Fondation-Abbe-Pierre - L'état Du Mal Logement en France 2010

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R A P P O R T A N N U E L
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Prface
Ce rapport de la Fondation Abb Pierre sur ltat du mal-logement en
France est le quinzime publi en autant dannes. Depuis 1995, cest
ainsi que nous analysons la situation des familles et notamment
des plus modestes qui subissent une crise du logement dont on
ne voit pas le terme.
Une crise endmique dont les pouvoirs publics sous-estiment les effets
et contre laquelle le volontarisme politique manque cruellement.
Les effets, ce sont par exemple ces enfants, victimes collatrales
du mal-logement. Des enfants pour lesquels aux difficults sociales
subies par leurs parents, et dont ils souffrent galement, sajoutent
des consquences pathologiques et psychologiques qui vont parfois
les marquer vie
Labscence de volontarisme, lui, conduit de telles drives inacceptables,
inqualifiables, inexcusables. Au regard de ces quinze rapports, les
rponses apportes pour les pouvoirs publics sont pour le moins
insuffisantes ou en trompe-lil.
Parfois, nous avons limpression quun nouvel Appel serait ncessaire,
comme lors de lhiver 1954 o une situation dramatique avait cours
(mme si lon ne peut comparer les poques). Le contexte dalors tait
si grave que le logement tait devenu un rel problme de socit.
Et seule la solidarit nationale et la mobilisation de tous pouvaient
permettre chacun davoir un toit pour sabriter et abriter les siens.
Lintensit de la crise et sa dimension nous indiquent que le problme
de socit est de retour, avec une infinie violence pour nombre de
ses victimes. Au regard dune telle gravit, la Fondation Abb Pierre
propose comme chaque anne des pistes de solutions. Il est urgent
quelle soit plus que jamais entendue
Raymond EtiEnnE
Prsident de la Fondation
Abb Pierre
Ont particip la prparation de ce Rapport :
6oit de piIotage et dexperts
Animation : Christophe Robert
Patrick Doutreligne,
Ren Ballain,
Yves Colin,
Josette Delpiano,
Sylvie Guichard,
Anne-Claire Mejean-Vaucher,
Bruno Six,
Joaquim Soares,
Didier Vanoni.
6ootributeurs exteroes
FA6IE . Ren Ballain (avec la participation de Yolande Encinas et Julie Slama).
F88-8echerche 8ociaIe .
Didier Vanoni (avec la participation de Juliette Baronnet, Justine Dedise-Guibert,
Agns Goubin, Pauline Kertudo, Julien Leplaideur, Anne Sauvayre).
oiversit Faris-k Naoterre . Michel Mouillart.
Iostitut drbaoise de Faris . Jean-Claude Driant.
roupe de piIotage ioteroe Ia Foodatioo Abb Fierre
Les administrateurs de la Fondation Abb Pierre,
Salaris et bnvoles : Florence Allera Dinin, Christian Ballet, Michel Blanchard,
Hlne Bongrain, Sarah Coupechoux, Fathi Bouaroua, Erwan Bretel, Patrick
Briens, Michel Camberlein, Pierrette Caron, Malika Chafi, Olivier Chapalain,
Mireille Charonnat, Patrick Chassignet, Eric Constantin, Isabelle Daumares, Agns
El Majeri, Vronique Etienne, Julia Faure, Morgane Iserte, Christian Laidebeur,
Stphanie Lamarche-Palmier, Bertrand Lapostolet, Grard Lefort, Dominique
Mallay, Guy Marion, Patrick Meyer, Frdrique Mozer, Delphine Picard, Daniel
Robequain, Solange Schwartzmann, Vronique Stella, Marc Uhry, Dominique-
Ccile Varnat, Jean-Marie Vieux.
Fersoooes auditioooes daos Ie cadre de Ia prparatioo du rapport
Xavier Benoist (Fdration des PACT), Franois Bregoux (Fnars), Claude Chaudires
(UNIOPSS), Didier Cusserne (Association Emmas), Jean-Michel David (FAPIL),
Claire Delpech (Assemble des Communauts de France), Gilles Desrumaux
(UNAFO), Vronique Gilet (ALPIL), Sonia Hurcet (Conseil gnral de lEssonne),
Patrick Kamoun (USH), Patrice Lanco, Nelly Lordemus (Emmas Habitat), Stphane
Peu (Mairie de Saint-Denis), Guy Potin (Rennes Mtropole), Hugo Richard (Les
Restos du Cur), Pascal Robin (CGL), Michel Rouge (Grand Lyon), Marie-Laure
Sucr (Conseil gnral de Seine-Maritime).
6oordioatioo des textes . Yves Colin.
Aide Ia reIecture . Pavlina Novotny, Sylvie Ortolan, Anna Padula, Delphine Picard,
Mighelina Santonastaso.
irecteur scieotiIigue de Iouvrage . Ren Ballain.
8espoosabIe de Ia rdactioo . Christophe Robert.
irecteur de Ia pubIicatioo . Patrick Doutreligne.
Sommaire
F8EFA6E F8E8IENI .............................................................................. 3
Chapitre 1
Le logement, creuset des ingalits :
un grave problme de socit
1 Quand la crise conomique aggrave
les effets de la crise du logement ..................................... 15
2 Le logement reflet et gnrateur
de nouvelles ingalits ...................................................... 39
Chapitre 2
Les enfants victimes collatrales du mal-logement
1 Le mal-logement subi ds lenfance :
un prjudice aujourdhui et demain ................................ 61
2 Le mal-logement amplifie
les difficults des enfants pauvres ..................................... 83
Chapitre 3
Le tableau de bord du mal-logement
1 Les situations de mal-logement. ......................................... 101
2 Les dterminants de la crise du logement. ........................ 133
Chapitre 4
La crise du logement et ses consquences
ngliges par les pouvoirs publics
1 Le logement social ne reprsente plus
une priorit gouvernementale ........................................... 161
2 La rponse aux besoins sociaux :
entre injonction de ltat et impuissance locale ................ 177
3 Le filet de scurit pour les dfavoriss
peut-il encore fonctionner ? ................................................ 197
Les propositions de la Fondation Abb Pierre ..................... 213
Annexes
Les chiffres du mal-logement ............................................. 231
Glossaire ............................................................................... 237
Bibliographie ........................................................................ 243
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Chapitre 1
Quand la crise conomique aggrave
les effets de la crise du logement
Le logement reflet et gnrateur
de nouvelles ingalits
Le logement,
creuset des ingalits :
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endre compte des difficults rencontres par de trs nombreux
mnages pour accder un logement ou simplement pour sy
maintenir est paradoxalement un exercice difficile dans la priode de
crise conomique que nous traversons. Bien que ces difficults soient
exacerbes dans le contexte actuel, leur rsolution ne semble pas lor-
dre du jour ; comme si lvolution favorable rcente de certains indi-
ces conomiques, et les fragiles signes de reprise qui se manifestent,
allaient mcaniquement rduire les effets de la crise du logement en
mme temps que les difficults du secteur immobilier. Nombreux sont
les responsables politiques, y compris au plus haut sommet de ltat,
qui tendent en minorer les effets, alors que la crise du logement est
bien antrieure la crise financire puis conomique qui a submerg
le monde partir de lt 2008 ; alors que ni ses manifestations ni
ses causes nont t traites. Le Conseil dtat note dailleurs dans un
rcent rapport
1
que jamais depuis deux sicles, la socit franaise
na russi loger tous ses membres dans des conditions entirement
satisfaisantes .
Avec lattnuation de la crise conomique qui survient la fin de lanne
2009, cest la crise du logement qui semble oublie, comme si la reprise
de la croissance allait tout rsoudre. Oublie linsuffisance chronique de
la construction par rapport aux besoins sociaux (hormis pour les annes
2006 et 2007) qui cre des tensions sur les marchs immobiliers et pna-
lise dabord les mnages les plus modestes. Oubli le dcalage entre
les caractristiques de loffre immobilire et les capacits financires
des mnages qui provoque de redoutables effets y compris pour ceux
qui appartiennent aux couches moyennes. Oublies les souffrances de
ceux qui sont assigns demeurer dans des logements de faible qua-
lit ou dans des quartiers dgrads, de ceux pour qui la perspective de
laccession la proprit demeure un mirage. Elles sont pourtant vives
aussi pour les 4,5 millions dhabitants des quartiers sensibles qui demeu-
rent dans des territoires part au sein de la Rpublique, des territoires
marqus par la pauvret, le chmage et lchec scolaire
2
.
Ces oublis traduisent en fait une minoration de lenjeu de socit que
reprsente le logement alors que les manifestations du mal-logement
plongent de trs nombreux mnages dans un profond dsarroi et sont
souvent sources de souffrances silencieuses. Alors que le logement
devrait tre un domaine dexercice du volontarisme politique pour per-
mettre chacun dimaginer un avenir et une vie sans peur dans une
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Conseil dtat, Droit au logement, droit du logement , Rapport public 2009, La
Documentation franaise, Paris, 2009.
2
Le rapport de lObservatoire national des zones urbaines sensibles rendu public le 30
novembre 2009 souligne notamment que la pauvret touche une personne sur trois dans ces
quartiers (12 % au niveau national), que le chmage y fait des ravages (16,9 % en moyenne
mais 41,7 % pour les jeunes hommes de 15 24 ans) et que lcole narrive pas restau-
rer lgalit des chances.
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socit apaise pour reprendre les termes dric Maurin
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. Avec la crise
conomique, tout se passe comme si laction publique tait plus sen-
sible aux problmes des acteurs de limmobilier qu ceux de millions
de mnages confronts des difficults pour trouver un logement, et
parfois seulement un toit, ou pour faire face des dpenses de loge-
ment qui augmentent plus vite que le revenu dont ils disposent. Si les
mesures prises pour soutenir lactivit du btiment sont lgitimes, ne
serait-ce que pour maintenir un appareil de production capable de pro-
duire les 450 000 ou 500 000 logements par an dont la France a besoin,
une telle approche conomique ne peut suffire si elle nintgre pas une
dimension sociale. Les objectifs de lutte contre les exclusions et de ren-
forcement de la cohsion sociale qui avaient irrigu et orient la politi-
que du logement dans les annes 1990, et encore partiellement ces der-
nires annes, semblent aujourdhui abandonns. Pour preuve, la fin
du Plan de cohsion sociale et labandon de ses objectifs pluriannuels
de construction, alors que la demande de logement social demeure
un niveau lev et que les impratifs de la mise en uvre du Droit au
logement opposable justifieraient son prolongement. Dsormais, la fixa-
tion du volume de construction locative sociale sinscrit dans une sim-
ple perspective annuelle et dpend des arbitrages budgtaires. Il y a l,
lvidence, un dcalage entre le caractre structurel et prenne de la
crise du logement et la faon dont elle est (mal)traite.
labsence de prise en considration de lenjeu que reprsente le
logement sajoute un manque dambition politique et un traitement
segment dun problme pourtant majeur. en croire les responsa-
bles politiques, il suffirait de soutenir la construction, mme si elle ne
rpond pas aux besoins sociaux, pour que tout le monde y trouve fina-
lement son compte et un logement sa mesure. Comme il suffirait de
concentrer les moyens de production dune offre sociale sur les territoi-
res aux marchs immobiliers tendus pour traiter la crise du logement l
o elle apparat la plus aigu. Finalement, pour nos gouvernants, tout
se passe comme si des mesures ponctuelles concernant essentielle-
ment la construction neuve et la marge le ramnagement du
secteur de lhbergement, taient de nature rsoudre les difficults
qui apparaissent dans le champ du logement. De ce point de vue, la
prise en charge de la question du logement par un simple secrtariat
dtat alors quelle tait depuis 2004 (et le plus souvent depuis une cin-
quantaine dannes) une responsabilit ministrielle de plein exercice,
constitue une source dinquitude. Comme lest aussi laveuglement
qui consiste soutenir la construction, mme quand elle ne rpond pas
aux besoins sociaux comme cest le cas avec le dispositif Scellier ,
qui contribue au dveloppement dune offre locative prive inaccessi-
3
ric Maurin, La peur du dclassement - une sociologie des rcessions, La Rpublique des
ides, Le Seuil, 2009.
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ble pour les mnages modestes. Les quartiers en difficult ne sont pas
mieux lotis et le secrtariat dtat charg de la politique de la Ville ne
parvient pas promouvoir une action la hauteur des difficults que
rencontrent ceux qui y vivent. La scurit apparat souvent comme la
seule approche propose par des responsables politiques qui oublient
le rle de lemploi, des transports et du logement. La sous-estimation
de lenjeu que reprsente le logement et la croyance dans les vertus du
march pour favoriser lajustement entre loffre et la demande de loge-
ment conduit une politique minimaliste dans ce domaine alors que
sur dautres thmes, la crise conomique a suscit un regain de volon-
tarisme politique et dintervention de ltat.
Des indices conomiques plus favorables concernant la croissance ne
font pas le printemps dans le domaine du logement. Loin sen faut. La
crise conomique engendre par le drglement du systme financier
na pas fini de produire ses effets sociaux. Elle fragilise de trs nom-
breux salaris, fait basculer certains dans la prcarit, rend encore plus
vulnrables ceux qui se trouvaient dj dans cette situation et prive de
perspective ceux qui sont exclus du monde du travail et se trouvent aux
portes du logement. Si la crise conomique nefface pas la crise du loge-
ment et au contraire la renforce cest parce quelle touche un corps
malade, une socit confronte depuis de nombreuses annes une
situation particulirement grave que la Fondation Abb Pierre a quali-
fie de crise du logement sans prcdent . Il nest donc pas tonnant
quelle contribue lapprofondir. Cet approfondissement est particulire-
ment manifeste quand laccs au logement demeure un exercice difficile
voire impossible pour de trs nombreux mnages, et quand ceux qui y
accdent ne sont pas assurs dy demeurer. Cela constitue une inscu-
rit sociale majeure et parfois une atteinte la dignit des personnes.
Cest en ce sens que le logement constitue un problme social incon-
tournable, un problme de socit qui nest pas pris en compte par les
responsables politiques la hauteur de lenjeu quil reprsente.
Prise en tenaille entre une approche conomique de court terme de
soutien du march immobilier et une autre de dveloppement durable
qui sinscrit dans la dure, la politique du logement semble relative-
ment insensible la question sociale, pour ne pas dire quelle la va-
cue ou rduite la question de lhbergement. Alors quil y a urgence
et que la question du logement apparat comme un enjeu central pour
la socit franaise. Sil en est ainsi, cest parce que perdurent de gra-
ves dsquilibres dans le fonctionnement des marchs immobiliers et
que la garantie que procure un toit ou loccupation durable dun loge-
ment dcent est loin dtre assure aujourdhui. Alors que lon atten-
drait de la politique du logement quelle corrige les ingalits, elle oublie
que le fonctionnement du secteur du logement les aggrave souvent.
Tout se passe comme si limpratif de rgulation qui semble simposer
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dans certains domaines de lactivit conomique navait pas de perti-
nence dans celui du logement, alors que lampleur de la crise, que sou-
lignent anne aprs anne les rapports sur ltat du mal-logement de la
Fondation Abb Pierre, appelle une intervention politique ambitieuse et
durable pour en rduire les effets.
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Quand la crise conomique aggrave les effets
de la crise du logement
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La crise conomique, dont les consquences sociales ne sont pas encore tou-
tes visibles, ravive une crise du logement qui lui est bien antrieure. Elle en
accentue les effets dommageables pour des millions de mnages et pas seu-
lement pour les plus modestes. Trois dimensions majeures de la crise du loge-
ment se trouvent ainsi renforces dans la priode actuelle et devraient plus
que jamais retenir lattention des responsables politiques. Le dficit doffre
de logements accessibles sest encore accentu dans la priode rcente et il
rend de plus en plus difficile laccs au logement, non seulement des popu-
lations les plus modestes, mais aussi des mnages appartenant aux catgo-
ries intermdiaires et aux couches moyennes. La deuxime dimension de la
crise du logement qui sest galement approfondie rside dans labsence de
garantie face lavenir que procure loccupation dun logement. Dsormais,
la perspective dy demeurer ou de pouvoir en sortir pour amliorer ses condi-
tions dhabitat ou sa position rsidentielle nest plus assure. Que survienne
une perte demploi, une rduction de ressources ou une sparation conju-
gale et cest la perspective de perdre son logement qui surgit. Ainsi, avec la
crise, apparaissent des risques de basculement dans la prcarit rsidentielle
pour de nouvelles personnes et familles. Une solution dhbergement peut
tre propose certains, mais pour le plus grand nombre et cela constitue
un troisime fait social majeur cest le glissement inluctable vers la zone
dombre que constituent les multiples formes dhabitat prcaire ou indigne,
de lutilisation de locaux qui ne sont pas destins lhabitation, lhabitat
chez des tiers, en passant par les squats, le recours aux campings ou lutili-
sation de voitures ou de camions comme domicile.
Finalement, la crise conomique que nous traversons contribue renforcer la
sensibilit du logement la pauvret et la prcarit. Ce renforcement nest pas
seulement passager car il sinscrit en fait dans un mouvement plus profond
de transformation du rapport au travail et de remise en cause des scurits
qui lui sont attaches. En ce sens, la crise ne peut pas tre analyse comme
quelque chose de provisoire en attendant la reprise, mais comme une volu-
tion du rgime conomique qui nous gouverne
4
. Il nest donc plus possible de
penser la prcarit comme nous lavons fait pendant des annes, comme un
mauvais moment passer avant de trouver un emploi durable. Dsormais, un
nombre croissant dindividus sinstallent dans la prcarit qui devient ainsi un
4
Pour reprendre les propos de Robert Castel, le cur de la transformation se situe dabord au
niveau de lorganisation du travail et se traduit par une dgradation du statut professionnel. La pr-
carit se dveloppe dabord lintrieur de lemploi et vient se greffer au chmage de masse .
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tat permanent
5
. Les drgulations du travail qui contribuent fragiliser les
protections qui staient construites sur le dveloppement du salariat affec-
tent videmment le monde du logement et bouleversent le rapport des mna-
ges leur logement. Pour le dire sous une forme image, emploi et loge-
ment ne constituent pas deux mondes spars et tanches ; et lascenseur
rsidentiel ne peut continuer fonctionner comme modle dominant quand
lascenseur social est en panne ou mme quil redescend. Pourquoi faut-il
souligner ce qui est une vidence pour le jeune en contrat dure dtermi-
ne qui ne peut prsenter des garanties suffisantes pour obtenir un logement,
pour celui qui face une rduction de ses ressources prouve des difficults
payer son loyer, ou pour louvrier licenci oblig de revendre sa maison ?
Parce que ni la socit, ni les responsables de la politique du logement nen
semblent convaincus, comme si le logement pouvait continuer constituer
un lot de prosprit quand la crise sociale slargit et sapprofondit. Il nen
est videmment rien. On le mesure mieux quand, avec la crise, lirrgularit
et la faiblesse des revenus de trs nombreux mnages se conjuguent avec
une rtractation de loffre immobilire et avec laugmentation continue du
cot du logement pour rendre son accs encore plus difficile et fragiliser ceux
qui en ont dj un. On le mesure aussi quand les logiques luvre dans la
socit conduisent rejeter du monde du travail un nombre sans cesse crois-
sant de personnes, sans mme leur confrer les protections attaches au sta-
tut de chmeur quand ils arrivent en fin de droit indemnisation. Et dans un
mouvement de symtrie troublant, ces mmes logiques contribuent reje-
ter du logement ceux qui nont pas les moyens dy accder, sans que pour
autant le secteur limit de lhbergement puisse les accueillir. Au risque de
se retrouver dans les formes de non-logement que la Fondation Abb Pierre
a dnonces dans ses prcdents rapports et a mis au centre de sa campa-
gne dinterpellation de lhiver 2009-2010.
Laccs au logement, un exercice de plus en plus prilleux
pour des millions de mnages
Lopinion des mnages par rapport au logement apparat pour le moins
contraste. De mieux en mieux logs
6
, ils manifestent un sentiment de satis-
faction relativement lev vis--vis de leurs conditions dhabitat, mais prou-
vent en mme temps de plus en plus de difficults dans leurs recherches pour
sinstaller ou changer de domicile. Ce dcalage avait t mis en vidence par
5
Cette tendance avait t clairement mise en vidence dans le rapport sur ltat du mal-logement
2006 qui consacrait un chapitre au logement des jeunes et montrait que ce que certains prsen-
taient comme un passage par des statuts prcaires ne faisait que prfigurer un tat appel se
maintenir durablement pour les gnrations entres sur le march du travail depuis une vingtaine
dannes.
6
Entre 1970 et 2006, la surface disponible par personne a presque doubl (de 22 m 40 m) et
dans la mme priode, la part des logements inconfortables dans le parc de rsidences principales
est passe de 48,6 % 1,3 %. Mais cette estimation du confort partir de lquipement sanitaire du
logement est insuffisante, comme le montrent les rsultats de lenqute 2006 sur les conditions de
vie qui indiquent que 11,6 % des mnages trouvent leur logement humide et 20,2 % bruyant.
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la Fondation Abb Pierre, ds le milieu des annes 2000, au travers dun son-
dage sur lopinion que les Franais se faisaient de la situation du logement
7
.
Si les mnages sont dans leur ensemble satisfaits (ou assez satisfaits prs
de 90 %) de leurs conditions de logement, ils prouvent un trs fort senti-
ment de dgradation de la situation. Deux mnages sur trois (67 % exacte-
ment) lprouvaient parce que leur entourage ou leurs enfants rencontraient
des difficults pour accder un logement ou pour faire face aux charges de
remboursement dun emprunt ou au paiement dun loyer. Ils taient aussi
nombreux penser que sils devaient rechercher un logement, ils naccde-
raient pas un logement de mme qualit que celui quils occupaient. Ces
apprciations sont toujours dactualit comme le montre lenqute ralise
la demande de Nexity
8
au dbut de lanne 2009 : 80 % des Franais esti-
ment quil est aujourdhui difficile de trouver un logement, et parmi eux 37 %
jugent laccs au logement trs difficile , ce dernier chiffre tant en aug-
mentation de 11 % par rapport aot 2007. De tels rsultats suggrent que
les difficults surgissent dabord quand une personne ou une famille recher-
che un logement et se trouve alors confronte au march immobilier et ses
rgles particulirement slectives.
Cette situation concerne chaque anne environ trois millions de mnages,
accdants la proprit ou locataires, dont les destins rsidentiels sont vi-
demment diffrents. Il faut y ajouter 1,2 million de demandeurs de logements
sociaux en attente dune rponse, et les nombreuses personnes qui demeurent
aux portes du logement dans des situations prcaires voire indignes (hber-
gement dans des structures ou chez des tiers, campings, formes dnatures
dhabitat) sans pouvoir y entrer et mme sans en faire la demande. Au total,
chercher accder un logement constitue une exprience largement par-
tage qui seffectue dans des conditions difficiles compte tenu du dcalage
entre, dun ct, les caractristiques de loffre immobilire, une offre trs
largement pilote par le march (cest le cas pour environ 80 % des loge-
ments), et dun autre ct, les spcificits dune demande qui est pour une
large part fragilise par les volutions conomiques et sociales. Cette fragilit
de masse est en fait appele perdurer voire saggraver puisque le
niveau dactivit qui sest dtrior, et demeurera faible, accentuera lampleur
et la dure du chmage. Quand bien mme lemploi connatrait une embellie
(mais daucuns prvoient une reprise sans emplois
9
), ce sera le plus sou-
vent avec un niveau de qualit infrieur sa situation antrieure, puisqu'elle
risque de reposer sur des emplois plus prcaires et moins rmunrateurs.
7
la demande de la Fondation Abb Pierre, linstitut de sondage TNS Sofres a men, en novem-
bre 2003, une enqute portant sur la perception par les mnages franais des problmes lis au
logement. 1 000 mnages reprsentatifs de la population ont t interrogs tant sur leur situation
personnelle et celle de leur entourage que sur les modalits de mise en uvre des politiques publi-
ques en matire de logement.
8
Enqute Nexity TNS Sofres : Les Franais, le logement et la crise de limmobilier , janvier
2009.
9
Cest notamment le cas du FMI.
/ 18 /
uaod Me k., 40 aos, doit retouroer vivre
chet sa re avec soo IiIs
Mme K. a 40 ans et vit aujourdhui Cannes avec son fils de 3 ans. Elle a longtemps
travaill Paris, o elle a rencontr le pre de son fils avec lequel elle est actuelle-
ment en instance de divorce. Diplme en gestion des entreprises ( un niveau Bac +
5), elle exerait en tant que consultante et charge dtudes. Son dernier emploi, dans
lequel elle est reste 2 ans, lui assurait un revenu de 2 300 euros nets par mois : Je
ne pourrais aujourdhui plus prtendre un tel salaire . En effet, elle subit un licen-
ciement conomique en 2005. Marie peu de temps avant quelle ne soit licencie, elle
se retrouve enceinte. Elle continue de chercher du travail mais sa grossesse constitue
un handicap dans sa recherche demploi. la naissance de son fils, la famille sinstalle
dans un 3 pices Paris. Elle y vit un an et demi, priode durant laquelle Mme K. ne
parvient pas trouver de travail, jusqu ce que le couple se spare. Mme K. choisit
alors daller vivre temporairement Cannes chez sa mre, avec son fils. Elle dcide
de sy installer dfinitivement lorsque son mari demande le divorce. Habitant chez sa
mre, elle recherche du travail pendant 7 mois, postulant des emplois moins quali-
fis, sans succs. Mme K., faute de ressources stables, est donc contrainte de rester
chez sa mre. Elle bnficie alors de lAllocation parent isol. En 2008, suite des pro-
blmes de sant, sa mre lui propose de prendre sa place dans le magasin de chaus-
sures quelle gre Cannes. Mme K. accepte en dpit du salaire drisoire : 550 euros
par mois pour un temps plein. Pour elle, ce travail est temporaire et elle continue de
chercher en parallle un emploi mieux rmunr. Depuis janvier 2009, Mme K. ne tou-
che plus aucun salaire, car les ventes ont chut, ce quelle impute la crise conomi-
que. Elle est dans lincapacit dabandonner le magasin qui, sil ne rapporte plus rien,
serait vendu une bouche de pain. Elle continue donc de travailler au magasin, plein
temps et perte, tout en cherchant du travail. La pension alimentaire du pre de son
fils slevant 500 euros par mois laide vivre, mais la situation nest pas viable
terme. Souhaitant quitter le domicile de sa mre, et aprs avoir renonc chercher
une location dans le priv jug inaccessible, elle a dpos une demande de logement
social reste ce jour lettre morte.
La crise accentue la prcarit et limite la progression
des revenus des mnages modestes
Avec la remonte du chmage et le dveloppement de la prcarit, le modle
de progrs social qui prvalait encore dans les annes 1970 est mis rude
preuve. Ce modle, fond sur le salariat, sarticulait autour dun ensemble
de dispositifs qui assuraient la redistribution des gains de productivit dans
le cadre de mcanismes de ngociation collective (les accords de branche)
ainsi quun niveau lev de protection sociale (systme de retraite, assurance
maladie, minima sociaux, allocations chmage ou logement). En dpit de
ses insuffisances, notamment pour les jeunes, il a permis la progression du
pouvoir dachat dune grande partie de la population et le resserrement des
carts de revenus. Et lon se rend compte aujourdhui de sa capacit amor-
tir les effets de la crise.
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Mais le processus de rduction des ingalits et de rapprochement des niveaux
de vie
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des diffrents milieux sociaux est stopp depuis les annes 1990 et
les carts demeurent relativement stables depuis cette date. Certes, le niveau
de vie des personnes les plus modestes (les 10 % ayant le plus faible niveau
de vie) a augment plus vite que celui des autres catgories entre 1996 et
2007, mais cette volution na pas contribu un rapprochement significa-
tif des niveaux de vie entre les plus riches et les plus pauvres. En 2003, les
20 % des mnages les plus aiss disposaient de 40 % du revenu disponible,
alors que la part du revenu reue par les 20 % les plus modestes natteignait
que 8 %
11
. Les plus riches ont ainsi un niveau de vie (50 030 ) en moyenne
cinq fois plus lev que celui des plus pauvres (10 080 ), constitu pour moi-
ti de prestations. Cette disparit concerne aussi la structure des dpenses
de consommation. Les mnages les plus modestes peinent couvrir leurs
dpenses de consommation courante (alimentation, logement, transports)
et ne disposent pas de capacit dpargne, ce qui rend improbable pour eux
la possibilit daccder la proprit. linverse, les 20 % des mnages les
plus aiss dgagent 80 % de lpargne totale des mnages.
Niveau de vie . uoe rductioo des iogaIits eo trope-IiI
Les donnes gnrales relatives aux ingalits ne tiennent pas compte des revenus du
patrimoine majoritairement dtenus par les catgories les plus aises : si on les intgre,
on remarque que les personnes les plus pauvres (1
er
dcile des revenus) touchent 22
de plus (+ 3 %) et que les plus riches (dernier dcile) en touchent 283 (+ 9.8 %
12
).
Par ailleurs, la traduction de ces chiffres en valeur absolue (en euros) met nettement
en lumire le creusement des ingalits : alors que les plus pauvres ont gagn 1 360
euros de plus entre 1997 et 2007, les 5 % les plus aiss ont engrang 4 900 euros sup-
plmentaires ! Lcart de niveau de vie sest donc creus de 3 500 euros en dix ans.
Source : Observatoire des ingalits.
Au bas de lchelle, la pauvret montaire qui tait oriente la baisse
jusquen 2004 progresse depuis lors. Le taux de pauvret, qui correspond
la proportion de personnes dont le niveau de vie est infrieur un seuil
13
10
Le niveau de vie est gal au revenu disponible des mnages (les revenus dactivit et du patri-
moine plus les prestations sociales, moins les impts) divis par le nombre dunits de consom-
mation des mnages (1 UC pour le premier adulte du mnage, 0,5 UC pour les autres personnes
de 14 ans ou plus, et 0,3 UC pour les enfants de moins de 14 ans).
11
Les ingalits entre mnages dans les comptes nationaux , Insee Premire, n1265, novem-
bre 2009.
12
Insee- CNIS, 2003.
13
Selon lapproche europenne, la pauvret consiste en un cart par rapport au niveau de vie
mdian (le niveau de vie tel que la moiti de la population gagne plus, lautre moiti moins) et se
dfinit comme limpossibilit daccder aux modes de vie courants dans une socit , donc dat-
teindre une norme sociale dpendant du niveau de vie de la socit dans son ensemble. Au niveau
de lUnion europenne, le seuil de pauvret est fix depuis 2000 60 % du revenu mdian. Cette
position diffre de celle retenue aux tats-Unis pour mesurer la pauvret dont sinspire le Haut com-
missariat aux solidarits actives pour suivre lobjectif de rduction de la pauvret fix par le prsi-
dent de la Rpublique. Ce calcul consiste ne rvaluer le seuil de pauvret dune anne lautre
quen fonction de lvolution du cot de la vie et non pas en fonction de lvolution du niveau de vie
mdian. Ce changement de mode de calcul nest pas neutre puisquil conduit ne pas tenir compte
des carts avec le reste de la population pourvu que les pauvres ne voient pas leur niveau de vie
se dgrader et puissent continuer vivoter (Alternatives conomiques, n286, dcembre 2009).
/ 20 /
fix 908 pour une personne seule en 2007
14
, tait de 13,4 %, ce qui repr-
sente 8 millions de personnes pauvres en France. Il ne faut donc pas ston-
ner de constater que des centaines de milliers de mnages prouvent des
difficults payer leur loyer, ne peuvent pas chauffer leur logement de faon
convenable, que prs de 10 millions renoncent partir en vacances, faute
dargent. Alors que tout en haut de lchelle, les revenus et les niveaux de
vie senvolent.
Ces volutions qui se sont acclres dans la priode rcente sinscrivent
videmment dans des temporalits longues. On note ainsi que la progres-
sion du pouvoir dachat des salaires nets a t trs modeste au cours des
25 dernires annes (0,8 % en moyenne par an seulement). Ce rsultat a des
causes multiples : dveloppement de la prcarit de lemploi (intrim, CDD,
temps partiel subi), perte des emplois qualifis dans lindustrie, multipli-
cation des postes peu ou pas qualifis dans les services Cette modestie de
lvolution salariale a t fortement affecte par la crise conomique dont
certains effets sont immdiatement perceptibles. Alors que le salaire moyen
par individu dans le secteur marchand non agricole avait progress en ter-
mes rels (avec prise en compte de linflation) de 1,5 % en 2007, cette volu-
tion sest inverse en 2008 (- 0,1 %) et le ralentissement devrait tre encore
plus net en 2009 (- 0,3 %) du fait de la baisse des primes et des heures sup-
plmentaires
15
.
Ces donnes moyennes masquent par ailleurs la situation particulirement
dramatique des deux millions de travailleurs pauvres (soit quatre millions de
personnes en comptant les enfants charge). En 2006, un salari sur dix du
secteur concurrentiel percevait moins de 710 nets par mois. La faiblesse
de leur salaire tient essentiellement linsuffisance du temps travaill parce
quils occupent des emplois temps partiel ou alternent des contrats de courte
dure et des priodes de chmage peu ou pas indemnises. Ces mmes cau-
ses, sous-emploi et temps partiel, ont des effets particulirement lourds pour
les employs et ouvriers non qualifis qui reprsentent un salari sur cinq.
Ils ont un niveau de vie infrieur dun quart la moyenne des salaris
16
et
vivent pour 13 % dentre eux sous le seuil de pauvret, deux fois plus que la
moyenne des salaris. La situation est particulirement dramatique quand
il sagit de femmes vivant seules ou de mres isoles puisquun quart den-
tre elles sont pauvres (quand elles sont employes ou ouvrires non quali-
fies). Il ne faut donc pas stonner de la part croissante des familles mono-
parentales dans la demande Hlm et dans les recours dposs auprs des
commissions de mdiation en charge de mettre en uvre le Droit au loge-
ment opposable.
14
Mais le niveau de vie moyen des personnes pauvres qui tait de 743 en 2007 se situait nette-
ment au-dessous de ce seuil.
15
Cf. article du journal Le Monde du 18 juillet 2009 Salaires : quand il ny a plus de grain mou-
dre .
16
Les employs et ouvriers non qualifis, un niveau de vie infrieur dun quart la moyenne des
salaris , Insee Premire, n1250, juillet 2009.
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ueIgues chiIIres ioguitaots sur Ie Iroot de IepIoi
Le nombre de chmeurs est pass de 3 millions 3,6 millions entre juin 2008 et juin
2009, soit une progression de 571 900 (+ 18.7 %). La hausse est de 42 % pour les jeu-
nes hommes de moins de 25 ans, victimes notamment de linterruption de nombreux
contrats dintrim
17
. Le nombre de chmeurs qui ne sont indemniss ni par lassurance
chmage ni par le rgime de solidarit, augmente galement sensiblement : + 7,8 % au
premier trimestre 2009 et + 9,6 % sur un an
18
. Certaines prvisions font tat du bascu-
lement en fin de droit indemnisation denviron 1 million de chmeurs en 2010.
volution du nombre de bnficiaires du RMI : Suite la dtrioration du march du
travail depuis la mi-2008, le nombre dallocataires du RMI, qui avait poursuivi sa baisse
jusqu la fin 2008, commence augmenter au dbut 2009 (+ 1 % en trois mois). Au
31 mars 2009, en France mtropolitaine et dans les DOM, 1,13 million de foyers per-
oivent le RMI.
volution de lemploi prcaire
19
: le taux de prcarit est pass de 11,4 % en 2004
12,4 % en 2007 (il tait de 8,7 % en 1990). En 2008, 13 % des salaris occupent un emploi
prcaire (CDD, intrim, contrats aids, stages), soit plus de 2,8 millions de salaris.
Sur fond de chmage massif qui touche plus dun actif sur dix, la grande
majorit des salaris celle qui correspond aux huit premiers dciles de
lchelle des revenus va devoir supporter une austrit persistante. Si les
plus bas revenus avaient t relativement pargns jusqu une date rcente
par les coups de pouce dont le salaire minimum a rgulirement bnfi-
ci
20
, il nen est plus de mme depuis 2007 ; et la progression des rmunra-
tions les plus modestes nest plus assure. lautre bout de lchelle, seuls
les salaris les mieux pays ont vu leurs rmunrations progresser, surtout
les 1 % les mieux pays qui ont vu leurs salaires voluer de manire accl-
re depuis une quinzaine dannes
21
. Cette volution langlo-saxonne est
rcente et peut expliquer le renforcement du sentiment de dclassement
quprouvent les couches moyennes dont les salaires sloignent de plus en
plus des trs hautes rmunrations et ont le sentiment de se trouver rattra-
pes par les bas salaires.
Les politiques de redistribution avaient, jusquau milieu des annes 1990,
permis de freiner la progression des ingalits et les travaux dconomistes
avaient notamment soulign le rle cet gard de la progressivit de limpt
sur le revenu. Celui-ci a t en partie annihil par linstauration dun bouclier
fiscal limitant la contribution des plus hauts revenus leffort de solidarit
nationale. Ce dispositif met ainsi les plus riches labri de laugmentation
future des prlvements obligatoires et renforce les ingalits sociales au
sein de la socit franaise. Cette monte des ingalits a ncessairement
17
Source : Ple emploi, France mtropolitaine, chmeurs de catgories ABC.
18
Etudes et rsultats n 693, Le nombre dallocataires du RMI au 31 mars 2009 , juin 2009.
19
Source : Insee, enqute Emploi 2007.
20
En six ans, de 1999 2005, le pouvoir dachat du Smic a augment de 15 %. Sa progression est
bloque depuis 2007 en labsence de coup de pouce lors de sa revalorisation annuelle.
21
En moyenne, les patrons des entreprises du CAC 40 ont peru en 2007 4,7 millions deuros soit
lquivalent de 308 annes de Smic.
/ 22 /
un impact en matire de logement et contribue au dveloppement des diffi-
cults quprouvent de nombreux mnages pour accder un logement ou
simplement sy maintenir.
uaod Ia crise IragiIise davaotage Ia situatioo des iotriaires
Monsieur V. a 34 ans. Il a grandi et vit en Alsace, dans les environs de Colmar. Spcialis
en couverture et zinguerie, il travaille depuis une dizaine dannes en tant quintri-
maire. Ses salaires sont en moyenne de 1 700 1 800 euros nets par mois. Mais la
dernire mission de Monsieur V. remonte 6 mois : Cest la crise. Je narrive pas
retrouver du travail, alors que normalement je nai pas de problme. Avant, ctait
rare de ne pas trouver de travail pendant un mois. L, a fait plus de 6 mois. La dif-
frence de revenus est notable : Monsieur V. bnficie depuis 6 mois de 1 000 euros
dassurance-chmage par mois au lieu des 1 700 / 1 800 euros mensuels dintrimaire.
Les offres quil consulte quotidiennement lANPE sont rares ou au ras des pque-
rettes , un grand nombre demployeurs recherchant des ouvriers surqualifis, rmu-
nrs au Smic. En juin 2009, Monsieur V. sest retrouv sans domicile aprs une rup-
ture conjugale. Sans conomies, avec des revenus de 1 000 euros par mois, il na pas
russi trouver de logement locatif priv : Les agences immobilires demandent
le triple du montant du loyer. Avec mes 1 000 euros par mois, je ne peux rien trou-
ver 300 euros. En effet, Monsieur V. a 2 filles dont il souhaite rcuprer la garde.
De ce fait, il recherche un logement ayant au minimum 3 pices. Il a galement fait
une demande de logement social. Depuis juillet, aprs stre retrouv sans domicile
fixe, Monsieur V. est hberg dans un CHRS. Il continue de rechercher activement un
appartement, mais surtout un travail qui lui permette de dnouer sa situation et dac-
cder un logement. Il reste toutefois trs pessimiste, son secteur dactivit ayant t
gravement touch par la crise.
La porte troite du logement
Pendant que la situation conomique des mnages se dgrade, les condi-
tions daccs au logement se durcissent et la porte qui permet dy accder se
rvle bien troite. Cela tient dabord la contraction de loffre immobilire,
quelle mane de la construction neuve ou du parc existant. La crise du sys-
tme bancaire et du secteur immobilier a en effet provoqu un net recul de la
construction aggravant le dficit global de logement qui sest creus depuis
vingt-cinq ans. Alors que les annes 2006 et 2007 avaient retrouv un niveau
de production qui permettait sensiblement de rpondre aux besoins estims,
avec respectivement 421 000 et 435 000 logements mis en chantier, la rechute
enregistre en 2008 (368 000) est dautant plus grave quelle sest prolonge
en 2009. Lconomiste Michel Mouillart estime ainsi que linsuffisance de
constructiondevraitreprsenteraminima150000logementspourlesseu-
lesannes2008et2009 portant le dficit global qui sest creus depuis un
quart de sicle plus de 00 000 logements. La baisse des mises en chantier
value 20 % en un an la fin du mois daot 2009 et celle des demandes
de permis de construire (- 18 %) augurent dune faiblesse des livraisons de
logements pendant les deux prochaines annes.
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La contraction de loffre immobilire touche galement le parc existant,
qui constitue le principal gisement de logements offerts la vente comme
la location. Si le ralentissement des acquisitions de logements en vue de
leur occupation tient au durcissement des conditions de crdit et la fragi-
lit des mnages modestes candidats laccession la proprit, il rsulte
aussi des incertitudes qui poussent vendeurs et acqureurs potentiels dif-
frer leurs projets en attente dune meilleure conjoncture ou tout simplement
dune meilleure visibilit de leur avenir. Cest ainsi que le niveau des acquisi-
tions de logements qui avait rgulirement augment jusquen 2006 et 2007
pour se situer plus de 800 000 transactions a chut environ 500 000 uni-
ts en 2009.
Au-del de cette situation conjoncturelle, la solution que reprsente laccession
la proprit se heurte une difficult structurelle quexacerbe le projet de
faire de la France un pays de propritaires . La proprit tant dj largement
dveloppe dans les catgories sociales les plus ges et les plus aises, son
dveloppement passe par une augmentation du nombre de propritaires parmi
les mnages jeunes et les mnages modestes. 72,1 % des mnages franais de
plus de 65 ans possdent en effet leur logement, contre 12,6 % des moins de
30 ans. Pour accder la proprit, les nouveaux acqureurs doivent sendetter
sur des priodes de plus en plus longues (18 ans en moyenne en 2009 contre
14 ans en 2001) et consacrer une part croissante de leurs revenus la rali-
sation de ce projet (il fallait 3 3,5 annes de revenus pour acheter son loge-
ment en 1996, il en faut dsormais entre 5 et 6 suivant les rgions). Lquation
est donc difficile rsoudre et lon sait o a conduit le dveloppement non
matris de la proprit dans les catgories les plus modestes aux Etats-Unis.
La responsable dun organisme financier
22
estimait rcemment quun million
de mnages devenus propritaires entre 2004 et 2008 seront fragiliss en cas
de perte demploi ou de rupture familiale par le retournement du march et
lallongement de la dure des prts, et soumis ainsi en quelque sorte une
double peine : chmage et dvalorisation du patrimoine .
Pour un mnage la recherche dun logement, la seule solution rside sou-
vent dans le secteur locatif priv. Cest effectivement la seule qui permet de
se loger rapidement, mme si ce nest pas toujours dans de bonnes condi-
tions de confort et de prix. La moiti des personnes qui ont dcohabit entre
2002 et 2006, suite une sparation ou au dpart du domicile parental, sont
entres dans un logement locatif priv confirmant ainsi sa fonction tradition-
nelle daccueil
23
. De fait, les six millions de logements locatifs qui constituent
ce parc permettent de dgager une offre consquente chaque anne
24
, du
fait de la mobilit des mnages qui y rsident. Mais la mobilit des locatai-
22
Marie-Christine Caffet, directrice du dveloppement du Crdit Mutuel, Le Monde du 10 septem-
bre 2009.
23
Ce pourcentage est stable depuis la fin des annes 1980 et oscille entre 49 % et 50 % dans les
ENL, 1992, 1996, 2002 et 2006.
24
La construction de nouveaux logements locatifs mme quand elle est fortement soutenue par
des mcanismes dincitation fiscale permet den produire entre 60 000 et 80 000 par an ne contri-
buant ainsi que faiblement loffre sur ce segment du march immobilier.
/ 24 /
res du parc priv est en baisse depuis deux ans. Le mme attentisme que
celui que manifestent les propritaires touche les locataires et les conduit
diffrer leurs projets de dmnagement. De ce fait, le nombre de logements
mis la location dans le parc priv est pass de prs de 2 millions 1,5 mil-
lion au cours des deux dernires annes. Loffre locative prive disponible
annuellement sest ainsi contracte de 500 000 logements, et cette contrac-
tion touche surtout le logement familial, puisque les tudiants qui sollicitent
beaucoup ce secteur immobilier ont continu bouger. Le locatif priv, sur-
tout quand il sagit de grands logements, est devenu quasiment introuvable
pour les familles dans un certain nombre de grandes villes universitaires.
Confronts une rarfaction de loffre locative, les mnages modestes doi-
vent aussi faire face des niveaux de loyer particulirement levs mme
si les dernires donnes disponibles manifestent globalement une trs lgre
diminution des loyers de relocation. Pour la premire fois depuis de nom-
breuses annes (1998), les loyers des logements proposs la location dans
le secteur priv ont baiss de 0,8 % en moyenne pour la France
25
. Si la baisse
est tnue, elle marque un renversement de la tendance enregistre ces der-
nires annes
26
(+ 2,4 % en 2005, + 2,1 % en 2006, + 2,1 % en 2008). Mais elle
nest pas gnrale : si elle est effective dans deux tiers des villes de plus de
60 000 habitants
27
, les loyers continuent progresser
28
dans les autres. Et
cette baisse apparat variable selon la taille des logements : quasiment nulle
pour les studios, elle est de 1,9 % pour les trois pices et de 2,4 % pour les
quatre pices. Cette inflexion rcente ne modifie pas la tendance la hausse
enregistre par les loyers du secteur priv. Elle est fortement soutenue par
la mobilit puisque chaque changement de locataire reprsente une occa-
sion pour augmenter les loyers davantage que ce qui peut se faire quand le
locataire reste en place ; la progression des loyers tant alors encadre par
lapplication de lindice de rvision des loyers (IRL). Leffet de la mobilit sur
laugmentation des loyers est redoutable comme le montre le tableau sui-
vant. Les loyers augmentent naturellement de 50 % en 12 ans quand la
dure doccupation moyenne est de trois ans, mais ils naugmenteront que
de 33 % si le locataire na pas chang de logement au cours de la priode.
linverse, le loyer augmente de 8 % si le logement change doccupant cha-
que anne, ce qui peut tre le cas pour des petits logements notamment
quand ils sont lous par des tudiants.
25
Source Clameur partir dune analyse des baux conclus entre aot 2008 et aot 2009.
26
Entre 1999 et 2008, les loyers des logements mis en location suite au dpart dun locataire ou
la production neuve ont progress de 40 %, cest--dire deux fois plus rapidement que les prix la
consommation qui ont augment de 19,4 % sur la priode.
27
Cest notamment le cas pour Toulouse (- 0,4 %), Paris (- 0,5 %), Montpellier (- 1,2 %), Marseille
(- 2,2 %), Strasbourg (- 2,4 %), Metz (- 3,1 %), Rennes (- 3,7 %), Bordeaux (- 4,2 %), Cannes (- 4,2 %)
ou encore Aix-en-Provence (- 6,1 %).
28
Il en est ainsi Lyon (+ 0,7 %), Lille (+ 1,1 %), Nice (+ 1,5 %), Nantes (+ 1,8 %) ou Boulogne-
Billancourt (+ 6,7 %).
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La progressioo des Ioyers sous IeIIet de Ia obiIit
Changement
de locataire
1997
2000
aprs
3 ans
2003
aprs
6 ans
2006
aprs
9 ans
2009
aprs
12 ans
Augmentation
en 12 ans
chaque anne 100 112,7 136,9 165,3 198,0 98%
tous les 3 ans 100 108,3 123,2 140,6 150,6 50,6%
tous les 6 ans 100 103,4 117,6 129,4 138,6 38,6%
tous les 12 ans 100 103,4 113,0 124,3 133,1 33,1%
Au changement de locataire, on applique la progression des taux moyens de loyers de relo-
cation (Clameur), en cours de bail, on applique lindice de rfrence des loyers (IRL).
Lcart entre le niveau des loyers des logements proposs la location et
les capacits financires des mnages demeure considrable et conduit les
bailleurs ou les gestionnaires immobiliers faire de frquentes entorses la
rgle qui voudrait que le montant du loyer ne dpasse pas le quart, et bien
souvent le tiers du revenu des candidats un logement locatif. Les droga-
tions sont telles quun dispositif comme celui de la Garantie des risques loca-
tifs mis en place par les partenaires sociaux sadresse justement des loca-
taires dont les taux deffort se situent entre 30 et 50 % du montant de leurs
ressources !
Un logement ne constitue pas toujours une protection durable
Accder un logement ne garantit pas ceux qui ont franchi cette tape de
pouvoir y demeurer. Les alas de la vie, les ruptures familiales ou profes-
sionnelles, la progression limite des revenus en regard de celle du cot du
logement gnrent des fragilits qui ne concernent pas seulement les mna-
ges les plus pauvres mais aussi ceux qui relvent des catgories modestes
ou mme des couches moyennes. Cela reprsente un changement consid-
rable par rapport la situation qui prvalait jusquau dbut des annes 1980,
durant la priode des Trente glorieuses, quand une socit engage dans un
processus continu damlioration de son pouvoir dachat, de stabilit de lem-
ploi et de promotion sociale (la socit de la montgolfire pour reprendre
une mtaphore propose par Alain Lipietz
29
) avait la perspective de pouvoir
accder au logement et damliorer progressivement ses conditions de vie
et sa position rsidentielle. Le logement social reprsentait alors une tape
dans le parcours des jeunes mnages et la perspective de laccs la pro-
prit tait alors largement ouverte. lvidence, la situation a chang et les
parcours quils soient professionnels ou rsidentiels ne prsentent plus
la mme linarit quauparavant. Les ruptures et les bifurcations sont plus
nombreuses et gnrent une inscurit rsidentielle nouvelle.
29
Alain Lipietz, La socit en sablier, le partage du travail contre la dchirure sociale, La Dcouverte,
Paris, 1996.
/ 2 /
La progression du cot du logement fragilise les mnages
Le cot du logement pse de plus en plus lourd dans le budget des mna-
ges dont il constitue dsormais le premier poste de dpense. Il sagit l dune
tendance marquante dont les dernires statistiques disponibles montrent
quelle se poursuit. Laugmentation du cot du logement conjugue la fai-
blesse du pouvoir solvabilisateur des aides personnelles au logement (par
ailleurs de plus en plus limites au parc locatif
30
) contribue augmenter lef-
fort financier consenti par les mnages pour se loger, les rend plus sensibles
aux alas de la vie et ne leur garantit pas une scurit durable. Cependant,
le poids du logement dans le budget des mnages diffre beaucoup selon
leur statut, et les volutions du march immobilier ne les affectent pas tous
de la mme faon.
Selon les comptes du logement, la dpense moyenne engage par les mna-
ges pour se loger est passe de 7 890 par an en 2002 9 700 en 2007
connaissant ainsi une augmentation de 23 % bien suprieure celle de lvo-
lution des prix la consommation durant la mme priode.
EvoIutioo du cot du Iogeeot
Dpense moyenne en 2002 2007 variation
Secteur locatif priv 6 370 8 400 + 32 %
Secteur locatif social 5 300 6 200 + 17 %
Propritaires ou accdants 9 320 11 600 + 24,5 %
Ensemble 7 890 9 700 + 23 %
Source : Comptes du logement 2002 et 2007.
Si les locataires du parc Hlm ont t moins touchs que dautres par cette
volution, lcart avec les autres secteurs immobiliers sest creus, leur ren-
dant plus difficile la sortie vers le secteur locatif priv ou vers laccession la
proprit. Dune faon gnrale, les locataires connaissent quasiment tous
des hausses de loyers particulirement fortes quand ils doivent changer de
logement mais qui npargnent pas ceux qui restent dans leur logement
puisque la part des mnages ne subissant aucune hausse atteint un mini-
mum historique en 2006 (3,3 % et 5,1 % en 2007
31
). Et quand ils en connais-
sent une, elle est le plus souvent sans lien avec lindice de rfrence des
loyers qui devrait pourtant leur tre appliqu (34,3 % des mnages concer-
ns en 2007 contre 24,9 % en rfrence lIRL)
32
.
Si laugmentation du cot du logement apparat relativement matrise dans
le secteur locatif social (mais certains organismes procdent encore une
30
En 2007, sur 5 975 000 bnficiaires dune aide personnelle au logement, seulement 565 000 sont
des accdants la proprit (ils taient encore 1 million au milieu des annes 1990).
31
Cette proportion tait suprieure 25 % jusquen 2001 et 20 % jusquen 2003. La gnralisation
des hausses de loyer devient effective partir de 2004.
32
Evolution des loyers sur longue priode, dispositifs de revalorisation, Comptes du Logement
provisoire 2007.
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rcupration de la priode de gel des loyers en 2000 et 2001), elle touche une
population trs modeste
33
. Le quart le plus pauvre de la population (celle qui
dispose de moins de 930 par unit de consommation) y est en effet sur-
reprsent puisque 44 % des locataires appartiennent cette catgorie en
2006 alors quils ntaient que 13 % en 1973. Ce sont ces mnages aux reve-
nus les plus faibles qui ont augment le plus fortement dans le parc Hlm et
qui sont les plus vulnrables face laugmentation du cot du logement. Ils
consacrent en moyenne 48 % de leurs revenus pour faire face leurs dpen-
ses contraintes (logement, eau, gaz, lectricit, frais dassurance, tlphone)
alors quelles ne reprsentaient que 13 % de leurs ressources au dbut des
annes 1960. Dj consquentes dans le parc social, les augmentations de
loyers pnalisent surtout les locataires du secteur priv qui sont les plus nom-
breux (6,5 millions de logements en 2007 contre 5,1 millions pour le secteur
social dans son ensemble).
La situation est galement difficile pour les nouveaux accdants la pro-
prit, puisque depuis le dbut des annes 2000, les prix dacquisition des
logements ont augment beaucoup plus rapidement que le revenu disponible
des mnages (2 fois plus vite pour les logements neufs entre 2000 et 2008, 3
fois plus vite pour les logements anciens)
34
.
Toutes ces volutions, concernant tant les locataires que les nouveaux acc-
dants la proprit, ont contribu laugmentation du poids de la dpense
logement dans le budget des mnages. Elle tient videmment la progres-
sion des charges de remboursement demprunt et des loyers, mais elle est
aussi affecte par laugmentation trs rapide des charges lies loccupa-
tion dun logement. Ces dernires sont trs fortement indexes sur le prix
de lnergie puisque le poids des dpenses de chauffage en reprsente envi-
ron 40 %. Entre 2001 et 2007, les dpenses de charge ont ainsi augment de
prs de 19 %, alors que dans la mme priode les prix la consommation
ont progress de 12,3 % et que le forfait charge pris en compte par les aides
personnelles au logement na augment que de 2,8 %
35
.
Les faibles revenus des mnages, conjugus une mauvaise qualit thermi-
que des logements et lexplosion des cots de lnergie, ont conduit ces
dernires annes laugmentation de situations de mal-logement relevant de
la prcarit nergtique . Elle se manifeste pour les mnages par des diffi-
cults dordre financier (situations dimpays, endettement progressif, coupu-
res dnergie) que certains cherchent viter travers des pratiques dauto-
restriction ou de privation de chauffage (pour en limiter le cot). La prcarit
nergtique nest pas sans consquence sur la sant des personnes (dve-
33
Le taux deffort rel des locataires Hlm, rapport du Conseil social au congrs de lUnion sociale
pour lhabitat, Toulouse, septembre 2009.
34
Alors que les loyers de march du secteur priv augmentaient sensiblement au mme rythme
(respectivement 46 % et 40 % au cours de la mme priode). Mais ces derniers ont progress deux
fois plus vite que les prix la consommation (40 % contre 19,4 %).
35
Les comptes du logement provisoires 2007.
/ 28 /
loppement de maladies respiratoires, surmortalit hivernale...), mais aussi sur
leur vie sociale (repli sur soi, isolement social), et contribue en outre ren-
forcer la dgradation des logements (humidit notamment).
partir des rsultats de lenqute Logement de 2006, lAnah identifie 3 400 000
mnages touchs par la prcarit nergtique, soit 13 % des mnages en
France (dont le taux deffort nergtique
36
est suprieur 10 % alors quil est
de 5,5 % en moyenne). La prcarit nergtique touche principalement les
mnages modestes (70 % appartiennent au 1
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quartile de niveau de vie), des
personnes ges (55 % des mnages touchs sont gs de plus de 60 ans)
et des mnages habitant les logements du parc priv (qui correspondent
87 % des mnages touchs par la prcarit nergtique). Sachant que pour
avoir une vision plus complte, il est ncessaire de prendre aussi en compte
les pratiques de restriction ou de privation de chauffage : la mme enqute
de lInsee identifie de lordre de 300 000 mnages dont le taux deffort ner-
gtique est infrieur 10 % donc non pris en compte plus haut mais
qui ont limit leur consommation et dclarent avoir souffert du froid pour
des raisons financires.
oe augeotatioo coostaote du Ioyer au IiI des aos obIige cette retraite
uoe surveiIIaoce drastigue de ses dpeoses oergtigues
Madame S. est une retraite ge de 75 ans. Elle vit au Chesnay, une commune situe
dans les Yvelines. Son mari est dcd il y a prs de 10 ans. Depuis, elle vit seule
dans un 2 pices dont le loyer slve prs de 750 euros par mois, charges compri-
ses. Ces dix dernires annes, le loyer qui tait initialement un prix intressant, na
cess daugmenter comme les charges, qui slvent 90 euros par mois. Cest en
octobre 2009 que le loyer a connu sa plus forte augmentation, passant de 650 euros
750 euros. En outre, Madame S. sacquitte chaque mois de 50 euros pour llec-
tricit et le chauffage individuel. Ses dpenses globales lies au logement slvent
donc 900 euros par mois, pour une retraite mensuelle de 880 euros. Cest la pen-
sion de rversion de son mari (600 euros supplmentaires) qui lui permet tout juste
de vivre : Autrement, sans sa retraite, jirais vivre sous les ponts . Lanne 2009 a
t la plus difficile, Madame S. devait constamment surveiller ses dpenses nerg-
tiques afin de rquilibrer son budget, supprimant les bains au profit des douches,
ne chauffant plus certaines parties de son logement et surveillant constamment les
lumires. Cest la premire fois que Madame S. est confronte de telles difficults
conomiques. Elle a entrepris des dmarches pour contester laugmentation brutale
de son loyer mais, quand bien mme retrouverait-elle son prcdent loyer, les condi-
tions de vie resteraient difficiles.
Un autre facteur majeur de laugmentation du cot du logement pour les
mnages rside dans la perte defficacit des aides personnelles au logement.
Dune part, parce quelles sadressent des mnages de plus en plus modes-
36
Le taux deffort nergtique est calcul en rapportant la dpense totale dnergie au revenu total
du mnage.
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tes : en 1977, un couple avec deux enfants bnficiait de lAPL jusqu qua-
tre fois le Smic. Aujourdhui, pour ce mnage, le seuil dexclusion de lAPL
est infrieur deux Smic. Pour une personne seule, il est pass de 2,4 Smic
1,07 en 2008. Lautre raison qui explique la perte defficacit des aides per-
sonnelles au logement rside dans la diffrence entre les loyers rels pays
par les locataires et les loyers pris en compte pour le calcul des aides per-
sonnelles au logement. Lcart cumul de 1991 2004 entre le loyer-plafond
et lindice des loyers de lInsee slve selon la Cour des Comptes plus de
23 %. Sur lensemble du parc locatif, la part des allocataires des aides au loge-
ment dont le loyer rel excde le loyer plafond est passe de 58 % en
2001 72 % en 2007. Cette proportion est de 45 % dans le parc Hlm notam-
ment du fait de la distorsion entre la typologie du parc et les caractristiques
des mnages logs
37
.
Il nest donc pas tonnant de constater quen France, comme dans la plupart
des pays dEurope, le logement constitue aujourdhui le principal poste de
consommation des mnages. ils consacrent plus du quart de leurs ressources
aux dpenses lies lhabitation (26 % en 2006 contre 14 % en 1988). Cela na
pas toujours t le cas puisquil y a vingt-cinq ans, lalimentation arrivait en
tte. Si ce changement reflte parfois des volutions positives (amlioration
de la qualit du logement) il est loin dtre anodin car il a pour effet daug-
menter la part des dpenses contraintes des mnages et dexacerber ainsi
les tensions sur leur pouvoir dachat. Cette volution est durement ressentie
par les mnages puisque la proportion de ceux qui considrent que le loge-
ment est une lourde charge est passe de 34 % en 1978 52 % trente ans
plus tard. Il nest donc pas tonnant de constater que le sentiment de devoir
simposer des restrictions sur certains postes de son budget na jamais t
aussi fort : il concerne 69 % de la population en 2008, contre 52 % trente ans
plus tt. Un tel pourcentage suffit souligner que cette contrainte nest pas
lapanage des catgories les plus modestes, mais quelle concerne lvi-
dence les couches moyennes dans leur ensemble.
tre log ne protge pas toujours les mnages les plus modestes
Le cot du logement ne reprsente pas seulement une lourde charge pour
les mnages, mais il constitue aussi une source dinscurit puisque, avec
laugmentation des dpenses contraintes quil gnre, il rduit les marges
de manuvre dont disposent les mnages quand ils sont confronts des
ruptures et une baisse de leurs ressources. La situation est tellement ten-
due que de trs nombreux mnages ne sont pas seulement confronts un
difficile arbitrage entre leurs dpenses mais se trouvent enferms dans des
processus dendettement dont la fin est parfois tragique quand elle se tra-
duit par une expulsion. Finalement, perdre son logement est une perspective
trop souvent partage quand les impays de loyer ou de charges progres-
37
Recherche et prvisions, n94, dcembre 2008, cit par le rapport du Conseil social de lUSH.
/ 30 /
sent, quand le nombre de mnages en surendettement augmente, quand la
fermeture dentreprises projette de nombreux accdants la proprit dans
lincertitude et que vient sajouter la perte dun emploi, le risque de per-
dre son logement.
De fait, avant mme que la crise apparaisse, de nombreux locataires prou-
vaient dj des difficults pour payer leur loyer ou leurs charges. En 2006,
ils taient 1,8 million de mnages avoir t confronts une telle situa-
tion au cours des deux annes prcdentes (900 000 dans le parc Hlm soit
20 % des locataires et 820 000 dans le parc priv soit 15 % des locataires). Et
565 000 accdants la proprit ou propritaires rencontraient des difficults
identiques pour rembourser leurs prts ou payer leurs charges ; 70 000 den-
tre eux tant en situation dimpays
38
. De mme, les dernires donnes dis-
ponibles relatives aux expulsions locatives soulignent leur inquitante pro-
gression. Tous les indicateurs les concernant sont en effet en hausse, quil
sagisse des dcisions de justice prononant lexpulsion (105 271 en 2008,
+ 25 % depuis 2002), des demandes de concours de la force publique (41 054
en 2008, + 7,6 % depuis 2002) ou des expulsions effectives avec interven-
tion de la force publique (11 294 en 2008, + 50 % depuis 2002). Loctroi plus
rgulier de la force publique par les prfets correspond sans aucun doute
la volont de ltat de rduire lindemnisation due aux propritaires en cas
de refus (le montant de ces indemnisations est en effet pass de 78 millions
deuros en 2005 prs de 30 en 2007).
oe oouveIIe pIateIore de prveotioo des expuIsioos pour rpoodre Ia crise
La Fondation Abb Pierre a lanc, le 1
er
juin 2009, une plateforme tlphonique natio-
nale, All Prvention Expulsion , accessible tous les aprs-midi au 0 810 001 505
pour aider les personnes confrontes un risque dexpulsion. Dans la salle dcoute,
des bnvoles rpondent aux appels. La plupart sont juristes ou travailleurs sociaux
et ont t forms par la Fondation aux diffrentes procdures dexpulsion. Un juriste
spcialis les assiste lors de chaque permanence tlphonique. Pour que les person-
nes puissent bnficier dune information complte, la Fondation Abb Pierre apporte,
en fonction de la situation, un conseil juridique et oriente si besoin vers un rseau
de plus de 300 associations partenaires rparties sur toute la France, charges de pro-
longer le conseil et daccompagner les mnages.
En mettant disposition ce nouveau service, la Fondation Abb Pierre veut prouver
quune politique plus prventive permettrait de limiter les expulsions et ainsi dviter
aux familles ce traumatisme. Lexprience montre en effet que lorsque les locataires et
les propritaires sont informs trs en amont, lexpulsion peut souvent tre vite.
Depuis son lancement, la plateforme a trait environ 1 700 situations. Les personnes
qui appellent sont pour la plupart (80,6 %) en situation dimpays de loyer et cher-
chent auprs de la Fondation Abb Pierre un conseil sur la manire de rsorber leur
dette et de se maintenir dans leur logement. Elles associent majoritairement leur dif-
38
Portrait social 2008, Insee.
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ficult de paiement un problme demploi (49,2 %), la suite dun licenciement ou
parce que le temps partiel ou les contrats dintrim ne suffisent pas faire face aux
dpenses de logement.
Lorsque lexpulsion semble invitable, les bnvoles informent sur les moyens de
se reloger, notamment grce au Droit au logement opposable (Dalo). La loi prvoit
en effet que les personnes menaces dexpulsion peuvent bnficier dun logement
prioritairement, ce quelles ignorent la plupart du temps (20 % ont dpos un dossier
alors que 43,9 % sont susceptibles den bnficier). Depuis sa mise en place, la pla-
teforme rpond majoritairement aux besoins de deux types de personnes : celles qui
nont pas t convoques au tribunal et qui ignorent le plus souvent tout de la pro-
cdure et des recours possibles (39,4 %). Et celles en fin de procdure qui cherchent
viter lexpulsion (41,9 %). Quelques appels proviennent galement de travailleurs
sociaux la recherche dun renseignement pour aider un mnage ou des propritai-
res qui souhaitent viter une procdure (2,6 %).
Dans tous les cas, la rgularit des appels et la varit des conseils dlivrs, montrent
que cette plateforme rpond un rel besoin et conduit la Fondation Abb Pierre
ritrer sa demande de dveloppement de points daccs aux droits et de mise en
place dune politique de prvention des expulsions digne de ce nom dans lensem-
ble des dpartements.
La crise fait sentir ses effets dans le domaine du logement mais ceux-ci sur-
viennent avec un certain dcalage qui a conduit un temps les minimiser.
il est pourtant craindre que les manifestations recenses ce jour ne fas-
sent quannoncer des difficults encore plus grandes dans les prochains
mois. Cest du moins ce que suggrent les observateurs de terrain auxquels
il faudrait prter attention car ils sont plus ractifs que les statistiques offi-
cielles. Ils soulignent ainsi que les propritaires et les locataires ont de plus
en plus de mal rgler leurs loyers ou charges de coproprit en temps et
en heure. Sans toujours quantifier le phnomne, les professionnels du loge-
ment le peroivent. Cest ainsi quun organisme comme lOffice public de la
Ville de Paris qui gre 110 000 logements, enregistrait, la fin du mois de
septembre 2009, un taux dimpays provisoires de 4 % en augmentation
de 15 % en un an
39
. La fragilisation des locataires npargne pas le secteur
priv comme le montre notamment ltude ralise par lAgence dinfor-
mation pour le logement Paris auprs des mnages qui la consultent
puisque le loyer reprsente en moyenne 34 % de leurs revenus et que 54 %
estiment leur budget logement pas acceptable . Le phnomne est gale-
ment perceptible en province o les locataires rglent leurs quittances avec
un dcalage grandissant. Ces difficults touchent aussi des propritaires qui
retardent le paiement des charges et mettent ainsi parfois en pril la gestion
des coproprits.
39
Cit par Le Monde du 14 octobre 2009.
/ 32 /
eux Iocataires parisieos sur trois coosacreot pIus du guart
de Ieur reveou au paieeot du Ioyer
Une enqute ralise par lADIL 75
40
a tabli que le loyer moyen des mnages pari-
siens reprsente 34 % de leur revenu. Parmi les mnages interrogs, 65 % consa-
crent plus du quart de leur revenu au paiement du loyer : ils sont 26 % y consa-
crer entre 25% et 35% de leur budget, 14 % y consacrer entre 35 % et 45 %, et 14 %
entre 45 % et 65 %.
Les difficults des mnages lies au budget logement sont aggraves par :
le fait de vivre seul (seulement 27 % des clibataires ont un taux deffort infrieur au
quart de leur budget, alors que cest le cas pour plus de la moiti des couples) ;
le fait de vivre dans des petites surfaces (les petits logements sont proportionnelle-
ment plus chers que les grands) ;
les changements de situations (retraite, chmage) qui diminuent le niveau des res-
sources disponibles ;
le fait dtre locataire dans le parc priv (seulement 30 % des mnages dans le parc
priv ont un budget loyer infrieur ou gal au quart de leurs revenus, contre 52 %
dans le parc social).
Parmi les personnes interroges, 29 % se sont retrouves un moment ou un autre
en situation dimpays de loyers. Pour un tiers dentre elles, un changement de situa-
tion tait lorigine de leurs difficults (perte demploi, RMI, maladie, retraite), 17 %
taient en tat de surendettement ou de remboursement de crdits la consomma-
tion, 11 % faisaient valoir des imprvus financiers et 11 % une rupture familiale.
ADIL 75, Enqute sur la charge financire des loyers dans le budget des mnages
parisiens , fvrier 2009.
Finalement, de trs nombreux mnages confronts une stagnation de leur
pouvoir dachat voire une diminution de leurs revenus narrivent plus
faire face leurs dpenses, notamment celles concernant le logement qui
continuent augmenter. La situation est dautant plus proccupante que le
niveau de vie des mnages est trs fluctuant. Cest ainsi quentre 2003 et
2005, un Franais sur trois a vu son niveau de vie voluer de 30 % la hausse
ou la baisse et dans ce dernier cas sest trouv en grande difficult
41
. Sans
compter que les charges sont relativement fixes et gnralement mensuali-
ses et que les ressources sont souvent plus alatoires. LInsee a ainsi rvl
que les revenus des plus modestes peinent couvrir leur consommation et
que pour certaines catgories (notamment les jeunes et les familles mono-
parentales) ce sont les aides financires reues de la famille qui leur permet-
tent de couvrir leurs dpenses de consommation
42
.
Le risque dune aggravation de la situation est dautant plus proccupant
quavec la crise, le surendettement des mnages explose, que les pauvres
40
Enqute ralise entre juillet et novembre 2008 auprs de 650 personnes (public reu au sige
de lADIL 75 ou en mairies darrondissement).
41
Les ingalits de niveau de vie entre 1996 et 2007 , Insee Premire, n1266, novembre 2009.
42
Les ingalits entre mnages dans les comptes nationaux , Insee Premire, n1265, novem-
bre 2009.
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sont de plus en plus pauvres et que les couches moyennes sont fragilises.
Sur les neuf premiers mois de lanne 2009, le nombre de dossiers de suren-
dettement dposs auprs de la Banque de France a augment de 17 % par
rapport la mme priode de 2008 et lendettement moyen a fortement pro-
gress (+ 13,5 %) pour se situer plus de 40 000 par dossier. Cette volution
est particulirement inquitante car elle rvle que les Franais ont de plus
en plus recours aux crdits renouvelables pour boucler leurs fins de mois.
Les mnages les plus fragiles ne semblent donc pas en difficult du fait dun
recours excessif ou trop facile au crdit, mais parce quils sont contraints
une mobilisation dsespre de toutes les formes de crdit court terme.
Laugmentation des dpenses obligatoires, au premier rang desquelles se
situent celles concernant le logement, est un des facteurs dexplication de la
dgradation de leur situation
43
.
Sur fond de stagnation du pouvoir dachat, de dveloppement de lemploi pr-
caire, de chmage massif et de larrive en fin de droits dune partie des ch-
meurs
44
, les associations de lutte contre lexclusion manifestent une inqui-
tude croissante. Au-del de laugmentation du nombre de sollicitations, elles
notent que des populations nouvelles viennent demander une aide : des retrai-
ts, des travailleurs pauvres, des salaris rmunrs au Smic, des jeunes.
Elles sajoutent aux familles monoparentales et aux prcaires qui les sollici-
taient dj. Une tude ralise par la Croix-Rouge franaise sur une quaran-
taine de centres a montr que plus de 40 % des personnes accueillies vien-
nent demander une aide pour payer leurs factures dnergie ou leurs loyers.
Les responsables dassociations font tous le mme constat dune aggrava-
tion rcente de la situation que ne traduisent pas les statistiques de la pau-
vret : Le nombre de bnficiaires des banques alimentaires a augment
de 16 % en un an, les Restos du Cur font part dune hausse de 13 % 15%
de la demande daide et les associations commencent rencontrer des dif-
ficults financires
45
.
uaod Ia crise coooigue ioterropt Ie parcours rsideotieI vers Iautoooie .
Ie cas duo jeuoe proIessioooeI iodpeodaot de 30 aos
Fabrice a 30 ans. Il a vcu sur lle de la Runion jusqu lobtention de son baccalau-
rat. Il est ensuite venu Paris afin de suivre une formation de quatre ans en infogra-
phie. Les deux premires annes, il habite chez ses grands-parents, Paris, avant de
sinstaller dans un deux pices avec sa compagne. Lappartement, situ dans le 18
e

