De los edictos de polica al Cdigo de Convivencia Urbana Las trgicas paradojas de los procesos de construccin de espacios de convivencia

Sofa Tiscornia y Mara Jos Sarrabayrouse Oliveira Tomado de Burocracia y violencia. Estudios de antropologa jurdica. Sofa Tiscornia (comp.), Buenos Aires, Antropofagia, 2004, pp. 89-124

Introduccin La derogacin de los edictos contravencionales de polica fue el resultado de una lucha sostenida durante aos por organismos de derechos humanos y asociaciones civiles. El eje de esta lucha fue denunciar los abusos policiales como resultado de detener personas sin orden judicial y sin que estuvieran cometiendo un delito. El Cdigo de Convivencia Urbana (CCU) y la administracin de la justicia contravencional concomitante se presentaron como una propuesta capaz de limitar la expansin del poder policial cuando ste afecta los derechos de las personas. Mantenan el espritu de la creacin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, esto es, la ilusin fundacional de grupos del derecho y de la poltica de crear y expandir espacios sostenidos en valores y principios democrticos. As fue expresado por el legislador Agustn Sbar durante el debate que concluy en la aprobacin del nuevo Cdigo: [] Como creemos que la autonoma de esta ciudad autnoma de Buenos Aires est dada para maximizar, para aumentar, para expandir la autonoma de sus habitantes, creemos que si ese es el objetivo supremo del Gobierno, el Cdigo Contravencional, lejos de los nefastos edictos policiales, debi ser un Cdigo de Convivencia. Un Cdigo dedicado a pensar cules son aquellas conductas que afectan la promocin, la expansin, la mejora de la convivencia entre las personas. No cules conductas afectan la moral en abstracto, los poderes del Estado sin lmites o la discrecionalidad de un funcionario policial de detener a alguien, como deca el diputado Zaffaroni, por portacin de cara, sino cules son las conductas que afectan la posibilidad de que otro ciudadano de la Ciudad de Buenos Aires maximice, expanda, desarrolle su propia autonoma individual. El proyecto de Cdigo presentado por el este legislador fue el que, con pocas modificaciones, finalmente fue aprobado. Sin embargo, al mismo tiempo y paralelamente, se fue consolidando una oposicin poltica y jurdica a la iniciativa. Si la sancin del nuevo cdigo se legitimaba sobre la retrica de la expansin de los derechos ciudadanos, la defensa de los viejos edictos lo haca en nombre de la seguridad urbana y el escndalo moral por la exhibicin de sexo en la va pblica. No eran estas cuestiones demasiados diferentes a las esgrimidas en la antigua defensa de la moralidad y las buenas costumbres y del orden pblico, tradicionales misiones de los bandos policiales. Tuvo entonces lugar un proceso atravesado por diversos tipos de contiendas: legislativas, mediticas, barriales, tribunalicias. Una forma de pensar este proceso que va desde la eliminacin de los edictos policiales hasta la primera etapa de puesta en funcionamiento de la justicia contravencional, incorporando las sucesivas modificaciones del CCU, es usar una metfora usada por Stanley Cohen en su obra Visiones de control so-cial(1985). En ese trabajo, el autor tiene como objetivo realizar un anlisis crtico de los proyectos alternativos de tratamiento de las conductas desviadas y de la delincuencia, de la implementacin de los controles comunitarios y del desarrollo de nuevas formas de intervencin, todos fenmenos que surgieron a fines de la dcada de los aos 60. Para ello, utiliza una sugerente metfora que representa al control social como una gran red. Segn la imagen de Cohen, esta red es arrojada al mar por una cantidad de pescadores, que trabajan de acuerdo a prcticas, normas y rutinas establecidas; estn sometidos a una autoridad

superior (parte de una estructura jerrquica, en nuestro caso) y tienen ideas particulares acerca de lo que estn haciendo. El mar es la sociedad. Los peces, los clientes del sistema. Tomando prestada esta metfora ictcola, es posible repensar el proceso en anlisis enunciando una serie de preguntas, utilizadas por Cohen, y reformuladas para la cuestin que nos preocupa. Preguntas acerca de la capacidad, los objetivos, el alcance, la densidad y la intensidad de la nueva modalidad de produccin del nuevo proyecto. Esto es, qu ancho tienen las redes? Se extienden a nuevos espacios o se contraen? Los cambios que se producen en esta parte del sistema penal, cmo afectan a otros sectores: a la polica, fundamentalmente? Qu tan grandes son sus agujeros? Los peces que se pescan, son los mismos de siempre, son otros, son menos, son ms? Preguntas acerca de la identidad de la nueva modalidad : Se puede observar claramente la existencia de la nueva red? Est siempre visible o est camuflada? Quin la manejafuncionarios judiciales, funcionarios policiales? Quines se incorporan organizaciones de derechos humanos, de vecinos, de minoras sexuales, de trabajadoras del sexo? Preguntas acerca del oleaje que produce: Cules son los efectos sobre el resto del universo marino la sociedad? Se ven afectadas otras criaturas? Qu recepcin tuvo en los anteriores dueos de las redes la polica? Qu repercusin tuvo sobre los barcos pesqueros de mayor calado la justicia nacional, pero tambin el vigilantismo vecinal? En sntesis, si hablamos de tamao, cantidad, densidad, no estamos hablando de otra cosa que de espacio. Es as que, recurriendo una vez ms a Cohen, parece sugerente pensar que la nueva justicia contravencional y su ejercicio ocupa, al mismo tiempo que produce, nuevos espacios. Por un lado, un espacio realinstitucional constituido por nuevos/viejos edificios, oficinas, funcionarios, clientes; por el otro, un espacio social, conformado por nuevas/ tradicionales relaciones de poder, por discursos de funcionarios, expertos, mediticos, de la calle y del sentido comn; por disputas por los lmites de la definicin de lo pblico y lo privado.

