ha esLaL el fracas de la reforma de l'LsLaLuL
d'AuLonomla. MalgraL que fou aprovaL pel 89 dels dlpuLaLs caLalans, va experlmenLar
modlflcaclons lmporLanLs en la seva LramlLacl a les CorLs, l posLerlormenL, LoL l haver
esLaL referendaL per la cluLadanla caLalana, fou lnLerpreLaL des d'una perspecLlva
cenLrallLzadora l de naclonallsme homogeneiLzador per parL del 1rlbunal
ConsLlLuclonal espanyol. AquesLa slLuacl ha desembocaL a la pracLlca en un aLzucac
pollLlc, en un carrer sense sorLlda lnsLlLuclonal. La consulLa a la cluLadanla de
CaLalunya sobre el seu fuLur pollLlc consLlLuelx un procedlmenL funclonal, eflclenL l
paclflc per resoldre aquesLa quesLl. una consulLa amb una pregunLa clara l una
negoclacl prevlsLa de bona fe" -Lal com s'ha feL darreramenL enLre el 8egne unlL l
Lsccla o com esLa prevlsLa enLre Canada l Cuebec-, permeLrla no nomes deLermlnar
la volunLaL dels afecLaLs, sln Lambe donar pas a un nou escenarl pollLlc l
consLlLuclonal, slgul quln slgul el resulLaL de la consulLa, desbloque[anL la slLuacl
pollLlca prevla.

3.2.8 Les consulLes cluLadanes consLlLuelxen un procedlmenL hablLual en
l'amblL lnLernaclonal de les democracles

L'exerclcl del dreL a decldlr per a dlscernlr sobre declslons d'especlal Lranscendencla l
que comporLen un lmpacLe lnsLlLuclonal/consLlLuclonal es hablLual en les democracles
llberals del nosLre enLorn, LanL a nlvell esLaLal com subesLaLal. ConcreLamenL, sl ens
cenLrem en el grup d'esLaLs formaL per Alemanya, 8elglca, Canada, ulnamarca, lrana,
lrlanda, lLalla, 8egne unlL, Suissa l Suecla, des del 1993 s'han organlLzaL 99 referendums
d'lmpacLe lnsLlLuclonal/consLlLuclonal, dels quals 43 han lmpllcaL una reforma del
dlsseny lnsLlLuclonal de l'LsLaL o una cessl de soblranla
12
. La LemaLlca d'aquesLes
consulLes lnclou des de la cessl de soblranla a la unl Luropea, a la modlflcacl de

12
AcLuallLzacl de dades (malg 2013) a parLlr de l'esLudl de !. Lpez-l. 8eque[o, Aollsls Je expetleoclos
Je Jemoctoclo Jltecto eo el mblto lotetoocloool (1995-2007), lvA, 2008. Ln aquesLa acLuallLzacl
s'han excls casos allunyaLs de l'enLorn occldenLal (Lals com 1lmor CrlenLal o Sudan del Sur). vgs. Annex
lv



46

l'esLaLus consLlLuclonal d'una nacl o regl dlns d'un LsLaL (vegl's Laula annex lv). Sl ens
cenLrem, en els referendums d'lndependencla celebraLs des del 1990, aquesLs s'han
reallLzaL a Cuebec, 8snla l Percegovlna, Lslovenla, LsLnla, LeLnla, LlLuanla,
Macednla, MonLenegro, l ucraina. Ll 2014 (18 de seLembre) esLa prevlsL el
referendum escoces.

Lls prlnclpls del dreL a decldlr que el 1rlbunal lnLernaclonal de !usLlcla va esLabllr en el
seu ulcLamen de [ullol de 2010 Lroben en el cas de CaLalunya una apllcacl adlenL,
pracLlcamenL exemplar: a CaLalunya no hl ha una slLuacl de vlolencla, LoL el proces cap
a la consulLa sobre l'LsLaL propl s'esLa desenvolupanL amb pulcrlLud democraLlca, l les
vles negocladores amb l'LsLaL s'han esgoLaL en LoLs els fronLs posslbles -fracas de la
reforma de l'LsLaLuL, negaLlva a l'esLabllmenL d'un pacLe flscal-.

3.2.9 La consulLa es congruenL amb la Lradlcl hlsLrlca l la culLura
pollLlca caLalana

La Lradlcl pollLlca de CaLalunya ha esLaL molL predomlnanLmenL de caracLer dlaloganL l
pacLlsLa, frulL de l'equlllbrl hlsLrlc en que es fonamenLen les seves lnsLlLuclons des de
l'orlgen, quan s'esLabll un reparLlmenL del poder enLre el monarca l la socleLaL. A
dlferencla d'alLres Lradlclons, el poder relal a CaLalunya mal va ser llllmlLaL o absoluL,
sln que es fonamenLa en la necesslLaL d'un acord consLanL per governar enLre el
monarca l els represenLanLs de la socleLaL. AquesLa Lradlcl pollLlca prpla va permeLre
el desenvolupamenL d'un corpus legal, fonamenLaL en consLlLuclons pacLades, que els
anallsLes han conslderaL una expressl de garanLles proLollberals. unes caracLerlsLlques
que varen ser anullades pels decreLs de nova lanLa (1716) posLerlors a la Cuerra de
Successl a la corona espanyola. AcLualmenL, l'exerclcl del dreL a decldlr l la seva
concrecl en forma de consulLa a la cluLadanla resulLa congruenL amb la hlsLrla
pollLlca de CaLalunya anLerlor als esmenLaLs decreLs.





47

3.2.10 La consulLa dna vlslblllLaL lnLernaclonal a CaLalunya l l'aflrma
com a sub[ecLe pollLlc

un pleblsclL sobre la lndependencla, delxanL de banda el seu resulLaL, slLua CaLalunya
davanL els acLors lnLernaclonals com un sub[ecLe pollLlc amb capaclLaL per prendre
declslons prples l dlferenclades. Ll proces de la consulLa, per LanL, lndependenLmenL
del seu resulLaL, Le per CaLalunya una exLernallLaL poslLlva en Lermes de pollLlca
exLerlor. A mes, davanL una negaLlva per parL del govern cenLral de l'LsLaL a una
solucl pacLada a la quesLl de l'acomodacl o encalx pollLlc de CaLalunya, aquesL
conLencls queda vlsuallLzaL a nlvell lnLernaclonal. L'organlLzacl d'una consulLa, amb
LoL el que lmpllca a nlvell organlLzaLlu l soclal, es una molL bona oporLunlLaL per a
donar a conelxer les demandes de CaLalunya l les resposLes que ha anaL rebenL per
parL de l'LsLaL espanyol al llarg de la hlsLrla l en el perlode recenL. Lmpenyer vers la
celebracl de la consulLa slgnlflca Lreballar per presenLar el nosLre pals al mn, amb les
seves demandes de reconelxemenL naclonal l d'acomodacl pollLlca dlns l'esfera
lnLernaclonal dels esLaLs l, al capdavall, ll dna l'esLaLus de sub[ecLe pollLlc dlferenclaL.


4. Lstratg|es [ur|d|ques per a |a convocatr|a d'una consu|ta |ega|
d'acord amb e| dret |ntern


Com s'ha dlL a la lnLroduccl, el Covern de la CenerallLaL dlsposa [a d'un lnforme
exLens, elaboraL per l'lnsLlLuL d'LsLudls AuLonmlcs, en el qual s'ldenLlflquen, en el dreL
lnLern, flns a clnc procedlmenLs a Lraves dels quals es podrla convocar de manera legal
una consulLa per Lal que els cluLadans l les cluLadanes de CaLalunya poguessln
expressar la seva volunLaL sobre llur fuLur pollLlc collecLlu.

A parLlr de les exlgencles lnLerpreLaLlves que derlven de l'apllcacl con[unLa dels
prlnclpls d'LsLaL de ureL l de democracla -consagraLs a la ConsLlLucl l als dreLs



48

lnLernaclonal l de la unl Luropea (uL)-, en el referlL lnforme s'anallLza la vlablllLaL
[urldlca d'aquesLes clnc alLernaLlves l es conclou que hl ha molL bons argumenLs
[urldlcs per defensar la legallLaL d'aquesLes vles, de manera que un hlpoLeLlc refus per
parL de l'LsLaL a la convocaLrla d'una consulLa com la que es relvlndlca
ma[orlLarlamenL a CaLalunya caldrla lmpuLar-lo mes a moLlus esLrlcLamenL pollLlcs -a
una manca de volunLaL pollLlca- que no pas a moLlus [urldlcs.

AquesLes clnc vles legals sn:
- els referendums regulaLs l convocaLs per l'LsLaL de l'arLlcle 92 CL
- la delegacl o Lransferencla de compeLencles de l'arLlcle 130.2 CL
- els referendums prevlsLos en la Llel caLalana 4/2010
- les consulLes de la proposlcl de llel caLalana de consulLes populars no referendarles
que acLualmenL s'esLa LramlLanL en el arlamenL de CaLalunya
- l, flnalmenL, la reforma de la ConsLlLucl.

Ll Consell Assessor per a la 1ranslcl naclonal fa seves les llnles mesLres d'aquesL
lnforme l, per Lal d'evlLar relLeraclons, en aquesL documenL unlcamenL s'anallLzaran les
quesLlons relaLlves a la consulLa no examlnades en l'lnforme de l'lLA.


4.1 Cb[ect|us a asso||r | cr|ter|s per d|ssenyar |'estratg|a

A l'hora de decldlr qulnes l quanLes vles legals de consulLa cal emprar l per quln ordre
cal fer-ho, s'ha de Lenlr presenL que l'ob[ecLlu prlmer l fonamenLal de la CenerallLaL
haurla de ser el d'aconsegulr que efecLlvamenL es pogues convocar una consulLa l,
subsldlarlamenL, sl alx no fos posslble, que quedes pales, de la manera mes clara
posslble, que l'LsLaL es qul es nega a permeLre-la l que ho fa per moLlus pollLlcs, no
[urldlcs. AquesL doble ob[ecLlu es lmporLanL LanL de cara als cluLadans l cluLadanes de
CaLalunya com de cara a la comunlLaL lnLernaclonal.




49

Ln segon lloc cal que quedl pales, davanL Lambe dels cluLadans l de la comunlLaL
lnLernaclonal, la volunLaL de la CenerallLaL de respecLar les regles de l'LsLaL de ureL l
d'arrlbar a acords amb l'LsLaL, sense, per, que el proces de consulLa s'allargul mes del
que slgul esLrlcLamenL lmpresclndlble.

llnalmenL, un darrer ob[ecLlu es que les vles legals emprades slguln les que permeLln
un ma[or proLagonlsme de la CenerallLaL l dels acLors soclals l pollLlcs caLalans l una
menor lmpllcacl de l'LsLaL -per Lal de no forar-lo a reallLzar acLuaclons que ll puguln
represenLar un cosL pollLlc lnnecessarl-.

er assollr el prlmer ob[ecLlu doble abans esmenLaL el crlLerl fonamenLal a Lenlr en
compLe es el de promoure l'apllcacl de les vles legals que susclLln menys problemes
de consLlLuclonallLaL.

Ll segon ob[ecLlu requerelx que, en el cas que s'esgoLln sense exlL les vles de
negoclacl dlscreLa que es puguln arLlcular, es proposl a l'LsLaL de manera publlca l
solemne" l amb el ma[or suporL soclal posslble les vles legals que es creguln mes
oporLunes en nombre suflclenLmenL ampll com perque quedl palesa la volunLaL de la
CenerallLaL d'arrlbar a un acord amb l'LsLaL, per al maLelx Lemps suflclenLmenL llmlLaL
com perque el proces no s'allargul excesslvamenL. Ln suma, caldrla Lrobar un punL
d'equlllbrl enLre, d'una banda, el nombre d'lnLenLs necessarls per palesar de manera
lnconLroverLlble la volunLaL de la CenerallLaL d'arrlbar a un acord l, d'alLra banda, la
necesslLaL que els cluLadans de CaLalunya no Llnguln la sensacl d'una perdua de
Lemps lnnecessarla o d'allargamenL arLlflcls del proces.

llnalmenL, per garanLlr el maxlm proLagonlsme de la CenerallLaL cal prlvlleglar les vles
legals que ll assegurln una ma[or lllberLaL a l'hora de convocar-la l una ma[or lncldencla
en la flxacl dels elemenLs conflguradors de les consulLes -la pregunLa, la daLa, eLc.-.
ues d'aquesLa perspecLlva Lambe cal ponderar el feL que hl ha vles dlssenyades l
aprovades per la prpla CenerallLaL, menLre que d'alLres corresponen excluslvamenL a



30

l'LsLaL. el que fa al proLagonlsme dels acLors soclals l pollLlcs caLalans, cal avaluar les
vles legals apllcables des de la perspecLlva de l'exlsLencla o no de canals [urldlcamenL
formallLzaLs per Lal que puguln parLlclpar en la convocaLrla de la consulLa (per
exemple, l'exlsLencla o no de mecanlsmes [urldlcs per lnsLar la convocaLrla), malgraL
que no s'ha de descarLar la posslblllLaL d'usar, en les vles que no preveuen
expllclLamenL aquesL mecanlsmes de parLlclpacl, d'alLres lnsLrumenLs per manlfesLar
el suporL popular com ara el dreL de peLlcl o moclons de suporL a la consulLa
d'a[unLamenLs l alLres enLlLaLs locals.

Ln deflnlLlva, les varlables prlnclpals que cal Lenlr presenLs a l'hora d'escolllr les vles a
uLlllLzar, la seva prelacl l el seu nombre sn: l'enLlLaL dels problemes de
consLlLuclonallLaL que poden susclLar, el lapse de Lemps que poL requerlr la seva
apllcacl, el grau de proLagonlsme [urldlc aLrlbuiL a l'LsLaL, a la CenerallLaL l als acLors
soclals l pollLlcs caLalans l la capaclLaL per Lraslladar a la comunlLaL lnLernaclonal la
volunLaL, expressada en dlverses resoluclons pel arlamenL de CaLalunya, de fer aquesL
proces, flns on slgul posslble, dlns del marc legal vlgenL l cercanL l'acord amb l'LsLaL.

Ln el proper aparLaL anallLzarem les clnc vles legals esmenLades suara des de la
perspecLlva de les sls varlables que s'acaben d'assenyalar.

4.2 An||s| de |es c|nc v|es |ega|s des de |a perspect|va de|s cr|ter|s que
s'acaben d'esmentar


4.2.1 8eferendums auLonmlcs de l'arLlcle 92 de la ConsLlLucl

Sl s'accepLes, com crelem que cal accepLar, la Lesl que els referendums d'amblL
LerrlLorlal auLonmlc esLan lmpllclLamenL reconeguLs en aquesL arLlcle consLlLuclonal,
l'LsLaL podrla convocar-los LoL flxanL la pregunLa o les pregunLes l el procedlmenL per
celebrar-los. 1anmaLelx, en els relals decreLs de convocaLrla es podrla preveure



31

alguna mena de parLlclpacl de la CenerallLaL. La CenerallLaL podrla lnsLar aquesLa
convocaLrla a l'LsLaL -l de feL haurla de fer-ho-, malgraL que a l'ordenamenL no
esLa expressamenL prevlsLa aquesLa posslblllLaL. La convocaLrla l la celebracl del
referendum es podrlen produlr amb fora celerlLaL. ue feL, en prlnclpl serla un dels
procedlmenLs que menys Lemps consumlrla.

A mes, aquesLa es una de les opclons que, en prlnclpl, planLe[arla menys ob[ecclons de
consLlLuclonallLaL, Lal l com s'argumenLa en l'lnforme de l'lLA abans esmenLaL. Alx no
obsLanL exlglrla a l'LsLaL una lmpllcacl molL noLable, [a que ll correspondrla reallLzar la
convocaLrla. CorrelaLlvamenL, el proLagonlsme de la CenerallLaL serla reduiL -malgraL
que, com queda dlL, l'LsLaL podrla ampllar-lo parclalmenL mlL[ananL el decreL de
convocaLrla-. La parLlclpacl dels cluLadans en aquesLa fase de convocaLrla Lambe
serla [urldlcamenL molL poc rellevanL [a que no es produlrla a Lraves de processos
[urldlcamenL formallLzaLs.

Sl, malgraL el que ha sosLlnguL una parL rellevanL de la docLrlna luspubllclsLa, els
referendums d'amblL auLonmlc no es conslderessln lmpllclLs en l'arL. 92 CL, caldrla, o
be que el arlamenL de CaLalunya lnsLes al Covern de l'LsLaL o a les CorLs Cenerals la
reforma de la Llel Crganlca reguladora de les dlverses modallLaLs de referendum
(LC8M8) per Lal d'lncloure en aquesLa llel aquesLa modallLaL de referendum o be
accepLar la convocaLrla d'un referendum adreada a LoLs els cluLadans de l'LsLaL.

La prlmera d'aquesLes dues opclons es, [unLamenL amb la vla de la reforma
consLlLuclonal, la que menys ob[ecclons de consLlLuclonallLaL poL susclLar. A mes, en la
LC8M8 es podrla preveure una parLlclpacl mes lnLensa de les comunlLaLs auLnomes
en la convocaLrla l en la regulacl de la LramlLacl d'aquesLes consulLes
auLonmlques, malgraL que, menLre no es reforml l'arL. 149.1.32 de la ConsLlLucl,
l'auLorlLzacl d'aquesLs referendums conLlnuarla corresponenL a l'LsLaL. La parLlclpacl
dels cluLadans de CaLalunya en la convocaLrla serla [urldlcamenL poc rellevanL. Ll
prlnclpal problema d'aquesL procedlmenL raurla en el feL que podrla comporLar un



32

noLable alenLlmenL del proces de consulLa, llevaL que pollLlcamenL es pogues garanLlr
una LramlLacl de la reforma Lan raplda com la que es va produlr en algunes reformes
anLerlors de la LC8M8 -per exemple, la de 1981, que es va enllesLlr en menys de Lres
mesos-. Ln LoL cas, sl LranscorreguL un Lemps prudenclal la LramlLacl no avances, la
CenerallLaL podrla conslderar que la vla ha quedaL Lancada l podrla lnlclar, sl fos el cas,
la LramlLacl d'una segona vla alLernaLlva.

L'opcl de celebrar el referendum a LoL el LerrlLorl esLaLal Le lnconvenlenLs molL
lmporLanLs malgraL que cerLamenL permeLrla conelxer de manera fefaenL qulna es la
volunLaL dels cluLadans l cluLadanes de CaLalunya respecLe de llur fuLur pollLlc
collecLlu, a banda que, des d'una alLra pLlca, el feL que LoLs els cluLadans espanyols
slguln crldaLs a voLar podrla esLlmular l'augmenL de la parLlclpacl l radlcallLzar el
senLlL del voL dels caLalans. 1e, per, l'lnconvenlenL fonamenLal que poL proplclar la
ldea que la declsl flnal sobre el fuLur pollLlc de CaLalunya no correspon en darrer
Lerme als caLalans sln al con[unL dels cluLadans espanyols, es a dlr, poL donar a
enLendre que el sub[ecLe pollLlc leglLlmaL per adopLar aquesLa declsl es el con[unL del
poble espanyol l sobre aquesLa base l apllcanL a aquesL sub[ecLe el prlnclpl democraLlc
l'LsLaL podrla preLendre donar al resulLaL obLlnguL en el con[unL del seu LerrlLorl un
caracLer pollLlcamenL l flns l LoL [urldlcamenL vlnculanL.

Ls clar que, a la pracLlca, sl els resulLaLs de CaLalunya fossln claramenL dlferenLs als de
la resLa de l'LsLaL, Lan lnLernamenL com lnLernaclonalmenL es farla palesa l'exlsLencla
del greu problema d'encalx de CaLalunya dlns l'LsLaL espanyol l Lambe es clar que des
de CaLalunya es podrlen fer valer molL bons argumenLs [urldlcs l pollLlcs, basaLs en
regles l prlnclpls LanL de dreL lnLernaclonal com de dreL lnLern per defensar que l'LsLaL
haurla de respecLar la volunLaL ma[orlLarla del poble de CaLalunya expressada de
forma democraLlca l paclflca. Amb LoL, es cerL que en aquesL cas, en apllcar aquesL
referendum a LoL l'LsLaL el debaL de fons sobre el sub[ecLe pollLlc leglLlmaL per adopLar
la declsl sobre el fuLur de CaLalunya es planLe[arla de manera oberLa l lndefuglble l
sembla clar que es mlllor evlLar-lo.



33


Ln un alLre ordre de conslderaclons, el procedlmenL de l'arLlcle 92 CL podrla apllcar-se
amb celerlLaL l no planLe[arla problemes [urldlcs rellevanLs. Alx no obsLanL, obllgarla
l'LsLaL a Lenlr una molL noLable lmpllcacl l per conLra dlsmlnulrla el proLagonlsme de
la CenerallLaL l el del suporL [urldlcamenL formallLzaL dels cluLadans de CaLalunya en la
fase de convocaLrla.

4.2.2 La delegacl o Lransferencla de compeLencles de l'arLlcle 130.2 de
la ConsLlLucl

La vla de la delegacl o Lransferencla de la compeLencla esLaLal per a convocar un
referendum com el que es proposa ma[orlLarlamenL a CaLalunya Le l'avanLaLge de la
seva slmpllclLaL, claredaL l posslble rapldesa. Ls a mes, salvades LoLes les dlferencles, el
procedlmenL empraL pel 8egne unlL en el cas del referendum escoces l gaudelx per
LanL de l'homologacl" lnLernaclonal derlvada d'aquesL precedenL lllusLre en Lermes
democraLlcs.

Lxlgelx de l'LsLaL una lnLervencl fora lnLensa, per, com a conLrapunL, assegura al
maLelx Lemps un noLable proLagonlsme de la CenerallLaL. AquesL procedlmenL no
planLe[a mes problemes [urldlcs que els que poden susclLar els de l'arLlcle 92 CL,
malgraL que, des d'una perspecLlva pracLlca, cal admeLre que poL Lenlr efecLes
negaLlus el feL que des de CaLalunya s'hagl lnLenLaL la seva apllcacl en quaLre ocaslons
l sempre hagl esLaL denegada per les CorLs Cenerals. Alx no obsLanL, com s'exposa
amb deLenlmenL a l'lnforme de l'lLA clLaL amb anLerlorlLaL, les raons adduides per les
CorLs per refusar les proposLes van ser o pracLlcamenL lnexlsLenLs, per LauLolglques,
o d'una deblllLaL Lal que la relLeracl de la peLlcl podrla resulLar perfecLamenL
[usLlflcable. ue feL, en aquesL maLelx senLlL cal Lenlr presenL que les solllclLuds de
delegacl precedenLs -llevaL d'un unlc cas- van Lenlr un suporL pollLlc molL mlnorlLarl.
Ln deflnlLlva, serla facll donar a la peLlcl una solemnlLaL l un suporL lnsLlLuclonal l
popular molL mes amplls l, per LanL, mes eflcaos.



34


4.2.3 Lls referendums de la Llel caLalana 4/2010

Com [a hem avanaL, aquesLa es una de les vles que poL oferlr a l'LsLaL mes
oporLunlLaLs per allegar, amb mes o menys fonamenL, problemes de
consLlLuclonallLaL. ue feL [a ho ha feL alxl en lmpugnar-la davanL del 1rlbunal
ConsLlLuclonal, amb l'argumenL que la regulacl dels referendums esLa reservada
consLlLuclonalmenL a l'LsLaL. Sl el seu ob[ecLlu es el d'emprar el ureL com a lnsLrumenL
per frenar la consulLa, enlloc d'uLlllLzar-lo com a mecanlsme per canallLzar
[urldlcamenL la relvlndlcacl de la ma[orla dels caLalans, l'LsLaL poL lnLenLar
argumenLar que un referendum com el que es proposa desborda l'amblL de
compeLencles de la CenerallLaL l que cal convocar LoLs els cluLadans espanyols l fer-ho
al flnal d'un proces de reforma consLlLuclonal. Ln l'lnforme de l'lLA s'aporLen conLra-
argumenLs per rebaLre aquesLes allegaclons, especlalmenL que el Lerme
compeLencles" es referelx no nomes a la lllsLa del 1lLol lv de l'LsLaLuL sln Lambe al
con[unL de faculLaLs de la CenerallLaL, per no es poL oblldar que l'LsLaL [a ha
recorreguL la llel l que el recurs esLa pendenL de senLencla -malgraL que el 1rlbunal ha
alxecaL amb cauLeles prevenLlves" la seva suspensl-.

L'apllcacl pracLlca d'aquesL procedlmenL obllgarla l'LsLaL a reallLzar una acLlvlLaL prou
slgnlflcaLlva com es la de donar l'auLorlLzacl de la convocaLrla del referendum per
parL de la CenerallLaL.

Ln canvl, com a elemenLs poslLlus caldrla desLacar la rapldesa amb que es podrla
apllcar -malgraL que l'LsLaL podrla dllaLar el Lemps per prendre la seva declsl-. 1ambe
es poL valorar poslLlvamenL el proLagonlsme de la CenerallLaL en LoL el proces -a
l'LsLaL nomes ll correspondrla l'auLorlLzacl- l, sobreLoL, l'aspecLe mes rellevanL es el
proLagonlsme que podrla assollr el con[unL de la socleLaL caLalana en la fase lnlclal [a
que aquesL proces podrla ser lnsLaL de manera slmulLanla, segons preveu la llel, pels
cluLadans, els ens locals, el Covern l el arlamenL de CaLalunya.



33


4.2.4 Les consulLes populars de la proposlcl de llel que es LramlLa en el
arlamenL

Sl l'LsLaL opLes pollLlcamenL per l'esLraLegla d'emprar el ureL per canallLzar
[urldlcamenL la relvlndlcacl ma[orlLarla a CaLalunya en lloc d'emprar-lo per lnLenLar
frenar-la, aquesL procedlmenL Llndrla l'avanLaLge, des de la perspecLlva esLaLal, que no
caldrla que adopLes una acLlLud acLlva de convocar, delegar o auLorlLzar la consulLa,
sln que basLarla que no lmpugnes la llel nl, posLerlormenL, la convocaLrla de la
consulLa efecLuada per la CenerallLaL en apllcacl del referlL LexL legal.

ues de la perspecLlva dels problemes de consLlLuclonallLaL que poL susclLar aquesLa vla
cal adverLlr que la nova proposlcl de llel soluclona un dels dos problemes que solla
lmpuLar-se a aquesLs Llpus de consulLes [a que les cenyelx expressamenL les consulLes
dlns l'amblL de les compeLencles" de la CenerallLaL. Alx vol dlr que l'LsLaL, sl Llngues
volunLaL pollLlca de canallLzar la consulLa per aquesLa vla, des de la perspecLlva de la
consLlLuclonallLaL de la fuLura llel, unlcamenL haurla d'accepLar que els crlLerls empraLs
per caracLerlLzar les consulLes populars l dlferenclar-les dels referendums -cens,
lnsLrumenLs l organlsmes per garanLlr l conLrolar la segureLaL l Lransparencla de les
voLaclons l, especlalmenL, les dlferencles pel que fa als crldaLs a voLar- sn
suflclenLmenL slgnlflcaLlves com per accepLar que no es LracLa de referendums
encoberLs. l pel que fa a l'acLe de convocaLrla d'una consulLa com la que es preLen, a
l'empara de la nova llel, exlglrla de l'LsLaL l'esfor lnLerpreLaLlu d'accepLar un concepLe
ampll de compeLencla" capa d'lncloure no nomes les compeLencles conLlngudes en
el lllsLaL de compeLencles del LlLol lv de l'LsLaLuL sln Lambe les acLlvlLaLs o faculLaLs
que poL reallLzar de manera [urldlcamenL leglLlma la CenerallLaL.

Sn nombrosos els casos en els quals l'LsLaL ha feL, en aquesLa maLelxa maLerla,
esforos lnLerpreLaLlus" molL superlors. Ln deflnlLlva, els hlpoLeLlcs problemes
d'lnconsLlLuclonallLaL sn Lambe aqul salvables sl l'LsLaL Le volunLaL pollLlca per fer-ho,



36

malgraL que ob[ecLlvamenL aquesLs problemes poden oferlr a l'LsLaL una posslblllLaL de
negar aquesLa vla alleganL moLlus de consLlLuclonallLaL una mlca mes fonamenLaLs
que els que es poden addulr respecLe de vles com la del arL. 130.2 CL l, sobreLoL, la de
l'arLlcle 92 CL.

1anmaLelx, com a conLrapunL, caldra Lenlr en compLe que aquesLa vla Le lmporLanLs
avanLaLges: el proLagonlsme correspon en excluslva a la CenerallLaL [a que l'LsLaL no
lnLerve en cap de les seves fases. oL ser d'execucl molL raplda. oL Lenlr un ampll
suporL popular l lnsLlLuclonal, formallLzaL [urldlcamenL, [a que la proposlcl de llel
preveu la posslblllLaL que demanln la consulLa, slmulLanlamenL, els cluLadans l el
resldenL del Covern de la CenerallLaL.

4.2.3 La reforma de la ConsLlLucl

Sl l'LsLaL refusa, alleganL moLlus d'lnconsLlLuclonallLaL, les proposLes de la CenerallLaL,
aquesLa Le encara la posslblllLaL d'lnsLar una reforma de la ConsLlLucl que, per
deflnlcl"
13
en cap cas podra ser refusada per aquesLs maLelxos moLlus, de manera que
un hlpoLeLlc refus de la proposLa de reforma respondrla a moLlus excluslvamenL
pollLlcs l alxl es consLaLarla de manera lnconLroverLlble. AquesL es un avanLaLge cabdal
d'aquesL procedlmenL.

1e per l'lnconvenlenL que, segons com es planLegl, poL porLar a un proces llarg l
complex l en el qual les forces pollLlques caLalanes esLarlen sempre en mlnorla. Cal
dlsLlnglr, no obsLanL, dos supslLs dlferenLs: sl l'unlc ob[ecLlu persegulL es el de la
lncorporacl a la ConsLlLucl del referendum d'amblL LerrlLorlal auLonmlc, amb la
posslblllLaL que slguln les comunlLaLs auLnomes les que el regulln -en els aspecLes
que no requerelxln llel organlca- l que auLorlLzln la convocaLrla d'aquesLs
referendums, basLarla una reforma no agreu[ada (la de l'arLlcle 167 CL) de l'arLlcle 92 l,

13
Com es sabuL, a la ConsLlLucl espanyola no hl ha clausules d'lnLanglblllLaL que lmpedelxln la reforma
de deLermlnaLs arLlcles l la docLrlna ma[orlLarla, a mes de la del 1rlbunal ConsLlLuclonal, sosLe que
Lampoc no hl ha clausules d'lnLanglblllLaL lmpllclLes.



37

sl escau, del 149.1.32 CL. AquesLa LramlLacl, sl hl hagues volunLaL pollLlca per parL
dels dos grans parLlLs d'amblL esLaLal, podrla ser Lan agll com la que l'esLlu de 2011 va
permeLre la reforma de l'arLlcle 133 de la ConsLlLucl, malgraL que cal accepLar que,
com a mlnlm [urldlcamenL, un cop lnlclaL el proces de reforma la capaclLaL d'lncldencla
dlrecLa de la CenerallLaL en el proces es cerLamenL molL llmlLada. er conLra, cal
adverLlr que sl l'LsLaL s'oposa a la reforma per moLlus pollLlcs, aquesLa oposlcl amb
LoLa segureLaL es manlfesLara [a en el momenL en el qual el arlamenL proposl al
Covern de l'LsLaL l'adopcl del corresponenL pro[ecLe de llel o en el de la presa en
conslderacl de la proposlcl de llel per parL del Congres sl opLa el arlamenL per
LrameLre-ll dlrecLamenL un LexL arLlculaL (arL. 87.2 CL). Ln deflnlLlva, el perlll de reLard
que podrla comporLar aquesLa vla a la pracLlca es molL relaLlu.

Sl el que es preLen lncorporar a la ConsLlLucl es preveure la posslblllLaL que les CCAA
convoquln referendums sobre quesLlons que, segons quln slgul el resulLaL de la
consulLa, puguln exlglr una reforma consLlLuclonal, la quesLl es mes compllcada [a
que, llevaL de fer englnyerla consLlLuclonal
14
, caldrla emprar el mecanlsme agreu[aL de
reforma (arLlcle 168 CL), molL llarg l compllcaL. 1anmaLelx, Lambe en aquesL cas, les
probablllLaLs de refus de la lnlclaLlva per parL de l'LsLaL sn molL alLes l, com en el cas
anLerlor, aquesL feL es posarla de manlfesL amb noLable celerlLaL.


4.3 uants | qu|ns de|s proced|ments de consu|ta ana||tzats ca|dr|a |ntentar
ap||car? er qu|n ordre?

La resposLa a la prlmera d'aquesLes Lres pregunLes haurla d'esLar gulada per dos dels
ob[ecLlus abans exposaLs: la necesslLaL de delxar consLancla de la volunLaL de la
CenerallLaL d'arrlbar a un acord amb l'LsLaL l la de no allargar aquesLa fase del proces
mes enlla del necessarl per assollr el prlmer ob[ecLlu.

14
Com, per exemple, la propugnada per un secLor mlnorlLarl de la docLrlna que sosLe que a Lraves del
procedlmenL de l'arLlcle 167 CL es poL modlflcar el procedlmenL agreu[aL prevlsL a l'arL. 168 CL.



38


ues d'aquesLa perspecLlva, caldrla pensar en la posslblllLaL d'emprar mes d'un
procedlmenL per, en canvl, es clar que no caldrla lnLenLar-los LoLs. u'alLra banda,
Lampoc s'haurla de descarLar la posslblllLaL de proposar-los de manera slmulLanla o
parclalmenL slmulLanla, es a dlr, be lnsLar dues o mes vles al maLelx Lemps o be fer-ho
successlvamenL per sense esperar la flnallLzacl compleLa d'un procedlmenL per
lnlclar-ne un alLre sl la CenerallLaL observa que un procedlmenL s'allarga
arLlflclosamenL o excesslvamenL.

el que fa a la quesLl de qulns procedlmenLs caldrla proposar, cal emprar en prlmer
lloc el crlLerl d'lnsLar les vles que, en prlnclpl, puguln oferlr mes garanLles de
consLlLuclonallLaL.

ues d'aquesLa perspecLlva, segons s'ha argumenLaL anLerlormenL, els procedlmenLs
que menys ob[ecclons poden susclLar sn el de l'arLlcle 92 CL -especlalmenL sl
s'lnLerposa la reforma de la LC8M8-, alxl com el de la vla de l'arL. 130.2 CL l, per
descompLaL la reforma consLlLuclonal que, com queda dlL, quasl per deflnlcl" no poL
ser lnconsLlLuclonal. Ln canvl planLegen mes problemes les consulLes referendarles de
la Llel caLalana 4/2010 l les no referendarles de la proposlcl de llel que s'esLa
LramlLanL en el arlamenL de CaLalunya.

Alx no obsLanL, el crlLerl de la menor ob[eccl d'lnconsLlLuclonallLaL s'ha de compleLar
necessarlamenL amb el del maxlm proLagonlsme de la CenerallLaL l dels cluLadans de
CaLalunya en la convocaLrla de la consulLa, alxl com amb el crlLerl de la ma[or celerlLaL
posslble. l aquesLs ob[ecLlus s'assolelxen mlllor a Lraves de les llels caLalanes" -la
4/2010 l la proposlcl de llel acLualmenL en LramlL al arlamenL- que no pas de les vles
dels arLs. 92, 130.2 CL o la de la reforma consLlLuclonal.

ALes el que s'acaba de dlr, per fer compaLlbles les dlverses alLernaLlves, una posslble
solucl conslsLlrla en emprar un dels dos procedlmenLs prevlsLos en la leglslacl



39

caLalana", que garanLlrlen celerlLaL l proLagonlsme de la CenerallLaL l dels cluLadans, l
un dels procedlmenLs prevlsLos en la CL" com el de l'arL. 92 CL que, en susclLar menys
problemes de consLlLuclonallLaL, farla mes vlslble el caracLer pollLlc d'un hlpoLeLlc refus
per parL de l'LsLaL. Ln LoL cas, sl es volgues assollr deflnlLlvamenL aquesL ob[ecLlu es
podrla proposar la reforma de l'arLlcle 92 de la ConsLlLucl -que prevlslblemenL podrla
Lenlr una resposLa lnlclal raplda l clara-.

L'ordre de prelacl enLre els dlversos procedlmenLs podrla ser el que s'acaba
d'esmenLar. Ln efecLe, des del punL de vlsLa de la lglca [urldlca, sembla que prlmer
caldrla lnLenLar apllcar les vles caLalanes" l sl l'LsLaL les veLa alleganL manca de
compeLencla de la CenerallLaL, proposar que slgul ell el qul convoqul el referendum de
l'arL. 92 o, sl es preferelx, que delegul la convocaLrla a Lraves de l'arL. 130.2 CL. Ll
proces lnvers no Llndrla massa senLlL [a que sl l'LsLaL aflrma que no Le compeLencla per
convocar o delegar la convocaLrla de la consulLa sense reforma prevla de la
ConsLlLucl sembla que, lglcamenL, la CenerallLaL encara la Llndrla menys per fer-ho
nl que fos des de la leglslacl caLalana". ues de la perspecLlva de la lglca pollLlca o
lnsLlLuclonal Lambe sembla clar que cal lnLenLar apllcar prlmer els lnsLrumenLs legals
esLablerLs per la prpla CenerallLaL l recrrer als de l'LsLaL en el cas que aquesL veLl les
vles caLalanes".

1anmaLelx, es ben cerL que no es poL descarLar d'enLrada l'aparlcl de clrcumsLancles
pollLlques sobrevlngudes -com, per exemple, un acord amb l'LsLaL- que facln
aconsellable alLerar l'ordre lglc abans esmenLaL l, en consequencla, que posln de
manlfesL la convenlencla d'emprar prlmer la vla dels arLlcles 92 o 130.2 CL.


4.4 Conc|us|ons

Ln deflnlLlva, llevaL de clrcumsLancles sobrevlngudes, sembla que caldrla lnLenLar
apllcar en prlmer lloc be la llel caLalana 4/2010 o be, alLernaLlvamenL, la de la fuLura



60

llel caLalana de consulLes no referendarles l, en segon lloc, Lambe alLernaLlvamenL, be
la de l'arLlcle 92 CL o la del 130.2 CL. Sl pollLlcamenL es volgues delxar paLenL de
manera lnconLroverLlble la moLlvacl excluslvamenL pollLlca d'un hlpoLeLlc refus
esLaLal a la convocaLrla de la consulLa, despres dels dos lnLenLs abans esmenLaLs, es
podrla lnsLar la reforma de l'arLlcle 92 amb la flnallLaL d'lncorporar-hl els referendums
d'abasL LerrlLorlal auLonmlc.


S. La consu|ta en e| marc de| dret de |a Un| Luropea | de| dret
|nternac|ona|


S.1 |ante[ament de |a qest|

Ln el debaL sobre la consulLa es planLe[a sovlnL la quesLl de sl, en el cas que l'LsLaL
lmpedelxl la uLlllLzacl de les vles legals exlsLenLs en l'ordenamenL [urldlc lnLern, hl ha
en el dreL de la unl Luropea (uL) l/o el dreL lnLernaclonal procedlmenLs legals per
convocar una consulLa com la que es reclama ma[orlLarlamenL a CaLalunya. lgualmenL
es planLe[a sl hl ha dreLs l prlnclpls apllcables al cas l qulns efecLes poden Lenlr sobre la
celebracl de la consulLa legal l la lmplemenLacl dels seus resulLaLs, alxl com sobre les
vles alLernaLlves" que la CenerallLaL pogues emprar en el supslL de bloquelg de les
vles legals per parL de l'LsLaL.

AquesLes sn les dues quesLlons que anallLzarem breumenL en aquesL eplgraf, aLes
que els lnformes d'aquesL Consell Assessor sobre les relaclons amb la unl Luropea l
amb la comunlLaL lnLernaclonal s'ocuparan de forma exLensa de molLes de les
quesLlons aqul planLe[ades. ConcreLamenL, en aquesL eplgraf, pel que fa als dreLs l
prlnclpls europeus l lnLernaclonals, lnLenLarem ldenLlflcar-los, veurem sl es LracLa de
dreLs l prlnclpls [usLlclables -es a dlr, sl el seu compllmenL es poL exlglr davanL d'un



61

Lrlbunal de [usLlcla- l, flnalmenL, anallLzarem els efecLes [urldlcs que poden produlr en
els dos amblLs esmenLaLs: en la celebracl de les consulLes legals l en la lmplemenLacl
dels seus resulLaLs l en les vles alLernaLlves com les elecclons pleblsclLarles, les
declaraclons unllaLerals d'lndependencla (uul) o les consulLes alegals o no oflclals que,
en hlpLesl, es podrlen lnLenLar reallLzar en cas de bloquelg de les vles legals
13
.

S.2 n| ha en |'ordenament [ur|d|c de |a UL o en |'|nternac|ona| proced|ments
per convocar |a consu|ta o drets | pr|nc|p|s ap||cab|es a |es v|es |ega|s
|nternes o a |es v|es a|ternat|ves? kefernc|a a| pr|nc|p| democrt|c, a|
dret d'autodeterm|nac| | a| pr|nc|p| de protecc| de |es m|nor|es

La resposLa a la prlmera quesLl es negaLlva. Ln coherencla lglca amb la seva
naLuralesa l la seva flnallLaL, nl el dreL de la uL nl el dreL lnLernaclonal conLenen cap
dlsposlcl que conLempll un procedlmenL al qual es pugul acolllr la CenerallLaL per
convocar una consulLa com la que es reclama ma[orlLarlamenL a CaLalunya. 1anL per al
dreL lnLernaclonal com per al dreL de la uL, Lal cosa es consldera una quesLl que en
essencla cal dlrlmlr lnLernamenL, dlns cada LsLaL.
1anmaLelx, en aquesLs dos ordenamenLs [urldlcs exlsLelxen dreLs l prlnclpls que poden
reforar la legallLaL l la leglLlmlLaL de convocar una consulLa legal o d'apllcar vles
alLernaLlves. Ls el cas del prlnclpl democraLlc, del dreL a l'auLodeLermlnacl dels pobles
l, LoL l que en un alLre nlvell, del prlnclpl de proLeccl de les mlnorles. AquesLs Lres
dreLs o prlnclpls Lenen un abasL dlferenL en el dreL de la uL l en el dreL lnLernaclonal,
per alx, malgraL que els anallLzarem en parallel, ho farem de manera dlferenclada.
Ll pr|nc|p| democrt|c, l els dreLs que formen parL del seu amblL de proLeccl, Lenen
una gran lmporLancla en l'amblL del dreL de la uL. Ln efecLe, com es coneguL, en les

13
Ln l'eplgraf 8 d'aquesL lnforme s'anallLzen les caracLerlsLlques, els procedlmenLs l esLraLegles
d'apllcacl l els pros l conLres d'aquesLes vles alLernaLlves.



62

dlverses reformes dels LracLaLs consLlLuLlus, la uL ha anaL reforanL progresslvamenL els
seus prlnclpls l valors comuns l el seu compromls amb el respecLe als dreLs humans l
lllberLaLs fonamenLals, amb una flLa molL lmporLanL: des de l'enLrada en vlgor del
1racLaL de Llsboa (2009), la CarLa de ureLs lonamenLals de la uL (CuluL) Le plens
efecLes [urldlcs a nlvell del dreL orlglnarl. Ln aquesL senLlL, en el preambul del 1racLaL de
la uL (1uL) l de la CuluL, la uL conflrma la seva adhesl als prlnclpls de lllberLaL,
democracla l respecLe als dreLs humans l a les lllberLaLs fonamenLals, alxl com al
respecLe a l'LsLaL de ureL. A mes, als arLlcles 1 l 10 del 1uL, s'lncorpora el prlnclpl que
la consLruccl europea es fonamenLa en una unl en la que les declslons seran
adopLades de la forma mes oberLa l prxlma als cluLadans que slgul posslble. Alxl
maLelx, a l'arLlcle 2 del 1uL es deflnelxen l lncorporen per prlmera vegada els valors
que unelxen els membres de la uL. AquesLs valors comuns en els quals es fonamenLa la
uL l els seus LsLaLs membres sn el respecLe de la dlgnlLaL humana, la lllberLaL, la
democracla, la lgualLaL, l'LsLaL de ureL l els dreLs humans, lnclosos els dreLs de les
persones perLanyenLs a mlnorles. lgualmenL, l'arLlcle 11 1uL preveu que les lnsLlLuclons
han de permeLre als cluLadans l a les assoclaclons represenLaLlves, la posslblllLaL
d'expressar l lnLercanvlar publlcamenL les seves oplnlons en LoLs els amblLs d'acLuacl
de la unl. Lls arLlcles esmenLaLs -l d'alLres connexos que podrlen afeglr-se- sn, sens
dubLe, apllcables -en la forma que anlrem preclsanL- a la consulLa l a les vles
alLernaLlves aqul anallLzades en la mesura en que s'lnscrluen en les bases dels prlnclpls
l valors democraLlcs propls de la unl l dels seus LsLaLs membres. Ll prlnclpl democraLlc
es un valor comu que esLrucLura LoL l'ordenamenL [urldlc l LoLs els compromlsos
pollLlcs, que leglLlma per LanL el dreL dels cluLadans a parLlclpar en les declslons
pollLlques que els afecLen.

Ll prlnclpl democraLlc Lambe esLa lncorporaL en dlversos l rellevanLs lnsLrumenLs de
dreL lnLernaclonal -com ara la ueclaracl unlversal de ureLs Pumans de 10 de
desembre de 1948, que esLablelx que la volunLaL del poble es la base de l'auLorlLaL del
poder publlc, arL. 21.3- l Le Lranscendencla en la pracLlca lnLernaclonal, malgraL que no
assolelx el maLelx abasL l lnclslvlLaL que en l'amblL europeu.



63


L| dret a |'autodeterm|nac| Le en canvl mes relleu en l'amblL de dreL lnLernaclonal que
no pas en el de la uL. u'aquesL prlnclpl solen dlsLlnglr-se dos conLlnguLs o dos vessanLs:
un d'lnLern, fa referencla al dreL de deLermlnades comunlLaLs pollLlques a
auLogovernar-se en el sl d'un LsLaL, l'alLre, d'exLern, que lnclou el dreL a separar-se
d'aquesL LsLaL en deLermlnaLs supslLs. uoncs be, el dreL lnLernaclonal reconelx aquesL
doble conLlnguL del dreL d'auLodeLermlnacl com un prlnclpl general l esLrucLural del
seu ordenamenL, expressaL en nombrosos lnsLrumenLs l LracLaLs lnLernaclonals
16
, alxl
com en resoluclons d'organlLzaclons lnLernaclonals, en pronunclamenLs de la CorL
lnLernaclonal de !usLlcla (1l!) l en la pracLlca concreLa dels LsLaLs. Ln l'amblL del dreL de
la uL aquesL prlnclpl no esLa proclamaL expressamenL de manera que Lan sols podrla
conslderar-se parclalmenL lncls de manera lmpllclLa, en el prlnclpl democraLlc.

Ln relacl a la LlLularlLaL del dreL a l'auLodeLermlnacl en l'ordenamenL lnLernaclonal
s'observa una evolucl rellevanL. Ll prlnclpl de lllure deLermlnacl dels pobles es va
reconelxer orlglnarlamenL, sense cap dubLe, en dos supslLs: el dels pobles soLmesos a
domlnl colonlal, l per exLensl, els soLmesos a domlnacl esLrangera, l el dels pobles
oprlmlLs. 1anmaLelx, al llarg de les darreres decades, es poL consLaLar una cerLa
evolucl d'aquesL dreL cap a nous esLandards d'acord amb el conLexL l el marc pollLlc de
cada slLuacl, la qual cosa ha permes que exlsLelxln algunes poslclons docLrlnals que,
amb fonamenL, defensen noves posslblllLaLs encara no crlsLalllLzades en el dreL poslLlu.
un dels exemples es el pronunclamenL del 1S canadenc a propslL de la slLuacl del
Cuebec
17
, amb molLes semblances amb el cas de CaLalunya. Ll 1S canadenc alludelx en
el seu dlcLamen als pobles als quals se'ls lmpedelx exerclr de forma expllclLa l uLll el seu
dreL d'auLodeLermlnacl a l'lnLerlor de l'LsLaL del qual formen parL (dreL
d'auLodeLermlnacl lnLern). Ln aquesL cas, hom podrla fer una lnLerpreLacl evoluLlva

16
Com, per exemple, la CarLa de les naclons unldes -que el formula com a prlnclpl als arLlcles 1.2 l 33-,
el acLe lnLernaclonal de ureLs Clvlls l ollLlcs -arL. 1.1- l el acLe lnLernaclonal de ureLs Lconmlcs,
Soclals l CulLurals -arL. 1.1-.
17
ulcLamen 1S de Canada de 20 d'agosL de 1998 (parf.134)



64

de l'excepcl al prlnclpl de no lngerencla recolllL a la resolucl 2623 de l'Assemblea
Ceneral de les naclons unldes, en els supslLs dels pobles oprlmlLs dlns un LsLaL
democraLlc l desenvolupaL. er LanL, LoL segulnL la llnla del 1S canadenc, hom podrla
sosLenlr que un poble que preLengul exerclr un dreL d'auLodeLermlnacl exLern (dreL de
secessl) mlL[ananL aquesL supslL, poL fer-ho sl demosLra fefaenLmenL a la ComunlLaL
lnLernaclonal que perseguelx una causa leglLlma, sl aconseguelx convencer al maxlm
nombre posslble d'esLaLs de l'exlsLencla d'ln[usLlcles concreLes l subsLanclals l,
flnalmenL, sl mosLra claramenL que ha uLlllLzaL, sense exlL, LoLs els mlL[ans al seu abasL
per lnLenLar resoldre prevlamenL els confllcLes amb l'LsLaL maLrlu.

Ln LoL cas, la CorL lnLernaclonal de !usLlcla va esLabllr en el cas del Sahara CccldenLal
(1973) que, amb lndependencla de la vla escolllda, l'elemenL fonamenLal de l'exerclcl
d'aquesL dreL es la consulLa a la poblacl. lndependencla, lllure assoclacl, lnLegracl,
flns l LoL una auLonomla dlns un LsLaL descenLrallLzaL, sn formes d'exerclcl del dreL,
sempre que la prlmera d'elles slgul una de les opclons en la consulLa popular, que
haura de dur-se a Lerme mlL[ananL sufragl unlversal.

llnalmenL, el pr|nc|p| de protecc| de |es m|nor|es, |nc|oses |es m|nor|es nac|ona|s, es
recull profusamenL LanL en el dreL de la uL com en el dreL lnLernaclonal
18
. Ll seu abasL
de proLeccl es dlferenL, aLes que es cerL que la proLeccl europea l lnLernaclonal dels
dreLs de les mlnorles Le com a componenL essenclal la llulLa conLra la dlscrlmlnacl en
relacl a la proLeccl de dreLs llngulsLlcs, culLurals l rellglosos de deLermlnades

18
LnLre d'alLres, pel que fa al dreL lnLernaclonal, el Convenl-marc per a la proLeccl de les Mlnorles
naclonals, feL a LsLrasburg l'1 de febrer de 1993 -lnsLrumenL de raLlflcacl publlcaL al 8CL num.20, de 23
de gener de 1998- l la ueclaracl de l'Assemblea Ceneral de les naclons unldes sobre els dreLs de les
persones perLanyenLs a mlnorles naclonals o eLnlques, rellgloses l llngulsLlques -aprovada per 8esolucl
47/133, de 18 de desembre de 1992-. Ln un amblL mes general l Lransversal, es poL fer esmenL de la
CarLa de arls per a una nova Luropa de 1990, que aflrma que la ldenLlLaL de les mlnorles naclonals ha
de ser proLeglda, que s'han de crear les condlclons per promoure aquesLa ldenLlLaL l que les quesLlons
relaclonades amb les mlnorles naclonals nomes es poden resoldre saLlsfacLrlamenL en un marc pollLlc
democraLlc. 1ambe la ueclaracl l rograma d'Accl de vlena, adopLada per la Conferencla Mundlal de
ureLs Pumans de 23 de [uny de 1993, reaflrma l'obllgacl dels esLaLs de veLllar perque les persones
perLanyenLs a mlnorles puguln exerclr plenamenL l eflcamenL LoLs els dreLs humans l les lllberLaLs
fonamenLals sense cap Llpus de dlscrlmlnacl l en condlclons de LoLal lgualLaL davanL de la llel.



63

mlnorles, soclals l culLurals, que hablLen el LerrlLorl dels esLaLs. 1anmaLelx, aquesL
prlnclpl, que Le una llarga l complexa Lradlcl LanL pel que fa a la forma en que s'ha
lncorporaL en dlversos lnsLrumenLs lnLernaclonals l europeus com Lambe en la seva
apllcacl efecLlva a Lraves d'una pracLlca lnLernaclonal flucLuanL l casulsLlca, ha
recuperaL un ma[or vlgor
19
d'ena de prlnclpls dels anys 90 del segle passaL, LoL
aproflLanL que subslsLelxen cerLs problemes d'lndeflnlcl arran del seu concepLe l del
seu conLlnguL
20
.

