COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC

ADMINISTRAREA FINANELOR PUBLICE I A BUGETULUI - Suport de curs Lector univ. dr. MARIA - ANDRADA GEORGESCU

BUCURETI

CUPRINSUL SUPORTULUI DE CURS

Modulul I PROBLEME TEORETICE ALE FINANELOR .............................................................. 13 Unitatea de curs 1- Necesitatea, coninutul i sfera finanelor.......................................................... 15 Unitatea de curs 2 - Funciile i rolul finanelor................................................................................ 16 Unitatea de curs 3 - Structura finanelor ............................................................................................ 19 Unitatea de curs 4 - Mecanismul financiar ......................................................................................... 23 Unitatea de curs 5 - Politica financiar ............................................................................................... 25 Modulul II CHELTUIELILE I RESURSELE FINANCIARE PUBLICE........................................31 Unitatea de curs 6 - Sistemul cheltuielilor publice ............................................................................. 33 Unitatea de curs 7 - Sistemul veniturilor publice ............................................................................... 45 Unitatea de curs 8 - Noiuni generale despre impozite ...................................................................... 51 Unitatea de curs 9 - Principiile i criteriile impunerii........................................................................ 56 Modulul III TEORIE I PRACTIC BUGETAR.............................................................................. 61 Unitatea de curs 10 - Sistemul bugetar................................................................................................ 62 Unitatea de curs 11 - Principiile bugetare........................................................................................... 64 Unitatea de curs 12 - Procesul bugetar................................................................................................ 69

1. Informaii generale
Date de identificare a cursului Date de contact titular curs Nume: Lect. dr. Maria-Andrada Georgescu Birou: Facultatea de Administraie Public, Str. Povernei, nr. 6 Telefon: 021/3180897 E-mail: georgescu_andrada@yahoo.com Consultaii: miercuri, 14 - 16; rspuns la ntrebrile adresate prin e-mail max. 48 de ore Condiionri i cunotine prerechizite: Pentru a parcurge aceast disciplin, studenii trebuie s aib o serie de cunotine minime, dobndite n cadrul disciplinei Introducere n economie i politici economice (anul I). Pentru cei care nu dispun de aceste cunotine, exist o serie de lucrri n acest domeniu disponibile pentru consultare i mprumut att la Biblioteca Central Universitar din Bucureti, ct i la biblioteca facultii, astfel nct s poat s fie parcurse de toi acei studeni care trebuie s ating acest prag minim de cunotine. Descrierea cursului Cursul pornete de la prezumia c studenii nu au cunotine n domeniul financiar i astfel se ncearc familiarizarea lor gradual cu acest domeniu. Cursul se adreseaz celor care doresc s aib cunotine de baz n privina conceptelor de baz din domeniul finanelor, n special din domeniul finanelor publice, punnd accent pe aspectele relevante ale teoriei financiare i a modului n care ea se poate aplica n sectorul public. Cursul prezint, n primul rnd, problematica teoretic din cmpul finanelor, cu accentuarea problematicii finanelor publice, introducnd noiunile de finane publice, mecanism i politic financiar, aparat financiar. Cursul continu cu prezentarea diferitelor tipuri de cheltuieli i resurse ce se ntlnesc n domeniul finanelor publice, ncercnd s clarifice delimitrile conceptuale i limitele existente n legtur cu aceste noiuni. Cursul se finalizeaz cu prezentarea sistemului bugetar actual din Romnia, nelegerea principiilor bugetare i a etapelor procesului bugetar, dezvoltnd abilitile necesare pentru identificarea i utilizarea diferitelor metode de bugetare la nivel naional i local i pentru nelegerea complexitii mecanismului financiar public. Conectarea dintre teorie i practic se realizeaz prin efectuarea de aplicaii practice i prezentarea unor studii de caz. Cursul urmrete: S formeze o concepie tiinific necesar pentru o corect nelegere a fenomenelor, proceselor i operaiunilor financiare ce se nasc ca rezultat al constituiri, repartizrii i utilizrii fondurilor publice, n form bneasc; Date de identificare curs i contact tutori Denumire curs: ADMINISTRAREA FINANELOR PUBLICE I A BUGETULUI An II Semestrul: 3 Tip curs: obligatoriu Pagina web: www.apid.snspa.ro

 S formeze o imagine sistematic asupra finanelor contemporane, permind delimitarea clar ntre relaiile bneti i relaiile financiare, precum i ntre finanele publice i finanele private; S dezvolte abilitatea de a identifica strategiile i tehnicile bugetare moderne, cu accent pe fiscalitate i politic fiscal. Dup parcurgerea acestei discipline studenii vor dobndi urmtoarele competene: nelegerea fenomenelor, proceselor i fluxurilor financiare din economie, precum i a interdependenei dintre acestea i fenomenele i procesele reale; Abilitatea de a identifica i evalua efectele diferitelor msuri de politic financiar aplicate de un guvern sau altul; Abilitatea de a evalua critic rezultatele obinute prin utilizarea aparatului matematic de determinare a indicatorilor privind volumul, structura i dinamica veniturilor i cheltuielilor publice; Abilitatea de asumare a unui comportament contient i activ fa de relaia administraiei publice cu cetenii n domeniul finanelor publice. Organizarea temelor n cadrul cursului Temele abordate n cadrul acestui curs sunt structurate astfel nct s permit atingerea principalelor obiective prezentate n descrierea cursului. Se pornete de la prezentarea noiunilor generale privind finanele publice, punndu-se accent pe nelegerea conceptelor relevante, se discut apoi modul n care o corect dimensionare a cheltuielilor i veniturilor publice pot contribui la dezvoltarea societii; se trece apoi la discutarea teoriei i practicii bugetare, accentundu-se explicarea strategiilor i tehnicilor bugetare moderne. Parcurgerea coninutului disciplinei conduce la atingerea urmtoarelor obiective: nsuirea cunotinelor privind conceptele, teoriile i metodele de investigare fundamentale din domeniul financiar public, organizarea i administrarea acestora n condiii de eficien; lrgirea bazei de cunotine a studenilor pentru a analiza independent unele probleme, cu influen sau determinate n domeniul administrrii finanelor publice i capacitatea de a comunica i demonstra soluiile alese; fundamentarea bazei tiinifice a studenilor pentru a putea genera un raionament profesional de valoare n ceea ce privete capacitatea de a evalua critic organizarea i desfurarea activitii financiare publice. Datorit dinamicii informaionale din domeniul finanelor publice, n fiecare an sursele de informare se vor modifica n conformitate cu ultimele evoluii n domeniu i vor fi comunicate n timp util pe platforma http://www.apid.snspa.ro. O detaliere a temelor se gsete n calendarul cursului. 4

Formatul i tipul activitilor implicate Cursul este gndit ca unul interactiv; studenii pot s trimit comentariile cu privire la temele abordate i/ sau pot s completeze informaiile furnizate cu noi informaii la care au acces. De asemenea, cursul se bazeaz i pe accesarea site-urilor care prezint o serie de aspecte relevante privind administrarea finanelor publice i a bugetului, precum i a revistelor specializate n acest domeniu, astfel nct studenii s se familiarizeze cu ceea ce exist pe plan internaional, pentru a putea s contribuie la mbuntirea dezvoltrii administrrii finanelor publice n Romnia. Pentru aceasta, activitatea individual desfurat de fiecare student este extrem de important. Studenii dispun de libertatea de a-i gestiona singuri modalitatea i timpul de parcurgere a cursului. Este, ns, recomandat parcurgerea succesiv a modulele n ordinea indicat i ndeplinirea sarcinilor indicate n cadrul fiecrui modul. Studenii vor putea beneficia de consultaii att la sediul facultii, n cadrul orelor precizate anterior, precum i prin intermediul comunicrii prin e-mail.

Materiale bibliografice obligatorii Principalele surse bibliografice sunt: 1. Georgescu, Maria-Andrada (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, ediia a II-a, Editura Pro Universitaria, Bucureti, (mod de acces: Biblioteca Facultii sau achiziionare de pe pia) 2. Legea nr. 500/2002 privind finanele publice (site-ul Ministerului Finanelor Publice www.mfinante.ro) Informaiile cuprinse n aceste surse bibliografice de baz sunt destinate atingerii obiectivelor cursului. Ele prezint modul logic n care trebuie s fie abordat administrarea finanelor publice i a bugetului, atitudinea pe care att guvernanii ct i contribuabilii trebuie s o aib asupra banului public, precum i modul n care eficiena utilizrii banului public poate fi majorat. Materialele i instrumentele necesare pentru curs Pe lng materialele puse la dispoziie n form tiprit, studenii vor lucra mult cu informaiile disponibile (n mod gratuit) pe Internet, precum i cu studiile de caz i articolele puse la dispoziie de cadrul didactic. Calendarul cursului n derularea acestei discipline sunt programate 4 ntlniri (fa n fa) cu studenii nscrii. n cadrul fiecrei ntlniri se vor parcurge modulele aferente (de fapt, va avea loc o discuie legat de probleme aprute, ntrebri etc.). Pentru ca aceste ntlniri s devin cu adevrat interactive i pentru a se putea focaliza pe aspectele importante dar i a detaliilor necesare, studenilor li se recomand s parcurg suportul de curs pus la dispoziie la nceputul semestrului, precum i parcurgerea capitolelor corespunztoare temelor abordate la fiecare ntlnire din cel puin una dintre sursele bibliografice indicate; ulterior ntlnirii se recomand rezolvarea sarcinilor indicate. Tematica cursurilor predate n cadrul acestei discipline cuprinde: Tematica cursului: Necesitatea, coninutul i sfera finanelor Implicarea studenilor: parcurgerea referinelor bibliografice indicate Referine bibliografice: Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, ediia a doua, Editura Pro Universitaria, Bucureti, pp.9 -18 Matei, Gh.; Drcea, M. i Drcea, R. (2005), Finane publice, Editura Sitech, Craiova, pp. 5-10 Moteanu, T. (coord.) i alii (2005), Finane publice, ediia a doua, Editura Universitar, Bucureti, pp. 710

Vcrel, I. (coord.) i alii (2006), Finane publice, ediia a V-a, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, pp. 32-35 Tematica cursului: Funciile i rolul finanelor Implicarea studenilor: parcurgerea referinelor bibliografice indicate Referine bibliografice: Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, ed. a doua, Ed. Pro Universitaria, Bucureti, pp.19-28 Matei, Gh.; Drcea, M. i Drcea, R. (2005), Finane publice, Ed. Sitech, Craiova, pp. 14-19 Tulai, C. (2003), Finanele publice i fiscalitatea, Casa Crii de tiin, Cluj Napoca, pp.24-43 Vcrel, I. (coord.) i alii (2006), Finane publice, ed. a V-a, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, pp. 57-70 Tematica cursului: Structura finanelor Implicarea studenilor: parcurgerea referinelor bibliografice indicate Referine bibliografice: Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, ed. a doua, Ed. Pro Universitaria, Bucureti, pag. 29-41 Tulai, C. (2003), Finanele publice i fiscalitatea, Casa Crii de tiin, Cluj Napoca, pp.44-64 Tematica cursului: Mecanismul financiar Implicarea studenilor: parcurgerea referinelor bibliografice indicate Referine bibliografice: Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, ed. a doua, Ed. Pro Universitaria, Bucureti, pag. 43-52 Tulai, C. (2003), Finanele publice i fiscalitatea, Casa Crii de tiin, Cluj Napoca, pp.65-79 Tematica cursului: Politica financiar Implicarea studenilor: parcurgerea referinelor bibliografice indicate Referine bibliografice: Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, ed. a doua, Ed. Pro Universitaria, Bucureti, pp. 53-72 Matei, Gh.; Drcea, M. i Drcea, R. (2005), Finane publice, Ed. Sitech, Craiova, pp. 27-41 Vcrel, I. (coord.) i alii (2006), Finane publice, ed. a cincea, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, pp. 115-118

Tematica cursului: Sistemul cheltuielilor publice Implicarea studenilor: parcurgerea referinelor bibliografice indicate Referine bibliografice: Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, ed. a doua, Ed. Pro Universitaria, Bucureti, pag. 75-105 Matei, Gh.; Drcea, M. i Drcea, R. (2005), Finane publice, Ed. Sitech, Craiova, pp. 94-105 Moteanu, T. (coord.) i alii (2005), Finane publice, ed. a doua, Ed. Universitar, Bucureti, pp. 55-60 Vcrel, I. (coord.) i alii (2006), Finane publice, ed. a cincea, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, pp. 127-150; pp. 154-155 Tematica cursului: Sistemul veniturilor publice Implicarea studenilor: parcurgerea referinelor bibliografice indicate; Referine bibliografice: Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, ed. a doua, Ed. Pro Universitaria, Bucureti, pag. 107- 120 Moteanu, T. (coord.) i alii (2005), Finane publice, ed. a doua, Ed. Universitar, Bucureti, pp. 143-149 Vcrel, I. (coord.) i alii (2006), Finane publice, ed. a cincea, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, pp. 342-345 Tematica cursului: Noiuni generale despre impozite Implicarea studenilor: parcurgerea referinelor bibliografice indicate Referine bibliografice: Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, ed. a doua, Ed. Pro Universitaria, Bucureti, pag. 121-147 Moteanu, T. (coord.) i alii (2005), Finane publice, ed. a doua, Ed. Universitar, Bucureti, pp. 171-175 Tulai, C. (2003), Finanele publice i fiscalitatea, Casa Crii de tiin, Cluj Napoca, pp. 187-208 Vcrel, I. (coord.) i alii (2006), Finane publice, ed. a cincea, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, pp. 358-360; pp. 374-380 Tematica cursului: Principiile i criteriile impunerii Implicarea studenilor: parcurgerea referinelor bibliografice indicate Referine bibliografice: Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, ed. a doua, Ed. Pro Universitaria, Bucureti, pag. 149-179 Tulai, C. (2003), Finanele publice i fiscalitatea, Casa Crii de tiin, Cluj Napoca, pp. 212-217; pp. 221-228; pp. 244-257; pp. 263-270 8

Vcrel, I. (coord.) i alii (2006), Finane publice, ed. a cincea, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, pp. 361-370 Tematica cursului: Sistemul bugetar Implicarea studenilor: parcurgerea referinelor bibliografice indicate Referine bibliografice: Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, Ed. Pro Universitaria, Bucureti, pag. 183-196 Matei, Gh.; Drcea, M. i Drcea, R. (2005), Finane publice, Ed. Sitech, Craiova, pp. 46-49; pp. 63-66 Moteanu, T. (coord.) i alii (2005), Finane publice, ed. a doua, Ed. Universitar, Bucureti, pp. 287-290 Tematica cursului: Principiile bugetare Implicarea studenilor: parcurgerea referinelor bibliografice indicate Referine bibliografice: Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, ed. a doua, Ed. Pro Universitaria, Bucureti, pag. 209-240 Matei, Gh.; Drcea, M. i Drcea, R. (2005), Finane publice, Ed. Sitech, Craiova, pp. 49-58; pp. 66-72 Moteanu, T. (coord.) i alii (2005), Finane publice, ed. a doua, Ed. Universitar, Bucureti, pp. 291-293 Tulai, C. (2003), Finanele publice i fiscalitatea, Casa Crii de tiin, Cluj Napoca, pp. 119-158 Vcrel, I. (coord.) i alii (2006), Finane publice, ed. a cincea, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, pp. 506-516; pp. 527-537 Tematica cursului: Procesul bugetar Implicarea studenilor: parcurgerea referinelor bibliografice indicate Referine bibliografice: Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, ed. a doua, Ed. Pro Universitaria, Bucureti, pag. 241-272 Matei, Gh.; Drcea, M. i Drcea, R. (2005), Finane publice, Ed. Sitech, Craiova, pp. 49-58; pp. 73-87 Moteanu, T. (coord.) i alii (2005), Finane publice, ed. a doua, Ed. Universitar, Bucureti, pp. 297-299 Tulai, C. (2003), Finanele publice i fiscalitatea, Casa Crii de tiin, Cluj Napoca, pp. 159-176 Vcrel, I. (coord.) i alii (2006), Finane publice, ed. a cincea, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, pp. 541-553 Politica de evaluare i notare Evaluarea se va face la final prin examen scris, cu urmtoarea structur a subiectelor: 1) teste gril reprezentnd 60% din nota final 9

2) aplicaie practic reprezentnd 30% din nota final 3) un subiect de sintez reprezentnd 10% din nota final. Pentru fiecare structur de examinare se vor anuna criteriile i baremul de detaliat de notare. O serie de exemple care s ajute studenii n susinerea cu succes a examenului final vor fi prezentare n cadrul cursului. Modul de examinare este prezentat n calendarul detaliat al disciplinei. Prin aplicaiile practice pe care trebuie s le efectueze, studenii vor dobndi competenele necesare de a aplica cunotinele dobndite la nivel practic. Rezultatele obinute la aceast disciplin se vor comunica la final, prin anunarea notei finale. Aceast comunicare se poate realiza att fa n fa, ct i prin afiarea notelor pe platforma aflat la dispoziia studenilor la aceast form de nvmnt. Fiecare student poate solicita un feedback suplimentar prin contactarea titularului de curs prin intermediul adresei de e-mail. Elemente de deontologie academic Prezena la cursuri i seminarii nu este obligatorie. Prezentarea la examen nu este condiionat de un numr minim de prezene la curs sau la seminar. n cazul n care se utilizeaz frauda la examen, procesul de examinare va fi sistat imediat i lucrarea va fi anulat. Rezultatele procesului de examinare vor fi puse la dispoziia studenilor pe platforma dedicat acestora. Contestaiile trebuie s fie depuse n maxim 24 de ore de la afiarea rezultatelor; rspunsul la contestaii se va da n maxim 48 de ore. Studenii cu dizabiliti Metodele de transmitere a informaiilor cu privire la aceast disciplin se pot adapta n funcie de tipul de dizabiliti ntlnite n rndul cursanilor. Accesul egal la informaie i la activitile didactice pentru cursani se va asigura prin toate msurile (rezonabile) cu putin. Strategii de studiu recomandate Este recomandat parcurgerea sistematic a modulelor (structurate pe cele 12 uniti de curs); se pune accentul pe pregtirea individual continu, prin acumulare constant a cunotinelor, precum i pe evalurile formative pe parcursul semestrului. Numrul de ore necesare parcurgerii i nsuirii cunotinelor necesare promovrii acestei discipline este cel prevzut n fia disciplinei. Aceste ore vor fi alocate, pe parcursul semestrului, de fiecare student, n funcie de preferinele individuale.

10

2. Suportul de curs

11

12

Modulul I PROBLEME TEORETICE ALE FINANELOR

Unitatea de curs 1 Necesitatea, coninutul i sfera finanelor Unitatea de curs 2 Funciile i rolul finanelor Unitatea de curs 3 Structura finanelor Unitatea de curs 4 Mecanismul financiar Unitatea de curs 5 Politica financiar

Scop i obiective
Scop Prima parte a acestui modul urmrete s familiarizeze studenii cu noiunea de finane, n principal de finane publice prin prisma diferitelor abordri, cunoaterea aspectelor referitoare la apariia i evoluia finanelor publice, s familiarizeze studenii cu modul n care se realizeaz distincia dintre relaiile financiare i nonfinanciare. Se prezint funciile finanelor publice. Este absolut necesar nelegerea funciilor finanelor publice i a conexiunilor dintre ele, pentru a putea determina diferitele raporturi de intercondiionare ce exist ntre cele dou funcii. Apoi se prezint rolul finanelor. Dei au un coninut comun i o menire social identic, relaiile financiare se i deosebesc ntre ele, nfptuindu-se n condiii diferite i avnd trsturi specifice. n ansamblul finanelor se pot delimita categorii distincte de relaii financiare. Gruparea se face n funcie de mai multe criterii: natura transferului i condiiile nfptuirii lui, locul de constituire a fondurilor i destinaiile acestora, forma de proprietate n care sunt ncadrate aceste fonduri etc. Din analiza structurii finanelor n raport cu astfel de criterii se contureaz cteva concepte ce se cer clarificate. Scopul este de a prezenta i clarifica dou dintre conceptele care au suscitat cele mai multe controverse, i anume: finanele n sens larg i sistemul financiar. O abordare corect a finanelor publice, n condiiile creterii actuale a importanei i diversificrii acestora, necesit o bun cunoatere teoretic n vederea stabilirii funcionalitii mecanismului financiar. Se urmrete lrgirea orizontului privind importana folosirii prghiilor financiare, a trsturilor acestora, precum i cunoaterea sistemului de prghii financiare. Modulul se ncheie cu prezentarea aspectelor relevante privind politica financiar. Obiective urmrite nelegerea conceptelor de finane publice i finane private i cunoaterea la nivel general a evoluiei istorice a finanelor publice; nelegerea noiunilor de funcie i rol, identificarea funciilor finanelor publice i abilitatea de a identifica rolul jucat de finanele publice; cunoaterea tipologiei controlului; 13

identificarea principiilor aplicate n formarea, administrarea i repartizarea fondurilor financiare publice; cunoaterea criteriilor de analiz a structurii finanelor; nelegerea conceptului de finane propriu-zise; cunoaterea posibilitilor de delimitare dintre credit i finane propriu-zise; identificarea corect a situaiilor n care anumite relaii financiare pot fi incluse n categoria finanelor, finanele fiind nelese n sens larg; cunoaterea elementelor sistemului financiar, precum i a fluxurilor financiare; identificarea corect a situaiilor n care unele relaii bneti au calitatea de relaii financiare; cunoaterea componentelor mecanismului financiar; identificarea mecanismelor de funcionare a mecanismului financiar; nelegerea relaiei dintre diferite sisteme de autoreglare ale mecanismului financiar;

identificarea trsturilor definitorii ale prghiilor financiare; identificarea elementelor definitorii ale politicii financiare; cunoaterea posibilelor strategii pe domenii ale politicii financiare

Concepte de baz: finane, finane publice, finane private, stat jandarm, stat providen, stat intervenionist, stat al bunstrii; funcia de repartiie a finanelor, funcia de control a finanelor, mobilizarea fondurilor, repartizarea fondurilor, control financiar, rolul finanelor; finane propriu-zise, credit, finane n sens larg, sistem financiar, fluxuri financiare; mecanism financiar, prghii financiare; politic financiar, decizii financiare, aparat financiar.

14

Unitatea de curs 1 Necesitatea, coninutul i sfera finanelor Sinteza n vorbirea curent, ca i n literatura de specialitate, se folosesc mai multe expresii ale cuvntului finane, cu sensuri apropiate sau diferite, dup caz: finane, finane publice, finane private etc. finatio, financias sau financia pecuniaria, avnd sensul de plat, respectiv plat n bani. finir i finis, primul nsemnnd finalizarea unei tranzacii contractuale, prin achitarea preului mrfii sau serviciului, iar cel de-al doilea semnificnd termenul de plat finance (singular) nsemna o sum de bani sau un venit al statului, iar finances (plural) totalitatea veniturilor statului sau ntregul su patrimoniu hommes des finances i financiers pentru desemnarea oamenilor de finane ai timpului (arendaii sau concesionarii de impozite) Urmrind etimologia cuvntului, se pot desprinde dou concluzii preliminare: a) cuvntul finane este strns legat de acela de bani (n vorbirea curent adesea substituinduse), dar mai ales de expresia plat n bani, deci unu bani pur i simplu, ci bani angajai n efectuarea unei pli; b) cuvntul finane are, nc de la nceputurile sale, o strns legtur cu statul, mai exact spus, cu veniturile i cheltuielile bneti ale acestuia. Care au fost factorii care au generat apariia finanelor? 1) Apariia statului i a nevoilor sale; 2) Apariia i folosirea banilor. Frecvena cea mai mare cu care este abordat fenomenul financiar n devenirea lui istoric este expresia finanele statului; ele se nfieaz ca operaiuni bneti ce dau expresie concret unor relaii sociale, de natur economic, ce intervin ntre participanii la procesul mobilizrii i repartizrii, n form bneasc, a resurselor necesare statului pentru ndeplinirea funciilor i sarcinilor sale. Cum ns aceste funcii i sarcini ale statului vizeaz realizarea aciunilor publice, cei mai muli specialiti prefer expresiei finanele statului pe aceea de finane publice. Dezvoltarea economic (i, n cadrul ei, cu preponderen dezvoltarea industrial) a determinat concentrarea celei mai mari pri a mijloacelor de producie n proprietatea privat a diferitelor categorii de persoane, altele dect statul. Astfel, alturi de finanele statului funcioneaz finanele private. ntre finanele publice i finanele private exist unele asemnri, dar i o serie de deosebiri. Ele se deosebesc mai nti prin obiectivele urmrite, mijloacele utilizate i condiiile de aciune. Vom delimita dou noiuni prezente aproape ntotdeauna n lucrrile de specialitate, atunci cnd se abordeaz fenomenul n evoluia sa. Este vorba despre finanele clasice i finanele moderne. coala clasic, dominat de liberalismul pur, promoveaz principiul laissez-faire, laissez-passer, n virtutea cruia economia trebuia s fie lsat s mearg de la sine, ea reuind s-i asigure echilibrul prin automatismele pieei. Orice intervenie a statului, care ar perturba iniiativa privat, este contraindicat. coala economic modern, n ncercarea de a asigura restabilirea echilibrului dinamic, venic perturbat de evoluia ciclic i influenele conjuncturale, recomand intervenia statului n economie pentru a orienta i influena, pe ci economice, climatul economico-social, astfel nct interesul de maximizare a profitului, prin afaceri private prospere, s fie armonizat cu interesul naional public. n consecin, racordndu-se la aceste curente de gndire i de aciune, tiina finanelor interpreteaz diferit rostul finanelor publice n perioada capitalismului liberal al secolului al XIX-lea i menirea acestora n perioada neocapitalismului specific secolului XX. ntr-o astfel de abordare, finanele clasice servesc statul consumator (statul jandarm) ce se preocup n principal de meninerea ordinii publice i de aprare, pentru a asigura teren fertil iniiativei private i afacerilor profitabile. Principala lor funcie este aceea de a mobiliza un volum rezonabil de resurse la dispoziia statului pentru ca acesta s-i ndeplineasc sarcinile sale. n schimb, finanele moderne i modific rostul, ele servesc statului providen (statul bunstrii) care adaug la vechile sale cheltuieli de consum i cheltuielile privind intervenia statului n economie pentru compensarea lipsei de apetit n afaceri a ntreprinztorilor privai, atunci cnd economia se afl n faza sa de recesiune, pentru a crea noi 15

locuri de munc prin nfiinarea de ntreprinderi publice i stimularea revigorrii celor private, pentru a ntreprinde aciuni de protecie social etc. n concluzie, finanele reprezint operaiile bneti ce intervin ntre participanii la formarea i repartizarea fondurilor bneti destinate susinerii aciunilor publice i a afacerilor private. Sfera finanelor este circumscris coninutului lor. Ea semnific aria, cmpul lor de manifestare i apartenena lor. Sfera nu se confund cu structura finanelor, care se refer la configuraia lor intern, la modul de aranjare a diferitelor elemente n cadrul ntregului pe care finanele l compun. Finanele sunt operaii de repartiie i se realizeaz prin intermediul banilor. Cu toate acestea, operaiile financiare nu se identific cu ansamblul operaiilor de repartiie i nici cu ansamblul operaiilor bneti. Ceea ce deosebete cele trei grupe de operaii este sfera lor, cmpul lor de manifestare. I. Exist dou motive pentru care operaiile financiare sunt o parte a celor de repartiie: 1) prin repartiie se satisfac i nevoi publice i nevoi ale organizrii economice i individuale, ori finanele intervin pentru satisfacerea nevoilor publice i a afacerilor private; 2) repartiia se realizeaz att n natur, ct i n bani, ori finanele, prin definiie, mbrac obligatoriu forma bneasc. II. Pentru ca o operaiune bneasc s aparin finanelor ea trebuie s ndeplineasc n mod obligatoriu i cumulativ trei condiii: 1) s aib loc un transfer valoric de resurse sau de putere de cumprare; 2) resursele s fie destinate finanrii aciunilor publice sau afacerilor private; 3) transferul trebuie s se fac obligatori fr echivalent sau fr contraprestaie imediat, dar se poate realiza cu titlu definitiv i gratuit sau cu titlu temporar, rambursabil i cu plata unei dobnzi. n structura finanelor putem delimita dou mari grupe de relaii n funcie de felul n care se realizeaz transferul: finane propriu zise, cnd transferul este definitiv i gratuit i relaii de credit, cnd transferul este cu titlu temporar, rambursabil i cu dobnd. Verificarea cunotinelor 1. Precizai momentul de apariie al finanelor publice. 2. Ce sunt finanele publice? 3. Cum au fost grupate concepiile teoreticienilor de-a lungul timpului cu privire la rolul i implicarea statului n economie? 4. Prezentai concepia clasic privind finanele publice 5. Definii relaiile financiare 6. Precizai diferenele dintre relaiile de repartiie i relaiile financiare 7. Explicai de ce sfera finanelor este mai mic dect cea a relaiilor bneti 8. Cu ce titlu se pot transfera, la dispoziia statului, fondurile bneti din economie

