Novi modeli mjesnih zajednica u BiH:

prijedlog za unapreenje uea graana u donoenju odluka

(prva verzija) Jo nikada nisam vidio nijedan plan koji nije bio poboljan primjedbama onih znatno manje upuenih u poslove od osobe koja ih je vodila. Edmund Burke

Projekat Revitalizacija MZ podran je od strane FOD BiH, a stavovi izneseni unutar dokumenta pripadaju CCIu i ne moraju obavezno predstavljati i stavove FODa BiH'.

Sadraj 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Uvodna objanjenja Metodologija Elementi za novi model MZ Republika Srpska: vratiti mjesne zajednice u zakon Vrste i vrline demokratije Ekskurz o socijalnom kapitalu Lokalna i mjesna samouprava Stanje mjesne samouprave u BiH 8.1. Kratak istorijski pregled 8.1.1. Najstarije razdoblje i uvoenje mjesne samouprave 8.1.2. Period komunalnog sistema 8.1.3. Povratak klasinom konceptu 8.2. Normativno je to malo zbrkano... 8.3. ...ali je u stvarnosti sve jasno: entitetsko-kantonalno-optinski centralizam! 9. ta kau graani? 3 4 4 7 10 11 12 13 13 13 14 16 16 18 20

1. Uvodna objanjenja
U savremenom smislu rijei demokratija je takav nain ureivanja drutvenih odnosa u kojem je omogueno da se u proces donoenja vanih odluka ukljue oni na koje se te odluke odnose. To nije koncept neposredne demokratije iako batini njegove moralne i egalitarne intencije. Savremeni koncept uzima u obzir kompleksnost modernih drutava, zauzetost ogromne veine graana svakodnevnim radnim angaovanjem, a ne zaboravlja ni objektivnu nezainteresovanost dobrog dijela graana za javne poslove. S druge strane, uzima se u obzir i potreba da mehanizmi odluivanja budu otvoreni prema zahtjevima graana. Rezultat je politiki sistem s ugraenim brojnim povratnim spregama i mehanizmima koje graani mogu da koriste kada ele, kada se osjete ugroenima i kada hoe da utiu na ishod politikog procesa. Ovaj se rad ne bavi teorijskim traganjem za idealnim modelom demokratije niti konstruie model dobrog drutva. On zagovara jednu sasvim praktinu ideju. Polazimo od pretpostavke da ljudi najradije uestvuju u javnom ivotu kada se radi o njihovim neposrednim interesima, pa sugeriemo da se u tom dijelu politikog sistema koji je u direktnom dodiru s graanima, u njegovoj osnovi, stvore ili pojaaju mehanizmi koji bi omoguili da se to vei broj ljudi ukljui u politiki proces. Predstavnika demokratija je, kako i sam njen naziv kae, u centar politikog odluivanja stavila predstavnike organe, a graane potisnula u drugi plan. Posljedica toga jeste centraliziran politiki sistem (u kojem dominiraju dobro organizirane i takoe centralizirane politike partije) i jesu otueni i nemoni graani. Smatramo da je vrijeme visokocentraliziranih sistema prolo i da su efikasniji i drutveno poeljniji decentralizirani sistemi; uostalom, to bi trebala biti logina razvojna intencija teritorijalno-upravnog sistema jer se ve sada vie od 50% potreba graana zadovoljava na lokalnom nivou. Sindrom centralizma je zarazan i snano se ukorijenio i u naim optinama. Ovdje sugeriemo da bi odluivanje o onim stvarima koje se tiu neposredno graana trebalo sasvim decentralizirati i spustiti na nivo mjesnih zajednica koje u BiH predstavljaju stoljeima uhodavan mehanizam pomou kojeg se graani ukljuuju u javni diskurs; da bi se to olakalo potrebno je u Republici Srpskoj vratiti u sistem mjesne zajednice kao zakonski obavezan mehanizam graanske participacije, a u Federaciji BiH gdje su mjesne zajednice obavezne po zakonu - potrebno je tom mehanizmu poveati protonost, dati mu vea ovlatenja i uiniti ga efikasnijim. Poslije decenija ivota u autoritarnom jednopartijskom sistemu, u prvi mah se inilo da je dovoljan uslov za razvoj demokratije uvoenje viepartizma. U istinski demokratskim drutvima partijski pluralizam je samo jedan od brojnih oblika graanskog angamana; istina najorganizovaniji i najdominantniji oblik, ali niukom sluaju ne jedini. Smatramo da mogunosti za graansko uee jo nisu iscrpljene, posebno tamo gdje graani provode najvie vremena u svakodnevnim aktivnostima, odmoru, zabavi, dokolici..., tj. na mjestu stanovanja i u mjesnim zajednicama. Prostora za proirenje demokratije najvie ima u zemljama koje, kao naa, imaju autoritarnu prolost i ne ba demokratsku sadanjost. Ovo je prilog nastojanju da se demokratija priblii graanima i da se graani uvuku u demokratiju.

2. Metodologija
Iako ima sasvim praktinu namjenu da zagovara jednu konkretnu politiku mjeru vraanja mjesnih zajednica u zakon i jaanja ovih institucija graanske participacije ovaj rad ima i snanu teorijsku inspiraciju. On se oslanja na shvatanje da je demokratija forma koja se koristi kada to pojedincima i drutvenim grupama odgovara, s tim da mehanizmi participacije i kanali komuniciranja moraju biti stalno otvoreni i dostupni. Struktura rada slijedi njegovu osnovnu namjenu pa je u prvom poglavlju obrazloena potreba da se mjesne zajednice revitaliziraju i ukazano je na prednosti i dobre strane uspjene realizacije tog politikokg zahtjeva. Poto se ne moe oekivati da sve proe bez ikakvih otpora, analizirali smo i smetnje koje se mogu oekivati. Sljedee poglavlje izlae teorijsku osnovu od koje smo poli i iju argumentaciju koristimo za dokazivanje opravdanosti naeg politikog prijedloga. Ve smo kazali da ovaj rad nema za cilj da konstruie model idealnog drutva ali polazi od pretpostavke da je dobro drutvo mogue, a moguim ga ini stalno nastojanje ljudi da poprave okolnosti u kojima ive, poinjui od mjesta gdje ive, tj. od mjesne zajednice. Ne moemo razumjeti zato su drutvene institucije takve kakve jesu ako ne znamo iz ega su se razvile. Zbog toga se sljedee poglavlje bavi istorijatom mjesne samouprave na bh prostorima, a tome slijedi detaljna analiza stanja mjesne samouprave u BiH. Rad zavrava izlaganjem rezultata anketnog istraivanja javnog mnijenja o mjesnim zajednicama, koje je za potrebe ovog projekta uradila agencija Prizma Research iz Sarajeva. Ali osim ovog namjenskog istraivanja, rad se slui i rezultatima dugogodinjeg iskustva koje je Centar civilnih inicijativa akumulirao u svom dosadanjem bavljenju pitanjima politike participacije; koristili smo i rezultate rada drugih slinih organizacija, prije svega agencije EDA iz Banjaluke, ali i radove mnogih individualnih istraivaa koji se bave lokalnom i mjesnom samoupravom. Zbog saetosti izlaganja i zbog prirode ovog teksta nismo ga optereivali citatima i stalnim pozivanjem na izvore. Zahvaljujemo svima onima iji je rad pomogao u nastanku ovog teksta, a koji nisu mogli biti poimenino spomenuti.

3. Elementi za novi model mjesnih zajednica

Prema rezultatima naeg istraivanja svi ili gotovo svi ispitanici iz FBiH i RS smatraju da je sadanji model mjesnih zajednica nefunkcionalan i da ga treba mijenjati*. Ima u tom stavu
*

Ovako visoka istovjetnost stavova o ovom vanom pitanju ne treba da udi iako je zakonski poloaj mjesnih zajednica u ova dva entiteta sasvim drugaiji: dok su u FBiH mjesne zajednice obavezne, u RS je ostavljeno optinama da odlue hoe li u svom sastavu imati mjesne zajednice ili nee. Veina optina u RS je postupila tako to je prividno zadrala mjesne zajednice ali ih je faktiki ukinula. To je uinjeno tako to je mjesnim zajednicama oduzet pravni subjektivitet; to drugim rijeima znai da im je oduzeta sposobnost uestvovanja u pravnom prometu (ne mogu imati iro raun ni sudjelovati u platnom prometu, ne mogu posjedovati imovinu itd). Poto optinske uprave u pravilu uopte ne dre do svojih mjesnih zajednica (ne konsultuju ih o pitanjima koja se na njih odnose), moe se konstatirati da u veini optina RS mjesne zajednice ne postoje ni normativno ni faktiki. U FBiH mjesne zajednice su, kao to je reeno, obavezne ali optinske uprave postupaju prema njima kao da ih nema, pa bi se moglo rei da u FBiH mjesne zajednice postoje samo normativno ali ne i faktiki. Poto graani iz svog ugla percipiraju samo faktiko stanje, vide ga jednako u oba entiteta jer to stanje i jeste faktiki isto.