Alxl doncs, al nosLre parer no es poL descarLar d'enLrada la posslblllLaL d'allegar
aquesL prlnclpl en relacl a la consulLa l a les vles alLernaLlves, amb les llmlLaclons que
es veuran lmmedlaLamenL, LoL aproflLanL el feL que s'acaba d'esmenLar que a la
pracLlca els lnsLrumenLs normaLlus lnLernaclonals (especlalmenL en l'amblL ob[ecLe
d'aquesL lnforme), sense que s'hagl alLeraL el Lenor llLeral dels seus precepLes, han
esLaL lnLerpreLaLs l apllcaLs molL sovlnL pels esLaLs l les organlLzaclons lnLernaclonals de
manera flexlble l canvlanL, amb un noLable pragmaLlsme, en funcl de les dlverses
clrcumsLancles hlsLrlques l de les caracLerlsLlques especlflques de cada cas.

19
Com es coneguL, delxanL a banda precedenLs remoLs, els anLecedenLs lmmedlaLs del prlnclpl de
proLeccl de les mlnorles naclonals es Lroben en el perlode lmmedlaLamenL posLerlor a la l Cuerra
mundlal, en el conLexL de la SocleLaL de naclons l de les Leorles wllsonlanes. uespres de la ll Cran Cuerra
el prlnclpl es maLerlallLza en dreLs essenclalmenL lndlvlduals l, com a mlnlm pel que fa a les mlnorles
naclonals, perd gran parL de la seva fora, que LanmaLelx recupera als anys 90 del segle xx amb el flnal
de la guerra freda.
20
La lnexlsLencla d'una deflnlcl lnLernaclonalmenL acordada del concepLe de mlnorla naclonal l'ha
posaL en relleu per exemple un lnforme de l'any 2010 de l'Cflclna de l'AlL ComlsslonaL de les naclons
unldes per als ureLs Pumans o un alLre lnforme del Consell d'Luropa expllcaLlu del Convenl marc per a la
proLeccl de les mlnorles naclonals. 1ampoc hl ha acord sobre els dreLs o les faculLaLs que lnclou el
prlnclpl de proLeccl l el dreL generlc a la no dlscrlmlnacl, mes especlflcamenL sobre la lnclusl del dreL
a deLermlnar el fuLur pollLlc de la mlnorla naclonal. 1anmaLelx, com [a s'ha dlL, es poL consLaLar que, a
parLlr de la decada dels 90 del segle passaL dlferenLs acLors lnLernaclonals -slngularmenL, esLaLs l
organlLzaclons lnLernaclonals- posen emfasl en la condlcl de mlnorla naclonal" d'una collecLlvlLaL
LerrlLorlal com a facLor que, en la seva maxlma expressl, conLrlbuelx a [usLlflcar que s'acabl conflguranL
com un nou LsLaL.
1ambe es poL fer esmenL al reconelxemenL aLorgaL per dos desLacaLs acLors lnLernaclonals -la unl
Luropea l els LsLaLs unlLs- als nous esLaLs nascuLs de l'u8SS l lugoslavla, aquesLs nous esLaLs es
caracLerlLzaven, enLre d'alLres aspecLes, per esLar fonamenLaLs en la prevla exlsLencla d'una mlnorla
naclonal -lnserlda en algun dels dos esLaLs esmenLaLs- que s'auLodeLermlnava l es consLlLuia com a nou
sub[ecLe de la comunlLaL lnLernaclonal.




66


Alx no obsLanL, per cloure aquesL raonamenL, cal adverLlr que, malgraL que a l'hora
de [usLlflcar la consulLa -l les vles alLernaLlves- la CenerallLaL podrla allegar, amb els
llmlLs l els requlslLs que anallLzarem lmmedlaLamenL, els dreLs l prlnclpls europeus l
lnLernaclonals que s'acaben d'esmenLar, en l'acLuallLaL el prlnclpl democraLlc es, sens
dubLe, el que poL Lenlr una ma[or vlrLuallLaL pracLlca.

1anmaLelx, a l'hora de preclsar l'abasL l els efecLes [urldlcs d'una hlpoLeLlca allegacl
d'aquesLs dreLs l prlnclpls, la prlmera quesLl que cal anallLzar es la de sl sn auLenLlcs
dreLs en el senLlL de poder-los fer valdre davanL lnsLlLuclons [udlclals lnLernaclonals o
europees per Lal que puguln declarar, sl fos el cas, l'exlsLencla d'obllgaclons [urldlques
que vlnculln l'LsLaL espanyol o alLres esLaLs o les organlLzaclons lnLernaclonals.


S.3 Sn drets [ust|c|ab|es?

La resposLa a la pregunLa ha de ser negaLlva, LoL l els maLlsos que lnLrodulrem en els
propers paragrafs. Ln prlmer lloc, perque els Lres dreLs l prlnclpls" esmenLaLs esLan
recolllLs en els lnsLrumenLs legals l en la [urlsprudencla mes com a valors l prlnclpls que
no pas com a dreLs en senLlL esLrlcLe l, en segon lloc, perque nl en l'amblL europeu nl
en l'lnLernaclonal es preveuen procedlmenLs que permeLln canallLzar hlpoLeLlques
demandes basades en aquesLs prlnclpls l dlrlgldes a exlglr la convocaLrla de consulLes
legals o per [usLlflcar l'us de vles alLernaLlves. u'enLrada, la CenerallLaL Lrobarla
problemes de leglLlmacl per planLe[ar demandes [udlclals. A mes, cal Lenlr presenL
que els procedlmenLs uLlllLzables sn quasl excluslvamenL no [urlsdlcclonals.

ConcreLamenL, sl examlnem el marc normaLlu regulador de la CorL lnLernaclonal de
!usLlcla (LsLaLuL l 8eglamenL) podrem comprovar que nl les lnsLlLuclons de la
CenerallLaL de CaLalunya nl els cluLadans caLalans gaudelxen de leglLlmacl per lnlclar
un proces davanL la CorL, adreaL a planLe[ar la vulneracl d'un dreL vlnculaL a la



67

volunLaL de les lnsLlLuclons caLalanes de consulLar els cluLadans sobre llur fuLur pollLlc
collecLlu. La slLuacl es semblanL respecLe del 1rlbunal Luropeu de ureLs Pumans l del
1rlbunal de !usLlcla de la uL.

Pom poL sosLenlr raonablemenL, per, que, LanL en l'amblL del dreL lnLernaclonal com
en el de la uL, aquesLs dreLs l prlnclpls podrlen donar suporL a acclons de la CenerallLaL
en defensa de la celebracl de la consulLa l de la lmplemenLacl dels seus resulLaLs. Ls
LracLa, per, d'acclons que no van adreades a verlLables Lrlbunals de [usLlcla nl Lenen
el relleu pracLlc de les relvlndlcaclons de dreLs [usLlclables malgraL que poden Lenlr
efecLes pollLlcs gens menyspreables.

Alxl, per exemple, en l'amblL de la uL l en relacl amb el prlnclpl democraLlc, per
lnLenLar l'apllcacl d'aquesL valor" proclamaL a l'arL. 2 del 1uL, no exlsLelx cap
procedlmenL davanL el 1rlbunal de !usLlcla de la uL que pugul lmposar una obllgacl
concreLa a l'LsLaL espanyol en relacl a les quesLlons que s'acaben d'esmenLar. La
unlca vla, no [urlsdlcclonal, que evenLualmenL podrla emprar la CenerallLaL es la de
buscar allaLs per poder recrrer al procedlmenL prevlsL a l'arL. 7 del 1uL
21
, LoL alleganL
el rlsc de vlolacl greu per parL d'Lspanya d'aquesL valor fonamenLal l dels dreLs
fonamenLals europeus correlaLlus. 1anmaLelx, cal Lenlr presenL que l'lnlcl d'aquesL
procedlmenL correspon a un Ler dels esLaLs membres, al arlamenL Luropeu o a la
Comlssl
22
l, despres d'un llarg procedlmenL, la consLaLacl expressa de l'exlsLencla
efecLlva d'una vlolacl ll correspon adopLar-la per unanlmlLaL al Consell Luropeu, amb
l'aprovacl prevla del arlamenL europeu, posLerlormenL, serla el Consell qul, per
ma[orla quallflcada, podrla sanclonar l'LsLaL l decldlr que se suspenguln cerLs dreLs. er
LanL, sl conslderem aquesLa regulacl procedlmenLal concreLa l Lambe la regulacl

21
AquesL procedlmenL, com queda dlL, no es [urlsdlcclonal sln pollLlc l preveu el pronunclamenL de les
lnsLlLuclons europees en cas de vlolaclons greus dels valors de l'arLlcle 2 1uL.
22
Ln aquesL momenL el Consell s'haurla de pronunclar per ma[orla de 4/3 parLs dels seus membres,
prevla aprovacl del arlamenL Luropeu, per Lal de consLaLar l'exlsLencla d'un rlsc clar de vlolacl greu
d'aquesL prlnclpl per parL d'un LsLaL membre.



68

subsLanLlva, hom poL sosLenlr que es molL dlflcll que prosperl una lnlclaLlva de la
CenerallLaL en aquesL senLlL, malgraL que la sola proposLa d'lnlclar aquesLa vla de ben
segur Llndrla lmporLanLs efecLes pollLlcs (vlslblllLaL l dlscussl a nlvell europeu) en fer
publlc l manlfesL el confllcLe exlsLenL.

Ln l'amblL lnLernaclonal l en relacl al dreL a l'auLodeLermlnacl -l, mototls motooJls
el prlnclpl de proLeccl de les mlnorles-, la quesLl es poL planLe[ar en Lermes una mlca
dlferenLs. ConcreLamenL, es podrla valorar la convenlencla d'uLlllLzar les vles, no
[urlsdlcclonals, que preveuen els roLocols laculLaLlus del acLe lnLernaclonal de ureLs
Clvlls l ollLlcs
23
l del acLe lnLernaclonal de ureLs Lconmlcs, Soclals l CulLurals
24
, aLes
que ambds recullen el dreL dels pobles a la lllure deLermlnacl. AquesLs roLocols
preveuen que el ComlLe de ureLs Pumans l el ComlLe de ureLs Lconmlcs, Soclals l
CulLurals podran rebre comunlcaclons de persones o grups de persones que es Lrobln
soLa la [urlsdlccl d'un LsLaL parL l que alleguln ser vlcLlmes d'una vlolacl per aquesL
LsLaL de qualsevol dels dreLs recolllLs en els esmenLaLs pacLes. Ln cas que les
comunlcaclons slguln admeses a LramlL, s'lnlcla un procedlmenL conLradlcLorl amb
l'LsLaL, que culmlna amb l'emlssl d'un dlcLamen amb un segulL de recomanaclons
(acLe lnLernaclonal de ureLs Lconmlcs, Soclals l CulLurals) o amb la formulacl
d'observaclons (acLe lnLernaclonal de ureLs Clvlls l ollLlcs), que es fan arrlbar a les
parLs lnLeressades (LsLaL l persones o grups comunlcanLs). 1oL l que les oplnlons que
puguln formular els dos ComlLes no sn vlnculanLs per a l'LsLaL que les rep, que nomes
esLa obllgaL a prendre-les en deguda conslderacl l a lnformar al ComlLe de les
mesures que hagl adopLaL al respecLe (acLe lnLernaclonal de ureLs Lconmlcs, Soclals
l CulLurals), cal fer noLar que es LracLa d'una vla que, ben gesLlonada, podrla permeLre
vlsuallLzar a nlvell lnLernaclonal la volunLaL de les lnsLlLuclons caLalanes l dels cluLadans
de CaLalunya de poder decldlr llluremenL el seu fuLur pollLlc collecLlu. S'ha de dlr,
per, que per a emprar-la s'han d'haver esgoLaL prevlamenL LoLs els recursos lnLerns.

23
lnsLrumenL d'adhesl de 17 de gener de 1983, d'Lspanya, al roLocol laculLaLlu del acLe
lnLernaclonal de dreLs Clvlls l ollLlcs (8CL num. 79, de 2 d'abrll de 1983).
24
lnsLrumenL de raLlflcacl del roLocol laculLaLlu del acLe lnLernaclonal de ureLs Lconmlcs, Soclals l
CulLurals (8CL num. 48, de 23.02.2013).



69

A mes cal recordar que les quelxes sn de caracLer lndlvldual l a propslL de vlolaclons
de l'LsLaL l encara no exlsLelxen precedenLs en el nosLre pals.

Cal consLaLar, per, que dlr que els Lres dreLs o prlnclpls anallLzaLs no sn dreLs
verlLablemenL [usLlclables no equlval en absoluL a aflrmar que no puguln Lenlr efecLes
[urldlcs en relacl a les vles legals de consulLa l a les vles alLernaLlves. Alx es el que
anallLzarem en el proper paragraf.

S.4 Lfectes [ur|d|cs de|s drets | pr|nc|p|s esmentats sobre |es v|es |ega|s de
consu|ta | sobre |es v|es a|ternat|ves. kefernc|a a |a ||c|tud |nternac|ona| de
|es v|es a|ternat|ves

Lls 1racLaLs europeus no preveuen que la uL, sobre la base dels dreLs l prlnclpls suara
anallLzaLs, pugul lmposar a cap LsLaL l'obllgacl [urldlca d'apllcar les vles legals de
consulLa exlsLenLs en l'ordenamenL lnLern dels esLaLs nl d'lmplemenLar els resulLaLs
obLlnguLs, en el cas d'haver-se celebraL. Alx es consldera un amblL de compeLencla
lnLerna dels esLaLs l, segulnL la maLelxa lglca, la uL Lampoc no poL obllgar a accepLar
la uLlllLzacl de vles alLernaLlves per parL d'una deLermlnada comunlLaL esLablerLa en el
LerrlLorl d'un LsLaL membre. Ll maLelx es poL dlr respecLe del dreL lnLernaclonal.

1anmaLelx, pel que fa a la celebracl d'una consulLa legal, es del LoL evldenL, que, com
s'ha apunLaL abans l com es raona amb deLenlmenL en l'lnforme de l'lnsLlLuL d'LsLudls
AuLonmlcs anLerlormenL clLaL, aquesLs Lres prlnclpls europeus l lnLernaclonals, que la
ConsLlLucl espanyola lnLegra en el dreL lnLern, Lenen, especlalmenL en aquesL cas el
prlnclpl democraLlc, un efecLe [urldlc molL rellevanL, sobreLoL, en la mesura en que s'ha
d'apllcar, con[unLamenL amb el valor de l'LsLaL de ureL, com a crlLerl lnLerpreLaLlu
lneludlble a l'hora d'lnLerpreLar l apllcar els arLlcles de la ConsLlLucl Lspanyola l de les
llels lnLernes que regulen els referendums l les consulLes a Lraves de les quals els
cluLadans l les cluLadanes poden parLlclpar dlrecLamenL en la presa de declslons
pollLlques. AlLramenL dlL, els prlnclpls del dreL europeu l del dreL lnLernaclonal,



70

especlalmenL en aquesL supslL el prlnclpl democraLlc, lncorporaLs al dreL lnLern per
l'arLlcle 10 de la CL, obllguen els poders publlcs de l'LsLaL espanyol a lnLerpreLar els
precepLes que regulen els referendums l les consulLes populars de manera que,
respecLanL els prlnclpls l les regles que regelxen l'LsLaL de ureL, s'aconseguelxl la
maxlma expansl dels dreLs de parLlclpacl pollLlca dels cluLadans, lnclosos els dreLs de
parLlclpacl pollLlca dlrecLa.

Ln relacl amb la lmplemenLacl dels resulLaLs de les consulLes legals, aquesLs
prlnclpls, l especlalmenL el democraLlc, Lambe Lenen un efecLe LranscendenLal [a que,
com veurem mes deLlngudamenL en l'eplgraf 7 d'aquesL lnforme, poden conLrlbulr a
maLlsar el caracLer meramenL consulLlu" que la ConsLlLucl aLrlbuelx a aquesLa mena
de referendums l consulLes. Ln aquesL senLlL, cal Lornar a recordar el ulcLamen del
1rlbunal Suprem de Canada que deduelx del prlnclpl democraLlc, en el qual es basa la
ConsLlLucl canadenca, l'obllgacl de la lederacl l de les rovlncles de negoclar amb
Cuebec la seva separacl en el supslL que aquesL fos el resulLaL d'un referendum
sobre el fuLur pollLlc d'aquesL provlncla. Ln el maLelx senLlL es pronuncla l'Acord slgnaL
a Ldlmburg el 13 d'ocLubre de 2012 enLre el 8egne unlL l Lsccla, malgraL que de
manera pragmaLlca evlLa parlar de vlnculaLorleLaL [urldlca o pollLlca dels resulLaLs del
referendum, per esLablelx claramenL la obllgacl dels dos Coverns de Lreballar
plegaLs, consLrucLlvamenL, per fer efecLlus els resulLaLs.

er aquesLs prlnclpls Lambe poden Lenlr lncldencla en relacl a l'apllcacl de vles
alLernaLlves l en la lmplemenLacl dels seus resulLaLs. Alxl, per exemple, com veurem
en l'eplgraf 8, el prlnclpl democraLlc [uga un paper declslu a l'hora de leglLlmar
[urldlcamenL les elecclons pleblsclLarles l, mes concreLamenL, a l'hora d'oposar-se a
qualsevol lnLenL de prohlblr-les alleganL que consLlLuelxen un frau a les flnallLaLs que
han de compllr les elecclons.

Ln qualsevol cas, a banda d'aquesLs efecLes [urldlcs dlrecLes, aquesLs prlnclpls, l
especlalmenL el prlnclpl democraLlc, poden produlr Lambe d'alLres efecLes gens



71

menyspreables com ara el de conLrlbulr a leglLlmar pollLlcamenL la uLlllLzacl de vles
alLernaLlves a les consulLes legals, lnclosa la uul, l la lmplemenLacl dels efecLes,
lnclosa la lndependencla. oden conLrlbulr-hl, essenclalmenL, coad[uvanL al feL que la
uLlllLzacl d'aquesLes vles l la lmplemenLacl d'aquesLs resulLaLs no es puguln
conslderar llllclLs lnLernaclonals. Alx equlval a dlr, d'una banda, que la CenerallLaL poL
leglLlmamenL, des de la perspecLlva lnLernaclonal, solllclLar el reconelxemenL com a
nou LsLaL d'acord amb regles l prlnclpls que regelxen el dreL lnLernaclonal
23
l, d'alLra
banda, que els esLaLs l les organlLzaclons lnLernaclonals poden, sl aquesLa es la seva
declsl pollLlca, reconelxer les consulLes l els seus resulLaLs sense lncrrer en un llllclL
lnLernaclonal.

un raonamenL slmllar es podrla apllcar al cas del dreL de la uL l, en especlal, a la
referencla conLlnguda a l'arLlcle 4.2 del 1uL que esLablelx que la unl respecLara les
funclons essenclals de l'LsLaL, especlalmenL les que Lenen per ob[ecLe garanLlr la seva
lnLegrlLaL LerrlLorlal, manLenlr l'ordre publlc l salvaguardar la segureLaL naclonal", que
no es poL lnLerpreLar com un veL de la uL a la posslblllLaL de segregacl lnLerna dlns
dels respecLlus esLaLs, menLre en LoL el proces es respecLln les normes lmperaLlves de
dreL lnLernaclonal publlc.

Ln relacl a aquesLes quesLlons es sens dubLe molL rellevanL l' "Cplnl consulLlva"
emesa per la CorL lnLernaclonal de !usLlcla, de 22 de [ullol de 2010, sobre la
conformlLaL amb el dreL lnLernaclonal de la declaracl unllaLeral d'lndependencla
relaLlva a kosovo, en que la CorL lnLernaclonal de !usLlcla aflrma que el dreL
lnLernaclonal general no prohlbelx les declaraclons unllaLerals d'lndependencla.


23
Ls slgnlflcaLlva la ueclaracl dels uoLze (Consell de la ComunlLaL Luropea), de 16 de desembre de
1991, sobre les llnles dlrecLrlus referldes al reconelxemenL de nous esLaLs a Luropa de l'LsL l unl
SovleLlca, que fonamenLa aquesL reconelxemenL en el feL que els nous esLaLs es consLlLuelxln sobre una
base democraLlca, accepLln les obllgaclons lnLernaclonals l es compromeLln de bona fe en un proces
paclflc l negoclaL.



72

no es aquesL, per, el lloc per fer una exposlcl exhausLlva del dreL l de la pracLlca
lnLernaclonals recenLs en Lorn d'aquesLa quesLl, n'hl ha prou amb assenyalar que avul
esLa arrelanL la Lesl que, en vlrLuL sobreLoL del prlnclpl democraLlc, LoLa comunlLaL
pollLlca que Llngul una poblacl, un LerrlLorl l un poder publlc propl que s'exercelxl
efecLlvamenL sobre aquesLa poblacl l en aquesL LerrlLorl, sl manlfesLa la seva volunLaL
d'auLodeLermlnar-se, lnclosa la volunLaL de secessl, sempre que ho facl
democraLlcamenL l paclflcamenL l respecLanL els dreLs dels cluLadans l especlalmenL els
de les mlnorles, poL fer-ho sense que alx suposl comeLre una lnfraccl lnLernaclonal l,
en consequencla, sense que la lnvocacl del prlnclpl d'lnLegrlLaL LerrlLorlal de l'LsLaL
maLrlu, recolllL en el dreL lnLernaclonal
26
, nl la supremacla de la ConsLlLucl puguln
servlr com a argumenLs per LlLllar d'llllclLs lnLernaclonals les declaraclons unllaLerals
d'lndependencla que respecLln els requlslLs abans esmenLaLs.

Cbservl's, per LanL, que els Lres prlnclpls europeus l lnLernaclonals anallLzaLs [uguen en
aquesL cas com a leglLlmadors de l'apllcacl d'aquesLes vles alLernaLlves l com a
requlslLs d'obllgaL compllmenL per obLenlr aquesLa leglLlmacl.

Ln qualsevol cas, aLes que CaLalunya Le el seu LerrlLorl, la seva poblacl l el seu poder
publlc, l en la mesura en que aquesL poder slgul efecLlu l el proces de separacl s'hagl
feL respecLanL els requlslLs lnLernaclonalmenL exlglLs -caracLer paclflc, democraLlc, eLc.-
hl ha bons argumenLs [urldlcs per defensar que les vles alLernaLlves l els seus resulLaLs
no podrlen ser LlLllaLs d'llllclLs lnLernaclonals l que la comunlLaL lnLernaclonal podrla
reconelxer aquesLs resulLaLs, lnclosa la lndependencla, malgraL que aquesLa es una
condlcl [urldlca necessarla pel reconelxemenL per no es una condlcl suflclenL [a
que, com es ben sabuL, la quesLl del reconelxemenL dels esLaLs es una quesLl
essenclalmenL pollLlca que es veu faclllLada per la leglLlmlLaL del proces l que el Consell
Assessor per a la 1ranslcl naclonal anallLzara especlalmenL en l'lnforme sobre les
relaclons amb la comunlLaL lnLernaclonal.

26
L'Cplnl consulLlva sobre la conformlLaL amb el dreL lnLernaclonal de la declaracl d'lndependencla
relaLlva a kosovo assenyala que el prlnclpl d'lnLegrlLaL LerrlLorlal es clrcumscrlu a l'amblL de les relaclons
enLre esLaLs.



73


6. L|ements conf|guradors de |a consu|ta | cr|ter|s regu|adors de |es
campanyes e|ectora|s


6.1 La pregunta

La formulacl de la pregunLa es, sens dubLe, una de les quesLlons mes complexes l
dellcades de LoLa consulLa popular. Ln el cas que aqul ens ocupa hl ha Lres aspecLes
fonamenLals, que cal apllcar de manera cumulaLlva: en prlmer lloc, les exlgencles de
claredaL l neuLrallLaL, lncorporades LanL en el dreL l la pracLlca lnLernaclonals com en el
dreL lnLern
27
, en segon lloc, la quesLl de sl la pregunLa ha d'oferlr al voLanL dues o mes
alLernaLlves l, flnalmenL, sl cal expllclLar o no en la pregunLa que a l'hora
d'lmplemenLar els resulLaLs de la consulLa se segulran les vles legals vlgenLs.
1anmaLelx, en prendre la declsl pollLlca sobre la formulacl de la pregunLa, a mes
d'aquesLs elemenLs, caldra Lenlr en compLe el conLexL pollLlc en el que es pren la
declsl.

Abans d'anallLzar aquesLes Lres quesLlons cal fer avlnenL que l'esclarlmenL d'aquesLs
lnLerroganLs correspon a l'ens compeLenL per convocar el referendum o la consulLa.
er alx, sl el referendum es convoques per la vla de l'arL. 92 CL, la flxacl de la

27
Alxl, per exemple, el Codl de 8ones racLlques sobre 8eferendums adopLaL per la Comlssl de venecla
(Consell d'Luropa) fa referencla als requlslLs de claredaL l de neuLrallLaL, LoL esLabllnL que la quesLl
sub[ecLa a voLacl ha de ser clara, no ha d'lndulr a error l no ha de suggerlr cap Llpus de resposLa. vegeu
la regla 3 l el punL 13 del memorandum expllcaLlu d'aquesLa regla.
Ln l'amblL lnLern, LanL la Llel 4/2010, del 17 de mar, de consulLes populars per vla de referendum, com
la proposlcl de llel de consulLes no referendarles, que es LramlLa al arlamenL de CaLalunya (8CC
num. 30, de 27.03.2013), exlgelxen que la pregunLa es formull de manera clara, succlnLa l lnequlvoca
(arL. 7.a de la Llel 4/2010 l 8 de la proposlcl de llel).
Sobre aquesLes quesLlons resulLa molL lllusLraLlu l'lnforme emes per 1he LlecLoral Commlsslon a
lnsLancles del Covern Lscoces el Cener de 2013 soLa el LlLol kefeteoJom oo loJepeoJeoce fot 5cotlooJ.
AJvlce of tbe lectotol commlssloo oo tbe ptoposeJ tefeteoJom poestloo.
hLLp://www.elecLoralcommlsslon.org.uk/__daLa/asseLs/pdf_flle/0007/133691/8eferendum-on-
lndependence-for-ScoLland-our-advlce-on-referendum-quesLlon.pdf




74

pregunLa correspondrla a l'LsLaL, malgraL que en el decreL de convocaLrla podrla
preveure mecanlsmes de parLlclpacl de la CenerallLaL en la formulacl de la pregunLa.
Sl s'empres la vla de la delegacl o Lransferencla de l'arLlcle 130.2 CL, en la llel organlca
de delegacl l'LsLaL podrla reservar-se la flxacl de la pregunLa o be cercar frmules
comparLldes o, slmplemenL, delegar-la a la CenerallLaL, com s'ha feL en el cas escoces.
Ln els supslLs de les llels caLalanes" de consulLes referendarles l no referendarles la
declsl correspondrla a la CenerallLaL -malgraL que en el prlmer cas caldrla
l'auLorlLzacl de l'LsLaL-.

6.1.1 ClaredaL l neuLrallLaL

Com s'acaba de dlr, segons exlgencles derlvades LanL del dreL l la pracLlca
lnLernaclonals com del dreL lnLern, les pregunLes que es formulen en una consulLa
popular han de compllr, en prlmer lloc, el requlslL de la claredaL, enLes en un doble
senLlL: d'una banda, cal que el seu slgnlflcaL slgul facll d'enLendre per parL dels voLanLs
l cal Lambe que la seva redaccl no lnduelxl a error, que vagl Lo Lhe polnL" com dlu
l'lnforme clLaL abans de llectotol commlssloo, l que no slgul amblgua quanL al
slgnlflcaL del voL de manera que el seu resulLaL slgul el maxlm unlvoc posslble.

Ll segon requlslL es el de la neuLrallLaL: la pregunLa no ha d'lncenLlvar o afavorlr cap de
les alLernaLlves proposades, es a dlr, no poL lndulr al voLanL a voLar a favor d'una de les
resposLes posslbles
28
nl poL conLenlr Lermes que puguln Lenlr connoLaclons negaLlves
respecLe d'alguna de les opclons.

er Lal de faclllLar la redaccl de la pregunLa a la llum d'aquesLa doble exlgencla poL ser
uLll lllsLar un nombre slgnlflcaLlu de les pregunLes que s'han formulaL des de 1980 flns
a l'acLuallLaL en referendums d'lndependencla (Laula 1).

28
vegeu lnforme de llectotol commlssloo, pag. 1



73


1aula 1.- La formulacl de les pregunLes en els referendums d'lndependencla, 1980-
2014
rocs regunta
uebec, 1980
Ll govern del Cuebec ha feL conelxer la seva proposLa d'arrlbar,
amb la resLa del Canada, a una nova enLesa fundada en el prlnclpl
de la lgualLaL enLre els pobles, aquesLa enLesa permeLrla al
Cuebec d'adqulrlr el poder excluslu de fer les seves llels, de
percebre els seus lmposLos l d'esLabllr les seves relaclons
exLerlors, all que es la soblranla, l, al maLelx Lemps, de manLenlr
amb el Canada una assoclacl econmlca comporLanL l'us d'una
maLelxa moneda, cap canvl d'esLaLuL pollLlc resulLanL d'aquesLes
negoclaclons no sera reallLzaL sense l'acord de la poblacl a
Lraves d'un alLre referendum: en consequencla, ototqoeo ol
qoveto Jel Ooebec el mooJot Je oeqoclot leoteso ptoposoJo
eotte el Ooebec l el coooJ?"

Ls|ovn|a, 1990
La 8epubllca d'Lslovenla haurla d'esdevenlr un esLaL
lndependenL l soblra?"
Gerg|a, 1991
una suporL a la resLauracl de la lndependencla de Cergla
d'acord amb l'AcLa de ueclaracl de la lndependencla de Cergla
de 26 de malg de 1918?"
Croc|a, 1991
uoes botlletes, ooo Je colot bloo pet o lo loJepeoJoclo l ooo Je
colot vetmell pet o seqolt Jlos loqoslvlo com o estot feJetol.
Lstn|a, 1991
voleu la resLauracl de la soblranla de l'LsLaL l la lndependencla
de la 8epubllca d'LsLnla?"
Letn|a, 1991
8ecolzeu l'esLaLallLaL democraLlca l lndependenL de la 8epubllca
de LeLnla?"
L|tun|a, 1991 Sou favorable a la ldea que l'LsLaL llLua haurla de ser una



76

republlca democraLlca lndependenL?"
Ucrana, 1991 8ecolzeu la declaracl d'lndependencla ucrainesa?"
Lr|trea, 1993 ueslL[a que LrlLrea slgul un pals lndependenL l soblra?
uebec, 199S
LsLeu d'acord que el Cuebec haurla d'esdevenlr soblra despres
d'haver feL una oferLa formal al Canada per una nova assoclacl
econmlca l pollLlca dlns els Lermes de la llel respecLanL el fuLur
del Cuebec l de l'acord slgnaL el 12 de [uny de 1993?"
1|mor Cr|enta|,
1999
AccepLa vosLe l'auLonomla especlal proposada per a 1lmor
CrlenLal dlns de l'LsLaL unlLarl de la 8epubllca d'lndonesla?"
ACCL1C, o 8ebuL[a vosLe l'auLonomla especlal proposada per a
1lmor CrlenLal, comporLanL la separacl de 1lmor CrlenLal
d'lndonesla?" 8L8u1!C
Montenegro, 2006
voleu que la 8epubllca de MonLenegro slgul un esLaL
lndependenL amb ple reconelxemenL legal l lnLernaclonal?"
Sudan de| Sud,
2011
8otlleto omb Joes opcloos ooltot l secessl.
uerto k|co, 2012
rlmera pregunLa: LsLa d'acord amb manLenlr la condlcl pollLlca
LerrlLorlal acLual? Sl/nC"
Segona pregunLa: LsLaLlLaL/lndependencla/LsLaL Lllure AssoclaL
Soblra".
Lscc|a, 2014 Lsccla haurla de ser un pals lndependenL?"

lonL: Llaboracl prpla a parLlr de 8ldao, !oan, loJem set loJepeoJeots? ls ooos
stots Jel seqle \\l, 88A, 2012, l de dades a la xarxa.

1al l com es despren de la Laula 1, les pregunLes reallLzades han esLaL per regla general
molL curoses pel que fa a la seva neuLrallLaL, sl be en el cas dels dos referendums del
Cuebec la nosLra oplnl es que sn els exemples seguramenL menys reelxlLs en Lermes
de neuLrallLaL. 1ampoc ho sn en Lermes de claredaL, malgraL que aquesLa deflclencla



77

la comparLelxen amb alLres casos com els de Cergla, LeLnla, LlLuanla, 1lmor orlenLal,
MonLenegro l uerLo 8lco.

Ln LoL cas, la Laula 2 mosLra una avaluacl de les pregunLes anallLzades a la llum dels
dos crlLerls lnlclalmenL esmenLaLs.

1aula 2.- Avaluacl de les pregunLes dels referendums d'lndependencla (1980-2014)
des de la perspecLlva de la claredaL l de la neuLrallLaL

rocs C|aredat Neutra||tat
Cuebec, 1980
Ls|ovn|a, 1990
Cergla, 1991
Croacla, 1991
Lstn|a, 1991
LeLnla, 1991
LlLuanla, 1991
Ucrana, 1991
Lr|trea, 1993
Cuebec, 1993
1lmor CrlenLal,
1999

MonLenegro, 2006
Sudan de| Sud,
2011

uerLo 8lco 2012
Lscc|a, 2014

lonL: Llaboracl prpla.




78

Ln efecLe, l'avaluacl de les pregunLes emprades ens porLa a desLacar sls processos
com a referenLs poLenclals pel cas caLala des de la perspecLlva de la claredaL l la
neuLrallLaL. 1oLs ells complelxen aquesLs requlslLs sl be hl ha dlferencles semanLlques
enLre les dlferenLs pregunLes (1aula 3)

1aula 3.- regunLes model" des de la perspecLlva de la claredaL l la neuLrallLaL

rocs regunta
Ls|ovn|a, 1990 La 8epubllca d'Lslovenla haurla d'esdevenlr un esLaL lndependenL l soblra?"
Lstn|a, 1991 voleu la resLauracl de la soblranla de l'LsLaL l la lndependencla de la 8epubllca
d'LsLnla?"
Ucrana, 1991 8ecolzeu la declaracl d'lndependencla ucrainesa?"
Lr|trea, 1993 ueslL[a que LrlLrea slgul un pals lndependenL l soblra?
Sudan de| Sud,
2011
8otlleto omb Joes opcloos ooltot l secessl.
Lscc|a, 2014 Lsccla haurla de ser un pals lndependenL?"

1oL l que, com queda dlL, aquesLes sls frmules complelxen els requlslLs de claredaL l
neuLrallLaL, posslblemenL la que s'emprara en el referendum escoces de l'any 2014 es
la de mes facll comprensl per parL dels voLanLs, la menys amblgua quanL al slgnlflcaL
del voL l la que menys lnfluelx en la orlenLacl del voL.

6.1.2 uues o mes alLernaLlves

1al l com s'ha anaL conflguranL el dreL a decldlr llluremenL" el fuLur de l'auLogovern
de CaLalunya en el debaL pollLlc l, especlalmenL, en les resoluclons del arlamenL,
l'ob[ecLe de la consulLa es el de conelxer la volunLaL dels cluLadans l cluLadanes de
CaLalunya sobre el que s'ha denomlnaL llur fuLur pollLlc collecLlu".




79

uoncs be, per conelxer aquesLa volunLaL la pregunLa es poL formular de dues maneres
dlferenLs: o be pregunLar als voLanLs per la seva preferencla enLre les mulLlples formes
d'auLogovern exlsLenLs o, com a mlnlm, enLre les mulLlples formes d'auLogovern
defensades pels parLlLs rellevanLs o, mes concreLamenL, pels parLlLs amb represenLacl
al arlamenL de CaLalunya, o be, pregunLar sobre la volunLaL -o no- de converLlr
CaLalunya en un LsLaL lndependenL LoL conslderanL que, ananL Lo Lhe polnL", aquesLa
es la quesLl que de feL ha cenLraL el debaL pollLlc, elecLoral l parlamenLarl des que a
prlnclpls de l'any 2010 el arlamenL va comenar a relLerar el dreL del poble de
CaLalunya a decldlr llluremenL el seu fuLur l a propugnar la consLlLucl d'un LsLaL propl.

lanLe[ada alxl la quesLl, cal anallLzar els avanLaLges l els lnconvenlenLs d'aquesLs dos
models, prevlsLos ambds a la leglslacl vlgenL
29
. Ll model de la mulLlpllclLaL
d'alLernaLlves Le l'avanLaLge de conelxer amb mes preclsl les preferencles pollLlques
dels voLanLs, per en canvl la pregunLa l la lmplemenLacl dels seus resulLaLs es mes
complexa l menys clara.

u'enLrada, en aquesL escenarl hlpoLeLlc, la pregunLa haurla d'lncorporar com a mlnlm
quaLre alLernaLlves, a Lenor de les poslclons expressades pels prlnclpals parLlLs amb
represenLacl parlamenLarla: manLenlmenL de lstoto poo, LsLaL federaL, LsLaL
confederaL l LsLaL lndependenL. A mes, als problemes lnLrlnsecs de la plurallLaL
d'opclons, cal afeglr que en aquesL cas la ma[or parL de les alLernaLlves Lenen un
conLlnguL que admeL concreclons pracLlques molL dlferenclades l per LanL Lenen un
conLlnguL mes dlflcll d'ldenLlflcar per parL dels voLanLs: alx succeelx amb la nua
referencla a l'LsLaL federaL o al confederaL, per Lambe flns l LoL en relacl al
manLenlmenL de lstoto poo [a que els defensors d'aquesLa alLernaLlva solen propugnar
canvls o mlllores" -per exemple, en l'amblL del flnanamenL- que Lambe obren un

29
L'arL. 7 de la Llel caLalana 4/2010 fa referencla nomes a la pregunLa", per admeL que els voLanLs
escullln enLre dlferenLs opclons o enLre el sl l el no". L'arL. 8 de la proposlcl de llel de consulLes no
referendarles fa referencla a la posslblllLaL de consulLar sobre dlferenLs proposLes alLernaLlves,
malgraL que segons la maLelxa llel es LracLa d'una posslblllLaL excepclonal", l la Llel organlca de
referendums a lo pteqooto o pteqootos".



80

ampll espal d'lmpreclsl. er augmenLar la concrecl d'aquesLes alLernaLlves caldrla
que en la campanya elecLoral s'expllclLessln els seus LreLs fonamenLals, LoL l alxl cal
adverLlr que els voLanLs Llndrlen dlflculLaLs per conelxer cabdalmenL el conLlnguL flnal
d'aquesLes alLernaLlves, [a que la seva conflguracl no dependrla excluslvamenL del
fuLur govern caLala sln que la seva concrecl requerlrla l'acord del fuLur LsLaL federal
o de resLa dels esLaLs confederaLs o, en el cas del manLenlmenL del stoto poo amb
mlllores, de la declsl de l'LsLaL unlLarl espanyol
30
.

1ambe planLe[a problemes la lmplemenLacl pracLlca dels resulLaLs [a que el prevlslble
fracclonamenL d'opclons resulLanLs farla mes dlflcll que se'n poguessln Lreure
concluslons operaLlves. Ll resulLaL flnal de la consulLa s'aproxlmarla al d'un sondelg
d'oplnl, cerLamenL molL quallflcaL l del qual no es podrlen menysprear els posslbles
efecLes des del punL de vlsLa pollLlc.

Ll model de dues alLernaLlves l, mes concreLamenL, el referlL a la consLlLucl o no d'un
LsLaL lndependenL, Le l'avanLaLge de la ma[or claredaL de la pregunLa l de la faclllLaL
d'ldenLlflcar el resulLaL del voL l les acLuaclons que haurlen de reallLzar la CenerallLaL
per lmplemenLar-lo. Ls cerL que, com veurem en l'eplgraf 7 d'aquesL lnforme, sl el
resulLaL fos favorable a la lndependencla l el proces es pogues fer per la vla legal, la
CenerallLaL haurla de negoclar amb l'LsLaL els Lermes de la separacl l alx lnLroduelx
un cerL grau d'lncerLesa en la concrecl del resulLaL flnal
31
. 1anmaLelx el grau
d'lndeLermlnacl es poL conslderar lnferlor al dels concepLes de federallsme o
confederacl [a que no afecLa les caracLerlsLlques esLrucLurals de l'organlLzacl
pollLlca, sln unlcamenL la concrecl d'elemenLs que no alLeren el conLlnguL essenclal
de la lndependencla esLaLal.


30
Ln aquesL senLlL es poL recordar que el Codl de 8ones racLlques sobre 8eferendums de la Comlssl
de venecla, en el seu Memorandum expllcaLlu, lndlca que no s'ha de planLe[ar una pregunLa oberLa que
necesslLl d'una resposLa mes deLallada
31
llectotol commlssloo anallLza aquesL feL a la pag. 6 del seu lnforme.



81

L'lnconvenlenL d'aquesLa alLernaLlva rau en el feL que no permeL que LoLs els voLanLs
expressln la seva prlmera preferencla sobre el model d'auLogovern l, a mes, que el voL
negaLlu dels parLldarls d'opclons no lndependenLlsLes per conLrarls a lstoto poo es
confon" amb el dels parLldarls d'aquesL manLenlmenL. una pregunLa que, sense esLar
cenLrada en l'LsLaL lndependenL, permeLrla conelxer quanLs cluLadans esLan a favor
d'un canvl rellevanL de lstoto poo, podrla conslsLlr en emprar la locucl d'LsLaL propl"
en lloc d'LsLaL lndependenL", [a que l'amblgulLaL o pollsemla d'aquesLa expressl
permeLrla lncloure en el seu sl LanL un LsLaL lndependenL, com un LsLaL membre d'una
federacl o d'una confederacl. 1anmaLelx, aquesLa maLelxa amblgulLaL farla menys
clara la pregunLa l la ldenLlflcacl l lmplemenLacl dels resulLaLs.

Ln prlnclpl es posslble esLrucLurar la pregunLa de la consulLa de manera que els voLanLs
Lrlin enLre dlverses posslblllLaLs l alhora es generl un unlc resulLaL pollLlc. La prlmera
alLernaLlva conslsLlrla a fer un slsLema de pregunLes successlves o en forma d'arbre":
als voLanLs se'ls demanarla Lrlar enLre un LsLaL lndependenL o no l, a conLlnuacl l soLa
el supslL d'una vlcLrla del no, enLre les alLres alLernaLlves (LsLaL federaL, LsLaL
confederaL, stoto poo). AquesLa consulLa es podrla fer en dues volLes (l dles separaLs) o
dlns de la maLelxa consulLa. Ln aquesL darrer cas, els voLanLs respondrlen a la segona
pregunLa sense conelxer el resulLaL de la prlmera.
32
Ln LoL cas, aquesLa prlmera
alLernaLlva no resol els problemes planLe[aLs a l'hora de fer una pregunLa que permeL
l'eleccl dlrecLa de quaLre opclons: sl hl hagues una ma[orla favorable a la
lndependencla el seu slgnlflcaL serla, efecLlvamenL, facll d'ldenLlflcar l lmplemenLar,
LanmaLelx, sl aquella ma[orla no es produls, el resulLaL de la segona pregunLa
conLlnuarla senL poc clar l de gesLl pollLlca lncerLa (per les raons [a examlnades
abans). una segona alLernaLlva conslsLlrla a demanar els cluLadans que ordenessln les

32
Cal no confondre aquesLa solucl amb una consulLa (semblanL a la del referendum celebraL a uerLo
8lco el novembre de 2012 l reproduiL a la Laula 1) on la prlmera pregunLa demanarla l'oplnl favorable o
conLrarla del voLanL en relacl a la conversl de CaLalunya en LsLaL lndependenL l la segona pregunLa
oferlrla als voLanLs conLrarls a la lndependencla l'opcl de voLar enLre federacl, confederacl o stoto
poo. AquesLa esLrucLura, formalmenL d'arbre, es ldenLlca a l'opcl d'oferlr d'enLrada a LoLs els cluLadans
quaLre opclons.



82

seves preferencles (enLre les quaLre opclons esmenLades) l a uLlllLzar algun slsLema de
Lransferencla de voLs flns a assollr una opcl guanyadora. er exemple, en un slsLema
de voL alLernaLlu, cada voLanL ordenarla les opclons de mlllor a plL[or. Sl una opcl
obLlngues mes de la melLaL de prlmeres preferencles passarla a ser declarada com a
guanyadora. Sl cap Llngues mes de la melLaL, els voLs a favor de l'opcl amb menys
prlmeres preferencles quedarlen ellmlnaLs l les seves segones preferencles passarlen a
reparLlr-se enLre les Lres opclons encara exlsLenLs. Ll proces es repeLlrla flns a obLenlr
un guanyador. AquesL slsLema de consulLa permeLrla expressar al voLanL la seva
poslcl respecLe a LoLes les opclons pollLlques l generarla una solucl pollLlca concreLa.
1anmaLelx, com es coneguL a la Leorla de l'eleccl soclal, el mecanlsme de
Lransferencla escolllL poL alLerar el resulLaL flnal. A mes aquesL slsLema lnLroduelx una
exLraordlnarla complexlLaL per al voLanL mlg. llnalmenL, sl l'opcl guanyadora no es la
lndependencla conLlnuarlem sense conelxer quln Llpus de marc alLernaLlu preferelx el
voLanL aLesa la manca de concrecl de Lermes com federallsme. no sorpren, per alx
maLelx, que aquesLa alLernaLlva no s'hagl feL servlr pracLlcamenL mal en referendums.

Ln suma, des de la perspecLlva de la claredaL de la pregunLa l de la faclllLaL per
lmplemenLar els resulLaLs de la consulLa sembla clar que la frmula mes garanLlsLa es
la de la pregunLa dlrecLa sobre el voL favorable o no al feL que CaLalunya esdevlngul un
LsLaL lndependenL. Les pregunLes amb alLernaLlves mulLlples o sobre la convenlencla
que CaLalunya Llngul un LsLaL propl planLegen problemes de claredaL l
d'lmplemenLacl dels resulLaLs.

6.1.3 8eferencla o no a la necesslLaL d'lmplemenLar els resulLaLs a Lraves
de les vles legals

Ls clar que la lndependencla de CaLalunya -o qualsevol alLra canvl radlcal del model
d'organlLzacl LerrlLorlal del poder- no Le encalx en la ConsLlLucl espanyola l, en
consequencla, des de la perspecLlva [urldlca, per Lal que es pugul produlr dlns de
l'ordenamenL consLlLuclonal vlgenL cal que prevlamenL es reforml la ConsLlLucl. ulL



83

des d'una alLra perspecLlva, sl la lmplemenLacl del resulLaL de la consulLa legal -l, mes
concreLamenL, la consLlLucl de CaLalunya com LsLaL lndependenL- es vol reallLzar
d'acord amb la legallLaL vlgenL, com ha declaraL relLeradamenL el arlamenL, cal
reformar la ConsLlLucl abans de proclamar la lndependencla de CaLalunya.

uoncs be, en relacl a la pregunLa de la consulLa aquesLa premlssa susclLa l'lnLerroganL
de sl cal fer-hl consLar de manera expressa aquesLa clrcumsLancla, LoL afeglnL a la
pregunLa sobre sl CaLalunya ha d'esdevenlr un LsLaL lndependenL -o un LsLaL federaL o
confederaL- un lncls que alxl ho reconegul en el qual s'especlflqul que esdevlndra un
LsLaL lndependenL o federaL o confederaL mlL[ananL la corresponenL reforma de la
ConsLlLucl" o, mes generlcamenL, d'acord amb els procedlmenLs legals perLlnenLs" o
formulanL la pregunLa com un mandaL dlrlglL al arlamenL de CaLalunya per Lal que
lnlcli el proces per Lal que CaLalunya esdevlngul un LsLaL lndependenL".

A favor de la resposLa negaLlva a aquesLa alLernaLlva es poden addulr dos argumenLs
de pes. Ln prlmer lloc, la regla general, relLerada pel 1rlbunal ConsLlLuclonal en
nombroses senLencles, malgraL que en un alLre conLexL, segons la qual cal pressuposar
sempre que l'acLuacl dels poders publlcs es produelx l es preLen produlr en el fuLur
dlns de la legallLaL vlgenL l, en consequencla, no cal afeglr en cadascuna de les seves
acLuaclons all que el 1rlbunal quallflca com clausules de salvaguarda" de les normes
consLlLuclonals l legals vlgenLs. Ln segon lloc, a favor d'aquesLa alLernaLlva mlllLa
Lambe la slmpllclLaL l claredaL de la pregunLa: no es barre[a l'ob[ecLe maLerlal de la
pregunLa -la quesLl de fons: l'ob[ecLlu que vol assollr la persona que voLa-, amb
l'lnsLrumenL o el procedlmenL formal a Lraves del qual caldrla fer efecLlu el resulLaL de
la pregunLa.

Ln efecLe, l'alLernaLlva d'lncorporar a la pregunLa clausules de salvaguarda de la
legallLaL o de formular-la com un mandaL dlrlglL al arlamenL de CaLalunya, lnLroduelx
lncerLesa en la pregunLa l confusl en els voLanLs l alx es alxl no solamenL pel feL
esmenLaL de barre[ar l'ob[ecLe prlmarl de la pregunLa amb el procedlmenL per



84

lmplemenLar-ne els resulLaLs, sln Lambe perque hl ha un lmporLanL grau d'lncerLesa
sobre els mlL[ans legals que caldra apllcar per donar compllmenL al mandaL -flns l LoL
en el cas de fer allusl a la reforma de la ConsLlLucl- per, sobreLoL, perque no delxa
clar que succelrla sl l'LsLaL s'oposes a fer les reformes legals o consLlLuclonals
necessarles per Lal que CaLalunya esdevlngul un LsLaL lndependenL, en el supslL que
aquesL slgul el resulLaL de la consulLa. Com a consequencla d'aquesLa lncerLesa l com a
mosLra de la confusl que aquesLes frmules poden crear en els elecLors basLl
assenyalar que es podrla donar el cas que persones favorables a que CaLalunya es
converLelxl en un LsLaL lndependenL voLessln en conLra d'aquesLa opcl per ser
conLrarles a lnLrodulr clausules de salvaguarda o mandaLs al arlamenL en esLlmar que
aquesLes frmules reconelxen a l'LsLaL una faculLaL de bloquelg a l'hora d'lmplemenLar
el resulLaL de la consulLa.

Alx no obsLanL, l'alLernaLlva d'lncorporar clausules de salvaguarda l, especlalmenL, la
formulacl de la pregunLa com un mandaL al arlamenL garanLelxen mlllor la
consLlLuclonallLaL de la pregunLa l delxen consLancla expllclLa, davanL dels cluLadans de
CaLalunya l de la comunlLaL lnLernaclonal, de la volunLaL de la CenerallLaL de reallLzar
aquesL proces, flns alla on slgul posslble, respecLanL la legallLaL vlgenL l cercanL l'acord
amb l'LsLaL. La Lranscendencla no solamenL [urldlca sln Lambe pollLlca d'aquesL feL no
es poL menysLenlr. Ls mes, lncloure clausules de salvaguarda o formular la pregunLa
com a mandaL conLrlbuelx a fer pales que sl l'LsLaL s'oposa a la celebracl de la
consulLa malgraL consLar en la pregunLa que la lmplemenLacl del seu resulLaL es
produlra per les vles legals, aquesL refus no es basa en moLlus [urldlcs, sln
essenclalmenL en moLlus pollLlcs: en la declsl d'lmpedlr la expressl lllure l
democraLlca de la volunLaL dels cluLadans l cluLadanes de CaLalunya.

Ln qualsevol cas, cal Lenlr presenL que, s'expllclLl o no a la pregunLa, la lmplemenLacl
dels resulLaLs s'haura de produlr, flns on slgul posslble, d'acord amb l'LsLaL l segulnL les
vles legals exlsLenLs. ue la maLelxa manera que, s'expllclLl o no a la pregunLa, un
hlpoLeLlc bloquelg per parL de l'LsLaL a la lmplemenLacl dels resulLaLs no equlvaldrla al



83

bloquelg deflnlLlu del proces l a la lnvalldacl dels resulLaLs de la consulLa: equlvaldrla
unlcamenL a la consLaLacl publlca l fefaenL que el proces no es poL concloure per les
vles legals l per LanL, com Lambe s'anallLzara en l'eplgraf 8 de l'lnforme, quedarlen
leglLlmamenL oberLes, des de la perspecLlva pollLlca, les vles alLernaLlves.

AquesLes conslderaclons, que podrlen proplclar l'adopcl d'alLernaLlves garanLlsLes"
de la consLlLuclonallLaL de la pregunLa, cobren Lranscendencla especlal a la llum d'una
dada que no es poL negllglr -anallLzada lo exteoso en l'lnforme abans esmenLaL de
l'lnsLlLuL d'LsLudls AuLonmlcs-: la senLencla 103/2008 del 1rlbunal ConsLlLuclonal
sobre el denomlnaL llo lbottetxe que de manera lndlrecLa basa la declaracl
d'lnconsLlLuclonallLaL de la consulLa, enLre d'alLres raons, en el feL que en la pregunLa
que es preLenla soLmeLre a consulLa no quedava clar que la lmplemenLacl del seu
resulLaL es produlrla a Lraves del procedlmenL de reforma de la ConsLlLucl.

