Cost Recovery dalam Kontrak Production Sharing Migas dan Gas Bumi di Indonesia1

1.Peranan sektor migas dalam perekonomian Indonesia Sebagaimana diketahui, minyak dan gas bumi merupakan sumber daya alam yang tidak dapat diperbaharui (nonrenewable). Tadinya Indonesia merupakan negara pengekspor neto minyak maupun gas bumi. Kini Indonesia merupakan pengimpor neto minyak bumi karena produksi nasional sudah tidak lagi mencukupi kebutuhan nasional. Di lain pihak, Indonesia dewasa ini merupakan salah satu produsen dan eksportir gas alam terbesar di dunia. Hampir seluruh kegiatan produksi minyak dan gas bumi di Indonesia dilakukan oleh perusahaan asing. Karena terus menerus dilanda KKN, peranan Pertamina dalam ekplorasi dan penambangan migas jauh tertinggal dari perusahaan yang lebih muda seperti Petronas dan Citic. Karena pemberian hak monopoli, peranan Pertamina yang menonjol hanya pada pengilangan dan distribusi di dalam negeri. Karena keterbatasan modal, keahlian dan pengalaman, keikut sertaan perusahaan swasta nasional dalam eksplorasi dan penambangan minyak baru pada tahap awal. Kasus semburan lumpur di Sidoarjo menggambarkan keterbatasan perusahaan swasta nasional dalam ekplorasi dan eksploitasi migas. Walaupun sumbangan industri atau sektor minyak dan gas bumi terhadap perekonomian Indonesia sudah semakin menurun dibandingkan dengan masa jayanya pada dasawarsa 1973-1983, peranannya masih tetap penting. Pada 2004, sebesar 9,3 dari PDB Indonesia adalah bersumber dari sektor itu. Hampir seperempat dari nilai ekspor Indonesia adalah berupa ekspor minyak dan gas bumi. Minyak dan gas bumi sekaligus merupakan penyumbang utama bagi penerimaan negara. Hampir seperlima dari pajak penghasilan adalah dipungut dari sektor ini. Dengan demikian, hampir 9% dari Pajak Dalam Negeri, 8% dari Penerimaan Perpajakan dan hampir 6% dari Penerimaan Negara dan Hibah adalah berasal dari migas dan gas bumi. Penerimaan negara dari perusahaan penambangan migas adalah diterima dalam bentuk mata uang US Dollar, dalam mata uang mana komoditi migas pada umumnya diperdagangkan di
1 Makalah untuk Seminar Cost Recovery: Daya Tarik Investasi Atau Beban Bagi Negara, Masyarakat Mahasiswa Universitas Trisakti, Senin, 11 Juni 2007, pukul 10:00-14:00, Ruang Seminar Gedung D, Lantai 8, Universitas Triksakti, Jakarta.

pasar dunia. Oleh karena itu, penerimaan negara dari migas sekaligus menutup defisit anggarannya maupun defisit neraca pembayaran luar negeri. Dengan demikian jelaslah bahwa kenaikan harga, maupun produksi migas serta perolehan negara dari industri migas, sangat menentukan bagi perekonomian Indonesia.