Unitatea de curs 2 Funciile i rolul finanelor Sintez A. Funciile finanelor reprezint mijloacele de nfptuire a menirii sociale a finanelor (se constituie i se repartizeaz fonduri), modalitile prin care acestea i dezvluie esena lor. Finanele ndeplinesc dou funcii i anume: funcia de repartiie i funcia de control. Funcia de repartiie a finanelor cuprinde cele dou laturi ale sale, aflate n permanent interaciune, i anume: latura de mobilizare a resurselor bneti n vederea alimentrii fondurilor de natur financiar i 16

 latura repartizrii acestor fonduri n vederea cheltuirii lor pentru realizarea aciunilor publice i a afacerilor private. Luate separat, aceste laturi nu au calitatea de funcii distincte nu numai pentru c nu acioneaz izolat, ci i pentru c, luate ca atare, nu se valideaz ca modaliti de finalizare a menirii finanelor. 1. Mobilizarea fondurilor Existena unei pluraliti de fonduri decurge din diversitatea nevoilor ce trebuie satisfcute. Nevoile ce reclam efort financiar pot fi mprite, pentru nceput, n dou grupe, dup cum se refer la aciunile publice sau la lumea afacerilor. Prin aciunile publice se asigur: 1) consumul colectiv al societii de bunuri comune indivizibile: aprare, ordine public, putere legislativ, executiv i judectoreasc; 2) consumul social al populaiei prin servicii gratuite sau cu plat n domeniile nvmntului, culturii i artei, a sportului i sntii publice, asigurrii, asistenei i proteciei sociale; 3) intervenia statului n economie prin cheltuieli de capital pentru investiii publice i prin subvenionarea sectorului privat. Derularea afacerilor reclam, de asemenea, mobilizarea de resurse financiare pentru formarea i sporirea capitalului. Pentru asigurarea consumului colectiv al societii, a unei nsemnate pri din consumul social al populaiei i susinerea aciunilor economice de importan major, statul i constituie principalul su fond (administrat n parte centralizat, iar n parte la nivelul colectivitilor locale), i anume fondul bugetar. Pentru asigurrile sociale i protecia social se constituie fonduri distincte, iar statul intervine, de regul, n completarea acestora. Nici statul i nici agenii economici nu-i pot acoperi, n general, toate nevoile folosind exclusiv resurse proprii. Pentru nevoi temporare apeleaz la mprumuturi. Pentru a putea capta astfel de resurse se constituie fondurile de creditare la dispoziia bncilor. n sfrit, pentru combaterea riscurilor se formeaz fonduri speciale la dispoziia societilor de asigurare i reasigurare. O mulime de alte fonduri, administrate extrabugetar, i cu destinaii speciale se cer, de asemenea, alimentate. Izvorul principal al resurselor mobilizate la fondurile financiare este produsul intern brut. Uneori, la aceste fonduri, sunt atrase i resurse ce aparin avuiei naionale sau unele resurse din strintate. Formele i canalele folosite pentru captarea resurselor difer de la un fond la altul. La fondul bugetar se atrag impozitele i taxele, veniturile nefiscale din administrarea sectorului public, folosirea i valorificarea unor bunuri ale statului, mprumuturile interne i externe contractate, ajutoarele financiare nerambursabile, donaiile n favoarea statului. Fondurile de asigurare i protecie social sunt alimentate, de regul, pe baze mixte prin contribuii pltite de salariai i de ctre patronat i prin intervenia de completare a statului. Agenii economici i formeaz i sporesc capitalul transformndu-i economiile prealabile n capital, asociindu-se, punnd n circulaie aciunile i obligaiunile pe care le emit, capitaliznd o parte din profit, ncorpornd rezervele n capital sau ndatorndu-se pe termen lung sau scurt. Fondurile de creditare administrate de ctre bnci nglobeaz capitalul propriu i rezervele acestora, resursele atrase de la posesorii de bani n cutare de plasamente, disponibilitile bneti aflate n conturile clienilor, creditele de refinanare obinute etc. Fondurile de asigurare destinate combaterii riscurilor se formeaz pe seama primelor ncasate de la asigurai. n sfrit, fondurile speciale administrate extrabugetar se constituie pe seama contribuiilor persoanelor fizice i/sau juridice obligate de lege s participe la alimentarea lor. 2. Repartizarea fondurilor Prima latur a funciei de repartiie este nsoit, n mod obligatoriu, de cea de a doua, care asigur repartizarea fondurilor constituite. Aceast latur se manifest ns diferit la cele dou mari grupe de fonduri i chiar de la un fond la altul n cadrul aceleiai grupe. Motivul principal este acela c se practic principii diferite n formarea, administrarea i repartizarea acestora. n cazul administrrii centralizate de ctre stat se aplic principiul depersonalizrii, adic resursele ce alimenteaz un anumit fond se administreaz global, iar la repartizarea lor ctre beneficiari nu se ine 17

seama de felul acestora, de proveniena lor i uneori nici de cuantumul fiecrui participant la alimentarea fondului respectiv. Consecina este aceea c au loc astfel masive redistribuiri de resurse, pe multiple planuri, i anume: - ntre sfera productiv i cea social productiv; - ntre sectoare, ramuri i subramuri; - ntre uniti administrativ teritoriale, zone ale rii i, n anumite condiii, pe plan internaional; - ntre stat i populaie; - ntre grupe ale populaiei i ntre indivizi. n cazul asigurrilor, principiului depersonalizrii i se adaug cel al mutualitii, deoarece aici factorul aleator influeneaz n mod hotrtor frecvena i amploarea redistribuirilor ntre membrii aceleiai colectiviti de risc. Fiecare dintre acetia contribuie la formarea fondului comun, dar beneficiaz de cheltuirea acestuia doar aceia dintre asigurai care sunt afectai de producerea riscurilor asigurate. n cazul fondurilor administrate direct de ctre persoanele publice i private, funcia de repartiie are o manifestare specific. Practica ultimelor decenii a consacrat n ara noastr principiul afectrii speciale a fondurilor la ntreprinderile de stat i o strictee maxim n privina folosirii pe destinaii a creditelor bugetare deschise instituiilor publice. n cazul agenilor economici cu capital privat exist, n mod firesc, o larg autonomie financiar n privina gestionrii fondurilor proprii, cu respectarea, firete, a legilor, pentru evitarea, n principal, a evaziunii fiscale. Urmrind manifestarea funciei de repartiie prin prisma efectelor sale putem delimita pe de o parte redistribuirile propriu zise, cu caracter economic, ce au ca efect modificarea veniturilor finale pe forme de proprietate, iar, pe de alt parte, aa zisele redistribuiri tehnico financiare ntre patrimoniile administrate distinct n cadrul sectorului public, ce nu modific avuia statului, ci doar locul de cheltuire a banului public. Funcia de control a finanelor Funcia de control a finanelor, indispensabil pentru ca acestea s-i ndeplineasc menirea lor social, ine de esena finanelor, reprezint o modalitate de dezvluire a acesteia. Funcia de control a finanelor i gsete corespondent n activitatea practic n controlul financiar, care nu reprezint altceva dect modalitatea concret prin care o astfel de necesitate se manifest prin intervenia contient a factorului subiectiv. Pentru a contura tipologia controlului financiar folosim mai multe criterii de clasificare a acestuia. n raport cu apartenena organelor i instituiilor care l exercit distingem: 1) controlul din exterior, exercitat de ctre organele i instituiile statului, inclusiv cele specializate, iar n cadrul lui avem: a) controlul financiar al Parlamentului; b) controlul financiar al executivului; c) controlul financiar exercitat de ctre Corpurile de control i direciile de audit ale ministerelor, prefecturilor i altor autoriti ale statului; d) controlul exercitat de bnci asupra clienilor lor. 2) controlul din interiorul unitii, care cuprinde, la rndul su: a) controlul financiar preventiv, exercitat de ctre eful departamentului financiar contabil; b) auditul intern al gestiunilor proprii. Din punct de vedere al momentului n care se efectueaz, controlul financiar poate fi: control financiar preventiv; control financiar concomitent; control financiar ulterior sau postoperativ. Din punct de vedere al gradului de cuprindere avem: control prin sondaj sau complet; control tematic sau complex; control parial sau total. Dup baza de referin: controlul conceperii strategiilor i programelor; 18

 controlul execuiei strategiilor i programelor. Dup obiectivele finale urmrite: analiza diagnostic; controlul de gestiune. Dup modul de execuie: control direct; control indirect; control ncruciat. Metodele de control sunt, de asemenea, diferite: 1) cercetri prin anchete i discuii; 2) verificri documentare; 3) controlul faptic; 4) analizele complexe economico financiare. Indiferent de organul care l exercit, forma pe care o mbrac i metodele care se folosesc, important este eficacitatea controlului, contribuia sa la respectarea legalitii i a disciplinei financiare, la buna gospodrire a banului public. B. Rolul finanelor Rolul finanelor reprezint modalitatea de concretizare a rezultatelor obinute sau a celor ce urmeaz a se realiza ca urmare a exercitrii funciilor acestora. Rolul trebuie privit nu numai n viziune static, cu referire la o perioad parcurs deja (reflectnd rezultatele eforturilor financiare depuse i implicit gradul de realizare a aciunilor publice i cel de prosperitate a afacerilor), ci i n sens dinamic (dnd expresie obiectivelor de realizat n viitor, n atingerea menirii sociale a finanelor). Rolul finanelor are o dimensiune cantitativ i una calitativ. Rezultatele realizate sau scontate sunt comensurabile, fiind concretizate n bunurile sau utilitile publice oferite de stat prin aciunile sale i respectiv n mrimea profitului realizat sau previzibil de pe urma afacerilor private. Dimensiunea calitativ se refer la impactul economic, social i politic al politicilor financiar monetare, la fora lor de influenare i orientare a activitii economico sociale, la aportul acestora n ncercarea de armonizare a interesului public cu interesul n afaceri i cu interesele personale ale individului. Verificarea cunotinelor 1. Care sunt funciile finanelor publice? 2. Care sunt principalele modaliti mobilizare a fondurilor publice? 3. n ce const funcia de control a finanelor publice? 4. n ce const controlul financiar n faza repartiiei? Dar n faza produciei i n faza consumului? 5. Ce rol ndeplinesc finanele publice n economia de pia?

Unitatea de curs 3 Structura finanelor sintez A. Finanele n sens larg Natura transferului i condiiile n care se nfptuiete acesta este primul i cel mai important criteriu de analiz a structurii finanelor. Transferul depinde, la rndul lui, de felul nevoilor ce urmeaz a fi satisfcute, de momentul nfptuirii lui, de calitatea i apartenena celor antrenai n micarea resurselor, de particularitile activitii desfurate de ctre acetia etc. Folosind drept criteriu natura transferului, putem delimita n cadrul finanelor, n principal, dou grupe i anume: 1) finanele propriu zise; 2) creditul. De cele mai multe ori, finanele propriu zise sunt legate de transferul definitiv i gratuit de resurse, iar creditul de caracterul rambursabil al mprumuturilor i de existena dobnzii. 19

Deseori finanele propriu zise sunt asociate nevoilor permanente ale agenilor economici, care angajeaz n acoperirea lor capitalul propriu, iar creditul este limitat la manevrarea, prin intermediul bncilor, a unor resurse temporar disponibile pentru acoperirea unor nevoi temporare din economie. Finanele propriu zise i creditul, avnd aceeai menire social nu trebuie separate n mod rigid. Ele au unele particulariti, ntre ele exist o serie de deosebiri, dar au i trsturi comune, ntre ele existnd asemnri i interferene. Tocmai de aceea independena lor este relativ i nu absolut. Deosebirile dintre ele in de formele lor de manifestare, dictate fiind de condiiile concrete n care se folosesc, pe ct vreme asemnrile vizeaz coninutul lor, latura calitativ a acestora, esena lor. Tocmai de aceea, susinem ideea, larg mprtit n teoria economic, c menirea social identic, coninutul asemntor i conexiunea lor fac posibil reunirea finanelor propriu zise i a creditului sub denumirea comun de finane, finanele fiind nelese n sens larg. Alturi de cele dou grupe, n finanele n sens larg sunt incluse uneori, la o grup distinct, relaiile de asigurare care, bazate pe mutualitate, genereaz frecvente redistribuiri de resurse ntre asigurai. Primele de asigurare pltite de ctre acetia se rentorc, i nc ntr-un volum sporit, dar numai ctre asiguraii care au suferit de pe urma producerii riscului asigurat, pe ct vreme pentru ceilali asigurai transferul de resurse este definitiv. mprtind o astfel de idee, subliniem c acest caracter aleator nu este specific doar relaiilor cu instituiile de asigurri de bunuri i persoane. El apare i n cazul asigurrilor sociale, precum i n cazul asigurrilor obligatorii de sntate. Urmrind acelai raionament, am putea spune c i reversibilitatea impozitelor ar avea o natur asemntoare, pentru c rentoarcerea sumelor pltite nu are loc ctre toi pltitorii, ci doar ctre aceia care ntrunesc condiiile pentru a beneficia de gratuitile acordate de stat n domeniul nvmntului, ocrotirii sntii etc. Aceste redistribuiri de resurse in de nsi natura finanelor. Tocmai de aceea optm pentru includerea raporturilor de asigurare n sfera relaiilor financiare propriu zise, dei ele au unele particulariti n manifestarea lor, realizndu-se n bun msur pe baze comerciale. B. Sistemul financiar Definirea sistemului financiar Sistemul financiar reunete n structura sa ansamblul elementelor (subsistemelor sau verigilor) care asigur formarea i repartizarea fondurilor de natur financiar i al interaciunilor (raporturilor, legturilor) dintre aceste elemente. Privite din punct de vedere al integralitii i al capacitii de autoreglare a sistemului, aceste interaciuni ne apar nu numai ca raporturi ntre subsisteme, ci i ntre parte i ntreg (ntre fiecare subsistem i ansamblul n care este integrat). Elementele sistemului financiar Conceptul de sistem financiar intervine atunci cnd analiza structurii finanelor se efectueaz n raport cu felul fondurilor de natur financiar. Structura acestora i destinaiile lor depind de natura nevoilor ce urmeaz a fi satisfcute. Putem delimita, pentru nceput, dou mari grupe de fonduri, i anume: fonduri centralizate ale statului, destinate satisfacerii nevoilor generale i, respectiv, fondurile agenilor economici, destinate derulrii afacerilor. n cadrul fiecrei grupe de nevoi putem delimita apoi mai multe subgrupe, n raport cu felul nevoilor, iar acestora le corespund fonduri sau grupe de fonduri distincte de fonduri de natur financiar. n structura nevoilor generale se regsesc mai multe subgrupe: a) consumul colectiv i cel social, la care se adaug aciunile economice susinute de ctre stat; b) asigurarea material a celor inapi de munc i a celor ce i-au pierdut locul de munc; c) asigurarea bunurilor i persoanelor pentru cazuri de calamiti sau accidente. Corespunztor acestor subgrupe sau tipuri de nevoi regsim n structura fondurilor administrate de ctre stat urmtoarele fonduri: a) fondul bugetar; b) fondurile de asigurare i protecie social; c) fondurile asigurrilor de bunuri, persoane i rspundere civil. Tot n structura fondurilor administrate centralizat sau autonom (de ctre stat, pe baze mixte sau private) se nscriu i fondurile de creditare. 20

Corespunztor fondurilor centralizate ale statului regsim n structura sistemului financiar o prim grup de elemente, reunite sub denumirea de finane generale ale statului sau finane publice. Prin definiie, acestea intervin n legtur cu formarea i repartizarea fondurilor centralizate destinate satisfacerii nevoilor generale ale societii. n aceast prim grup se ncadreaz ns mai multe elemente distincte, corespunztoare diferitelor fonduri sau grupe de fonduri centralizate, i anume: a) relaiile bugetare sau bugetul statului, care asigur formarea i repartizarea principalului fond centralizat al statului fondul bugetar n vederea finanrii consumului colectiv al societii, a consumului social al populaiei i a unor aciuni economice de importan major; b) relaiile de asigurri sociale i de protecie social, pe scurt asigurrile i protecia social, care intervin n formarea i repartizarea fondurilor de asigurri i de protecie social n vederea asigurrii materiale a persoanelor active i a familiilor lor pentru cazurile de pierdere temporar sau definitiv, parial sau total a capacitii de munc sau a locului de munc; c) asigurrile de bunuri, persoane i rspundere civil, care reflect relaiile ce apar n legtur cu formarea i repartizarea fondurilor prin instituii specializate n vederea asigurrii continuitii procesului de producie la agenii economici, a proteciei bunurilor proprietate personal i a asigurrii materiale suplimentare a populaiei; d) relaiile de credit sau, pe scurt, creditul, care asigur mobilizarea i repartizarea disponibilitilor bneti temporare existente n economie i la populaie i a altor resurse n vederea acoperirii, n principal, a unor nevoi vremelnice sau de durat mai ndelungat, cu obligaia rambursrii mprumuturilor la scaden sau la cerere i a plii unei dobnzi; e) piaa capitalului, care mijlocete micarea capitalului ntre posesorii i solicitatorii de resurse. n sfrit, n legtur cu formarea i sporirea capitalului la nivelul agenilor economici, asigurarea circuitului lui normal i repartizarea profitului obinut intervine un alt element al sistemului financiar i anume finanele agenilor economici. ntr-o alt grupare, innd, n plus, seama i de forma de proprietate creia i aparin diferitele fonduri de natur financiar, aceleai elemente ale sistemului financiar sunt ncadrate n alte trei submulimi, i anume: a) finanele statului, care cuprind, la rndul lor, finanele generale ale statului i finanele agenilor economici cu capital de stat; b) finanele unitilor i organizaiilor cooperatiste; c) finanele agenilor economici cu capital privat. Fiecare element, verig sau subsistem al finanelor intervine n formarea i repartizarea unui anumit fond sau grup de fonduri, n raport cu care se poate individualiza n cadrul mulimii din care face parte. n manifestarea diferitelor subsisteme apar elemente specifice, dar i trsturi comune i interaciuni. Pe baza elementelor specifice ele se pot individualiza, iar pe baza trsturilor comune i a interaciunii lor, ele pot fi reunite sau integrate ntr-un sistem unitar. Fiecare n parte i toate la un loc concur astfel la nfptuirea menirii finanelor, adic la satisfacerea nevoilor generale i susinerea afacerilor. Fluxurile financiare Fiind conectate la acelai sistem, ntre diferitele fonduri de natur financiar exist frecvente i intense micri de resurse, intrri i ieiri, denumite i fluxuri financiare. Fluxurile financiare reprezint expresia concret a raporturilor financiare care intervin ntre participanii la formarea i repartizarea fondurilor. Este vorba, n principal, despre agenii economici i populaie pe de o parte i stat pe de alt parte. Micrile de resurse au loc n dublu sens, fiecare dintre parteneri avnd i calitatea de pltitor i pe aceea de beneficiar, fr ns ca ntotdeauna cele dou sensuri s se condiioneze reciproc. Putem delimita, n raport cu fondurile (partenerii) ce intervin, trei grupe de fluxuri (raporturi) financiare i anume: a) fluxurile dintre fondurile agenilor economici i fondurile administrate de ctre stat, pe baze mixte sau private; b) fluxurile interne de autofinanare; c) fluxurile dintre fondurile centralizate ale statului (raporturi ntre instituiile financiar bancare specializate care administreaz aceste fonduri). 21

Pe lng cele trei grupe de fluxuri, nominalizate mai nainte, toate desfurate n cadrul sistemului fondurilor de natur financiar, exist i unele micri ce reflect legturile acestor fonduri cu exteriorul. Este vorba, n principal, de contribuia populaiei la diferitele fonduri i, respectiv, plile fcute din acestea ctre populaie. Ar putea fi integrate aici urmtoarele micri: a) plata impozitelor i taxelor la bugetul statului, ca flux exclusiv ascendent. Facem abstracie aici de caracterul reversibil al acestora, tocmai pentru c sumele pe care bugetul le cheltuiete n folosul populaiei nu revin direct acesteia, ci prin intermediul instituiilor finanate din buget care realizeaz aciuni social culturale pentru populaie n mod gratuit sau cu plat redus; b) plata primelor de asigurare (flux financiar ascendent) i ncasarea despgubirilor i a sumelor asigurate (flux bnesc descendent, fr caracter financiar, dat fiind natura nevoilor individuale pe care le acoper sumele primite); c) plata contribuiilor pentru pensii, a celei pentru fondul de omaj i pentru asigurrile obligatorii de sntate (fluxuri financiare ascendente) i ncasarea pensiilor i a indemnizaiilor de asigurare i protecie social (fluxuri bneti descendente); d) depunerea economiilor bneti ale populaiei la bnci, rambursarea ratelor scadente i plata dobnzilor pentru mprumuturile primite de populaie (fluxuri financiare ascendente) i, respectiv, retragerea sumelor depuse, ncasarea dobnzilor i a ctigurilor, acordarea de credite (fluxuri bneti descendente); e) cumprarea de aciuni i obligaiuni precum i de efecte publice i ncasarea dividendelor, dobnzilor i a ctigurilor cuvenite. Constatm deci c, spre deosebire de fluxurile financiare din celelalte grupe, ce dau expresie raporturilor financiare ce apar cu prilejul formrii i repartizrii fondurilor de natur financiar pentru satisfacerea nevoilor generale i derularea afacerilor, raporturile cu populaia au natur financiar doar n cazul fluxurilor ascendente, cnd aceasta contribuie obligatoriu sau facultativ la alimentarea fondurilor de natur financiar i nu au acest caracter n cazul fluxurilor descendente dac resursele bneti pe care le dobndete populaia sunt cheltuite, la fel ca celelalte venituri ale acesteia, n interes personal i nu sunt angajate n afaceri. Verificarea cunotinelor 1. Precizai deosebirile dintre finanele propriu-zise i credit 2. Care sunt elementele care ne determin s includem relaiile de asigurare n sfera relaiilor financiare propriu-zise? 3. Ce nelegei prin finane n sens larg? 4. Ce este sistemul financiar? 5. Ce sunt fluxurile financiare? 6. Explicai structura sistemului financiar al Romnei 7. Plata salariilor este o relaie financiar? Argumentai 8. Plata impozitelor este o relaie financiar? Argumentai

22

Unitatea de curs 4 Mecanismul financiar Sinteza A. Coninutul i funcionalitatea mecanismului financiar Mecanismul financiar reprezint un ansamblu de structuri, forme organizatorice, metode, principii i prghii specifice domeniului financiar. Conceptul de mecanism financiar are un caracter preponderent pragmatic, reflectnd cadrul organizatoric de manifestare a relaiilor financiare, sub forma lor concret de fluxuri financiare. Obiectul conceperii i construciei mecanismului financiar l reprezint stabilirea modului de organizare i de conducere a fluxurilor financiare prin care se realizeaz formarea i repartizarea fondurilor de natur financiar pe baza unor reglementri juridice adecvate. Elementele i sfera mecanismului financiar sunt: structurile i formele organizatorice (fondurile i fluxurile financiare), metodele, principiile i prghiile financiare. Limitnd mecanismul financiar la sistemul fondurilor, fluxurilor i prghiilor financiare, deci la domeniul financiar propriu-zis, trebuie subliniat c el cuprinde, la rndul su, o serie de mecanisme pariale, corespunztoare diferitelor tipuri de fonduri i diferitelor categorii de fluxuri, aflate ntr-o strns interaciune. Fiecare tip de fond are propriul su mecanism care, n condiiile conexiunii fluxurilor financiare, se afl interconectat cu mecanismele celorlalte fonduri. Privit din acest punct de vedere, mecanismul financiar este alctuit dintr-o serie de mecanisme de o complexitate mai redus, corespunztoare fondurilor sau grupelor de fonduri de natur financiar existente (mecanismul bugetar, mecanismul asigurrilor i proteciei sociale, cel al asigurrilor de bunuri i persoane, cel al creditului i pieei financiare i mecanismul financiar al agenilor economici), iar funcionalitatea sa este condiionat de comportamentul fiecrui mecanism interconectat. Eventualele deficiene de concepere sau funcionare a acestor mecanisme pariale pot afecta funcionalitatea ansamblului i tocmai de aceea mecanismul trebuie s dispun de capacitatea de corectare a acestor disfuncionaliti. Integrat ntr-un mecanism complex, mecanismul financiar resimte i influena puternic a unor factori externi ce se manifest mai ales n sfera produciei i a circulaiei, dar transmite, la rndul lui, propria sa influen asupra acestora. El dispune de aa zisele puncte de control care, prin semnalele pe care le emit, avertizeaz asupra posibilitii de apariie a unor dereglri sau chiar despre apariia acestora. Aceste puncte de control sunt, de fapt, o serie de indicatori economico financiari care, analizai operativ, ofer managerilor financiari informaiile necesare lurii unor msuri corespunztoare pentru anihilarea influenei deformatoare a unor factori, pentru meninerea sau restabilirea echilibrului. Este vorba despre indicatori ca: volumul profitului, situaia disponibilitilor bneti, respectiv volumul plilor restante, a creditelor nerambursate n termen sau solicitate suplimentar (la nivelul fiecrei uniti) sau soldul execuiei bugetului de stat, volumul creditelor angajate i a celor nerambursate pe economie, volumul numerarului n circulaie, indicele micrii preurilor i rata inflaiei (la nivel macroeconomic). Ei trebuie analizai n corelaie cu indicatorii ce reflect direct desfurarea proceselor materiale (volumul produciei realizate, volumul i structura stocurilor, volumul livrrilor, nivelul costurilor). B. Prghiile financiare Coninutul i trsturile prghiilor financiare Din punct de vedere terminologic, mijloacele de intervenie ale statului sunt denumite adesea prghii sau instrumente, cele dou noiuni fiind uneori considerate sinonime, iar alteori fcndu-se ntre ele o delimitare net. n acest al doilea caz, prghiile financiare sunt prezentate ca metode economice de conducere indirect a economiei, cu for de influenare i orientare, iar instrumentele sunt prognozele, programele, balanele, bugetele n care i gsesc reflectarea previziunile prospective ce dau concretee unor politici financiar monetare i asigur conducerea operativ a domeniului financiar. De cele mai multe ori, prghiile financiare sunt ataate diferitelor politici financiar monetare, considerndu-se modaliti de promovare i implementare a acestora. Prghiile financiare reprezint categorii valorice activizate de ctre stat, chemate s declaneze, prin stimulentele ce le sunt proprii i prin fora lor coercitiv, o reacie dezirabil din partea adresanilor (productori, consumatori etc.) astfel nct s se armonizeze, pe ci economice i nu administrative, interesele acestora cu interesul naional public. 23

Trsturile definitorii ale prghiilor financiare sunt urmtoarele: a) sunt categorii valorice activizate, cu for de influenare i orientare a activitii economice i sociale; b) au virtui stimulatorii, dar i for coercitiv, incitnd adresanii la reacii dezirabile i, fr a le afecta interesele, crend climatul necesar realizrii acestora, asigur armonizarea intereselor personale cu cele macroeconomice; c) sunt metode economice i nu administrativ birocratice, de intervenie indirect, discret i silenioas a statului n economie; d) se caracterizeaz printr-o oarecare stabilitate, dar mai ales prin elasticitatea i flexibilitatea lor. Stabilitatea lor relativ este necesar deoarece travaliul conceperii i implementrii lor este adesea mai laborios dect desfurarea propriu zis a aciunii. Stabilitatea nu trebuie s degenereze n imobilism, prghiile financiare trebuie s fie flexibile, s aib capacitate de adaptare la condiiile n venic schimbare i s poat fi chiar abandonate atunci cnd devin anacronice, n locul unora fiind introduse prghii noi, mult mai eficiente, capabile s ndeplineasc noi funcii; e) sunt ncorporate n mecanismul de funcionare a economiei, acionnd automat pentru neutralizarea factorilor dezechilibrani, dar nu elimin n totalitate fluctuaiile generate de aceti factori, astfel c adesea este necesar intervenia discreionar de natur monetar i bugetar i chiar intensificarea controlului statului i apelul la unele msuri administrative; f) au aciune conjugat i efecte complementare. Aceasta nseamn c toate converg spre acelai scop (asigurarea funcionalitii mecanismului financiar i a celui economic n ansamblul su), se completeaz i nu se anihileaz reciproc. Sistemul prghiilor financiare i eficacitatea sa Deoarece domeniul finanelor publice este destul de vast, distingem n cadrul politicilor financiare ale statului mai multe grupe: politicile bugetare, politici n domeniul asigurrilor i proteciei sociale, n domeniul asigurrilor de bunuri i persoane etc. Fiecrei grupe i aparin prghii specifice. n domeniul politicilor bugetare distingem cele ce privesc veniturile, cheltuielile i echilibrul bugetar. n politicile de venituri opiunea fiscal este evident, astfel c prghia principal este cea a impozitelor. Impozitul dobndete calitatea de prghie fiscal numai dac pe lng funcia lui tradiional i comun tuturor impozitelor, aceea de mobilizare de venituri pentru stat, ndeplinete i o alt sau alte funcii, transformndu-se dintr-o plat neutr i amorf ntr-un instrument de orientare i influenare. Dac mult vreme raiunea de a fi a impozitului era una pur financiar, cu timpul acesteia i se adaug i raiuni economice, sociale i chiar politice. El devine astfel, i este folosit de ctre stat, i n calitate de prghie fiscal. Soluiile de activizare sunt dou i anume: exonerrile fiscale prin scutiri sau reduceri, pentru a stimula producia i investiiile n anumite ramuri sau sectoare, consumul anumitor produse sau servicii, exportul altora etc. i, respectiv, suprataxarea, pentru a inhiba sau descuraja alte activiti sau consumuri. Dac statul acord faciliti fiscale sub forma minimului neimpozabil pentru persoanele cu venituri modeste, reduceri ale cotelor sau deduceri personale pentru familii numeroase, sau, dimpotriv, pretinde impozite mai mari pentru celibatari sau familiile fr copii, el folosete impozitul ca i prghie n politica sa social. Dac n preajma alegerilor, pentru a ctiga ncrederea electoratului, candidaii promit o politic fiscal mai blnd n viitor, sau dac cei aflai la putere modereaz vremelnic fiscalitatea pentru a redobndi bunvoina contribuabilului dezamgit de neonorarea promisiunilor fcute anterior, nseamn c impozitele sunt folosite i pentru atingerea unor obiective de ordin politic. La fel mnuiete statul taxele i tarifele vamale, rata dobnzii i termenele de rambursare la mprumuturile pe care le contracteaz etc., acestea reprezentnd i ele prghii ce in de politicile de venituri. n cadrul politicilor de cheltuieli sau de alocare a resurselor bugetare, prghia principal o reprezint alocaia pentru resursele destinate sectorului public n vederea susinerii efortului investiional i, respectiv, subvenia acordat sectorului privat pentru ncurajarea sau revigorarea acestuia ori pentru protecia populaiei (sub forma subveniilor directe pe produse sau a subveniilor indirecte prin avantajele de pre, a ofertei de servicii gratuite sau cu plat redus, a facilitilor fiscale, a suportrii din buget a diferenei dintre dobnda pieei i dobnda mai mic pretins unor beneficiari de mprumuturi acordate n condiii speciale). ntre politicile de echilibrare a bugetului practica a consacrat n timp mai multe soluii: 24

politicile contraciclice (prghiile fiind aici fondul de rezerv i cel de egalizare sau amortizarea alternativ a datoriei publice); - politicile compensatorii (prghiile fiind mprumuturile de stat, facilitile fiscale, alocaiile pentru investiii n sectorul public) sau - politica deficitului sistematic, n care echilibrul bugetului este vremelnic sacrificat, pentru restabilirea echilibrului economic angajndu-se prghii asemntoare cu cele semnalate mai nainte. n domeniul asigurrilor i proteciei sociale prghiile sunt, n principal, contribuiile i, respectiv, pensiile, indemnizaiile i ajutoarele acordate. n domeniul asigurrilor de bunuri, persoane i rspundere civil, prghiile sunt primele de asigurare pretinse asigurailor (chemate, prin nivelul lor, s strneasc interesul acestora de a se pune la adpost fa de pericolele ce-i amenin) i despgubirile de asigurare (chemate, prin rspunderea limitat a asigurtorului, s menin interesul patrimonial al asiguratului fa de bunurile sale), respectiv sumele asigurate datorate n cazul asigurrilor de persoane (menite s stimuleze spiritul de prevedere i de economisire al oamenilor). Verificarea cunotinelor 1. Cum se poate defini mecanismul financiar? 2. Care sunt indicatorii care ofer managerilor financiari informaiile necesare lurii unor msuri corespunztoare pentru restabilirea echilibrului?