Ln deflnlLlva, pel que fa a aquesLa Lercera varlable es poL concloure que les
alLernaLlves que oferelxen mes garanLles de vlablllLaL consLlLuclonal sn les que
lncorporen a la pregunLa clausules de salvaguarda de la legallLaL l, sobreLoL, les que es
formulen com a mandaLs dlrlglLs al arlamenL per lnlclar el proces per fer efecLlva la
lndependencla, en el cas que aquesL slgul el resulLaL de la consulLa, malgraL que
aquesLes opclons plaLegen mes serlosos problemes pel que fa a la claredaL de la
pregunLa l a la lmplemenLacl dels resulLaLs l poden lnLrodulr mes confusl en els
voLanLs.

Ln LoL cas, sl s'opLa per l'alLernaLlva d'lncloure una clausula de salvaguarda de la
consLlLuclonallLaL cal Lenlr presenL que la frmula que menys problemes podrla causar
es la de la clausula d'acord amb les vles legals perLlnenLs" -aquesLa clausula s'haurla
d'lncorporar en LoL cas separada de l'ob[ecLe de la pregunLa per una coma. llns l LoL en
aquesL cas, es podrla enLendre que aquesLa clausula podrla generar confusl enLre
l'ob[ecLe prlmarl de la pregunLa (la volunLaL o no que CaLalunya esdevlngul un LsLaL
d'lndependenL) l el procedlmenL per lmplemenLar-ne els resulLaLs. er alx, una



86

solucl que preservarla l'expllclLacl de la volunLaL de la CenerallLaL d'uLlllLzar les vles
legals exlsLenLs passarla per lncloure aquella clausula, no en la pregunLa prplamenL
dlLa, sln en un preambul. Ln aquesLa formulacl, la pregunLa Llndrla la seguenL
esLrucLura: Ln el marc dels procedlmenLs legals exlsLenLs, la CenerallLaL de CaLalunya
convoca als cluLadans l cluLadanes de CaLalunya a voLar la seguenL pregunLa: ..."

6.1.4 Concluslons

ues de la perspecLlva de la claredaL l de la faclllLaL per lmplemenLar els resulLaLs la
frmula mes aproplada es la de la pregunLa dlrecLa sobre el voL favorable o no que
CaLalunya esdevlngul un LsLaL lndependenL.

Sl el Covern o el arlamenL, ponderanL alLres elemenLs, decldlssln emprar una
pregunLa mulLlple, la frmula mes adequada, enLre les alLernaLlves posslbles, es
aquella que permeL oferlr als cluLadans Lrlar dlverses opclons l alhora generar una
opcl guanyadora, com s'anallLza deLlngudamenL en el cos de l'lnforme.

Ln relacl a la necesslLaL d'lncorporar clausules de salvaguarda de la consLlLuclonallLaL
o mandaLs dlrlglLs al arlamenL amb aquesLa flnallLaL, cal Lenlr presenL que aquesLa
lncorporacl no es esLrlcLamenL necessarla des de la perspecLlva [urldlca l poL suposar
una perdua de claredaL, LanmaLelx, les clrcumsLancles presenLs poden aconsellar que
la pregunLa es formull de la manera que mes garanLelxl la seva consLlLuclonallLaL. Ln
aquesL cas, la frmula que menys problemes podrla causar es de la clausula d'acord
amb les vles legals perLlnenLs" formulada en un preambul.



87


6.2. La data

6.2.1 LlemenLs a ponderar a l'hora de flxar la daLa

A l'hora de prendre la declsl pollLlca de flxar la daLa de la consulLa cal Lenlr presenLs
quaLre elemenLs fonamenLals. rlmer, l'exlsLencla de perlodes Lemporals en els quals
la celebracl de referendums esLa legalmenL veLada, alxl com la convenlencla d'evlLar
la convocaLrla en dles felners, segon, la neuLrallLaL pollLlca de la daLa escolllda, que
exlgelx la comunlLaL lnLernaclonal, Lercer, la necesslLaL de no reLardar la consulLa mes
enlla del necessarl l donar compllmenL a la regla general conLlnguda en l'acord dels dos
parLlLs ma[orlLarls al arlamenL de convocar la consulLa abans de flnals de l'any 2014 -
llevaL la concurrencla de clrcumsLancles excepclonals apreclada de comu acord-, l,
flnalmenL, la necesslLaL de dlsposar del Lemps suflclenL per fer fronL amb garanLles als
problemes organlLzaLlus derlvaLs de la consulLa l per a la preparacl curosa de les
campanyes elecLorals de les lnsLlLuclons promoLores l dels alLres sub[ecLes leglLlmaLs.
A aquesLs quaLre elemenLs generlcs cal afeglr en el cas aqul anallLzaL un darrer
condlclonamenL con[unLural per que poL ser rellevanL: el feL que el 18 de seLembre
del 2014 se celebra a Lsccla el referendum d'lndependencla els resulLaLs del qual
podrlen Lenlr, duranL un perlode de Lemps, una lncldencla en la parLlclpacl l el senLlL
del voL dels cluLadans l cluLadanes de CaLalunya.

Abans, per, d'enLrar a anallLzar aquesLs quaLre elemenLs, cal recordar que, com s'ha
exposaL en referencla a la pregunLa, el grau de proLagonlsme de la CenerallLaL en la
flxacl de la daLa depen de la vla legal emprada per a reallLzar la consulLa: sl la vla fos
la de l'arL. 92 CL, la deLermlnacl de la daLa correspondrla a l'LsLaL, malgraL que en el
decreL de convocaLrla podrla preveure mecanlsmes de parLlclpacl de la CenerallLaL.
Sl s'empres la vla de la delegacl o Lransferencla de l'arL. 130.2 CL, en la llel organlca
de delegacl l'LsLaL podrla cercar frmules comparLldes per flxar la daLa. Ln els
supslLs de les llels caLalanes" de consulLes referendarles l no referendarles la declsl



88

correspondrla a la CenerallLaL -malgraL que en el prlmer cas caldrla l'auLorlLzacl de
l'LsLaL-.

Ln relacl als perlodes Lemporals en els quals legalmenL no es permes convocar un
referendum, cal recordar, en prlmer lloc, l'arL. 4.2 de la Llel organlca de regulacl de
les modallLaLs de referendum (LC8M8) que preveu que no es poden celebrar en el
perlode compres enLre els 90 dles anLerlors l els 90 posLerlors a la reallLzacl
d'elecclons parlamenLarles" o locals generals o quan esLlgul convocaL un alLre
referendum. Ln el conLexL d'aquesL precepLe la referencla a les elecclons
parlamenLarles" semblarla que lnclou les elecclons a les CorLs Cenerals l al arlamenL
europeu.

La Llel caLalana 4/2010 en el seu arL. 44.4 Lambe fa esmenL del perlode Lemporal
esmenLaL per l'apllca unlcamenL a les elecclons al arlamenL de CaLalunya l al Congres
dels ulpuLaLs. Ls posslble que la manca de referencla a les elecclons europees es degul
a que aquesLa llel -que, com sabem, esLa recorreguda davanL de 1rlbunal
ConsLlLuclonal- conslderl que la manca de referencla expllclLa a les elecclons europees
permeL una lnLerpreLacl resLrlcLlva de l'arL. 4.2 de la LC8M8 o be que esLlml que la
reserva de llel organlca no abasLa aquesLa quesLl. Ln qualsevol cas, sense enLrar en
aquesL debaL [urldlc, als efecLes pracLlcs, cal reconelxer que es lmprobable que l'LsLaL,
que es qul ha d'auLorlLzar el referendum de la llel 4/2010, permeLl que la seva
celebracl colncldelxl amb unes elecclons europees.

llnalmenL, la proposlcl de llel de consulLes no referendarles d'amblL auLonmlc no
preveu cap llmlL Lemporal a l'esLll del conLlnguL en la LC8M8, no ho fa posslblemenL
perque consldera que es LracLa d'una llmlLacl que afecLa els referendums per no a
les consulLes no referendarles.




89

Ln deflnlLlva, pel que fa a les Lres vles referendarles", a la pracLlca els perlodes
lllures" dels llmlLs derlvaLs de la convocaLrla d'elecclons europees, espanyoles o
locals sn:

1)ues Je lo Joto Jovol flos ol 22 Je febtet Je 2014, aLes que el perlode enLre el
23 de febrer l el 23 d'agosL serla lnhabll aLesa la celebracl d'elecclons al
arlamenL Luropeu el proper 23 de malg de 2014.
2)ues Jel 24 Joqost Je 2014 flos ol 21 Je febtet Je 2015, aLes que el perlode
enLre el 22 de febrer l el 22 d'agosL de 2013 es lnhabll aLesa la celebracl
d'elecclons munlclpals el proper 24 de malg de 2013.
J)A pottlt Jel 14 Je febtet Je 2016, en el supslL que el perlode enLre el 17
d'agosL de 2013 l el 10 de febrer de 2016 serla lnhabll en el cas que les
elecclons a les CorLs Cenerals se celebressln com a molL Lard el 13 de
novembre de 2013.

A banda d'aquesLs perlodes, com queda dlL, a l'hora de deLermlnar la daLa de la
consulLa cal Lenlr presenLs els problemes econmlco-laborals que poL planLe[ar la
celebracl de la consulLa els dles felners.

La neuLrallLaL de les auLorlLaLs que convoquen un referendum o una consulLa, que sol
esser exlglda per la comunlLaL lnLernaclonal, Lambe afecLa a la declsl sobre la daLa de
la consulLa. Alxl es recull, per exemple, en les recomanaclons o lndlcaclons formulades
per la Comlssl de venecla
33
. LnLre aquesLes recomanaclons hl ha la de no fer colncldlr
la consulLa amb un dla que Llngul un forL componenL slmbllco-pollLlc [a que podrla
lnflulr LanL en la parLlclpacl com en el senLlL del voL. La CenerallLaL haura de valorar
com afecLa aquesLa recomanacl a la posslblllLaL, sovlnL esmenLada per dlversos acLors
pollLlcs, de fer colncldlr la consulLa amb un 11 de seLembre, ulada naclonal de
CaLalunya.

33
Luropean Commlsslon for uemocracy 1hroughL Law (venlce Commlsslon) Code of Cood racLlce on
8eferendums" (2006).



90


Lls problemes organlLzaLlus l loglsLlcs per a poder reallLzar la consulLa, que anallLzarem
mes endavanL, sn un condlclonanL facLlc poders a l'hora de deLermlnar la daLa,
especlalmenL sl aquesLa celebracl no compLa amb la collaboracl de l'LsLaL. no es
poL oblldar que, depenenL de la vla escolllda per a reallLzar la consulLa, caldra
consLlLulr organlsmes oJ boc l dlsposar de mlL[ans maLerlals dels quals avul no dlsposa
la CenerallLaL. Ll maLelx es poL dlr en relacl a la necesslLaL de reallLzar les campanyes
elecLorals amb l'eflcacla l el rlgor que exlgelx una consulLa Lan LranscendenL com la que
es ob[ecLe de la nosLra anallsl.

1anmaLelx, com a conLrapunL del que s'acaba de dlr, cal Lenlr presenL la convenlencla
de no endarrerlr en exces la convocaLrla de la consulLa per la prlmera de les vles
escollldes aLes, enLre alLres raons, la posslblllLaL [a anallLzada d'lnLenLar apllcar alLres
camlns legals que en hlpLesl podrlen obrlr l'apllcacl de vles alLernaLlves com la
celebracl d'elecclons pleblsclLarles a les quals farem referencla a l'eplgraf 8 d'aquesL
lnforme.

A parLlr d'aquesLs crlLerls l del derlvaL de la celebracl del referendum escoces el 18 de
seLembre de 2014, correspon a la CenerallLaL flxar o parLlclpar o lnflulr en la seva
flxacl de la daLa per a la celebracl de la consulLa.

6.2.2 Apllcacl dels crlLerls anallLzaLs al cas de la consulLa

ues de la perspecLlva de la relacl enLre la maxlma rapldesa l la vlablllLaL facLlca, el
perlode mes ldonl per celebrar la consulLa s'lnlcla a parLlr del comenamenL del segon
semesLre de l'any 2014.

1anmaLelx, des de la perspecLlva de l'exclusl dels perlodes elecLorals, les exlgencles
de neuLrallLaL, els problemes derlvaLs dels dles felners l els hlpoLeLlcs efecLes dels
resulLaLs del referendum escoces, cal Lenlr presenL que dlns d'aquesL perlode lnlclal cal



91

excloure el lapse de Lemps que va des del prlnclpl de semesLre -l'1 de [uny- flns el 23
d'agosL, aLes que es LracLa d'un perlode afecLaL per la reallLzacl de les elecclons
europees. AquesL llmlL podrla no apllcar-se a les consulLes no referendarles -l, molL
mes lmprobablemenL a la pracLlca, a les referendarles de la llel 4/2010-. uel perlode
que va des del 24 d'agosL flns al flnal del semesLre, en prlnclpl caldrla excloure l'11 de
seLembre, pels problemes de neuLrallLaL esmenLaLs. A mes, els posslbles efecLes sobre
l'elecLoraL caLala derlvaLs del referendum escoces fan poc aconsellable la celebracl de
la consulLa a parLlr del dla 19 de seLembre l flns al momenL en el qual es pugul
conslderar que aquesLs efecLes s'han esvaiL, feL que posslblemenL es podrla anar
produlnL a flnals del semesLre o a prlnclpls de l'any 2013.

Ln el supslL que la vla escolllda per reallLzar la consulLa slgul la de les consulLes no
referendarles, el perlode proplcl anlrla de l'1 de [uny de 2014 flns el 18 de seLembre,
amb les excluslons esmenLades de l'11 de seLembre l els dles felners l amb la
posslblllLaL de reoberLura al mes de desembre.


6.3 L| cens. rob|emes |og|st|cs re|ac|onats amb |a rea||tzac| de |a consu|ta

Conelxer qul poL l qul no poL emeLre el voL en un proces elecLoral esdeve un elemenL
clau que cal dellmlLar de manera dlafana. Ln el cas caLala que ens ocupa hem de
conslderar les varlanLs del cens d'acord amb les hlpoLeLlques caracLerlsLlques del fuLur
referendum, consulLa o proces elecLoral.

Pl ha quaLre escenarls on la problemaLlca poLenclal es galrebe lnexlsLenL. Alxl LanL en
el cas de la celebracl d'unes elecclons de caracLer pleblscltotl com en el cas que el
proces es convoqul a parLlr del que s'esLablelx en la Llel 4/2010, de consulLes populars
per vla de referendum, o a l'empara dels arLs. 92 o 130.2 de la CL, aLesa la necessarla
auLorlLzacl, convocaLrla o delegacl del referendum per parL de l'execuLlu espanyol,
la problemaLlca vlnculada al cens -l a la resLa d'elemenLs de la loglsLlca elecLoral- es



92

pracLlcamenL lnexlsLenL. La reallLzacl del referendum de manera legal (amb la
perLlnenL auLorlLzacl) suposarla que la Oflcloo Jel ceoso lectotol LrameLrla a l'Area
de rocessos LlecLorals l ConsulLes opulars de la Consellerla de Covernacl l 8elaclons
lnsLlLuclonals (ALC) o a la fuLura SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya (SLC) la versl
acLuallLzada del cens elecLoral d'acord amb el que s'esLablelx a l'arLlcle 4 de
l'esmenLada Llel en referencla al cos elecLoral, que esLarla formaL per les petsooes
poe teoeo Jtet Je vot eo les eleccloos ol lotlomeot Je cotolooyo" aLes l'amblL de la
consulLa per vla de referendum.

Alxl, la 1aula 6 ens mosLra les dades relaLlves al cens elecLoral de les passades
elecclons caLalanes del 23 de novembre de 2012, base sobre la qual reallLzar les
pro[ecclons sobre el LoLal d'elecLors de la ConsulLa.

1aula 6.- Cens elecLoral de les elecclons caLalanes de 23 de novembre de 2012
L|ecc|ons
ar|ament
2012
L|ectors res|dents a
Cata|unya
L|ectors res|dents a
|'estranger
1C1AL
8arce|ona 3.921.333 120.439 4.041.812
G|rona 490.291 11.791 302.082
L|e|da 300.328 12.649 313.177
1arragona 343.080 11.618 336.698
1C1AL 3.237.232 136.317 3.413.769
lonL: Oflcloo Jel ceoso lectotol - lostltoto Nocloool Je stoJlstlco

L'escenarl crelx en complexlLaL en el cas que la consulLa s'hagues de convocar d'acord
amb la prevlsl leglslaLlva de la fuLura llel de consulLes no referendarles, en LramlLacl
acLualmenL al arlamenL de CaLalunya. Ln aquesL cas l'arL. 3 deflnelx les persones
leglLlmades per a voLar: les petsooes poe oo estoo ptlvoJes Jels Jtets polltlcs, ms
qtoos Je setze ooys, l poe teoeo lo cooJlcl polltlco Je cotoloos, JocotJ omb lstotot



93

Jootooomlo Je cotolooyo, o so clotoJoos o clotoJooes Jels estots membtes Je lo
uol otopeo olttes poe lstot espooyol o clotoJoos o clotoJooes JlsloJlo,
llecbteostelo, Notoeqo o 5otsso, l estoo JeqoJomeot losctltes com o JomlcllloJes eo el
poJt Jolqoo moolclpl Je cotolooyo". Ls a dlr, a banda de la modlflcacl rellevanL de
l'edaL mlnlma per a l'exerclcl del sufragl, aquesLa proposLa elxampla Lambe el cos
elecLoral LoL lncorporanL els resldenLs naclonals dels paisos de la unl Luropea alxl
com els naclonals d'lslandla, LlechLensLeln, noruega l Suissa
34
.

Com es poL comprovar, el cos elecLoral prevlsL en l'acLual redacLaL de la proposlcl de
llel de consulLes no referendarles es molL semblanL al de les elecclons locals
33
o
europees
36
-llevaL de la lncorporacl dels ma[ors de 16 anys- l dlvergelx, per LanL, del
cos elecLoral de les elecclons al arlamenL de CaLalunya. ue feL, s'lnsplra en la
regulacl de la Llel caLalana 1/2006, de la lnlclaLlva leglslaLlva popular (lL). uoncs be,
malgraL que la lncorporacl de cluLadans d'alLres esLaLs resldenLs a CaLalunya poL
conLrlbulr a dlferenclar el cos elecLoral de les consulLes no referendarles l el dels
referendums, el feL cerL es que l'ob[ecLe de la consulLa sobre el fuLur pollLlc de
CaLalunya no Le a veure amb l'ob[ecLe d'unes elecclons munlclpals o europees sln
amb unes elecclons generals, en aquesL cas d'amblL auLonmlc, o amb referendums

34
val a dlr que l'esmenLada llel en LramlLacl no fa cap Llpus de mencl als caLalans lnscrlLs en el CL8A
(ceoso Je spooles keslJeotes Aoseotes) alxl com sembla desprendre's de la redaccl de l'esmenLaL
arLlcle 3 que Lampoc els caLalans que resldelxen a la resLa del LerrlLorl espanyol no podrlen emeLre el
seu voL en una consulLa convocada d'acord amb aquesL marc legal. val a dlr Lambe que la llel no fa
referencla a la gesLl del voL per correu, essenL alxl un elemenL alLamenL problemaLlc l que, en LoL cas,
podrla en ambds casos [usLlflcar l'opcl pel voL elecLrnlc remoL, al que farem referencla
lmmedlaLamenL, alxl com per la creacl d'un reglsLre oJ-boc per aquesLs elecLors. AquesLa slLuacl [a
s'ha posaL Lambe de manlfesL per parL dels maLelxos caLalans resldenLs a l'exLerlor, que mlL[ananL la
lederacl lnLernaclonal d'LnLlLaLs CaLalanes (llLC), van adrear una carLa als dlpuLaLs del arlamenL de
CaLalunya on proposaven esmenes al redacLaL de l'esmenLada llel per Lal d'lncloure'ls en la redaccl de
l'arL. 3 alxl com afeglr un nou aparLaL a l'arL. 14 per Lal de reforar procedlmenLalmenL la seva
parLlclpacl en les consulLes ob[ecLe de la llel.
33
MalgraL que, a dlferencla de les elecclons locals, en la proposlcl no s'lnclouen els cluLadans de paisos
que Lenen clausules de reclproclLaL amb l'LsLaL espanyol (Lquador, nova Zelanda, Colmbla, xlle, eru,
aragual, 8ollvla l Cabo verde) l en canvl lnclou els esLaLs slgnaLarls de l'Acord de Schengen que no
Lenen acords de reclproclLaL amb l'LsLaL espanyol (lslandla, LlechLensLeln l Suissa).
36
Lls crldaLs a voLar segons la proposlcl dlferelxen de les elecclons europees en lncloure lslandla,
LlechLensLeln, Suissa l noruega.



94

d'aprovacl o de reforma de consLlLuclons l esLaLuLs d'auLonomla. uoncs be, en
aquesLs supslLs la Lradlcl consLlLuclonal encara no modlflcada es la de reconelxer el
dreL de voL nomes als cluLadans naclonals l no als esLrangers. Ls slmpLomaLlc respecLe
a alx que l'arLlcle 13.2 CL reconegul el dreL de voL als esLrangers nomes per a les
elecclons munlclpals l el dreL de la uL esLablelxl el dreL de voL dels cluLadans de la uL
en el cas de les elecclons munlclpals l les europees. Ln ambdues normaLlves res no es
dlu de les elecclons generals, esLaLals o reglonals, nl Lampoc dels referendums.
L'asslmllacl amb la regulacl de la lL no sembla, doncs, perLlnenL aLesa la dlferenL
naLuralesa d'una lL l d'una consulLa referendarla sobre la lndependencla.

1aula 7.- LsLlmacl de nous elecLors en una consulLa no referendarla d'acord amb
l'ampllacl de la fran[a d'edaL
adr cont|nu
a 1]1]12
C|utadans entre 13 | 17
anys
"Lspanyo|s" Lstrangers
8arce|ona 243.469 206.966 38.303
G|rona 36.333 27.431 8.902
L|e|da 19.390 13.333 4.037
1arragona 38.117 29.799 8.318
1C1AL 339.S29 279.769 S9.760
lonLs: lostltoto Nocloool Je stoJlstlco-SllS (SlsLema lnLegraL d'lnformacl de SaluL),
CaLSaluL, a 31/12/2012

el que fa a la prlmera varlable (elecLors a parLlr dels 16 anys), a parLlr de les dades del
padr conLlnu del lostltoto Nocloool Je stoJlstlco (lnL), la Laula 7 ens lnforma de
l'exlsLencla al prlnclpaL de galrebe 340 mll persones que a daLa d'1 de gener de 2012
Lenlen enLre 13 l 17 anys
37
. Alx suposa haver d'afeglr al cens elecLoral de referencla
aproxlmadamenL 180 mll cluLadans, alxl com un percenLaLge no deLermlnaL dels prop

37
S'ha reallLzaL la consulLa del padr conLlnu flxanL com a edaL de referencla els cluLadans d'enLre 13 l
17 anys, aLes que els prlmers Llndran 16 anys en l'escenarl hlpoLeLlc de la consulLa duranL l'any 2014.



93

de 60 mll esLrangers empadronaLs a CaLalunya. Ln aquesL punL l'esLlmacl del LoLal del
cens elecLoral se slLua en valors propers als 6 mlllons d'elecLors (3.973.000).

Sl es manLlngues el redacLaL acLual de la proposlcl de llel, a aquesLs elecLors nous"
per ra de la seva edaL caldrla afeglr Lambe els cluLadans europeus alxl com els
naclonals d'lslandla, LlechLensLeln, noruega l Suissa. una aproxlmacl al nombre de
poLenclals voLanLs resldenLs a CaLalunya (1aula 8, elaborada a parLlr de dades de l'any
2011) ens mosLra que caldrla lncorporar prop de 290 mll elecLors nous, slLuanL-nos alxl
per sobre dels sls mlllons (6.263.000). Ln desLaquen, per volum de resldenLs, els
naclonals romanesos, lLallans, francesos, porLuguesos, polonesos l alemanys.

Sl aquesLes esLlmaclons sn correcLes, un escenarl de consulLa no referendarla o un
escenarl d'elecclons pleblsclLarles on el govern de l'esLaL no accedls a faclllLar la versl
acLuallLzada del cens elecLoral provocarla la necesslLaL urgenL que l'ALC o la SLC
haguessln d'acLuallLzar les dades mes recenLs de que es dlsposa l que sn les [a
esmenLades de les passades elecclons caLalanes. er Lal de fer posslble aquesLa
acLuallLzacl -en un enLorn de manca de collaboracl, recordem-ho- caldrla dlsposar
del suporL dels Lecnlcs de l'lnsLlLuL d'LsLadlsLlca de CaLalunya (luLSCA1) l la
collaboracl dels A[unLamenLs.

1aula 8.- LsLlmacl de nous elecLors en una consulLa no referendarla d'acord amb
l'ampllacl del cos elecLoral als cluLadans europeus ma[ors de 16 anys
Grups d'edat 1S a 29 30 a 44 4S a 64 6S | ms tota|
A|emanya 3.139 6.870 3.649 3.133 20.330
ustr|a 337 606 347 100 1.467
8|g|ca 681 1.366 1.312 862 4.730
8u|gr|a 2.772 4.916 2.889 183 12.009
D|namarca 223 428 230 136 1.133
Ls|ovqu|a 321 1.023 213 16 1.897



96

I|n|nd|a 227 311 143 33 760
Irana 3.960 11.237 6.643 3.322 29.993
Grc|a 304 336 139 32 1.087
nongr|a 360 649 136 13 1.271
Ir|anda 311 813 404 67 1.748
It||a 10.490 21.134 8.497 2.373 46.900
Letn|a 193 234 86 7 614
L|tun|a 773 931 379 27 2.412
asos 8a|xos 1.228 3.039 2.677 969 8.732
o|n|a 3.730 3.026 2.212 89 12.424
ortuga| 3.743 3.803 2.962 366 14.170
kegne Un|t 2.632 6.038 6.133 2.343 18.911
kepb||ca 1xeca 333 983 178 18 1.814
koman|a 30.048 39.713 13.430 633 98.439
Suc|a 1.113 969 434 131 2.821
kesta de pasos
UL
216 331 88 37 731
Noruega 148 216 121 43 370
Sussa 344 608 773 1.023 2.836
1ota|s 70.032 114.064 36.139 16.024 287.841
lonL: lobotocl ptplo o pottlt Je JoJes Je llu5cA1 pet o looy 2011.

AquesLa Lasca d'acLuallLzacl haurla de permeLre no nomes d'acLuallLzar els valors
globals del cens elecLoral de novembre de 2012 sln molL especlalmenL esser capaos
-amb la collaboracl del personal de l' ALC l/o la fuLura SLC- de reallLzar la correcLa
asslgnacl d'aquesLs nous elecLors a les secclons censals corresponenLs. er alLra
banda, podrla valorar-se com a perLlnenL l'esLabllmenL d'un reglsLre elecLoral volunLarl
adreaL als caLalans que resldelxen a l'esLranger. AquesL reglsLre haurla de permeLre
correglr les mancances deLecLades en l'acLual reglsLre esLaLal del cens CL8A.



97


S'ha d'assenyalar que, a banda de la dlflculLaL que suposa haver d'acLuallLzar el cens
elecLoral en l'escenarl de manca de collaboracl per parL de l'execuLlu espanyol, s'hl
ha d'afeglr les dlflculLaLs de Llpus loglsLlc vlnculades a la reallLzacl del proces
elecLoral. Ls a dlr, s'ha consLaLaL amb l'acLual responsable de l'ALC que nomes es
dlsposa d'unes 300 urnes elecLorals, desLlnades a presLec a assoclaclons, collecLlus
professlonals, parLlLs pollLlcs... aLes que LoL el con[unL d'elemenLs de loglsLlca elecLoral
(urnes, cablnes de voLacl, panells de senyallLzacl dels collegls elecLorals, eLc...) sn
propleLaL de l'execuLlu cenLral l es Lroben en dlpslL als dlferenLs a[unLamenLs
caLalans. Ln un escenarl de no suporL de la consulLa cal conslderar que alguns
a[unLamenLs -l personal d'aquesLs- serlen reLlcenLs a oferlr qualsevulla cooperacl per
a l'esLabllmenL dels collegls elecLorals, sla hablllLanL els espals hablLuals de voLacl o
sla posanL a dlsposlcl de l'auLorlLaL elecLoral caLalana les urnes l alLres elemenLs
loglsLlcs. Ls, per LanL, urgenL que, en prevlsl d'un escenarl com el descrlL,
l'admlnlsLracl caLalana comencl a dlssenyar un programa d'abasLamenL de maLerlal
elecLoral, prenenL com a referencla les necesslLaLs loglsLlques hablLuals en consulLes
locals o auLonmlques.

er alLra banda, cal no oblldar que mes de 130 mll caLalans es Lroben resldlnL a
l'esLranger l per als quals la manca de collaboracl per parL de les auLorlLaLs
espanyoles els suposarla pracLlcamenL veure negaL el seu dreL de voL. no nomes per la
nulla cooperacl de les legaclons dlplomaLlques espanyoles al mn -Lal l com en bona
mesura es va conflrmar a les passades elecclons de novembre de 2012- sln Lambe pel
posslble bolcoL que podrla reallLzar-se mlL[ananL la negaLlva de cotteos a presLar els
seus servels. renenL, doncs, en conslderacl LanL les dlflculLaLs derlvades del servel
exLerlor espanyol, com de la poLenclal acLlLud hosLll per parL de cotteos alxl com
Lambe una prevlslble manca de collaboracl per parL d'alguns a[unLamenLs caLalans,
pren fora la proposLa d'lncorporar Lambe un slsLema de voLacl elecLrnlca remoLa.




98

Ll canal de voLacl posLal Lradlclonal s'ha demosLraL poc eflca per a canallLzar les
demandes parLlclpaLlves dels caLalans resldenLs a l'esLranger. Les soluclons
Lecnolglques acLuals per reallLzar el voL elecLrnlc remoL -en que una companyla
caLalana es capdavanLera mundlal- sn LanL o mes segures que l'us dels procedlmenLs
posLals Lradlclonals. ue feL, en un enLorn no conLrolaL com es el propl del voL remoL -
slgul posLal o elecLrnlc- l'elecLor en bona mesura reallLza un acLe de fe en la lnLegrlLaL
del proces elecLoral l dels mecanlsmes de salvaguarda. Ln LoL cas es podrla sosLenlr
que les soluclons Lecnolglques exlsLenLs garanLelxen una cerLa audlLorla lndlvldual del
voL emes que no garanLelx el voL posLal. 1anmaLelx, a l'hora d'adopLar una declsl al
respecLe caldra Lenlr en compLe posslbles crlLlques de manca de segureLaL d'un voL
remoL elecLrnlc -fonamenLades o no- que podrla conLamlnar la valoracl de LoLa la
voLacl.


6.4 L| qurum | |es ma[or|es

6.4.1 lanLe[amenL de la quesLl

una de les quesLlons que es planLe[a en relacl a una consulLa que poL alLerar de
manera subsLanLlva l'stoto poo es la de la ma[orla necessarla per conslderar que
Lrlomfa l'opcl presenLada.

Cal dlr d'enLrada que aquesLa evenLual exlgencla d'una ma[orla especlal es planLe[a
nomes respecLe de l'opcl que alLera lstoto poo (en general, l'opcl pel sl"), amb la
qual cosa es produelx una cerLa aslmeLrla enLre les alLernaLlves en [oc. odrla donar-se
en efecLe la paradoxa que Lrlomfes l'opcl pel canvl, per no amb la ma[orla suflclenL
preesLablerLa per conslderar que [urldlcamenL ha resulLaL vencedora, l per LanL
s'acabarla lmposanL l'opcl conservadora malgraL haver obLlnguL menys voLs.




99

Ln ocaslons, en efecLe, es demana la concurrencla de requlslLs addlclonals per
conslderar que Lrlomfa, en Lermes [urldlcs, l'opcl que es proposa (el sl"), en forma
de ma[orles reforades l/o de parLlclpacl (que de feL, sn ma[orles respecLe del cens
elecLoral), aLesa la Lranscendencla de la declsl que s'adopLa, perque suposa una
alLeracl subsLanclal de lstoto poo, dlflcllmenL reverslble. Ln aquesL senLlL, l'exlgencla
de ma[orles reforades, LanL sobre els voLs emesos como sobre el cens, esLarla en
correspondencla amb les exlgencles de ma[orles parlamenLarles Lambe reforades per
adopLar deLermlnaLs acLes d'especlal rellevancla consLlLuclonal (reforma de la
ConsLlLucl) o flns l LoL legal l pollLlca (com les llels organlques o la mocl de censura,
respecLlvamenL, enLre d'alLres, en l'ordenamenL espanyol). S'ha d'lndlcar Lambe, per,
que aquesLs requlslLs de ma[orles reforades Lenen caracLer excepclonal. Ln un
slsLema democraLlc, la regla general de declsl es la ma[orla slmple.

no hl ha dubLe que quan mes gran slgul la ma[orla a favor d'una opcl, mes leglLlmlLaL
ll proporclona. er l'exlgencla de requlslLs especlals de ma[orla en una consulLa
popular (LanL sobre els voLs emesos com sobre el cens) presenLa alguns problemes des
del punL de vlsLa democraLlc, perque poL donar lloc que s'lmposl l'opcl mlnorlLarla
sobre la ma[orlLarla. Ll que en el pla parlamenLarl poL resulLar [usLlflcaL, encara que
excepclonalmenL (especlal consens per prendre deLermlnades declslons) resulLa de
mes dlflcll [usLlflcacl quan qul s'ha d'expressar es dlrecLamenL la poblacl, que no es
crldada per elaborar una proposLa o una declsl, sln que normalmenL es pronunclara
sobre una alLernaLlva dual (sl/no) sobre una proposLa predeLermlnada.

Alx fa que, en general, la regla en les consulLes populars slgul la de la ma[orla slmple
dels voLs emesos. Alxl es Lambe en el cas espanyol, on nomes en el referendum
d'lnlclaLlva auLonmlca s'esLablelx una regla excepclonal de ma[orla absoluLa sobre els
elecLors de la provlncla (arL. 8.2 LCuM8), regla per que va provocar problemes en la
prlmera apllcacl que va Lenlr l que va ser modlflcada per a[usLar-la al resulLaL que



100

s'havla produiL a la reallLaL
38
. Ln efecLe, LoLs els alLres referendums que preveu
l'ordenamenL espanyol seguelxen la regla de la ma[orla slmple (ma[orla de voLs
favorables sobre els desfavorables a la proposLa presenLada, sense requlslLs de
parLlclpacl). Alxl, els referendums de reforma consLlLuclonal, els referendums
d'aprovacl l de modlflcacl d'esLaLuLs d'auLonomla l el referendum consulLlu de l'arL.
92 CL. S'ha de noLar que en els dos prlmers casos es LracLa de declslons de
Lranscendencla consLlLuclonal, l en el Lercer, de declslons d'especlal Lranscendencla
pollLlca. 1ampoc el referendum d'aprovacl de la ConsLlLucl espanyola de 1978
(celebraL d'acord amb la Llel 1/1977, de 4 de gener, per la reforma pollLlca, arL. 3.3) va
esLar soLmes a l'exlgencla de cap ma[orla o qurum de parLlclpacl especlals.

Ln el panorama comparaL, l especlflcamenL en l'amblL dels referendums de secessl, hl
ha alguns casos en que s'exlgelx una ma[orla especlal. Alxl, en el referendum de
MonLenegro de 2006, la unl Luropea va demanar un 30 de parLlclpacl l un 33
de voLs favorables per reconelxer la lndependencla de MonLenegro. AquesLa poslcl
de la uL, que va ser accepLada per les parLs lmpllcades, s'expllca per les condlclons
parLlculars del cas de la lederacl de Serbla l MonLenegro, en el conLexL del confllcLe
dels 8alcans.

Ll cas del Canada resulLa mes complex l es un bon exemple de com aquesLa quesLl
poL esdevenlr enormemenL problemaLlca. llns al 1998 la ma[orla exlglda a l'opcl
guanyadora era la ma[orla slmple. Ll ulcLamen del 1rlbunal Suprem del Canada sobre
la secessl del Cuebec (1998) va esLabllr, en efecLe, que en cas d'una ma[orla clara
respecLe d'una pregunLa clara sobre la secessl d'una provlncla, la lederacl haurla de
negoclar amb aquesLa. La Llel (federal) de la claredaL (2000) va recolllr l'exlgencla
d'aquesLa ma[orla clara", per no va deflnlr-la en Lermes concreLs, sln que va

38
8egla que, no obsLanL, es va modlflcar al cap de pocs mesos de ser aprovada la LCuM8 per resoldre el
cas d'Almerla en el referendum d'lnlclaLlva auLonmlca d'Andalusla, de manera que s'enLenla raLlflcada
la lnlclaLlva sl s'havla obLlnguL la ma[orla absoluLa de voLs l la ma[orla absoluLa del cens en LoL el
LerrlLorl, com era, efecLlvamenL, el cas que s'havla produiL a Andalusla.




101

remeLre a la Cambra dels Comuns la declsl per apreclar sl es donava. AquesLa faculLaL
aLorgada al arlamenL federal no va ser per reconeguda pel Cuebec, que en la seva
prpla llel de claredaL va dlsposar que Aocoo ootte potlemeot oo qoovetoemeot oe
peot tJolte les poovolts, l'oototlt, lo soovetoloet et lo lqltlmlt Je l'Assemble
ootlooole ol coottoloJte lo voloot Jmoctotlpoe Jo people pobcols Jlsposet lol-
mme Je soo oveolt (arL. 13). Ln cas de fuLurs referendums, el confllcLe esLa servlL.

Cal desLacar que en el cas del referendum d'Lsccla a celebrar l'any 2014, nl la
leglslacl brlLanlca sobre parLlLs, elecclons l referendums que s'apllcara com a marc
legal general nl el pro[ecLe de llel del referendum que s'esLa LramlLanL al arlamenL
escoces (pro[ecLe de 21 de mar de 2013) no preveuen cap ma[orla nl qurum
especlals.

6.4.2 Concluslons

ue les conslderaclons anLerlors es despren la conclusl que la regla de ma[orla
normalmenL apllcable a les consulLes populars es la de la ma[orla slmple dels voLs
emesos, que aquesLa regla es correspon amb les exlgencles del prlnclpl democraLlc l
que l'esLabllmenL de ma[orles especlals o reforades suposa una excepcl noLable l, a
mes, poL derlvar en slLuaclons complexes l problemaLlques, de compaLlblllLaL dlflcll
amb el prlnclpl democraLlc.

er aquesLs moLlus, resulLa recomanable que la regla que s'esLablelxl per la consulLa a
CaLalunya slgul la de la ma[orla slmple dels voLs emesos.

no obsLanL alx, l pel cas que es vulgul assegurar especlalmenL la leglLlmlLaL pollLlca
del resulLaL, es podrla conslderar exlglr un qurum de parLlclpacl. Ll lllndar d'aquesL
qurum haurla de deLermlnar-se, en el seu cas, a parLlr d'una valoracl pollLlca. A
efecLes meramenL lndlcaLlus, aquesLa parLlclpacl mlnlma podrla flxar-se en la ma[orla
del cens elecLoral (30 + 1 voL).



102


Ln LoL cas, cal subraLllar que el Codl de bones pracLlques en maLerla de referendums
redacLaL per la Comlssl de venecla l adopLaL pel Consell d'Luropa recomana no
esLlpular nl un qurum de parLlclpacl mlnlma nl un qurum d'aprovacl
39
. Ln el
prlmer cas, perque alx suposarla ldenLlflcar els voLanLs que s'absLenen amb aquells
que voLen en conLra, amb la qual cosa es podrla, flns l LoL, esLlmular, de forma
lndlrecLa, l'absLenclonlsme, [a que per a un voLanL conLrarl a la proposLa de la consulLa
poL arrlbar a ser mes uLll" absLenlr-se que voLar en conLra.

Ln el segon cas, perque exlglr un qurum d'aprovacl reforaL" poL provocar una
slLuacl pollLlca molL complexa en cas que els voLanLs de l'opcl ma[orlLarlamenL
voLada velessln com Lrlomfa l'opcl mlnorlLarlamenL voLada, pel feL que els prlmers no
haguessln assollL la ma[orla reforada.

6.S L'Adm|n|strac| L|ectora| | |a conven|nc|a de crear |a S|nd|catura
L|ectora| de Cata|unya

Com es sabuL CaLalunya no Le llel elecLoral prpla l aquesL feL comporLa, enLre d'alLres
coses, que el pals no dlsposl d'una AdmlnlsLracl LlecLoral especlflca, es a dlr, d'una
!unLa LlecLoral de ComunlLaL AuLnoma, o d'una SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya sl
s'adopLes una denomlnacl que enLronca mes amb la Lradlcl [urldlca caLalana. no es
aqul el lloc per a la dlscussl dels moLlus que fan que CaLalunya no dlsposl encara,
despres de mes de 30 anys d'auLogovern, d'una llel elecLoral prpla. Som conelxedors
que hl ha una ponencla con[unLa sobre la llel elecLoral de CaLalunya en seu
parlamenLarla per que, en LoL cas, sembla raonable pensar que no flnallLzara els seus
Lreballs en un Lermlnl Lemporal breu. 1oL l aquesLa slLuacl, es lnnegable que l'anallsl
dels dlferenLs aspecLes procedlmenLals que aqul reallLzem sobre la posslble

39
Ls conLe en la regla 7 l els punLs 30, 31 l 32 del memorandum expllcaLlu d'aquesLa regla.



103

convocaLrla d'un referendum o una consulLa al poble de CaLalunya porLen lmpllclLa la
necesslLaL de reflexlonar sobre l'organlsme que haura de veLllar per l'organlLzacl
loglsLlca del proces alxl com acLuar com a garanL dels prlnclpls elecLorals democraLlcs.

Ln el vessanL loglsLlc acLualmenL els processos elecLorals a CaLalunya s'organlLzen a
parLlr d'una peLlLa unlLaL admlnlsLraLlva de la Consellerla de Covernacl l 8elaclons
lnsLlLuclonals, l'Area de rocessos LlecLorals l consulLes populars (ALC). Ln
dependencla [erarqulca de la SecreLarla Ceneral de la Consellerla, la LlLular de l'ALC
rep la denomlnacl de cootJlooJoto lectotol", l el personal admlnlsLraLlu permanenL
al seu servel es llmlLa a dos funclonarls de caracLer Lecnlco-admlnlsLraLlu. Les funclons
que Le com a prples sn: o) cootJloot l execotot les octlvltots oJmlolsttotlves
oecesstles pet Jot o tetme els ptocessos electotols l les coosoltes popolots. b) ltestot
el sopott otqooltzotlo ols ptocessos electotols l coosoltes popolots. c) lobotot
l'ovootptojecte Jels ptessopostos electotols l Je coosoltes popolots poe cottespooqolo
o lo Ceoetolltot, lo sevo execocl l qestl, l lo llpolJocl cottespooeot. J) cootJloot,
otqooltzot, ptoqtomot l sopetvlsot totes les Jespeses electotols l coosoltes popolots. e)
lobotot estoJls, lofotmes l estoJlstlpoes eo mottlo electotol l coosoltes popolots. f)
lottot o tetme lo cootJloocl tcolco lotetJepottomeotol eo poolsevol ptocs electotol
l coosolto popolot poe cottespooqol teolltzot, cootJloot o otqooltzot o lo Ceoetolltot Je
cotolooyo. q) uooot sopott o lo 5ectetotlo Ceoetol eo l'exetclcl Je les seves foocloos
poe oo cottespooqolo o olttes tqoos J'opoesto ooltot Jltectlvo. b) Ooolsevol oltto
foocl Je oototoleso ooloqo poe ll slqol eocomoooJo. (uecreL 184/2013, de 23 de
[uny, de reesLrucLuracl del ueparLamenL de Covernacl l 8elaclons lnsLlLuclonals -
uCCC num. 6403). Ln aquesL aparLaL loglsLlc cal Lenlr Lambe en compLe les
compeLencles del MlnlsLerl de l'lnLerlor, especlalmenL en els processos elecLorals
d'amblL general espanyol l en els referendums convocaLs per l'LsLaL, l que sn
assumldes per la ulreccl Ceneral de ollLlca lnLerlor, de conformlLaL amb l'arLlcle 9
del 8elal uecreL 400/2012, de 17 de febrer l lnsLrumenLades en bona parL amb la
lnLervencl de les uelegaclons del Covern de l'LsLaL a les ComunlLaLs auLnomes (8elal
uecreL 603/1999, de 16 d'abrll de regulacl complemenLarla dels processos elecLorals).



104


el que fa a les funclons de vlgllancla del compllmenL de la normaLlva elecLoral l de
garanLla d'un procedlmenL elecLoral LransparenL l democraLlc, que sn les prples de
l'AdmlnlsLracl LlecLoral a Lspanya, l'absencla a CaLalunya d'una !unLa LlecLoral de la
ComunlLaL AuLnoma, obllga, en relacl a la reallLzacl d'un referendum o d'una
consulLa sobre la lndependencla de CaLalunya, a conslderar dlversos escenarls.

Sl el referendum fos convocaL per l'LsLaL, a parLlr de l'arLlcle 92 CL l de la LC8M8, els
rgans compeLenLs de l'AdmlnlsLracl LlecLoral, de conformlLaL amb la [a clLada
LC8M8 (arLs. 12, 13, 17 l 18, enLre alLres,) l la LC8LC, serlen la !unLa LlecLoral CenLral,
les !unLes LlecLorals rovlnclals l les !unLes LlecLorals de Zona. Ln aquesL supslL,
l'exlsLencla d'una SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya no canvlarla, en prlnclpl, la
compeLencla de la !unLa LlecLoral CenLral. Alxl ho sembla lndlcar la pauLa segulda en
ocasl del referendum per a l'aprovacl del nou LsLaLuL d'Andalusla el 2007 en el qual
la !unLa LlecLoral d'Andalusla no va Lenlr cap lnLervencl Lal com ho lllusLra la
8esolucl de 8 de mar de 2007 de la !unLa LlecLoral CenLral de declaracl oflclal dels
resulLaLs del referendum. Ln aquesL escenarl, d'exlsLlr la SlndlcaLura LlecLoral de
CaLalunya, caldrla que una modlflcacl de la LC8M8 o les dlsposlclons normaLlves
especlflques esLaLals de la convocaLrla del referendum esLabllssln expressamenL la
lnLervencl de l'rgan de l'AdmlnlsLracl LlecLoral caLalana per Lal que aquesL pogues
acLuar com a Lal en el desenvolupamenL del referendum.

Sl la convocaLrla del referendum la porLes a Lerme el Covern de la CenerallLaL en el
marc de la Llel caLalana 4/2010, la llel suara esmenLada (arL. 46.2) es referelx a la
[unLa elecLoral compeLenL" quan regula les funclons lnsLlLuclonals superlors de
garanLla [urldlca l operaLlva per a la reallLzacl de la consulLa referendarla. AquesLa
[unLa elecLoral compeLenL podrla ser la SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya sl quan es
crea aquesL rgan, la corresponenL llel reguladora ll aLrlbuls les funclons esLablerLes a
l'arLlcle 46.2 de la llel 4/2010. L'aLrlbucl de funclons a les !unLes LlecLorals de les
ComunlLaLs auLnomes que vagln mes enlla dels processos elecLorals d'elecclons



103

auLonmlques no esLa prohlblL per la LC8LC menLre no lncldelxl en el Lerreny de les
elecclons generals, locals o europees. Ln aquesL senLlL, es poden Lrobar dos grans
supslLs en el dreL auLonmlc comparaL: l'asslgnacl a les !unLes LlecLorals de
ComunlLaL AuLnoma de veLllar per la regularlLaL de la recolllda de slgnaLures quan es
posa en marxa una lnlclaLlva leglslaLlva popular (enLre alLres, arL. 9 de la Llel
d'Andalusla 3/1988 l arL. 13 de la Llel de CaLalunya 1/2006), l l'aLrlbucl a les !unLes
LlecLorals de ComunlLaL AuLnoma de les funclons de la !unLa LlecLoral CenLral en el
cas de referendums munlclpals (arL. 12 de la Llel d'Andalusla 2/2001 l arL. 161 del
uecreL leglslaLlu 2/2003 de CaLalunya). no sembla, doncs, que hl hagl obsLacles [urldlcs
per Lal que la SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya pugul acLuar com a rgan de
l'AdmlnlsLracl LlecLoral en les consulLes referendarles convocades pel Covern de la
CenerallLaL en el marc de la Llel 4/2010. LvldenLmenL, sl no es crea la SlndlcaLura
LlecLoral de CaLalunya, l'AdmlnlsLracl LlecLoral de la consulLa seran la !unLa LlecLoral
CenLral, les !unLes LlecLorals rovlnclals l la !unLes LlecLorals de Zona Lal com es
despren de l'arLlcle 46 de la Llel 4/2010.

Sl la consulLa fos convocada pel resldenL de la CenerallLaL en el marc de la proposlcl
de llel, acLualmenL en LramlL al arlamenL de CaLalunya, sobre consulLes populars no
referendarles, la proposLa normaLlva esmenLada esLablelx dos rgans especlflcs del
que es podrla deslgnar com una AdmlnlsLracl elecLoral oJ boc: la Comlssl de
SegulmenL l la Comlssl de ConLrol. Segons l'arLlcle 2 de la proposlcl de llel la
Comlssl de SegulmenL s ltqoo tespoosoble Je vetllot eo ptlmeto lostoclo pel
cottecte Jeseovolopomeot Jel ptocs Je coosolto, JocotJ omb els ptloclpls Je
cloteJot, ttoospotoclo l eflcclo" l la Comlssl de ConLrol s ltqoo tespoosoble Je
sopetvlsot loctoocl Je lo comlssl Je 5eqolmeot l tomb loctoocl Je ltqoo
coovocoot". La Comlssl de SegulmenL serla deslgnada pel resldenL de la CenerallLaL
l esLarla lnLegrada per membres de l'AdmlnlsLracl l d'organlLzaclons soclals (arL. 10),
menLre que la Comlssl de ConLrol serla lnLegrada per sls [urlsLes de presLlgl deslgnaLs
per melLaLs pel resldenL de la CenerallLaL l pel arlamenL de CaLalunya (arL. 13). no es
aquesL el lloc adequaL per enLrar en l'anallsl concreLa l deLallada del slsLema de



106

garanLles esLablerL per la proposlcl de llel de consulLes no referendarles. 1anmaLelx,
es poden fer dues breus conslderaclons. u'una banda, cal recordar que, sens per[udlcl
de la convenlencla de perfllar mlllor duranL el LramlL parlamenLarl la proposLa
normaLlva acLual, l'esLabllmenL d'un slsLema especlflc de garanLles per a les consulLes
no referendarles es una exlgencla per a la seva vlablllLaL [urldlca a parLlr dels crlLerls de
dlsLlncl enLre referendums l consulLes no referendarles esLablerLs per la S1C
103/2008 (l! 2). u'alLra banda, la necesslLaL de regular per a les consulLes no
referendarles un slsLema de garanLles subsLanclalmenL dlferenL del dels referendums
no es obsLacle per aLrlbulr la supervlsl en darrera lnsLancla del proces a la SlndlcaLura
LlecLoral de CaLalunya. 8aons de slmpllclLaL admlnlsLraLlva l de respecLablllLaL
lnsLlLuclonal podrlen aconsellar adopLar aquesLa mesura. Sl aquesLa fos l'opcl
adopLada, caldrla que la proposlcl de llel en LramlL al arlamenL asslgnl a la
SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya les funclons de la Comlssl de ConLrol amb la
cauLela, sl escau, d'una frmula lnsLlLuclonal LranslLrla, sl la llel s'aprova abans que la
llel de creacl de la SlndlcaLura LlecLoral. Com [a s'ha lndlcaL anLerlormenL, hl ha
precedenLs en el dreL auLonmlc d'aLrlbucl a les !unLes LlecLorals de ComunlLaL
AuLnoma de funclons de supervlsl de procedlmenLs dlferenLs d'elecclons l
referendums (per exemple, en l'amblL de la lnlclaLlva leglslaLlva popular) l, per LanL, la
solucl planLe[ada no susclLa ob[ecclons [urldlques.

ArrlbaLs aqul, sl Lenlm en compLe la carrega slmbllca, [urldlca, soclal l pollLlca de la
fuLura consulLa, es claramenL deslL[able de doLar-se el mes avlaL mlllor -l com a solucl
de mlnlms- d'una auLorlLaL elecLoral prpla, que en l'lnforme de la Comlssl dels
LxperLs es denomlnava com a 5loJlcototo lectotol Je cotolooyo
40
. ulL en alLres
paraules, sl el arlamenL no poL aprovar a curL Lermlnl la llel elecLoral serla convenlenL
que es planLeges l'aprovacl, abans de la convocaLrla de la consulLa sobre la
lndependencla de CaLalunya, d'una llel reguladora de la composlcl l les funclons de la
SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya.