De esta manera, indagando sobre la forma en que se va construyendo el espacio realinstitucional, es posible visualizar de qu manera diversos sectores pertenecientes al sistema penal, a los gobiernos nacional y municipal y a mltiples organizaciones civiles y de derechos humanos, han intervenido e intervienen en el proceso de creacin de la nueva justicia y en el proceso de ampliacin o reduccin de la clientela que esta justicia est llamada a juzgar. A su vez, el empotramiento del espacio social sobre el espacio real-institucional predica acerca de las formas en que este nuevo mbito se ha ido constituyendo como una arena de conflicto donde interactan agentes alineados en tornos a ideas e intereses diversos, y en la que se enfrentan y/o amoldan nuevas y tradicionales formas de hacer poltica.

Breve historia de la creacin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y de su hija, la justicia contravencional En agosto de 1994 se llev a cabo en la Argentina, la reforma de la Constitucin Nacional (CN). En el artculo 129 de la CN reformada se establece que la ciudad de Buenos Aires tendr un rgimen de gobierno autnomo con facultades propias de legislacin y jurisdiccin, y su jefe de gobierno ser elegido directamente por el pueblo de la ciudad. La norma constitucional otorga autonoma plena a la ciudad autnoma. Entre otros aspectos, ello supone que la nueva Ciudad-Estado debiera tener un poder judicial propio, con las funciones y

dependencias correspondientes a su ejercicio1. En 1995, durante la elaboracin de la Constitucin de la ciudad de Buenos Aires, la convencin constituyente en un acto de autonoma cre una justicia propia y redact normas transitorias para el traspaso de la justicia nacional. De acuerdo a este nuevo esquema, el flamante poder judicial de la ciudad contemplara la existencia de un Consejo de la Magistratura, de un Tribunal Superior con funciones constitucionales y de un Ministerio Pblico.

Sin embargo, la posterior sancin de dos leyes encargadas de regular la autonoma de la ciudad2 establecieron que la nica justicia que tendra la ciudad de Buenos Aires sera la justicia contencioso administrativa3 y la justicia contravencional. Los fueros civil, penal, laboral, etc, seguiran perteneciendo al mbito de la Nacin. En otras palabras, segn estas leyes, la idea primigenia de los impulsores de la autonoma de traspasar la justicia nacional al mbito de la ciudad no se producira, y slo se crearan los juzgados contencioso-adminis-trativos y los contravencionales. Las antiguas redes. Edictos y contravenciones Los legisladores haban establecido, a travs de una clusula transitoria de la Constitucin de la ciudad, que dentro de los tres primeros meses de funcionamiento de la Legislatura se debera dictar un cdigo contravencional: de no ser as, los edictos de polica quedaran derogados automticamente, desapareciendo las contravenciones de la estructura punitiva local. La facultad policial de efectuar detenciones en virtud de faltas contravencionales era un importante dispositivo de control de grupos humanos4. En los casos de detencin por edictos policiales, la polica era la encargada tanto de la detencin como de la produccin de prueba, la acusacin y el juzgamiento de la falta cometida. Las prohibiciones o mandatos contenidos en los Edictos Policiales y en el Reglamento de Procedimientos en Materia Contravencional de la Capital Federal eran sumamente abiertos en su redaccin y carecan habitualmente de descripciones de las acciones prohibidas focalizando, en cambio, la descripcin de condiciones de vida de las personas, tales como la vagancia, la mendicidad, la prostitucin, o en normas de civilidad, tales como escupir, gritar u orinar en la va pblica, faltar el respeto a las mujeres, etc. As los edictos policiales constituan una clara poltica de control selectiva y arbitraria en manos de la agencia policial (Tiscornia, 1997). A su vez, servan para el cumplimiento de funciones burocrtico-administrativas, en tanto permitan demostrar una permanente y ostensible actividad policial, a travs de la detencin masiva y focalizada de personas. Desde la muerte del joven Walter Bulacio por la polica en 19915, estas atribuciones ejercidas arbitrariamente por la agencia policial lo mismo que las detenciones por averiguacin de antecedentes, eran cuestionadas a travs de marchas, manifestaciones pblicas e iniciativas judiciales, desde diferentes sectores de la sociedad, en particular, por los organismos de derechos

Hasta ese momento, los conflictos que ocurran en el territorio de la ciudad de Buenos Aires se resolvan en el marco de la justicia nacional, no existiendo una justicia propia del distrito. Las mencionadas leyes fueron propulsadas por los senadores justicialistas A. Cafiero y Snopek, de la provincia de Buenos Aires y de la provincia de Jujuy, respectivamente. La justicia contencioso administrativa se ocupa de las contiendas en las que est involucrada la ciudad, por ejemplo, de los contratos que haya incumplido, los recursos de amparos presentados por los ciudadanos, las licitaciones; entre otras cuestiones afines.
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Ver en este volumen artculo sobre edictos y sobre DAI.

Walter Bulacio fue detenido durante una razzia, mientras estaba con un grupo de amigos en un recital de rock. Trasladados ala comisara, son golpeados brutalmente. A causa de ello el joven debe ser internado en un hospital y luego de unos pocos das, muere.

humanos y de vctimas de la violencia policial6. Con la creacin del estado autnomo de la Ciudad de Buenos Aires, la discusin parlamentaria sobre las faltas administrativas los edictos fue apartada de la rbita del Congreso Nacional, pasando a manos de la Legislatura de la Ciudad la tarea de dictar las normas en materia contravencional. En el artculo garantas judiciales de la Constitucin de la Ciudad se pone de manifiesto que los edictos, tal cual existan, no podan seguir operando.