arrondissement de Paris, cote 500 euros par mois, charges comprises. Ces deux jeu-
nes tudiants vivent alors de petits boulots et bnficient de laide de leurs parents.
Une fois son diplme obtenu, Fabrice sinstalle son compte en tant quinfographiste
indpendant. Au bout de 3 ans, le couple, gagnant correctement sa vie, emmnage
alors dans un logement plus grand, dans le mme arrondissement. Deux ans aprs,
43
Enqute de lObservatoire des crdits aux mnages (OCM) de la Fdration bancaire franaise
prsente par Michel Mouillart, juillet 2009.
44
Ce qui devrait tre le cas dun million dentre eux en 2010.
45
Union nationale interfdrale des uvres et des organismes privs sanitaires et sociaux (Uniopss),
cit par Le Monde du 4 dcembre 2009.
/ 34 /
le couple se spare et Fabrice doit trouver un autre logement en urgence. 26 ans,
il sinstalle en colocation avec un ami, toujours Paris, dans le 10
e
arrondissement.
Lappartement est un 3 pices dont le loyer est nettement suprieur son loyer prc-
dent. Ses activits dinfographiste sont cependant florissantes et son revenu mensuel
moyen est de 2 000 euros. Il dcide alors, aprs un an de colocation, de chercher un
appartement dans lequel il pourra vivre seul. Il trouve un studio confortable de 25m,
situ dans le 11
e
arrondissement, dont le loyer est de 750 euros. Il y vit depuis trois
ans. Mais depuis environ huit mois, en raison de la crise conomique, ses comman-
des se sont progressivement taries et ses revenus ont fortement diminu (environ 800
euros mensuels). Il na plus aujourdhui les moyens de rester dans ce studio dont le
cot creuse, chaque mois, un peu plus son dcouvert bancaire. Il cherche un nouveau
logement, au loyer moins lev, mais loffre nest pas adapte ses moyens financiers
et son statut de professionnel indpendant suscite la mfiance des propritaires. Il reste
pour linstant dans lobligation de payer un loyer quil ne peut plus assumer.
entre lhbergement et le logement, un point aveugle :
la zone grise du non-logement
Entre ceux qui prouvent des difficults pour accder un logement et
ceux qui ne peuvent y demeurer parce que leurs revenus nvoluent pas au
mme rythme que le cot du logement ou parce quils connaissent des
baisses consquentes, on comprend que le secteur de lhbergement soit for-
tement sollicit. Ce secteur, qui stait structur dans les annes 1970 pour
rpondre des besoins spcifiques (les personnes ayant besoin dune aide
pour retrouver leur autonomie, les jeunes, les travailleurs migrants) et faire
face aux besoins daccueil durgence, a connu un dveloppement rapide
depuis une quinzaine dannes. Il est toujours autant sollicit et malgr sa
croissance, il narrive pas rpondre aux demandes de ceux qui se prsen-
tent la porte dune structure dhbergement notamment parce quil est
difficile den sortir pour accder un logement. De nombreuses personnes
nont alors dautre choix que de recourir des solutions prcaires et mme
parfois indignes : hbergement chez des tiers, habitat de fortune, camping
de faon permanente, squats, quand ce nest pas la rue. Se constitue ainsi
un halo autour de lhbergement et du logement, comme il en existe un
autour de lemploi, certains pourtant en capacit de travailler ntant
ni au chmage ni au travail, comme dautres qui cherchent se loger
ne sont ni dans une structure dhbergement, ni dans un logement. Les uns
comme les autres risquant alors de ne pas tre pris en compte et de ne pou-
voir accder ni un emploi, ni un logement.
Malgr lextension de ses capacits daccueil, le secteur de lhbergement
se trouve confront des besoins qui ont considrablement augment pen-
dant quils se diversifiaient. Il apparat en quelque sorte aliment par le
bas , par tous ceux que les alas de la vie fragilisent dont le nombre aug-
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mente dans cette priode de crise. Mais le secteur de lhbergement est
aussi sollicit par le haut du fait du caractre slectif de laccs au loge-
ment ; les recals du march immobilier , notamment des salaris plus
ou moins prcaires aux ressources faibles et instables, viennent alors solli-
citer les structures dhbergement. Certes, divers plans ou lois depuis le
Plan daction renforc en faveur des sans-abri (Parsa) et la loi sur le Droit au
logement opposable en 2007, jusqu la refondation du dispositif dhberge-
ment et daccs au logement en 2009 ont insist sur la ncessit de met-
tre en avant le logement dabord et de favoriser les sorties des structu-
res vers le logement. Mais cela risque de se traduire par lallongement de la
dure du passage dans le sas qui conduit au logement tant que la construc-
tion ne sera pas roriente vers la production dune offre accessible. De ce
point de vue, ny a-t-il pas une certaine contradiction de la part des respon-
sables de la politique du logement affirmer vouloir privilgier laccs au
logement des personnes hberges en mme temps quils suppriment les
obligations de rsultat en matire de construction de logements sociaux qui
taient inscrites dans le Plan de cohsion sociale comme dans la loi sur le
Droit au logement opposable ?
ne pas pouvoir accueillir dignement tous ceux que des ruptures fragilisent,
ne pas pouvoir donner tous les hbergs en structure des perspectives din-
sertion et leur garantir laccs un logement autonome, on risque de rejeter
dans lombre des centaines de milliers de personnes en difficult pour trou-
ver un logement ou seulement un toit. Tous ceux qui recourent un hber-
gement chez des tiers, sont contraints de vivre dans des campings, dutiliser
leur voiture ou leur camion comme domicile, survivent dans des squats ou
des formes dhabitat prcaire et indigne (habitations de fortune, constructions
provisoires, bidonvilles), recourent des solutions par dfaut qui servent
de soupape quand lhbergement en structure est satur et quand les possi-
bilits daccs un logement sont trop limites. De telles situations peuvent
alors se dvelopper, notamment dans cette priode de crise o de trs nom-
breux mnages basculent dans la prcarit, sans pour autant tre suffisamment
visibles pour susciter lattention des responsables politiques. Cest pourquoi
la Fondation Abb Pierre a lanc sa dernire campagne dalerte de lopinion
publique en dcembre 2009, sur ce thme du non-logement .
Les travaux de lInsee sur lemploi comme ceux de Robert Castel concernant
lvolution du travail et le dveloppement de la prcarit
46
invitent prter
attention au dveloppement de processus similaires dans le monde du loge-
ment. Dans une publication rcente, lInsee a ainsi montr que 770 000 inac-
tifs souhaitaient travailler sans pour autant tre considrs comme chmeurs
au sens du Bureau international du travail, soit parce quils ne recherchaient
pas de travail immdiatement, soit parce quils ntaient pas immdiatement
disponibles pour travailler. Ces personnes forment ainsi un halo autour
46
Voir notamment le chapitre Au-del du salariat ou en de de lemploi ? Linstitutionnalisation
du prcariat dans son ouvrage La monte des incertitudes, Seuil, 2009.
/ 3 /
du chmage
47
et constituent un groupe htrogne et mouvant. Plus fon-
damentale, lanalyse de Robert Castel part du constat de deux transforma-
tions dcisives dans le monde du travail. Dune part, linstallation dun ch-
mage de masse et au-del lexistence incompressible dune population hors
travail et, dautre part, la prcarisation des relations de travail et le gonfle-
ment des formes demploi atypiques
48
. Cest ainsi une sorte de nbu-
leuse qui sest dveloppe depuis les premiers emplois aids (TUC ou CES)
et se caractrise par le statut prcaire des formes demplois quelle recouvre.
partir de lanalyse de cette volution du rapport au travail, Robert Castel
suggre quest apparue une zone grise de lemploi qui tient lexistence
dun non-emploi apparemment incompressible et linstitutionnalisation de
formes de sous-emploi.
Comme il existe une zone grise de lemploi entre chmage et emploi,
il existerait une zone grise du logement, une part invisible reprsente
par toutes les formes dhabitat que la Fondation Abb Pierre a analyses et
regroupes sous le terme de non-logement
4
. Le rapprochement est vi-
dent et peut tre fructueux. Il oblige dcaler le regard et ne pas concentrer
les analyses sur les formes institues de rponse en termes dhbergement et
de logement. Mais prendre en compte les situations vcues pour interpeller
les politiques. Dautant quil existe une forte mobilit des personnes entre le
logement et lhbergement dun ct et les solutions que recouvre la notion
de non-logement dun autre. Le recours lhbergement chez des tiers
pouvant, par exemple, tre aussi bien sollicit par une personne la rue pour
se poser et souffler quelque temps, que par une personne qui attend dentrer
dans une structure dhbergement ou un logement, comme par celle qui est
oblige de quitter son logement aprs une rupture. En observant les trajec-
toires de ceux qui recourent ces diffrentes formes de non-logement ,
on saperoit quils ont trs frquemment dispos dun logement autonome
une priode de leur vie mais quils nont pu le conserver. Cest en prenant
en compte cette zone grise du logement, en mettant en lumire la situa-
tion de ceux qui y recourent, que lon contribuera construire de nouvelles
scurits en matire de logement pour ceux qui sont les grands oublis de
laction publique que lon saisit et protge uniquement quand ils sont dans
un hbergement ou un logement.
Le cas de Laureoce, ou IaIteroaoce des odes dhbergeeot prcaires
Laurence a 22 ans, elle est mre de jumeaux de 4 ans et vit Slestat, dans le Bas-
Rhin. Jusqu lge de 18 ans, elle a vcu chez sa mre et son beau-pre. la nais-
sance de ses enfants, elle a quitt leur domicile en raison du manque de place et de
difficults dentente avec son beau-pre. Elle a immdiatement fait une demande de
47
Le halo autour du chmage : entre chmage BIT et inactivit, Insee Premire, n1260, octo-
bre 2009.
48
Encore quil convienne de ne pas seulement les dfinir par rapport ce qui est la forme stable
du contrat de travail (le CDI) quand ces formes atypiques tendent devenir la norme notamment
pour accder un emploi (70 % des nouveaux contrats de travail).
49
Voir notamment sur ce point le chapitre 1 du rapport sur ltat du mal-logement en France 2007,
le non-logement : un dni de droit .
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logement social, quelle a renouvele chaque anne. Depuis 4 ans, elle alterne les
modes de logement. Suite son dpart, elle a dabord t loge avec ses enfants dans
un centre dhbergement duquel elle a t renvoye. Cest ce moment-l quelle a
confi ses enfants son pre le week-end, dans une commune loigne au nord de
Strasbourg. Laurence na pas de diplme et na pas encore travaill. Elle ne bnfi-
cie daucune aide financire parentale et ses revenus slvent alors prs de 800
euros (Allocation parent isol). Aprs le centre dhbergement, Laurence a altern les
sjours dans la rue et chez des amis. Cinq personnes lont ainsi hberge, la plupart
du temps avec une participation financire de sa part. Lun de ces sjours tait ainsi
conditionn par une participation au loyer et aux frais quotidiens, soit 400 euros par
mois, la moiti de ses revenus. Quand, au bout de 6 mois, la personne qui lhber-
geait lui a demand une participation financire suprieure, elle a t contrainte de
quitter ce logement. Dans chaque domicile, elle dormait sur un canap et les condi-
tions de colocation ntaient pas videntes : Ce nest pas facile de se trouver une
place quand on nest pas chez soi . En 2009, Laurence a rencontr son compagnon.
Celui-ci, intrimaire, ne trouve plus de missions aussi rgulirement quauparavant
depuis mai 2009. Tous deux ont vcu un moment la rue et ont eu recours la dis-
tribution de colis alimentaires. Depuis un mois, ils sont hbergs dans un CHRS ainsi
que les deux enfants de Laurence. Cela leur permet dtre labri mais leurs chances
daccder un logement prenne sont faibles tant que le compagnon de Laurence
naura pas trouv demploi.
Dans une socit o les ingalits de revenus, de consommation ou de patri-
moine sont profondes, le logement en prsente videmment le reflet, que
lon considre ses caractristiques, sa localisation ou sa valeur. Mais sil en
est le miroir, il est aussi lorigine dun accroissement des ingalits, quand
il ne contribue pas en crer de nouvelles. Il en est ainsi lorsque llvation
continue du cot du logement pnalise les mnages les plus modestes ne
disposant que de faibles possibilits darbitrage entre des dpenses toutes
ncessaires et se retrouvent avec un reste vivre de misre, une fois payes
les dpenses contraintes et indispensables. Il en est ainsi galement quand
on examine les destins rsidentiels des mnages qui ne sont pas tous polari-
ss par laccession la proprit que lon rige en modle et y condui-
raient-ils, il serait profondment injuste de fonder la scurit face lavenir
sur la dtention dun patrimoine dont la valeur est trs ingalement rpartie
entre les catgories sociales.
Le cot du logement pnalise avant tout
les mnages les plus modestes
Laugmentation du cot du logement na pas seulement un impact sur la raf-
fectation des dpenses au sein des budgets familiaux. Elle a aussi des cons-
quences sur la disparit des conditions de vie entre les mnages les plus
aiss et les plus modestes. Elle introduit en effet des distorsions de pouvoir
dachat, les plus pauvres faisant face des contraintes proportionnellement
plus importantes que celles que subissent les mnages aiss. Le poids crois-
sant du logement rduit en proportion la part du revenu arbitrable, cest--
dire des ressources dont on dispose une fois que lon a fait face aux dpenses
contraintes et incontournables
50
. Et au total, les mnages les plus modestes
ptissent non seulement dun niveau de vie plus faible, mais disposent de
moins en moins de libert dans leurs arbitrages budgtaires.
Laugmentation du cot du logement que nous avons voque prcdemment
touche videmment lensemble des mnages depuis une trentaine dannes,
Le logement reflet et gnrateur
de nouvelles ingalits
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Les dpenses contraintes sont les dpenses lies au logement et son occupation : logement,
eau, gaz, lectricit, frais dassurance, tlphone, frais financiers Les dpenses incontournables
reprsentent les dpenses consacres lalimentation, au transport, la sant, lducation. Ce
qui reste peut tre utilis pour les dpenses dhabillement, dquipement mnager, les loisirs, les
vacances et ventuellement pargner.
/ 40 /
mais elle pse proportionnellement de plus en plus dans le budget des per-
sonnes aux revenus modestes et intermdiaires. Les dpenses contraintes
reprsentaient seulement 21 % du budget des classes moyennes infrieu-
res en 1979, contre 38 % aujourdhui. La progression a t beaucoup moins
rapide chez les hauts revenus (+ 7 points seulement), et plus vive au contraire
chez les catgories les plus pauvres, dont leffort financier pour faire face aux
dpenses contraintes a doubl en trente ans (de 24 % 48 %)
51
. Les travaux
du Credoc permettent ainsi de montrer que si tous les mnages consacrent
en 2005 une part plus importante de leurs revenus quen 1979 pour faire face
leurs dpenses contraintes qui sont essentiellement lies au logement et
son occupation, la progression a t dautant plus forte que lon dispose
de revenus plus faibles. Cest dire que pour les mnages les plus modestes
laugmentation incontrle de la dpense de logement absorbe une bonne
partie des revenus de transfert (aides et allocations caractre social) qui
constituent une part importante de leurs ressources et sont censs corriger
les ingalits sociales.
La croissaoce des dpeoses cootraiotes est ioverseeot proportioooeIIe
au reveou des oages
Part des dpenses contraintes
dans les ressources des mnages
1979 2005
Augmentation
entre 1979 et 2005
Catgories pauvres (dcile 1) 24 % 48 % + 24 points
Catgories modestes (dciles 2 et 3) 22 % 46 % + 24 points
Classes moyennes infrieures
(dciles 4, 5, 6)
21 % 38 % + 17 points
Classes moyennes suprieures
(dciles 7 et 8)
20 % 32 % + 12 points
Catgories aises (dcile 9) 19 % 29 % + 10 points
Hauts revenus (dcile 10) 20 % 27 % + 7 points
Source : Credoc, Les classes moyennes sous pression , Consommation et modes de vie, n219,
mars 2009.
Pour une personne disposant du revenu mdian (voir le tableau ci-dessous),
cest--dire de 1 467 de ressources mensuelles une fois ses impts pays,
cela signifie quil lui restera 910 aprs avoir pay le loyer, les charges de
logement, leau, le gaz, llectricit, le tlphone et les assurances. Lorsque
lon ajoute ces dpenses contraintes, dautres charges incontournables (ali-
mentation, transport, ducation, sant), on retire 615

, si bien quil ne reste
plus que 294 pour toutes les autres dpenses (loisirs, sorties, vacances,
habillement, quipement) et essayer de mettre un peu dargent de ct. Les
marges de manuvre sont donc trs troites. Elles le sont encore plus pour
les 10 % les plus pauvres auxquels il reste 80 par mois une fois dduites les
51
Les classes moyennes sous pression, Credoc, Consommation et modes de vie, n219, mars
2009.
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Le Iogeeot reIIet et gorateur de oouveIIes iogaIits
dpenses incontournables et obligatoires. lautre extrmit de la hirarchie
des revenus les 10 % de la population les plus aiss disposent de 1 474 par
mois aprs avoir fait face aux dpenses contraintes et incontournables, cest-
-dire plus que ce dont dispose la moiti de la population pour faire face
lensemble de ses dpenses. Ou pour le dire autrement, ce qui reste pour les
plus riches aprs avoir fait face leurs dpenses contraintes et incontourna-
bles, reprsente plus que les ressources disposition de la moiti des mna-
ges pour vivre et faire face lensemble de leurs dpenses.
Le poids des dpeoses cootraiotes et iocootouroabIes sur Ie budget des oages
Budget des 10 %
les plus pauvres
Budget mdian
Budget des 10 %
les plus riches
Ressources 625 1 467 4 213
Dpenses contraintes 300 557 1 137
Dpenses incontournables 245 615 1 601
Ce qui reste 80 294 1 474
Source : Credoc, Les classes moyennes sous pression , Consommation et modes de vie, n219,
mars 2009.
La progression du cot du logement a donc pour consquence de creuser
les ingalits sociales au sein de la socit franaise et de renforcer lingale
distribution des revenus. Cest ce que montre un article rcent
52
qui souli-
gne que les pays o la distribution des revenus est plus galitaire (la Sude
et lAutriche par exemple) sont moins affects par ces problmes que ceux
o les ressources des mnages sont fortement polarises (le Royaume-Uni,
lIrlande, lItalie ou le Portugal). Le cot du logement se retrouve ainsi, plus
que jamais, au cur de la problmatique des ingalits. Si le rapport entre les
ressources des mnages les plus riches et les plus pauvres est en moyenne
de 6,7, il passe 18,4 quand on considre ce qui reste aux mmes mnages
aprs paiement de leurs dpenses contraintes et incontournables
53
.
En une quinzaine dannes, entre 12 et 2006, le poids du cot du logement
sest alourdi considrablement pour les mnages les plus modestes (ceux
qui se trouvent parmi les 20 % les moins riches), alors quil est rest relati-
vement stable pour les mnages les plus riches (ceux qui se trouvent parmi
les 20 % les plus aiss). Les taux deffort nets (qui intgrent les charges et
prennent en compte les aides au logement) des mnages les plus modestes
ont ainsi progress de plus de 17 points pour les accdants la proprit et
de plus de 16 points pour les locataires du secteur priv. Ceux qui sont loca-
taires du secteur Hlm ont t davantage protgs des augmentations, mais
leur taux deffort a malgr tout progress de prs de 6 points au cours de la
mme priode.
52
Rgis Bigot, Le logement pse de plus en plus dans le budget des mnages europens , in Le
cot du logement, Informations Sociales, n155, septembre-octobre 2009.
53
carts calculs partir du tableau prcdent Le poids des dpenses contraintes et incontour-
nables sur le budget des mnages .
/ 42 /
Iaux deIIort oet (charges coprises et aprs aides au Iogeeot}
suivaot Ie statut doccupatioo des Iogeeots
en %
Accdants
la proprit
Locataires secteur Hlm Locataires secteur libre
Quintile 1 Quintile 5 Quintile 1 Quintile 5 Quintile 1 Quintile 5
1992 32,6 17,9 23,8 12,9 31,9 19,1
2002 38,2 18,2 24,6 14,2 39,3 17,8
2006 50,0 20,7 29,6 15,7 48,2 19,0
Source : Traitements des Enqutes logement de l'Insee raliss pour la Fondation Abb Pierre par
Jean-Claude Driant.
Le tableau suivant montre que les mnages supportent en 2006 des taux def-
fort dautant plus levs que leurs revenus sont faibles. Ils le sont particuli-
rement pour les plus modestes qui accdent la proprit (taux d'effort de
50 %), mais ils sont peu nombreux
54
, ainsi que pour ceux qui, faute de trou-
ver une place dans le parc Hlm, doivent recourir au secteur locatif libre (taux
d'effort de 48,2 %). Les locataires du parc Hlm supportent des taux deffort
moins levs que ceux qui sont dans le secteur priv mais encore significa-
tifs pour les plus modestes (29,6 %).
Iaux deIIort oet des oages eo 200 suivaot Ie statut doccupatioo
et Ie oiveau de vie
en % Quintile 1 Quintile 2 Quintile 3 Quintile 4 Quintile 5
Propritaires
accdants
50,0 30,9 26,3 24,9 20,7
Locataires
secteur libre
48,2 33,3 29,0 24,6 19,0
Locataires
HLM
29,6 24,7 22,4 19,0 15,7
Jean-Claude Driant.
Une plus grande justice sociale consisterait ne pas pnaliser les mnages
les plus modestes en cherchant limiter leur taux deffort ou en veillant au
moins ce quil ne soit pas suprieur celui des mnages disposant de reve-
nus suprieurs. Mais cette approche ne suffit pas si elle ne saccompagne
pas dune rflexion sur le reste--vivre des mnages faibles revenus qui
devrait, malgr les difficults que cela reprsente, servir dindicateur pour
orienter les politiques de production dune offre nouvelle ou les mesures de
solvabilisation des mnages.
54
342 000 mnages appartenant au premier quintile ont accd la proprit entre 2003 et 2006,
pour un total de 5 140 000 nouveaux accdants au cours de la priode.
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Lingalit des destins rsidentiels
Aux difficults que rencontrent les mnages pour accder un logement ou
pour sy maintenir, sajoutent dsormais des perspectives limites de mobi-
lit, pour bon nombre dentre eux. Non que les mnages les plus modes-
tes ne changent pas de logement ils sont au moins aussi mobiles que les
autres
55
mais parce que la possibilit damliorer leur situation rsiden-
tielle loccasion dun changement de logement se rvle particulirement
faible. tout se passe pour eux, comme si la panne de lascenseur social, se
superposait une panne de lascenseur rsidentiel. Plusieurs indicateurs, quil
sagisse de lampleur des demandes de mutation lintrieur du parc social
ou du diffrentiel de loyer entre le secteur Hlm et le parc priv, traduisent et
expliquent cette mobilit difficile qui contribue accentuer la spcialisation
sociale des zones urbaines sensibles.
Ce qui est en jeu, cest ce que lon pourrait appeler le destin rsidentiel des
mnages. Si lampleur de la mobilit nest pas indexe sur leur niveau de
revenu (lge est un facteur plus dterminant puisque 30 % des mnages de
moins de trente ans ont dmnag chaque anne dans la priode rcente),
celui-ci oriente leurs trajectoires qui nempruntent pas le mme chemin et
nont pas toutes la mme destination. En sattachant mettre en lumire cette
ingalit des perspectives rsidentielles, on retrouve l, en lappliquant au
logement, lune des cinq recommandations majeures de la Commission Stiglitz
charge de remettre en cause le recours trop exclusif au produit intrieur brut
pour mesurer le progrs conomique et social, qui prconise de mettre lac-
cent sur la perspective des mnages . Cette prconisation devrait aussi sap-
pliquer au logement puisquelle permet de rvler un clivage majeur qui dis-
tingue les mnages qui ont la capacit (financire) de choisir leur logement
et leur lieu dhabitat de ceux qui ne le peuvent pas et sont assigns vivre
dans des formes dhabitat dvalorises et des quartiers dprcis.
Une analyse rapide des emmnags rcents (cest--dire des mnages qui ont
chang de logement dans les quatre annes qui prcdent chaque Enqute
logement) montre que le statut doccupation est plus sensible au niveau de
vie en 2006 quil ne ltait en 184. Ceci est particulirement visible pour les
propritaires : les mnages les plus modestes sont de moins en moins pro-
pritaires (de 47 % en 1984 39 % en 2006 pour les mnages du 1
er
quartile
de la distribution des revenus), linverse des mnages aiss qui le sont de
plus en plus frquemment (de 60 % 76 % pour ceux du dernier quartile).
Il nest donc pas tonnant de constater que les mnages les plus modes-
tes sont plus frquemment locataires, du parc public ou priv, en 2006 que
55
Environ 7 % des mnages appartenant au premier quintile de la distribution des revenus ont
chang de logement chaque anne entre 2003 et 2006, cest--dire aussi souvent que les autres.
Cela tait moins vrai dans les annes 1980 o la mobilit tait indexe sur le niveau de revenu et
o on tait dautant plus mobile que lon tait riche.
/ 44 /
vingt ans plus tt : 56 % en 2006 contre 41 % en 1984
56
. Dune faon gn-
rale, le parc locatif priv a pris la premire place dans laccueil des mnages
mobiles, alors que ctait le parc en proprit occupante qui jouait ce rle il
y a vingt ans
57
. Cela reflte en partie la transformation de la structure de la
population pauvre : hier ge, inactive et vivant en milieu rural et donc plus
souvent propritaire de son logement, aujourdhui jeune, active et rsidant
en ville, elle est plus frquemment locataire.
De fait, la mobilit dans le parc Hlm a tendance baisser sur une longue
priode, ce qui rduit ses capacits daccueil. Alors que plus de 11 % des loca-
taires Hlm quittaient chaque anne le parc social dans les annes 1980, ils ne
sont plus que 7,5 % le faire annuellement depuis 2002. Le mouvement est
incontestable et sexplique notamment par le vieillissement de la population
loge en Hlm. La gnration des 50-64 ans na en effet jamais eu autant de
poids dans le parc social et occupe plus du quart des logements en 2006. La
baisse de la mobilit risque dailleurs de saccentuer avec la stagnation du
revenu moyen des locataires Hlm.
Lanalyse des mnages mobiles souligne ainsi que le niveau de vie mdian
des mnages logs en Hlm varie peu (en revenu constant) et stagne autour
de 1 000 (valeur 2006) depuis deux dcennies. Ce niveau de vie est sensi-
blement celui des mnages entrs dans le parc Hlm depuis 2002, comme de
ceux qui y sont demeurs. En revanche, le niveau de vie des mnages qui
en sortent est trs nettement suprieur puisquil se situe 1 310 en 2006
(soit sensiblement le niveau de vie mdian de lensemble de la population,
qui se situe 1 380 ). Il en rsulte un mouvement de pauprisation de la
population loge en Hlm
58
.
Les perspectives rsidentielles ne sont effectivement pas les mmes selon
que lon est riche ou pauvre. Le constat ntonne pas, mais lexamen des
trajectoires des mnages en fonction de leur niveau de revenu fait appara-
tre des carts considrables. Entre 2003 et 2006, parmi les mnages les plus
riches (ceux qui relvent du cinquime quintile de la distribution des reve-
nus) ayant chang de logement, 6 sur 10 sont devenus propritaires de leur
logement, alors que cette perspective a concern moins de un mnage sur
dix parmi les 20 % les plus pauvres. Ces derniers sont devenus locataires
plus de 7 fois sur 10, un peu plus souvent dans le secteur priv (44 %)
59
que
dans le parc social (30 %).
56
De 16 % 28 % dans le parc Hlm, de 18 % 23 % dans le secteur priv, selon Maxime Chodorge,
La pauprisation des locataires Hlm en France depuis vingt ans , Habitat et socit, n55, sep-
tembre 2009.
57
36,8 % pour le locatif priv contre 34,7 % pour la proprit en 2006, alors que ces pourcentages
taient respectivement de 30,7 % et de 33,3 % en 1984.
58
Entre 1984 et 2006, le niveau de vie mdian des mnages du parc social est pass de 89 % du
niveau de vie mdian de lensemble des mnages (970 contre 1 100 ) 73 % (1 010 contre
1 310 ).
59
Ce pourcentage reflte aussi la part importante des tudiants dans la population pauvre.
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estioatioo rsideotieIIe des oages ayaot chaog de Iogeeot eotre 2003 et 200
Mnages mobiles
(en %)
Propritaires Loc. Hlm Loc. libres Autres Total
Les plus pauvres 9 30 44 17 100
Les plus riches 60 6 28 6 100
Ensemble
des mnages
32 20 39 9 100
Jean-Claude Driant.
Cette diffrenciation des trajectoires sest rgulirement approfondie au cours
des deux dernires dcennies comme le montrent les deux tableaux suivants.
Les mnages les plus riches qui accdaient la proprit pour 38 % dentre
eux quand ils changeaient de logement entre 1988 et 1992, y ont accd pour
60 % dentre eux entre 2003 et 2006. Pour les plus modestes, quand ils sont
mobiles cest presque toujours pour devenir locataires, plus souvent dans
le secteur libre (pour 38 % 44 % au cours des vingt dernires annes) que
dans le secteur Hlm (environ 30 % tout au long de la mme priode). Notons
que ce sont eux qui se retrouvent le plus frquemment sous dautres statuts
que ceux de propritaires et de locataires (sous-locataires, locataires de meu-
bls, logs gratuitement).
estioatioo rsideotieIIe des oages Ies pIus pauvres eotre 1988 et 200
Mnages mobiles (en %)
selon les priodes
Propritaires
Loc.
Hlm
Loc.
libres
Autres Total
1988-1992 14 31 38 17 100
1993-1996 9 31 44 16 100
1999-2002 9 32 43 16 100
2003-2006 9 30 44 17 100
Jean-Claude Driant.
estioatioo rsideotieIIe des oages Ies pIus riches eotre 1988 et 200
Mnages mobiles (en %)
selon les priodes
Propritaires
Loc.
Hlm
Loc.
libres
Autres Total
1988-1992 38 11 42 9 100
1993-1996 45 9 40 6 100
1999-2002 52 7 37 4 100
2003-2006 60 6 28 6 100
Jean-Claude Driant.
Lexamen des trajectoires des mnages les plus riches et les plus pauvres
entre 2003 et 2006 fait ressortir dautres spcificits. Si on ne considre que
/ 4 /
les mnages qui taient dj constitus en 2003
60
, on constate que lorsque
les plus pauvres changent de logement, cest le plus souvent pour demeurer
dans le mme segment de loffre (28 % de ces mnages mobiles demeurent
dans le secteur priv, et 16 % dans le parc Hlm). Les flux entre segments sont
relativement limits, les plus importants concernent les mobilits au sein du
parc locatif. Les flux sont trois fois plus importants du secteur locatif priv
vers le parc Hlm (166 000 mobilits dans ce sens entre 2003 et 2006), que
dans lautre sens (56 000 au cours de la mme priode), raffirmant ainsi le
rle daccueil du parc social. Comme ils sont plus nombreux retrouver un
statut locatif aprs avoir t propritaires (86 000) qu passer de la location
la proprit (73 000). Ces donnes marques du sceau de la rtrogradation
du point de vue de la hirarchie des statuts rsidentiels, constituent une des
caractristiques majeures de la mobilit des mnages les plus modestes.

Pour les plus riches, les mobilits sorganisent sur un mode radicalement
diffrent. Elles sont trs largement polarises par la proprit qui constitue
la destination premire des mnages permanents (ceux qui taient dj
constitus en 2003). Cest ainsi que 3 mnages riches sur 10 qui changent de
logement passent du secteur locatif libre la proprit et quautant demeu-
rent propritaires quand ils dmnagent. Lautre flux important concerne la
mobilit lintrieur du secteur locatif libre (17 %). Les trajectoires des mna-
ges les plus riches leur permettent donc gnralement damliorer leur sta-
tut rsidentiel ou au moins de le maintenir.
Si les destins rsidentiels sont dtermins par le niveau du revenu des mna-
ges, ils ont galement une dimension gnrationnelle vidente. Comme le
soulignent les Comptes du logement, les gnrations de mnages nes dans
les annes 1940, ont massivement acquis un logement au tournant des annes
1980, soit un moment favorable marqu par des taux dintrt rels ngatifs,
des gains de pouvoir dachat importants, et une forte inflation rodant rapide-
ment les remboursements demprunts. Celles nes dans les annes 1950 ont
galement particip au dveloppement de laccession la proprit dans les
annes 1980. Les gnrations suivantes, nes partir des annes 1960, doi-
vent en revanche supporter des cots associs au logement plus importants
qui rduisent dautant leurs perspectives daccession la proprit.
Mme si le nombre de propritaires a fortement augment en une trentaine
dannes, la rpartition de la proprit reflte toujours la structure des ges.
On est toujours dautant plus propritaire que lon est g mais malgr
les mesures adoptes pour favoriser la diffusion de la proprit il appa-
rat plus difficile dy accder pour les jeunes gnrations aujourdhui quhier,
comme le suggre lexemple suivant.
60
Sans prendre en compte les nouveaux mnages qui se sont forms depuis 2003, suite au dpart
du domicile parental ou une sparation, notamment parce quils prsentent des caractristiques
spcifiques : ils sont plus pauvres que les mnages dj constitus et intgrent les tudiants qui
constituent une population spcifique.
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uaod, eo treote aos, Iaccessioo Ia proprit passe de Ia raIit IipossibiIit
En 17, une institutrice de 30 ans accdait la proprit
Madame G. est ge de 61 ans et est aujourdhui la retraite. Elle a dbut sa car-
rire dinstitutrice lge de 20 ans, en 1968, et a quitt le domicile familial 23 ans.
Les 4 premires annes, elle a enseign dans des coles de Nanterre, Saint-Cloud et
Chaville. Elle a alors emmnag dans un studio Nanterre. lpoque, les instituteurs
recevaient des indemnits de logement, verses par les Mairies. Elle a alors fait une
demande de logement social et une demande de logement de fonction. Rapidement,
deux propositions de logement en Hlm lui ont t faites, Nanterre et Saint-Cloud.
Au mme moment, sa demande de logement de fonction a t accepte et cest cette
dernire proposition quelle a choisie. Il sagissait dun studio de 28 m
2
situ Saint-
Cloud. Cela a t une aubaine pour Madame G. qui, durant 5 ans, na pas pay de
loyer : Je men sortais correctement. Jallais souvent au cinma, javais une voi-
ture. Cette opportunit lui a permis de faire des conomies pendant 5 ans, sans se
priver. 30 ans, au moment de son mariage, elle a pu acheter un 3 pices de 65 m
2

Garches, avec un prt un taux intressant. De manire gnrale, elle estime que
son logement de fonction a t une relle opportunit. Elle rappelle que le logement
Hlm tait galement accessible et de bonne qualit. Ses collgues vivaient correcte-
ment et lavenir apparaissait serein.
30 ans plus tard, une institutrice de 30 ans vit dans le mme studio depuis 5 ans.
Marie a 30 ans et elle est institutrice depuis 8 ans Bagneux, o elle a grandi et o
elle vit toujours. Elle a quitt le domicile familial lge de 20 ans pour sinstaller avec
son compagnon. Marie tait encore en formation mais, avec laide de ses parents et
de quelques emplois occasionnels, elle participait au loyer et aux frais quotidiens. Au
bout de 2 ans, suite leur sparation, elle est retourne vivre chez sa mre. Elle ny
est reste que quelques mois car elle venait dentamer sa carrire professionnelle et
de toucher ses premiers salaires, correspondant environ 1 200 euros nets par mois :
Je naurais pas pu envisager de minstaller seule avant. Mais avec ce salaire, je
pouvais enfin accder lindpendance . Elle a alors emmnag dans un studio de
25 m
2
, 500 euros charges comprises, ce qui correspondait mes moyens lpo-
que et encore aujourdhui . En effet, bien que le loyer du studio nait jamais t aug-
ment depuis 2002 et que, durant cette priode, son salaire dinstitutrice soit pass
de 1 200 euros 1 800 euros par mois, elle se dit aujourdhui dans lincapacit dac-
cder un logement plus grand. Elle aimerait trouver un deux pices denviron 35 m
2