40
vegeu AA.vv.: lottlclpocl, tepteseotocl, ttoospotoclo. lofotme pet o lo llel lectotol Je cotolooyo.
8arcelona, ueparLamenL de Covernacl l AdmlnlsLraclons ubllques, 2007. aglnes 117-129.



107


Les auLorlLaLs elecLorals sn a fl de compLes lnsLlLuclons que es creen amb el propslL
especlflc l la responsablllLaL legal d'admlnlsLrar els elemenLs essenclals per a la
reallLzacl de processos elecLorals en senLlL ampll: des d'elecclons ttoJlcloools flns als
lnsLrumenLs baslcs de democracla dlrecLa com referendums, lnlclaLlves cluLadanes o
revocaclons de mandaL sl aquesLs formen parL del mandaL legal. L'elemenL clau aqul es
la conslderacl del proces elecLoral com un clcle, on no nomes es rellevanL el momenL
de l'eleccl sln que cal dlferenclar nlLldamenL enLre les fases preelecLoral, elecLoral l
posLelecLoral, cadascuna d'elles amb elemenLs que poden esdevenlr crlLlcs per a l'exlL
d'aquesLs processos. un dels exemples que poden emprar-se com a referencla es la
ultectloo Coetole Jes lectloos Jo Oobec (uCLC), malgraL que caldrla adapLar-lo a
les clrcumsLancles especlflques caLalanes que esLan lnserldes en una culLura pollLlca
parclalmenL dlferenL.

Ll model de la uCLC es una clara aposLa per un organlsme elecLoral lndependenL,
neuLral, lmparclal l no parLldlsLa que reallLza mulLlples funclons que a l'LsLaL Lspanyol
desenvolupen LanL les AdmlnlsLraclons CovernamenLals (MlnlsLerl de l'lnLerlor,
Consellerles AuLonmlques) com els rgans de l'AdmlnlsLracl LlecLoral (les dlverses
!unLes LlecLorals) l que no sempre gaudelxen de la neuLrallLaL l ob[ecLlvlLaL que serla
deslL[able. el que fa a les seves funclons prlnclpals, n'agrupa dlverses: organlLzacl l
loglsLlca de les elecclons, reglsLre dels parLlLs pollLlcs, acLuallLzacl de la leglslacl
elecLoral, compeLencla d'lnformar als cluLadans LanL de la convocaLrla d'unes
elecclons com els passos l requerlmenLs necessarls per exerclr el dreL a voL, alxl com la
convocaLrla de les elecclons. Ln aquesL senLlL, a mes de les funclons de Llpus
domesLlc, cal prendre en conslderacl que una de les Lasques que Lambe
desenvolupen les auLorlLaLs elecLorals es la gesLl dels programes vlnculaLs a
l'observacl l a l'assessorla elecLoral lnLernaclonal. La vlnculacl de la fuLura SLC amb
els organlsmes d'assessorla l observacl elecLoral lnLernaclonal -com sn els casos de
les unlLaLs especlallLzades dlns la uL, la CSCL, el Consell d'Luropa, o organlsmes com el
CenLre CarLer, llLS o luLA lnLernaclonal- esdeve una acLlvlLaL a esLabllr l poLenclar.



108


u'alLra banda, una revlsl de la slLuacl acLual en l'amblL auLonmlc espanyol ens
mosLra que sl be s'han desenvolupaL normaLlvamenL les prevlslons conLlngudes en la
LC8LC al respecLe, alx no ha donaL com a resulLaL que les dlferenLs CCAA hagln
looovot galre -per no dlr gens- nl en el slsLema elecLoral nl en les auLorlLaLs elecLorals
auLonmlques.

1aula 10.- Composlcl l compeLencles de les !unLes LlecLorals de les CCAA
Comun|tat Compos|c| Competnc|es
Anda|us|a
4 MaglsLraLs del 1S!C per sorLelg.
3 LxperLs a proposLa con[unLa
8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons
Arag
4 MaglsLraLs del 1S! per sorLelg.
3 !urlsLes a proposLa con[unLa.
8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.
Astr|es 8emlssl a la LC8LC
8esoldre recursos
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.
roclamar elecLes
8a|ears
3 maglsLraLs del 1S! per sorLelg
2 LxperLs a proposLa con[unLa
8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.
Canr|es
4 maglsLraLs del 1S! per sorLelg.
3 LxperLs a proposLa con[unLa.
8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.
Cantbr|a
3 MaglsLraLs del 1S! per sorLelg.
2 LxperLs a proposLa con[unLa
8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.
roclamar elecLes.



109

Caste||a |a
Manxa
4 MaglsLraLs del 1S! per sorLelg.
3 LxperLs a proposLa con[unLa.
8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.
Lxpedlr credenclals.
Caste||a | L|e
4 MaglsLraLs del 1S! per sorLelg.
3 LxperLs a proposLa con[unLa
8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.
Lxpedlr credenclals.
Aprovar models d'acLes.
Lxtremadura
4 MaglsLraLs del 1S!.
3 LxperLs.

8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.
Lxpedlr credenclals.
Ga||c|a
resldenL del 1S!.
4 MaglsLraLs del 1S! per sorLelg.
3 rofessors a proposLa con[unLa.
8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.
La k|o[a
resldenL del 1S! per sorLelg.
2 MaglsLraLs del 1S! per sorLelg.
2 LxperLs a proposLa con[unLa.

8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.
Aprovar models d'acLes.
Madr|d !unLa rovlnclal !unLa rovlnclal.
Mrc|a
resldenL del 1S!.
3 MaglsLraLs del 1S! per sorLelg.
3 rofessors de ureL de la
unlverslLaL de Murcla, a proposLa
con[unLa
8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.
Navarra 8emlssl a la LC8LC
8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.



110

a|s 8asc
resldenL del 1S!.
3 MaglsLraLs del 1S! per sorLelg.
3 LxperLs a proposLa con[unLa.
8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.
CaranLlr exerclcl de lllberLaLs.
CaranLlr espals graLuiLs.
Lxpedlr credenclals.
Va|nc|a
resldenL del 1S!
3 MaglsLraLs del 1S! per sorLelg.
3 rofessors de dreL unlverslLaLs
valenclanes, a proposLa con[unLa.
8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.
ueLermlnar barrera del 3.
CaranLlr espals graLuiLs.
CaranLlr exerclcl de lllberLaLs.
lonL: AA.uu., 2007. 127-128.

Sl s'anallLzen en profundlLaL les dlverses llels elecLorals auLonmlques es consLaLa que
mes enlla de dlferencles formals en la seva exLensl (slc) el cerL es que la caracLerlsLlca
comuna es la senzlllesa l la manca d'lnnovacl en la regulacl de les respecLlves
auLorlLaLs elecLorals
41
. Ln desLaca l'accenLuaL blalx [udlclal, aLes que en LoLes les !LA -a
excepcl del als valencla- la seva composlcl esLa domlnada per maglsLraLs dels
respecLlus 1rlbunals Superlors de !usLlcla de les CCAA per sobre dels membres
especlallsLes en maLerla elecLoral (1aula 10).

Ln LoL cas, aquesLa alLernaLlva sobre la SLC se slLua en la formulada en l'esmenLaL
lofotme dels experLs" quanL al seu caracLer d'rgan permanenL de la SLC l a la seva
composlcl lnLegrada per dos [uLges o maglsLraLs deslgnaLs per sorLelg per l'auLorlLaL
[udlclal l clnc experLs en Lemes elecLorals de reconeguL presLlgl deslgnaLs pel
arlamenL per una ma[orla de Lres clnquenes parLs. el que fa a les compeLencles de la
SLC, el [a clLaL lofotme dels experLs" subraLllava els avanLaLges de la lnnovacl radlcal

41
una excellenL anallsl sobre la LemaLlca es la reallLzada per !oan Cllver Arau[o: los slstemos electotoles
ootoomlcos. 8arcelona, lnsLlLuL d'LsLudls AuLonmlcs, 2011.



111

que suposarla esLabllr a CaLalunya un organlsme elecLoral lndependenL a parLlr, per
exemple, del model del Cuebec anLerlormenL descrlL, [a que suposarla una garanLla
afeglda d'lmparclallLaL al desenvolupamenL de LoLs els processos elecLorals.
1anmaLelx, Lambe alerLava de les lncerLeses de la posslble lmplanLacl a CaLalunya
preclsamenL pel canvl profund que suposarla en un marc lnsLlLuclonal vlgenL des de fa
anys en la maLerla l que en relacl al funclonamenL de l'esfera governamenLal no ha
susclLaL crlLlques. Ln aquesL senLlL llofotme apunLava que el manLenlmenL a CaLalunya
de dos rgans separaLs (l'ALC l la SLC) permeLrla emfaslLzar saLlsfacLrlamenL
ob[ecLlus dlferenLs per a cada un: l'eflcacla en l'rgan desLlnaL a la gesLl dels
elemenLs loglsLlcs del proces elecLoral (l'ALC) l la lmparclallLaL en el dedlcaL a la
vlgllancla del compllmenL de la normaLlva elecLoral (la SLC). AquesLa sembla l'opcl
mes adequada en el benenLes que les compeLencles de la SLC podrlen anar mes enlla
del que es comu en les regulaclons auLonmlques, en parLlcular a propslL de la
celebracl de referendums l de consulLes no referendarles.

6.6 L'observac| e|ectora| |nternac|ona|

La gesLl de programes lnLernaclonals d'observacl l assessorla elecLoral ha esdevlnguL
una pracLlca hablLual dels organlsmes l auLorlLaLs elecLorals. Ln el cas caLala la
necesslLaL o la convenlencla que l'auLorlLaL elecLoral caLalana -o la fuLura SLC-
esLablelxl un programa d'observacl elecLoral lnLernaclonal de la consulLa no Llndrla
massa senLlL aLes que en els escenarls caLala l espanyol els processos elecLorals s'han
vlnguL desenvolupanL amb absoluLa normallLaL des de la recuperacl de la democracla.
AquesLs Llpus de mlsslons d'observacl elecLoral lnLernaclonal es despleguen
essenclalmenL en escenarls caracLerlLzaLs per una debll democraLlLzacl o en socleLaLs
en proces de consolldacl democraLlca, duranL un perlode de Lemps que compren LoL
el clcle elecLoral.

Ln canvl, es aconsellable que la fuLura SLC esLablelxl vlncles amb els organlsmes
d'assessorla l observacl elecLoral lnLernaclonal -com sn els casos de les unlLaLs



112

especlallLzades dlns la uL, la CSCL, el Consell d'Luropa, o organlsmes com el CenLre
CarLer, llLS o luLA lnLernaclonal-. Ln aquesL senLlL es Lambe alLamenL recomanable
que no es delxl de banda la promocl de l'lnLercanvl de conelxemenLs l bones
pracLlques elecLorals mlL[ananL, enLre d'alLres, la flgura dels vlslLanLs lnLernaclonals.
Alxl, es hablLual que duranL un proces elecLoral com el de la consulLa es porLln a Lerme
vlslLes lnsLlLuclonals d'equlps Lecnlcs d'assessorla l esLudl d'aquesLes lnsLlLuclons l
organlLzaclons per Lal de segulr el desenvolupamenL del proces l, en el seu cas, emeLre
recomanaclons dlrlgldes a la mlllora de la gesLl dels processos elecLorals.

6.7 La regu|ac| de |a campanya |nst|tuc|ona|

Ll LracLamenL de l'acLuacl de les lnsLlLuclons en la campanya d'un referendum o
consulLa exlgelx anallLzar separadamenL dues quesLlons. u'una banda, all que la
legallLaL vlgenL denomlna campanya lnsLlLuclonal, l'ob[ecLe de la qual es que els
convocanLs donln a conelxer als cluLadans els elemenLs Lecnlcs essenclals del
referendum o consulLa (la daLa, el LexL de la pregunLa l els procedlmenLs per voLar) l, sl
escau, fomenLln la parLlclpacl. ue l'alLra, la denomlnada legalmenL, amb una noLable
dosl d'amblgulLaL com veurem, campanya lnformaLlva o, en d'alLres casos, de
propaganda que Le per flnallLaL permeLre a les lnsLlLuclons convocanLs del referendum
o consulLa, l Lambe a alLres lnsLlLuclons l a acLors pollLlcs l soclals, expllcar l'ob[ecLe de
la convocaLrla l la seva poslcl sobre la pregunLa planLe[ada a la cluLadanla. Ln aquesL
aparLaL es LracLara unlcamenL de la campanya lnsLlLuclonal en senLlL esLrlcLe l en
l'aparLaL seguenL s'abordara l'assumpLe de la campanya lnformaLlva de les lnsLlLuclons
convocanLs con[unLamenL amb la d'alLres poders publlcs l acLors pollLlcs l soclals.
L'exposlcl examlnara de manera dlferenclada la campanya lnsLlLuclonal aLenenL a sl el
referendum o consulLa es convocaL per l'LsLaL segons la LC8M8, o per la CenerallLaL
segons la llel 4/2010 o la fuLura llel de consulLes populars no referendarles.




113

Sl el referendum es convocaL per l'LsLaL en el marc de l'arLlcle 92 CL l de la LC8M8
semblarla que els parameLres legals de la campanya lnsLlLuclonal haurlen de Lrobar-se
en l'esmenLada llel organlca. La reallLaL no es aquesLa sln que hom poL consLaLar que
la LC8M8 no dlu absoluLamenL res sobre la campanya lnsLlLuclonal dels referendums.
nlcamenL l'arLlcle 3.2 de la llel organlca esLablelx que s'ha de donar publlclLaL al
decreL de convocaLrla del referendum mlL[ananL les publlcaclons oflclals l anuncls de
les dlverses admlnlsLraclons l la reproduccl en dlarls, radlo l Lelevlsl. AquesLa manca
de regulacl especlflca l la remlssl que l'arLlcle 11 de la LC8M8 fa al reglm elecLoral
general quanL al procedlmenL del referendum, cal enLendre que el reglm [urldlc de la
campanya lnsLlLuclonal ve deLermlnaL per la LC8LC l per les lnsLrucclons l Acords de la
!unLa LlecLoral CenLral. Ln aquesL senLlL el precepLe clau de la LC8LC es l'arLlcle 30.1.

u'aquesL arLlcle es desprenen Lres elemenLs fonamenLals de la campanya lnsLlLuclonal:
qul en poL fer, on es poL desplegar, l quln abasL poL Lenlr. Lls dos prlmers elemenLs no
merelxen especlals comenLarls: la campanya lnsLlLuclonal la poden desenvolupar
nomes les lnsLlLuclons convocanLs del proces elecLoral l s'ha de reallLzar en els espals
graLuiLs dels mlL[ans de comunlcacl soclal de LlLularlLaL publlca de l'amblL LerrlLorlal
corresponenL al proces elecLoral. Ll Lercer elemenL, en canvl, ha susclLaL conLroversla
LanL en pla docLrlnal com pollLlc. Ll moLlu es que l'arLlcle 30.1 de la LC8LC acull un
concepLe molL resLrlcLlu de campanya lnsLlLuclonal. Alxl, en Lermes llLerals, la
campanya lnsLlLuclonal s'ha de desLlnar a lofotmot o los cloJoJooos sobte lo fecbo Je
lo votoclo, el ptoceJlmleoto poto votot y los tepolsltos y ttmltes Jel voto pot cotteo,
slo loflolt, eo oloqoo coso, eo lo otleotoclo Jel voto Je los electotes. Ln aquesLa
regulacl es poL observar que no hl aparelx un dels componenLs posslbles de la
campanya lnsLlLuclonal, com ho es el de promoure o esLlmular la parLlclpacl en un
proces elecLoral. ConLrasLa aquesLa regulacl vlgenL de la LC8LC amb l'anLerlor a 1994
en la qual flgurava que un dels ob[ecLlus de la campanya lnsLlLuclonal era loceotlvot lo
pottlclpoclo eo los elecclooes.




114

A la vlsLa d'aquesLa evolucl normaLlva, sembla clar, doncs, que la volunLaL del
leglslador es la d'excloure de la campanya lnsLlLuclonal els mlssaLges desLlnaLs a
fomenLar la parLlclpacl elecLoral. A conflrmar-ho han vlnguL les declslons que sobre
aquesLa quesLl ha adopLaL la !unLa LlecLoral CenLral. AquesLes resoluclons de la !unLa
LlecLoral CenLral no nomes han reaflrmaL amb caracLer general l'abasL resLrlcLlu de la
campanya lnsLlLuclonal amb expressa exclusl de la lncenLlvacl de la parLlclpacl, sln
que a mes algunes han esLes de manera expllclLa aquesLa pro[eccl llmlLada de la
campanya lnsLlLuclonal als procedlmenLs de referendum de convocaLrla esLaLal o
auLonmlca feLs en el marc de la LC8M8. LnLre les prlmeres es Lroben l'Acord de 13 de
malg de 1999 en el qual s'aflrma que les campanyes lnsLlLuclonals oo poeJeo
loceotlvot el voto poesto poe lo obsteoclo es ooo opclo Jel electot too leqltlmo como
el ejetclclo efectlvo Jel Jetecbo Je softoqlo l la lnsLruccl 2/2011 on s'lndlca que
eotte el objeto poslble Je esos compoos lostltocloooles oo se eocoeotto el fomeoto
Je lo pottlclpoclo Je los electotes eo lo votoclo, pot lo poe Jebe eoteoJetse poe oo
est petmltlJo ooo compoo coo eso floollJoJ. er la seva banda, enLre les
resoluclons de la !unLa LlecLoral CenLral que esLenen l'apllcacl d'aquesLa normaLlva l
d'aquesLa docLrlna als procedlmenLs de referendum es poden esmenLar els Acords de
23 de gener de 2003 l de 24 de malg de 2006. Ln aquesL darrer, relaLlu al referendum
de l'LsLaLuL caLala de 2006, es declara que el ottlcolo 50.1 Je lo lOkC es Je
opllcoclo Jltecto o lo compoo lostltocloool eo el pteseote ptoceso Je tefetoJom, pot
lo poe Jlcbo compoo bobt Je llmltotse excloslvomeote o focllltot lofotmoclo o los
cloJoJooos sobte lo fecbo Je votoclo, el ptoceJlmleoto poto votot y los tepolsltos y
ttmltes Jel voto pot cotteo. Ln deflnlLlva, menLre es manLlnguln vlgenLs l'arLlcle 30.1
de la LC8LC l els crlLerls de la seva apllcacl esLablerLs per la !unLa LlecLoral CenLral, sl
l'LsLaL es qul convoca el referendum nomes ell poL fer campanya lnsLlLuclonal l aquesLa
s'ha de clrcumscrlure a la lnformacl puramenL Lecnlca sense LracLar d'lncenLlvar la
parLlclpacl.

Sl el referendum es convocaL per la CenerallLaL en el marc de la Llel caLalana 4/2010 el
reglm [urldlc de la campanya lnsLlLuclonal presenLa algunes parLlcularlLaLs. 1anmaLelx,



113

[a es poL avanar que, sl no es produelxen alguns canvls mes subsLanLlus en la
normaLlva esLaLal, la promocl de la parLlclpacl conLlnuara quedanL fora dels
ob[ecLlus de la campanya lnsLlLuclonal. SegulnL un ordre cronolglc les parLlcularlLaLs
normaLlves en la maLerla sn les seguenLs: en prlmer lloc, l'arLlcle 43.3 de l'LsLaLuL de
2006 que esLablelx un prlnclpl recLor adreaL als poders publlcs de CaLalunya segons el
qual les campanyes lnsLlLuclonals en els processos elecLorals han de Lenlr com o
floolltot lo Je ptomoote lo pottlclpocl clotoJooo, en segon lloc, l'arLlcle 49 de la llel
4/2010 que regula la campanya lnsLlLuclonal de les consulLes referendarles a CaLalunya
en uns Lermes molL slmllars als de l'arLlcle 30.1 de la LC8LC, es a dlr, sense esmenL del
fomenL de la parLlclpacl cluLadana, flnalmenL, la dlsposlcl addlclonal prlmera
(aparLaL 2) de la LC8LC que lmposa l'apllcacl de l'arLlcle 30.1 de la LC8LC als
processos elecLorals auLonmlcs. A aquesLes dades normaLlves cal afeglr-hl l'Acord de
la !unLa LlecLoral CenLral de 31 d'ocLubre de 2012 segons el qual la manera com la
CenerallLaL ha de fer les campanyes lnsLlLuclonals de fomenL de la parLlclpacl en
desplegamenL de l'arLlcle 43.3 LAC es paradoxalmenL mlL[ananL l'apllcacl de l'arLlcle
30.1 de la LC8LC que preclsamenL no dlu res sobre la lncenLlvacl de la parLlclpacl.
Culna es la conclusl que es poL exLreure dels anLecedenLs que s'acaben d'exposar?
arLlnL del feL que l'arLlcle 43.3 LAC es un prlnclpl recLor, presenL en la norma
lnsLlLuclonal baslca de CaLalunya l no afecLaL per la S1C 31/2010, es poL defensar que
el seu conLlnguL normaLlu s'lmposa a la CenerallLaL com a poder publlc de CaLalunya
per damunL d'alLres prevlslons normaLlves com les esLablerLes per la dlsposlcl
addlclonal prlmera l l'arLlcle 30.1 de la LC8LC. Ara be, com assenyala l'arLlcle 39.3 del
maLelx LsLaLuL, l'exlglblllLaL dels prlnclpls recLors depen de la seva concrecl normaLlva
lnsLrumenLada per les llels l alLres dlsposlclons que els desenvolupen. Ln el cas que ens
ocupa aquesLa leglslacl de desplegamenL poL ser feLa per la CenerallLaL de CaLalunya.
Alxl ho sembla admeLre flns l LoL l'Acord de la !unLa LlecLoral CenLral de 31 d'ocLubre
de 2012 quan dna a enLendre que l'apllcacl de l'arLlcle 30.1 de la LC8LC es un reglm
[urldlc LranslLorl per manca de llel elecLoral a CaLalunya.




116

Ll problema en el supslL de les consulLes referendarles convocades per la CenerallLaL
es que hl ha normaLlva reguladora caLalana, l'arLlcle 49 de la Llel 4/2010, l que no
lnclou el fomenL de la parLlclpacl quan esLablelx el reglm [urldlc de les campanyes
lnsLlLuclonals. Les posslbles soluclons al problema podrlen venlr per Lres vles, sempre
prenenL com a fonamenL l'arLlcle 43.3 LAC l respecLanL el crlLerl que la campanya
lnsLlLuclonal no poL lnflulr en l'orlenLacl del voL dels elecLors. La prlmera serla
lncloure el fomenL de la parLlclpacl en la regulacl de la campanya lnsLlLuclonal en un
uecreL de la CenerallLaL de normes complemenLarles per a la reallLzacl del
referendum, posslblllLaL que [urldlcamenL vlndrla faclllLada a mes pel feL que l'arLlcle
49 de la Llel 4/2010 no exclou expressamenL la lncenLlvacl de la parLlclpacl. La
segona serla la modlflcacl de l'arLlcle 49 de la Llel 4/2012 per lncorporar-hl la mencl
al fomenL de la parLlclpacl com a ob[ecLlu de les campanyes lnsLlLuclonals. La Lercera
serla, sl s'aLengues el suggerlmenL conLlnguL en un alLre aparLaL d'aquesL lnforme de
crear a curL Lermlnl la SlndlcaLura LlecLoral de l CaLalunya com a rgan d'admlnlsLracl
elecLoral compeLenL en les consulLes referendarles convocades per la CenerallLaL,
aLrlbulr a l'esmenLada lnsLlLucl la funcl de fer o de supervlsar la campanya
lnsLlLuclonal amb lnclusl del fomenL de la parLlclpacl.

Sl la consulLa es convocada per la CenerallLaL en el marc de la proposlcl de llel de
consulLes populars no referendarles, acLualmenL en LramlL al arlamenL de CaLalunya,
la regulacl de la campanya lnsLlLuclonal que pugul desplegar l'AdmlnlsLracl
auLonmlca correspon a la fuLura llel caLalana [a que en aquesL cas no es LracLa d'un
procedlmenL que hagl de Lenlr en compLe les prescrlpclons de la LC8LC o de la
LC8M8. Ln aquesL senLlL les poLenclallLaLs derlvades del prlnclpl recLor de l'arLlcle 43.3
LAC, pel que fa al fomenL de la parLlclpacl cluLadana en una consulLa, podrlen ser
ampllamenL desenvolupades, respecLanL sempre el llmlL de no lnflulr en l'orlenLacl
del voL dels elecLors. 1anmaLelx es consLaLa que a hores d'ara la proposlcl de llel de
consulLes populars no referendarles no lnclou cap mencl a la campanya lnsLlLuclonal.
Ls fa esmenL nomes de manera breu a la campanya lnformaLlva (arL. 9) que, com [a
s'ha assenyalaL anLerlormenL, es quelcom dlferenL de la campanya lnsLlLuclonal. Ls



117

suggerelx, per LanL, que la fuLura llel de consulLes populars no referendarles lncorporl
la regulacl de la campanya lnsLlLuclonal amb expressa referencla al fomenL de la
parLlclpacl com un dels seus ob[ecLlus.

6.8 La regu|ac| de |a campanya |nformat|va o de propaganda

Com [a s'ha avanaL en l'aparLaL anLerlor, la campanya lnformaLlva o de propaganda en
un referendum o en una consulLa Le com a flnallLaL que les lnsLlLuclons convocanLs,
alLres poders publlcs l acLors pollLlcs l soclals puguln lnformar l exposar la seva poslcl
sobre l'ob[ecLe de la convocaLrla, es a dlr, sobre el conLlnguL de la pregunLa.
L'exposlcl que seguelx examlnara en prlmer lloc la campanya lnformaLlva dels poders
publlcs, slguln convocanLs o no del referendum o consulLa, l a conLlnuacl la d'alLres
acLors pollLlcs l soclals. Abans, per, cal subraLllar un elemenL comu a LoLes les
regulaclons conslderades en aquesL lnforme: el uecreL de convocaLrla del referendum
o consulLa ha d'esLabllr el Lemps de durada de la campanya lnformaLlva. Ln aquesL
punL la LC8M8 (arL. 13.1) l la llel caLalana 4/2010 (arL. 47.2) lndlquen que la
campanya lnformaLlva no poL ser lnferlor a deu dles nl superlor a vlnL l que ha de
flnallLzar a les zero hores del dla anLerlor a la celebracl del referendum. er la seva
banda, la proposlcl de llel de consulLes populars no referendarles (arL. 9) lncorpora la
posslblllLaL d'una durada mes amplla [a que assenyala que la campanya lnformaLlva no
poL ser lnferlor a qulnze dles nl superlor a un mes.

el que fa a la campanya lnformaLlva dels poders publlcs en relacl amb l'ob[ecLe d'un
referendum convocaL segons les dlsposlclons de la LC8M8, es poL observar que en
l'esmenLada llel no hl ha cap precepLe que regull aquesLa quesLl. Ln consequencla, es
poL enLendre en prlnclpl que no hl ha cap prohlblcl que lmpedelxl a una lnsLlLucl
lnformar l exposar la seva poslcl sobre el conLlnguL de la pregunLa del referendum. La
!unLa LlecLoral CenLral ha subraLllaL claramenL la dlsLlncl enLre la campanya
lnsLlLuclonal l la campanya lnformaLlva sobre l'ob[ecLe del referendum que poden fer
LoLes les lnsLlLuclons l ha soLmes aquesLa darrera a unes condlclons l llmlLs. Ln aquesL



118

senLlL la lnsLruccl de 31 de gener de 2003, dlcLada a propslL de la campanya sobre el
referendum del 1racLaL relaLlu a la ConsLlLucl Luropea, esLablelx el seguenL: (...) los
poJetes pobllcos, seoo Je oototolezo estotol, ootoomlco o locol, poeJeo teollzot ooo
compoo Je lofotmoclo sobte el cltoJo 1totoJo slempte poe sto se llmlte o lofotmot,
coo objetlvlJoJ y pleoo tespeto ol ptloclplo Je oeottollJoJ polltlco, sobte el cooteolJo
Je opoel, ellmloooJo toJo close Je jolclos Je volot o lemos (...).

Ln la maLelxa llnla es Lroben alLres declslons de la !unLa LlecLoral CenLral, adopLades
en ocasl del referendum sobre l'LsLaLuL d'AuLonomla de CaLalunya de 2006, en les
quals es poL consLaLar que, sl be s'arrlba a admeLre que els poders publlcs puguln
aprovar resoluclons per flxar el seu crlLerl sobre el referendum (Acord de 1 de [uny de
2006), es conLlnua lnslsLlnL en el feL que en els acLes lnsLlLuclonals no s'han d'lncloure
valoraclons sobre l'ob[ecLe de la consulLa per Lal de preservar la neuLrallLaL pollLlca de
les lnsLlLuclons (Acord de 13 de [uny de 2006). Sobre aquesLa poslcl de la !unLa
LlecLoral CenLral en relacl amb la campanya lnformaLlva dels poders publlcs en un
referendum convocaL segons la LC8M8 es poden fer Lres conslderaclons. Ln prlmer
lloc, cal valorar poslLlvamenL la dlsLlncl enLre campanya lnsLlLuclonal l campanya
lnformaLlva l, per LanL, l'admlsslblllLaL que LoLes les lnsLlLuclons, amb lndependencla
que slguln o no convocanLs del referendum, puguln lnformar als cluLadans sobre
l'ob[ecLe de la consulLa. Ln segon lloc, es evldenL que no sempre sera facll el
compllmenL del requlslL d'lnformar ob[ecLlvamenL sense lndulr d'alguna manera el
senLlL del voL dels elecLors. Ln Lercer lloc, poL ser oporLu posar en relleu que el crlLerl
de la !unLa LlecLoral CenLral en aquesL punL es mes esLrlcLe que el del Codl de 8ona
ConducLa en maLerla referendarla aprovaL l'any 2007 per la Comlssl de venecla del
Consell d'Luropa (aparLaL l.3.1 l noLa expllcaLlva, aparLaL l.13). Ln aquesL documenL es
poL lleglr que (...) cootttlomeot ol cos Je les eleccloos, oo slmposo ptoblblt
completomeot lo lotetveocl Je les oototltots eo fovot o eo cootto Joo ptojecte
sotms o tefetoJom (....), pet b poe les oototltots (oocloools, teqloools l locols) oo
boo Jloflolt eo el tesoltot Je lesctotlol mltjoooot ooo ptopoqooJo excesslvo l
oollotetol(...) l que (...) s leqltlm poe els Jlfeteots tqoos Je lstot exposlo eo el



119

Jebot el seo poot Je vlsto fovotoble o coottotl ol text sotms ol vot. Ln deflnlLlva, el
Consell d'Luropa admeL que els poders publlcs prenguln parLlL en la campanya
lnformaLlva d'un referendum sense abusar de la seva poslcl l amb el compromls de
garanLlr que els elecLors rebln al maLelx Lemps una lnformacl de la resLa de punLs de
vlsLa. Amb alx el Consell d'Luropa marca, a crlLerl del presenL lnforme, una posslble l
deslL[able llnla de modlflcacl normaLlva de la LC8M8 o d'evolucl de la docLrlna de la
!unLa LlecLoral CenLral.

La Llel caLalana 4/2010 Lampoc no regula la campanya lnformaLlva dels poders publlcs
en el cas dels referendums convocaLs en el marc de les seves dlsposlclons. odrla
semblar el conLrarl quan l'arLlcle 47.1 esLablelx el seguenL: lo compooyo lofotmotlvo
t pet floolltot poe els ptomotots Je lo coosolto popolot pet vlo Je tefetoJom l els
pottlts polltlcs expllpolo llot poslcl omb telocl o lo coosolto popolot. Ln aquesL
senLlL, sl segons la llel 4/2010 (arLs. 13, 13 l 21) una consulLa popular referendarla de
l'amblL de CaLalunya ha de ser aprovada pel arlamenL a lnlclaLlva del Covern, o d'una
clnquena parL dels membres del arlamenL o de dos grups parlamenLarls de la Cambra,
o d'un 10 dels munlclpls de CaLalunya que represenLln com a mlnlm 300.000
hablLanLs, o d'una lnlclaLlva popular avalada per almenys el 3 de la poblacl, hom
podrla enLendre que qualsevol de les lnsLlLuclons o sub[ecLes suara esmenLaLs sn
promoLors" als efecLes de l'arLlcle 47.1 de la llel clLada. Ara be, sl es posa en relacl
aquesL darrer precepLe amb els arLlcles 48.1, 48.3 l la dlsposlcl addlclonal clnquena
Lambe de la Llel 4/2010, llavors s'ha d'lnLerpreLar que el Lerme promoLors" de l'arLlcle
47.1 nomes fa referencla a les comlsslons promoLores dels referendums d'lnlclaLlva
popular. ALesa, doncs, la manca de regulacl de la campanya lnformaLlva dels poders
publlcs a la Llel 4/2010 l aLesa lgualmenL la naLuralesa referendarla de les consulLes
populars regldes per aquesLa llel amb la consequenL apllcacl de les declslons de la
!unLa LlecLoral CenLral en aquesL supslL, es poL aflrmar que els poders publlcs de
CaLalunya poden desplegar una campanya lnformaLlva sobre l'ob[ecLe del referendum
amb ob[ecLlvlLaL l neuLrallLaL l LracLanL d'evlLar [udlcls de valor. CbvlamenL les
conslderaclons feLes anLerlormenL sobre aquesLs crlLerls sn Lambe valldes aqul,



120

especlalmenL la posslble lnsplracl en el [a clLaL Codl del Consell d'Luropa per
modlflcar la Llel 4/2010 amb la flnallLaL d'acolllr una regulacl que, amb respecLe al
prlnclpl d'lgualLaL d'armes, permeLl als poders publlcs flxar claramenL la seva poslcl
pollLlca al volLanL del referendum.

CuanL a la proposlcl de llel de consulLes populars no referendarles, Lampoc no es
Lroba en el LexL cap esmenL a la campanya lnformaLlva dels poders publlcs.
SlmplemenL s'assenyala (arL. 9) que el decreL de convocaLrla ha de conLenlr les
caracLerlsLlques de la campanya lnformaLlva. ALes que aquesL Llpus de consulLes no
sn de naLuralesa referendarla, el leglslador caLala, slgul en la redaccl deflnlLlva de la
llel slgul en la normaLlva complemenLarla de desplegamenL, no esLa obllgaL a segulr els
crlLerls anLerlormenL exposaLs de la !unLa LlecLoral CenLral l podrla lncorporar els
prlnclpls, Lambe referenclaLs mes amunL, del Codl del Consell d'Luropa.

assanL [a a la campanya lnformaLlva dels acLors pollLlcs l soclals en un referendum
convocaL segons la LC8M8, es poL consLaLar que la llel organlca esmenLada l la LC8LC
aLorguen de forma expressa un proLagonlsme galrebe excluslu als grups pollLlcs amb
represenLacl parlamenLarla com a sub[ecLes pollLlcs de la campanya lnformaLlva. Ln
aquesL senLlL l'arLlcle 11.2 de la LC8M8, despres de fer una remlssl amplla al reglm
elecLoral general pel que fa a la regulacl del procedlmenL de referendum, esLablelx el
seguenL: los focoltoJes ottlbolJos eo Jlcbo tqlmeo o los pottlJos, coollclooes y
oqtopoclooes Je electotes se eoteoJeto tefetlJos o los Ctopos polltlcos coo
tepteseotoclo potlomeototlo , o o los poe bobletoo obteolJo, ol meoos, oo JX Je los
softoqlos vllJomeote emltlJos eo el mblto ol poe se tefleto lo coosolto, eo lo oltlmos
elecclooes qeoetoles celebtoJos poto el cooqteso Je los ulpotoJos. er la seva banda,
l'arLlcle 14 de la LC8M8 concreLa, en un aspecLe de gran rellevancla pollLlca l soclal,
que nomes els grups amb represenLacl a les CorLs Cenerals Lenen dreL a uLlllLzar els
espals graLuiLs que els mlL[ans de dlfusl de LlLularlLaL publlca han de posar a dlsposlcl
de la reallLzacl de la campanya de propaganda. Ll maLelx arLlcle 14 l la normaLlva
reglamenLarla de desplegamenL per a cada convocaLrla de referendum (per exemple,



121

uecreL esLaLal 7/2003, o uecreL de la CenerallLaL 171/2006) especlflquen els crlLerls
d'asslgnacl dels espals graLuiLs en funcl de la represenLacl obLlnguda a les CorLs
Cenerals l Lambe al arlamenL auLonmlc en el cas d'una consulLa d'amblL LerrlLorlal
de ComunlLaL AuLnoma. CrlLerls que han esLaL lnLerpreLaLs de manera esLrlcLe pel
1rlbunal ConsLlLuclonal en la S1C 63/1987 segons la qual la condlcl de grup pollLlc
amb represenLacl parlamenLarla s'obLe unlcamenL mlL[ananL el sufragl popular l no
la poden lnvocar aquelles forces pollLlques amb presencla a les cambres derlvada de la
esclssl d'un parLlL parlamenLarl l sense haver rebuL el suporL dlrecLe de les urnes.

Slgnlflca LoL alx que alLres formaclons pollLlques l alLres organlLzaclons soclals queden
excloses de la campanya lnformaLlva d'un referendum? el que fa als grups pollLlcs
sense represenLacl parlamenLarla, els decreLs anLerlormenL clLaLs, lgualmenL com
l'Acord de la !unLa LlecLoral CenLral de 19 de gener de 2003, permeLen que qualsevol
formacl, sense necesslLaL de compLar amb represenLacl parlamenLarla, pugul fer
campanya de propaganda en un referendum l pugul uLlllLzar els llocs reservaLs pels
a[unLamenLs a aquesL efecLe de conformlLaL amb els crlLerls flxaLs per les !unLes
LlecLorals de Zona. Ara be, LoLa la campanya lnformaLlva l'han de fer amb els seus
propls mlL[ans l no Lenen dreL als espals graLuiLs en el mlL[ans de dlfusl publlcs. CuanL
a les organlLzaclons soclals al marge dels parLlLs pollLlcs, la LC8M8 en fa cap mencl l,
per LanL, no dlsposen de cap especlflc reconelxemenL legal per lnLervenlr en la
campanya lnformaLlva d'un referendum. AquesL sllencl legal es quelcom a lamenLar [a
que es preclsamenL en les campanyes de propaganda dels referendums on un
deLermlnaL Llpus d'organlLzaclons soclals poden Lenlr un proLagonlsme pollLlc desLacaL.
Cal recordar, sense sorLlr dels referendums celebraLs a nlvell de LoL Lspanya, el paper
[ugaL per enLlLaLs com lo llotofotmo clvlco poto lo sollJo Je lo O1AN l lo cootJlooJoto
stotol Je Otqoolzoclooes loclflstos, l'any 1986, l com lo llotofotmo pot el NO o lo
coostltoclo, l'any 2003. Les declslons de la !unLa LlecLoral CenLral Lampoc no han
conLrlbuiL a mlllorar la poslcl d'aquesLes organlLzaclons soclals [a que s'han llmlLaL a
conflrmar lnlclalmenL que coteceo leqolmeote Je Jetecbo o lo obteoclo Je meJlos
pobllcos Je compoo electotol (Acord de 20 de febrer de 1986), deguL al feL de no



122

esLar enLre les lncloses a l'arLlcle 11.2 de la LC8M8, l a accepLar lmpllclLamenL mes
Lard que puguln uLlllLzar llocs publlcs segons el que dlsposln les !unLes LlecLorals de
Zona (Acord de 31 de gener de 2003). AquesL marc [urldlc deLermlna que la
parLlclpacl d'aquesLes organlLzaclons soclals en la campanya d'un referendum es
pugul porLar a Lerme pels seus propls mlL[ans l a l'empara unlcamenL de la prevlsl de
l'arLlcle 30.3 de la LC8LC, es a dlr, en els Lermes de l'exerclcl de la lllberLaL d'expressl
esLablerLa a l'arLlcle 20 de la ConsLlLucl, supslL que, LanmaLelx, l'Acord de la !unLa
LlecLoral CenLral de 16 de febrer de 2003 sembla excloure en conLradlccl amb que
apunLava el seu Acord de 31 de gener de 2003.

ConLrasLa aquesL quadre normaLlu espanyol, en el qual s'aLrlbuelx a les formaclons
pollLlques parlamenLarles un proLagonlsme marcadamenL preponderanL, amb la
conslderacl que Lenen els alLres grups pollLlcs l les organlLzaclons soclals com a
sub[ecLes pollLlcs de la campanya lnformaLlva d'un referendum en alLres conLexLos
normaLlus. Alxl, es poL observar que el [a clLaL Codl de 8ona ConducLa en maLerla
referendarla del Consell d'Luropa, sens per[udlcl de reconelxer el paper dels parLlLs
pollLlcs en la campanya lnformaLlva l la posslblllLaL de Lenlr en compLe els resulLaLs
elecLorals en el momenL de modular la seva lnLervencl, posa l'accenL en el crlLerl de
garanLlr un equlllbrl enLre parLldarls l adversarls" del pro[ecLe soLmes a la consulLa
dels cluLadans en les dlverses manlfesLaclons de la campanya lnformaLlva (en
parLlcular, en els espals dels mlL[ans de comunlcacl publlcs). Conve fer noLar que
quan el Codl del Consell d'Luropa parla de parLldarls l adversarls" no es referelx
excluslvamenL als parLlLs pollLlcs sln que hl lnclou persones lndlvlduals l alLres
sub[ecLes. Ln aquesLa maLelxa llnla es poden clLar dos exemples de regulacl
normaLlva vlgenL dels sub[ecLes crldaLs a parLlclpar en la campanya lnformaLlva d'un
referendum: el 8eglamenL de l'ACCCM (AuLorlLaL lLallana per les CaranLles a les
Comunlcaclons) de l'abrll del 2011 desLlnaL als referendums lLallans d'aquell any, la
5cottlsb loJepeoJeoce 8lll de 2013 desLlnada al referendum d'Lsccla del 2014. Ln
ambds casos es poL comprovar que, sens per[udlcl de les dlferencles en elemenLs de
la regulacl concreLa, els sub[ecLes pollLlcs" (arL.2 del 8eglamenL lLalla) o



123

parLlclpanLs" (lott 2, 5cbeJole 4 Je lo 5cottlsb 8lll) en la campanya lnformaLlva dels
referendums esLan conflguraLs d'una manera noLablemenL amplla l oberLa. Ln el cas
lLalla sn: comlLe promoLor, forces pollLlques, l comlLes l assoclaclons amb lnLeres
especlflc en la consulLa. Ln el cas escoces sn: parLlLs, persones lndlvlduals, l enLlLaLs
soclals de dlferenL naLuralesa. A parLlr d'aquesLs anLecedenLs es poden Lrobar fonLs
d'lnsplracl per a la modlflcacl de la normaLlva espanyola l per a l'evolucl dels
crlLerls de la !unLa LlecLoral CenLral.

La campanya lnformaLlva dels referendums a la Llel caLalana 4/2010, com [a s'ha
avananL anLerlormenL, conLe algun elemenL nou, per no s'allunya galre dels
parameLres de la regulacl esLablerLa a la LC8M8 l a la LC8LC. ue feL, l'unlc aspecLe
nou es el que flgura als arLlcles 47, 48 l dlsposlcl addlclonal clnquena, es a dlr, la
conslderacl de la comlssl promoLora d'un referendum d'lnlclaLlva popular com a
sub[ecLe pollLlc de la campanya lnformaLlva l, com a Lal, LlLular del dreL a uLlllLzar
espals graLuiLs en els mlL[ans de comunlcacl de LlLularlLaL publlca en els Lermes
lndlcaLs en la clLada dlsposlcl addlclonal clnquena. er a la resLa, la regulacl, de
forma expressa o per remlssl expllclLa a la LC8LC, manLe els crlLerls prlnclpals de la
normaLlva espanyola enLre els quals cal desLacar el seguenL: nomes els grups pollLlcs
amb represenLacl parlamenLarla al arlamenL de CaLalunya Lenen dreL a uLlllLzar els
espals graLuiLs en els mlL[ans de comunlcacl de LlLularlLaL publlca. A la vlsLa d'aquesL
marc normaLlu, una nova conflguracl l una posslble ampllacl dels sub[ecLes de la
campanya lnformaLlva, que lmpllcarla a les forces pollLlques no parlamenLarles l a les
organlLzaclons soclals, queda com un repLe per a una evenLual modlflcacl de la Llel
4/2010 en la llnla dels crlLerls del Codl del Consell d'Luropa l de les regulaclons d'alLres
paisos anLerlormenL referenclades.

ulferenL es el LracLamenL que es dna als sub[ecLes de la campanya lnformaLlva en la
proposlcl de llel de consulLes no referendarles acLualmenL en LramlL al arlamenL de
CaLalunya. Ln aquesL senLlL l'arLlcle 10.3 esLablelx el seguenL: o el momeot Je lo
coovocottlo sbo Jobtlt oo tetmlol, oo sopetlot o J0 Jles, eo po les otqooltzocloos



124

soclols o ptofessloools lotetessoJes boo Je moolfestot lo volootot Je fotmot pott Jel
ptocs Je coosolto. La proposlcl de llel deflnelx el perfll d'aquesLes organlLzaclons
soclals l concreLa alguna de les seves funclons com la de formar parL de la Comlssl de
SegulmenL de la consulLa (arL. 10.2). Sens per[udlcl que la redaccl deflnlLlva de la llel
deLermlnl amb mes preclsl la parLlclpacl d'aquesLes organlLzaclons soclals en la
campanya lnformaLlva l Lambe la d'alLres sub[ecLes pollLlcs com els parLlLs
(especlalmenL en la uLlllLzacl d'espals graLuiLs en els mlL[ans publlcs de comunlcacl),
cal valorar poslLlvamenL que l'ordenamenL caLala es planLegl el LracLamenL [urldlc de la
campanya lnformaLlva d'una consulLa no referendarla amb un reconelxemenL expllclL
al feL que en aquesL Llpus de processos democraLlcs els parLlLs no poden ser l'unlc
sub[ecLe pollLlc sln que, preclsamenL per les caracLerlsLlques especlals de les
consulLes l dels referendums, alLres enLlLaLs l plaLaformes clvlques hl han de Lenlr
Lambe un proLagonlsme rellevanL.


7. La |mp|ementac| de|s resu|tats de |a consu|ta |ega|: conseqnc|es
[ur|d|ques de |a v|ctr|a de| "s|" | de| "no"


Les consequencles [urldlques que es puguln derlvar del resulLaL de la consulLa depenen
d'enLrada, bvlamenL, de la quesLl que hagl esLaL soLmesa a consulLa. Ln la mesura
que, com s'ha exposaL en l'aparLaL 4.1, la pregunLa que es formull a la consulLa admeL
LerlcamenL dlverses posslblllLaLs, les consequencles que puguln Lenlr els seus
resulLaLs es LracLen a conLlnuacl en funcl d'aquesLes opclons, que baslcamenL sn
Lres: pregunLa dlrecLa sobre la lndependencla, pregunLa en Lermes d'lnlclar el proces
legal per permeLre la lndependencla l pregunLa mulLlple, amb dlverses alLernaLlves.
lgualmenL, en la mesura que s'ha alludlL Lambe a la posslblllLaL de formular una
pregunLa que versl sobre la creacl d'un esLaL propl", es LracLaran aqul Lambe les
consequencles que es derlvarlen d'una pregunLa formulada en aquesLs Lermes.



123



7.1 Les conseqnc|es d'una consu|ta amb una pregunta sobre |a
|ndependnc|a de Cata|unya

7.1.1 PlpLesl de vlcLrla del sl"

Ln cas de vlcLrla de l'opcl sl" a una pregunLa dlrecLa sobre la lndependencla de
CaLalunya, la prlmera quesLl que es planLe[a quanL a les seves consequencles es
l'obllgaLorleLaL o vlnculacl del resulLaL, aLes que la consulLa, LanL sl es produelx per la
vla de l'arL. 92 CL o asslmllades (convocaLrla dlrecLa per parL de l'LsLaL, convocaLrla
per la CenerallLaL per delegacl o Lransferencla de l'LsLaL o per vla de la Llel caLalana
de referendum), com sl es produelx per la vla d'una llel caLalana de consulLes no
referendarles, Le caracLer consulLlu.

AquesL caracLer consulLlu esLa expressamenL reconeguL a les llels que regulen les
dlverses modallLaLs de consulLa per vla de referendum (arL. 92 CL, arL. 12 Llel caLalana
4/2010) o per vla no referendarla (molL probablemenL, en la fuLura llel caLalana
42
,) que
es poden uLlllLzar en prlnclpl per celebrar la consulLa a CaLalunya. A parLlr d' aquesLa
naLuralesa consulLlva, l segons la lnLerpreLacl docLrlnal classlca", els poders publlcs
no esLarlen obllgaLs, en purlLaL, a acLuar o a orlenLar les seves declslons en la maLerla
concernlda per la consulLa segons el seu resulLaL. CuesLl dlferenL, s'apunLa Lambe des
d'aquesLa lnLerpreLacl classlca, es que pollLlcamenL resulLl molL dlflcll aparLar-se del
resulLaL expressaL en la consulLa popular. er el preu d'aquesL aparLamenL es
mesurarla en Lermes pollLlcs l no pas [urldlcs: alx es, es podrlen generar
responsablllLaLs pollLlques (baslcamenL elecLorals o en Lermes de dlmlssl) per acLuar

42
La llel de consulLes no referendarles s'esLa LramlLanL al arlamenL de CaLalunya, l per LanL no es poL
aflrmar deflnlLlvamenL la naLuralesa que s'aLorgara flnalmenL a aquesLes consulLes, per prevlslblemenL
se'ls reconelxera Lambe un caracLer consulLlu.




126

en senLlL no conforme al resulLaL de la consulLa, per aquesLes acLuaclons o declslons
conLrarles no podrlen ser lnvalldades per un Lrlbunal per aquesL moLlu (a dlferencla del
que succelrla en el cas dels referendums vlnculanLs, com sn per exemple els de
reforma consLlLuclonal o esLaLuLarla).

AquesLa lnLerpreLacl, no obsLanL, es quesLlonable. Sense necesslLaL d'anallLzar lo
exteoso els argumenLs que es poden addulr per posar-la en dubLe l flns l LoL conLradlr-
la, s'ha de remarcar que, en cas de consulLa popular sobre una declsl deLermlnada, el
prlnclpl democraLlc en que es basa el funclonamenL de l'LsLaL l leglLlma les seves
lnsLlLuclons l les declslons que prenen, conduelx necessarlamenL a reconelxer que la
volunLaL popular expressada dlrecLamenL sobre una deLermlnada quesLl ha de
prevaldre sobre el crlLerl que puguln Lenlr els rgans represenLaLlus l ha d'orlenLar la
seva acLuacl en aquesLa quesLl. Ln efecLe, quan es produelx l'expressl dlrecLa de la
volunLaL popular en un slsLema de govern represenLaLlu, la prlmera Le preferencla
sobre la que auLnomamenL puguln formar els rgans de govern, perque aquesLs
reben la seva leglLlmlLaL preclsamenL de la represenLacl de la poblacl. La declsl
popular dlrecLa ha de prevaldre sobre la de les lnsLlLuclons pollLlques, perque la
prlmera es mes propera a la fonL de la soblranla que la segona. L'alLra opcl (que
prevalgul la declsl dels represenLanLs sobre l'expressada dlrecLamenL pels
represenLaLs) resulLa lnaccepLable des del punL de vlsLa del prlnclpl democraLlc, flns l
LoL en el marc d'un slsLema de democracla represenLaLlva. reclsamenL el caracLer
excepclonal que Le en aquesL slsLema el pronunclamenL popular dlrecLe refora la
prlmacla que se ll ha de reconelxer respecLe de l'acLuacl, ordlnarla, de les lnsLlLuclons
represenLaLlves.

AquesLa es una de les ldees baslques que [au en el ulcLamen del 1rlbunal Suprem de
Canada de 1998, quan sosLe que una ma[orla clara a favor de la secessl del Cuebec,
malgraL que la ConsLlLucl no ho preveu nl reconelx el dreL de secessl, obllgarla a la
lederacl l a les alLres provlncles a Lenlr en compLe aquesLa volunLaL l a negoclar amb



127

el Cuebec, perque aquesLa opcl gaudlrla d'una leglLlmlLaL democraLlca que la
lederacl haurla de reconelxer l de respecLar.

Ls poL sosLenlr, per LanL, que, malgraL el caracLer formalmenL consulLlu de la consulLa,
una vlcLrla del sl" a la pregunLa dlrecLa sobre la lndependencla de CaLalunya o la
consLlLucl d'un LsLaL propl generarla deures o consequencles [urldlques en relacl als
poders publlcs l els obllgarla a acLuar en correspondencla.

S'ha de dlsLlnglr a parLlr d'aqul, enLre les consequencles per a la CenerallLaL l per a
l'LsLaL. La CenerallLaL, d'una banda (arlamenL l Covern), esLarla obllgada a planLe[ar a
l'LsLaL el pro[ecLe de secessl. Ll resulLaL favorable a la lndependencla no produlrla
auLomaLlcamenL aquesL efecLe, sln que suposarla l'lnlcl d'un proces que haurla de
condulr cap aquesL resulLaL.