El eje de la crtica se centraba en los problemas que, para la vigencia de los derechos ciudadanos, implica establecer un estado de peligrosidad si no existe delito. En relacin a ello, la discusin legislativa se centr en determinar si el poder que otorgaba a la polica el control de las faltas, radicaba en la facultad de detener personas o en la de condenarlas. En funcin de esta disputa y como un logro de la primera posicin se hizo constar en las garantas constitucionales que no puede existir detencin por faltas contravencionales. Ello gener una fuerte reaccin de la agencia policial. Tal como seala Gastn Chillier Durante la vigencia de la estatuyente, la Polica Federal ejerci diversos mecanismos de presin con el fin de impedir la prdida de la facultad de detener personas por edictos o contravenciones. Una nota publicada en el diario La Nacin el 8 de septiembre de 1996 titulada Presiones que dan frutos [] cita una fuente policial de jerarqua que explica los motivos por los cuales la autoridad policial no ve con buenos ojos quedarse sin los edictos, porque los considera una excelente herramienta para la prevencin. Es la nica arma que tenemos en la calle para enfrentarnos de igual a igual con los que roban [] Si no usamos la excusa de los edictos o la averiguacin de antecedentes cmo interrogamos a los sospechosos? (1998:11). As comenzaban a vislumbrarse los principales trazos con los que se dibujara el conflicto: en primer lugar, la nueva normativa amenazaba, no slo reducir el ancho y el tamao de los agujeros de las redes (en la metfora de Stanley Cohen), sino tambin inhibir a los principales pescadores/funcionarios para usarlas. Por ello, los dueos de la red, la polica, comenzaban a agitar el oleaje social, preanunciando futuros maremotos provocados por el incremento de la inseguridad urbana. En segundo lugar, mientras el nuevo cdigo se pensaba para la convivencia entre los habitantes de la ciudad, esta novsima forma de identificar la red no pareca permitir que se observara siquiera su existencia.

El traspaso y la creacin de la nueva justicia. Preparando los navos para navegar La justicia contravencional es tributaria, en su nacimiento, de dos argumentos centrales sobre los que se apoyaron los propulsores de su creacin. Por un lado, la implementacin de un aparato judicial que quitase de manos de la polica la facultad de realizar detenciones por la comisin de contravenciones; por el otro, la posibilidad de crear una justicia democrtica, apartada de la muy impopular y criticada, sobre todo en los ltimos aos, justicia nacional.

A su vez, estos argumentos adscriben y distinguen a diferentes actores. De una parte, los legisladores, las organizaciones de derechos humanos y civiles, y las agrupaciones vecinales, quienes discuten las figuras el Cdigo de Convivencia Urbana y los alcances del poder de polica;
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En lneas generales, los cuestionamientos jurdicos a la aplicacin de edictos policiales se han sostenido en dos ejes: 1) falta al principio de legalidad, en tanto los mandatos y prohibiciones que no proceden -en su origen-de autoridad legislativa, aunque hayan sido convertidos en ley mediante un decreto durante la dictadura 1955-1958 de P.E Aramburu; 2) porque se trata de derecho penal de autor y no de acto; y 3) falta al principio de juez natural, en la medida en que otorga facultades de juzgamiento y aplicacin de penas a un rgano administrativo, en este caso, la polica.

de la otra, los distintos sectores de la justicia que debaten sobre la cuestin de la democratizacin de la justicia y las posibilidades de su traspaso a la rbita de la ciudad autnoma. Los legisladores, las organizaciones de derechos humanos y civiles y el Cdigo de Convivencia Urbana de la Ciudad de Buenos Aires Ante la inminente eliminacin de los edictos, el 9 de marzo de 1998 la Legislatura portea llam a una sesin legislativa para la discusin y posterior sancin de un Cdigo de Convivencia Urbana para la Ciudad de Buenos Aires. En palabras de los propios legisladores porteos, se redact un Cdigo que no tuvo el debate en la sociedad que hubiese sido necesario, pero el riesgo de que se produjese un vaco legal en la ciudad, argumento utilizado como caballito de batalla por legisladores de la oposicin7 y por la Polica Federal, hizo que el 9 de marzo se aprobase un CCU que, desde sus mismos orgenes, estaba destinado a ser modificado.

Pero, por aquel entonces, la derogacin de los edictos hizo las veces de factor aglutinante de las diferentes posturas de los representantes legislativos. As, la sancin del CCU fue por votacin unnime, a pesar de que tanto en los medios de comunicacin como en las discusiones puntuales sobre cada uno de los artculos de la nueva normativa, comenzaban a hacerse visibles las fisuras que llevaran a las reformas del 2 de julio de 1998 y del 5 de marzo de 1999. Los actores que aparecan en la escena pblica mientras el nuevo cdigo se discuta para su sancin eran: 1. los organismos de derechos humanos y civiles y las asociaciones que nuclean a las minoras sexuales, que apoyaban la redaccin de un cdigo respetuoso de los derechos y garantas de todos los ciudadanos; 2. la Polica Federal, que continuaba defendiendo su facultad de detencin por edictos y apelaba a la ciudadana y a las autoridades de gobierno, sosteniendo que con las modificaciones les haban atado las manos; 3. el gobierno de la Ciudad8, que haba presentado su propio proyecto9 rechazado por los dos sectores mencionados anteriormente. As las cosas, el carcter democrtico de la norma no garantizaba per se la democratizacin de las prcticas policiales institucionalizadas, ni tampoco, la mirada tolerante de vastos sectores de la sociedad, atravesados por un siglo de dispositivos de control policiales autoritarios y secretos (Tiscornia, 1997; Chillier, 1998).