dans le dpartement des Hauts-de-Seine mais elle constate que les prix sont inaborda-
bles. Ces logements sont au minimum 700 euros, ce qui reprsente plus dun tiers
de son salaire : Mon salaire est correct mais il ne me permet pas de faire des folies
. lheure actuelle, les instituteurs ne peroivent plus dindemnits de logement et
peuvent rarement prtendre un logement de fonction. En 2008, Marie a fait une pre-
mire demande de logement social, quelle vient de renouveler. Mais elle a peu des-
poir sur ses chances de russite. Elle se sent aujourdhui bloque dans cet apparte-
ment : Cest tout beau tout neuf, quand on a 20 ans, de sinstaller dans un studio.
Mais quand on en a 30, a commence faire un peu bizarre .
/ 48 /
accs la proprit et constitution dun patrimoine comme
source de nouvelles ingalits
tre log noffre pas ncessairement une protection durable et ne permet
pas de garantir un avenir scuris pour tous les mnages. De ce point de
vue, ce nest pas la mme chose dtre propritaire ou locataire. Dans le
premier cas, le cot dacquisition du bien immobilier constitue non seule-
ment une dpense de consommation pour se loger, mais galement un pla-
cement permettant de se constituer un patrimoine. En comparaison, le loyer
est une dpense sans contrepartie patrimoniale. Sil sagit dans les deux cas
dune dpense lie au logement, il est difficile de les mettre sur le mme
plan. Comme il est difficile de mettre tous les propritaires sur le mme plan
tant la valeur de leur patrimoine est ingale. De fait, prtendre fonder trs
majoritairement la scurit face lavenir sur la dtention de son logement
contribuerait immanquablement un renforcement des ingalits. Un tel
systme viendrait de plus rompre avec lhistoire de la constitution de la pro-
tection sociale en France qui sest dveloppe en se fondant sur le travail et
sest ainsi affranchie dun systme o la protection face aux incertitudes rsi-
dait, jusqu la mise en place du systme de scurit sociale en 1945, dans
la dtention de la proprit.
Entre 1988 et 2006, la proportion de propritaires a augment en France pas-
sant de 54 % 57 %. Mais cette augmentation recouvre de fortes disparits
en fonction du niveau de vie. Laccs la proprit et par l aux scurits
dont elle serait porteuse est de plus en plus rserv aux mnages les plus
aiss, alors que les mnages les plus modestes sont de plus en plus loca-
taires
61
. Prs de 6 mnages sur 10 (56 %) appartenant aux 20 % de mnages
ayant le niveau de vie le plus faible, taient locataires en 2006, alors quil ny
en avait que 4 sur 10 en 1988. loppos, le poids des locataires a diminu
au sein des 20 % de mnages ayant le niveau de vie le plus lev, passant
de 37 % 28 % entre ces deux mmes dates. Le mouvement est inverse pour
les propritaires non accdants (cest--dire ceux qui ont fini de payer leur
logement), leur proportion baisse pour les plus modestes (de 33 % 30 %
sur la priode considre) mais augmente pour toutes les autres classes de
niveau de vie avec une hausse particulirement marque pour les plus aiss
(de 28 % 48 %). Pour ce qui concerne laccession la proprit, le pourcen-
tage daccdants est en baisse dans toutes les classes de niveau de vie, mais
de moins en moins mesure que le revenu augmente. En prs de vingt ans,
les carts de statuts doccupation se sont donc nettement creuss. Cette vo-
lution a videmment des consquences importantes sur le poids des dpen-
ses de logement support par les diffrentes catgories de mnages, comme
nous lavons voqu prcdemment.
61
Gabrielle Fack, Lvolution des ingalits entre mnages face aux dpenses de logement (1988-
2006) , in Le cot du logement, Informations sociales, n155, septembre-octobre 2009.
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Elle en a aussi sur la protection et la scurit quest cense apporter la pro-
prit, puisque son dveloppement ingal dans les diffrentes couches de la
socit contribuerait en exclure une part sans cesse croissante des mna-
ges les plus modestes. Alors que la proportion de propritaires (accdants et
non accdants) a progress de 65 % 76 % pour les mnages les plus aiss,
elle a diminu pour les mnages les plus modestes passant de 47 % 37 %
entre 1988 et 2006. Lcart entre ces deux catgories a considrablement aug-
ment passant de 18 39 points.
8partitioo de Ia proprit eo Iooctioo du oiveau de reveou des oages
eotre 1988 et 200
en %
Dciles
1 et 2
Dciles
3 et 4
Dciles
5 et 6
Dciles
7 et 8
Dciles
9 et 10
Propritaires
non accdant
1988
2006
33
30
29
37
25
36
24
40
28
48
Accdants
la proprit
1988
2006
14
7
21
14
27
23
33
37
37
28
Total propritaires
1988
2006
47
37
50
51
52
59
57
77
65
76
Source : Gabrielle Fack, daprs les Enqutes logement de lInsee.
Laccs la proprit ne peut tre considr comme une scurit tant que
psent sur les accdants des charges de remboursement, notamment dans
une priode o les taux dinflation sont faibles. Si la fin de la priode de rem-
boursement des prts permet aux propritaires de se librer dune charge
financire, ce terme risque de survenir de plus en plus tard avec lallongement
de la dure des prts qui atteint dsormais prs de vingt ans en moyenne,
mais est parfois beaucoup plus longue pour les mnages les plus modestes
qui ne peuvent supporter des charges mensuelles de remboursement exces-
sives
62
. Sans compter que des dispositifs comme le Pass-foncier qui per-
mettent de dissocier le remboursement de la construction de celui du fon-
cier pour largir le primtre de laccession la proprit dans les catgories
modestes contribuent cet allongement de la priode de remboursement
des prts, et diffrent dautant laccs la scurit quest cense apporter la
proprit.
Notons aussi, comme nous lavions dj soulign dans un chapitre du rap-
port sur ltat du mal-logement 2009
63
que la fin de la priode de rembour-
sement ne signifie pas labsence de toute charge de logement. Notamment
parce que les frais dentretien dun logement, et ceux que peuvent gn-
62
Dautant que lge moyen daccession la proprit est relativement lev et se situe un peu
plus de 37 ans. Ce chiffre relativement stable depuis une dizaine dannes (donnes des ENL 1996,
2002 et 2006) suggre quune partie des accdants la proprit nauront pas achev de rembour-
ser les prts contracts pour accder la proprit quand surviendra lge de la retraite.
63
Personnes ges et logement : le retour de la prcarit, chapitre 1 du rapport 2009 sur ltat du
mal-logement en France.
/ 50 /
rer des gros travaux, contribuent bien souvent mettre en difficult bien
des personnes ges disposant de ressources limites. Ces frais peuvent de
fait sopposer au dsir quelles expriment massivement de vieillir dans leur
logement. Sans parler du fait que de nombreux mnages accdent la pro-
prit dans cette perspective mais parce quils nont parfois pas dautre choix,
comme le suggre lexemple suivant.
o ducateur de 48 aos propritaire par dIaut duoe studette de 11
2
Monsieur R. a 48 ans, il est ducateur spcialis. Aprs plusieurs mois de chmage
Tours, il trouve un emploi en CDI en Seine-Saint-Denis. Il se met alors en qute dun
appartement en location. Ses recherches stendent du nord de Paris la Seine-Saint-
Denis et son budget maximum pour le loyer est de 600 euros charges comprises, soit
un tiers de son salaire. En attendant, il est hberg chez un ami pendant un mois. Ne
trouvant pas de location, il dcide de prolonger ses recherches et loue un apparte-
ment meubl dans lequel il reste deux mois. Au cours de ces trois mois de recherches,
il visite une dizaine dappartements quil ne trouve pas son got ou pour lesquels
son dossier nest pas retenu. Le dernier appartement quil visite se situe Asnires.
Il sagit dun studio de 30 m
2
600 euros charges comprises, pour lequel Monsieur
R. se porte candidat. Lagence accepte son dossier la condition quil bnficie dune
garantie Loca-Pass (systme de cautionnement pour la location de logement, financ
par le 1% logement ). Monsieur R. croit alors la situation rgle, jusqu ce que
lagence le rappelle pour lui demander un garant : Je lai vcu comme une humilia-
tion : javais 47 ans, je venais de signer mon CDI et de passer ma priode dessai, avec
un salaire de 1 800 euros net par mois et on me demande, en plus du Loca-Pass, un
garant. Il na alors que sa mre, ge de 85 ans qui, lorsquil tait plus jeune, lui a
dj rendu ce service plusieurs reprises. Mais il renonce lui demander de se por-
ter garante et abandonne ses dmarches pour la location de lappartement : Ce der-
nier coup, cest vraiment ce qui ma pouss acheter. Jen avais vraiment marre. En
effet, en parallle ses recherches de location, Monsieur R. a tendu ses recherches,
demandant aux agences de lui communiquer les offres de ventes dappartements.
Peu de temps aprs lchec de son dossier de location Asnires, Monsieur R. visite
donc pour la premire fois un appartement en vente, quil dcide dacqurir. Il sagit
dune studette amnage de 11 m
2
, situe Paris (avenue de Clichy). Monsieur R.
lachte pour 41 000 euros en obtenant un prt sur 15 ans par le biais du 1% patronal
et de sa banque (400 euros de remboursement global du prt par mois). La surface
est petite, mais Monsieur R. se dit aujourdhui que lachat de cet appartement tait la
seule solution pour se loger.
Quand il ny a gure plus quun mnage modeste sur trois tre propritaire
de son logement en 2006 alors que cest le cas de plus de trois sur qua-
tre pour les mnages les plus aiss et que la valeur des patrimoines dte-
nus par les uns et les autres est trs diffrente , ce serait une illusion que
de fonder la scurit uniquement sur la proprit du logement. Et ce serait
alors contribuer la promotion dun systme de protection particulirement
inquitable.
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Le logement confront de graves dfis
Le renforcement de la crise du logement li la crise conomique
actuelle comme lapprofondissement des ingalits dans le domaine du
logement mettent en vidence les difficults auxquelles sont confronts
aujourdhui des millions de mnages. Quatre problmes apparaissent
ainsi avec une acuit particulire. Ils constituent le trs sombre tableau
du mal-logement aujourdhui.
On assiste indniablement un renforcement des difficults daccs au
logement qui slargissent pour concerner non seulement les mnages
les plus modestes mais aussi ceux qui relvent des catgories interm-
diaires et des couches moyennes. Comme nous lavons montr dans la
premire partie de ce chapitre, ces difficults sont relier linstabilit
et la faiblesse des revenus du travail ainsi qu la contraction de lof-
fre immobilire. Si celle-ci a sans doute en partie un caractre conjonc-
turel, la prcarit renforce par la crise conomique actuelle sins-
crit dans une tendance de long terme et na pas fini de produire des
effets dvastateurs au sein de la socit.
Un second problme majeur rside dans la hausse continue du cot
du logement qui apparat comme une nouvelle source de fragilisation
pour de trs nombreux mnages dont elle ampute le pouvoir dachat
et, pour les plus modestes dentre eux, contribue annuler les effets
des mcanismes de redistribution dont ils bnficient. Ce poids crois-
sant des dpenses de logement dans le budget des mnages pnalise
dabord les plus modestes, puisquelle alourdit leurs dpenses contrain-
tes et incontournables, et leur laisse une faible capacit darbitrage entre
des dpenses toutes plus indispensables les unes que les autres. En ce
sens, le logement apparat non seulement comme facteur dappauvris-
sement mais aussi comme une nouvelle source dingalit.
Le troisime problme que la crise conomique actuelle ractive et ren-
force, rside dans la constitution la marge de lhbergement et du
logement dune zone grise constitue de solutions dhabitat pr-
caire voire indigne dans lesquelles des centaines de milliers de person-
nes sont abandonnes leur triste sort, puisque lintervention publi-
que concerne et protge dabord ceux qui sont dans un hbergement
ou dans un logement.
Enfin, et cest l un problme qui apparat avec une acuit nouvelle, on
commence mesurer la profonde ingalit des destins rsidentiels.
Celle-ci se traduit par la divergence des trajectoires des mnages les
plus riches et les plus pauvres ; une divergence qui provoque un renfor-
cement des ingalits lies au statut rsidentiel, les uns tant scuriss
par leur qualit de propritaire, les autres conduits demeurer locatai-
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res parfois dans des quartiers dprcis sans pouvoir envisager
un avenir scuris et se protger des alas de la vie.
Ces problmes interdpendants ne sont pas apparus par hasard et ne
tiennent pas aux choix individuels des personnes. Ils rsultent dune
insuffisante (pour ne pas dire dune absence) de prise en compte
dans la sphre du logement des volutions qui marquent la socit
dans cette priode o la crise nest pas seulement conjoncturelle, mais
apparat, pour reprendre lexpression de Daniel Cohen, comme une
premire crise de la mondialisation qui en annonce vraisemblablement
dautres
64
. Lon mesure, au recensement des problmes exposs dans
ce chapitre, lillusion pour ne pas dire laberration qui consiste
considrer que le logement peut ignorer ces volutions et continuer
fonctionner sur des ressorts qui ont t forgs il y a plus de trente ans
avec la rforme du financement du logement de 1977, elle-mme inspi-
re par les volutions qui avaient cours pendant la priode des Trente
Glorieuses. Pour le dire de faon brutale, le logement est rattrap par
la pauprisation et la prcarisation et, lignorer, on aggrave la situa-
tion de millions de mnages.
Sil en est ainsi, cest parce que la construction neuve est insuffisante
en volume et mal oriente depuis de nombreuses annes. Le constat
volue peu avec le temps : le niveau de la construction na pas permis,
depuis un quart de sicle, de satisfaire les besoins sociaux et le dfi-
cit cumul au cours de la priode se situe aujourdhui 900 000 loge-
ments (soit entre deux et trois annes de construction) selon les esti-
mations proposes par Michel Mouillart. On peut stonner quune telle
valuation ne soit pas prise au srieux. Pire : quelle soit ignore par
les responsables de la politique du logement qui ne reconduisent pas
un important programme de construction de logements sociaux mis en
place par le Plan de cohsion sociale en 2005 et rvalu la hausse
par la loi sur le Droit au logement opposable en 2007. Ce dficit est
pourtant une ralit quand on compare son volume estim celui du
non-logement que nous avons voqu dans la premire partie de ce
chapitre. Les deux chiffres sont sensiblement du mme ordre de gran-
deur. Ils montrent, pour ceux qui en douteraient, que linsuffisance de la
construction pnalise dabord les plus modestes et, en bout de chane,
repoussent les plus faibles vers les solutions dhabitat les plus prcai-
res. Il ne suffit pas de rpondre lurgence sociale, si nous ne sommes
pas capables de porter la construction un niveau suffisant pour satis-
faire les besoins et de lorienter de faon combler la demande. Certes,
ces besoins sexpriment avec une intensit variable selon les villes, et
sur certains territoires ils peuvent tre moins pressants, de mme que
64
Daniel Cohen, professeur de sciences conomiques lcole normale suprieure, entre-
tien au journal Le Monde du 8 dcembre 2009.
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le march peut prsenter des signes de dtente. Mais la situation sur
d'autres zones est alors encore plus tendue que ne le laissent penser
les estimations tablies pour lensemble du territoire national. On pense
videmment la rgion Ile-de-France, aux grandes agglomrations,
certaines zones littorales ou frontalires. Gagner la bataille de loffre
comme y appelle le Comit de suivi de la mise en uvre du Droit au
logement opposable, suppose que lon construise davantage l o le
dficit est avr mais aussi pour tous. linsuffisance de la construc-
tion sajoute en effet le problme de son inadaptation aux caractristi-
ques de la demande sociale. Il nest pas nouveau et la Fondation Abb
Pierre la frquemment voqu dans ses prcdents rapports. Le dve-
loppement du parc Hlm repose trop sur la construction de logements
PLS, qui sont inaccessibles pour la quasi-totalit des demandeurs, et
la construction locative prive privilgie des produits qui bnficient
davantages fiscaux importants pour des niveaux de loyer comparables
ceux du march. Laide publique na alors aucune finalit sociale et
ne permet en rien de rsoudre la crise du logement. Pire, elle en accen-
tue les effets
Quand la dpense publique en faveur du logement, qui reprsentait 35
milliards deuros en 2008, est aussi mal utilise, la politique du loge-
ment pche alors par cynisme puisquelle nutilise pas les moyens dont
elle dispose pour rpondre la demande sociale et protger les mna-
ges les plus modestes. cela sajoute le fonctionnement aveugle du
march qui trie et oriente les personnes en recherche de logement, leur
attribue un statut rsidentiel et une place dans la ville, de nature ren-
forcer les ingalits sociales et territoriales. Dans ce cas, la politique
du logement pche par dfaut puisquelle adopte en quelque sorte un
profil bas , et attend de la main invisible du march quelle pourvoie
la satisfaction des besoins en logements de tous les mnages y com-
pris des plus modestes (pour lesquels on concde toutefois le main-
tien dun parc locatif social qui aurait vocation accueillir les exclus du
march et lexistence de solutions dhbergement la marge). Il nen
est videmment rien, mais malgr lapprofondissement des effets de la
crise du logement, malgr le dveloppement par le march de mca-
nismes dexclusion extrmement violents, une intervention rgulatrice
de la puissance publique dans le domaine du logement ne semble pas
lordre du jour. La Fondation Abb Pierre le dplore dautant plus que
la situation des mnages les plus modestes ne samliorera pas tant
que loffre de logements, qui mane de la construction neuve ou du
parc existant, ne sera pas globalement mieux oriente. Face une telle
catastrophe sociale, croire aux seules vertus du march pour y parve-
nir est, purement et simplement, une illusion coupable.
/ 55 /
Chapitre 2
Le mal-logement subi ds lenfance :
un prjudice aujourdhui et demain
Le mal-logement amplifie
les difficults des enfants pauvres
Les enfants victimes collatrales
du mal-logement
/ 51 /
L
a clbration du vingtime anniversaire de la Dclaration des droits
de lenfant adopte le 20 novembre 1989 suffit, elle seule, justi-
fier que la Fondation Abb Pierre consacre un chapitre de son rapport
tudier les consquences du mal-logement chez les enfants. Dautant
que cette dimension nest que rarement voque quand on aborde le
thme des droits de lenfant qui, par ailleurs, napparat plus aussi prio-
ritaire quil a pu ltre jusqu une date rcente
1
. Le poste de Dfenseur
des enfants, institu par la loi en 2000, a t purement et simplement
supprim en 2009 et la vigilance exerce par la personne en charge de
cette fonction a t transfre un Dfenseur des droits. Une telle dci-
sion va lencontre des recommandations adresses la France par le
Comit des experts de lONU en charge du suivi de lapplication de la
convention qui appelaient au contraire renforcer le rle du Dfenseur
des enfants, comme elle remet en cause la logique qui avait conduit
ladoption de la Dclaration des droits de lenfant. En linstituant, les
responsables mondiaux avaient en effet dcid que les enfants devaient
avoir une convention particulire car ils ont souvent besoin dune pro-
tection et dune assistance spcifiques. Un tel document constituait ga-
lement un moyen de sassurer que le monde reconnaissait aussi des
droits aux enfants et notamment celui de disposer de conditions de
vie leur permettant dassurer leur protection et leur dveloppement au
sein de leur famille.
Sintresser aux enfants ne permet pas seulement la Fondation Abb
Pierre dhonorer un anniversaire mais contribue aussi apporter un
nouvel clairage sur le mal-logement qui complte le livre noir du
logement quelle dresse rapport aprs rapport
2
. Elle souhaite ainsi sou-
ligner le caractre inacceptable du mal-logement quand ceux qui sont
concerns sont les tres les plus faibles et les plus fragiles au sein de
la socit. Ne disposant daucune autonomie, les enfants sont en quel-
que sorte les victimes collatrales de la crise du logement et vivent
souvent douloureusement la situation faite leurs parents. Mme sil
existe peu de donnes pour en rendre compte, celles dont nous dispo-
sons sont suffisamment inquitantes pour susciter notre attention et
appeler la vigilance.
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La France a t le premier pays d'Europe ratifier cette convention, le 7 septembre 1990,
au 23
e
rang mondial.
2
Chaque anne, un chapitre du rapport sur ltat du mal-logement en France, est consacr
une catgorie de population touche par la crise du logement et aborde les effets sur la
vie quotidienne et sur lautonomie des personnes. Ont t ainsi examins au fil des annes,
les cas des sans-abri, des mnages hbergs et des jeunes, notamment en ce qui concerne
limpact de leurs mauvaises conditions de logement vis--vis de leur insertion sociale, de
leur accs un emploi ou une formation, de leur sant ou de leur vie affective et fami-
liale. Les situations des personnes ges comme celles des mnages ayant des ressources
modestes ou ayant connu des accidents de la vie ont t aussi tudies en mettant lac-
cent sur les impacts financiers et sur les dommages subis loccasion du changement de
situation et/ou de logement.
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Lenqute mene en 2001 par lInsee sur les personnes ne disposant pas
de domicile personnel avait permis de rvler que 20 % des 86 000 d'en-
tre eux qui avaient alors t recenses taient des enfants. On se sou-
vient aussi du choc quavait constitu la rvlation quun million den-
fants (sur 13,2 millions) vivaient en situation de pauvret (et mme deux
millions si lon se rfre au taux de pauvret europen), loccasion
du rapport prsent par Martin Hirsch lorsquil prsidait la commission
Familles-vulnrabilit-pauvret en 2005. Plus rcemment, mais lin-
formation na gure suscit dattention et encore moins dindignation,
le rapport de lObservatoire national des zones urbaines sensibles indi-
quait que 44,3 % des moins de 18 ans rsidant dans ces quartiers, soit
quasiment un enfant sur deux, vivent sous le seuil de pauvret. Quand
on sait le lien qui existe entre les conditions dhabitat et le niveau de
revenu, il y a l une source dinquitude majeure
3
.
Cette inquitude sexprime videmment par rapport ce que vivent les
enfants aujourdhui mais elle concerne aussi leur avenir. Si la situation
rsidentielle de lenfant est indissociable de celle de sa famille, le mal-
logement que subit lenfant a cela de particulier quil conduit, en quel-
que sorte, une double peine : lenfant vit aujourdhui dans de mauvai-
ses conditions de logement qui gnrent des difficults plus ou moins
grandes et il pourra, demain, tre pnalis dans sa vie dadulte par les
retombes dune telle situation. De nombreuses personnes sans domi-
cile ont en effet vcu des situations rsidentielles instables au cours de
leur enfance ou de leur jeunesse. Selon lenqute
4
ralise en 2001, 20 %
des personnes sans domicile ont quitt le domicile parental avant lge
de 16 ans et 23 % ont t places au cours de leur enfance (contre 2 %
des personnes disposant dun logement). Dune faon plus gnrale,
les situations de mal-logement peuvent fragiliser le dveloppement des
enfants et perturber leur insertion socio-professionnelle future. Cest
ce que note un rapport du Secours populaire
5
quand il souligne que
des conditions de vie difficiles peuvent entraner des relations dat-
tachement moins scurises, un dveloppement cognitif moins satis-
faisant - pour ce qui concerne lcriture, la lecture ou les aptitudes en
calcul - des conduites sociales perturbes, un isolement et des difficul-
ts rpondre lautorit adulte .
3
Voir dans le chapitre 1 de ce rapport les dveloppements consacrs cette question qui
montrent que le cot croissant du logement pnalise dabord les mnages les plus pauvres,
puisque ce sont eux qui sont le moins en capacit de choisir leur logement et d'amliorer
leur situation rsidentielle.
4
Le rseau daide aux sans-domicile : un univers segment in Economie et statistiques
n 391-392, 2006, article de Ccile Brousse.
5
Chantal Zaouche-Gaudron, Les conditions de vie dfavorises influent-elles sur le dve-
loppement des jeunes enfants , Ers, 2005, cit in Dossiers du Secours Populaire sur les
droits de lenfant.
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En consacrant le second chapitre de son rapport annuel la manire dont
les phnomnes de mal-logement touchent les enfants, la Fondation
Abb Pierre souhaite donner une nouvelle dimension son interpella-
tion sur les effets de la crise du logement. En esprant que les respon-
sables politiques, qui sont rests jusqualors relativement sourds aux
interpellations quelle lanait, soient sensibles la situation des enfants,
victimes passives du mal-logement. ne pas y rpondre, ils feraient
peu de cas des principes qui fondent la Convention internationale des
droits de lenfant que la France a signe. Mais surtout, ils condamne-
raient des centaines de milliers denfants un avenir improbable. Faut-
il rappeler que lorsque les gnrations futures ptissent dune insuffi-
sance de laction publique, cest toute la socit qui est menace dans
son projet et dans sa cohsion ?
Souligner ltat de pauvret dans lequel vivent plusieurs centaines de
milliers denfants en France aujourdhui revt une importance extrme
en ces temps de regain dinscurit sociale, o chaque mnage peut se
sentir menac dappauvrissement du fait dune perte demploi ou dune
augmentation de ses charges (pour se nourrir, se vtir, se dplacer, se
chauffer et se loger). De fait, si la pauvret des enfants est indissocia-
ble de celle de leurs parents, les rpercussions de cette pauvret sur les
modes de vie et les conditions de dveloppement des enfants restent
encore expliciter. Il revenait naturellement la Fondation Abb Pierre
dclairer cette question en prtant attention aux conditions de logement
offertes ces familles et leurs enfants. Pour ce faire, deux angles dap-
proche sont privilgis qui seront traits conjointement tout au long de
ce chapitre : le premier pointe pour chaque forme de mal-logement iden-
tifie pour les adultes et les familles ce quelle peut signifier pour les
enfants
6
; le second examine les causes structurelles, mais surtout les
consquences court et long termes du mal-logement pour les enfants.
Ces deux registres danalyse permettront dailleurs de montrer que cette
entre par la question du logement offre une assez bonne perception
de la place paradoxale faite aux enfants dans notre socit : davantage
protgs en droit, mais faiblement considrs socialement.
6
Ces formes que la Fondation a contribu faire connatre et reconnatre couvrent un spec-
tre allant du sans-abrisme au logement ptissant dun environnement dgrad ou dune
sur-occupation, et passant par les formes diverses dhbergement et les diffrentes situa-
tions de logement inconfortable, indigne et insalubre.
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LeoIaoce aI Ioge . uo phoooe eocore peu tudi et gui ocessite gueIgues
prcisioos thodoIogigues
Avant toute chose, il faut considrer que la question des liens entre lenfance et
le mal-logement na fait lobjet que de trs peu de recherches ou de travaux. ce
jour, les connaissances relatives aux effets des difficults de logement sur lenfant
sont ainsi trs limites et parcellaires. En revanche, le lien entre le mal-logement
et les difficults que rencontrent certains enfants est trs frquemment fait sur
le terrain par les professionnels qui travaillent auprs deux et participent leur
protection et/ou leur ducation (travailleurs sociaux, pdopsychiatres, assistantes
sociales scolaires, inspecteurs de lAide Sociale lEnfance, mdecins, puricultri-
ces de PMI).
En termes de catgories statistiques, il est possible de se cantonner aux classes
dges habituellement utilises (ge de dbut ou de fin de scolarit lmentaire, ge
de fin de scolarit obligatoire, majorit, ). Cependant, cette approche apparat quel-
que peu rductrice tant la situation de mal-logement peut tre vcue de faon dif-
frente selon les contextes, la taille de la famille, les cultures dorigine, etc. Ainsi, le
surpeuplement accentu peut tre ressenti de faon tout fait diffrente selon
que lon a 1, 5, 15 ou 20 ans au sein dune mme famille mais aussi peut tre vcu de
faons trs diverses selon les familles. Par ailleurs, un individu de 19 ans, selon quil
est scolaris et en fonction de son origine sociale pourra tre apprhend comme
un adulte ou comme appartenant la catgorie des enfants . Cest pourquoi, nous
complterons les approches par catgories par des analyses plus qualitatives qui
sappuient sur les reprsentations utilises par les ducateurs et professionnels de
sant, dune part, et par les familles, dautre part.
Pour ce qui concerne les notions dimpact ou de consquences du mal-logement
appliques la situation des enfants, nous postulerons que celles-ci appartiennent
de nombreux registres, qui ne sont pas forcment hirarchisables ni mme appr-
hendables selon les mmes grilles de lecture. Limpact de la diminution des ressour-
ces des mnages qui fait apparatre une catgorie denfants pauvres, par exemple,
ne peut pas tre apprhend sur le mme plan que leffet sur la sant dun habitat
insalubre (a fortiori lorsquil sagit dinfection respiratoire ou de saturnisme). Il en
est de mme pour lanalyse des facteurs qui sont lorigine du mal-vivre de len-
fant (pauvret, inscurit affective du fait de conflits entre ses parents) et ceux
qui sont directement imputables aux mauvaises conditions de logement (surpeuple-
ment, inconfort, insalubrit).
Comment se caractrise le mal-logement des enfants et quelles en sont les
consquences ? Cette question appelle une revue systmatique des situations
impropres ou inadaptes de logement dans lesquelles peuvent se retrouver
les enfants avec leurs familles, ces derniers pouvant vivre de manire sp-
cifique le mal-logement quils partagent avec leurs parents. En procdant
un inventaire des situations de mal-logement, on mesure quel point le
logement est devenu la pierre angulaire de la pauvret et se trouve, de ce
fait, lorigine de bon nombre dentraves au dveloppement et lautono-
mie future de lenfant. Pour dresser ce tableau, nous recourrons un classe-
ment des situations, en quatre grandes catgories de mal-logement. En pre-
mier lieu, nous examinerons les situations qui relvent du non-logement :
les enfants qui vivent la rue avec ou sans leur famille. En second lieu,
nous aborderons les situations dhbergement chez des tiers ou lhtel.
Ensuite, un examen sera fait de ce que peut gnrer la vie dans des struc-
tures dhbergement collectives et, enfin, seront examines les situations
lies aux mauvaises conditions dhabitat (logement dgrad ou sans confort,
surpeuplement).
Linacceptable : les enfants privs de logement
Labsence de domicile fixe est une situation qui concerne les individus et les
mnages qui, lorsquils ne trouvent pas de solutions institutionnelles ni de
possibilit dtre accueillis chez des proches, peuvent recourir diffrents
types dabris de fortune et autres formes dnatures dhabitat. Plusieurs rap-
ports de la Fondation Abb Pierre, ces dernires annes, avaient apprhend
ces situations, notamment loccasion de chapitres consacrs lhberge-
ment et au non-logement .
Les enfants-SDf et les mineurs en errance
Accoler les deux termes enfants et SDF , que lon ne sattend pas dor-
dinaire voir rapprochs, dit la profondeur du malheur que vivent certains
enfants et son caractre inacceptable. Les sans-domicile sont gnralement
des personnes fortement dsinsres, qui ont connu de multiples situations
de ruptures dj anciennes - rupture familiale, rupture avec lemploi, rupture
des liens sociaux Parmi elles, on retrouve des personnes en errance (dont
des jeunes) qui peuvent tre seules, en couple ou encore parfois voyager
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avec des enfants. Ces derniers circulent entre les squats, les abris de fortune
et les structures dhbergement durgence ou, souvent, recourent lhber-
gement chez des tiers (familles, amis).
Les familles ne constituent pas le public prpondrant dans la rue. Nanmoins,
leur nombre semble tre en augmentation
7
. Lenqute sur les sans-domicile
ralise en 2001
8
par lInsee que nous avons dj voque, faisait apparatre
quau sein de la population interroge, 18 % taient des femmes le plus sou-
vent accompagnes denfants et 13 % des couples dont la moiti avait des
enfants. Selon certains professionnels, lorsque des familles dorment dans
la rue , cela sexplique soit par un refus du mnage, soit par un obstacle ins-
titutionnel. cet gard, des bnvoles des Restos du cur (antenne dpar-
tementale isroise) notent que les familles dormant la rue et frquentant
lassociation sont plus souvent des familles immigres en situation adminis-
trative irrgulire ou en attente de rgularisation. Ainsi, celles ne disposant
daucune solution de logement sont, en gnral, celles qui vivent caches
des institutions par peur dtre expulses du pays : les familles en situation
rgulire ne sont que dans de trs rares cas la rue.
Quelles que soient les causes qui contraignent la rue, les conditions de vie
qui en dcoulent mettent directement en pril la sant des enfants. Ainsi, le
centre daccueil de Mdecins du Monde, Lyon, qui suit parmi son public
18 % de mineurs sans domicile fixe, a repr de trs nombreux cas de mala-
dies respiratoires (43 % des consultations) ainsi quune forte proportion de
maladies de peau (38 % contre 5 % pour les mineurs vivant dans un logement
stable). Les consquences de la vie sans logement sont aussi psychologiques,
avec des lacunes ou des retards dans le dveloppement socio-cognitif du
fait de labsence de repres et de lieux dattache scurisants.
ces publics d enfants-SDF sajoutent des jeunes mineurs : ils connaissent
les mmes marginalits, avec parfois des conditions aggravant leur errance
du fait que certains vivent sans papiers. Ces enfants sont souvent cou-
ps de leur famille mais peuvent nanmoins vivre chez un parent plus loi-
gn ou un ressortissant de leur communaut. Certains pourtant peuvent tre
contraints lerrance qui les amne aussi parfois tre pris en charge dans
le cadre dun hbergement ad hoc.
7
Rapport de lIGAS de 2007 relatif la coordination de lobservation statistique des personnes sans
abri, Laurent Chambaud.
8
Enqute nationale sur les utilisateurs de services dhbergement et de distribution de repas
chauds.
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Les ioeurs isoIs traogers eo erraoce . cobieo soot-iIs !
Il nexiste pas de donnes exactes sur le nombre de mineurs isols trangers en France :
les statistiques fluctuent selon les autorits saisies et font souvent lobjet de contro-
verses. Par ailleurs, elles ne prennent pas en compte toute une frange de la popula-
tion des mineurs isols, savoir celle qui vit la rue. Selon lUNICEF, ils taient en 2005
entre 4 000 et 6 000 sur le territoire franais. Une valuation qui pourrait savrer lar-
gement sous-estime quatre ans plus tard : selon la Police aux Frontires, larrive
de ces mineurs est en augmentation constante : 604 procdures ont t entames en
2006 contre 822 en 2007. Sans compter tous les enfants et adolescents qui ne sont pas
reprs par les autorits franaises
9
.
Daprs le rapport de lIGAS paru en 2005 sur la prsence des mineurs isols dans
le circuit judiciaire, les donnes sont disperses et parcellaires. Une enqute en 2000
initie par la direction de la protection judiciaire du ministre de la Justice auprs des
parquets et des directions de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) indiquait, sur
la base de projections conduisant une valuation approximative de lactivit judiciaire
sur une anne, quenviron 2 700 mineurs trangers isols taient connus de lautorit
judiciaire. () En ce qui concerne la prise en charge de ces jeunes au sein du sys-
tme administratif de protection, au 30 septembre 2004, les prises en charge de jeu-
nes trangers isols (dans la soixantaine de dpartements rpondants) taient dun
peu plus de 3 600 jeunes
10
.
Depuis mars 2002, lassociation Hors la Rue (HLR) mne, en rgion pari-
sienne, une action auprs des mineurs trangers (principalement dorigine
roumaine) en situation derrance ou de danger, dans le cadre de son pro-
gramme Rues de Paris . Son quipe mobile repre puis va la rencon-
tre de ces mineurs et tente dtablir des relations de confiance avec eux.
Elle leur propose notamment des solutions du type structures de mise
labri ou htel, et/ou les oriente vers laccueil de jour de lassociation, gr
par deux ducateurs. Lobjectif tant, au final, damener ces jeunes, souvent
fuyants lgard des institutions, vers le droit commun (Aide Sociale lEn-
fance). Depuis deux ans, lassociation voit se dvelopper le phnomne des
enfants des rues .
En 2008, lassociation a ainsi rencontr 238 nouveaux mineurs
11
, soit un nom-
bre en augmentation de 45 % par rapport 2007. 85 % dentre eux venaient
de Roumanie, et 55 % vivaient en marge de toute prise en charge institution-
nelle. Le contexte de leur arrive sur le territoire franais est trs variable :
volont dchapper des problmes familiaux et/ou judiciaires, migration co-
nomique pour aider la famille reste au pays, migration communautaire Si
certains vivent avec des membres de leur famille, la grande majorit de ces
jeunes nont pas ou plus de rfrent parental sur le territoire. Certains sont
venus seuls, dautres ont des parents qui ne viennent que quelques mois dans
9
Des enfants livrs eux-mmes en France , site de lUNICEF, article publi le 7 juillet 2009.
10
Mission danalyse et de proposition sur les conditions daccueil des mineurs trangers isols
en France , Rapport n2005-010, janvier 2005.
11
Nont t comptabiliss que les mineurs ayant donn au moins leur prnom et que lassociation
navait jamais rencontrs.
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lanne et multiplient les allers-retours entre la France, la Roumanie voire
un troisime pays de lUE. Dautres encore ont vu leur(s) parent(s) quitter le
pays, au gr de petits boulots ou du fait dune expulsion.
Tous ont des conditions de logement trs prcaires. Ceux qui vivent avec
leur communaut sont dans des cabanes ou des caravanes, sur des terrains
vagues la marge de zones industrielles ou sous des changeurs autorou-
tiers. Les autres se retrouvent en situation derrance et dorment dans des
abris de fortune. En rgion parisienne, certains vivent sous des tentes dans
le Bois de Boulogne, dans les parcs ou sur le bord de Seine, dans les RER
ou les trains de nuits stationns la gare de Massna. Nombreux sont ceux
qui refusent dtre accueillis dans des structures dhbergement. Beaucoup
ont dvelopp leurs propres stratgies de survie autour des parvis des gares
parisiennes, notamment de la gare du Nord : vol, mendicit, arnaques, etc
Ces activits dlinquantes, ralises en bande notamment par les garons,
sont souvent structures et relativement rmunratrices. Davantage encore
que la dlinquance, la prostitution est une activit trs rpandue chez les
mineurs isols trangers. Lassociation constate une forte augmentation du
phnomne entre 2007 et 2008, ainsi que son rajeunissement. Sont concer-
ns, entre autres, des enfants entre 10 et 13 ans se prostituant pour aider leur
famille rembourser une dette contracte auprs de prteurs .
Ces phnomnes alarmants conduisent sinquiter de lavenir de ces enfants
et de ces jeunes. Ces enfants des rues qui auront coup, au fur et mesure
de leur parcours migratoire, tout lien avec leur famille et avec les institutions
(cole, protection de lenfance) finissent, aprs plusieurs annes, par rencon-
trer de graves problmes de sant physique et mentale. Beaucoup dentre eux
continueront, lge adulte, leur parcours derrance et, pour certains dentre
eux, alterneront errance et sjours en prison. noter enfin que les familles
en situation irrgulire se retrouvent parfois avec leurs enfants en centres de
rtention administrative, dans des conditions inadaptes
12
.
12
Les enfants en centre de rtention administrative : Au mois doctobre 2007, le placement en
rtention dun nourrisson de 3 semaines au centre de rtention de Rennes est venu illustrer nou-
veau linhumanit de lenfermement des familles et des mineurs. cette occasion, la cour dappel
de Rennes a pour la premire fois affirm et reconnu quune telle dcision constituait un traitement
inhumain et dgradant au sens de larticle 3 de la Convention europenne de sauvegarde des liber-
ts fondamentales et des droits de lHomme. Cette dcision de justice na pourtant pas mis fin
cette pratique. En 2007, 242 enfants de tous ges sont passs derrire les grilles et les barbels des
centres de rtention franais. Nous ne pouvons une nouvelle fois que dnoncer la violence qui est
ainsi faite ces enfants et leur famille, interpells le plus souvent chez eux au petit matin, avant
dtre conduits aux cts de leurs parents, menotts et enferms, dans les CRA dsormais habili-
ts les recevoir. Le traumatisme inflig ces enfants, parfois dj marqus par une histoire dif-
ficile dans leur pays dorigine, est injustifiable. Aucun objectif politique ne peut expliquer que lon
place ainsi des mineurs derrire des barreaux. Source : Rapport 2007 de la CIMADE sur les cen-
tres et locaux de rtention administrative.
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Les mnages vivant dans des logements dnaturs
(cabanes, dpendances, caves, garages, caravanes)
Un nombre important denfants vit dans des conditions de logement dites
atypiques (camping, caravanes, abris de fortune, garages, caves, locaux
commerciaux) ou encore dans des squats, sans quaucune source statisti-
que ne permette de chiffrer prcisment le phnomne. Toutes ces situations,
aussi diversifies soient-elles, ont en commun la prcarit et linconfort des
conditions de vie car, souvent, ces enfants ne disposent pas des fonctionna-
lits de base dun logement telles que le chauffage, leau courante, llectri-
cit. Autant dlments pourtant ncessaires la prservation dun bon tat
de sant. Il peut tre mis en pril par le manque de chauffage ou son carac-
tre dangereux lorsque celui-ci est vtuste et inadapt aux lieux (la Fondation
Abb Pierre, consciente de ce danger potentiel, a contribu au financement
dextincteurs dans des habitats prcaires ou des bidonvilles, une action ini-
tie par lassociation Malakas) ou encore par labsence deau courante qui
constituent des obstacles au dveloppement harmonieux des enfants. Ils
prouvent galement des difficults avoir une bonne hygine de vie, ce qui
nest pas sans consquence sur les relations quils peuvent dvelopper avec
les autres. Enfin, pour les plus petits, lespace de vie est souvent inadapt
leur veil et lapprentissage de la marche, et ce, en raison du manque de
place et dun environnement dangereux.
ivre daos uo garage aoag avec uoe petite IiIIe de 14 ois
Mme V. vit seule avec sa petite fille de 14 mois dans un garage tout en longueur qui
ne dispose que dune seule fentre dans la chambre de madame. Ainsi, la cham-
bre de sa fille est une pice borgne. Au-del des problmes lis la mauvaise isola-
tion et ventilation de cet habitat s'ajoutent aujourdhui, en raison du fait que la petite
fille commence se dplacer, des difficults lies au manque de place. Malgr le fait
que Mme V. a dpos, ds quelle a su quelle tait enceinte, des demandes de loge-
ment social auprs de sa mairie de rsidence et quelle a sollicit le service habitat
hygine municipal, aucune solution ne lui a encore t propose ce jour. Elle per-
oit pour ce logement des aides de la CAF.
On constate souvent que ces familles vivent dans des conditions dexigut
et de surpeuplement grave. Ainsi, pour les enfants, se posent des difficults
dans leur scolarit, pas seulement pour la scolarisation en tant que telle, mais
aussi en raison de leur stigmatisation auprs des autres lves (apparence,
discriminations) et parfois de retards dus aux pnibles conditions de vie
quils connaissent : ils ne disposent pas dun espace pour faire leurs devoirs
et, en soire, ils sont parfois obligs de sclairer la bougie.
/ /
Un abri de fortune sur un terrain priv pour lever deux trs jeunes
enfants
13
La famille se compose de trois adultes (un couple et le jeune frre de madame) et
de deux enfants, gs de 2 ans pour Adeline et 5 mois pour Sbastien. La famille
vit dans un bungalow de 12 m
2
environ, presque toute la surface est occupe par
le mobilier : un lit dadulte, un petit lit denfant o dort Sbastien, une armoire, une
table avec trois chaises, une gazinire et un pole. Adeline, la petite fille, dort dans la
caravane d ct, sous la surveillance de son jeune oncle [18 ans]. Il ny a ni leau,
ni llectricit. On le voit, pour des enfants, les conditions de vie sont particulire-
ment prcaires. Adeline na gure despace pour jouer et mme par beau temps, il
est impossible de la laisser jouer dehors sans surveillance. Le brasero brle en perma-
nence et des objets mtalliques jonchent le sol. () Sbastien, lui, reste dans son lit
qui lui sert de parc. () Le beau temps est aussi loccasion pour Sbastien de sexer-
cer la marche.
Le retour des bidonvilles : un dernier recours inadmissible
Bien que trs marginal sur notre territoire, le bidonville reste souvent le
seul recours pour certaines populations et notamment pour les Roms. Une
solution qui sapparente une forme sdentarise de campement sans auto-
risation sur des terrains sans commodits ni quipements. Installs dans
les interstices de lespace urbain, les bidonvilles accueillent une population
familiale avec de nombreux enfants mais leur prsence ne semble ni favori-
ser une prise en charge ducative, sanitaire et sociale approprie, ni emp-
cher les rpressions.
Dans ces conditions, maintenir une hygine corporelle et vestimentaire avec
un accs trs limit leau relve parfois de limpossible, notamment en hiver
quand il ny a pas deau chaude pour se laver, que les terrains sont boueux,
et que le linge na pas le temps de scher dun jour lautre. Laccs llec-
tricit est galement trs restreint, et les recours utiliss par les familles pour
se chauffer, sclairer, faire la cuisine, etc. (gnrateur dlectricit, branche-
ments illgaux, bougies) les exposent des risques dincendie. Par ailleurs
les terrains occups ne sont pas toujours btonns, ce qui signifie par temps
pluvieux avoir de la boue jusquaux mollets ; les sanitaires ne sont pas tou-
jours matrialiss, ou sont juxtaposs aux lieux de vie
13
Pour illustrer ce type de situation, nous reprenons des extraits dun ouvrage rdig sous la direc-
tion de Laurence Lentin, particulirement illustratif des difficults de dveloppement rencontres par
les enfants vivant en caravanes sur des terrains privs. Ces enfants qui veulent apprendre : laccs
au langage chez les enfants vivant en grande pauvret, Laurence Lentin (dir), ditions Quart Monde,
Paris, 1995 : portrait dune famille par Marie-Claude Buffard, page 27 et suivantes.
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Les familles sont souvent contraintes de sinstaller en ces lieux qui prsentent
galement des risques importants (terrains pollus, btiments en ruines, mauvai-
ses conditions sanitaires,). Et suite des expulsions, elles sont frquemment
contraintes de dmnager, ce qui perturbe encore davantage la scolarit des
enfants quand ils vont lcole, et peut gnrer dans certains cas une exclusion
scolaire quasi institutionalise . Les 5 000 7 000 enfants roms prsents en
France aujourdhui atteignent ou atteindront lge de 16 ans sans tre jamais alls
lcole, ou presque, pour la plupart dentre eux. Lexclusion de lcole constitue
presque la norme pour les enfants roms prsents en France : absence dinscrip-
tion durant plusieurs annes, dlais lis aux dmarches dinscription et lattente
dune affectation (entre 2 mois et un an), ruptures de scolarit suite aux expul-
sions des lieux de vie et aux mesures de reconduite dans les pays dorigine, fr-
quentation trs irrgulire ou dcrochage rapide du fait des difficults matrielles
(loignement, frais lis la scolarisation en labsence daides financires, condi-
tions de vie dans les bidonvilles)
14
.
ExpuIsioos rptitioo . Ies coosgueoces sur Ia scoIarit dAIexaodru.
La famille dAlexandru arrive dans la commune X en avril 2007, et sinstalle dans la pri-
phrie Ouest de la ville. Une demande de scolarisation est alors faite via les acteurs
associatifs. Laffectation de lInspection Acadmique arrive en octobre 2007 : ltablis-
sement retenu est le collge de secteur situ quinze minutes du terrain o se sont
tablies les familles. Les dbuts se passent relativement bien : amnagement de lem-
ploi du temps, renfort des cours de franais, mise en place de soutien scolaire.
En dcembre, les familles sont expulses du terrain et sinstallent dans la priphrie
Est de la ville. Dsormais, pour aller lcole, Alexandru a plus dune heure de trans-
port. Son abonnement mensuel est pris en charge par les fonds sociaux du collge.
Mais les absences et les retards dAlexandru, assez exceptionnels les premiers mois,
sintensifient. Les causes sont rapidement identifies. Dune part, le nouveau terrain
est totalement insalubre (15 20 cm de boue pour accder aux caravanes) et beau-
coup de parents, dont ceux dAlexandru, ont honte denvoyer leurs enfants souills
lcole. Dautre part, il apparat que plusieurs chauffeurs de la ligne de bus refusent
de desservir larrt jouxtant le terrain (la grande majorit des enfants et des adultes
circulant sans titre de transport).
Face ces obstacles, une demande est adresse en mai 2008 lInspection Acadmique
pour trouver un collge plus proche du nouveau terrain. La nouvelle affectation par-
vient en octobre, Alexandru est de nouveau vingt minutes du collge. Mais huit mois
plus tard, une nouvelle expulsion a lieu, obligeant les familles quitter le terrain pour
retourner quelques mtres de leur premier site, dans la priphrie Ouest. Le collge
dAlexandru se retrouve donc une nouvelle fois loppos de son domicile. Une nou-
velle demande de changement de collge est adresse lInspection Acadmique.
la rentre 2009, Alexandru rintgre son collge dorigine. Ce contexte a eu de lour-
des consquences sur la scolarit dAlexandru : perte de repres scolaires dj fragi-
les, absentisme tendant la dscolarisation selon les priodes, perte des acquis (en
novembre 2008, Alexandru revenait au niveau quil avait en octobre 2007).
Tmoignage dun reprsentant de Mdecins du Monde, octobre 2009.
14
Source : Romeurope.
/ 8 /
Lexclusion de lcole des enfants roms est lourde de consquences. Elle entra-
ne lapparition dun phnomne d enfants des rue . Lexclusion de lcole
constitue, pour une partie de ces enfants et de ces jeunes, une relle mise
en danger. Des associations qui interviennent dans le champ de la protection
de lenfance, alertent sur laugmentation significative ces dernires annes
du nombre denfants roms en France qui sinscrivent dans un processus de
distanciation progressive par rapport aux institutions, au profit dactivits de
rue : mendicit souvent, et pour certains, un basculement vers des activits
de travail clandestin, de petite dlinquance ou de prostitution. Lexclusion de
lcole contribue aussi la perte des repres spatio-temporels. La scolari-
sation, lorsquelle est possible, constitue un point de repre important dans
le temps et un ancrage local qui permet de tisser des relations sociales en
dehors de la communaut. Dans un quotidien fait de survie au jour le jour, les
enfants qui ne vont pas lcole ont des difficults se projeter dans lave-
nir. Cest ainsi que de plus en plus denfants roms qui vivent en France nont
jamais t scolariss ou trs ponctuellement et sortent aujourdhui de lobli-
gation scolaire totalement analphabtes, ce qui compromet leurs perspecti-
ves dinsertion long terme.
La situatioo des eoIaots de IaiIIes 8os sur des terraios sauvages Naotes
Nantes, prs de 1 200 Roms sont recenss. Environ 300 dentre eux sont installs
sur trois terrains viabiliss. Logs dans des mobile home ou des caravanes rcentes,
ils bnficient dune couverture sociale, dun suivi vaccinal, dun accompagnement
social Mais 850 autres Roms, dont 2/3 denfants, sont contraints de squatter des ter-
rains sans eau, sans lectricit, sans sanitaires do ils sont rgulirement expulss
(tous les deux ou trois mois). Ils vivent entasss dans des caravanes dlabres et
rapices avec des bouts de carton et de la ficelle ou dans des cabanes construites
avec des matriaux de rcupration trouvs dans des dcharges. Cest lquivalent
des bidonvilles du Tiers Monde confie un reprsentant de Mdecins du Monde.
Deux fois par semaine, lassociation se rend tour tour avec un ancien camion de
la mdecine du travail sur chacun des terrains occups par les Roms. son bord,
un mdecin, un infirmier et un accueillant, tous bnvoles. Sur les terrains convention-
ns, lquipe anime principalement des ateliers dducation la sant et lhygine
auprs des femmes et des enfants. Mais sur les terrains squatts o les conditions
sanitaires sont plus dgrades, elle effectue surtout des consultations et des orienta-
tions vers des dpistages (tuberculose, hpatite, VIH). Ces pathologies, dont plus de
la moiti concernent des enfants, sont principalement lies aux conditions de vie trs
prcaires, avec une proportion inquitante dhpatites B.
Lassociation Mdecins du Monde explique que les enfants subissent de plein fouet
le mal-logement de leur famille. Ils sentassent sur des couchettes avec leurs parents,
mais aussi avec leurs grands parents, ou leurs oncles et tantes qui vivent galement
dans la caravane. Cette promiscuit occasionne un grand inconfort et nuit au som-
meil des plus jeunes. Leur scolarisation est par ailleurs compromise, du fait de la
subordination des inscriptions lcole primaire la prsentation dun titre de domi-
ciliation (ou dun certificat dhbergement), et du manque daccessibilit des coles
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(les terrains sauvages ne sont pas desservis par le rseau de bus de la ville). Et elle
ne peut se faire que de manire discontinue : chaque expulsion entranant un mou-
vement de dlocalisation (installation des familles sur dautres terrains) synonyme,
pour les enfants, de nouvelle sectorisation Au final, peu denfants sont donc sco-
lariss et la probable disparition terme de laide matrielle, qui tait accorde aux
familles par lAide sociale lenfance (ASE) pour couvrir notamment les frais de can-
tine et de transports scolaires, ne pourra quaggraver la situation Enfin, les passa-
ges rguliers de policiers arms qui tentent de dloger leur famille, de manire sou-
vent abrupte, les soumettent une trs forte pression et les plongent dans un climat
de crainte permanente.
Des solutions dhbergement,
prcaires pour les adultes, inadaptes pour les enfants
Pour chapper la rue, au bidonville, aux formes dgrades dhabitat, des
familles avec enfants, le plus souvent des femmes avec enfants, trouvent pro-
visoirement un toit : une solution lhtel par lintermdiaire dun travailleur
social ou un hbergement chez des proches quand leur rseau relationnel
le permet. Mais ces solutions, pour tre de meilleure qualit que celles que
nous avons voques prcdemment, sont prcaires et inadaptes, particu-
lirement en prsence denfants.
La vie lhtel pour un enfant
Lhtel meubl est une solution laquelle recourent frquemment les mna-
ges dmunis pour se loger. Il nest pas rare dy retrouver des familles avec
de nombreux enfants (une famille occupant une, deux voire trois chambres).
En effet, au titre de la protection de lenfance, les services de lASE peuvent
tre amens reloger des familles expulses ou en rupture conjugale dans
ce type dtablissement. Des dpartements comme la Seine-Saint-Denis ou
le Val-de-Marne peuvent consacrer au paiement de ces nuites des moyens
considrables qui peuvent galer, voire dpasser, le budget annuel du Fonds
de solidarit logement (FSL), soit 10 15 millions deuros (plusieurs centai-
nes de chambres tant mobilises chaque nuit).
Il va sans dire que les conditions de vie lhtel sont prcaires, quand bien
mme celui-ci serait pourvu de tous les lments de confort et serait dans
un tat acceptable pour laccueil de familles, ce qui est loin dtre toujours le
cas. Par ailleurs, les toilettes et la douche peuvent tre collectives et situes
lextrieur de la chambre. Lespace, surtout, reste trs exigu pour des enfants
qui vivent parfois nuit et jour dans la mme pice que leur(s) parent(s).
/ 10 /
Lhbergeeot eo hteI peut coproettre Ies habitudes aIieotaires
de IeoIaot et soo hygioe corporeIIe
Les gestes de la vie quotidienne sont compliqus quand on vit lhtel. Il ny a
pas de cuisine amnage. Dans certains htels, un four est mis disposition pour
rchauffer les plats, mais ce nest pas le cas partout. Alors on bricole la cuisine, et les
enfants mangent froid ou des McDo Le repas nest pas, comme dans les autres
familles bien loges, un moment positif de partage. Le moment de sa prparation
est aussi quelque chose de compliqu : il faut faire attention ce que lenfant ne se
brle pas avec le rchaud install au milieu de la pice () Jai connu une petite,
vivant dans un htel qui, pour se laver, va chez une copine de sa mre. Cest compli-
qu ; elle doit faire attention sa consommation deau, etc. (assistante sociale sco-
laire de collge).
Les caractristiques de la vie lhtel (pour les htels rservs laccueil
durgence) font que lon peut cumuler plusieurs types de dsagrments par
ailleurs identifis pour dautres formes dhabitat : linsalubrit, la sur-occu-
pation Toutes choses qui engendrent de graves difficults pour les enfants
comme nous le verrons plus loin. Cependant, lhtel constitue parfois la seule
solution mobilisable, faute dun dispositif daccueil durgence correctement
dimensionn pour faire face aux accidents que subissent de plus en plus de
familles tout au long de leur vie.
es ouites dhteI, uItie soIutioo pour gue des eoIaots puisseot vivre avec Ieur re
Madame H. est arrive rcemment dAlgrie avec ses cinq enfants. En situation rgu-
lire, elle est accueillie par son frre qui lhberge dans un T3 o il vit dj avec sa
femme et ses trois enfants. Madame H. et sa famille sont chasses au bout de quel-
que temps. Les services sociaux leur financent trois nuits dans un htel, deux dans un
autre, un mois dans un troisime en priphrie, pour arriver finalement dans un qua-
trime htel tout aussi loign du centre. En deux mois, les enfants ont chang deux
fois dcole. Une demande dhbergement temporaire est dpose, mais la structure
faute de place refuse de loger lane de la famille qui est majeure. Elle doit se
dbrouiller seule. Cette jeune fille constitue le seul soutien de sa mre pour soccu-
per des jeunes et pour communiquer, dans la mesure o la mre ne parle pas fran-
ais. Lhtel restera encore pour quelques temps la seule possibilit pour les mem-
bres de cette famille de demeurer ensemble.
On le voit, la frontire entre lhbergement chez des tiers, laccueil en struc-
ture et le recours lhtel et aux solutions de fortune est trs poreuse et
une mme famille peut passer successivement de lune lautre de ces solu-
tions ou mme les utiliser paralllement, mais il ne sagit que de choix par
dfaut , pas dune rponse adapte.
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Pire encore : pour de nombreux mnages dmunis avec enfants, la situation
trs prcaire de logement peut ncessiter que chacun des membres vive dans
un lieu diffrent. Cette solution apparat toujours comme la pire des options,
et pourtant, les intervenants sociaux eux-mmes en sont rduits leur faire
accepter ce type de compromis. Les consquences de cet clatement peu-
vent savrer trs prjudiciables pour lquilibre des enfants comme pour
lexercice de la parentalit.
uaod Iabseoce de Iogeeot epche IeoIaot de vivre avec ses (deux} pareots
Monsieur et Madame M., salaris, touchent eux deux environ 2 700 euros par mois.
Ils ont cinq enfants gs de 3 17 ans. Aprs un passage en squat dans un logement
priv dune commune des Hauts-de-Seine do elle a t expulse, la famille a sjourn
brivement dans un htel Nanterre. Elle a finalement d se rsigner se sparer pour
trouver un toit. Des amis hbergent monsieur, tandis que madame sinstalle chez une
cousine avec les deux plus jeunes enfants. Les trois plus grands sont placs en atten-
dant que le couple trouve un logement dfinitif. Monsieur essaie de faire en sorte que
la famille puisse les retrouver le plus souvent possible. Aprs plusieurs mois de spa-
ration, un espoir nat. Madame a une proposition dHlm dans le cadre du 1 % patro-
nal : un 5 pices de 80 m
2
situ dans lEssonne. Le dossier est dpos mais la com-
mission dattribution de la socit propritaire du logement met un avis dfavorable
sur la candidature, au motif de la situation dhbergement de madame. La famille res-
tera clate et continuera se rassembler quelques heures par semaine.
Parents et enfants hbergs chez des tiers
Les enfants issus de familles nayant pas un logement en propre et dont
ladresse postale mentionne hbergs chez ne sont plus une exception
pour les enseignants de nombreuses coles de quartiers populaires. Dans
certaines communes de Seine-Saint-Denis, ce sont entre 200 400 lves qui
connaissent une telle situation (cest--dire lquivalent dune deux coles
lmentaires !). Le phnomne est dune telle ampleur quun service social
spcifique a t mis en place par le Conseil gnral de ce dpartement pour
suivre ces familles sans accroche territoriale ni administrative. Cet hber-
gement chez des tiers est par nature invisible mais pose de nombreux
problmes de cohabitation dans la vie quotidienne. Le surpeuplement accen-
tu des logements est lun des problmes les plus sensibles cet gard. Ces
conditions de logement surpeupl agissent sur la sant de lenfant. Le bruit
et la promiscuit peuvent porter atteinte la dure et la qualit de leur som-
meil. Le caractre prcaire de loccupation de lespace domestique ne favorise
pas non plus lappropriation, et cre un environnement peu scurisant qui
peut nuire au dveloppement et lpanouissement des enfants. Dautant que
cette situation engendre souvent des conflits au sein de la famille mais aussi
avec les hbergeants, des cas qui trouvent notamment leur origine dans la
prsence denfants et qui en retour s'en trouvent fortement perturbs.
/ 12 /
hbergs chet uo tiers avec Ieurs 5 eoIaots
Monsieur R., 36 ans, vit avec sa concubine et ses 5 enfants (la plus petite a un 1 an et
lan 12 ans) dans une maison dont il est locataire. Suite la dcision du propritaire
de vendre cette dernire, Monsieur R. engage des dmarches pour trouver un nouveau
logement, ses recherches sorientent aussi bien dans le parc social que dans le sec-
teur priv. Mais ses demandes de Hlm naboutissent pas et ses candidatures auprs
des bailleurs privs ne sont jamais retenues, faute de garant. La date laquelle la
famille doit quitter la maison approche. Monsieur R. commence chercher du travail
hors de la rgion et obtient finalement une promesse dembauche Paris, en tant que
directeur dagence de scurit. Il dcide alors de quitter lHrault pour venir sinstaller
avec sa famille en rgion parisienne. Il fait des demandes de logement social dans les
Hauts-de-Seine. Une fois Paris, monsieur se retrouve vite sans solution. Lami qui la
hberg un temps avec ses enfants les met dehors , et les associations auxquelles
il fait appel ne trouvent pas de places dhbergement pour 7 personnes ! Monsieur R.
renonce alors son emploi, redoutant que sa concubine et ses enfants se retrouvent
la rue. La famille dcide finalement de retourner dans lHrault. Elle est aujourdhui
encore hberge par un ami, locataire dun petit logement en pleine campagne ,
mal desservi par les transports en commun. Les enfants, dsormais inscrits lcole
du village, nont pas de lieu pour faire leurs devoirs dans lappartement et ne parvien-
nent pas sinvestir dans leur scolarit.
oe re et sa IiIIe doreot peodaot uo ao daos Ie saIoo duoe aie,
puis partageot uo Iogeeot sociaI avaot de se rsoudre uoe sous-Iocatioo .
Aprs la sparation davec son mari, Madame T. dcide de quitter sa rgion et de venir
sinstaller Paris avec sa fille de 16 ans, dans lespoir de trouver un logement et un
travail. Pendant un an, madame et sa fille dorment dans le salon dun appartement
o elles sont hberges. Puis elles sont accueillies par une amie locataire dun Hlm
dans lest parisien. Madame entreprend des dmarches dinsertion professionnelle et
obtient un emploi aid ; elle trouve alors une sous-location dans un studio pour un
loyer quivalent sa rmunration. Malheureusement, ce studio a t vendu et le loca-
taire en titre a d demander Madame T. de quitter les lieux avec sa fille.
Comme lindiquent ces situations, tre hberg par un proche ne constitue
pas toujours une situation transitoire qui dbouchera sur un relogement. Loin
sen faut puisque les personnes dans cette situation ne sont pas souvent consi-
dres comme prioritaires pour accder un logement et sont bien souvent
contraintes de demeurer en situation dhbergement. Bien souvent la prca-
rit sinstalle et lhbergement dure jusqu la rupture et ne dbouche que sur
un autre hbergement ou sur des solutions tout aussi incertaines
De telles situations sont videmment prjudiciables pour les enfants qui
vivent dans l'instabilit. Lquilibre familial est souvent mis en pril par la
prsence de tierces personnes, qui, tant chez elles, sont donc souvent pla-
ces en position dexercer lautorit au dtriment des parents. Souvent, lexi-
gut des lieux ne permet pas aux enfants de disposer dun espace personnel
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pour dvelopper des activits de loisirs ou tout simplement faire leurs devoirs,
ce qui impacte les rsultats scolaires. De plus, le surpeuplement quengen-
dre le partage dun mme logement par deux familles empche les enfants
davoir un rythme de vie propre. Cela concerne notamment le partage des
sanitaires, lorganisation et la prparation des repas, etc. Tous ces temps de
la vie quotidienne impliquent de la part des enfants et des parents des capa-
cits dadaptation mais aussi souvent beaucoup de bruit, tant pour les voi-
sins que pour les occupants.
Les enfants des personnes hberges
dans des structures collectives
Lhbergement dans une structure collective, notamment quand il sagit dun
CHRS ou dun lieu qui permet dengager une dmarche dinsertion, devrait
constituer, dans la trajectoire des mnages, une tape positive permettant
daccder un logement au terme dun sjour de quelques mois. Pourtant,
ces structures, mme quand elles sont ddies laccueil de familles ou de
femmes avec enfants, napparaissent pas toujours comme la panace pour
les enfants, mme si elles prsentent videmment de bonnes conditions dac-
cueil et de scurit
*
.
Les enfants en structures dhbergement, trs majoritairement issus
de familles monoparentales
Mieux reprs que ceux qui vivent dans les conditions voques prcdem-
ment, les enfants vivant dans des structures dhbergement sont de plus en
plus nombreux. On peut ainsi estimer que 10 000 enfants vivent en CHRS
(dont la moiti aurait moins de 6 ans) et que 6 000 enfants de moins de 3 ans
vivent en centre maternel
15
. Issus de familles dont les adultes peuvent tre
fortement dsocialiss, la majeure partie des enfants que lon retrouve dans
ces structures accompagnent lun de leurs parents en difficult suite une
rupture conjugale. Ce sont donc des familles monoparentales qui compo-
sent lessentiel des mnages avec enfant(s) hbergs en structures. Dans les
faits, le profil des hbergs correspond une grande diversit de parcours
et de situations : rupture plus ou moins traumatisante, priode derrance et
dhbergement prcaire chez des tiers ou au contraire prise en charge rapide
en structure dhbergement, problmes centrs sur le besoin dun logement
ou cumul de difficults (problmes financiers, professionnels, manque dauto-
nomie, difficults dordre psychologique, problmes ducatifs...).
*
noter que nous nvoquons pas dans cette partie la situation des enfants pris en charge par
lAide sociale l'enfance (ASE) et placs dans des familles ou des structures daccueil (leur situation
relve dune autre problmatique puisque laction est dabord centre sur les enfants).
15
CERC, Les enfants pauvres en France, Rapport n4, 2004.
/ 14 /
Laccroissement du nombre de femmes seules avec enfant(s) parmi les publics
accueillis concerne les CHRS ou les foyers maternels mais aussi les struc-
tures intervenant auprs des personnes en rupture de logement telles que des
rsidences sociales dont certaines sont issues de la transformation de Foyers
pour travailleurs migrants (FTM) ou de Foyers de jeunes travailleurs. Ces struc-
tures signalent la monte considrable du nombre des jeunes mres avec
enfant(s) parmi les personnes quelles sont conduites prendre en charge,
sans disposer pour autant des capacits et des moyens pour le faire.
Le parcours duoe IaiIIe ooopareotaIe hberge daos uo 6h88
Cette jeune femme de vingt-et-un ans, qui vit avec une fille de trois ans dans un CHRS,
tait mineure au moment de la naissance de son enfant. Jhabitais chez ma mre,
mais comme je me suis retrouve enceinte, elle ma mise dehors. Aprs un passage
devant le juge pour enfants, elle a t place dans un foyer maternel, dont elle est
ressortie un an plus tard, dix-neuf ans. Ils mont dit de partir : la solution quils me
proposaient, ctait de placer ma fille et que je me dbrouille pour trouver du bou-
lot et un appartement. Je nai pas voulu, je suis retourne chez ma mre. Mais elle
avait dj trois enfants, je dormais dans la chambre de ma sur avec ma fille dun
an et demi. a ne se passait pas trs bien, ma mre ne voulait pas faire defforts pour
nous. La mre a dmnag, la jeune femme sest alors nouveau retrouve dans un
foyer. Puis elle est venue habiter encore une fois chez sa mre, malgr des problmes
de cohabitation de plus en plus importants : On ne sentendait pas, ctait comme
si je nhabitais pas lappartement. Javais sans arrt des reproches, des critiques... Et
ma fille ne me considrait plus trop comme sa mre : ctait ma mre qui avait pris
le relais, elle sen occupait et je navais plus le droit de rien dire.... Finalement, cest
une puricultrice de la PMI, passe la voir au domicile, qui lui a conseill daller dans
un CHRS avant de rechercher un logement et qui la oriente dans le centre o elle
se trouve actuellement.
En dehors des situations issues de ruptures familiales, des couples avec
enfants peuvent tre amens vivre dans des structures daccueil. Parfois,
le pre est hberg de son ct tandis que sa conjointe et les enfants le sont
dun autre ct. Ce cas de figure occasionne, on sen doute, des situations
trs compliques et trs peu stables dans la mesure o les structures dac-
cueil ne sont jamais proches et o parfois lun ou lautre des membres de la
famille na pu trouver un hbergement et doit vivre spar des siens, chez
un tiers ou dans un abri de fortune.
Structures collectives : des difficults trs spcifiques
La forte tension du secteur de lhbergement oblige souvent les mnages
passer dune structure lautre et effectuer tout un parcours au sein du
systme de lhbergement . Ils partent de lurgence pour aller vers des
solutions transitoires, qui les obligent chaque fois dmnager, chan-
ger les enfants dcole ou de lieu de garde, mais surtout changer les rep-
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res des enfants (copains) et des parents, souvent dj dans des situations de
crise familiale. Pour ces mnages, cette tape dans leur parcours de vie peut
tre vcue comme un vritable dracinement , selon le terme employ par
une professionnelle de lhbergement. Les familles ne sapproprient pas leurs
multiples lieux de rsidence, ce qui participe du maintien dune situation dat-
tente qui, pourtant, se prolonge parfois plusieurs mois. Cela est renforc par
le fait que les mnages nont souvent pas le droit damener de matriel trop
volumineux et sont contraints de sinstaller seulement avec leurs vtements
et quelques petits objets familiers.
De plus, au-del du phnomne des enfants rencontrant des problmes de
sant spcifiques, ces ruptures et changements perptuels sont dommagea-
bles pour leur dveloppement psychique. Les enchanements dexpulsions
pour les populations Roms ou linstabilit des hbergements durgence pour
les personnes sans abri (refaire le 115 tous les 7 jours pour sa famille) entra-
nent des souffrances dordre psychologique notamment chez les enfants.
16

Au Centre d'accueil, de soins et d'orientation de Lyon (Mdecins du Monde),
un quart des mineurs reus sont hbergs en structure. Les rsultats des
consultations font apparatre de rels problmes au niveau respiratoire (dans
prs des trois quarts des cas).
Hormis les centres maternels et quelques rsidences sociales ou foyers sp-
cifiquement adapts pour laccueil des enfants, on constate au sein de lh-
bergement en structure une inadaptation des moyens aux besoins de ces
mnages. En effet, linverse de ces lieux spcifiques, on retrouve les accueils
durgence, crs historiquement pour accueillir plutt un public dhommes
seuls. De plus, les conditions daccueil dpendent aussi des dures de sjours
prvues pour les structures : plus elles sont longues, plus les lieux sont indi-
vidualiss. Pourtant, dans la plupart des cas, les logements ou chambres
sont exigus sans quune pice ne soit prvue pour permettre aux enfants
de samuser ou de faire leurs devoirs. Cette exigut condamne souvent les
familles vivre en surpeuplement et notamment oblige les parents dormir
dans la mme pice que leurs enfants. Ce partage dune mme pice pour
dormir, souvent la pice de vie, renforce les relations fusionnelles ou conflic-
tuelles parent / enfant, alors que les relations sont dj souvent trs diffici-
les compte tenu de la complexit des situations. De plus, les familles dispo-
sent rarement dun espace pour cuisiner, ni mme dun rfrigrateur pour
conserver la nourriture, ni de sanitaires (douches et toilettes) parfois collec-
tifs. Ils ne disposent pas non plus systmatiquement de machine laver. Cest
donc toute lorganisation de la vie quotidienne que ces parents doivent tre
mme de revoir, avec toutes les complications que la prsence denfants,
notamment lorsquils sont en bas ge, ajoute ce contexte difficile.
16
Rapport annuel 2008 de Mdecins du Monde, Mission France-Lyon, 2009, page 34.
/ 1 /
On notera galement le cas spcifique des pres qui se voient refuser la garde
alterne, ou sont contraints dexercer leur droit de visite dans un service ddi
( moins dy renoncer), parce quils sont en structure dhbergement et ne
disposent donc pas du confort ncessaire pour recevoir leurs enfants. Des
professionnels nous ont rapport que certains dcident de louer une cham-
bre dhtel (un geste extrmement onreux) pour les nuits o ils ont leurs
enfants, ce qui nest videmment pas scurisant pour eux car ils ne voient
pas o habite leur pre.
La vie en structure dhbergement ncessite dapprendre vivre en collec-
tivit une situation parfois dstabilisante et peut contribuer fragili-
ser le noyau familial. Notamment, les temps de repas sont partags, ce qui
supprime un des rares moments de convivialit familiale et bouscule, dune
part, les rythmes de vie de la famille qui doit se caler sur les horaires de
la structure et, dautre part, les habitudes alimentaires de chacun, puisque
les hbergs disposent rarement dun endroit pour cuisiner. Sans compter
la cohabitation avec des rsidents qui amne parfois les enfants ctoyer
des personnes prsentant des problmes psychologiques, ou encore tre
tmoins de scnes de violence.
Quand les mauvaises conditions de logement constituent
un danger pour les enfants
Les mauvaises conditions de logement, mme si elles semblent, premire
vue, moins pnalisantes que certaines formes de non-logement ou de loge-
ment prcaire peuvent nuire aussi la sant, au dveloppement ou lpa-
nouissement de lenfant. Quil sagisse de lhabitat indigne ou indcent ou quil
sagisse de situations de surpeuplement aggrav. La Fondation Abb Pierre a
dj eu loccasion de tirer la sonnette dalarme concernant les consquences
de ces situations sur la vie familiale. En revisitant ces situations du point de
vue des enfants, il apparat que le prix que les mnages payent est exor-
bitant puisque certains enfants peuvent tre pnaliss vie (et jusque dans
leur descendance) par ces conditions dgrades de logement.
Lhabitat indigne ou insalubre nuit gravement la sant de lenfant
On estime entre 400 000 et 600 000 le nombre de logements indignes ou
insalubres en France, o vivent plus dun million de personnes, dont plu-
sieurs dizaines de milliers denfants. Les effets les plus connus du mal-loge-
ment sur lenfant sont ceux relatifs ltat technique des lieux dans lequel il
vit : le saturnisme li la prsence de plomb, les pathologies respiratoires
(asthme) et les infections dermatologiques (champignons) dus des pro-
blmes de ventilation et de chauffage ou encore les accidents domestiques
provoqus, par exemple, par la vtust des installations lectriques.
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Ainsi, lintoxication au plomb toucherait 85 000 enfants de moins de 6 ans
habitant dans des logements insalubres
17
. La vtust de lhabitat, lhumidit
des murs lie un entretien insuffisant des immeubles (fuites deau, dfaut
daration) sont responsables de la prsence dcailles et de poussires de
peintures toxiques dans lair des logements, sur le sol et dans les rainures des
parquets. Les consquences dune exposition chronique au plomb, mme
de faibles doses, peuvent tre irrversibles. Chez les enfants, elle peut entra-
ner une dficience persistante des fonctions cognitives et une altration du
dveloppement staturo-pondral. Ceux qui en sont victimes souffrent, selon
les cas, de troubles du comportement (hyperactivit, inattention, impulsivit),
de pertes dquilibre, de vomissements ou, dans les situations les plus gra-
ves, de retards psychomoteurs.
Les affections respiratoires sont galement trs troitement associes la
vtust de lhabitat, mme si elles peuvent galement survenir chez des
enfants habitant avec leur famille des logements sur-occups. La concentra-
tion de personnes dans un espace confin et les difficults daration ou de
ventilation lies au manque de place gnrent alors des problmes dhumi-
dit
18
. Les moisissures dues lhumidit portent atteinte la sant sous dif-
frentes formes : allergique, irritative, toxique et infectieuse. Les ractions
allergiques touchent essentiellement les bronches et se manifestent par de
la toux, des sifflements et de lasthme. Pour un enfant, lexistence dhumi-
dit et/ou de moisissures la maison augmente de 1,5 3,5 fois le risque de
prsenter ces symptmes
19
.
Concernant les accidents domestiques, un mdecin de sant publique expli-
que trs bien travers un exemple de quelle manire linsalubrit peut
mener des situations dangereuses pour lenfant : La mre se refusait
poser terre le couffin du bb cause des souris et des cafards, et de ses
deux autres enfants qui auraient pu marcher dessus en pleine nuit. Elle a
alors pos le couffin sur un meuble en hauteur, mais le bb est tomb
trois reprises .
Les consquences pour lenfant de devoir vivre
dans un logement fortement sur-occup
La sur-occupation est un phnomne trs rpandu chez des mnages avec
enfants et dautant plus quils sont pauvres. Si lon retient seulement la sur-
17
Dans lattente des rsultats dune enqute de prvalence 2008-2009, selon lInstitut de veille sani-
taire (InVS) et lInserm, on estimait en 1999 que 85 000 enfants seraient atteints de saturnisme en
France.
18
En France, la campagne mene en 2003-2005 par lObservatoire de la qualit de lair intrieur
(OQAI) sur 567 logements tirs au sort et reprsentatifs de la situation des 24 millions de rsiden-
ces principales, a rvl que 47 % des logements investigus prsentaient un problme dhumi-
dit visible.
19
Lampleur des logements moisis et du retentissement en sant publique est peu connue en
France , Interview de Fabien Squinazi, Directeur du Laboratoire dHygine de la Ville de Paris, actu-
environnement.com, 05/02/2008.
/ 18 /
occupation accentue qui concerne les familles manquant dau moins deux
pices par rapport la norme admise
20
, ce sont plus de 400 000 enfants qui
vivent dans de telles conditions
21
.
Le bruit et la promiscuit sont les maux qui affectent le plus la vie des enfants
vivant en logement sur-occup avec un effet sur la dure et/ou la qualit de
leur sommeil, un impact sur leur tat de fatigue, et toutes les pathologies qui
y sont lies (maux de tte, nervosit, excitation, troubles de lapptit, dfaut
dattention lcole pour ceux qui sont en ge dtre scolariss). Mais aussi,
de manire plus spcifique sur leur croissance puisque la scrtion dhormo-
nes de croissance se fait exclusivement la nuit. Les professionnels soulignent
que le sommeil, indispensable lquilibre de chacun, est dautant plus impor-
tant durant lenfance. En effet, il est ncessaire sa croissance, la matura-
tion de son systme nerveux et au dveloppement de sa mmoire.
La sur-occupatioo, poteotieIIe source de perturbatioos
du rythe de soeiI de IeoIaot
Je me souviens dune famille avec deux jeunes enfants, un bb et un enfant de deux
ans. Lexigut du logement a conduit la mre laisser constamment le plus g dans
son lit pour viter quil ne fasse mal au bb. Ne distinguant plus la nuit et le jour, le
temps du sommeil et celui de lveil, cet enfant connaissait des troubles du sommeil.
Dans ce contexte, les enfants peuvent rgresser ou dprimer.
Mdecin-psychiatre.
Sur les 74 familles accueillies ici en 2008, je dirais quune vingtaine rencontrent des
problmes de sur-occupation. Je pense une famille de cinq personnes vivant dans
un Type 1 de 27 m
2
. Ils dorment tous dans la mme pice. La maman voque des
problmes de sommeil du petit dernier. Il ne peut pas faire la sieste dans lapparte-
ment car il y a toujours de lagitation autour de lui. Le soir, il a galement des diffi-
cults dendormissement puisque le reste de la famille regarde la tl. Lan aussi
est concern par les problmes de sommeil : cause de la promiscuit, il est rveill
sans cesse par son petit frre qui sagite beaucoup pendant la nuit. De fait, il prouve
des difficults se rveiller le matin pour aller lcole .
Educatrice de jeunes enfants coordinatrice dun lieu daccueil et de rencontres parents-
enfants.
Les difficults de logement peuvent galement tre lorigine dune mau-
vaise alimentation : labsence, la mauvaise qualit (voire la dangerosit) ou
la limitation de lusage (pour des raisons de cot) des quipements permet-
20
LInsee retient la norme de surpeuplement fonde sur le nombre de pices pour les deux pi-
ces et plus, et fait intervenir la surface pour les logements dune pice. Est considr comme sur-
peupl au sens large un logement dont la surface habitable est infrieure 18 m
2
par personne
de rfrence, plus 12 m
2
par autre personne de 14 ans ou plus, et 9 m
2
par enfant de moins de 14
ans. Selon cette norme , 11 % des 13,2 millions denfants (soit 1,4 million denfants) que compte
la France vivent dans un logement surpeupl, soit un enfant sur dix. Cette proportion atteint un
quart en le-de-France.
21
Insee, Enqutes logement 2006.
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tant de conserver les aliments ou de les cuisiner, contraint les parents nour-
rir leurs enfants de conserves froides, de sandwichs ou de plats emporter
qui ne sont pas adapts leurs besoins et compromettent lquilibre alimen-
taire. Ce qui accrot aussi le risque de surpoids voire dobsit, dautant plus
lorsque les familles vivent dans des quartiers qui disposent gnralement de
peu de commerces et services et sont loignes des magasins dalimentation
proposant des produits frais
22
.
Par ailleurs, la sur-occupation peut se traduire par des problmes dhygine.
En effet, labsence, la mauvaise qualit des sanitaires ou la ncessit de les
partager avec dautres (y compris avec des personnes qui ne font pas partie
de sa famille, comme cest le cas pour les hbergs chez des tiers par exem-
ple) peuvent empcher ou dcourager lenfant (ou ses parents pour lui) de
prendre soin de son corps. Ce qui se traduit alors par un laisser-aller assez
visible (cheveux sales, odeurs) dautant plus accentu que linconfort sani-
taire se double dune impossibilit de laver les vtements (absence de machine
laver, de place pour laver et/ou tendre le linge). Plus globalement, une
tude
23
a notamment mis en exergue limpact long terme sur la sant des
situations de surpeuplement vcues dans lenfance : en effet, les personnes
ayant connu de telles conditions de vie durant leur enfance, jusqu lge de
onze ans, taient plus enclines dvelopper des maladies infectieuses.
Des travaux rcents ont galement mis au jour une corrlation entre surpeu-
plement des logements et risques de retard scolaire des enfants
24
et plus
gnralement, le rapport du Conseil de lemploi, des revenus et de la coh-
sion sociale (CERC) de 2004
25
sur les enfants pauvres considre que des
conditions de vie dgrades qui se traduisent notamment par une pro-
pension plus importante vivre dans un logement surpeupl sont un fac-
teur de fragilisation des enfants pouvant conduire leur chec scolaire. Tous
ces travaux convergent et soulignent que le surpeuplement du logement
est un facteur part entire des difficults scolaires : revenu et diplmes
des parents donns, les adolescents vivant dans un logement o les enfants
sont au moins deux par chambre, souffrent nettement plus souvent de retard
scolaire que les autres enfants. Au total, plus de la moiti des adolescents de
15 ans vivant dans un logement surpeupl sont en retard au collge contre
un tiers seulement des enfants disposant dune chambre part entire
26
.
Ce risque de retard dans les apprentissages peut mme se manifester ds le
premier ge comme lillustre le tmoignage suivant.
22
Lanalyse des rsultats du premier passage de lenqute SIRS en 2005 montre que certaines
caractristiques du quartier de rsidence sont associes un risque plus lev dobsit chez leurs
habitants. Le risque est ainsi multipli par deux dans les quartiers comptant la proportion la plus
leve de fast-food parmi les restaurants et dans ceux o la distance aux magasins dalimentation
de proximit est la plus grande.
23
Marsh A., Gordon D., Pantazis C. et Heslop P. Home sweet home ? : The impact of poor housing
on health, Bristol, The Policy Press, 1999.
24
D. Goux & E. Maurin, Surpeuplement du logement et retard scolaire des enfants , in France,
Portrait social 2002-2003, Insee.
25
CERC, Les enfants pauvres en France, Rapport n4, 2004.
26
Surpeuplement du logement et retard scolaire des enfants, Op. cit., page 255 : cette tude se
fonde sur un retraitement de lenqute emploi de lInsee.
/ 80 /
aos uo Iogeeot sur-occup, des capacits dappreotissage coproises
ds Ies preiers ois de Ia vie
La sur-occupation peut constituer un frein pour lenfant au niveau de ses apprentis-
sages et de son acquisition de connaissances. Les professionnels insistent ainsi for-
tement sur la difficult, pour un jeune enfant qui vit dans un logement surpeupl, de
faire les expriences motrices ncessaires son dveloppement. Lexprimentation
de lespace, la prise de conscience de ltendue et des limites de celui-ci, sont forte-
ment limites dans un tel contexte, comme le traduit lexemple trs concret rapport
par une ducatrice de jeunes enfants : Jai rencontr une famille (un couple avec
ses deux enfants, de 22 mois et 3 ans) qui vivait dans une toute petite chambre. Le
petit ne marchait pas du tout quand il est venu ici au dbut, ctait ce quon appelle
un enfant poussette . La maman tait trs inquite de voir a, elle voyait bien que
les autres enfants de cet ge marchaient. Mais elle expliquait : la maison, il reste
dans son lit. Je ne peux pas le mettre par terre car il ny a pas de place. En fait, cet
enfant navait pas de terrain dexploration au niveau moteur .
Les mauvaises conditions dhabitat des Gens du voyage
impactent fortement la vie de leurs enfants
Les consquences lies aux mauvaises conditions dhabitat sur le dvelop-
pement des enfants et sur leur scolarit sont aussi trs prsentes chez les
Gens du voyage . Nombreuses sont les familles, en particulier parmi les
plus modestes qui, alors quelles souhaitent continuer vivre en caravane,
rencontrent dimportantes difficults pour sarrter temporairement ou sins-
taller durablement sur un territoire.
Une premire grande diffcult est lie au non-respect par les communes de
leurs obligations juridiques en matire de ralisation daires collectives (lois
de 1990 et de 2000). De fait, seules 42 % des 40 000 places identifes par les
dpartements comme devant tre cres pour rpondre aux besoins, taient
ralises en 2009. Par ailleurs, les familles qui souhaitent se fxer durable-
ment sur une commune, parce quelles ne voyagent plus ou peu, ou veulent
disposer dun terrain autonome, adapt et scurisant leur habitat, se confron-
tent dimportants cueils : absence de reconnaissance juridique de lhabi-
tat caravane dans les documents durbanisme qui met les familles dans des
situations doccupation prcaires (contrles, risque dexpulsion), discri-
minations dans laccs au foncier... Dimportantes diffcults de rgularisa-
tion foncire sont galement rencontres par des familles propritaires de
terrains en zone agricole ou non-constructibles, qui se trouvent ainsi conf-
nes dans des conditions de vie trs diffciles (absence de raccordement aux
rseaux deau et dlectricit, terrains dangereux, loin des quipements et
services publics).
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Dans ce contexte, la halte ou le maintien sur un terrain devient toujours plus
difficile, notamment autour des grandes villes du fait dune concentration de
familles en qute de dbouchs conomiques. Le dficit daires amnages
oblige des familles passer de terrain en terrain pour trouver un espace dis-
ponible, des aires souffrent de sur-occupation, des groupes prfrent ne pas
reprendre la route afin de conserver une place adapte, tandis que dautres
finissent pas sarrter dans les seuls interstices urbains laisss libres au sta-
tionnement spontan (triangle dautoroute, proximit dune voie de chemin
de fer, dune dchetterie, etc.).
uaod Ies auvaises cooditioos dhabitat etteot eo daoger Ies eoIaots
La plupart du temps, les places sont trs mal faites cause de la pollution et du bruit
mais on na jamais le choix ; il y a toujours le bruit du train ou de la route et parfois
on ne peut pas dormir. Quand on quitte certains terrains au bout dun ou deux mois,
on a le cerveau pomp par le bruit . Monsieur R.
Souvent sur les terrains, il y a trop de danger. On a eu tellement daccidents chez
nous, tellement denfants qui ont t accidents cause des lignes de chemin de fer ;
il y a mme eu des morts, des enfants qui sont partis en mitraille sous la ligne de
chemin de fer ; des enfants qui ont aussi touch les cbles haute tension et qui ont
t brls je ne sais pas combien de degrs. Cest pour a que lon veut des sta-
tionnements et mme payer des droits, mais dans des endroits moins dangereux .
Monsieur G.
Tmoignages recueillis par lAssociation Vent dIci et dAilleurs.
Si les mauvaises conditions dhabitat rendent le quotidien des familles et de
leurs enfants souvent trs difficiles et parfois mme dangereux, labsence
despaces disponibles pour la halte des gens du voyage nuit leur inser-
tion socio-conomique et scolaire. Les expulsions de terrain ou les dures
de sjour rduites 3 mois sur certaines aires (sans parler des rticences de
certains maires inscrire les enfants dans les coles primaires) sont totale-
ment incompatibles avec une scolarit rgulire.
Les enfants sont ainsi parfois contraints de changer rgulirement dcole ou
de faire de longs kilomtres chaque matin et soir pour rejoindre lcole au
sein de laquelle leurs parents souhaitent leur offrir un minimum de continuit
et de stabilit. De mme, alors que les terrains sont souvent excentrs et
enclavs, labsence de transports mis en place pour relier les coles et les
terrains (y compris parfois lorsquil sagit daires daccueil officielles ),
complique considrablement la vie des familles. On peut par exemple voquer
la situation de familles installes sur le terrain de la commune de Jaux dans
lOise. Dans ce dpartement, seules 14 % des places prvues par la loi ont t
cres. Le terrain de Jaux quant lui est implant sur lemplacement dune
ancienne dcharge, laire est trs loigne des commodits et les enfants qui
loccupent nont pu tre scolariss en primaire dans la commune et doivent
/ 82 /
donc se rendre la ville voisine (Compigne), sachant quils reviendront
Jaux pour leur entre en 6
e
27
Autant de situations difficiles dnonces par
les familles qui ne comprennent pas le mauvais traitement dont ils font lobjet,
en particulier lorsque cela impacte fortement la vie de leurs enfants.
oe excIusioo scoIaire de Iait
Avant, jemmenais mon petit lcole et aprs, jallais faire les papiers la mairie.
Maintenant, quand tu vas lcole, on te dit : Allez voir le maire ; alors tu repars
avec ton petit et il rate une journe. Et des fois le maire nest pas l, il ne te reoit pas,
il faut que tu retournes le lendemain donc tu repars et ton enfant, il na toujours pas
t lcole. Lautre jour, le maire nous a refus lcole des petits, il ne voulait pas de
voyageurs dans son cole. Madame R.
Moi jai eu 6 enfants, ma dernire a 20 ans. Je les ai mis lcole du ct de V., jai
pris les tickets de cantine parce que je ne pouvais pas aller les chercher, ctait assez
loin et mon mari partait le matin et rentrait le soir ; et bien je vous jure quils nous
ont fait partir du terrain et il a fallu que je me fasse rembourser les tickets de cantine.
Quand il faut partir, il faut partir mme si les enfants sont scolariss. Madame G.
Tmoignages recueillis par lAssociation Vent dIci et dAilleurs.
27
Tmoignage dun ancien professeur de franais en collge membre dun CASNAV (Centre aca-
dmique pour la scolarisation des nouveaux arrivants et des enfants du voyage).
2
/ 83 /
Avec ce tour dhorizon des difficults lies labsence ou aux mauvaises
conditions de logement, nous avons pu identifier quatre domaines pouvant
potentiellement impacter la vie de lenfant : la sant physique et mentale,
les apprentissages et la russite scolaire, la sociabilit et enfin la vie fami-
liale. Ces difficults viennent se surajouter celles qui frappent de manire
gnrale des familles pauvres et leurs enfants. Pourquoi les enfants sont-
ils mal logs ? Existe-t-il des causes structurelles leur exposition aux ris-
ques du mal-logement ? Telles sont les questions auxquelles il sagit de
rpondre aprs avoir examin les consquences de leurs mauvaises condi-
tions de logement.
la recherche des facteurs lis
au mal-logement des enfants
Comme souvent, pour ce qui concerne les questions concernant les popula-
tions dfavorises, les phnomnes ayant trait aux dommages du mal-loge-
ment subis par les enfants doivent tre considrs dans leur tendance se
cumuler et se renforcer mutuellement. Ainsi, une cellule familiale fragili-
se suite une rupture peut engendrer des difficults financires insurmon-
tables et pnaliser le maintien dans un logement, tout comme la perte dun
logement ou un logement inadapt peut avoir des consquences sur len-
tente conjugale Par ailleurs, nous devons considrer quil existe des fac-
teurs structurels qui fragilisent a priori la situation de lenfant. La recherche
de ces facteurs ncessite de tenir compte de trois tendances particulire-
ment prgnantes :
la fragilisation de la structure familiale lie laugmentation des spara-
tions et des divorces ;
la prcarisation de lemploi et des ressources de certaines catgories de
mnages qui accentue le risque dune exclusion du logement et gnre des
parcours rsidentiels chaotiques ;
le renforcement de la spcialisation sociale de nombreux quartiers qui
conduit certaines familles tre en quelque sorte assignes rsidence et
ne pas pouvoir offrir un meilleur cadre de vie leurs enfants.
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Un lien rel entre fragilit des structures familiales
et mal-logement des enfants
La fragilit de la structure familiale (lie laugmentation des sparations
et des divorces) est lune des situations les plus frquentes (mme si elle
nest pas exclusive) qui peut tre lorigine dune situation de mal-logement
notamment pour les mnages pauvres avec enfant(s). La cellule familiale qui
a de tout temps protg ses membres des alas de lexistence, semble stre
progressivement fragilise et avoir t mise mal ces dernires dcennies.
tel point que, dans certaines circonstances, elle peut placer certains de
ses membres et notamment les enfants dans une situation risque
(pour leur sant, leur scolarit) et peut aussi les exposer des souffran-
ces (physique comme psychique). trois volutions rcentes ont contribu
faire perdre la famille sa dimension protectrice, notamment en gnrant
pour elle des difficults pour accder au logement ou sy maintenir. Les rup-
tures dunion, la prcarisation de lemploi et les phnomnes de sgrgation
spatiale sont autant de facteurs qui sont venus compromettre la possibilit,
pour les parents, doffrir leurs enfants des conditions de vie satisfaisantes,
propices leur panouissement et leur bien-tre.
Depuis la fin des annes 1960, la structure conjugale et familiale a fortement
volu. Environ un tiers des couples maris dans les annes 180 ont divorc
ou divorceront
28
. Les rsultats dune rcente enqute de lInsee confirment
cette tendance linstabilit conjugale : ils rvlent en effet que les conjoints
rompent de plus en plus frquemment leur union, quelle que soit leur dure
de vie commune
29
. Consquence de la fragilit accrue des unions parenta-
les, la monoparentalit a fortement augment ces dernires annes. En 2005,
on comptait ainsi 1,76 million de familles monoparentales (essentiellement
fminines), soit 2,5 fois plus quen 1968 et 8 millions denfants de moins de
25 ans vivaient dans cette configuration familiale
30
.
Ces dsunions ont incontestablement une incidence en matire de logement,
et perturbent le modle classique de parcours familial et rsidentiel : loca-
tion au dbut de la vie conjugale suivie de lachat du logement, plus ou moins
rapidement, aprs le mariage et la naissance des enfants. On observe ainsi,
au moment de la sparation, un retour des ex-conjoints vers le secteur loca-
tif, notamment social, aprs bien souvent la vente du logement achet
crdit
31
lorsque ces derniers ne sont pas contraints de demeurer sous le
mme toit, faute de trouver deux logements adapts leurs ressources. Et ce
retour en arrire dans le parcours logement est dautant plus marqu pour les
mnages modestes ou dfavoriss. Si les familles monoparentales apparte-
28
F. de Singly, Sociologie de la famille contemporaine, Nathan, 2002.
29
Les ruptures dunions : plus frquentes, mais pas plus prcoces , in Insee Premire, n1107,
novembre 2006.
30
Les familles monoparentales. Des difficults travailler et se loger , in Insee Premire,
n1195, juin 2008.
31
C. Bonvalet, Logement et vie familiale. Un parcours rsidentiel en mutations , in Informations
sociales, n123, 2005/3.
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nant aux classes aises peuvent consentir des efforts financiers leur permet-
tant doffrir leurs enfants des conditions de logement peu prs similaires
ceux des familles nuclaires de mme catgorie sociale (proprit, maison
individuelle, logement de plus de 100 mtres carrs), ce nest pas le cas des
parents ouvriers ou employs levant, seuls, un ou plusieurs enfants.
Concernant les mres (ce sont elles qui se voient encore trs majoritaire-
ment attribuer la garde des enfants
32
), une rcente tude de lInsee
33
a mis
en avant le lien entre monoparentalit fminine et fragilit des conditions de
logement. Seules 28 % des mres de famille monoparentale sont propritai-
res de leur logement, contre 63 % des couples avec enfants. Plus dun tiers
dclare vivre dans un logement social. Leurs conditions de logement sont
par ailleurs moins favorables que celles des autres mnages : 20 % habitent
un logement o il manque une ou deux pices, selon lindicateur usuel de
surpeuplement de lInsee, sachant quelles le partagent le plus souvent avec
dautres personnes, habituellement un parent
34
.
Les IaiIIes ooopareotaIes . eotre Iogeeot sociaI et hbergeeot chet des tiers
Madame A., 28 ans, mre dun enfant en bas ge, est bnficiaire de lAllocation de
parent isol (API). Elle vivait jusquen septembre 2007 avec son compagnon dans un
logement du parc priv dune commune de Charente-Maritime (loyer : 700 euros). En
septembre 2007, madame et son compagnon se sparent. Madame se maintient dans
le logement quelques mois avant de le quitter en fvrier 2008, car elle ne peut plus
assumer seule le loyer. Elle retourne alors chez sa mre, locataire Aigrefeuille (ville
priurbaine) dun T3 appartenant la mairie. Ce dernier devant tre dtruit, la mre
de madame est reloge en mai 2008 dans un T2 de la commune. Aprs tre reste
un temps locataire sans titre de lancien appartement de sa mre, Madame A. a t
contrainte de partir, la mairie lui demandant de quitter les lieux. Depuis juillet 2008,
elle est de nouveau hberge avec son fils par sa mre.
Les pres (qui, sils nont pas la garde de leurs enfants, ont cependant trs
souvent des droits de visite et/ou dhbergement) peuvent galement conna-
tre des conditions de logement prcaires aprs la sparation, voire remettre
en cause la possibilit de voir leur(s) enfant(s).
32
En cas de sparation ou de divorce des parents, la rsidence des enfants est encore trs large-
ment fixe chez la mre (78 %).
33
Les familles monoparentales. Des difficults travailler et se loger , in Insee Premire,
n1195, juin 2008.
34
Ibid.
/ 8 /
LipossibiIit dexercer soo droit de garde Iorsgue Ioo est dpourvu
duo Iogeeot persoooeI
Monsieur T., 31 ans, pre de deux enfants (10 et 3 ans), en CDD, est aujourdhui sans
logement. Sa femme a conserv leur appartement de Lorient (secteur priv) aprs la
sparation. Depuis, Monsieur T. est hberg en alternance chez des amis ou dans sa
famille, et dort parfois dans sa voiture. Ses conditions dhbergement prcaires com-
promettent le maintien de son activit professionnelle ainsi que son droit de garde
(un week-end sur deux et la moiti des vacances scolaires).
La monoparentalit nest pas le seul modle existant en cas de sparation.
Le dveloppement, ces dernires annes, du principe de co-parentalit
cest--dire dune implication et dun engagement galitaire des deux parents
dans lducation de leur enfant a incit certains parents spars opter
pour la solution de la rsidence alterne
35
qui consiste en une alternance de
priodes de rsidence de lenfant chez son pre et chez sa mre de dure
peu prs gale.
Mais cette solution nest pas dpourvue de difficults au regard du logement,
bien au contraire, notamment pour celui qui part du domicile familial. Dans
un contexte de flambe des prix de limmobilier et du cot de la location, celui
qui quitte lappartement familial doit faire face aux difficults classiques que
rencontre toute personne la recherche dun logement (pnurie de logements
et exigence des propritaires privs : versement dun dpt de garantie, cau-
tion dun tiers, revenus exigs de lordre de trois quatre fois le montant du
loyer...). Il est galement confront dautres obstacles davantage associs
la rsidence alterne. En effet, il doit rechercher un logement gographi-
quement proche de lancien domicile familial
36
et dune superficie suffisante
pour accueillir ses enfants
37
. Ainsi, mme avec des revenus bien suprieurs
au salaire moyen, il est frquent que les parents ne parviennent pas conci-
lier leurs exigences (en termes de localisation et de superficie) avec leur bud-
get, et ce, dautant plus que le nombre denfants est important.
Les cooditioos de Ia garde partage des eoIaots
Monsieur P., 42 ans, commercial en dveloppement de projet, na pas pu, avec un
salaire mensuel net de 1 800 euros, satisfaire ses ambitions initiales. Pour rester dans
le 18
e
arrondissement de Paris, proximit de lancien appartement familial et de
lcole de ses enfants, il a d faire des concessions sur le nombre de pices recher-
ch. Aujourdhui, sa fille ane occupe seule lune des deux chambres du logement
alors quil campe dans la deuxime chambre, dj partage par ses deux fils.
35
Elle concernait plus de 100 000 enfants, ds 2004. Source : Etude sociologique sur la rsidence
en alternance des enfants de parents spars , CNAF. Les dossiers d'tude n 109, 2008.
36
Mme lorsquaucun recours lautorit judiciaire na t fait, celui qui sen va a la sensation
dtre soumis une sorte dinterdiction tacite de sloigner de plus de quelques kilomtres du loge-
ment de lautre parent.
37
Mme si une partie du logement est vide la moiti du temps, le choix de sa superficie et du nom-
bre de pices est fond sur les moments o la famille se retrouve au complet. Ainsi, concrtement,
un pre clibataire avec trois enfants tentera de trouver un logement avec 3 pices au minimum,
mme sil est seul y vivre de manire permanente. Il devra choisir son logement comme sil avait
la charge exclusive de ses enfants.
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La prcarit des ressources des mnages
troitement lie du mal-logement des enfants
Prcarisation de lemploi et des ressources sont des facteurs qui accentuent
le risque dune exclusion du logement avec des parcours rsidentiels chao-
tiques. Si la structure familiale sest trouve fortement fragilise ces derni-
res dcennies, une volution concomitante a touch le monde du travail. En
lespace de 30 ans, la configuration du monde du travail a fortement volu.
Les trois dcennies qui ont succd la Seconde Guerre mondiale ont vu
laffirmation dun modle de lemploi organis selon une trajectoire linaire
ascendante : continuit du travail (CDI) et progression relative des revenus
(avancement lanciennet) en taient les deux piliers fondamentaux. Depuis,
force est de constater un dveloppement parallle de la prcarit de lemploi
et du mal-logement. Le renforcement mutuel de ces deux phnomnes fait
que les mnages ne disposant pas de ressources salariales stables et suffi-
santes, ne peuvent affronter les rigueurs du march immobilier, et risquent
de se voir enfermer dans des formes dhabitat insatisfaisantes. Et cela est
dautant plus vrai pour les mnages qui ont des enfants charge. En effet, si
la fragilisation des conditions demploi rend plus difficile laccs au logement
de tous les mnages, les obstacles se trouvent encore accrus pour ceux qui,
du fait de leur configuration familiale (prsence denfants), ont besoin dune
surface minimale plus importante que les autres. Tout changement de situa-
tion familiale ou toute baisse des ressources expose les familles des ris-
ques importants dexclusion du logement.
Quant celles qui disposent de revenus moyens ou modestes mais nanmoins
stables, la raret et la chert de loffre, comme les exigences des bailleurs pri-
vs renforces encore dans un contexte de crise , les conduisent faire des
choix trs contraints. Les familles nombreuses (plus de deux enfants) nont
gnralement gure dautre choix que de se tourner vers le parc social. Un
parc qui propose des logements la fois plus accessibles et plus grands que
le secteur priv (elles vont ainsi souvent se loger dans des grands ensembles
ou des cits excentrs, la priphrie des centres urbains
38
) o elles ont
recours laccession la proprit dans des zones peu attractives, souvent
priurbaines, et moyennant un effort financier tout juste supportable.
Par ailleurs, les prestations sociales comme les aides au logement ne
permettent plus de pallier cette fragilit financire. Certes, leffet redistributif
de ces aides est avr statistiquement
39
: les parents qui lvent seuls
leurs enfants voient leur niveau de vie augmenter de 32 % alors que cette
augmentation est de 23 %, par exemple, pour les couples avec trois enfants
38
La dmonstration est faite par Catherine Rhein quen le-de-France, la taille des mnages crot
avec la distance au centre ; ce phnomne saccentue mesure que saccrot, hors de la capitale,
un parc de logements beaucoup plus vastes et mieux adapts aux familles. On trouvera inverse-
ment plus de mnages une personne au centre de Paris , Familles et villes, in Informations socia-
les n130, mars 2006.
39
Cf. Les prestations sociales et de logement en 2007 - Une redistribution en faveur des familles
nombreuses et des personnes isoles , DREES, Etude et rsultats n674, dcembre 2008.
/ 88 /
( titre de comparaison, laugmentation nest que de 4 % pour les couples
avec un enfant). Cependant, dans la ralit ces aides restent insuffisantes
tant donn les loyers actuellement pratiqus (trs souvent suprieurs aux
loyers pris en compte dans le calcul des aides) et le niveau des charges
affrentes au logement qui sont trs mal couvertes par le forfait charges inclus
dans laide personnelle au logement. Ainsi, le rapport annuel du Secours
catholique indiquait en 2007 que sur les 290 000 familles pauvres et prcaires
qui avaient t rencontres cette anne-l, plus de 60 % taient des familles
monoparentales et que la prsence denfants tait pour ces mnages un
facteur dappauvrissement et de prcarit, notamment en regard des cots
supporter en matire de logement (logement plus grand ou simplement
prsentant un niveau de confort compatible avec la prsence denfants). Cet
appauvrissement saccentuait avec lge des enfants (plus de 10 ans) et leur
nombre. En effet, les ressources apportes par les diffrentes allocations dues
la prsence denfants apparaissaient nettement insuffisantes au regard des
charges supportes par les familles et notamment celles lies au logement
qui reprsentent parfois prs de la moiti du budget familial.
La sgrgation spatiale met en cause lgalit
des chances pour les enfants
Prs dun enfant sur deux habitant dans une zone urbaine sensible vit dans
une famille pauvre. Ce rappel du constat que nous prsentions en introduc-
tion est dautant plus effrayant que la situation dans ces quartiers sest globa-
lement dgrade notamment en terme demploi (42 % des jeunes de moins
de 25 ans y sont privs demplois) que lcart avec les autres territoires
et les populations qui y vivent se creuse et que les enfants sont en quelque
sorte pris au pige de quartiers qui se referment sur eux et qui deviennent
dimmenses poches de pauvret et de prcarit. 4,5 millions de personnes y
vivent dans des conditions de plus en plus difficiles.
Habiter dans un grand quartier dhabitat social constitue rarement un choix
dlibr des mnages. La demande pour ces quartiers est faible, et quand des
propositions dattribution sont faites dans ce type de secteur, elles ne corres-
pondent que rarement aux souhaits des demandeurs. Pourtant, les familles
les plus modestes sont souvent contraintes daccepter le logement qui leur
est propos, car cest dans ces quartiers que se situent les logements pr-
sentant les loyers les plus faibles (logements construits avant la rforme du
financement du logement de 1977) et quand elles ont plusieurs enfants cest
l quelles peuvent le plus facilement trouver de grands logements. Si ces
quartiers sont peu attractifs pour des familles avec enfants, cest dabord
en raison de leur mauvaise rputation et de linscurit qui est suppose y
rgner. Les familles ont, tort ou raison, peur pour leur propre scurit mais
galement de linfluence que lenvironnement peut avoir sur leurs enfants.
Nombre de familles ressentent lenvironnement social existant dans les
zones urbaines sensibles comme une menace pour leurs enfants et tmoi-
gnent souvent dune crainte de voir linfluence de celui-ci simmiscer dans le
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cadre familial, rendant leurs tches ducatives plus difficiles
40
. Lors den-
tretiens mens auprs de mnages ayant refus une ou plusieurs proposi-
tions de logement
41
, ce motif est revenu souvent. Cest ce quexplique une
mre vivant seule avec ses quatre enfants : Jaccepterais un logement par-
tout, sauf dans les quartiers rputs dangereux. Il y a beaucoup de trafics
de drogue, de descentes de police, des rglements de comptes. Mme si on
me le propose, je nirai pas. Je ne veux pas que mes enfants soient utiliss
par les vendeurs de drogues . Dans les motifs de refus apparat aussi la
question de lcole et linquitude que suscite la concentration dlves en
difficult dans les mmes tablissements.
Pour les familles qui rsident dans ces quartiers, la protection de leurs enfants
apparat comme une priorit majeure et elles dveloppent toute une strat-
gie visant viter dans la mesure du possible les mauvaises frquentations
de leurs enfants. Nombreux sont les parents qui dclarent protger leurs
enfants des autres enfants du quartier (). Pour exercer cette protection, les
parents mettent en uvre diverses pratiques : la mise lcart systmati-
que, le contrle troit des compagnons de jeu et des heures de sortie, la sur-
veillance quasi-constante depuis la fentre de lappartement, et cela au prix
dinterdits, de ngociations, et de fourniture dans lespace familial dun cer-
tain nombre de moyens damusement et de dtente (). Ils utilisent en fait
des techniques de fixation de leurs enfants, autour dobjets ou de relations
slectionnes
42
.
Ces familles modestes rsidant dans les quartiers en difficult, soucieuses
de la scolarit et de lavenir de leurs enfants au moins autant que celles des
milieux favoriss, ont des attentes trs fortes envers lcole. Dautant plus
fortes que ces familles sont aussi souvent les moins bien dotes culturelle-
ment pour laborer des stratgies dvitement de certains tablissements et
de dtournement de la carte scolaire, et financirement pour pouvoir se per-
mettre dinscrire leurs enfants dans des tablissements privs. Cest ce que
souligne un pre de famille : Moi, personnellement, si javais les moyens,
les ressources, je mettrais mes enfants dans le priv. Il y a plus de discipline.
Et mme au niveau scolaire, cest autre chose. Ici [sous entendu lcole du
quartier de rsidence de la famille], a laisse dsirer. Jai des voisins qui
avaient plus de moyens que moi et qui ont mis leurs enfants dans le priv.
Pas ncessairement avec internat, non. Eh oui, ils ont eu des rsultats et sont
arrivs loin. Mais il faut avoir les moyens. Pour moi, avec quatre enfants et un
40
De la difficult dlever ses enfants dans un quartier sensible. Lutter contre limpuissance ,
Informations sociales n141, 2007/5.
41
Ltude sur les refus de logements sociaux (2009) effectue par lObservatoire de lHbergement
et du Logement, linitiative du Conseil Social de lHabitat en Isre et du Comit de suivi Dalo en
Isre se base sur des entretiens mens auprs de mnages concerns et des professionnels (bailleurs
sociaux et structures dhbergement) ainsi que sur un chantillon de 1 550 mnages ayant refus une
ou plusieurs proposition(s) de logement social et enregistrs dans la base de donnes etoil.org.
42
Parents et accompagnement scolaire : usages et non-usages de deux types de dispositifs, AEPS et
Ecole ouverte : enqute dans trois villes de la rgion Rhne-Alpes, Dominique Glasman et Catherine
Luneau, Association Lcole et sa priphrie , janvier 1999, page 32.
/ 90 /
salaire, cest pas possible
43
. Les attentes envers lcole sont aussi dautant
plus fortes, que celle-ci apparat souvent comme le seul vecteur qui puisse
permettre aux enfants dchapper au destin de leurs parents. Les familles
des milieux populaires rsidant dans les grands ensembles attendent de
lcole quelle protge les enfants dun environnement quelles jugent mena-
ant, quelle les socialise et leur apprenne les rgles comportementales de
base, en mme temps quelles lui demandent de transmettre des savoirs et
de prparer une bonne insertion professionnelle. Paradoxalement, lcole
(il faut entendre par l lcole primaire mais aussi le collge et le lyce) des
quartiers en difficult est ainsi charge de plus dattentes que quand elle est
situe dans des quartiers plus favoriss, sans forcment disposer des moyens
ncessaires pour y rpondre.
Ces attentes sont souvent dues car lcole mme quand elle fonctionne
bien ne peut elle seule rpondre toutes les difficults quengendre la
concentration de personnes modestes et pauvres dans les mmes quartiers.
Elle ne peut, elle seule, casser les dynamiques luvre dans lespace du
quartier comme elle ne peut pas rduire la stigmatisation dont souffrent les
jeunes adultes qui y rsident stigmatisation qui en retour peut renforcer
le sentiment dinutilit de linstitution scolaire et rduire nant les efforts
de ceux qui ont essay den tirer profit. Cest ce quexprime la mre dune
jeune fille qui a obtenu un diplme de secrtariat de direction : a fait deux,
trois ans quelle recherche du travail et elle na rien trouv, elle a demand
plusieurs mairies. Maintenant elle est dgote, tout a pour rien, elle qui
a toujours bien travaill.
44
Cela contribue dnigrer lutilit des diplmes
et de lcole pour leurs enfants : le chmage des ans diplms entrane
un dcouragement dans les familles. Les pres et les mres sont sans doute
moins enclins croire en la promotion sociale par lcole
45
. Ainsi, au-del
dun doute dans lefficacit du systme scolaire, les parents sinterrogent sur
lgalit des chances dans la socit quand le lieu o ils vivent risque dhy-
pothquer lavenir de leurs enfants (cf. les discriminations lembauche en
raison du nom de la personne et de son adresse).
Lgalit des chances que devrait garantir laction publique est loin dtre
assure, notamment pour les enfants qui grandissent dans les quartiers
en difficult alors que lon sait que les caractristiques sociales comme le
revenu moyen et le niveau de diplme des habitants, la diversit, le nombre
de familles monoparentales et le nombre denfants par adulte, peuvent avoir
des rpercussions sur le dveloppement des enfants qui ont grandi dans ces
quartiers. () la qualit et la quantit des services disponibles pour les familles
peuvent aussi avoir des rpercussions sur leur dveloppement Ainsi, la
43
Les usages sociaux de linternat : les familles populaires et linternat, Dominique Glasman, rap-
port pour lAgence pour la cohsion sociale et lgalit des chances, Universit de Savoie, avril
2009, page 78.
44
Kakpo Nathalie, sous la direction de Dominique Glasman, Rapport pour la Municipalit de
Grenoble : Les parents dlves des couches populaires et le collge de la Villeneuve, Laboratoire
PACTE, IEP de Grenoble, septembre 2006.
45
Extrait de Kakpo, 2006, page 34.
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nature du quartier pourrait se rvler particulirement importante dans le cas
des enfants pauvres qui risquent de souffrir du manque de ressources indivi-
duelles et familiales
46
. Finalement, vivre dans un quartier sensible apparat
la fois comme une contrainte pour les mnages les plus modestes qui nont
pas dautre choix, et comme la source de nouvelles difficults qui hypoth-
quent lavenir des enfants, mettent mal lgalit des chances
47
et bafouent
les principes rpublicains, Libert, galit, Fraternit .
Leffet cumulatif du mal-logement
sur lavenir des enfants pauvres
Lenfance mal-loge nest pas, bien sr, rductible lenfance pauvre et la
vie dans les quartiers en difficult. Cependant, les phnomnes ne sont pas
indpendants, dans leurs causes comme dans leurs consquences. Le mal-
logement cre une accentuation des ingalits sociales qui viennent renfor-
cer celles quoccasionnent les diffrences de revenus. Les effets du mal-loge-
ment viennent ainsi sajouter, pour les amplifier, aux difficults que peuvent
gnrer les problmes lis linsuffisance de revenus. Mais plus grave encore,
le mal-logement vient renforcer le dterminisme social qui fait que lenfant
pauvre aura tendance reproduire la situation dans laquelle se sont trou-
vs ses parents. Pour illustrer cela, il peut tre mentionn, bien sr, les pro-
blmes scolaires et de sant (dvelopps plus haut) mais aussi limpact du
mal-logement sur la sociabilit des individus, lorsquils sont jeunes, ou sur
leurs rapports aux autres et la socit.
Comme pour ladulte, le mal-logement peut ainsi peser sur la vie sociale de
lenfant (lon dira plus volontiers sa socialisation). En effet, il vient compro-
mettre le dveloppement dune sociabilit normale , notamment en res-
treignant ses possibilits de recevoir des pairs au domicile familial. Parfois,
lenfant va lui-mme sinterdire dinviter des amis chez lui, du fait dun fort
sentiment de gne voire de honte vis--vis de ses conditions de vie : la
honte du mal-logement que ressentent les jeunes est impressionnante. Ne pas
pouvoir dire ni montrer o on habite, ne pas pouvoir inviter ses copains, ne
jamais allez chez eux car on sait quon ne pourra pas rendre la pareille Tout
cela est trs difficile dit une assistante sociale scolaire de collge. Parfois, ce
sont les parents eux-mmes qui, pour des raisons de commodit ou de scu-
rit (lorsque lappartement est trop petit, insalubre ou dgrad), vont deman-
der leur enfant de jouer avec ses camarades lextrieur du logement au
risque de livrer lenfant la sociabilit de la rue .
46
Zaouche-Gaudron Chantal, Les conditions de vie dfavorises influent-elles sur le dveloppement
des enfants ? Editions Eres, 2005, page 32.
47
Elle constituait lun des trois axes majeurs de la loi sur la cohsion sociale de janvier 2005.
/ 92 /
La cellule familiale avec les repres quelle peut donner lenfant se voit,
elle aussi, bouscule par les mauvaises conditions de logement. Les violen-
ces intra-familiales et les difficults exercer lautorit parentale par exem-
ple, trouvent souvent leur origine dans les conditions de vie qui sont faites
aux familles et leurs enfants. Ainsi, les mauvaises conditions de logement
ont une incidence sur le moral de chacun des membres de la famille. En
effet, elles sont souvent source dinsatisfaction, de frustration. De fait, elles
crent un climat de tension et de stress qui constitue un terrain propice
lclatement de dsaccords ou de conflits intrafamiliaux, que ce soit entre
les parents, entre les parents et les enfants, ou entre les enfants eux-mmes.
En labsence despace personnel pour souffler et sisoler des autres, les
tensions ne sapaisent pas, elles sattisent au contraire et peuvent aboutir
une explosion sous forme de violences, physiques et/ou verbales. Une
petite fille vivant dans un logement surpeupl expliquera ainsi une assis-
tante sociale : Moi, je comprends mon pre qui ne supporte plus ma mre,
parce que moi je ne supporte plus mes surs, je les tape. Cest insupporta-
ble l o on vit, a nous tape sur les nerfs .
Les mauvaises conditions de logement viennent par ailleurs parfois altrer la
relation ducative entre lenfant et ses parents. Elles peuvent porter atteinte
limage que les enfants ont de leurs parents, en particulier lorsque aucune
perspective de sen sortir napparat. Si les enfants mal-logs ont, comme les
autres, un attachement rel ces derniers, ils peuvent avoir, dans le mme
temps, un ressentiment leur gard pour leur imposer de telles conditions
de vie. Ressentiment auquel vient sajouter, pour certains, une crainte dtre
identifis par leurs camarades, travers leur famille, des enfants pau-
vres . Paralllement, les difficults de logement peuvent dtriorer limage
que les parents ont deux-mmes. Limpossibilit doffrir son enfant des
conditions de vie satisfaisantes et adaptes ses besoins est trs culpabi-
lisante ; elle est notamment mal vcue par les pres qui se voient remis en
cause dans leur rle de protecteurs . Les parents ont ainsi le sentiment
de ne pas tre de bons parents , de ne pas tenir correctement leur rle. Et
ce sentiment est renforc quand ils font parfois lobjet, lorsquils sont mal-
logs, dun accompagnement social ou dun suivi socio-ducatif qui vient
faire sortir lducation et les pratiques ducatives du seul registre priv. Les
parents en difficults sociales sous lil attentif de travailleurs sociaux
doivent rendre des comptes sur leur situation, ce qui implique aussi de
justifier de leurs actes et de leur manire de faire avec leur enfant. Ils se sen-
tent ainsi remis en cause dans leur fonction parentale, voire dresponsabi-
liss de leur rle.
Au-del des problmes de sant physique quelles sont susceptibles de pro-
voquer, les mauvaises conditions de logement placent lenfant dans un cli-
mat dinscurit et/ou dinstabilit peu propice un dveloppement psychi-
que harmonieux. Ce qui peut se traduire par des problmes de comportement
intrioriss (anxit, dpression, isolement social, dpendance affective) et
extrioriss (irritabilit, agressivit, rsistance ladulte). Limpossibilit,
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durant les premires annes de sa vie, dvoluer dans un espace propre et
scuris puis plus tard ladolescence labsence dintimit, peuvent
induire des comportements agressifs ou au contraire un repli. cet gard,
labsence dun espace soi pour dormir peut savrer problmatique. Durant
la petite enfance, le partage du lit avec ses parents ou avec lun dentre eux
peut amener au dveloppement de rapports fusionnels (notamment avec la
mre) et ainsi engendrer de relles difficults de sparation et/ou de diff-
renciation
48
. ladolescence, labsence dintimit peut gnrer un vritable
malaise, comme le montre lexemple de ce garon de 15 ans qui vivait
lhtel Saint-Ouen avec sa mre depuis 3 ans. Il ny avait pas de chambre
pour lui, il dormait donc avec elle dans un lit d1 m 30. [Il] racontait que sa
mre avait mis un traversin entre eux, pour essayer de faire une sparation
toute symbolique. Mais malgr tout, a lui posait un vrai problme dtre
dans le mme lit que sa mre et il ne dormait pas, il avait honte .
Ces dernires considrations, couples aux diffrents propos traits dans ce
chapitre, amnent formuler quau del de ce que la pauvret peut signifier
en matire de privation de moyen dexistence, devoir se priver dun lieu de
vie dcent a des rpercussions plus aigus sur lenfant que sur ladulte, dans
la mesure o elles le frappent dans une double temporalit : la fois dans
lici et maintenant , mais aussi potentiellement dans lavenir. En effet, en
agissant immdiatement sur le droulement du processus de maturation et
de dveloppement de lenfant, la situation de mal-logement compromet ga-
lement son avenir, et tout particulirement, lors du passage lge adulte,
sa capacit sinsrer professionnellement, construire une famille, dvelop-
per une personnalit autonome. Un rapport publi par lassociation britanni-
que d'aide aux sans-abri Shelter met ainsi en avant que de mauvaises condi-
tions de logement prouves durant lenfance (associes la plupart du temps
dautres difficults) accroissent pour lindividu devenu adulte le risque dtre
au chmage ou doccuper un emploi prcaire, de dvelopper certaines patho-
logies sanitaires, et enfin dtre son tour victime du mal-logement...
48
Capacit de se penser comme diffrent ou distinct des autres.
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Avec600000enfantssouffrantdumal-logement,ilesturgentdemet-
treenuvreunepolitiquedulogementquirpondemieuxauxbesoins
actuelsdesfamillesavecenfants.
Aprs avoir identifi les diffrents types de situations de mal-logement
qui peuvent affecter les enfants et leur famille et examin les causes
structurelles qui peuvent expliquer ces situations et leur volution, il
est possible destimer prs de 600 000 le nombre denfants victimes
du mal-logement
49
. Ce dnombrement doit tre rfr aux souffrances
que les enfants endurent et aux consquences que ces dernires auront
sur leur dveloppement et leur vie future.
En abordant la question de limpact du mal-logement sur le dveloppe-
ment et linsertion des enfants puis des jeunes, la Fondation Abb Pierre
ouvre sans doute de nouveaux dbats et claire, sous un jour nouveau,
des questions qui doivent sortir du cercle des spcialistes du loge-
ment. Car la crise que subit ce secteur renvoie bel et bien une crise
de socit.
En effet, alors que lenfant fait lobjet de plus en plus dattentions et de
protections dans notre monde actuel, alors que les droits de lenfant
se dveloppent et sont de plus en plus reconnus au niveau internatio-
nal, ce sont plus d'un demi-million denfants qui subissent potentiel-
lement les consquences du mal-logement. cet gard, les tmoigna-
ges des professionnels du logement, de la sant et de lducation que
nous avons rapports sont difiants. Et pourtant, ces phnomnes qui
traduisent une fracture grandissante au sein de la population franaise,
entre (les enfants de) ceux qui sont bien logs et les autres, restent en
grande partie occults.
La ncessit de faire connatre ces difficults peut tre mise en paral-
lle avec llectrochoc quavait provoqu en son temps lestimation
du CERC qui avait valu un million la population des enfants pau-
vres. Rappelons cet gard que les rdacteurs du rapport du CERC
expliquaient que les enfants mritaient une attention particulire car
ils sont dans une situation de dpendance lgard de leur famille
comme de la socit ( travers lcole), et ne peuvent agir sur les cau-
ses de leur dsavantage . Cette absence de levier pour agir sur ce qui
est subi indiquait, pour eux, le caractre prioritaire des facteurs cls
de la pauvret des enfants . La cause principale restant, bien entendu,
la faiblesse des revenus du mnage. Il semblerait revenir aux dispositifs
daides aux plus dfavoriss (allocations familiales ou allocations loge-
ment, bourses, dductions fiscales) de mieux jouer leur rle ; ceux-ci
49
Cf. Tableau et commentaires en annexes.
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ne parvenant pas totalement empcher un grand nombre de familles
de passer en-dessous du seuil de pauvret ds lors quelles ont un ou
plusieurs enfants charge.
Parmi ces politiques de lutte contre les exclusions quil sagirait de dyna-
miser figure en bonne place la politique en faveur du logement des
personnes dfavorises comme celle qui devrait tre mene en direc-
tion des quartiers sensibles. Les politiques du logement actuelles sem-
blent indiffrentes aux besoins et aux attentes des familles qui doivent
affronter les alas lis la prcarit de lemploi et linstabilit conju-
gale. Ces familles doivent consentir aujourdhui des efforts financiers
toujours plus importants pour accder au logement (ou sy maintenir)
et accepter des conditions toujours plus contraignantes (en termes de
taille, de localisation du logement) alors que les efforts de production
sont cibls sur les petits logements et que la construction reste dca-
le par rapport aux possibilits financires des mnages. Se loger fai-
ble cot devient parfois (mme dans le parc social) presque impossible
pour nombre de familles, dautant que les aides financires existantes
(allocations logement) comme les politiques publiques du logement ne
sadaptent pas lvolution de la structure familiale. Elles restent pen-
ses sur le modle du couple uni pour toujours tirant ses ressour-
ces dun emploi garanti vie . Ds lors, on ne peut stonner de voir
les familles les plus modestes trouver refuge dans les ensembles dpr-
cis du parc social, dans des logements inadapts leurs besoins
voire dans des formes dvoyes de logement au risque dhypoth-
quer lavenir de leurs enfants. Mais de cela, qui se soucie ?
/ 9 /
aNNeXeS
partir des situations de non-logement ou de mal-logement dcrites cha-
que anne dans les rapports de la Fondation Abb Pierre, le tableau suivant
propose une estimation du nombre denfants concerns. La plupart des don-
nes produites ci-dessous sappuient sur les indicateurs et sources statistiques
prsents dans les Chiffres du mal-logement (Cf Annexes de ce rapport).
Elles permettent destimer prs de 600 000 le nombre denfants touchs par
le non-logement ou le mal-logement.
Situations de non-logement ou de mal-logement
Estimation du nombre
denfants concerns
Sans domicile fixe
(1)
18 600
Habitat de fortune (cabane, construction provisoire)
(2)
2 070
Rsidence principale en chambre dhtel
(2)
2 500
Camping ou mobile home
(3)
22 200
Hbergement chez des tiers faute dautres solutions, dans des
conditions de logement trs difficiles
(4)
33 300
Centre dhbergement (CHRS et centres maternels)
(5)
16 000
Logements inconfortables ou de mauvaise qualit
(6)
50 658
Logements en surpeuplement accentu
(7)
255 336
Location ou sous-location dun meubl
(8)
142 147
Logements sans droit ni titre occups suite une dcision de
justice prononant lexpulsion
(9)
48 785
total gnral 51 55
(1) Daprs lenqute Sans Domicile 2001 de lInsee qui comptait 86 000 personnes prives de
domicile dont 16 000 enfants (soit 18,6 %) ; dans la mesure o tous les observateurs saccordent
dire que le nombre des personnes sans domicile fixe a atteint aujourdhui un minimum de 100 000
personnes, cest sur cette estimation que nous nous appuyons. Pour obtenir le nombre denfants
concerns, nous avons appliqu ce total de 100 000 le ratio enfants/population totale de 18,6 %
prsent dans les rsultats de lenqute SD 2001.
(2) Daprs le Recensement gnral de la population de 1999. Pour obtenir le nombre denfants
concerns, nous avons appliqu le ratio enfants/population totale prsent dans les rsultats
de lenqute logement 2006 sur linconfort.
(3) Daprs les donnes du CNRS (France Poulain, chercheuse) et le Ple national de lutte contre
lhabitat indigne (2005). Pour obtenir le nombre denfants concerns, nous avons appliqu le ratio
enfants/population totale prsent dans les rsultats du Recensement gnral de la popula-
tion de 2006 (soit 22,2 %).
(4) Fondation Abb Pierre daprs lEnqute logement 2002. Pour obtenir le nombre denfants
concerns, nous avons appliqu le ratio enfants/population totale prsent dans les rsultats
du RGP 2006.
(5) CERC, Les enfants pauvres en France, Rapport n4, 2004.
(6) Daprs lexploitation de lEnqute logement 2006 de lInsee ralise par Jean-Claude Driant
pour la Fondation Abb Pierre et ltude de la DGALN relative linconfort.
(7) Exploitation de lenqute logement 2006 de lInsee ralise par Jean-Claude Driant pour la
Fondation Abb Pierre sur les enfants de 18 ans et moins.
(8) Daprs Insee, Enqute logement 2006. Pour obtenir le nombre denfants concerns, nous
avons appliqu le ratio enfants/population totale prsent dans les rsultats du RGP 2006 (soit
22,2 %).
(9) Fondation Abb Pierre daprs les donnes du ministre de lIntrieur. Pour obtenir le nombre
denfants concerns, nous avons appliqu le ratio enfants/population totale prsent dans les
rsultats du RGP 2006.
/ 7 /
Chapitre
3
Les situations de mal-logement.
Les dterminants de la crise du logement.
Le tableau de bord
du mal-logement
/ 99 /
C
e chapitre du rapport annuel sur ltat du mal-logement en France
a un statut particulier : il en prsente une vision synthtique par-
tir dindicateurs rassembls dans un tableau de bord comprenant deux
parties distinctes. La premire est consacre la prsentation des situa-
tions de mal-logement, la seconde fournit des donnes sur les dter-
minants de la crise du logement que connat la France aujourdhui et
permet de comprendre pourquoi les mnages pauvres et modestes se
trouvent en grande difficult pour se loger ou se maintenir dans leur
logement.
On trouvera dans les pages suivantes des donnes originales, mais aussi
certaines informations prsentes dans dautres chapitres du rapport
quand elles savrent utiles lanalyse des thmes. Elles sont reprises ici
pour permettre au lecteur de disposer de toutes les donnes ncessai-
res la comprhension des problmatiques du mal-logement. Certains
chiffres prsents sont mis jour annuellement, dautres reposent sur
le recensement gnral de la population ou des enqutes priodiques
comme lEnqute logement (dont les rsultats de 2006 ont commenc
tre diffuss fin 2008 et sont exploits progressivement depuis). Quand
il ny en a pas de nouvelles, nous avons fait le choix de reprendre les
dernires donnes connues.
Dune faon gnrale, on constatera que les donnes permettant de
dcrire et danalyser le mal-logement sont trop limites et quil convien-
drait de veiller ce quelles ne sappauvrissent pas encore davantage avec
la limitation des moyens confrs la statistique publique et la dcentra-
lisation qui rend plus difficiles leur collecte et leur harmonisation.
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Parler du mal-logement suppose que lon prcise le contenu de cette notion
et la ralit quelle permet de dcrire. Pour la Fondation Abb Pierre, le mal-
logement recouvre cinq dimensions. Certaines sont anciennes, mais mal-
heureusement toujours prsentes (comme la privation de logement ou les
mauvaises conditions dhabitat) ; dautres, plus rcentes, correspondent
des difficults qui sont apparues dans la priode contemporaine (difficul-
ts daccs au logement ou difficults de maintien qui apparaissent notam-
ment travers la prcarit nergtique ) ou encore des problmes mer-
gents comme celui des perspectives de mobilit rsidentielle des mnages
trs (trop) ingales.
Les cinq indicateurs que nous proposons de retenir ont t choisis parce
quils permettent de dcrire des situations que vivent souvent douloureuse-
ment les personnes en difficult de logement
1
:
- 1
re
situation de mal-logement : labsence de logement,
- 2
e
situation de mal-logement : les difficults daccs au logement,
- 3
e
situation de mal-logement : les mauvaises conditions dhabitat,
- 4
e
situation de mal-logement : les difficults de maintien dans le logement,
- 5
e
situation de mal-logement : la mobilit difficile et lassignation rsi-
dence .
Pour clairer ces cinq dimensions du mal-logement, nous sommes tributaires
des donnes disponibles, lesquelles savrent parfois singulirement limites.
Bien que plus prcises quand elles sont lies une forme dhabitat singu-
lire, les situations de non-logement chappent dans lensemble assez large-
ment toute approche statistique. Les donnes sont particulirement incer-
taines quand on mesure des flux (comme, par exemple, ce qui concerne les
expulsions locatives) ou que lon cherche dcrire des trajectoires rsiden-
tielles ; et quand elles existent, elles ne se recoupent pas forcment avec les
donnes relatives aux formes dhabitat.
Les donnes disponibles dpendent aussi assez frquemment de sources
administratives et sont lies des interventions publiques. Leur maniement
est donc dlicat car elles informent autant sur lefficacit de laction publi-
que que sur la ralit sociale que traite celle-ci. Cest ainsi, par exemple,
quune augmentation des aides accordes pour laccs au logement par les
Fonds de solidarit logement (FSL) pourra aussi bien recouvrir une accen-
Les situations de mal-logement
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Cf. galement Les chiffres du mal-logement la fin de ce rapport.
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tuation des difficults que rencontrent certains mnages pour accder au
logement, quune meilleure utilisation du dispositif par les bnficiaires ; et
quune diminution de ces aides pourra aussi bien reflter un reflux des diffi-
cults des mnages quune baisse des moyens dont disposent les FSL pour
intervenir. cela sajoutent de nombreuses difficults pour suivre les volu-
tions statistiques dans la dure, dans des contextes institutionnels en volu-
tion (dcentralisation, rforme de lAnah, de lAnpeec et des collecteurs du
1 % logement).