Unitatea de curs 5 Politica financiar Sinteza A. Coninutul, sfera i trsturile politicii financiare n definirea politicii financiare, trebuie s inem seama cel puin de urmtoarele elemente: - ea reprezint un domeniu specific al politicii economice i este circumscris obiectivelor acesteia; - presupune o anumit concepie asupra conducerii domeniului financiar, strategiile sunt difereniate pe domenii de aplicare, soluiile sunt dinamice i mereu perfectibile, iar instrumentele folosite trebuie s fie flexibile; - ea trebuie astfel conceput nct s asigure funcionalitatea mecanismului financiar, s creeze cadru adecvat ca acesta s-i manifeste capacitatea de autoreglare i s exercite o influen favorabil asupra funcionrii mecanismului economic n ansamblul su; - prin instrumentele i prghiile specifice trebuie s se asigure realizarea deciziilor economice n condiiile valorificrii superioare a tuturor resurselor i obinerea unei eficiene economice ridicate, aceasta presupunnd, nainte de toate, ca la fundamentarea deciziilor economice s se in seama obligatoriu i de raiunile de ordin financiar. Astfel, politica financiar, ca domeniu specific al politicii economice, reprezint o anumit concepie i aciunea nemijlocit privind organizarea, conducerea i desfurarea activitii financiare sau, altfel spus, prin politica financiar nelegem un ansamblu de metode, tehnici, principii ce privesc operaiile, raporturile, instituiile i reglementrile din domeniul financiar. Sfera politicii financiare cuprinde operaii multiple i complexe privind: - precizarea obiectivelor proprii n fiecare etap n raport cu i pe baza obiectivului strategic fundamental; - formularea unor soluii strategice posibile, specifice fiecruia din domeniile sale, precizarea opiunii spre una sau alta dintre ele, formularea principiilor, metodelor, instrumentelor i adoptarea cadrului normativ de folosire, inclusiv a atribuiilor i competenelor instituiilor i organelor specializate; - cuantificarea eforturilor i efectelor, fundamentarea indicatorilor financiari i nscrierea lor n programele i bugetele de finanare pe termen lung i pe termen scurt i crearea condiiilor 25

pentru ca raiunile de ordin financiar s contribuie la optimizarea sarcinilor i obiectivelor programelor economice; - elaborarea deciziilor tactice i operaionale prin care obiectivele strategice se transform n aciuni concrete prin desfurarea corespunztoare a activitii financiare practice i respectarea ntocmai a disciplinei financiare. Integrat organic n politica economic a statului, politica financiar ntrunete trsturile ce caracterizeaz ntregul n ansamblul su: a) politica financiar trebuie s aib un caracter dinamic, s se caracterizeze prin mobilitate i flexibilitate, s aib capacitatea de a se adapta la cerinele concrete ale fiecrei etape; b) ea are un caracter unitar, se bazeaz pe o concepie de ansamblu, menit s asigure funcionalitatea ntregului mecanism, dar i a fiecruia din elementele sale, este capabil s acioneze n direcia armonizrii pe ci economice a intereselor macroeconomice cu cele personale; c) are un caracter global sistemic i stabilitate pe termen lung; d) acioneaz preponderent n sfera repartiiei, dar influeneaz activ i producia, schimbul i consumul. B. Strategii posibile pe domenii ale politicii financiare n domeniul bugetar, politica vizeaz: 1) volumul, proveniena i formele de mobilizare a veniturilor; 2) structura i orientarea cheltuielilor; 3) echilibrarea bugetului. n privina volumului veniturilor bugetare, opiunile au fost dou: a) stabilirea acestuia n funcie de mrimea cheltuielilor publice n prealabil determinate; b) determinarea veniturilor (mai ales a impozitelor) pe baza capacitii contributive a pltitorilor (independent de volumul cheltuielilor publice) i atragerea de venituri complementare pentru a putea face fa cheltuielilor totale. Ali factori care influeneaz veniturile bugetului i ponderea acestora n totalul produsului intern brut sunt: - nivelul de dezvoltare a fiecrei ri, deci capacitatea economiei de a furniza venituri statului; - doctrina preferat de guvernani (liberalismul ce repudiaz intervenia statului n economie i susine o fiscalitate moderat sau social democraia ce pretinde statului implicarea n susinerea aciunilor de securitate social i degrevarea bugetelor de familie de astfel de cheltuieli, ceea ce presupune o fiscalitate ridicat). Din punct de vedere al provenienei veniturilor trebuie determinat raportul dintre: a) veniturile interne i cele externe; b) veniturile ordinare i cele extraordinare; c) veniturile fiscale i cele nefiscale; d) impozitele directe asupra veniturilor i averii i cele indirecte asupra consumului. n privina formelor i canalelor de mobilizare a veniturilor, soluiile alternative sunt, din punct de vedere al numrului lor, unicitatea sau pluralitatea acestora. La fel de complexe sunt i aspectele referitoare la politicile de alocare a resurselor bugetare din punct de vedere al structurii i orientrii cheltuielilor: a) accentuarea finanrii aciunilor social culturale i a aciunilor economice; b) limitarea cheltuielilor de aprare, ordine public i susinerea organelor puterii legislative, executive i judectoreti. n cadrul politicilor de echilibrare a bugetului, soluiile alternative sunt: a) soluia ideal a bugetului echilibrat; b) soluia de excepie a bugetului excedentar; c) soluia uzual a acceptrii deficitului bugetar. Problema care se ridic este cea a acoperirii deficitului bugetar. Care s fie modalitatea de acoperire a deficitului? - contractarea datoriei publice interne i/sau externe, care poate asana deficitul prezent, dar provoac deficite viitoare; 26

- emisiunea bneasc, care, susinnd consumul, ntreine inflaia i o amplific. n domeniul asigurrilor i a proteciei sociale, politicile se refer la: a) participanii la alimentarea fondurilor i aportul acestora; orientarea este trecerea spre un regim mixt: - contribuia salariailor i ponderea ei n cadrul veniturilor realizate de ctre acetia; - contribuia patronatului, egal sau diferit de cea a salariailor; - contribuia statului; b) condiiile de acordare a drepturilor de asigurare i protecie social i factorii de care depinde mrimea pensiilor i indemnizaiilor acordate. n domeniul asigurrilor de bunuri i persoane, politicile se refer la: 1) monopolul statului sau realizarea acestora pe baze mixte sau private; 2) modul de selecie i combinare a riscurilor; 3) condiiile de acordare a despgubirilor i a sumelor asigurate i factorii ce determin mrimea acestora. n domeniul creditului, soluiile vizeaz: 1) delimitarea atribuiilor Bncii Naionale, ca banc de emisiune, de cele ale bncilor comerciale, rolul i limitele aciunilor de supraveghere exercitat de ctre Banca Naional; 2) modalitile de atragere a resurselor de creditare, locul i rolul capitalului propriu i a rezervelor obligatorii; 3) condiiile de acordare a creditelor, politica ratei de finanare; 4) condiiile atragerii mprumuturilor externe pe baze bi- sau multilaterale i ale garantrii acestora de ctre stat. C. Deciziile financiare Ce sunt deciziile financiare i care sunt cerinele pe care trebuie s le ntruneasc ele? Care sunt criteriile de clasificare i formele pe care le mbrac? Cine le elaboreaz i cine le execut? Iat doar cteva aspecte ce formeaz inventarul problematic al teoriei i practicii deciziilor financiare. ncadrnd decizia n procesul conducerii i n sfera mai cuprinztoare a politicii, putem spune c ea reprezint n esen o opiune cu caracter executoriu ce asigur transformarea strategiei preferate n aciune nemijlocit. ncadrnd decizia financiar n procesul mai amplu al politicii financiare, considerm c i ea reprezint o opiune cu caracter executoriu, n domeniul financiar, menit a asigura transformarea soluiei strategice alese n aciune nemijlocit. Ea are ca obiect formarea fondurilor de natur financiar, repartizarea acestora pe destinaii, utilizarea lor raional, iar n cazul agenilor economici i repartizarea profitului realizat. Decizia financiar, asigurnd conducerea i desfurarea nemijlocit a activitii financiare, depete sfera relaiilor financiare, extinzndu-se i asupra procesului de utilizare a fondurilor. n domeniul finanelor se adopt i se execut un mare numr de decizii care prezint att trsturi comune, ct i caracteristici specifice. Una din trsturile lor comune este aceea c toate, indiferent de felul lor, vizeaz formarea, repartizarea i utilizarea fondurilor bneti n economie i tocmai de aceea ele aparin domeniului finanelor. nainte de a trece la clasificarea propriu zis, se impune o precizare, i anume: dac inem seama de sfera politicii financiare, de structura elementelor incluse n ea i chiar de succesiunea derulrii lor, putem delimita, pentru nceput, dou mari grupe de decizii financiare, n raport cu domeniul de referin: a) decizii cu caracter programatic i normativ, ce vizeaz stabilirea obiectivelor de realizat i strategia nfptuirii lor, conturat la rndul ei, prin opiunile globale i pe domenii, statuate prin legi i alte reglementri normative, ca principii, metode, norme, instrumente i prghii antrenate n nfptuirea politicii financiare, ele reprezentnd tot attea elemente ale mecanismului financiar; b) decizii de conducere nemijlocit a activitii financiare, care au ca punct de plecare strategiile selectate i transformate n opiuni normative i vizeaz elaborarea prognozelor, programelor i bugetelor financiare (decizii previzionale), precum i executarea acestora i meninerea echilibrului financiar (decizii de execuie). Toate deciziile financiare, delimitate n raport cu diverse criterii, se vor ncadra, n ultim instan, n una sau alta din aceste dou mari grupe. 27

Dei exist numeroase criterii de clasificare a deciziilor i n raport cu fiecare dintre acestea se delimiteaz grupe distincte de decizii, ntre diferitele criterii i grupele de decizii exist strnse legturi, astfel c delimitarea acestora nu este rigid. n raport cu subiectul conducerii, se delimiteaz trei grupe de decizii i anume: a) decizii ale factorului politic (Parlament), care au caracter normativ i mbrac forma legilor; b) decizii ale executivului, care mbrac forma hotrrilor i ordonanelor guvernamentale, a ordinelor minitrilor i conductorilor instituiilor centrale; c) decizii ale organelor de conducere din unitile de baz care, la rndul lor, din punct de vedere al ealonului la care se situeaz decidentul, pot fi adoptate de ctre Adunarea General a Acionarilor, de managerul general al unitii i ceilali membri ai conducerii operative, de ctre eful contabil i efii de servicii, birouri, compartimente, avnd caracter strategic, tactic i operaional. Privite din punct de vedere al amplorii autoritii decizionale a decidentului, deciziile pot fi: a) independente sau din iniiativ, fiind adoptate de decident i aplicate imediat, fr a fi necesar aprobarea organului ierarhic superior; b) integrate sau prin aprobare, n acest caz definitivarea i aplicarea fiind condiionate de avizul sau aprobarea organelor ierarhic superioare. Dup modul cum se procedeaz la luarea lor, deciziile pot fi: a) decizii programate, avnd o frecven constant, ceea ce permite instituionalizarea lor n regulamente i instruciuni care cuprind fie decizia gata luat, fie criteriul ce urmeaz s fie folosit la elaborarea ei; b) decizii neprogramate sau imprevizibile, care nu se ncadreaz n anumite scheme, eficacitatea lor depinznd de capacitatea previzionat i gndirea creatoare a decidentului. Combinnd acest criteriu cu cel al frecvenei deciziilor, se ajunge la o alt grupare n care apar: a) decizii periodice, care sunt evident programate i vizeaz, de exemplu, efectuarea unor vrsminte la bugetul de stat la termenele legale i n cuantumul stabilit; b) decizii aleatorii, care sunt deci imprevizibile i vizeaz, de exemplu, soluiile de urgentare a ncasrii creanelor pentru refacerea capacitii de plat; c) decizii unice, care au caracter excepional. Dac privim deciziile din punct de vedere al gradului de cunoatere a rezultatelor posibile atunci putem delimita: a) decizii n condiii de certitudine, care se iau atunci cnd exist informaii complete i sigure privind condiiile desfurrii aciunii; b) decizii n condiii de incertitudine; c) decizii n condiii de risc. n raport cu obiectul lor deciziile por fi: a) globale sau generale, care se refer la organizarea, reglarea sau conducerea activitii financiare n ansamblul ei, avnd caracter strategic normativ; b) pariale, referindu-se la unul sau altul din domeniile financiare. n funcie de orizontul i implicaiile msurilor preconizate (acesta fiind deseori unicul sau principalul criteriu de clasificare folosit n analiza deciziilor financiare) deciziile pot fi: a) strategice; b) tactice; c) operaionale. Indiferent de felul lor, de criteriile de clasificare folosite i de grupa n care se ncadreaz, toate deciziile financiare asigur organizarea, conducerea i desfurarea propriu zis a activitii financiare i, pe un plan mai larg, nfptuirea politicii financiare. Aceasta presupune intervenia activ a unor instituii i organe financiar bancare specializate, investite cu competen decizional n acest domeniu i chemate s asigure realizarea obiectivelor politicii financiare. D. Aparatul financiar Totalitatea instituiilor i organelor financiar bancare specializate, antrenate n nfptuirea politicii financiare, formeaz aparatul financiar.

28

Fr a se ncadra n aparatul financiar, organele puterii au i atribuii n domeniul finanelor, adoptnd cadrul juridic de desfurare a activitii financiare i veghind la respectarea acestuia. Ele i exercit aceste atribuii direct sau prin organele lor specializate. n cadrul Parlamentului funcioneaz cele dou comisii de specialitate cu atribuii n domeniul financiar, respectiv Comisia pentru buget, finane, activitate bancar i pia de capital a Senatului i Comisia pentru buget, finane i bnci a Camerei Deputailor. Ele ntreprind, din nsrcinarea Parlamentului, aciuni de analiz i control, urmrind inclusiv mersul execuiei bugetului de stat. Tot n subordinea Parlamentului funcioneaz Curtea de Conturi a Romniei care, potrivit legii, reprezint instituia suprem de audit. n cadrul sistemului financiar al statului, are ca principal atribuie verificarea modului de formare, administrare i ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public, precum i modul de gestionare a patrimoniului public i privat al statului i al unitilor administrativ teritoriale. Guvernul acioneaz, n principal, prin Ministerul Finanelor Publice, organ de specialitate al administraiei publice centrale, care elaboreaz i implementeaz strategia i Programul de guvernare n domeniul finanelor publice, n exercitarea administrrii generale a finanelor publice, asigurnd utilizarea prghiilor financiare i valutare, n concordan cu cerinele economiei de pia i pentru stimularea iniiativei operatorilor economici. n scopul coordonrii politicii financiare, stabilit de Guvern i aprobat de Parlamentul Romniei, privind politica valutar, monetar si de credit, Ministerul Finanelor Publice colaboreaz cu Banca Naional a Romniei pentru elaborarea balanei de pli externe, a balanei creanelor i angajamentelor externe, a reglementrilor din domeniul monetar i valutar. De asemenea, Ministerul Finanelor Publice analizeaz i propune cadrul legislativ privind mprumuturile necesare acoperirii deficitului bugetar sau pentru aciuni i lucrri de interes public. n subordinea Ministerului Finanelor Publice, cu finanare de la bugetul de stat, se organizeaz i funcioneaz Agenia Naional de Administrare Fiscal, organ de specialitate al administraiei publice centrale, instituie public cu personalitate juridic, entitate care nglobeaz toate funciile de administrare fiscal, precum i funciile suport care se afl ntr-o strns interdependen n realizarea obiectivelor ageniei. De nfptuirea politicii financiare rspunde Ministerul Finanelor Publice i ntregul su aparat teritorial, dar n acest scop acioneaz, fiecare n domeniul su, i alte instituii i organe. Verificarea cunotinelor 1. Definii i caracterizai politica financiar 2. Ce instituii au atribuii n domeniul finanelor publice? Enumerai cteva atribuii ale acestora 3. Identificai domeniile de aciune ale politicii financiare 4. n ce const politica financiar n domeniul cheltuielilor publice i n domeniul resurselor publice?

Sumarul modulului n toate ornduirile n care a existat, statul, pentru ndeplinirea funciilor i sarcinilor sale, mobilizeaz la dispoziia sa o parte din produsul intern brut. Relaiile financiare nu se confund cu totalitatea relaiilor bneti, acestea avnd o sfer de manifestare mai larg dect cea a relaiilor financiare. Finane Bani Funciile consacrate ale finanelor publice sunt: - Funcia de repartiie, cu cele dou laturi ale sale: - Mobilizarea fondurilor i - Repartizarea fondurilor; - Funcia de control a finanelor. Cele dou funcii se intercondiioneaz reciproc. Atenie: a nu se confunda repartiia cu repartizarea. Repartizarea este o latur a repartiiei. Atenie: cele dou laturi ale funciei de repartiie nu constituie funcii n sine ale finanelor. Finanele n sens larg includ relaiile financiare propriu-zise i creditul. Spre deosebire de ali autori, optm pentru includerea relaiilor de asigurare n categoria finanelor propriu-zise i nu n evidenierea lor ca o categorie distinct. 29

Sistemul financiar contribuie prin categoriile de relaii financiare pe care le exprim fiecare verig component la mobilizarea mijloacelor bneti pentru alimentarea fondurilor ce se creeaz la nivel micro sau macroeconomic, la repartizarea i utilizarea acestora conform destinaiei pe baza reglementrilor n vigoare. Bibliografia modulului Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, ed. a doua, Ed. Pro Universitaria, Bucureti, pp. 9-72 Matei, Gh.; Drcea, M. i Drcea, R. (2005), Finane publice, Ed. Sitech, Craiova, pp. 5-10; pp. 14-19; pp. 27-41 Moteanu, T. (coord.) i alii (2005), Finane publice, ed. a doua, Ed. Universitar, Bucureti, pp. 7-10 Tulai, C. (2003), Finanele publice i fiscalitatea, Casa Crii de tiin, Cluj Napoca, pp. 24-79 Vcrel, I. (coord.) i alii (2006), Finane publice, ed. a cincea, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, pp. 32-35; pp. 115-118

30

Modulul II CHELTUIELILE I RESURSELE FINANCIARE PUBLICE

Unitatea de curs 6 Sistemul cheltuielilor publice Unitatea de curs 7 Sistemul veniturilor publice Unitatea de curs 8 Noiuni generale despre impozite Unitatea de curs 9 Principiile i criteriile impunerii

Scop i obiective
Scop Prima parte a acestui modul urmrete s familiarizeze studenii cu nelegerea coninutului cheltuielilor publice, a factorilor care pot influena nivelul acestora, a indicatorilor cu ajutorul crora se poate analiza modul de alocare a resurselor publice. De asemenea, se urmrete prezentarea conceptelor de eficien, a metodelor i instrumentelor prin care se creeaz premisele unei alocri eficiente a resurselor n economie. A doua parte a acestui modul urmrete s familiarizeze studenii cu noiunea de resurse financiare, cunoaterea factorilor de influen a resurselor financiare publice, cunoaterea indicatorilor de apreciere a resurselor financiare publice. Modulul se ncheie prin reliefarea trsturilor impozitelor, a rolului i elementelor impozitului, a principiilor impunerii, astfel nct studenii s poat distinge, n multitudinea elementelor sistemului fiscal, acele impozite ce prezint caracteristici de echitate social. Obiective urmrite - cunoaterea coninutului cheltuielilor publice; - cunoaterea eficienei cheltuielilor publice; - nsuirea utilizrii corecte a aparatului matematic cu ajutorul cruia se determin indicatorii de analiz a cheltuielilor / resurselor publice; - cunoaterea modului de grupare a cheltuielilor publice i a surselor de finanare a acestor cheltuieli; - nelegerea importanei fiecrei categorii de cheltuial n actualul context economic; - cunoaterea noiunii de resurse financiare; - identificarea deosebirilor dintre resursele financiare ale societii, resursele financiare publice i resursele bugetare; - cunoaterea modului de clasificare a resurselor financiare publice n Romnia; - nelegerea coninutului i rolului impozitelor; - cunoaterea elementelor impozitului; - nelegerea necesitii principiilor ce stau la baza impunerii; 31

- cunoaterea modalitilor de evaluare a materiei impozabile; - nsuirea modului de calcul al impozitului n funcie de tipul cotei utilizate; - nelegerea noiunii de echitate fiscal; - cunoaterea coninutului dublei impozitri juridice internaionale i a metodelor de evitare a acesteia, precum i a cauzelor care conduc la apariia acesteia. Concepte de baz: cheltuieli publice, cheltuieli bugetare, clasificaia cheltuielilor publice, indicatori privind nivelul, structura i dinamica cheltuielilor publice, eficiena cheltuielilor publice, analiza costbeneficiu, valoare actualizat net, resurse financiare publice, factorii de influen ai resurselor financiare publice, impozit, elementele impozitului, principiile impunerii, criteriile impunerii, dubla impunere juridic internaional

32

Unitatea de curs 6 Sistemul cheltuielilor publice sinteza Cheltuielile publice exprim relaii economico sociale n form bneasc care se manifest ntre stat, pe de o parte, i persoane fizice i juridice, pe de alt parte, cu ocazia repartizrii i utilizrii resurselor financiare ale statului n scopul ndeplinirii funciilor acestuia. Cheltuielile publice se finalizeaz ntr-o serie de pli (pentru cumprri de bunuri, pentru servicii, pentru cheltuieli de personal etc.) sau se finalizeaz n transferuri bneti (pensii, alocaii, indemnizaii, subvenii). Coninutul economic al cheltuielilor publice este determinat de efectul produs de acestea pe destinaii. Astfel, cheltuielile publice reprezint: - un consum definitiv de produs intern brut (reprezentnd valoarea plilor pe care le efectueaz instituiile publice n formele specifice ale cheltuielilor curente); - o avansare de produs intern brut (reprezentnd participarea statului la finanarea formrii brute a capitalului att n sfera produciei materiale, ct i n sfera nematerial, concretizate n cheltuieli de capital). Cheltuielile publice sunt formate din: a) cheltuieli efectuate din fondurile constituite la nivelul administraiei publice centrale (bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetul fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele instituiilor publice autonome etc.); b) cheltuieli efectuate din fondurile constituite la nivelul administraiei publice locale (bugetele locale); c) cheltuieli efectuate din credite externe; d) cheltuieli efectuate din fonduri externe nerambursabile. n cadrul cheltuielilor publice, cheltuielile bugetare dein ponderea principal i reprezint acele cheltuieli care se acoper din bugetul de stat, din bugetele locale, din bugetul asigurrilor sociale de stat i din bugetele instituiilor publice autonome. Cheltuielile publice se refer la totalitatea cheltuielilor efectuate prin intermediul instituiilor publice care se acoper att din fonduri bugetare, ct i din fonduri proprii sau alte surse. Deci cheltuielile bugetare au o sfer mai redus dect cheltuielile publice. Cheltuielile bugetare sunt cheltuieli publice, dar nu toate cheltuielile publice sunt cheltuieli bugetare. Cheltuielile bugetare sunt caracterizate de urmtoarele principii, care permit i delimitarea acestora de cheltuielile publice: 1) efectuarea cheltuielilor bugetare este condiionat de prevederea expres i aprobarea nivelului acestora de ctre parlament sau de ctre consiliile locale, dup caz, n conformitate cu legile n vigoare; 2) au titlu definitiv i sunt utilizate conform destinaiilor pentru care s-au aprobat aceste sume; 3) efectuarea lor este legat de ndeplinirea unor condiii legale i nu numai de existena mijloacelor bneti aprobate; 4) finanarea bugetar se efectueaz n funcie de gradul de subordonare a instituiilor sau activitilor cu caracter bugetar; 5) operaiunile de deschidere a finanrii, de alocare i utilizare a resurselor financiare publice sunt supuse controlului financiare preventiv i se pot efectua dup acordarea vizei de control financiar preventiv. Analizate n dinamic, cheltuielile publice manifest o tendin de cretere. Factorii care influeneaz creterea cheltuielilor publice se pot delimita n urmtoarele categorii: a) factori demografici, care se refer la creterea populaiei i la modificarea structurii acesteia pe vrste i categorii socio profesionale; b) factori economici, care se refer la dezvoltarea economiei i la modernizarea acesteia; c) factori sociali, care determin aciunile i direciile de armonizare a veniturilor categoriilor sociale cuprinse n sectorul public i a ajutoarelor sociale necesare persoanelor n vrst;

33

d) urbanizarea, care are o influen deosebit asupra creterii cheltuielilor publice att pentru crearea suprastructurii urbane, ct i pentru finanarea utilitilor publice caracteristice mediului respectiv; e) factori militari, care au un impact direct asupra nivelului cheltuielilor publice, situndu-se la nivele foarte mari n timp de rzboi ori pregtire pentru rzboi i mai sczut n perioada de pace; f) factori istorici, care acioneaz prin transmiterea de la o perioad la alta a nevoilor sporite; de exemplu, contractarea unor mprumuturi determin cheltuieli pentru restituirea acestora n perioadele urmtoare; g) factori politici, care se refer la creterea considerabil a complexitii sarcinilor statului contemporan, la transformarea concepiei politice cu privire la funciile statului. Creterea continu a cheltuielilor publice are drept consecin apariia unor probleme de ordin politic, de ordin financiar i de ordin tiinific. Problemele de ordin politic se refer la influena creterii cheltuielilor publice asupra structurilor politice. Astfel, creterea cheltuielilor publice face necesar gruparea unor state pentru a efectua mpreun anumite cheltuieli de interes comun, crora statele respective, luate n mod individual, nu le-ar putea face fa. Problemele de ordin financiar se refer la corelaiile dintre tendinele de cretere a cheltuielilor publice i cele ale creterii avuiei naionale i ale produsului intern brut. Punctul optim al acestui raport este atins atunci cnd avantajul social al creterii cheltuielilor publice este depit de ctre inconvenientul social al prelevrilor publice. Acest optim poate varia n funcie de conjunctura economic. Astfel, perioada de prosperitate poate fi folosit pentru reducerea cheltuielilor publice n vederea realizrii de economii sau pentru rambursarea datoriei publice, iar n perioada de depresiune, creterea cheltuielilor publice poate fi folosit pentru stimularea economic. Optimul variaz, de asemenea, i n funcie de gradul de etatizare al societii i structurile economiei de pia. Problemele de ordin tiinific privesc dimensionarea corect a cheltuielilor publice imperios necesare pentru satisfacerea nevoilor sociale i derulrii afacerilor. Clasificarea cheltuielilor publice a) Clasificaia administrativ are la baz criteriul instituiilor prin care se efectueaz cheltuielile publice: - cheltuieli ale ministerelor; - cheltuieli ale departamentelor; - cheltuieli ale departamentelor; - cheltuieli ale instituiilor publice autonome; - cheltuieli ale unitilor administrativ teritoriale etc. Dei gruparea cheltuielilor pe criterii administrative este util, deoarece alocaiile bugetare se stabilesc pe beneficiari (ministere i alte instituii centrale, judee, orae, comune etc.), ea prezint neajunsul modificrii periodice a structurii ministerelor, ceea ce face imposibil compararea n timp a cheltuielilor publice grupate conform acestui criteriu. b) Clasificaia economic folosete dou criterii de grupare. Primul, criteriul economic, mparte cheltuielile publice n: - cheltuieli curente (de funcionare) i - cheltuieli de capital (cu caracter de investiii). Al doilea, criteriul distributiv, mparte cheltuielile n: - cheltuieli cu bunuri i servicii i - cheltuieli de transfer (de redistribuire). Cheltuielile curente asigur ntreinerea i buna funcionare a instituiilor publice, finanarea satisfacerii aciunilor publice, transferarea unor sume de bani anumitor categorii de persoane, lipsite de remuneraii ori avnd venituri insuficiente sau pentru onorarea unor angajamente speciale ale statului (mprumuturi). Ele reprezint un consum definitiv de produs intern brut i trebuie s se rennoiasc anual. Cheltuielile curente cuprind cheltuieli privind plata de bunuri i servicii de ctre instituiile publice, plata drepturilor de personal, plata dobnzii, subveniile i transferurile. Cheltuielile de capital (de investiii) se concretizeaz n achiziionarea de bunuri de folosin ndelungat. Ele duc la dezvoltarea i modernizarea patrimoniului public. 34