vjerovatno i poneto revolta zbog dugogodinjeg pogoranja linog i javnog standarda ali on ipak najveim dijelom proizlazi iz uvjerenja graana da su u velikoj mjeri izmanipulirani: na svim nivoima gdje se donose politike odluke oni su gurnuti u stranu, a istovremeno se na njih svi drugi pozivaju i oni svima drugima u politikom sistemu daju legitimitet. Ta marginalizacija graana deava se ve na najniem nivou politike organizacije drutva u mjesnoj zajednici. Republika Srpska je ak formalizirala ovo zapostavljanje graanskog uea tako to je mjesnu zajednicu proglasila fakultativnom institucijom ime ju je faktiki stavila van zakona. S druge strane, veina graana se dobro sjea da su ne tako davno, u prethodnom sistemu, mjesne zajednice bile dio ustavnog sistema i vana transmisija u lancu politikog odluivanja. Graani se sasvim opravdano pitaju nije li mjesne zajednice trebalo modernizirati i ponovo staviti u funkciju, umjesto da ih se sasvim odbaci kao anahrone i preivjele. Naime, kada su ukinute mjesne zajednice, umjesto njih nije uvedena nikakva nova forma masovnog uea graana u javnom odluivanju pa se sadanja demokratija u BiH s punim pravom moe nazvati demokratijom bez graana. ta je to potrebno uiniti da se institucija mjesne zajednice modernizira, da se aktiviraju njeni demokratski potencijali i da se iskoristi socijalni kapital koji ona nesumnjivo posjeduje, odnosno da se mjesna zajednica revitalizira? ravna regulacija. U prvom redu potrebno je pravno uvrstiti poloaj mjesnih zajednica, tj. zakonom, ako ne i ustavom, garantirati njihov status, nadlenosti i finansiranje. Prije toga je svakako nuno postii politiku saglasnost o potrebi decentralizacije optina, to podrazumijeva prenos odreenih optinskih nadlenosti na mjesne zajednice. U Republici Srpskoj je to deklarativno uinjeno usvajanjem Strategije razvoja lokalne samouprave od 2009. do 2015. U Federaciji BiH situaciju oteava snaan kantonalni centralizam pa bi politiku akciju trebalo usmjeriti na taj nivo. ecentralizacija optina. Optinski centralizam moe se ak rei da optine uzurpiraju prava graana osnovna je prepreka veoj afirmaciji mjesnih zajednica. Zbog toga je Optine vrlo lako postaju zarobljenici potrebno zakonom i statutom precizno regulisati malih, dobro organizovanih grupa. odnos izmeu optine i mjesnih zajednica. Taj Najupeatljiviji su primjeri uticaja odnos treba urediti tako da optina kao cjelina graevinskih lobija koji su posljednjih moe da funkcionie ali i mjesne zajednice decenija napravili pravi haos u veini moraju dobiti efikasne mehanizme kojima mogu optina podreujui svu javnu izgradnju interesima nekolicine ljudi. Da se u sprijeiti donoenje po njih tetnih odluka. Ne urbanistikom planiranju uo glas mjesnih treba misliti da optina jednako tretira sve svoje zajednica sigurno je da veina gradskih i dijelove odnos snaga moi je vrlo vaan pri optinskih centara u BiH ne bi danas imala donoenju stratekih odluka u optini, esto devastiran i za human ivot nepodesan vaniji od interesa graana organizovanih u prostor. mjesnim zajednicama. Zbog toga treba graanima dati mogunost da se efikasno brane od razliitih uzurpacija koje idu u prilog pojedincima i monim lobijima, a mogu nauditi hiljadama graana i degradirati itavu optinu. olitipska struktura. Potrebno je predvidjeti mogunost postojanja vie tipova mjesnih zajednica, zapravo potrebno je ozakoniti ono to u praksi ve postoji. Naime, mjesne zajednice na selu i u gradu bave se razliitim pitanjima jer su ivotne okolnosti u ovim sredinama razliite, pa bi bilo logino i zakonom diferencirati bar dvije vrste mjesnih zajednica gradske i seoske, s razliitim nadlenostima. Objektivno, mjesne zajednice su kao institucija potrebnije ruralnim podrujima poto u gradu optinske institucije zadovoljavaju
5

najvei dio potreba graana. Optinske uprave u naelu zanemaruju selo i najvei dio lokalnog budeta se troi u gradskom centru optine, umjesto da se tei urbanizaciji svih dijelova lokalne zajednice. rganizacija. Potrebno je preciznije razraditi organizacionu strukturu mjesne zajednice, nain izbora njenih organa i ovlatenja tih organa savjeta mjesne zajednice, komisija i predsjednika MZ. U svakom sluaju, potrebno je sprijeiti da se stranaki sukobi i borba za vlast spuste do mjesnih zajednica, a to je mogue uiniti preko naina izbora (izborni listi je mogue dizajnirati tako da se ne vidi partijska pripadnost kandidata i tsl.). Ako se uini i najmanji pomak u prenosu moi ka mjesnim zajednicama moe se oekivati povean interes politikih partija za mjesne izbore. Zbog svoje kratkovidnosti (djeluju samo od izbora do izbora i nesposobne su da vide dalje od mandatnog perioda) i, u naim uslovima specifine podlonosti korupciji, politike partije mogu razarati drutveno tkivo, slabiti socijalnu solidarnost i degradirati drutvene odnose. Kadrovi mjesnih zajednica moraju prolaziti kroz proces obuavanja za primjenu savremenih metoda upravljanja da bi mogli da ispune zahtjeve graana i da pariraju optinskim slubama koje e pokuati da ih dezavuiu zbog njihove nestrunosti.

laniranje. Mjesne zajednice moraju biti aktivno ukljuene u proces planiranja optinskog budeta. Kako sada stvari stoje optinski budet je kancelarijski dokument koji ne nastaje kroz proces identifikacije problema i izgradnju ljestvice prioriteta. Optinske slube zaduene za planiranje esto su pristrasne ili popustljive prema razliitim pritiscima, a rezultat je loa upotreba javnih sredstva. Lijek za to je svima poznat ali ga naelnici ne koriste: javno objavljivanje budeta u svim fazama nastajanja; ukljuivanje svih zainteresovanih strana u planiranje; javno pregovaranje o budetu; javno igosanje nepravilnosti, odravanje javnih sjednica svih organa, obavezno pozivanje sredstava javnog informisanja na sjednice etc. nformisanje. Zbog zakulisnih igara oko budeta i drugih aspekata lokalne politike, na znaaju dobija informisanje graana o zbivanjima u optini i mjesnoj zajednici. U ranijem sistemu su skoro sve optine u BiH imale svoje lokalne radio-stanice koje su se bavile samo lokalnim pitanjima. Za kratko vrijeme znatan broj je ugaen ili privatizovan s obrazloenjem da su bile u funkciji ideolokog jednoumlja, ali nisu zamijenjene nikakvim drugim oblikom lokalnog informisanja. Komercijalne radio-stanice koje su nikle kao gljive poslije kie ne bave se javnim informisanjem, a osim toga na njih je veoma lako uticati. Tako su sve bh optine u pravom informacionom vakumu. Sistem javnog informisanja na lokalnom nivou skoro da ne postoji te se namee prijeka potreba njegovog stvaranja uz upotrebu novih, u meuvremenu razvijenih medija i tehnologija. U mnogim optinama ve su postavljeni lokalni portali i pokrenuti forumi koji se bave lokalnim pitanjima. Ali sve je to jo uvijek nedovoljno i nepristupano velikoj veini graana. Zbog svoje strateke vanosti lokalno informisanje ostaje jedno od najznaajnijih pitanja lokalnih zajednica. inansije i imovina. Finansiranje mjesnih zajednica takoe treba da se rijei drugaije od dosadanjeg naina koji ovu stvar preputa dobroj volji naelnika optine. Mjesne zajednice moraju dobiti pravo da stiu imovinu i da raspolau njome. Strune poslove za mjesne zajednice treba da obavljaju mjesne optinske kancelarije, pa bi zato u svakoj prigradskoj i seoskoj mjesnoj zajednici trebala postojati i mjesna kancelarija. Pod finansiranjem ovdje se misli na finansiranje mjesnih projekata. Trebala bi postojati mogunost da mjesne zajednice svojim posebnim projektima, koji se nisu nali u budetu, mogu konkurisati na optinska sredstva. To znai da bi optine svake godine trebale predvidjeti odreen iznosu za tu namjenu i imati stalno otvoren konkurs na kojem mogu uestvovati
6

samo mjesne zajednice. To moraju biti strogo mjesni projekti, to znai ogranienog dometa i jeftini.