2. Sekilas tentang kontrak bagi hasil (Production Sharing) Sebelum berlakunya UU No. 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi, eksplorasi dan produksi minyak dan gas bumi di Indonesia adalah didasarkan pada Kontrak Bagi Hasil (PSC-Production Sharing Contract). Pada masa itu, berdasarkan UU No 8 Tahun 1971, tentang Perusahaan Pertambangan Minyak dan Gas Bumi Negara, Pertamina ditunjuk oleh Pemerintah untuk mewakilinya dalam melakukan kontrak dengan pengusaha migas, yang pada umumnya merupakan perusahaan asing. Artinya, untuk dan atas nama pemerintah, Pertamina melakukan kontrak dengan perusahaan asing dan sekaligus mengawasi pelaksanaan kontrak tersebut. UU No. 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi merubah PSC menjadi Kontrak Kerjasama (KKKS). Undang-Undang ini sekaligus mengalihkan pengelolaan kontrak dengan perusahaan pertambangan dari Pertamina kepada Badan Pelaksana Kegiatan Hulu Minyak dan Gas Bumi (BPMIGAS). Berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 42 Tahun 2002, BPMIGAS merupakan aparat pemerintah. Dalam PSC, Pemerintah (c.q. Pertamina) membagi hasil produksi bersih menurut suatu persentase tertentu. Hasil produksi bersih merupakan selisih antara hasil penjualan produksi migas (lifting) dengan biaya pokok atau biaya operasinya. Nilai produksi bersih yang akan dibagi oleh pemerintah dengan kontraktor migas disebut sebagai Equity to be Split (ETBS). Perhitungan bagi hasil antara pemerintah dengan perusahaan migas itu dilakukan setiap tahun. Pada hakikatnya, biaya operasi yang timbul dalam pelaksanaan kontrak PSC adalah diganti atau ditanggung oleh pemerintah. Kontraktor membayar terlebih dahulu (menalangi) nilai pengeluaran

untuk biaya operasi tersebut. Selain menyediakan dana, kontraktor wajib menyediakan teknologi, peralatan dan keahlian yang diperlukan bagi eksplorasi dan eksploitasi migas tersebut dan menanggung semua risiko yang timbul daripadanya. Penggantian biaya operasi oleh Pemerintah tersebut dalam perhitungan bagi hasil disebut sebagai Cost Recovery. 3. Realisasi PCS tahun 2001-2005

Sebagaimana telah disebut di atas, pendapatan yang diperhitungkan dalam perhitungan bagi hasil adalah nilai pendapatan yang merupakan nilai produksi atau lifting yang biasanya merupakan nilai pengiriman/ penyerahan baik ekspor maupun domestik dari minyak dan gas bumi. Sementara itu, jumlah biaya yang merupakan cost recoverable selama tahun tertentu terdiri dari: 1. Insentif Investment Credit. Investment Credit adalah insentif yang diberikan oleh pemerintah kepada kontraktor untuk merangsang kontraktor menambah investasinya. Insentif diberikan berupa pengembalian (recovery) sejumlah nilai tertentu (biasanya sebesar prosentase tertentu yang ditetapkan dalam kontrak) dari investasi yang langsung berhubungan dengan pembangunan fasilitas produksi migas (direct production oil/ gas facilities). 2. Cost Recovery (CR) yang merupakan biaya operasi yang dimintakan penggantiannya yang terdiri atas biaya eksplorasi, biaya produksi (termasuk penyusutan), dan biaya administrasi (termasuk interest recovery) Seperti yang telah diuraikan di atas, perbedaan antara pendapatan penjualan lifting dengan cost recoverable merupakan ETBS yang dibagi antara Pemerintah dengan perusahaan migas berdasarkan kontrak perjanjian PSC. Tabel 1 menggambarkan realisasi perhitungan bagi hasil operasi minyak bumi selama periode 2001-2005. Tabel 2 mencerminkan realisasi perhitungan bagi hasil operasi gas alam dalam periode yang sama. Kedua tabel itu menguraikan besarnya volume lifting kedua komoditi itu, hasil penjualan produksi, cost recovery maupun ETBS serta pembagiannya antara pemerintah dan perusahaan migas.

Tabel 1 Operation)

Perhitungan Bagi Hasil dari Operasi Minyak Bumi (Oil

Keterangan Lifting Ribu Barrels (MBBL) Revenue (US$000) Cost Recovery (US$000) ETBS (US$000)

2001

2002

2003

2004

2005

436.402 407.136 367.835 337.070 364.375 10.305.587 10.009.023 10.557.198 12.354.540 19.203.739 2.729.609 3.055.054 3.177.983 3.181.713 4.358.532 7.575.978 6.953.969 7.379.215 9.172.827 14.845.207

Government Share (US$000) 6.599.327 6.288.679 Contractor Share (US$000) 976.651 665.290 Sumber: Diolah dari Laporan BPMIGAS.