Ello result en que en poco tiempo se instaure en la arena pblica una confusa, profunda y bsicamente violenta polmica. En ella, los legisladores de los distintos partidossin llegar a constituirse como una cuarta posicin se movan al ritmo de las presiones ejercidas por uno u otro sector. Ser recin en la primera reforma (julio de 1998) que los vecinos, organizados por barrios, aparecern como claros actores del drama de la convivencia. Las reformas. De la convivencia a la violencia: la progresiva oclusin de los espacios de debate
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Sectores opuestos a la Alianza, que en esa poca era la fuerza poltica mayoritaria en la Legislatura portea. A cargo de Fernando De la Ra, por la Alianza. 9 El proyecto presentado por el gobierno de la CBA fue criticado por los organismos de derechos civiles por incluir, entre otras figuras, la prostitucin, el acecho y merodeo y la pena de arresto. Si bien entre los proyectos en danza ste era el ms afn a las pretensiones de la Polica, tampoco la conformaba.

y participacin y de como la prostitucin se convirti en razn de Estado La presentacin del nuevo barco pesquero el CCU pareci iniciar una nueva etapa en las modalidades de pesca, lo cual no fue obstculo para que, inmediatamente, se lanzaran al mar los viejos barcos acorazados, piloteados por avezados pescadores dispuestos a seguir usando las antiguas y reforzadas redes. A escasos cuatro meses de aprobado, el Cdigo sufre la primera reforma. A ella se lleg como consecuencia de violentas disputas acerca de la prohibicin, necesaria o no, de la prostitucin callejera10. Con la presentacin de los vecinos como un nuevo actor/pescador que entra en la arena de disputa, la discusin va sufriendo una suerte de transformacin que convierte el tema de la discusin pblica en una cuestin moral. La exhibicin del travestismo y la prostitucin callejera fueron el foco de atencin meditico y poltico. Ello result en una campaa sostenida en contra del CCU por no haber contemplado la prohibicin y sancin de esta actividad. La campaa tom, en muchos momentos, ribetes de pnico moral en la acepcin que, Stanley Cohen11 (otra vez) le da al concepto. Esto es, entendido como fenmenos de control estatal que suceden en la interaccin de tres tipos de actores: los denominados demonios populares grupos polticos, culturales, o individuos que representan algn tipo de desviacin o diferencia; los hacedores de mitos, que comprende a los medios masivos que editan al pblico la representacin de los demonios y los responsables de hacer que se cumplan las leyes, esto es, los agentes formales de control policas, fiscales, funcionarios, en este caso prohibicin. Como seala Cohen, suele suceder durante los perodos de pnico moral, que las acciones de los hacedores de mitos y los encargados del orden resulten en un nuevo tipo de demonio popular que no se corresponda al estructurado socialmente (incluso por los propios miembros del grupo demonizado). Este nuevo demonio en nuestro caso las travestis que, segn los medios de comunicacin y los agentes del orden realizaban verdaderas orgas callejeras, se convierten en foco de la atencin pblica, de la violencia y del pnico moral. De este modo, en medio de una campaa de pnico moral, el debate pblico que culmina en la sesin legislativa del 2 de julio se estructura en torno a dos amplios ejes argumentales, que diferencia entre partidarios de una retrica de orden y de moral vs. una retrica progresista 12. Los primeros, en defensa de la familia y la tranquilidad barrial que aparece amenazada por el avance de la exhibicin pornogrfica. Los segundos, en defensa de la tolerancia y de los derechos amenazados por intereses sectoriales en particular, los intereses policiales. La sesin legislativa concluy con la incorporacin, entre otras figuras, del artculo 71 alteracin de la tranquilidad pblica. No penaliz la oferta sexual ni reglament el ejercicio de la prostitucin. sta sera objeto de sancin slo cuando alterara la tranquilidad pblica. El clima de enfrentamientos en que se desarroll la sesin prefiguraron la corta vida del artculo incorporado13.
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Estas disputas tuvieron como escenario privilegiado los medios de comunicacin diarios, televisin y radio-. En muchos casos, los medios fueron los disparadores de la intolerancia y la confusin. As, por ejemplo, un matutino present una larga nota con propsitos didcticos acerca del CCU, en el que se representaba en un grfico a una prostituta frente a una iglesia y a una escuela, indicando que, de ahora en ms, ello estaba permitido.
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Nos referimos al trabajo de Cohen Folk, devils and moral panic. The creation of the mods and rockers, citado en Goode, E. Y Nachman BenYehuda. Moral Panics. The social construction of deviance. Blackwell, USA; 1994. Los ejes argumentales seleccionados y definidos para el anlisis no implican la preexistencia de facciones homogneas, ni adscripciones definitivas de los actores a ellas, pero entendemos que son de utilidad para mostrar de qu manera se manifiestan las disputas sobre el sentido de determinados conceptos y categoras.
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Una muestra del clima de antagonismo en que se desarroll la sesin fue exhibida en los carteles que los grupos enfrentados levantaban, segn el legislador que hiciera uso de la palabra. Un registro de campo de ese evento es ilustrativo al respecto: Cuando comenz a hablar Surez Lastra (UCR) vecinos favorables a la prohibicin de la prostitucin levantaron carteles del tenor: Spartacus Boys. No al art. 71, Legisladores: queremos entregar el cdigo de los vecinos (se haban recibido cerca

A los actores intervinientes cuando la sancin del Cdigo, se haban incorporado otros nuevos, representando nuevos papeles. La mayora provena de agrupaciones vecinales principalmente de los barrios de Palermo, Saavedra, Flores y Constitucin nucleadas tanto desde los Consejos de Prevencin del Delito y la Violencia promovidos por el gobierno de la ciudad, como desde agrupamientos independientes y, tambin, aquellos promovidos por las tradicionales cooperadoras policiales (Asociaciones de Amigos de las Comisaras)14. En un clima de creciente intolerancia, en el que el debate sobre la moralidad del CCU se contamina rpidamente con el debate sobre la creciente inseguridad que la derogacin de los viejos edictos provocaba, se llega a la segunda reforma. Porque va a entrar en escena un nuevo y definitorio actor social: el gobierno nacional en el contexto de la disputa electoral.