Svakako da je opravdano postaviti pitanje nije li gore iznesen jedan lijep i poeljan ali realno neostvariv model mjesne zajednice? Drugim rijeima, potrebno je ukazati na politike uslove u kojima sve gore pobrojano moe da se realizuje. Prvi uslov za ostvarivanje predloenog modela mjesne samouprave jeste da naelnicima optina, kantonalnim i entitetskim politikim rukovodstvima i politikim partijama postane jasno da ne mogu vie kontrolisati socijalni prostor optine na stari nain bar ne jo dugo. Optine u BiH morae se decentralizirati i to e se dogoditi na jedan od skhedea dva naina: prvi je nain koji mi ovdje predlaemo postepeni i planski prenos manjeg broja nadlenosti na mjesne zajednice ; drugi nain je da itav proces ode u pravcu u kojem su se ve otisnule Slovenija i Hrvatska, u kojima su mjesne zajednice postale optine. Ova druga mogunost je za BiH neprihvatljiva jer je preskupa - ali nije nemogua. Do nje realno moe doi ako politike partije budu smatrale da je to njima iz nekog razloga isplativije. Objektivno, to bi bio skup socijalni eksperiment s neizvjesnim ishodom. Zbog toga mislimo da je politike partije realno mogue navesti da prihvate model koji je ovdje predloen. Drugi uslov za transformaciju mjesne samouprave jeste stvaranje kritine mase u samim mjesnim zajednicama. Smatramo da je taj uslov mogue stvoriti, pretpostavljamo da on na selu zapravo ve postoji i da ga samo treba aktivirati. Od optinskih uprava mogu se oekivati dvije vrste prigovora na ovaj model mjesnih zajednica. Prvi se odnosi na nesposobnost mjesnih zajednica da obuhvate cjelinu optinskih interesa i na njihovu lokalistiku iskljuivost. Mislimo da ovaj prigovor nema nikakvog realnog utemeljenja jer su mjesne zajednice mnogo puta do sada pokazale vie solidarnosti i razumijevanja za interese drugih nego to su to inile optinske uprave. Drugi prigovor odnosi se na strunost kadrova u mjesnim zajednicama i u njihovim organima. Ovaj prigovor koji djelimice stoji d se otkloniti ako se mjesnim zajednicama privuku sposobni, struni i vrijedni ljudi raznih profila koji ne ale dio slobodnog vremena posvetiti javnom interesu. Naalost, nae su mjesne zajednice sada pod okupacijom ljudi koje je pregazilo vrijeme, koji ne shvataju duh novog vremena i ne ele se ukloniti pred naletom promjena. Zato e najvei problem biti oslobaanje mjesnih zajednica od ovog dobronamjernog ali preivjelog tereta.

4. Republika Srpska: vratiti mjesne zajednice u zakon

Kao to pokazuju razultati istraivanja i svakodnevna praksa, u Republici Srpskoj su mjesne zajednice duboko ukorijenjene u politiku tradiciju. Iako zakonska rjeenja vie ne predviaju obaveznu podjelu optinske teritorije na mjesne zajednice, one ipak postoje u veini optina Republike Srpske negdje iz potrebe i kao posljedica samoorganizacije lokalnog stanovnitva, negdje tek po inerciji iz prolog vremena... Optinski organi se takoe na razliit nain odnose prema mjesnim zajednicama negdje ih uvaavaju i konsultuju, negdje ak plaaju lanove njihovih savjeta, ali uglavnom ih ignoriu i smatraju smetalima. Praksa je, kao to vidimo, arolika i neujednaena.
7

S druge strane, potreba za veim ueem graana u lokalnoj samoupravi sve je izrazitija: nikakva administracija, ma kako dobra bila, ne moe znati sve raznolike potrebe graana na velikoj optinskoj teritoriji; a ak i ako uprava misli da zna ta graanima treba, mora svoje pretpostavke provjeravati, a rezultate svojih aktivnosti korigovati. Vlastima je potrebna povratna sprega da bi znale kakve su efekte imale njihove mjere i ta graani o tome misle. Zbog toga je komunikacija u demokratskom sistemu uvijek dvosmjerna: demokratsko je pravo graana da se kreativno ukljue u proces politikog odluivanja zahtjevima, prijedlozima,osporavanjem... Sa svoje strane, demokratska e vlast gledati da izae u susret zahtjevima graana ako je to mogue, a svakako e stvoriti mogunosti da graani svoje preferencije izraze. Mjesna zajednica je u naim prilikama nesumnjivo najpraktiniji oblik komunikacije graana s lokalnim vlastima: ima dugu, viedecenijsku tradiciju i stanovnitvo se ve naviklo na ovaj institucionalni mehanizam, pa je neracionalno odricati se neega to u svijesti graana postoji kao korisna politika navika. Svakako da u politikoj komunikaciji treba koristiti i druge mogunosti, ali ne treba odbacivati one provjerene metode koje ve decenijama daju rezultate. Zbog toga bi jaanje mjesnih zajednica sigurno doprinijelo snaenju graanskog aktivizma i poveanju demokratinosti politikog sistema u cjelini. ta bi trebalo uiniti da se mjesne zajednice revitaliziraju i doprinesu daljoj demokratizaciji bh drutva?

akonsko regulisanje.Neophodan korak u jaanju mjesnih zajednica jeste bolje zakonsko regulisanje njihovog statusa, to u sluaju Republike Srpske znai da je potrebno mjesnu zajednicu zakonom uspostaviti kao obavezan oblik uea graana u lokalnoj samoupravi. Ova mjera olakana je time to mjesne zajednice ve postoje u nekim optinama, a tamo gdje se od njih u posljednje vrijeme odustalo postoji ivo sjeanje na ovaj mehanizam iz prethodnog sistema. Ozakonjenje mjesnih zajednica bi povealo mogunost pozitivne evolucije ove institucije jer bi optine zakonom bile obavezane da vie panje i sredstava posvete svojim mjesnim zajednicama i radu s graanima. Posebnu prednost predstavlja injenica da je u ovom entitetu ve najavljeno donoenje novog zakona o lokalnoj samoupravi pa bi to trebalo iskoristiti da se status mjesnih zajednica temeljno raspravi i bitno drugaije pravno situira. Jako dobra priprema je ve izvrena usvajanjem Strategije razvoja lokalne samouprave u Republici Srpskoj za period 20092015. godine; u ovom dokumentu je istaknut problem pretjerane optinske centralizacije i sugerisano da je mogue rjeenje u jaanju mjesne samouprave. A to podrazumijeva obavezno postojanje mjesnih zajednica.

Zbog toga bi Zakon o lokalnoj samoupravi morao da doivi ozbiljne preinake u dijelu kojim regulie rad mjesnih zajednica, a vremenom bi mjesnu zajednicu trebalo ugraditi i u neke druge zakone. Poto se mogu oekivati otpori ponovnom uvoenju mjesnih zajednica u sistem, potrebno je od samog poetka njihov poloaj uiniti sigurnim i ne preputati njihovo funkcionisanje dobroj volji optinske uprave i naelnika. Argument da bi mjesne zajednice iskomplikovale lokalni sistem upravljanja i bitno ga poskupile nema ozbiljnu teinu poto nova uloga mjesnih zajednica ne podrazumijeva mnogo vie sredstava ve mnogo vie politikog razumijevanja, dobre volje, transparentnosti i modernog shvatanja demokratije.

ravni subjektivitet. Mjesnim zajednicama je potrebno vratiti pravni subjektivitet, svojstvo koje im je preutno uskraeno statutima optina, ime su mjesne zajednice sprijeene da ulaze u pravni promet, posjeduju imovinu i vuku sva prava iz svojine. Ako nema svojstvo pravnog lica mjesna zajednica ne moe imati ni iro-raun, ne moe konkurisati svojim
8

projektima za sredstva, ne moe primati sredstva ni vriti plaanja sve ono to moe privredni subjekt od jednog lica ili stambena zgrada s etiri stana registrovana kao zajednica etanih vlasnika. Trebalo bi ak razmotriti i vraanje imovine mjesnim zajednicama, tamo gdje se njihovo vlasnitvo moe neosporno utvrditi (u prethodnom sistemu su mnogi zadruni domovi i domovi kulture po selima izgraeni mjesnim samodoprinosom, a ne dravnim ili optinskim sredstvima; svi su ti objekti devedesetih godina jednostavno proglaeni dravnom imovinom).

jesne zajednice i kvartovi. Trebalo bi razmotriti i potrebu postojanja vie tipova mjesnih zajednica u svakom sluaju bar dva tipa, prema stepenu urbanizacije i udaljenosti mjesne zajednice od sredita optine. Mogu se ak uvesti i razliiti nazivi: mjesne zajednice na ruralnom i prigradskom podruju zadrale bi postojei naziv i imale vei broj nadlenosti, za razliku od gradskog podruja na kojem bi se uveli kvartovi ili gradske etvrti s manjim brojem nadlenosti. ini se da bi po pravilu svako naseljeno mjesto trebalo biti mjesna zajednica iako to moe zavisiti od geografskog rasporeda naselj, konfiguracije terena itd. ta ne moe bez MZ?U zakon bi trebalo ugraditi koja pitanja ne mogu biti rijeena bez

konsultovanja mjesne zajednice ili, jo bolje, koji dokumenti u optini ne mogu biti

usvojeni bez pristanka mjesne zajednice. Svakako da mjesnim zajednicama ne treba dati pravo veta na optinske odluke, ali im treba dati mogunost da osporavaju rjeenja kojima nisu zadovoljne i dati im mo da efikasno utiu na optinsku politiku u odreenim oblastima. Sadanja optinska rukovodstva poriu mjesnim zajednicama sposobnost da se uzdignu iznad mjesnih interesa i sagledaju interese cijele optine; ali ta rukovodstva zaboravljaju da su mnoge mjesne zajednice nekada bile optine i da njihovi savjeti po politikoj zrelosti ne zaostaju za skuptinom optine. Nain izbora organa mjesnih zajednica bi trebalo tako regulisati da se sprijei sputanje partijske utakmice na mjesni nivo. Mjesne zajednice bi trebale dobiti mogunost da se natjeu za optinska sredstva svojim programima i projektima. To znai da bi optine trebalo zakonom obavezati da dio budeta ostave za te namjene. To nee biti velika sredstva poto su nae optine siromane i budet im je jedva dovoljan za odranje elementarnih funkcija. Ali ni mjesne zajednice ne mogu imati velike projekte ve se moraju u svojim ambicijama ograniiti na pitanja od strogo mjesnog znaaja.