Ln aquesL senLlL, la CenerallLaL dlsposarla de dues grans opclons per planLe[ar la
quesLl a l'LsLaL: presenLar una lnlclaLlva de reforma consLlLuclonal, per la vla de l'arL.
168 CL, fenL us de la capaclLaL que ll reconelx la maLelxa ConsLlLucl (arL. 166 CL en
relacl a l'arL. 87.2 CL), o be planLe[ar una negoclacl dlrecLa amb l'LsLaL, al marge,
almenys en aquesLa fase, del procedlmenL de reforma consLlLuclonal, en conslderar
que s'esLa de feL davanL d'un momenL consLlLuenL nou. Ln el prlmer cas, la demanda
d'lndependencla es canallLzarla a Lraves del procedlmenL legal prevlsL, en Lermes d'una
revlsl consLlLuclonal, que segulrla els LramlLs prevlsLos a l'arL. 168 CL (l, en
correspondencla, als arL. 146 l 147 del 8eglamenL del Congres dels ulpuLaLs l arL. 138 l
139 del 8eglamenL del SenaL). AquesLa es, sens dubLe, la vlrLuL prlnclpal d'aquesLa vla:
el respecLe escrupols a la legallLaL vlgenL. La conLraparLlda d'aquesL avanLaLge es que
en aquesL procedlmenL l'LsLaL gaudelx d'una capaclLaL de declsl al llarg del proces
que poL condulr, [a en un prlmer momenL, a la negaLlva a LracLar la lnlclaLlva de la
CenerallLaL (debaL en el le del Congres dels ulpuLaLs l en el SenaL per aprovar el
prlnclpl de reforma, per 2/3 parLs dels membres de les Cambres) l, despres, en cas de
prosperar la lnlclaLlva en aquesL prlmer momenL, a decldlr el conLlnguL flnal de la



128

proposLa (aprovacl parlamenLarla de la revlsl consLlLuclonal, per 2/3 parLs de les
noves cambres elegldes) l, flnalmenL, a raLlflcar-la perque enLrl en vlgor (referendum a
LoL l'LsLaL). Ln aquesLs Lres momenLs, l'LsLaL, a Lraves de dlverses lnsLancles, poL
negar-se a LramlLar la demanda formulada per la CenerallLaL, poL conflgurar
unllaLeralmenL el conLlnguL de la reforma l poL negar-se a raLlflcar el resulLaL de la
reforma consLlLuclonal aprovada en seu parlamenLarla. uavanL d'aquesLa posslble
slLuacl de bloquelg esLaLal, es podrla acLuar en els maLelxos Lermes que en cas de
negaLlva de l'LsLaL a la negoclacl, que s'examlna despres.

Com a segona posslblllLaL, la demanda per fer efecLlu el resulLaL de la consulLa es
planLe[arla a l'LsLaL al marge dels procedlmenLs legals prevlsLos en l'acLuallLaL. AquesLa
opcl podrla venlr moLlvada pel feL de creure que la vla de la revlsl consLlLuclonal no
es adequada per aquesLa demanda l que, en reallLaL, s'esLa davanL d'un proces
consLlLuenL nou, que no poL quedar consLreL per les prevlslons consLlLuclonals acLuals,
que no esLan pensades per aquesLa slLuacl. AquesLa vla a-legal presenLa preclsamenL
l' lnconvenlenL de slLuar-se al marge de la legallLaL, que poL lncldlr en el grau
d'accepLacl l de leglLlmlLaL amb que es percebl el proces, LanL a l'lnLerlor com en
l'escena lnLernaclonal. S'ha de dlr per que un procedlmenL extto leqem no lmpllca
necessarlamenL que slgul cootto leqem. Ln aquesL cas, la negoclacl enLre l'LsLaL l la
CenerallLaL podrla vehlcular-se a Lraves d'un proces de nou formaL, no prevlsL avul a
l'ordenamenL espanyol, en correspondencla al feL que no esLa prevlsLa Lampoc la
posslblllLaL de secessl, sense per[udlcl que el seu resulLaL flnal fos soLmes als
requerlmenLs que exlgelx la legallLaL, lnLerna l/o lnLernaclonal
43
. Ln aquesL cas, l'LsLaL
dlsposa Lambe d'una capaclLaL de bloquelg, que no cal que s'expressl a Lraves d'acLes
especlflcs o en momenLs processals concreLs, l que, a mes, es podrla basar en el feL de
que la demanda formulada per la CenerallLaL no seguelx els LramlLs legals perLlnenLs.

43
una revlsl consLlLuclonal (on el problema podrla raure en el referendum flnal, obllgaLorl l vlnculanL,
que s'haurla de celebrar en LoL l'amblL de l'LsLaL) l el reconelxemenL lnLernaclonal per al nalxemenL del
nou esLaL.




129


Ln els dos casos, la CenerallLaL haurla d'lnlclar el proces l planLe[ar, per una vla o
l'alLra, la demanda de negoclaclons a l'LsLaL per arrlbar a la lndependencla, que en cas
de fracas podrla obrlr vles unllaLerals com la uul.

ues del punL de vlsLa de l'LsLaL, l una vegada planLe[aL el pro[ecLe per la CenerallLaL,
l'LsLaL esLarla obllgaL a obrlr el proces corresponenL a la vla lnlclada per CaLalunya: la
revlsl consLlLuclonal o be la negoclacl dlrecLa amb la CenerallLaL. Ln el prlmer cas,
aquesLa oberLura es auLomaLlca, l el Congres dels ulpuLaLs haurla de LracLar la quesLl
en una sessl plenarla l decldlr sl aprova (per 2/3) el prlnclpl de revlsl. Sl l'aprova, el
Lrasllada al SenaL, que ha de fer el maLelx, l sl Lambe resulLa aprovaL, es dlssolen les
CorLs, se celebren noves elecclons l les noves cambres debaLen l aproven (per 2/3) la
revlsl consLlLuclonal, que s'ha de soLmeLre flnalmenL a referendum a LoL l'LsLaL. L'lnlcl
del proces es auLomaLlc, per l'LsLaL el poL aLurar [a en la seva fase lnlclal, per la vla de
no aprovar en el plenarl de les cambres el prlnclpl de revlsl. Sl alx succels, o be sl es
produelx un bloquelg o una negaLlva esLaLal a conLlnuar-lo l arrlbar a una solucl
saLlsfacLrla d'acord amb el resulLaL de la consulLa, s'esLarla davanL l'escenarl de
negaLlva esLaLal, que es LracLa a conLlnuacl.

Ln el segon cas, alx es, la demanda de negoclaclons dlrecLes de la CenerallLaL a l'LsLaL
per lmplemenLar el resulLaL de la consulLa, l pel cas que, com es probable, no esLlgul
preesLablerL abans el proces que haurlen de segulr, haurla de ser ob[ecLe a la seva
vegada d'una negoclacl enLre les dues parLs, per deLermlnar el momenL en que s'han
d'lnlclar, el seu calendarl, el seu formaL l procedlmenL l l'agenda dels Lemes a LracLar.
AquesLa negoclacl per esLrucLurar el proces de negoclacl per apllcar el resulLaL de la
consulLa poL ser mes o menys dlflcll en funcl del grau d'acord de l'LsLaL en la
celebracl de la consulLa, per es lmpresclndlble per donar forma al proces.

Ln cas que l'LsLaL no accepLl lnlclar aquesL proces negoclador, per negar valor
vlnculanL a la consulLa, per no reconelxer el seu resulLaL, per conslderar que ha de



130

segulr un procedlmenL legal dlferenL o per quesLlons dlrecLamenL de fons, el problema
que es planLe[a es de naLuralesa essenclalmenL pollLlca, l no [urldlca, l s'haurla de
resoldre per LanL a Lraves de mlL[ans pollLlcs, l no [urldlcs, encara que no s'ha de
descarLar la posslblllLaL d'acudlr a lnsLancles [urlsdlcclonals, sl escau, de caracLer
lnLernaclonal. LnLre els mlL[ans pollLlcs poL Lenlr un pes lmporLanL el recurs a la
medlacl lnLernaclonal, de Lal manera que alguns esLaLs l/o alguns organlsmes
lnLernaclonals o supranaclonals slguln crldaLs a acLuar prop de l'LsLaL (l de la
CenerallLaL) per faclllLar LanL l'oberLura del proces de negoclacl com el seu
desenvolupamenL, davanL les dlflculLaLs que es puguln produlr, sense excloure com a
darrera solucl vles unllaLerals com la uul.

AquesLa maLelxa solucl, en Lermes generals, es la que es podrla apllcar en cas de
bloquelg o negaLlva de l'LsLaL a avanar en el proces de revlsl consLlLuclonal l arrlbar
a una solucl saLlsfacLrla d'acord amb el resulLaL de la consulLa, sl s`ha segulL aquesLa
vla. no resulLarla accepLable que el resulLaL de la consulLa es conslderes acomplerL
amb el mer lnlcl del procedlmenL de revlsl consLlLuclonal, que poL quedar
lnLerrompuL quasl d'enLrada amb el rebulg del Congres dels ulpuLaLs o del SenaL, en el
debaL lnlclal. 1anL en aquesL supslL com en els alLres dlns d'aquesL procedlmenL en els
quals l'LsLaL poL negar-se a arrlbar a una solucl saLlsfacLrla d'acord amb el resulLaL
de la consulLa, pacLada amb la CenerallLaL, s'esLarla de feL davanL d'una negaLlva
esLaLal a negoclar, que generarla un problema pollLlc equlvalenL al que es produelx
Lambe en l'alLra vla posslble, l al qual s'haurla d'apllcar el maLelx Llpus de soluclons,
lnclosa en ulLlma lnsLancla la uul.

!unLamenL amb l'lnlcl del proces negoclador amb l'LsLaL, per una vla o l'alLra, l a banda
de les gesLlons especlflques que s'haguessln de reallLzar per aconsegulr una medlacl
lnLernaclonal que, sl fos necessarl, el faclllLes, la vlcLrla del sl" haurla de comporLar
una serle d'acLuaclons de la CenerallLaL en l'amblL lnLernaclonal, desLlnades a
aconsegulr el reconelxemenL del resulLaL de la consulLa, l'accepLacl l la presencla en
la comunlLaL lnLernaclonal l el suporL al proces de negoclacl amb l'LsLaL, que amb LoLa



131

probablllLaL, l flns l LoL en el cas que s'obrls amb un bon cllma, presenLarla problemes
que posslblemenL nomes es podrlen desencallar amb una lnLervencl de Lercers. Les
acclons de la CenerallLaL en aquesL senLlL l les posslbles acLuaclons dels acLors
lnLernaclonals seran LracLades en els lnformes relaLlus a les relaclons amb la comunlLaL
lnLernaclonal (lnforme n. 3) l a la lnLernaclonallLzacl del proces (lnforme n. 19).

u'alLra banda, caldrla Lambe una acLuacl de la CenerallLaL respecLe de les lnsLlLuclons
de la unl Luropea, per deLermlnar qulna es la poslcl de la unl davanL la
lndependencla de CaLalunya l per faclllLar l'admlssl com a nou socl comunlLarl o, en el
seu cas, deLermlnar l'esLaLus de CaLalunya respecLe de la unl. ALes que la poslcl de
la unl es forma a parLlr del dlaleg enLre les seves lnsLlLuclons, caldrla emprendre
acclons especlflques l probablemenL dlferenclades respecLe del arlamenL, de la
Comlssl l del Consell (esLaLs membres l resldencla). l alx abans flns l LoL de la
celebracl de la consulLa, amb la flnallLaL que aquesLa es pugul celebrar conelxenL la
poslcl de la unl. AquesLes quesLlons seran LracLades en l'lnforme relaLlu a les
relaclons amb la unl Luropea (lnforme n. 2).

7.1.2 PlpLesl de vlcLrla del no"

Ln cas de vlcLrla de l'opcl no" a una pregunLa dlrecLa sobre la lndependencla de
CaLalunya, la consequencla dlrecLa l lmmedlaLa es la de descarLar aquesLa alLernaLlva l,
per LanL, el rebulg que es planLegl cap lnlclaLlva en aquesL senLlL per parL de la
CenerallLaL.

AquesL resulLaL, per, no es poL lnLerpreLar com una opcl a favor del manLenlmenL de
l'stoto poo, encara que aquesL es l'efecLe lmmedlaL que es produelx, l, naLuralmenL,
Lampoc es poL enLendre en el senLlL que queden excloses per al fuLur modlflcaclons o
reformes del model acLual, que no poL quedar peLrlflcaL.




132

AquesL resulLaL de la consulLa no poL lmpedlr, doncs, el planLe[amenL de nous
pro[ecLes de reforma, llevaL del que ha esLaL rebuL[aL en la prpla consulLa. er flns l
LoL aquesLa opcl rebuL[ada no poL quedar proscrlLa a perpeLuiLaL, sln exclosa nomes
duranL un Lemps raonable. Ln efecLe, no es poL lmpedlr que en el fuLur es pugul Lornar
a planLe[ar la maLelxa quesLl, per no serla raonable fer-ho flns que hagl passaL un
cerL Lemps. La unlca referencla dlsponlble en el panorama comparaL recenL es la del
Cuebec, on el segon referendum va Lenlr lloc 13 anys despres del prlmer.

er valorar aquesL Lemps raonable" s'han de Lenlr en compLe al menys dos facLors: el
resulLaL de la consulLa (de Lal manera que com mes a[usLaL hagl esLaL el resulLaL, mes
posslblllLaLs Le de repeLlr-se la consulLa en un fuLur relaLlvamenL proper) l les ma[orles
o qurums que, en el seu cas, s'hagln exlglL (de manera que sl s'ha produiL una vlcLrla
del sl", lnsuflclenL per segons les regles de ma[orla l/o qurum esLablerLes, mes
posslblllLaLs l leglLlmlLaL Le la seva repeLlcl en un fuLur proper).

8es lmpedelx, en canvl, que es planLegln, per vla de consulLa o a Lraves d'alLres
procedlmenLs, alLres pro[ecLes de reforma, amb un conLlnguL dlferenL del que hagl
esLaL rebuL[aL en la consulLa. Ll senLlL d'aquesLs alLres pro[ecLes de reforma, alxl com
les vles per planLe[ar-los, es naLuralmenL una quesLl pollLlca, que s'haurla de valorar
pels parLlLs l per les lnsLlLuclons a parLlr del conLexL exlsLenL l les dlverses demandes en
presencla. Serla aconsellable que les forces pollLlques parLldarles de la lndependencla
dlsposessln d'aquesLes proposLes alLernaLlves per al cas que fracasses la proposLa
prlnclpal soLmesa a consulLa, per evlLar en la mesura del posslble el desconcerL que es
podrla produlr despres de la consulLa amb aquesL resulLaL. naLuralmenL, alx no
lmpllca haver de fer publlques amb anLelacl aquesLes proposLes alLernaLlves o
l'esLraLegla per a la gesLl d'un evenLual resulLaL advers.

llnalmenL, cal dlr que, en cas d'una vlcLrla del no" en la consulLa, probablemenL es
planLe[arlen consequencles de caracLer pollLlc, LanL per al Covern com per a les forces
lmpulsores de l'opcl que hagl esLaL perdedora, la magnlLud l el senLlL de les quals



133

dependrlen en gran parL dels resulLaLs concreLs de la consulLa. Ls facll d'lmaglnar que
aquesLes consequencles pollLlques es planLe[arlen LanL per parL de les forces pollLlques
que haguessln obLlnguL la vlcLrla a la consulLa com Lambe, lnLernamenL l a lnsLancla
prpla, per parL de les forces que haguessln perduL.


7.2 Les conseqnc|es d'una consu|ta amb una pregunta sobre |a
|ndependnc|a de Cata|unya amb c|usu|a de sa|vaguarda

7.2.1 PlpLesl de vlcLrla del sl"

Ln cas d'un resulLaL de la consulLa favorable a una pregunLa sobre la lndependencla de
CaLalunya formulada amb clausules de salvaguarda de la legallLaL, o en Lermes d'lnlclar
el proces legal per assollr un LsLaL lndependenL, la consequencla lmmedlaLa serla
l'obllgacl del arlamenL de CaLalunya de presenLar una lnlclaLlva de revlsl
consLlLuclonal per consLlLulr un LsLaL lndependenL.

A parLlr d'aqul, es d'apllcacl el que [a s'ha dlL en l'aparLaL anLerlor, respecLe d'un
resulLaL favorable a una pregunLa de caracLer dlrecLe sobre la lndependencla, per al
cas que se seguelxl la prlmera de les vles lndlcades (la revlsl consLlLuclonal). L'unlca
dlferencla conslsLelx que aqul algu podrla conslderar que el resulLaL de la consulLa
queda acomplerL amb la slmple presenLacl de la lnlclaLlva per revlsar la ConsLlLucl l
el conseguenL lnlcl formal del proces, encara que aquesL quedes barraL
lmmedlaLamenL despres, amb el rebulg del Congres l/o del SenaL per aprovar el
prlnclpl de revlsl.

AquesLa lnLerpreLacl formallsLa, per, no poL sosLenlr-se serlosamenL. Ln efecLe, no
delxarla de consLlLulr un frau, l ser vlsL alxl a l'lnLerlor l a l'escena lnLernaclonal, que un
pronunclamenL ma[orlLarl de la poblacl de CaLalunya a favor de la lndependencla en
una consulLa que a mes ha esLaL molL dlflcll de reallLzar, es venLlll amb una slmple



134

negaLlva d'enLrada per parL de l'LsLaL, que Lanqul deflnlLlvamenL la quesLl. Ls evldenL
que, per sobre de la concreLa formulacl de la pregunLa, la consulLa es planLe[a
essenclalmenL sobre la lndependencla de CaLalunya. AquesLa es la quesLl subsLanLlva
que es debaL, que prlma claramenL sobre els aspecLes procedlmenLals. llns l LoL en el
cas hlpoLeLlc d'una pregunLa complexa l confusa, es molL probable que les opclons pel
sl" l pel no" s'acabessln ldenLlflcanL amb poslclons favorables o conLrarles a la
lndependencla, de Lal manera que al flnal el voL, en reallLaL, es donarla enLre dues
alLernaLlves slmples l clares. Ln el cas d'una pregunLa en Lermes d'lnlcl del proces, que
no es nl complexa nl confusa, aquesLa ldenLlflcacl es mes que probable l l'expressl
de la volunLaL popular que derlves de la consulLa Llndrla Lambe un senLlL molL clar,
cenLraL en el feL subsLanLlu de la lndependencla. La pressl d'aquesL resulLaL es farla
senLlr, sens dubLe, en LoL el procedlmenL, que no es podrla venLllar amb una slmple
negaLlva de l'LsLaL a la lnlclaLlva de la reforma. Sl aquesL fos el cas, la slLuacl s'haurla
de LracLar com en l'escenarl del rebulg a obrlr la negoclacl, l s'hl haurlen d'apllcar els
remels adlenLs, de caracLer essenclalmenL pollLlc l amb un forL componenL
lnLernaclonal.

Alx maLelx es poL sosLenlr sl el bloquelg aparelx en fases posLerlors del procedlmenL
de revlsl. Cue s'lnlcli el procedlmenL no suposa necessarlamenL que aquesL acabl en
un resulLaL que saLlsfacl l'LsLaL l la CenerallLaL, congruenL amb la volunLaL expressada
en la consulLa. Sl resulLa lmposslble arrlbar a un acord saLlsfacLorl dlns del procedlmenL
de revlsl consLlLuclonal, aquesL lnLenL es conslderarla fracassaL l es podrla obrlr, en el
seu cas, una negoclacl dlrecLa, enLenenL que s'esLa davanL d'un momenL consLlLuenL
nou. Ls en reallLaL la maLelxa slLuacl que es donarla en l'alLre supslL que s'ha
examlnaL en l'aparLaL anLerlor, amb les maLelxes dlflculLaLs l problemes, per havenL
reallLzaL un lnLenL prevl d'lmplemenLar el resulLaL de la consulLa per vla de reforma
consLlLuclonal.

er aquesL moLlu, l Lambe per fer fronL a les dlflculLaLs l bloque[os que prevlslblemenL
farlen aparlcl en el proces de revlsl consLlLuclonal, caldrla que la CenerallLaL lnlcles



133

Lambe les acLuaclons de caracLer lnLernaclonal l davanL de la unl Luropea l els seus
esLaLs membres que s'han lndlcaL en l'aparLaL anLerlor.

Amb aquesLes conslderaclons, s'ha de concloure que no exlsLelxen dlferencles
essenclals enLre les consequencles que es derlven del sl" en una consulLa amb una
pregunLa dlrecLa sobre la lndependencla l en una alLra pregunLa formulada amb
clausules de salvaguarda de la legallLaL o en Lermes d'lnlcl del proces per assollr aquesL
maLelx ob[ecLlu.

7.2.2 PlpLesl de vlcLrla del no"

Ln cas d'una vlcLrla del no" en una consulLa amb una pregunLa formulada en Lermes
d'lnlcl del proces que conduelxl a la lndependencla, la consequencla lmmedlaLa l
dlrecLa es que la CenerallLaL no podrla presenLar la lnlclaLlva de reforma consLlLuclonal
al Congres dels ulpuLaLs.

Ln aquesL cas ens remeLem a les conslderaclons que s'han feL en la hlpLesl del no"
respecLe d'una pregunLa dlrecLa sobre la lndependencla, aLes que no hl ha dlferencles
enLre els dos supslLs.


7.3 Les conseqnc|es d'una consu|ta amb pregunta m|t|p|e

Ln la hlpLesl d'una consulLa amb pregunLa mulLlple la prlmera quesLl que sorgelx, en
un cas com el presenL, es la de deLermlnar qulna es l'opcl que resulLa guanyadora, sl
cap d'elles obLe la ma[orla absoluLa dels voLs emesos. Alx es alxl perque, en el nosLre
cas, l Lal com s'ha expllcaL en l'aparLaL anLerlor, les opclons que es presenLarlen no sn
slmeLrlques l homogenles, de Lal manera que la comblnacl dels resulLaLs a favor de
cada una d'elles poL no reflecLlr una volunLaL popular clara en Lorn de les declslons
baslques sobre la conflguracl del model pollLlc que es propugna per al fuLur.



136


Ln efecLe, sl les quaLre opclons a consulLar fossln: (l) manLenlmenL de l'stoto poo, (ll)
LsLaL federaL, (lll) LsLaL confederaL l (lv) lndependencla, aparelxen al menys dos Llpus
de problemes. Ln prlmer lloc, hl ha alLernaLlves que admeLen concreclons dlverses
(especlalmenL, LsLaL federaL l LsLaL confederaL). llns l LoL l'opcl pel manLenlmenL de
l'stoto poo no es podrla enLendre com una lmposslblllLaL de procedlr a cerLes reformes
o canvls en l'LsLaL auLonmlc acLual. Alx fa que la vlcLrla d'alguna d'aquesLes
opclons Llngul despres una concrecl molL dlflcll en proposLes posLerlors. er evlLar
aquesL problema, cada una d'aquesLes grans opclons haurla d'anar acompanyada d'un
programa mlnlm que concreLes al menys les llnles mesLres de les reformes a
emprendre, la qual cosa fa la consulLa enormemenL complexa, com [a s'ha dlL.

l en segon lloc, cerLes comblnaclons de voLs a favor de les dlverses opclons poden fer
lnvlable pollLlcamenL el resulLaL de la consulLa. ensem, per exemple, en una hlpLesl
en la que guanya en nombre de voLs l'opcl stoto poo, per la suma de les alLres Lres
es superlor. AquesL resulLaL (l qualsevol alLre en el que la suma de voLs de les opclons
no guanyadores slgul superlor a la de la guanyadora flnal) Le una gesLl lmposslble l
farla compleLamenL lnuLll, l flns l LoL perLorbadora, la consulLa. AlLres comblnaclons de
resulLaLs poden Lambe dlflculLar enormemenL una expressl clara de la volunLaL
popular, fenL fracassar l'ob[ecLlu essenclal de la consulLa, que es permeLre que el poble
de CaLalunya decldelxl sobre el seu fuLur pollLlc. AquesLes dlflculLaLs nomes es podrlen
obvlar sl una de les opclons assolls una ma[orla absoluLa dels voLs emesos. Cue es
produelxl aquesL feL, per, es lmposslble de predlr, d'una banda, l, d'una alLra, no es
convenlenL exlglr [urldlcamenL que es produelxl aquesLa ma[orla per conslderar que
una opcl ha esLaL guanyadora, com s'ha dlL en l'aparLaL 4.4.

Ln qualsevol cas, la vlcLrla d'alguna de les opclons que no fos la lndependencla o el
manLenlmenL de lstoto poo (alx es, les opclons a favor de l'LsLaL federaL o de l'LsLaL
confederaL) suposarla expressar el suporL popular a l'lnlcl d'un proces de reformes
(probablemenL de caracLer consLlLuclonal, segons l'abasL de les proposLes lnlclals en



137

que es concreLes cada una), el resulLaL del qual es deLermlnarla preclsamenL a Lraves
d'aquesL proces, baslcamenL a Lraves de la negoclacl enLre els dlversos parLlLs pollLlcs
en el doble amblL esLaLal l caLala, l que probablemenL haurla de ser soLmes a
referendum amb posLerlorlLaL (sl la reforma suposes una modlflcacl de l'LsLaLuL
d'AuLonomla de CaLalunya l/o de la ConsLlLucl). Sl el resulLaL de la consulLa fos a
favor de la lndependencla (amb les dlflculLaLs per conslderar quan es produelx una
vlcLrla" d'una opcl , que es un problema comu a LoLes les alLernaLlves, com [a s'ha
dlL), les consequencles serlen les que s'han examlnaL, en la hlpLesl d'una pregunLa
sobre nomes dues opclons.

La manera d'evlLar, almenys relaLlvamenL, els problemes que presenLa la consulLa amb
pregunLa mulLlple manLenlnL per la posslblllLaL de dlverses opclons, es uLlllLzanL un
slsLema com el del voL alLernaLlu que permeLl l'agregacl de les preferencles dels
voLanLs en els Lermes examlnaLs a l'aparLaL 4.1.3. Ln aquesL supslL, sl Lrlomfava el sl"
a la lndependencla esLarlem en l'escenarl que s'examlna en l'aparLaL precedenL. Sl
Lrlomfava qualsevol alLra opcl, esLarlem davanL de l'escenarl que s'ha lndlcaL per al
cas de la pregunLa mulLlple, caracLerlLzaL per la dlflculLaL d'lnLerpreLar l apllcar, en el
seu cas, el resulLaL produiL. A mes, aquesLes opclons afecLen la volunLaL pollLlca no Lan
sols dels caLalans, sln Lambe del LoLs els cluLadans espanyols als quals no s'haurla
consulLaL encara sobre el seu acord o no amb aquella opcl guanyadora.


7.4 Les conseqnc|es d'una consu|ta amb una pregunta per un "Lstat prop|"

Ll que s'ha dlL flns ara resulLa apllcable a l'opcl de la consLlLucl de CaLalunya en un
LsLaL lndependenL. Cal conslderar ara la hlpLesl que la consulLa conLlngul una
pregunLa, Lambe dlrecLa, sobre la consLlLucl de CaLalunya en LsLaL propl". LnLre les
dues opclons hl ha maLlsos lmporLanLs, que poden lncldlr en les consequencles que es
derlvln d'una hlpoLeLlca vlcLrla del sl" a una o alLra d'aquesLes alLernaLlves.




138

Ln efecLe, sl la pregunLa fos dlrecLamenL sobre la lndependencla", l'expressl de la
volunLaL popular en cas de vlcLrla d'aquesLa opcl serla clara l no oferlrla cap dubLe,
en el senLlL de demanar un LsLaL lndependenL. Sl la pregunLa es formules en Lermes de
consLlLucl d'un LsLaL propl", la vlcLrla del sl" lmpllcarla la demanda d'un canvl
profund en lstoto poo acLual de CaLalunya (comunlLaL auLnoma dlns de l'LsLaL
auLonmlc acLual, dlssenyaL per la CL 78 l l'LAC 06), per delxarla la porLa oberLa a
alLernaLlves dlferenLs: LsLaL lndependenL, LsLaL confederaL amb Lspanya, l flns l LoL
LsLaL federaL dlns d'una federacl espanyola. S'han de fer aqul dues observaclons:
d'una banda, l en LoL cas, el pronunclamenL ma[orlLarl a favor d'un LsLaL propl"
lmpllcarla una demanda de canvl profund respecLe del model acLual l l'exlgencla d'lnlcl
d'un proces de negoclacl amb l'LsLaL, per desembocar en algun dels Lres escenarls
esmenLaLs. no Llndrla senLlL nl serla accepLable un slmple canvl nomlnal (per exemple,
de comunlLaL auLnoma" a LsLaL", o la denomlnacl formal de l'esLrucLura LerrlLorlal
consLlLuclonal acLual com LsLaL federal"), que serla percebuL, amb ra, com un frau.
Caldrlen, per LanL, reformes profundes respecLe del model acLual, que augmenLessln
de manera slgnlflcaLlva, en quallLaL l en quanLlLaL, l'auLogovern de CaLalunya l les seves
esLrucLures d'LsLaL. Ln aquesL proces de negoclacl serlen apllcables les maLelxes
conslderaclons que s'han feL mes amunL sobre l'opcl de l'LsLaL lndependenL, encara
que en aquesL cas la dlmensl lnLernaclonal podrla quedar reduida de manera
slgnlflcaLlva o flns l LoL desaparelxer.

u'alLra banda, l malgraL que els Lres escenarls lndlcaLs (LsLaL lndependenL, LsLaL
confederaL l LsLaL federaL) podrlen conslderar-se posslbles l congruenLs amb un
resulLaL de la consulLa favorable a la creacl d'un LsLaL propl", s'ha de posar en relleu
que, en la culLura pollLlca espanyola l caLalana, el Lerme LsLaL propl" s'enLen mes en
Lermes d'LsLaL lndependenL" que d'LsLaL federaL" o flns l LoL que d'LsLaL
confederaL", de Lal manera que sl flnalmenL la solucl fos alguna d'aquesLes dues
darreres, almenys un secLor dels voLanLs del sl" a l'LsLaL propl es podrlen senLlr
defraudaLs o no reconeguLs flnalmenL en l'opcl per la qual van voLar. er
lmplemenLar qualsevol d'aquesLes dues soluclons, no obsLanL, es requerlrla un



139

referendum de revlsl consLlLuclonal (aLes que l'apllcacl d'aquesLs models suposa una
modlflcacl consLlLuclonal profunda, molL probablemenL per la vla de la revlsl de l'arL.
168 CL) com a punL flnal del proces, l en aquesL referendum LoLs els voLanLs podrlen
Lornar a expressar la seva poslcl.


7.S Conc|us|ons

Les consequencles de la consulLa depenen d'enLrada de la pregunLa que es presenLl als
elecLors.

La vlcLrla del sl" en una consulLa amb una pregunLa dlrecLa sobre la lndependencla
de CaLalunya, malgraL que els referendums l les consulLes sn [urldlcamenL
consulLlus", genera no solamenL consequencles pollLlques lnnegables, sln Lambe
deures o consequencles [urldlques en relacl als poders publlcs lmpllcaLs. el que fa a
la CenerallLaL, esLarla obllgada a planLe[ar a l'LsLaL el pro[ecLe de secessl. Po podrla
fer presenLanL una lnlclaLlva de reforma consLlLuclonal o be planLe[anL una negoclacl
dlrecLa amb l'LsLaL al marge del procedlmenL de reforma consLlLuclonal. La prlmera
alLernaLlva Le l'avanLaLge pollLlc l [urldlc propl del respecLe escrupols a la legallLaL
vlgenL, Le l'lnconvenlenL que l'LsLaL poL bloque[ar el proces, feL que obllgarla a acudlr a
soluclons pollLlques, lnclosa la medlacl lnLernaclonal, l donarla pas a la posslblllLaL
d'emprar vles alLernaLlves, com la uul. Sl la CenerallLaL esLlma que la vla de la reforma
consLlLuclonal no es adequada l que en reallLaL s'esLa davanL d'un proces consLlLuenL
nou, podrla lnsLar la negoclacl amb l'LsLaL a Lraves d'un proces de nou formaL.
1anmaLelx, es planLe[a Lambe en aquesL cas sl la formallLzacl del resulLaL d'aquesL
proces s'ha de fer o es poL fer per la vla legal exlsLenL (reforma de la ConsLlLucl). Ln
cas d'opLar per formallLzar-lo mlL[ananL una reforma consLlLuclonal, el problema rau
en el referendum flnal, obllgaLorl l vlnculanL, que s'haurla de celebrar en LoL l'amblL de
l'LsLaL.




140

Ln LoL cas, la CenerallLaL haurla de promoure Lambe una serle d'acLuaclons en l'amblL
lnLernaclonal l de la unl Luropea, desLlnades a aconsegulr el suporL al proces
negoclador amb l'LsLaL, lnclosa la dlsposlcl a una posslble medlacl, l'accepLacl l la
presencla en la comunlLaL lnLernaclonal, l l'admlssl de CaLalunya com a nou socl de la
unl Luropea o, en el seu cas, a deLermlnar l'esLaLus de CaLalunya flns la seva adhesl.

L'LsLaL espanyol, per la seva banda, en cas de vlcLrla del sl" haurla d'accepLar obrlr el
proces negoclador. Ln cas de negaLlva, o de rebulg lnlclal o de bloquelg sl s'uLlllLza la
vla de la reforma consLlLuclonal, el problema que es planLe[a es de naLuralesa
essenclalmenL pollLlca l s'haurla de resoldre a Lraves de mlL[ans pollLlcs, lnclosa la
medlacl lnLernaclonal.

La vlcLrla del no" en aquesL maLelx Llpus de consulLa no es poL lnLerpreLar com una
slmple opcl pel manLenlmenL de lstoto poo, que no poL quedar peLrlflcaL. AquesL
resulLaL no podrla lmpedlr el planLe[amenL de nous pro[ecLes de reforma l, flns l LoL,
despres d'un Lemps raonable, nous pro[ecLes de consulLa sobre la creacl d'un LsLaL
lndependenL.

Ln una consulLa amb una pregunLa formulada amb clausules de salvaguarda de la
legallLaL o com un mandaL dlrlglL al arlamenL de CaLalunya per lnlclar el proces per
consLlLulr CaLalunya com un LsLaL lndependenL, la consequencla lmmedlaLa de la
vlcLrla del sl" serla l'obllgacl del arlamenL de presenLar una lnlclaLlva de revlsl
consLlLuclonal per assollr aquesL ob[ecLlu. A parLlr d'aqul serla d'apllcacl el que s'ha
dlL respecLe de la pregunLa dlrecLa, en l'escenarl de la negoclacl segons la vla legal
exlsLenL. La dlferencla rau en el feL que algu poL conslderar que el resulLaL de la
consulLa queda acomplerL amb la slmple presenLacl de la lnlclaLlva per revlsar la
ConsLlLucl, que podrla ser rebuL[ada d'lnlcl pel Congres l/o el SenaL. AquesLa
lnLerpreLacl formallsLa no poL sosLenlr-se serlosamenL l serla percebuda com un frau,
a l'lnLerlor l a l'escena lnLernaclonal. Ln cas de negaLlva de l'LsLaL a lnlclar el proces de
negoclacl o de bloquelg posLerlor al llarg d'aquesL proces, esLarlem davanL el maLelx



141

escenarl de bloquelg que s'ha LracLaL respecLe de la pregunLa dlrecLa l serlen
d'apllcacl les maLelxes soluclons.

Ln LoL cas, cal assenyalar que per sobre de la concreLa formulacl de la pregunLa, la
consulLa es planLe[arla essenclalmenL sobre la lndependencla de CaLalunya, donanL
prlmacla claramenL a la quesLl subsLanLlva sobre la procedlmenLal. Sl resulLes
lmposslble arrlbar a un acord saLlsfacLorl dlns del procedlmenL de revlsl
consLlLuclonal, aquesL lnLenL es conslderarla fracassaL l es podrla obrlr, en el seu cas,
una negoclacl dlrecLa, enLenenL que s'esLa davanL d'un momenL consLlLuenL nou. Ls
en reallLaL la maLelxa slLuacl que es donarla en el cas de la pregunLa dlrecLa, amb les
maLelxes dlflculLaLs l problemes, per havenL reallLzaL un lnLenL prevl d'lmplemenLar el
resulLaL de la consulLa per vla de reforma consLlLuclonal.

Ln una consulLa amb resposLes mulLlples, els resulLaLs, llevaL que es produelxl una
ma[orla absoluLa a favor d'alguna de les opclons, poden ser de molL dlflcll lnLerpreLacl
l la seva lmplemenLacl, en consequencla, poL resulLar molL problemaLlca.

Sl la pregunLa es referls a la creacl d'un esLaL propl" l en aquesLa locucl es
conslderessln lncloses frmules federals o confederals, la lmplemenLacl del sl"
exlglrla una reforma de la ConsLlLucl, molL probablemenL per la vla agreu[ada de
reforma l, per LanL, amb un nou referendum en el qual els voLanLs podrlen Lornar a
voLar.


8. V|es a|ternat|ves en cas de no poder-se fer |a consu|ta |ega|

8.1 Consu|tes m|t[anant votac| per v|es a|ternat|ves

L'lnforme sobre la consulLa, elaboraL per l'lnsLlLuL d'LsLudls AuLonmlcs el mar del
2013, assenyala que una negaLlva de l'LsLaL a convocar una consulLa, a auLorlLzar-la o a



142

permeLre que es reallLzl obrlrla a la CenerallLaL la posslblllLaL d'emprar, leglLlmamenL
des d'una perspecLlva pollLlca, vles alLernaLlves de convocaLrla de consulLes, a Lraves
de consulLes no oflclals o elecclons pleblsclLarles, que podrlen ser lmplemenLades
mlL[ananL declaraclons unllaLerals del arlamenL.

ues de la CenerallLaL l amb el suporL de la ma[orla d'a[unLamenLs de CaLalunya es
podrla organlLzar una consulLa al marge de les dlsposlclons legals de l'LsLaL l de les de
la CenerallLaL (sl aquesLes darreres han esLaL suspeses pel 1rlbunal ConsLlLuclonal a
lnsLancles del govern cenLral). Ls LracLarla d'apllcar la legallLaL caLalana malgraL la seva
suspensl.

una posslble alLernaLlva conslsLlrla en que l'organlLzacl de la consulLa correspongues
excluslvamenL a enLlLaLs de la socleLaL clvll, malgraL compLar amb el suporL lndlrecLe
de la CenerallLaL l dels a[unLamenLs.

Lls lnconvenlenLs d'aquesLs escenarls sn clars: confronLacl fronLal amb l'LsLaL sl
s'empra la prlmera de les vles esmenLades, facll campanya de despresLlgl des dels
acLors l lnsLlLuclons conLrarls a la consulLa per la seva lnuLlllLaL" (presenLada com a
lllegal l anLlconsLlLuclonal), prevlslble escassa o lnsuflclenL parLlclpacl, desleglLlmacl
dels resulLaLs -Lambe en l'esfera lnLernaclonal-, problemes loglsLlcs d'organlLzacl, eLc.

Lls lnconvenlenLs esmenLaLs desaconsellen aquesL escenarl alLernaLlu.


8.2 L|ecc|ons p|eb|sc|tr|es

Cal comenar per preclsar que el concepLe d'elecclons pleblsclLarles es de caracLer
pollLlc l no [urldlc. ulL en alLres paraules, la naLuralesa pleblsclLarla d'unes elecclons no
ve deLermlnada per l'ordenamenL [urldlc sln per les clrcumsLancles pollLlques l per la
poslcl dels acLors, especlalmenL les lnsLlLuclons l els parLlLs, que lnLervenen en el



143

desenvolupamenL dels comlcls. Ln aquesL senLlL unes elecclons pleblsclLarles serlen
aquelles que en Lermes pollLlcs Llndrlen com a ob[ecLlu essenclal conelxer l'oplnl de
l'elecLoraL al volLanL d'una deLermlnada proposLa pollLlca de gran Lranscendencla
general. Ln l'acLual conLexL pollLlc de CaLalunya unes elecclons podrlen Lenlr caracLer
pleblsclLarl sl un cop convocades les elecclons pel resldenL de la CenerallLaL els parLlLs
les afronLaven en els seus programes l en la campanya elecLoral amb l'ob[ecLlu pollLlc
fonamenLal d'obLenlr de l'elecLoraL un pronunclamenL clar sobre la lndependencla de
CaLalunya.

Ln efecLe, sl es consLaLa de manera lnconLroverLlble la lmposslblllLaL de fer el
referendum o la consulLa sobre la lndependencla de CaLalunya per les vles legals
anLerlormenL exposades com a consequencla del relLeraL capLenlmenL conLrarl de les
lnsLlLuclons de l'LsLaL, la vla alLernaLlva de les elecclons pleblsclLarles es revela com la
mes adlenL per poder conelxer la poslcl dels cluLadans l cluLadanes de CaLalunya
sobre el seu fuLur pollLlc collecLlu. A aquesL propslL es poden lnvocar argumenLs de
legallLaL, d'eflcacla l de respecLe al prlnclpl democraLlc.

ComenanL per les raons de legallLaL, no hl cap mena de dubLe que el resldenL de la
CenerallLaL, de conformlLaL amb l'arLlcle 73 de l'LsLaLuL, Le la faculLaL de convocar
elecclons en el momenL que ho esLlml oporLu soLa la seva excluslva responsablllLaL l
amb els unlcs requerlmenLs d'una dellberacl prevla del Covern l de no fer-ho sl hl ha
en LramlL una mocl de censura al arlamenL l sl no ha LranscorreguL un any des de la
darrera dlssolucl anLlclpada de la cambra. Mes enlla dels que s'acaben d'lndlcar, no hl
ha, per LanL, llmlLs a la poLesLaL de convocar elecclons per parL del resldenL de la
CenerallLaL l aquesL poL exerclr-la llluramenL en Lermes pollLlcs, flns l LoL amb la
lnLencl que els comlcls assolelxln un caracLer pleblsclLarl. Ln qualsevol cas, el decreL
de convocaLrla haurla de ser ldenLlc al de les anLerlors elecclons ordlnarles, [a que en
Lermes [urldlcs nomes hl han elecclons ordlnarles, l en aquesL senLlL s'haurla de llmlLar
subsLanclalmenL a esLabllr la dlssolucl del arlamenL l la daLa dels comlcls (enLre 40 l
60 dles a parLlr de la convocaLrla) l a fer consLar la dellberacl prevla del Covern. el



144

seu caracLer legal aquesLa vla alLernaLlva oferelx, en comparacl amb la vla de les
consulLes a-legals o no oflclals, els avanLaLges de ser respecLuosa amb la legallLaL, com
exlgelx la 8esolucl 3/x del arlamenL, l de garanLlr-ne la vlablllLaL pracLlca, la
parLlclpacl de LoLs els cluLadans sense dlflculLaLs Lecnlques de cap Llpus l la
lmposslblllLaL de la desleglLlmacl dels resulLaLs.

La vla alLernaLlva de les elecclons pleblsclLarles sembla Lambe poLenclalmenL mes
eflca que la vla de la medlacl lnLernaclonal com a lnsLrumenL per sorLlr de l'aLzucac
provocaL per la negaLlva de l'LsLaL a fer posslble la reallLzacl d'una consulLa
soblranlsLa a CaLalunya. Ln canvl, la celebracl d'unes elecclons pleblsclLarles
permeLrla amb lmmedlaLesa, slmpllclLaL l rapldesa conelxer la volunLaL del poble de
CaLalunya sobre el seu fuLur pollLlc collecLlu.

llnalmenL, el respecLe al prlnclpl democraLlc aconsella lgualmenL aLorgar la prlorlLaL a
les elecclons pleblsclLarles com a vla alLernaLlva davanL la lmposslblllLaL de fer un
referendum o una consulLa. Ln aquesL cas, la preferencla per la vla de les elecclons
pleblsclLarles es conLraposa a la vla del recurs dlrecLe l lmmedlaL a una ueclaracl
unllaLeral d'lndependencla (uul) feLa pel arlamenL de CaLalunya eleglL el 23 de
novembre de 2012. 8especLe a alx, cal observar d'enLrada que l'lnforme de l'lLA
sobre la consulLa en cap momenL consldera la uul del arlamenL com una vla
alLernaLlva a les elecclons pleblsclLarles. Ans el conLrarl, l'lnforme esmenLaL esLlma que
la uul del arlamenL ha de ser, sl escau, l'lnsLrumenL que, amb posLerlorlLaL a les
elecclons pleblsclLarles, formallLzl o lmplemenLl la volunLaL popular derlvada dels
resulLaLs elecLorals.

1anmaLelx, en el debaL pollLlc l medlaLlc s'ha slLuaL en ocaslons la uul del arlamenL
com a posslble prlmera alLernaLlva davanL la lnvlablllLaL de convocar un referendum o
una consulLa l, per LanL, es perLlnenL LracLar aqul aquesLa quesLl. uoncs be, no sembla
que el arlamenL acLual, eleglL, el 23 de novembre de 2012, Llngul en prlnclpl, l sens
per[udlcl del que s'apunLa al flnal de l'aparLaL 8.3, la leglLlmlLaL democraLlca per



143

adopLar una declsl de la Lranscendencla d'una uul, enLesa com a prlmera vla
alLernaLlva davanL la lmposslblllLaL de celebrar un referendum o una consulLa. La ra
es clara: les elecclons del 23 de novembre de 2012 no van ser unes elecclons
pleblsclLarles en els Lermes deflnlLs anLerlormenL. Ln efecLe, malgraL que un dels elxos
prlnclpals de la campanya elecLoral fos el debaL sobre el fuLur pollLlc collecLlu de
CaLalunya, l'ob[ecLlu pollLlc fonamenLal dels comlcls no va ser demanar als cluLadans
un pronunclamenL clar sobre la lndependencla de CaLalunya. A mes, les proposLes de
fuLur en l'anomenaL elx naclonal de la campanya expressaven una dlversa plurallLaL
d'opclons enLre els parLlLs favorables d'alguna manera a l'exerclcl del dreL a decldlr de
CaLalunya l anaven des de l'lndependenLlsme lnequlvoc a la relvlndlcacl de l'LsLaL
propl amb un perfll concepLual menys precls passanL per la reforma consLlLuclonal en
senLlL federal amb maLlsos dlversos. Ln deflnlLlva, encara que es pugul aflrmar que al
arlamenL hl ha acLualmenL una ma[orla clara a favor de l'exerclcl del dreL a decldlr de
CaLalunya (107 dlpuLaLs, compLanL Clu, L8C, SC, lCv l la Cu) l una ma[orla absoluLa
soblranlsLa (74 dlpuLaLs, compLanL Clu, L8C l la Cu), els anLecedenLs exposaLs de les
elecclons del 23 de novembre no permeLen sosLenlr que els elecLors van donar un
mandaL a la Cambra per fer una ueclaracl unllaLeral d'lndependencla. Ls slmpLomaLlc
en aquesL senLlL que la ueclaracl 3/x del arlamenL no pre[uL[a el resulLaL flnal de
l'exerclcl del dreL a decldlr, sln que aquesL sera el que Jetetmlol lexptessl Je lo
volootot popolot en un marc amb garanLla de lo plotolltot l el tespecte Je totes les
opcloos. AquesL marc serla el de la celebracl d'unes elecclons pleblsclLarles l per
aquesL moLlu aquesLa vla alLernaLlva es, per respecLe al prlnclpl democraLlc, el pas
prevl necessarl per a la uul del arlamenL.


8.3 Dec|arac|ons un||atera|s d'|ndependnc|a (DUI)

1al com s'acaba d'exposar, l a reserva del que despres es dlra, una uul del arlamenL
de CaLalunya Le, a crlLerl d'aquesL Consell, un caracLer lnsLrumenLal com a culmlnacl
de la vla alLernaLlva oberLa mlL[ananL la celebracl d'unes elecclons pleblsclLarles el



146

resulLaL de les quals fos ma[orlLarlamenL favorable a les forces pollLlques parLldarles de
la lndependencla de CaLalunya. LsLablerL aquesL elemenL l aflrmada la leglLlmlLaL
democraLlca del arlamenL de CaLalunya per aprovar una uul despres d'unes elecclons
pleblsclLarles, celebrades com a alLernaLlva a la lmposslblllLaL de fer un referendum o
una consulLa l en un marc de plena lllberLaL per a defensar qualsevol opcl, perLoca
anallLzar l'encalx [urldlc d'aquesLa flgura.

Abans, per, cal fer una breu referencla a l'lnsLrumenL parlamenLarl l al procedlmenL
per aprovar la uul al arlamenL de CaLalunya. Lls lnsLrumenLs podrlen ser dos: la
proposLa de resolucl presenLada con[unLamenL per LoLs els grups parlamenLarls
favorables a la uul (arLs. 143 l 146 del 8eglamenL), el pro[ecLe de llel presenLaL pel
Covern o la proposlcl de llel presenLada con[unLamenL per LoLs els grups
parlamenLarls favorables a la uul (arLs. 100 l seguenLs del 8eglamenL). Ll conLlnguL de
la uul no ha de ser massa llarg en la seva parL dlsposlLlva [a que baslcamenL s'ha de
llmlLar a reflecLlr la volunLaL de consLlLulr CaLalunya com a LsLaL lndependenL, LenlnL
en compLe, a mes, que la uul haura d'anar acompanyada el maLelx dla o en els dles
lmmedlaLamenL posLerlors de dlverses declslons parlamenLarles relaLlves al marc
[urldlc de la Lranslcl (ConsLlLucl provlslonal, successl de normes, enLre d'alLres).
L'avanLaLge de la proposLa de resolucl es la seva raplda LramlLacl en una sola sessl
plenarla en la qual en poc mes d'una hora podrlen lnLervenlr el Covern l LoLs els grups
parlamenLarls per flxar la seva poslcl sobre la uul. L'lnconvenlenL de la proposLa de
resolucl es que dna com a resulLaL una resolucl que no Le en purlLaL efecLes [urldlcs
aLes que s'aprova en exerclcl de la funcl d'lmpuls parlamenLarl. er aquesL moLlu,
sembla aconsellable opLar per LramlLar la uul com una lnlclaLlva leglslaLlva [a que alx
ll aLorgarla la rellevancla formal l normaLlva (aprovacl com a llel) que es revela
necessarla per un acLe Lan LranscendenL com una declaracl d'lndependencla. La
LramlLacl com a pro[ecLe de llel permeLrla uLlllLzar el procedlmenL mes rapld de la
lecLura unlca en el le (arL. 126 del 8eglamenL) per reservarla la lnlclaLlva nomes al
Covern l llavors els alLres grups parlamenLarls favorables a la uul perdrlen
proLagonlsme en la presenLacl de la proposLa. Ln canvl, la LramlLacl com a



147

proposlcl de llel farla posslble una presenLacl con[unLa de la uul per parL de LoLs els
grups parlamenLarls que hl sn favorables. Ll procedlmenL podrla ser una mlca mes
llarg [a que la lecLura unlca molL prevlslblemenL no serla facLlble, en exlglr el
8eglamenL la unanlmlLaL dels grups parlamenLarls, per es podrla segulr la LramlLacl
d'urgencla (arL. 96 del 8eglamenL) l en una seLmana o poc mes es podrla aprovar la
uul. Cal planLe[ar-se, flnalmenL, la quesLl de la ma[orla necessarla per aprovar la uul.
Sl es LramlLa com a proposLa de resolucl es podrla aprovar per ma[orla slmple [a que
el 8eglamenL no preveu en aquesL cas ma[orles especlals. Sl es seguls el procedlmenL
leglslaLlu, es LracLarla, per raons bvles, d'un Llpus de llel no especlflcamenL prevlsL
reglamenLarlamenL l caldrla que la Mesa deLermlnes prevlamenL (arL. 29.3.a del
8eglamenL) el Llpus de ma[orla que, aLenenL als crlLerls exposaLs anLerlormenL a
propslL del referendum o la consulLa, podrla ser el de la ma[orla slmple o el de la
ma[orla absoluLa.

assanL [a a la problemaLlca de l'encalx [urldlc, no calen galres esforos per posar en
relleu el feL que una uul del arlamenL no s'a[usLa a les dlsposlclons de l'ordenamenL
consLlLuclonal espanyol. Ln dlversos aparLaLs d'aquesL lnforme [a s'ha manlfesLaL que
la CL, a parLlr fonamenLalmenL dels arLlcles 1 l 2, no reconelx alLre sub[ecLe soblra que
el poble espanyol l, per LanL, una uul amb vocacl normaLlva lmpllca l'exlsLencla del
poble de CaLalunya com a sub[ecLe Lambe soblra l alx slLua la uul compleLamenL fora
del marc consLlLuclonal espanyol.

el que fa a l'empara o a la compaLlblllLaL de la uul o amb el dreL lnLernaclonal o amb
el dreL europeu Lambe s'ha posaL de manlfesL en aquesL lnforme que no es poden
Lrobar nl en el dreL lnLernaclonal nl en el dreL europeu expresses prevlslons que
hablllLln normaLlvamenL l'aprovacl d'una uul pel arlamenL de CaLalunya. 1anmaLelx,
la CorL lnLernaclonal de !usLlcla (8esolucl ConsulLlva de 22 de [ullol de 2010 a propslL
de la uul del arlamenL de kosovo de 2008) va esLabllr -especlalmenL en els punLs 79,
81 l 84 de l'esmenLada 8esolucl- una docLrlna de gran lnLeres pel cas de CaLalunya
que podrla a[udar al reconelxemenL lnLernaclonal de la uul del arlamenL. Ln slnLesl,



148

la 8esolucl de la CorL lnLernaclonal de !usLlcla conLe una aflrmacl fonamenLal: les
uul no esLan prohlbldes pel ureL lnLernaclonal sl no comporLen cap lnfraccl greu del
ureL lnLernaclonal general, en parLlcular de les normes de caracLer lmperaLlu (los
coqeos), com serla el cas, per exemple, de l'us llllclL de la fora.

