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Regla fiscal estructural

Regla fiscal estructural

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Nueva política fiscal
Nueva política fiscal

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Published by: Emilio Ortiz Trepowski on Aug 13, 2013
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11/09/2013

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VOLUMEN 4, Nº3 / Diciembre 2001
5
BALANCE ESTRUCTURAL: LA BASE DE LA NUEVA REGLA DE POLÍTICA FISCAL CHILENA 
*
Mario Marcel C. **Marcelo Tokman R. **Rodrigo Valdés P. **Paula Benavides S. **
I. I
NTRODUCCIÓN
Los gobiernos, analistas y observadores enfrentandos dificultades centrales con relaci
ó
n al an
á
lisis yevaluaci
ó
n de la pol
í 
tica fiscal. Por una parte, dadoque la contabilidad gubernamental corresponde a unregistro de fuentes y usos de fondos, los agregadosfiscales resultan de convenciones acerca de qu
é
partidas se clasifican sobre o bajo la l
í 
nea del balance.Como la incorporaci
ó
n o eliminaci
ó
n de cada partidade ingresos y gastos puede modificar sustancialmentelos balances fiscales y su evoluci
ó
n en el tiempo, lainterpretaci
ó
n respecto de la orientaci
ó
n y evoluci
ó
nde la pol
í 
tica fiscal depende, fundamentalmente, delos criterios con los que dichos balances hayan sidoconstruidos. Por otra parte, los gastos e ingresosp
ú
blicos no dependen exclusivamente de las actualesdecisiones de la autoridad presupuestaria. Muchosgastos no son, sino la expresi
ó
n de compromisoslegales o contractuales asumidos con anterioridad porel Estado, frente a los cuales el gobierno de turnotiene escaso o nulo control. Asimismo, importantescomponentes del gasto p
ú
blico y, en especial, delingreso, se ajustan autom
á
ticamente seg
ú
n laevoluci
ó
n de la coyuntura econ
ó
mica, quedando as
í 
sujetos a fluctuaciones que, lejos de expresardecisiones de pol
í 
tica fiscal, reflejan fen
ó
menos quesobrepasan la voluntad de la autoridad econ
ó
mica.Respecto a esta segunda dificultad, la simultaneidaden los movimientos de las cuentas fiscales, originadosen decisiones de pol
í 
tica y en factores ex
ó
genos,genera evidentes problemas para la formulaci
ó
n einterpretaci
ó
n de la pol
í 
tica fiscal. Si durante un per
í 
odode contracci
ó
n econ
ó
mica se produce un d
é
ficit,
¿
es
é
ste el resultado de una pol
í 
tica deliberadamenteexpansiva o de la declinaci
ó
n en la base tributaria por
*
 Los autores desean expresar un muy especial agradecimiento a A. Arenas, J. Guzm
á
n, H. Hern
á
ndez, V. Lara, G. Morales, C. Mart 
í 
nez, J. Rodr 
í 
guez, B. Villena y M. E. Wagner por sus valiososaportes y comentarios. El trabajo tambi
é 
n se vio enriquecido por los comentarios y observaciones de J. P. Arellano, V. Corbo, G. Larra
í 
n, M. Marf 
á
n, J. Ramos y J. Vial a versiones preliminares presentadas en seminarios desarrollados en ILADES y en el Departamento de Econom
í 
a de la Universidad de Chile. Los autoresdesean tambi
é 
n agradecer los comentarios institucionales recibidosdel Banco Central y del Fondo Monetario Internacional, as
í 
comolos comentarios de dos
á
rbitros an
ó
nimos. Correspondencia amtokman@dipres.cl.
**
 Ministerio de Hacienda.
factores ajenos al control de la autoridad?,
¿
hasta d
ó
ndese pueden gastar las holguras fiscales que genera elcrecimiento?,
¿
cu
á
n compatible es el presupuesto conlas metas de la pol
í 
tica macroecon
ó
mica?,
¿
cu
á
ntransitorios son los d
é
ficit fiscales?,
¿
qu
é
presi
ó
ngenerar
á
n las actuales decisiones de gasto sobre lasfinanzas p
ú
blicas en el mediano plazo?
É
stos sonproblemas relevantes no s
ó
lo para los economistas. Ladirecci
ó
n de la pol
í 
tica fiscal y la preocupaci
ó
n por lasfinanzas gubernamentales ocupan hoy un lugar centralen el debate p
ú
blico en todos los pa
í 
ses.Aunque las preguntas sobre la direcci
ó
n y el impactode la pol
í 
tica fiscal pueden ser eventualmenterespondidas mediante el uso de modelos macroeco-n
ó
micos o ejercicios de simulaci
ó
n, ello no essuficiente. Si el
é
xito de la pol
í 
tica econ
ó
micadepende, en
ú
ltimo t
é
rmino, de la generaci
ó
n decierto
sentido com
ú
n
de responsabilidad fiscal, quese extiende m
á
s all
á
del reducido mundo de lasautoridades econ
ó
micas, es necesario contar conformas m
á
s simples y directas de presentar losproblemas, alternativas y l
í 
mites de la pol
í 
tica fiscal.Los agregados presupuestarios convencionales, comoel d
é
ficit fiscal convencional, no respondensatisfactoriamente a esta necesidad. El d
é
ficit fiscales una medici
ó
n
ex-post 
de la operaci
ó
n financieradel sector p
ú
blico durante un per
í 
odo determinado.Variables como la actividad econ
ó
mica, la inflaci
ó
n,el tipo de cambio o las tasas de inter
é
s determinan,en gran medida, la evoluci
ó
n de la recaudaci
ó
ntributaria y de algunas partidas de gasto. Mientras el
 