6.691.213 688.002

8.267.043 905.784

13.015.574 1.829.633

Tabel 2. Perhitungan Bagi Hasil dari Operasi Gas Bumi (Gas Operation) Keterangan Lifting (MMCF) Revenue (US$000) Cost Recovery (US$000) ETBS (US$000) 2001 1.647.490 6.207.247 1.618.290 4.588.957 2002 1.828.467 6.655.897 2.004.971 4.650.926 2003 1.967.690 7.972.673 2.339.369 5.633.304 2004 2005 1.804.121 2.209.755 9.695.570 13.163.254 2.421.366 3.324.978 7.274.204 9.838.276

Government Share (US$000) 3.504.436 3.343.972 Contractor Share (US$000) 1.084.521 1.306.954 Sumber: Diolah dari Laporan BPMIGAS.

4.154.172 5.204.324 1.479.132 2.069.880

6.905.977 2.932.299

Tabel 1 dan 2 menggambarkan adanya kenaikan nilai pendapatan negara dari penambangan minyak dan gas bumi selama periode 2001-2005. Sumber utama dari kenaikan peneriman itu adalah akibat dari kenaikan harga kedua komoditi itu di pasar dunia. Kedua Tabel itu menggambarkan bahwa kenaikan volume lifting minyak dan gas bumi tidak begitu besar. Lambatnya kenaikan produksi migas itu, antara lain adalah karena lambatnya kegiatan eksplorasi dan eksploitasi migas karena adanya gangguan pada stabilitas nasional sejak terjadinya krisis perekonomian nasional tahun 1997-1998. 4.Berbagai masalah dalam penerapan konsep Cost Recovery

Berbagai konsep dalam perpajakan2 dapat digunakan untuk menganalisis konsep cost recovery yang dipergunakan dalam industri minyak dan gas bumi di Indonesia. Konsep-konsep itu adalah upaya untuk menghindari pembayaran pajak (tax avoidance) ataupun menggelapkannya (tax evasion), ketidaktaatan akan aturan pajak (noncompliace), laporan atas pendapatan yang terlalu rendah (missreporting) maupun perhitungan biaya (recoverable cost) yang lebih tinggi. Termasuk dalam kelompok penerimaan adalah pemasaran serta harga dan transfer pricing atas penjualan kepada anak ataupun induk perusahaan di luar negeri. Di lain pihak, pengadaan dari anak perusahaan sendiri menggunakan tingkat harga yang lebih tinggi daripada harga pasar (over pricing). Sebagian dari masalah ini adalah tergantung pada penafsiran atas halhal yang tidak diperhitungkan atau dikecualikan (exemptions) dalam perhitungan besarnya beban pajak ataupun komponen yang dapat dikurangkan (deductions) dari perhitungan beban itu. Dengan menggunakan konsep perpajakan itu, dapatlah disimpulkan bahwa perlu diperhatikan berbagai hal-hal berikut dalam mendesain maupun mengontrol pelaksanaan cost recovery. Pertama, laporan tentang produksi (lifting) minyak dan gas bumi. Kedua, bagaimana pemasaran produk itu, tingkat harga serta kemungkinan adanya transfer pricing. Ketiga, apa komponen yang masuk dalam perhitungan biaya. Keempat, apakah tidak ada over priving dari supplier milik sendiri? Kelima, komponen apa saja yang dapat dikecualikan (exemptions) dalam menghitung biaya. Keenam, komponern apa saja yang dapat dikeluarkan

(deductables) dari perhitungan biaya. Jika perhitungan itu tidak cermat dan definisinya tidak tegas, dapat merugikan pemerintah atau perusahaan migas. Di satu pihak, biaya yang dapat dibayar kembali (recoverable) itu seyogyanya dapat memberikan insentif bagi perusahaan migas untuk melakukan kegiatan usahanya dengan risiko tinggi itu. Di lain pihak, biaya produksi yang tidak rasional akan mengurangi ETBS sehingga mengurangi porsi yang akan dibagi oleh pemerintah dengan perusahaan migas. Dalam biaya produksi yang terlalu tinggi itu, perusahaan sudah mengambil keuntungan terlebih dahulu yang disembunyikan dalam bentuk biaya. Praktik seperti ini akan merugikan pemerintah akan rugi walaupun porsi pembagian ETBS kepada negara cukup besar.
2 Lihat, misalnya, Joel Slemrod, 2007. Cheating Ourselves: The Economics of Tax Evasion. dan Michael J. Graetz, 2007, Tax Reform Unraveling. Keduanya ada dalam The Journal of Economic Perspectives Vol. 21, No. 1, Winter, masing-masing pada halaman 25-48 dan 69-1990.