Ln deflnlLlva, les uul no sn conLrarles al dreL lnLernaclonal sl sn el resulLaL d'un
pronunclamenL democraLlc porLaL a Lerme en un conLexL paclflc, es a dlr, sense
lnLervencl de la fora o la vlolencla. CerLamenL el conLexL pollLlc l lnsLlLuclonal
(lnLervencl de les naclons unldes) que va permeLre la uul de kosovo no sn
comparables a les de la CaLalunya acLual, per els prlnclpls derlvaLs de la 8esolucl de
la CorL lnLernaclonal de !usLlcla Lenen una poLenclallLaL que va mes enlla del cas
concreL en el marc del qual van sorglr. er aquesL moLlu poden ser un referenL a Lenlr
en compLe l a lnvocar per CaLalunya a la recerca del necessarl reconelxemenL
lnLernaclonal posLerlor a la uul.

Com a corollarl o conslderacl flnal d'aquesLa aparLaL dedlcaL a la uul, poL ser oporLu
apunLar que, coherenLmenL amb la conflguracl de la uul enLesa com a lmplemenLacl
d'unes elecclons pleblsclLarles, els dos unlcs supslLs admlsslbles en Lermes de
leglLlmlLaL democraLlca d'una uul no subseguenL a unes elecclons pleblsclLarles serlen,
en prlmer lloc, que aquesL Llpus d'elecclons pleblsclLarles no es poguessln celebrar. Ln
efecLe, sl l'LsLaL fes us dels lnsLrumenLs [urldlcs per lmpedlr unes elecclons
pleblsclLarles, llavors el arlamenL de CaLalunya, eleglL el 23 de novembre de 2012, es
podrla planLe[ar una uul com a solucl alLernaLlva. Ls dlflcll predlr que aquesL escenarl
es pugul produlr (els argumenLs de l'LsLaL semblen febles, segons s'exposa en un alLre
aparLaL d'aquesL maLelx lnforme) l quln poL ser el desenvolupamenL Lemporal l
maLerlal dels procedlmenLs evenLualmenL acLlvaLs per l'LsLaL, per la uul del
arlamenL no haurla de ser mal una reaccl preclplLada l haurla de conLemplar un
posslble escenarl de raLlflcacl posLerlor per parL dels cluLadans de CaLalunya. Ln
qualsevol cas els elemenLs anLerlormenL exposaLs relaLlus al procedlmenL l a l'encalx
[urldlc de la uul sn Lambe apllcables en aquesL supslL. Ll segon supslL el



149

consLlLuelxen les hlpoLeLlques acLlLuds de bloquelg de l'LsLaL a l'hora d'lmplemenLar
els resulLaLs d'una consulLa legal que s'han anallLzaL a l'eplgraf 7 d'aquesL lnforme.


8.4 Med|ac| |nternac|ona| o de |a UL

ArrlbaLs a una slLuacl de bloquelg pracLlc un cop esgoLades les vles legals lnLernes, hl
haurla la posslblllLaL de promoure una medlacl o, sl escau, un arblLraLge d'una
lnsLlLucl o organlLzacl lnLernaclonal -com les naclons unldes- o de la uL. Les dues
parLs haurlen d'admeLre el procedlmenL a parLlr de regles pacLades l la leglLlmlLaL del
resulLaL flnal del proces.

AquesL podrla ser un caml de desbloquelg de la slLuacl que podrla lncloure la
celebracl d'una consulLa, [a slgul a l'lnlcl del proces o al flnal per raLlflcar o no la
solucl proposada. AquesLa opcl Le l'avanLaLge de la lnLernaclonallLzacl de la
relvlndlcacl pollLlca que esLa sub[acenL a la proposLa de consulLa. 1anmaLelx, a banda
de la dlflculLaL que l'LsLaL accepLl una medlacl o un arblLraLge d'aquesL Llpus l de la
complexlLaL de LoL el proces, aquesLa proposLa Le l'lnconvenlenL fonamenLal de la seva
prevlslble excesslva durada, aLesa l'experlencla en alLres processos d'aquesLa mena. Ln
l'lnforme d'aquesL Consell Assessor sobre les relaclons de CaLalunya amb la comunlLaL
lnLernaclonal s'anallLzara amb deLenlmenL la quesLl de la medlacl lnLernaclonal que
aqul queda Lan sols apunLada.




130


9. Instruments [ur|d|cs que pot ut|||tzar |'Lstat o a|tres sub[ectes
|eg|t|mats per oposar-se a |es act|v|tats desenvo|upades per |a
Genera||tat per convocar una consu|ta o per |mp|ementar e|s seus
resu|tats

Ln relacl amb quaLre de les vles legals anallLzades en aquesL lnforme (referendum de
l'arL. 92 CL, consulLa referendarla de la Llel del arlamenL de CaLalunya 4/2010,
delegacl o Lransferencla de faculLaLs de l'arLlcle 130.2 CL l reforma consLlLuclonal),
l'oposlcl de l'LsLaL es poL manlfesLar, com [a s'ha assenyalaL, neganL-se a convocar -o
a regular l convocar- en el cas dels referendums de l'arL. 92 CL, o lmpugnanL la llel,
com [a ha feL- l neganL l'auLorlLzacl, en el cas dels referendums de la llel caLalana
4/2010, deneganL la peLlcl de delegacl o Lransferencla (arL. 130.2 CL) o no admeLenL
a LramlL la peLlcl de reforma consLlLuclonal o oposanL-s'hl al llarg de la seva
LramlLacl.
Ln consequencla, en aquesL darrer eplgraf de l'lnforme ens llmlLarem a anallLzar les
posslbles reacclons [urldlques de l'LsLaL en relacl a les consulLes populars no
referendarles que es poguessln convocar a l'empara de la llel que ara es LramlLa al
arlamenL l en relacl a les vles alLernaLlves abans anallLzades: elecclons pleblsclLarles,
consulLes populars no prevlsLes legalmenL (publlques l prlvades) l declaracl unllaLeral
d'lndependencla subseguenL o anLerlor a les referldes elecclons l consulLes.


9.1 Instruments front a |es consu|tes popu|ars no referendr|es

A l'hora de preclsar l valorar les posslbles reacclons de l'LsLaL en relacl a les consulLes
no referendarles cal dlsLlnglr enLre la norma que regulara les consulLes populars no
referendarles l les acLuaclons d'apllcacl d'aquesLa norma (es a dlr, el decreL o la
resolucl de regulacl l convocaLrla d'una consulLa).



131


La fuLura llel podrla ser ob[ecLe d'un recurs d'lnconsLlLuclonallLaL presenLaL pel
resldenL del Covern de l'LsLaL que podrla fer us de la faculLaL prevlsLa a l'arLlcle 161.2
CL, la qual cosa condulrla a la suspensl auLomaLlca de la llel, suspensl que haurla de
ser conflrmada o alxecada pel 1rlbunal ConsLlLuclonal en el Lermlnl maxlm de clnc
mesos.

Cal Lenlr presenL que, LoL l que el resldenL del Covern espanyol no lnLerposes recurs
d'lnconsLlLuclonallLaL, serla posslble que ho fessln alLres sub[ecLes leglLlmaLs a l'efecLe
(30 dlpuLaLs, 30 senadors o el uefensor del oble). Ln aquesL cas, per, no es donarlen
els efecLes suspenslus auLomaLlcs de la Llel, [a que la faculLaL de l'arLlcle 161.2 CL
nomes esLa aLrlbuida al Covern de l'LsLaL.

el que fa al reglm d'lmpugnablllLaL dels acLes de desenvolupamenL l d'apllcacl de la
llel de consulLes no referendarles, relaclonades mes concreLamenL amb la regulacl l
convocaLrla d'una consulLa concreLa, en prlnclpl, les [urlsdlcclons davanL de les quals
podrlen lnlclar-se acclons sn dues: la consLlLuclonal l la conLenclosa-admlnlsLraLlva.

arLlnL de la premlssa que la regulacl l convocaLrla de la consulLa es farla a Lraves de
dlsposlclons l acLes sense rang o fora de llel, dues sn les vles que podrla uLlllLzar
l'LsLaL davanL del 1rlbunal ConsLlLuclonal, en funcl de com lnLerpreLes l'ob[ecLe de la
vulneracl, [a que aquesLa podrla referlr-se be a deLermlnaLs valors o prlnclpls
consLlLuclonals -com ara el que proclama que la soblranla naclonal resldelx en el poble
espanyol- o be als arLlcles que esLablelxen el reglm de dlsLrlbucl de compeLencles.

Ln la prlmera de les hlpLesls, la vla que podrla uLlllLzar l'LsLaL serla la prevlsLa en
l'arLlcle 161.2 CL (desenvolupada pel 1lLol v de la Llel Crganlca del 1rlbunal
ConsLlLuclonal) que permeL que el Covern de l'LsLaL lmpugnl qualsevol declsl sense
rang o fora de llel (dlsposlcl reglamenLarla, acLe, resolucl...) que pugul adopLar
qualsevol lnsLlLucl de la CenerallLaL de CaLalunya (resldenL, Covern, arlamenL...)



132

que conslderes que vulnera l'ordre consLlLuclonal per moLlus no compeLenclals
44
.
AquesLa vla comporLa la suspensl auLomaLlca de l'acLuacl auLonmlca, duranL la
LramlLacl del proces consLlLuclonal, que ha de ser alxecada o conflrmada en el Lermlnl
maxlm de clnc mesos.

Ln la segona de les hlpLesls, el Covern de l'LsLaL podrla lnLerposar un confllcLe poslLlu
de compeLencla (arLlcles 62 a 67 LC1C), amb l'argumenL que nomes a ell ll
correspondrla regular l convocar una consulLa l'ob[ecLe de la qual fos conelxer la
volunLaL dels cluLadans sobre el nlvell d'auLogovern que deslLgen. Ln aquesL cas, l'LsLaL
Lambe podrla solllclLar la suspensl de la dlsposlcl o de l'acLe auLonmlc (arL. 64.2
LC1C en relacl amb l'arL. 161.2 CL) duranL la LramlLacl del proces consLlLuclonal, en
els Lermes anLerlormenL apunLaLs.

La segona de les vles [urlsdlcclonals es la conLenclosa-admlnlsLraLlva que s'apllcarla a
les acLuaclons duLes a Lerme per rgans de la CenerallLaL, sub[ecLes al ureL
admlnlsLraLlu l relaclonades amb la regulacl l convocaLrla de la consulLa.

AquesLa lmpugnacl podrla ser feLa LanL per l'AdmlnlsLracl de l'LsLaL, com per
qualsevol persona o enLlLaL que allegues ser LlLular d'un dreL o lnLeres leglLlm afecLaL
per l'acLuacl de la CenerallLaL. ue feL, donaL l'ob[ecLe de les acLuaclons que podrla
lmpulsar la CenerallLaL (relaclonades amb el fuLur pollLlc collecLlu dels cluLadans de
CaLalunya), es poL presumlr que el venLall de posslbles sub[ecLe leglLlmaLs per accedlr a
la vla conLenclosa-admlnlsLraLlva serla fora ample (assoclaclons, parLlLs pollLlcs,
persones a LlLol lndlvldual...).

La lnLerposlcl del recurs conLencls-admlnlsLraLlu no suspendrla necessarlamenL
l'execuLlvlLaL de l'acLe lmpugnaL, duranL la LramlLacl del proces, per l'enLlLaL o

44
Ln algun supslL el 1rlbunal ConsLlLuclonal ha admes que, a Lraves de la vla de l'arLlcle 161.2 CL,
poden arLlcular-se denuncles d'lnvasl compeLenclal (S1C 184/1996, de 14 de novembre).




133

persona que hagues lnLerposaL el recurs podrla solllclLar la suspensl quan l'execucl
de l'acLe o l'apllcacl de la dlsposlcl pogues fer perdre al recurs la seva flnallLaL
leglLlma.

Ll poLenclal abasL de la uLlllLzacl d'aquesLa vla conLenclosa-admlnlsLraLlva dependra,
per, de com es conflgurln les acLuaclons vlnculades a la celebracl de la consulLa,
especlalmenL des de la perspecLlva del sub[ecLe o lnsLlLucl compeLenL per aprovar-les
o lmpulsar-les. Alxl, a Lall d'exemple, es poL presumlr que sl s'aLorga un paper rellevanL
al resldenL de la CenerallLaL, al Covern o a rgans de l'admlnlsLracl auLonmlca en la
celebracl de la consulLa, la vla conLenclosa-admlnlsLraLlva Llndra, poLenclalmenL, un
abasL lmpugnaLorl noLable, per la sub[eccl d'aquells sub[ecLes l lnsLlLuclons al dreL
admlnlsLraLlu en les seves acLuaclons.

Ln canvl, sl fos el arlamenL la lnsLlLucl que dugues a Lerme les acLuaclons necessarles
per aprovar l lmpulsar la consulLa, la vla conLenclosa-admlnlsLraLlva perdrla fora en la
mesura que el arlamenL no acLua soLmes al dreL admlnlsLraLlu, en exerclcl de les
funclons que ll corresponen com a ens de represenLacl popular.

una de les prlnclpals dlferencles enLre una l alLra vla d'lmpugnacl -la consLlLuclonal l
la conLenclosa-admlnlsLraLlva- la Lrobem en el feL que la prlmera d'elles genera la
suspensl auLomaLlca de l'acLuacl auLonmlca, menLre que en la segona de les vles
no opera aquesL auLomaLlsme, LoL l que es LracLa d'una mesura que Lambe es poL
adopLar. u'alLra banda, no es poL aflrmar amb LoLa segureLaL qulna de les dues vles
resoldrla amb mes celerlLaL la quesLl planLe[ada, [a que sl be es cerL que el 1rlbunal
ConsLlLuclonal paLelx un reLard crnlc en la resolucl dels processos consLlLuclonals de
caracLer compeLenclal, no es poL oblldar que, quan ho ha conslderaL oporLu, ha resolL
amb exLraordlnarla rapldesa deLermlnades conLroversles, com ara, preclsamenL, la
convocaLrla d'una consulLa popular al als 8asc aprovada per la Llel del arlamenL
8asc 9/2008, de 27 de [uny, l declarada lnconsLlLuclonal l nulla per la S1C 103/2008,
d'11 de seLembre. Ln darrer lloc, cal apunLar que la vla conLenclosa-admlnlsLraLlva



134

suposarla l'oberLura poLenclal de dlferenLs lnsLancles processals (1rlbunal Superlor de
!usLlcla de CaLalunya, 1rlbunal Suprem l 1rlbunal ConsLlLuclonal), menLre que la vla
consLlLuclonal s'esgoLarla en un sol esLadl l, sobreLoL, cal Lenlr molL presenL que els
leglLlmaLs per recrrer en la vla conLenclosa-admlnlsLraLlva sn molL mes nombrosos -l
lncerLs- que els que ho poden fer per la vla consLlLuclonal.

9.2 Instruments front a |es e|ecc|ons p|eb|sc|tr|es

el que fa a les elecclons pleblsclLarles es clar, en prlnclpl, que el decreL de
convocaLrla no expllclLarla el caracLer pleblsclLarl de les elecclons. AquesL feL es farla
pales en els programes elecLorals d'alguns parLlLs, coallclons o agrupaclons elecLorals
que manlfesLarlen que el seu ob[ecLlu unlc o, com a mlnlm, prlorlLarl serla el d'assollr
la lndependencla de CaLalunya mlL[ananL, per exemple, una uul per parL del
arlamenL resulLanL de les elecclons. Com a lndlcls d'aquesL caracLer pleblsclLarl
podrlen addulr-se, sl fos el cas, declaraclons de membres del Covern o de
represenLanLs de parLlLs pollLlcs o acords adopLaLs en seu parlamenLarla, enLre
d'alLres.

uoncs be, una hlpoLeLlca lmpugnacl conLra unes elecclons pleblsclLarles nomes podrla
dlrlglr-se conLra l'acLe de convocaLrla l no pel seu conLlnguL -en prlnclpl lnnocu- sln
com a consequencla dels programes elecLorals presenLaLs per algunes de les
candldaLures o per declaraclons l acords de membres del Covern o del arlamenL. Les
vles processals per lmpugnar la convocaLrla serlen be la del recurs conLencls-
admlnlsLraLlu be la lmpugnacl davanL del 1rlbunal ConsLlLuclonal prevlsLa a l'arL.
161.2 CL. Lls Lrlbunals haurlen d'anullar la convocaLrla d'elecclons no pel conLlnguL
expllclL del uecreL de convocaLrla sln com a consequencla d'uns acLes allens a la
convocaLrla, posLerlors o coeLanls.

Lls argumenLs que suposadamenL s'emprarlen serla el suposaL frau de llel" derlvaL del
feL que una parL dels parLlLs que Lenlen una amplla represenLacl en el arlamenL



133

dlssolL enlloc d'oferlr als elecLors alLernaLlves de govern sobre LoLes les quesLlons que
afecLen a la comunlLaL pollLlca es llmlLarlen a una unlca quesLl sense pronunclar-se
sobre la resLa l alx vulnerarla el dreL dels cluLadans a parLlclpar en els assumpLes
publlcs, el presumpLe caracLer lnconsLlLuclonal de lobjecte pleblscltotl en la mesura
que es podrla enLendre que pressuposava la soblranla del poble caLala per decldlr
(amb vulneracl de l'arL. 1.2 CL) o que aLempLava poLenclalmenL conLra la unlLaL
d'Lspanya (arL. 2 CL). Ls clara la deblllLaL d'aquesLs argumenLs, sobreLoL sl es Le
presenL que l'oferLa elecLoral dels parLlLs, coallclons l agrupaclons elecLorals
consLlLuelx un dels punLs culmlnanLs de la democracla en el qual la lllberLaL ha de ser
garanLlda per LoLs els poders publlcs (arL.23.2 CL) amb mes cura que en qualsevol alLra
momenL de la vlda democraLlca d'un pals.

Sl l'LsLaL renuncles a lmpugnar les elecclons pleblsclLarles davanL dels Lrlbunals, en
hlpLesl exLrema encara ll quedarla la de l'arL. 133 CL. 8ecordem que aquesL precepLe
esLablelx que sl una comunlLaL auLnoma no complelx les obllgaclons que la
ConsLlLucl o alLres llels ll lmposaven, o acLuava de forma que aLempLes greumenL
conLra l'lnLeres general d'Lspanya, el Covern espanyol, prevl requerlmenL desaLes feL
al resldenL de la comunlLaL auLnoma, amb l'aprovacl per ma[orla absoluLa del
SenaL, poL adopLar les mesures necessarles per Lal d'obllgar-la al compllmenL fors de
les dlLes obllgaclons o per Lal de proLeglr l'lnLeres general esmenLaL.

La manera en la que la ConsLlLucl preveu els supslLs que poden donar lloc a
l'apllcacl de l'arL. 133 CL es Lan lndeLermlnada que resulLa molL dlflcll preclsar o ptlotl
qulnes acLuaclons concreLes resLen fora de la seva posslble apllcacl. C, dlL d'una alLra
manera, la capaclLaL de l'LsLaL per lncloure els mes dlversos supslLs es [urldlcamenL
molL dlflcll de llmlLar: no exlsLelxen crlLerls [urldlcs que donln segureLaL a l'hora
d'en[udlclar sl una deLermlnada acLlvlLaL, en aquesL cas unes elecclons pleblsclLarles,
poden [usLlflcar l'apllcacl d'aquesL arLlcle, que poL Lenlr efecLes devasLadors sobre
l'auLonomla de la comunlLaL auLnoma afecLada.




136

no obsLanL alx, sl que sembla que podrla accepLar-se paclflcamenL que aquesLa vla
coacLlva consLlLuelx un mecanlsme de defensa consLlLuclonal del qual el Covern de
l'LsLaL nomes en poL fer us de manera absoluLamenL excepclonal en la mesura que
afecLarla el dreL a l'auLonomla pollLlca d'una comunlLaL, reconeguL consLlLuclonalmenL
(arL. 2 CL). er LanL, nomes podrla ser uLlllLzada com a darrer recurs, en cas que no
Llnguessln exlL alLres vles menys cosLoses com ara el procedlmenL de l'arLlcle 161.2 CL
o el recurs conLencls-admlnlsLraLlu.

La ConsLlLucl Lampoc no esLablelx qulnes sn les mesures que poL adopLar el Covern
de l'LsLaL d'acord amb l'arLlcle 133 CL, per la qual cosa Lorna a obrlr-se el Lerreny
lnLerpreLaLlu. uocLrlnalmenL es consldera que les mesures s'haurlen d'a[usLar, en LoL
cas, als prlnclpls de necesslLaL, proporclonallLaL, adequacl al cas concreL l lesl menor
dels dreLs auLonmlcs, [a que s'esLarla afecLanL el reglm d'auLogovern pollLlc d'una
comunlLaL LerrlLorlal emparaL per la ConsLlLucl l aprovaL per llel organlca de les CorLs
Cenerals. Ls per alx que la docLrlna ma[orlLarla sosLe que l'arLlcle 133 CL no poL donar
lloc a la suspensl" de l'auLonomla l menys a la dlssolucl de la comunlLaL auLnoma,
sln que, en LoL cas, podrla operar a Lraves de la subsLlLucl dels rgans pollLlcs de la
comunlLaL auLnoma per rgans esLaLals. no obsLanL alx, la lndeflnlcl del precepLe
consLlLuclonal no permeL excloure la seva apllcacl per suspendre l'auLonomla o per
dur a Lerme acLuaclons que, Je focto, la delxarlen pracLlcamenL sense conLlnguL, com
ara la dlssolucl del arlamenL auLonmlc.

uel procedlmenL per a l'apllcacl de l'arL. 133 CL que se seguelx davanL del SenaL
(arLlcle 189 del seu 8eglamenL) en desLacarem que es preveu un LramlL d'audlencla al
presldenL auLonmlc l la posslblllLaL que el SenaL esLablelxl condlclonamenLs o
modlflcaclons en relacl amb les mesures pro[ecLades pel Covern de l'LsLaL.

no sn prevlsLos Lampoc -nl a la prpla ConsLlLucl nl a cap alLra norma- els
lnsLrumenLs a dlsposlcl de la comunlLaL auLnoma afecLada per oposar-se a les
mesures que, hlpoLeLlcamenL, se ll haguessln apllcaL. Ln consequencla, aquesLa nomes



137

dlsposarla dels mecanlsmes prevlsLos amb caracLer general per l'ordenamenL [urldlc
per reacclonar conLra les acLuaclons de l'LsLaL -com ara la formulacl d'un recurs
d'lnconsLlLuclonallLaL o la lnLerposlcl d'un confllcLe de compeLencla-, sl be caldrla
conelxer el caracLer de les mesures que adopLes l'LsLaL per poder deLermlnar, amb
exacLlLud, l'apllcablllLaL dels mecanlsmes esmenLaLs.


9.3 Instruments front a |es consu|tes m|t[anant proced|ments no prev|stos
|ega|ment

AquesLa mena de consulLes que no es reallLzen apllcanL la normaLlva reguladora del


reglm de consulLes o referendums, en hlpLesl podrlen ser lmpulsades dlrecLamenL
pels poders publlcs o be per lnsLlLuclons o persones prlvades.

Ln cas que aquesLes consulLes lofotmols fossln lmpulsades pels poders publlcs, es de
presumlr que la seva regulacl l convocaLrla s'haurla d'lnsLrumenLar a Lraves d'acLes
adopLaLs per ells maLelxos l les vles o mecanlsmes que podrla uLlllLzar l'LsLaL podrlen
ser, en hlpLesl: l'exerclcl d'acclons en la vla conLenclosa-admlnlsLraLlva, la lmpugnacl
davanL del 1rlbunal ConsLlLuclonal per la vla de l'arLlcle 161.2 CL, l'apllcacl, cerLamenL
forada de l'arLlcle 133 CL l, flnalmenL, l'exerclcl d'acclons penals, que podrlen ser
lnsLades no nomes per l'LsLaL, sln Lambe per parLlculars a Lraves de la presenLacl de
querelles o denuncles, posslblllLaL aquesLa que no es poL menysLenlr.

Les Lres prlmeres vles [a han esLaL anLerlormenL comenLades. Cal anallLzar ara el recurs
al dreL penal. Ls LracLa d'anallLzar sl exlsLelxen Llpus penals en els quals es pogues
arrlbar a lnLerpreLar que s'hl podrlen lnserlr les acLuaclons de les lnsLlLuclons de la
CenerallLaL que lmpulsessln una consulLa que no s'empares de forma dlrecLa en el
reglm normaLlu regulador de les consulLes.




138

un prlmer elemenL a Lenlr en compLe ens el dna la prpla evolucl normaLlva del Codl
enal. Ln efecLe, recordem que mlL[ananL la Llel Crganlca 20/2003, de 23 de
desembre, es va modlflcar el Codl enal, per Llplflcar com a dellcLe la convocaLrla de
consulLes populars per vla de referendum per parL d'una auLorlLaL o funclonarl publlc
que no Llngues compeLencles o aLrlbuclons per fer-ho (arLlcles 306 bls, 321 bls l 376
bls). er LanL, aquesLa modlflcacl -posLerlormenL derogada per la Llel Crganlca
2/2003, de 22 de [uny,- posava de manlfesL que les CorLs Cenerals van conslderar que
la resLa de Llpus dellcLlus del Codl enal no lncloien com a conducLa punlble l'acLuacl
esmenLada, alLramenL, no hagues LlnguL senLlL lnLrodulr aquesLa reforma
43
.

Com s'ha lndlcaL, acLualmenL no exlsLelx la Llplflcacl esmenLada la qual cosa
apunLarla, en prlnclpl, que la resLa de Llpus dellcLlus no recullen de forma expressa una
acLuacl com aquella que esLava anLerlormenL vlgenL -convocaLrla d'una consulLa
popular sense Lenlr aLrlbuclons- de Lal manera que una hlpoLeLlca preLensl d'apllcar el
dreL penal nomes podra fonamenLar-se en aquells precepLes que es pogues lnLerpreLar
que Llplflquen com a dellcLe deLermlnaLs aspecLes formals" vlnculaLs a la celebracl
de la consulLa. Ln concreL, hom podrla esLlmar que la persona o lnsLlLucl que la
convoca esLa manlfesLamenL mancada de compeLencla, alx podrla condulr a
conslderar apllcable els precepLes penals que Llplflquen com a dellcLe, amb caracLer
general, deLermlnades acLuaclons de les auLorlLaLs o funclonarls publlcs que,
presumpLamenL, no s'a[usLen a la legallLaL
46
. 1res sn els Llpus dellcLlus que es podrlen
arrlbar a conslderar apllcables: la usurpacl d'aLrlbuclons, la prevarlcacl l la
desobedlencla.


43
S'ha presenLaL en el Congres dels ulpuLaLs una proposlcl de llel organlca per reformar el Codl enal
per recuperar el dellcLe de convocaLrla lllegal d'elecclons o de consulLes populars per vla de
referendum (8uLlleLl Cflclal de les CorLs Cenerals- Congres dels ulpuLaLs. Serle 8. num. 93-1, de 13
d'ocLubre de 2012).
46
Cal fer una preclsl prevla: l'anallsl que s'efecLuara LoL segulL apunLa els Llpus dellcLlus que podrlen
arrlbar a conslderar-se apllcables, per cerLamenL aquesLa anallsl Lroba la seva prlnclpal dlflculLaL en el
feL que, d'una banda, cal formular hlpLesls respecLe de qulnes serlen les acLuaclons que durlen a Lerme
les lnsLlLuclons de la CenerallLaL de CaLalunya, l de l'alLra, que no exlsLelxen precedenLs que puguln
aporLar llum sobre l'apllcacl dels Llpus dellcLlus que a conLlnuacl anallLzarem.



139

el que fa al prlmer dels Llpus dellcLlus -la usurpacl d'aLrlbuclons-, hem d'anar al
CaplLol lll del 1lLol xxl (uellcLes conLra la ConsLlLucl") que regula els dellcLes conLra
les lnsLlLuclons de l'LsLaL l la dlvlsl de poders, en concreL, la seccl segona d'aquesL
caplLol regula la usurpacl d'aLrlbuclons, enLre les quals s'lnserelx l'acLuacl d'una
auLorlLaL o funclonarl publlc, que, mancaL d'aLrlbuclons, dlcLes una dlsposlcl general o
suspengues la seva execucl, en aquesL cas, serla casLlgaL amb la pena de pres d'un a
Lres anys, mulLa de sls a doLze mesos l lnhablllLacl especlal per a ocupacl o carrec
publlc per Lemps de sls a doLze anys (arL. 306 del Codl enal). AquesL Llpus dellcLlu
nomes es podrla conslderar apllcable en cas que la convocaLrla de la consulLa
s'lnsLrumenLes, encara que fos amb caracLer parclal o complemenLarl, a Lraves de
l'aprovacl d'una dlsposlcl de caracLer general.

Ll segon dels dellcLes el consLlLuelx la prevarlcacl, regulada al CaplLol l (ue la
prevarlcacl dels funclonarls publlcs l alLres comporLamenLs ln[usLos") del 1lLol xlx que
regula els uellcLes conLra l'AdmlnlsLracl publlca. Ln concreL, l'arLlcle 404 del Codl
enal esLablelx que a l'auLorlLaL o funclonarl publlc que, sabenL la seva ln[usLlcla, dlcLes
una resolucl arblLrarla en un assumpLe admlnlsLraLlu, se la casLlgara amb la pena
d'lnhablllLacl especlal per a ocupacl o carrec publlc per Lemps de seL o deu anys.
AquesL Llpus dellcLlu es podrla conslderar apllcable en cas que hom argumenLes que
una resolucl adopLada en relacl amb el proces de celebracl de la consulLa Lenla un
conLlnguL arblLrarl -pel suposaL feL que es dlcLava al marge de la llel- amb ple
conelxemenL de la persona o funclonarl que l'hagues dlcLada. Ln qualsevol cas,
semblarla que l'esLrlcLe acLe de convocaLrla d'una consulLa no consLlLuelx un
assumpLe admlnlsLraLlu, sln que consLlLuelx un acLe pollLlc o de govern que no poL
subsumlr-se en el Llpus penal de la prevarlcacl.

Ll Lercer dels dellcLes es el de desobedlencla que esLa regulaL al CaplLol lll (ue la
desobedlencla l denegacl d'auxlll") del 1lLol xlx anLerlormenL lndlcaL. Ln Lal senLlL,
l'arLlcle 410.1 esLablelx que les auLorlLaLs o funclonarls publlcs que es neguessln
oberLamenL a donar el deguL compllmenL a resoluclons [udlclals, declslons o ordres de



160

l'auLorlLaL superlor, dlcLades dlnLre de l'amblL de la seva respecLlva compeLencla l
revesLldes de les formallLaLs legals, lncorrera en la pena de mulLa de Lres a doLze
mesos l lnhablllLacl especlal per a ocupacl o carrec publlc per Lemps de sls a dos
anys.

Com es despren del conLlnguL d'aquesL arLlcle 410.1, per apllcar el Llpus dellcLlu serla
necessarla la concurrencla, alLernaLlva, d'algun dels dos pressupslLs prevls que preveu
l'esmenLaL precepLe. Ln prlmer lloc, podrla ser-ho l'exlsLencla d'una resolucl [udlclal
prevla -com ara, una mesura cauLelar adopLada en un proces conLencls admlnlsLraLlu
o, flns l LoL, en un proces consLlLuclonal que lnsLes a no celebrar una consulLa la
convocaLrla de la qual hagues esLaL lmpugnada-.

Ll segon dels pressupslLs prevls, necessarls per a l'exlsLencla del dellcLe, el consLlLuelx
l'exlsLencla d'una declsl o ordre d'una auLorlLaL superlor, que fos desobeida, aquesL
supslL sembla, o ptlotl, de dlflcll apllcacl en la mesura que les relaclons enLre
AdmlnlsLraclons, en l'LsLaL auLonmlc, no es regelxen pel prlnclpl de [erarqula -al qual
sembla apunLar la referencla a una oototltot sopetlot-, sln pel de compeLencla, per la
qual cosa una hlpoLeLlca resolucl d'un organlsme de l'LsLaL -com ara, a Lall d'hlpLesl,
la !unLa LlecLoral CenLral- que lnsLes la CenerallLaL a no dur a Lerme deLermlnades
acLuaclons en relacl amb la consulLa no podrla consLlLulr-se, en prlnclpl, en
pressupslL prevl per la conflguracl del Llpus dellcLlu. no es poL descarLar, per, que
es pogues arrlbar a forar la lnLerpreLacl d'aquesL arLlcle per Lal d'encablr-hl les
acLuaclons que pogues lmpulsar la CenerallLaL.

el que fa a la parLlclpacl dels parLlculars en aquesLes consulLes lmpulsades pels
poders publlcs -en els acLes de propaganda elecLoral, en les meses, en les lnsLancles
de conLrol de les voLaclons, eLc.- el dreL penal no Llplflca de manera expressa cap
d'aquesLes conducLes l Lan sols es podrlen planLe[ar problemes de desobedlencla sl
algun Lrlbunal hagues dlcLaL alguna resolucl prohlblnL expllclLamenL les consulLes.




161

Ln cas que les consulLes lofotmols fossln lmpulsades per enLlLaLs prlvades, les vles de
resposLa de l'LsLaL serlen mes llmlLades [a que, en prlnclpl, l'LsLaL no podrla recrrer nl
a l'exerclcl d'acclons conLencloses-admlnlsLraLlves nl a la vla del 1rlbunal
ConsLlLuclonal, car les consulLes lofotmols no vlndrlen lmpulsades per acLuaclons de
poders publlcs. 1ampoc en aquesL cas el dreL penal Llplflca de forma expressa la
reallLzacl d'una consulLa cluLadana promoguda per parLlculars, o dlL d'una alLra
manera, la parLlclpacl de parLlculars en aquesLes consulLes no presenLa una
rellevancla penal.

Ll que sl que podrla fer l'LsLaL es lmpugnar per la vla conLenclosa-admlnlsLraLlva o per
la vla consLlLuclonal, segons s'escalgues, les acLuaclons dels poders publlcs -locals o
auLonmlcs- que donessln suporL a aquesLes lnlclaLlves prlvades. ue feL, cal recordar
que aquesLa va ser la posLura adopLada per l'LsLaL que, davanL de les consulLes sobre
la lndependencla de CaLalunya celebrades enLre els anys 2009 l 2011, va recrrer a la
vla conLenclosa-admlnlsLraLlva per lmpugnar el suporL maLerlal l loglsLlc donaL per
dlversos a[unLamenLs a la celebracl d'aquesLes consulLes. 1ampoc no es poL descarLar
que, flns l LoL, es pogues arrlbar a persegulr en la vla penal aquesLa acLuacl de suporL
de les admlnlsLraclons, soLa l'argumenL que consLlLuelx un dellcLe de prevarlcacl (arL.
404 del Codl enal), que suposa una malversacl de cabals publlcs (arL. 433 del Codl
enal) o, flns l LoL, que consLlLuelx un dellcLe de revelacl de secreLs en cas que es
faclllLessln dades relaLlves a les persones que podrlen parLlclpar en la consulLa (arL.
198 del Codl enal).

er flnallLzar aquesL aparLaL, cal apunLar que, en prlnclpl, la celebracl d'unes
consulLes mlL[ananL procedlmenLs no prevlsLos legalmenL no podrla servlr d'argumenL
per [usLlflcar l'apllcacl de dos mecanlsmes exorblLanLs de defensa consLlLuclonal: la
declaracl dels esLaLs d'excepcl l seLge. Ln el seguenL aparLaL anallLzarem qulnes sn
les acLuaclons que, en algunes lnLerpreLaclons, podrlen arrlbar a [usLlflcar la uLlllLzacl
d'aquesLs dos mecanlsmes.




162


9.4 Instruments front |a dec|arac| un||atera| d'|ndependnc|a (DUI)

Ln cas que les lnsLlLuclons caLalanes duguessln a Lerme una uul, l'LsLaL podrla recrrer
en hlpLesl als seguenLs mecanlsmes de resposLa: la vla de l'arLlcle 161.2 CL, el recurs
al mecanlsme excepclonal prevlsL en l'arLlcle 133 de la ConsLlLucl, l'exerclcl d'acclons
penals anallLzades en fer referencla a les consulLes lofotmols l la declaracl dels esLaLs
d'excepcl o seLge.

Les vles dels arLlcles 161.2 l 133 CL [a han esLaL anallLzades. Ln canvl, cal compleLar
l'esLudl de les vles penals, en Lal senLlL, s'ha de Lenlr en compLe que hom podrla
conslderar apllcables deLermlnaLs Llpus penals, no [a per raons formals" -la
lncompeLencla de l'auLorlLaL que adopLa la declaracl-, sln per moLlus maLerlals",
soLa l'argumenL que l'ob[ecLe de la uul -la consLlLucl d'un LsLaL caLala lndependenL-
consLlLuelx una acLuacl conLrarla a l'ordenamenL vlgenL que esLa Llplflcada en el 1lLol
xxl del Codl enal que regula els uellcLes conLra la ConsLlLucl" l mes concreLamenL ,
en el CaplLol l, que preveu el dellcLe de rebelll que s'aLrlbuelx, enLre d'alLres, a
aquells que s'alcessln vlolenLamenL l publlcamenL, per declarar la lndependencla d'una
parL del LerrlLorl naclonal (arL. 472.3 del Codl enal).

1anmaLelx, Lal com esLa conflguraL el Llpus dellcLlu, sl l'acLuacl unllaLeral de les
lnsLlLuclons de la CenerallLaL de CaLalunya no anes acompanyada de cap Llpus de
vlolencla, no es donarlen, en prlnclpl, les condlclons necessarles per apllcar el precepLe
esmenLaL -que exlgelx que la declaracl d'lndependencla respongul a un alamenL
vloleot l publlc-, a no ser que s'lnLerpreLl el Lerme vloloclo en el senLlL ampllsslm
conLlnguL en el ulcclonarl de la 8elal Academla espanyola, en referlr-se a LoL all que
s'execuLa conLra el procedlr regular o fora de ra o de [usLlcla
47
.

47
Ll Codl enal Lambe Llplflca l'acLuacl dels funclonarls que exerclssln les seves funclons soLa l'auLorlLaL
dels olots, LoL esLabllnL que els funclonarls que conLlnuessln exerclnL els seus carrecs soLa el
comandamenL dels alaLs lncorreran en la pena d'lnhablllLacl especlal per a ocupacl o carrec publlc de
6 a 12 anys (arL. 483 del Codl enal).



163


Ln un esLadl lnferlor, cal fer referencla al CaplLol l (La Sedlcl") del 1lLol xxll (uellcLes
conLra l'ordre publlc"), en concreL, l'arLlcle 344 del Codl enal esLablelx que sn reus
de sedlcl els qul, sense esLar compresos en el dellcLe de rebelll, s'alcln publlcamenL l
LumulLuarlamenL per lmpedlr, per la fora o fora de les vles legals, l'apllcacl de les
llels a qualsevol auLorlLaL, corporacl oflclal o funclonarl publlc, el leglLlm exerclcl de
les seves funclons o el compllmenL dels seus acords, o de les resoluclons
admlnlsLraLlves o [udlclals
48
. AquesL Llpus dellcLlu, per, serla Lambe de dlflcll apllcacl,
[a que sl be, d'una banda, la lmplemenLacl d'una declaracl unllaLeral en favor d'un
reglm d'auLogovern caracLerlLzaL per una noLa de soblranla podrla comporLar la
lnapllcacl de llels o podrla Lambe suposar l'lncompllmenL de deLermlnaLs acords o de
resoluclons admlnlsLraLlves o [udlclals, no sembla, en canvl, que hl fos presenL -
almenys de forma necessarla- el requlslL de procedlr tomoltotlomeot, sl enLenem per
tomolt la confusl, aldarull o l'enrenou produiL per una genLada.

Ln qualsevol cas, es LracLa d'uns Llpus penals l'apllcablllLaL dels quals depen
d'lnLerpreLaclons forades l exLenslves [a que els precepLes esmenLaLs no lnclouen de
forma expressa les acLuaclons en que, o ptlotl, conslsLlrla la uul, la qual, a mes, com es
comenLa en l'eplgraf 3 del presenL lnforme, no consLlLulrla un llllclL de dreL
lnLernaclonal.

assem a anallLzar les vles conslsLenLs en la declaracl dels esLaLs d'excepcl l seLge,
regulaLs a la Llel Crganlca 4/1981, d'1 de [uny, dels esLaLs d'alarma, excepcl l seLge.
L'esLaL d'excepcl esLa prevlsL per als supslLs en que el lllure exerclcl dels dreLs l
lllberLaLs dels cluLadans, el normal funclonamenL de les lnsLlLuclons democraLlques, el
dels servels publlcs essenclals per a la comunlLaL, o qualsevol alLre aspecLe de l'ordre
publlc, resulLln Lan greumenL alLeraLs que l'exerclcl de les poLesLaLs ordlnarles fos

48
Ln aquesL cas, es Lambe d'apllcacl la prevlsl de l'arL. 483 del Codl enal, LranscrlLa en la noLa
anLerlor (arL. 349 del Codl enal).




164

lnsuflclenL per resLabllr-ho l manLenlr-ho. Ls dlscuLlble, malgraL que no lmpensable,
que una uul pogues consLlLulr un supslL de feL que [usLlflques la declaracl d'un esLaL
d'excepcl, a no ser que es forces la lnLerpreLacl dels efecLes que comporLa una uul
LoL conslderanL que s'esLava alLeranL greumenL el normal funclonamenL de les
lnsLlLuclons democraLlques.

L'esLaL de seLge esLa prevlsL per al cas que es produelxl o amenacl produlr-se una
lnsurreccl o acLe de fora conLra la soblranla o lndependencla d'Lspanya, la seva
lnLegrlLaL LerrlLorlal o l'ordenamenL consLlLuclonal que no pugul resoldre's per alLres
mlL[ans. Ln aquesL cas, per, la seva apllcacl es fonamenLarla en una lnLerpreLacl
amplla l forada del conLlnguL del precepLe regulador, [a que una uul no consLlLuelx nl
una lnsurreccl nl un acLe de fora, sln que es LracLa d'una acLuacl vlnculada de
forma esLreLa al prlnclpl democraLlc en la mesura que haurla de culmlnar o precedlr a
un proces -profundamenL democraLlc- de consulLa als cluLadans de CaLalunya l a mes
sempre s'ha lnLerpreLaL que les amenaces que poden donar lloc a un esLaL de seLge
sn amenaces exLerlors.


9.S A|tres actuac|ons poss|b|es

er acabar, cal fer esmenL al ro[ecLe de llel de Lransparencla, acces a la lnformacl
publlca l bon govern (8uLlleLl Cflclal de les CorLs Cenerals-Congres dels ulpuLaLs, Serle
A, num. 19-1 de 7 de seLembre de 2012), que regula un reglm sanclonador que es
d'apllcacl a LoLes les AdmlnlsLraclons publlques.

Algunes de les lnfracclons dlsclpllnarles que s'hl regulen sn suscepLlbles de ser
lnLerpreLades en el senLlL que s'hl podrlen lncloure acLuaclons de les lnsLlLuclons de la
CenerallLaL de CaLalunya LendenLs a la celebracl unllaLeral de la consulLa, en concreL,
dues de caracLer molL greu: l'lncompllmenL del deure de respecLe a la ConsLlLucl l als
LsLaLuLs d'AuLonomla (arLlcle 26.1.a) l l'adopcl d'acords manlfesLamenL lllegals que



163

causln per[udlcl greu a l'AdmlnlsLracl o als cluLadans (arLlcle 26.1.c), l una de caracLer
greu: l'adopcl d'acords manlfesLamenL lllegals que causln per[udlcl a l'AdmlnlsLracl
o als cluLadans, l no consLlLuelxln lnfraccl molL greu (arLlcle 26.2.c). Ara be, cal Lenlr
en compLe que la lnsLruccl del corresponenL expedlenL sanclonador l la seva resolucl
s'aLrlbuelx als rgans que deLermlnln les comunlLaLs auLnomes, amb la qual cosa es
poL presumlblemenL descarLar l'evenLual apllcacl d'aquesLs Llpus lnfracLors.

Ln canvl, hl ha un segulL d'lnfracclons molL greus en maLerla de gesLl econmlco-
pressuposLarla (arLlcle 23, aparLaLs f a o) que l'LsLaL podrla LracLar d'apllcar per Lal de
[usLlflcar l'oberLura d'un expedlenL sanclonador la lncoacl, lnsLruccl l resolucl del
qual correspondrlen a l'AdmlnlsLracl de l'LsLaL (MlnlsLerl d'Lconomla l Plsenda) que
podrla acabar condulnL a la desLlLucl, en el seu carrec publlc, de la persona al servel
de l'AdmlnlsLracl auLonmlca que hagues comes la lnfraccl, l Lambe a la seva
lnhablllLacl per ocupar, duranL un perlode d'enLre 3 l 10 anys, cap dels carrecs
lnclosos en l'arLlcle 22 de la llel (alLs carrecs l asslmllaLs, d'acord amb la normaLlva
auLonmlca), segons que esLablelx l'arLlcle 27.2, aparLaLs b l d. 1anmaLelx, els Llpus
lnfracLors que poden donar lloc a l'oberLura d'un expedlenL sanclonador es vlnculen a
lncompllmenLs de la normaLlva d'esLablllLaL pressuposLarla (Llel Crganlca 2/2012, de
27 d'abrll, d'LsLablllLaL ressuposLarla l LsLablllLaL llnancera)
49
, per la qual cosa, en

49
ArLlcle 23. lnfracclons en maLerla de gesLl econmlc-pressuposLarla.
ConsLlLuelxen lnfracclons molL greus: (...)
f) L'lncompllmenL dellberaL de les obllgaclons esLablerLes en els arLlcles 12.3 l 32 de la Llel Crganlca
2/2012, de 27 d'abrll, d'LsLablllLaL ressuposLarla l SosLenlblllLaL llnancera.
g) La reallLzacl d'operaclons de credlL l emlsslons de deuLes que conLravlnguln el que es dlsposa en la
Llel Crganlca 2/2012, de 27 d'abrll.
h) La no adopcl de les mesures necessarles per evlLar el rlsc d'lncompllmenL prevlsLes en l'arLlcle 19 de
la Llel Crganlca 2/2012, de 27 d'abrll.
l) La subscrlpcl d'un convenl de collaboracl o concessl d'una subvencl a una AdmlnlsLracl ubllca
que no compLl amb l'lnforme favorable del MlnlsLerl d'Plsenda l AdmlnlsLraclons ubllques prevlsL en
l'arLlcle 20.3 de la de la Llel Crganlca 2/2012, de 27 d'abrll.
[) La no formulacl del pla econmlc flnancer exlglL per l'arLlcle 21 de la Llel Crganlca 2/2012, de 27
d'abrll.
k) La no presenLacl del pla de reequlllbrl exlglL en l'arLlcle 22 de la Llel Crganlca 2/2012, de 27 d'abrll o
la falLa d'engegada en Lermlnl.
l) L'lncompllmenL dellberaL l ln[usLlflcaL de les obllgaclons de submlnlsLramenL d'lnformacl o de
[usLlflcacl de desvlaclons en el compllmenL de mesures l plans prevlsLos en la Llel Crganlca 2/2012, de
27 d'abrll.



166

prlnclpl, no s'hl podrlen lnserlr les acLuaclons que pogues arrlbar a promoure la
CenerallLaL en ordre a la reallLzacl de la consulLa nl Lampoc alLres lnlclaLlves de
caracLer unllaLeral que pogues adopLar. no obsLanL alx, no es poL descarLar que
l'LsLaL pogues forar l'apllcacl d'aquesL procedlmenL sanclonador com a resposLa
lndlrecLa a aquelles acLuaclons de la CenerallLaL.

Ln qualsevol cas, es oporLu apunLar que el pro[ecLe de llel es Lroba encara en fase de
LramlLacl parlamenLarla l s'han presenLaL esmenes lmporLanLs que afecLen el
conLlnguL dels precepLes sanclonadors aqul anallLzaLs, per la qual cosa per Lreure
concluslons caldra esperar els Lermes deflnlLlus en que sera aprovaL com a llel.


m) L'lncompllmenL dellberaL de les mesures de correccl prevlsLes en els plans economlcoflnancers l de
reequlllbrl prevlsLos en l'arLlcle 21 l 22 de la Llel Crganlca 2/2012, de 27 d'abrll.
n) La no adopcl de l'acord de no dlsponlblllLaL o la no consLlLucl del dlpslL prevlsL en l'arLlcle 23 de la
Llel Crganlca 2/2012, de 27 d'abrll.
n) La no aLencl al requerlmenL del Covern prevlsL en l'arLlcle 26 de la Llel Crganlca 2/2012, de 27
d'abrll.
o) L'lncompllmenL de les mesures necessarles per garanLlr l'execucl forosa de les mesures adopLades
pel Covern prevlsLes en l'arLlcle 26 de la Llel Crganlca 2/2012, de 27 d'abrll.



167


10. kesum | conc|us|ons

1.Introducc|

2.An||s| de| suport a |a ce|ebrac| de |a consu|ta
Les dades lndlquen que hl ha una gran ma[orla de cluLadans de CaLalunya
favorables a la celebracl d'una consulLa sobre el fuLur pollLlc de CaLalunya. Al
volLanL d'un 73 dels caLalans esLa a favor de convocar la consulLa, un 20
esLa en conLra l a un 3 ll es lndlferenL. Ll rebulg a la celebracl d'una consulLa
es balx arreu del LerrlLorl caLala. Ln la pracLlca LoLallLaL dels munlclpls, flns l LoL
en els mes poblaLs, l'esLlmacl reallLzada lndlca que el suporL a celebrar una
consulLa es ma[orlLarl. AquesL suporL es alL o molL alL al quadranL nord de
CaLalunya l es no Lan alL a la zona llLoral cenLral (on seguelx senL, no obsLanL
alx, ma[orlLarl).

3.Arguments |eg|t|madors de |a ce|ebrac| de |a consu|ta
3.1.Leg|t|m|tat h|str|ca. L'exlsLencla de CaLalunya com a una reallLaL naclonal
dlferenclada a Lraves dels segles ll dna un alL perfll leglLlmador en Lermes
hlsLrlcs en relacl amb alLres casos de la pollLlca comparada. Ll feL d'haver
dlsposaL duranL segles d'lnsLlLuclons esLaLals prples, d'haver-ll esLaL
suprlmldes mlllLarmenL, alxl com la seva relLerada volunLaL de ser reconeguda
en la seva especlflclLaL naclonal l de dlsposar d'un ampll auLogovern -ob[ecLlus
mal assollLs de manera [usLa l eflclenL en les seves relaclons amb l'LsLaL
espanyol duranL els darrers Lres segles- consLlLuelxen una lmporLanL vla de
leglLlmacl Lambe en l'esfera lnLernaclonal.




168

3.2.La consu|ta respon a pr|nc|p|s democrt|cs, representat|us, c|v|cs |
part|c|pat|us. La consulLa consLlLuelx una pracLlca clvlca l parLlclpaLlva que
correspon a una democracla avanada en la mesura que dna als cluLadans del
Jemos naclonal de CaLalunya la clau de declsl sobre el seu fuLur pollLlc
collecLlu. La consulLa represenLa una resposLa democraLlca a una demanda
relLeradamenL planLe[ada per un secLor crelxenL de la socleLaL caLalana l dels
seus represenLanLs pollLlcs.

3.3.La consu|ta respon a pr|nc|p|s ||bera|s: protege|x e|s drets |nd|v|dua|s |
co||ect|us de|s c|utadans. La consulLa consLlLuelx una elna per Lal que els
cluLadans de CaLalunya puguln expressar com volen proLeglr l exerclr els seus
dreLs lndlvlduals l collecLlus davanL les declslons pollLlques, econmlques,
llngulsLlques l culLurals, sovlnL arblLrarles, de les quals ha esLaL l es ob[ecLe per
parL del poder cenLral l de les lnsLlLuclons de l'LsLaL.

3.4.La consu|ta respon a pr|nc|p|s |gua||tar|s | |nc|us|us. 1oLa la cluLadanla de
CaLalunya esLara crldada a parLlclpar en la consulLa, amb lndependencla de
quln slgul el seu lloc de nalxemenL, el seu sexe, la seva rellgl o el seu grup
eLnlc. 1oLa la cluLadanla sera Lambe crldada a parLlclpar en el debaL prevl on
podra lnformar-se sobre les posslbles consequencles de les alLernaLlves
planLe[ades lnclosa l'evenLual consLlLucl de CaLalunya en un esLaL
lndependenL l aporLar-hl les seves oplnlons l suggerlmenLs.