Ovo su samo neka od najvanijih pitanja koja bi naredni Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srpske trebao da regulie. Ovdje su iznesena u nejuridikoj formi da bi se pokazalo kako su ove ideje otvorene za svakovrsne revizije, dopune i preinake.

5. O vrstama i vrlinama demokratije

Ono to teoretiari istiu kao najveu vrijednost demokratije jeste to to je ona u sutini samovlada; drugim rijeima u demokratiji graani imaju tretman odraslih inteligentnih osoba sposobnih da se brinu o javnim poslovima jednako odgovorno kao to se brinu o svojim privatnim interesima. Svi drugi oblici vladavine su manje ili vie paternalistiki, odnose se prema graanima kao prema infantilnim stvorenjima o kojima neko drugi drava, vladar ili neka sposobna manjina treba da se brine. Graani su, dakle, ili nedorasle osobe nesposobne da se brinu za javne interese ili su, pak, uroeno agresivni i egoisti, to ih navodi da zbog sebinih interesa ugroavaju same temelje politike zajednice pa neko izdvojeno tijelo treba da zatiti drutvo i obezbijedi funkcioniranje zajednikih javnih slubi. Demokratiji se esto prigovara da je idealistika i neostvariva jer njena osnovna pretpostavka moe postojati samo u mati, a to su ljudi dovoljno imuni da mogu izdvojiti vrijeme za bavljenje javnim poslovima, dovoljno tolerantni na razlike i uz to dovoljno nesebini da se posvete interesima zajednice a ne linim uicima. Poto ovakvih ljudi nema u stvarnosti, to se i demokratija u praksi uvijek pretvori u neku vrstu oligarhijske borbe za vlast u kojoj uestvuju samo najbogatiji, najambiciozniji ili najbeskrupuloznijiji pojedinci. Drugi je veliki prigovor demokratiji da uee velikog broja ljudi u donoenju javnih odluka poveava cijenu odluivanja, smanjuje efikasnost, unosi u itav proces haotinost i ishode ini u velikoj mjeri nepredvidljivima. A sve je to smrtonosno za velike upravne organizacije koje danas upravljaju javnim poslovima na isto birokratski nain i rukovodei se naelima s poetka prolog vijeka. Ukoliko su i bili tani ranije, ovi prigovori danas ne stoje. Savremena demokratska teorija ne idealizira graanina. Ona polazi od realnih ljudi koji se meusobno razlikuju po svojim sposobnostima i sklonostima, po svojoj spremnosti da line interese podrede interesima zajednice ili po zainteresovanosti da javne interese pretpostave linom komoditetu. Jedan od klasika politike teorije, James Bryce, pobrojao je prioritete ljudi sljedeim redoslijedom: profesija od koje se ivi; porodica, roaci i prijatelji; religija i crkva; zabava i dokolica; graanske dunosti prema zajednici. Iako po Bryceovom miljenju zanimanje za javne poslove kotira prilino nisko, on je ipak demokratiju stavio ispred svih drugih naina vladanja. I po miljenju drugih savremenih teoretiara demokratija ima neke unutranje vrijednosti koje joj daju prednost pred svakim oblikom autokratske, oligarhijske ili elitistike vlasti. Najvea je vrijednost demokratije u tome to ona omoguuje najveem broju ljudi da na miran nain ostvare najvii stepen slobode shvaene u najirem smislu traganja za sreom, bez ugroavanja iste takve slobode svih drugih. Naime, individualnu sreu nije mogue ni traiti ni ostvariti izvan drutva, a demokratija omoguuje najvii nenasilan sklad izmeu linih afiniteta i drutvenih potreba. I drugi prigovor demokratiji da je haotina, skupa i nepredvidljiva, danas je u znatnoj mjeri relativiziran zahvaljujui primjeni modernog menadmenta u upravljanju javnim poslovima. Iako i tu ima pretjerivanja sve do potpune zamjene demokratije naelima ekonomskog poslovanja (naroito kod tzv. novog javnog menadmenta koji polazi od toga da se javni poslovi i trebaju obavljati na isto ekonomskim naelima pa insistira na privatizaciji, deregulaciji i profitu), tamo gdje se ekonomski rezoni uvaavaju s mjerom i racionalno, mogue je sauvati demokratski duh javnih ustanova uz poveanje njihove efikasnosti. Od sedamdesetih godina prolog vijeka primjetna je u razvoju demokratskih zemalja jedna opasna tendencija koja se izraava kroz masovno i ubrzano opadanje zanimanja ljudi za javne poslove; to se najoiglednije iskazalo preko sve manjeg odziva graana na izbore, to je, opet,
10

ugroavalo same osnove politikih sistema koji su na taj nain gubili svoju demokratsku legitimaciju (demokratija bez naroda). To je navelo sve demokratske zemlje da intenzivno tragaju za novim mehanizmima kako da vrate graane njihovim dunostima i birae na biralita. Ovaj se problem strahovito zaotrio u postsocijalistikim ili tranzicionim zemljama koje su, poslije dugog tavorenja u autoritarnim sistemima, prile izgradnji demokratije. Poslije kratkotrajne euforije i ogromnog angaovanja graana na ruenju socijalistikih diktatura, dolo je do povlaenja demokratske plime i naglog opadanja svih vrsta graanskog aktivizma. Teko je rei ta je osnovni uzrok tome: golemo razoarenje novim ekonomskim i politikim ureenjem, pad ivotnog standarda i ak masovno siromatvo, uspon novih elita ili pak nenaviknutost stanovnika ovih zemalja na zahtjeve novog naina ivota. Lijek se i u jednom i u drugom sluaju, tj. i kod razvijenih i kod tranzicionih zemalja, poeo traiti na dnu drutvene organizacije, u lokalnim zajednicama u kojima je opadanje demokratije bilo najvee i u kojima je izlazak ljudi na izbore pao daleko ispod polovine birakog tijela. U svim zemljama Evrope dolo je do reformi lokalne samouprave koje su imale za cilj obnovu snaga temeljnih politikih zajednica. Demokratija se, smatrali su reformatori, mora obnavljati u svojim korjenima, a to su optine. Evropska unija je u to vrijeme promovirala naelo supsidijarnosti, ime je htjela naglasiti upravo potrebu da poslove vane graanima obavljaju oni nivoi vlasti koji su graanima najblii. Istie se kako je vano da vlast bude to osjetljivija na zahtjeve i sugestije graana, upuuje se na znaaj feed-backa za uspjeno funkcioniranje politikog procesa, ukazuje se da je participacija graana u odluivanju bitna znaajka demokratinosti donesenih odluka. Traganje za novim oblicima uea graana u javnom ivotu dalo je rezultata. Pored klasinih oblika participacije socijalni istraivai izmiljaju i predlau nove forme. Uz to, nesluen tehnoloki razvoj nudi i nove mogunosti ukljuivanja kojima su skloni pripadnici mlade generacije, koji su odrasli uz raunare i internet. Jedan izvjetaj iz Velike Britanije govori o ak 18 formi participacije na lokalnom nivou to i nije previe kada se uzme u obzir da je jedan prosjean Britanac ulanjen u ak 17 nevladinih organizacija. S graanima Bosne i Hercegovine to nije sluaj: ovdje su ljudi mnogo vie okrenuti sami sebi i sami moraju rjeavati sve svoje probleme, bez podrke socijalne okoline. Na taj nain se gubi mnogo individualnih snaga pa je izgradnja socijalnog kapitala i institucionalne podrke jedan od najpreih zadataka svih graana i svih politikih aktera bh drutva.

6. Ekskurz o socijalnom kapitalu

Demokratija funkcionie s najmanje tekoa kada su ljudi povezani jedni s drugima u mree raznovrsnih odnosa preko formalnih i neformalnih organizacija, kada uspostavljaju i odravaju brojne drutvene kontakte, kada vjeruju jedni drugima i svojim liderima i kada imaju povjerenja u institucije politikog sistema. Za drutva u kojima vlada takvo ili priblino takvo stanje kae se da su bogata socijalnim kapitalom, to znai da u njima postoje socijalne mree zahvaljujui kojima ljudi lake ostvaruju line i kolektivne ciljeve i udruuju se oko zajednikih poduhvata. Za socijalni kapital je bitno da ljudi participiraju u socijalnim aktivnostima i procesima, a to zavisi od mnogih okolnosti: kulturnog nasljea, politike klime u drutvu, zainteresovanosti ljudi za socijalna pitanja, postojanja institucija koje olakavaju ili oteavaju participaciju itd.
11

Postoje mnoge teorije o tome kako ljude navesti na socijalnu akciju i o uslovima koji ljude navode da se okupe oko zajednikih poduhvata. To izgleda logino i lako poto kolektivno delanje ima mnogo prednosti pred individualnim naporima. Meutim, svako ko je pokuao da Pod socijalnom infrastrukturom se u navede vei broj ljudi da udrue svoje napore zna tekstovima ove vrste obino misli na kako je to teko i kako neki velik i plemenit institucionalne, organizacione i formalne poduhvat moe da se izjalovi zbog naizgled uslove potrebne da bi se neka socijalna nevanih sitnica, zbog nespremnosti ljudi da se u aktivnost uspjeno provela. U tom smislu se ovaj pojam upotrebljava i u ovom radu. njega ukljue ili zbog nepredvidljivosti ljudskog ponaanja. Mnogo puta se pokazalo da je nepostojanje 'socijalne infrastrukture' oteavajua okolnost i da su pokretai mnogih akcija odustajali od svojih ideja jer je uvijek sve potrebno 'poinjati ispoetka'. To naroito vai za drutva koja nemaju iskustva s demokratijom ili za drutva iji graani ne pokazuju naroito zanimanje za udruivanje i participaciju u javnom ivotu. U svakom sluaju, i sa stanovita drutva i sa stanovita individua, poeljno je postojanje podsticajne drutvene klime i uspostavljanje institucionalnih i organizacionih mehanizama koji olakavaju graanima da se na razne naine ukljuuju u javni ivot. Budui da se ogroman, moda i najvei broj socijalnih kontakata obavlja na mjestu stanovanja i njegovoj okolini, to znai da je na te sredine i uopte na teritorijalne sisteme potrebno obratiti posebnu panju kada se planiraju budue socijalne aktivnosti. Tako lokalna i mjesna samouprava logino dolaze i u sredite naeg razmatranja.