ECONOMÍA CHILENA
6
inter
é
s de los analistas y de los agentes econ
ó
micosse centra en la pol
í 
tica fiscal, los agregadospresupuestarios convencionales se ven habitualmentedominados por la operaci
ó
n de estos factoresex
ó
genos, sin que puedan distinguirse los movimientosc
í 
clicos o transitorios de los cambios m
á
s permanentesderivados de intervenciones de la autoridad.Para poder extraer conclusiones sobre la orientaci
ó
ny resultados de la pol
í 
tica fiscal, es convenientedistinguir los componentes ex
ó
genos y transitoriosdel componente discrecional o de pol
í 
tica en laevoluci
ó
n de los agregados fiscales. Para que estasconclusiones tengan una utilidad pr
á
ctica en laformulaci
ó
n, an
á
lisis y evaluaci
ó
n de la pol
í 
ticafiscal, es necesario, adem
á
s, que dicha separaci
ó
n seexprese en indicadores simples y comprensibles parael p
ú
blico en general.En el transcurso de los a
ñ
os, los economistas handesarrollado diversos m
é
todos para lograr estosobjetivos. Parte importante de estos esfuerzos se hantraducido en la construcci
ó
n de indicadores de pol
í 
ticafiscal, los que var
í 
an en su elaboraci
ó
n y resultados,seg
ú
n los objetivos que pretenden cumplir.
1
Talesobjetivos pueden agruparse en cinco grandescategor
í 
as: (i) identificar la pol
í 
tica fiscal, (ii) evaluarel impacto macroecon
ó
mico de la pol
í 
tica fiscal, (iii)evitar un sesgo proc
í 
clico en el manejo de las finanzasp
ú
blicas, (iv) reforzar la disciplina fiscal, y (v) asegurarla continuidad y estabilidad en el manejo de lasfinanzas p
ú
blicas. Estos objetivos no siempre soncompatibles entre s
í 
. En particular, la relativasimplicidad requerida de los indicadores imponelimitaciones al contenido anal
í 
tico de los mismos. Estoexplica que se cuente con una amplia gama de t
é
cnicase indicadores que han ido surgiendo en distintosmomentos y circunstancias, seg
ú
n las necesidades delos tiempos y de los objetivos de sus autores.Los desaf 
í 
os que plantea la medici
ó
n y evaluaci
ó
nde la pol
í 
tica fiscal tienen especial relevancia paralos pa
í 
ses en desarrollo. Las finanzas p
ú
blicas endichos pa
í 
ses tienden a ser m
á
s vol
á
tiles y vulnerablesfrente a fen
ó
menos externos. Se trata de pa
í 
ses quetienden a estar m
á
s expuestos a vuelcos en laspercepciones externas sobre su desempe
ñ
o econ
ó
mico,y que, por lo tanto, requieren de un esfuerzo muysignificativo para asegurar consistencia y credibilidaden su conducci
ó
n macroecon
ó
mica.Este es el caso de Chile, que ha basado buena partede la confianza acumulada en los mercados, en unmanejo prudente de las finanzas p
ú
blicas. Eldesarrollo de un conjunto adecuado de indicadoresde pol
í 
tica fiscal permite al pa
í 
s profundizar esaconfianza sobre la base de mayor transparencia. Eneste contexto, el aporte del presente trabajo es quedesarrolla la metodolog
í 
a de c
á
lculo del balanceestructural para el sector p
ú
blico chileno. Estametodolog
í 
a permite hacer frente a las dosdificultades mencionadas en relaci
ó
n con el an
á
lisisy evaluaci
ó
n de la pol
í 
tica fiscal. Por un lado, efect
ú
aajustes contables para que las cuentas fiscales reflejenadecuadamente el concepto de variaci
ó
n patrimonialneta (VPN). Por otro, el indicador desarrollado a
í 
slalos cambios en la pol
í 
tica fiscal asociados a losfactores ex
ó
genos m
á
s relevantes en el caso chileno,reflejando as
í 
el balance presupuestario que hubieseexistido si la econom
í 
a se hubiese ubicado en sutrayectoria de mediano plazo.Pero la contribuci
ó
n del indicador del balanceestructural va mucho m
á
s all
á
de proveer informaci
ó
npara el an
á
lisis de la pol
í 
tica fiscal, ya que constituyela herramienta esencial para la formulaci
ó
n de lapol
í 
tica fiscal de mediano plazo en Chile. En efecto,a partir del a
ñ
o 2000 la pol
í 
tica fiscal comenz
ó
a serguiada con una regla basada en este indicador, usandola cifra de 1% del producto interno bruto (PIB) comoobjetivo de super
á
vit estructural.Por su car
á
cter p
ú
blico y anunciado, esta regla proveede un ancla de credibilidad a la pol
í 
tica fiscal, lo quesignifica que los agentes econ
ó
micos saben cu
á
l ser
á
la reacci
ó
n de pol
í 
tica fiscal ante cambios en elentorno macroecon
ó
mico. Esta posibilidad depredicci
ó
n genera confianza y espacio paraaprovechar el car
á
cter contrac
í 
clico de la regla. Deotra manera, es muy dif 
í 
cil para los agentesecon
ó
micos distinguir entre una leg
í 
tima reacci
ó
nde pol
í 
tica macroecon
ó
mica y una expansi
ó
n de cortem
á
s populista. Cabe recordar que una eventualp
é
rdida de credibilidad en la pol
í 
tica fiscal puedellegar a ser dram
á
ticamente contractiva a trav
é
s dela alteraci
ó
n de las tasas de inter
é
s de largo plazoy/o del riesgo pa
í 
s.
1
 Marcel
et al.
(2001) presenta una revisi
ó
n de los distintosindicadores de pol
í 
tica fiscal.
 