La segunda reforma del CCU sancionada el 5 de marzo de 1999 contempl la penalizacin de la prostitucin callejera y de su clientela. El nuevo artculo que fue consensuado entre los distintos bloques estableci la sancin de aquellos que ofrezcan o demanden para s u otras personas servicios sexuales en los espacios pblicos. Las penas a esta contravencin obligan a la realizacin de trabajos comunitarios o el pago de multas. La posibilidad de penar a los infractores con penas de hasta 30 das de arresto fue, finalmente, desechada por falta de consenso. Aterrorizados por las campaas mediticas (para las que el espectculo de la exhibicin travesti y la violencia vecinal era rating seguro) los legisladores comienzan a abandonar la identidad partidaria a la que estaban adscriptos, as como los principios que los haba llevados a votar el Cdigo. Al interior de cada bloque legislativo se defienden diferentes posturas y comienza una continua accin de cabildeo y negociacin entre el oficialismo y la oposicin. En los das previos a la votacin, la Alianza haba elaborado un borrador de proyecto lo suficientemente ambiguo como para que se permitiese la existencia de zonas rojas sin llegar a penalizar por completo la prostitucin. As, se especificaran los sitios en los que se prohiba la prostitucin callejera: En el frente o proximidades de viviendas, establecimientos educativos, templos, cementerios, paseos pblicos y lugares donde se estn desarrollando actividades comerciales y culturales. Sin embargo, esta redaccin no cont con los votos suficientes al interior de la propia Alianza, por lo que los legisladores que la apoyaban tuvieron que recurrir a los votos de otros bloques y, as, consensuaron una modificacin que directamente penalizase la prostitucin, dejando de lado la instalacin de zonas rojas15.

de 50 propuestas de vecinos y de ONG.), No a la ciudad autnoma del santo travesti de Bs. As., Hoy inauguramos confusin, Basta de burla: antes no tuvieron tiempo de consultar, ahora qu?, Concejales: cuando asuman los legisladores, avisen, Basta de burla: no queremos cdigo basura. No sexo en el espacio pblico, no violencia callejera, Basta de burla: ustedes sern responsables. Incitan al vecino, Basta de burla: leyes claras sin baches. Responsables de ocasionar violencia, Jozami-Surez Lastra: cul es el negocio? Revocatoria de mandato, La justicia es la verdad del plan de dios, sobre la paz y las cosas reside vivir este plan, Legisladores: ustedes se harn responsables de los errores futuros, S.O.S. Barrio Constitucin: no discriminen nuestros derechos humanos, Seores legisladores: legislen con sentido comn, no con ideologismos. El grupo de Vecinos por la convivencia, contrario a la penalizacin de la prostitucin, tambin haba llevado sus carteles: No cedan a la presin vecinal, No cedan a la presin policial, No sean cmplices de asesinato, No sean cmplices de la Polica, Somos sostn de familias. De nuestro trabajo comen nuestros hijos (AMAR), Respeto a los derechos humanos (monja oblata), No a zonas rojas. Somos trabajadoras libres, Cuidado de caer en la hipocresa. No condenar a quienes ofrecen sexo y no a quienes lo denuncian, Apoyo al Cdigo de Convivencia sin reformas. Cuando llegaron las Madres de Plaza de Mayo, trajeron nuevos carteles: Un muerto por semana por gatillo fcil, 178 Centros Clandestinos de Detencin durante la dictadura militar a cargo de la Polica, 354 policas beneficiados por las leyes de Punto final y Obediencia debida, No a la intervencin policial, S al Cdigo de Convivencia, no a la represin policial, 488 muertos por la polica en 14 aos de gobierno constirtucional, 2000 detenciones por mes en la CBA antes de la derogacin de lo edictos, y carteles con nombres de vctimas de la violencia policial: Andrs Nez, Walter Bulacio, Sergio Durn, Cristin Campos, Miguel Bru. 14 Para un anlisis de las asociaciones vecinales nucleadas en torno al problema de la inseguridad urbana ver: Croccia, Mariana; Eilbaum, Luca; Lekerman, Vanina; Martnez, Josefina, 1999.

La sesin empez dos horas y media ms tarde de los previsto y a diferencia de la sesin del 2 de julio prcticamente no hubo pblico. Slo algunos vecinos morales pudieron entrar, aunque sin carteles ni pancartas; por el contrario, no se permiti el ingreso de miembros de las asociaciones de meretrices o de minoras sexuales. El resultado de la votacin se reparti del siguiente modo: A favor: 43 En contra: 416 Abstenciones: 11

La reforma con su nuevo artculo 71 sancionado satisfizo con creces el pedido y la propuesta que el ao anterior haba enviado a la Legislatura el jefe de gobierno porteo, en la que haba solicitado que se penalizara ofrecer o requerir para s u otra persona, en lugares pblicos, servicios sexuales. Podra decirse que la historia que finalmente culmin en esta ltima reforma comenz el 2 de julio de 1998 con la primera reforma, pero la decisin poltica de reformar el CCU recin se tom en febrero de 1999, cuando el presidente de la Nacin, Carlos Menem, comenz a castigar pblicamente al jefe de gobierno y candidato presidencial de la Alianza, Fernando De la Ra, diciendo que el gobierno de la CBA permita que las mujeres comercializaran sus cuerpos en todas partes. As, la modificacin definitiva fue el fruto no slo de las quejas y movilizaciones de los representantes de la parcialidad defensora de el orden y la moral, sino el producto de una disputa fundamentalmente electoral. El tema de la prostitucin en las calles de Buenos Aires fue visto por los operadores de la Alianza como un costo poltico demasiado alto para el candidato de ese partido, por entonces jefe de gobierno de la Ciudad. En un ao de elecciones, el presidente Menem aprovech cada oportunidad que tuvo a mano para pegarle al candidato presidencial de la Alianza. Y uno de los flancos que escogi es justamente el CCU (Clarn, 4 de marzo de 1999). En esta misma lnea de estrategia poltica, das antes de la sesin legislativa, Carlos Menem amenaz con reimplantar los edictos policiales en la Ciudad de Buenos Aires para sustituir el mamarracho del Cdigo (Clarn, 4 de marzo de 1999). Al da siguiente, el Ejecutivo Nacional present el Decreto N 150 que confusamente se difundi como si fuera el retorno de los edictos policiales a la Ciudad de Buenos Aires, y que segn el entonces ministro de justicia, simplemente era un texto ordenado de las facultades que tiene la polica ( Clarn, 4 de marzo de 1999) o, en otros trminos, la regulacin de las facultades que tiene la polica para detener por averiguacin de identidad17.