1
re
situation de mal-logement :
labsence de logement personnel

LEnqutelogementde2006indiquequunepersonnesurvingtsestretrou-
vesanslogementpersonnelaucoursdesavie
2
.Ainsi,2,5millionsdeper-
sonnesquiavaientunlogementpersonnelaumomentdelenqutedcla-
rentenavoirtprivesaumoinsunefoisparlepass;parmielles,78%
ontthbergesparuntiers,14%dansunservicedhbergement,11%
ontdormidansunlieunonprvupourlhabitation(rue,parc,voiture,etc.).
Desonct,laFondationAbbPierreestimequeplusde600000personnes
souffrentlheureactuelledel'absencedelogementpersonnel.
Lesdonnesprsentesicimontrentquelabsencedelogementconstitueun
phnomnemassif,quisemanifestedediversesmanires:delaplusdra-
matique,reprsenteparlafiguredusans-abricontraintdevivredansla
rue,touteslesformesdepriseenchargeproposesparlesstructuresdac-
cueiletdhbergementtemporaire,enpassantparunlargepaneldesolu-
tionspalliativesdhabitatatypiqueetprcaire(squats,camping,chambres
dhtel,hbergementchezdesamisoudelafamille,).
au moins 100 000 personnes sont contraintes de vivre la rue
Labsence de logement personnel se manifeste tout dabord de la manire
la plus criante travers toutes les situations de personnes contraintes de
vivre la rue ou dans tout autre espace public : gare, mtro, couloir de cen-
tre commercial, pont, jardin public, etc.
Pour valuer le nombre de personnes sans domicile, nous disposons de len-
qute effectue en janvier et fvrier 2001 par lInsee auprs des personnes uti-
lisant des services de restauration ou dhbergement gratuits. Cette enqute,
qui ne sera malheureusement pas ractualise avant 2012, a permis dva-
luer 86 000 le nombre de personnes sans domicile en France mtropoli-
taine. Parmi celles-ci, on comptait 63 500 personnes prives de domicile et
les 16 000 enfants les accompagnant, ainsi que 6 500 personnes loges dans
2
Maryse Marpsat, Une personne sur vingt sest retrouve sans logement personnel au cours de
sa vie , Insee Premire n1225, fvrier 2009.
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les centres daccueil pour demandeurs dasile (CADA) ou dhbergement pro-
visoires (CPH) pour rfugis
3
. Pour autant, tous les observateurs saccordent
dire que les chiffres fournis par cette enqute sont infrieurs la ralit, et
que ce sont sans doute plus de 100 000 personnes qui sont concernes.
Malgr son intrt vident pour la connaissance du mal-logement, cette
enqute sous-estime lvidence le phnomne
4
. Il suffit pour sen convain-
cre de prendre en compte les nombreuses informations qui font tat des finan-
cements du 115 et de la mobilisation des budgets sociaux des villes et des
dpartements pour financer des chambres dhtel. Des budgets qui tendent
montrer que le nombre de personnes concernes est certainement sup-
rieur ce que rvle lenqute. Laccroissement continu du nombre de per-
sonnes la rue, depuis quelques annes, constitue un phnomne inquitant.
Il inquite parce quil trouve son origine dans un ensemble de processus qui
lalimentent de faon croissante : cest ainsi que la politique de sectorisation
psychiatrique contribue, quand le suivi des personnes en difficult est insuf-
fisant, rejeter la rue celles qui ont besoin de soins ; labsence de suivi des
sortants de prison et des jeunes majeurs provoque les mmes effets, comme
la fortement soulign le Rapport Pinte
5
. Notons galement que les capaci-
ts daccueil insuffisantes pour les populations migrantes renvoient gale-
ment la rue des personnes sans statut. Sans compter que sy retrouvent
aussi toutes les personnes qui ne peuvent trouver de place dans les structu-
res dhbergement (ou ne le souhaitent pas dans les conditions actuelles de
fonctionnement de ces tablissements) et celles qui sont rejetes dun mar-
ch du logement de plus en plus slectif.
Rappelons en effet, comme cela a t voqu lors de la Confrence de consen-
sus de la Fnars en novembre 2007, que les personnes sans abri ne constituent
pas un groupe homogne : Le fait de ne pas avoir de chez-soi est parfois
le seul point commun entre un salari pauvre en attente de logement social,
un vieil homme la rue depuis des annes, une femme victime de violences,
une famille migrante en attente de papiers, un demandeur dasile dbout,
un jeune en rupture familiale, un ex-plac dans un foyer de protection de
lenfance, un ancien dtenu, etc.
3
LInsee a approfondi lanalyse des conditions de vie de 46 800 adultes francophones recenss
dans les agglomrations de plus de 20 000 habitants. Ainsi, 8 % avaient pass la nuit prcdant
lenqute dans un lieu non prvu pour lhabitation (rue, abri de fortune), 50 % dans un centre dh-
bergement, 37 % dans un logement (studio ou appartement) dpendant dassociations ou dorga-
nismes publics et 5 % lhtel.
4
La dfinition trs prcise retenue pour qualifier le phnomne y contribue puisque lenqute
concernait les personnes qui ont pass la nuit un jour donn dans un lieu non prvu pour lha-
bitation, ainsi que celles qui sont prises en charge par un organisme fournissant un hbergement
gratuit ou faible participation .
5
En dcembre 2007, le Premier ministre a demand Etienne Pinte, dput des Yvelines, de conce-
voir un plan daction oprationnel pour rpondre au dfi de lhbergement des sans-abri et du droit
au logement.
/ 104 /
Les multiples facettes du non-logement
ces personnes contraintes de vivre dans la rue sajoute un nombre consi-
drable dautres personnes qui ont recours diverses formes de non-loge-
ment , autrement dit tous ces logements qui nen sont pas : campings,
caves, parkings, voitures, cabanes, wagons, bureaux, locaux dsaffects,
cages descalier, cabanes, soupentes, etc.
Daprs le recensement gnral de la population de 1999, ce sont 41 400 per-
sonnes qui vivent ainsi dans des habitats de fortune. Il convient toutefois de
noter que le phnomne de non-logement est apprhend de faon trs par-
cellaire et approximative par la statistique publique, puisque celle-ci repose
principalement sur des enqutes ou recensements de personnes loges .
On ne peut que stonner de ces lacunes face lenjeu essentiel que repr-
sente la connaissance des situations de non-logement pour pouvoir agir effi-
cacement sur ses causes.
Environ100000personnesrsidentdefaonpermanente
dansdescampings
Les professionnels du secteur parlent dune dferlante quand ils vo-
quent lexplosion de la clientle permanente des campings qui y rside lan-
ne, parfois pour de longues priodes (personnes sans domicile fixe, mais
aussi retraits, salaris prcaires, etc.). Non suivi par la statistique publique
(compte tenu du caractre illgal de cette pratique), le phnomne de rsi-
dence permanente en camping ne peut tre apprhend aujourdhui que par
des enqutes de terrain auprs des gestionnaires. partir des donnes du
Ple national de lutte contre lhabitat indigne, une tude du CNRS
6
a estim
que 100 000 personnes vivent toute lanne en camping ou mobil-home en
2005 (hors mariniers et gens du voyage).
Rappelons que le recours aux terrains de camping constitue une solution
dhabitat extrmement prcaire : sans bail, le mnage paie la semaine ou
au mois, sans garantie de pouvoir rester plus longtemps et bnficie rare-
ment des droits lis au logement. La rsidence permanente en camping repr-
sente par ailleurs un cot lev pour les mnages : dans son ouvrage
7
, France
Poulain montre ainsi que des personnes qui trouvaient sy loger dans les
annes 1990 narrivent mme plus accder ou demeurer aujourdhui dans
ces solutions de fortune.
6
Etude ralise en 2005 par France Poulain, chercheuse au CNRS.
7
France Poulain, Le camping aujourdhui en France, entre loisir et prcarit. Editions de la DDEA
de lOise, septembre 2009, 172 p.
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Lerecoursdiversesformesdhabitatatypiques
Les formes dhabitat atypiques regroupent les chambres dhtels occupes
de faon permanente, les meubls et garnis, les chambres indpendantes,
les habitations de fortune et les constructions provisoires. Leur nombre a
connu une diminution rapide au cours des annes 1990 puisquil est pass
de 379 000 271 000 entre le recensement de 1990 et celui de 1999.
Les situations dhabitat prcaires
Labsence de logement personnel conduit aussi de nombreuses personnes
recourir diverses solutions dhabitat prcaire, que ce soit dans des cham-
bres dhtels, des meubls, ou en hbergement temporaire chez des amis
ou de la famille.
Plusde10000placesmobilisesenpermanencedansdeshtels
Si lhtel apparat de plus en plus comme une solution de dernier recours
pour assurer laccueil durgence des personnes prives de domicile (et notam-
ment des familles), il est toujours difficile de cerner les contours dun phno-
mne que lon identifie essentiellement partir denqutes locales. Sans quil
ait la mme ampleur qu Paris, lhbergement en htel est galement utilis
dans de nombreux autres dpartements. Le rapport de la Cour des Comptes
sur les personnes sans domicile
8
rvle ainsi que les Ddass ont rserv en
permanence entre 50 places (Finistre) et prs de 600 places (Nord) essen-
tiellement pour des familles. Dautres investigations montrent que le recours
aux htels est aussi trs important dans un dpartement comme lIsre (270
chambres rparties dans 42 htels).
Alors que lutilisation des htels cote extrmement cher la collectivit (on
estime 321 millions deuros la part du budget de ltat consacre aux nui-
tes dhtel), ces solutions apparaissent insatisfaisantes pour les familles
puisquelles ny ont quune autonomie relative (absence de cuisine) et que
leur statut demeure trs prcaire. Tel tait dailleurs le sens du discours du
Prsident de la Rpublique devant le Conseil conomique et social
9
en 2007 :
Ltat dpense 1 million deuros par jour pour loger les gens dans lur-
gence, et notamment maintenir des familles lhtel, dans des conditions de
vie souvent indignes. Les rponses durgence sont souvent plus coteuses
que les solutions durables . Des propos qui appellent prsent une inter-
vention effective.
8
Cour des Comptes, Rapport public thmatique, Les personnes sans domicile , La Documentation
franaise, mars 2007. 236 p.
9
Discours du Prsident de la Rpublique prononc le 17 octobre 2007 devant le Conseil conomi-
que et social.
/ 10 /
Auminimum150000personneshbergeschezdestiersdansdescondi-
tionstrsdifficiles
Il sagit l dun phnomne qui semble prendre de limportance dans la
priode actuelle et qui sert en quelque sorte damortisseur une crise qui
se caractrise dabord par linsuffisance de loffre de logements accessibles.
Mais comme nous lavons voqu dans un prcdent rapport
10
, cela se fait
le plus souvent dans des conditions trs difficiles tant pour les hbergs que
pour ceux qui les accueillent.
Lvaluation du nombre de personnes hberges dans de mauvaises condi-
tions est complexe, car il est dlicat de connatre un phnomne mouvant
qui fait appel aux solidarits de proximit. Il se rvle notamment dans le
cadre des oprations de rnovation urbaine (quand la dmolition fait surgir
des besoins de relogement des locataires mais aussi de ceux quils hber-
gent), dans les permanences des lus souvent confronts des demandes de
logement formules par des personnes hberges, ou encore au travers de
la mise en uvre du Droit au logement opposable (11 % des recours dpo-
ss fin octobre 2009 concernaient des personnes dpourvues de logement
et hberges chez des tiers).
Au final, partir des travaux de lInsee et de nos estimations, sur le million
dhbergs aujourdhui en France (identifi lors du recensement gnral de
la population), on peut valuer 150 000 au moins le nombre de personnes
hberges dont les conditions de vie sont inacceptables.
Lesmeubls
D'aprs lEnqute logement de 2006, 433 000 mnages (soit 640 347 person-
nes) seraient locataires ou sous-locataires de meubls, ce qui correspond
une forte augmentation par rapport 2002 (+ 22 %), et constitue un nouveau
clignotant sur la situation de pnurie de loffre de logements.
Prs de 300 000 personnes en hbergement
et en habitat temporaire.
Au cours des dernires annes, les capacits dhbergement ont augment et
se sont diversifies. Pour en rendre compte, nous disposons aujourdhui de
deux grilles de lecture diffrentes : celle du ministre du Logement qui consti-
tue le cadre de rfrence en matire dhbergement et dinsertion, et celle,
plus toffe, de la Cour des Comptes dont semble stre inspir le Guide des
dispositifs dit par la DGALN et la DGAS en septembre 2008
11
.
10
Chapitre 1 du rapport 2005 sur lEtat du mal-logement en France : Lhbergement... cache-misre
de la crise du logement ?
11
Guide des dispositifs dhbergement et de logement adapt, Rpondre aux besoins des per-
sonnes sans domicile ou mal loges , DGAS DGALN, septembre 2008.
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Les donnes du ministre du Logement font tat dune capacit de 8 40
places. Cette capacit devait tre porte 100 000 places dans le cadre du
Plan de cohsion sociale qui sest achev fin 2009.
IabIeau 1 - Les capacits dhbergeeot durgeoce et diosertioo eo 2008
France entire
Hbergement durgence (1) 28 000
Hbergement dinsertion, CHRS (2) 38 700
Dispositif demandeurs dasile
dont :
CADA (3)
AUDA (4)
CPH (5)
32 240
20 700
9 940
1 600
total 8 40
(1) accueil inconditionnel.
(2) accueil en fonction dun projet dinsertion.
(3) centre daccueil des demandeurs dasile.
(4) accueil durgence des demandeurs dasile.
(5) centre provisoire dhbergement
Source : DGALN.
Le ministre du Logement distingue trois types de structures :

Le dispositif gnraliste durgence compte 28 000 places permanentes dans
les Centres dhbergement durgence (CHU) ou de stabilisation et en cham-
bres dhtel. Pendant lhiver 2008-2009, environ 5 349 places supplmentai-
res ont t mises en service (certaines dentre elles offrant des conditions
daccueil particulirement prcaires) ;
Le dispositif gnraliste dinsertion compte 38 700 places en CHRS. Les per-
sonnes et les familles y sont accueillies pour une dure prvisionnelle de 6
mois, renouvelable en fonction dun projet dont lobjectif est de les aider
retrouver leur autonomie travers des actions daccompagnement social et
dinsertion vers lemploi et le logement ;
Le dispositif spcifique aux demandeurs dasile comprenait 32 240 places
fin 2008, rparties entre Centres daccueil pour demandeurs dasile (20 700
places), accueils durgence pour demandeurs dasile dans les Foyers de tra-
vailleurs migrants, structures collectives et chambres dhtels (9 940 places,
utilises dans lattente de solutions plus durables) mais galement en Centres
provisoires dhbergement (1 600 places) destins aux rfugis statutaires
pour faciliter leur insertion sociale et professionnelle.
Ces donnes du ministre du Logement nintgrent pas les catgories dh-
bergement apparues ces dernires annes et les places en habitat tem-
poraire (rsidences sociales, places de foyers transformes en rsidences
sociales, places finances en ALT). En sappuyant sur une nouvelle grille
/ 108 /
de classification publie en 2007 par la Cour des Comptes et sur les catgo-
ries du Guide des dispositifs dit en 2008 par la DGALN et la DGAS, il est
possible de proposer une nouvelle estimation
12
du nombre de places dans
le secteur de lurgence, de linsertion et du logement temporaire, qui abou-
tit prs du triple de celle tablie par le ministre du Logement : lensem-
ble du secteur compterait ainsi plus de 280 000 places daccueil, dont 31 000
places durgence, 140 000 places en hbergement dinsertion et 111 000 pla-
ces en hbergement et logement temporaire. Compte tenu de la mobilit des
publics, ces dispositifs accueillent vraisemblablement beaucoup plus de per-
sonnes au cours de lanne.
IabIeau 2 . Les capacits daccueiI durgeoce et diosertioo
daprs Ie rIreotieI de Ia 6our des 6optes
2008
places en centres dhbergement durgence (CHU) (1)
places daccueil durgence sous forme de nuites dhtel (1)
places daccueil durgence dans les CHRS (1)
places de stabilisation (1)
10 267
9 802
4 407
7 051
total des places daccueil durgence 31 527
places en CHRS (2)
places en CADA (3)
places en CPH pour les demandeurs dasile (3)
places en htels pour les demandeurs dasile (4)
places en rsidences sociales classiques ,
hors Maisons-relais et Rsidences-accueil (2)
31 540
20 700
1 600
10 740
75 696
total des places dhbergement dinsertion 140 276
places dhbergement (de type CHU ou en rsidence sociale) ou logements
indpendants financs par lAide au logement temporaire (ALT) (5)
places en maisons relais (3)
places en FJT (non transformes en rsidences sociales) (6)
places en FTM (non transformes en rsidences sociales) (3)

24 700
6 183
23 500
56 700
total des places dhbergement et de logement temporaire 111 083
total gnral 282 886
(1) DGALN, au 31/12/2007.
(2) Ministre du Logement, 2008.
(3) Ministre du Logement, au 31/12/2008.
(4) Cour des Comptes, 2005.
(5) Les chiffres prsents pour lALT constituent une estimation basse du nombre de places puis-
quils renvoient la fois des places et des logements.
(6) Ministre du Logement, au 1/01/2007.
NB. Ne figurent pas dans le tableau le dispositif dhbergement durgence des demandeurs dasile
(8 219 places finances au niveau dconcentr pour 2007 et 1 500 places daccueil temporaire au
niveau central).
12
Cette estimation renvoie au dcoupage propos par le rfrentiel national des prestations du
dispositif Accueil, Hbergement, Insertion (AHI) labor par la DGAS, qui distingue laccueil dur-
gence de lhbergement dinsertion (dans lequel sont intgrs les dispositifs relatifs aux deman-
deurs dasile).
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Cette estimation tient compte de nouvelles catgories de structures, telles
que lhbergement de stabilisation cr en 2006 o les sans-domicile peu-
vent sjourner plusieurs semaines voire plusieurs mois et bnficier dun
accompagnement social appropri. Alors que le Gouvernement stait engag
porter la capacit daccueil de ces structures 10 500 places fin 2007 (par
la transformation de 80 % des places dhbergement durgence en places
daccueil durable
13
), un peu plus de 7 000 places seulement sont aujourd'hui
recenses.
Figurent galement dans ce dcompte, les rsidences sociales, qui consti-
tuent une autre modalit de logement temporaire destine des personnes
en difficult sociale et/ou conomique, pour un accueil variant de 1 mois
2 ans. Au 1
er
janvier 2008
14
, on recensait 80 176 places (75 224 logements)
en maisons-relais, rsidences-accueil, rsidences sociales issues de la trans-
formation de Foyers de travailleurs migrants (FTM), de Foyers de jeunes tra-
vailleurs (FJT)... Parmi elles, 37 137 places sont issues de la transformation
de FTM en rsidences sociales, 21 147 de la transformation de FJT et 17 412
constituent une offre nouvelle ex nihilo.
Formes spcifiques de rsidence sociale, les maisons-relais offrent un accueil
en logement prenne sans limitation de dure des personnes disposant de
faibles ressources dans une situation disolement ou dexclusion lourde. Fin
2008, on recensait 6 183 places en maisons-relais et 2 309 places ayant un
accord de financement mais non encore ouvertes. Si les crations se sont
intensifies en 2009, leffort devra tre soutenu encore dici 2012 pour attein-
dre lobjectif (fix initialement 12 000 places dans le Parsa et port 15 000
dans le Plan de relance)
15
.

noter par ailleurs que ce tableau ne prend pas en compte lhbergement
financ par les Conseils gnraux dans les tablissements mre-enfants ni cer-
taines formules rcentes comme les rsidences htelires vocation sociale
(RHVS) dont le dveloppement ne semble plus constituer aujourdhui une
priorit pour les pouvoirs publics (seulement 56 places en 2008).
Du Plan daction renforc en faveur des personnes sans abri adopt en janvier
2007 au Plan de relance de mars 2009, des politiques ont rcemment favoris
le dveloppement des places en hbergement durgence et logement tempo-
raire. Cependant malgr louverture des financements, de nombreuses diffi-
cults persistent : sous la pression des dlais du Plan de relance, il apparat
13
Comme dans le mme temps, les conditions daccueil durgence ont t modifies (extension
des horaires douverture, principe de non-remise la rue, accompagnement dans un parcours din-
sertion), la frontire entre ces deux types daccueil (urgence et stabilisation) risque dtre tnue,
comme elle pourrait bien le devenir avec les CHRS puisque les structures dhbergement de sta-
bilisation ont vocation dvelopper un accompagnement social spcifique auprs de personnes
accueillies plusieurs mois et devront mme adopter terme le statut de CHRS.
14
Source : enqute DHUP.
15
Souvent comptabilises parmi les structures dhbergement par les pouvoirs publics, il importe
de rappeler que les maisons-relais constituent pour la Fondation Abb Pierre un habitat durable.
/ 110 /
difficile aux acteurs locaux de construire des dmarches collectives condui-
sant des projets ambitieux (la plupart des projets proposs renvoient fina-
lement de la mise aux normes). En labsence de diagnostic avant 2008, les
besoins en hbergement faisaient lobjet de rponses bricoles dans lur-
gence (utilisation de btiments vacants, de mobil-home, de gymnases dans
le cadre des plans Grand froid), rendant impossible une structuration coh-
rente et efficace du secteur de lhbergement.
Suite au rapport de Julien Damon sur la prise en charge des sans-abri dans
lUnion europenne, qui sinscrit dans la ligne de prcdents travaux (rap-
port dtienne Pinte, lancement du Chantier national prioritaire 2008-2012 et
nomination du prfet Alain Rgnier), une refondation de la politique dhber-
gement et du logement vient dtre lance. Si les orientations retenues par
le secrtaire dtat au Logement prsentent des avances intressantes, la
question des moyens reste pose et de nombreuses interrogations restent
en suspens : rle et place du rfrent personnel , nature du suivi person-
nalis, orientation du rfrentiel prestation/cot, etc.
2
e
les difficults daccs au logement
DaprsuneenquteraliselademandedeNexity
16
audbutdelanne
2009,80%desFranaisestimentquilestaujourdhuidifficiledetrouverun
logement,etparmieux37%jugentlaccsaulogementtrsdifficile(un
chiffreenaugmentationde11%parrapportaot2007).
Chaqueanne,entre2,5et3millionsdemnagesfontladifficileexprience
delaccsunlogement(quecesoitentantquaccdantlapropritou
locataire),auxquelsilfautajouterles1,2milliondemnagesenattentedun
logementsocialetles580000demandesdemutationauseinduparcHlm.
Parmicesmnages,1,52millionstrouventchaqueanneunesolutiondans
le parc priv (o ils sont confronts des niveaux de loyer qui continuent
deprogresserfortement);ilsnesontgureplusde400000accderun
logementdansleparcHlm,lesautresaccdantlaproprit.
16
Enqute Nexity TNS Sofres : Les Franais, le logement et la crise de limmobilier , janvier
2009.
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Des mnages toujours plus nombreux en attente
dun logement social
La mise en place du numro unique dpartemental denregistrement de la
demande de logement social permet, malgr ses limites, dapprhender lvo-
lution de la demande. En 2008, 1 867 01 demandes
17
taient enregistres
(soit 4 % de plus quen 2007). Parmi elles, 582 631 manent de mnages dj
logs dans le parc Hlm, qui ont fait une demande de mutation pour changer
de logement. Il y avait donc 1 285 270 demandes dposes par des mnages
non logs dans le parc social.
Au cours des dernires annes, la baisse de la mobilit dans le parc Hlm a
entran une importante diminution de loffre disponible (427 600 logements
sociaux ont t offerts la location en 2008 contre prs de 500 000 en 1999 -
Cf. tableau 29). Le taux de mobilit rsidentielle reste en 2008 sous la barre
des 10 % (9,8 %) et ne permet pas de librer suffisamment de places pour de
nouveaux entrants : en 2008, seulement un tiers des demandeurs de loge-
ment social (hors demandes de mutation) a pu accder au parc Hlm.
Des dispositifs daide laccs fortement sollicits
133000mnagesaidsparlesFSLen2007
Alors que jusquen 2002, plus de 150 000 mnages taient financirement
aids par les Fonds de solidarit logement (FSL) pour accder un logement,
ces chiffres sont dsormais orients la baisse et atteignent en 2007 leur
niveau le plus bas. Le nombre des bnficiaires des aides laccs est ainsi
pass de 164 000 en 2002 133 000 en 2007, soit une diminution de 18,8 %.
Si la baisse peut sexpliquer en partie par la monte en puissance du dispo-
sitif Loca-Pass jusquen 2007 (Cf. tableau 4), elle tient aussi la baisse de la
mobilit rsidentielle qui rduit le nombre dentres de nouveaux mnages
dans le parc locatif (notamment dans le parc Hlm).
noter que les chiffres fournis par les FSL doivent tre interprts avec pru-
dence
18
du fait des difficults rencontres par les dpartements dans le trai-
tement et la transmission des donnes (temps dadaptation conscutif la
dcentralisation des FSL en 2005). Pour lanne 2007, dimportants retards
et la non-transmission de statistiques de 11 FSL ont conduit la production
dune estimation nationale. Quant aux donnes de 2008, elles ne sont pas
disponibles lheure actuelle, seuls quelques dpartements ayant commu-
niqu leurs statistiques.
17
Les statistiques disponibles cumulent les 91 dpartements utilisant lapplication informatique
nationale du Numro unique (Source : DGALN).
18
Les chiffres de 1999 et 2000 concernent 98 dpartements, ceux de 2001 portent sur 86 dparte-
ments, ceux de 2004 portent sur 82 dpartements, ceux de 2005 sur 99. En 2006, les chiffres portent
sur 100 dpartements et ceux de 2007 constituent une estimation nationale. Linterprtation des chif-
fres ncessite une certaine prudence notamment en matire dASLL en 2005 o seulement 89 dpar-
tements ont rpondu, et 46 en ce qui concerne les mnages cumulant ASLL et aide financire.
/ 112 /
IabIeau 3 - EvoIutioo du oobre de oages aids par Ies F8L
Nombre de mnages 1999 2000 2001 2002 2003* 2004 2005 2006 2007
aides laccs locatif (a) 163 835 162 683 154 969 164 000 141 586 140 732 141 750 137 200 133 111
aides financires pour le
maintien locatif (b)

64 717

75 994

72 845

75 000

60 580

61 837

64 584

68 200

66 081
aides financires aux copro-
pritaires occupants (c)

-

117

134

300

118

55

100

215

121
total des mnages bnfi-
ciaires dune aide financire
traditionnelle (a)+(b)+(c) 228 552 238 74 227 48 23 300 202 284 202 624 206 434 205 615 1 313
accompagnement social li
au logement (d)
dont mnages percevant
une aide financire (e)
66 724
38 736
65 134
30 601
83 974
16 723
69 000
30 000
-
-
82 300
18 970
57 580
9 860
52 451
13 267
44 193
10 483
total (a)+(b)+(c)+(d)-(e) 256 540 273 327 25 1 278 300 - 265 54 254 154 244 7 233 023
* partir de 2003, les donnes concernant les mnages aids financirement laccs et au main-
tien locatif ont t calcules par la DREES, et celles sur les copropritaires occupants par la DGALN
( noter que depuis 2003, ce sont les occupants de coproprits faisant lobjet dun plan de sauve-
garde ou dune OPAH qui sont suivis par les FSL, et non plus les accdants en difficult).
Source : DGALN.
En 2007, 233 000 mnages ont t aids par les FSL, au titre dune aide finan-
cire traditionnelle (aide laccs, au maintien et dans le cadre des copro-
prits dgrades) ou dune mesure daccompagnement social li au loge-
ment : ce chiffre est orient la baisse depuis plusieurs annes (- 12,4 % par
rapport 2004). En intgrant les nouvelles aides aux fluides gres par les
FSL (Cf. tableau 18), ce sont toutefois plus de 500 000 mnages qui ont t
aids financirement en 2007.
Plusde720000aidesdistribuesparleLoca-Passen2008
Le Loca-Pass est compos de deux aides : lavance Loca-Pass qui aide les
locataires entrant dans un nouveau logement financer les dpts de garan-
tie, et la garantie Loca-Pass qui permet de garantir le paiement des loyers et
charges au propritaire. Le Loca-Pass a connu ds sa cration un rel suc-
cs, et a progress de faon continue jusquen 2007 : 726 000 aides ont alors
t distribues
19
, soit deux fois plus quen 2001.
Lanne 2008 enregistre un tassement du nombre et du montant des aides
Loca-Pass distribues, une diminution qui concerne plus particulirement
les mnages aids au titre de lavance Loca-Pass (417 000 en 2008 contre
420 000 en 2007), celle-ci sexpliquant par la baisse du montant exig pour
le dpt de garantie dans le parc priv (il correspond dsormais 1 mois de
loyer au lieu de 2).
19
Le nombre de mnages aids est infrieur au nombre daides distribues par le Loca-Pass car
une partie significative des mnages (44 % en 2008) sollicite une aide pour le dpt de garantie et
une autre pour la garantie de loyer.
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IabIeau 4 - Les aides Loca-Fass (avaoce et garaotie des Ioyers et charges}
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Montant (en M euros) 142 251 319 307 348 404 470 348
Nombre daides
Loca-Pass accordes
363 056 485 148 521 666 476 815 542 686 629 044 726 881 723 062
Source : ANPEEC.
noter que le Loca-Pass est plus particulirement sollicit par les personnes
de moins de 30 ans (qui reprsentent environ la moiti des bnficiaires en
2007) et par les locataires du parc priv qui constituent 66 % des mnages
aids en 2008 (contre 28 % en 1999).
Le Droit au logement opposable :
un rvlateur de nombreuses situations de mal-logement
Depuis le 1
er
janvier 2008, la loi sur le Droit au logement opposable (Dalo)
permet six catgories de mnages qui ne parviennent pas accder un
logement, de dposer un recours auprs des commissions de mdiation ins-
talles dans chaque dpartement sous la responsabilit des prfets, les mna-
ges reconnus prioritaires devant alors tre relogs en urgence. Fin octobre
2009, 122 560 recours avaient t dposs auprs des commissions de mdia-
tion, cette demande tant concentre 87 % sur 6 rgions
20
, dont prs des
deux tiers (63 %) sur la seule rgion Ile-de-France.
IabIeau 5 . iIao de Ia ise eo uvre du aIo depuis Ie 1
er
jaovier 2008
au 31/10/09
Recours dposs 122 560
Dossiers examins par les commissions de mdiation
- dont dcisions favorables pour un relogement
83 029
38 125
Total des personnes loges ou hberges 17 589
Source : Comit de suivi du Droit au logement opposable.
Procdure de dernier recours pour laccs un logement, le Dalo constitue le
rvlateur de nombreuses situations de mal-logement non prises en charge
lheure actuelle. commencer par labsence de domicile personnel qui se
manifeste travers plus de 30 % des recours, quil sagisse de personnes
dpourvues de logement (hberges ou non chez des tiers, soit 21 %) ou de
personnes en structures daccueil (10 %). Le Dalo met galement en lumire
les difficults rencontres par de nombreux mnages pour accder un loge-
ment : en tmoignent les demandes dposes dans le parc Hlm et non satis-
faites au-del de dlais dattente anormalement longs (elles constituent prs
dun tiers des recours). Sans oublier toutes les situations de mal-logement
20
Ile-de-France, PACA, Rhne-Alpes, Pays de la Loire, Nord-Pas de Calais et Languedoc-
Roussillon.
/ 114 /
lies de mauvaises conditions dhabitat (27 %)
21
ou des difficults pour
se maintenir dans son logement (11 %).
IabIeau . MotiIs des recours Iogeeot pour IesgueIs uo accus de rceptioo
a t dIivr
Personnes dpourvues de logement
- dont loges chez des tiers
- dont non loges chez des tiers
20,7 %
10,7 %
9,9 %
Personnes hberges dans une structure dhbergement de faon continue
depuis plus de 6 mois ou loges dans un logement de transition depuis plus
de 18 mois
- dont hberges de faon continue dans une structure dhbergement
- dont loges dans un logement de transition
,6 %
6,2 %
3,5 %
Personnes ayant dpass le dlai dattente anormalement long pour une
demande de logement Hlm 31, %
Personnes loges dans des locaux impropres lhabitation ou prsentant un
caractre insalubre ou dangereux
- dont loges dans des locaux impropres lhabitation
- dont loges dans des locaux prsentant un caractre insalubre ou
dangereux
8,7 %
2,1 %
6,6 %
Personnes handicapes ou ayant leur charge une personne en situation de
handicap ou au moins un enfant mineur Et occupant un logement qui pr-
sente au moins un des risques pour la scurit et la sant ou qui est en situa-
tion dinconfort ou de sur-occupation.
- dont personnes handicapes ou avec mineur loge dans un logement non
dcent
- dont personnes handicapes ou avec mineur dans un logement sur-occup
18,0 %
6,1 %
12,0 %
Personnes menaces dexpulsion sans relogement 11,0 %
Source : Comit de suivi Dalo, au 30 octobre 2009.
3
e
les mauvaises conditions dhabitat
Daprs une estimation ralise par lInsee
22
dans le cadre de la mise en
uvreduDroitaulogementopposable,520000530000mnagespour-
raientrpondreauxcritresdelaloiDaloenFrancemtropolitaine,soitparce
quilshabitentunlogementinsalubreoumenaantdetomberenruine,soit
parcequilsnontpasleconfortdebase,ouencorequilsseretrouventdans
unlogementsurpeupl,toutenabritantunenfantmineurouunepersonne
handicape.LesrsultatsdelenquteLogementde2006
23
indiquentquant
21
Soit 8,7 % de personnes loges dans des locaux impropres lhabitation ou prsentant un carac-
tre insalubre ou dangereux et 18 % de personnes handicapes ou ayant leur charge une per-
sonne en situation de handicap ou au moins un enfant mineur et occupant un logement qui pr-
sente au moins un des risques pour la scurit et la sant ou qui est en situation dinconfort ou
de sur-occupation.
22
Pierrette Briant, Catherine Rougerie Les logements sont plus confortables quil y a vingt ans et
psent davantage sur le revenu des mnages , in France, portrait social - Edition 2008, p.105.
23
Exploitation DHUP.
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euxqueplusde2millionsdepersonnesviventencoredansdeslogements
inconfortables,demauvaisequalitet/ousurpeupls.
Lamlioration ingale du confort et du surpeuplement
Desconditionsdeconfortquisamliorentglobalement
En ce qui concerne le confort sanitaire des logements, la situation semble stre
amliore, comme le montre l'enqute 2006 : alors que 15 % du parc ne dis-
posait pas en 1984 de lun des trois lments essentiels que sont leau cou-
rante, une installation sanitaire (baignoire ou douche) ou des WC intrieurs,
cette proportion a diminu 2,5 % en 2002 et 1,3 % en 2006. Cela reprsente
nanmoins 354 000 logements sans confort sanitaire, parmi lesquels 270 000
sont sans WC intrieurs et 210 000 sans installation sanitaire, auxquels on peut
ajouter un petit nombre de logements ne disposant pas deau courante. Dans
prs de neuf cas sur dix, il sagit dhabitations anciennes, construites avant
1948. Les mnages sont dans la moiti des cas des personnes seules, retrai-
tes, vivant dans une maison pour la plupart en zone rurale, en majorit pro-
pritaires. Les autres sont des mnages disposant de revenus modestes, pro-
pritaires, occupants de logements meubls ou sous-locataires.
IabIeau 1 - EvoIutioo du cooIort saoitaire des Iogeeots (eo iIIiers de Iogeeots}
Effectifs en milliers
de logements
1984 1988 1992 1996 2002 2006
Logements sans confort
sanitaire (1)
3 050 2 039 1 369 934 612 354
Logements avec eau, WC et
installations sanitaires, sans
chauffage central
3 089 3 267 3 092 3 576 1 698 1 438
Logements
avec tout confort (2)
14 226 15 950 17 670 18 776 22 215 24 571
Ensemble des rsidences
principales
20 364 21 256 22 131 23 286 24 525 26 363
(1) sont qualifis de logements sans confort sanitaire , les logements nayant pas la fois eau
courante, WC intrieurs et installations sanitaires.
(2) sont qualifis de logements tout confort, les logements avec les trois lments de confort
sanitaire de base et le chauffage central.
Source : Insee - Enqutes logement.
Au-del de linconfort, lEnqute logement de 2006 propose dvaluer la mau-
vaise qualit des logements travers dautres critres, notamment labsence
dinstallation pour faire la cuisine, llectricit dficiente (ni installation encas-
tre, ni fils protgs par des baguettes, ni prise de terre) et le mauvais tat
du revtement et de laspect extrieur de la faade principale : ces critres
conduisent valuer linconfort et la mauvaise qualit du logement 711 000
logements en 2006, dans lesquels vivent plus de 1,3 million dhabitants.
/ 11 /
Si le confort sanitaire des logements sest donc globalement amlior, il
convient de rappeler que linconfort revt des formes multiples (inconfort
acoustique, thermique, mauvaise qualit des quipements de plomberie et
dlectricit, difficults dans la matrise des charges, etc) dont certaines
saggravent dans la priode actuelle.
Lamontedelaprcaritnergtique
Les faibles revenus des mnages, conjugus une mauvaise qualit thermi-
que des logements et lexplosion des cots de lnergie, ont conduit ces der-
nires annes laugmentation de situations de mal-logement relevant de la
prcarit nergtique . Si elle se manifeste pour de nombreuses familles
par des difficults dordre financier (situations dimpays, endettement pro-
gressif, coupures dnergie,), elle peut se traduire galement par des pra-
tiques dangereuses (calfeutrement des arations, utilisation de solutions de
chauffage inadaptes comme les poles ptrole), ou encore par une priva-
tion de chauffage (pour en limiter les cots). La prcarit nergtique nest
pas sans consquences sur la sant des personnes (dveloppement de mala-
dies respiratoires, sur-mortalit hivernale...), mais aussi sur leur vie sociale
(repli sur soi, isolement social). Sans compter quelle constitue une vrita-
ble spirale puisquun logement en mauvais tat et mal chauff se dgrade,
devient de plus en plus difficile et onreux chauffer, entranant plus de dif-
ficults sanitaires et sociales, etc.
partir des rsultats de lEnqute logement de 2006, lAnah identifie prs
de 3,4 millions de mnages touchs par la prcarit nergtique (soit 13 %
des mnages en France) auxquels il faut ajouter 290 000 mnages
24
ayant
recours des pratiques de restriction ou de privation de chauffage. Les mna-
ges modestes (appartenant au 1
er
quartile de niveau de vie) et vivant dans
des maisons individuelles sont les premiers touchs par la prcarit nerg-
tique. Parmi eux, on retrouve plus dun million de propritaires occupants,
majoritairement des personnes ges (74 % sont gs de plus de 60 ans), des
personnes vivant en milieu rural ou dans de petites agglomrations (73 %)
et des personnes seules ou des mnages sans enfants (80 %). Les locatai-
res modestes vivant dans des maisons individuelles sont aussi fortement
touchs, que ce soit dans le parc priv (environ 230 000 mnages) ou public
(environ 100 000 mnages).
Unnombredelogementssurpeuplsquiresteinquitant
En ce qui concerne le surpeuplement, la situation semble stre globalement
amliore puisque lon recense 183 000 logements en surpeuplement accen-
tu en 2006, contre 218 000 en 2002. Ce sont cependant prs de 800 000
personnes qui sont concernes par ce problme. Et si lon se rfre tous
ceux qui habitent dans des logements surpeupls au sens large , ce sont
au total 4,5 millions de personnes qui sont concernes (Enl 2002).
24
Mnages dont le taux deffort nergtique est infrieur 10 % mais qui, tout en ayant limit leur
consommation, dclarent avoir souffert du froid pour des raisons fnancires.
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IabIeau 8 - 8urpeupIeeot des Iogeeots
En nombre de logements
(en milliers)
En nombre de personnes
(en milliers)
1992 1996 2002 2006 1992 1996 2002 2006
Total rsidences principales 22 131 23 286 24 525 26 283 56 103 57 785 58 592 59 620
Logements en surpeuple-
ment accentu (1)
290 210 218 183 1 411 1 027 1 037 797
Logements surpeupls au
sens large (2)
1 386 1 295 1 226 NC 5 120 4 779 4 544 NC
Source : DGALN partir du traitement Enl Insee.
(1) Le surpeuplement accentu fait rfrence la norme Insee base sur la comparaison du nom-
bre effectif de pices composant le logement et dun nombre normatif de pices dites ncessai-
res au mnage calcul en fonction de sa taille, de lge et de la situation familiale de ses mem-
bres (schmatiquement, on compte une pice de sjour pour le mnage, une pice pour chaque
personne de rfrence dune famille, une pice pour les personnes hors famille non clibataires et
les clibataires de 19 ans et plus, et, pour les clibataires de moins de 19 ans, une pice pour deux
enfants sils sont de mme sexe ou sils ont moins de 7 ans, sinon une pice par enfant). Le loge-
ment est considr en surpeuplement accentu si le nombre de pices ncessaires au mnage
ainsi dtermin est suprieur de plus dune unit celui constat.
(2) Le surpeuplement au sens large retient la norme fonde sur le nombre de pices pour les deux
pices et plus et fait intervenir la surface pour les logements dune pice : est considr comme
surpeupl au sens large un logement dont la surface habitable est infrieure 18 m
2
par personne
de rfrence plus 12 m
2
par autre personne de 14 ans ou + 9 m
2
par enfant de moins de 14 ans.
Notons quune publication de lInsee estime, sur une autre base
25
, que 2,4 mil-
lions de mnages vivent en 2006 en situation de surpeuplement. Il sagit le
plus souvent de mnages jeunes (21 % des mnages dont la personne de
rfrence a moins de 30 ans) et de mnages logs dans lhabitat collectif
(16 % des mnages).
Habitat indigne : un million de personnes concernes
Lactualit fait rgulirement apparatre des situations dinsalubrit, de satur-
nisme infantile, dhtels meubls en tat de dgradation, dagissements de
marchands de sommeil, de reconstitution aux franges de la ville de bidonvilles
que lon croyait disparus, toutes manifestations du mal-logement accueillant
les plus pauvres, dans des conditions de logement juridiques et sociales
inacceptables. Le programme national de lutte contre lhabitat indigne lanc
en septembre 2001 pour faire face ce problme concerne les logements insa-
lubres, menaant ruine, exposs au risque du plomb, htels meubls dange-
reux, habitat et installations prcaires Selon les estimations ministrielles,
les risques sanitaires lis cet habitat concernent environ 600 000 logements
dans lesquels vivent un peu plus dun million de personnes.
25
Au sens de lInsee, le caractre surpeupl dun logement est dtermin en fonction de critres
dpendant du nombre de pices et de la surface, celle-ci constituant un critre supplmentaire par
rapport lindicateur habituellement publi par lInsee.
/ 118 /
Si le Dalo permet de rvler nombre de problmatiques lies des logements
insalubres ou dangereux, impropres lhabitation ou non-dcent (prs de
15 % des recours renvoient ces situations), la perception de lhabitat indi-
gne demeure le plus souvent lie aux dispositifs et politiques de traitement
mis en uvre au niveau national ou lchelle locale. Ainsi, si lon constate
une diminution du nombre de logements traits, elle ne traduit pas tant une
amlioration de la situation quune moindre mobilisation des politiques publi-
ques sur cette problmatique. Une partie de ces lacunes pourrait tre com-
ble prochainement avec la mise en place dobservatoires nominatifs de loge-
ments indignes et indcents dans tous les dpartements
26
.
Au niveau national, le nombre de logements subventionns par lAnah au
titre de la lutte contre lhabitat indigne a augment de 44 % en 2008, mais
reste en-dea de l'objectif annuel fix.
IabIeau 9 . Logeeots subveotiooos daos Ie cadre de Ia Iutte
cootre Ihabitat iodigoe*
2004 2005 2006 2007 2008
Objectifs 5 050 7 500 13 000 13 500 13 500
Raliss 5 238 6 293 5 885 7 185 10 375
Taux de ralisation 103,7% 84% 45% 53% 77%
*propritaires bailleurs et propritaires occupants.
Source : Anah.
NB : Les 10 375 logements subventionns dans le cadre de la lutte contre lhabitat indigne sont
comptabiliss parmi les 112 761 logements rhabilits par lAnah (Cf. tableau 14).
Dune manire gnrale, ces dernires annes tmoignent dune monte en
charge des actions concrtes de terrain, grce aux outils et aux rseaux pro-
fessionnels mis en place. Il ressort denqutes ralises depuis mars 2005
27
,
que le traitement de lhabitat indigne est dsormais pris en compte plus syst-
matiquement dans toute la problmatique habitat : inscription dans les plans
dpartementaux pour le logement des personnes dfavorises (PDALPD),
prise en compte de lhabitat indigne dans les documents de cadrage et de
programmation des politiques locales de lhabitat, etc. Si la politique de lutte
contre lhabitat indigne doit pouvoir sappuyer dsormais sur des ples dpar-
tementaux, il conviendra de veiller leur mise en uvre effective dans tous
les dpartements (seul un dpartement sur trois en tant dot ce jour)
28
. Au
final, bien que des moyens juridiques, oprationnels et financiers aient t
26
Article 85 de la loi de mobilisation pour le logement du 25 mars 2009.
27
Daprs lenqute nationale lance en mars 2005 auprs de toutes les DDE, DRE, DDASS et DRASS
mtropolitaines (renouvele en avril 2006, aot 2007 et aot 2008), plus de 9 dpartements sur 10
ont inscrit cette priorit dans le cadre de procdures oprationnelles (volet spcifique des PDALPD
et PLH) et de nombreuses procdures incitatives de type OPAH, PIG et MOUS sont en cours ou en
projet. A noter que la problmatique de lhabitat indigne touche plus durement les dpartements
dOutre-Mer : daprs le rapport Torre de novembre 2006, 26 % des rsidences principales y seraient
insalubres contre 8 % en mtropole.
28
Les ples dpartementaux de lutte contre lhabitat indigne devront sappuyer sur les correspon-
dants dpartementaux de la mission du Prfet Rgnier.
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mis en uvre pour le traitement de lhabitat indigne, les acteurs publics souf-
frent toujours aujourdhui dun manque de moyens budgtaires et humains
au regard de l'ampleur des besoins.
Unbilanendemi-teintesurlevoletdelaluttecontrelinsalubrit
Les procdures de lutte contre linsalubrit visent le traitement des loge-
ments dont ltat de dgradation est tel quil porte atteinte la sant de ses
occupants. Il existe juridiquement deux types dinsalubrit (remdiable et
irrmdiable) reposant sur des modes dintervention oprationnels et finan-
ciers diffrents :
la sortie dinsalubrit remdiable est assure essentiellement par des sub-
ventions aux travaux de lAnah au bnfice des propritaires, et par la mise
en uvre de dispositifs de type OPAH, PIG ou MOUS insalubrit . En cas
dchec de ces dispositifs, des procdures coercitives par la prescription de tra-
vaux aux propritaires peuvent tre mises en uvre par arrt prfectoral ;
linsalubrit irrmdiable
29
(lorsquil nexiste aucun moyen technique
pour mettre fin la situation dinsalubrit ou lorsque les travaux ncessaires
sa rsorption seraient plus coteux que la reconstruction) est traite princi-
palement dans le cadre du dispositif de rsorption de lhabitat insalubre.
Concernant linsalubrit remdiable, le nombre de logements traits par lAnah
est en augmentation constante depuis 2005 et a fait un bond de plus de 50 %
en 2008. Les subventions engages par lAnah sur ce volet tant passes de
72,5 M? en 2007 113,9 M? en 2008.
IabIeau 10 . Logeeots traits au titre de Ia sortie diosaIubrit
2005 2006 2007 2008
Objectifs 3 000 5 500 6 000 n.c.
Raliss 2 909 3 486 4 675 7 267
Taux de ralisation 97 % 63 % 78 %
Source : Anah.
En cas dinsalubrit irrmdiable, le dispositif de rsorption de lhabitat insa-
lubre (RHI) consiste en une rhabilitation lourde des immeubles interdits
lhabitation grce de fortes subventions de ltat, et les transformer en
logements locatifs sociaux. En 2008, le nombre de logements traits atteint
son niveau le plus bas de ces six dernires annes, avec seulement 132 loge-
ments insalubres traits (pour la plupart dmolis), contre 247 en 2007 et 849 en
2005. De mme, le nombre de logements sociaux crs et le taux de recons-
titution par rapport loffre dmolie chutent considrablement en 2008. Au-
del de ces volutions inquitantes, il convient de pointer le nombre ridicu-
lement faible de logements concerns chaque anne par ce dispositif.
29
Linsalubrit irrmdiable a t dfinie par la loi du 13 juillet 2006 portant Engagement natio-
nal pour le logement.
/ 120 /
IabIeau 11 . iIao du dispositiI de 8sorptioo de Ihabitat iosaIubre (8hI}
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Logements insalubres
irrmdiables traits
156 44 443 477 849 520 247 132
Logements locatifs
sociaux produits
16 44 153 191 490 355 210 71
Taux de reconstitution
de loffre
10,3 % 100 % 34,5 % 40,0 % 57,7 % 68,3 % 85,0 % 53,8 %
Letraitementdusaturnismeenpertedevitesse
Lintoxication au plomb toucherait 85 000 enfants de moins de 6 ans, vivant
dans des logements insalubres. Ces donnes datant de 1999 devraient tre
actualises prochainement par une enqute de lInstitut national de veille
sanitaire et de lInserm ralise en 2008-2009.
Il est galement possible dapprhender le phnomne du saturnisme infan-
tile travers laction publique mise en uvre dans ce domaine, qui repose
sur deux types de mesures :
- des mesures prventives reposant sur lobligation deffectuer un Constat de
risque dexposition au plomb (CREP) en cas de vente de logements anciens,
mais aussi pour tout nouveau contrat de location et pour les parties commu-
nes des immeubles construits avant 1949. Les CREP ont galement t lar-
gis au reprage des facteurs de dgradation du bti
30
;
- des mesures durgence lorsquest signal au prfet un cas de saturnisme
infantile ou un risque daccessibilit au plomb pour les occupants dun immeu-
ble dhabitation. Le prfet peut alors faire raliser un diagnostic pour valuer
les risques prcis pour les occupants, en particulier les mineurs ; si le diagnos-
tic est positif, il peut imposer au propritaire la ralisation de travaux pour
liminer ce risque
31
, et en cas de carence du propritaire, sy substituer.
En 2007, laction publique de lutte contre le saturnisme tait en perte de
vitesse : seulement 13 440 mesures prventives avaient t engages par les
services (contre 37 278 lanne prcdente) et 2 825 diagnostics raliss dans
les logements (contre 3 500 en 2006). On ne peut que regretter labsence de
donnes actualises pour lanne 2008 (conscutive des retards pris dans
le lancement de lenqute), compte tenu de lenjeu que reprsente le traite-
ment du saturnisme pour la sant des enfants.
30
Se substituant aux tats de risques daccessibilit au plomb (ERAP), les CREP sont gnrali-
ss tout le territoire franais (et non plus uniquement les zones risque dexposition au plomb
couvertes par un arrt prfectoral). Leur champ dapplication est largi depuis aot 2008 aux nou-
veaux contrats de location et aux parties communes des immeubles construits avant 1949.
31
Il sagit de supprimer laccessibilit au plomb et non de supprimer dfinitivement les peintu-
res au plomb.
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IabIeau 12 . 8igoaIeeots et traiteeot du saturoise
2002 2003 2004 2005 2006 2007
Mesures prventives ERAP,
puis CREP partir de 2007
58 744 74 115 86 856* NR 37 278 13 440
Signalements
- Cas de saturnisme chez enfants
mineurs (1)
- Logements prsentant des risques
492
1 366
459
1 134
495
1 284
NR
NR
375
-
316
1 212
Diagnostics raliss
dans les logements (2) 3 172 3639 4 296 NR 3 512 2 825
Travaux
- dans des logements
dont par propritaires
dont travaux doffice
- sur parties communes
2 207
2 051
1 920
131
156
2 145
1 784
1 534
250
361
1 930
1 617
1 367
250
313
NR 1 660
1 440
1 224
216
220
1 459
1 266
1 076
190
193
Nombre de contrle de conformit
aprs travaux 803 1 040 1 513 NR 1 261 1 607
* Ce chiffre est tabli sur un plus grand nombre de dpartements que les 78 dfinis avec zones
risques.
(1) En 2007, 60 % des cas dclars concernent la rgion Ile-de-France principalement en Seine-
Saint-Denis, Paris et dans les Hauts-de-Seine. De nombreux cas ont galement t signals dans
les dpartements des Bouches-du-Rhne, du Nord et du Rhne.
(2) Environ un diagnostic sur deux dans les logements est positif (1 476 en 2007).
Concernant laction de lAnah, on constate un mme ralentissement sur le
front de la rduction du risque du saturnisme : le nombre de logements sub-
ventionns atteignait en 2008 son niveau le plus bas de ces quatre derni-
res annes (1 060 logements traits, contre prs de 3 400 en 2005), et la part
des crdits engags sur ce volet ne reprsentaient plus que 4 % de lensem-
ble des subventions accordes au titre de la lutte contre lhabitat indigne,
contre 7 % en 2007.