3.S.La consu|ta s poss|b|e d|ns de |a |ega||tat actua|. Pl ha molLs bons argumenLs
[urldlcs per defensar que en l'ordenamenL [urldlc vlgenL hl ha clnc
procedlmenLs a Lraves dels quals es podrla convocar de manera legal una
consulLa per Lal que els cluLadans l les cluLadanes de CaLalunya poguessln
expressar la seva volunLaL pollLlca sobre el fuLur de CaLalunya.




169

3.6.La consu|ta s congruent amb e|s pr|nc|p|s de| federa||sme p|ur|nac|ona|. un
prlnclpl del federallsme plurlnaclonal es el pacLe volunLarl enLre dlferenLs
enLlLaLs naclonals. un pacLe renovable en funcl de les ma[orles
democraLlques d'aquesLes enLlLaLs. Ln aquesL senLlL, el federallsme es un dels
quaLre prlnclpls lnvocaLs pel 1rlbunal Suprem canadenc -[unLamenL amb la
democracla, el consLlLuclonallsme l la proLeccl a les mlnorles- en la seva
coneguda Cplnl" (dlcLamen) sobre el cas d'una posslble secessl del Cuebec
(5ecessloo kefeteoce, 1998).

3.7.La consu|ta s prp|a d'una concepc| avanada | cosmopo||ta de |a
democrc|a. La consulLa esdeve un exerclcl congruenL amb els valors del
cosmopollLlsme, que relaLlvlLza les fronLeres, especlalmenL quan han esLaL
lmposades per la fora.

3.8.La consu|ta s func|ona|: permet sort|r de |'atzucac po||t|c actua|. una consulLa
amb una pregunLa clara l una negoclacl prevlsLa de bona fe" -Lal com s'ha feL
darreramenL enLre el 8egne unlL l Lsccla o com esLa legalmenL prevlsLa a
Canada-, permeLrla no nomes deLermlnar la volunLaL dels afecLaLs, sln Lambe
donar pas a un nou escenarl pollLlc l consLlLuclonal, slgul quln slgul el resulLaL
de la consulLa, desbloque[anL la slLuacl pollLlca acLual.

3.9.Les consu|tes c|utadanes const|tue|xen un proced|ment hab|tua| en |'mb|t
|nternac|ona| de |es democrc|es. ues del 1990, s'han celebraL referendums
de soblranla o lndependencla a Cuebec, 8snla l Percegovlna, Lslovenla,
LsLnla, LeLnla, LlLuanla, Macednla, MonLenegro, l ucraina. Ll 2014 (18 de
seLembre) esLa prevlsL el referendum escoces. La consulLa dlrecLa a la poblacl
afecLada es doncs un procedlmenL democraLlc ampllamenL admes per resoldre
aquesL Llpus de slLuaclons, que permeL fer-ho d'acord amb els parameLres
lnLernaclonals d'absencla de vlolencla l pulcrlLud democraLlca.




170


3.10.La consu|ta s congruent amb |a trad|c| h|str|ca | |a cu|tura po||t|ca
cata|ana. PlsLrlcamenL, CaLalunya va desenvolupar un corpus legal,
fonamenLaL en ConsLlLuclons pacLades de caracLer proLollberal. Aquelles
ConsLlLuclons varen ser anullades pels decreLs de nova lanLa (1716).
AcLualmenL, l'exerclcl del dreL a decldlr resulLa congruenL amb la hlsLrla
pollLlca de CaLalunya anLerlor als decreLs esmenLaLs.

3.11.La consu|ta dna v|s|b|||tat |nternac|ona| a Cata|unya | |'af|rma com a
sub[ecte po||t|c. La consulLa slLua CaLalunya davanL dels acLors lnLernaclonals
com un sub[ecLe pollLlc amb volunLaL l capaclLaL de prendre declslons prples
l dlferenclades. Ll seu conLencls amb l'LsLaL queda vlsuallLzaL.


4.Lstratg|es [ur|d|ques per a |a convocatr|a d'una consu|ta |ega| d'acord amb e|
dret |ntern
4.1.Cb[ect|us estratg|cs. A l'hora de decldlr qulnes l quanLes vles legals de
consulLa cal emprar l per quln ordre cal fer-ho, s'han de Lenlr presenLs els
seguenLs ob[ecLlus fonamenLals: aconsegulr que es convoqul una consulLa
legal l, en el cas que l'LsLaL s'hl oposl, que quedl clar que el refus no respon a
moLlus [urldlcs sln pollLlcs. u'alLra banda cal que quedl palesa, davanL dels
cluLadans de CaLalunya l de la comunlLaL lnLernaclonal, la volunLaL de la
CenerallLaL d'arrlbar a un acord amb l'LsLaL, LoL proposanL LanLes vles legals de
consulLa com slgul necessarl, per evlLanL que el nombre de proposLes
provoqul en els cluLadans de CaLalunya la sensacl de perdua de Lemps
lnnecessarla o d'allargamenL arLlflcls del proces. llnalmenL cal que les vles
legals emprades slguln les que permeLln un ma[or proLagonlsme de la
CenerallLaL l dels acLors soclals l pollLlcs caLalans l una menor lmpllcacl de
l'LsLaL -per Lal de no forar-lo a reallLzar acLuaclons que ll puguln represenLar
un cosL pollLlc lnnecessarl.



171


4.2.Cr|ter|s a ten|r en compte per asso||r e|s ob[ect|us f|xats. A l'hora de preclsar
les vles a apllcar s'ha d'anallLzar: l'enLlLaL dels problemes de consLlLuclonallLaL
que poden susclLar, el lapse de Lemps que poL requerlr la seva apllcacl, el
grau de proLagonlsme [urldlc aLrlbuiL a l'LsLaL, a la CenerallLaL l als acLors
soclals l pollLlcs caLalans l la capaclLaL per Lraslladar a la comunlLaL
lnLernaclonal la volunLaL, expressada en dlverses resoluclons pel arlamenL de
CaLalunya, de fer aquesL proces, flns on slgul posslble, dlns del marc legal
vlgenL l cercanL l'acord amb l'LsLaL.

4.3.Les v|es |ega|s que ofere|xen ms garant|es de const|tuc|ona||tat. ue les clnc
vles que poden emprar-se (les dels arLs. 92 l 130.2 CL, la de la llel caLalana
4/2010 de consulLes per vla de referendum, la de la proposlcl de llel de
consulLes populars no referendarles l la de la reforma de la ConsLlLucl) les
que presenLen un encalx mes clar en la ConsLlLucl sn: la de l'arLlcle 92 CL -
especlalmenL sl s'lnLerposa la reforma de la LC8M8-, alxl com la vla de l'arL.
130.2 CL l, per descompLaL, la reforma consLlLuclonal que quasl per deflnlcl"
no poL ser lnconsLlLuclonal. Ln canvl poden planLe[ar mes problemes les
consulLes referendarles de la Llel caLalana 4/2010 l les no referendarles de la
proposlcl de llel que s'esLa LramlLanL en el arlamenL de CaLalunya.

4.4.Les v|es |ega|s que donen un ma[or protagon|sme a |a Genera||tat | a|s
c|utadans de Cata|unya | ms ce|er|tat a| procs. Sl es Le en compLe el crlLerl
del maxlm proLagonlsme de la CenerallLaL l dels cluLadans de CaLalunya en la
convocaLrla de la consulLa l en el seu desenvolupamenL, alxl com amb el
crlLerl de la ma[or celerlLaL posslble, aquesLs dos ob[ecLlus s'assolelxen mlllor a
Lraves de les llels caLalanes" -la 4/2010 l la proposlcl de llel acLualmenL en
LramlL al arlamenL- que no pas de les vles dels arLs. 92, 130.2 CL o la de la
reforma consLlLuclonal. Alx no obsLanL, no s'ha de descarLar que l'us de les
alLres vles s'acompanyl Lambe d'una expressl de suporL popular, be dlrecLe



172

(per exemple, a Lraves de l'exerclcl del dreL de peLlcl), be a Lraves dels
a[unLamenLs l alLres enLlLaLs locals (moclons de suporL a la consulLa).

4.S.uantes v|es ca| |ntentar emprar? ues d'aquesLa perspecLlva cal pensar en la
posslblllLaL d'emprar mes d'un procedlmenL per, en canvl, es clar que no cal
lnLenLar-los LoLs. u'alLra banda, Lampoc s'ha de descarLar la posslblllLaL de
proposar-los de manera slmulLanla o parclalmenL slmulLanla, es a dlr, be lnsLar
dues o mes vles al maLelx Lemps o be fer-ho successlvamenL per sense
esperar la flnallLzacl compleLa d'un procedlmenL per lnlclar-ne un alLre sl la
CenerallLaL observa que un procedlmenL s'allarga arLlflclosamenL o
excesslvamenL.

4.6.Conc|us| des de |a perspect|va con[unta de |es garant|es const|tuc|ona|s, e|
protagon|sme de |a Genera||tat | e|s c|utadans de Cata|unya | |a ce|er|tat. ues
d'aquesLa Lrlple perspecLlva, una posslble solucl conslsLlrla en emprar un dels
dos procedlmenLs prevlsLos en la leglslacl caLalana", que garanLlrlen
celerlLaL l proLagonlsme de la CenerallLaL l dels cluLadans, l un dels
procedlmenLs prevlsLos en la CL" com el de l'arL. 92 CL que, en dlsposar d'un
encalx consLlLuclonal mes clar, farla mes vlslble el caracLer pollLlc d'un
hlpoLeLlc refus per parL de l'LsLaL. Ln LoL cas, sl es volgues assollr
deflnlLlvamenL aquesL ob[ecLlu es podrla proposar la reforma de l'arLlcle 92 de
la ConsLlLucl que prevlslblemenL podrla Lenlr una resposLa lnlclal raplda l
clara.

4.7.Crdre de pre|ac| entre |es d|verses v|es. el que fa a l'ordre de prelacl enLre
les dlverses vles sembla clar que LanL la lglca [urldlca com la pollLlca o
lnsLlLuclonal aconsellen emprar prlmer les vles caLalanes" l despres les
esLaLals". 1anmaLelx, es ben cerL que no es poL descarLar d'enLrada l'aparlcl
de clrcumsLancles pollLlques sobrevlngudes -com per exemple un acord amb
l'LsLaL- que facln aconsellable alLerar l'ordre lglc abans esmenLaL l, en



173

consequencla, que mosLrln la convenlencla d'emprar prlmer la vla dels arLlcles
92 o 130.2 CL.

4.8.Conc|us|ons. LlevaL de clrcumsLancles sobrevlngudes, sembla que caldrla
lnLenLar apllcar, en prlmer lloc, be la Llel caLalana 4/2010 o be,
alLernaLlvamenL, la de la fuLura llel caLalana de consulLes no referendarles l, en
segon lloc, Lambe alLernaLlvamenL, be la de l'arLlcle 92 CL o la del 130.2 CL. Sl
pollLlcamenL es volgues delxar paLenL de manera lnconLroverLlble la moLlvacl
excluslvamenL pollLlca d'un hlpoLeLlc refus esLaLal a la convocaLrla de la
consulLa, despres dels dos lnLenLs abans esmenLaLs, es podrla lnsLar la reforma
de l'arLlcle 92 amb la flnallLaL d'lncorporar-hl els referendums d'abasL
LerrlLorlal auLonmlc.


S.La consu|ta en e| marc de| dret de |a Un| Luropea | de| dret |nternac|ona|
S.1.roced|ments [ur|d|cs per convocar |a consu|ta. nl el dreL de la uL nl el dreL
lnLernaclonal conLenen cap dlsposlcl que conLempll un procedlmenL al qual
es pugul acolllr la CenerallLaL per convocar una consulLa com la que es reclama
ma[orlLarlamenL a CaLalunya. 1anL per al dreL lnLernaclonal com per al dreL de
la uL, Lal cosa es consldera una quesLl que en essencla cal dlrlmlr
lnLernamenL, dlns de cada LsLaL.

S.2.Drets | pr|nc|p|s de| dret de |a UL o de| dret |nternac|ona| ap||cab|es a |a
consu|ta, a |a |mp|ementac| de|s seus resu|tats | a |'ap||cac| de |es "v|es
a|ternat|ves". Sn [ust|c|ab|es? u|ns efectes [ur|d|cs tenen sobre |es v|es
|ega|s de consu|ta | |es v|es a|ternat|ves? kefernc|a a |a ||c|tud |nternac|ona|
de |es v|es a|ternat|ves. Ln aquesLs dos ordenamenLs [urldlcs exlsLelxen dreLs l
prlnclpls que poden reforar la legallLaL l la leglLlmlLaL de convocar una
consulLa legal o d'apllcar vles alLernaLlves. Ls el cas del prlnclpl democraLlc, del



174

dreL a l'auLodeLermlnacl dels pobles l, LoL l que en un alLre nlvell, del prlnclpl
de proLeccl de les mlnorles naclonals.

1anmaLelx, cap d'aquesL Lres dreLs l prlnclpls" sn [usLlclables, en senLlL de
poder-se fer valdre davanL lnsLlLuclons [udlclals lnLernaclonals o europees per
Lal de declarar, sl fos el cas, l'exlsLencla d'obllgaclons [urldlques vlnculanLs per
a l'LsLaL espanyol o alLres esLaLs o organlLzaclons lnLernaclonals. Les raons sn
dlverses. rlmer, perque els Lres dreLs l prlnclpls" esmenLaLs esLan recolllLs en
els lnsLrumenLs legals l en la [urlsprudencla mes com a valors l prlnclpls que no
pas com a dreLs en senLlL esLrlcLe. Ln segon lloc, perque nl en l'amblL europeu
nl en l'lnLernaclonal es preveuen procedlmenLs que permeLln canallLzar
hlpoLeLlques demandes basades en aquesLs prlnclpls, dlrlgldes a exlglr la
convocaLrla de consulLes legals o per [usLlflcar l'us de vles alLernaLlves.
AddlclonalmenL, cal dlr que la CenerallLaL Lrobarla problemes de leglLlmacl
per planLe[ar demandes [udlclals l, flnalmenL, que els procedlmenLs uLlllLzables
sn quasl excluslvamenL no [urlsdlcclonals.

Alx no obsLanL, que no slguln [usLlclables no slgnlflca que no puguln produlr
efecLes [urldlcs. ConcreLamenL, pel que fa a la celebracl d'una consulLa legal,
resulLa del LoL evldenL, que aquesLs prlnclpls Lenen, especlalmenL el prlnclpl
democraLlc, un efecLe [urldlc rellevanL com a crlLerl lnLerpreLaLlu lneludlble a
l'hora d'lnLerpreLar l apllcar els arLlcles de la ConsLlLucl Lspanyola l de les llels
lnLernes que regulen els referendums l les consulLes a Lraves de les quals els
cluLadans l les cluLadanes poden parLlclpar dlrecLamenL en la presa de
declslons pollLlques. AlLramenL dlL, els prlnclpls del dreL europeu l del dreL
lnLernaclonal, especlalmenL el prlnclpl democraLlc, lnLegraLs a l'ordenamenL
lnLern per l'arLlcle 10 de la CL, obllguen els poders publlcs de l'LsLaL espanyol a
lnLerpreLar els precepLes que regulen els referendums l les consulLes populars
de la manera que, LoL respecLanL els prlnclpls l les regles que regelxen l'LsLaL



173

de ureL l aLenenL al prlnclpl democraLlc, s'aconseguelxl la maxlma expansl
dels dreLs de parLlclpacl pollLlca dels cluLadans, lnclosos els dreLs de
parLlclpacl pollLlca dlrecLa.

Ln relacl amb la lmplemenLacl dels resulLaLs de les consulLes legals, aquesLs
prlnclpls, l especlalmenL el democraLlc, Lambe poden Lenlr un efecLe molL
lmporLanL per maLlsar el caracLer meramenL consulLlu" que la ConsLlLucl
aLrlbuelx a aquesLa mena de referendums l consulLes. Ln aquesL senLlL, cal
recordar el ulcLamen del 1rlbunal Suprem de Canada que deduelx del prlnclpl
democraLlc, en el qual es basa la ConsLlLucl canadenca, l'obllgacl de la
lederacl l de les rovlncles de negoclar amb el Cuebec la seva separacl en el
supslL que aquesL fos el resulLaL d'un referendum sobre el fuLur pollLlc
d'aquesL provlncla.

AquesLs prlnclpls Lambe poden Lenlr lncldencla en relacl a l'apllcacl de vles
alLernaLlves l en la lmplemenLacl dels seus resulLaLs. Alxl, per exemple, el
prlnclpl democraLlc [uga un paper declslu a l'hora de leglLlmar [urldlcamenL les
elecclons pleblsclLarles l, mes concreLamenL, a l'hora d'oposar-se a qualsevol
lnLenL de prohlblr-les alleganL que consLlLuelxen un frau a les flnallLaLs que
han de compllr les elecclons.

Ln qualsevol cas, a banda d'aquesLs efecLes [urldlcs dlrecLes, aquesLs prlnclpls,
l especlalmenL el prlnclpl democraLlc, poden produlr Lambe d'alLres efecLes
gens menyspreables com ara el de conLrlbulr a leglLlmar pollLlcamenL la
uLlllLzacl de vles alLernaLlves a les consulLes legals, lnclosa la declaracl
unllaLeral d'lndependencla (uul), l la lmplemenLacl dels efecLes, lnclosa la
lndependencla. oden conLrlbulr-hl, essenclalmenL, LoL coad[uvanL al feL que la
uLlllLzacl d'aquesLes vles l la lmplemenLacl d'aquesLs resulLaLs no es puguln
conslderar llllclLs lnLernaclonals. Alx equlval a dlr, per una banda, que la



176

CenerallLaL poL solllclLar el reconelxemenL com a nou LsLaL d'acord amb les
regles l prlnclpls que regelxen el dreL lnLernaclonal l, d'alLra banda, que els
esLaLs l les organlLzaclons lnLernaclonals poden, sl aquesLa es la seva declsl
pollLlca, reconelxer les consulLes l els seus resulLaLs sense lncrrer en un llllclL
lnLernaclonal.


6.L|ements conf|guradors de |a consu|ta | cr|ter|s regu|adors de |es campanyes
e|ectora|s
6.1.La pregunta
6.1.1.L|ements a cons|derar a |'hora de formu|ar |a pregunta. A l'hora de
formular la pregunLa cal Lenlr presenLs els elemenLs seguenLs: les
exlgencles, lnLernes l lnLernaclonals, de claredaL l neuLrallLaL, la quesLl de
sl la pregunLa ha d'oferlr al voLanL dues o mes alLernaLlves l, flnalmenL, sl
cal expllclLar o no en la pregunLa que a l'hora d'lmplemenLar els resulLaLs
de la consulLa se segulran les vles legals vlgenLs. 1anmaLelx, en prendre la
declsl pollLlca sobre la formulacl de la pregunLa, a mes d'aquesLs
elemenLs, caldra Lenlr en compLe el conLexL pollLlc en el que es pren la
declsl.

6.1.2.kequ|s|ts de c|aredat | neutra||tat. Ll requlslL de claredaL Le un doble
conLlnguL: exlgelx que el slgnlflcaL de la pregunLa slgul facll d'enLendre per
parL dels voLanLs l que la seva redaccl no lnduelxl a error, que vagl Lo
Lhe polnL", l que no slgul amblgua quanL al slgnlflcaL del voL de manera
que el seu resulLaL slgul el maxlm unlvoc posslble.
Ll requlslL de neuLrallLaL es concreLa en l'exlgencla de no lncenLlvar o
afavorlr cap de les alLernaLlves proposades, es a dlr, de no lndulr al voLanL
a voLar a favor d'una de les resposLes posslbles.




177

6.1.3.Una pregunta amb dues o ms a|ternat|ves. Avantatges | |nconven|ents.
ALes el debaL pollLlc planLe[aL avul a CaLalunya, a l'hora de preclsar les
alLernaLlves que haurla de conLenlr la pregunLa hl ha dues soluclons
posslbles: planLe[ar la dls[unLlva enLre les oplnlons favorables l les
conLrarles que CaLalunya esdevlngul un LsLaL lndependenL o be oferlr al
voLanL quaLre posslbles alLernaLlves: manLenlmenL de l'stoto poo, l'LsLaL
federaL, l'LsLaL confederaL o l'LsLaL lndependenL. La prlmera alLernaLlva Le
l'avanLaLge de la claredaL de la pregunLa, de la faclllLaL d'ldenLlflcacl del
resulLaL del voL l de les acLuaclons que cal emprendre per Lal
d'lmplemenLar els resulLaLs de la consulLa. La segona permeL conelxer
mes fldelmenL les preferencles dels voLanLs pel que fa al model
d'organlLzacl pollLlca de CaLalunya, per planLe[a mes problemes des del
punL de vlsLa de la claredaL de la pregunLa, la ldenLlflcacl del slgnlflcaL
precls de les resposLes l la lmplemenLacl dels resulLaLs.

Sl les clrcumsLancles pollLlques fan aconsellable aquesLa segona
alLernaLlva, per evlLar la fragmenLacl del voL en quaLre opclons es podrla
subsLlLulr les referencles a l'LsLaL federaL, l'LsLaL confederaL o l'LsLaL
lndependenL, per la locucl LsLaL propl" que engloba les Lres. 1anmaLelx,
es obvl que aquesLa es una expressl noLablemenL amblgua pel que fa al
slgnlflcaL l dlflcll d'lmplemenLar pel que fa als seus resulLaLs. una
alLernaLlva es la de formular pregunLes successlves o en forma d'arbre"
LoL oferlnL al voLanL un prlmera opcl enLre LsLaL lndependenL o no l, com
a segona opcl, la posslblllLaL d'escolllr enLre stoto poo, LsLaL federaL o
LsLaL confederaL (aquesLa segona opcl nomes serla Llnguda en compLe sl
el resulLaL ma[orlLarl a la prlmera pregunLa fos no"). llnalmenL Lambe es
podrla opLar, amb avanLaLge per la claredaL l la faclllLaL d'lmplemenLar els
resulLaLs, per oferlr als cluLadans la posslblllLaL d'escolllr enLre les quaLre
opclons esmenLades uLlllLzanL un slsLema, com el del voL alLernaLlu, que



178

permeLl la agregacl de les preferencles dels voLanLs per obLenlr una
opcl guanyadora.
6.1.4.Incorporac| o no a |a pregunta de frmu|es dest|nades a posar de
man|fest que e| procs es far, f|ns on s|gu| poss|b|e, d|ns de |a |ega||tat
v|gent. Ln el cos de l'lnforme s'anallLza, en prlmer lloc, la frmula de la
pregunLa amb un mandaL dlrlglL al arlamenL de CaLalunya per Lal que
lnlcl el proces per Lal que CaLalunya esdevlngul un LsLaL lndependenL -o
federaL o confederaL, segons slgul el resulLaL de la consulLa-. Ln segon lloc,
s'esLudlen les clausules de salvaguarda consLlLuclonal prplamenL dlLes en
dues varlanLs. La prlmera conslsLelx en afeglr a la pregunLa prplamenL
dlLa, l separaL per una coma, el seguenL lncls flnal: d'acord amb les vles
legals perLlnenLs". La segona varlanL lnclou la clausula de salvaguarda en
un preambul que podrla Lenlr el seguenL Lenor: en el marc dels
procedlmenLs legals perLlnenLs la CenerallLaL de CaLalunya convoca als
cluLadans l cluLadanes de CaLalunya a voLar la seguenL pregunLa".

Ln conLra d'aquesLes Lres alLernaLlves mlllLen dos argumenLs rellevanLs:
Ln prlmer lloc, la regla general, relLerada pel 1rlbunal ConsLlLuclonal en
nombroses senLencles, segons la qual cal pressuposar sempre que
l'acLuacl dels poders publlcs es produelx l es preLen produlr en el fuLur
dlns de la legallLaL vlgenL l, en consequencla, no cal afeglr en cadascuna de
les seves acLuaclons all que el 1rlbunal quallflca com clausules de
salvaguarda" de les normes consLlLuclonals l legals vlgenLs. Ln segon lloc,
els greus problemes de manca de slmpllclLaL l claredaL d'aquesLes
frmules l les confuslons que poden produlr en els voLanLs, com a
consequencla de la barre[a que lnLroduelxen enLre l'ob[ecLe maLerlal de la
pregunLa -l'ob[ecLlu que vol assollr la persona que voLa-, l l'lnsLrumenL o el
procedlmenL formal a Lraves del qual caldrla fer efecLlu el resulLaL de la
pregunLa l la lncerLesa sobre les consequencles d'un posslble bloquelg per



179

parL de l'LsLaL a l'hora de lmplemenLar els resulLaLs a Lraves dels
procedlmenLs legals perLlnenLs. AquesLs problemes sn especlalmenL
rellevanLs en el supslL del mandaLs al arlamenL, de feL es podrla donar
el cas que voLessln en conLra d'una deLermlnada alLernaLlva persones
favorables a aquesLa opcl per conLrarles a lnLrodulr aquesLes clausules
o mandaLs al leglslador en esLlmar que aquesLes frmules reconelxen a
l'LsLaL una faculLaL de bloquelg a l'hora d'lmplemenLar el resulLaL de la
consulLa.

1anmaLelx, com a conLrapunL, es cerL que l'alLernaLlva d'lncorporar
clausules de salvaguarda l, especlalmenL, la formulacl de la pregunLa com
un mandaL al arlamenL, garanLelxen mlllor la consLlLuclonallLaL de la
pregunLa l delxen consLancla expllclLa, davanL dels cluLadans de CaLalunya
l de la comunlLaL lnLernaclonal, de la volunLaL de la CenerallLaL de reallLzar
aquesL proces, flns alla on slgul posslble, respecLanL la legallLaL vlgenL l
cercanL l'acord amb l'LsLaL, a mes de fer pales que sl l'LsLaL s'oposa a la
celebracl de la consulLa malgraL consLar en la pregunLa que la
lmplemenLacl del seu resulLaL es produlra per les vles legals, aquesL refus
no es basa en moLlus [urldlcs, sln essenclalmenL en moLlus pollLlcs: en la
declsl d'lmpedlr la expressl lllure l democraLlca de la volunLaL dels
cluLadans l cluLadanes de CaLalunya.

CerLamenL aquesLes conslderaclons, que podrlen proplclar l'adopcl les
alLernaLlves garanLlsLes" de la consLlLuclonallLaL de la pregunLa, cobren
Lranscendencla especlal a la llum d'una dada que no es poL negllglr: la
senLencla 103/2008 del 1rlbunal ConsLlLuclonal sobre el denomlnaL llo
lbottetxe que de manera lndlrecLa basa la declaracl d'lnconsLlLuclonallLaL
de la consulLa, enLre d'alLres raons, en el feL que en la pregunLa que es
preLenla soLmeLre a consulLa no quedava clar que la lmplemenLacl del
seu resulLaL es produlrla a Lraves del procedlmenL de reforma de la



180

ConsLlLucl. Sl s'opLa per lncorporar una clausula de salvaguarda,
l'alLernaLlva mes recomanable es la d'lncorporar-la en un preambul.
6.1.S.Conc|us|ons. ues de la perspecLlva de la claredaL l de la faclllLaL per
lmplemenLar els resulLaLs la frmula mes aproplada es la de la pregunLa
dlrecLa sobre el voL favorable o no que CaLalunya esdevlngul un LsLaL
lndependenL.

Sl el Covern o el arlamenL, ponderanL alLres elemenLs, decldlssln emprar
una pregunLa mulLlple, la frmula mes adequada, enLre les alLernaLlves
posslbles, es aquella que permeL oferlr als cluLadans Lrlar dlverses opclons
l alhora generar una opcl guanyadora, com s'anallLza deLlngudamenL en
el cos de l'lnforme.

Ln relacl a la necesslLaL d'lncorporar clausules de salvaguarda de la
consLlLuclonallLaL o mandaLs dlrlglLs al arlamenL amb aquesLa flnallLaL,
cal Lenlr presenL que aquesLa lncorporacl no es esLrlcLamenL necessarla
des de la perspecLlva [urldlca l poL suposar una perdua de claredaL,
LanmaLelx, les clrcumsLancles presenLs poden aconsellar que la pregunLa
es formull de la manera que mes garanLelxl la seva consLlLuclonallLaL. Ln
aquesL cas, la frmula que menys problemes podrla causar, des de la
perspecLlva de la confusl enLre la pregunLa prplamenL dlLa l el
procedlmenL per lmplemenLar els seus resulLaLs, es de la clausula d'acord
amb les vles legals perLlnenLs" formulada en un preambul.

6.2.La data
6.2.1.L|ements a ten|r en compte a |'hora de prec|sar |a data. A l'hora de
prendre la declsl pollLlca de flxar la daLa de la consulLa cal Lenlr presenLs
quaLre elemenLs fonamenLals. rlmer, l'exlsLencla de perlodes Lemporals
en els quals la celebracl de referendums esLa legalmenL veLada com a



181

consequencla de la celebracl d'elecclons europees, esLaLals o locals, alxl
com la convenlencla d'evlLar la convocaLrla en dles felners, segon, la
neuLrallLaL pollLlca de la daLa escolllda, que exlgelx la comunlLaL
lnLernaclonal, que aconsella no celebrar la consulLa en daLes que Llnguln
un forL componenL slmbllco-pollLlc com podrla ser l'11 de seLembre,
Lercer, la necesslLaL de no reLardar la consulLa mes enlla del necessarl l
d'lnLenLar compllr l'acord dels dos parLlLs ma[orlLarls al arlamenL de
convocar la consulLa abans de flnals de l'any 2014 -llevaL la concurrencla
de clrcumsLancles excepclonals apreclada de comu acord-, l, flnalmenL, la
necesslLaL de dlsposar del Lemps suflclenL per fer fronL amb garanLles als
problemes organlLzaLlus derlvaLs de la consulLa l per a la preparacl
curosa de les campanyes elecLorals de les lnsLlLuclons promoLores l dels
alLres sub[ecLes leglLlmaLs. A aquesLs quaLre elemenLs generlcs cal afeglr
en el cas aqul anallLzaL un darrer condlclonamenL con[unLural per que
poL ser rellevanL: el feL que el 18 de seLembre del 2014 se celebra a
Lsccla el referendum d'lndependencla els resulLaLs del qual podrlen
Lenlr, duranL un perlode de Lemps, una lncldencla en la parLlclpacl l el
senLlL del voL dels cluLadans l cluLadanes de CaLalunya.

6.2.2.Ap||cac| de|s cr|ter|s ana||tzats a| cas de |a consu|ta. ues de la
perspecLlva de la relacl enLre la maxlma rapldesa l la vlablllLaL facLlca el
perlode mes ldonl per celebrar la consulLa s'lnlcla a parLlr del
comenamenL del segon semesLre de l'any 2014.

1anmaLelx, des de la perspecLlva de l'exclusl dels perlodes elecLorals, les
exlgencles de neuLrallLaL, els problemes derlvaLs dels dles felners l els
hlpoLeLlcs efecLes dels resulLaLs del referendum escoces, cal Lenlr presenL
que dlns d'aquesL perlode lnlclal cal excloure el lapse de Lemps que va des
del prlnclpl de semesLre -l'1 de [uny- flns el 23 d'agosL, aLes que es LracLa
d'un perlode afecLaL per la reallLzacl de les elecclons europees. AquesL



182

llmlL podrla no apllcar-se a les consulLes no referendarles -l, molL mes
lmprobablemenL a la pracLlca, a les referendarles de la llel 4/2010-. uel
perlode que va des del 24 d'agosL flns al flnal del semesLre, en prlnclpl
caldrla excloure l'11 de seLembre, pels problemes de neuLrallLaL
esmenLaLs. A mes, els posslbles efecLes sobre l'elecLoraL caLala derlvaLs
del referendum escoces fan poc aconsellable la celebracl de la consulLa a
parLlr del dla 19 de seLembre l flns al momenL en el qual es pugul
conslderar que aquesLs efecLes s'han esvaiL, feL que posslblemenL es
podrla anar produlnL a flnals del semesLre o a prlnclpls de l'any 2013.

Ln el supslL que la vla escolllda per reallLzar la consulLa slgul la de les
consulLes no referendarles el perlode proplcl anlrla de l'1 de [uny de 2014
flns el 18 de seLembre, amb les excluslons esmenLades de l'11 de
seLembre l els dles felners l amb la posslblllLaL de reoberLura al mes de
desembre.
6.3.L| cens | e|s prob|emes |og|st|cs
6.3.1.Ut|||tzac| de| cens estata|. nomes en el cas de les consulLes no
referendarles prevlsLes en la proposlcl de llel acLualmenL en LramlL
parlamenLarl es planLe[a el problema de qulnes persones sn les crldades
a emeLre el voL en una consulLa l com es confegelx el cens per poder
exerclr el voL. Ln els alLres casos s'emprarla el cens esLaLal aLes que es
l'LsLaL qul convoca o auLorlLza o delega la convocaLrla l els leglLlmaLs per
voLar serlen els cluLadans l les cluLadanes de CaLalunya ma[ors de 18 anys.

6.3.2.ersones |eg|t|mades per votar en |es consu|tes no referendr|es. Ln la
redaccl acLual de la proposlcl de llel les persones leglLlmades per voLar
sn pracLlcamenL les maLelxes que en les elecclons locals o europees -
llevaL, essenclalmenL de la lncorporacl rellevanL dels ma[ors de 16 anys-.
AquesL cos elecLoral dlvergelx, per LanL, del que parLlclpa en les elecclons



183

al arlamenL de CaLalunya. MalgraL que la lncorporacl de cluLadans o
cluLadanes d'alLres LsLaLs resldenLs a CaLalunya poL conLrlbulr a
dlferenclar les consulLes dels referendums, posslblemenL convlndrla
modlflcar el redacLaL acLual de la proposlcl de llel [a que sembla clar que
l'ob[ecLe de la consulLa sobre el fuLur pollLlc de CaLalunya esLa mes
esLreLamenL relaclonaL amb l'ob[ecLe de les elecclons al arlamenL que no
pas amb el de les elecclons locals o europees. Sl s'lnLroduls un canvl en
aquesL senLlL, els crldaLs a voLar serlen els cluLadans l les cluLadanes de
CaLalunya ma[ors de 16 anys. Caldrla, a mes, lncloure en el cens de
manera eflclenL els cluLadans caLalans resldenLs a l'esLranger.

6.3.3.Lstratg|a per confeg|r e| cens a |es consu|tes no referendr|es. A l'hora
de confeglr el cens per aquesLa consulLa caldrla que l'Area de rocessos
LlecLorals l ConsulLes opulars (ALC) de la Consellerla de Covernacl l
8elaclons lnsLlLuclonals (o la fuLura SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya)
acLuallLzes les dades censals de les darreres elecclons caLalanes amb el
suporL dels Lecnlcs de l'lnsLlLuL d'LsLadlsLlca de CaLalunya (luLSCA1) l la
collaboracl dels A[unLamenLs.

6.3.4.rob|emes |og|st|cs en e| cas de |es consu|tes no referendr|es. Ln
prevlsl d'una hlpoLeLlca manca de collaboracl de l'LsLaL -l d'alguns
a[unLamenLs- l aLes que la CenerallLaL no dlsposa de maLerlal elecLoral
suflclenL convlndrla que l'admlnlsLracl de la CenerallLaL dlssenyes un
programa d'abasLamenL d'aquesL maLerlal, prenenL com a referencla les
necesslLaLs loglsLlques hablLuals en consulLes locals o auLonmlques.

6.3.S.Votac| de|s cata|ans | cata|anes res|dents a |'estranger. L| vot e|ectrn|c
remot. Ln prevlsl d'una hlpoLeLlca manca de collaboracl de les
auLorlLaLs esLaLals, cal Lenlr presenL que hl ha mes de 130 mll caLalans
resldenLs a l'esLranger que podrlen Lenlr problemes per exerclr el voL. Les



184

soluclons Lecnolglques acLuals per reallLzar el voL elecLrnlc remoL -en
les que una companyla caLalana n'es capdavanLera mundlal- sn LanL o
mes segures que l'us dels procedlmenLs posLals Lradlclonals. ue feL, en un
enLorn no conLrolaL com es el propl del voL remoL -slgul posLal o
elecLrnlc- l'elecLor en bona mesura reallLza un acLe de fe en la lnLegrlLaL
del proces elecLoral l dels mecanlsmes de salvaguarda. Ln LoL cas es podrla
sosLenlr que les soluclons Lecnolglques exlsLenLs garanLelxen una cerLa
audlLorla lndlvldual del voL emes que no garanLelx el voL posLal.
1anmaLelx, a l'hora d'adopLar una declsl al respecLe caldra Lenlr en
compLe posslbles crlLlques de manca de segureLaL d'un voL remoL
elecLrnlc -fonamenLades o no- que podrla conLamlnar la valoracl de
LoLa la voLacl.

6.4.L| qurum | |es ma[or|es
6.4.1.Ca| estab||r un qurum m|n|m de part|c|pac| | una ma[or|a reforada
d'aprovac|?. MalgraL que una de les quesLlons que sol planLe[ar-se en
relacl a una consulLa que poL alLerar de manera subsLanLlva l'stoto poo
d'una comunlLaL pollLlca es la de sl cal exlglr un qurum mlnlm de
parLlclpacl l una ma[orla reforada favorable a l'alLeracl de l'stoto poo,
l'esLudl comparaL demosLra que la regla absoluLamenL general l accepLada
com a bona pracLlca pel Consell d'Luropa es la de la no exlgencla de
qurum de parLlclpacl l la ma[orla slmple dels voLs emesos. AquesLes
regles es corresponen amb les exlgencles del prlnclpl democraLlc l
asseguren claredaL en la lnLerpreLacl l lmplemenLacl dels resulLaLs.
Lxlglr, en canvl, ma[orles especlals o reforades suposa una excepcl
noLable del prlnclpl democraLlc l, a mes, poL derlvar en slLuaclons
complexes l problemaLlques.

6.4.2.Conc|us|ons. er aquesLs moLlus, resulLa recomanable que la regla que
s'esLablelxl per la consulLa a CaLalunya slgul la de la ma[orla slmple dels



183

voLs emesos l no es requerelxln mlnlms de parLlclpacl. no obsLanL alx, l
per el cas que es vulgul assegurar especlalmenL la leglLlmlLaL pollLlca del
resulLaL, es podrla conslderar exlglr un qurum de parLlclpacl. Ll lllndar
d'aquesL qurum haurla de deLermlnar-se, en el seu cas, a parLlr d'una
valoracl pollLlca. 1anmaLelx sembla recomanable que aquesLa
parLlclpacl mlnlma slgul la ma[orla del cens elecLoral (30 + 1 voL).
Ln LoL cas, cal subraLllar que el Codl de bones pracLlques en maLerla de
referendums redacLaL per la Comlssl de venecla l adopLaL pel Consell
d'Luropa recomana no esLlpular nl un qurum de parLlclpacl mlnlma nl
un qurum d'aprovacl.

6.S.L'Adm|n|strac| e|ectora| | |a conven|nc|a de crear |a S|nd|catura L|ectora| de
Cata|unya
6.S.1.Mancana d'una Adm|n|strac| L|ectora| cata|ana espec|f|ca. Com es
sabuL CaLalunya no Le llel elecLoral prpla l aquesL feL comporLa, enLre
d'alLres coses, que el pals no dlsposl d'una AdmlnlsLracl LlecLoral
especlflca, es a dlr, d'una !unLa LlecLoral de ComunlLaL AuLnoma, o d'una
SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya sl s'adopLes una denomlnacl que
enLronca mes amb la Lradlcl [urldlca caLalana.

6.S.2.Adm|n|strac| e|ectora| en e|s referndums convocats per |'Lstat. Sl el
referendum fos convocaL per l'LsLaL, a parLlr de l'arLlcle 92 CL l de la Llel
Crganlca reguladora de les modallLaLs de referendum (LC8M8), els rgans
compeLenLs de l'AdmlnlsLracl LlecLoral serlen la !unLa LlecLoral CenLral,
les !unLes LlecLorals rovlnclals l les !unLes LlecLorals de Zona. Ln aquesL
supslL, l'exlsLencla d'una SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya no canvlarla,
en prlnclpl, la compeLencla de la !unLa LlecLoral CenLral, llevaL que es
modlflques la LC8M8 o les dlsposlclons normaLlves especlflques esLaLals
de la convocaLrla del referendum esLabllssln expressamenL la lnLervencl



186

de l'rgan de l'AdmlnlsLracl LlecLoral caLalana per Lal que aquesL pogues
acLuar com a Lal en el desenvolupamenL del referendum.

6.S.3.Adm|n|strac| e|ectora| en e|s referndums de |a L|e| cata|ana 4]2010. Sl
la convocaLrla del referendum la porLes a Lerme el Covern de la
CenerallLaL en el marc de la Llel caLalana 4/2010, la llel suara esmenLada
(arL. 46.2) es referelx a la [unLa elecLoral compeLenL" quan regula les
funclons lnsLlLuclonals superlors de garanLla [urldlca l operaLlva per a la
reallLzacl de la consulLa referendarla. AquesLa [unLa elecLoral compeLenL
podrla ser la SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya sl quan aquesL rgan es
crea la corresponenL llel reguladora ll aLrlbuelx les funclons esLablerLes a
l'arLlcle 46.2 de la Llel 4/2010. Sl no es crea la SlndlcaLura LlecLoral de
CaLalunya, l'AdmlnlsLracl LlecLoral de la consulLa seran la !unLa LlecLoral
CenLral, les !unLes LlecLorals rovlnclals l la !unLes LlecLorals de Zona.

6.S.4.Adm|n|strac| e|ectora| en |es consu|tes de |a propos|c| de ||e| cata|ana
de consu|tes no referendr|es. Sl la convocaLrla de la consulLa es bases
en la proposlcl de llel de consulLes no referendarles serla convenlenL que
les funclons de la Comlssl de ConLrol que s'hl preveu s'asslgnessln a la
SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya -amb la cauLela d'esLabllr una frmula
LranslLrla sl la llel de consulLes s'aproves abans de la creacl de la
SlndlcaLura LlecLoral.

6.S.S.La S|nd|catura L|ectora| de Cata|unya. Sl es Le en compLe la carrega
slmbllca, [urldlca, soclal l pollLlca de la fuLura consulLa, sembla claramenL
deslL[able doLar-se el mes avlaL mlllor d'una auLorlLaL elecLoral prpla, que
es podrla denomlnar 5loJlcototo lectotol (Je cotolooyo), que es podrla
lnsplrar en el model de la ultectloo Coetole Jes lectloos Jo Oobec
(uCLC), malgraL que caldrla adapLar-lo a les clrcumsLancles especlflques
caLalanes que esLan lnserldes en una culLura pollLlca parclalmenL dlferenL.



187


6.6.La regu|ac| de |a campanya |nst|tuc|ona|
6.6.1.Cont|ngut de |a campanya |nst|tuc|ona|. La campanya lnsLlLuclonal Le
com a ob[ecLe que els convocanLs de la consulLa donln a conelxer als
cluLadans els elemenLs Lecnlcs essenclals del referendum o consulLa (la
daLa, el LexL de la pregunLa l els procedlmenLs per voLar) l, sl escau,
fomenLln la parLlclpacl.

6.6.2.La campanya |nst|tuc|ona| en e|s referndums convocats per |'Lstat. Sl el
referendum es convocaL per l'LsLaL en el marc de l'arLlcle 92 CL, de la
LC8M8 l de la LC8LC, menLre es manLlngul el redacLaL acLual de l'arL. 30.1
d'aquesLa darrera llel l els crlLerls de la seva apllcacl esLablerLs per la
!unLa LlecLoral CenLral, nomes l'LsLaL poL fer campanya lnsLlLuclonal l
aquesLa s'ha de clrcumscrlure a la lnformacl puramenL Lecnlca sense
LracLar d'lncenLlvar la parLlclpacl. 1anmaLelx l'LsLaL podrla delegar o
Lransferlr a la CenerallLaL la campanya lnsLlLuclonal mlL[ananL l'apllcacl
de l'arLlcle 130.2 CL.

6.6.3.La campanya |nst|tuc|ona| en e|s referndums de |a L|e| 4]2010. Sl el
referendum es convocaL per la CenerallLaL en el marc de la Llel caLalana
4/2010 l no es produelxen alguns canvls en la normaLlva caLalana la
promocl de la parLlclpacl conLlnuara quedanL fora dels ob[ecLlus de la
campanya lnsLlLuclonal. Lls canvls en la normaLlva caLalana podrlen venlr
per Lres vles, sempre prenenL com a fonamenL l'arLlcle 43.3 LAC (prlnclpl
recLor de fomenL de la parLlclpacl elecLoral mlL[ananL les campanyes
lnsLlLuclonals dels poders publlcs) l respecLanL el crlLerl que la campanya
lnsLlLuclonal no poL lnflulr en l'orlenLacl del voL dels elecLors. La prlmera
serla lncloure el fomenL de la parLlclpacl en la regulacl de la campanya
lnsLlLuclonal en un uecreL de la CenerallLaL de normes complemenLarles
per a la reallLzacl del referendum, posslblllLaL que [urldlcamenL vlndrla



188

faclllLada a mes pel feL que l'arLlcle 49 de la Llel 4/2010 no exclou
expressamenL la lncenLlvacl de la parLlclpacl. La segona serla la
modlflcacl de l'arLlcle 49 de la Llel 4/2010 per lncorporar-hl la mencl al
fomenL de la parLlclpacl com a ob[ecLlu de les campanyes lnsLlLuclonals.
La Lercera serla crear a curL Lermlnl la SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya
com a rgan d'admlnlsLracl elecLoral compeLenL en les consulLes
referendarles convocades per la CenerallLaL, l aLrlbulr a l'esmenLada
lnsLlLucl la funcl de fer o de supervlsar la campanya lnsLlLuclonal amb
lnclusl del fomenL de la parLlclpacl.

6.6.4.La campanya |nst|tuc|ona| en |es consu|tes de |a propos|c| de ||e| de
consu|tes no referendr|es. Sl la consulLa es convocada per la CenerallLaL
en el marc de la proposlcl de llel de consulLes populars no referendarles,
acLualmenL en LramlL al arlamenL de CaLalunya, la regulacl de la
campanya lnsLlLuclonal que pugul desplegar l'AdmlnlsLracl auLonmlca
correspon a la fuLura llel caLalana [a que en aquesL cas no es LracLa d'un
procedlmenL que hagl de Lenlr en compLe les prescrlpclons de la LC8LC o
de la LC8M8. Ln aquesL senLlL les poLenclallLaLs derlvades del prlnclpl
recLor de l'arLlcle 43.3 LAC, pel que fa al fomenL de la parLlclpacl
cluLadana en una consulLa, podrlen ser ampllamenL desenvolupades,
respecLanL sempre el llmlL de no lnflulr en l'orlenLacl del voL dels
elecLors. Ls suggerelx, doncs, que la fuLura llel de consulLes populars no
referendarles lncorporl la regulacl de la campanya lnsLlLuclonal amb
expressa referencla al fomenL de la parLlclpacl com un dels seus
ob[ecLlus.

6.7.La regu|ac| de |a campanya |nformat|va o de propaganda
6.7.1.Cont|ngut de |a campanya |nformat|va o de propaganda. La campanya
lnformaLlva o de propaganda en un referendum o en una consulLa Le com
a flnallLaL que les lnsLlLuclons convocanLs, alLres poders publlcs l acLors



189

pollLlcs l soclals puguln lnformar l exposar la seva poslcl sobre l'ob[ecLe
de la convocaLrla, es a dlr, sobre all que es pregunLa.

6.7.2.La campanya |nformat|va de|s poders pb||cs en e|s referndums
convocats per |'Lstat. Sl la convocaLrla la fa l'LsLaL les declslons de la
!unLa LlecLoral CenLral esLablelxen que poden lnformar sobre el conLlnguL
de l'ob[ecLe del referendum per no lncloure valoraclons sobre aquesL
ob[ecLe per Lal de preservar la neuLrallLaL pollLlca de LoLes les lnsLlLuclons
-LanL les convocanLs com la resLa-. AquesLa poslcl conLrasLa amb la que
es manLe en el Codl de bones pracLlques en maLerla de referendums de la
Comlssl de venecla que admeL que els poders publlcs prenguln parLlL en
la campanya lnformaLlva d'un referendum sense abusar de la seva poslcl
l amb el compromls de garanLlr que els elecLors rebln al maLelx Lemps una
lnformacl de la resLa de punLs de vlsLa. Amb alx el Consell d'Luropa
marca, a crlLerl del presenL lnforme, una posslble l deslL[able llnla de
modlflcacl normaLlva de la LC8M8 o d'evolucl de la docLrlna de la !unLa
LlecLoral CenLral.

6.7.3.La campanya |nformat|va de|s poders pb||cs en |a L|e| 4]2010. La Llel
caLalana 4/2010 no regula la campanya lnformaLlva dels poders publlcs en
el cas dels referendums convocaLs en el marc de les seves dlsposlclons.
ALesa aquesLa mancana l aLesa lgualmenL la naLuralesa referendarla de
les consulLes populars regldes per aquesLa llel amb la consequenL
apllcacl de les declslons de la !unLa LlecLoral CenLral a aquesL supslL, es
poL aflrmar que els poders publlcs de CaLalunya poden desplegar una
campanya lnformaLlva sobre l'ob[ecLe del referendum amb ob[ecLlvlLaL l
neuLrallLaL l LracLanL d'evlLar [udlcls de valor.

6.7.4.La campanya de|s poders pb||cs en |es consu|tes popu|ars no
referendr|es. CuanL a la proposlcl de llel de consulLes populars no



190

referendarles, Lampoc no es Lroba en el LexL cap esmenL a la campanya
lnformaLlva dels poders publlcs. ALes que aquesL Llpus de consulLes no sn
de naLuralesa referendarla, el leglslador caLala, slgul en la redaccl
deflnlLlva de la llel slgul en la normaLlva complemenLarla de
desplegamenL, no esLa obllgaL a segulr els crlLerls anLerlormenL exposaLs
de la !unLa LlecLoral CenLral l podrla lncorporar els prlnclpls, Lambe
referenclaLs mes amunL, del Codl de la Comlssl de venecla.

6.7.S.La campanya |nformat|va de|s actors po||t|cs | soc|a|s. Ln relacl a la
campanya lnformaLlva dels acLors pollLlcs l soclals, sl la convocaLrla la fa
l'LsLaL, en apllcacl de la LC8M8 l la LC8LC, els parLlLs pollLlcs amb
represenLacl parlamenLarla Llndran un paper proLagonlsLa en conLrasL
amb alLres parLlLs l acLors pollLlcs l soclals l en conLrasL Lambe amb les
prevlslons del Codl de bones pracLlques en maLerla de referendums de la
Comlssl de venecla l alLres experlencles comparades. AquesLa es Lambe
la slLuacl prevlsLa en la Llel caLalana 4/2010 amb l'unlca excepcl de la
conslderacl de la comlssl promoLora d'un referendum d'lnlclaLlva
popular com a sub[ecLe pollLlc de la campanya lnformaLlva. Ln canvl en el
LexL de la proposlcl de llel elaboraL per la ponencla con[unLa del
arlamenL sobre consulLes populars no referendarles s'obre la posslblllLaL
que organlLzaclons soclals o professlonals formln parL del proces de
consulLa".


7.La |mp|ementac| de|s resu|tats de |a consu|ta |ega|: conseqnc|es [ur|d|ques de |a
v|ctr|a de| "s|" | de| "no"
7.1.La v|ctr|a de| "s|" en una consu|ta amb una pregunta d|recta sobre |a
|ndependnc|a. Conseqnc|es per a |a Genera||tat. Ln una consulLa amb una
pregunLa dlrecLa sobre la lndependencla, la vlcLrla del sl", malgraL que els
referendums l les consulLes sn [urldlcamenL consulLlus", genera, no



191

solamenL consequencles pollLlques lnnegables, sln Lambe deures o
consequencles [urldlques en relacl als poders publlcs lmpllcaLs.
ConcreLamenL, pel que fa a la CenerallLaL esLarla obllgada a planLe[ar a l'LsLaL
el pro[ecLe de secessl. Po podrla fer presenLanL una lnlclaLlva de reforma
consLlLuclonal o be planLe[anL una negoclacl dlrecLa amb l'LsLaL al marge del
procedlmenL de reforma consLlLuclonal. La prlmera alLernaLlva Le l'avanLaLge
pollLlc l [urldlc propl del respecLe escrupols a la legallLaL vlgenL, Le
l'lnconvenlenL que l'LsLaL poL bloque[ar el proces, feL que obllgarla a acudlr a
soluclons pollLlques, lnclosa, sl escau, la medlacl lnLernaclonal, l donarla pas a
la posslblllLaL d'emprar vles alLernaLlves, com la uul. Sl la CenerallLaL esLlma
que la vla de la reforma consLlLuclonal no es adequada l que en reallLaL s'esLa
davanL d'un proces consLlLuenL nou, podrla lnsLar la negoclacl amb l'LsLaL a
Lraves d'un proces de nou formaL. 1anmaLelx, es planLe[a Lambe en aquesL cas
sl la formallLzacl del resulLaL d'aquesL proces s'ha de fer o es poL fer per la vla
legal exlsLenL (reforma de la ConsLlLucl). Ln cas d'opLar per formallLzar-lo
mlL[ananL una reforma consLlLuclonal, el problema rau en el referendum flnal,
obllgaLorl l vlnculanL, que s'haurla de celebrar en LoL l'amblL de l'LsLaL.