7. Lokalna i mjesna samouprava

Drave su politike zajednice koje su tokom vremena preuzele na sebe da obavljaju neke funkcije vane za itavo drutvo. U poetku skromnog obima, ove zajednike nadlenosti su vremenom narastale, a drava je postala pravi savremeni Levijatan - mitsko udovite s kojim se drava najee uporeuje zbog ogromnih dimenzija i nezasitog apetita. Zadae koje drava obavlja postaju tako brojne da drava mora s nekim da ih podijeli. To se ini zbog toga da bi se poslovi kvalitetno obavljali, a i zahtjevi za demokratizacijom javnih poslova sve su glasniji i Politika decentralizacija takav je oblik prenoenja nadlenosti u kojem jai. Dio nadlenosti od drave preuzimaju drava povjerava niim nivoima ne neteritorijalni sistemi (razne agencije i samo obavljanje nekog posla ve im organizacije koje se organizuju na funkcionalnom prenosi i odluivanje o svim aspektima principu), a dio nadlenosti drava 'decentralizira', njegovog obavljanja: kako da se posao tj. na razliite naine rasporeuje na nie i ue obavi, po kojoj cijeni, u kojim rokovima i teritorijalne sisteme u svom sastavu. Na tim tsl. nivoima je uticaj graana olakan, budui da je drutvena mo sve rasprenija to se ide nie u organizaciji drutva. Teritorijalni sistemi su nekada dominirali ljudskim ivotom. Ljudi nisu imali slobodu kretanja poto su bili vezani za zemlju; seljaci su predstavljali dio zemlje koja je i prodavana zajedno s njima. I kasnije, kada su ljudi stekli status graana i dobili slobodu kretanja, to je kretanje bilo odreeno dravnim granicama, a ponekad i uim teritorijalnim cjelinama. Zbog lakeg
12

upravljanja nacionalnim prostorom, sve drave podijele svoj teritorij na manje jedinice pokrajine, regije, okruge, ali je podjela na optine najea, tako da danas nema drave bez ove municipalne podjele. Optine imaju svoje organe koje biraju stanovnici optine, a ti organi upravljaju izvjesnim poslovima na teritoriji koju pokrivaju. U pravu je lokalna samouprava koju optine uivaju shvaena kao tipian oblik politike decentralizacije. Optine su teritorijalne jedinice koje su toliko decentralizirane da posjeduju vlastite, ustavom garantirane, izvorne nadlenosti u ije se obavljanje drava uopte ne mijea. Istini za volju, to su sa nacionalnog stanovita najee minorne i nevane nadlenosti, ali iz ugla lokalnog stanovnitva one su od najveeg znaaja sahranjivanje umrlih, snabdijevanje vodom, odvoz smea... U nekim je zemljama autonomija optina takva da im drava uopte ne smije davati da obavljaju dravne poslove, ak ni da im posebno plaa za te usluge. S druge strane, optine su u velikoj mjeri zavisne od centralne dravne vlasti jer ona svojim zakonima moe bitno da utie na status optina i na njihove ekonomske beneficije. Optina i njena samouprava su veoma bitni za razvoj demokratskih odnosa. Nekada su optine bile malene, ak minijaturne zajednice u kojima su se svi stanovnici meusobno poznavali. U ovakvim optinama mogla je decenijama da se primjenjuje neposredna demokratija, dok su u isto vrijeme na nacionalnom nivou dominirali oblici reprezentativne demokratije. Ali vremenom su i optine postajale sve vee i mnogoljudnije i meu graanima se izgubio osjeaj primarnog zajednitva, bliske povezanosti i 'pripadanja' lokalnoj zajednici. Postalo je oito da ispod nivoa optine treba da postoje ue i manje zajednice u kojima e ljudi moi da oputeno razgovaraju sa susjedima o zajednikim problemima i u kojima e se se ljudi ponovo osjeati intimno i prijatno. Radi se o mjesnim zajednicama. Valja primijetiti da postojanje mjesnih zajednica nije samo tehniko pitanje boljeg funkcioniranja vlasti niti samo pitanje efikasnije kontrole prostora. To je demokratsko pitanje, budui da u izvornom smislu neposredna demokratija jo moe da funkcionira samo u malim i neindustrijskim zajednicama u kojima se sauvala neposrednost ljudskih kontakata i bliskost meuljudskih odnosa uopte.

8. Stanje mjesne samouprave u BiH 8.1. Kratak istorijski pregled

Prije nego to izloimo kakvo je danas stanje mjesne samouprave kod nas, potrebno je u najkraim crtama skicirati istorijski razvoj tog koncepta. To je potrebno uiniti i zbog toga da se ovaj koncept oslobodi ideolokog optereenja koje posve neopravdano nosi. Naime, mjesna samouprava se u naim prilikama vezuje uz komunizam i to slui kao argument da se ovaj koncept odbacuje kao dio komunistikog nasljea (po logici da je loe sve to ima neke veze s prethodnim politikim ureenjem). Kao to emo vidjeti, mjesna samouprava je koncept mnogo stariji od komunizma; odbacivanje mjesne samouprave samo zbog njene navodne povezanosti s komunistikom ideologijom pokazuje povrnost i neznanje onih koji su zbog ideoloke zaslijepljenosti spremni s prljavom vodom baciti i dijete.

a) Najstarije razdoblje i uvoenje mjesne samouprave

Moe se rei da mjesne zajednice i mjesna samouprava postoje u BiH odvajkada. Pod turskom i austougarskom vlau optine su se dijelile na jo manja podruja, a taj je obiaj zadran i u Kraljevini Jugoslaviji. Iako su optine u BiH poetkom prolog vijeka bile veoma
13

malene podruje BiH je poetkom XX vijeka bilo podijeljeno na oko 800 optina unutar svake optine postojale su jo manje teritorijalne zajednice varoi, sela i zaseoci - iji su stanovnici imali specifine potrebe i probleme koje su sami rjeavali. U Zakonu o optinama iz 1933. jo se ne upotrebljava unificirani naziv mjesna zajednica zbog arolikosti naziv koji su koriteni u razliitim dijelovima zemlje (podoptina, optinska frakcija, selo, varo), ali su na jedinstven nain ureeni: izbor mjesnog zbora i mjesnog starjeine, sazivanje sjednica mjesnog zbora, nadlenosti ovih institucija i sl. Ovaj Zakon itavo jedno poglavlje od 11 lanova posveuje 'posebnim dijelovima optina' reguliui vrlo detaljno mnoge aspekte onoga to se neto kasnije poelo nazivati mjesnim zajednicama.

b) Period komunalnog sistema

Poslije drugog svjetskog rata i promjene reima u Jugoslaviji, nova je vlast izvrila i novu teritorijalnu podjelu zemlje. U periodu tzv. revolucionarnog etatizma uvoeni su novi nazivi za stare oblike organizovanja, pa je zemlja, umjesto ranije podjele na optine i srezove podijeljena na podruja narodnooslobodilakih odbora. Ali ova vrsta revolucionarnog zanosa je kratko trajala i vlast se vratila u koloteinu i isprobane ablone. Do korjenitih promjena na lokalnom nivou dolazi poslije 1953. god. kada je, u sklopu radikalnih i dalekosenih drutvenih reformi, uveden tzv. komunalni sistem. Koncept komunalnog sistema poivao je na vjeri u posebnu vrijednost grada, kao rodnog mjesta industrijske radnike klase; zbog toga je teritorija podijeljena na optine od kojih svaka ima jedan grad sa seoskom okolinom koja mu gravitira. U sistemu integralnog samoupravljanja Pretpostavka modela bila je ideja da je grad komunalni sistem je bio oblik vlasti dinamian i napredan te da e blagotvorno graana na mjestu ivljenja, a radniko djelovati na svoju ruralnu okolinu i povui je u samoupravljanje je bilo oblik vlasti razvojnom smislu za sobom. Ukinuto je radnike klase u preduzeima. razlikovanje izmeu seoskih i gradskih optina i uvedena je monotipska optina s veoma brojnim ekonomskim i politikim nadlenostima. Da bi se smanjio broj posrednika izmeu lokalne i centralne vlasti ukinut je sreski nivo i uvedena je jednostepena organizacija lokalne samouprave. Tokom narednih dvadeset godina stotine optina je ukinuto i pripojeno veim i razvijenijim susjedima; broj optina je do 1974. god. smanjen na 109, ime je BiH dobila prostorno i demografski najveu optinu u Evropi. Posmatrano iz ugla mjesne samouprave, smanjivanje broja optina imalo je za posljedicu poveavanje znaaja mjesnih zajednica. Naime, u optinama je uveden vrlo sloen sistem predstavnike demokratije sa trodomom skuptinom, s izvrnim odborom kao optinskom vladom te s brojnim komisijama i odborima kao radnim tijelima. S poveavanjem broja stanovnika i s prostornim narastanjem optina (prosjena optina je imala povrinu od 500km2 i oko 43.000 stanovnika, iako su neke brojale i po nekoliko stotina hiljada itelja i imale preko 1000 km2) postignuti su pozitivni ekonomsko-razvojni efekti, ali su dobijeni i neeljeni politiki efekti: vlast postaje sve udaljenija od naroda i sve je manje pod njegovim uticajem. A to je bilo neprihvatljivo za reim koji je za sebe govorio da je uveo 'neposrednu vlast radnike klase i radnih ljudi'. Zbog toga je u optinama trebalo stvoriti jo jedan institucionalni mehanizam ispod optinskog, koji bi bio u neposrednom dodiru s graanima i preko kojeg bi se 'radni ljudi' mogli neposredno ukljuivati u 'vrenje vlasti'. To je bila zadaa mjesnih zajednica i to je oznailo poetak snane revitalizacije ovog oblika organizovanja.