Cheltuielile privind bunurile i serviciile se deosebesc de cheltuielile de transfer dup cum au sau nu la baz o contraprestaie, n momentul i n msura n care acestea se efectueaz de ctre stat. Astfel, cheltuielile privind plata bunurilor i serviciilor cuprind, n general, remunerarea serviciilor, a prestaiilor i a furniturilor necesare bunei funcionri a instituiei publice sau achiziionrii de mobilier, aparatur i echipamente. Cheltuielile de transfer reprezint trecerea unor sume de bani de la buget la dispoziia unor persoane juridice (instituii cu activiti autofinanate, ntreprinderi productive), unor peroane fizice (pensionari, omeri, studeni, elevi etc.) sau a unor bugete ale administraiilor locale. Ele pot avea deci: caracter economic - ctre persoanele juridice (subvenii acordate agenilor economici, prime de export etc.); caracter social - ctre persoanele fizice (burse, pensii, ajutoare i alte indemnizaii definitive i fr contraprestaie); - ctre colectivitile locale (pentru finanarea unor aciuni de importan major pentru colectivitate). c) Clasificaia funcional folosete drept criteriu domeniile, ramurile, sectoarele de activitate spre care sunt dirijate resursele financiare publice sau alte destinaii ale cheltuielilor legate de efectuarea unor transferuri ntre diferitele niveluri ale administraiilor publice. Ele reflect obiectivele politicii bugetare a statului. d) Clasificaia financiar folosete drept criteriu momentul n care se efectueaz i modul n care afecteaz resursele financiare publice i forma de manifestare. n funcie de momentul n care se efectueaz i de modul n care afecteaz resursele financiare, cheltuielile publice se grupeaz n: - cheltuieli definitive; - cheltuieli temporare i/sau operaiuni de trezorerie; - cheltuieli virtuale sau posibile. Cheltuielile definitive reprezint punctul final al distribuirii resurselor financiare publice. Se finalizeaz cu pli la scadene certe i atest lichidarea complet a angajrii statului pentru a efectua cheltuielile prevzute n buget. Ele cuprind att cheltuieli curente, ct i cheltuieli de capital. Cheltuielile definitive sunt cuprinse ca posturi distincte n bugetele publice. Cheltuielile temporare sunt urmate de pli cu scadene certe. Ele reprezint operaiuni de trezorerie i sunt evideniate n conturi speciale ale trezoreriei (de exemplu, finanarea rambursrii mprumuturilor i avansurilor anterior consimite). Cheltuielile temporare nu figureaz n bugetele publice, ci se gestioneaz separat prin trezoreria public. Cheltuielile virtuale sau posibile reprezint cheltuieli pe care statul se angajeaz s le efectueze n anumite condiii (de exemplu, garaniile acordate de stat pentru mprumuturi pot conduce la cheltuieli publice numai dac rambursarea lor din resursele special constituite sau de ctre debitorii girai nu poate fi nfptuit; cheltuielile ce se vor efectua pentru aciuni sau obiective neprevzute, pe seama rezervelor la dispoziia guvernului, aprobate n legea bugetar anual). Forma de manifestare, ca i criteriu financiar, d natere la alte trei subcriterii, respectiv: - existena contraprestaiei; - rambursabilitatea; - aria de manifestare. n funcie de existena contraprestaiei, cheltuielile publice pot fi: - cheltuieli fr contraprestaie; - cheltuieli cu contraprestaie. Cheltuielile fr contraprestaie au caracter de alocaii bugetare, reprezentnd finanare definitiv, fr un contraserviciu din partea colectivitii beneficiare de resurse publice (de exemplu, alocaii familiale, indemnizaii de omaj, burse .a.). Cheltuielile cu contraprestaie se refer la servicii publice sau administrative (de exemplu, remuneraii, servicii, prestaii, furnituri necesare bunei funcionri, achiziii de echipamente, aparatur, mobilier .a.), precum i la ncasarea unor sume datorate pentru anumite servicii prestate de stat (de exemplu, comisioane la garaniile guvernamentale ale mprumuturilor, dobnzi la mprumuturile contractate). n funcie de rambursabilitate, cheltuielile publice pot fi: - cheltuieli definitive; 35

- cheltuieli provizorii. Cheltuielile definitive nu presupun restituirea fondurilor bneti alocate de stat (de exemplu, creditele bugetare, subveniile, transferurile, bursele, pensiile, indemnizaiile .a.). Cheltuielile provizorii presupun rambursarea sau lichidarea obligaiei de furnizare de produse sau servicii instituiilor statului (de exemplu, mprumuturi, avansuri). n funcie de aria de manifestare distingem: - cheltuieli speciale; - cheltuieli globale. Cheltuielile speciale sunt acele cheltuieli destinate unui anume sector economic sau social. Cheltuielile globale au n vedere influena tuturor cheltuielilor asupra echilibrului economic general i conjuncturii economice. e) Clasificaia dup rolul cheltuielilor publice n procesul reproduciei sociale. n cadrul acestei clasificaii, cheltuielile publice se mpart n: - cheltuieli reale (negative); - cheltuieli economice (pozitive). Cheltuielile reale reprezint consum definitiv de produs intern brut. n aceast categorie intr, de exemplu, cheltuieli cu ntreinerea aparatului de stat, plata anuitilor i a comisioanelor la mprumuturile de stat, ntreinerea i dotarea armatei cu armament i tehnic militar .a. Cheltuielile economice au ca efect crearea de valoare adugat i reprezint o avansare de produs intern brut. n aceast categorie se cuprind investiiile efectuate de stat pentru nfiinarea de uniti economice, dezvoltarea i modernizarea celor existente, construirea de drumuri, poduri etc. f) Clasificaia folosit de instituiile specializate ale ONU are la baz dou criterii principale: funcional i economic. Clasificaia funcional ONU a cheltuielilor publice cuprinde: - cheltuieli publice pentru servicii publice generale; - cheltuieli publice pentru aprare; - cheltuieli publice pentru educaie; - cheltuieli publice pentru sntate; - cheltuieli publice pentru securitate social i bunstare; - cheltuieli publice pentru locuine i servicii comunale; - cheltuieli publice pentru recreaie, cultur, religie; - cheltuieli publice pentru aciuni economice; - alte cheltuieli. Clasificaia economic ONU a cheltuielilor publice cuprinde: - cheltuieli care reprezint consum final de produs intern brut; - cheltuieli cu dobnzile aferente datoriei publice; - subvenii de exploatare; - alte transferuri curente; - formarea brut de capital; - achiziii de terenuri i active necorporale; - transferuri de capital. n Romnia, gruparea cheltuielilor publice este reglementat prin clasificaia indicatorilor privind finanele publice, elaborat de Ministerul Finanelor Publice, folosindu-se urmtoarele grupri: a) clasificaia economic; b) clasificaia funcional; c) clasificaia n profil departamental (administrativ); d) clasificaia dup surse de finanare. n cadrul clasificaiei economice, cheltuielile publice, care arat natura cheltuielilor finanate pe seama resurselor financiar publice, se grupeaz pe titluri, iar n cadrul lor pe articole i alineate astfel: 1) Cheltuieli curente Titlul I Cheltuieli de personal 01 Cheltuieli salariale n bani 02 Cheltuieli salariale n natur 03 Contribuii 36

Titlul II Bunuri i servicii 01 Bunuri i servicii 02 Reparaii curente 03 Hran 04 Medicamente i materiale sanitare 05 Bunuri de natura obiectelor de inventar 06 Deplasri, detari, transferuri 09 Materiale de laborator ... Titlul III Dobnzi 01 Dobnzi aferente datoriei publice interne 02 Dobnzi aferente datoriei publice externe 03 Alte dobnzi Titlul IV Subvenii 01 Subvenii pe produse 02 Subvenii pe activiti 03 Subvenii pentru acoperirea diferenelor de pre i tarif 04 Subvenii pentru susinerea transportului feroviar public de cltori 05 Subvenii pentru transportul de cltori cu metroul ... Titlul V Fonduri de rezerv 01 Fond de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului 02 Fond de intervenie la dispoziia Guvernului 03 Fond de rezerv bugetar la dispoziia autoritilor locale Titlul VI Transferuri ntre uniti ale administraiei publice 01 Transferuri curente 01 Transferuri ctre instituii publice 02 Finanarea de baz a nvmntului superior 03 Aciuni de sntate ... 07 Transferuri din bugetul de stat ctre bugetul asigurrilor sociale de stat 08 Transferuri din bugetul de stat ctre bugetul asigurrilor pentru omaj ... 11 Transferuri din bugetul de stat ctre bugetul fondului naional unic de asigurri sociale de sntate ... 15 Transferuri din bugetele consiliilor judeene pentru finanarea centrelor de zi pentru protecia copilului 16 Transferuri din bugetul asigurrilor sociale de stat ctre bugetul fondului naional unic de asigurri sociale de sntate 17 Transferuri din bugetul asigurrilor pentru omaj ctre bugetul asigurrilor sociale de stat ... 02 Transferuri de capital 01 Finanarea strzilor care se vor amenaja n perimetrele destinate construciilor de cvartale de locuine noi 02 Finanarea investiiilor finanate parial din mprumuturi externe 03 Programul pentru pietruirea drumurilor i alimentarea cu ap a satelor ... Titlul VII Alte transferuri 01 A. Transferuri interne 01 Restructurarea industriei de aprare 02 Sprijin financiar pentru activitatea Comitetului Olimpic Romn 37

03 Programe cu finanare rambursabil ... 07 Programe comunitare 08 Programe PHARE i alte programe cu finanare nerambursabil 09 Programe ISPA 10 Programe SAPARD ... 02 B. Transferuri curente n strintate (ctre organizaii internaionale) ... 03 C. Contribuia Romniei la bugetul Uniunii Europene 01 Contribuii din taxe vamale 02 Contribuii din resursa bazat pe TVA 03 Contribuii din resursa bazat pe VNB 10 Alte contribuii Titlul VIII Asistena social 01 Asigurri sociale 02 Ajutoare sociale Titlul IX Alte cheltuieli 01 Burse 02 Ajutoare pentru daune provocate de calamiti naturale 03 Finanarea partidelor politice ... 2) Cheltuieli de capital Titlul X Active nefinanciare 01 Active fixe (inclusiv reparaii capitale) 01 Construcii 02 Maini, echipamente i mijloace de transport 03 Mobilier, aparatur birotic i alte active corporale 04 Alte active fixe 02 Stocuri 01 Rezerve de stat i de mobilizare Titlul XI Active financiare 01 Active financiare 01 Participarea la capitalul social al societilor comerciale 3) Operaiuni financiare Titlul XII mprumuturi 01 mprumuturi acordate pentru obiective aprobate prin convenii bilaterale i interguvernamentale ... 08 Fond de rulment pentru acoperirea golurilor temporare de cas Titlul XIII Rambursri de credite 01 Rambursri de credite externe 02 Rambursri de credite interne n cadrul clasificaiei funcionale, cheltuielile publice se grupeaz pe pri, capitole, subcapitole i paragrafe astfel: Partea I Servicii publice generale Autoriti publice i aciuni externe Cercetare fundamental i cercetare dezvoltare Alte servicii publice generale Tranzacii privind datoria public i mprumuturi Transferuri cu caracter general ntre diferite nivele ale administraiei Partea a II-a Aprare, ordine public i siguran naional Aprare Ordine public i siguran naional 38

Partea a III-a Cheltuieli social culturale nvmnt Sntate Cultura, recreere i religie Asigurri i asisten social Asigurri i asisten social pentru accidente de munc i boli profesionale Partea a IV-a Servicii de dezvoltare public, locuine, mediu i ape Locuine, servicii i dezvoltare public Protecia mediului Partea a V-a Aciuni economice Aciuni generale economice, comerciale i de munc Combustibili i energie Industria extractiv, prelucrtoare i construcii Agricultura, silvicultura, piscicultura i vntoarea Transporturi Comunicaii Cercetare i dezvoltare n domeniul economic Alte aciuni economice Clasificaia administrativ se utilizeaz la repartizarea fondurilor publice n cadrul clasificaiei funcionale, la nivelul ordonatorilor de credite principali (gradul I), adic la nivelul instituiilor publice care nu sunt subordonate altor instituii. Este de competena acestora s asigure repartizarea cheltuielilor publice n cadrul clasificaiei funcionale i economice la ordonatorii de credite bugetare de gradul II (secundari), iar acetia, la rndul lor, la ordonatorii de credite bugetare de gradul III (teriari). ncepnd cu anul 2003, n Romnia, cheltuielile publice anexate la legea bugetului de stat se grupeaz i dup sursele de finanare astfel: a) din bugetul de stat; b) din intrri anuale de credite externe; c) din veniturile proprii ale instituiilor publice; d) din fonduri externe nerambursabile. Indicatorii de analiz a cheltuielilor publice A. Nivelul cheltuielilor publice se apreciaz pe baza urmtorilor indicatori: 1. Volumul cheltuielilor publice, n expresie nominal i real; 2. Ponderea cheltuielilor publice n produsul intern brut; 3. Volumul cheltuielilor publice ce revine n medie pe un locuitor. 1. Volumul cheltuielilor publice servete la caracterizarea politicii bugetare a fiecrui stat n diferite perioade, prin aprecierea efectelor interveniei statului n viaa social i n economie. Volumul cheltuielilor publice n expresie nominal reprezint totalitatea cheltuielilor publice exprimate n preurile curente ale anului de calcul.

CPT n = CPin
i =1

unde: CPT n - volumul cheltuielilor publice n expresie nominal;

CPin - cheltuielile publice n expresie nominal ale gruprii i;

i = 1, m - numrul de grupri de cheltuieli. Deoarece preurile curente sunt influenate de inflaie, pentru exprimarea efortului financiar real, cheltuielile publice se recalculeaz n preuri constante. Obinea astfel volumul cheltuielilor publice n expresie real, care exprim totalitatea cheltuielilor publice exprimate n preurile constante ale unei perioade de baz. Se obin prin mprirea valorilor nominale la un indice de pre (indicele preurilor de consum sau deflatorul PIB).

CPT r =

CPT n I p t/0

39

2. Ponderea cheltuielilor publice n produsul intern brut exprim partea din produsul intern brut realizat ntr-un an care se aloc pentru acoperirea nevoilor colective ale societii. Indicatorul se determin ntotdeauna n expresie nominal.
%CPTPIB = CPT n PIB n 100

unde: CPT n - volumul cheltuielilor publice n expresie nominal; PIBn - produsul intern brut exprimat n preuri curente. 3. Cheltuieli publice medii pe locuitor exprim suma alocat fiecrui locuitor n urma redistribuirii fondurilor publice pe destinaii, conform politicii financiare promovate de stat. Se determin att n moned naional, ct i ntr-o valut care s asigure comparabilitatea internaional a datelor (de regul, dolarul SUA). Exprimat n moned naional, indicatorul se determin astfel:

CP loc =

CPT n N

unde: N numrul de locuitori (populaia). Pentru exprimarea acestui indicator n dolari SUA, relaia de calcul este:

CP loc

USD

CPT n CP loc (in moneda nationala) = N CSV CSV

unde: CSV cursul de schimb valutar (moneda naional ce revine la 1 USD). B. Structura cheltuielilor publice Analiza cheltuielilor publice ale unei ri poate fi efectuat i din punct de vedere al structurii lor pe diferite categorii, potrivit unui criteriu de clasificare (economic, funcional .a.). n acest scop se determin ponderea (greutatea specific) a fiecrei categorii de cheltuieli publice n totalul acestora, pe baza relaiei: CPi gs CPi = 100 CPT unde: gs CPi - ponderea categoriei de cheltuieli publice ale gruprii i n totalul cheltuielilor publice; CPi - cheltuielile publice ale gruprii i; CPT cheltuieli publice totale; i = 1, m - grupri de cheltuieli. Structura cheltuielilor publice exprim modul de alocare a cheltuielilor publice n funcie de importana nevoilor sociale, stabilindu-se astfel n ce proporii au fost orientate resursele financiare ale statului spre anumite obiective: sociale, administrative, militare, economice etc. Determinarea structurii cheltuielilor publice servete, de asemenea, la urmrirea n dinamic a modificrii opiunilor bugetare sau extrabugetare ale statelor. Totodat, pe seama structurii cheltuielilor se pot efectua comparaii ntre statele cu niveluri diferite de dezvoltare. De exemplu, n rile dezvoltate locul principal l ocup cheltuielile pentru securitate social i bunstare, pentru educaie, iar n rile n curs de dezvoltare, cheltuielile pentru servicii publice generale i ordine public. Totui, aceasta nu este o regul, acest fapt depinznd i de situaia politic, economic i social ce caracterizeaz statele respective. C. Dinamica cheltuielilor publice Dinamica cheltuielilor publice exprim modificrile care intervin n cuantumul i structura acestora n decursul unui interval de timp. Indicatorii dinamicii cheltuielilor publice sunt: 1. Modificarea absolut a cheltuielilor publice; 40

2. 3. 4. 5. 6.

Modificarea relativ a cheltuielilor publice; Modificarea ponderii cheltuielilor publice n produsul intern brut; Modificarea volumului mediu al cheltuielilor publice ce revin pe un locuitor; Modificarea structurii cheltuielilor publice; Indicatorul de coresponden dintre modificarea cheltuielilor publice i modificarea produsului intern brut; 7. Elasticitatea cheltuielilor publice n raport cu produsul intern brut. 1. Modificarea absolut a volumului cheltuielilor publice exprim suma cu care se modific volumul cheltuielilor publice de la o perioad la alta. Se determin astfel: a) n expresie nominal exprim suma cu care se modific volumul cheltuielilor publice exprimate n preurile curente ale perioadelor luate n considerare.
n n CP1/0 = CP1n CP0 n unde: CP1/0 - modificarea n mrime absolut a cheltuielilor publice exprimate n preuri curente n

perioada 1 fa de perioada 0;
n CP1 - cheltuieli publice nominale ale perioadei 1;
n - cheltuieli publice nominale ale perioadei 0. CP0 b) n expresie real exprim suma cu care se modific volumul cheltuielilor publice exprimate n preurile constante ale unei perioade de baz. Surprinde, totodat, influena determinat de modificarea preurilor (crize monetare, deprecierea monedei, inflaie etc.).

r r r CP1/0 = CP1 CP0 unde semnificaia termenilor este asemntoare cu cele de mai sus, dar exprimarea este n valori reale (preuri constante).

2. Modificarea relativ a volumului cheltuielilor publice exprim procentul cu care variaz cheltuielile publice de la o perioad la alta. Modificarea relativ se determin att pentru cheltuielile publice n expresie nominal (preuri curente), ct i n expresie real (preuri constante). a) n expresie nominal exprim modificarea procentual a cheltuielilor publice exprimate n preuri curente ale perioadelor analizate. 100 n CP0 b) n expresie real exprim modificarea procentual a cheltuielilor publice exprimate n preuri constante. 100 r CP0 3. Modificarea ponderii cheltuielilor publice n produsul intern brut exprim modificarea proporiei de alocare a produsului intern brut destinat acoperirii nevoilor sociale sau colective. CPT1 CPT0 %CPTPIB1/0 = %CPTPIB1 %CPTPIB 0 = 100 PIB PIB 1 0 4. Modificarea cheltuielilor publice medii pe locuitor exprim modificarea gradului de alocare a cheltuielilor publice pe cap de locuitor. CPT1 CPT0 CP loc1/0 = CP loc1 CP loc0 = N1 N0 5. Modificarea structurii cheltuielilor publice exprim modificarea alocrii cheltuielilor publice n funcie de importana social.
r %CP1/0 = r r CP1 CP0 n %CP1/0

n n CP1 CP0

41

CPi 0 CPi1 100 = gs CPi gs CPi = CPT CPT 1/0 1 0 1 0 6. Indicatorul privind corespondena dintre modificarea cheltuielilor publice i modificarea produsului intern brut (sau coeficientul de devansare) CPT1 100 I CPT1/0 CPT0 K CPT/PIB1/0 = = PIB1 I PIB1/0 100 PIB0 gs CPi

unde: I CPT1/0 - indicele de modificare a cheltuielilor publice n perioada 1 fa de perioada 0;

I PIB1/0 - indicele de modificare a produsului intern brut n perioada 1 fa de perioada 0.

Indicatorul de coresponden poate lua urmtoarele valori: K > 1, ceea ce semnific un raport supraunitar ntre indicele cheltuielilor publice i indicele produsului intern brut, deci o modificare mai rapid a cheltuielilor publice n raport cu modificarea produsului intern brut; K = 1, ceea ce semnific modificarea n acelai ritm a cheltuielilor publice i a produsului intern brut; K < 1, semnificnd o modificare a cheltuielilor publice inferioar modificrii produsului intern brut.
7. Elasticitatea cheltuielilor publice n raport cu produsul intern brut exprim modificarea procentual a cheltuielilor publice la modificarea cu 1% a produsului intern brut. CPT1 CPT0 CPT0 e CPT/PIB1/0 = PIB1 PIB0 PIB0 Cnd e > 1, exist tendina de utilizare ntr-o msur mai mare a produsului intern brut pentru finanarea cheltuielilor publice. Cheltuielile publice sunt elastice fa de produsul intern brut. Cnd e < 1, exist tendina de restrngere a proporiei cheltuielilor publice n produsul intern brut. Cheltuielile publice sunt inelastice fa de produsul intern brut. Eficiena cheltuielilor publice Conceptele utilizate n literatura de specialitate i n practic pentru evaluarea nivelului cheltuielilor publice repartizate pe obiective i aciuni, n condiii optime sunt: eficiena, eficacitatea i economicitatea. Eficiena cheltuielilor publice exprim rezultatele ce se obin dintr-o activitate economico-social prin utilizarea anumitor resurse economice: materiale, financiare, umane. Eficacitatea reprezint o modalitate de dimensionare a calitii activitilor ntreprinse. Cuantificarea eficacitii este dat de raportul dintre rezultatul obinut efectiv i rezultatul prevzut, o valoare supraunitar a raportului reflectnd o situaie favorabil. Astfel, dac eficiena msoar raportul dintre efecte i eforturi, eficacitatea reflect raportul fie dintre efectele (rezultatele) programate i nregistrate, fie dintre eforturile (mijloacele) consumate efectiv i cele programate a se consuma. Economicitatea surprinde fenomenul de reducere a volumului mijloacelor consumate efectiv pentru realizarea unui anumit cuantum al rezultatelor proiectate. Aprecierea eficienei cheltuielilor publice este de competena factorilor de decizie politic i ai celor executivi, de coordonare a procesului de utilizare a fondurilor alocate. n aplicarea metodelor de evaluare a indicatorilor nscrii n bugetul anual, ca i a celor cuprini n programe avnd un orizont de timp mediu sau lung, cel mai important obiectiv de atins trebuie s fie eficiena utilizrii resurselor, exprimat n minimizarea posibil a cheltuielilor. n acest fel, metodele aplicate pot influena n mod real decizia financiar a administraiei publice, la care se adaug i puterea de amendament a Parlamentului. Acest aspect relev echilibrul ntre puterea legislativ i cea executiv. Interveniile ulterioare cu ocazia rectificrii legii bugetare, pe baza unor neajunsuri n cursul unui exerciiu, trebuie s se apropie i mai mult de criteriul eficienei sau al eficacitii cheltuielilor. 42

Pentru utilizarea cheltuielilor publice n condiii de eficien, este necesar ndeplinirea unor condiii, de optim social, i anume: - este posibil alegerea alternativei celei mai puin costisitoare, n raport cu rezultatul final al serviciului public, pentru care se dorete creterea cantitativ a serviciului public; - maximizarea utilitii la consumator, att din punct de vedere calitativ, dat de satisfacia performanelor serviciilor publice modernizate, ct i din punct de vedere cantitativ economic, dat de cel mai mic pre pltit i cel mai mic cost de utilizare. ndeplinirea acestor aspecte conduc la maximizarea bunstrii sociale, ca urmare a: - minimizrii costurilor proiectelor care trebuie finanate de sectorul public, ceea ce permite costuri sociale minime (fiscalitate mai redus, renunri ct mai puin la ndeplinirea altor obiective, deficit bugetar minim i altele); - preurilor accesibile pltite de consumatorii de bunuri publice; - creterii calitii consumului de bunuri publice i, implicit, a satisfaciei consumatorului public etc. n practic exist numeroase metode de evaluare a eforturilor i efectelor (directe i indirecte) corespunztoare proiectelor de investiii publice. Dintre acestea, cele care se utilizeaz cel mai frecvent sunt: - analiza cost avantaje; - analiza cost eficacitate; - metode multicriteriale. Analiza cost avantaje este cunoscut n literatura de specialitate i sub denumirea de analiza cost beneficiu. n aceast metod, beneficiul reprezint, de fapt, avantajul obinut pe seama furnizrii serviciului public pentru care s-au elaborat variantele de proiect. n cadrul metodei se apeleaz la raportul dintre cost i beneficiu, al crui nivel optim este folosit ca un criteriu de exprimare a eficacitii deciziilor publice. Condiia de a nu respinge un proiect este cost/beneficiu = minim sau, invers, beneficiu/cost = maxim. Analiza cost eficacitate. Dup elaborarea prealabil a unui indicator de eficacitate, aceast analiz se aplic n absena unei evaluri monetare a avantajelor. n anumite ipoteze clar formalizate, n care obiectivul este unic, va fi ales programul cel mai puin costisitor. Sfera de aplicare a acestei metode este aceea a cheltuielilor social culturale: nvmnt, sntate, asisten social etc. Metodele multicriteriale. n ipoteza existenei unei pluraliti de criterii, decizia va fi elucidat prin metode multicriteriale. Proiectele vor fi apreciate n raport cu fiecare dintre criteriile reinute, ceea ce antreneaz mai multe clasamente ale proiectelor, fiind dificil stabilirea unui clasament general. Diferite metode permit degajarea unei soluii empirice, care ine cont de aceste criterii diferite i este, astfel, utilizabil de ctre decidentul politic. n continuare ne vom ocupa de analiza cost beneficiu, care este preferat att n literatura de specialitate, ct i n practic, fiind agreat de ctre economiti. Pentru a urmri performanele unui proiect de investiii se face apel la calculul mai multor indicatori. Dintre acetia, cel mai folosit i n majoritatea cazurilor i cel mai indicat este valoarea actualizat net (VAN). Alturi de acest indicator se mai folosesc i alii, cum sunt: rata intern de rentabilitate (RIR), indicele de profitabilitate (IP), termenul de recuperare actualizat (TRact) i alii. Valoarea actualizat net (VAN) se determin ca diferen ntre valoarea actualizat (prezent) a beneficiilor nete viitoare pe de o parte i capitalul iniial investit pe de alt parte: n (B C) t VAN = I0 t t =1 (1 + k) unde: I0 investiia iniial (capitalul iniial investit); (B C)t beneficii nete asociate proiectului n anul t; Bt beneficiile sociale estimate n valori bneti ale proiectului n anul t; Ct costurile asociate proiectului n anul t; k rata de actualizare; n durata de via a proiectului.