Ln LoL cas, [unLamenL amb l'lnlcl del proces negoclador amb l'LsLaL, la
CenerallLaL haurla de promoure una serle d'acLuaclons en l'amblL lnLernaclonal
l de la unl Luropea, desLlnades a aconsegulr el suporL al proces negoclador
amb l'LsLaL, lnclosa la dlsposlcl a una posslble medlacl, l'accepLacl l la
presencla en la comunlLaL lnLernaclonal, l l'admlssl de CaLalunya com a nou
socl de la unl Luropea o, en el seu cas, a deLermlnar l' esLaLus de CaLalunya
flns la seva adhesl.

7.2.La v|ctr|a de| "s|" en una consu|ta amb una pregunta d|recta sobre |a
|ndependnc|a. Conseqnc|es per a |'Lstat. ues del punL de vlsLa de l'LsLaL,
una vegada planLe[aL el pro[ecLe per la CenerallLaL, esLarla obllgaL a obrlr el
proces corresponenL a la vla lnlclada per CaLalunya: la revlsl consLlLuclonal o



192

be la negoclacl dlrecLa amb la CenerallLaL, LoL esLabllnL en aquesL cas un
procedlmenL que avul no exlsLelx.

Ln cas que l'LsLaL no accepLl lnlclar aquesL proces negoclador o bloquegl la
reforma consLlLuclonal, per negar valor vlnculanL a la consulLa, per no
reconelxer el seu resulLaL, per conslderar que ha de segulr un procedlmenL
legal dlferenL o per quesLlons dlrecLamenL de fons, el problema que es
planLe[a es de naLuralesa essenclalmenL pollLlca, l no [urldlca, l s'haurla de
resoldre per LanL a Lraves de mlL[ans pollLlcs, l no [urldlcs, encara que no s'ha
de descarLar la posslblllLaL d'acudlr a lnsLancles [urlsdlcclonals, sl escau, de
caracLer lnLernaclonal. LnLre els mlL[ans pollLlcs poL Lenlr un pes lmporLanL el
recurs a la medlacl lnLernaclonal, de Lal manera que alguns esLaLs l/o alguns
organlsmes lnLernaclonals o supranaclonals slguln crldaLs a acLuar prop de
l'LsLaL (l de la CenerallLaL) per faclllLar LanL l'oberLura del proces de negoclacl
com el seu desenvolupamenL, davanL les dlflculLaLs que es puguln produlr,
sense excloure com a darrera solucl vles unllaLerals com la uul.

Sl la pregunLa es referls a la creacl d'un LsLaL propl l en aquesLa locucl es
conslderessln lncloses frmules federals o confederals, la lmplemenLacl del
sl" exlglrla una reforma de la ConsLlLucl, molL probablemenL per la vla
agreu[ada de reforma l, per LanL, amb un nou referendum en el qual els
voLanLs podrlen Lornar a voLar.
7.3.Conseqnc|es de |a v|ctr|a de| "no" en una consu|ta amb una pregunta
d|recta sobre |a |ndependnc|a. Ln cas de vlcLrla del no", a banda de les
consequencles de caracLer pollLlc, cal Lenlr presenL que aquesL resulLaL no es
poL lnLerpreLar com una opcl a favor del manLenlmenL de lstotos poo, encara
que aquesL es l'efecLe lmmedlaL que es produelx, l, naLuralmenL, Lampoc es
poL enLendre en el senLlL que queden excloses per al fuLur modlflcaclons o
reformes del model acLual, que no poL quedar peLrlflcaL. AquesL resulLaL de la



193

consulLa no poL lmpedlr, doncs, el planLe[amenL de nous pro[ecLes de reforma
l, flns l LoL, passaL un Lemps raonable, en els Lermes expressaLs en el cos de
l'lnforme, nous pro[ecLes de consulLa sobre la creacl d'un esLaL lndependenL.

7.4.Conseqnc|es de |a v|ctr|a de| "s|" o de| "no" en una consu|ta amb una
pregunta formu|ada amb c|usu|es de sa|vaguarda de |a |ega||tat o com a
mandat d|r|g|t a| ar|ament de Cata|unya. Ln aquesLs casos la consequencla
lmmedlaLa serla l'obllgacl del arlamenL de CaLalunya de presenLar una
lnlclaLlva de revlsl consLlLuclonal per consLlLulr un esLaL lndependenL. A parLlr
d'aqul serla d'apllcacl el que s'ha dlL respecLe de la pregunLa dlrecLa, en
l'escenarl de la negoclacl segons la vla legal exlsLenL. La dlferencla esLa en el
feL que algu podrla conslderar que el resulLaL de la consulLa queda acomplerL
amb la slmple presenLacl de la lnlclaLlva per revlsar la ConsLlLucl, que podrla
ser rebuL[ada d'lnlcl pel Congres l/o el SenaL. AquesLa lnLerpreLacl formallsLa
no poL sosLenlr-se serlosamenL l serla percebuda com un frau, a l'lnLerlor l a
l'escena lnLernaclonal. Ln cas de negaLlva de l'LsLaL a lnlclar el proces de
negoclacl o de bloquelg posLerlor al llarg d'aquesL proces, esLarlem davanL el
maLelx escenarl de bloquelg que s'ha LracLaL respecLe de la pregunLa dlrecLa l
serlen d'apllcacl les maLelxes soluclons.

Ln LoL cas, cal assenyalar que per sobre de la concreLa formulacl de la
pregunLa, la consulLa es planLe[arla essenclalmenL sobre la lndependencla de
CaLalunya, donanL prlmacla claramenL a la quesLl subsLanLlva sobre la
procedlmenLal. Sl resulLes lmposslble arrlbar a un acord saLlsfacLorl dlns del
procedlmenL de revlsl consLlLuclonal, aquesL lnLenL es conslderarla fracassaL l
es podrla obrlr, en el seu cas, una negoclacl dlrecLa, enLenenL que s'esLa
davanL d'un momenL consLlLuenL nou. Ls en reallLaL la maLelxa slLuacl que es
donarla en el cas de la pregunLa dlrecLa, amb les maLelxes dlflculLaLs l
problemes, per havenL reallLzaL un lnLenL prevl d'lmplemenLar el resulLaL de
la consulLa per vla de reforma consLlLuclonal.



194

7.S.Conseqnc|es de |a v|ctr|a de| "s|" o de| "no" en una consu|ta amb pregunta
m|t|p|e. Les consequencles d'una consulLa amb pregunLes mulLlples esLan
condlclonades pels problemes, abans referlLs, de concrecl del slgnlflcaL de les
alLernaLlves l d'lmplemenLacl dels resulLaLs.

8.V|es a|ternat|ves en cas de no poder-se fer |a consu|ta |ega|
8.1. Les consu|tes m|t[anant votac| organ|tzades a| marge de |es d|spos|c|ons
|ega|s per |a Genera||tat amb e| suport de|s a[untaments o per organ|tzac|ons
pr|vades amb e| suport |nd|recte de |a Genera||tat | de|s a[untaments.
AquesLs dos Llpus de consulLa podrlen permeLre conelxer la volunLaL dels
cluLadans l les cluLadanes de CaLalunya sobre llur fuLur pollLlc collecLlu, per
presenLen lnconvenlenLs clars com ara la confronLacl fronLal amb l'LsLaL sl
s'empra la prlmera de les vles esmenLades, una facll campanya de despresLlgl
des dels acLors l lnsLlLuclons conLrarls a la consulLa per la seva lnuLlllLaL"
(presenLada com lllegal l anLlconsLlLuclonal), una prevlslble escassa o
lnsuflclenL parLlclpacl, una posslble desleglLlmacl dels resulLaLs -Lambe en
l'esfera lnLernaclonal-, problemes loglsLlcs d'organlLzacl, eLc. AquesLs
lnconvenlenLs semblen desaconsellar la lmplemenLacl d'aquesL escenarl
alLernaLlu.

8.2.L|ecc|ons p|eb|sc|tr|es. Sl es consLaLa de manera lnconLroverLlble la
lmposslblllLaL de fer el referendum o la consulLa sobre la lndependencla de
CaLalunya per les vles legals anLerlormenL exposades com a consequencla del
relLeraL capLenlmenL conLrarl de les lnsLlLuclons de l'LsLaL, la vla alLernaLlva de
les elecclons pleblsclLarles es revela com la mes adlenL per poder conelxer la
poslcl del poble caLala sobre el seu fuLur pollLlc collecLlu. AquesL Llpus
d'eleccl es caracLerlLza pel feL que, un cop convocades unes elecclons pel
resldenL de la CenerallLaL, alguns parLlLs pollLlcs decldelxen oferlr als elecLors
en els seus programes l campanyes elecLorals com a ob[ecLlu unlc o prlmordlal
la consecucl de la lndependencla de CaLalunya, que es podrla concreLar en



193

una declaracl unllaLeral d'lndependencla (uul) adopLada pel arlamenL que
surLl de les elecclons. Ln suporL de la leglLlmlLaL pollLlca de les elecclons
pleblsclLarles es poden lnvocar els argumenLs de legallLaL, d'eflcacla l de
respecLe al prlnclpl democraLlc que s'han exposaL en el cos d'aquesL lnforme.

8.3.Dec|arac|ons Un||atera|s d'|ndependnc|a. Ln hlpLesl les uul es poden
produlr com a consequencla o culmlnacl d'unes elecclons pleblsclLarles, amb
l'ob[ecLlu d'lmplemenLar els seus resulLaLs o be amb caracLer prevl a aquesLes
elecclons l sens per[udlcl que pugul ser raLlflcada o postetlotl mlL[ananL un
referendum o una consulLa popular. Les uul no s'a[usLen a les dlsposlclons de
l'ordenamenL consLlLuclonal vlgenL, malgraL que des de la perspecLlva del dreL
l la pracLlca lnLernaclonals no consLlLuelxen llllclLs lnLernaclonals. Amb LoL, la
leglLlmlLaL pollLlca de les uul posLerlors a unes elecclons pleblsclLarles es basa
en la leglLlmlLaL democraLlca del nou arlamenL sorglL d'aquesLes elecclons,
celebrades com a alLernaLlva a la lmposslblllLaL de fer un referendum o una
consulLa l en un marc de plena lllberLaL per a defensar qualsevol opcl. Ln el
cas de les uul que no sn culmlnacl d'unes elecclons pleblsclLarles, es poden
conslderar pollLlcamenL leglLlmes sl sn consequencla del feL d'haver empraL
l'LsLaL lnsLrumenLs [urldlcs per lmpedlr unes elecclons pleblsclLarles o d'haver
adopLaL acLlLuds de bloquelg a l'hora d'lmplemenLar els resulLaLs d'una
consulLa legal.

8.4.roced|ments par|amentar|s per rea||tzar una DUI. ues del punL de vlsLa
procedlmenLal es podrlen emprar dos lnsLrumenLs per aprovar una uul: la
proposLa de resolucl presenLada con[unLamenL per LoLs els grups
parlamenLarls favorables a la uul o el pro[ecLe de llel presenLaL pel Covern o la
proposlcl de llel presenLada con[unLamenL per LoLs els grups parlamenLarls
favorables a la uul. L'avanLaLge de la proposLa de resolucl es la seva raplda
LramlLacl en una sola sessl plenarla en la qual en poc mes d'una hora
podrlen lnLervenlr el Covern l LoLs els grups parlamenLarls per flxar la seva



196

poslcl sobre la uul. L'lnconvenlenL de la proposLa de resolucl es que dna
com a resulLaL una resolucl que no Le en purlLaL efecLes [urldlcs aLes que
s'aprova en exerclcl de la funcl d'lmpuls parlamenLarl. er aquesL moLlu,
sembla aconsellable opLar per LramlLar la uul com una lnlclaLlva leglslaLlva [a
que alx ll aLorgarla la rellevancla formal l normaLlva (aprovacl com a llel) que
es revela necessarla per un acLe Lan LranscendenL com una declaracl
d'lndependencla. La LramlLacl com a pro[ecLe de llel permeLrla uLlllLzar el
LramlL mes rapld de la lecLura unlca en el le, per aquesL procedlmenL Le
l'lnconvenlenL de reservar la lnlclaLlva nomes al Covern l exlglr una unanlmlLaL
que dlflcllmenL s'assollrla. Ln canvl, la LramlLacl com a proposlcl de llel pel
procedlmenL d'urgencla farla posslble una presenLacl con[unLa de la uul l una
LramlLacl Lambe noLablemenL raplda per parL de LoLs els grups parlamenLarls
que ll sn favorables. Cal planLe[ar-se, flnalmenL, la quesLl de la ma[orla
necessarla per aprovar la uul. Sl es LramlLa com a proposLa de resolucl es
podrla aprovar per ma[orla slmple [a que el 8eglamenL no preveu en aquesL
cas ma[orles especlals. Sl es seguls el procedlmenL leglslaLlu, es LracLarla, per
raons bvles, d'un Llpus de llel no especlflcamenL prevlsL reglamenLarlamenL l
caldrla que la Mesa deLermlnes prevlamenL el Llpus de ma[orla que, aLenenL
als crlLerls exposaLs anLerlormenL a propslL del referendum o la consulLa,
podrla ser el de la ma[orla slmple o el de la ma[orla absoluLa.

8.S.roced|ments de med|ac|. ArrlbaLs a una slLuacl de bloquelg pracLlc un cop
esgoLades les vles legals lnLernes hl haurla la posslblllLaL de promoure una
medlacl o, sl escau, un arblLraLge d'una lnsLlLucl o organlLzacl lnLernaclonal
-com les naclons unldes- o europea -com la uL. Les dues parLs haurlen
d'admeLre el procedlmenL a parLlr de regles pacLades l la leglLlmlLaL del
resulLaL flnal del proces. AquesL podrla ser un caml de desbloquelg de la
slLuacl que podrla lncloure la celebracl d'una consulLa, [a slgul a l'lnlcl del
proces o al flnal per raLlflcar o no la solucl proposada. 1e l'avanLaLge de la
lnLernaclonallLzacl de la relvlndlcacl pollLlca que esLa sub[acenL a la proposLa



197

de consulLa. 1anmaLelx, a banda de la dlflculLaL que l'LsLaL accepLl una
medlacl d'aquesL Llpus l de la complexlLaL de LoL el proces, aquesLa proposLa
Le l'lnconvenlenL fonamenLal de la seva prevlslble excesslva durada, aLesa
l'experlencla en alLres processos d'aquesLa mena.


9.Instruments [ur|d|cs que pot ut|||tzar |'Lstat -o a|tres sub[ectes |eg|t|mats- per
oposar-se a |es act|v|tats desenvo|upades per |a Genera||tat per convocar |a
consu|ta o per |mp|ementar e|s seus resu|tats
9.1.Instruments que pot ut|||tzar |'Lstat respecte de |es v|es |ega|s que
requere|xen |a seva convocatr|a, de|egac| o autor|tzac|. 8especLe de
quaLre de les vles legals anallLzades, l'oposlcl de l'LsLaL es poL manlfesLar
mlL[ananL l'exerclcl de les funclons que Le aLrlbuides en cadascuna d'elles, en
concreL: neganL-se a convocar -o a regular l convocar- en el cas dels
referendums de l'arL. 92 CL, lmpugnanL la llel -com [a ha feL- l neganL
l'auLorlLzacl, en el cas dels referendums de la Llel caLalana 4/2010, deneganL
la peLlcl de delegacl o Lransferencla de l'arL. 130.2 CL o no admeLenL a
LramlL la peLlcl de reforma consLlLuclonal o oposanL-s'hl al llarg de la seva
LramlLacl.
Ln la resLa de vles que s'han anallLzaL al llarg de l'lnforme (consulLes no
referendarles, elecclons pleblsclLarles, consulLes lnformals l uul) l'LsLaL no hl
Le aLrlbuida cap funcl -de regulacl, auLorlLzacl o aprovacl- per la qual cosa
les posslbles reacclons de l'LsLaL s'hauran de fonamenLar en els lnsLrumenLs
[urldlcs que, amb caracLer general, l'ordenamenL [urldlc posa a la seva
dlsposlcl.

9.2.Instruments que es podr|en |ntentar ut|||tzar en re|ac| a |a futura ||e| de
consu|tes no referendr|es | |es consu|tes convocades a |a seva empara. La
fuLura llel de consulLes no referendarles podrla ser ob[ecLe d'un recurs
d'lnconsLlLuclonallLaL presenLaL pel resldenL del Covern de l'LsLaL que podrla



198

fer us de la faculLaL prevlsLa a l'arLlcle 161.2 CL -suspensl de la llel per un
perlode mlnlm de clnc mesos-, o per alLres sub[ecLes leglLlmaLs (30 dlpuLaLs,
30 senadors o uefensor del oble).

Lls acLes de desenvolupamenL l d'apllcacl de la llel de consulLes no
referendarles, relaclonaLs amb la regulacl l convocaLrla d'una consulLa,
podrlen ser lmpugnaLs davanL de les [urlsdlcclons consLlLuclonal (per parL de
l'LsLaL a Lraves del procedlmenL de l'arL. 161.2 CL o del confllcLe de
compeLencles, que comporLarlen la suspensl de l'acLe lmpugnaL per un
perlode mlnlm de clnc mesos) l conLenclosa-admlnlsLraLlva (en aquesL cas, la
leglLlmacl correspon al Covern de l'LsLaL, l Lambe a qualsevol persona o
enLlLaL que allegues ser LlLular d'un dreL o lnLeres leglLlm afecLaL per l'acLuacl
de la CenerallLaL).

9.3.Instruments que es podr|en |ntentar ut|||tzar davant d'unes e|ecc|ons
p|eb|sc|tr|es. uavanL d'unes elecclons pleblsclLarles, l'LsLaL nomes podrla
dlrlglr-se conLra l'acLe de convocaLrla, per no pel seu conLlnguL -que no
expllclLarla el caracLer pleblsclLarl- que nomes ll poden donar o postetlotl els
parLlLs pollLlcs- sln com a consequencla dels programes elecLorals presenLaLs
per algunes de les candldaLures o per declaraclons l acords de membres del
Covern o del arlamenL. Les vles processals que es podrlen uLlllLzar per
lmpugnar la convocaLrla serlen la del recurs conLencls-admlnlsLraLlu l la
lmpugnacl davanL del 1rlbunal ConsLlLuclonal prevlsLa a l'arL. 161.2 CL, sl be
els argumenLs que es podrlen addulr per fonamenLar les lmpugnaclons sn
noLablemenL febles, l mes LenlnL en compLe que la lllberLaL a l'hora de
concreLar el conLlnguL dels programes elecLorals es la caracLerlsLlca mes
fonamenLal de les elecclons democraLlques.

Sl l'LsLaL renuncles a lmpugnar les elecclons pleblsclLarles davanL dels
Lrlbunals, en hlpLesl encara ll quedarla -com a darrer recurs per LracLar-se



199

d'un mecanlsme absoluLamenL excepclonal- la vla de l'arL. 133 CL que permeL
al Covern de l'LsLaL adopLar les mesures necessarles en cas que una comunlLaL
auLnoma no complls les obllgaclons que la ConsLlLucl o alLres llels ll
lmposaven, o acLues de forma que aLempLes greumenL conLra l'lnLeres general
d'Lspanya. 1ambe en aquesL cas, els argumenLs que podrla addulr l'LsLaL
presenLen una noLable feblesa, per la vagueLaL de la regulacl de l'arL. 133
CL, LanL pel que fa als supslLs que [usLlflquen la seva apllcacl com respecLe
de les mesures que es poden adopLar, conLrlbuelx a posar en mans de l'LsLaL
un lnsLrumenL amb un abasL lmpugnaLorl lmprecls l, per alx maLelx, amb uns
poLenclals efecLes leslus per a l'auLonomla caLalana.

9.4.Instruments que es podr|en |ntentar ut|||tzar davant de |a convocatr|a de
consu|tes "|nforma|s" o "a|ega|s". el que fa a les consulLes duLes a Lerme
mlL[ananL procedlmenLs no prevlsLos legalmenL (consulLes lofotmols o a-
legals), sl fossln lmpulsades pels poders publlcs, els mecanlsmes que podrla
uLlllLzar l'LsLaL podrlen ser les vles [a comenLades de l'exerclcl d'acclons en la
[urlsdlccl conLenclosa-admlnlsLraLlva, la lmpugnacl davanL del 1rlbunal
ConsLlLuclonal per la vla de l'arLlcle 161.2 CL l l'apllcacl, cerLamenL forada,
de l'arLlcle 133 CL. Cal afeglr l'exerclcl d'acclons penals, que podrlen ser
lnsLades no nomes per l'LsLaL, sln Lambe per parLlculars a Lraves de la
presenLacl de querelles o denuncles.

8especLe de les acclons penals, es poL aflrmar que no esLa LlplflcaL com a
dellcLe convocar una consulLa popular mlL[ananL procedlmenLs no prevlsLos
legalmenL, de Lal manera que una hlpoLeLlca preLensl d'apllcar el dreL penal
nomes podra fonamenLar-se en aquells precepLes penals que Llplflquen, amb
caracLer general, deLermlnades acLuaclons de les auLorlLaLs publlques
vulneradores de l'ordenamenL [urldlc. Ln concreL, Lres sn els Llpus dellcLlus
que, en hlpLesl, algu podrla arrlbar a conslderar apllcables: la usurpacl
d'aLrlbuclons, la prevarlcacl l la desobedlencla. no obsLanL alx, l'anallsl dels



200

dlferenLs Llpus penals posa de manlfesL que dlflcllmenL s'hl poden encablr els
acLes relaLlus a la consulLa, sl be no es poL descarLar que es pogues arrlbar a
forar la lnLerpreLacl dels corresponenLs precepLes per lnserlr-hl les
acLuaclons que pogues lmpulsar la CenerallLaL.

el que fa a la parLlclpacl dels parLlculars en aquesLes consulLes lmpulsades
pels poders publlcs -en els acLes de propaganda elecLoral, en les meses, en les
lnsLancles de conLrol de les voLaclons, eLc.- el dreL penal no Llplflca de manera
expressa cap d'aquesLes conducLes l Lan sols es podrlen planLe[ar problemes
de desobedlencla sl algun Lrlbunal hagues dlcLaL alguna resolucl prohlblnL
expllclLamenL les consulLes.

Ln cas que les consulLes lofotmols fossln lmpulsades per enLlLaLs prlvades, les
vles de resposLa de l'LsLaL serlen mes llmlLades [a que l'LsLaL no podrla
recrrer nl a l'exerclcl d'acclons conLencloses-admlnlsLraLlves nl a la vla del
1rlbunal ConsLlLuclonal. 1ampoc en aquesL cas el dreL penal Llplflca de forma
expressa la reallLzacl d'una consulLa cluLadana promoguda per parLlculars. Ll
que sl que podrla fer l'LsLaL es lmpugnar per la vla conLenclosa-admlnlsLraLlva
o per la vla consLlLuclonal les acLuaclons dels poders publlcs -locals o
auLonmlcs- que donessln suporL a aquesLes lnlclaLlves prlvades. 1ampoc no
es poL descarLar que es poguessln arrlbar a persegulr en la vla penal aquesLes
acLuaclons de suporL de les admlnlsLraclons, per Lambe en aquesL cas es
LracLarla d'una lnLerpreLacl forada l exLenslva de la normaLlva penal.

9.S.Instruments que es podr|en |ntentar ut|||tzar davant d'una dec|arac|
un||atera| d'|ndependnc|a. Ln cas que les lnsLlLuclons caLalanes duguessln a
Lerme una uul, l'LsLaL podrla recrrer a la vla de l'arLlcle 161.2 CL, al
mecanlsme excepclonal de l'arLlcle 133 CL, a l'exerclcl de les acclons penals
anallLzades en fer referencla a les consulLes lnformals l a la declaracl dels
esLaLs d'excepcl o seLge.



201

el que fa a la vla penal, no es poL descarLar que l'LsLaL pogues conslderar
apllcables, a banda dels Llpus penals anLerlormenL esmenLaLs, el dellcLe de
rebelll o el de sedlcl, per l'examen dels corresponenLs precepLes del Codl
enal reflecLelx que es LracLa d'uns Llpus penals l'apllcablllLaL dels quals depen
d'lnLerpreLaclons exLremadamenL forades l exLenslves [a que no lnclouen de
forma expressa les acLuaclons en que, o ptlotl, conslsLlrla la uul, la qual, a mes,
no consLlLulrla un llllclL dreL lnLernaclonal.

Ll darrer dels mecanlsmes el consLlLuelx la declaracl de l'esLaL d'excepcl -
apllcable en cas que el lllure exerclcl dels dreLs l lllberLaLs dels cluLadans, el
normal funclonamenL de les lnsLlLuclons democraLlques, el dels servels publlcs
essenclals per a la comunlLaL, o qualsevol alLre aspecLe de l'ordre publlc,
resulLln greumenL alLeraLs- l de l'esLaL de seLge -prevlsL per al cas que es
produelxl o amenacl produlr-se una lnsurreccl o acLe de fora conLra la
soblranla o lndependencla d'Lspanya, la seva lnLegrlLaL LerrlLorlal o
l'ordenamenL consLlLuclonal que no pugul resoldre's per alLres mlL[ans-.
Sembla que una uul, Lal l com aqul es planLe[a no poL consLlLulr un supslL de
feL que [usLlflques la declaracl de l'esLaL de seLge, enLre d'alLres raons perque
sempre s'ha lnLerpreLaL que les amenaces que poden donar lloc a l'apllcacl
d'aquesLa flgura sn amenaces exLerlors. 1ambe es molL dlscuLlble, malgraL
que no slgul lmpensable, que una uul pogues consLlLulr un supslL de feL que
[usLlflques la declaracl d'un esLaL d'excepcl, a no ser que es forces la
lnLerpreLacl dels efecLes que comporLa una uul LoL conslderanL que s'esLava
alLeranL greumenL el normal funclonamenL de les lnsLlLuclons democraLlques.
9.6.A|tres |nstruments que es podr|en |ntentar ut|||tzar. Ln darrer lloc, cal apunLar
que no es poL descarLar que, LanL davanL de les vles legals com enfronL de la
resLa d'acLuaclons, l'LsLaL pogues uLlllLzar, de forma esblalxada, alLres
lnsLrumenLs coerclLlus que l'ordenamenL [urldlc posa al seu abasL,
especlalmenL en l'amblL del conLrol de l'esLablllLaL econmlca-pressuposLarla



202

(Llel Crganlca d'LsLablllLaL ressuposLarla l fuLura llel de Lransparencla, acces a
la lnformacl publlca l bon govern).




203


Annexos

ANNLk I: Mode| contextua|, mode| |nd|v|dua| | 8ases de dades ut|||tzades

llLxa del Model esLadlsLlc reallLzaL en l'aparLaL 2.4 (anallsl comblnada de les enquesLes
l dels resulLaLs elecLorals): model mulLlnomlal loglsLlc amb els lndeclsos com a
caLegorla de referencla. Les covarlables canvlen en cada cas, l la mosLra Lambe. Ln
concreL, s'han reallLzaL dos models:

-Model conLexLual: els facLors sn el record de voL a les darreres elecclons, l'amblL
del pla LerrlLorlal de CaLalunya l la mlda del munlclpl. La mosLra es de 800
persones segons l'enquesLa del CLC (CLC-703, CcLubre 2012).
-Model lndlvldual: els facLors sn els que hl ha al graflc que es mosLra a
conLlnuacl. La mosLra es de 4000 persones segons les enquesLes de les que es
dlsposa de mlcrodades lndlvlduals: Ll erldlco (3), Ara l CLC, cadascuna amb
una mosLra de 800 persones. Les dades han esLaL agrupades (pooleJ).
L'esLlmacl dels valors perduLs es fa segons els percenLaLges observaLs a la
mosLra.

Ln ambds casos l'esLlmacl del model es fa a Lraves de Lecnlques
8ayeslanes l MCMC (meLodes MonLe Carlo l Cadenes de Markov), amb LracLamenL de
valors perduLs. LsLlmacl reallLzada amb !ACS l el LracLamenL de les dades amb el
paqueL esLadlsLlc d'8. varlable a expllcar: suporL a la reallLzacl de la consulLa, en 3
resposLes (AbsLencl, no l sl). varlables expllcaLlves: slmpaLla de parLlL, mlda de
munlclpl l amblL LerrlLorlal del pla (agrupaL a parLlr de la comarca)







204


Craflc 3: lacLors expllcaLlus del suporL a la consulLa (lndeclsos caLegorla referencla)



203

8ases de dades uLlllLzades

Inst|tut o
encarregat de |a
rea||tzac| de
|'enquesta
kefernc|a Dates de| treba|| de
camp
1amany de |a
mostra
CenLre d'LsLudls
d'Cplnl
CLC, 703 27/09/2012 -
01/10/2012
800
CAS A8A, ocLubre 2012 23/10/2012 -
26/10/2012
800
CablneL d'LsLudls
Soclals l d'Cplnl
ubllca
Ll erldlco, gener
2012
16/01/2012 -
19/01/2012
800
CablneL d'LsLudls
Soclals l d'Cplnl
ubllca
Ll erldlco,
seLembre 2012
26/09/2012 -
27/09/2012
800
CablneL d'LsLudls
Soclals l d'Cplnl
ubllca
Ll erldlco, gener
2013
14/01/2013 -
16/01/2013
800
leedback La vanguardla,
seLembre 2012
21/09/2012 -
27/09/2012
1200
leedback La vanguardla,
ocLubre 2012
08/10/2012 -
11/10/2012
1000


regunLes uLlllLzades en les enquesLes:
CLC - 703: vosLe esLa a favor o en conLra que es convoqul un referendum perque el
poble de CaLalunya decldelxl sl vol o no que CaLalunya esdevlngul un nou LsLaL
d'Luropa? Pl esLlc a favor, Pl esLlc en conLra, no ho sap, no conLesLa.



206

CAS, ocLubre 2012: vosLe esLa d'acord o en desacord que en la propera leglslaLura se
celebrl un referendum perque el poble de CaLalunya decldelxl sl vol o no que
CaLalunya esdevlngul un nou LsLaL d'Luropa? u'acord, Ln desacord, lndlferenL, ns/nc.
CLSC, gener 2012: Ll semblarla be que el govern espanyol dones suporL a la
celebracl d'un referendum sobre la lndependencla de CaLalunya com ha feL el govern
brlLanlc? Sl, no, no ho sap/no conLesLa
CLSC, seLembre 2012: vosLe esLarla d'acord que en la propera leglslaLura se celebres
una consulLa sobre l'auLodeLermlnacl de CaLalunya, encara que no es Llngul
l'auLorlLzacl de l'LsLaL? Sl, no, no ho sap/no conLesLa
CLSC, gener 2013: 1ambe lnclou una consulLa el 2014 per decldlr sl CaLalunya ha de
ser un LsLaL d'Luropa, vosLe esLa mes avlaL d'acord o mes avlaL en desacord amb la
celebracl d'aquesLa consulLa l'any 2014? Mes avlaL d'acord, Mes avlaL en desacord,
lndlferenL/Ll es lgual, no ho sap/no conLesLa
leedback, seLembre 2012: vosLe esLa a favor o en conLra que es convoqul un
referendum perque el poble de CaLalunya decldelxl sl vol o no que CaLalunya
esdevlngul un nou LsLaL d'Luropa? Sl, no, ns/nc
leedback, ocLubre 2012: vosLe esLa d'acord o en desacord que en la propera
leglslaLura se celebrl un referendum perque el poble de CaLalunya decldelxl sl vol o no
que CaLalunya esdevlngul un nou LsLaL d'Luropa? Sl, no, ns/nc


ANNLk II: Mapes comp|ementar|s e|ecc|ons 2010. Mapes s|ntt|cs de|s resu|tats de
|es enquestes | de|s resu|tats e|ecc|ons 2012

1oL segulL s'lnclouen dlferenLs mapes complemenLarls menclonaLs en alguna parL
d'aquesL aparLaL. Ln prlmer lloc, es mosLra una anallsl de robusLesa basada en els
resulLaLs elecLorals al arlamenL de CaLalunya del 2010, els quals venen a raLlflcar les
anallsls lncloses en el LexL basades en les elecclons del 2012 (er Lal de slmpllflcar
aquesL Annex l en no ser un facLor declslu en el resulLaL, nomes es mosLren els
resulLaLs conslderanL el SC en la versl de parLlL favorable a la consulLa (Mapes 13 l



207

14). Ln segon lloc, es mosLren els mapes dels cluLadans favorables, conLrarls l
lndlferenLs a la consulLa basaLs en els resulLaLs de les enquesLes l dels resulLaLs
elecLorals (Mapes 14, 13 l 16).






208

Mapa 12 Mapa 13





209

Mapa 14: LsLlmacl del suporL a la celebracl d'una consulLa per munlclpls (2012)




210


Mapa 13: LsLlmacl dels conLrarls a la celebracl d'una consulLa per munlclpls (2012)




211


Mapa 16: LsLlmacl de la lndlferencla respecLe la celebracl d'una consulLa per
munlclpls (2012)





212


ANNLk III: keferndums amb |mpacte |nst|tuc|ona|]const|tuc|ona| ce|ebrats a 10
democrc|es (A|emanya, 8|g|ca, Canad, D|namarca, Irana, Ir|anda, It||a, kegne
Un|t, Suc|a | Sussa) (199S-ma|g 2013). N|ve||s estata| | subestata| (Sussa: an||s|
noms de| n|ve|| estata|)

1AULA 1 kLSUM GLNLkAL (199S-2013)
1LMA CCNSUL1A LS1A1AL SU8LS1A1AL 1C1AL
1IUS

1.keforma estructura
|nst|tuc|ona|
u1
l3
l7, l8
l11, l12, l13
S7, S8
A1, A2
C1
l1
81
14
2.Sob|ran|a]cess| de poders ]UL u2, u3, u4
l2
l1, l2, l3, l4, l3, l6, l9
SL1
S1, S2, S3, S4, S3, S6, S9
C2
l3, l4, l6, l7
82, 83, 84, 83, 86, 87, 88
31
3.Amp||ac|]reducc| drets
(|nc|ou |mm|grac|)
l1, l2, l3, l4, l3, l6, l7,
lL1, lL3, lL9, lL10
s4, s3, s6, s7, s8, s9, s10,
s11, s12, s13, s14, s13,
s16, s17, s20, s21, s22, s23
a3, a8
c2
32
4.keforma s|stema e|ectora| lL2, lL3, lL4, lL6, lL8, lL11
r1
c1
r2
9
S.Desenvo|upament democrc|a
d|recta | part|c|pac|
lL7
s1, s2, s3, s18, s19
a1, a2, a6, a7

10
6.keforma ||m|ts terr|tor|a|s s24 a4, a3 3

99
(4S+S4)




213


kesum 4S casos de consu|tes sobre reformes que |mp||quen una reforma de| d|sseny
|nst|tuc|ona| o una cess| de sob|ran|a (199S-2013)


-(A1) Land: 8AVILkA (A|emanya). 08/02/1998. 8evlsl de la ConsLlLucl: un pals sense
SenaL.
-(A2) Land: 8AVILkA (A|emanya). 08/02/1998. 8evlsl de la ConsLlLucl: Covern l
arlamenL.
-(C1) 1err|tor|: NUNAVU1 (Canad). 26/03/1997. arlLaL en la represenLacl de
l'assemblea lnulL.
-(C2) rov|nc|a: UL8LC (Canad). 30/10/1993. Soblranla.
-(u1) DINAMAkCA. 07/06/2009. Successl amblsexual al Lron.
-(u2) DINAMAkCA. 23/11/2008. 8eferendum sobre l'ampllacl de l'auLogovern a
Crenlandla (soblranla plena).
-(u3) DINAMAkCA. 28/09/2000. Sobre la lncorporacl al slsLema de moneda unlca
europea (uL).
-(u4) DINAMAkCA. 28/03/1998. Sobre el 1racLaL d'AmsLerdam (uL).
-(l1) keg|: ALSCIA (Irana). 07/04/2013. unlLaL de gesLl per a la regl.
-(l2) IkANA. 29/03/2003. ConsLlLucl Luropea.
-(l3) 1err|tor|s d'u|tramar: GUADALUL I MAk1INICA (Irana). 07/12/2003. Lvolucl
de l'sLaLus de Cuadalupe l MarLlnlca, l creacl d'una assemblea unlca
-(l4) keg|: CCkSLGA (Irana). 06/07/2003. Modlflcacl de l'sLaLus de l'llla
-(l3) IkANA. 24/09/2000. 8educcl mandaL presldenclal de 7 a 3 anys.
-(l6) 1err|tor| d'u|tramar: ILLA DL MAC11L (Irana). 02/07/2000. Acords de arls
-(l7) 1err|tor| d'u|tramar: NCVA CALLDCNIA (Irana). 08/11/1998. 1racLaL de
noumea.
- (l1) IkLANDA. 31/03/2012. 1racLaL per l'LsLablllLaL, la Coordlnacl l la Covernana en
la unl Lconmlca MoneLarla.
- (l2) IkLANDA. 02/10/2009.8aLlflcacl del 1racLaL de Llsboa.
-(l3) IkLANDA. 12/06/2008. 8aLlflcacl del 1racLaL de Llsboa.



214


-(l4) IkLANDA. 19/10/2002. Ampllacl unl Luropea, 1racLaL de nla.
-(l3) IkLANDA. 07/06/2001. 8aLlflcacl del 1racLaL de nla.
-(l6) IkLANDA. 07/06/2001. Adhesl CorL enal lnLernaclonal.
-(l7) IkLANDA. 11/06/1999. 8econelxemenL de les auLorlLaL locals.
-(l8) IkLANDA I IkLANDA DLL NCkD. 22/03/1998. AuLorlLaLs lrlandeses sobre LoL el
LerrlLorl de l'llla / Acords de au ulsLer.
-(l9) IkLANDA. 22/03/1998. 8aLlflcacl 1racLaL d'AmsLerdam.
- (l11) I1LIA. 23/06/2006. 8eferendum consLlLuclonal: 33 arLlcles.
-(l12) I1LIA. 07/10/2001. Lsmena del 1lLol v de la ConsLlLucl (2a parL). 8eforma
reglonal.
-(l13) I1LIA. 13/06/1997. Lllmlnacl del MlnlsLerl d'AgrlculLura.
- (81) Nac|ona||tat: GALLLS (kegne Un|t). 03/03/2011. oders exLensos per a
l'Assemblea 8eglonal
-(82) keg|: NCkDLS1 D'ANGLA1LkkA (kegne Un|t). 04/11/2004. AuLorlLaL reglonal
unlca.
-(83) Lxco|n|a: GI8kAL1Ak (kegne Un|t). 07/11/2002. Soblranla comparLlda.
-(84) Lxco|n|a: ILLA D'ASCLNSIC (kegne Un|t). 23/08/2002. AuLonomla local.
-(83) Nac|ona||tat: IkLANDA DLL NCkD (kegne Un|t). 22/03/1998. Acord de 8elfasL
(AcotJ Jel ulveoJtes 5oot), Lambe referendaL en la 8epubllca d'lrlanda per reforma
consLlLuclonal.
-(86) Nac|ona||tat: GALLLS (kegne Un|t). 18/09/1997. lnsLauracl d'una Assemblea
prpla.
-(87) Nac|ona||tat: LSCCCIA (kegne Un|t). 11/09/1997. lnsLauracl d'un arlamenL
propl.
-(88) Lxco|n|a: 8LkMUDA (kegne Un|t). 16/08/1993. Soblranla.
-(SL1) SULCIA. 14/09/2003. Adopcl moneda unlca europea.
-(S1) SUISSA. 08/02/2009. uecreL federal del 13 de [uny de 2008 que aprova la
renovacl de l'acord enLre Suissa l la ComunlLaL Luropea l els seus esLaLs membres en
maLerla de lllure clrculacl de persones, l l'aprovacl l apllcacl del roLocol d'ampllar
l'acord sobre la lllure clrculacl de 8ulgarla l 8omanla



213


-(S2) SUISSA. 28/11/2004. uecreL federal del 3 d'ocLubre sobre la revlsl de la
composlcl flnancera l la dlsLrlbucl lmposlLlva enLre la Confederacl l els canLons
-(S3) SUISSA. 09/02/2003. Llel federal sobre l'a[usL de les conLrlbuclons canLonals als
cosLos hosplLalarls
-(S4) SUISSA. 03/03/2002. lnlclaLlva cluLadana Suissa s'unelx a les naclons unldes".
-(S3) SUISSA. 04/03/2001. lnlclaLlva cluLadana Sl a Luropa".
-(S6) SUISSA. 21/03/2000. uecreL federal sobre l'aprovacl dels acords secLorlals sobre
Suissa l la ComunlLaL Luropea l/o els seus esLaLs membres, o LuraLom.
-(S7) SUISSA. 18/04/1999. uecreL federal sobre una nova ConsLlLucl federal.
-(S8) SUISSA. 07/02/1999. uecreL federal sobre la modlflcacl de les condlclons
d'eleglblllLaL per al Consell naclonal
-(S9) SUISSA. 08/06/1997. lnlclaLlva cluLadana 8eferendum publlc sobre les
negoclaclons d'acces a la unl Luropea".


kesum S4 casos de consu|tes sobre reformes que no |mp||quen una reforma de|
d|sseny |nst|tuc|ona| o una cess| de sob|ran|a (199S-2013)

-(a1) Land: nAM8UkG (A|emanya). 27/09/1998. A) uemocracla dlrecLa en els
dlsLrlcLes
-(a2) Land: nAM8UkG (A|emanya). 27/09/1998. 8) 8evlsl del slsLema de democracla
dlrecLa
-(a3) Land: 8AVILkA (A|emanya). 08/02/1998. 8evlsl consLlLuclonal: dreLs
fonamenLals l ob[ecLlus de la ConsLlLucl
-(a4) Land: 8LkLIN (A|emanya). 03/03/1996. lusl 8erlln l 8randemburg
-(a3) Land: 8kANDLM8UkG (A|emanya). 03/03/1996
-(a6) Land: 8LkLIN (A|emanya). 22/10/1993. 8eforma ConsLlLucl
-(a7) Land: 8AVILkA (A|emanya). 01/10/1993. Mes democracla a 8avlera: ueclslons
opulars a nlvell local




216


-(a8) Land: nLSSL (A|emanya). 19/02/1993. ArLlcle 73 ConsLlLucl: dreL a ser escolllL a
l'edaL de 18 anys.
-(c1) rov|nc|a: Co|umb|a 8r|tn|ca (Canad). 17/03/2003. SlsLema elecLoral
-(c2) rov|nc|a: Co|umb|a 8r|tn|ca (Canad). 13/03/2002. 8 quesLlons sobre els
aborlgens
-(l1) IkLANDA. 10/11/2012. Lls ureLs de l'lnfanL.
-(l2) IkLANDA. 27/10/2011. oders per a les comlsslons parlamenLarles.
- (l3) IkLANDA. 11/06/2004. CluLadanla lrlandesa
-(l4) IkLANDA. 06/03/2002. roLeccl de la vlda humana de l'embaras.
-(l3) IkLANDA. 07/06/2001. Abollcl ena de MorL
-(l6) IkLANDA. 28/11/1996. ulflculLar la lllberLaL soLa flana dels crlmlnals sosplLosos
de ser perlllosos.
-(l7) IkLANDA. 24/11/1993. Llels del dlvorcl.
-(lL1) I1LIA. 13/06/2011. Abollcl de l'obllgacl dels LlLulars superlor de l'esLaL
d'aparelxer davanL d'un Lrlbunal.
-(lL2) I1LIA. 22/06/2009. Abollcl de les lllsLes comblnades per a les elecclons de la
Casa de 8epresenLanLs.
-(lL3) I1LIA. 22/06/2009. Abollcl de les lllsLes comblnades per a les elecclons del
SenaL.
-(lL4) I1LIA. 22/06/2009. Abollcl de la candldaLura mulLlple per a les elecclons de la
Casa dels 8epresenLanLs.
-(lL3) I1LIA. 13/06/2003. ulsposlclons referldes a la flnallLaL de la lnvesLlgacl,
analogla enLre els dreLs de la persona l el feLus.
-(lL6) I1LIA. 21/03/2000. Lllmlnar la quarLa parL dels escons en el arlamenL aLrlbuiLs
al meLode proporclonal.
-(lL7) I1LIA. 21/03/2000. Abollcl del reemborsamenL del referendum l del cosL de la
campanya elecLoral.
-(lL8) I1LIA. 18/04/1999. Abrogacl de la quarLa parL del arlamenL escolllda per
meLode proporclonal.
-(lL9) I1LIA. 13/06/1997. Lllmlnar el dreL a Lraspassar la propleLaL prlvada caanL.



217


-(lL10) I1LIA. 11/06/1993. 8esldencla cauLelar. Abollcl de la faculLaL del flscal
naclonal anLlmafla d'obllgar a un presumpLe mafls a resldlr lluny del seu lloc
d'orlgen.
-(lL11) I1LIA. 11/06/1993. Llel elecLoral munlclpal. Ll seu ob[ecLlu es ellmlnar el
slsLema a doble volLa per a l'eleccl dlrecLa dels alcaldes de les cluLaLs amb mes de
13.000 hablLanLs.
-(r1) kLGNL UNI1. 03/03/2011. uLlllLzacl del voL alLernaLlu" en el slsLema elecLoral.
-(r2) Lxco|n|a: I||es Ma|v|nes (kegne Un|t). 11/12/2001. Canvl dels dlsLrlcLes
elecLorals.
-(s1) SUISSA. 27/09/2009. uecreL federal del 19 de desembre de 2008 de
l'abandonamenL de la lnLroduccl de la lnlclaLlva cluLadana general.
-(s2) SUISSA. 01/06/2008. lnlclaLlva cluLadana er naLurallLzaclons democraLlques".
-(s3) SUISSA. 01/06/2008. lnlclaLlva cluLadana: Soblranla popular enlloc de la
propaganda del govern".
-(s4) SUISSA. 24/09/2006. uecreL lederal de 16 de desembre de 2003 sobre una
revlsl dels arLlcles que es referelxen a l'educacl en la consLlLucl federal.
-(s3) SUISSA. 24/09/2006 Lsmena del 16 de desembre de 2003 sobre la llel d'asll.
-(s6) SUISSA. 26/09/2004. uecreL lederal del 3 d'ocLubre de 2003 sobre l'adqulslcl de
dreLs de cluLadanla per a esLrangers de Lercera generacl.
-(s7) SUISSA. 26/09/2004. uecreL lederal del 3 d'ocLubre sobre la conducLa correcLa
per a la naLurallLzacl l sobre naLurallLzacl mes facll per a [oves esLrangers de segona
generacl.
-(s8) SUISSA. 08/02/2004. lnlclaLlva opular ueLencl de cadena perpeLua per a
auLors de dellLs sexuals o crlms vlolenLs que es conslderen alLamenL perlllosos l
lnLracLables".
-(s9) SUISSA. 18/03/2003. lnlclaLlva cluLadana: lguals dreLs per als lncapaclLaLs".
-(s10) SUISSA. 18/03/2003. lnlclaLlva cluLadana: La saluL ha de ser assequlble
(lnlclaLlva de SaluL".
-(s11) SUISSA. 18/03/2003. La Llel lederal sobre proLeccl clvll.




218


-(s12) SUISSA. 18/03/2003. Lsmena a la llel federal sobre l'exerclL l l'admlnlsLracl
mlllLar.
-(s13) SUISSA. 09/02/2003. uecreL lederal sobre esmena als dreLs dels cluLadans.
-(s14) SUISSA. 24/11/02. lnlclaLlva cluLadana: en conLra de l'abus dels dreLs d'asll".
-(s13) SUISSA. 02/06/2002. Lsmena al codl penal suls (flnallLzacl de l'embaras)
-(s16) SUISSA. 24/09/2000. lnlclaLlva cluLadana en favor de la regulacl de la
lmmlgracl".
-(s17) SUISSA. 24/09/2000. lnlclaLlva cluLadana: Mes dreLs per a la genL per la vla del
referendum amb conLraproposLa".
-(s18) SUISSA. 12/03/2000. lnlclaLlva cluLadana: er accelerar la democracla dlrecLa"
(Lemps desLlnaL a LracLar les lnlclaLlves dels cluLadans en forma de proposLa
deLallada).
-(s19) SUISSA. 12/03/2000. lnlclaLlva cluLadana: per una represenLacl [usLa de les
dones en les auLorlLaL federals" (lnlclaLlva del 3 de mar).
-(s20) SUISSA. 13/06/1999. Llel d'Asll
-(s21) SUISSA. 13/06/1999. uecreL lederal sobre les mesures urgenLs en relacl amb
l'asll l esLrangers.
-(s22) SUISSA. 07/02/1999. lnlclaLlva cluLadana: hablLaLge de propleLaL per a LoL"
-(s23) SUISSA. 01/12/1996. uecreL lederal sobre la lnlclaLlva cluLadana: en conLra de
la lmmlgracl lllegal".
-(s24) SUISSA. 10/03/1996. uecreL lederal sobre el LrasllaL de la comunlLaL de 8ernese
de velleraL al canL de !ura.

ANNLk IV: L||sta de grf|cs | |||sta de mapes
Craflc 1: SuporL a la consulLa sobre l'LsLaL propl en les dlferenLs enquesLes publlcades
........................................................................................................................................ 12
Craflc 2: SuporL a la consulLa sobre l'LsLaL propl enLre els lndlvldus menys favorables a
la consulLa l els mes favorables ...................................................................................... 29
Craflc 3: lacLors expllcaLlus del suporL a la consulLa ................................................... 204




219


Mapa 1: varlacl 2010-2012 del suporL elecLoral a parLlLs a favor d'una consulLa
(Clu+L8C+SC+lCv+Cu+LxLraparlamenLarls) ............................................................... 16
Mapa 2: varlacl 2010-2012 del suporL elecLoral a parLlLs a favor d'una consulLa
(Clu+L8C+lCv+Cu+LxLraparlamenLarls) ....................................................................... 16
Mapa 3: SuporL elecLoral a parLlLs a favor d'una consulLa
(Clu+L8C+SC+lCv+Cu+LxLraparlamenLarls) - Llecclons al arlamenL de CaLalunya
2012 ................................................................................................................................ 18
Mapa 4: SuporL elecLoral a parLlLs a favor d'una consulLa
(Clu+L8C+lCv+Cu+LxLraparlamenLarls) - Llecclons al arlamenL de CaLalunya 2012 18
Mapa 3: varlacl 2010-2012 del suporL elecLoral a parLlLs en conLra d'una consulLa
(+C's+LxLraparlamenLarls) .......................................................................................... 20
Mapa 6: varlacl 2010-2012 del suporL elecLoral a parLlLs en conLra d'una consulLa
(SC++C's+LxLraparlamenLarls) .................................................................................. 20
Mapa 7: SuporL elecLoral a parLlLs en conLra d'una consulLa
(+C's+LxLraparlamenLarls) - Llecclons al arlamenL de CaLalunya 2012 ................... 22
Mapa 8: SuporL elecLoral a parLlLs en conLra d'una consulLa
(SC++C's+LxLraparlamenLarls) - Llecclons al arlamenL de CaLalunya 2012 ........... 22
Mapa 9: ulferencla (en punLs percenLuals) enLre parLlLs parLldarls de la consulLa l
parLlLs oposlLors a la consulLa. Lscenarl: SC a favor de la consulLa - Llecclons al
arlamenL de CaLalunya 2012 ........................................................................................ 24
Mapa 10: ulferencla (en punLs percenLuals) enLre parLlLs parLldarls de la consulLa l
parLlLs oposlLors a la consulLa. Lscenarl: SC en conLra de la consulLa - Llecclons al
arlamenL de CaLalunya 2012 ........................................................................................ 24
Mapa 11: 8aLlo del suporL versus oposlcl a la celebracl d'una consulLa per munlclpls
segons el model d'esLlmacl (en ) ............................................................................... 27
Mapa 12: Llecclons al arlamenL de CaLalunya 2010. SuporL elecLoral a parLlLs a favor
d'una consulLa el 2012 (Clu+L8C+SC+lCv+LxLraparlamenLarls) ............................... 208
Mapa 13: Llecclons al arlamenL de CaLalunya 2010. SuporL elecLoral a parLlLs en
conLra d'una consulLa el 2012 (+C's+LxLraparlamenLarls) ....................................... 208
Mapa 14: LsLlmacl del suporL a la celebracl d'una consulLa per munlclpls (en ) .. 209



220



Mapa 13: LsLlmacl dels conLrarls a la celebracl d'una consulLa per munlclpls (en )
...................................................................................................................................... 210
Mapa 16: LsLlmacl de la lndlferencla respecLe la celebracl d'una consulLa per
munlclpls (en ) ........................................................................................................... 211



Carles vlver l l-Sunyer nurla 8osch l 8oca
lteslJeot vlcepteslJeoto


Lnoch AlberLl l 8ovlra Carles 8olx l Serra


Salvador Cardus l 8os Angel CasLlnelra l lernndez


lranclna LsLeve l Carcla !oan lonL l labreg


8afael Crasa l Pernndez llar 8ahola l MarLlnez


!osep Marla 8enlu l vllamala lerran 8eque[o l Coll


!oan vlnLr l CasLells vlcLor Cullell l Comellas
5ectetotl

You might also like