IabIeau 13 . Logeeots traits daos Ie cadre de Ia rductioo du saturoise
Logements subventionns
dans le cadre de la lutte
contre l'habitat indigne (PB et PO)
Dont rduction du risque
de saturnisme
Objectifs Raliss (%) Objectifs Raliss (%)
2005 7 500 6 293 (84 %) 4 500 3 384 (75 %)
2006 13 000 6 243 (48 %) 7 500 2 757 (37 %)
2007 13 500 7 185 (53 %) 7 500 2 505 (33 %)
2008 13 500 10 375 n.c. 1 060
Source : Anah.
/ 122 /
Lamlioration de loffre de logements
Lamliorationdelhabitatenstagnation
Bien que le niveau dinconfort et dinsalubrit soit encore important, le nom-
bre de logements amliors ou rhabilits avec laide de ltat a subi une forte
baisse au cours des dix dernires annes : 210 000 logements ont t rha-
bilits en 2008, contre plus de 350 000 en 1999. Sur cette priode, la rduc-
tion de leffort damlioration a t tout aussi significative dans le parc public
(- 39 %) que dans le parc priv (- 42 %). Alors que le niveau des rhabilita-
tions dans le parc public semble se redresser en 2008, lamlioration des loge-
ments dans le parc priv poursuit sa chute et enregistre une nouvelle baisse
(- 14 %). Ces volutions sont inquitantes car elles ne permettent ni de main-
tenir un niveau de confort satisfaisant du parc immobilier, ni videmment de
rpondre aux exigences du Grenelle de lenvironnement.
IabIeau 14 . Nobre de Iogeeots rhabiIits aids par IEtat
Parc
public
dont
PALULOS
dont
PNRU
Parc
priv
dont
propritaires
occupants*
dont
propritaires
bailleurs
total
1999 160 000 160 000 - 15 800 77 400 118 400 355 800
2000 123 248 123 248 - 215 726 80 184 135 542 338 74
2001 88 102 88 102 - 1 728 72 046 127 682 287 830
2002 75 737 75 737 - 178 385 63 380 115 005 254 122
2003 80 38 80 398 - 158 06 70 778 87 291 238 467
2004 58 443 34 974 23 469 143 31 58 630 84 761 201 834
2005 1 663 57 628 34 035 132 044 54 434 77 610 223 707
2006 75 220 47 880 27 340 133 281 53 668 79 613 208 501
2007 78 063 47 808 30 255 131 350 57 900 73 450 20 413
2008 7 700 50 090 47 610 112 761 53 695 59 066 210 461
Source : DGALN-DHUP.
*Jusquen 2001, les logements subventionns au titre des propritaires bailleurs relevaient du dis-
positif de prt lamlioration de lhabitat (PAH).
350000mnagesfragilissdansdescopropritsdgrades
Bien quils soient propritaires de leur logement, de nombreux mnages
sont aujourdhui fragiliss, notamment dans des immeubles collectifs en
coproprit. En effet, alors que 74 % des logements collectifs privs sont en
coproprit, de nombreux ensembles rencontrent de graves difficults sur le
plan technique (obsolescence du bti, dgradations, malfaons), sur le plan
financier (endettement lev de la coproprit, impays de charges) ou sur
le plan social (pauprisation des occupants). Ces coproprits ncessitent
des travaux importants de rhabilitation, plus particulirement sur les par-
ties communes.
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Sil nexiste ce jour aucune source permettant de recenser le nombre de
coproprits dgrades, les rsultats de lEnqute logement 2002 avaient per-
mis de chiffrer environ 300 000 le nombre de logements situs dans des
coproprits en situation de fragilit. Ce chiffre est cependant sous-estim, et
la DGALN pointe le fait que ce sont plus de 350 000 mnages qui sont dans
cette situation.
Daprs une enqute ralise par la DGALN auprs des DDE mtropolitaines
en juillet 2005, 70 556 logements sont en cours de traitement ou sur le point
de ltre. Parmi eux, 30 605 logements faisaient lobjet dun plan de sauve-
garde
32
et 21 770 logements faisaient lobjet dune OPAH
33
. Une actualisa-
tion de cette enqute tait attendue pour lautomne 2009 ; les rsultats ne
sont pas disponibles ce jour.
Pour lanne 2008, le nombre des logements en coproprits en difficult sub-
ventionns par lAnah a diminu (17 575 logements contre 22 758 en 2007),
que ce soit travers la mise en uvre des OPAH (7 284 logements en 2008
contre 10 729 en 2007) ou celle des plans de sauvegarde (10 291 logements
en 2008, contre 12 029 en 2007).
IabIeau 15 . Iraiteeot des coproprits eo diIIicuIt
Logements subventionns
par lAnah
dont OPAH coproprits dont plans de sauvegarde
Objectifs Ralis (%) Objectifs Ralis (%) Objectifs Ralis (%)
2006 25 700 19 154
(75 %)
10 700 8 955
(84 %)
15 000 10 199
(68 %)
2007 22 100 22 758
(103 %)
8 100 10 729
(132 %)
14 000 12 029
(86 %)
2008 n.c. 17 575 n.c. 7 284 n.c. 10 291
NB : Les 17 575 logements traits dans le cadre de coproprits dgrades sont comptabiliss parmi
les 112 761 logements rhabilits par lAnah (Cf. tableau 14).
Source : Anah.
4
e
les difficults de maintien dans le logement
Accderunlogementnemetpaslabridesproblmes.Onlemesureclai-
rementaveclesdifficultsquprouventdenombreuxmnageslogspour
fairefaceleursdpensesdelogement.Eneffet,lebudgetqueconsacrent
32
Sous lautorit du prfet, le plan de sauvegarde a pour objectifs de raliser des travaux de conser-
vation de limmeuble, de rtablir le fonctionnement des instances de la coproprit, dassainir sa
gestion et sa situation financire etc.
33
LOPAH coproprit organise le cadre de laction publique prventive et curative pour les copro-
prits fragiles ou en risque de dqualification.
/ 124 /
lesFranaispourselogernecessedecrotre,etilsesituedsormaisloin
devantlalimentation(respectivement25%et13%),alorsquelasituation
taitinverseaudbutdesannesquatre-vingt.Lapartdesressourcesdes
mnagesaffecteaulogementetsonfonctionnementaatteinten2008,
commeen2007,unniveauhistorique,avecunemoyennede25,4%.
Selonlescomptesdulogement,ladpensemoyenneengageparlesmna-
gespourselogerestpassede7890paranen20029700en2007
connaissantainsiuneaugmentationde23%biensuprieurecelledelvo-
lutiondesprixlaconsommationdurantlammepriode.
Prs de 500 000 mnages locataires en impays de loyers
et 70 000 propritaires en retard de remboursement de prt
Alors que lEnqute logement de 2002 indiquait une diminution sensible du
nombre et du taux des mnages en situation dimpays, lenqute 2006 rvle
une augmentation inquitante dans le parc social (+ 57 %) et plus encore
dans le parc priv (+ 82 %). 1,8 million de locataires affirment avoir rencon-
tr des difficults, et parmi eux 480 000 se sont retrouvs en situation dim-
pays (contre 289 000 en 2002). Cette hausse inquitante traduit les difficults
de plus en plus fortes auxquelles sont confronts les mnages face laug-
mentation des dpenses lies au logement
34
.
Les deux tiers des impays concernent des mnages modestes ou trs modes-
tes, qui ne parviennent plus faire face la flambe du prix des loyers et des
charges, mme lorsquils bnficient daides au logement (ce qui est le cas
pour plus des deux tiers dentre eux).
IabIeau 1 . Nobre de oages eo ipays de Ioyers daos Ie secteur IocatiI.
1996 2002
Variation
1996-2002
2006
Variation
2002-2006
Secteur locatif social %
par rapport au parc locatif social
218 000
5,3 %
187 000
4,4 %
- 14 %
294 000
6,4 %
+ 57 %
dont bnficiaires AL % par rapport
aux mnages en impays
154 000
71 %
137 000
73 %
- 11 %
201 000
68 %
+ 47 %
Secteur locatif priv %
par rapport au parc locatif priv
107 000
2,1 %
102 000
1,8 %
- 5 %
186 000
3,4 %
+ 82 %
dont bnficiaires AL % par rapport
aux mnages en impays
55 000
51 %
57 000
56 %
+ 4 % 124 000
67 %
+ 118 %
Source : Enqutes logement Insee.
34
Selon le Baromtre de septembre 2009, 212 814 dossiers de surendettement ont t dposs
auprs de la Banque de France dont 178 393 dclars recevables entre octobre 2008 et septembre
2009 (soit une progression de 15 % par rapport lanne prcdente). lheure actuelle, un peu plus
de 744 000 mnages sont inscrits au fichier des incidents de paiement et font lobjet dune mesure
destine remdier leur tat de surendettement.
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Parmi les mnages ayant connu des accidents de paiement en 2006 figure
galement un nombre lev de mnages propritaires ou accdants : dans les
deux annes prcdant lenqute, 565 000 mnages propritaires ou accdants
ont eu des difficults payer leurs charges ou leurs remboursements dem-
prunts immobiliers, et 70 000 dentre eux ont t en situation dimpays
35
.
Au total, si lon considre lensemble des locataires et propritaires, ce sont
prs de 2,4 millions de mnages qui ont rencontr des difficults pour sac-
quitter des dpenses lies leur logement, et parmi eux environ 550 000 qui
ont t confronts un impay.
Lvolution des impays locatifs est mettre en relation avec laugmenta-
tion du niveau des loyers. Alors que les rvisions de loyers sont rglemen-
tes dans le parc priv pour les locataires en place (elles ne peuvent excder
les variations dun indice de rfrence), la part des loyers ayant augment
sans lien avec cet indice a fortement progress au cours des dix dernires
annes, atteignant en 2007 un record historique (34,3 % contre 21,7 % en
1998). Paralllement, la part des mnages ne subissant aucune hausse de leur
loyer a atteint son niveau le plus bas en 2006 (3,3 %) et se situe aujourdhui
autour de 5 % (contre 27,1 % en 1998).
IabIeau 11 . EvoIutioo du prix des Ioyers pour Ies Iocataires eo pIace
(hors charges et hors taxes}
Poids des loyers
concerns (%)
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Augmentations lies
lindice de rfrence*
31,2 27,5 29,6 28,3 33,7 32,6 33,9 27,7 33,2 24,9
Augmentation sans lien
avec lindice de rfrence*
21,7 22,4 23,8 28,2 28,7 28,3 31,6 27,4 26,4 34,3
Sans hausse 27,1 29,4 24,1 25,3 20,5 20,8 10,7 8,7 3,3 5,1
Source : Insee Enqute Loyers et charges .
*Dans lenqute Loyers et charges , toute hausse de loyer proche de lindice de rfrence est
considre en lien avec lIRL . Quand elle sen carte, elle est considre comme sans lien
avec lindice de rfrence .
Des dispositifs daide au maintien fortement sollicits
LesaidesaumaintienlocatifdistribuesparlesFSLen2007
Aprs avoir globalement progress au cours des trois dernires annes (cf.
tableau 3), le nombre des aides au maintien distribues par les FSL accuse une
forte baisse pour lanne 2007. En prenant en compte les aides aux impays
locatifs, les aides aux copropritaires en difficult ainsi que les aides aux
impays de fluides (nergie, eau, tlphone), la DGALN estime que 372 000
mnages ont t aids financirement au titre dun ou de plusieurs impays
en 2007 (contre 388 870 en 2006).
35
Les logements sont plus confortables quil y a vingt ans et psent davantage sur le revenu des
mnages , in Insee, Portrait social 2008.
/ 12 /
Les donnes 2008 ntant pas disponibles ce jour (quelques dpartements
seulement ayant transmis leurs statistiques), nous devons nous appuyer sur
celles de 2007. En notant toutefois que celles-ci constituent une estimation
nationale, visant pallier le caractre parcellaire
35
et imparfait des informa-
tions transmises par les FSL en 2007.
IabIeau 18 . EvoIutioo des aides distribues par Ies F8L au titre des ipays
(voir aussi tableau 3)
2005 2006 2007
aides financires pour le maintien locatif (1) 64 584 68 200 66 081
aides financires aux copropritaires occupants (2) 100 215 121
aides financires au titre des impays de fluides (3):
- dont impays dnergie
- dont impays deau
- dont impays de tlphone
322 037
266 744
50 476
4 817
382 200
318 353
59 945
3 902
362 774
301 302
59 140
2 332
total des mnages aids financirement
au titre des impays (4) 333 450 388 870 372 04
(1) DREES.
(2) DGALN.
(3) DREES avec double compte.
(4) Estimation DGALN, sans double compte.
Source : DGALN.
Malgr leur diminution, les nouvelles aides aux impays de fluides continuent
davoir un poids trs important puisquelles reprsentent plus de 70 % de len-
semble des aides financires distribues par les FSL en 2007.
LeLoca-Passmaintiendeplusenplussollicit
La distribution de la garantie du Loca-Pass est en progression continue depuis
sa cration : plus de 43 000 nouveaux bnficiaires ont mis en jeu leur garantie
de loyer en 2008 (+ 19 % par rapport 2007), ce qui portait le flux des mises
en jeu en cours plus de 64 000 fin 2008 (contre 54 000 fin 2007).
37

36
Les donnes disponibles concernent 98 dpartements en 1999 et 2000, 86 en 2001, 82 en 2004, 99
en 2005. En 2006, 100 dpartements ont rpondu et les donnes de 2007 correspondent une esti-
mation nationale (seulement 86 conseils gnraux ayant transmis ce jour leurs statistiques).
37
Rapport entre lensemble des aides aux fluides (avec double compte) et le total des mnages
aids financirement.
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IabIeau 19 - Mises eo jeu de Ia garaotie des Ioyers et charges (Loca-Fass}
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Cumul
depuis
1999
Nombre de nouveaux
bnficiaires
77 693 5 891 13 964 19 779 22 375 23 780 29 111 36 448 43 265 195 391
Nombre de mises en
jeu en cours (anciennes
et nouvelles)
79 716 6 166 16 802 27 703 34 514 36 460 43 175 54 016 64 265 195 391
Montants verss en
milliers de
90 769 7 225 25 385 44 662 56 276 61 180 75 043 97 011 114 147 481 990
Source : ANPEEC.
Au total, plus de 305 800 garanties de loyer ont t distribues par le Loca-
Pass en 2008, ce qui constitue toutefois une lgre diminution par rapport
2007. Celle-ci sexplique par la baisse du nombre de bnficiaires dans le
parc priv (- 6 %), conscutive la mise en uvre progressive de la Garantie
universelle des risques locatifs (GRL)
38
; dans le parc public au contraire, le
nombre des bnficiaires continue de crotre en 2008 (+ 9,5 %), tmoignant
de laggravation des situations de nombreux mnages dans le contexte actuel
de crise conomique.
Lexpulsion locative : consquence extrme
de la fragilit des mnages
Aprs une anne 2007 marque par une hausse spectaculaire et gnralise
des donnes relatives aux expulsions locatives, les contentieux locatifs et juge-
ments dexpulsion enregistrent un lger flchissement en 2008. Un flchis-
sement qui ne doit pas faire oublier quau cours des dix dernires annes, le
nombre des contentieux locatifs a augment de 38 % et celui des jugements
dexpulsion de 48 %. Ces chiffres demeurent donc trs inquitants et mon-
trent que plus de 100 000 mnages voient chaque anne leur bail rsili, et
sont menacs de se retrouver la rue.
Aprs un lger ralentissement en 2006, les commandements de quitter les
lieux et demandes de concours de la force publique sont repartis la hausse
en 2007 et 2008. Et si les autorisations accordes par les prfets pour proc-
der aux expulsions sont en stagnation, il convient de rappeler quelles ont
quasiment doubl au cours des dix dernires annes.
38
Lobjectif de la GRL est la fois de scuriser les propritaires bailleurs face au risque dimpays et
dlargir la base des locataires accepts (est ligible la GRL tout locataire, quel que soit son profl,
dont le taux deffort est infrieur ou gal 50 %). Pour les premires annes de sa mise en uvre,
une monte en puissance progressive est prvue : de 500 000 logements couverts en 2009 1,25
million en 2010 puis 1,667 million en 2011.
/ 128 /
Quant aux expulsions manu militari, elles dpassent depuis 2005 la barre
des 10 000 et poursuivent leur hausse rgulire : 11 294 mnages ont ainsi
t expulss de leur domicile en 2008, ce qui correspond une augmenta-
tion de 132 % en dix ans. Une augmentation qui traduit bien le choix poli-
tique qui est fait, celui dune approche relevant davantage de lordre public
que du traitement social.
IabIeau 20 - EvoIutioo du cooteotieux IocatiI
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Contentieux locatif avec
demande de dlivrance
de titre excutoire (1)
97 575 104 433 107 639 111 395 125 078 133 305 130 728 131 674 139 883 134 302
Dcisions de justice pro-
nonant lexpulsion (1)
71 323 79 614 81 080 84 138 94 743 103 285 99 768 102 967 105 917 105 271
Commandements
de quitter les lieux (2)
43 017 50 858 52 345 52 351 52 788 59 306 53 599 47 577 55 419 58 904
Demandes de concours
de la force publique (2)
29 823 33 872 36 107 38 151 39 924 41 702 40 329 38 740 40 935 41 054
Dcisions accordant le
concours de la force
publique (2)
13 915 16 275 16 707 20 087 23 089 18 967 23 029 25 144 26 550 25 652
Interventions effectives de
la force publique (2)
4 866 5 936 6 305 7 534 9 717 7 610 10 163 10 719 10 801 11 294
(1) Source: ministre de la Justice.
(2) Source: ministre de lIntrieur.
Au vu de la diffrence entre le nombre de jugements dexpulsion et le nom-
bre dexpulsions ralises avec le concours de la force publique, il apparat
que de nombreux mnages en situation dexpulsion peuvent tre dsigns
comme des expulss conservs ou des expulsables maintenus dans les
lieux : ils sont un peu moins de 100 000 mnages se trouver ainsi fragi-
liss chaque anne (soit parce quils sont maintenus dans le logement mais
sans la protection quoctroie le statut de locataire, soit parce quils doivent
rechercher un autre logement ou recourir des solutions dhbergement).
partir des donnes du tableau ci-dessus, on peut aussi estimer quil y a
environ 88 000 mnages en trs grande prcarit : ce sont ceux qui, suite
une dcision de justice prononant lexpulsion au cours des trois dernires
annes (2006 2008), ont fait lobjet dune demande de concours de la force
publique (120 729) mais qui, devenus des occupants sans droit ni titre, peu-
vent tre expulss tout moment sils ne lont pas encore t (ce qui a t
le cas pour 32 814 dentre eux).
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la mobilit difficile et lassignation rsidence
Auxdifficultsdaccsaulogementetdemaintiensajoutentdsormaispour
denombreuxmnagesdesperspectivesdemobilitlimites.Commesila
pannedelascenseursocialsesuperposaitlapannedelascenseurrsiden-
tiel.Lesdifficultsdemobilitcorrespondentdsormaisunenouvelleligne
defractureentreceuxquipeuventchoisirleurlogementetleurlieudhabitat
etceuxquinelepeuventpas.Ceclivageestdterminantaujourdhuidans
uncontextedurbanismeaffinitaire,oceuxquienontlesmoyenspaient-
parfoistrscher-leurentresurunmarchconvoitquileurpermetdese
mettredistancedeceuxquilsneveulentpasctoyer.
Des trajectoires rsidentielles ingales suivant les niveaux de vie
Les rsultats de lEnqute logement de 2006 font apparatre de fortes in-
galits dans les trajectoires rsidentielles des mnages en fonction de leur
niveau de vie. Entre 2003 et 2006, parmi les mnages les plus riches ayant
chang de logement, 60 % sont devenus propritaires, alors que cette pers-
pective a concern moins de 10 % des mnages les plus pauvres. Ces der-
niers sont devenus locataires plus de 7 fois sur 10.
IabIeau 21 - estioatioo rsideotieIIe des oages
ayaot chaog de Iogeeot eotre 2003 et 200
Mnages mobiles (en %) Propritaires
Locataires
Hlm
Locataires
dans le parc
priv
Autres Total
Les 20% les plus pauvres 9 30 44 17 100
Les 20% les plus riches 60 6 28 6 100
Ensemble des mnages 32 20 39 9 100
Source : Traitements de l'Enqute logement 2006 raliss
pour la Fondation Abb Pierre par Jean-Claude Driant.
Il est noter que les ingalits de perspectives rsidentielles se sont fortement
renforces au cours des dernires annes, les mnages les plus modestes
tant plus frquemment locataires aujourdhui (56 % en 2006, contre 41 % en
1984), et les mnages les plus riches plus souvent propritaires (76 % contre
60 % il y a vingt ans).
/ 130 /
Le blocage de la chane rsidentielle
Desperspectivesdemobilitlimitespourleslocatairesduparcsocial
Les perspectives rsidentielles vers dautres segments du parc immobilier
sont extrmement contraintes, notamment pour les mnages disposant de
ressources modestes. Alors que plus de 11 % des locataires Hlm quittaient
chaque anne le parc social dans les annes 1980, ils ne sont plus que 7,5 %
le faire annuellement depuis 2002.
Si le parc locatif priv joue un rle daccueil important pour de trs larges cat-
gories de la population, il apparat de moins en moins en capacit de jouer
un rle social par le niveau de loyer quil offre. En effet, le saut pour sortir du
parc Hlm est difficile effectuer, le loyer moyen dun logement priv tant 1,5
fois suprieur celui dun logement Hlm. Plus lagglomration est grande,
plus la marche entre le secteur Hlm et le parc locatif priv est haute. Lcart
varie ainsi de 1,3 pour les agglomrations de moins de 20 000 habitants 2,2
pour lagglomration parisienne. Il ne faut donc pas stonner de la baisse
continue de la mobilit dans le parc social et de la rduction conscutive de
loffre Hlm disponible pour accueillir de nouveaux mnages modestes.
IabIeau 22 - Les carts de Ioyers eotre Ie secteur hI
et Ie secteur IocatiI priv au 1
er
jaovier 2009
Loyers mensuels moyens (?/m2)
Secteur
Hlm
Secteur
priv
Ecart de loyer pour
passer du secteur
Hlm au secteur priv
Agglomrations moins de 20 000 hab. 4,4 5,8 + 32 %
Agglo. de 20 000 99 999 hab. 4,2 6,5 + 55 %
Agglo. de 100 000 1 999 999 hab. 4,5 7,7 + 71 %
Agglomration parisienne 5,9 13,0 + 120 %
France entire 4,7 7,3 + 55 %
Source : Insee - Enqute trimestrielle loyers et charges au 01/01/2009.
UnemobilitextrmementfaibleauseinduparcHlm
La demande de mutation tend prendre une part grandissante dans la
demande Hlm. En 2008, elle reprsente 31,2 % de la demande de logement
social au niveau national (contre 28 % en 2004), traduisant labsence dautre
perspective pour de nombreux locataires dj logs dans le parc social.
Alors que le taux de mobilit dans le parc Hlm slevait 12,5 % en 1999, il
a fortement chut depuis dix ans, et se situe depuis 2005 sous la barre des
10 % ; des chiffres qui tmoignent galement de la rduction des perspecti-
ves rsidentielles pour un nombre toujours plus lev de locataires.
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IabIeau 23 . EvoIutioo de Ia obiIit daos Ie parc hI
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Taux de
mobilit
12,5 % 12,0 % 11,4 % 10,9 % 10,5 % 10,2 % 9,8 % 9,8 % 9,9 % 9,8 %
Source : USH.
LaspcialisationsocialeaccruedesZUS
Compte tenu du blocage de la mobilit rsidentielle, il nest pas tonnant
de constater une spcialisation sociale accrue des Zones urbaines sensibles
(ZUS), cette volution traduisant pour partie le blocage de lascenseur rsi-
dentiel qui accompagne le blocage de lascenseur social. Les rapports
39
de
lObservatoire des zones urbaines sensibles confirment, en les prcisant par
des donnes chiffres, des constats qui, pour tre connus, sont nanmoins
inquitants. Les donnes qui concernent 751 ZUS soulignent leur spciali-
sation dans laccueil des immigrs (18 % contre 7,5 % pour lensemble de la
population) et la surreprsentation des mnages pauvres
40
(33,1 % des habi-
tants en ZUS, contre 12 % dans le reste du territoire). Si lon ajoute ces traits
de la population des ZUS, un taux de chmage plus de deux fois suprieur
celui observ dans le reste des agglomrations qui abritent ces quartiers
(16,9 % en 2007, contre 7,7 % en-dehors des ZUS), des difficults scolaires
qui se traduisent par un taux de retard important
41
et une moindre propor-
tion de diplms
42
, on identifie les traits dominants dune population qui na
souvent pas dautre solution et qui, une fois quelle accde un logement en
ZUS, possde de faibles perspectives de mobilit.
Sur ce point, les rapports 2005 et 2006 de lObservatoire des ZUS apportaient
un clairage intressant sur le caractre slectif de la mobilit rsidentielle,
clairage dont on regrette quil nait pas t reconduit dans les rapports sui-
vants. Il montrait que la mobilit tait en baisse dans les quartiers en ZUS
(de 12 % en 1999 9,7 % en 2005) comme elle lest pour lensemble du parc
Hlm, mais avec un caractre slectif puisque les populations les plus fragi-
les ont tendance rester dans ces quartiers alors que les trajectoires sociales
ascendantes saccompagnent souvent dun dpart des ZUS . La concentra-
tion de la pauvret pose alors, comme le souligne le rapport de lObserva-
toire, la question de lingal accs territorial des mnages au logement
selon leurs revenus mais aussi celle du rle daccueil et dintgration que
jouent ces quartiers pour les populations modestes et pauvres.
39
Observatoire national des zones urbaines sensibles, rapports 2005, 2006, 2008 et 2009, Editions
de la Dlgation interministrielle la Ville.
40
Revenus infrieurs 908 par mois.
41
En 2007-2008, 3,7 % des lves de 6
e
en ZUS accusent un retard de deux ans ou plus, contre
1,7 % en-dehors de ces quartiers.
42
Alors quils progressent en 2007-2008 sur tout le territoire, les taux de russite au brevet conti-
nuent dtre infrieurs en ZUS (- 12,1 points).
Les dterminants de la crise du logement
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Les situations de mal-logement doivent tre mises en relation avec le contexte
gnral qui est celui dune crise du logement que nous qualifions de sans
prcdent . Cette crise, bien diffrente de celle des annes cinquante (et qui
saggrave encore sous leffet de la crise financire) se traduit par une pnu-
rie estime 900 000 logements en 2009 et par un dcalage marqu entre
les caractristiques de loffre immobilire et celles de la demande. Il faudrait
que le niveau de la construction augmente significativement pendant de nom-
breuses annes pour rsorber le dficit accumul en un quart de sicle. Par
ailleurs, loffre de logements, quelle mane de la construction ou du parc exis-
tant, ne correspond pas la situation et aux capacits financires des deman-
deurs. Les mcanismes de solvabilisation qui constituent, depuis la rforme
du financement de 1977, le principal levier dintervention pour rapprocher lof-
fre de la demande ne suffisent pas rduire ce dcalage.
Cette partie prsente les principales donnes relatives :
- lvolution de la construction et aux investissements de la collectivit dans
le domaine du logement,
- la production de loffre locative sociale,
- aux mcanismes de solvabilisation des mnages.
Elles sont rassembles ici afin de permettre au lecteur dapprhender de faon
synthtique les diffrentes dimensions de la crise du logement et de mesurer
linsuffisance des politiques publiques.
Une construction globale insuffisante pour rduire le dficit
Depuisunquartdesicle,leniveaudelaconstructionneuvenapaspermis
derpondreauxbesoinsenlogements;malgrunredressementde2004
2007,ledficitcumuldepuisledbutdesannesquatre-vingtnapast
combl,etrisqueencoredesecreusercomptetenudeleffondrementdela
constructionen2008et2009.Ilfaudraitproduireenviron500000logements
pendantplusieursannespourretrouverunmeilleurquilibredumarchet
treencapacitdemettreenuvreleDroitaulogementopposable.
Un niveau de construction durablement infrieur aux besoins...
La demande potentielle de construction neuve est leve, compte tenu des
prvisions dmographiques (le nombre de nouveaux mnages devrait attein-
/ 134 /
dre 290 310 000 units en moyenne chaque anne pour la priode 2005-
2015
43
). La pression de la demande ne sest gure relche et na aucune rai-
son de flchir lavenir, dautant que la mise en uvre de la loi sur le Droit
au logement opposable rvlera progressivement un niveau important de
demandes non exprimes . Ainsi, pour garantir des conditions normales
de fonctionnement des marchs et rpondre aux exigences de la loi Dalo, on
estime quil serait ncessaire de produire annuellement entre 440 500 000
logements dici 2015.
IabIeau 24 - ariatioo aooueIIe oyeooe du oobre de Iogeeots
et besoios eo Iogeeots
2002-2004
2005-2015
hors mise
en uvre de
la loi Dalo
2005-2015
dont ralisation
des objectifs
de la loi Dalo
Variation annuelle moyenne
du nombre de logements
- rsidences principales
- rsidences secondaires
ou occasionnelles
- logements vacants
315 335
270 290
25
20
350 370
290 310
25
35
30 440
330 380*
25
35
Besoins complmentaires lis
dautres flux**
Construction neuve
(demande potentielle)
45
360 380
50 60
400 430
50 60
440 500
* de lordre de 40 000 logements supplmentaires par an pour mettre en uvre la loi Dalo lhorizon
2020 et de 70 000 logements supplmentaires par an pour la mettre en uvre lhorizon 2015.
** destructions, fusions, clatements, dsaffectations et raffectations.
Source : partir des donnes de Michel Mouillart, Constructif, n18, novembre 2007.
Plus gnralement, la demande potentielle annuelle de logements peut tre
value entre 400 000 logements (estimation basse sans prendre en compte
le Dalo) et 500 000 logements (estimation haute en prenant en compte le
Dalo) dici 2015
44
. Si la production savrait infrieure 500 000 logements
par an dans la priode venir, il est fort probable que le droit au logement
ne pourra pas devenir effectif.
... et qui seffondre en 2008.
Depuis 2004, le nombre de logements mis en chantier chaque anne a for-
tement progress. En franchissant la barre des 400 000 mises en chantier en
43
En prenant en compte lestimation hors mise en uvre de la loi Dalo.
44
Une tude prsente en 2006 par lUniversit Paris-Dauphine et le Crdit Foncier chiffre gale-
ment 500 000 les besoins annuels de nouveaux logements. La projection provient dune rva-
luation de facteurs qui apparaissent sous-estims ses auteurs ; notamment les changements de
comportements sociologiques, les flux migratoires ainsi que la demande de rsidences secondai-
res et la ncessit de produire plus pour favoriser la mobilit (besoin de vacance) et le renouvel-
lement du parc dtruit.
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2005, le niveau de construction a commenc rsorber lentement le dficit,
qui reculait un niveau de 760 000 units en 2007. Mais le recul de la construc-
tion constat en 2008 et celui qui est attendu pour 2009 (de lordre de 330 000
logements commencs, contre 368 600 en 2008 et 435 000 en 2007) devrait
mettre mal lobjectif de mise en uvre du Dalo et de rsorption du dficit
en logements. Dans le contexte de pression de la demande, on peut estimer
que le niveau de dficit va nouveau dpasser les 900 000 units ds la fin de
lanne 2009. Et probablement atteindre le million de logements en 2010.
IabIeau 25 - Nobre de Iogeeots is eo chaotier (en milliers)
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
2009
(p)
Individuels 187,2 199,0 190,8 191,8 192,7 216,1 228,9 230,7 232,3 198,9 -
Collectifs 122,7 103,7 102,0 102,3 112,4 133,6 163,5 171,3 182,4 152,4 -
total des
logements
ordinaires
30,8 302,7 22,8 24,1 305,1 34,7 32,4 402,0 414,7 351,3 -
Logements
en rsidence
7,1 8,4 10,6 8,8 9,3 13,2 17,8 18,9 20,6 17,3 -
Ensemble 317,0 311,1 303,4 302, 314,4 362, 410,2 420, 435,3 368,6 330,0
Source: ministre de lcologie, de lEnergie, du Dveloppement durable et de lAmnagement du
territoire, SOeS, Sitadel.
(p) : prvision.
Leffort de la collectivit en faveur du logement est au plus bas
Leffort de la collectivit publique
45
stait redress la fin des annes 1990,
pour dpasser le seuil symbolique des 2 % du PIB (2,03 % du PIB en 2000
et 2 % en 2001) principalement sous leffet de la progression de lapport de
ltat, qui se situait en 2000 lun de ses niveaux les plus levs de ces trente
dernires annes (1,36 % du PIB). Mais depuis cette date, et en dpit dun
lger rebond en 2006, leffort de la collectivit en faveur du logement est en
recul : il est descendu 1,79 % du PIB en 2008. Lessentiel de ce recul tant
imputable la diminution de la contribution de ltat (de 1,36 % du PIB en
2000 1,11 % en 2008).
Si leffort de la collectivit en faveur du logement s'est redress en 2009
un niveau de 1,85 % du PIB, cela sexplique essentiellement par la diminu-
tion gnrale du PIB.
45
Leffort de collectivit publique en faveur du logement regroupe les apports du budget de ltat,
des partenaires sociaux et des collectivits locales.
/ /
Tableau 2 - Les dpenses de la collectivit en faveur du logement (en % du PIB)
Budget de lEtat
Partenaires
sociaux
Collectivits
locales
Ensemble
des dpenses
1975 1,17 0,52 0,08 1,77
1980 1,26 0,47 0,10 1,83
1985 1,41 0,60 0,06 2,07
1990 1,18 0,58 0,07 1,83
1995 1,08 0,64 0,09 1,81
2000 1,36 0,61 0,06 2,03
2005 1,15 0,60 0,08 1,83
2006 1,17 0,60 0,08 1,85
2007 1,12 0,60 0,08 1,80
2008 1,11 0,60 0,08 1,79
2009 (e) n.c. n.c. n.c. 1,85
Source: Michel Mouillart. (e) : estimation.
L'effort de la collectivit en faveur du logement
Les aides la pierre inscrites au budget de ltat ont par exemple baiss
de lordre de 30 % entre 2000 et 2007 et les aides aux plus dmunis dont le
montant est dj trs faible, ont quasiment stagn. Par ailleurs, les prlve-
ments fiscaux et parafiscaux de ltat sur le secteur du logement (fiscalit
sur les revenus fonciers, retours de TVA) ont progress (de 1,45 % du PIB
en 2005 1,59 % en 2008), atteignant un niveau jamais observ par le pass.
Depuis 2001, ltat prlve ainsi plus sur le logement quil ne redistribue.
Entre 2001 et 2008, plus de 35 milliards deuros ont t rcuprs
46
; le
solde net des prlvements sur les engagements reprsentait 9,38 milliards
pour la seule anne 2008.
Ainsi, 2008 est malheureusement une anne tout fait significative puis-
que leffort de ltat en faveur du logement est pratiquement descendu son
point le plus bas depuis trente ans et que, dans le mme temps, le secteur
du logement lui offre un bon rendement.
1,7
1,8
1,9
2,0
2,1
2,2
1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009e
E
n

%

d
u

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I
B
46
Voir tableaux en annexes.
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Une offre inadapte aux caractristiques de la demande
Laconstructionneuveestdemoinsenmoinssociale.Globalement,laproduc-
tionimmobilirergiepardesplafondsdeloyersouderessources(accession
etlocation)estenbaisseetlacroissanceduparcHlmlimitechaqueanne
parlimpactdesventesetdmolitions,etlafaiblemobilitrsidentielle.Par
ailleurs,laproductiondelogementssociauxcomporteunnombreprdomi-
nantdePLSauxloyersinabordablespourlesmnagesmodestes.
Une construction insuffisamment sociale
La part des logements mis en chantier sous condition de ressources et/ou
des loyers infrieurs ceux du march a fortement diminu au cours des
8 dernires annes : en 2007, elle reprsentait 36 % de lensemble de la
construction, contre plus de 65 % en 2000. Et si cette proportion est remon-
te 42,5 % en 2008, ce nest pas en raison dun accroissement du nombre
de logements concerns, mais du fait de la baisse importante du niveau glo-
bal de la construction (- 15 %).

IabIeau 21 - La rpartitioo des coposaotes de Ia coostructioo
suivaot Ieur aIIectatioo sociaIe
En milliers de logements commencs (France mtropolitaine)
Aooe EosebIe
PLA
PLUS
et PLAI
PLA CFF
PLS et
Foncire
PLI
locatif
priv
(1)
rsidences
secondaires
(2)
PTZ
PC hors
PTZ (3)
autre
accession
(4)
PC
ensemble
accession
libre
% de PTZ
avec PC
2000 311,1 33,2 4,8 3,9 34,8 14,2 102,2 34,6 83,4 86,6 133,6 50,9
2001 304,0 30,6 4,4 4,2 35,3 12,4 85,8 31,6 99,7 73,6 143,5 48,9
2002 303,4 33,2 6,8 5,1 30,8 13,8 90,2 29,5 94,0 71,7 142,0 46,8
2003 314,4 32,0 9,0 3,4 42,1 14,3 87,8 28,1 97,7 67,2 146,4 44,5
2004 32,9 31,2 12,8 2,4 52,8 17,7 77,7 33,2 135,1 66,6 179,4 43,0
2005 410,2 34,0 20,0 1,3 67,7 18,5 75,3 22,8 170,6 58,7 210,0 47,7
200 420,9 34,6 22,4 1,0 78,2 19,8 83,0 8,0 173,9 55,5 209,4 57,2
2001 425,4 39,3 27,7 1,1 72,0 18,1 79,0 6,5 181,7 45,3 221,9 49,1
2008 31,2 37,5 30,5 2,3 48,9 12,9 75,3 9,2 144,6 41,2 187,9 42,5
(1) = hors rsidences de loisir ou tudiantes.
(2) = dont rsidences de loisir.
(3) = PC ordinaires et PAS sans utilisation de PTZ.
(4) = oprations daccession du secteur concurrentiel.
Source : modle FANIE.
/ 138 /
En milliers de logements commencs (France mtropolitaine)
Aooe
6oostructioo
sous
pIaIoods
PLUS
et
PLAI
PLA-CFF
PLS
Foncire
et PLI
organismes
Locatif
priv *
Locatif
sous
plafond
Accession
sous
plafond
Eo%
de
IeosebIe
En %
du
locatif
En %
de
laccession
2000 208,3 33,2 6,8 31,5 71,5 136,8 ,9 93,2 62,1
2001 18, 30,6 6,5 32,1 69,2 117,4 1,4 92,9 54,1
2002 191,0 33,2 9,4 28,7 71,3 119,7 2,9 93,9 56,0
2003 118,2 32,0 10,7 19,6 62,3 115,9 5,1 72,0 54,3
2004 151,3 31,2 14,0 1,2 46,4 110,9 43,3 46,8 45,1
2005 152,1 34,0 20,7 54,7 98,1 31,2 44,4 36,5
200 148, 34,6 23,0 57,6 91,0 35,3 42,3 34,4
2001 153,1 39,3 28,3 67,6 85,5 3,0 48,2 32,0
2008 153, 37,5 31,7 69,2 84,5 42,5 58,0 36,9
* Plafond de revenus ou de loyer avec les dispositifs Prissol puis Besson.
Source : modle FANIE.
Une offre sociale insuffisante et inadapte dans le parc public
Unecroissancelimiteduparclocatifsocial
Limite par les ventes Hlm et les dmolitions, la croissance du parc locatif
social est bien infrieure chaque anne au nombre des nouveaux logements
mis en location.
Aprs une priode marque par un net ralentissement en 2004 et 2005, la crois-
sance annuelle du parc semblait repartie la hausse en 2006, pour repasser
au-dessus de la barre des 30 000 logements supplmentaires. Laugmentation
du nombre des logements sociaux financs entre 2004 et 2006 devait en effet
se traduire par une forte hausse des mises en location dans les annes sui-
vantes (compte tenu du dlai moyen de 30 mois entre le financement et la
mise en location). Pourtant, la hausse enregistre en 2006 concernant la crois-
sance du parc sest ralentie en 2007.
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IabIeau 28 - EvoIutioo du parc hI Fraoce tropoIitaioe (en milliers de logements)
Anne
Total du
parc (1)
Mises en
location
annuelles
(2)
Logements
sortis du
parc
dont
Ventes
HLM
(3)
dont
dmolitions
annuelles
dont
logements
ayant chang
dusage
Croissance
annuelle
du parc
1999 3 953,1 43,4 12,1 3,9 6,4 1,8 31,3
2000 3 998,0 41, 10 3,5 4,8 1,7 31,
2001 4 047,1 41,6 9,4 2,9 5,7 0,9 32,2
2002 4 077,9 44,0 11,3 3,0 7,5 0,8 32,7
2003 4 113,5 48, 14,0 3,4 9,7 0,9 34,
2004 4 152,0 44,5 16,0 3,3 11,1 1,6 28,5
2005 4 180,7 46,4 17,4 3,6 13,1 0,7 2,0
2006 4 199,0 50,5 16,7 2,5 12,9 1,3 33,8
2007 4 244,0 4,1 18,1 2,3 14,4 1,3 31,0
2008 4 243, 0 - - - - - -
(1) au 1
er
janvier de chaque anne.
(2) France mtropolitaine comme pour les donnes concernant les ventes, les dmolitions et les
changements dusage.
(3) Ventes des particuliers.
Source : MEEDDM, DGALN/DHUP, CGDD/SOeS. Srie des enqutes sur le parc locatif social.
Loffreannuelledelogementslocatifssociauxdisponibles
estenstagnation.
Alors que le tableau prcdent est construit partir des donnes du minis-
tre du Logement, le tableau ci-dessous sappuie sur les donnes de lUnion
sociale pour lhabitat qui concernent un champ plus restreint (seuls les loge-
ments sociaux grs par les organismes Hlm y sont comptabiliss).
Bien que le parc Hlm se dveloppe chaque anne, le nombre des logements
locatifs sociaux disponibles a fortement chut au cours de la priode 1999-
2008 (- 14,1 %). Ceci sexplique notamment par la baisse de la mobilit rsi-
dentielle (passe sous la barre des 10 % en 2005), qui limite dautant loffre
mise en location chaque anne. Loffre totale disponible, qui se situait prs
de 500 000 logements en 1999, a chut un peu plus de 410 000 en 2005 ; le
mouvement de hausse amorc en 2006 ne sest pas confirm pour les annes
suivantes et le nombre de logements sociaux disponibles se maintient autour
de 427 000 en 2008.
Notons encore que le niveau de croissance du parc prsent dans le tableau
ci-dessous par lUSH est toujours suprieur celui que fournit le ministre
du Logement (tableau prcdent dont lestimation nest pas disponible pour
2008).
/ 140 /
IabIeau 29 - EvoIutioo de IoIIre hI dispooibIe (en milliers de logements)
Anne
Parc locatif
HLM
Offre lie
la croissance
du parc
Taux de
Mobilit
Offre due
la mobilit (1)
Offre
totale (2)
1999 3 654 + 41 12,5 % 456,7 497,7
2000 3 691 + 37 12,0 % 442,9 479,9
2001 3 728 + 37 11,4 % 425,0 462,0
2002 3 784 + 56 10,9 % 412,5 468,5
2003 3 832 + 48 10,5 % 402,4 450,4
2004 3 867 + 35 10,2 % 394,4 429,4
2005 3 897 + 30 9,8 % 381,9 411,9
2006 3 951 + 54 9,8 % 387,2 441,2
2007 3 982 + 31 9,9 % 394,2 425,2
2008 4 016 + 34 9,8 % 393,6 427,6
Source : Union sociale pour lhabitat, 2009.
(1) Loffre due la mobilit correspond au taux de mobilit appliqu au parc locatif Hlm.
(2) Loffre totale correspond la somme de loffre lie la croissance du parc et de loffre due
la mobilit.
Limpactdelarnovationurbainesurloffreduparcsocial
Comme lindique le rapport 2009 de lObservatoire national des zones urbai-
nes sensibles, la mise en uvre financire du Programme national de rno-
vation urbaine (PNRU) est en retard, les oprations sur lhabitat social ntant
engages qu hauteur de 43,9 % de la programmation 2004-2008. Du point
de vue des ralisations physiques, les livraisons de logements restent trs
infrieures aux objectifs fixs pour lanne 2008 hormis pour les dmolitions
(seulement 74 % de lobjectif de rhabilitation a t atteint, 53 % de celui des
rsidentialisations, et 58 % de celui de la reconstitution de loffre).

IabIeau 30 . Logeeots Iivrs au 31 dcebre 2008 depuis Ie dbut du FN8
Dmolitions
Reconstitution
de loffre
Rhabilitation Rsidentialisation
Raliss 2008 52 262 18 756 81 465 48 975
Engagements 2008 53 769 38 235 125 968 91 023
Objectifs 2008 53 455 32 425 110 701 92 484
Taux de ralisation 2008 par
rapport lobjectif 2008
98 % 58 % 74 % 53 %
97 % 61 % 68 % 52 %
103 % 91 % 83 % 57 %
rapport lobjectif de fin de
programme (2004-2013)
42 % 16 % 30 % 17 %
Source : Anru, estimations ONZUS fondes sur lenqute sur les ralisations physiques.
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Seulement 36 % de loffre dmolie en 2008 avait t reconstitue au 31
dcembre. Cet cart appelle la vigilance afin que les dmolitions ne condui-
sent pas in fine une baisse du nombre de logements locatifs sociaux sur
les territoires. Par ailleurs, une autre inquitude tient au fait que les opra-
tions de dmolition-reconstruction privilgient les logements de petite taille,
au dtriment des grands logements : le rapport 2008 de lONZUS montre en
effet que les logements de type 4 et plus reprsentent 47 % des dmolitions
et seulement 37 % des reconstitutions engages (tandis que les T1, T2 et T3
reprsentent 53 % des dmolitions et 63 % des reconstitutions). Une situa-
tion qui risque de rendre problmatique le relogement des grandes familles
aux revenus modestes, et daccentuer localement linadquation entre lof-
fre et la demande de logements sociaux.
Laproductiondelogementslocatifssociauxcontinuetredsquilibre
Loffre locative est non seulement insuffisante, mais elle savre galement
inadapte aux besoins des mnages, comme le montre le dtail des loge-
ments sociaux financs dans le tableau ci-dessous.
La progression des logements sociaux financs ces dernires annes tient
essentiellement laugmentation de loffre locative sociale intermdiaire. Le
nombre de logements PLS, inaccessibles aux mnages les plus modestes,
progresse rapidement (il a t multipli par 3,8 entre 2001 et 2008) alors que
les logements PLUS et PLAI augmentent bien plus modestement (leur nom-
bre a t multipli par 1,4 sur la mme priode). Cest ainsi que 57 % de laug-
mentation du nombre de logements sociaux financs entre 2001 et 2008 sont
dus aux PLS. Bien que le nombre de logements trs sociaux (de type PLAI)
ait enregistr une hausse ces deux dernires annes (qu'il faut relativiser car
le financement PLAI est aussi accord depuis peu des structures d'hber-
gement collectif), ils ne reprsentent quune part relativement faible de tous
les logements sociaux financs (17,1 % contre 33,5 % pour le PLS). Le finan-
cement des logements locatifs sociaux prsente donc un net dsquilibre au
dtriment des mnages les plus modestes. Et si les premiers chiffres dispo-
nibles pour 2009 font tat dune augmentation du nombre des logements
sociaux financs (atteignant les 115 000), ils confirment toutefois un ds-
quilibre persistant dans la structure de loffre puisque ce sont environ 20 000
PLAI qui ont t financs pour 38 000 PLS.
/ 142 /
Tableau 31 - nombre de logements sociaux financs
PLAI
PLA
PLUS
PLUS CD
(hors ANRU)
total Log.
sociaux
PLS
agrs (1)
total
gnral
Part des
PLS
1999 13 921 28 336 570 42 827 4 868 47 65 10,2 %
2000 5 050 31 325 1 661 38 036 4 081 42 117 9,7 %
2001 5 427 39 513 2 711 47 651 8 648 56 2 15,4 %
2002 5 188 36 412 2 856 44 456 11 834 56 20 21,0 %
2003 5 034 39 622 4 144 48 800 12 659 61 45 20,6 %
2004 6 037 41 548 4 521 52 106 20 598 72 704 28,3 %
2005 7 538 44 225 1 519 53 282 23 708 76 0 30,8 %
2006 7 672 50 355 747 58 774 37 593 6 367 39,0 %
2007 13 014 45 769 810 5 53 32 896 2 48 35,6 %
2008 17 000 48 500 599 66 0 33 253 352 33,5 %
2009 (p) 20 000 57 000 n.c. 77 000 38 000 115 000 33,0 %
(1) hors PLS raliss par la Foncire qui reprsentaient 5 089 logements en 2008.
Source : ministre de lquipement. Infocentre SISAL.
Loffre locative prive nest pas oriente
vers les mnages les plus modestes
Si la part de logements conventionns est toujours oriente la hausse en
2008 (ils reprsentent 25,3 % de lensemble des logements subventionns par
lAnah contre 20,6 % en 2007), leur nombre est toutefois en diminution. Une
diminution qui sexplique par la baisse trs importante du nombre de loge-
ments loyer trs social (PST-LIP) qui avaient dj diminu de moiti en
2006 (seulement 694 PST en 2008, contre plus de 2 000 en 2004). Le nom-
bre de logements loyers intermdiaires continue de chuter en 2008 ; il
convient toutefois de rappeler que leur production a globalement augment
au cours des six dernires annes (elle a t multiplie par 2,7 depuis 2002)
alors quil est difficile daccorder ces logements un caractre vraiment social
puisquils demeurent en partie inaccessibles aux mnages modestes.
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IabIeau 32 - Nobre de Iogeeots cooveotiooos daos Ie parc IocatiI priv
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Nombre de logements
subventionns par lAnah
118 414 135 542 127 682 115 005 87 291 84 761 77 610 79 613 73 450 59 066
Total des logements
subventionns par lAnah
avec modration de loyer
(a+b+c) (loyers matriss)
16 630 18 580 16 640 13 765 17 153 24 524 28 206 38 579 33 660 25 967
conventionns (a)
dontPST-LIP
dontOPAH
dontdiffus
50
3430
5560
960
650
2950
4400
2300
7 400
2500
3000
1900
7 800
2057
5180
563
7 703
1777
5355
571
8 365
2009
5829
527
11 231
1826
6983
2422
13 558
961
9258
3339
15 116
944
10741
3431
14 67
694
10414
3859
% de logements
conventionns
8,4 % 7,1 % 5,8 % 6,7 % 8,8 % 9,9 % 14,5 % 17 % 20,6 % 25,3 %
loyer intermdiaire (b) 4 000 6 500 6 800 4 100 8 270 16 15 16 450 25 030 18 584 11 000
maintenus rgime
loi de 48 (c)
2 680 2 430 2 440 1 865 1 180 802 525 n.c. n.c. n.c.
Source : Anah.
Alors que le nombre de logements subventionns en OPAH tait orient la
hausse en 2006 et 2007, il a chut en 2008 et retombe son niveau le plus bas
de ces six dernires annes. Cette diminution concerne lensemble des opra-
tions programmes par lAnah en 2008, et notamment les oprations les plus
sociales (les Programmes Sociaux Thmatiques) : seulement 46 PST taient
en vigueur en 2008, contre 114 en 2004 et prs de 200 en 2000. Pourtant, le
PST a t reconnu comme un des outils oprationnels susceptibles daccro-
tre loffre de logements destination des mnages trs dfavoriss, notam-
ment dans le cadre de la mise en application de la loi du 5 mars 2007 insti-
tuant le Droit au logement opposable
47
.
47
Sur dcision du Conseil dadministration du 12 avril 2007, lAnah sest engage amliorer le
subventionnement du suivi-animation pour tous les nouveaux programmes approuvs avant le 31
dcembre 2008, subventionnement qui passe de 35 50 % dans le cas gnral, et de 50 60 % pour
les programmes comportant une action spcifique de reprage et de traitement de linsalubrit.
/ 144 /
IabIeau 33 - EvoIutioo du oobre dFAh et de Iogeeots subveotiooos eo FAh
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
(1)
2007 2008
OPAH* en vigueur
dont OPAH nouvelles
702
183
699
177
679
173
622
128
543
137
494
125
459
106
n.c.
n.c.
471
203
444
72
Logements subv.
en OPAH
Propritaires bailleurs
Propritaires occupants
29 300 32 800 29 350 64 238
44 908
19 330
66 875
42 802
24 073
72 532
54 545
17 987
67 246
51 441
15 805
75 092
59 493
15 599
76 596
58 848
17 748
66 373
47 531
18 842
PST en vigueur
dont PST nouveaux
185
54
193
61
181
47
166
43
132
38
114
33
95
27
n.c.
n.c.
66
28
46
10
PIG en vigueur
dont PIG nouveaux
14
6
16
10
20
11
49
40
76
36
107
65
155
69
n.c.
n.c.
175
98
165
43
(1) Compte tenu du changement de systme dinformation intervenu entre 2005 et 2006, il nest pas
possible de fournir dlments prcis et fiable sur les oprations en vigueur en 2006.
* OPAH classique, OPAH de Renouvellement urbain, OPAH de revitalisation rurale et OPAH copro-
prit en difficult.
Source : Anah.
Les effets limits des mcanismes de solvabilisation
Versessousconditionsderessources,lesaidespersonnellesaulogement
reprsententleprincipallevierdinterventionpermettantderendrecompa-
tiblesloffreetlademandedelogements.Malgrleurampleur,cesaidesne
permettentpasderduiresuffisammentlepoidsdeladpensedelogement
supportparlesmnages.
Des bnficiaires daides au logement plus nombreux en 2008
Aprs avoir atteint son niveau le plus bas en 2006, le nombre de mnages
qui peroivent une aide personnelle au logement a amorc une hausse en
2007, qui sest confirme en 2008. Le nombre des bnficiaires a augment
de 6 % en un an, repassant largement au-dessus de la barre des 6 millions.
Une augmentation trs forte qui traduit les consquences de la dgradation
de la conjoncture conomique pour de nombreux mnages (chmage, dimi-
nution du pouvoir dachat, etc.). Les premires estimations 2009 confirment
cette tendance la hausse.
IabIeau 34 - Nobre de boIiciaires duoe aide persoooeIIe au Iogeeot
(en milliers au 31/12 de chaque anne)
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 (p)
Location 5 369 5 391 5 345 5 364 5 334 5 374 5 439 5 346 5 410 5 700
Accession 905 887 853 803 749 681 635 579 565 615
Total 6 274 6 278 6 198 6 168 6 083 6 055 6 074 5 925 5 975 6 315 6 450
Source : CNAF. (p) : prvision.
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Aprs stre maintenue un niveau lev entre 1995 et 2000, la proportion
de bnficiaires parmi lensemble des mnages a recul de 25,8 % en 2000
22,4 % en 2008, ce qui correspond une perte relative de bnficiaires qui
est loin dtre ngligeable. Au taux de diffusion des aides personnelles dans
la population de lanne 2000, il y aurait aujourdhui 6 80 000 bnficiaires
(donc de lordre de 15 % de plus). Alors que les conditions de logement des
mnages percevant les aides au logement se sont dgrades, que laccs au
logement est dsormais bien plus difficile que par le pass, que ces mna-
ges senfoncent dans des situations insupportables... 00 000 mnages de
plus auraient pu tre aids.
Les causes de ces volutions sont bien connues : faible voire absence dac-
tualisation des barmes, remise en cause du champ des bnficiaires, dis-
positions facilitant le non-versement des aides certains ayant-droits... Par
ailleurs, leffort de la collectivit en faveur des aides personnelles flchit de
manire proccupante ; alors quentre 1994 et 1999, il reprsentait en moyenne
0,92 % du PIB, cet effort est tomb 0,76 % en 2008.
IabIeau 35 - Les aides persoooeIIes au Iogeeot (AFL et AL}
Taux de diffusion des
aides personnelles
(en %)
Parmi lensemble
des mnages
Parmi les
locataires
(dont foyers)
Parmi les
propritaires
et accdants
Nombre
de mnages
bnficiaires
(en milliers)
1975 14,0 21,6 5,3 2 489,0
1980 16,0 25,1 6,3 3 066,0
1985 20,2 31,0 10,0 3 158,6
1990 21,3 35,0 9,7 4 581,0
1995 26,3 48,4 7,5 6 046,0
2000 25,8 50,2 6,1 6 278,0
2005 23,4 49,4 3,8 6 074,0
2006 22,5 48,0 3,4 5 925,0
2007 22,4 48,0 3,3 5 975,0
2008p 22,4 48,7 3,0 6 060,0
Source : Michel Mouillart. (p) : prvision.
Lvolution du nombre de bnficiaires doit tre mise en relation avec celle
des revenus dexclusion
48
des aides personnelles au logement. En 2008 :
- un isol, locataire en zone 2 au loyer plafond, est exclu de lAPL ds quil
peroit 1,07 Smic net (contre 1,15 en 2000) ;
- un mnage mono-actif avec 2 enfants, locataire en zone 2 au loyer plafond,
est exclu de lAPL ds quil peroit 2,01 Smic net (contre 2,13 en 2000) ;
48
Le revenu dexclusion est le revenu au-del duquel aucune aide nest accorde lorsque le loyer
ou la mensualit est au niveau du plafond ; noter que parmi les personnes dont les ressources
sont infrieures ce revenu dexclusion, certaines sont exclues de laide parce que leurs loyers ou
leurs mensualits sont faibles.
/ 14 /
- un mnage mono-actif avec 3 enfants, locataire en zone 2 au loyer plafond,
est exclu de lAPL ds quil peroit 2,43 Smic net (contre 2,59 en 2000).
IabIeau 3 . EvoIutioo des reveous dexcIusioo* de Iaide persoooeIIe au Iogeeot
(en Smic net au 1
er
juillet)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Isol 1,15 1,12 1,11 1,11 1,07 1,07 1,04 1,07 1,07
Mnages
mono-actif
avec 2 enfants
2.13 2,08 2,06 2,07 2,02 2,00 1,94 1,98 2,01
Mnages
mono-actif
avec 3 enfants
2,59 2,53 2,53 2,53 2,48 2,45 2,39 2,43 2,43
Source : ministre du Logement.
* en zone 2 au loyer plafond.
Le pouvoir solvabilisateur limit
des aides personnelles au logement
Unehaussedesprixetdesloyers
Au cours des dernires annes, le prix dacquisition des logements neufs et
anciens a augment beaucoup plus rapidement que les prix la consomma-
tion. Si la hausse des niveaux de loyers dans le secteur priv sest ralentie
au cours des douze derniers mois, elle reprsente toutefois le double de celle
des prix la consommation sur ces neuf dernires annes, qui se traduit par
une dgradation de la situation des mnages.
IabIeau 31 - LvoIutioo des prix de IiobiIier et des Ioyers du secteur priv
Progression des prix et des loyers
France entire (en %)
Au cours
des 12
derniers mois
(depuis 2007)
Au cours des
3 dernires
annes
(depuis 2005)
Au cours des
6 dernires
annes
(depuis 2002)
Au cours des
9 dernires
annes
(depuis 1999)
Prix des logements anciens
(au m
2
, source : Insee-Notaires)
+ 2,8 + 26,6 + 86,9 + 135,0
Prix des appartements neufs
(au m
2
, source : Nexity)
+ 3,8 + 16,1 + 61,3 + 95,8
Prix des terrains btir
(au m
2
, source : Nexity)
+ 0,9 + 4,3 + 36,3 + 60,1
Loyers de march du secteur
priv* (au m
2
, source : Clameur)
+ 2,1 + 8,3 + 22,9 + 40,0
Prix la consommation
(source : Insee)
+ 3,1 + 6,4 + 13,4 + 19,4
* Seules relocations et locations nouvelles.
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noncompenseparlesaidesaulogement
Mme sils enregistrent une lgre inflexion en 2008, les taux deffort des
mnages dans le parc locatif restent extrmement levs, traduisant un affai-
blissement du pouvoir solvabilisateur des aides personnelles au logement.
IabIeau 38 - EvoIutioo du taux deIIort oet daos Ie parc IocatiI
(aprs aide au Iogeeot}
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
APL/AL
Isol 1 Smic 25,0 % 26,2 % 26,9 % 28,1 % 28,2 % 28,8 % 29,2 % 29,0 %
Mnage monoactif
2 enfants
Revenus = 2 Smic
21,1 % 22,3 % 22,8 % 23,4 % 23,7 % 25,0 % 25,1 % 24,9 %
Mnage monoactif
3 enfants
Revenus: 2,5 Smic
19,7 % 20,8 % 21,8 % 22,1 % 22,4 % 22,4 % 22,5 % 22,3 %
Source : ministre du Logement.
Les donnes prsentes dans le tableau ci-dessus sont dun intrt limit
puisquelles sappuient sur les loyers-plafonds pris en compte pour le calcul
des aides personnelles au logement et non sur les loyers rellement prati-
qus. Or prs de 90 % des locataires du secteur priv paient des loyers sup-
rieurs ces loyers-plafonds en 2006 (ils taient 79 % le faire cinq ans aupa-
ravant), et ils sont prs de 50 % dans cette situation pour le parc locatif social
(contre 36 % en 2001).
IabIeau 39 - Froportioo des Ioyers suprieurs aux Ioyers-pIaIoods
2001* 2002* 2003 2004 2005 2006
Parc social 36,2 % 38,4 % 41,2 % 45,1 % 46,5 % 49,8 %
Parc priv 78,6 % 81,9 % 83,6 % 85,4 % 86,9 % 89,3 %
Source : BIPE-FNH.
* hors MSA.
Les taux deffort des mnages sont dautant plus lourds que les loyers pra-
tiqus sont suprieurs aux loyers-plafonds. Ainsi, alors que le taux deffort
dun mnage avec deux enfants disposant dun revenu de 2 Smic est de
24,9 % lorsquil se base sur les loyers-plafonds, il slve 26,9 % pour un
loyer rel 120 % du loyer plafond, et 32,3 % pour un loyer rel 150 %
du loyer plafond.
Les taux deffort rels des mnages en 2009
Pour approcher la ralit des dpenses supportes par les mnages
aujourdhui, nous avons calcul les taux deffort partir des montants moyens
de loyers pratiqus pour les nouveaux locataires en 2009 dans le parc priv
/ 148 /
comme dans le parc social. Et les rsultats sont nettement plus proccupants
que ceux qui sont gnralement communiqus ds lors que lon se rfre
des donnes relles pour valuer les loyers et les charges.
Ces taux deffort tmoignent de lextrme fragilit financire dans laquelle se
trouvent nombre de personnes en France aujourdhui. Ils illustrent par ailleurs
la difficult que rencontrent les mnages pour subvenir aux besoins quoti-
diens les plus lmentaires une fois les dpenses de logement honores. Ils
illustrent galement les risques de surendettement ou dimpays vis--vis des
bailleurs. En mettant en vidence ces taux deffort, on ne peut que sinterro-
ger sur la capacit des mnages maintenir un niveau de vie dcent. Et lon
comprend aisment que le moindre accident ou la moindre dpense impr-
vue provoquent immanquablement des situations trs difficiles.
En 2009, le taux deffort aprs dduction de laide au logement pour une
personne isole qui dispose dun salaire quivalent 1 Smic atteint en effet
47,3 % dans le parc priv, contre 27,7 % dans le parc social.
IabIeau 40 . 8iuIatioo du taux deIIort duoe persoooe isoIe
daos uo studio de 3
2
(reveou . 1 8ic}.
Personne isole Parc priv (1) Parc social (2)
Montant du loyer (studio de 36 m
2
) 428 189
Charges estimes (3) 101 101
Aide au logement en 2009 34 0
Revenu mensuel (1 SMIC net) 1 047 1 047
taux deffort (4) 47,3 % 27,7 %
Dans le cas de figure dun couple avec 2 enfants dont le revenu mensuel est
quivalent 1,5 Smic, le taux deffort aprs dduction de laide au logement
atteint quant lui 48,7 % dans le parc priv et 23,1 % dans le parc social.
IabIeau 40 bis . 8iuIatioo du taux deIIort duo coupIe avec 2 eoIaots
daos 3 pices de 5
2
(reveou . 1,5 8ic}
Personne isole Parc priv (1) Parc social (2)
Montant du loyer (studio de 65 m
2
) 774 341
Charges estimes (3) 147 147
Aide au logement en 2009 156 125
Revenu mensuel (1,5 SMIC net) 1 571 1 571
taux deffort (4) 48,7 % 23,1 %
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Taux d'effort rels des mnages en 200
47,3 %
Personne isole Couple avec 2 enfants
Parc priv Parc social
27,7 %
48,7 %
23,1 %
Note mthodologique
(1) Niveau moyen des loyers de march dans le parc priv en 2009, soit 11,9/m
2