14

Pri tome je promijenjeno sutinsko shvatanje mjesne zajednice. Do tada je ona bila teritorijalna korporacija opte nadlenosti s pravnim subjektivitetom, a u novom ideolokom pristupu mjesna zajednica postaje oblik uea graana u odluivanju. Prije je bila dio teritorije, teritorijalni subsistem, a sada je postala forma demokratije, u istoj ravni kao referendum, narodna inicijativa ili peticija. Iako pravne i politike nauke nikada nisu uspjele da striktno objasne ove distinkcije (niti su se njima mnogo bavile), ovaj ideoloki projekat je snano podravan punih pola vijeka. Optinekomune i mjesne zajednice su se za to vrijeme tako duboko ukorijenile u politiku praksu da su postale dio politike institucionalne strukture. Osim toga, ove su institucije preuzele i vrile brojne socijalne i politike zadatke na lokalnom nivou tako da su postale nezaobilazni inioci lokalnog razvoja. Uz to su izvrile neku vrstu demokratizacije politikog sistema koji je bio ideoloki veoma krut i takav je ostao do svoje definitivne propasti. Zanimljivo je da su jedino mjesne zajednice uspjele da izmaknu potpunoj kontroli koju je bila zavela Komunistika partija.Sve druge nivoe vlasti Komunistika partija je drala pod vrstom kontrolom. Mjesna zajednica je ostala izvan te kontrole zahvaljujui tome to: 1. mjesna zajednica nije predstavljala 'vorinu taku' sistema koju bi trebalo drati pod striktnom kontrolom; 2. u mjesnim zajednicama komunisti su bili u izrazitoj manjini; 3. makoliko insistirali na istovjetnosti interesa, ak su i komunisti tu, u 'bazi' drutva, morali priznati pravo na postojanje razliitosti. Zbog toga je samo u mjesnim zajednicama tolerisano postojanje nekog prividnog politikog pluralizma u obliku Socijalistikog saveza radnog naroda. Ali i to je bilo dovoljno da se oko mjesnih zajednica okupe svi raznorodni socijalni i politiki interesi koji u drutvu postoje, a za koje nigdje drugdje u komunistikoj 'nadgradnji' nije bilo mjesta. Osim toga, mjesne zajednice su u velikom dijelu zemlje predstavljale jedinu stvarno postojeu politiku infrastrukturu. Po ustavu iz 1974. formiranje mjesnih zajednica je bilo obavezno, pa je i to pomoglo da one vrlo brzo premree cijelu zemlju. Na selu, naroito u udaljenim i zabitim podrujima, nikakve druge institucije ni organizacije vlasti nisu ni postojale ni djelovale osim mjesnih zajednica. ak i tamo gdje nije postojala ni stanica milicije, ni pota, ni prodavnica postojala je mjesna zajednica. Vlast je bila koncentrisana u gradovima, iako je oko 40% stanovnika BiH ivjelo na selu. Osim toga, komunisti nikada nisu uspjeli da u potpunosti pridobiju seljake za svoj politiki projekat, pa su selo svjesno ostavljali bez ikakve politike organizacije. Poto je i crkva, koja je nekada bila najjae gravitaciono teite na selu, vremenom popustila u svom radu, seljaci su se silom prilika ostavi bez svih institucija oko kojih su se tradicionalno okupljali - priklonili mjesnim zajednicama i oko njih su izgraivali sve lokalne aktivnosti: opismenjavanje, uvoenje struje i vode a potom i fiksne telefonije, vaari i lokalne proslave, sportska takmienja i saradnja sa drugim sredinama, folklorna drutva i vatrogasci, omladina i kola sve se to vrtilo oko mjesne zajednice koja se vremenom pretvorila u centar lokalnog socijalnog ivota. Istina je da je mjesna zajednica bila posve efemerna institucija; istina je da nije raspolagala nikakvim politikim uticajem poto je to bilo nemogue u tada postojeem tapsko-linijskom modelu upravljanja u kojem su sve silnice uticaja tekle od vrha ka dnu, a povratna sprega se svodila na policijsko izvjetavanje; istina je da nije imala nikakva znaajna ovlatenja; istina je da je raspolagala minornim novanim sredstvima ali je takoe istina da je jedino u mjesnoj zajednici postojala prava i nepatvorena samoorganizirajua demokratija bez
15

direktivne uloge vladajue partije. Zanimljivo je da su u mjesnim zajednicama, zahvaljujui entuzijazmu lokalnih aktivista koji su se zauzimali za rjeavanje praktinih potreba graana, kroz samodoprinose prikupljena ogromna sredstva i realiziran itav niz akcija na modernizaciji, i da je reim bez ikakvog osnova to pripisivao sebi u zaslugu.

c) Povratak klasinom konceptu

Promjena drutvenog ureenja u BiH donijela je i bitne prostorne transformacije: unitarna struktura zemlje zamijenjena je sloenom, tj. uvedeni su entiteti, kantoni i Distrikt Brko kao nove politiko-teritorijalne jedinice, ali je administrativna podjela zemlje ostala ista optine su nastavile svoje postojanje kao osnovne teritorijalne jedinice lokalne samouprave. Ali promijenilo se shvatanje lokalne samouprave i to u smislu odustajanja od daljeg razvijanja komunalnog sistema i povratka klasinoj lokalnoj samoupravi. To je donijelo pojednostavljenje institucionalne strukture lokalnih zajednica (ukinuta je trodomost lokalnih skuptina, uveden je neposredni izbor naelnika) i izvjesno smanjivanje broja njihovih nadlenosti, bar onih u kojima je optina predstavljala dravu u malom. Bitnu politiku novinu predstavljalo je uvoenje viepartijskog sistema, poto je politika utakmica ne samo dinamizirala lokalnu politiku scenu ve je imala i druge, dalekosene posljedice.

8.2.

Normativno je to malo zbrkano...

Ovdje se ne moemo baviti svim promjenama koje je tranzicija donijela i koje jo uvijek donosi. Zbog prostora se moramo koncentrirati na pitanje ta je bilo, u svim ovim politikim perturbacijama, s mjesnim zajednicama i mjesnom samoupravom? Poto je regulisanje lokalne samouprave u nadlenosti entiteta, oni su i pitanje mjesnih zajednica uspjeli da normativno rijee na razliite naine kao i mnoge druge stvari, uostalom. U Republici Srpskoj mjesne zajednice nisu vie obavezni ve fakultativni oblik 'neposrednog uea graana u lokalnoj demokratiji'. Svakoj je optini ostavljeno na volju da ovo pitanje uredi svojim statutom. Ne znamo za sluajeve da su optine posve izostavile mjesnu samoupravu iz statuta ali ipak su se razliito odnosile prema ovoj nekada obaveznoj formi. U pogledu normativne regulacije mjesne samouprave, optine u RS mogu se kategorizirati u dvije skupine: a) Veu grupu ine optine koje su doslovno preuzele normativno rjeenje iz zakona o lokalnoj samoupravi, tj. zadrale su mjesne zajednice ali samo kao jednu od formi uea graana u odluivanju, pored referenduma, graanske inicijative, zbora graana, peticije i drugih naina koje je zakon predvidio. Ove optine govore o mjesnim zajednicama u poglavlju koje je najee i naslovljeno kao 'Uee graana u odluivanju'. Mjesne zajednice nemaju pravni subjektivitet i nisu teritorijalno odreene. b) Drugu i to manju grupu ine optine koje su usvojile shvatanje o dualnoj prirodi mjesnih zajednica. Ove optine definiu mjesnu zajednicu kao oblik uea graana u lokalnoj demokratiji ali ih veu za odreenu teritoriju i poimenino ih nabrajaju u statutu. Mjesne zajednice su najee odreene po naseljenim mjestima koja obuhvataju, iako ima i drugaijih sluajeva da je mjesnih zajednica vie ili manje od naseljenih mjesta u optini. Predvieni nain nastanka mjesnih zajednica na inicijativu graana, a ne odlukom upravne vlasti pokazuje da su one shvaene kao samoupravna tijela. U ovim
16