En definitiva, el problema suscitado por la derogacin de los edictos de polica dej de ser tratado como un problema de convivencia tal el nombre del cdigo, que afecta a quienes habitan
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Los legisladores de la Alianza acordaron la votacin con diez legisladores del bloque de Nueva Dirigencia, con la mayora de los legisladores del Partido Justicialista y con Jorge Argello del Bloque Porteo. Los dos presidentes del bloque de la Alianza -la radical Gabriela Gonzlez Gass y el frepasista Abel Fatala-debieron consensurar con los otros bloques ya que doce de los treinta y siete legisladores del bloque oficialista se oponan a penalizar la prostitucin. 16 Los legisladores que se opusieron al despacho de la mayora, fundamentando profusamente su posicin fueron: Eduardo Jozami, Dora Barrancos y Facundo Surez Lastra. El cuarto legislador que vot en contra fue Adrin Zacardi (del Frepaso). 17 Esta facultad est reglamentada por la Ley 23.950 o de averiguacin de identidad, de competencia nacional.

la ciudad, para ser una mera disputa ms entre agencias, funcionarios y legisladores por el recurso electoral. As lo expres patticamente el legislador Sbar: [] nos llevan de manera apresurada, de manera veloz, al conflicto y a la colisin, al choque entre competencias; y creo lo digo con gran congoja, con sincero pesar y lamento que an cuando esto traiga consecuencias para muchas personas, an cuando se vaya a convertir a muchas personas que ejercen una actividad lcita, en vctimas de una norma, an cuando dicha norma sea de dudosa constitucionalidad, la misin ms sagrada de esta Legislatura en el da de hoy, la razn de Estado, es evitar ese conflicto constitucional, ese choque de competencias que es el riesgo mayor al que nos estn impulsando, el abismo al que nos quieren empujar (destacado nuestro). Y, tambin, el copresidente de la Alianza, Abel Fatala, refirindose a la penalizacin de la prostitucin: aunque suene pacato es lo que la sociedad nos estaba demandando... tampoco podamos permitir que Menem hiciera campaa electoral con este tema (Clarn, 4 de marzo de 1999). En la misma lnea, la legisladora Gabriela Gonzlez Gass sostuvo que necesitbamos el debate poltico. No queramos que la cuestin de la prostitucin quedara en manos del menemismo (Clarn, 4 de marzo de 1999). Entonces, decidieron ganarle de mano y penalizarla ellos mismos. Resumiendo, podra decirse que, si seguimos la lnea de la evolucin de las posturas de los legisladores porteos, lo que empez siendo una discusin poltica estructural donde lo que se discuta era la subordinacin de la polica al aparato de justicia, as como el lugar de los habitantes de la ciudad con respecto a las instituciones, termin como una discusin poltico coyuntural, donde el eje de discusin se traslad hacia un hecho particular: las elecciones presidenciales.

Pero, a su vez, la campaa electoral fue escenario para la campaa de pnico moral. Como sealan Goode y BenYehuda, este concepto permite extender nuestra comprensin de procesos y cambios sociales. Ata conceptos de una variedad de reas dispares: la desviacin, el crimen, los problemas sociales y los movimientos sociales. Es probable que los pnicos morales clarifiquen los contornos normativos y los lmites morales de la sociedad en la que ocurren, haciendo visibles los lmites de cunta diversidad puede tolerarse en una sociedad (1994:29). Y sin duda, en este caso, se trataba de tiempos de discriminacin e intolerancia.

De cmo al no tener previstas embarcaciones para hacerse a la mar, se toman prestadas otras La aplicacin del Cdigo supona la creacin de la justicia contravencional, como dijramos ms arriba. sta comenz a funcionar con doce fiscalas, siete defensoras y cuatro juzgados. Las fiscalas y las defensoras, se integraron hasta el momento de escritura del artculo por un titular (fiscal o defensor) y un secretario. Las fiscalas funcionan en turnos semanales. Cada vez que un fiscal est de turno opera sobre toda la CBA, y no sobre una zona especfica, como ocurra con anterioridad a la puesta en marcha de la justicia contravencional. Por las caractersticas procesales del Cdigo Contravencional18,el fiscal es el funcionario encargado de llevar adelante la instruccin la investigacin de cada caso. El juez, en este tipo de procedimientos, acta fundamentalmente como un juez de garantas del imputado, esto es, como
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El cdigo contravencional est inscripto en el proceso de reformas en la justicia que se viene desarrollando en el transcurso de los ltimos aos en la Argentina: procedimiento oral, jurado de enjuiciamiento, etc.