(source : Clameur).
(2) Loyer Hlm PLUS maximal au 1
er
juillet 2009 en zone 2 (agglomration de plus de
100 000 habitants et Ile-de-France hors Paris, agglomration parisienne, zones durba-
nisation et villes nouvelles de la rgion parisienne), soit 5,24 /m (en surface utile).
(3) Les charges correspondent au double du montant forfaitaire des charges pris en
compte pour le calcul de laide au logement selon les situations familiales dcrites
(mode de calcul pouvant tre considr comme se rapprochant du montant moyen
des charges relles dans le logement social).
(4) Taux deffort = (montant du loyer + charges - aide au logement) / revenu
mensuel.
/ 150 /
annexe 1 (source : Michel Mouillart)
IabIeau 41 Les dpeoses de Ia coIIectivit eo Iaveur du Iogeeot
1. Par type de dpenses
Dpenses de la
collectivit
(en millions d)
Aides la
pierre
Aides lin-
vestissement
Aides
fiscales
Aides la
personne
Aides aux
plus dmunis
Ensemble
des dpenses
2000 2041 4912 9497 12642 257 29349
2001 2002 5179 9026 12994 259 29460
2002 1888 5294 9143 13527 249 30101
2003 1820 5432 8890 13623 256 30021
2004 1744 5976 8723 14093 291 30827
2005 1620 5769 9844 14009 283 31525
2006 1753 5972 11005 14359 305 33394
2007 1641 6012 11475 14579 335 34042
2008 1496 6158 12150 14770 375 34949
2. Par catgorie de bnficiaires
Dpenses de la
collectivit
(en millions d)
Secteur locatif
social
Secteur locatif
priv
Propritaires
et accdants
Ensemble des
dpenses
2000 9040 9768 10541 29349
2001 9145 9710 10605 29460
2002 9674 10217 10210 30101
2003 9938 10414 9669 30021
2004 10287 10596 9944 30827
2005 10595 10870 10060 31525
2006 11521 12060 9813 33394
2007 11829 12252 9961 34042
2008 12041 12626 10282 34949
3. Par catgorie de financeurs
Dpenses de la
collectivit
(en millions d)
Budget de ltat
Partenaires
sociaux
Collectivits
locales
Ensemble des
dpenses
2000 19623 8758 968 29349
2001 19293 9204 963 29460
2002 19457 9601 1043 30101
2003 19179 9741 1101 30021
2004 19641 10011 1175 30827
2005 19868 10404 1253 31525
2006 21214 10812 1368 33394
2007 21288 11275 1479 34042
2008 21690 11629 1630 34949
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IabIeau 42 - Les retours et Ies prIveeots sur Ie secteur du Iogeeot
1. Par type de prlvements
Retours et
prlvements
(en millions d)
TVA
Fiscalit
nationale
Prlvements
Fiscalit
locale
Ensemble des
prlvements
2000 11875 3414 3152 15064 33505
2001 12514 3532 3574 15520 35140
2002 13247 3797 3611 16509 37164
2003 13837 4295 2879 17238 38249
2004 15256 4568 2664 18140 40628
2005 17546 4947 2439 19322 44254
2006 19693 5187 3270 20469 48619
2007 21375 5475 2706 21550 51106
2008 22830 5750 2490 22600 53670
2. Par secteur de prlvements
Retours et
prlvements
(en millions d)
Secteur
locatif social
Secteur
locatif priv
Propritaires
et accdants
Ensemble des
prlvements
2000 6023 7919 19563 33505
2001 6631 8214 20295 35140
2002 6969 8580 21615 37164
2003 6662 9221 22366 38249
2004 6592 9912 24124 40628
2005 6802 10967 26485 44254
2006 7937 11772 28910 48619
2007 8157 12402 30547 51106
2008 8597 12990 32083 53670
3. Par catgorie de bnficiaires
Retours et
prlvements
(en millions d)
Budget de ltat Collectivits locales
Ensemble des
prlvements
2000 18441 15064 33505
2001 19620 15520 35140
2002 20655 16509 37164
2003 21011 17238 38249
2004 22488 18140 40628
2005 24932 19322 44254
2006 28150 20469 48619
2007 29556 21550 51106
2008 31070 22600 53670
/ 152 /
annexe 2 : Donnes rgionales
IabIeau 43 - Nobre de Iogeeots IocatiIs sociaux Iioaocs eo 2008 par rgioo
(hors AN8}
Rgion PLAI PLUS*
PLUS-
CD
PLS hors
fonciere
PLS
Foncire
Total (y.c.
PLS foncire)
Ile-de-France 5 461 8 907 47 10 116 1 624 26 155
Alsace 784 1 428 89 1 074 91 3 466
Aquitaine 806 2 578 62 1 705 285 5 436
Auvergne 412 1 218 741 2 371
Bourgogne 390 1 170 7 599 47 2 213
Bretagne 851 2 823 96 1 134 242 5 146
Centre 372 1 485 24 772 95 2 748
Champagne-Ardenne 154 801 5 771 100 1 831
Franche-Comt 155 513 567 7 1 242
Languedoc-Roussillon 983 1 955 51 1 954 83 5 026
Limousin 72 337 408 817
Lorraine 387 1 601 1 007 2 995
Midi-Pyrnes 521 2 619 22 1 382 300 4 844
Nord-Pas-de-Calais 843 4 989 13 1 256 121 7 222
Basse-Normandie 241 1 038 560 74 1 913
Haute-Normandie 413 1 264 70 782 84 2 613
Pays de la Loire 779 2 241 59 1 436 176 4 691
Picardie 366 786 628 31 1 811
Poitou-Charentes 300 967 712 1 979
Provence-Alpes-
Cte dAzur
934 3 275 1 741 1 003 6 953
Rhne-Alpes 1 691 6 343 54 3 908 726 12 722
Corse 85 162 247
total France
mtropolitaine
17 000 48 500 5 33 253 5 08 104 441
*y compris les Palulos communales.
Source : DGALN.
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IabIeau 44 - 6aractristigues du parc IocatiI sociaI au 1
er
jaovier 2008
Rgion
Nombre de
logements
(en milliers)
Vacance (1)
Rotation
totale (2)
Mises en loca-
tion en 2007
(en milliers)
totale
suprieure
trois mois
Alsace 103 3,0% 1,4% 10,2% 1,8
Aquitaine 137 1,6% 0,4% 10,0% 4,2
Auvergne 65 3,0% 1,5% 12,3% 1,0
Basse-Normandie 110 2,5% 1,2% 11,6% 0,7
Bourgogne 105 4,1% 2,2% 12,9% 1,2
Bretagne 146 1,2% 0,4% 12,3% 2,4
Centre 186 3,4% 1,8% 12,6% 1,5
Champagne-Ardenne 138 3,5% 2,3% 13,0% 1,1
Corse 12 1,0% 0,3% 6,0% 0,2
Franche-Comt 76 3,8% 1,8% 14,6% 0,7
Haute-Normandie 168 2,3% 1,1% 10,3% 1,8
Ile-de-France 1 191 2,2% 1,1% 6,5% 10,1
Languedoc-Roussillon 115 2,5% 1,3% 9,0% 1,4
Limousin 38 3,4% 1,8% 13,0% 0,4
Lorraine 149 3,3% 1,9% 11,4% 1,5
Midi-Pyrnes 110 2,5% 1,0% 13,0% 3,1
Nord-Pas de Calais 390 1,3% 0,7% 10,0% 4,2
Pays de la Loire 197 2,6% 1,3% 12,6% 2,2
Picardie 135 1,5% 0,7% 10,5% 1,6
Poitou-Charentes 77 2,3% 0,9% 12,7% 1,0
Provence-Alpes-Cte dAzur 264 2,3% 1,0% 6,4% 2,3
Rhne-Alpes 416 2,1% 1,0% 9,7% 4,8
France mtropolitaine 4 328 2,3% 1,2% ,7% 4,2
Guadeloupe 30 2,5% 1,7% 7,6% 0,3
Guyane - - - - -
Martinique 27 1,4% 0,1% 5,6% 0,2
Runion 51 0,9% 0,3% 8,9% 0,9
Dpartements doutre-mer
(hors Guyane)
108 1,5% 0,7% 7,% 1,4
France entire (hors Guyane) 4 436 2,3% 1,2% ,7% 50,6
Source : enqute annuelle sur le parc locatif social (DAEI/SES).
(1) Taux de vacance : nombre de logements vacants au 1
er
janvier 2008 / nombre total de logements.
Les logements non offerts la location ne sont pas considrs comme vacants.
(2) Taux de rotation : nombre demmnagements en 2007 dans les logements existants au 1
er
jan-
vier 2007 / nombre de logements cette date.
/ 154 /
IabIeau 45 - eaodes et attributioos de Iogeeots sociaI
Rgions Attributions de lanne Demandes en attente
Alsace 8 757 31 650
Aquitaine 12 425 71 176
Auvergne 6 723 19 987
Basse-Normandie 9 078 31 855
Bourgogne 12 772 29 371
Bretagne 13 925 37 468
Centre 18 438 49 729
Champagne-Ardenne 15 153 30 563
Corse 395 5 571
Franche-Comt 9 869 18 074
Haute-Normandie 13 935 51 851
Ile-de-France 48 302 343 911
Languedoc-Roussillon 9 496 50 930
Limousin 3 302 6 831
Lorraine 14 573 31 873
Midi-Pyrnes 14 145 38 246
Nord - Pas de Calais 30 169 122 363
Pays de la Loire n.c. n.c.
Picardie 14 065 43 811
Poitou-Charentes 9 251 25 691
Provence Alpes Cte dAzur 13 197 121 601
Rhne-Alpes 29 310 105 990
Source : DGALN.
La demande de logement social et les attributions de lanne ne sont pas renseignes pour les
dpartements suivants : Paris, Corrze, Haute-Savoie, Mayenne, Sarthe, Loire-Atlantique, Maine-
et-Loire, Vende.
/ 155 /
Chapitre
4
Le logement social ne reprsente plus
une priorit gouvernementale
La rponse aux besoins sociaux : entre
injonction de ltat et impuissance locale
Le filet de scurit pour les dfavoriss
peut-il encore fonctionner ?
La crise du logement
et ses consquences ngliges
par les pouvoirs publics
/ 151 /
L
e quinzime rapport sur ltat du mal-logement de la Fondation Abb
Pierre est publi dans une priode difficile. La crise conomique qui
sest dploye lchelle mondiale partir du second semestre 2008
a accentu la prcarit, contribu au dveloppement de la pauvret
dont tmoignent tous les acteurs de terrain avant mme quil soit visible
dans les statistiques officielles et creus davantage encore les inga-
lits. Les mcanismes luvre dans le domaine du logement y contri-
buant largement, comme nous lavons montr dans le premier chapitre
de ce rapport
1
. Dans ces conditions, les situations de mal-logement se
sont encore aggraves. Des millions de mnages prouvent des difficul-
ts pour accder un logement ou simplement sy maintenir. Et ceux
qui ne le peuvent pas sont renvoys vers le secteur de lhbergement
aux capacits daccueil limites ou, de faon inacceptable, vers cette
zone grise du logement, constitue de solutions dhabitat pr-
caire et parfois indignes : hbergement chez des proches, habitat de for-
tune, squats, bidonvilles, camping, voitures ou camions utiliss comme
domicile. Pour le dire de faon simple : la pauvret et la prcarit qui
affectent la socit npargnent pas le domaine du logement.
Dans un tel contexte, les responsables politiques restent silencieux
comme sils attendaient que la reprise conomique rsolve elle seule
une crise du logement de grande ampleur bien antrieure la crise
conomique actuelle. Ce silence de leur part peut tre assimil
de l'aveuglement, au pire du cynisme et revient prter au seul mar-
ch la capacit satisfaire les besoins sociaux. Depuis plus dun si-
cle, la puissance publique est intervenue dans ce domaine pour favo-
riser le logement ouvrier au dbut du sicle prcdent, pour soutenir
la construction, lui permettre de rpondre la demande des salaris et
accompagner la croissance urbaine aprs la Seconde Guerre mondiale,
pour lutter contre la sgrgation et favoriser laccs au logement des
plus modestes dans les annes 90. Les frontires, comme les modali-
ts de lintervention publique, ont volu dans le temps et ltat a pro-
gressivement convi les collectivits locales sassocier son action,
notamment pour mettre en uvre les objectifs sociaux ports par la
politique de la Ville ou par la politique en faveur des personnes en dif-
ficult de logement. Laction de la collectivit a pu paratre trop souvent
insuffisante, mais lintervention publique sest toujours rvle indis-
pensable ici comme ailleurs pour lutter contre les dysfonctionne-
ments dans le domaine du logement et pour faciliter son accs ceux
qui ne peuvent le faire aux conditions du march. Comment pourrait-
il en tre autrement aujourdhui alors que de trop nombreux mnages
sont confronts des difficults conomiques croissantes ; alors que
la mondialisation impose la recherche de nouvelles formes de protec-
tion des individus et de rgulation conomique ?
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et ses consquences ngliges par les pouvoirs publics
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Voir plus prcisment la seconde partie du premier chapitre Le logement, reflet et gn-
rateur de nouvelles ingalits .
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On le mesure mieux en ce dbut danne 2010 marqu par divers anni-
versaires de politiques ayant permis de faire preuve du volontarisme qui
manque dans la priode actuelle. Il y a vingt ans tait adopte la loi du
31 mai 1990 visant mettre en uvre le droit au logement, notamment
pour ceux qui ne pouvaient ni accder un logement, ni sy maintenir.
Il y a dix ans, la loi Solidarit et renouvellement urbains du 13 dcem-
bre 2000 marquait la volont de mieux articuler localement lurbanisme
et le logement et crait lobligation pour les communes qui en taient
dpourvues de disposer de 20 % de logements sociaux sur leur terri-
toire. Il y a cinq ans, le Plan de cohsion sociale inscrit dans la loi du
18 janvier 2005 comportait un volet logement consquent et fixait lob-
jectif de construire 500 000 logements sociaux en cinq ans, den rha-
biliter 200 000 et de mobiliser 200 000 logements dans le parc priv
des fins sociales. Plus prs de nous, il y a trois ans, la loi sur le Droit
au logement opposable du 5 mars 2007 donnait des droits rels aux
demandeurs de logements en leur accordant la possibilit de dposer
un recours amiable puis contentieux devant une autorit comp-
tente ; ltat se voyant fixer ainsi une obligation de rsultat.

Aujourdhui, le pouvoir politique ne semble pas prendre la mesure de
laggravation de la crise du logement dcrite dans le premier chapitre
de ce rapport. Pas plus que de ses consquences dramatiques pour les
millions de personnes quelle prive de la scurit quapporte un domi-
cile et de la perspective de pouvoir vivre sereinement sans la peur du
lendemain. Pire, il envoie des signaux inquitants quand il mobilise les
ressources du 1 % Logement pour masquer le dsengagement budg-
taire de ltat, ou lorsquil incite au regroupement des organismes Hlm
(notamment des entreprises sociales de lhabitat) pouvant conduire la
constitution dentreprises de trs grande taille (grant chacune plusieurs
dizaines de milliers de logements sociaux) qui risquent de privilgier les
impratifs conomiques plutt que les proccupations sociales. Il envoie
galement des signaux inquitants quand il ne reconduit pas le Plan de
cohsion sociale lequel affichait des objectifs de construction de loge-
ments sociaux la hausse (qui nont pas t atteints) alors que lam-
pleur de la demande et la mise en uvre du droit au logement appellent
une augmentation du nombre de cette catgorie de logements.
Dailleurs, ni la refondation du secteur de lhbergement, ni la concen-
tration des aides la construction sur les territoires o le march immo-
bilier est tendu ne constituent des mesures la hauteur de la situation.
Ces perspectives psent bien peu par rapport aux limites et incertitu-
des que nous avons voques prcdemment. Elles traduisent un vi-
dent dsengagement de ltat, qui se manifeste tant par labsence dam-
bition affiche en matire de logement (sauf faire de la France un
pays de propritaires ), que par le recul des moyens affects au loge-
ment. Le recentrage des aides sur les secteurs tendus est lui seul une
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illustration de ce recul. Signifie-t-il que la distribution des crdits de
plus en plus rares que ltat affecte au soutien la construction aurait
t ralise ces dernires annes de faon distraite sans rfrence aux
besoins ? On ne peut limaginer. Ou bien nest-ce pas plus simplement
un habillage smantique pour masquer, au nom de la critique du sau-
poudrage des crdits publics, la faiblesse de ce que ltat accorde au
logement ? Inquitante par son absence dambition et de moyens, la
politique du logement lest aussi par ses silences. Silence sur la faon
dont elle parviendra produire une offre de logements sociaux suffi-
sante pour permettre la mise en uvre du Droit au logement opposa-
ble partir de 2012, quand tous les demandeurs de logements sociaux
auxquels il naura pas t apport de rponse dans des dlais raison-
nables, pourront dposer des recours contentieux devant les tribunaux
administratifs. Silence aussi sur lavenir de laction publique en direc-
tion des quartiers en difficult. Du plan Marshall pour les banlieues,
annonc en 2007, il ne reste quun trs timide plan Espoir Banlieue
dont on guette les manifestations sur le terrain.
On est pourtant en droit dattendre de lintervention publique quelle
manifeste une solidarit effective envers les personnes en difficult
de logement et les territoires les plus dprcis de nos villes ; quelle
ouvre ainsi de nouvelles perspectives tous ceux qui sont affects
par la privation dun logement, la difficult dy demeurer ou de pou-
voir en bouger pour amliorer leur situation. Il nen est malheureuse-
ment rien. Laffaiblissement des mcanismes de redistribution dans le
domaine du logement rend laction publique aveugle puisque les inci-
tations fiscales qui se sont dveloppes (du Robien au Scellier )
pour soutenir la construction ne permettent pas den orienter la des-
tination sociale. Pire, elles provoquent lenrichissement parfois scan-
daleux de ceux qui ont les moyens dinvestir sans que leur investisse-
ment ne serve les priorits du pays, qui y consacre pourtant des moyens
importants. Lintervention publique par les aides au logement permet
de son ct de limiter les taux deffort pour six millions de mnages,
mais sans contrecarrer la flambe des prix des loyers de ces dernires
annes. Et ce nest pas laffirmation de droits individuels nouveaux
comme lest le Droit au logement opposable qui suffira rtablir la
situation, puisque se pose la question de sa mise en uvre effective.
On commence le mesurer dans certains dpartements o le contin-
gent prfectoral ne suffit pas procurer un logement tous les mna-
ges dont la demande a t juge prioritaire et urgente par les commis-
sions de mdiation, et qui se trouvent confronts au dficit doffres de
logements loyer accessible.
Produire ou mobiliser une offre de logements pour rpondre la
demande sociale est une premire ncessit pour rendre le droit au
logement effectif. Une ncessit qui sexprime dans un contexte difficile
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puisque, avec lapprofondissement de la dcentralisation, la construc-
tion de logements sociaux est dsormais une comptence partage
entre ltat, dont lambition en la matire semble aujourdhui restreinte,
et les collectivits locales, qui sont dsormais nombreuses tre dl-
gataires des aides la pierre. Sans compter que plusieurs niveaux de
lorganisation de la Rpublique sont appels au financement du loge-
ment social. Autant de contributions qui permettent effectivement de
construire des logements sociaux, mais qui pourraient bien tre remi-
ses en cause dans le cadre de la rforme en cours des comptences et
du financement des collectivits publiques.
La seconde exigence laquelle est confronte la politique du logement
est de mettre en place des mesures spcifiques en direction des person-
nes et mnages les plus fragiles. Lune et lautre de ces exigences sont
au cur des analyses dveloppes dans ce chapitre. Elles renvoient
pour la Fondation Abb Pierre aux deux enjeux majeurs auxquels est
confronte la politique du logement. Le logement ne peut tre consi-
dr uniquement comme une marchandise et la satisfaction des besoins
ncessite non seulement de soutenir lactivit immobilire, dont on sait
quelle peut tre mal oriente, mais aussi une intervention de la puis-
sance publique pour rguler le fonctionnement des marchs du loge-
ment. Une intervention sans laquelle la sgrgation spatiale saccrot
inexorablement et lexclusion gagne encore du terrain. ce rle rgu-
lateur de ltat sajoute celui de protger les personnes en difficult de
logement et de veiller ce que chacun dispose dun toit et de la pers-
pective daccder un habitat correspondant ses besoins.
Cest la mesure des rsultats obtenus dans ces deux domaines que
la politique du logement doit tre value. Mais celle-ci, en 2009, est
apparue plus soucieuse de traiter la crise immobilire qui sest dve-
loppe dans le sillage de la crise financire que dapporter des rpon-
ses la crise du logement. Au nom de lurgence et dimpratifs cono-
miques, elle a aussi contribu engager un processus daffaiblissement
des mcanismes qui assurent la solidarit dans le domaine du logement
et de fragilisation des acteurs qui contribuent la mettre en uvre
quil sagisse des organismes Hlm ou des associations. Pourtant, leur
action est essentielle, car pour reprendre les propos dtienne Pinte
2
,
propos des associations : Sans (leur) travail au quotidien, ce serait la
rvolution depuis longtemps .
2
Etienne Pinte, dput UMP des Yvelines, auteur la demande du Premier ministre, dun
rapport parlementaire sur lhbergement et laccs au logement des personnes mal loges,
membre du comit de suivi de la loi Dalo, dans un entretien Famille chrtienne.
Lampleur et la brutalit des consquences de la crise conomique et finan-
cire ont occup trs largement lespace mdiatique et le dbat social tout
au long de lanne 2009, relguant au second plan les problmes perma-
nents, notamment le logement, comme si leur importance et leur urgence
seffaaient devant la crise qui secoue lconomie et la socit. Or, il est vi-
dent que le ralentissement de lactivit gnrale, les restrictions du crdit, la
baisse du pouvoir dachat dune large fraction de la population et la crise de
confiance qui en dcoule ne peuvent quaggraver les difficults en matire
de logement. En outre, on doit constater que les mesures adoptes au niveau
national dans le cadre du Plan de relance de lconomie en dcembre 2008 ou
dans celui de la loi de finances pour 2009 (le dispositif Scellier ), comme
celles qui sont inscrites dans la loi de mobilisation pour le logement et la
lutte contre lexclusion (Molle) du 25 mars 2009, rpondent davantage aux
difficults rencontres par les acteurs du secteur du btiment quaux proc-
cupations des mnages qui sont de plus en plus nombreux tre confron-
ts la crise du logement. Entre la crise immobilire et la crise du logement,
les responsables politiques ont privilgi la rsolution de la premire au ris-
que doublier la seconde, voire de laggraver.
Il y a l un sujet dtonnement dans la mesure ou le plan de soutien au sec-
teur du btiment pouvait trs bien permettre de prendre en compte la crise
du logement et den rduire certains effets, de manire faire ainsi dune
pierre deux coups . Sil est ncessaire de maintenir un appareil de produc-
tion en capacit de construire 450 000 500 000 logements par an, il est aussi
indispensable de mieux rpondre la demande sociale de logement. Il aurait
pu, par exemple, en tre ainsi en privilgiant le soutien la production de vri-
tables logements sociaux (alors que dans le Plan de relance, les PLS repr-
sentent plus de la moiti des 100 000 logements prvus, sans doute parce
que leur cot pour les finances publiques est moindre que celui des PLUS et
des PLAI). Il aurait galement pu en tre ainsi en soutenant la rhabilitation
des logements sociaux qui a constitu le parent pauvre du Plan de cohsion
sociale mis en uvre depuis 2005, comme du Plan de relance
3
, alors quelle
a pour avantage de solliciter plus rapidement les entreprises du btiment que
la construction neuve et de rpondre aux attentes des locataires du parc Hlm.
Mais ce nest pas la voie qui a t choisie.
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Lacclration du Programme de rnovation urbaine dans les banlieues est bien inscrite dans le
Plan de relance (avec une dotation de 200 M pour lANRU) mais elle concerne dabord la dmo-
lition et la construction de nouveaux logements sociaux, la cration et la rhabilitation dquipe-
ments publics, la rorganisation despaces dactivit conomique et commerciale et accessoire-
ment la rhabilitation des logements existants.
/ 12 /
Ce mme impratif conomique, qui avait inspir le volet logement du Plan
de relance de lconomie adopt la fin de lanne 2008, a orient lensem-
ble des mesures adoptes au cours de lanne 2009. Il a notamment conduit
la loi Molle modifier la gouvernance du 1 % Logement pour permettre
ltat de mobiliser ses ressources et de compenser ainsi la baisse de la contri-
bution de son budget la dpense publique en matire de logement. Et ce
nest pas le projet de refondation du secteur de lhbergement annonc
la fin de lanne 200, qui peut lui seul inverser la tendance car, bien quil
intgre la perspective de laccs au logement, il na aucun impact sur la pro-
duction dune offre nouvelle de logements accessibles.
Finalement, la question du logement na pas constitu une priorit pour les
responsables de la politique nationale du logement en 200. Loin sen faut,
puisque les plans daction, les textes lgislatifs ou rglementaires comme les
mesures budgtaires, adopts au cours de lanne, marquent dinquitants
reculs. Le traitement des quartiers en difficult comme la production dune
offre sociale ne reprsentent plus une priorit. Lambition et les moyens font
singulirement dfaut et les acteurs qui contribuaient faire fonctionner la
solidarit dans le domaine du logement sont fragiliss. Laccession sociale
la proprit prsente comme lobjectif majeur de la politique du loge-
ment par le chef de ltat lui-mme ne constitue pas elle seule une poli-
tique, dautant que son ouverture aux mnages les plus modestes nest pas
assure. De mme que le montre les checs en leur temps de la maison
100 000 ou plus rcemment de la maison 15 par jour , qui appa-
raissent avec le recul, avant tout comme des oprations de communication.
Paradoxalement, la crise immobilire a constitu, pour les responsables poli-
tiques, une opportunit leur permettant de rduire leur engagement en faveur
du logement, alors que la crise continue gnrer des difficults et des souf-
frances (ou des inquitudes) pour des millions de mnages.
La fin des grandes ambitions pour la ville et le logement
Autant la priode 2003-2005 avait t marque par laffichage dobjectifs la
hausse tant pour dvelopper la construction locative sociale que pour remettre
niveau les quartiers populaires en crise, autant la priode actuelle se carac-
trise par une absence de projet et dengagement fort de la politique gou-
vernementale en matire de logement. Le Plan de cohsion sociale sachve
la fin de lanne 2009 et ne sera pas reconduit. Le Plan national de rnova-
tion urbaine est seulement mi-parcours mais il se heurte des difficults
de financement qui rendent son avenir incertain. Certes, la loi Molle a bien
prvu un nouveau grand programme dintervention portant cette fois sur les
quartiers anciens dgrads, mais les ambitions initiales ont spectaculaire-
ment diminu au fil des mois.
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Le programme national de rnovation urbaine confront
lampleur des besoins
Lanne 2009 se situe mi-parcours du Programme national de rnovation
urbaine (PNRU)
4
. Fin 2008, prs de 80 % des quartiers potentiellement ligi-
bles aux crdits de lAgence nationale de rnovation urbaine (ANRU) avaient
alors fait lobjet dune convention. la fin de lanne 2009, les sites dans
leur quasi-totalit sont effectivement engags dans le programme et,
pour la plupart dentre eux, le PNRU entre ainsi dans la phase de ralisation
physique des oprations (dmolitions, reconstructions, rhabilitations).
Les niveaux davancement sont nanmoins trs diffrents selon les lieux.
Certains entrent tout juste dans le vif du sujet tandis que dautres com-
mencent rflchir la sortie du programme et dessinent dj les perspec-
tives de l aprs PRU .
mi-parcours, lessentiel du budget est dores et dj trs largement engag
puisque la programmation 2004-2008 reprsente 77 % de la subvention
ANRU provisionne et 74 % des investissements prvus pour lensemble du
Programme (2004-2013). Interrogs sur leur perception de son tat davance-
ment, les reprsentants de lANRU laissent entendre que la principale difficult
sera moins daller au bout du PNRU que daller au bout des besoins . En
effet, par rapport aux premires esquisses et surtout par rapport la priode
o ont t raliss les diagnostics et dfinies les oprations, les besoins se
sont affirms et sont apparus sur de nombreux autres secteurs que ceux
qui ont fait lobjet dune intervention. Soit parce que, par effet de contraste,
apparaissaient plus crment les difficults sur les quartiers qui navaient pas
t traits, soit parce que les premires ralisations soulignaient la ncessit
dune intervention plus radicale (au sein mme des quartiers rnovs mais
aussi sur des secteurs extrieurs).
Des incertitudes planent aussi sur le financement des projets depuis que le 1 %
Logement, qui se substitue ltat depuis deux ans, a annonc quil naura
plus les ressources ncessaires pour abonder le programme en 2011. Ct
ANRU, on a tendance minorer cette crainte et on souligne que les conven-
tions sont opposables et que les engagements financiers pris devront tre
honors. Les retards actuels de paiements qui font faire aux bailleurs et aux
collectivits dimportants efforts de trsorerie, ne prfigurent pas une ces-
sation de paiement, mais doivent tre imputs pour les responsables de
lANRU des lenteurs dans le traitement administratif des crdits.
Les questions qui se posent sur la bonne fin du PNRU et sur sa russite
font souvent lamalgame entre le fonctionnement de lAgence (lANRU) et
en quelque sorte son efficacit par rapport la mission qui est la sienne,
la russite de ce qui est ralis sur le terrain (les oprations ANRU ) et ce
qui est fait au moyen des Projets de rnovation urbaine (PRU). Cest--dire
4
Lanc en 2003-2004, il se clturera du point de vue administratif et financier en 2013.
/ 14 /
de la capacit de ces derniers remodeler et requalifier lespace ainsi qu
diversifier les fonctions et lhabitat pour intgrer les quartiers la ville et
les rendre socialement moins sgrgs.
Finalement, lentit de commande (lANRU) a fait preuve dadaptation, a jou
son rle dincitateur, danimateur et de garant des principes fondamentaux
de la politique de rnovation urbaine. Elle a contribu crer un horizon
stable depuis les annes 2003-2004 sur une dizaine dannes, permis aux
lus locaux de revenir vers les quartiers et offert aux territoires, outre des
moyens financiers, des moyens en ingnierie mais aussi un cadre dinterven-
tion et des mthodes.
Les oprateurs sur le terrain parviennent tant bien que mal mener terme
les projets, mme si ceux-ci ont pu subir des retards, des ractualisations et
des ajustements qui en ont rduit la porte (rduction du nombre de dmoli-
tions, relogement centr sur le quartier et son immdiate priphrie, diversifi-
cation parcimonieuse de loffre). Mais la mobilisation perdure et les savoir-
faire se renforcent et essaiment.
En revanche, la mise en uvre du Programme de rnovation urbaine fait lob-
jet dun certain nombre dinquitudes que pointe le Comit dvaluation et de
suivi de lANRU. Concernant les ralisations physiques tout dabord, puisque
malgr une acclration sensible du programme, lanne 2008 na pas per-
mis de combler lensemble des retards accumuls dans les quatre premires
annes du PNRU. La reconstitution de loffre de logements doit, par ailleurs,
faire lobjet de toutes les attentions. Car si la rgle du 1 pour 1 (pour cha-
que logement social dmoli, un logement social reconstruit) devrait tre res-
pecte terme
5
, le dcalage actuel (33 500 logements non reconstruits au
31 dcembre 2008) fait craindre une aggravation des tensions dans le parc
social. Le risque demeure galement lev que cette rgle du 1 pour 1
sapplique lchelle nationale, au prix de fortes disparits locales. Dun point
de vue plus qualitatif, les logements reconstitus apparaissent globalement
plus petits (47 % des logements dmolis sont de type 4 ou plus, contre 37 %
des logements reconstruits au 31 dcembre 2008) et loffre trs sociale plus
rare (les PLAI reprsentent 8,6 % des reconstructions de logements sociaux
au 31 dcembre 2008), ce qui risque court terme de porter prjudice au relo-
gement des familles nombreuses et des mnages aux revenus faibles.
Enfin, les perspectives de mobilit rsidentielle des mnages risquent de san-
noncer plus modestes que prvu puisque plus des deux tiers (68 %) seraient
relogs en ZUS, 30 % verraient augmenter sensiblement leur reste charge
(loyer + charges aides au logement), et que les relogements dans le neuf
resteraient rares.
De mme, en ce qui concerne la porte gnrale du projet, les rsultats ris-
quent dtre plus que modestes, surtout si on les rfre au discours de com-
5
avec un taux de recouvrement de 97%.
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munication qui avait marqu le lancement de la politique de rnovation
urbaine. En effet, la restructuration des quartiers dhabitat social sera limite
(en moyenne 10 % des quartiers auront t traits) et la diversification des
fonctions restera encore un vain mot tant il est difficile dattirer des investis-
seurs pour produire, sur site, un habitat en accession la proprit, comme
dimplanter des commerces ou des activits nouvelles. La question du devenir
des quartiers qui nont pas encore fait lobjet de lintervention publique reste
donc entire, comme lest celle plus fondamentale de lambition des respon-
sables politiques leur sujet. De ce point de vue, on ne peut que sinquiter
de leur silence alors que le dernier rapport de lObservatoire des zones urbai-
nes sensibles dresse un constat alarmant dune situation qui na pas chang
depuis quatre ans ou s'est mme aggrave
6
et devrait susciter un surcrot de
mobilisation. La crise conomique est venue exacerber toutes les patholo-
gies sociales qui affectent ces quartiers sans pour autant faire sortir de leur
passivit les responsables politiques nationaux. Leur principale rponse aux
maux dont souffrent ces quartiers et leurs habitants passe par une approche
scuritaire, comme si la seule ambition tait de maintenir le calme.
En ralit, comme le suggre Claude Dilain
7
, maire de Clichy-sous-Bois, la
logique du ghetto arrange tout le monde. La socit fabrique des situations
extrmes, mais ce qui compte, aux yeux des classes moyennes et sup-
rieures, cest que cela reste invisible et quon nen parle pas trop . Est-ce
pour cela que des parlementaires proposent de supprimer le comit dva-
luation de lANRU en charge de suivre la mise en place de la politique de
rnovation urbaine ? Est-ce pour cela que daucuns voquent la suppres-
sion de la gographie prioritaire qui a sans doute leurs yeux lincon-
vnient de crer une obligation dagir pour les responsables politiques ?
labsence dambition sajouterait ainsi la ccit. La Fondation Abb Pierre
ne peut laccepter.
Lambition avorte du Programme national de rnovation des quar-
tiers anciens dgrads (PNrQaD)
Le Programme national de rnovation des quartiers anciens dgrads
(PNRQAD) a t institu par la loi Molle
8
du 25 mars 2009. Il vise rsorber
efficacement lhabitat indigne, remettre sur le march des logements vacants
et lutter contre la prcarit nergtique, tout en maintenant la mixit sociale
9
.
Deux types de quartier doivent ainsi bnficier de ce programme : ceux pr-
sentant soit une concentration leve dhabitat indigne et une situation co-
nomique et sociale des habitants particulirement difficile, soit une part le-
ve dhabitat dgrad vacant et un dsquilibre important de loffre et de la
demande de logements . Comme pour la rnovation urbaine, cest lANRU
qui est appele jouer le rle de rassembleur des divers dispositifs mobili-
6
Un tiers des 4,5 millions de personnes vit en-dessous du seuil de pauvret (moyenne nationale :
12 %), le taux de chmage y est de 16,9 % en moyenne mais de 41,7 % pour les jeunes de 15 24
ans, les rsultats scolaires y sont trs en-dessous de la moyenne nationale.
7
Le Monde du 1
er
dcembre 2009.
8
Notamment par les articles 25 27 du chapitre III de la loi.
9
Intervention de Mme Boutin le 13 mai 2009.
/ 1 /
sables et regrouper toutes les aides pour apporter un concours financier
aux collectivits locales. Comme le PNRU, le PNRQAD ne se prsente donc
pas premire vue comme une procdure spcialise, mais comme
un outil devant permettre une intervention denvergure sur des sites parti-
culirement dgrads. Une ambition qui risque cependant de se rsumer
un discours faute de moyens pour en assurer la ralisation.
La loi Molle fixe au PNRQAD un objectif de rhabilitation de 60 000 loge-
ments privs, dont au moins 20 000 devront faire lobjet dun convention-
nement et la production de 25 000 logements locatifs sociaux et 5 000 pla-
ces dhbergement ou logements de transition (article 25). Cet objectif, qui
revient traiter 10 15 % du parc potentiellement indigne en France (estim
entre 400 000 et 600 000 units) doit tre men bien au cours de la priode
2009-2016. Une priode bien plus longue que celle sur laquelle courent les
premiers financements, prvus pour la seule priode 2009-2011. Or, cette
premire phase qualifie dexprimentation est ce jour la seule qui soit
(presque) assure dtre mise en uvre.
Avant mme le lancement du programme, les financements publics prvus
(hors collectivits) sont passs de 2,5 milliards d 380 millions d obligeant
un resserrement du programme initial qui ne concerne dsormais plus que
vingt sites. Pourtant, le projet de PNRQAD remis au Ministre du Logement
en juin 2008 avait dj pris acte des contraintes budgtaires. Il prcisait ainsi
que compte-tenu des limites des ressources disponibles, leffort national
devra ncessairement se concentrer sur un nombre rduit dune centaine de
sites prioritaires (de 100 150 quartiers) afin dviter un saupoudrage des
crdits et linefficacit qui en dcoulerait invitablement . La slection a t
dautant plus difficile que 87 sites ont dpos leur projet au PNRQAD, avec
chacun des problmatiques trs spcifiques
10
et donc difficilement compa-
rables. Faute de moyens, le projet initial de rnovation des quartiers anciens
dgrads pourrait bien tre lorigine dune nouvelle dception pour des col-
lectivits qui portaient les besoins pourtant lgitimes de quartiers que
les politiques damlioration de lhabitat ou de rsorption de lhabitat insalu-
bre navaient pas russi remettre flot.
La production de logements sociaux nest plus lie
une ambition pluriannuelle
Adopt avec la loi de janvier 2005, le Plan de cohsion sociale fixait des objec-
tifs significatifs de financement de 500 000 logements sociaux en cinq ans.
Ceux-ci ont t revus la hausse par la loi du 5 mars 2007 instituant le Droit
au logement opposable, les portant 591 000. Le financement de logements
10
Les quartiers anciens dgrads prsentent de fortes complexits (). Leur diversit est gale-
ment trs grande : hors des quartiers ville-placement ou ville-monument , on peut distinguer des
quartiers anciens centraux ou pricentraux vtustes la limite de la salubrit, des quartiers anciens
pricentraux ou faubourgs, banaux et se dgradant, ou encore des quartiers vtustes dans les villes
et bassins industriels dlaisss et/ou en reconversion. Rapport du CES de janvier 2008.
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sociaux est ainsi pass denviron 60 000 en 2003 prs de 100 000 en 2008
11
;
ce qui constitue lvidence une avance, entache toutefois par le poids des
PLS dans la production de logements sociaux. Bien quils ne correspondent
pas aux caractristiques de la demande, ce sont en effet les PLS qui ont per-
mis la production de logements sociaux daugmenter de faon significative
(ils ont contribu pour 57 % laugmentation du nombre de logements sociaux
financs entre 2001 et 2008). Ce Plan de cohsion sociale arrive son terme
la fin de lanne 2009 et le Gouvernement na pas manifest la volont de
le prolonger, alors que la demande de logements sociaux se situe toujours
un haut niveau et que la mise en uvre du Droit au logement opposable le
ncessiterait. Le Plan de relance de lconomie a par ailleurs constitu tem-
porairement une opportunit pour produire des logements sociaux puisquil
prvoyait le financement de 100 000 logements locatifs sociaux ou interm-
diaires. Mais y regarder de plus prs, moins de la moiti des logements
taient vritablement sociaux (PLUS et PLAI).
Au terme du Plan de cohsion sociale, la production de logements sociaux
dpendra essentiellement des arbitrages effectus dans le cadre de llabora-
tion annuelle du budget de ltat et sera soumise ses contraintes sans rf-
rence un objectif suprieur inscrit dans un document pluriannuel. Une telle
volution marque trs clairement que la production de logements sociaux
nest plus une ambition gouvernementale. Elle est dautant plus proccu-
pante quelle sinscrit dans une tendance de rduction de leffort de ltat en
faveur du logement.
La rduction de leffort de ltat en faveur du logement
labsence dambition pour la ville et le logement, correspond malheureuse-
ment la rduction de leffort financier de ltat. La baisse du budget du loge-
ment de 7,58 milliards d en 2009 7,24 milliards d en 2010 nest pas un
bon signe un moment o la crise du logement produit des effets dsastreux
pour des millions de mnages. La seule augmentation significative corres-
pond celle des aides personnelles au logement (+ 423 millions d portant
ainsi la contribution de ltat 5,1 milliards d sur un total de 15,3 milliards
d pour les aides personnelles au logement). Ltat est en quelque sorte
contraint de prendre acte de la dgradation de la situation conomique et de
la monte du chmage. Le coup de pouce, modeste, attribu lhbergement
(30 millions d) nest pas la hauteur des ambitions affiches avec la refon-
dation du secteur et nest pas de nature rduire le nombre impressionnant
de situations de non-logement
12
. Alors que les besoins de construction de
logements sociaux sont considrables, la subvention apporte par ltat
son financement passe, pour un PLUS, de 2 700 1 000 . Cest l un trs
11
99 352 logements sociaux ont t financs en 2008. Les PLS reprsentent environ le tiers de ces
logements.
12
Voir sur ce point la premire partie du chapitre 1.
/ 18 /
mauvais signe ! Il est dautant plus alarmant quil sinscrit dans un mouve-
ment de dsengagement financier de ltat depuis le dbut des annes 2000,
et quil lamplifie encore.
Leffort global de la collectivit publique
13
stait redress la fin des annes
1990, pour dpasser le seuil symbolique des 2 % du PIB (2,03 % du PIB en
2000 et 2 % en 2001) principalement sous leffet de la progression de lap-
port de ltat qui se situait en 2000 lun de ses niveaux les plus levs
de ces trente dernires annes (1,36 % du PIB). Mais depuis cette date, et en
dpit dun lger rebond en 2006, leffort de la collectivit en faveur du loge-
ment est en recul : il est descendu 1,79 % du PIB en 2008. Lessentiel de ce
recul tant imputable la diminution de la contribution de ltat (de 1,36 %
du PIB en 2000 1,11 % en 2008).
Et leffort de la collectivit en faveur du logement se redresse en 2009 un
niveau de 1,85 % du PIB, cela ne sexplique pas tant par une augmentation
de la dpense publique en faveur du logement laquelle contribue le Plan
de relance (dont les effets devraient se faire sentir partir de 2010), que par
la diminution gnrale du PIB.
Les dpeoses de Ia coIIectivit eo Iaveur du Iogeeot (eo % du FI}
Budget de lEtat
Partenaires
sociaux
Collectivits
locales
Ensemble
des dpenses
1975 1,17 0,52 0,08 1,77
1980 1,26 0,47 0,10 1,83
1985 1,41 0,60 0,06 2,07
1990 1,18 0,58 0,07 1,83
1995 1,08 0,64 0,09 1,81
2000 1,36 0,61 0,06 2,03
2005 1,15 0,60 0,08 1,83
2006 1,17 0,60 0,08 1,85
2007 1,12 0,60 0,08 1,80
2008 1,11 0,60 0,08 1,79
2009 (e) 1,85
Source : Michel Mouillart. (e) : estimation.
Les aides la pierre inscrites au budget de ltat ont par exemple baiss de
lordre de 30 % entre 2000 et 2007 et les aides aux plus dmunis dont le mon-
tant est dj trs faible, ont quasiment stagn. Par ailleurs, les prlvements
fiscaux et parafiscaux de ltat sur le secteur du logement (fiscalit sur les
revenus fonciers, retours de TVA) ont progress (de 1,45 % du PIB en 2005
1,59 % en 2008), atteignant un niveau jamais observ par le pass. Depuis
2001, ltat prlve ainsi plus sur le logement quil ne redistribue. Entre 2001
13
Leffort de collectivit publique en faveur du logement regroupe les apports du budget de ltat,
des partenaires sociaux et des collectivits locales.
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et 2008, plus de 35 milliards d ont t rcuprs
14
; le solde net des
prlvements sur les engagements reprsentait 9,38 milliards pour la seule
anne 2008. Leffort de ltat en faveur du logement est quasiment son
niveau le plus bas depuis trente ans alors que, dans le mme temps, le sec-
teur du logement lui offre un bon rendement.
Laffaiblissement des mcanismes
et des acteurs de la solidarit
La rduction de leffort de ltat en faveur du logement saccompagne dun
affaiblissement des mcanismes de solidarit et dune fragilisation des acteurs
qui la mettent en uvre. La rduction de la contribution de ltat aux dpen-
ses de logement a entran une sollicitation accrue du 1 % Logement, des
collectivits locales et des organismes Hlm pour financer le dveloppement
du logement social. Les solliciter davantage pose problme quant lexer-
cice de la solidarit : les ressources du 1 % reposent essentiellement sur les
salaris, une partie de celles des collectivits locales provient dun impt sur
les mnages qui nest pas proportionnel leurs revenus et celles des orga-
nismes Hlm manent des loyers des locataires dont on sait quils appartien-
nent aux catgories sociales les plus modestes (mme si la constitution des
fonds propres des organismes tient aussi aux financements publics qui ont
t attribus au moment de la construction des oprations). Toutes ces res-
sources sont socialement moins justes que peuvent ltre celles qui rsul-
tent dun impt progressif sur les revenus. solliciter les collectivits loca-
les, les collecteurs du 1 % et les organismes Hlm, on risque aussi de gnrer
des ingalits territoriales alors que ltat ne sest pas donn les moyens de
les rguler ou dinstituer des mcanismes de prquation.
Concernant le 1 % Logement, la loi Molle de mars 2009 a introduit une nou-
velle gouvernance et une nouvelle organisation territoriale de ses acteurs qui
refltent en fait la prise de contrle de ce dispositif et de ses ressources par
ltat
15
. La loi modifie la composition du Conseil dadministration afin dy
faire entrer des parlementaires, des reprsentants de lUESL et des reprsen-
tants des tablissements publics de ltat. Les prfets de rgion deviennent
les dlgus rgionaux de lAgence et les prfets de dpartement, les dl-
gus de lAgence dans le dpartement marquant ainsi le rle de ltat dans
la gestion du dispositif.
La dfinition des catgories demplois et de leurs montants, qui dpendaient
jusqu maintenant daccords entre ltat et les partenaires sociaux, relve
dsormais exclusivement de ltat dans un cadre lgislatif et rglementaire
14
Voir tableaux en annexes du Chapitre 3 du prsent rapport.
15
Des articles faisant tat de la drive de certains organismes collecteurs du 1 % Logement ou de
lindlicatesse de ses dirigeants ont t (opportunment) publis dans la presse chaque phase de
la ngociation entre les responsables du 1 % Logement et ltat, justifiant que ce dernier reprenne
le contrle et la direction du dispositif.
/ 110 /
qui a largi les champs daction du 1 %. La forme des emplois a galement
t prcise. Parmi celles-ci les subventions des oprateurs de ltat per-
mettront au 1 % de financer lAnah, qui se substituera ainsi ltat qui ny
contribue plus. Cette dotation financire accompagne le transfert lAnah
de deux missions qui jusqu maintenant taient assures par ltat : les
oprations de rsorption dhabitat insalubre et de requalification dimmeu-
bles dhabitat priv dgrad ainsi que la participation la lutte contre lhabi-
tat indigne et lamlioration des structures dhbergement. Les nouvelles
comptences en matire dhumanisation des centres dhbergement concer-
nent les travaux damlioration et de rnovation des structures existantes.
Un fonds de 40 M a t mis en place pour 2 ans avec un objectif dhuma-
nisation de 2000 places en 2009.
Le 1 % est ainsi de plus en plus sollicit pour financer la politique du loge-
ment et compenser le dsengagement de ltat, en mme temps que se met-
tent en place de nouvelles rgles de gouvernance qui rduisent son autono-
mie et ses capacits dinnovation. Il se substitue galement limpt que
payaient les propritaires (contribution sur les revenus locatifs) pour alimen-
ter le budget de lAnah, qui finance les travaux damlioration quengagent
les bailleurs privs. En sexerant depuis les salaris qui contribuent au finan-
cement du 1 % Logement en direction des propritaires bailleurs, le sens de
la solidarit sinverse et ses fondements sont en quelque sorte dvoys. Le
Conseil dtat sest dailleurs inquit de cette volution et il indique dans
un rapport rcent
16
que le droit au logement serait affaibli si ltat persis-
tait dans son projet de subordonner totalement les partenaires sociaux dans
ce domaine : une politique du logement forte requiert au contraire une large
autonomie des partenaires sociaux au service de la mobilit des salaris et
de linnovation sociale .
Une mme logique semble guider la rorganisation des relations entre ltat
et les organismes Hlm. Elles vont dsormais sinscrire dans le cadre dun
rgime de conventions (les conventions dutilit sociale prvues par la loi
Molle) qui permettra de contractualiser avec ltat, avant la fin de lanne 2010,
les grands aspects de leur politique de gestion patrimoniale et doccupation
sociale de leur parc de logements. Ltat tente ainsi de se donner la possibilit
de faire appliquer ses orientations concernant le logement social, y compris
quand elles suscitent des rserves de la part des organismes, comme cest
le cas, par exemple, pour le projet de vente de 40 000 logements sociaux par
an. Mais un tel processus, qui renforcerait le pouvoir de ltat sur les orga-
nismes Hlm, nest cohrent ni avec le mouvement de dcentralisation qui
accrot (avec la dlgation des aides la pierre) le rle des collectivits loca-
les dans la production du logement social (elles sont seulement consultes
lors de llaboration des conventions dutilit sociale), ni avec le dsengage-
ment financier de ltat qui rduit ainsi les contreparties quil est en capacit
dapporter dans la ngociation des conventions.
16
Rapport Droit au logement, droit du logement du Conseil dtat, 2009.
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Une autre inquitude relative lvolution des Hlm concerne lincitation
faite par ltat aux organismes de se regrouper. Ce mouvement, symtrique
de celui qui concerne le regroupement des collecteurs du 1 % Logement en
quelques entits nationales, concerne essentiellement les entreprises socia-
les pour lhabitat (ex : socits anonymes dHlm). Cette incitation au regrou-
pement, en quelques socits rgionales ou nationales, cde videmment
au culte mimtique de lentreprise qui, pour tre performante, doit avoir une
dimension critique. Applique au logement social, une telle logique risque de
conduire la constitution dentits o les logiques financires et patrimonia-
les prendront le pas sur les proccupations sociales comme le montre lexem-
ple dICADE rapport ci-dessous, et ne leur permettront plus davoir des atta-
ches avec les territoires et des collectivits locales, qui sont par ailleurs, de plus
en plus impliqus en matire de logement social. moins que ce projet de
fusion des entreprises sociales de lhabitat ait pour vritable objet de rduire
de fait le primtre du logement social au patrimoine des offices publics Hlm
et de les spcialiser dans laccueil des pauvres, rpondant ainsi aux attentes
de ceux qui pensent que les Hlm doivent avoir un rle rsiduel
I6AE . du cri de Iabb Fierre au sourire de Jeao-Marie Messier
La SCIC (Socit civile immobilire de la Caisse des Dpts et Consignations CDC)
a t cre en 1954, suite lappel de labb Pierre, afin dapporter une rponse la
crise du logement. En quelques annes, travers la production massive de grands
ensembles, la SCIC construit un parc de quelques 100 000 logements, principalement
en Ile-de-France. Ce patrimoine dpassera les 200 000 logements la fin des annes
1980, pour baisser progressivement suite des mises en vente rgulires. Devenue
ICADE (Immobilire CAisse des DEpts) en 2003 et transformant son statut le 1
er
jan-
vier 2007 pour devenir une socit dinvestissement immobilier cote (SIIC) sur les
marchs boursiers, lex-SCIC a fortement fait voluer sa stratgie de gestion de son
patrimoine de logements conventionns, oubliant sa vocation originelle pour se
concentrer sur son ambition patrimoniale et financire. Ce repositionnement strat-
gique, orchestr en deux tapes (dconventionnement puis cession), sest accompa-
gn dune indiffrence marque aux enjeux sociaux lis ce patrimoine institution-
nel spcifique sous lgide de ltat.
La question du dconventionnement des logements dICADE remonte 2000. Elle
intervient 15 ans aprs le conventionnement lAPL de ce parc, dcid notamment
afin de raliser un certain nombre dinterventions de rhabilitation sur des logements
construits dans la prcipitation des annes 1950/1960. Ce conventionnement, qui stait
traduit par une hausse des loyers en partie compense par les APL, avait permis de
raliser leur rhabilitation. La sortie de ce conventionnement permet ICADE de fixer
progressivement le loyer de ces logements librement : une dmarche laquelle stait
oppos le gouvernement en 2000, souhaitant que soit conserv le caractre social de
ce patrimoine, mais qui avait t contrarie par le Conseil constitutionnel (dcision
du 7 dcembre 2000). Ds lors, on assiste au dconventionnement progressif du parc
dICADE : au 31 dcembre 2008, seuls 9 % de ses 35 651 logements franciliens bn-
ficiaient encore de baux conventionns.
/ 112 /
Pour les locataires, cela sest traduit par des hausses de 30 % 60 % des loyers sur six
annes, dont seuls les mnages de plus de 70 ans ou supportant un loyer suprieur
20 % de leurs ressources pouvaient esprer chapper. Ces hausses ont t dautant
plus juges illgitimes que la qualit des logements proposs apparaissait parfois
incompatible avec le niveau de loyer attendu. Comme le rapporte le maire de Chevilly-
la-Rue, Le format reste celui des Hlm des annes 1950, mais les loyers sont ceux
du march . Cependant, cest surtout ltat gnral des logements qui questionne la
lgitimit de cette hausse, avec un parc vtuste et peu entretenu. Sceaux, certains
dclarent que 10 % des logements ICADE feraient lobjet dun constat dinsalubrit
alors quun membre dune association locataire rapporte que ses fentres, qui sont
en bois, ne sont plus tanches. Pas besoin de mto pour savoir le temps quil fait :
chez certains locataires, il pleut dans le salon
17
.
Fin 2008, ICADE annonce son intention de vendre lensemble du ple logement un
ou plusieurs investisseurs, notamment sociaux, sur la base de la valeur dexpertise .
Un protocole daccord a depuis t trouv, le 13 novembre 2009, avec un consortium
de 25 bailleurs reprsents par la SNI filiale de la Caisse des Dpts. Cet accord peut
dans un premier temps apparatre positif, puisquil est une manire dviter la sor-
tie du parc social de ces 30 000 logements. Pourtant, cest le principe mme de cette
vente qui doit tre remis en cause, tout comme les conditions de la cession. En effet,
sur le principe, il sagit de la vente dun patrimoine acquis et rnov avec des fonds
publics, dun parc relativement vtuste et largement amorti. De plus, le prix demand
a subi une importante inflation en 3 ans, puisque ce patrimoine et 10 000 logements
supplmentaires taient estims au total en 2006 au moment de lentre en bourse
1,5 milliard d ; fin 2009, le prix de cession total, pour un parc moins important,
tait pass plus de 2 milliards. Lachat de ces logements devrait bnficier des prts
de la Caisse des Dpts. Lobjectif est de permettre cette dernire de dgager les
liquidits que lui impose ltat pour alimenter le Fonds stratgique dinvestissement
(FSI) du Plan de relance, un an aprs que la Caisse ait enregistr les premiers rsul-
tats ngatifs depuis sa cration en 1816.
Une stratgie choquante, tant de la part du Gouvernement que de la Caisse des Dpts
(mais assume puisque le communiqu envoy pour loccasion souligne lintrt pure-
ment financier de lopration), surtout lorsquon sait que Jean-Marie Messier a t
rtribu hauteur de 3 millions d pour les conseils dispenss ICADE dans le cadre
de cette cession. Une stratgie choquante, enfin, parce que la responsabilit socitale
de lentreprise dautant plus grande que lorganisation est ne directement de la
puissance publique est totalement galvaude, sans tat dme, sous prtexte dune
adaptation aux attentes des marchs financiers.
17
Des locataires mpriss , LHumanit, 27 juin 2009.
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Les limites de laccession la proprit pour tous
Le dveloppement de laccession la proprit constitue depuis 2007 un objec-
tif majeur de la politique du logement. Si la France compte 57 % de propri-
taires, ils ntaient que 50 % il y a vingt ans. Leur poids y est moindre quau
Royaume-Uni (70 %), en Espagne (84 %) et dans les pays du sud de lEurope.
Bien que laffichage de cette priorit soit rcent, du moins avec cette inten-
sit, le nombre dacquisitions de logements progresse depuis de nombreuses
annes dj. En une dizaine dannes, il est ainsi pass de 521 000 en 1996
plus de 844 000 en 2007 (dont 220 000 logements neufs, soit 26 % des tran-
sactions), avant de reculer sous leffet de la crise en 2008 et 2009. Le dvelop-
pement de laccession la proprit a t fortement soutenu dans la priode
rcente par les primo-accdants qui reprsentent environ les deux tiers des
acqureurs (61,2 % en 2006, 65,8 % en 2007, 68,6 % en 2008 et 65,8 % atten-
dus en 2009 malgr la crise).
Pour autant, cette tendance gnrale ne profite pas aux mnages les plus
modestes. Alors que le nombre de propritaires (avec ou sans prt rem-
bourser
18
) a augment de 46 % entre 1988 et 2006, le nombre de ceux qui
appartiennent aux 20 % des mnages les plus pauvres (1
er
quintile de la dis-
tribution des revenus) a diminu de 9 % au cours de la mme priode. Alors
que ces mnages pauvres reprsentaient un peu plus de 10 % des mnages
devenus propritaires entre 1988 et 1992, ils nen reprsentent plus que 6,6 %
entre 2003 et 2006. La rduction est encore plus brutale si lon ne considre
plus que les seuls accdants la proprit : les plus modestes dentre eux
sont de moins en moins nombreux (- 25,8 % en moyenne entre 1998 et 2006)
et leur part dans le total des accdants la proprit a diminu de moiti
entre les priodes 1988-1992 et 2003-2007.
18
Parmi les 173 966 mnages du premier quintile ayant accd la proprit il y a 90 025 acc-
dants la proprit, ayant eu recours un prt et, par diffrence, 83 941 sans recours un endet-
tement auprs dun tablissement financier. Cest--dire que ces mnages pauvres ont pu bnfi-
cier dhritage ou de la solidarit familiale, moins que leur acquisition ait port sur des biens de
trs faible valeur.
/ 114 /
Fart des propritaires trs odestes pari Ies propritaires accdaots
1988-1992 1993-1996 1997-2002 2003-2006 volution
Mnages trs modestes 191 378 150 929 175 958 173 966 - %
Ensemble des mnages 1 810 520 1 864 936 2 446 741 2 646 154 + 46 %
% de mnages trs
modestes
10,6 % 8,1 % 7,2 % 6,6 %
Accdants trs modestes 121 254 84 296 114 104 90 025 - 25,8 %
Total accdants 1 367 820 1 486 188 1 912 870 2 017 684 + 48,0 %
% de mnages trs
modestes
8, % 5,7 % 6,0 % 4,5 %
Traitements des Enqutes logement de lInsee raliss pour la Fondation Abb Pierre par Jean-
Claude Driant.
Les mesures adoptes pour soutenir laccs la proprit pour les mnages
les plus modestes se devaient dtre particulirement efficaces pour infl-
chir cette tendance. Car pour quil y ait effectivement dveloppement de la
proprit en France, il faut quelle continue se dvelopper dans les cat-
gories intermdiaires et suprieures, cest--dire o le taux de propritaires
est dj important, mais aussi dans les catgories plus modestes. Les nou-
velles mesures prises ces dernires annes pour faciliter le dveloppement
de laccession la proprit peuvent contribuer la ralisation de cet objec-
tif. La baisse des taux a incontestablement permis des mnages modestes
de devenir propritaires sans lapport de la vente dun logement prcdent.
Par ailleurs, au cours des dernires annes, la dure moyenne des crdits
sest considrablement allonge (de 14 ans en 2001 18 ans en moyenne au
dbut de lanne 2009). Cette approche partir des donnes moyennes mas-
que lampleur du phnomne puisque 55 % de lensemble des prts sous-
crits entre 2003 et 2008 ont une dure suprieure 25 ans
19
et la moiti de
ces prts lont t par des mnages disposant dun apport personnel extr-
mement faible (infrieur ou gal 10 %).
Cette volution pourrait se poursuivre sous leffet, notamment, de la mise en
place du Pass-foncier en 2007 qui permet de dcoupler le remboursement
du terrain de celui de la maison. Il a t par la suite tendu lacquisition de
logements en collectif. Environ 5 000 mnages taient concerns en 2009 mais
lobjectif est de 30 000 en 2010. La dduction des intrts demprunt et le cr-
dit dimpt ont pu contribuer cette volution. Cest ainsi quen 2007, prs
de 380 000 mnages ont bnfici de la mesure pour un manque gagner
de 700 millions d pour la collectivit publique (mme si certains soulignent
leffet daubaine quelle reprsente sans largir forcment le nombre dacc-
dants la proprit). Mais le cot de la mesure (plus de 4 milliards d par
an partir de 2012) met en cause la prennit de cette disposition.
19
Et 25,7 % ont une dure comprise entre 20 et 25 ans, ce qui fait que plus de 80 % des prts sous-
crits durant la priode ont une dure suprieure 20 ans.
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Depuis 2006, laccession la proprit sest indniablement dveloppe, jus-
que dans les catgories modestes de la population, mais cela sest souvent
ralis dans des conditions particulires en sloignant de plus en plus la
priphrie des villes. En 2007, un tiers des 255 000 mnages ayant acquis un
logement neuf avaient des ressources infrieures au plafond PLUS, ce qui
reprsente malgr tout un assez large spectre de la population franaise.
Mais la majeure partie de ces mnages (54 000 sur 85 000 soit prs de 2 sur
3) ont accd la proprit en zone C (rurale ou semi-urbaine), l o les prix
sont les plus faibles, contribuant ainsi ltalement urbain et aux charges
quil gnre, alors que les impratifs du dveloppement durable soulignent
la ncessit de densifier les espaces dj btis ! Pour ces mnages modes-
tes, laccs la proprit pourrait bien alors tre une source de fragilisation
dans lquilibre de leur budget, et surtout quand ils auront faire face des
accidents de la vie . Quant aux 20 % des mnages les plus pauvres, lac-
cs la proprit leur est barr de fait.
La loi du 13 aot 2004, relative aux Liberts et responsabilits locales , a
marqu une acclration du processus de dcentralisation dans le domaine
du logement. Un processus engag de longue date puisquil trouve son ori-
gine dans la loi du 7 janvier 1983 marquant ce que lon a coutume dappe-
ler lacte I de la dcentralisation . Celle-ci ne prvoyait pas de transfert de
comptence en matire de politique du logement, mais accordait aux com-
munes la comptence durbanisme et la possibilit de dfinir ainsi lusage
des sols sur leur territoire et aux dpartements des comptences majeures
en matire de politique sociale. Les trois champs dintervention que mobi-
lise toute politique de lhabitat : urbanisme, logement et action sociale, se
retrouvaient ainsi sous la responsabilit dautorits politiques distinctes. La
loi donnait galement aux communes la possibilit dlaborer des program-
mes locaux de lhabitat (PLH) mais, facultatifs et sans porte juridique, ils
apparaissent alors moins comme les supports de vritables politiques loca-
les de lhabitat que comme le moyen imagin par ltat pour organiser loca-
lement la programmation concerte des crdits du logement dont il gardait
lentire responsabilit
20
.
La mise en uvre de la premire tape de la dcentralisation a progressive-
ment institu un partage de la comptence habitat entre ltat, responsable du
financement du logement, les communes en charge de lurbanisme qui dli-
vrent ce titre les permis de construire et les dpartements qui sont responsa-
bles de laction sociale. Ce partage na jamais t vritablement remis en cause
et il sest progressivement institutionnalis travers les nombreuses politi-
ques contractuelles qui se sont dveloppes pendant deux dcennies partir
de la fin des annes 1980. Celles-ci constituant en quelque sorte une faon de
dpasser les limites dune dcentralisation fonde sur le transfert de blocs de
comptences. Il en a t ainsi avec les politiques concernant le logement des
dfavoriss (avec les Plans dpartementaux daction en faveur du logement
des personnes dfavorises issus de la loi du 31 mai 1990 et les dispositifs
crs par la loi de lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998), comme avec
laction en direction des quartiers dhabitat social en difficult (les contrats de
ville lancs la fin des annes 1980 et les mesures de la loi dorientation pour
la Ville du 13 juillet 1991). Les dmarches contractuelles entre ltat et les col-
lectivits locales constituent, de fait, le support quutilise ltat pour faire par-
La rponse aux besoins sociaux :
entre injonction de ltat et impuissance locale
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Cette concertation sorganisait dans le cadre des Conseils dpartementaux de lhabitat (CDH) pla-
cs sous la responsabilit des prfets qui les runissaient une ou deux fois par an. Ils ont t sup-
prims par la loi daot 2004 qui a transfr leurs prrogatives aux Comits rgionaux de lhabitat
institus auprs des prfets de rgion.
/ 118 /
tager ses objectifs daccs au logement ou de mixit sociale par les collectivi-
ts locales. Les programmes locaux de lhabitat acquirent alors un nouveau
statut et sont convis favoriser la satisfaction des besoins en logement pour
les territoires quils concernent et participer au traitement des phnomnes
dexclusion urbaine ou sociale. Mais lexercice du PLH, effectu le plus sou-
vent lchelle communale, demeure formel faute dtre dot de vritables
moyens pour mettre en uvre les objectifs affichs.
Cest seulement partir de la fin des annes 1990 et du dbut de ce sicle que
sengage une nouvelle tape marque par lmergence de politiques locales
de lhabitat portes par des collectivits qui se trouvent dotes de la comp-
tence habitat et lexercent dans un cadre intercommunal. Cest l un apport
majeur de la loi Chevnement (12 juillet 1999) qui va tre lorigine dun essor
sans prcdent de lintercommunalit
21
. La loi Solidarit et renouvellement
urbains (13 dcembre 2000), surtout connue pour son article 55 concernant
lobligation de construction de 20 % de logements sociaux dans les commu-
nes qui natteignent pas ce seuil, contribue galement renforcer larticulation
des politiques locales de lhabitat avec la planification territoriale lchelle
des aires urbaines (Schma de cohsion territoriale) ou des communes (Plan
locaux durbanisme) ainsi quavec les autres politiques sectorielles (notam-
ment en matire de dplacements). La loi daot 2004 engageant lacte II de
la dcentralisation va constituer une tape dcisive pour les politiques loca-
les de lhabitat en les dotant de moyens dintervention nouveaux travers la
dlgation des aides la pierre accorde par ltat
22
, pour leur permettre de
financer les oprations de construction de logements sociaux (aides budg-
taires) ou damlioration de lhabitat priv (aides de lAnah)
23
. La dlgation
peut galement tre accorde de faon subsidiaire aux Conseils gnraux et
l o aucun dlgataire ne sest manifest, ltat continue de programmer
lusage des crdits ddis au logement social.
Mais avec la loi daot 2004, les Conseils gnraux vont surtout tre confor-
ts dans leur rle de chef de file pour tout ce qui concerne llaboration et
la mise en uvre du volet social de la politique du logement. Ils exercent
dsormais la pleine responsabilit des Fonds de solidarit pour le logement
(FSL) et co-animent avec ltat des Plans dpartementaux daction en faveur
du logement des personnes dfavorises (PDLPD) qui, privs des ressour-
ces du FSL, apparaissent parfois comme des coquilles vides. Le plus souvent,
21
Au 1
er
janvier 2009, la France compte 2 601 communauts, soit 93 % des communes regrou-
pant plus de 56 millions dhabitants (89,3 % de la population). Parmi celles-ci, les 16 commu-
nauts urbaines et les 179 communauts dagglomration, obligatoirement comptentes dans le
domaine de lhabitat, couvrent 29 millions dhabitants, soit prs de la moiti de la population du
pays. Source : ACDF.
22
La dlgation des aides la pierre est accorde aux intercommunalits qui en font la demande
sous rserve quelles soient dotes dun programme local de lhabitat comportant notamment des
objectifs territorialiss de construction de logements sociaux. La dlgation peut galement tre
accorde aux dpartements mais cest seulement la loi Engagement national pour le logement
qui en 2006, les obligera raliser un Plan dpartemental de lhabitat.
23
La dlgation porte galement sur la cration de place dhbergement qui mobilise les crdits
ddis au logement social.
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ces dispositions ont t lorigine dune dconnexion des actions de dve-
loppement de loffre pour les personnes en difficult (hbergement ou loge-
ment dinsertion) portes par les plans dpartementaux et des aides socia-
les des FSL distribues davantage en fonction des logiques daction sociale
des Conseils gnraux que des impratifs de la politique en faveur du loge-
ment des dfavoriss.
Au total, malgr la volont de simplification exprime par le Gouvernement
lors de la prsentation du projet de loi devant les assembles parlementai-
res, la gographie du partage des comptences institue par la loi de 2004
apparat toujours extrmement complexe. Dautant que ltat conserve la ma-
trise des deux leviers majeurs dintervention dans le domaine du logement :
les incitations fiscales, qui constituent le principal soutien lactivit immobi-
lire et les aides personnelles au logement, qui visent rduire lcart entre
le cot du logement et les capacits contributives des mnages
24
.
Ce partage des comptences a t confort en 2009 par la loi Molle qui, dans
le sillage du Plan de relance de lconomie adopt quelques mois plus tt,
prvoit des mesures de soutien laccession la proprit (notamment tra-
vers lextension du Pass-foncier au collectif et sa simplification) et linvestis-
sement locatif priv, mais aussi un certain nombre de mesures pour faciliter
le dveloppement de linitiative prive dans la production de la ville (possibi-
lit de favoriser lmergence de ZAC prives avec des contraintes limites
pour leurs promoteurs). Si ltat affirme ainsi son soutien au secteur priv,
son dsengagement dans le financement du logement social se poursuit. Ce
sont alors les collectivits locales et les organismes Hlm qui doivent prendre
le relais. Cela tait dj le cas entre 2005 et 2009 alors que ltat avait fix
des objectifs importants de construction dans le cadre du Plan de cohsion
sociale sans pour autant mobiliser les ressources ncessaires pour les mettre
en uvre. Son dsengagement sacclre, lorsquil nexiste plus aujourdhui
dobjectifs chiffrs pluriannuels de construction de logements sociaux, sauf
se reporter au discours de politique gnrale du Premier ministre en juin
2007, qui ne constitue pas un engagement ferme. Leffort financier concer-
nant la production de logements sociaux repose ainsi lourdement sur les
acteurs du logement (le 1 % Logement dont ltat a, de fait, pris le contrle
et les organismes Hlm) et sur les collectivits territoriales.
Ltat conforte ainsi sa capacit orienter la production de logement et
soutenir lactivit du march immobilier, en mme temps quil attend des
collectivits locales quelles agissent, sans pour autant leur accorder les
moyens financiers de le faire. Dans la loi Molle, seuls sont en effet voqus
les moyens rglementaires dont elles peuvent disposer : renforcement du
caractre oprationnel des programmes locaux de lhabitat qui doivent com-
porter un programme daction par commune, assouplissement des rgles
24
Les unes et les autres reprsentaient respectivement 12 et 15 milliards deuros sur les 35 mil-
liards de que la collectivit consacrait au logement en 2008.
/ 180 /
de construction
25
afin de permettre daugmenter la densit urbaine, dlimi-
tation des catgories de logements permettant de respecter les objectifs de
mixit sociale dans les PLU des secteurs affects la construction Bref, la
loi contribue accentuer un partage des rles qui se dessinait depuis quel-
ques annes : ltat le rle dorienter la production de logements en fonc-
tion de ses objectifs politiques (accession la proprit et soutien de lin-
vestissement priv), aux collectivits locales la possibilit de faire si elles
en ont la volont et si elles mobilisent les moyens pour cela. Un tel partage
conduit invitablement de vives tensions entre les collectivits locales et
ltat et pourrait le conduire jouer contre les initiatives locales. Finalement
la production dune offre immobilire adapte lampleur et aux caractris-
tiques de la demande se trouve confronte au dcalage, voire labsence de
convergence entre laction de ltat et celle des collectivits locales, qui rend
improbable ou mme impossible leur action, mme si elles en ont la volont.
Quant celles qui ne lexpriment pas, plus rien ne les oblige agir.
Des collectivits locales de plus en plus impliques,
mais qui risquent dtre rduites limpuissance
La monte en responsabilit des collectivits locales dans le domaine du
logement sest progressivement opre depuis une vingtaine dannes. Puis
elle a connu une acclration depuis le dbut des annes 2000 et plus par-
ticulirement avec la dlgation des aides la pierre partir de 2005 et de
2006. De fait, elles sont nombreuses mobiliser des moyens dingnierie et
financiers, parfois dvelopper leurs propres normes, pour donner la pro-
duction de logements une tonalit plus sociale, quelquefois contre courant
de la politique nationale (en privilgiant par exemple la production de PLUS
et de PLAI par rapport celle des PLS), ou pour aller au-del des obligations
de larticle 55 de la loi SRU Si la plus grande implication des collectivits
locales dans le domaine du logement constitue une avance aux effets posi-
tifs, le processus en cours rvle des limites. Celles qui ont t le plus loin
en la matire sont confrontes de telles difficults quil leur apparat diffi-
cile daller au-del de leur engagement actuel.
La dlgation de comptence des aides la pierre, qui donne aux collectivi-
ts territoriales qui sen saisissent les moyens dagir pour mettre en uvre
leurs Programmes locaux de lhabitat, constitue un bon indicateur de leur
implication mais claire aussi sur les difficults auxquelles elles sont confron-
tes. Au 1
er
janvier 2009, on comptait 106 dlgataires des aides la pierre,
et parmi eux 78 communauts urbaines ou dagglomration (45 % du total)
et 28 dpartements sur 95 (29 %). Prs dun habitant sur deux vit aujourdhui
25
Cest ainsi que le coefficient doccupation des sols pourra tre augment dans le limite de 20 %
de la surface habitable pour permettre lagrandissement des logements existants, les Conseils muni-
cipaux pourront autoriser les dpassements de COS ds lors quun programme prvoit au moins
50 % de logements sociaux
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dans une communaut ou un dpartement dlgataire des aides la pierre ;
plus de la moiti de lenveloppe fongible est dsormais consomme par des
dlgataires
26
. La diffusion de la dlgation qui sest effectue trs rapide-
ment, devrait dsormais marquer une pause. Les grandes agglomrations
sont aujourdhui dans leur quasi-totalit dlgataires des aides la pierre
(seules six agglomrations de plus de 200 000 habitants ne le sont pas) et
bien que la loi nait pas fix de seuil dmographique, les pouvoirs publics
se sont montrs rservs pour accorder la dlgation aux communauts de
communes (5 sur 324 lont obtenue). Du ct des dpartements, le mouve-
ment devrait lui aussi se stabiliser parce que la prise de dlgation par plu-
sieurs ples urbains dun mme dpartement laisse un territoire daction trop
limit (cas du dpartement du Nord qui compte six dlgataires) mais plus
fondamentalement parce que les incertitudes qui psent sur la fiscalit locale
et territoriale engagent les Conseils gnraux se recentrer sur lexercice de
leurs comptences obligatoires.
La dlgation est intervenue des moments diffrents dans la prise en charge
de la question de lhabitat par les collectivits. Parfois, elle est venue confor-
ter un processus de prise en charge de la question de lhabitat engag de
longue date et a constitu un lment stratgique pour mettre en uvre les
orientations inscrites dans les Programmes locaux. Pour dautres collectivi-
ts, elle a reprsent un lment dclencheur pour dvelopper une vritable
politique de lhabitat. Dans tous les cas, elle a gnralement t lorigine
dune acclration de la production de logements sociaux et dune meilleure
prise en compte des interventions sur le parc priv. Elle a galement provo-
qu partout une augmentation de la contribution financire des collectivi-
ts. Cet engagement financier sest rvl indispensable dans une priode
marque par une trs forte hausse du cot de la construction et une rarfac-
tion des aides de ltat. Une tude ralise par lAdCF et lACUF indique que
le poids des subventions publiques apportes par ltat au financement des
oprations de construction de logement social, a recul de cinq points entre
2001 et 2006, passant de 7,8 % 3,1%
27
. Le mouvement devrait se poursuivre
et cette perspective que renforce le dsengagement financier de ltat (com-
pens en 2009 par la premption des ressources du 1% Logement) lie aux
incertitudes qui psent sur lvolution des ressources des collectivits territo-
riales (communauts ou dpartements), alimente un climat dinquitude qui
pourrait conduire certaines dentre elles remettre en cause lambition des
programmes de production de logements sociaux.
Lapprciation globalement positive que lon peut porter sur la dlgation des
aides la pierre ne doit donc pas masquer les difficults que rencontrent, avant
mme que les nouvelles contraintes financires produisent leur effet, les col-
lectivits locales les plus volontaristes pour produire une offre de logement
accessible et rpondre ainsi aux besoins sociaux sur leur territoire. Cest ce
26
Daprs Claire Delpech, AdCF, La dlgation des aides la pierre lheure du bilan, Etudes
Foncires, septembre-octobre 2009, n141.
27
Claire Delpech, article cit prcdemment.
/ 182 /
que montrent les investigations ralises par la Fondation Abb Pierre dans
une douzaine de dpartements auprs des principales agglomrations.
Une meilleure visibilit des besoins sociaux au niveau local
claire linadquation de loffre
Le dcalage entre les caractristiques de la construction et ltat de la demande
sociale apparat avec dautant plus dacuit au niveau local que se mettent
progressivement en place des dispositifs dobservation qui viennent compl-
ter les informations empiriques dtenues par les lus locaux, les organismes
Hlm, les travailleurs sociaux et les associations. Cest ainsi que les systmes
dinformation sur les besoins et la demande se sont dvelopps pour enri-
chir le diagnostic des acteurs locaux, que cela prennent la forme dobserva-
toires de la demande de logement social ou dobservatoires de loffre et de
la demande dhbergement (comme dans la plupart des dpartements de
la rgion Rhne-Alpes par exemple) ou de la cration de forums locaux qui
permettent de construire des diagnostics partags, didentifier des enjeux et
de dfinir des objectifs communs. Tous ces outils contribuent la prise de
conscience de lampleur et de lvolution de la demande. La situation apparat
ainsi dune grande diversit entre les dpartements marqus par la pauvret et
la concentration des mnages fragiles (Pas de Calais et Seine-Saint-Denis par
exemple) et ceux qui connaissent une situation plus contraste o se ctoient
des mnages de condition modeste et dautres plus aiss. Le dpartement des
Hauts-de-Seine reprsente de ce point de vue une position extrme
28
avec
des zones de grande opulence et dautres de grande pauvret.
En fait, on assiste partout au sein de la population au dveloppement de dis-
parits croissantes au regard de lemploi et des revenus quaccentue un ph-
nomne plus ou moins marqu de dclassement social. Avec cette polarisa-
tion de la socit, la demande de logement social saccrot Avec, comme le
rapporte un acteur toulousain du monde Hlm mais le constat est partag
par bien dautres des mnages qui nont pas de difficult dinsertion mais
seulement de petits revenus. Pour eux, la seule rponse est le parc Hlm .
Les difficults concernent aussi les accdants la proprit modestes qui
sont contraints pour raliser leurs projets de sloigner en priphrie. Dune
certaine faon laggravation des difficults daccs au logement souligne la
ncessit dagir pour des collectivits locales qui se trouvent dsormais, avec
la dlgation de comptence des aides la pierre, dotes de moyens dinter-
vention nouveaux, mais prouvent des difficults adapter leur action la
gravit et la spcificit de la situation sur leurs territoires.
Mieux informes de la ralit des besoins sociaux, les collectivits locales en
charge du dveloppement de loffre de logements vocation sociale, inter-
viennent dans un contexte difficile qui a t marqu ces dernires annes
dans les plus grandes villes au moins par un fonctionnement des marchs
28
Cette disparit des situations sociales se retrouve aussi Paris dans un contexte diffrent.
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immobiliers qui les rend aveugles et indiffrents aux difficults croissantes
que rencontrent les mnages pour se loger. Dans un bon nombre de villes
importantes, la crise du secteur immobilier a t limite et na pas conduit
dgager de nouvelles opportunits daccs au logement pour les mnages
modestes. Certes, la plupart ont connu un recul de lactivit immobilire et
un tassement du prix des logements mais les effets de la crise ont t limits
et le rebond est apparu ds le milieu de lanne 2009. Dans certaines villes,
comme Toulouse par exemple, les marchs immobiliers nont pas t vrita-
blement touchs par les soubresauts conomiques de cette dernire anne :
aucune baisse de prix na t constate (au mieux une stagnation et un flchis-
sement du rythme de commercialisation) et la construction na pas t vrita-
blement roriente dans un sens plus social. Il en a t de mme dans toutes
les grandes agglomrations, et plus largement dans les dpartements, o la
croissance dmographique reste vive
29
et o elle participe nourrir une co-
nomie rsidentielle particulirement active. Lagglomration de Montpellier,
qui accueille 6 500 nouvelles personnes chaque anne, se trouve videmment
dans cette situation. Mais elle nest pas la seule et on peut dire que tous les
dpartements et les agglomrations qui ont une forte attractivit dmogra-
phique et un dynamisme conomique important ont prouv des difficults
simplement maintenir leur taux de logements sociaux. Finalement, cest
l o apparaissent des besoins sociaux importants quil est le plus difficile
dy rpondre. Ce qui pourrait donner sens la volont de recentrer les aides
publiques de ltat sur les zones tendues, condition toutefois de veiller ce
que ce recentrage nexacerbe pas la comptition entre les territoires et quil
ne sagisse pas dun simple habillage pour masquer lacclration du dsen-
gagement de ltat.
Dans les territoires o la promotion immobilire est depuis longtemps trs
active et prompte semparer des produits de dfiscalisation, les marchs
privs dops par les investissements locatifs restent insensibles aux
besoins rels, renvoyant les mnages vers un parc conventionn trop limit
et mme parfois peu accessible financirement. Dans certaines agglomra-
tions comme celle de Nantes, le dispositif Scellier est apparu comme un
produit miracle pour les promoteurs qui le couplent avec le PLS afin de bn-
ficier de la TVA 5,5 % et de cumuler ainsi les avantages lis chacun de ces
dispositifs. Il en a rsult une vritable explosion de la demande dagrments
PLS de la part des promoteurs privs sans que cela contribue pour autant au
dveloppement de loffre locative sociale. Il faudrait pour cela que le suivi
du conventionnement soit assur, ce qui est loin dtre le cas un moment
o les services locaux de ltat sont confronts une baisse de leurs effec-
tifs. Dans les agglomrations o le march immobilier est moins actif (celle
dArras par exemple), la pause enregistre pour les oprations de dfiscali-
sation qui soutenaient jusqualors lactivit immobilire a provoqu un
recul plus marqu et plus durable de celle-ci.
29
Qu'elle soit alimente par la croissance naturelle de la population (Pas de Calais) ou le solde
migratoire (Hrault) ou par les deux (Haute-Garonne).
/ 184 /
Dans les agglomrations aux marchs immobiliers tendus, la csure entre
le parc locatif public et le parc priv sest encore accentue dans la priode
rcente. Les cots daccs au parc locatif priv rduisent alors les possibili-
ts de mobilit pour les locataires Hlm et par l ses capacits daccueil. Sur
de nombreux sites, la mobilit dans le parc social sest effondre pour attein-
dre aujourdhui des taux de 6, 7 ou 8 %
30
, ce qui est extrmement faible par
rapport aux valeurs observes il y a quelques annes. Et les dlais moyens
dattente pour accder un logement social sont parfois extrmement longs,
notamment en rgion parisienne (5 ans en moyenne dans les Hauts-de-Seine
et en Seine-Saint-Denis, davantage encore Paris). Les capacits daccueil
du parc Hlm sont videmment dautant plus faibles que le nombre de loge-
ments sociaux est limit par rapport au volume des rsidences principales. Ce
qui est gnralement le cas pour les plus grandes agglomrations dans les-
quelles, de surcrot, le parc de logements sociaux est gnralement concen-
tr sur la ville-centre ou sur quelques communes seulement. Cet hritage du
pass nvoluera pas plus vite quil sest constitu et encore faudrait-il pour
cela que la volont politique de mieux rpartir territorialement la construc-
tion de logements sociaux soit largement partage et maintenue sur une lon-
gue priode.
Une augmentation des contributions financires des collectivits
locales qui saccompagne dune rorientation des aides
La dlgation de comptence des aides la pierre, avec les objectifs ambi-
tieux inscrits dans les conventions de dlgation souvent au-del de ce
que les collectivits locales avaient prvu dans le cadre de leur PLH a
incontestablement permis une acclration de la production de logements
sociaux. Celle-ci apparat localement avec plus ou moins dintensit mais elle
est partout sensible (jusqu un quasi doublement du nombre de logements
sociaux financs entre 2004 et 2006 pour le dpartement du Pas de Calais qui
compte quatre dlgataires). Elle est dautant plus marque que les collecti-
vits locales affichent des objectifs de mixit sociale et mobilisent pour les
mettre en uvre une politique foncire qui permet de librer des sols pour la
construction de logements sociaux (cas de Bordeaux, de Lyon ou de Rennes
par exemple). Bordeaux, les secteurs o simpose un impratif de mixit
sociale couvrent de 60 65 % du territoire de la communaut urbaine et la
mobilisation dune partie des 150 hectares de rserves foncires constitues
cette fin a permis la production dun millier de logements sociaux entre
2006 et 2008. lchelle du Grand Lyon, prs du tiers des 7 000 logements
sociaux produits entre 2006 et 2008 au cours des trois premires annes
de la prise de dlgation des aides la pierre (dont 27 % de PLS) la t
grce laction foncire de la communaut urbaine qui y a consacr un peu
plus de 20 millions d par an. Rennes, laction foncire est une pratique
ancienne (depuis 1977) qui facilite la ralisation dun programme local de lha-
30
Il tait de 6,5 % en 2008 dans le parc Hlm des Hauts-de-Seine et se situait autour de 6 % dans
le Val-de-Marne.
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bitat ambitieux en terme de production de logements sociaux et permet de
construire dans les secteurs tendus pour y renforcer la mixit sociale, offrant
ainsi aux mnages modestes une bonne qualit de services (accs aux com-
merces, aux quipements publics, aux transports en commun).
Le renforcement de laction des collectivits locales pour mieux prendre en
compte la fragilisation de la demande les a conduits augmenter le budget
quelles consacrent au logement pour faire face laugmentation des cots de
construction mais aussi au dsengagement financier de ltat. Cest ainsi que
pour la rgion toulousaine, les subventions par logement ont t divises par
2 quelques mois aprs la signature du Plan de Cohsion Sociale, alors que le
nombre de logements financs a plus que doubl entre 2 000 et aujourdhui,
pour atteindre 3 000 4 000 agrments annuels. Si pour le Grand Lyon, ltat
a augment sa contribution, cela na pas empch une trs forte augmenta-
tion de lapport financier de la collectivit locale : les subventions accordes
aux oprateurs publics ont quasiment doubl en deux ans passant de 11,7
millions d en 2006 22 millions d en 2008
31
. Lagglomration rennaise
qui porte une politique de lhabitat ambitieuse, consacre 45 millions d par
an laction foncire et laide la production de logements sociaux (sur un
budget de 50,3 millions d consacrs au PLH). Leffort consenti par la collec-
tivit est dix fois suprieur celui de ltat. La contribution financire la plus
forte est celle de la Ville de Paris qui a consacr 610 millions d en 2007
la production de logements sociaux alors que ltat y consacrait 140 millions
d dans le cadre de la dlgation des aides la pierre
32
. Un tel engagement
a permis la Ville daugmenter de 30 000 le nombre de logements sociaux
entre 2001 et 2008, un quart de cette offre nouvelle tant constitue de loge-
ments trs sociaux (PLAI).
Lengagement accru des collectivits locales en faveur du logement sest
parfois accompagn de la dfinition de rgles locales plus strictes que cel-
les dictes par ltat, de faon donner aux financements une destination
sociale plus affirme. Cest ainsi que dans lagglomration toulousaine, tous
les programmes de logements sociaux, dans lesquels ne sont pas contin-
gents les PLS (environ 20 % de loffre nouvelle), doivent dsormais comp-
ter un tiers de PLAI pour deux tiers de PLUS ( terme, le logement aid, hors
accession, pourrait reprsenter jusqu 50 % des objectifs). Bordeaux, la
rorientation des aides vers les PLUS et les PLAI a galement t trs mar-
que et ces derniers reprsentent dsormais prs de 30 % de la production
des organismes Hlm (comme Rennes).
Pour autant, malgr laugmentation du nombre de logements financs en PLAI,
la production neuve de logements sociaux lchelle nationale comme au
niveau local demeure toujours extrmement dcale par rapport ltat
31
La contribution de ltat est passe de 10,6 22,1 millions d dans le mme temps accompa-
gnant ainsi leffort de la collectivit locale.
32
Cest de fait le dpartement de la Seine qui est dlgataire, la Ville de Paris ne le pouvant pas
puisque cette possibilit est rserve aux structures intercommunales et aux dpartements.
/ 18 /
des besoins (10 % de logements sociaux financs en PLAI alors que 80 % des
demandeurs ont des niveaux de ressources qui leur permettraient dy accder
dans le Bas-Rhin, par exemple), comme si les responsables politiques sup-
posaient que les aides personnelles au logement permettaient aux mnages
modestes de supporter sans dommage des loyers plus levs. Ou comme
sils supposaient quils devaient tre orients vers le parc social existant au
risque den accentuer la spcialisation sociale, les logements les moins chers
se situant le plus souvent dans les grands ensembles construits entre le dbut
des annes 1950 et la fin des annes 1970. Mme dans un dpartement comme
celui du Pas de Calais o 23 % des mnages vivent sous le seuil de pauvret,
la production de PLAI napparat pas comme une priorit.
Un autre axe dintervention privilgi pour favoriser le dveloppement de
loffre locative sociale dans une perspective de mixit consiste mobiliser
une fraction du patrimoine produit par les promoteurs privs. Sur le territoire
de la Communaut urbaine de Bordeaux, les promoteurs doivent dsormais
intgrer 25 % de logements conventionns dans les programmes de plus
de 28 logements et/ou sur les terrains de plus de 2 500 m de SHON. De tel-
les initiatives tendent se dvelopper dans de nombreuses villes (Rennes,
Grenoble) et viennent, en quelque sorte, compenser la baisse de la produc-
tion de logements sociaux dans le cadre des zones damnagement concert
dont le nombre dcrot.
La dfinition de normes locales pour orienter la production en fonction des
besoins sociaux a galement concern les aides destination du parc priv
qui ont t recentres sur le conventionnement social et trs social, et suppri-
mes sur lintermdiaire, avec des rsultats jugs trs satisfaisants aujourdhui
dans un certain nombre dagglomrations. Ce travail sur le parc priv sest
accompagn, Toulouse par exemple, dun nouveau dispositif spcifique de
lutte contre la vacance : reprage, mailings cibls, rencontre des propritai-
res avec proposition daides pour travaux ou gestion locative (financires,
AMO, AIVS). La Communaut urbaine de Strasbourg a engag un mme
travail de mobilisation des logements vacants en instituant une taxe sur la
vacance comme ly autorise dsormais la loi. Elle espre rcuprer ainsi plu-
sieurs milliers de logements et leur donner une finalit sociale.
Des collectivits locales impliques
mais confrontes aux limites de leur action
Malgr lengagement accru des collectivits locales en faveur du logement
social, malgr lacclration de la construction, elles prouvent des difficul-
ts rpondre des besoins qui progressent plus vite que loffre disponi-
ble. il en ressort une forme dinsatisfaction, voire dimpuissance, qui pour-
rait conduire certaines collectivits remettre en cause leur effort dans un
contexte de contraintes financires accrues.
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Convoques pour soutenir la production de logements sociaux, les collectivi-
ts locales apparaissent dans lincapacit de rduire le volume de la demande
de logement social qui se maintient partout un haut niveau quand elle ne
progresse pas sous leffet des transformations qui affectent la socit (ins-
tabilit des couples, prcarit de lemploi). Elles ne parviennent pas vri-
tablement augmenter la proportion de logements sociaux dans la structure
du parc de rsidences principales. Leur engagement, mme quand il est
important, ne modifie que trs lentement lquilibre gnral de loffre, car
lactivit de promotion prive a t particulirement soutenue ces dernires
annes, dope par des mcanismes fiscaux (du Robien au Scellier )
qui ne se souciaient gure de faire correspondre loffre aux caractristiques
de la demande. Dune faon gnrale, les rsultats obtenus ont accompagn
la dynamique immobilire sans avoir sensiblement rduit les dficits struc-
turels quils svaluent par rapport aux besoins ou aux dsquilibres terri-
toriaux (le suivi de lapplication de larticle 55 de la loi SRU en constitue un
indicateur). Ce constat qui vaut pour les collectivits locales les plus impli-
ques en matire dhabitat, souligne a contrario la dgradation de la situa-
tion pour celles qui le sont moins.
Malgr la construction de 5 600 logements sociaux supplmentaires depuis
2001 dans le dpartement de Loire-Atlantique, la part de la construction loca-
tive sociale a diminu pour ne plus reprsenter que 13 % du parc de rsidences
principales. En regard, il ne faut pas stonner de constater laugmentation de
la demande et la plus grande difficult la satisfaire
33
. La situation est encore
plus dramatique en rgion parisienne. Dans un dpartement comme celui de
la Seine-Saint-Denis, qui accueille une forte population pauvre et fragile, les
quelque 200 000 logements sociaux ne suffisent pas rpondre aux difficults
croissantes des mnages et cela malgr une forte hausse du nombre de loge-
ments sociaux financs depuis le dbut des annes 2000 ; un nombre pass
de 1 300 logements en 2002 3 400 en 2008
34
. Mais, dans le mme temps, la
demande na cess de crotre (51 000 demandeurs en 2004, 58 000 en 2008).
Paris, malgr leffort important de financement de logements sociaux depuis
2001 par acquisition ou par construction il apparat toujours aussi dif-
ficile de rpondre des besoins dont le volume est considrable : il faudrait
dix ans pour que les capacits du contingent prfectoral actuel permettent
de rpondre aux mnages dores et dj reconnus prioritaires dans le cadre
de la mise en uvre du Droit au logement opposable, cent ans si lon prend
en compte lensemble de la demande de logement social
35
.
Dune faon gnrale, le dveloppement de loffre locative sociale, mme
quand il est significatif, ne parvient pas rpondre laugmentation de la
demande ou la rduire, pas plus quil ne contribue la rduction des ds-
33
La demande est passe de 28 400 en 2003 32 300 en 2008, 7 400 logements sociaux ont t attri-
bus en 2007 et le dlai moyen dattente est de 20 mois.
34
Cette volution doit toutefois tre nuance puisque 50 % des logements agrs en 2008 taient
de PLS (en partie du fait des logements dconventionns dans le parc dICADE).
35
Selon les donnes du numro unique dattribution.
/ 188 /
quilibres territoriaux entre communes. Lexemple de Nantes Mtropole est de
ce point de vue clairant. Les objectifs de production de logements sociaux,
qui taient de 900 logements par an, ont t ports 1 000 (200 PLAI et 800
PLUS) et la production de lanne 2009 atteindra 1 400 logements sociaux
mais contribuera peu rpondre la demande et rduire la concentration
du logement social sur la ville de Nantes qui dtient les deux tiers de lof-
fre de lagglomration. Le mme dsquilibre apparat dans la Communaut
urbaine de Strasbourg au sein de laquelle six communes concentrent 90 %
de loffre locative sociale. Sa correction a t limite au cours de la priode
2003-2006 puisque 81 % des logements financs seront construits dans ces
mmes communes. Seule une action de longue dure parviendrait rduire
ces dsquilibres mais labsence de visibilit moyen terme de politique du
logement conduite par ltat et linstabilit des rgles du jeu ne la garantis-
sent pas.
Plus gnralement, les collectivits locales se trouvent dans lincapacit de
peser sur le march immobilier. Comment pourraient-elles le faire quand ltat,
de son ct, dveloppe des initiatives contre-courant de ce que recherchent
les collectivits locales les plus engages en matire dhabitat ? Le tlesco-
page du Plan de relance et du lancement du dispositif Scellier en consti-
tue une bonne illustration. Le Plan de relance a permis dans de nombreuses
villes de constituer rapidement une nouvelle offre de logements sociaux dans
le cadre de la VEFA. Lagglomration toulousaine a ainsi contribu au rachat
dun millier de logements issus de la promotion immobilire par les organis-
mes Hlm (sous rserve de qualit HQE), ce qui lui a notamment permis, pour
prs de 400 logements, de reconstituer une offre qui peinait sortir dans le
cadre du GPV. Les organismes Hlm de lagglomration bordelaise ont acquis
ainsi 800 logements et il en a t ainsi dans diffrents territoires.
Mais le processus sest parfois interrompu brutalement quand les promo-
teurs ont pris conscience de lintrt que reprsentait le Scellier laissant
de ct les organismes Hlm pour se tourner vers les investisseurs privs qui
leur permettaient de dgager une meilleure rentabilit
36
. Il en a t ainsi
Toulouse o le dispositif Scellier a trs fortement relanc le secteur de la
promotion immobilire pour reprsenter jusqu 70 % de loffre prive nou-
vellement cre. Ce dispositif participe aujourdhui tirer les prix vers le haut,
les promoteurs retournant leurs logiques exclusivement commerciales et se
dtournant par-l mme des pouvoirs publics quils avaient sollicits durant
les quelques mois dincertitude de la fin 2008 et du dbut de lanne 2009.
Le plan de relance sest donc en fait rsum une opportunit, brve, pour
produire rapidement du logement social travers les VEFA, sans permet-
tre un meilleur accs au logement des mnages fragiles, ni augurer dune
dmarche plus responsable des constructeurs. Le Scellier a non seulement
permis aux promoteurs privs dcouler une partie de leurs stocks, mais il
36
Sauf en zone 3 o la VEFA reprsente toujours une opportunit pour les promoteurs qui ne peu-
vent y raliser des oprations en prenant appui sur le Scellier .
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a aussi contribu hypothquer lavenir, quand en contribuant la hausse
des prix et notamment ceux du foncier il rend plus difficile la ralisa-
tion de logements sociaux.
Dans lagglomration montpelliraine, o lambition en matire de politique
de lhabitat est relativement rcente, lintervention publique est contrecar-
re localement par les orientations de la politique de ltat qui accordent une
place importante aux PLS dans la production de logements sociaux et privi-
lgient linvestissement locatif priv pour soutenir le march. Les PLS repr-
sentaient ainsi 27 % de la construction locative sociale caractre familial en
2008 alors que lobjectif inscrit au PLH en limitait la production 20 %. Dans
le mme temps, les produits dfiscaliss ont dop artificiellement le march
du neuf et conduit la production de petits logements pour rentabiliser les
investissements, indpendamment des caractristiques de la demande. Ils ont
aussi, dune certaine faon, enray le mouvement de baisse des prix constat
dans lagglomration de Montpellier et empch les mnages den bnficier
vraiment. Il nest donc pas tonnant de constater que la demande de loge-
ment social se situe un niveau lev (24 000 demandeurs dans le dparte-
ment, 14 500 dans lagglomration montpelliraine) pour un parc social rela-
tivement limit (11 % des rsidences principales).
Finalement, pour tous les sites observs, la dtente sur les marchs locatifs a
t insignifiante ou illusoire et les prix sont rapidement repartis la hausse l
o les promoteurs avaient anticip la crise, rduit rapidement leur activit et
ne staient pas retrouvs lests de stocks trop importants la vente (situa-
tion qui semble tre celle de Montpellier ou de Nantes par exemple). La crise
na donc pas profit aux mnages modestes qui prouvent toujours autant
de difficults pour accder un logement, voire davantage.
Les paradoxes et les contradictions de la politique de ltat
Les difficults quprouvent les collectivits locales rpondre aux besoins
sociaux sur leur territoire, dans le cadre du partage actuel des responsabili-
ts en matire de logement, rvlent fondamentalement un problme struc-
turel articuler les dynamiques conomiques et urbaines qui pilotent le
dveloppement de loffre et les impratifs sociaux de prise en compte de la
demande, notamment celle qui mane des mnages modestes. Le dcou-
plage entre la dimension conomique de la politique du logement (le sou-
tien lactivit immobilire) et son volet social en direction de ceux qui ne
peuvent se loger dans les conditions de fonctionnement du march nest pas
nouveau. Il apparat en fait, dans le sillage de la rforme du financement du
logement de 1977, quand les aides personnelles au logement se sont subs-
titues aux aides la pierre pour assurer ladquation entre loffre de loge-
ment et la demande des mnages modestes. Ce dcouplage a notamment
conduit, partir du dbut des annes 1990, la constitution dun volet social
/ 190 /
de la politique du logement auquel ont t de plus en plus associs dparte-
ments et collectivits locales dans le cadre de la mise en uvre de la politi-
que en faveur du logement des personnes dfavorises, avant que la loi de
dcentralisation daot 2004 ne confie la pleine responsabilit des FSL aux
Conseils gnraux.
Ce qui est nouveau aujourdhui rside dans le partage des responsabilits
que le pouvoir politique tente dimposer : ltat le rle de soutenir le mar-
ch, aux collectivits locales la charge de la dimension sociale de la politique
du logement (de la production du logement social lintervention en faveur
du logement des dfavoriss) quelles assument avec plus ou moins dem-
pressement. De ce partage des responsabilits nat un double risque : celui
de voir des collectivits locales se drober devant leur responsabilit (sans
que ltat dispose des moyens pour les y contraindre), celui de voir laction
de ltat jouer contre celle des collectivits locales les plus volontaristes en
les empchant de fait de conduire la politique sociale du logement qui leur
a t confie et tre ainsi contre-productive pour les mnages dfavoriss.
Ce risque de voir ltat jouer contre les collectivits locales est particulire-
ment prgnant quand on constate que :
les orientations de la politique conduite par ltat limitent les capacits din-
tervention des collectivits locales et ne leur permettent pas de conduire des
politiques de lhabitat ambitieuses et solidaires,
les moyens accords par ltat pour la construction de logements sociaux
sont limits et leur distribution est complexe,
lenchevtrement des comptences ne facilite pas le dveloppement des
politiques locales de lhabitat.
Nest-ce pas l autant de contradictions, de la part de ltat, alors quau nom
de la dcentralisation il encourage les collectivits locales se saisir de la
question du logement et en faire une de leurs priorits ?
Les orientations de la politique conduite par ltat
limitent les capacits dintervention des collectivits locales
Laction de ltat en faveur du logement semble dabord guide par la volont
de soutenir le march immobilier et de privilgier la production de logements,
sans vritablement se soucier de rpondre la demande sociale. Cette mis-
sion tant dlgue aux collectivits territoriales, dpartements, intercommu-
nalits et communes. Cest le cas lorsque les responsables de la politique du
logement au niveau national attendent du soutien laccession la proprit
quil tienne lieu de politique sociale du logement. Mais la perspective de la
proprit pour tous se heurte aux ralits conomiques et lingale rpar-
tition des revenus qui la rendent improbable, sinon illusoire, pour les plus
modestes
37
. Cest le cas galement avec le Scellier quand les responsa-
bles de la politique du logement accordent un soutien linvestissement loca-
37
Voir les dveloppements sur ce point dans la premire partie de ce chapitre.
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tif priv au risque de dvelopper loffre l o il ny a pas de demande solva-
ble et de rendre plus difficile la production de logements vocation sociale,
comme nous lavons signal prcdemment. Selon une rcente tude du
Crdit Foncier, loffre locative dpasse la demande dans de trs nombreu-
ses localits en France ce qui, selon les termes de ltude, gnre un risque
locatif pour les investisseurs alors quailleurs les besoins sociaux ne sont
pas pris en compte. Aux dgts du Robien risquent de sajouter ceux du
Scellier qui a t lanc alors que les premiers taient pourtant connus.
Cest ainsi quen Gironde, pour ne prendre quun exemple, les promoteurs ne
savent que faire des logements ainsi construits, souvent inadapts en taille
et mal situs, qui demeurent dsesprment vides et quils tentent de bra-
der en diminuant les prix ou en les quipant dun tlviseur cran plat ou
dautres attributs.
Frseotatioo du dispositiI 8ceIIier
Le dispositif Scellier est issu de la rforme du Robien qui a t mis en place
par la loi de Finances de 2009, afin de dynamiser le secteur de linvestissement loca-
tif mis mal lors du dernier trimestre de lanne 2008. Il a t instaur afin de rem-
placer progressivement les rgimes Robien et Borloo qui taient amens
disparatre fin 2009. partir du 1
er
janvier 2009, les investisseurs pouvaient donc
choisir entre la dfiscalisation Scellier et la dfiscalisation en loi Robien dans
sa forme actuelle.
Le Scellier se diffrencie du Robien dans le sens ou lavantage fiscal est une
rduction dimpt et non pas une diminution du revenu imposable comme cest le
cas avec la dfiscalisation Robien .
Le dispositif Scellier prvoit :
- 25 % de linvestissement en rduction dimpt en 2009, 2010 puis 20 % en 2011 et
2012,
- un engagement de location de 9 ans minimum
- et sapplique aux investissements raliss entre 2009 et 2012.
Les contreparties qui lui sont lies sont limites. Elles portent sur le niveau des loyers
respecter qui est sensiblement celui du march et quand il se dcline dans une
version sociale , sur des plafonds de ressources suprieurs de 50 100 % aux pla-
fonds Hlm.
Source : http://www.la-defiscalisation-scellier.com/
Les avantages fiscaux accords pour soutenir linvestissement locatif priv
cotent pourtant cher au budget de ltat. En 2009, 560 millions d leur ont
ainsi t consacrs et plus de 700 millions le seront en 2010. Davantage que
ce quil consacre au logement social en subvention. Ces avantages fiscaux,
qui contribuent priver ltat des recettes correspondantes, sont consid-
rables. Ils ont un cot pour ltat qui peut atteindre 75 000 par logement
pour le Scellier , alors que celui dun logement social (type PLUS) est en
moyenne de 36 500
38
. Cet cart est dautant plus exorbitant et scandaleux
38
En cumulant le cot de la subvention, de lexonration du taux de TVA de 5,5 % et lexonration
de la taxe foncire sur les proprits bties et dimpt sur les socits.
/ 192 /
que laide accorde pour linvestissement priv ne permet pas de rpondre
aux besoins des mnages modestes. Loin sen faut, puisque ce sont seule-
ment ceux qui appartiennent aux catgories aises disposant de revenus le-
vs qui, compte tenu du niveau des loyers, peuvent devenir locataires dun
logement qui a bnfici de ces avantages fiscaux. Seuls les 20 ou 25 % des
mnages les plus riches peuvent en fait y accder. Il sagit donc de disposi-
tifs profondment injustes, qui ne rpondent pas aux besoins de la grande
majorit des mnages et contribuent lenrichissement de quelques-uns, de
ceux qui ont pu investir dans limmobilier pour se constituer un patrimoine
et reoivent pour cela une aide de la collectivit sans commune mesure avec
celle dont bnficie le logement social et sans aucune contrepartie sociale les
obligeant participer leffort de solidarit nationale. Ils en profitent pour
senrichir mais ny participent quasiment pas
39
.
En contribuant lactivation du march immobilier, ltat intervient sur les
mmes territoires que les collectivits locales quil a pourtant invites sen-
gager dans la conduite de politiques locales de lhabitat pour notamment
soutenir la production de logements sociaux. Mais il les empche, de fait,
de conduire dans de bonnes conditions la mission qui leur a t confie et
de dployer une ambition plus large visant mieux rpondre aux besoins
sociaux dans leur ampleur et leur diversit. Si elles matrisent la construction
de logements sociaux, les collectivits locales sont en revanche dans linca-
pacit de rguler le march. Le logement social ne dispose en effet ni par le
stock quil reprsente (gnralement moins de 20 % du parc des rsidences
principales), ni par loffre quil dgage chaque anne (de lordre de 20 % de
lensemble des offres immobilires annuelles), dun poids suffisant pour peser
sur le fonctionnement du march immobilier et concurrencer les offres pri-
ves en location ou en accession. Les collectivits locales ne disposent pas
non plus des moyens suffisants pour intervenir sur le parc priv (hormis les
aides de lAnah pour lamlioration de lhabitat priv) et elles sont l aussi
contraries par les dcisions de ltat qui multiplie les aides aux bailleurs pri-
vs sans les assortir de contreparties sociales.
Finalement, lorientation de la politique nationale du logement conduit les
collectivits locales grer un secteur rsiduel de loffre immobilire, le
parc social confort dans son rle de logement des mnages fragiles (que
renforce la diminution de 10 % des plafonds de ressources des locataires
Hlm institue par le loi Molle). Ce processus pourrait bien sacclrer avec
la mise en uvre du regroupement des entreprises sociales de lhabitat que
souhaitent impulser les responsables de la politique du logement. Celles-ci,
regroupes en quelques entits, seront vraisemblablement amenes privi-
lgier les impratifs conomiques par rapport aux proccupations sociales
et nentretiendront plus que des liens distendus avec les territoires et les col-
lectivits locales. Une telle perspective, si elle voit le jour, conduira comme
39
Notons que la contribution sur les revenus locatifs que versaient les bailleurs publics et qui ser-
vait alimenter le budget de lAnah est dsormais supprime. Et depuis cette anne, ce sont les
contributions prleves sur les salaires qui contribuent alimenter le budget de lAnah.
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nous lavons signal prcdemment accentuer encore la vocation sociale
du parc gr par les offices Hlm sous la responsabilit des collectivits ter-
ritoriales. Sloigne ainsi encore davantage, pour ces dernires, la possibi-
lit de les voir dvelopper une ambition plus large en matire dhabitat et de
pouvoir inflchir le fonctionnement des marchs immobiliers et contrecar-
rer les dynamiques dexclusion quil gnre. Pour le dire simplement, lac-
tion de ltat empche les collectivits locales de dvelopper des politiques
de lhabitat ambitieuses et solidaires, et dlimite leur action au primtre
du logement social.
Les moyens accords par ltat pour le dveloppement
des politiques locales de lhabitat sont limits
et leur distribution est complexe
Un autre paradoxe de la priode actuelle rside dans la faiblesse des moyens
que ltat accorde aux collectivits locales afin de conduire la mission de
construction de logements sociaux, mieux rpartis spatialement, quil leur a
dlgue pour rpondre la demande sociale en respectant les impratifs de
mixit sociale. Ltat a rduit sa contribution aux dpenses de la collectivit
en faveur du logement
40
et par l sa contribution pour le logement social.
Mais il est une autre volution tout aussi inquitante et paradoxale de lac-
tion de ltat qui a conduit augmenter la part a-territoriale de la dpense
publique en matire de logement, distribue indpendamment des logiques
locales alors quen mme temps il impulsait un processus de dcentralisa-
tion de la politique du logement.
Lvolution du financement du logement est en effet principalement caract-
rise par la monte des formes daides non-contingentes, mobilises par
les acteurs immobiliers pour produire et investir, sans considration pour
les consquences territoriales de leur utilisation
41
. Au-del des aides person-
nelles au logement, quelques collectivits ont tent de mettre en place des
dispositifs locaux pour aider les mnages les plus modestes supporter le
cot du logement et notamment celui des charges (Grenoble par exemple).
Lensemble des aides fiscales qui reprsentaient 12 milliards d en 2008
42