5.Temuan BPK-RI selama periode 2004-2005 Hasil Pemeriksaan BPK-RI atas Cost Recovery beberapa KKKS untuk tahun buku 2004 dan 2005 mencerminkan masih perlunya peningkatan kontrol BPMIGAS dan Departemen ESDM pada implementasi cost recovery. Hasil Pemeriksaan itu sudah disampaikan ke DPR-RI per 8 Augustus 2006. Nilai seluruh Temuan Pemeriksaan BPK itu lebih dari Rp14,20 Triliun. Jumlah ini merupakan nilai koreksi pengurangan cost recovery yang direkomendasikan oleh BPK-RI untuk perhitungan bagi hasil sesuai kontrak PSC pada lima KKKS tersebut di atas. Cost recoverable yang terlalu tinggi itu telah mengurangi porsi pemerintah atas penambangan minyak dan gas bumi. Memenuhi permintaan DPR, dewasa ini, BPK-RI juga tengah menyelesaikan Laporan Hasil Pemeriksaan atas pelaksanaan kontrak PSC tahun 2005 pada beberapa KKKS lainnya.

Temuan BPK-RI atas pelaksanaan kontrak PSC terutama menyangkut nilai cost recoverable yang terdiri dari insentif dan cost recovery umumnya terjadi karena: i. Adanya pasal-pasal terbuka yang mencerminkan adanya aturan yang sangat longgar mengenai biaya-biaya yang dapat diperhitungkan dalam cost recovery, termasuk deductions serta exemptions. ii. Adanya pasal tertentu yang terkesan saling bertentangan satu sama lain. Hal ini dapat dilihat dari pasal dalam kontrak PSC (induk) yang mengatur tidak dapat dibebankannya biaya bunga ke dalam biaya operasi, namun dalam lampiran kontrak PSC (yang merupakan bagian tidak terpisahkan dari kontrak PSC/ induk) membolehkan pembebanan biaya bunga ke dalam biaya operasi dalam rangka cost recovery.

6. Saran Pemerintah, khususnya BPMIGAS, memerlukan ahli hukum pertambangan migas yang handal, ahli teknik yang piawai serta akuntan yang prima untuk dapat menyempurnakan dan mengawasi pelaksanaan konsep-konsep yang berkaitan dengan cost recovery maupun untuk menerapkannya. Koreksi itu, adalah, antara lain berupa upaya pencegahan dan pengendalian sebagai berikut: a. Mengaktifkan fungsi perencanaan, penganggaran, monitoring, dan

pengendalian kegiatan yang dilakukan oleh KKKS melalui persetujuan kegiatan

6

berbentuk Work Program and Budget (WP&B) dan Authorization For Expenditure (AFE) oleh BPMIGAS. Pengendalian ini akan lebih efektif apabila di internal BPMIGAS telah berjalan suatu kebijakan dan prosedur yang memadai agar tujuan pengendalian dapat tercapai dalam rangka pengendalian finansial operasi KKKS; b. Mengambil tindakan korektip berupa kegiatan pemeriksaan off-site maupun onside, baik yang dilakukan oleh BPMIGAS dan Pemerintah RI maupun oleh Badan Pemeriksa Keuangan; c. Mengawasi jumlah dan jenis produksi (lifting), distribusi serta pemasaran maupun kewajaran harganya; d. Memperjelas komponen perhitungan biaya dan definisinya secara rinci; e. Memperjelas apa yang disebut dengan exemptions beserta definisinya; f. Memperjelas komponen deductibles beserta definisinya.