alguien que controla que no se vulneren los derechos del acusado y que se respete la ley. La instruccin est exclusivamente en manos del fiscal y es l quien va a determinar los tiempos y las medidas de prueba que se van a tomar y con las que posteriormente se va a sustentar, o no, una acusacin, para luego pedir, o no, la elevacin a juicio. As, el fiscal es un actor principal en el procedimiento contravencional (a diferencia de lo que sucede en el procedimiento criminal y correccional, en el que ese lugar lo ocupa el juez). Por otra parte, el procedimiento es oral, es decir que cuando se llega a juicio, ste se realiza en una audiencia oral, donde se escucha la declaracin de la persona a la que se acusa de haber cometido una contravencin, las declaraciones de los testigos; el fiscal y el defensor interrogan y hacen las preguntas, para finalmente exponer sus alegatos. El juicio concluye con la sentencia del juez. El tiempo con que cuenta la fiscala para instruir una causa es de seis meses, es decir que si no hay una sentencia antes de ese tiempo, la causa prescribe, o sea que esa persona ya no podr ser juzgada por esa accin. Ahora bien, si la persona acusada el contraventor no se presenta al juicio oral sin causa justificada, la causa no prescribe en los plazos establecidos. Uno de los objetivos de este tipo de procedimiento judicial es la celeridad. Se trata de acciones ilegales menores, con lo cual se aspira a una pronta y econmica resolucin. Segn los primeros datos estadsticos elaborados por la justicia contravencional, la mayor cantidad de actas labradas por la polica se haban confeccionado por infraccin a las siguientes contravenciones: obstruccin va pblica, patoterismo, pelea, portacin de arma, desorden y suministro de alcohol a menores. Cuando en marzo de 1999 se sanciona el artculo 71 (alteracin de la tranquilidad pblica) vinculado a la prostitucin, pasa a ocupar un claro primer lugar en el ranking contravencional (ver anexo estadstico). Los primeros funcionarios contravencionales La vertiginosidad con que debi implementarse la justicia contravencional, una vez derogados los edictos policiales en marzo de 1998, hizo que se tuviese que aprovechar el nico aparato burocrtico existente en el mbito de la CBA que poda ser de utilidad para tal fin, aunque sea en forma transitoria: la justicia de faltas. La justicia de faltas era un aparato burocrtico que se encontraba en el mbito administrativo, no era un aparato judicializado; es decir, los jueces de faltas cumplan la funcin de jueces pero de forma administrativa y segn un procedimiento administrativo. Dentro de su competencia entraban cuestiones tales como las infracciones de trnsito, infracciones municipales (fbricas que derraman lquidos en las calles, bares que ponen sus mesas en la vereda). Las sanciones consistan en multas, que formaban parte de los recursos econmicos con los que contaba esta justicia.

Hasta el 10 de noviembre de 1998 siguieron funcionando los mismos jueces de faltas pero en un nuevo esquema institucional y organizativo19.A partir de esa fecha, mediante un decreto firmado por el Jefe de gobierno de la Ciudad, se designaron nuevos funcionarios para cumplir dicha tarea. Hubo una reubicacin de los empleados y empezaron a generarse los primeros conflictos entre la nueva y la antigua estructura: [...] Esta gente funcion desde marzo que se aprob el Cdigo hasta el 10 de noviembre, cuando sali el decreto designndonos a nosotros, el decreto de De la Ra [Jefe de gobierno de la CBA], en el mismo cargo. Hubo movidas, alguno que era juez pas a asesor, algunos
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La justicia contravencional, conformada por un Ministerio Pblico -compuesto por fiscales de primera instancia y de Cmara y defensores oficiales-, jueces de primera instancia y de Cmara y una Secretara de Asuntos Contravencionales dependiente del Tribunal Superior de la Ciudad.

volvieron a faltas [a los juzgados de Faltas] y quedaron algunosdelos empleadosdefaltasque despuscuandovieroncmo vena la mano, que cambiaba en cuanto a reglas de trabajo y un montn de cosas ms, el noventa por ciento pidi volver a faltas. Primero no se quera ir nadie, a la semana se queran ir todos... Quedaron tres o cuatro, que son los que en definitiva tenan ganas de trabajar, los dems volvieron todos. Y bueno, y ahora qued, la estructura conformada por los funcionarios nombrados por decreto y con estos tres o cuatro empleados de faltas, que cobran sueldo por faltas y ningn otro apoyo operativo ms que los secretarios (Defensora Contravencional). Los nuevos funcionarios fueron designados ad referendum, es decir, que el nombramiento definitivo quedaba sujeto a lo que resuelva el Consejo de la Magistratura al momento de realizarse los concursos para cubrir esos cargos. La prolongada designacin en el cargo, sin el llamado a concurso necesario genera situaciones que, segn los propios actores, atenta contra la independencia y el buen funcionamiento de la justicia: Bueno eso produce mucha inseguridad de parte de los funcionarios. Seguramente eso siempre va a atentar contra la independencia, digamos. Tampoco por las cuestiones que se tratan no hay una injerencia muy directa. Yo por lo menos, que vengo de la justicia federal, bueno me parece como que es recontra independiente [la contravencional] (risas). Pero hay determinadas polticas respecto esteee... y que se impulsan desde el Ejecutivo a las que es mucho ms permeable esta gente mientras no estn confirmados en el cargo. Ac pueden rajar a cualquiera. Nosotros, incluso yo, los secretarios ni siquiera cobramos ac, todava (Secretario Contravencional). La nueva letra de la ley ante los usos consuetudinarios. A la mar: la puesta en marcha de la justicia contravencional Detenciones policiales, entre la comisara y la fiscala Si algo pareca cambiar con los nuevos dispositivos de pesca usados por el novsimo barco pesquero, era la antigua facultad policial de detener personas tal como los edictos lo habilitaban. Segn la Ley de Procedimiento Contravencional, el primer paso que debe seguir el llamado personal preventor la polica es invitar a la persona que est cometiendo una accin que constituye una contravencin a cesar en la misma. Esto es, se debe advertir a la persona de la falta y en el momento registrarlo en un acta, labrar un acta . Al mismo tiempo, citar a la persona para que se presente en la sede judicial en el trmino de cinco das. En caso de que el contraventor no cese en la accin como se le indica, el polica puede aplicar lo que en jerga se llama la coaccin directa con el fin de hacer cesar la conducta de flagrante contravencin, cuando pese a la advertencia se persiste en ella. Solo en estos casos, la persona puede ser llevada por la polica a la sede judicial aprehendida cautelarmente. Esto significa que no pueden ser llevados a una comisara, sino a los lugares que correspondan a la justicia contravencional.