pour une dpense de la collectivit en faveur du logement slevant 35 mil-
liards d. Une partie des avantages fiscaux correspond aux aides accordes
pour soutenir le dveloppement de linvestissement locatif et de laccession
la proprit. Les collectivits locales nont videmment aucune matrise de
ces aides qui apparaissent comme des aides hors sol alors quelles peu-
vent pourtant crer des dsordres sur les marchs immobiliers locaux.
40
Voir le point consacr cette question dans la premire partie de ce chapitre.
41
Jean-Claude Driant, La Dlgation des aides la pierre, une tape de la lente dcentralisation
des politiques de lhabitat , tudes foncires n141, septembre-octobre 2009.
42
La moiti du montant des avantages fiscaux concerne la TVA taux rduit sur les travaux, quils
soient raliss par les organismes Hlm (1,3 milliard d) ou par les particuliers (4,7 milliards d).
/ 194 /
Finalement, le montant global des aides qui peut tre dlgu au niveau local
est relativement faible. Il slve 900 millions d environ, rpartis en parts
peu prs gales entre le financement du logement social et le montant consa-
cr laide lamlioration de lhabitat priv. Il exclut les aides pour la rno-
vation urbaine qui sont matrises par lANRU dans le cadre dune contrac-
tualisation avec les communes. Cette distinction entre les aides dlgues
par ltat pour la construction de logements sociaux ou lamlioration de lha-
bitat priv et celles qui sont distribues par lANRU pour les oprations de
rnovation urbaine est une source de complexit pour les collectivits loca-
les. Les canaux et les modalits dinstruction des dossiers de financement
des oprations locatives sociales ne sont pas les mmes selon la nature des
aides, sans compter que les collectivits impliques dans la contractualisa-
tion diffrent elles aussi : les intercommunalits pour la production de loge-
ment social dans le cadre de la dlgation, les communes dans le cadre de
la reconstitution de loffre aprs dmolition. Lune et lautre de ces logiques
peuvent dailleurs entrer en concurrence sur le terrain quand, par exemple,
les projets de rnovation urbaine mobilisent les capacits de production des
organismes Hlm, les rserves foncires disponibles ou encore les capacits
dingnierie des collectivits locales. Sans compter que les oprations de
dmolition peuvent contribuer rduire le nombre de logements sociaux
bon march dans une agglomration, alors que la structure intercommunale
en charge de la dlgation des aides la pierre cherchera justement dve-
lopper ce type de produit immobilier, en privilgiant la construction de loge-
ments financs en PLAI.
Lenchevtrement des comptences ne facilite pas
le dveloppement des politiques locales de lhabitat
Le processus de dcentralisation que la loi de 2004 a acclr nest toujours
pas stabilis. Les communauts urbaines et les communauts dagglomra-
tions sont, pour la plupart, devenues les autorits organisatrices de la politi-
que de lhabitat sur leur territoire, avec la prise de dlgation des aides la
pierre. Pour autant, les relations avec les dpartements et les communes ne
sont pas totalement clarifies. Les communauts dlgataires peuvent de fait
se trouver en concurrence avec les dpartements quand ceux-ci ont gale-
ment obtenu la dlgation des aides la pierre. Certes, cette dlgation est
subsidiaire et ne concerne normalement que les territoires pour lesquels il ny
a pas de dlgataire. Mais les choses ne sont pas aussi simples. Les dparte-
ments, surtout quand ils ont pris la dlgation des aides la pierre, sont invi-
ts avoir, travers le Plan dpartemental de lhabitat (PDH), une vision glo-
bale de leur intervention. La loi Engagement national pour le logement (ENL),
adopte en 2006, leur donnait en effet pour objectif dassurer la cohrence
entre les politiques de lhabitat conduites sur les territoires couverts par des
PLH et celles menes sur le reste du dpartement et de permettre ainsi de lut-
ter contre les dsquilibres et les ingalits territoriales. Quand les Conseils
gnraux adoptent ce point de vue et visent assurer une certaine cohrence
de laction publique en matire dhabitat sur leur territoire, il peut sensui-
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vre des difficults et un conflit de lgitimit avec les agglomrations surtout
quand elles sont dlgataires. Le Conseil gnral de Loire-Atlantique, qui a
pris la dlgation des aides la pierre, tente de dfinir une politique dpar-
tementale de soutien la production de logements sociaux. Il sest ainsi fix
pour objectif ambitieux de doubler le rythme de la construction lchance
de 2012, a dfini des objectifs de production localiss par EPCI, les a inscrits
dans des contrats de territoire et souhaite se doter doutils pour soutenir sa
politique notamment en matire foncire. Le Plan dpartemental de lhabitat
apparat ainsi comme loutil de mise en cohrence des Programmes locaux
de lhabitat, y compris celui de Nantes Mtropole. Cette posture des Conseils
gnraux est gnralement celle des dpartements qui ont dj une longue
pratique de soutien la production de logements sociaux. Pourra-t-elle se
poursuivre alors que des incertitudes psent sur le primtre de leurs inter-
ventions et sur lvolution de leurs ressources ?
Malgr la dlgation des aides la pierre qui a renforc le rle des intercom-
munalits en leur donnant un rle de chef de file de la politique de lhabitat,
le rapport quelles entretiennent avec les communes demeure difficile et leur
lgitimit nest pas totalement acquise. Certes, la loi Molle a bien prvu que
les programmes daction des PLH, auparavant dclins par secteurs gogra-
phiques, le soient dsormais lchelle communale. Mais, cette injonction ne
suffira pas rduire la csure existant entre lapproche intercommunale et les
logiques communales. Il suffit pour sen convaincre de se rfrer limpor-
tant effort de conviction et de pdagogie quont effectu des lus et les ser-
vices communautaires des agglomrations de Lyon et de Rennes pour pren-
dre la mesure des rticences et rsistances surmonter.
Mais la loi Molle na pas modifi les comptences dont disposent les commu-
nes, pas plus que ne lavait dailleurs fait la loi de dcentralisation en 2004.
Cette dernire avait seulement prvu la possibilit de leur dlguer le contin-
gent prfectoral, renforant ainsi leur lgitimit matriser le peuplement sur
leur territoire. Elles dtiennent en effet toujours les comptences durbanisme
quelles exercent depuis le dbut des annes 1980, qui leur laissent ainsi la
possibilit de continuer dcider de la nature des logements construits sur
leurs territoires et, par l, de la population quelles souhaitent accueillir. La
matrise du peuplement par les communes sexerce ainsi en amont par le
choix des oprations immobilires et en aval pour ce qui concerne le loge-
ment social, par leur intervention dans le processus dattribution. La dcon-
nexion qui sensuit entre la production du logement social confie aux inter-
communalits et son peuplement, pour lequel les communes jouent un rle
majeur, demeure un problme sensible qui na toujours pas reu de rponse
satisfaisante. Lenjeu de la matrise du peuplement pse ainsi durablement
sur les problmes de logement qui sexpriment lchelle des agglomra-
tions et constitue souvent un obstacle au dveloppement de politiques inter-
communales de lhabitat.
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Bref, si la dlgation de comptence a gnralement renforc la lgitimit
des intercommunalits par rapport aux collectivits publiques participant au
financement du logement social (tat et rgions), elle na pas encore suf-
fisamment contribu la clarification des rapports avec les dpartements
et les communes qui dtiennent des comptences lgitimant leur interven-
tion en matire dhabitat. Sans compter quun autre risque se fait jour : laf-
faiblissement du rle de ltat, li la mise en uvre de la RGPP, qui ne lui
permettra vraisemblablement plus de jouer localement un rle stratgique
contribuant renforcer les cooprations au niveau local comme il a pu le
faire par le pass.
Porte par la loi du 31 mai 1990 visant mettre en uvre le droit au logement,
laction en faveur du logement des personnes dfavorises, cest--dire des
personnes prouvant des difficults particulires pour accder un loge-
ment dcent et indpendant ou sy maintenir
43
, a commenc constituer
une dimension majeure de la politique du logement. Ses dispositions, renfor-
ces par des mesures lgislatives adoptes entre 1994 et 1998
44
et compltes
par divers plans dintervention qui se succdent intervalles plus ou moins
rguliers, ont contribu constituer progressivement le volet social de la
politique du logement. Celui-ci a t assez profondment remodel dans la
priode rcente par la loi de dcentralisation de 2004 qui a notamment trans-
fr la pleine responsabilit des FSL aux dpartements, et il a intgr avec
encore plus dintensit tout ce qui concerne le secteur de laccueil durgence
et de lhbergement qui ne relevait pas de ce domaine daction au dbut des
annes 1990. Cest ainsi que sest progressivement mis en place un filet de
scurit pour les personnes en difficult de logement.
La loi sur le Droit au logement opposable de mars 2007 a constitu un pro-
longement des actions entreprises en direction des personnes prouvant des
difficults daccs au logement, puisquelle sadresse globalement aux mmes
catgories de populations que celles qui relvent des Plans dpartementaux
daction en faveur du logement des personnes dfavorises (PDLPD) et des
fonds de solidarit pour le logement (FSL). Mais elle a aussi constitu une
rupture fondamentale en accordant des droits nouveaux aux personnes la
recherche dun logement (ou dun hbergement) : un droit de recours quel-
les peuvent faire valoir devant une commission de mdiation et, en absence
de rponse ou pour contester la motivation des dcisions, devant les tribu-
naux administratifs. La loi dsigne clairement ltat comme lautorit respon-
sable de la mise en uvre du droit au logement et fait peser sur lui une obli-
gation de rsultat. Cest effectivement une rupture par rapport aux politiques
conduites jusque-l en faveur des personnes en difficult, puisque la loi de
10 avait fix une simple obligation de moyens la collectivit
45
qui devait
mettre en uvre des plans dpartementaux et prvoir la cration des FSL.
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Selon les termes de larticle 1 de la loi du 31 mai 1990.
44
Loi Habitat en 1994 qui intgre la proccupation de lhbergement dans le champ du logement
des personnes dfavorises, loi de lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998.
45
Cette obligation est clairement indique dans larticle 1
er
de la loi du 31 mai 1990 : Toute per-
sonne ou famille prouvant des difficults particulires, en raison notamment de linadaptation de
ses ressources ou de ses conditions dexistence, adroituneaidedelacollectivit, pour acc-
der un logement dcent et indpendant ou sy maintenir .
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Dans une priode daggravation des situations de mal-logement, de dvelop-
pement de la prcarit, dapprofondissement des ingalits, quen est-il de
lefficacit des dispositifs dintervention qui se sont progressivement structu-
rs au cours des deux dernires dcennies ? Les caractristiques et larchitec-
ture de ces dispositifs ont volu avec le temps, comme ont profondment
volu les orientations et les modalits dintervention de la politique du loge-
ment dans laquelle ils sinscrivent. Lintervention en faveur des personnes les
plus fragiles na pas le mme sens, et ne peut pas produire les mmes effets,
dans un contexte o les politiques publiques ont une ambition assez large de
satisfaction des besoins sociaux et de promotion des personnes que dans un
autre o lambition des politiques publiques est plus limite et se contente
de chercher amnager des solutions pour rpondre aux personnes les plus
exposes, dans une logique de traitement de lurgence.
Les analyses dveloppes dans ce chapitre tendent montrer que cest
dans cette dernire situation que nous nous trouvons vraisemblablement
aujourdhui. Dans un contexte o la satisfaction des besoins en logement
des mnages modestes nest plus une priorit gouvernementale (sauf ima-
giner que laccession la proprit puisse elle seule tenir lieu de politique
sociale), o le dveloppement de loffre de logements sociaux nest plus la
proccupation de ltat qui a rduit les financements accords au logement
social et fragilis les organismes qui contribuent sa production et sa ges-
tion. Quand est privilgie une vision rsiduelle du logement social (loger
les personnes fragiles) plutt quune orientation gnraliste pour en faire des
acteurs majeurs dans la satisfaction des besoins en logement de larges fran-
ges de la population et contribuer au dveloppement de la mixit sociale, on
donne la politique en faveur du logement des dfavoriss des perspectives
limites. Cest ce changement des orientations et des moyens accords la
politique nationale du logement qui forge le sens et le contenu de la politi-
que en faveur du logement des personnes dfavorises et qui contribue en
limiter lefficacit. Ce constat nourrit la conviction, dj maintes fois expri-
me par la Fondation Abb Pierre, quil ny aura pas damlioration durable
de la situation des plus modestes, en matire dhabitat, tant que la politique
du logement ne sera pas plus attentive la demande sociale, celle des dfa-
voriss dabord, mais aussi celle qui mane des mnages qui relvent des
catgories intermdiaires et des couches moyennes, tous confronts des
difficults croissantes (mme si leur gravit est diffrente) pour accder un
logement ou pour sy maintenir.
il ny aura pas non plus damlioration de la situation des plus modestes
tant que le regard que lon porte sur eux nvoluera pas, tant que les pau-
vres et les chmeurs seront considrs comme des gens qui ne veulent pas
se lever tt , tant que psera sur eux une prsomption dincapacit tra-
vailler, pouvoir occuper un logement et finalement vivre dignement. Si la
compassion qui sexprime lgard des sans-abri quand on partage avec
eux les morsures du froid peut tre de mise dans les rapports avec nos
semblables, elle ne peut inspirer les politiques qui doivent dabord se rfrer
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aux principes rpublicains de libert, dgalit et de fraternit et tre fondes
sur lgale dignit que lon doit tout tre humain. Les plus dmunis peu-
vent-ils tre pris en considration quand on privilgie lindividualisme plutt
que la solidarit, la mritocratie plutt que la recherche de lgalit ? Pour
que la situation des plus modestes samliore, encore faudrait-il sy intres-
ser autant quaux banques et aux banquiers, encore faudrait-il ne pas seule-
ment manifester de la compassion envers les prcaires et les pauvres, mais
aussi identifier les causes qui sont lorigine de leur situation pour tarir la
source ces flaux qui gangrnent notre socit.
Dans un tel contexte, le filet de scurit qui, en matire de logement, pro-
tge les personnes et familles les plus modestes fonctionne-t-il ? On en doute
quand la moindre vague de froid fait ressurgir les consquences dramati-
ques de la privation de logement, quand on mesure que les demandeurs de
logements sociaux sont toujours aussi nombreux
46
, quand on constate que
le nombre de personnes en retard de paiement de loyer
47
(sans compter les
accdants la proprit qui ne peuvent plus honorer le remboursement de
leur prt) se situe un niveau extrmement lev, quand on enregistre une
augmentation inquitante du contentieux locatif et des expulsions
48
rali-
ses avec le concours de la force publique avec, pour consquence ultime,
la remise la rue, alors que par ailleurs on cherche en extraire ceux qui y
sont. Dramatique carrousel que celui qui sorganise ainsi dans lindiffrence
des responsables politiques, qui semblent limiter leur ambition la mise
labri de ceux que les alas de la vie et les dynamiques conomiques pri-
vent de logement.
Sur le front du mal-logement, la situation sest aggrave ces dernires annes
et tous les clignotants sont au rouge. Malgr les fragiles signes de sortie
de crise , lavenir est inquitant car la dgradation de la situation cono-
mique na pas encore produit tous ses effets. La progression du chmage
devrait certes se ralentir dans les prochains mois, mais un million de ch-
meurs vont arriver en fin de droits en 2010 avec le risque de voir la pauvret
sajouter la prcarit de leur situation. Qui se soucie des consquences que
cela entranera pour les mnages confronts cette situation, des difficults
quils auront pour faire face leurs dpenses incompressibles, de linqui-
tude que peut faire natre la crainte de perdre son logement ?
46
Il y a environ 1 200 000 demandeurs de logements sociaux, sans compter les 500 000 deman-
deurs qui tant dj logs dans le parc Hlm, font une demande de mutation.
47
LEnqute logement 2006 rvle que 1 800 000 locataires ont rencontr des difficults pour payer
leur loyer et parmi eux, 480 000 se sont retrouvs en situation dimpay (contre 289 000 en 2002).
48
En 2008, plus de 105 000 mnages ont vu leur bail rsili par dcision de justice, en augmenta-
tion de 25 % depuis 2002, et 11 294 expulsions ont t ralises avec le concours de la force publi-
que, ce qui traduit une augmentation de 50 % depuis 2002.
/ 200 /
Lintervention en faveur des dfavoriss ne peut compenser
labsence dorientation sociale de la politique du logement
Depuis une vingtaine dannes, la question du logement des personnes dfa-
vorises fait lobjet dune attention assez soutenue de la part des responsa-
bles de la politique du logement. Elle a conduit llaboration dune large
gamme de mesures et de dispositifs pour aider ceux qui en sont privs
accder un logement et sy maintenir. Cette dimension sociale de la poli-
tique du logement, laquelle sont associs les dpartements, a connu dim-
portants changements dans la priode rcente. Des changements lis la
monte en responsabilit des collectivits locales dans le domaine du loge-
ment, mais aussi au dsengagement de ltat qui conduit dlguer aux col-
lectivits locales le soin dassurer le dveloppement de la construction loca-
tive sociale et trs sociale et de tenter ainsi de mieux rpondre la demande
des personnes modestes ou fragiles. Ces volutions ont un impact consid-
rable sur les finalits et lefficacit de lintervention en faveur du logement
des personnes dfavorises.
Lvolution de la politique conduite en direction de lhbergement permet
de prendre la mesure de ces changements que nous venons dvoquer et
des limites quils gnrent. Le chantier prioritaire de lhbergement lanc
linitiative du Premier ministre la fin de lanne 2007 a conduit, aprs une
premire phase de rflexion engage sous la responsabilit dtienne Pinte,
dfinir de nouvelles orientations, aujourdhui portes par le Prfet Alain
Rgnier. Elles ont ensuite t approfondies et ont dbouch sur un projet de
Refondation du dispositif dhbergement et daccs au logement prsent
la fin de lanne 2009 par le Secrtaire dtat au Logement. Ds lorigine, le
projet a cherch lier hbergement et accs au logement, et affirmer que
les personnes accueillies dans des structures dhbergement ont vocation
accder un logement
49
. Le plan daction de cette refondation comporte
un certain nombre dorientations positives (prvention de la mise la rue,
mise en place dun service public de lhbergement coordonn lchelle de
chaque dpartement) et oriente la prise en charge des personnes accueillies
dans la perspective de les faire accder un logement. Cest ce qui est signi-
fi travers lobjectif le logement dabord , auquel adhre videmment
la Fondation Abb Pierre. Les vingt propositions labores en concertation
avec les associations constituent des avances intressantes mais, concer-
nant laccs au logement
50
, elles apparaissent timides et on peut douter quel-
les parviennent faire ouvrir les portes du logement pour les personnes les
plus fragiles. Elles proposent une redfinition et un renforcement des actions
daccompagnement vers et dans le logement et cherchent promouvoir
des solutions intermdiaires entre lhbergement et le logement ainsi que la
production de logements dinsertion, mais nvoquent que vaguement en des
49
Ou alors, la solution rside dans des formes dhabitat spcifiques permettant un accueil prenne
comme les Maisons-relais.
50
Notamment les propositions 8 13.
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termes trs gnraux
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, la ncessit de crer des logements sociaux aborda-
bles pour les mnages les plus modestes.
Il est paradoxal de constater que, dans ce cadre, sont souligns les apports
du Plan de cohsion sociale qui sachve, mais pour affirmer aussitt quil
nest pas ncessaire de le poursuivre puisqu il a permis de remettre loffre
niveau sur une partie du territoire national . Et quil suffit donc maintenant
de traiter les dsquilibres qui subsistent sur certains territoires. Lobjectif de
porter la production annuelle de logements locatifs sociaux 140 000 est bien
affich, mais sans cadre spcifique pour le mettre en uvre (comme le Plan
de cohsion sociale a pu en constituer un entre 2005 et 2009) et sans tous les
moyens pour le faire, si lon se rfre lanalyse du budget du logement que
nous avons voque prcdemment. Les mesures du Plan de refondation de
lhbergement et de laccs au logement risquent de contribuer allonger
la dure du passage dans le sas entre lhbergement et le logement, tant
que ne seront pas adoptes des mesures de porte gnrale pour dvelop-
per massivement loffre de logements sociaux.
Quand il manque 800 000 900 000 logements pour rpondre aux besoins,
quand le parc locatif priv de logements loyers abordables se rduit du fait
de la progression des loyers et que les capacits daccueil du parc Hlm sta-
gnent, il nest pas tonnant de constater que les possibilits daccs au loge-
ment se restreignent pour les mnages modestes et a fortiori pour les plus
fragiles et quen bout de chane se multiplient les situations de non-logement.
Dans un tel contexte, les mesures en faveur des personnes en difficult de
logement peuvent sans doute contribuer apporter des rponses transitoi-
res, mais leur effet risque dtre limit et de ne pas permettre ceux qui en
sont exclus daccder un logement.
Laction en faveur du logement des personnes dfavorises ne peut en effet
elle seule compenser labsence dorientation sociale de la politique du loge-
ment. Pire, cette absence lempche de jouer pleinement son rle en ne per-
mettant pas ceux qui sont pris en charge par des dispositifs spcifiques dh-
bergement ou dhabitat temporaire den sortir dans de bonnes conditions.
Elle ne permet pas davantage la mise en uvre du droit au logement, du fait
des limites du contingent prfectoral dans les dpartements o le nombre de
demandes adresses aux commissions de mdiation est important. Comme
elle ne permet pas, faute de logements sociaux en nombre suffisant, de trou-
ver des solutions pour les personnes menaces d'expulsion ou de proposer
des alternatives celles qui vivent dans un habitat insalubre.
51
Lintrt du Plan de cohsion sociale, qui nest pas prolong en 2010, est soulign, des objectifs
en volume de production de logements sociaux sont avancs sans lengagement financier corres-
pondant et sans sassurer que les collectivits territoriales dlgataires des aides la pierre pren-
dront le relais. Il est raffirm lutilisation du droit de premption par ltat dans les communes ne
respectant pas larticle 55 de la loi SRU, mais lenjeu rside dans sa mise en uvre effective.
/ 202 /
Les politiques locales de lhabitat
nassurent pas suffisamment le relais de la politique
en faveur du logement des dfavoriss
La loi de dcentralisation de 2004 a renforc les responsabilits des dpar-
tements et des collectivits locales en matire de logement et a contribu
constituer un systme daction particulirement complexe. La conduite de
laction en faveur du logement des personnes dfavorises, ainsi que le dve-
loppement de la construction locative sociale, dpendent des objectifs et des
prconisations affiches dans les politiques nationales, dans les program-
mes locaux de lhabitat comme dans les Plans dpartementaux daction en
faveur du logement des personnes dfavorises qui sont dsormais plus ou
moins bien articuls avec les Fonds de solidarit pour le logement. Il existe
ainsi trois modes et trois niveaux dexpression des priorits de la politique du
logement selon que lon prenne en considration les priorits de ltat, celles
des structures intercommunales ou celles des dpartements, alors que lac-
tion en faveur du logement des dfavoriss suppose une certaine cohrence
de laction publique entre ces diffrents niveaux. Nous nen sommes pas l.
Il sen faut mme de beaucoup puisque lcart se creuse entre les orienta-
tions de ltat et celles des collectivits locales les plus volontaristes pour
dvelopper des politiques de lhabitat ambitieuses et solidaires
52
. Et laction
en faveur du logement des dfavoriss est encore insuffisamment prise en
compte dans les programmes locaux de lhabitat, mme si certaines collec-
tivits locales ont innov depuis longtemps en la matire. Mais, par effet de
contraste, leur intervention fait ressortir le dficit de laction ailleurs. cela,
deux raisons : la relative faiblesse des plans dpartementaux, qui retrouvent
toutefois un certain dynamisme, et linsuffisante prise en compte de leurs
objectifs par les collectivits locales, comme le montrent les difficults ren-
contres pour produire des logements trs sociaux.
Un temps affaiblis, les Plans dpartementaux daction
en faveur du logement des personnes dfavorises
retrouvent un certain dynamisme
La politique en faveur du logement des personnes dfavorises est conduite
sur le terrain dans le cadre de plans et de schmas dont les objets et les
champs dintervention ne sont pas toujours clairement dlimits, bien quun
important effort de clarification ait t entrepris ces dernires annes. La
matrice de cette politique est constitue par les Plans dpartementaux dac-
tion en faveur du logement des personnes dfavorises (PDLPD), institus
par la loi du 31 mai 1990. Ils ont longtemps jou un rle important avant de
perdre leur caractre central dans la premire partie des annes 2000. Leur
affaiblissement a t renforc par la loi de dcentralisation de 2004, quand
les Fonds de solidarit pour le logement qui en constituaient llment cen-
52
Voir sur ce point la seconde partie de ce chapitre.
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tral et disposaient de moyens financiers consquents ont t transfrs aux
Conseils gnraux. Le co-pilotage des plans par les prfets et les prsidents
des Conseils gnraux a t maintenu, mais leur porte a t limite, mme
sils ont progressivement intgr les actions de prvention des expulsions et
de traitement de lhabitat indigne
53
.
Finalement, cest la mise en uvre du Droit au logement opposable qui a
contribu leur ractivation quand il est apparu ncessaire de relancer la
production de logements trs sociaux pour rpondre aux demandes priori-
taires. La loi Molle, en 2009, a galement particip au renforcement du rle
des Plans dpartementaux quand elle a prvu que les commissions de pr-
vention des expulsions, dont la cration devient obligatoire, leur soient ratta-
ches et quelle a tendu leur contenu la mobilisation de logements dans le
parc priv. Paralllement, le grand chantier prioritaire 2008-2012 concer-
nant lhbergement a prvu de refondre dans un mme document le Plan
dpartemental daccueil, dhbergement et dinsertion (PDAHI), les diff-
rents documents de planification antrieurs (schmas dorganisation sociale
et mdico-sociale, schmas daccueil dhbergement et dinsertion, schmas
dpartementaux des centres dhbergement et de rinsertion sociale). Ces
plans devraient dsormais tre mieux articuls aux PDLPD dont le rle cen-
tral de pilotage de lensemble de la politique en faveur des personnes dfa-
vorises est ainsi raffirm.
Mais cette amlioration de la lisibilit des dispositifs de pilotage de cette
politique, ou leur meilleure articulation formelle, ne suffisent pas dynami-
ser partout les plans dpartementaux. Ils se limitent sur certains territoires,
noncer des intentions sans afficher dobjectifs quantifis et sans avoir un
caractre programmatique. Dans un certain nombre dautres, ils retrouvent un
dynamisme qui avait pu tre perdu. Ils intgrent ainsi de plus en plus fr-
quemment et de faon effective la proccupation du traitement de lhabitat
indigne et apparaissent comme un support partir duquel se montent et se
dploient des projets (avec par exemple une action commune entre le Conseil
gnral et la CAF dans lHrault pour reprer lhabitat dgrad, un renforce-
ment de la coordination entre la justice et ladministration pour le traitement
de lhabitat indigne en Seine-Saint-Denis). Mais, l encore, le dynamisme
de quelques-uns ne doit pas masquer linertie du plus grand nombre.
Si lutilit des Plans dpartementaux est aujourdhui incontestable, sils ont
parfois retrouv une certaine ambition, laction en faveur du logement des
dfavoriss quils tentent dimpulser et de coordonner se heurte linstabi-
lit des relations entre ltat et les Conseils gnraux qui assurent la co-res-
ponsabilit des Plans dpartementaux. Dans certains cas, cest de fait ltat
qui apparat comme le chef de file de la politique en faveur du logement des
dfavoriss, dans dautres cest le dpartement. Mais au-del de cette diver-
53
Notamment pour ce qui concerne lhabitat indigne avec la loi ENL en 2006 qui prvoit que les
PDLPD, comme les PLH dailleurs, doivent comporter un reprage de lhabitat indigne et prvoir
les actions ncessaires son traitement et quun observatoire nominatif de lhabitat indigne li au
PDLPD doit tre cr dans chaque dpartement.
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sit de situations, la difficult rside dans lclatement entre les approches
logement et celles qui ont une tonalit sociale, recoupant ainsi la sparation
qui a t institue entre les Plans dpartementaux et les FSL. Cette sparation
risque dailleurs de se retrouver du ct de ltat avec la nouvelle organisa-
tion administrative qui sest mise en place dans le cadre de la RGPP. Certains
dpartements sen inquitent dailleurs, un moment o ils ont de leur ct
procd un rapprochement de leurs services (cas de la Haute-Garonne).
Bref, la situation apparat particulirement incertaine. Quelle est la capacit
de ltat tenir son rle dans la dfinition et la mise en uvre de la politique
en faveur du logement des personnes en difficult dans un contexte daffai-
blissement de ses services dconcentrs et par l de ses capacits dinterven-
tion au niveau local ? Quelle est celle des dpartements maintenir un inves-
tissement en matire de logement pour soutenir la production de logements
sociaux alors que les incertitudes psent sur la dfinition de leurs comp-
tences et de leurs moyens ? Ne risquent-ils pas de se replier sur leurs com-
ptences obligatoires et de sen tenir, concernant le logement, la distribu-
tion des aides des Fonds de solidarit pour le logement ?
La difficult produire des logements trs sociaux
Une autre difficult laquelle est confronte laction en faveur du logement
des dfavoriss, et plus particulirement la production de logements trs
sociaux, tient aux articulations encore tnues entre les Plans dpartementaux
et les intercommunalits qui ont la charge des politiques locales de lhabitat.
Cette difficult apparat trs clairement avec le PLAI, dont lutilisation rvle
un certain nombre dambiguts. Il peut en effet aussi bien tre utilis pour
contribuer la construction de logements sociaux, en complment des finan-
cements attribus pour des PLUS ou des PLS (et permettre ainsi un meilleur
quilibre financier des oprations), que pour acqurir des logements exis-
tants dans le parc priv et constituer un parc diffus, ou encore pour financer
la construction de structures collectives dhbergement. Si ce dernier usage
du PLAI est clairement identifi, il nen est pas toujours de mme des deux
premires modalits dont les finalits ne sont pas les mmes. Quand il est
mobilis par des organismes Hlm dans le cadre doprations de construction,
il contribue la constitution dun parc de logements sociaux faibles loyers,
sans pour autant permettre de rpondre suffisamment la demande, puis-
que plus de trois demandeurs de logement social sur quatre ont des niveaux
de ressources leur permettant dy accder. Quand il est mis en uvre par
des oprateurs associatifs qui achtent des logements lunit dans le parc
existant, il contribue la mixit sociale et on suppose quil est facteur din-
tgration. Suivant les sites, la distinction apparat dans les dnominations :
PLAI ressources pour les premiers, PLAI intgration pour les seconds. Cette
notion dinsertion est dailleurs elle-mme ambigu et conduit consid-
rer les logements ainsi produits soit comme des logements permettant une
occupation durable (dans le cadre dun bail de droit commun), soit comme
des logements tremplin ou passerelle , suivant les dnominations utili-
ses ici ou l, constituant une tape avant lentre dans un logement social.
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En poursuivant deux finalits majeures mais insuffisamment portes, le PLAI
risque de natteindre que partiellement les objectifs recherchs, savoir ne
pas permettre de construire suffisamment de logements sociaux bon mar-
ch (ils reprsentaient seulement 17 % des logements sociaux financs en
2008), de masquer le besoin de logements qui puissent tre support dun
processus dinsertion. Cest la construction de ceux-ci que les finance-
ments disponibles dans le cadre du PLAI rpondent le moins, alors quils
correspondent pourtant une ncessit et que cest ce type de produit qui
rpond le plus aux besoins des populations identifis par les Plans dparte-
mentaux. Outre les rticences des collectivits locales, la faiblesse de cette
production tient au fait que ce type de produit est dvelopp par des opra-
teurs associatifs dont la lgitimit se constituer en matres douvrage est
frquemment conteste, alors que les deux autres produits PLAI sont dve-
lopps par des organismes Hlm dont la lgitimit produire des logements
sociaux est reconnue.
Mme si certaines collectivits locales intgrent les proccupations du loge-
ment des dfavoriss affiches par les Plans dpartementaux notamment
celles relatives lhbergement et la production dune offre de logements
trs sociaux et cherchent mieux rpondre aux besoins des mnages
prioritaires de ces plans, le mouvement est encore limit et loin dtre par-
tag par toutes celles qui, en prenant la dlgation des aides la pierre, ont
pourtant manifest la volont de matriser le dveloppement de la construc-
tion locative sociale sur leur territoire. Les marges de progrs rsident dans
la capacit des programmes locaux de lhabitat intgrer la problmatique
du logement des personnes dfavorises et y consacrer des moyens. Mais
on peut craindre que les incertitudes qui psent aujourdhui sur les comp-
tences et les ressources des collectivits territoriales constituent, pour elles
aussi, un frein la prise en compte de cette dimension sociale de la politi-
que du logement dans les politiques locales de lhabitat.
Les effets encore limits du Dalo sur laction
en faveur des dfavoriss
La mise en uvre du Droit au logement opposable est aujourdhui effective
dans tous les dpartements franais. Mais, malgr deux ans dexprience,
son application est encore hsitante. Non parce quil y aurait des freins
son application, mais parce que les acteurs locaux narrivent pas toujours
positionner prcisment la mise en uvre du Droit au logement opposable
par rapport aux actions conduites dans le cadre des Plans dpartementaux
daction en faveur du logement des personnes dfavorises. Parce quils crai-
gnent que le Droit au logement opposable constitue une nouvelle filire dac-
cs au logement et quil vienne bousculer le fonctionnement des dispositifs
antrieurs, perturbant ainsi les partenariats qui staient mis en place pour
faciliter laccs au logement des personnes en difficult. Paradoxalement,
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ces inquitudes ont contribu donner au Dalo lambition qui est la sienne
de constituer un dernier recours aprs quaient t mobiliss tous les dispo-
sitifs existants pour favoriser laccs au logement, sans que lon sache tou-
jours si cest pour prserver lesprit de la loi ou bien les fonctionnements
antrieurs qui pouvaient dailleurs tre parfois efficaces.
Cest effectivement le cas dans certains dpartements comme celui dIlle-et-
Vilaine, o cest le bon fonctionnement antrieur des dispositifs dinterven-
tion qui a vraisemblablement donn une place rsiduelle au Dalo. Il existe,
en effet, un dispositif dexamen et de traitement des demandes de logement
les plus sensibles et les plus urgentes qui permet de les prendre en charge
dans de relativement bonnes conditions. Cest sans doute ce qui explique la
faiblesse du nombre de recours dposs dans le dpartement : seulement
26 saisines de la commission de mdiation en 2008 dont 16 concernaient
le territoire de Rennes Mtropole. De ce fait, il savre dlicat dinterprter
les donnes dpartementales de suivi de la mise en uvre du droit au loge-
ment. La faiblesse du nombre de sollicitations pouvant aussi bien signifier
une tension limite du march immobilier, que le bon fonctionnement des
dispositifs de prise en charge des personnes en difficult de logement
que labsence dinformation sur les possibilits quouvre le Droit au loge-
ment opposable et le dfaut daccompagnement des personnes qui peuvent
dposer un recours. Cette dernire raison mrite dtre examine quand on
constate, dans quasiment tous les dpartements, que la quasi-totalit des
recours concerne lagglomration principale.
Outre celles qui ont dj t pointes dans le troisime rapport du Comit
de suivi de la mise en uvre du Droit au logement opposable, deux limites
ressortent des investigations conduites par la Fondation Abb Pierre dans
un certain nombre de dpartements. La premire limite lapplication du
droit est lie au poids quexercent les possibilits daccueil du parc Hlm sur
les dcisions des commissions de mdiation. Cest le cas quand la prise en
compte des difficults de relogement contribue limiter lexercice du droit
de recours cr par le lgislateur. Il en est ainsi dans le dpartement de la
Seine-Saint-Denis dans lequel les difficults de logement sont considrables
malgr le poids du logement social et o les dcisions de la commission
de mdiation tiennent compte des possibilits de relogement (2 000 2 500
attributions par an sur le contingent prfectoral). La qualification du carac-
tre prioritaire et urgent des recours est ainsi relativise pour tenir compte
du contexte social du dpartement. Mais il en est de mme dans de nom-
breux autres dpartements qui dictent des rgles de fonctionnement des
commissions de mdiation de nature limiter le nombre de demandes li-
gibles. Cest ainsi que dans certains dpartements, un mnage menac
dexpulsion devra faire lobjet dune demande de concours de la force
publique et prouver sa bonne foi par sa prsence aux diffrentes enqutes
de la procdure de prvention des expulsions ; quun mnage en sur-occu-
pation devra attester dune sur-occupation lourde et non pas simple.
De la mme manire, concernant lhabitat indigne, le caractre priori-
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taire et urgent nest parfois reconnu que sil y a un risque avr pour la
sant (saturnisme, pril imminent) ou si le propritaire a t inform de
ses obligations pour ne pas le dfaire de sa responsabilit.
Une seconde rflexion concerne les effets encore limits de la mise en uvre
du Dalo sur les dispositifs qui concourent son effectivit. On stonne ainsi
de constater que fonctionnent, parfois en parallle, des dispositifs qui ont
pourtant un mme objectif daccs au logement des personnes en difficult.
Tel est le cas dans certains dpartements o lapplication des accords col-
lectifs, signs entre ltat et les organismes Hlm, ne sarticule pas avec la loi
Dalo sur le contingent prfectoral. Pourtant, lun et lautre visent le mme
patrimoine : le parc social, et mettent en jeu les mmes acteurs : ltat et
les organismes Hlm. Sans doute faut-il y voir la volont de maintenir une
filire daccs au logement pour traiter les situations les plus dlicates dans
laquelle les bailleurs sociaux disposent de la garantie dun suivi des deman-
deurs et dune instruction des dossiers par des travailleurs sociaux, alors
que la mise en uvre des attributions dans le cadre du Dalo peut paratre
aveugle pour les organismes Hlm et ne pas prsenter les mmes garanties
de suivi social. Une autre explication rside dans labsence didentification
du contingent prfectoral, laccord collectif en faisant alors office, ce qui est
sans doute possible dans les dpartements o le nombre de recours dpo-
ss au titre du Dalo est faible.
On peut galement noter que la mise en uvre du Dalo na pas encore pro-
duit tous les effets vertueux qui lui taient prts. La rorganisation des
dispositifs dintervention autour de limpratif du droit au logement est
encore limite mais elle semble engage. Certes, la prvention des expul-
sions locatives et le traitement de lhabitat indigne ne sont pas suffisamment
mobiliss pour tarir le flux de mnages qui dposent des recours devant
les commissions de mdiation mais des progrs sont enregistrs dans ce
sens. La mise en uvre du Dalo a ainsi t utilise dans certains dparte-
ments pour redynamiser les politiques de lutte contre linsalubrit (lH-
rault par exemple). Comme elle a suscit un largissement des proccupa-
tions des responsables politiques locaux pour travailler notamment sur la
gestion de la demande et sur les attributions, dveloppant ainsi des appro-
ches qui, dans le cadre des politiques locales de lhabitat taient essentiel-
lement centres sur la production de loffre locative sociale. Cest ainsi que
la mise en uvre du Dalo a suscit la mise en place dune commission entre
tous les bailleurs du dpartement de Loire-Atlantique pour assurer le relo-
gement des mnages prioritaires. Elle a aussi conduit la mise en place
dune commission sociale entre les principales communes de lagglomra-
tion grenobloise pour assurer une mme fonction. Bref, on mesure avec ces
exemples un effet positif du Dalo qui contribue faire merger, au niveau
intercommunal, la question des attributions de logements sociaux, comme
la dlgation des aides la pierre avait port ce niveau la responsabilit
du dveloppement de loffre locative sociale.
Il nen reste pas moins quen la matire, ni ltat, ni les collectivits locales
ne semblent avoir pris conscience de la proximit de lchance de 2012,
quand tous les demandeurs de logements sociaux auxquels il naura pas
t rpondu, dans des dlais raisonnables, pourront saisir les tribunaux
administratifs. Enfin, leffet levier le plus attendu concernant la production
de logements sociaux et trs sociaux nest aujourdhui pas au rendez-vous,
suscitant d'importantes inquitudes, et laissant les personnes les plus fra-
giles sur les listes dattente qui pourraient bien s'allonger dans les temps
venir.
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Pour approfondir lanalyse de la mise en uvre du Dalo, cf. Chap. 4, rapport sur ltat du mal-
logement en France 2009.
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Une situation dgrade,
la responsabilit politique engage...
Le contexte conomique difficile que traverse la France contribue aggra-
ver la crise du logement propos de laquelle la Fondation Abb Pierre
alerte lopinion et les responsables politiques depuis de nombreuses
annes dj. Cette crise na pas seulement des effets sur les personnes
les plus fragiles. Il ny a pas, dun ct, les personnes prives de loge-
ment qui recourent toutes formes de solutions provisoires et parfois
indignes, et, dun autre ct, la grande masse des bien logs. Cette repr-
sentation ne rend pas compte de la ralit. Elle masque quil y a 3,5 mil-
lions de personnes non ou trs mal loges et que plus de 6 millions
connaissent une situation de relle fragilit court ou moyen terme
55
.
Comme elle ne tient pas compte des difficults que rencontrent de trs
nombreux mnages relevant des catgories populaires ou mme des
couches moyennes pour accder un logement ou pour sy mainte-
nir
56
. Cest bien de cet largissement de la crise du logement aux cat-
gories qui en taient jusque-l protges dont tmoignent pourtant les
Franais quand on les interroge. Selon lenqute ralise la demande
de Nexity
57
au dbut de lanne 2009 : 80 % des Franais estiment quil
est aujourdhui difficile de trouver un logement, et parmi eux 37 % jugent
laccs au logement trs difficile, ce dernier chiffre tant en augmenta-
tion de 11 % par rapport celui daot 2007. Le nombre de personnes
concernes souligne lui seul lextension de la crise du logement et
montre quil ne suffit pas de prendre des mesures pour ceux qui sont
les plus dfavoriss pour en limiter les effets dans la socit, mme si
cest dabord pour eux quil faut agir. Bref, la crise du logement est grave,
plus grave quelle ne la jamais t au cours des dernires dcennies et
elle appelle une intervention publique de grande ampleur. Mais de cela
les responsables politiques, y compris au plus haut sommet de ltat,
ne semblent pas convaincus.
Lintervention politique nest lvidence pas au rendez-vous. Elle ne peut
ltre quand ltat rduit sa contribution aux dpenses de la collectivit
en faveur du logement, quand il privilgie le dveloppement de produits
immobiliers qui ne correspondent pas ltat de la demande comme
cest le cas avec linvestissement locatif priv qui bnficie davantages
fiscaux considrables , quand il reporte leffort du financement du
logement social sur les collectivits locales et les organismes Hlm sans
leur accorder les moyens ncessaires pour augmenter le volume de la
55
Voir les chiffres du mal-logement en annexe de ce rapport.
56
Le premier chapitre de ce rapport tente de rendre compte de ce phnomne et den expli-
citer les causes.
57
Enqute Nexity TNS Sofres : Les Franais, le logement et la crise de limmobilier , jan-
vier 2009.
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construction de logements sociaux. Mettre en uvre un programme de
refondation de lhbergement et de laccs au logement ne suffira pas
amliorer le sort des plus dmunis tant que la politique du logement ne
privilgiera pas la production de logements loyers accessibles. Un tel
aveuglement la ralit des besoins sociaux est coupable puisquil prive
des millions de mnages de la possibilit de vivre dignement et dima-
giner un avenir pour eux et leurs enfants. Ces derniers tant, comme
nous lavons montr dans le second chapitre de ce rapport, les victimes
collatrales de la crise du logement. Des victimes innocentes qui vivent
silencieusement la difficile condition faite leurs parents et sont soumi-
ses en quelque sorte une double peine : celle de vivre aujourdhui dans
des conditions difficiles et de pouvoir en porter les stigmates demain
dans leur vie dadulte. Quand il y a un tel dcalage entre la ralit des
besoins sociaux dun ct et les orientations et les modalits dinterven-
tion de ltat dun autre, on peut vritablement parler dune responsabi-
lit engage dans la dgradation de la situation.
Pour quil en soit autrement, il faudrait dabord que les responsables
politiques soient convaincus de la ncessit dune intervention publi-
que forte et durable en matire de logement. Ce nest lvidence pas
le cas et lvolution de la politique du logement de ltat est inquitante.
Elle lest parce que les moyens quil consacre au logement sont de plus
en plus limits ; mais elle lest aussi par le partage des rles quil tente
dimposer dans le sillage de la rpartition des comptences institue par
la loi de dcentralisation de 2004. Une loi qui a confi des responsabi-
lits sociales majeures aux collectivits territoriales : aux dpartements
le soin de distribuer des aides pour accder au logement et sy mainte-
nir et de contribuer plus largement la mise en uvre de la politique
en faveur du logement des dfavoriss ; aux collectivits locales la res-
ponsabilit dassurer la construction de logements sociaux et de mieux
les rpartir sur leurs territoires. Pour la Fondation Abb Pierre, le prin-
cipe de cette rpartition des comptences nest pas en cause, mais lin-
quitude surgit quand on constate que les orientations et les modalits
dintervention de ltat ne permettent pas aux collectivits territoriales
de mettre en uvre les missions qui leur ont t dvolues.
lvidence, nous ne sommes plus dans le mme schma de coopra-
tion que celui qui a prvalu au cours des annes 80 et 90 quand ltat
associait les collectivits la ralisation de ses objectifs dans le cadre de
politiques contractuelles visant la mixit sociale (les contrats de ville par
exemple) ou la mise en uvre du droit au logement (les Plans dparte-
mentaux daction en faveur du logement des personnes dfavorises).
Ce qui est nouveau, comme nous avons essay de le montrer dans ce
chapitre, tient au fait que ltat non seulement naccompagne plus les
collectivits territoriales dans la ralisation des missions quil leur a
confies, mais entrave son action et la rend difficile, voire impossible. Il
en est ainsi quand il fixe des objectifs levs de production de logements
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sociaux (140 000 par an annoncs par le Secrtaire dtat au Logement)
tout en restreignant la participation du budget de ltat leur ralisation,
ou quand il active les dynamiques de march par son soutien linvestis-
sement locatif sans se proccuper des effets nfastes que cela peut avoir
sur la production des logements sociaux. Il en est galement ainsi quand
ltat cherche impulser une politique de refondation de lhbergement
et de laccs au logement, sans contribuer la production de logements
accessibles. Cette division des rles qui sinstaure entre, dun ct, ltat
qui soutient le fonctionnement du march immobilier et la production
de logements en fonction de ses objectifs politiques (accession la pro-
prit et soutien linvestissement priv) et, dun autre, les collectivits
locales en charge de la construction sociale et des mesures de soutien
aux plus dmunis, se rvle contre-productive. Elle pousse son terme
la sparation entre les enjeux conomiques lis au logement et les pr-
occupations sociales et empche le dveloppement dune intervention
publique soucieuse de rpondre aux besoins sociaux et de prendre en
charge efficacement les plus dmunis. La situation est grave parce que
les collectivits locales qui souhaitent intervenir en faveur du logement
social sont entraves dans leur action et quil nexiste pas vraiment de
moyens pour ltat, ni de volont de sa part, de contraindre celles qui
ne le font pas dagir. Cest aussi pour cela que la politique du logement
conduite par ltat est non seulement aveugle mais galement injuste
en ce sens quelle entrave les objectifs sociaux.