VOLUMEN 4, Nº3 / Diciembre 2001
7
Por construcci
ó
n de la regla, la pol
í 
tica fiscal escontrac
í 
clica, ya que permite la operaci
ó
n de losestabilizadores autom
á
ticos: mientras los ingresosfiscales fluct
ú
an con el ciclo econ
ó
mico, la expansi
ó
ndel gasto es m
á
s suave siguiendo la evoluci
ó
n de lacapacidad productiva de la econom
í 
a. As
í 
, la reglaimplica que en la fase expansiva del ciclo, el fiscotenga un super
á
vit convencional m
á
s elevado y en lafase recesiva, uno menor o un moderado d
é
ficit.
É
sta, justamente, es la raz
ó
n de la propiedad contrac
í 
clicade la pol
í 
tica, y tiene la gran virtud de limitar lanecesidad de cambios abruptos de pol
í 
tica en losextremos del ciclo. Por ejemplo, disminuye laprobabilidad de tener que realizar un ajuste fiscalviolento ante un brusco cambio de condicionesexternas, ya que los niveles de gasto no se expandenni contraen excesivamente en tiempos de bonanza oen tiempos recesivos, respectivamente.En comparaci
ó
n a reglas alternativas de pol
í 
tica,como la mantenci
ó
n de un balance convencionalconstante, o la orientaci
ó
n del aumento del gasto deacuerdo con la expansi
ó
n proyectada del PIB, elobjetivo de balance estructural permite que los ciclosecon
ó
micos sean menos pronunciados.Por otra parte, la meta del super
á
vit estructural de1% del PIB permite asegurar una din
á
mica deacumulaci
ó
n de activos que har
á
posible hacer frentea compromisos futuros del sector p
ú
blico, que crecena una tasa mayor que los ingresos fiscales y a gastospor pasivos contingentes. Dentro de esta
ú
ltimacategor
í 
a, los m
á
s relevantes son las garant
í 
as deingreso m
í 
nimo en concesiones, los originados endemandas judiciales contra el fisco y la garant
í 
a depensiones m
í 
nimas en el sistema de pensiones. A
é
stos deben agregarse posibles p
é
rdidas por parte delBanco Central.Adem
á
s de los beneficios se
ñ
alados, la definici
ó
nde un objetivo expl
í 
cito de pol
í 
tica fiscal, junto a loscambios en la pol
í 
tica monetaria y cambiaria delBanco Central, significan un nuevo marco para lapol
í 
tica macroecon
ó
mica. Por el lado de la pol
í 
ticamonetaria, el Banco Central orienta su instrumentalhasta mantener la inflaci
ó
n en un rango sim
é
trico de2 a 4%, centrando su atenci
ó
n en la inflaci
ó
nsubyacente para el horizonte de 1 a 12 meses y en lainflaci
ó
n total en el horizonte de 13 a 24 meses. Estapol