43

Pentru a justifica investiia realizat, VAN trebuie s fie pozitiv. Dac VAN este negativ, proiectul trebuie respins. Dac se urmrete alegerea unei investiii din mai multe posibile, se va alege cea cu VAN pozitiv maxim. Un alt indicator n funcie de care se pot ierarhiza proiectele de investiii este rata intern de rentabilitate (RIR). Ea reprezint acea rat de actualizare pentru care VAN = 0 sau, altfel spus, rata de actualizare care face fluxul beneficiilor nete actualizate egal cu costul iniial al capitalului. n (B C) t VAN = 0 I0 = t t =1 (1 + RIR) de unde RIR urmeaz s se calculeze ca necunoscut din ecuaia de ordin superior de mai sus. Aceast ecuaie de ordin superior se rezolv prin ncercri (tatonri) succesive ale unor rate de actualizare care apropie cel mai mult cei doi termeni ai egalitii. Valoarea exact pentru RIR se determin prin calcule de interpolare astfel: VAN(k min ) RIR = k min + (k max k min ) VAN(k min ) VAN(k max ) Proiectele de investiii care vor avea RIR > k vor fi cele preferate. n consecin avem dou reguli pentru selecia proiectelor de investiii eficiente: 1. Regula VAN: se accept numai proiectele de investiii cu VAN > 1; 2. Regula RIR: se accept numai proiectele de investiii cu RIR > k.
Indicele de profitabilitate (IP) exprim rentabilitatea relativ a investiiei pe ntreaga durat de via a acesteia, respectiv valoarea actualizat scontat pentru o cheltuial iniial de investiii egal cu 1. Se determin ca raport ntre valoarea actualizat a beneficiilor nete anuale i investiia iniial, conform relaiei: n (B C) t t t =1 (1 + k) IP = I0

Deoarece VAN =

(B C) t (1 + k) t

t =1

I 0 , relaia de mai sus se poate scrie: IP = VAN + I 0 VAN = +1 I0 I0

Se vor reine acele proiecte de investiii pentru care IP > 1. Dup acest criteriu vor fi selectate proiectele de investiii care au cel mai mare IP (evident supraunitar). Raportnd VAN la cheltuiala iniial de investiii, indicele de profitabilitate avantajeaz proiectele cu cheltuieli iniiale mici, chiar dac celelalte (cu cheltuieli iniiale superioare) au VAN mai mare. Este oportun s se rein tot criteriul VAN pentru selecia celor mai bune proiecte de investiii. Termenul de recuperare actualizat (TRact) exprim numrul de ani de recuperare a capitalului investit prin beneficiile nete anuale actualizate. Se calculeaz astfel: I0 TR act = n (B C) t t t =1 (1 + k) n Indicatorul TRact asigur o alegere a variantelor de investiii n funcie de rapiditatea recuperrii capitalului investit. Se urmrete ca termenul de recuperare s fie mai mic dect durata de via a investiiei. Prin acest indicator ns se exclud investiiile care recupereaz capitalul investit ntr-o perioad mai mare de timp. 44

Ce este diferit n analiza cost beneficiu n sectorul public fa de cel privat? Diferenele dintre folosirea evalurii investiiei n sectorul public i folosirea ei n sectorul privat constau n obiectivele diferite urmrite n ambele sectoare: - n sectorul privat, obiectivul urmrit de ntreprindere este maximizarea valorii acesteia; - n sectorul public, obiectivul este maximizarea bunstrii sociale.
Verificarea cunotinelor 1. Definii cheltuielile publice 2. Precizai diferenele/asemnrile dintre cheltuielile publice i cheltuielile bugetare 3. Clasificai cheltuielile publice conform criteriului economic 4. Cum se realizeaz gruparea cheltuielilor publice n Romnia? 5. Care sunt modelele prin care se poate analiza creterea cheltuielilor publice ? 6. Care este semnificaia eficienei cheltuielilor publice? 7. Prezentai cadrul conceptual privind eficiena cheltuielilor publice

Unitatea de curs 7 Sistemul veniturilor publice sintez Coninutul i factorii de influen ai veniturilor publice Resursele financiare reprezint totalitatea mijloacelor bneti necesare realizrii obiectivelor economice i sociale ntr-un interval de timp delimitat. Izvorul principal al acestora l reprezint produsul intern brut, dar i resursele externe atrase pe diferite ci, n principal sub forma mprumuturilor obinute i investiiilor directe de capital. n literatura economic se face cuvenita distincie ntre resursele financiare (veniturile) publice i resursele financiare administrate pe baze private, acestea formnd mpreun resursele financiare ale societii. Resursele financiare publice includ resursele administraiei de stat centrale i locale, resursele necesare proteciei i asigurrilor sociale de stat, precum i resursele instituiilor i autoritilor publice cu caracter autonom. Din ce n ce mai frecvent, se manifest cererea sporit de resurse financiare, generat de creterea nevoilor sociale ntr-un ritm mai rapid dect cel al evoluiei produsului intern brut. Cererea de resurse financiare este determinat de nivelul i evoluia cheltuielilor publice. Posibilitatea acoperirii cererii de resurse, la un moment dat, este influenat de un ansamblu de factori, printre care pot fi menionai: a) factori economici, care imprim o anumit evoluie a produsului intern brut, ceea ce poate s determine sporirea veniturilor impozabile; b) factori monetari (dobnd, credit, mas monetar), care i transmit influena prin pre. Creterea preurilor, accentuarea fenomenelor inflaioniste genereaz sporirea veniturilor din impozite i taxe; c) factori sociali, care presupun redistribuirea veniturilor n scopul asigurrii nevoilor de educaie, protecie i asigurri sociale, sntate etc.; d) factori demografici, care n anumite condiii pot influena numrul populaiei active i sporirea numrului contribuabililor; e) factori politici i militari, care, prin msurile de politic economic, social sau financiar pe care le implic, pot avea ca efect sporirea produciei i a veniturilor, creterea contribuiilor pentru asigurrile sociale, sporirea fiscalitii, presiunii asupra bugetului general consolidat, influennd, n acelai timp, nivelul veniturilor publice; f) factori de natur financiar, ce sintetizeaz influena celorlali factori prin dimensionarea cheltuielilor publice. Totodat, volumul cheltuielilor influeneaz mrimea deficitului bugetar, a crui acoperire necesit venituri publice suplimentare.

45

Clasificarea veniturilor publice a) Privite din punct de vedere al coninutului lor economic, principalele categorii de venituri publice sunt: - prelevrile cu caracter obligatoriu; - resursele de trezorerie; - resursele provenind din mprumuturi publice; - finanarea prin emisiune monetar fr acoperire. Prelevrile cu caracter obligatoriu sunt constituite n cea mai mare parte din veniturile cu caracter fiscal (impozite, taxe, contribuii). Resursele de trezorerie constau n mprumuturile pe termen de pn la un an, contractate pe piaa de capital, prin emisiunea i vnzarea unor titluri de stat (certificate de depozit, bonuri de tezaur etc.). Resursele de trezorerie au caracter temporar i rambursabil, comportnd un anumit cost determinat de dobnda aferent titlurilor de stat pe termen scurt, precum i de cheltuielile ocazionate de punerea i retragerea n i in circulaie a nscrisurilor respective. Resursele provenind din mprumuturi publice sunt reprezentate de datoria public a unui stat pe termen mediu i lung. n perioada contemporan este posibil i finanarea prin emisiune monetar fr acoperire, ca mijloc de procurare a unor resurse financiare necesare statului, ndeosebi pentru finanarea deficitului bugetar. Ea nu este recomandabil datorit efectelor negative pe termen mediu i lung cauzate de inflaie. b) Structura organizatoric a statelor reprezint un alt criteriu de grupare a veniturilor publice. n statele de tip federal, veniturile publice se structureaz pe trei niveluri: - venituri ale bugetului federal; - venituri ale bugetelor statelor, regiunilor sau provinciilor membre ale federaiei; - venituri ale bugetelor locale. n statele de tip unitar distingem: - venituri publice ale bugetului central; - venituri ale bugetelor locale. c) Privit prin prisma bugetului sau fondului la care se mobilizeaz, structura veniturilor publice include: - venituri ale bugetului de stat; - venituri ale asigurrilor sociale de stat i proteciei sociale; - venituri ce alimenteaz fondurile speciale constituite la nivel central; - venituri ale unitilor administrativ teritoriale. d) n funcie de regularitatea mobilizrii lor, veniturile publice formeaz dou categorii, i anume: - venituri ordinare sau curente; - venituri extraordinare, incidentale sau ntmpltoare. Veniturile ordinare sunt acelea la care statul apeleaz n mod obinuit, n condiii considerate normale i care se ncaseaz la buget cu o anumit regularitate. n aceast categorie se includ veniturile fiscale, contribuiile pentru asigurrile sociale de stat, contribuiile ce alimenteaz fondurile speciale i veniturile nefiscale. Veniturile extraordinare sunt cele la care statul recurge n situaii excepionale, cnd practic resursele curente nu acoper cheltuielile publice. Veniturile extraordinare cuprind mprumuturile de stat interne i externe, transferurile, ajutoarele i donaiile primite din strintate, sumele rezultate din lichidarea participaiilor de capital n strintate i din valorificarea peste grani a bunurilor statului, precum i emisiunea bneasc fr acoperire n economia real. e) n funcie de provenien, veniturile publice se grupeaz n: - venituri interne; - venituri externe. Veniturile interne sunt alctuite din impozite, taxe, contribuii, venituri nefiscale, mprumuturi contractate din ar, emisiunea monetar. Veniturile externe sunt reprezentate de mprumuturile de stat externe contractate la instituiile financiare internaionale, la guvernele altor ri, la bnci cu sediul n alte state, la orice deintori strini de capitaluri bneti. La acestea se adaug diferitele transferuri externe primite sub forma ajutoarelor nerambursabile de la organismele internaionale sau din partea altor state. n Romnia, veniturile publice sunt structurate pe criterii economice, n conformitate cu structura sistemului bugetar. Gruparea veniturilor publice este reglementat prin clasificaia indicatorilor privind finanele publice, elaborat de Ministerul Finanelor Publice.

46

Astfel, veniturile publice se grupeaz n: I. Venituri curente; II. Venituri din capital; III. Operaiuni financiare; IV. Subvenii. I. Veniturile curente cuprind trei categorii de venituri: A. Venituri fiscale; B. Contribuii de asigurri; C. Venituri nefiscale. A. Veniturile fiscale sunt reprezentate de: 1. Impozit pe venit, profit i ctiguri de capital a) de la persoane juridice (impozit pe profit); b) de la persoane fizice (impozit pe veniturile din salarii, impozit pe veniturile din activiti independente, impozit pe veniturile din cedarea folosinei bunurilor, impozit pe veniturile din pensii .a.); 2. Impozit pe salarii (restane din anii anteriori) 3. Impozite i taxe pe proprietate (impozit pe cldiri i terenuri, taxe judiciare de timbru, taxe de timbru pentru activiti notariale .a.) 4. Impozite i taxe pe bunuri i servicii (taxa pe valoarea adugat, sume defalcate din taxa pe valoarea adugat se scad, impozit pe ieiul din producia intern i gaze naturale, taxa de dezvoltare cuprins n tariful energiei electrice i termice, cote din taxe de colarizare, taxe hoteliere, accize, impozit pe spectacole, taxa pentru jocurile de noroc, impozitul asupra mijloacelor de transport, taxe i tarife pentru eliberarea de licene i autorizaii de funcionare .a.) 5. Impozit pe comerul exterior i tranzaciile internaionale (taxe vamale) 6. Alte impozite i taxe fiscale B. Contribuiile de asigurri se refer att la contribuiile angajatorilor, ct i la contribuiile asigurailor i cuprind: 1. Contribuii de asigurri sociale de stat; 2. Contribuii de asigurri pentru omaj; 3. Contribuii de asigurri sociale de sntate; 4. Alte contribuii pentru asigurri sociale. C. Veniturile nefiscale cuprind: 1. Venituri din proprietate a) venituri din proprietate (vrsminte din profitul net al regiilor autonome, restituiri din fonduri din finanarea bugetar a anilor precedeni, venituri din concesiuni i nchirieri .a.); b) venituri din dobnzi (venituri din dobnzi aferente trezoreriei statului de la alte bugete, venituri din dobnzi aferente trezoreriei statului de la alte sectoare, alte venituri din dobnzi); 2. Vnzri de bunuri i servicii a) venituri din prestri de servicii i alte activiti (taxe de metrologie, taxe consulare, contribuia elevilor i studenilor pentru internate cmine i cantine, venituri din despgubiri, venituri din cercetare, contribuii pentru bilete de tratament i odihn, venituri din contracte ncheiate cu casele de asigurri sociale de sntate .a.); b) venituri din taxe administrative, eliberri permise; c) amenzi, penaliti i confiscri; d) diverse venituri (venituri din aplicarea prescripiei extinctive, vrsminte din veniturile i/sau disponibilitile instituiilor publice, taxe speciale, depozite speciale pentru construcia de locuine .a.); e) transferuri voluntare, altele dect subveniile (donaii i sponsorizri). II. Veniturile din capital grupeaz veniturile din valorificarea unor bunuri, cum ar fi: 1. Venituri din valorificarea unor bunuri ale instituiilor publice; 2. Venituri din valorificarea stocurilor de rezerve de stat i de mobilizare; 47

3. Venituri din vnzarea locuinelor construite din fondurile statului; 4. Venituri din privatizare i altele. III. La operaiuni financiare se cuprind veniturile referitoare la ncasri din rambursarea mprumuturilor acordate pentru: finalizarea unor obiective aprobate prin convenii bilaterale i acorduri interguvernamentale, pentru nfiinarea i dezvoltarea de ntreprinderi mici i mijlocii, pentru proiecte de investiii n turism, pentru acoperirea arieratelor ctre CONEL i ROMGAZ. IV. n cadrul subveniilor se cuprind veniturile sub forma subveniilor de la alte nivele ale administraiei publice, i anume: 1. Subvenii de la bugetul de stat a) de capital (retehnologizarea centralelor termice i electrice de termoficare; investiii finanate parial din mprumuturi externe, planuri i regulamente de urbanism .a.); b) curente (finanarea drepturilor acordate persoanelor cu handicap, contribuii de asigurri de sntate pentru peroanele care execut o pedeaps privativ de libertate, subvenii primite de bugetul asigurrilor sociale de stat, de bugetul asigurrilor pentru omaj, de bugetul fondului naional unic pentru asigurri sociale de sntate .a.); 2. Subvenii de la alte administraii (subvenii de la bugetul asigurrilor pentru omaj ctre bugetele locale pentru finanarea programelor pentru ocuparea temporar a forei de munc, contribuii de asigurri de sntate pentru persoanele care se afl n concediu medical sau n concediu medical pentru ngrijirea copilului bolnav n vrst de pn la 7 ani, subvenii pentru instituii publice .a.); 3. Donaii din strintate a) donaii din strintate; b) de la guverne strine; c) de la alte administraii.
Indicatorii de analiz a veniturilor publice A. Nivelul veniturilor publice se apreciaz pe baza urmtorilor indicatori: 1. Volumul veniturilor publice, n expresie nominal i real; 2. Ponderea veniturilor publice n produsul intern brut; 3. Volumul veniturilor publice ce revine n medie pe un locuitor. 1. Volumul veniturilor publice a) n expresie nominal reprezint totalitatea veniturilor publice exprimate n preurile curente ale anului de calcul.

VPT n = VPin
i =1

unde: VPT - volumul veniturilor publice n expresie nominal;

VPin - veniturile publice n expresie nominal ale gruprii i;

i = 1, m - numrul de grupri de venituri. b) n expresie real exprim totalitatea veniturilor publice exprimate n preurile constante ale unei perioade de baz. Se obin prin mprirea valorilor nominale la un indice de pre (indicele preurilor de consum sau deflatorul PIB).

VPT r =

VPT n I p t/0

2. Ponderea veniturilor publice n produsul intern brut exprim partea din produsul intern brut realizat ntr-un an mobilizat la dispoziia statului sub forma veniturilor publice. Indicatorul se determin ntotdeauna n expresie nominal. VPT n %VPTPIB = 100 PIB n unde: VPT n - volumul veniturilor publice n expresie nominal;

48

PIBn - produsul intern brut exprimat n preuri curente. 3. Venituri publice medii pe locuitor

VPT n n u.m. naionale/locuitor N unde: N numrul de locuitori (populaia). VP loc = VP loc

USD

VPT n VP loc (in moneda nationala) = n USD/locuitor N CSV CSV

unde: CSV cursul de schimb valutar (moneda naional ce revine la 1 USD).

B. Structura veniturilor publice Deoarece analiza veniturilor publice cu ajutorul indicatorilor de nivel nu este ntotdeauna elocvent, mai ales dac economia statului respectiv este afectat ntr-o msur mai mare de inflaie, de creterea preurilor, de deprecierea monedei naionale, atunci, pentru analiz, se recurge la indicatorul de structur. El exprim modul de formare a veniturilor publice totale, n funcie de proveniena fiecrei categorii de venit. VPi gs VPi = 100 VPT unde: gs VPi - ponderea categoriei de venituri publice ale gruprii i n totalul

veniturilor publice; VPi - veniturile publice ale gruprii i; VPT venituri publice totale; i = 1, m - grupri de venituri.
C. Dinamica veniturilor publice Dinamica veniturilor publice reflect modificrile ce intervin n mrimea, nivelul i structura acestora ntr-o perioad de timp. Indicatorii dinamicii veniturilor publice pentru o perioad considerat sunt: 1. Modificarea absolut a veniturilor publice; 2. Modificarea relativ a veniturilor publice; 3. Modificarea ponderii veniturilor publice n produsul intern brut; 4. Modificarea volumului mediu al veniturilor publice ce revin pe un locuitor; 5. Modificarea structurii veniturilor publice; 6. Indicatorul de coresponden dintre modificarea veniturilor publice i modificarea produsului intern brut; 7. Elasticitatea veniturilor publice n raport cu produsul intern brut. 1. Modificarea absolut a volumului veniturilor publice a) n expresie nominal exprim suma cu care se modific volumul veniturilor publice exprimate n preurile curente ale perioadelor luate n considerare.
n n n VP1/0 = VP1 VP0 n unde: VP1/0 - modificarea n mrime absolut a veniturilor publice exprimate n preuri curente n perioada 1 fa de perioada 0;

VP1n - venituri publice nominale ale perioadei 1;

n - venituri publice nominale ale perioadei 0. VP0 b) n expresie real exprim suma cu care se modific volumul veniturilor publice exprimate n preurile constante ale unei perioade de baz. Surprinde, totodat, influena determinat de modificarea preurilor (crize monetare, deprecierea monedei, inflaie etc.). 49

r r r VP1/0 = VP1 VP0 unde semnificaia termenilor este asemntoare cu cele de mai sus, dar exprimarea este n valori reale (preuri constante).

2. Modificarea relativ a volumului veniturilor publice exprim procentul cu care variaz veniturile publice de la o perioad la alta. a) n expresie nominal exprim modificarea procentual a veniturilor publice exprimate n preuri curente ale perioadelor analizate.

100 n VP0 b) n expresie real exprim modificarea procentual a veniturilor publice exprimate n preuri constante. 100 r VP0 3. Modificarea ponderii veniturilor publice n produsul intern brut exprim modificarea proporiei veniturilor mobilizate de stat din produsul intern brut.. VPT1 VPT0 %VPTPIB1/0 = %VPTPIB1 %VPTPIB 0 = 100 PIB PIB 1 0 4. Modificarea veniturilor publice medii pe locuitor exprim modificarea gradului de alocare a veniturilor publice pe cap de locuitor. VPT1 VPT0 VP loc1/0 = VP loc1 VP loc 0 = N1 N0 5. Modificarea structurii veniturilor publice exprim mutaiile ce se produc la nivelul categoriilor de venituri care alctuiesc veniturile publice totale. VPi 0 VPi1 100 gs VPi = gs VPi gs VPi = VPT VPT 1/0 1 0 1 0 6. Indicatorul privind corespondena dintre modificarea veniturilor publice i modificarea produsului intern brut VPT1 100 I VPT1/0 VPT0 K VPT/PIB1/0 = = PIB1 I PIB1/0 100 PIB0 unde: I VPT1/0 - indicele de modificare a veniturilor publice n perioada 1 fa de perioada 0;
r %VP1/0 = r r VP1 VP0

n %VP1/0

n n VP1 VP0

I PIB1/0 - indicele de modificare a produsului intern brut n perioada 1 fa de perioada 0.

Indicatorul de coresponden poate lua urmtoarele valori: K > 1, ceea ce semnific un raport supraunitar ntre indicele veniturilor publice i indicele produsului intern brut, deci o modificare mai rapid a veniturilor publice n raport cu modificarea produsului intern brut; K = 1, ceea ce semnific modificarea n acelai ritm a veniturilor publice i a produsului intern brut; K < 1, semnificnd o modificare a veniturilor publice inferioar modificrii produsului intern brut (n cazul creterii produsului intern brut poate nsemna un grad relativ sczut de colectare a veniturilor publice sau evaziune fiscal).
7. Elasticitatea veniturilor publice n raport cu produsul intern brut exprim modificarea procentual a veniturilor publice la modificarea cu 1% a produsului intern brut.

50

e VPT/PIB1/0

VPT1 VPT0 VPT0 = PIB1 PIB0 PIB0

Verificarea cunotinelor 1. Ce sunt resursele financiare publice? 2. Care sunt factorii de influen a creterii resurselor financiare publice? 3. Clasificai resursele financiare publice 4. Care sunt indicatorii privind nivelul, structura i dinamica cheltuielilor publice?

Unitatea de curs 8 Noiuni generale despre impozite sintez Coninutul impozitelor i trsturile acestora n definirea impozitelor trebuie s se porneasc de la raiunile ce stau la baza existenei lor i de la funciile pe care le au de ndeplinit. Raiunea de a fi a impozitelor este de ordin financiar. Pentru a funciona, statul are nevoie de bani, iar pentru a-i procura pretinde impozite. De aceea, prima i cea mai nsemnat funcie a impozitelor a fost i continu s rmn funcia lor de mobilizare de venituri pentru stat, aceasta fiind i funcia lor tradiional. Cu timpul, la baza impozitelor sunt aezate raiuni noi, de ordin economic i social, astfel c impozitele dobndesc i funcii noi. Impozitele sunt activizate ca prghii fiscale, statul utilizndu-le, prin diferenierea tratamentului fiscal, n raport cu anumite interese economice i sociale, pentru stimularea activitilor dezirabile sau pentru inhibarea celor nedorite, pentru redistribuirea unei pri importante din produsul intern brut pe criterii sociale. Astfel, impozitele reprezint n zilele noastre obligaii pecuniare pretinse, n temeiul legii, de ctre autoritatea public, de la persoane fizice i juridice, n raport cu capacitatea contributiv a acestora, preluate la bugetul statului n mod obligatoriu, cu titlu definitiv i fr contraprestaie imediat i folosite ca instrumente de influenare a comportamentului pltitorilor, astfel nct interesele acestora s fie armonizate cu interesul public. Din definiie se pot desprinde urmtoarele trsturi ce caracterizeaz impozitele: - impozitul este o contribuie pecuniar, forma bneasc devenind tipic; - impozitul este o contribuie obligatorie, plata acestuia ctre stat fiind o sarcin impus tuturor persoanelor fizice i juridice care realizeaz venituri sau dein un anumit gen de avere pentru care, potrivit legii, datoreaz impozit; - impozitul este o prelevare cu titlu definitiv i gratuit, n sensul c sumele achitate de contribuabili nu au un echivalent direct i imediat n folosul pltitorilor de impozite. Totui, impozitele sunt destinate pentru acoperirea unor cheltuieli ce urmeaz a se efectua n beneficiul tuturor membrilor societii, dar contraserviciul nu este imediat i nu este obligatoriu; - impozitul este datorat la buget n conformitate cu dispoziiile legale; dreptul de a institui impozite aparine statului, drept exercitat prin intermediul puterii legislative (Parlament) i, uneori, prin intermediul organelor locale ale puterii de stat. Clasificarea impozitelor 1. Dup principalele trsturi de fond i de form impozitele se mpart n:

51

a) impozite directe; b) impozite indirecte. a) Impozitele directe se stabilesc nominal n sarcina unor persoane fizice i/sau juridice, n funcie de veniturile i/sau averea acestora, pe baza cotelor de impozit prevzute de lege. Ele se ncaseaz direct de la contribuabili la anumite termene dinainte stabilite. n funcie de criteriile care stau la baza aezrii lor, impozitele directe se pot grupa n impozite reale i impozite personale. Impozitele reale se caracterizeaz prin aceea c se stabilesc n legtur cu anumite obiecte materiale (de exemplu pmntul, cldirile, fabricile, magazinele etc.), fcndu-se abstracie de situaia personal a subiectului impozabil. Impozitele personale in cont, n primul rnd, de situaia personal a subiectului impozabil, motiv pentru care se mai numesc i impozite subiective. n raport cu materia impozabil vizat, impozitele personale mbrac forma impozitelor pe venit, contribuii privind securitatea social i impozite pe avere . b) Impozitele indirecte nu se stabilesc direct i nominal asupra subiectului impozabil, ci se aeaz asupra vnzrii unor bunuri i al prestrii unor servicii, al importului ori exportului etc., ceea ce nseamn c ele vizeaz cheltuielile, respectiv cheltuirea unor venituri. Dup forma pe care o mbrac, impozitele indirecte pot fi grupate astfel: - taxe de consumaie (taxa pe valoarea adugat, accize); - venituri de la monopolurile fiscale; - taxe vamale; - taxe de timbru i de nregistrare. 2. Dup obiectul impunerii, impozitele pot fi clasificate n: a) impozite pe venit (profit); b) impozite pe avere (patrimoniu net sau capital); c) impozite pe consum (pe cheltuieli). 3. Dup scopul urmrit la introducerea lor, impozitele se grupeaz n: a) impozite financiare; b) impozite de ordine. a) Impozitele financiare sunt instituite n vederea realizrii de venituri pentru acoperirea nevoilor statului. n aceast categorie se includ impozitele pe venit, taxele de consumaie etc. b) Impozitele de ordine sunt introduse mai ales pentru limitarea unei aciuni sau n vederea atingerii unui scop care nu are caracter fiscal. Astfel, prin instituirea unor taxe ridicate la vnzarea buturilor alcoolice i a tutunului se urmrete limitarea consumului acestora avnd n vedere efectul lor nociv asupra sntii persoanelor care le consum. 4. Dup frecvena cu care se ncaseaz la buget, impozitele pot fi: a) permanente, care se ncaseaz periodic; b) incidentale sau ntmpltoare, care se instituie i se ncaseaz o singur dat (de exemplu, impozitul pe averea sau pe profiturile excepionale de rzboi). 5. Dup aria de cuprindere a materiei impozabile, deosebim: a) impozite analitice; b) impozite sintetice. a) Impozitul analitic este un impozit aezat asupra elementelor unui patrimoniu sau asupra unei operaii izolate, respectiv asupra unei singure categorii de venit denumit cedul. b) Impozitul sintetic este aezat asupra unui ansamblu de operaiuni sau de venituri i const n impunerea acestui ansamblu de operaiuni sau de venituri o singur dat. Impozitul analitic este cel mai adesea aezat n cote proporionale, pe cnd impozitul sintetic este stabilit, de regul, n cote progresive. Impozitele sintetice sunt cele mai neutre din punct de vedere economic i au un randament fiscal mai bun dect impozitele analitice. 6. Dup instituia care le administreaz, n statele de tip federal ntlnim: impozite federale, impozite ale statelor (provinciilor) membre ale federaiei i impozite locale, iar n statele de tip unitar deosebim: impozite ale administraiei centrale de stat i impozite ale colectivitilor locale. Impozitele mai pot fi grupate i dup alte criterii astfel: - dup modul de aezare (impozite specifice i impozite ad-valorem); - dup tipul cotelor de impunere utilizate (impozite proporionale, impozite progresive, impozite degresive); 52

dup modul de stabilire a sarcinii fiscale (impozite de repartiie i impozite de cotitate) etc.