Convaincre la puissance publique dagir, mais aussi davoir une action
la hauteur des enjeux que rvle la situation de millions de mna-
ges, est une urgence. Mais, pour cela, la question du logement ne doit
pas seulement tre apprhende sur le registre motionnel que sus-
cite, par exemple, une vague de froid, un incendie, ou un accident das-
censeur. Elle doit tre apprhende pour ce que le logement reprsente
pour les personnes : un toit qui protge, un lieu pour vivre, une adresse
qui reflte le statut de chacun dans la ville et dans la socit. Les politi-
ques ne doivent donc pas seulement sattacher apporter des rpon-
ses ponctuelles et limites divers dysfonctionnements, mais permet-
tre de traiter les causes profondes de la crise du logement pour quil
rponde aux besoins et protge ceux quil accueille. Lambition ainsi for-
mule peut paratre modeste. Elle est pourtant essentielle et loin dtre
mise en uvre partout et pour tous. Elle est fondamentale quand lof-
fre de logement ne correspond pas ltat de la demande, comme elle
lest quand laccs un logement ne permet pas de garantir ceux qui
loccupent une scurit durable ds lors quil sont confronts une rup-
ture ou une diminution de leurs ressources. Comment btir un avenir
sans logement et sans la scurit quil doit apporter tous et notam-
ment aux plus modestes de nos concitoyens ?
Le dcalage entre le cot du logement et les capacits financires des
mnages, comme la monte de nouvelles inscurits, ont dailleurs
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conduit les acteurs du secteur de limmobilier dvelopper ces derni-
res annes des mcanismes de scurisation tant en matire daccession
la proprit que de location. Leur dveloppement tmoigne lui seul
du poids de la dpense de logement pour les mnages. Cest notam-
ment le cas des assurances pour impays de loyer comme des mca-
nismes sociaux rservs aux populations modestes (Loca-Pass, garan-
tie FSL). Cest aussi le cas de la Garantie des risques locatifs (GRL) mise
en place plus rcemment par les partenaires sociaux qui assure les pro-
pritaires pour le risque dimpay de loyer (et de dtrioration) pour des
taux deffort pouvant atteindre 50 % pour les locataires
58
.
Le dveloppement doutils de scurisation dans le domaine du logement
reprsente une tentative pour rduire les effets de lincertitude qui pse
sur les locataires et les nouveaux accdants la proprit. Ces disposi-
tifs de nature assurantielle tentent de compenser la perte defficacit des
mcanismes de redistribution due la diminution et au resserrement
des ressources publiques affectes la production dune offre compa-
tible avec les ressources des mnages (ctait le rle des aides directes
la construction pour dvelopper des logements attribus sous condi-
tion de ressources) ou la solvabilisation des mnages (rle des aides
personnelles au logement). Cette volution participe dun mouvement
gnral de remise en cause des mcanismes de redistribution pour assu-
rer la protection des personnes modestes dans le domaine du logement
et de dveloppement de dispositifs assurantiels et de droits individuels
nouveaux, comme lest le Droit au logement opposable.
Pour autant, cette volution ne peut masquer la ncessit dutiliser la
ressource publique pour soutenir et orienter la production de logement
de faon ce quelle rponde mieux aux caractristiques de la demande
sociale de logement. Comme elle ne peut masquer la ncessit de poser
la question des rgulations reconstruire dans le domaine du logement,
les mcanismes de scurisation voqus prcdemment ne pouvant
eux seuls constituer une rponse suffisante. Cest la source, dans une
meilleure matrise du fonctionnement du march immobilier que rside
la cl de la lutte contre les exclusions dans le domaine du logement.
Mieux vaut en effet traiter les causes de lexclusion, que den limiter
grands frais les manifestations les plus violentes. Si lintervention publi-
que a ses limites, dans un domaine rgi majoritairement par des mca-
nismes marchands, on pourrait au moins attendre quelle fasse un bon
usage des leviers daction et des ressources financires dont elle dispose
( lvidence le Scellier en reprsente la caricature) et quelle impose
des contreparties sociales aux aides quelle distribue.
58
La GRL prend en quelque sorte le relais des assurances prives qui couvrent les impays
de loyer des locataires supportant des taux deffort de lordre de 30 % au maximum. Les
impays de loyer peuvent ainsi tre couverts par la GRL hauteur de 70 000 euros et les
frais de remise en tat pris en charge jusqu 7 700 euros.
LeS ProPoSiTioNS
De La foNDaTioN aBB Pierre
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LAbb Pierre a toujours exig de la Fondation quaprs avoir aid les
personnes en difficult, elle dnonce auprs de la population et des res-
ponsables politiques les facteurs ayant conduit leur exclusion tout en
mettant des propositions pour pallier ces situations inacceptables.
Cette partie du rapport intervient toujours en conclusion de faon
dmontrer que le problme du mal-logement nest pas inluctable. Les
propositions sont de nature et de dimension diffrentes. Elles peuvent
tre dordre lgislatif, rglementaire ou tout simplement renvoyer un
changement de posture. Certaines revtent un caractre innovant, dautres
sont danciennes revendications partages notamment par le Collectif des
associations unies. Toutes nimpliquent pas de dpenses nouvelles, tan-
dis que certaines imposent des affectations budgtaires la hauteur des
enjeux propres un problme de socit tel que celui du logement. Des
propositions renvoient des mesures prendre ds cette anne pour am-
liorer la situation court terme, dautres impliquent un changement dat-
titude et dapproche politique pour tablir les fondements dune grande
politique du logement digne dun pays comme la France.
La politique du logement et de lhabitat souffre dun manque de consi-
dration. Elle reste souvent confine quelques spcialistes parlemen-
taires, administratifs ou se voit dlgue des acteurs publics ou pri-
vs. Mais en gnral, elle manque de souffle, elle manque de prise de
position forte et nergique au plus haut niveau de responsabilit, que
ce soit dans les partis politiques ou lchelle gouvernementale.
Comment expliquer la faible reprise du dbat politique sur le logement
dans les plus hautes instances de la Rpublique ? La complexit tech-
nique indniable, la terminologie parfois sophistique ne peuvent justi-
fier elles seules ce manque de considration pour un sujet qui touche
autant de personnes vivant sur notre territoire. La part la plus impor-
tante du budget des mnages est de loin celle consacre au logement.
Chaque anne, 310 000 mnages nouveaux se crent et ont besoin dun
toit. Chaque anne plus de 4 millions de mnages sont confronts au
march du logement (accession la proprit, dmnagement, muta-
tion, dcohabitation, demande de logement social).
lheure o la crise financire et conomique que nous traversons
se transforme grande vitesse en une vritable crise sociale avec sa
cohorte de drames humains, il est plus que jamais ncessaire dappor-
ter des changements en profondeur dans la politique du logement, en
particulier pour les habitants les plus fragiles qui en dmocratie doi-
vent constituer la priorit des politiques publiques. La rponse politique
nest pas la hauteur et nous devons, ds prsent, ouvrir une grande
rflexion pour porter ce dbat au niveau quil mrite dans les prochai-
nes chances lectorales qui ponctueront lagenda politique.
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Les propositions de la fondation abb Pierre
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Les propositions de la Fondation Abb Pierre sappuient sur quatre
piliers et trois principes indissociables pour fonder une politique de lha-
bitat plus juste, plus soucieuse des modestes et des faibles, plus vigi-
lante une galit daccs aux droits et aux territoires pour chacun. Ces
quatre piliers ( produire et capter des logements loyer accessible ,
rendre le cot du logement acceptable , permettre au secteur de
lhbergement de jouer pleinement son rle , tarir les sources dex-
clusion sociale et territoriale ), tracent les orientations suivre pour
mener une politique vritablement en rupture avec les annes passes
et se prsentent ainsi comme les conditions ncessaires la mise en
uvre du Droit au logement opposable.
imposer sur tout le territoire et dans tout programme immobilier de plus
de 10 logements un quota minimum de 30 % de logements loyer accessi-
ble (logements sociaux ou logements privs conventionns). Cette proposi-
tion, dj applique par plusieurs communes et reprise par le Conseil dtat
dans son rapport 2009 sur le droit au logement, reprsenterait un signe fort
de ltat vers les collectivits locales, les promoteurs, les constructeurs et la
population en matire de relance de la production et de recherche dune plus
grande mixit sociale. Les communes qui disposent de plus de 40 % de loge-
ments sociaux sur leur territoire pourraient saffranchir de cette obligation.
tablir un nouveau Plan de cohsion sociale en dfinissant des objectifs
ambitieux de financement de logements locatifs sociaux sur 5 ans : 150 000
logements vraiment sociaux par an dont 30 000 PLAi familiaux. nattribuer
des PLS que dans les secteurs o le march du logement est tendu et lors-
quils sont doubls dun PLAi. Lobjectif est de rquilibrer la production au
profit du logement trs social dont les niveaux de loyer reprsentent la seule
offre accessible une large majorit des demandeurs de logements sociaux
et aux mnages ayant dpos un recours Dalo.
Lancer une grande politique de conventionnement au niveau national. La
hausse continue des cots du logement et des charges depuis de nombreu-
ses annes reprsente la faillite, par carence, des pouvoirs publics. Laisser
faire le march puis se plaindre de laugmentation du prix du foncier et du
logement est paradoxal car lintervention politique ne devient alors possible
qu'au prix d'un investissement coteux trs vite invoqu pour justifier l'im-
mobilisme. Cette augmentation des cots a eu des rpercussions de plusieurs
ordres : dincroyables difficults pour accder un logement ou sy mainte-
nir pour les plus modestes, un taux deffort la limite du supportable pour
les classes moyennes, un accroissement de lenrichissement des plus aiss
disposant de capacits dendettement, accentu par des mesures gouverne-
mentales en matire de dfiscalisation et de transmission du patrimoine qui
ont offert des conditions privilgies aux plus riches.
Pour favoriser lintervention des pouvoirs publics sur la rgulation des prix
locatifs, la Fondation Abb Pierre souhaite impulser la mise en place dun
Premier PiLier
Produire et capter
des logements loyer accessible
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grand plan de conventionnement (avec ou sans travaux) entre les bailleurs
privs et ltat. Ce plan qui devrait concerner le plus rapidement possible un
million de logements reposerait sur les principes suivants :
proportionnalit et stabilit des aides financires et fiscales au montant
des loyers fixs et au niveau de ressources des locataires,
intgration de normes de dcence et de qualit nergtique et veille
sur leur application effective,
avantages consentis proportionnellement la dure de convention-
nement,
exonration totale de limposition des loyers pour le conventionne-
ment trs social,
couplage avec une garantie de loyers et une assurance/dgradation.
imposer que toutes les communes des agglomrations soumises un PLH
(Programme local de lhabitat) adhrent ou cotisent un tablissement public
foncier territorial pour favoriser la captation de foncier destin garantir la
ralisation des logements sociaux prvus dans les programmes locaux. Rendre
par ailleurs obligatoire linscription dune rserve foncire destine la pro-
duction de logements loyer accessible dans tous les PLU (Plans locaux dur-
banisme). Acclrer paralllement la cession des terrains de ltat destins
la production de logements locatifs sociaux des prix rellement compa-
tibles avec le financement des oprations.
Partager les plus-values obtenues grce au changement de classification
des terrains non constructibles. Lorsquune municipalit modifie la classifica-
tion dun terrain en le rendant constructible, elle permet de renchrir de faon
extrmement importante sa valeur. Le seul profit ce jour est destin au pro-
pritaire du terrain qui nest pourtant pour rien dans la dcision municipale (en
dehors des comportements spculatifs). Il parat donc normal et lgitime que
cette plus-value puisse tre partage ( parit par exemple) avec la collectivit
locale pour tre oriente vers la construction de logements sociaux.
Mobiliser dans les plus brefs dlais 100 000 logements supplmentaires
dans le parc priv, afin de loger au niveau du loyer social les personnes trs
modestes. Le parc priv, avec son taux de rotation important qui libre prs
de 2 millions de logements par an, peut et doit constituer un rservoir pour
la recherche de solutions. Capter 5 % des mises en location dans le parc priv
sur une anne reviendrait proposer 100 000 logements aux mnages deman-
deurs. Pour atteindre cet objectif, le dispositif dintermdiation mis en place
par le Gouvernement en 2009 doit faire lobjet dun dveloppement significa-
tif. Ltat et les collectivits locales doivent participer au paiement du diffren-
tiel entre le cot du march pour le propritaire et le cot du loyer support
par le mnage (lequel doit se situer au niveau du loyer social). Des moyens
doivent galement tre ddis aux associations pour assurer la prospection,
la mobilisation et la gestion locative de ces logements privs.
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Encadrer les loyers de relocation en calant les augmentations sur les vo-
lutions de lindice de rfrence des loyers (iRL). LIRL dtermine les hausses
de loyers des logements en cours doccupation. En revanche, lors de relo-
cation, les loyers deviennent libres, ce qui a conduit ces dernires annes
des augmentations souvent draisonnables, accentues par le changement
frquent de locataire (en moyenne tous les 4 ans dans le parc priv). Il faut
donc en tirer les leons en encadrant les loyers de relocation en fonction de
lvolution de lIRL, sauf dans le cas de justifications particulires (travaux,
loyers manifestement sous-valus par rapport au march).
Augmenter de 12 % en 2010 le montant des aides personnelles au loge-
ment. Sil faut saluer lindexation des aides au logement sur lindice du cot
de la vie depuis 2008, diffrentes mesures doivent nanmoins tre rapide-
ment prises pour viter que le budget logement nentame encore davantage
le pouvoir dachat des mnages. Le Gouvernement ne peut ignorer les diffi-
cults conomiques des mnages touchs par la crise financire et sociale et
la flambe des loyers de ces dernires annes. Une intervention spcifique
sur les Aides personnelles au logement est donc indispensable pour prser-
ver une partie de leur pouvoir dachat. Cette augmentation (ou plutt ce rat-
trapage puisque les aides au logement ont subi une baisse de leur impact
solvabilisateur de 12,5 % depuis juillet 2001) permettrait de ne pas voir le
reste--vivre des mnages trop amput et de redonner aux aides personnel-
les au logement leur rle de solvabilisation des mnages modestes (rappe-
lons que ces aides sont les plus justes et les plus redistributives des aides
sociales en France).
Par ailleurs, le forfait de charges servant de rfrence au calcul des aides au
logement doit tre doubl de faon se rapprocher des cots rels des char-
ges et de leur volution. Enfin, le mois de carence li au versement des aides
au logement lors de lentre dans les lieux doit tre supprim de faon vi-
ter de pnaliser ds le dpart les entrants dans un nouveau logement, un
moment o prcisment ils se trouvent confronts de nombreuses dpen-
ses (frais de dmnagement, ouverture des compteurs deau et dlectricit,
assurances, dpt de garantie).
Lutter activement contre la prcarit nergtique. lever le dveloppement
durable au rang de priorit gouvernementale ne peut se traduire par des mesu-
DeUXime PiLier
rendre le cot du logement acceptable
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res qui occulteraient la dimension sociale sans laquelle les plus modestes res-
teraient lcart de cette ncessaire volution. Il convient donc de :
Mettre en place un bouclier nergtique pour aider les mnages prcai-
res faire face leurs dpenses dnergie. La seule rgulation des tarifs
du gaz et de llectricit ne suffit pas prserver laccs de chacun aux
ressources nergtiques ncessaires son confort. Dans ces conditions,
la Fondation soutient la proposition de mettre en place un chque ner-
gie pour les plus pauvres.
Mettre en place une interdiction progressive de mise en location des
passoires thermiques . intgrer les critres de performance nergti-
que dans les textes encadrant lindcence et linsalubrit. Il ne sagit pas
ici de retirer des logements dun march locatif dj trop restreint, mais de
rendre leur amlioration obligatoire en fixant des tapes et des dlais et
en apportant des aides incitatives significatives afin que les charges ner-
gtiques exorbitantes ne psent pas sur les locataires les plus modestes.
Le diagnostic de performance nergtique pourrait par ailleurs tre am-
nag et devenir opposable.
installer sans dlai les observatoires de la prcarit nergtique et de
lhabitat indigne. Ces observatoires, valids ou annoncs par les pou-
voirs publics, doivent tre mis en place le plus rapidement possible dans
la mesure o les suivis et les diagnostics prcoces facilitent la program-
mation de travaux dentretien et damlioration des cots bien moin-
dres que les importantes rhabilitations imposes par labsence de mise
niveau rgulire. il importe par ailleurs de donner les moyens la mise
en uvre dun diagnostic fin du parc immobilier risque (notamment les
logements du parc priv). 87 % des personnes concernes par la prca-
rit nergtique habitent dans le parc priv et 62 % sont propritaires de
leur logement. Il ne suffira pas dinscrire des aides au budget de ltat ou
des collectivits locales pour que les mnages les plus concerns y aient
recours. La mise en place dun dispositif de reprage/diagnostic par des
visites domicile, complt dun accompagnement la dfinition des
travaux et au montage des dossiers de financement, est donc indispen-
sable la mise en uvre dune action efficace de lutte contre la prca-
rit nergtique.
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Adapter dans les meilleurs dlais la totalit de lhbergement en habitat
individuel. Humaniser et rhabiliter tous les centres dhbergement en crant
rapidement une offre dhabitat individuel, la seule en mesure de rpondre
aux attentes et la dignit des personnes en difficult. Gnraliser un plan
de rnovation et dadaptation de toutes les structures dici 2012, en octroyant
un financement consquent portant la fois sur linvestissement et le fonc-
tionnement. Amliorer laccompagnement social en renforant le taux den-
cadrement en travailleurs sociaux en fonction du public et de loffre de ser-
vice apporter.
Crer immdiatement les nouvelles places dhbergement ncessaires
conformment aux obligations inscrites dans la loi Dalo en utilisant tous
les moyens disponibles, y compris la mise disposition et la rquisition de
btiments publics. Ce plan de cration de nouvelles places doit permettre de
maintenir en permanence un niveau de places disponibles suffisant et garan-
tir un accueil immdiat de toute personne qui souhaite tre hberge. Il doit
par ailleurs permettre de compenser les rductions de places lies la res-
tructuration des lieux dhbergement et de rduire fortement le recours aux
nuites dhtel.
tablir le constat de carence des communes et EPCi qui ne respectent pas
leurs obligations de crer des places dhbergement et prlever des pnali-
ts pour les places dhbergement manquantes dans les communes concer-
nes.
Assurer le principe de continuit de lhbergement et de la prise en charge
sociale pour sortir de la logique saisonnire (plans Grand froid, mise labri)
et garantir linconditionnalit de laccueil dans toutes les structures daccueil,
dhbergement et de soins pour les personnes la rue.
Mieux reconnatre les accueils de jour et renforcer leur soutien. La priode
de crise que nous traversons voit un accroissement de la frquentation de
ces structures par de nouveaux publics la recherche de rponses adaptes
TroiSime PiLier
Permettre au secteur de lhbergement
de jouer pleinement son rle
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leurs problmes de logement ou dhbergement, de sant, de papiers et
leur souffrance. Paralllement, le Plan daction renforc en faveur des per-
sonnes sans abri (Parsa) a permis des transformations de places durgence
en places de stabilisation. Si cette volution a constitu un progrs, elle ne
remplace pas limportance accrue des accueils de jour. En effet, ces nouveaux
dispositifs dhbergement sont trs vite saturs et ne peuvent accueillir l'en-
semble des nouveaux exclus sortant de prisons, dhpitaux psychiatriques,
de foyers ducatifs ou des personnes expulses de leur logement. Cette situa-
tion impose donc de trouver des solutions daccueil inconditionnel en jour-
ne pour les personnes en recherche de services, dcoute et daccompa-
gnement. Les accueils de jour qui remplissent ces missions ont donc besoin
dune meilleure reconnaissance, dune qualification de leurs personnels sala-
ris et bnvoles, dun renforcement et dune prennisation de leurs moyens
financiers.
Mettre en uvre la refondation du secteur de lhbergement annonce par
le Secrtaire dEtat au logement, grce des moyens adapts et suffisants.
Un programme de Refondation du dispositif de lhbergement et daccs
au logement a t prsent par le Secrtaire dtat au Logement la fin
de lanne 2009. Si les propositions sur le volet logement apparaissent bien
timides au regard de lobjectif affich du logement dabord , il nen reste
pas moins que ce plan dactions comporte des orientations intressantes en
matire dhbergement (mise en place dun service public de lhbergement,
prvention de la mise la rue, instauration dun rfrent personnel, dfini-
tion dun rfrentiel prestations/cots). Toutefois, la question des moyens
consacrs cette refondation reste pose. La Fondation Abb Pierre suivra
par ailleurs de prs la mise en uvre de ces orientations et veillera notam-
ment ce que le secteur associatif y trouve toute sa place et puisse mainte-
nir sa capacit dinnovation
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Adopter une politique de prvention des expulsions plus offensive. 500 000
mnages prsentaient des impays de loyer avant la crise conomique et
financire et plusieurs dizaines de milliers les ont rejoints suite la rcente
monte du chmage. Comme le Gouvernement a pris des mesures pour le
secteur bancaire, certaines industries ou catgories professionnelles, il ne
peut rester indiffrent aux drames qui samorcent autour des impays et des
expulsions locatives. Cette solidarit doit tre nationale et ne peut tre sup-
porte par les seuls propritaires dont certains sont aussi fragiliss par la
crise que leurs locataires :
Suspendre les expulsions locatives des personnes de bonne foi dans le
parc priv comme dans le parc social (tout en garantissant le ddomma-
gement des propritaires) jusqu la fin de lanne 2010.
Donner au prfet ou au juge la possibilit de mandater et de financer
un organisme social ou associatif pour se substituer temporairement au
locataire, de faon permettre le maintien dans les lieux, la continuit du
paiement du loyer et laccompagnement des mnages jusqu une solu-
tion de rsorption de la dette ou un relogement.
Mettre en place une mdiation obligatoire entre lassignation et
laudience au tribunal. Lenqute sociale sur ces mnages deviendrait obli-
gatoire et le rsultat de la commission permettrait, soit de laisser poursui-
vre la procdure contentieuse, soit de prendre des mesures susceptibles
de rsoudre le conflit (aides financires, accompagnement social, mdia-
tion avec le propritaire).
Un accompagnement social doit tre systmatiquement propos ds
laudience aux familles bnficiaires de plans dapurement de la dette
tablis par le juge.
Lier loctroi du concours de la force publique par le prfet au rsultat de
la commission dpartementale des expulsions et la dcision de la com-
mission de mdiation Dalo. En cas doctroi du concours de la force publi-
que, sassurer dune proposition de logement ou dhbergement digne et
adapte aux besoins du mnage.
QUaTrime PiLier
Tarir les sources dexclusion
sociale et territoriale
4
/ 224 /
toute personne sans solution sortant d'une structure relevant de l'Aide
sociale l'enfance doit se voir proposer un logement ou un accueil en hber-
gement adapt. Un accord national entre l'tat et les Conseils gnraux devra
en fixer le cadre.
Raffirmer la lutte contre lhabitat indigne comme une priorit en fixant un
objectif de traitement de 100 000 logements indignes par an. Pour cela :
- affecter des moyens supplmentaires lAnah afin de lutter contre lha-
bitat indigne, en complment de ceux qui viennent de lui tre attribus
pour la lutte contre les passoires thermiques , lindcence et linsalu-
brit ne se limitant pas la prcarit nergtique,
- prendre en compte lensemble des publics concerns par des situations
dhabitat de fortune, et en particulier mieux financer la rnovation des
logements des propritaires occupants pauvres, trop nombreux vivre
dans des conditions intolrables,
- crer des outils et des obligations fortes pour traiter rapidement un maxi-
mum de situations dramatiques dhabitat prcaire (cabanes, locaux de for-
tune) laisses aujourdhui sans rponse (lhabitat prcaire tant reconnu
depuis la loi MOLLE comme une catgorie de lhabitat indigne) ;
- mieux financer lingnierie sociale, volet indispensable du traitement de
linsalubrit, dans les oprations programmes,
- mettre rapidement en place dans chaque dpartements les mesures pr-
vues par les lois successives (ENL, Molle), pour une meilleure connais-
sance des situations dhabitat indigne et une coordination plus efficace
de tous les intervenants,
- poursuivre et multiplier les oprations de traitement de cet habitat
(MOUS).
Renforcer larticle 55 de la loi de Solidarit et renouvellement urbains (SRU)
du 13 dcembre 2000 en sanctionnant plus fermement les rfractaires son
application. Les dispositions actuelles de la loi SRU ne sont pas suffisamment
dissuasives, de sorte que certaines communes rfractaires la construction
de logements sociaux saffranchissent de manire inacceptable de leffort de
solidarit quelles doivent remplir en se contentant du paiement des pnali-
ts. Il importe donc de :
tablir systmatiquement des constats de carence et de tripler les
contributions financires de solidarit pour les communes qui ne respec-
tent pas leurs obligations,
mettre en uvre le droit de premption urbain afin que les prfets se
substituent aux communes qui ne remplissent pas leurs obligations,
remplacer le mode de comptabilisation des logements sociaux par
le dcompte suivant : 1 PLS = 0,5 logement ; 1 PLUS = 1 logement ;
1 PLAI = 1,5 logement (+ 0,5 logement pour tout logement social de
5 pices ou plus).
exclure le recours la production de PLS pour les communes ayant
moins de 10 % de logements locatifs sociaux.
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largir la taxe sur la vacance toutes les communes comprises dans une
agglomration de plus de 50 000 habitants (seule une partie des agglomra-
tions de plus de 200 000 habitants est ce jour concerne). Une tude ralise
par lAnah dmontre que cette taxe a obtenu des rsultats significatifs dans la
lutte contre la vacance. Les logements vacants ont diminu dans les commu-
nes soumises la taxe dans des proportions beaucoup plus importantes que
lvolution moyenne en France ou dans les agglomrations de taille comparable
qui ny taient pas soumises (la baisse est de lordre de 21 % 48 % dans les 8
agglomrations concernes, contre 8,59 % pour la France entire). 60 % du parc
vacant tant situ en milieu urbain, une partie non ngligeable pourrait donc
tre mieux mobilise et remise sur le march pour accrotre loffre locative.
la fin de la progressivit de la taxe (soit aprs 5 ans de vacance), permet-
tre la rquisition par les pouvoirs publics de ces logements.
Veiller ce que les oprations de renouvellement urbain ne rduisent pas
loffre de logements accessibles et permettent datteindre lambition initiale
de diversification de lhabitat. La mise en uvre des projets de renouvellement
urbain suscite de vritables inquitudes, car si les intentions visant remettre
les quartiers en difficult au centre des proccupations de ltat, des maires et
des financeurs du logement sont essentielles, trop dincertitudes psent sur la
prennit de la politique de rnovation urbaine mene aujourdhui. Les don-
nes disponibles montrent notamment que lobjectif de diversification de lha-
bitat se heurte aux difficults de reconstruction sur dautres communes venant
ainsi compromettre lobjectif de mixit sociale. Par ailleurs, les inquitudes
lies au retard pris en matire de reconstitution de loffre dmolie imposent
que lANRU sassure que les oprations menes nentranent pas une baisse
du nombre de logements sociaux dans les communes ou les agglomrations
concernes, quitte retarder les oprations de dmolitions prvues.
ces inquitudes sajoutent des doutes sur lavenir de la rnovation urbaine.
Sil est de plus en plus probable que les crdits disponibles ce jour per-
mettront difficilement datteindre les objectifs affichs initialement, les pers-
pectives du programme de rnovation urbaine sont dautant plus incertaines
que le Gouvernement a rduit au minimum son intervention en demandant
au 1 % dassurer quasiment seul le financement de lANRU. Ce dsengage-
ment de ltat nest pas acceptable. Les difficults que rencontrent les quar-
tiers en politique de la Ville appellent une mobilisation massive et un enga-
gement financier consquent sur le long terme.
Accrotre significativement le rquilibrage des ressources entre les commu-
nes (Dotation globale de fonctionnement, Dotation de solidarit urbaine).
Les communes qui ont les ressources les plus faibles sont celles qui souffrent
le plus de la fracture sociale et territoriale de sorte que ces disparits limitent
significativement leurs possibilits daction. Ltat doit donc aller beaucoup
plus loin en matire de prquation budgtaire.
/ 22 /
TroiS coNDiTioNS foNDameNTaLeS PoUr
rorieNTer La PoLiTiQUe DU LoGemeNT
Les propositions qui viennent dtre prsentes doivent tre mises en uvre
le plus rapidement possible sachant que trois conditions fondamentales doi-
vent paralllement guider la politique du logement venir.
Premire condition
La Fondation Abb Pierre insiste pour que les dispositions prises ou prendre
prochainement ne rejoignent pas la liste des bonnes lois ou des bonnes
mesures qui ne sont pas, ou seulement partiellement appliques. tout dis-
positif lgislatif doit tre garanti de sa concrtisation. il est intolrable que
certaines lois ne soient pas appliques sur le territoire national. Comment
admettre quune loi, comme celle sur les gens du voyage (juillet 2000) qui
impose la cration daires daccueil, ne soit respecte que pour seulement
40 % des obligations fixes ? Comment admettre que 40 % des communes
concernes par la loi SRU (dcembre 2000) ne la respectent pas ? Comment
admettre que les textes sur la lutte contre linsalubrit ne soient pas appli-
qus dans de nombreuses villes ou dpartements, alors quelle touche par-
fois dangereusement la sant des habitants ?
Deuxime condition
Toute politique fiscale ou financire concernant le logement doit intgrer des
objectifs sociaux. Aucune mesure davantages fiscaux ne peut se soustraire
des contreparties sociales proportionnes, tant sur le montant des loyers
(ou des mensualits dans le cas de laccession la proprit), quau regard
des ressources des mnages concerns ; les plus modestes devant videm-
ment pouvoir en bnficier en premier lieu.
Troisime condition
Lensemble de ces mesures ne pourra tre men bien sans un changement
radical de posture politique lgard de la question du logement. il sagit
dsormais de faire du logement un enjeu majeur de socit, la hauteur de
lexclusion et des ingalits quil gnre mais aussi des besoins considra-
bles identifis tout au long de ce rapport. Dans ce contexte, un effort budg-
taire consquent de la part de ltat et des collectivits locales doit notam-
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ment tre ralis. Alors que la crise du logement perdure, lengagement
financier de la collectivit publique est au plus bas (soit 1,85 % du PIB). Dans
ce contexte, nous proposons lobjectif dun engagement financier de la col-
lectivit au-dessus de 2 % du PiB, objectif raisonnable et cohrent avec les
besoins. Cette augmentation indispensable de leffort financier de la collec-
tivit pour construire chaque anne les 500 000 logements ncessaires la
satisfaction des besoins et la mise en uvre du droit au logement, doit par
ailleurs saccompagner dune rorientation de la dpense publique au profit
des logements sociaux ou privs vocation sociale.
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Les chiffres du mal-logement
Glossaire
Bibliographie
Annexes
LeS cHiffreS DU maL-LoGemeNT
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PERSOnnES nOn OU tRS MAL LOGES
Sans-domicile-fixe
1
100 000
Personnes prives de domicile personnel
- dont rsidence principale en chambre dhtel
2
- dont habitat de fortune : cabane, construction provisoire
2
- dont personnes vivant lanne en camping ou en mobil home
3
- dont personnes hberges chez des tiers faute dautres solutions
qui vivent dans des conditions de logement trs difficiles
4
- dont personnes en structures dhbergement et dinsertion : CHRS, CADA, places en htel
pour demandeurs dasile, accueil durgence (hors CHU), rsidences sociales*, ALT
5
50 140
50 000
41 400
100 000
150 000
167 740
Personnes vivant dans des conditions de logement trs difficiles**
:
logements inconfortables, de mauvaise qualit et logements en
surpeuplement accentu (hors double compte)
6
2 044 000
Personnes en situation doccupation prcaire :
- dont locataires ou sous-locataires dun meubl
7
- dont personnes occupant un logement sans droit ni titre suite une dcision de justice
prononant lexpulsion
8
*** (87 900 mnages)
860 050
640 300
~
= 219 750
nOMBRE tOtAL DE PERSOnnES COnnAiSSAnt
UnE PROBLMAtiQUE FORtE DE MAL-LOGEMEnt
3 513 10
PERSOnnES En SitUAtiOn DE RELLE FRAGiLit
COURt OU MOYEn tERME
Logements en coproprits dgrades
ncessitant une intervention publique
9
(350 000 logements)
~
= 875 000
Personnes en situation dimpays
- dont locataires en impays de loyer
7
(494 800 mnages)
- dont propritaires en impays de charges ou de remboursement
demprunt
7
(70 000 mnages)
~
= 1 412 000
~
= 1 237 000
~
= 175 000
Personnes vivant en situation de surpeuplement au sens large
hors surpeuplement accentu
10
3 507 000
Personnes hberges chez des tiers (amis ou famille)
hors hbergs qui vivent dans des conditions de logement trs difficiles
4
823 000
nOMBRE tOtAL DE PERSOnnES En SitUAtiOn
DE RELLE FRAGiLit COURt OU MOYEn tERME
6 617 000
Sources
(1) Lenqute Sans domicile 2001 de lInsee comptabilise 86 500 personnes sans domicile fixe. Mais tous les observateurs
saccordent dire que 9 ans plus tard, leur nombre a atteint un minimum de 100 000 personnes. (2) Insee, Recensement
gnral de la population, 1999. (3) CNRS (France Poulain, chercheuse) et ple national de lutte contre lhabitat indigne
(2005). (4) Fondation Abb Pierre daprs lEnqute nationale logement (ENL), Insee, 2002. (5) Cour des Comptes
(rapport thmatique publi en avril 2007) et DGALN (Direction gnrale de lamnagement, du logement et de la nature)
- DGAS (Guide des dispositifs publi en septembre 2008). (6) DGALN partir du traitement de lENL 2006. (7) Insee, ENL,
2006. (8) Fondation Abb Pierre daprs les donnes du ministre de lIntrieur. (9) DGALN et ENL 2002. (10) Insee,
ENL 2002 (dans lattente de lexploitation de cette variable dans lENL 2006).
Notes
* Nous avons comptabilis les rsidences sociales classiques , sans prendre en compte les maisons-relais et les
places en Foyers de jeunes travailleurs ou Foyers de travailleurs migrants non transformes en rsidences sociales.
** Selon les estimations du Ple national de lutte contre lhabitat indigne, les risques sanitaires lis lhabitat indigne
concernent 400 000 600 000 logements dans lesquels vivent un peu plus dun million de personnes. Ces logements se
retrouvent vraisemblablement, pour lessentiel, parmi les logements recenss dans cette rubrique. *** Au cours des
trois dernires annes (2006 2008), il y a eu 120 729 demandes de concours de la force publique ayant fait suite une
dcision de justice prononant lexpulsion. Ces locataires deviennent de fait occupants sans droit ni titre et peuvent tre
expulss sans nouvelle dcision de justice. Si lon extrait de ces mnages les 32 814 qui ont effectivement t expulss
avec le concours de la force publique de 2006 2008, on trouve le rsultat suivant : 120 729 32 814 = 87 915 mnages qui
sont logs mais vivent avec la menace permanente dtre expulss du jour au lendemain.
/ 232 /
annexes
Prsentation des chiffres du mal-logement
En 2010, la France compte 3,5 millions de personnes non ou mal loges, aux-
quelles sajoutent plus de 6,6 millions de personnes en situation de relle fra-
gilit de logement court ou moyen terme. Alarmants, ces chiffres mettent
en vidence lampleur de la crise du logement et les difficults quelle gnre
pour des mnages toujours plus nombreux.
3,5 millions de personnes non ou trs mal loges...
Parmi les 3,5 millions de personnes qui connaissent une problmatique forte
de mal-logement, on recense 100 000 personnes sans domicile fixe. Cette
estimation de la Fondation Abb Pierre sappuie sur une enqute nationale
ralise par lInsee en 2001 auprs des personnes utilisant des services de
restauration et dhbergement gratuits. Si cette enqute est la premire
avoir permis le recensement des personnes sans abri en France, les chiffres
annoncs (86 000 personnes sans domicile fixe) semblent en de de la ra-
lit. Pour de nombreux observateurs, les sollicitations du 115 (numro
durgence sociale) ou encore les niveaux de financement consacrs aux
chambres dhtel (sur les budgets des villes et des dpartements) rvlent
des besoins consquents et donc une population sans abri qui atteindrait a
minima les 100 000 personnes.
ces personnes sans domicile, qui renvoient aux situations parmi les plus
douloureuses, viennent sagrger dautres personnes prives de logement
personnel, et au total, ce sont plus de 600 000 personnes qui souffrent dune
absence de logement. Daprs le recensement gnral de la population de
1999, 50 000 personnes vivent dans des chambres dhtel et 41 400 dans
des habitats de fortune (cabanes, constructions provisoires...). Le recours
au camping et mobil home constitue aujourdhui un phnomne nouveau
qui concernerait selon une enqute du CNRS ralise en 2005 environ
100 000 personnes. Sy ajoutent toutes les personnes hberges par des tiers,
dans des conditions de logement difficiles, tant pour les hbergs dailleurs
que pour ceux qui les accueillent : dfaut dinformations disponibles sur
ce public dans lenqute Logement de 2006, cest sur lenqute de 2002 que
la Fondation Abb Pierre sappuie pour valuer 150 000 le nombre de per-
sonnes dans cette situation. Enfin, un rapport de la Cour des Comptes publi
en avril 2007 et les donnes actualises de la DGALN/DGAS (Guide des dis-
positifs de septembre 2008) et du ministre du Logement permettent desti-
mer 167 000 le nombre de personnes accueillies dans des structures dh-
bergement et dinsertion : accueil durgence (hors centres dhbergement
durgence destins laccueil des sans-abri, afin dviter les doubles comp-
tes), CHRS, rsidences sociales (hors maisons-relais), centres daccueil pour
les demandeurs dasile, places finances grce lAllocation logement tem-
poraire (ALT)...
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Aux 600 000 personnes prives de domicile personnel sajoutent plus de deux
millions de personnes qui vivent dans des conditions de logement trs diffi-
ciles. Ces situations renvoient dune part linconfort et la mauvaise qua-
lit des logements, cest--dire tous ceux qui ne disposent pas des lments
du confort sanitaire de base
1
, dune installation pour faire la cuisine, qui pr-
sentent un revtement de faade en mauvais tat et une installation lectri-
que dficiente
2
: partir de lenqute Logement de 2006, la DGALN estime
711 000 le nombre de logements inconfortables ou de mauvaise qualit,
dans lesquels vivent 1 325 000 personnes
3
. Dautre part, de nombreuses per-
sonnes connaissent des conditions de logement trs difficiles du fait dun
surpeuplement accentu (lorsquelles habitent dans un logement compor-
tant deux pices de moins que le nombre normatif de pices ncessaires
au mnage)
4
: daprs lEnqute logement de 2006, 183 000 logements sont
concerns (dans lesquels vivent 797 000 personnes). Ce qui porte 2 044 000
le total des personnes confrontes un problme dinconfort, de mauvaise
qualit du logement ou de surpeuplement accentu daprs la DGALN (sans
double compte). Par ailleurs, lactualit met rgulirement sur le devant de la
scne des situations dinsalubrit, de saturnisme infantile, dhtels meubls
en tat de dgradation, dagissements de marchands de sommeil ou encore
de reconstitution aux franges des villes de bidonvilles que lon croyait dispa-
rus. Recoupant une partie de ces formes dhabitat, des estimations minist-
rielles font tat de 400 000 600 000 logements indignes, qui concerneraient
un peu plus dun million de personnes
5
. Les mnages les plus pauvres conti-
nuent donc dtre accueillis dans des conditions de logement juridiquement
et socialement inacceptables, et ce malgr les politiques damlioration de
lhabitat mises en uvre depuis plusieurs dcennies.
Parmi les mnages non ou trs mal logs aujourdhui en France figurent
enfin les 860 000 personnes en situation doccupation prcaire, soit parce
quils sont locataires ou sous-locataires dun meubl (lEnqute logement de
2006 recense 640 000 personnes dans cette situation), soit parce quils occu-
pent un logement sans droit ni titre suite une dcision de justice pronon-
ant lexpulsion (en sappuyant sur les donnes fournies par le ministre de
lIntrieur, on peut estimer que prs de 220 000 personnes en 2008 connais-
sent cette situation de fragilit extrme).
1 Absence deau courante, dinstallation sanitaire ou de WC intrieurs.
2 Installation non encastre, fils non protgs par des baguettes, absence de prise de terre.
3 Il convient de noter la diminution progressive depuis plusieurs dcennies du nombre de logements
inconfortables. Nous prsentons conjointement les personnes confrontes un problme d'incon-
fort et de mauvaise qualit du logement en nous appuyant sur les chiffres de la DGALN qui nous
permettent d'viter les doubles comptes.
4 Les situations de surpeuplement et dhbergement chez des tiers renvoient une fourchette basse,
puisquelles sappuient sur des enqutes dclaratives (Insee) alors que ces situations dhbergement
ou de surpeuplement sont considres comme illgales par les bailleurs publics et les administrations
(CAF) et ne sont donc pas toujours dclares.
5 Ces donnes ne figurent pas dans le tableau des chiffres du mal-logement afin dviter tout double
compte.
/ 234 /
annexes
... auxquelles sajoutent plus de 6,6 millions de personnes
en situation de relle fragilit
Ces situations extrmes de mal-logement ne doivent pas masquer les situa-
tions de relle fragilit court ou moyen terme que rencontrent plus de 6,6 mil-
lions de personnes. Certains mnages sont hbergs par des amis ou de la
famille dans des conditions qui, sans tre considres comme trs diffici-
les , relvent dune forte prcarit quant leur statut doccupation : plus de
820 000 personnes sont ainsi concernes selon lEnqute logement de 2002. La
prcarit se manifeste galement travers le manque de confort de lhabitat.
En plus des mnages en situation de surpeuplement accentu , 3,5 millions
de personnes connaissent une situation de surpeuplement au sens large
(logement comportant une pice de moins que le nombre normatif de pices
ncessaires au mnage). Sy ajoutent les mnages qui habitent dans des
coproprits dgrades ncessitant une intervention publique : si lEnqute
logement de 2002 fournissait le chiffre de 300 000 logements en copropri-
ts dgrades, la DGALN pointe le fait que ce sont plus de 350 000 mnages
qui sont dans cette situation, soit environ 875 000 personnes.
Par ailleurs, face la crise du logement qui sest amplifie au cours des dix
dernires annes, de nouvelles difficults sont apparues pour les mnages,
notamment des difficults pour se maintenir dans leur logement et faire face
aux dpenses qui lui sont lies. Daprs lEnqute logement de 2006, plus
dun million de personnes sont confrontes des problmes dimpays : il
sagit pour la plupart de locataires en impays de loyer (494 800 mnages,
soit 1,2 million de personnes) mais aussi de propritaires accdants qui sont
en situation dimpays de charges ou de remboursements demprunts (70 000
mnages, soit 175 000 personnes).
De nouvelles dimensions du mal-logement,
pour certaines plus difficiles quantifier
Linsuffisance de la construction pendant un quart de sicle, conjugue une
flambe des prix de limmobilier au cours des dix dernires annes a conduit
une crise du logement sans prcdent. Celle-ci se caractrise par trois nou-
velles dimensions :
une crise de laccs au logement qui touche les mnages les plus fragiles
mais aussi de nombreux mnages des classes moyennes ;
une crise du maintien des mnages dans leur logement face laugmenta-
tion des dpenses de loyer et de charges ;
une crise de la mobilit rsidentielle correspondant une nouvelle ligne
de fracture entre ceux qui peuvent choisir leur logement et leur lieu dhabi-
tat, et ceux qui ne le peuvent pas.
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La crise actuelle du logement et le dficit de logements sociaux accessibles
se traduisent tout dabord par des difficults daccs pour un nombre crois-
sant de mnages : lallongement continu des listes de demandeurs de loge-
ment social en tmoigne. Le dispositif du Numro unique denregistrement
permet, malgr ses limites (doublons, demandes obsoltes etc.), dappr-
hender lvolution de la demande Hlm : en 2008, prs de 1 868 000 deman-
des taient enregistres (1 285 000 demandes, sans les demandes de muta-
tions de mnages dj logs dans le parc Hlm). Sous leffet de laugmentation
des niveaux de loyers et de charges, des mnages toujours plus nombreux
prouvent galement des difficults pour se maintenir dans leur logement,
pouvant conduire des situations dramatiques comme lexpulsion du domi-
cile par la force publique (plus de 11 000 mnages en 2008).
La crise du logement conduit galement une altration de la mobilit rsi-
dentielle. Bien que cette dimension du mal-logement soit plus difficile appr-
hender dun point de vue statistique, on sait que changer de logement est
devenu extrmement difficile puisque les candidats la mobilit doivent
nouveau affronter le march dans le parc priv (ils sont prs de 2 millions
6

le faire chaque anne et supporter des loyers de relocation progressant
plus vite que les loyers des locataires en place), et que le nombre de mna-
ges accdant un logement Hlm reste trs en de des besoins (seulement
427 600 attributions ralises en 2008).
Il convient dajouter ces trois dimensions une problmatique de mal-loge-
ment qui commence tre mieux apprhende aujourdhui dun point de
vue statistique, celle de la prcarit nergtique
7
. La flambe des cots
de lnergie, conjugue une mauvaise qualit thermique des logements
engendre en effet des difficults nouvelles pour un nombre considrable de
mnages (impays, coupures dnergie, mais aussi problmes de sant lis
des privations de chauffage). partir des rsultats de lEnqute logement
de 2006, l'Anah identifie environ 3,4 millions de mnages touchs par la pr-
carit nergtique, auxquels il faut ajouter 290 000 mnages ayant recours
des pratiques de restriction ou de privation de chauffage.
6 Cf. Chapitre 1 du rapport 2008 sur ltat du mal-logement.
7 Est en prcarit nergtique une personne qui prouve dans son logement des difficults par-
ticulires disposer de la fourniture dnergie ncessaire la satisfaction de ses besoins lmen-
taires en raison notamment de linadaptation de ses ressources ou de ses conditions dhabitat , in
Rapport relatif la prcarit nergtique du Plan Btiment Grenelle remis par Philippe Pelletier le
15 dcembre 2009 et co-rdig par la Fondation Abb Pierre et lAnah.
/ 23 /
annexes
Personnes dont le taux deffort nergtique
est suprieur 10 % (3 380 000 mnages)
8 450 000
Personnes dont le taux deffort nergtique est compris entre 5 % et 10 %
et qui, tout en ayant limit leur consommation, dclarent avoir souffert
du froid pour des raisons financires (290 000 mnages)
725 000
Source : Enqute logement 2006, traitement de lAnah, dcembre 2009.
amliorer la connaissance statistique
des situations de mal-logement
On le voit, la connaissance des situations de mal-logement et de non-logement
reste largement dpendante des sources dinformations statistiques dispo-
nibles, qui demeurent encore trop parcellaires et insatisfaisantes. Malgr de
rels efforts mens dans ce domaine, on regrette toujours le caractre dat de
certaines donnes et leur manque dactualisations rgulires (Recensement
gnral de 1999, Enqute de lInsee sur les personnes sans domicile de 2001,
premiers rsultats de lEnqute logement de 2006 qui ont seulement com-
menc tre publis fin 2008). Et lon ne peut que sinquiter du risque dap-
pauvrissement de la connaissance des situations de mal-logement face la
limitation des moyens confrs la statistique publique.
Face une crise du logement sans prcdent, il convient plus que jamais de
chercher mieux connatre les situations de mal-logement et les nouveaux
besoins sociaux quelles rvlent. Lobservation du mal-logement consti-
tue en effet un enjeu central en vue damliorer la pertinence des politiques
publiques. Un enjeu dautant plus fort aujourdhui puisque la mise en appli-
cation du Droit au logement opposable sous-tend des besoins de connais-
sance approfondis, tant pour les bailleurs sociaux que les prfets de dpar-
tements et plus gnralement lensemble des acteurs du logement qui sont
associs sa mise en uvre.
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GLoSSaire
115 : Numro durgence sociale anonyme et gratuit.
AAH : Allocation aux adultes handicaps.
AdCF : Assemble des communauts de France.
ACUF : Association des communauts urbaines de France.
ADiL : Agence dpartementale dinformation sur le logement.
AHi : Accueil hbergement insertion.
AiVS : Agence immobilire vocation sociale.
AL : Allocation logement.
ALF : Allocation logement caractre familial.
ALS : Allocation logement caractre social.
ALt : Aide au logement temporaire.
AML : Aide la mdiation locative.
AMO : Assistance matrise douvrage.
AnAH : Agence nationale de lhabitat.
AniL : Agence nationale pour linformation sur le logement.
AnPE : Agence nationale pour lemploi devenue Ple emploi.
AnPEEC : Agence nationale pour la participation des employeurs leffort
de construction.
AnRU : Agence nationale pour la rnovation urbaine.
APi : Allocation parent isol.
APL : Aide personnalise au logement.
ASE : Aide sociale lenfance.
ASH : Aide sociale lhbergement.
ASLL : Accompagnement social li au logement.
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annexes
AtD : Aide toute dtresse (mouvement caritatif).
AUDA : Accueil durgence des demandeurs dasile.
BiPE : Bureau de linsertion professionnelle et de lemploi.
Bit : Bureau international du travail.
CADA : Centre daccueil pour demandeurs dasile.
CAF : Caisse dallocations familiales.
CASO : Centre daccueil de soins et dorientation Mdecins du Monde.
CCAS : Centre communal daction sociale.
CDC : Caisse des dpts et consignations.
CDH : Conseil dpartemental de lhabitat.
CERC : Conseil de lemploi, des revenus et de la cohsion sociale.
CES : Contrat emploi solidarit.
CHRS : Centre dhbergement et de rinsertion sociale.
CHU : Centre dhbergement durgence.
CnAF : Caisse nationale dallocations familiales.
CniS : Conseil national de linformation statistique.
CnRS : Centre national de la recherche scientifique.
CPH : Centre provisoire dhbergement.
COS : Coefficient doccupation des sols.
CRA : Centre de rtention administrative.
CREDOC : Centre de recherche pour ltude et lobservation des conditions
de vie.
CREP : Constat de risque dexposition au plomb.
DALO : Droit au logement opposable.
DDA : Direction dpartementale de lAgriculture.
DDASS : Direction dpartementale des Affaires sanitaires et sociales.
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glossaire
DDE : Direction dpartementale de lquipement.
DDEA : Direction dpartementale de lquipement et de lAgriculture.
DGALn : Direction gnrale de lAmnagement du logement et de la nature
(ex-DGUHC).
DGAS : Direction gnrale des Affaires sociales.
DHUP : Direction de lHabitat, de lurbanisme et des paysages.
DiREn : Direction rgionale de lenvironnement.
DRASS : Direction rgionale des Affaires sanitaires et sociales.
DRE : Direction rgionale de lquipement.
DREAL : Direction rgionale de lEnvironnement, de lamnagement et du
logement.
DREES : Direction de la Recherche, des tudes, de lvaluation et des statis-
tiques.
DRiRE : Direction rgionale de lIndustrie de la recherche et de lenvironne-
ment.
EnL : Enqute nationale logement (Insee).
EPCi : Etablissement public de coopration intercommunale.
ERAP : tat des risques daccessibilit au plomb.
FJt : Foyer de jeunes travailleurs.
FMi : Fonds montaire international.
FnARS : Fdration nationale des associations daccueil et de rinsertion
sociale.
FnH : Fdration nationale dhbergement.
FSL : Fonds de solidarit logement.
FtM : Foyer de travailleurs migrants.
GPV : Grand projet de ville.
GRL : Garantie des risques locatifs.
HLM : Habitation loyer modr.
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annexes
HLMO : Habitation loyer modr ordinaire.
iGAS : Inspection gnrale des affaires sociales.
inSEE : Institut national de la statistique et des tudes conomiques.
inSERM : Institut national de la sant et de la recherche mdicale.
inVS : Institut national de veille sanitaire.
iRL : Indice de rfrence des loyers.
LiP : Logement dinsertion priv.
MEEDDM : Ministre de lcologie, de lnergie, du dveloppement durable
et de la mer.
MOLLE : Loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre lexclusion.
MOUS : Matrise duvre urbaine et sociale.
OCM : Observatoire des crdits aux mnages.
OnU : Organisation des Nations-Unies.
OnZUS : Observatoire national des zones urbaines sensibles.
OPAH : Opration programme damlioration de lhabitat.
OQAi : Observatoire de la qualit de lair intrieur.
PAH : Prt damlioration de lhabitat.
PALULOS : Prime lamlioration des logements usage locatif et occu-
pation sociale.
PAP : Prt pour laccession la proprit.
PARSA : Plan daction renforc en faveur des personnes sans abri.
PAS : Prt laccession sociale.
PC : Prt conventionn.
PDALPD ou PDLPD : Plan dpartemental daction pour le logement des per-
sonnes dfavorises.
PDH : Plan dpartemental de lhabitat.
PiB : Produit intrieur brut.
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glossaire
PiG : Programme dintrt gnral.
PJJ : Protection judiciaire de la jeunesse.
PLA : Prt locatif aid.
PLA-CFF : Prt locatif aid, distribu par le Crdit Foncier de France.
PLAi : Prt locatif aid dinsertion.
PLH : Programme local de lhabitat.
PLi : Prt locatif intermdiaire.
PLS : Prt locatif social.
PLUS : Prt locatif usage social.
PLUS CD : Prt locatif usage social construction dmolition.
PMi : Protection maternelle et infantile.
PnRQAD : Programme national de rnovation des quartiers anciens dgrads.
PnRU : Programme national de rnovation urbaine.
PRU : Projet de rnovation urbaine.
PSLA : Prt social location-accession.
PSt : Programme social thmatique.
PtZ : Prt taux zro.
RGP : Recensement gnral de la population.
RGPP : Rvision gnrale des politiques publiques.
RHi : Rsorption de lhabitat insalubre.
RHVS : Rsidence htelire vocation sociale.
RMi : Revenu minimum dinsertion.
SCiC : Socit cooprative dintrt collectif.
SHOn : Surface hors uvre nette.
SMiC : Salaire minimum interprofessionnel de croissance.
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annexes
Sni : Socit nationale immobilire (Filiale dintrt gnral de la Caisse des
Dpts).
SOeS : Service de lobservation et des statistiques.
SOFRES : Socit franaise denqutes par sondages.
SRU : Solidarit et renouvellement urbains (loi).
tFPB : Taxe foncire sur les proprits bties.
tUC : Travail dutilit collective.
UC : Unit de consommation.
UE : Union europenne.
UESL : Union des entreprises et des salaris pour le logement.
UniCEF : Fonds des Nations unies pour lenfance (United Nations Childrens
Emergency Fund).
UniOPSS : Union nationale interfdrale des uvres et organismes privs
sanitaires et sociaux.
USH : Union sociale pour lhabitat.
VEFA : Vente en ltat futur dachvement.
ZAC : Zone damnagement concert.
ZUP : Zone durbanisation prioritaire.
ZUS : Zone urbaine sensible.
BiBLioGraPHie
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