í 
tica se lleva a cabo en un marco de flotaci
ó
n libredel tipo de cambio y de creciente integraci
ó
n almercado financiero internacional. Este nuevo dise
ñ
omacroecon
ó
mico es especialmente moderno yeficiente. Por un lado, combina un marco de objetivosy reglas conocidas y predeterminadas con gradoscrecientes de transparencia, permitiendo que lasdecisiones de pol
í 
tica sean m
á
s predecibles por losagentes econ
ó
micos, disminuyendo la incertidumbrey aumentando la credibilidad. Por otro lado, entregaespacio para que existan pol
í 
ticas estabilizadoras delciclo econ
ó
mico. Adem
á
s, el objetivo de super
á
vitestructural, junto a la libre flotaci
ó
n del tipo decambio, facilita la coordinaci
ó
n entre la pol
í 
ticamonetaria y la pol
í 
tica fiscal.De esta manera, la adopci
ó
n de la regla de pol
í 
ticafiscal, basada en el balance estructural, permitefortalecer las finanzas p
ú
blicas y modernizar el marcomacroecon
ó
mico del pa
í 
s. Este documento presentala metodolog
í 
a de c
á
lculo del indicador de balanceestructural utilizado en la regla fiscal. As
í 
, la secci
ó
nII describe la metodolog
í 
a empleada en la elaboraci
ó
ndel indicador, en tanto que la secci
ó
n III analiza losresultados de la aplicaci
ó
n de esta metodolog
í 
a parael per
í 
odo 1987-2000. En la secci
ó
n IV se incluyenalgunas consideraciones sobre el uso del balanceestructural para el an
á
lisis
ex
− 
ante
de la pol
í 
tica fiscaly su empleo en la formulaci
ó
n de la regla de pol
í 
tica.Finalmente, en la secci
ó
n V se presentan algunasconsideraciones metodol
ó
gicas.
II.E
L
 
INDICADOR
 
DE
B
 ALANCE
E
STRUCTURAL
 
DEL
S
ECTOR
P
ÚBLICO
 
DE
C
HILE
:
SPECTOS
M
ETODOLÓGICOS
Una de las caracter
í 
sticas de la conducci
ó
n de laeconom
í 
a chilena, a lo largo de los
ú
ltimos 15 a
ñ
os,ha sido la disciplina en el manejo de las finanzasp
ú
blicas. Prueba de ello es la generaci
ó
n desuper
á
vit fiscales por 14 a
ñ
os, y la reducci
ó
n de ladeuda p
ú
blica desde 47.2% del PIB en 1990, a s
ó
lo14.8% en el 2000.En buena medida, estos logros se derivan de lainstitucionalidad presupuestaria vigente en Chile, laque le asigna clara responsabilidad al Ejecutivo enel manejo de las finanzas p
ú
blicas. La experienciainternacional tiende a confirmar esta apreciaci
ó
n, alconstatar una importante correlaci
ó
n entre el grado

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