Elementele tehnice ale impunerii Elementele tehnice ale impozitului, ntlnite n teoria i practica financiar sunt: subiectul, suportatorul, materia impozabil, sursa impunerii, unitatea de impunere, cota impozitului, asieta, termenul de plat, facilitile acordate i altele. Subiectul impozitului, adeseori denumit pltitor sau contribuabil, este persoana fizic sau juridic obligat prin lege la plata acestuia. Uneori ns, suportatorul (destinatarul) impozitului este o alt persoan dect subiectul. Unele impozite pltite de persoane fizice sau juridice pot fi transpuse n sarcina altor persoane. Avem de-a face cu ceea ce se numete incidena indirect a impozitului. Are loc deci transmiterea sarcinii fiscale, ajungndu-se astfel la fenomenul de repercusiune fiscal. Materia impozabil, numit adeseori i obiectul impozabil, este reprezentat de veniturile realizate de contribuabil, de averea pe care o deine sau, uneori, i de cheltuieli. n cazul impozitelor directe, venitul i averea apar n calitatea de obiect al impunerii. Astfel, n cazul impozitului pe salarii obiectul impozitului l constituie salariul i alte drepturi de personal, la impozitul pe profit profitul obinut de agenii economici, la impozitul pe donaii (succesiuni) bunurile mobile i imobile care fac obiectul donaiei (succesiunii). n cazul impozitelor indirecte, obiectul impunerii l constituie produsul care face obiectul vnzrii, serviciul prestat sau lucrarea executat, bunul importat sau exportat etc. Sursa impozitului arat din ce anume se pltete impozitul: din venit sau din avere. Veniturile, ca surs a impozitului, pot mbrca mai multe forme: salariu, profit, dividende etc. n cazul impozitului pe venit, sursa impozitului coincide n toate cazurile cu obiectul impunerii. Averea poate s apar fie sub form de capital (n cazul aciunilor emise de societile de capital), fie sub form de bunuri (mobile i imobile). La impozitele pe avere, de regul, sursa nu coincide cu obiectul impunerii deoarece impozitul se pltete din venitul realizat de pe urma averii respective i numai n situaii excepionale se ntmpl ca impozitul s fie pltit din avere. Unitatea de impunere reprezint unitatea de msur n care se exprim dimensiunea materiei impozabile n vederea cuantificrii. De exemplu, la impozitul pe venit unitatea de impunere este unitatea monetar, la impozitul pe cldiri metrul ptrat de suprafa util, la impozitul funciar hectarul etc. Este important acest element deoarece pe unitatea de impunere se stabilete mrimea impozitului datorat. Cota de impunere (cota impozitului) este reprezentat de impozitul aferent unei uniti de impunere. Cota de impunere poate fi fix, cnd impozitul aferent unitii de impunere apare ca o mrime invariabil, exprimat n mrimi absolute, sau procentual, exprimat n mrimi relative. Cotele procentuale, dup felul n care sunt stabilite, raportul dintre ele i materia impozabil, pot fi proporionale, progresive i degresive. La impunerea n cote proporionale, cota este constant, iar impozitul crete proporional cu creterea materiei impozabile. Impunerea proporional este adeseori criticat pentru c se menine aceeai presiune fiscal asupra tuturor contribuabililor, neinndu-se cont de puterea lor contributiv. La impunerea n cote progresive, impozitul crete mai rapid dect materia impozabil. Cotele cresc ntrun ritm uniform sau variabil, dar mai repede dect materia impozabil. Ele opereaz difereniat, dup cum avem de-a face cu progresivitatea simpl (sau global) sau cu progresivitatea compus (sau pe trane). n cazul impunerii n cote progresive simple (globale), materia impozabil este secionat pe clase n raport cu mrimea ei, cotele cresc pe fiecare clas urmtoare, iar impozitul se stabilete prin aplicarea cotei corespunztoare clasei de ncadrare a venitului asupra ntregului venit realizat. n cazul impunerii n cote progresive compuse (pe trane), materia impozabil este mprit pe trane, pentru fiecare tran este fixat o anumit cot (cotele cresc desigur de la o tran la alta), iar impozitul total, aferent venitului realizat se stabilete prin nsumarea impozitelor pariale calculate pentru fiecare tran de venit. Progresivitatea compus este astfel mai echitabil dect cea pe clase, ea meninndu-se continu, limitndu-se la nivelul maxim al cotei pentru ultima tran. n acest caz, toi contribuabilii, indiferent de mrimea venitului realizat, vor suporta pentru aceeai tran de venit acelai impozit. La impunerea n cote degresive, cota de impozitare se reduce pe msur ce ea atinge nivele mai puin importante ale materiei impozabile. Impozitul degresiv apare astfel ca un impozit progresiv privit invers, adic n loc s se porneasc de la micii contribuabili i cota s creasc pe msura creterii materiei impozabile, se pornete de la marii contribuabili i cota se reduce pe msur ce ea atinge contribuabili mai puin nstrii.

53

Asieta (modul de aezare a impozitului) reflect totalitatea operaiunilor ntreprinse de organele fiscale pentru identificarea i evaluarea materiei impozabile i pentru determinarea sumei impozitului datorat statului. Prin lege se precizeaz i termenele la care trebuie s se fac plata i ele, de regul, sunt diferite n raport cu mrimea impozitului i periodicitatea realizrii veniturilor. Pentru situaiile n care apar ntrzieri la plat se percep majorri i legea precizeaz ct anume reprezint plata pentru fiecare zi de ntrziere a plii. Dac avem de a face cu un contribuabil ru platnic, organele fiscale trebuie s intervin prin procedura de urmrire i execuie silit. Aezarea i perceperea impozitului a. Stabilirea obiectului impozabil Aceast operaie are drept scop constatarea i evaluarea materiei impozabile. Constatarea existenei materiei impozabile se efectueaz, de regul, concomitent cu identificarea pltitorului i urmrete supunerea la impunere a tuturor elementelor componente ale acesteia. Evaluarea materiei impozabile presupune determinarea dimensiunii acesteia. Acest lucru se poate realiza prin dou metode: - metoda evalurii indirecte; - metoda evalurii directe. 1. Evaluarea indirect a materiei impozabile se poate realiza prin trei variante i anume: a) evaluarea pe baza unor indicii sau semne exterioare; b) evaluarea forfetar; c) evaluarea administrativ. a) Evaluarea pe baza indiciilor sau semnelor exterioare presupune alegerea unor indicii sau semne exterioare materiei impozabile care trebuie s fie relevante pentru ca, pe baza lor, s se poat aprecia adevratul volum al materiei impozabile. Astfel de indicii au fost folosite mai ales n cazul impozitelor de tip real. b) Evaluarea forfetar nu-i propune s stabileasc cu exactitate nivelul materiei impozabile, ci se mulumete cu o valoare medie a acesteia. Se pleac de la ideea c abaterile, care apar la unii contribuabili sau datorit conjuncturii prin subevaluarea sau supraevaluarea materiei impozabile, se vor compensa, astfel c evaluarea medie este foarte aproape de realitate. c) Evaluarea administrativ const n aceea c organele fiscale, pe baza evidenei (datelor) pe care le dein, stabilesc valoarea materiei impozabile. Dac subiectul impozitului nu este de acord cu evaluarea fcut de organul fiscal, el poate s o conteste, dar trebuie s aduc argumente care s fac dovada afirmaiilor sale. Dei evaluarea indirect se bazeaz, n principal, pe prezumii, cea direct se bazeaz pe probe, iar probele sunt declaraiile fiscale, date fie de ctre contribuabilul nsui, fie de ctre o ter persoan. 2. Evaluarea direct a materiei impozabile se poate realiza deci prin dou variante: a) evaluarea pe baza declaraiei unei tere persoane; b) evaluarea pe baza declaraiei contribuabilului. a) Evaluarea pe baza declaraiei unei tere persoane se utilizeaz n situaia n care o ter persoan are cunotin despre mrimea obiectului impozabil, fiind obligat, prin lege, s prezinte organului fiscal o declaraie scris n acest sens. Astfel, de exemplu, agenii economici declar salariile pe care le pltesc angajailor lor, chiriaii declar chiria pltit proprietarului etc. b) Evaluarea pe baza declaraiei contribuabilului se realizeaz cu participarea direct a subiectului impozitului. n vederea impunerii, subiectul impozitului este obligat s in o anumit eviden, s ntocmeasc bilan fiscal i s prezinte o declaraie cu privire la venitul i averea sa, pe baza creia organele fiscale evalueaz materia impozabil. b. Stabilirea sumei impozitului Dup stabilirea i evaluarea materiei impozabile se trece la lichidarea impozitului. Simplu spus, lichidarea impozitului nseamn calculul sumei datorate de ctre fiecare contribuabil, adic stabilirea debitului su fiscal. n funcie de modalitatea de stabilirea a cuantumului impozitului datorat, impozitele pot fi de repartiie sau de cotitate. n cazul impozitului de repartiie, legiuitorul stabilete mai nti volumul total al impozitului la nivelul ntregii ri. Acesta se determin pornind de la contingentul impozitului, stabilit de

54

lege la nivel naional, repartizat apoi pe zone ale rii i pe uniti administrativ teritoriale. n cazul impozitului de cotitate, cota este stabilit de ctre legiuitor prin legea de instituire a impozitului, astfel c impozitul se va stabili de data aceasta de jos n sus, mai nti la nivelul fiecrui contribuabil, iar apoi, prin nsumare, la nivelul unitilor administrativ teritoriale i la nivel naional. c. ncasarea impozitelor n mod logic, dup stabilirea cuantumului impozitului, organele fiscale aduc la cunotin pltitorului suma datorat cu titlu de impozit i termenele de plat ale acestuia, apoi trec la perceperea (ncasarea) impozitului. n practic s-au utilizat trei metode de percepere a impozitelor i anume: a) strngerea impozitelor de ctre unul din contribuabili din nsrcinarea comunitii n care tria i vrsarea lor la tezaurul public; b) ncasarea impozitelor prin intermediul unor concesionari sau arendai. Acetia ncasau impozitele de la contribuabili i le vrsau statului. Aceast metod a dat natere la foarte multe abuzuri fiscale, mai ales dac ei fceau plata cu anticipaie i apoi adunau impozitele de la contribuabili, colectnd mult mai mult dect vrsaser; c) perceperea impozitelor de ctre organele specializate ale statului. Aceast metod s-a generalizat n perioada epocii moderne i se utilizeaz i n prezent. n condiiile existenei unui aparat fiscal, perceperea impozitelor se realizeaz pe trei ci, i anume: 1) organele fiscale ncaseaz impozitul direct de la contribuabil. Aceast cale cunoate dou variante: - prima, cnd organul fiscal se deplaseaz la contribuabil pentru a cere plata impozitului, caz n care spunem c impozitul este cherabil; - a doua, cnd contribuabilul se deplaseaz din proprie iniiativ la organul fiscal pentru a-i achita obligaiile fiscale, caz n care spunem c impozitul este portabil; 2) ncasarea impozitului de ctre organele fiscale prin stopaj la surs. Aceast cale const n aceea c impozitul se calculeaz, se reine i se vars la bugetul statului de ctre o ter persoan. Astfel, societile comerciale, regiile autonome, instituiile publice .a. sunt obligate s calculeze i s rein impozitul pe salarii datorat de personalul angajat i s-l verse la buget; editurile sunt obligate s calculeze i s rein din drepturile de autor impozitul pe venit pe care l vars statului; la fel procedeaz i bncile i alte instituii financiare la plata impozitului pe dobnzile cuvenite deintorilor de hrtii de valoare sau titularilor de depozite de bani n cont; 3) perceperea impozitului prin aplicarea de timbre fiscale mobile se utilizeaz n cazul taxelor datorate statului pentru aciunile n justiie, pentru actele, certificatele i alte documente eliberate de notarii publici i de alte organe ale administraiei de stat. Aparatul fiscal trebuie s acioneze astfel nct s dea dovad de transparen n toate msurile ntreprinse pentru identificarea i evaluarea materiei impozabile, determinarea i perceperea impozitelor. Eficiena acestor msuri poate fi atestat de o arie restrns de manifestare a evaziunii fiscale i de un grad ct mai mare de colectare (ncasare) a impozitelor. Acolo unde este vorba de o evaziune fiscal pe scar mai extins, nseamn c activitatea aparatului fiscal nu se desfoar la parametri corespunztori. Gradul de colectare (ncasare) a impozitelor (Gci) poate fi determinat cu ajutorul relaiei: Si Gci = 100 Sipb n care: Si suma impozitelor ncasate; Sipb suma impozitelor prevzute n bugetul aprobat (bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale etc.). Acest indicator poate fi calculat separat pentru fiecare impozit, pe grupe de impozite ori pe total impozite nscrise n buget. Cu ct gradul de colectare se apropie mai mult de 100% cu att poate fi vorba de o activitate de mai bun calitate a aparatului fiscal.
Verificarea cunotinelor 1. Definii impozitele i prezentai caracteristicile acestora 2. Care sunt elementele impozitului?

55

3. Prezentai modalitile de aezare a impozitelor 4. Ce clasificri ale impozitelor cunoatei?

Unitatea de curs 9 Principiile i criteriile impunerii sintez Principiile impunerii Pentru evitarea abuzurilor n materie fiscal, pentru creterea randamentului fiscal al impozitelor, pentru asigurarea echitii impunerii, pentru activizarea impozitelor ca prghii fiscale, n timp s-au formulat i consacrat mai multe principii care guverneaz mpreun: - principiul echitii fiscale; - principii de politic financiar; - principii de politic economic; - principii social politice. a. Principiul echitii fiscale este cu predilecie unul etic i presupune existena dreptii sau justiiei sociale n materie de impunere. n timp, n domeniul fiscal au existat privilegii i au existat abuzuri. Au existat privilegii pentru c impunerea nu era general. Anumite categorii ale populaiei nu datorau statului impozit. Au existat abuzuri pentru c adesea cei desemnai s adune impozitele depeau cadrul legal i pretindeau contribuabililor impozite mai mari dect cele legale. Atunci cnd burghezia ajunge la putere, primul lucru pe care l revendic n materie fiscal este abolirea privilegiilor fiscale i declar impozitarea general i egalitatea n faa impozitelor, astfel nct toi cei care realizeaz venituri i dein avere s contribuie la alimentarea bugetului cu impozite. Egalitatea n faa impozitelor, n aparen echitabil, n realitate nu asigur dreptatea n materie fiscal. Ea presupune un tratament fiscal neutru, nediscriminator. Nu se ine seama de mrimea veniturilor, de natura i proveniena lor, de situaia general a contribuabilului. Ea nseamn altceva dect egalitatea prin impozite. Aceasta din urm nseamn, dimpotriv, un tratament fiscal difereniat, innd seama de puterea contributiv a pltitorului. Aici se ine seama de mrimea veniturilor, de faptul c acestea provin din munc sau din activiti speculative, de numrul de persoane aflate n ntreinerea contribuabilului etc. Echitatea poate fi privit i din alte puncte de vedere i adesea se vorbete despre aa - zisa echitate orizontal i, respectiv, vertical. n primul caz, pentru ca impozitul s fie echitabil, trebuie s fie comparabil mrimea lui pentru venituri de aceeai mrime, dar realizate din surse diferite. n cel de-al doilea caz se compar sarcina fiscal pentru contribuabili ce realizeaz din aceeai surs venituri de mrimi diferite. Echitatea se mai poate judeca i printr-o alt prism. Avem de a face cu aa-zisa echitate matematic sau aparent i cu o echitate real sau efectiv. Pentru ca impunerea s fie echitabil, cteva condiii trebuie s fie respectate: 1) s existe un minim neimpozabil, adic o anumit parte din venit s fie scutit la plata impozitului. Minimul neimpozabil se preteaz la impozitele directe i n principal la cele pe veniturile persoanelor fizice. Este vorba de asigurarea posibilitii ca acestea s duc un trai decent. Exist i situaia cnd, din alte motive, se practic minimul neimpozabil, cum ar fi factorii economici; de exemplu, profitul pn la un anumit nivel s fie scutit de impozit. Exist dou posibiliti ca minimul s opereze: fie se scade minimul neimpozabil din venit, fie din impozitul calculat se reduc anumite sume; 2) impunerea s fie universal sau general, adic toi cei care realizeaz venituri sau dein avere s intre sub incidena impozitului; 3) impozitul datorat de o anumit persoan sau grup s fie comparabil cu cel realizat de alt persoan sau grup care realizeaz aceleai venituri sau dein aceeai avere, adic s nu existe privilegii fiscale; 4) s se in seama la stabilirea impozitului de puterea contributiv a pltitorului. Din acest punct de vedere ns opiniile sunt mprite i n consecin i criteriile dup care ar trebui s se stabileasc mrimea impozitului datorat sunt diferite. Cei care promoveaz teoria echivalenei n domeniul fiscal apreciaz c impozitul trebuie stabilit n raport cu mrimea avantajelor oferite de stat pltitorilor, respectiv a costului serviciilor publice pe care statul le 56

realizeaz folosind impozitul. Cei care susin teoria sacrificiului fac abstracie de aceste avantaje i costuri i aeaz la baza impozitrii criteriul capacitii de plat. Asigurarea echitii fiscale depinde i de felul cotelor folosite. Gradul de echitate e diferit la impunerea prin cote proporionale, progresive sau degresive. Dintre toate acestea se apreciaz c cea mai echitabil este progresivitatea i mai ales cu cote progresive n trane. Exist ns i opinia c impunerea progresiv nu duce la egalitate n faa impozitelor, ci duce la un anumit egalitarism fiscal, duce la o anumit nivelare a veniturilor care depesc un anumit plafon. Neajunsul invocat este acela c aceast nivelare suprim interesul pentru afaceri i interesul pentru economisire. Dac veniturile mari sunt retezate prin impunerea progresiv, iar cele mici sunt completate prin subvenii de la buget, apare o anumit egalizare a veniturilor. Unii spun c acest lucru frneaz acumularea, apare pericolul stagnrii, la acestea se asociaz escaladarea omajului i, n consecin, aceast problematic a progresivitii trebuie judecat cu toat seriozitatea. b. Principiile de politic financiar n domeniul impunerii trebuie s se in seama nu numai de asigurarea echitii, ci i de principiile de politic financiar, care au la baz cerine de ordin tehnic i raiuni practice. Ele se refer la: randamentul fiscal al impozitelor, stabilitatea i elasticitatea acestora, numrul i tipul impozitelor folosite. b. 1. Randamentul fiscal al impozitelor Pentru ca un impozit s aib un randament fiscal ridicat trebuie respectate cteva cerine: a) impunerea s fie universal, adic sub incidena impozitului trebuie s intre toi cei care dein materie impozabil i toi cei care realizeaz un anumit venit i s fie supus impunerii ntreaga materie impozabil, privilegiile fiscale s fie lichidate, facilitile s fie restrnse la minimul necesar. Aceasta presupune ca legea de impunere s fie astfel elaborat nct s se evite din start evaziunea fiscal; b) cheltuielile de aezare i de percepere a impozitelor s fie ct mai mici. Randamentul fiscal difer de la un impozit la altul. Aceste diferene apar din multiple cauze: 1) metodele de evaluare a materiei impozabile folosite au un grad diferit de exactitate, unele ducnd la subevaluare, altele, dimpotriv, la supraevalua-rea acesteia; 2) impunerea separat a veniturilor asigur, de regul, un randament fiscal mai sczut dect impunerea global asupra veniturilor cumulate; 3) folosirea unor cote progresive aduce un randament fiscal mai ridicat dect aplicarea cotelor proporionale sau degresive; 4) acordarea de faciliti fiscale reduce randamentul fiscal, iar suprataxarea l sporete, dei, de regul, ceea ce se pierde printr-un nivel mai sczut al cotelor se poate compensa printr-un interes sporit pentru creterea materiei impozabile. b. 2. Stabilitatea i elasticitatea impozitelor n politica fiscal trebuie s se asigure o oarecare stabilitate, dar mai ales elasticitate i flexibilitate. Un impozit este stabil dac randamentul su fiscal nu se modific n funcie de evoluiile conjuncturale din economie, adic volumul su nu crete n faza de prosperitate i nu scade n faza de recesiune. Impozitele asupra averii sunt, de exemplu, mai stabile dect cele asupra veniturilor sau asupra cheltuielilor. Un impozit este elastic atunci cnd mrimea lui se poate modifica n funcie de evoluia cheltuielilor bugetare, crescnd sau reducndu-se n funcie de nevoile statului. b. 3. Numrul impozitelor folosite n privina numrului de impozite ce ar trebui folosite, opiunile sunt dou: unicitatea sau pluralitatea impozitelor. Au existat, de-a lungul timpului, destui autori care au propus folosirea unui singur impozit. Susintorii impozitului unic, capabil s asigure venituri ndestultoare pentru acoperirea tuturor cheltuielilor publice, apreciaz c acesta ar putea rezolva toate problemele fiscalitii, deoarece are calitatea de a fi extrem de simplu. Este suficient s-l repartizezi ntre contribuabili, n raport cu capacitatea lor contributiv, pentru a obine resursele dorite. Aceast simplitate se rsfrnge pozitiv asupra organizrii administrative, care ar deveni mai supl, mai puin costisitoare i deci mai uor de ntreinut. El mai are avantajul c permite stabilirea exact a incidenei reale a impozitului, fiind, prin aceasta, mai echitabil, deoarece face posibil, pe de o parte, dimensionarea sa exact n funcie de capacitatea contributiv a fiecrui pltitor i mpiedic, pe de alt parte, deplasarea necontrolat a poverii fiscale de la pltitorii de impozite spre adevraii lor suportatori. n fine, plata s-ar generaliza prin 57

caracterul universal al impozitului i, n plus, fiecare contribuabil ar cunoate mrimea exact a obligaiilor sale fiscale. Exist prerea, confirmat peste tot n lume de ctre practica fiscal, c un impozit nu este niciodat singur. El trebuie s-i gseasc locul, alturi de alte impozite, n snul a ceea ce se cheam sistemul fiscal. Acesta, la rndul lui, reprezint ansamblul impozitelor aplicate la un moment dat, ntr-o ar anume. n toate rile se folosesc mai multe impozite i nu unul singur i, cel puin deocamdat, nimeni nu-i poate permite s renune complet la impozite. Problema care se pune este cea a perfecionrii continue a sistemelor fiscale existente. Aceasta presupune ca n anumite mprejurri s fie eliminate impozitele anacronice, care, fie c i-au pierdut eficacitatea, fie c sunt cu totul inechitabile, iar n locul acestora s se introduc unul sau mai multe impozite noi, apte s ndeplineasc funcii noi. Noul sau noile impozite trebuie astfel concepute nct s se integreze armonios n sistemul fiscal existent. b. 4. Tipul impozitelor folosite Deoarece peste tot n lume exist sisteme fiscale cu impozite multiple, se pune problema configuraiei acestora, adic a opiunii spre un anumit tip de impozit sau altul. Intervin aici factori de ordin social, economic i juridic care i pun pecetea asupra opiunilor i fac ca acestea s fie mai diversificate: a) opiunea social n materie fiscal presupune alegerea ntre impozitele de tip real, aezate asupra principalelor forme ale avuiei (fcndu-se abstracie de situaia personal a pltitorilor) i impozitele personale sau subiective, asupra veniturilor i averii (la care se ine seama de capacitatea contributiv a pltitorilor); b) opiunea economic n domeniul fiscal presupune alegerea ntre impozitele asupra veniturilor (adesea aspru criticate), asupra capitalului (soluie larg mprtit n zilele noastre) sau asupra cheltuielilor (soluie ce asigur un randament ridicat al impozitelor, dar este cea mai inechitabil). c) opiunea juridic, aici alegndu-se ntre impozitele directe (la care pltitorul este, cel puin n intenia legiuitorului, i suportatorul impozitului) i impozitele indirecte (la care destinatarul impozitului este altul dect cel care este obligat de lege s-l verse la buget). c. Principiile economice i social politice ale impunerii Din raiuni economice tratamentul fiscal este difereniat, impozitul fiind activizat ca o prghie fiscal pentru stimularea activitilor dorite de ctre stat sau pentru descurajarea celor indezirabile. Activizarea impozitului ca prghie fiscal a declanat o permanent disput ntre adepii neutralitii impozitelor i adepii intervenionismului fiscal. Dintr-o astfel de confruntare a rezultat o concepie mai supl i mai elastic privind dubla natur a impozitului: instrumentul financiar pentru procurarea veniturilor necesare statului (raiuni financiare) i prghie fiscal a interveniei statului n economie (raiuni economice). Recunoscnd primatul raiunilor financiare i aeznd pe prim plan funcia de mobilizare a impozitelor, tot mai muli specialiti accept astzi i calitatea de prghie fiscal a acestora, dar recomand ca intervenionismul fiscal s fie moderat pentru ca el s nu modifice ansele agenilor economici n competiie, performanele i competitivitatea lor trebuind s rmn singurele atuuri pentru reuita n afaceri. Atunci cnd tratamentul fiscal a nceput s fie difereniat i n funcie de criterii de ordin social (starea civil a contribuabilului, vrsta i starea de sntate, numrul persoanelor n ntreinerea sa) s-a trecut la personalizarea impozitelor, aezndu-se la baza impunerii i principii social politice. Criteriile impunerii. Dubla impunere juridic internaional i tehnicile evitrii ei Aceast problem este legat de raporturile de schimb i cooperare internaional, care fac, promovate fiind, ca persoanele fizice i juridice dintr-o ar s realizeze venituri sau s dein avere i n alte ri i atunci apare fireasc ntrebarea cui datoreaz aceste persoane impozitul aferent acestei materii impozabile: rii n care realizeaz venituri sau se afl averea, rii unde persoana respectiv i are domiciliul sau sediul, rii al crei cetean este etc. n legislaia fiscal problema se ncearc a fi rezolvat, dar exist interese diferite i, n consecin, reglementrile sunt concepute nct fiecare ar s obin avantaje maxime. De aceea, s-au consacrat cel puin trei criterii, prezente n legislaia fiscal a unor ri. Unele ri agreeaz principiul originii sau teritorialitii, altele criteriul rezidenei sau al domiciliului fiscal, iar altele criteriul naionalitii. Criteriul originii (sursei) veniturilor sau al teritorialitii pretinde ca veniturile sau averea s fie supuse impozitrii n ara n care se realizeaz aceste venituri sau se afl averea, indiferent cine realizeaz 58

veniturile sau a cui este averea. n consecin, cealalt ar trebuie s scuteasc de impozit materia impozabil realizat de cetenii lor n strintate. rile interesate s promoveze un astfel de criteriu sunt cele n curs de dezvoltare, mai ales unde se realizeaz venituri consistente de ctre firme sau filiale strine, dar i ri dezvoltate ca Frana sau SUA promoveaz acelai criteriu i explicaia este simpl: n aceste ri exist consistente plasamente strine din care se realizeaz profituri foarte mari. Criteriul domiciliului sau rezidenei pretinde ca fiecare pltitor s plteasc impozitul ctre statul al crui rezident este, indiferent unde realizeaz veniturile sau are averea. Persoana rezident din punct de vedere fiscal este aceea care prin lege are calitatea de pltitor de impozit pentru statul respectiv. Criteriul naionalitii pretinde ca toi cei care au cetenia unui anume stat s plteasc impozite statului respectiv, indiferent unde i are domiciliul sau i are sediul, unde realizeaz veniturile sau dein averea. n funcie de interesul major al unei ri sau alteia vom gsi n legislaia fiscal unul sau altul dintre aceste criterii i atunci este foarte greu ca din start, prin legislaii necorelate, s se evite dubla impunere. Acest fenomen apare ntotdeauna cnd acelai venit sau aceeai avere intr sub incidena impozitelor n dou sau mai multe ri. Dac interesele sunt contradictorii i legislaia este ntocmit n consecin, dubla impunere este un fenomen normal i ea afecteaz relaiile de schimb, plasamentele de capital etc. ntre diferite ri. Ori acestea trebuie ncurajate, stimulate, nu descurajate. Soluia rezolvrii acestei probleme este prin negocieri bilaterale, care se ncheie prin semnarea unor convenii pentru evitarea dublei impuneri. Aceasta nu nseamn c aceast soluie este facil. Negocierile sunt adesea ndelungate, greu de perfectat pn cnd, n final, se ajunge la o armonizare de interese astfel nct avantajele s fie reciproce. n timp s-au consacrat unele proceduri n privina stabilirii domiciliului fiscal. Este ns departe de a fi rezolvat aceast controversat problem a domiciliului fiscal. Pentru persoanele fizice n general este agreat ideea c ele sunt pltitoare de impozit pentru rile n care au locuina permanent, indiferent dac aceasta i aparine sau este nchiriat. Condiia este ca ea s fie utilizat n mod obinuit. Dac persoana dispune de o locuin permanent n fiecare din cele dou ri, atunci trebuie s se stabileasc ara n care se afl centrul vital al intereselor sale, n funcie de interesele sale personale, familie, afaceri, locul de unde i administreaz afacerile. Dac centrul vital de interese este greu de stabilit sau dac persoana respectiv nu dispune de o locuin permanent n niciunul din cele dou state, atunci ea se consider rezident fiscal al statului n care locuiete n mod obinuit. Dac locuiete n mod obinuit n ambele state sau n niciunul dintre ele, atunci este rezident al statului al crui cetean este. Dac persoana respectiv are dubl cetenie sau nu este cetean al niciunuia dintre statele contractante, atunci domiciliul fiscal se stabilete prin nelegere ntre cele dou ri. n cazul persoanelor juridice rezidena fiscal se stabilete acolo unde firma i are sediul su permanent. Prin sediu permanent se nelege o instalaie fix de lucru (de afaceri) prin care o ntreprindere realizeaz n ntregime sau n parte activitatea sa (cldiri, construcii, utilaje amplasate ntr-un loc precis i cu un anumit grad de permanen). Deci noiunea de sediu permanent se refer la: un sediu al conducerii, o sucursal, un birou, o uzin, o fabric, un atelier, o min, un antier de construcii etc. Nu se consider sedii stabile instalaiile utilizate n exclusivitate pentru depozitarea, expunerea sau livrarea de mrfuri, locurile fixe de afaceri folosite pentru cumprri de mrfuri, derularea unor activiti pregtitoare sau auxiliare sau vnzarea mrfurilor dup ncheierea trgului sau a expoziiei n care au fost prezentate. Practica fiscal internaional a consacrat procedee tehnice pentru evitarea dublei impuneri juridice internaionale i anume: metoda scutirii sau exceptrii de la impunere i metoda creditrii fiscale. Scutirea poate fi total sau parial. n cazul scutirii totale, venitul realizat de un rezident n strintate nu este supus impozitrii n ara de domiciliu dac acesta face dovada c el a fost impozitat n strintate. n cazul scutirii progresive, venitul realizat n strintate se adaug la veniturile realizate n ara de domiciliu, dar numai pentru stabilirea cotei de impozitare a venitului global. Dup stabilirea acestei cote, ea se va aplica doar asupra veniturilor realizate n ara de domiciliu. nseamn c i n acest caz veniturile realizate n strintate sunt scutite n ara de reziden, dar sunt impozitate mai aspru veniturile din ara de domiciliu. Creditarea fiscal poate fi, la rndul ei, total sau obinuit. n ambele cazuri se stabilete n statul de reziden impozitul aferent veniturilor cumulate. n cazul creditrii totale, din acest impozit se scade impozitul aferent veniturilor realizate n strintate pltit n strintate, indiferent de mrimea lui. n cazul creditrii obinuite, impozitul pltit statului strin pentru veniturile realizate n strintate de rezidentul 59

unui alt stat se scade din impozitul total pretins de statul de reziden, ns numai n limita impozitului intern ce s-ar datora statului de reziden la un venit egal cu cel realizat n strintate. Din punctul de vedere al contribuabilului, cel mai avantajos procedeu este cel al scutirii totale, iar cel mai puin favorabil este procedeul creditrii obinuite. Din punctul de vedere al statului de reziden, cele mai consistente venituri fiscale se obin prin aplicarea procedeului creditrii.
Verificarea cunotinelor 1. Ce nelegei prin impunere i ce principii trebuie s respecte aceasta? 2. Se respect echitatea fiscal n societatea modern? 3. Cum se realizeaz intervenia statului prin impozit? 4. Dubla impunere juridic internaional se aplic la impozitele indirecte? Argumentai rspunsul 5. Care sunt metodele de evitare a dublei impuneri juridice internaionale? Sumarul modulului n procesul ndeplinirii funciilor i sarcinilor sale, statul asigur acoperirea necesitilor publice generale. Pentru aceasta el are nevoie de importante resurse bneti care se mobilizeaz prin intermediul relaiilor financiare. Folosirea resurselor bneti astfel mobilizate are loc prin intermediul cheltuielilor publice. Cheltuielile publice reprezint forma de manifestare a funciei de repartiie a finanelor publice n faza redistributiv. Prin aceasta are loc o realocare a fondurilor bneti pe diverse destinaii, n funcie de necesitile sociale (nevoile colective) i n funcie de politica financiar promovat de stat. Problema resurselor i a utilizrii lor, respectnd criterii de eficien economic, este primordial pentru orice comunitate. n cadrul unui stat, finanele publice se ocup de colectarea resurselor gestionate la nivelul administraiilor publice i de distribuirea lor. Impozitele dein cea mai mare pondere n cadrul resurselor financiare ale statului, de aceea fundamentarea unui sistem fiscal bazat pe principii de echitate fiscal este un demers deosebit de important. Bibliografia modulului

Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, ed. a doua, Ed. Pro Universitaria, Bucureti, pp. 75-179 Matei, Gh., Drcea, M. i Drcea, R. (2005), Finane publice, Ed. Sitech, Craiova, pp. 94-105 Moteanu, T. (coord.) i alii (2005), Finane publice, ed. a doua, Ed. Universitar, Bucureti, pp. 55-60; pp. 143-149; pp. 171-175 Tulai, C. (2003), Finanele publice i fiscalitatea, Casa Crii de tiin, Cluj Napoca, pp. 187-208 Vcrel, I. (coord.) i alii (2006), Finane publice, ed. a cincea, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, pp. 127-150; pp. 154-155; pp. 358-370; pp. 374-380

60

Modulul III TEORIE I PRACTIC BUGETAR

unitatea de curs 10 Sistemul bugetar unitatea de curs 11 Principiile bugetare unitatea de curs 12 Procesul bugetar

Scop i obiective
Scop

Prima parte a acestui modul prezint sistemul bugetar. Este absolut necesar cunoaterea verigilor componente ale sistemului bugetar romnesc, astfel nct s se poat identifica tipul de buget n care se reflect veniturile i cheltuielile publice prezentate n modului II. A doua parte a modulului prezint principiile ce trebuie respectate n materie bugetar. Modulul se ncheie cu prezentarea etapelor procesului bugetar, pentru a putea cunoate rolul i locul instituiilor implicate n procesul bugetar.
Obiective urmrite

cunoaterea conceptului de buget; cunoaterea verigilor componente ale sistemului bugetar; nelegerea necesitii teoretice i practice a principiilor bugetare; cunoaterea categoriilor de venituri i cheltuieli care alimenteaz diferite tipuri de bugete; cunoaterea metodelor clasice i moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari; nelegerea etapelor procesului bugetar; identificarea instituiilor implicate n procesul bugetar.
Concepte de baz: buget, buget de stat, bugete locale, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugete ale

fondurilor speciale, sistem bugetar, buget general consolidat, sistem de gestiune, sistem de exerciiu, principii bugetare, criterii de dimensionare a veniturilor i cheltuielilor bugetare, proces bugetar, etape ale procesului bugetar, execuia veniturilor, execuia cheltuielilor, ncheierea execuiei, contul general al execuiei i rezultatele execuiei bugetare.