optinama mjesne zajednice imaju i pravni subjektivitet, to implicira da posjeduju sva svojstva koja proizlaze iz takvog pravnog statusa. U Federaciji BiH status mjesnih zajednica je rijeen na uniforman nain tako to je Zakonom o principima lokalne samouprave mjesna zajednica normirana kao obavezan oblik mjesne samouprave, pored gradske etvrti koja je fakultativni oblik (l. 24). Zakon detaljno razrauje najvanija pitanja vezana za rad mjesnih zajednica, a time to izdvaja ona pitanja o kojima mjesna zajednica mora biti konsultovana nainio je mjesnu zajednicu faktorom koji se u procesu politikog odluivanja izgleda ne moe zaobii. Zakon je mjesnoj zajednici dao i pravni subjektivitet (l. 27) i deklaratorno obezbijedio sredstva za rad (l. 31). Kaemo 'deklaratorno' poto norme kojima se regulie ova materija samo dobro zvue ali nita ne garantuju. Tako je prva taka o sredstvima formulisan u futuru a ne u prezentu (mjesne zajednice imat e prihode srazmjerne ovlatenjima predvienim zakonom i statutom), a druga taka sadri jedan lijep politiki stav ali u posve neobavezujuoj pravnoj formi (sistem finansiranja mjesnih zajednica mora biti dovoljno raznovrstan i evolutan kako bi mogao slijediti, koliko je praktiki mogue, promjene stvarnih trokova obavljanja poslova iz ovlatenja mjesne zajednice). U Distriktu Brko pronaeno je tree rjeenje za status mjesnih zajednica ovdje je mjesna zajednica zakonom normirana kao udruenje graana vezano za odreenu teritoriju. Poto je lanstvo u udruenjima dobrovoljno, to znai da do formiranja mjesne zajednice ne mora nuno doi, to opet znai da je ona fakultativni a ne obavezni oblik. Pomalo zbunjuje to to 'mjesna zajednica' ovdje ima dvojako znaenje, kao i u Republici Srpskoj. Naime, u Brkom je 'mjesna zajednica' dio teritorije Distrikta koju odreuje i ije granice mijenja Vlada Distrikta, i 'mjesna zajednica' je istovremeno udruenje graana koje na tom dijelu teritorije moe (to znai ne mora) da se formira. Da se ne bi na teritoriji jedne mjesne zajednice formiralo vie mjesnih udruenja (od kojih bi svako vjerovatno trailo da upravo ono predstavlja mjesnu zajednicu u cjelini) Zakon nalae da u udruenje mora da se ulani 50%+ jedan stanovnik te mjesne zajednice; poto stanovnik Distrikta moe biti lan samo jedne mjesne zajednice i to one u kojoj stanuje, time je sprijeeno formiranje vie mjesnih udruenja na istoj teritoriji. Mjesna zajednica moe stei pravni subjektivitet ukoliko se registruje u nadlenom sudu, a moe sticati i posjedovati imovinu. U odnosu na Distrikt, mjesna zajednica ima tek savjetodavnu ulogu, to znai da Vlada ne mora njene preporuke uzeti u obzir, pa ih ak ne mora ni razmatrati. S druge strane, mjesna zajednica ima pravo da samostalno organizuje i sprovodi projekte koji doprinose unapreivanju kvaliteta ivota stanovnika mjesne zajednice (l.5). Drugim rijeima to znai da mjesna zajednica ne moe uticati na troenje budeta Distrikta ali smije svoja sredstva ulagati u potrebe Distrikta! Za sada nemamo uvid u to kako mjesna samouprava u Distriktu stvarno funkcionira, pa se ocjene koje slijede odnose samo na Federaciju BiH i Republiku Srpsku.

17

8.3.

...ali je u stvarnosti sve jasno: entitetsko-kantonalno-optinski centralizam!

Nekoliko istraivanja koja su se tokom prethodnih godina bavila lokalnom samoupravom u BiH dola su do vrlo slinih nalaza, od kojih nas najvie zanima onaj o izrazito snanoj tendenciji ka optinskom centralizmu. Naime, i u FBiH i u RS ve godinama traje pritajen politiki sukob izmeu centralistikih i decentralistikih tendencija. U Federaciji je ishod zasada nerijeen: decentralizacija je dospjela do nivoa kantona; u RS decentralizacija je imala mnogo manje uspjeha i tek je djelimino sputena do nivoa optina. U oba entiteta naelnici su jedinstveni u ocjeni da entitetsko-kantonalni centralizam u mnogo emu ograniava razvoj optina, i to naroito onih urbanih, dinaminih i razvoju sklonih sredina. Naelnici siromanih i nerazvijenih optina takoe su svjesni centralistikih tendencija ali se manje bune protiv njih. To je i razumljivo onaj ko zavisi od dravne pomoi nee kuditi dravu koja mu tu pomo dodjeljuje! Istraivai su, meutim, primijetili i drugu stvar. Dok su se naelnici bunili zbog centralizma kojem su sami podvrgnuti, istu su ili ak i veu mjeru centralizacije ispoljavali prema institucijama unutar vlastite optine. Radi se u prvom redu o njihovom odnosu prema mjesnim zajednicama. Tamo gdje postoje i funkcioniraju, mjesne zajednice obavljaju vrlo korisne poslove za lokalno stanovnitvo: najee brinu za marginalizirane pojedince i grupe organiziranjem akcija podrke i prikupljanjem pomoi; mobiliziraju stanovnitvo na razliitim aktivnostima kao to su akcije davanja krvi i sline; organiziraju akcije obezbjeivanja kolektivnih dobara kao to je odravanje lokalnih puteva i vodovoda; odravaju duh zajednitva, naroito u ruralnim predjelima gdje optinski i vii funkcioneri nikada ne zalaze. Iako imaju vanu ulogu u stvaranju onoga to se obuhvata pod nazivom civilno drutvo, mjesne zajednice nemaju odgovarajuu finansijsku i strunu pomo centralnih organa optine. Centralizam postoji na nivou optine, jednako kao to postoji na viim nivoima vlasti. ini se da optinski centralizam nije toliko stvar dobrih ili loih normi, ve da je vie stvar politike kulture i izgraenosti demokratskih procedura. Na to upuuje injenica da se naelnici Tipian primjer multilevel centralizma jeste u Federaciji vrlo esto ne pridravaju zakonske ponaanje vlasti prilikom dodjeljivanja koncesija. Optinske vlasti se ale da ih entitet i obaveze da ukljuuju mjesne zajednice u proces vlada ne konsultuju prilikom davanja koncesije; planiranja, kao to to ne ine naelnici u Republici kada su ukljuene u taj proces optinske vlasti Srpskoj u kojoj takva obaveza ne postoji. po pravilu zaborave da u njega ukljue i mjesne zajednice. Ozakonjenje je dobar poetak, ali trebae vie od zakonskih normi da se optinska administracija i optinski naelnici privole da sarauju s mjesnim zajednicama tamo gdje su one aktivne, ili da podstiu mjesnu samoupravu tamo gdje je nema. Optinska administracija se vrlo esto ali da joj mjesne zajednice komplikuju ivot i oteavaju realizaciju planova. To je tano, ali samo iz ugla lokalne administracije koja je sklona da svoje aktivnosti provodi ne konsultujui se prethodno s graanima i mjesnim zajednicama (orijentacija na korisnika). U procesu donoenja javnih odluka faza konsultovanja s graanima se obino preskae zato to uprava misli da ini dobro to god da radi i da graani treba da budu zadovoljni to imaju tako dobru upravu koja ih usreuje i ne pitajui ih ta zapravo ele. Ponekad uprava iskreno ima tako visoko miljenje o sebi, ali ee je u pitanju ista manipulacija. Naime, ako ne pita korisnike ta hoe i ta im treba,
18