61

Unitatea de curs 10 Sistemul bugetar sintez Coninutul tradiional i semnificaia modern a bugetului Cuvntul buget provine din latinescul bulgo, care nsemna o pung sau un sac cu bani. Anticul bulgo se folosea la romani cu sensul de sac de piele pe care patricienii l purtau la bra. n francez cuvntul budget provine din vechiul bougette sau petite bouge, care avea n Evul Mediu semnificaia de sac sau cufr n care cltorul i transporta mrfurile sau efectele sale personale. Avoir la bougette avea la nceput sensul de pregtire pentru cltorie, iar apoi evolueaz cu sensul de programare a cheltuielilor i asigurarea banilor necesari realizrii unui proiect. n sens juridic, bugetul este definit ca un act, un document sau o list a veniturilor i cheltuielilor statului prevzute i autorizate a se realiza ntr-o anume perioad de timp, de obicei un an, cu aprobarea Parlamentului. n ultimele decenii n literatura economic s-a subliniat insistent sensul sau coninutul economic al bugetului, acesta fiind nfiat ca o categorie economic ce d expresie raporturilor i fluxurilor bugetare prin care se alimenteaz i se repartizeaz cel mai nsemnat fond dintre fondurile financiare ale statului n vederea finanrii cheltuielilor privind consumul colectiv i social i a celor legate de aciunile economice ale statului. Cu aceast semnificaie, el apare ca element principal al sistemului i mecanismului financiar, cu un rol important n asigurarea funcionalitii acestuia i a echilibrului de sistem. Sub aspectul coninutului economic, bugetele publice exprim relaiile economice bneti ce apar n procesul repartiiei produsului intern brut n vederea satisfacerii unor nevoi publice. Prin prisma instrumentelor economico-financiare de aciune, bugetele publice sunt planuri financiare operative, unde relaiile specifice se regsesc sub form de indicatori ai finanelor publice, separat pentru venituri i, separat, pentru cheltuieli. Sfera bugetului general consolidat Prin reglementarea post revoluionar, sistemul bugetar al Romniei a fost organizat ntr-o concepie nou, determinat de trecerea la economia de pia. Noua Lege privind finanele publice nr. 500/2002 a introdus o nou formul sistem bugetar care a nlocuit sintagma buget public naional, dar care are n coninutul ei aceeai structur, i anume totalitatea bugetelor n care se reflect fonduri publice. Sistemul bugetar al Romniei cuprinde: a) bugetul de stat; b) bugetul asigurrilor sociale de stat; c) bugetele fondurilor speciale; d) bugetul trezoreriei statului; e) bugetele instituiilor publice autonome; f) bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz; g) bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii; h) bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i ale cror rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice; i) bugetul fondurilor externe nerambursabile i bugetele locale. De asemenea, prin aceeai reglementare de baz privind finanele publice, se insereaz i noiunea de buget general consolidat, reprezentnd ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate i consolidate pentru a forma un ntreg. Cu alte cuvinte, bugetul general consolidat, dei nu este un buget de sine stttor n elaborare, aprobare, executare i raportare, este suma bugetelor din cadrul sistemului bugetar romnesc. Bugetul general consolidat nu are caracter de lege i nu se substituie bugetului de stat sau celorlalte bugete componente. Bugetul general consolidat este un tablou complet al resurselor i cheltuielilor publice, reflectate n veniturile i cheltuielile bugetelor componente, supus unor operaiuni specifice, respectiv consolidarea i ajustarea. Prin consolidare, n situaia transferului de sume ntre bugetele componente ale sistemului, vor

62

fi eliminate posturile care pentru bugetul ierarhic superior reprezint o cheltuial, iar pentru bugetul ierarhic inferior reprezint un venit, eliminndu-se astfel dubla nregistrare a acestora. Ajustarea presupune eliminarea din bugetul general consolidat a cheltuielilor de natura datoriei publice care sunt incluse n buget, respectiv rambursri de credite externe i rambursri de credite interne.
Sistemul bugetar Procurarea veniturilor bugetare, repartizarea i cheltuirea acestora se realizeaz ntr-un anumit cadru organizatoric, denumit sistem bugetar. Sistemul bugetar al Romniei este specific unui stat de tip unitar i, n conformitate cu reglementrile legale n vigoare, cuprinde cele 10 tipuri de bugete prezentate mai nainte. Bugetul de stat este documentul elaborat i administrat de Guvern, adoptat de Parlament prin lege, cuprinznd veniturile i cheltuielile aprobate prin legea bugetar anual. Aceasta autorizeaz fluxurile financiare publice de formare a veniturilor i de repartizare a acestora pe destinaii i pe ordonatori principali de credite, n conformitate cu obiectivele de dezvoltare economico social a rii i ale politicii financiare specifice anului pentru care este aprobat bugetul. La procesul de elaborare i execuie a bugetului de stat particip un numr nsemnat de factori, instituii centrale, ministere, n cadrul crora un rol important revine Ministerului Finanelor Publice. Bugetul de stat cuprinde i bugetul Senatului, al Camerei Deputailor, al Preediniei Romniei, al Guvernului i al altor instituii publice care nu au organe ierarhic superioare. Bugetul asigurrilor sociale de stat este documentul ce se ntocmete distinct de bugetul de stat i se aprob de Parlament prin lege separat, fiind administrat i gestionat de Ministerul Muncii, Familiei i Proteciei Sociale. Acesta autorizeaz fluxurile financiare publice de formare a veniturilor, pe baza contribuiilor i a altor vrsminte prelevate de la persoanele fizice i juridice, i de repartizare a acestora pe destinaii. Bugetele fondurilor speciale se ntocmesc n vederea finanrii anumitor obiective i aciuni necesare n perioada considerat, pentru care se instituie prelevri obligatorii pe baz de legi speciale. Cele dou bugete elaborate pentru fondurile speciale sunt: bugetul Fondului naional unic de asigurri sociale de sntate i bugetul asigurrilor de omaj. Aceste bugete se aprob ca anex la legea bugetului de stat i, respectiv, la legea bugetului asigurrilor sociale de stat. Bugetul trezoreriei statului este documentul n care sunt nscrise veniturile i cheltuielile trezoreriei privind activitatea desfurat de aceasta n scopul ndeplinirii funciilor sale Se aprob prin hotrre a Guvernului. Bugetele instituiilor publice autonome includ veniturile i cheltuielile sau, dup caz, numai cheltuielile anuale ale instituiilor publice care nu sunt subordonate niciunei alte entiti de drept public. Bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz, includ cheltuielile anuale ale instituiilor publice ce funcioneaz doar pe baza resurselor primite de la bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, n funcie de sistemul de finanare i, respectiv, veniturile i cheltuielile anuale ale instituiilor publice ce primesc subvenii de la bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale n completarea fondurilor proprii i sunt n subordinea instituiilor publice autonome. Bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii sunt documentele n care sunt prevzute i aprobate veniturile i cheltuielile instituiilor publice aflate n subordinea instituiilor publice autonome, ce funcioneaz doar pe baza veniturilor proprii ce provin din chirii, organizarea de manifestaii culturale i sportive, concursuri artistice, publicaii, prestaii editoriale, studii, proiecte, valorificri de produse din activiti proprii sau anexe, prestri de servicii i altele asemenea. Bugetele fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat este documentul n care sunt prevzute i aprobate destinaiile creditelor externe contractate sau garantate de stat i ale cror rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice. Bugetul fondurilor externe nerambursabile este documentul n care sunt prevzute i aprobate veniturile i cheltuielile fondurilor externe care nu trebuie rambursate. Elaborarea, aprobarea, executarea i raportarea bugetelor de mai sus este reglementat prin Legea finanelor publice nr. 500/2002.

63

Tot n sistemul bugetar se cuprind i bugetele locale. Bugetul local este documentul prin care sunt prevzute i aprobate n fiecare an veniturile i cheltuielile unitilor administrativ teritoriale. Bugetele locale cuprind: a) bugetele locale ale comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti, judeelor i municipiului Bucureti; b) bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetele locale, dup caz; c) bugetele instituiilor publice (de subordonare local) finanate integral din venituri proprii; d) bugetul mprumuturilor externe i interne, pentru care rambursarea, plata dobnzilor, comisioanelor, spezelor i a altor costuri se asigur din bugetele locale i care provin din: mprumuturi externe contractate de stat i submprumutate autoritilor administraiei publice locale i/sau agenilor economici i serviciilor publice din subordinea acestora; mprumuturile contractate de autoritile administraiei publice locale i garantate de stat; mprumuturi externe i/sau interne contractate sau garantate de autoritile administraiei publice locale; e) bugetul fondurilor externe nerambursabile. Elaborarea, aprobarea, executarea i raportarea bugetelor locale este reglementat de dispoziiile Legii privind finanele publice locale nr. 273/2006, care a intrat n vigoare la data de 1 ianuarie 2007. Competene n elaborarea, aprobarea i administrarea bugetelor la nivel local o au consiliile locale, consiliile judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz.

Verificarea cunotinelor 1. Definii i explicai conceptele de buget de stat i buget general consolidat 2. Care este structura sistemului bugetar n Romnia? Enumerai verigile componente

Unitatea de curs 11 Principiile bugetare sintez Principiul universalitii bugetare permite un control democratic asupra bugetului, regrupnd dou reguli: a) regula bugetului brut (regula non contractrii), potrivit creia veniturile i cheltuielile se nscriu n buget n sumele lor totale, fr nicio ajustare; b) regula de neafectare (regula non afectrii), potrivit creia veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare (adic nu se stabilete o legtur particular ntre un anumit venit i o anume cheltuial), cu excepia donaiilor i sponsorizrilor, care au stabilite destinaii distincte. Principiul unitii bugetare. Imaginea global asupra bugetului pe care o ofer respectarea principiului universalitii este ntregit dac este aplicat i principiul unitii bugetare. Acest principiu pretinde ca veniturile i cheltuielile bugetare s se nscrie ntr-un singur document. Respectarea acestui principiu conduce la elaborarea unui buget clar, pentru a se asigura utilizarea eficient i monitorizarea fondurilor publice. Un buget unitar permite puterii legislative s emit judeci de valoare asupra structurii i volumului cheltuielilor propuse de guvern, pe baza crora se pot lua decizii de amnare sau respingere a anumitor cheltuieli considerate inoportune, oferind cadrul favorabil exercitrii unui control mai riguros asupra execuiei veniturilor i cheltuielilor publice. Derogrile de la principiul unitii bugetare, acceptate n prezent n practica internaional, se refer la elaborarea, pe lng bugetul de stat, a unor bugete anexe i conturi speciale de trezorerie. n unele ri, n funcie de anumite situaii speciale sau conjuncturale ori n funcie de reglementrile proprii privind organizarea i funcionarea economiei, abaterile de la principiul unitii au vizat ntocmirea unor bugete extraordinare i a bugetelor autonome.

64

Bugetele anexe sunt bugete ntocmite de unele instituii sau servicii publice ale statului, care au o autonomie relativ i nu dispun obligatoriu de personalitate juridic. Ele i acoper cheltuielile din venituri proprii i au legtur cu bugetul de stat dup regula bugetului net, adic figureaz n buget fie cu subveniile pe care urmeaz s le primeasc n completarea veniturilor proprii (aceasta fiind situaia obinuit), fie cu vrsminte la buget, dac veniturile lor depesc eventual cheltuielile. Aceste uniti i ntocmesc bugete proprii care se anexeaz bugetului general, fiind aprobate odat cu acesta de ctre parlament. Conturile speciale de trezorerie reprezint o alt abatere de la principiul unitii bugetare. Este vorba, n principiu, despre conturile deschise la trezoreria statului, care efectueaz execuia de cas a bugetului, dar face i alte ncasri i pli n contul statului, care nu reprezint venituri propriu zise ale bugetului sau nu sunt cheltuieli definitive pentru buget. Bugetele extraordinare se elaboreaz n situaii deosebite, cnd apar vremelnic cheltuieli excepionale, ca cele privind asanarea crizelor, prevenirea i ducerea rzboaielor sau nlturarea efectelor acestora. Pentru acoperirea unor cheltuieli de aceast natur se instituie adesea venituri speciale sub forma impozitelor sau contribuiilor speciale, se apeleaz la mprumuturi speciale, adesea forate sau la aa zisa manipulare (emisiune) monetar. Bugetele autonome sunt elaborate, spre deosebire de cele anexe, de ctre ntreprinderi publice cu personalitate juridic i autonomie financiar, de instituii publice din sfera administraiei de stat, de servicii publice care dispun de personalitate juridic i nu au caracter industrial sau comercial, cum ar fi serviciile sociale, financiare, culturale i de educaie. Anualitatea bugetului. Principiul anualitii definete dimensiunea n timp a bugetului. Principiul anualitii bugetului se refer, pe de o parte, la periodicitatea ntocmirii i aprobrii bugetului (deci la anul bugetar), iar, pe de alt parte, la perioada de timp n care bugetul aprobat trebuie s fie executat (deci la durata exerciiului bugetar). Potrivit acestui principiu, guvernul trebuie s ntocmeasc proiectul bugetului de stat pentru o perioad de un an, iar parlamentul trebuie s-l analizeze i s-l aprobe anual. Principiul anualitii vizeaz nu numai anul bugetar, ci i durata exerciiului bugetar. Acesta reprezint perioada de timp n care trebuie s se ncaseze veniturile i s de efectueze cheltuielile nscrise n bugetul aprobat de parlament. Deseori se ntmpl ca unele venituri nscrise n bugetul aprobat s nu se poat ncasa integral pn la sfritul anului bugetar, iar cheltuielile angajate pe baza bugetului aprobat s fie decontate abia n anul urmtor. Problema apartenenei veniturilor nencasate i a cheltuielilor angajate dar neefectuate n cadrul anului bugetar a fost rezolvat diferit de la o ar la alta. Practica a consacrat dou soluii n acest sens: 1) metoda de gestiune, caz n care durata exerciiului bugetar este limitat la aceea a anului bugetar. Aceasta nseamn c n ultima zi a anului bugetar conturile bugetului se nchid n mod automat, n ele evideniindu-se doar veniturile efectiv ncasate i cheltuielile finalizate n cursul anului respectiv. Veniturile restante i cheltuielile neefectuate se vor nscrie pe msura realizrii lor n bugetul anului urmtor. n consecin, creditele aprobate i necheltuite se anuleaz, sumele virndu-se la bugetul statului; 2) metoda de exerciiu, caz n care durata execuiei bugetului o depete pe aceea a anului bugetar, execuia continund nc o perioad de trei sau ase luni n anul urmtor pentru lichidarea operaiilor restante din anul precedent. n acest caz, dei anul bugetar dureaz 12 luni, exerciiul bugetar este de 15 sau 18 luni, astfel c n perioada de prelungire funcioneaz n paralel dou bugete: cel al anului n curs i cel al anului anterior. Acesta este i neajunsul metodei, care creeaz dificulti n privina evidenei i controlului. Avantajul este acela c se va cunoate cu exactitate volumul veniturilor i cheltuielilor fiecrui an bugetar, acesta putndu-se compara cu cel din bugetul aprobat. Controlul prin contul de ncheiere a bugetului este mai facil, dar, oricum, el nu mai prezint un interes deosebit pentru parlament, deoarece se refer la o perioad demult ncheiat i puin probabil c ceva se mai poate remedia. n Romnia, anul bugetar coincide cu anul calendaristic. Execuia bugetar se ncheie la 31 decembrie. Orice venit nencasat i orice cheltuial neefectuat pn la 31 decembrie se va ncasa sau se va plti n contul bugetului anului urmtor. Creditele bugetare neutilizate pn la nchiderea anului sunt anulate de drept. Aadar, exerciiul bugetar se realizeaz conform metodei de gestiune.

65

Principiul echilibrului bugetar Reprezentanii de seam ai finanelor clasice nfieaz bugetul de stat ca un document, o list, un tablou care cuprinde veniturile i cheltuielile publice, evaluate i comparate n vederea balansrii lor la nivelul fiecrui an. Prin definiie deci se consacr ideea echilibrrii veniturilor i cheltuielilor bugetare, consacrat n timp ca unul dintre principiile tradiionale de drept bugetar. O astfel de echilibrare presupune att ntocmirea i aprobarea bugetului echilibrat, ct i ncheierea acestuia cu egalitate ntre venituri i cheltuieli, deci cu sold zero. Este vorba despre acoperirea tuturor cheltuielilor pe seama veniturilor ordinare sau obinuite ale bugetului. Altfel, apelndu-se la venituri extraordinare, orice buget poate fi echilibrat. Noile realiti din economie oblig doctrina financiar modern s reabiliteze deficitul i s recomande renunarea la cerina tradiional a echilibrrii an de an a veniturilor i cheltuielilor bugetului ordinar. Mai mult chiar, ideea i soluia deficitului sunt agreate nu numai pentru echilibrarea n execuie a bugetului, prin apelul la venituri extraordinare, ci i pentru ntocmirea i aprobarea din start a unor bugete deficitare. Deficitul devenind un fapt real, coala modern a construit politici de asanare a acestuia i anume: politicile contraciclice, politicile compensatorii i politica deficitului sistematic. A. Politicile contraciclice Susintorii ideii echilibrrii ciclice a bugetului recomand trei soluii tehnice: fondul de rezerv, fondul de egalizare i amortizarea alternativ a datoriei publice. Deosebirea dintre aceste soluii este legat de momentul diferit n care demareaz procedura. Fondul de rezerv se constituie n perioada de prosperitate pe seama impozitelor ncasate n plus, datorit sporirii materiei impozabile, i pe seama reducerii cheltuielilor cu subveniile, investiiile publice i protecia social, n condiiile n care afacerile private prosper, iar omajul este asanat. n cazul Fondului de egalizare, procedura se declaneaz n perioada de recesiune a ciclului, cnd veniturile statului scad, iar cheltuielile sale cresc. Pentru acoperirea deficitului care apare, statul apeleaz la venituri extraordinare. Ele se nregistreaz ntr-un cont distinct, pentru a putea fi identificat cu uurin. Urmeaz ca apoi, n perioada de prosperitate, pe msur ce cheltuielile statului se reduc, iar veniturile sale cresc, s se constituie un fond de egalizare care s poat fi angajat n lichidarea datoriei contractate pentru asanarea crizei anterioare. Amortizarea alternativ a datoriei publice const n accelerarea ritmului rambursrii mprumuturilor de stat n faza de prosperitate, cnd statul dispune de venituri suficiente, i n ncetinirea acestui ritm sau chiar sistarea plilor n contul datoriei publice n faza de recesiune. B. Politicile compensatorii Cu timpul, economia nceteaz s mai evolueze ciclic, astfel c teza corespondenei ntre fazele de prosperitate i cele de recesiune devine nerealist, iar ansele echilibrrii ciclice a bugetului se dovedesc iluzorii. n locul ciclicitii apar fie perioade de stagnare secular, fie c inflaia de durat se instaleaz ca un fenomen caracteristic. Tocmai de aceea, n locul politicilor contraciclice se nasc cele compensatorii, fr ns ca ideea echilibrrii anuale a bugetului s fie reiterat. C. Politica deficitului sistematic n teoria i chiar n practica economic, adoptndu-se modelele de echilibru dinamic, echilibrul bugetar ncepe s fie cu timpul subordonat echilibrului general economic, acreditndu-se ideea c redresarea economiei s-ar putea realiza pe calea deficitului bugetar sistematic. Punctul de plecare l reprezint teoria lui Keynes privind asigurarea folosirii depline a braelor de munc prin politicile bugetare ale statului de stimulare a creterii cererii globale i de sporire a produciei la nivelul cererii globale. Aceste obiective s-ar putea realiza prin sporirea cheltuielilor publice pentru investiii i subvenii i prin reducerea impozitelor. Ori majorarea cheltuielilor, simultan cu reducerea veniturilor ar duce la deficit. Acesta ar urma s fie acoperit pe baza mprumuturilor de stat. Pe aceast cale veniturile tezaurizate ar fi atrase i ar fi folosite pentru finanarea unor investiii productive. Prin aceasta se creeaz noi locuri de munc, omajul este asanat. Economia revine la normal, echilibrul economic i social se restabilete prin provocarea i ntreinerea deficitului sistematic. Redresarea economiei aduce cu ea venituri sporite la buget i economii la cheltuielile publice, astfel c restabilirea echilibrului economic general va duce i la reechilibrarea bugetului public.

66

ntr-o astfel de concepie, rolul deficitului sistematic ar fi doar acela de a amorsa o economie stagnant. Dup producerea demarajului economic, statul retrage treptat facilitile fiscale i reduce cheltuielile pentru economie. Tocmai de aceea, ideea care s-a conturat n perioada folosirii soluiei deficitului sistematic este aceea c deficitul nu trebuie s rmn sistematic, ci s fie limitat n timp i spaiu i supus controlului riguros al statului.
Principiul specializrii bugetare Specializarea bugetar reprezint principiul potrivit cruia veniturile bugetare se nscriu i se aprob de ctre parlament pe surse de provenien, iar cheltuielile bugetare se grupeaz dup natura lor economic i destinaia lor. Aplicarea acestui principiu presupune elaborarea prealabil i aprobarea de ctre Ministerul Finanelor Publice a unei scheme unitare de grupare a veniturilor i cheltuielilor bugetare. Aceast schem poart numele de clasificaie bugetar. O clasificaie bugetar bine conceput trebuie s rspund la cel puin dou cerine: - s fie ct mai concis, simpl i clar astfel nct s poat fi neleas cu uurin i de ctre cei care nu au o pregtire special n domeniu; - s cuprind informaiile necesare pentru a se putea desprinde fr dificultate orientarea politicii bugetare a executivului, modul de repartizare a serviciilor fiscale i modul de cheltuire a veniturilor bugetare. Principiul (regula) specificitii cheltuielilor Aceast regul prevede c fiecare cheltuial bugetar are o destinaie precis i limitat i este determinat de autorizrile coninute n legi specifice i n legile bugetare anuale. Totodat, n cazul n care nu exist o baz legal, nicio cheltuial nu poate fi nscris n buget i nici angajat i efectuat. Mai mult, nicio cheltuial din fonduri publice nu poate fi angajat, ordonanat i pltit dac nu este aprobat potrivit legii i nu are prevederi bugetare. Principiul unitii monetare i principiul publicitii Principiul unitii monetare const n obligativitatea exprimrii tuturor operaiunilor bugetare n moned naional. Publicitatea bugetului este principiul potrivit cruia bugetul trebuie s fie adus la cunotina opiniei publice, astfel nct s fie asigurat transparena cu privire la proveniena i modul de utilizare a banilor publici. Publicitatea bugetului se realizeaz prin mass-media att n faza de proiect, ct i n faza de aprobare, n timpul dezbaterilor parlamentare, i n faza de execuie. Cifrele nscrise n buget sunt date publicitii n presa scris i audio-vizual. Legea privind adoptarea bugetului i contul de ncheiere a exerciiului bugetar pentru anul precedent celui n curs sunt publicate n Monitorul Oficial i n culegeri de legi. Principiul realitii bugetului Principiul realitii bugetului figureaz i el printre principiile consacrate, fiind stipulat n Legea finanelor publice din 1996, ns n noua lege din 2002 nu se mai formuleaz un astfel de principiu. Ca atare, n unele lucrri romneti, se prezint n locul acestui principiu metodele clasice i moderne de evaluare a veniturilor i cheltuielilor bugetare care, cu toate performanele lor, asigur doar o evaluare aproximativ a cifrelor bugetare. A. Metode clasice de evaluare Metoda automat const n evaluarea forfetar a veniturilor i cheltuielilor bugetare pe baza datelor din ultimul buget ncheiat. Cum elaborarea proiectului de buget pentru anul urmtor ncepe nc din vara anului n curs, nseamn c ultimul exerciiu ncheiat este cel al penultimului an n raport cu anul pentru care se ntocmete bugetul. De aici i denumirea de metoda penultimei (perioade de gestiune bugetar). Cifrele din ultimul buget aprobat se transpun aproape automat n proiectul bugetului urmtor. Aproape automat, pentru c dac apar modificri legislative ce vor influena veniturile i cheltuielile viitoare, cifrele preluate din bugetul ncheiat se vor corecta n consecin. Pentru nlturarea acestui neajuns s-a conceput metoda majorrii sau diminurii. n acest caz nu se mai transpune automat situaia dintr-un singur an n proiectul noului buget, ci se ia n considerare tendina

67

manifestat n ultimii cinci sau mai muli ani consecutivi. Aceast tendin se proiecteaz i n bugetul anului urmtor. n acest scop se determin rata medie anual a veniturilor i cheltuielilor din perioada analizat sau coeficienii creterii sau descreterii acestora, care se aplic asupra veniturilor i cheltuielilor bugetului anului n curs, stabilindu-se cifrele bugetare pentru anul urmtor. Cu timpul s-a trecut la folosirea metodei evalurii directe. Ea este o metod analitic i deci extrem de laborioas, evaluarea fcndu-se pentru fiecare venit i pentru fiecare cheltuial n parte, pornindu-se de la execuia preliminat a acestora pe anul n curs i lund n considerare evoluiile previzibile cu implicaii bugetare n anul care urmeaz. B. Metode moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari Modelul american PPBS (Planned Programmed Budgeting System) - aplicat la nceput n domeniul aprrii, iar din anul 1965 s-a aplicat n ntreaga administraie public american. Realizarea presupune parcurgerea a trei etape, indisolubil legate ntre ele: 1) faza de planificare, n care, prin studii prospective, se stabilesc obiectivele pe termen lung i strategia realizrii lor; 2) faza de programare, care presupune definirea tacticii prin elaborarea de studii alternative, de programe de optimizare a drumului ales pentru atingerea obiectivului urmrit; 3) bugetarea, adic transpunerea n termeni bugetari a veniturilor i cheltuielilor aferente programului adoptat, cu precizarea creditelor bugetare ce trebuie nscrise n fiecare an n buget, pe fiecare titular i pe fiecare destinaie i respectiv a veniturilor pe care le genereaz. PPBS cuprinde trei documente: 1) nomenclatorul programelor, pentru fiecare obiectiv ntocmindu-se cte un program; 2) programul fizic i analiza financiar pentru fiecare program din nomenclator; 3) programul memorandum, ce cuprinde aprecieri cu privire la programe i recomandri. Aceste trei documente se nainteaz n fiecare an Biroului Bugetar, ce pregtete proiectul de buget i se supun dezbaterii Congresului, pe baza lor aprobndu-se prin bugetul federal creditele bugetare i veniturile bugetare. Dup 1980 n SUA a nceput s fie folosit metoda de bugetare cu baz zero ZBB (Zero Based Budgeting). Intenia a fost aceea de a prentmpina creterea cheltuielilor bugetare de la un an la altul. Pentru aceasta se examineaz critic toate cheltuielile (inclusiv cele nscrise n programele adoptate anterior) prin prisma oportunitii i utilitii lor. Este ca i cum s-ar porni de la zero pentru toate cheltuielile. Aplicndu-se i aici analiza cost beneficiu, se elaboreaz n prealabil o mulime de programe alternative, alegndu-se varianta ce asigur cel mai convenabil raport ntre costul dat i efectele obinute. Pornind de la modelul american i adaptndu-l specificului economiei proprii, francezii au conceput propria lor metod de Raionalizare a Opiunilor Bugetare RCB (Rationalisation des Choix Budgetaires), metod bazat pe folosirea tehnicilor de calcul i analiz, de previziune, de organizare i gestiune. Aa cum este el, de regul, nfiat, acest procedeu cuprinde patru faze interdependente i anume: 1) studiul formularea problemei, cercetarea obiectivelor i a mijloacelor de realizare a lor i confruntarea soluiilor propuse; 2) decizia alegerea obiectivelor i programelor i includerea lor n buget; 3) execuia aplicarea n practic a deciziei i identificarea efectelor obinute; 4) controlul reevaluarea opiunilor i reajustarea programelor.
Verificarea cunotinelor 1. Care sunt principiile bugetare? 2. Explicai principiile anualitii i unitii bugetului 3. Enunai principiul echilibrului bugetar i menionai posibilitatea nfptuirii acestuia n economia romneasc 4. Comparai metodele clasice cu metodele moderne de dimensionare a veniturilor i cheltuielilor bugetare i extragei avantajele, respectiv dezavantajele fiecreia dintre acestea

68

Unitatea de curs 12 Procesul bugetar sintez Definire, etape, trsturi Aplicarea principiilor bugetare confer documentului bugetar o anumit configuraie. El nu reprezint ns o simpl list de venituri i cheltuieli, ci un document extrem de voluminos i de complex n care i gsesc reflectarea decizii de cea mai mare importan. Tocmai de aceea el este ndelung pregtit, dezbtut i apoi supus aprobrii. Sinteza sa se regsete n Legea anual a bugetului, care trebuie pus n aplicare de ctre Guvern n etapa execuiei bugetare. La ncheierea exerciiului bugetar se ntocmete contul general de ncheiere a bugetului, supus i el aprobrii Parlamentului. Organele specializate ale statului supravegheaz i verific operaiile bugetare, supunndu-le controlului preventiv i ulterior. Toate aceste activiti se desfoar n faze succesive, cu excepia controlului, care este prezent n toate etapele. Aceste faze sau etape n care se realizeaz elaborarea proiectului de buget, dezbaterea i aprobarea lui, execuia i ncheierea exerciiului bugetar, precum i controlul asupra tuturor acestor operaiuni formeaz mpreun procesul bugetar. Procesul bugetar prezint o serie de caracteristici, care confer acestuia trsturile specifice: - este un proces decizional, deoarece coninutul su const n alocarea unor resurse bugetare limitate n raport cu nevoile societii pentru bunuri i servicii publice; - este un proces democratic, deoarece n cursul derulrii etapelor sale se manifest att atributele statului de drept, ct i posibilitatea impunerii intereselor economico sociale ale diferitelor grupri de ceteni care dein majoritatea politic de decizie; - este un proces preponderent politic, deoarece opiunile reflectate n buget reprezint un act de decizie politic al forelor majoritare din parlament; - este un proces ciclic, cu o etapizare riguroas; - are un larg impact public, cu implicaii la nivel macro i microeconomic, att n plan economic, ct i n plan social. Elaborarea proiectului de buget Elaborarea proiectului de buget, ca prim etap a procesului bugetar, presupune implicarea n mod diferit, pe baza unui cadru juridic existent, a tuturor participanilor la relaiile specifice (bugetare), funcie de poziia pe care o au n cadrul acestora, folosind metode i tehnici de lucru bune definite ca aciune, pe categorii de indicatori (venituri i, respectiv, cheltuieli). De fapt, asistm, n aceast etap a procesului bugetar, la un volum important de lucrri cu caracter de proiecie (planificare) asupra indicatorilor de venituri i a celor de cheltuieli, lucrri care se regsesc n fluxuri informaionale cu caracter ascendent, de la nivelul partenerilor statului n relaiile bugetare, la cel al administraiei publice (centrale i locale). Potrivit actualei Legi a finanelor publice, Ministerul Finanelor Publice ntocmete proiectele pentru ntregul sistem unitar de bugete, precum i proiectele de legi pentru aprobarea acestora. Aceste proiecte de buget se ntocmesc de ctre Ministerul Finanelor Publice. Lucrrile de elaborare a acestor proiecte de buget se etapizeaz pe baza aa zisului calendar bugetar, prevzut n Legea finanelor publice, care conine termene exacte pentru finalizarea fiecrei etape a elaborrii bugetului, precum i obligaii stricte n sarcina ntocmirii bugetului (tabel 1): Tabelul 1 Etape n formularea, rectificarea i aprobarea bugetului anual
Data 31 martie 1 mai 15 mai Etapa ntocmirii bugetului pentru anul urmtor Prognoza preliminar a indicatorilor macroeconomici i sociali pentru anul bugetar i pentru urmtorii trei ani naintarea ctre Guvern a obiectivelor politicii bugetare i fiscale pentru anul bugetar i urmtorii trei ani, mpreun cu limitele de cheltuieli pentru ordonatorii principali de credite Aprobarea limitelor pentru ordonatorii principali de credite i naintarea ctre Parlament a informaiilor despre orientrile politicii macroeconomice, bugetare i fiscale Instituia responsabil Comisia Naional de Prognoz Ministerul Finanelor Publice Guvernul

69

1 iunie

15 iunie

15 iulie 1 august 30 septembrie

15 octombrie Pn la 28 decembrie

Transmiterea limitelor de cheltuieli i a scrisorii cadru ctre ordonatorii principali de credite specificnd contextul macroeconomic n cadrul cruia ordonatorii principali de credite elaboreaz propunerile lor bugetare Recomandarea de schimbri, dac sunt necesare, n limitele de cheltuieli pentru ordonatorii principali de credite, schimbri impuse de modificri aprute n cadrul macroeconomic Aprobarea schimbrilor recomandate ncunotin area ordonatorilor principali de credite asupra acestor schimbri Depunerea bugetelor propuse pentru anul bugetar i a estimrilor pentru urmtorii trei ani, elaborate n conformitate cu termenii scrisorii cadru, la Ministerul Finanelor Publice Depunerea proiectelor de bugete la Ministerul Finanelor Publice, n baza discuiilor avute cu Ministerul Finanelor Publice i a hotrrilor guvernamentale ntocmirea i depunerea la Guvern a proiectelor de bugete i a legilor bugetare, n baza proiectelor de bugete ale ordonatorilor principali de credite, nsoite de raportul privind situaia macroeconomic pentru anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de buget i proiecia acesteia n urmtorii trei ani Aprobarea i depunerea la Parlament a proiectelor de bugete i a legilor bugetare Aprobarea bugetului i a legilor bugetare

Ministerul Finanelor Publice

Comisia Naional de Prognoz Ministerul Finanelor Publice Guvernul Ministerul Finanelor Publice Ordonatorii principali de credite Ordonatorii principali de credite Guvernul Ministerul Finanelor Publice Ministerul Finanelor Publice

Guvernul Parlamentul

Dezbaterea i aprobarea bugetului de ctre Parlament Procedura dezbaterii i aprobrii bugetului n Parlament difer de la o ar la alta, n funcie de modul de organizare a acestuia (sistem unicameral sau bicameral) i n funcie de tradiie. n rile cu sistem bicameral, atribuiile celor dou camere pot s fie aceleai sau pot fi diferite. De regul ns camera inferioar are prioritate n materie bugetar, n sensul c este prima care analizeaz proiectul de buget i este cea care decide n ultim instan. n multe ri ns, inclusiv n Romnia, comisiile permanente pentru buget, ce funcioneaz pe lng cele dou camere, sunt cele care primesc mai nti proiectele guvernamentale spre analiz i amendare, abia apoi proiectul, cu amendamentele propuse, naintndu-se spre dezbatere camerelor. n Romnia, documentele dezbtute de ctre comisiile specializate pentru buget, finane i bnci sunt transmise spre avizare i altor comisii permanente interesate, precum i compartimentului tehnic legislativ al fiecrei camere. Aceste organisme au i ele dreptul de a propune amendamente. Se exercit i n aceast etap puternice presiuni pentru acceptarea unor solicitri de majorare a alocaiilor de care vor beneficia diferii ordonatori principali de credite. La dezbateri, n comisiile camerelor particip i ministrul finanelor i ceilali minitri interesai. Bugetele se aprob de parlament pe ansamblu, pe pri, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum i alineate, dup caz, i pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum i creditele de angajament pentru aciuni multianuale. Potrivit legislaiei romneti, dac legile bugetare anuale, depuse n termen legal, nu au fost adoptate de ctre Parlament pn cel trziu la data de 15 decembrie a anului anterior anului la care se refer proiectul de buget, Guvernul va solicita Parlamentului aplicarea procedurii de urgen. Dac totui legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puin 3 zile nainte de expirarea exerciiului bugetar, Guvernul i ndeplinete sarcinile pe baza unor avansuri lunare n limita a 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent sau din sumele propuse n proiectul de buget, n situaia n care acestea sunt mai mici dect cele din anul anterior. Instituiile publice i aciunile noi, aprobate n anul curent, dar care ncep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar urmtor, vor fi finanate, pn la aprobarea legii bugetare, n limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse n proiectul de buget. Legile bugetare anuale adoptate de ctre Parlament trebuie s fie apoi promulgate de ctre Preedinte i publicate n Monitorul Oficial pentru a putea fi puse n aplicare. Astfel, bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat i bugetele fondurilor externe nerambursabile se adopt prin lege. 70

Bugetele locale se aprob de ctre consiliile locale ale comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor, judeelor i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz. Bugetele instituiilor publice autonome se aprob de ctre organele abilitate n acest scop prin legi speciale. Bugetele instituiilor publice finanate parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul creditelor externe, bugetul fondurilor externe nerambursabile se aprob prin lege, ca anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite, iar dac sunt finanate integral din bugetele de mai nainte, atunci bugetul respectivelor instituii publice se aprob de ctre ordonatorii de credite ierarhic superior al acestora. Bugetele instituiilor publice care se finaneaz integral din venituri proprii se adopt de ctre organul de conducere al instituiei publice i cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior. Bugetul trezoreriei statului se aprob prin hotrre a Guvernului. Execuia bugetului Odat legea bugetar aprobat i promulgat, se trece la cea ce-a treia etap a procesului bugetar i anume la execuia bugetului. Aceasta nseamn ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor autorizate de ctre Parlament prin aprobarea legilor bugetare. Sarcina revine Guvernului, care o realizeaz prin organul su specializat, i anume Ministerul Finanelor Publice. n execuia bugetului sunt implicai ns mii de participani, atribuiile acestora, de dispoziie sau de execuie, fiind riguros delimitate potrivit principiului separrii funciilor. Grija principal a acestora este de a asigura ncasarea veniturilor cel puin la nivelul aprobat i efectuarea cheltuielilor n limitele i pentru destinaiile aprobate. Pentru a se putea trece la execuia de cas a bugetului, adic la ncasarea propriu zis a veniturilor i la efectuarea plilor pe seama resurselor bugetare alocate, trebuie efectuate cteva operaii prealabile. Mai nti, cifrele anuale aprobate prin lege pentru venituri i cheltuieli trebuie repartizate pe trimestre, n funcie de termenele legale de ncasare a veniturilor, de termenele i posibilitile de asigurare a surselor de finanare a deficitului bugetar i de ealonarea n timp a cheltuielilor. Urmeaz apoi deschiderea creditelor sau alimentarea conturilor ordonatorilor de credite, deschise la trezoreria statului, condiie indispensabil pentru ca alocaiile s poat fi folosite. Alocarea resurselor se face n limita creditelor aprobate pe destinaiile legale, n raport cu gradul de folosire a resurselor puse la dispoziie anterior. Ordonatorii de credite au obligaia de a folosi alocaiile primite numai n limita i pentru destinaiile aprobate i numai pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituiei pe care o conduc. Fazele i metodele folosite n execuia bugetar sunt diferite pentru venituri i cheltuieli. Exist de altfel o delimitare riguroas ntre execuia prii de venituri i execuia prii de cheltuieli n virtutea interdiciei de a se efectua pli direct din venituri i n conformitate cu regula non-contractrii veniturilor i cheltuielilor. n execuia prii de venituri se respect principiul separrii funciilor, iar operaiile care se realizeaz difer n raport cu felul veniturilor cuvenite statului. Exist astfel, potrivit naturii veniturilor, dou feluri de proceduri: procedurile fiscale i procedurile nefiscale. La rndul lor, procedurile fiscale sunt diferite pentru impozitele directe i pentru cele indirecte. n cazul impozitelor directe, procedurile presupun, n virtutea principiului separrii funciilor, dou faze i anume: faza deciziilor administrative i faza deciziilor contabile. Executat de ctre aparatul fiscal specializat din subordinea Ministerului Finanelor Publice, faza administrativ comport trei operaii tehnice i anume: aezarea, lichidarea i emiterea titlului de percepere. Aezarea implic identificarea materiei impozabile, atunci cnd faptul generator de impozite s-a produs, i evaluarea acesteia. Aezarea reprezint o operaie de maxim importan pentru evitarea evaziunii fiscale pe calea clandestinismului sau a subevalurii materiei impozabile. Lichidarea const n stabilirea mrimii impozitului datorat de ctre fiecare contribuabil n funcie de baza de calcul a impozitului (materia impozabil evaluat) i regimul fiscal de impozitare (cotele sau sumele fixe stabilite prin lege pentru unitatea de impunere i eventualele faciliti fiscale de care poate beneficia, potrivit legii, contribuabilul). Suma datorat de ctre fiecare contribuabil reprezint debitul su fiscal. Emiterea titlului de percepere a impozitului const n nscrierea debitului fiscal ce urmeaz a fi ncasat de la fiecare contribuabil ntr-un act sau dispoziie prin care se autorizeaz perceperea propriu zis a impozitelor.

71

Faza execuiei contabile ncheie procedura n cazul impozitelor directe, constnd n perceperea propriu zis a acestora de ctre ageni ncasatori sau contabili ncasatori ce aparin trezoreriei statului sau unitilor ce efectueaz cu mandat operaiile de ncasare a impozitelor. Procedura de execuie a impozitelor indirecte se caracterizeaz prin faptul c nu se aplic ntocmai separarea funciilor. De exemplu, n cazul taxelor vamale, aezarea, lichidarea i perceperea se realizeaz deodat, cu ocazia vmuirii mrfii i a achitrii taxelor vamale stabilite. Aici un rol considerabil l are pltitorul care ntocmete declaraia vamal, organul administrativ verificnd exactitatea datelor. Exist i proceduri nefiscale practicate n unele ri prin emiterea unui ordin de vrsare sau de ncasare prin care datornicul este invitat pe cale amiabil s-i achite datoria, n caz contrar fiind sesizat instana, sau procedura de ncasare forat, caz n care se emite un titlu executoriu (pentru acele creane ale statului care nu au un mod special de ncasare). Execuia prii de cheltuieli ridic probleme mai complexe i de aceea sunt riguros delimitate fazele ce trebuie parcurse i competenele organelor de dispoziie (persoane care au calitatea de ordonatori de credite) i a celor de execuie (persoane care au calitatea de contabili). n procesul execuiei bugetare, cheltuielile bugetare parcurg urmtoarele faze: angajament, lichidare, ordonanare, plat. Primele trei faze, adic angajarea, lichidarea i ordonanarea sunt n competena ordonatorilor de credite, iar cea de-a patra, plata propriu zis, este asigurat de eful compartimentului financiar-contabil, n limita fondurilor disponibile. Angajarea oricrei cheltuieli din fonduri publice mbrac dou forme: a) angajamentul legal faza n procesul execuiei bugetare reprezentnd orice act juridic din care rezult sau ar putea rezulta o obligaie pe seama fondurilor publice; b) angajamentul bugetar orice act prin care o autoritate competent, potrivit legii, afecteaz fonduri publice unor anumite destinaii, n limita creditelor bugetare aprobate. Lichidarea cheltuielilor este faza n procesul execuiei bugetare n care se verific existena angajamentelor, se determin sau se verific realitatea sumei datorate, se verific condiiile de exigibilitate ale angajamentului, pe baza documentelor justificative care s ateste operaiunile respective. Prin urmare, lichidarea cheltuielii are dou faze: - faza n care se constat faptic i pe baz de acte justificative realizarea operaiei angajate sau dispuse n prealabil i - faza n care se stabilete suma datorat beneficiarului. n raport cu gradul de ndeplinire a obligaiei consemnate cu prilejul angajrii prealabile, suma datorat coincide sau nu cu cea stabilit n momentul angajrii cheltuielii. Ordonanarea cheltuielilor reprezint faza n procesul execuiei bugetare n care se confirm c livrrile de bunuri i de servicii au fost efectuate sau alte creane au fost verificate i c plata poate fi realizat. Angajarea i ordonanarea de cheltuieli se aprob i se efectueaz numai dac pe documentul respectiv exist viza de control financiar preventiv. Pentru cheltuielile consolidate sau cu caracter sistematic, precum plata salariilor funcionarilor publici sau plile n contul serviciului datoriei publice, plile se pot efectua fr o ordonanare prealabil. Aceasta nu nseamn ns c statele de plat nu trebuie s poarte viza de control financiar preventiv. Plata cheltuielilor este faza n procesul execuiei bugetare reprezentnd actul final prin care instituia public achit obligaiile sale fa de teri. Plata cheltuielilor se efectueaz de persoanele autorizate care, potrivit legii, poart denumirea generic de contabili, n limita creditelor bugetare i destinaiilor aprobate n condiiile dispoziiilor legale, prin unitile de trezorerie i contabilitate public la care i au conturile deschise, cu excepia plilor n valut, care se efectueaz prin bnci. ncheierea execuiei bugetare Ministerul Finanelor Publice are obligaia de a urmri i supraveghea n permanen mersul execuiei bugetului i de a prezenta rapoarte periodice pentru informarea Guvernului cu privire la starea de echilibru a bugetului. El folosete n acest sens drile de seam contabile trimestriale ale ordonatorilor de credite i urmrete conturile privind execuia de cas a bugetului prin trezoreria statului. La ncheierea exerciiului bugetar, Ministerul Finanelor Publice trebuie s ntocmeasc contul general anual de execuie a bugetului de stat i, respectiv, contul de execuie a bugetului asigurrilor sociale

72

de stat, care au ca anexe conturile anuale de execuie a bugetelor fondurilor speciale i bugetele ordonatorilor principali de credite, inclusiv anexele la acestea. Momentul ntocmirii depinde de metoda folosit n realizarea exerciiului bugetar. Dac se folosete metoda de gestiune, atunci conturile bugetului se nchid n ultima zi a anului bugetar, astfel c n contul general anual de execuie se vor reflecta veniturile efectiv ncasate i cheltuielile efectuate pn la sfritul anului. n acest caz, veniturile cuvenite bugetului i nencasate i cheltuielile angajate, dar neefectuate pn la sfritul anului se transmit n bugetul urmtor i se vor reflecta n contul anual al exerciiului urmtor. Dac se aplic metoda de exerciiu, atunci contul general anual se va ntocmi dup expirarea perioadei de prelungire a execuiei pentru bugetul anului ncheiat, el reflectnd veniturile i cheltuielile anului expirat, chiar dac unele dintre ele s-au realizat dup ncheierea exerciiului bugetar. Controlul execuiei bugetare Dup primirea contului privind execuia bugetar, Parlamentul transmite documentul instituiei supreme de control financiar extern care, n cele mai multe ri, inclusiv n Romnia, poart denumirea de Curte de Conturi. n privina contului de execuie bugetar, Curtea de Conturi efectueaz la fiecare instituie public controlul ulterior, viznd legalitatea i realitatea datelor cuprinse n acest document. Ea verific eficiena, eficacitatea i economicitatea execuiei bugetare, pronunndu-se i asupra calitii gestiunii banilor publici la nivelul fiecrei instituii i pe ansamblul bugetului. La ncheierea verificrilor efectuate prin structurile sale funcionale, dac nu se constat ilegaliti i prejudicii aduse fondurilor publice, Curtea de Conturi emite actul de descrcare de gestiune a conductorului (ordonatorului de credite) fiecrei instituii publice. Dac se constat operaiuni ilegale, generatoare de pagube materiale, acestea se recupereaz prin organele de jurisdicie ale Curii de Conturi. n final, Curtea de Conturi ntocmete Raportul public, care st la baza dezbaterilor n Parlament n vederea aprobrii legilor anuale de execuie a bugetelor publice. Aprobarea execuiei bugetare Pe baza raportului privind contul de execuie bugetar, elaborat de instituia specializat de control al finanelor publice, Parlamentul declaneaz procedura de dezbatere i aprobare a acestuia. Mai nti are loc analiza raportului n comisiile permanente reunite de buget, finane i bnci ale forului legislativ, iar apoi se dezbate n plenul Parlamentului proiectul de Lege privind aprobarea contului de execuie bugetar. Cu aceast ocazie se prezint de ctre executiv sinteza evoluiilor economico financiare din anul la care se refer execuia bugetar i factorii care au influenat evoluia acesteia. Apoi are loc exprimarea punctelor de vedere ale formaiunilor politice reprezentate n forul legislativ, prilej cu care se fac aprecieri privind calitatea gestiunii bugetare comparativ cu prevederile bugetului aprobat. Totodat, se pot avansa propuneri privind modificarea unor legi n vederea creterii eficienei utilizrii banilor publici. n continuare, se trece la discutarea pe articole a proiectului legii privind aprobarea contului de execuie bugetar. n coninutul su, pe lng articolele privind aprobarea contului respectiv, se pot introduce prevederi referitoare la continuarea verificrii de ctre Curtea de Conturi a anumitor aspecte ale execuiei bugetare i raportarea ctre Parlament a constatrilor rezultate i a msurilor legale aplicate. Votul final favorabil asupra proiectului de lege privind aprobarea contului de execuie bugetar marcheaz ncheierea etapelor componente ale procesului bugetar. Verificarea cunotinelor 1. Explicai caracteristicile procesului bugetar 2. Care sunt etapele procesului bugetar? Asociai fiecrei etape instituia corespondent 3. n ce const partea de execuie a veniturilor bugetare? 4. Care sunt fazele de execuie a cheltuielilor bugetare?

73

Sumarul modulului Bugetul public reprezint instrumentul prin care statul i ndeplinete funciile pe care le exercit: de alocare, redistribuire, stabilizare macroeconomic, reglare a activitii agenilor economici. Bugetul general consolidat cuprinde ansamblul bugetelor, componente ale sistemului bugetar, agregate i consolidate pentru a forma un ntreg. La baza ntocmirii i executrii bugetelor publice stau o serie de principii care definesc modul de reflectare a veniturilor i cheltuielilor publice n sfera de cuprindere a bugetelor publice; durata de timp pentru care parlamentul autorizeaz guvernul s ncaseze veniturile i s efectueze cheltuielile stabilite; relaia care trebuie s existe ntre totalul veniturilor i cheltuielilor bugetare ca i ntre elementele componente ale acestora; informarea opiniei publice despre limitele mputernicirii date guvernului de a realiza venituri i a efectua cheltuieli, ca i despre modul cum aceast mputernicire a fost pus n practic. Procesul bugetar, sub aspectul coninutului, reprezint ansamblul aciunilor i msurilor ntreprinde de instituiile competente ale statului n scopul concretizrii politicii financiare aplicate de autoritatea guvernamental. Bibliografia modulului

Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, ediia a doua, Editura Pro Universitaria, Bucureti, pp. 183-196; pp. 209-272 Matei, Gh., Drcea, M. i Drcea, R. (2005), Finane publice, Editura Sitech, Craiova, pp. 46-87 Moteanu, T. (coord.) i alii (2005), Finane publice, ediia a doua, Editura Universitar, Bucureti, pp. 287-293; pp. 297-299 Tulai, C. (2003), Finanele publice i fiscalitatea, Casa Crii de tiin, Cluj Napoca, pp. 117-176 Vcrel, I. (coord.) i alii (2006), Finane publice, ediia a cincea, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, pp. 506-516; pp. 527-537; pp. 541-553

74

3. Anexe Glosar de termeni

aparat financiar - totalitatea instituiilor i organelor financiar bancare specializate, antrenate n nfptuirea politicii financiare asieta (modul de aezare a impozitului) - totalitatea operaiunilor ntreprinse de organele fiscale pentru identificarea i evaluarea materiei impozabile i pentru determinarea sumei impozitului datorat statului buget general consolidat - ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate i consolidate pentru a forma un ntreg cheltuieli publice - exprim relaii economico sociale n form bneasc care se manifest ntre stat, pe de o parte, i persoane fizice i juridice, pe de alt parte, cu ocazia repartizrii i utilizrii resurselor financiare ale statului n scopul ndeplinirii funciilor acestuia. decizia financiar - opiune cu caracter executoriu, n domeniul financiar, menit a asigura transformarea soluiei strategice alese n aciune nemijlocit finane - operaiile bneti ce intervin ntre participanii la formarea i repartizarea fondurilor bneti destinate susinerii aciunilor publice i a afacerilor private impozit - obligaie pecuniar pretins, n temeiul legii, de ctre autoritatea public, de la persoane fizice i juridice, n raport cu capacitatea contributiv a acestora, preluat la bugetul statului n mod obligatoriu, cu titlu definitiv i fr contraprestaie imediat i folosit ca instrumente de influenare a comportamentului pltitorilor, astfel nct interesele acestora s fie armonizate cu interesul public mecanism financiar - ansamblu de structuri, forme organizatorice, metode, principii i prghii specifice domeniului financiar prghii financiare - categorii valorice activizate de ctre stat, chemate s declaneze, prin stimulentele ce le sunt proprii i prin fora lor coercitiv, o reacie dezirabil din partea adresanilor (productori, consumatori etc.) astfel nct s se armonizeze, pe ci economice i nu administrative, interesele acestora cu interesul naional public politica financiar - ansamblu de metode, tehnici, principii ce privesc operaiile, raporturile, instituiile i reglementrile din domeniul financiar proces bugetar - etape n care se realizeaz elaborarea proiectului de buget, dezbaterea i aprobarea lui, execuia i ncheierea exerciiului bugetar, precum i controlul asupra tuturor acestor operaiuni resurse financiare - totalitatea mijloacelor bneti necesare realizrii obiectivelor economice i sociale ntr-un interval de timp delimitat sistem financiar - ansamblul elementelor (subsistemelor sau verigilor) care asigur formarea i repartizarea fondurilor de natur financiar i al interaciunilor (raporturilor, legturilor) dintre aceste elemente sistem fiscal - ansamblul impozitelor aplicate la un moment dat, ntr-o ar anume

75

Bibliografie
Titluri obligatorii Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, ediia a doua, Editura Pro Universitaria, Bucureti Titluri suplimentare Matei, Gh., Drcea, M. i Drcea, R. (2005), Finane publice, Editura Sitech, Craiova Moteanu, T. (coord.) i alii (2005), Finane publice, ediia a doua, Editura Universitar, Bucureti Tulai, C. (2003), Finanele publice i fiscalitatea, Casa Crii de tiin, Cluj Napoca Vcrel, I. (coord.) i alii (2006), Finane publice, ediia a cincea, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti Scurt biografie a titularului de curs Lect. univ. dr. Maria - Andrada Georgescu este absolvent a Facultii de tiine Economice a Universitii Babe-Bolyai din Cluj-Napoca, promoia 1996. Domeniile de competen sunt: finane publice i finane corporatiste, fiscalitate, management financiar. Competena n domeniul cercetrii tiinifice este susinut de cele 8 cri i monografii publicate, 19 articole publicate i 16 participri la conferine naionale i internaionale.

76