uprava je u situaciji da svoj interes predstavi kao interes korisnika i da iz toga izvue korist. Ali ak i ako ne izvlai materijalnu korist iz toga to ne konsultuje korisnike, uprava time ini drutvenu tetu jer troi javni novac ne postiui javno dobro. Demokratsko je pravo korisnika, tj. graana, da budu pitani o njihovim potrebama. 'Orijentacija na korisnika' ima i svoju psiholoku dimenziju poto ljudi vole da budu konsultovani i oekuju da njihovo miljenje bude uvaeno ili bar da dobiju obrazloenje zato im uprava nije izala u susret. U suprotnom - reaguju otporom, apstinencijom, graanskom neposlunou. Statistike pokazuju da lokalnih referenduma faktiki i nema, da se zborovi graana rijetko odravaju, da se javnim raspravama odaziva simbolian broj graana. Radi se o tome da optinska vlast ne komunicira s graanima, a oni uzvraaju nepovjerenjem. Krunski dokaz za to jeste drastino opadanje izlaska graana na lokalne izbore: u RS je apstinencija na lokalnim izborima jo 2004. prela 50% birakog tijela! Totalno zapostavljanje graana i mjesne samouprave je na dnu drutvene organizacije stvorilo pravi politiki vakum. Naime, optine su ostale isto onako velike i mnogoljudne kakve su bile i ranije, predstavniki sistem takoe nije mijenjan niti je poboljavan uvoenjem oblika neposredne demokratije, pa je sa zamiranjem aktivnosti mjesnih zajednica nestala skoro svaka veza izmeu graana i vlasti. Ta se veza sada ostvaruje jedino preko odbornik u skuptinama optina; to je, meutim, vrlo fragilna i povremena veza poto su odbornici Tipian primjer kako dobre namjere administracije ne vode vie orijentisani prema svojim uvijek do dobrih rezultata jeste onaj s izgradnjom otvorenih politikim partijama nego prema djeijih igralita u jednoj naoj optini. Optinska uprava je potroila znatan novac da bi podigla itav niz djeijih igralita s graanima u mjesnim zajednicama. ljuljakama, vrtekama, pjeanicima, toboganima... ali Osim toga, aktivnost odbornika je prethodno nije nita pitala graane. Tako se desilo da djeija isto verbalna i svodi se samo na igralita budu podignuta tamo gdje stanuju penzioneri, a ne tamo gdje stanuju mladi brani parovi s malom djecom. rasprave prilikom zasijedanja Optinska uprava se oito nije orijentisala prema korisniku ve skuptine optine i tu prestaje njihov prema prostoru: pravila je igralite ne tamo gdje ima djece ve angaman. Odbornici nisu politiki tamo gdje ima mjesta! Problem ima i pozadinu: mjesta za igralita ima samo u starim naseljima iji su planeri ostavili profesionalci i nemaju vremena ni prostor za zelene povrine koje je sada mogue iskoristiti za volje za terenski rad, ne pokreu igru. Mjesta za igralita nema u novim kvartovima koje je lokalne akcije niti uestvuju u planirala sadanja uprava koja je dozvolila bliski raspored zgrada bez zelenih povrina i slobodnih prostora. lokalnim aktivnostima. Iako u svim optinama Republike Srpske odbornici primaju za svoj rad naknadu koja u nekim optinama uopte nije malena, nema saznanja da vea naknada povlai za sobom i veu aktivnost. U tom pogledu se odbornici uopte ne razlikuju od poslanika, ak bi se moglo rei da je pravilo upravo obrnuto: to via naknada to nii nivo aktivnosti narodnih predstavnika!?

19

9. ta kau graani?
Da su mjesne zajednice posve zapostavljene potvruju i rezultati istraivanja provedenog za potrebe ovog rada. Prema ovom istraivanju, ogromna veina graana uopte nije upuena u status mjesne zajednice, to zapravo znai da graani ne znaju da li mjesna zajednica uopte postoji. Zbog toga jo vei procenat graana smatra da bi u RS mjesne zajednice trebale postati zakonska obaveza: Da li je bolje da se optinama pusti na volju da odluuju o tome da li mjesne zajednice treba da postoje ili ne, ili da se zakonom regulie da je postojanje mjesnih zajednica obavezno?
100 80 86,5 86,6 79,1 86,5 84,3 87,0
76,0 80,4

4,7

60 40 20

RS 16,3

Bijeljina 13,7

Doboj 17,2

RS 13,4

82,8

Srebrenica 13,5

%0

Graani ukupno

Predstavnici MZ ukupno

Banjaluka 11,5

GRAANI PO OPTINAMA

Ne eli odgovoriti Zakonom regulisati postojanje m jesnih zajednica kao obavezno Optinama pustiti na volju

Svi nai ispitanici smatraju zakonsko regulisanje ovog pitanja veoma vanim. Oni su oito svjesni da su mjesne zajednice vrlo korisne i socijalno upotrebljive institucije. Zato bi bilo logino da ih optinska uprava vie uvaava i da ih ukljui u svoje aktivnosti ali ne kao puke transmisije i potrkala ve kao ravnopravne partnere: Kada je inae u pitanju model rada i organizacija mjesnih zajednica, da li mislite da je sadanji model dovoljan ili mislite da ga je potrebno mijenjati?
100 90 54,3 80 70 84,4 60 50 40 45,7 30 20 18,2 15,6 10 %0 81,8

68,9

71,9

74,1

78,8

80,4

Donji 13,0 abar

24,0 19,6 Bosanski Petrovac Sarajevo Centar Vare 19,6 80,4

85,5

31,1

28,1

86,0

25,9

81,3

21,2

14,5

FBiH

FBiH

RS

RS

Banjaluka

Bijeljina

Doboj

14,0

18,8

Donji abar

Tuzla

Graani ukupno

Predstavnici MZ ukupno Dovoljno je

Potrebno ga je m ijenjati

Srebrenica

GRAANI PO OPTINAMA

Mostar

19,6

20

Nai ispitanici nisu dovoljno upoznati s problemima koje mjesne zajednice imaju oni samo osjete da mjesne zajednice ne rade i smatraju da to treba promijeniti. Krivice zbog loe mjesne samouprave ima na strani optinske uprave koja ne izdvaja dovoljno novaca za rad mjesnih zajednica i ne uvaava graane, ali inertnosti, nesnalaenja i nerada ima i na strani mjesnih zajednica. Njihovi organi su vrlo esto okupirani prizemnom borbom za vlast, obuzeti su stranarenjem i partijskom iskljuivou, nekooperativni su, ive u prolosti i ne snalaze se s novim tehnikama rada. Trebali bi biti moderniji i adaptabilniji. Nai ispitanici to dobro uviaju: Iz kojih od ovih oblasti bi, po Vaem miljenju, za predstavnike mjesnih zajednica trebalo najprije organizovati trening?
12,2 100% 90% 80% 70% 31,5 60% 50% 40% 30% 43,5 40,7 20% 10% FBiH FBiH 0% RS 58,0 8,0 16,0 15,4 13,5 21,7 8,6 12,1 6,0 22,0 4,5 20,5 24,1 5,4 16,1 10,7 3,8 22,6 12,5 12,5 Bosanski Petrovac 37,5 30,4 Vare 49,1 14,5 27,3 8,5 13,6 3,8 10,2 13,6 5,5 5,4

26,5

8,1

13,2 11,3

14,0

18,2

8,6

19,6

34,0

32,2

26,7

13,6

24,1

48,2

47,2

40,0

42,4

67,3 Donji abar Tuzla Sarajevo Centar Mostar 37,3

6,8

36,4

36,2

RS

26,5

26,5

Banjaluka

Bijeljina

Doboj

Gra ani ukupno

Predstavnici MZ ukupno

GRAANI PO OPTINAMA Organizovanje graana Koritenje interneta, raunara i slino Ne eli odgovoriti

Rukovoenje m jesnom zajednicom Vjetine pisanja projekata Neto drugo

Nae istraivanje potvruje jo jednu vanu razliku izmeu miljenja graana o mjesnim zajednicama i miljenja lanova savjeta mjesnih zajednica. Dok su graani znatno kritiniji prema aktuelnom modelu i prema radu savjeta, sami lanovi savjeta znatno povoljnije ocjenjuju postojei model i svoj vlastiti angaman. To ne treba da nas udi: samoocjenjivanje nikada nije objektivno kao kada ocjenu daje nezavisan ispitiva. Na ovu okolnost ukazujemo zbog toga to su istraivanja javnog mijenja fokusirana na lanove organa mjesnih zajednica, ime se ne dobija realna slika javnog mnijenja ve samo onog njegovog segmenta kojem trenutne okolnosti odgovaraju. Problem postaje jo znaajniji kada se zakonski regulie ovo pitanje: najmanji uticaj u proceduri donoenja zakona imaju oni koji su najudaljeniji od zakonodavnih organa, a to su graani. U ovom sluaju to znai da graani imaju potencijalno najmanje mogunosti da svoje nezadovoljstvo radom mjesnih zajednica pretoe u konkretne politike zahtjeve i zakonske prijedloge. Nae istraivanje ukazuje na to da graani nisu nezadovoljni konceptom mjesnih zajednica ve nainom njegove operacionalizacije (izvedbenim modelom), odnosom vlasti prema mjesnim zajednicama i odnosom vlasti prema samim graanima.

Srebrenica

35,6

8,2

21

Da bi se stvari popravile, nai ispitanici iz Republike Srpske predlau jednostavno rjeenje: Da li je bolje da se optinama pusti na volju da odluuju o tome da li mjesne zajednice treba da postoje ili ne, ili da se zakonom regulie da je postojanje mjesnih zajednica obavezno?
100 80 86,5 86,6 79,1 86,5 84,3 87,0 Donji 13,0 abar 60 40 20 RS 16,3 Bijeljina 13,7 Doboj 17,2 RS 13,4 %0 Srebrenica 13,5 Banjaluka 11,5 82,8 4,7

Graani ukupno

Predstavnici MZ ukupno

GRAANI PO OPTINAMA

Ne eli odgovoriti Zakonom regulisati postojanje m jesnih zajednica kao obavezno Optinam a pustiti na volju

Na prvim stranama smo sugerirali u kojem pravcu bi trebalo restrukturirati postojei model mjesnih zajednica da se dobije funkcionalna institucija proeta demokratskim duhom. Na posljednjim stranama je mjesto da jo jednom upozorimo da se pri ovom remodeliranju ili demokratskom redizajniranju mogu oekivati mnogo vei otpori nego to moda zasluuje institucija najudaljenija od centara politikog odluivanja. Politikie partije ve pokuavaju da ovladaju mjesnim zajednicama prisvajajui pravo imenovanja lanova savjeta proporcionalno broju glasova osvojenih na lokalnim izborima. To je znak da je krajnje vrijeme da se neto preduzme kako bi se politiki prostor mjesnih zajednica sauvao za autentinu graansku akciju i za artikulaciju izvornih lokalnih interesa.

22