Otro caso en que la persona puede ser aprendida por la polica, es cuando no puede comprobar su identidad, cuando no tiene en su poder algn documento para acreditar quin es. En esta circunstancia, debe ser conducida a un lugar de identificacin, y no a la comisara como s sucede si la persona es detenida por averiguacin de identidad. Identificar o detener? Sin embargo, estos lugares no haban sido previstos cuando esta justicia comenz a funcionar. Los

contraventores eran entonces llevados al lugar habilitado como Centro de Identificaciones20. Pero, las condiciones edilicias y de funcionamiento de este Centro resultaban extremadamente parecidas a una antigua comisara portea. As, sin estar legalmente detenidas, pero, a travs de prcticas que un lego no puede distinguir, un promedio de treinta y cinco personas por da eran conducidas al Centro. En algunas circunstancias, la cantidad ascenda a ms de setenta y, en estos casos las dimensiones del Centro eran rebasadas. Entonces se organizaban cuadros en la calle a usanza del viejo procedimiento policial, esto es, la gente era encerrada entre vallas, al aire libre, aun bajo la lluvia o el excesivo calor. El tiempo de espera para identificar era de entre cinco a siete horas, en los casos en que se enviaban las huellas dactilares a la polica porque la persona no consegua algn familiar que le acercara su documento de identidad (situacin ms que frecuente para la gente que vive en la provincia o en los barrios ms pobres). En realidad, el promedio de aprehensin no difera del usado para las detenciones policiales. Como es frecuente que las huellas dactilares no puedan ser identificadas, porque la persona las tiene borradas o lastimadas por el trabajo que realiza albailes, servicio domstico, era comn que se los llevara en patrullero al departamento central de polica. Debido al precario acondicionamiento del Centro las paredes sucias, los bancos de madera donde se haca la espera, rotos y manchados, las oficinas de los fiscales armadas con machimbre y cartn prensado, la estada de los contraventores en el lugar no pareca diferir a la estada de cualquier detenido en una comisara. As, en el lugar en que se tomaban las huellas dactilares, la pared estaba llena de marcas y graffitis de quienes se limpiaban la tinta con la que se les pintaban las manos; los baos funcionaban precariamente (faltaban azulejos y mosaicos), el agua chorreaba por los sanitarios. Adems, sin separacin alguna entre el mostrador de identificacin, la sala de espera, el lugar donde se fotografiaba a los contraventores se encontraba, tambin, un espacio destinado a los elementos secuestrados durante el procedimiento contravencional. Estos objetos que constituyen la prueba del caso terminaban amontonados en un rincn como bienes de la miseria: tablas de planchar (usadas para el prohibido juego de la mosqueta); botellas vacas o semi llenas de cerveza (por la prohibicin de venta de alcohol a menores); chucheras de la venta ambulante; alguna peluca de algn travesti; todo mezclado con cajas que desbordaban de papeles y formularios.

En el segundo semestre del 2000, esta oficina fue mudada a una ms moderna, funcional y limpia. Pero, sin embargo, la persona acusada de una falta se encuentra en un lugar en el cual, aunque la letra de la ley diga lo contrario, no puede dejar de experimentar que est detenida. Ello as, porque el espacio destinado a la espera de los contraventores hasta ser identificados la sala de espera es compartido por una serie de celdas con barrotes, destinadas a las personas que, en el momento de ser identificadas, les pueda aparecer un pedido de captura. Es de hacer notar que personas en estas condiciones representan menos del 1% del total de contraventores. Ante las celdas vacas, la contundencia del espacio enrejado, no puede menos que hacer sentir a quien pasa all unas horas, que est atrapado en la antigua red de los edictos policiales. Controlar faltas contravencionales o producir estadstica?
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El Centro de Detencin de Contraventores se inaugur el 3 de junio del 2000, funciona en la calle Viamonte frente al teatro Coln. Desde 1979 hasta 1989, funcion all la Unidad 22, apodada la crcel VIP, ya que sirvi de penal a delincuentes econmicos y a ms de un personaje de resonantes episodios polticos. La crcel fue remodelada a los fines contravencionales, tiene capacidad para alojar hasta 80 detenidos de ambos sexo y contempla lugar especial para travestis.

Como dijramos ms arriba, en el procedimiento de la justicia contravencional es el fiscal la figura central encargada de impulsar la accin, de llevarla a cabo. Esto es el punto fuerte que la diferencia de la justicia penal nacional. Pero si los fiscales del Ministerio Pblico representan los nuevos operarios de las redes que se arrojan al mar, los policas de la Polica Federal parecen haber sido quienes les ensearon a muchos cmo subirse a los barcos y timonearlos.

Segn varios fiscales entrevistados, no es posible hablar del funcionamiento de la justicia contravencional sin hablar del trabajo con y de la polica. En este sentido segn los contravencionales se presentaron dos tipos de problemas en la aplicacin del CCU por parte de la fuerza policial: por un lado, el desconocimiento en cuanto al funcionamiento concreto de la nueva normativa y su resistencia al cambio; por el otro, la continuidad en las prcticas ilegales de persecucin con las que la polica ha operado histricamente: No s cuntos artculos son, pero de cuarenta y pico de artculos dedicados a contravenciones, los nicos que siguen haciendo [aplicando] son los mismos que hacan antes con los edictos o con lo que eran cuestiones de polica de la ciudad. Es decir, siguen habiendo 2 H [Escndaloprostitucin], ahora 71, sigue habiendo 2 C [Escndalo travestismo], ahora obstruccin a la va pblica o borracho manejando o borracho molestando por ah por hostigamiento. Y despus siguen haciendo lo que antes era cosa de faltas que ahora pas a ser contravencional, como violar los semforos, como cruzar la barrera ferroviaria, quedan las viejas actas de comprobacin de infracciones municipales que ahora las trasladaron al acta municipal. Pero en realidad el objeto de atencin sigue siendo el mismo, no se aplica ninguna contravencin de las nuevas (Fiscal Contravencional). Ahora bien, el desconocimiento sobre la aplicacin de la reglamentacin termina siendo la explicacin de fondo de los funcionarios judiciales acerca de la falta de colaboracin de la polica en su calidad de auxiliar de la justicia y de organismo preventor. De esta manera, la decisin poltica de no actuar en la calle pasa a un segundo plano y es desplazada por el argumento de la ignorancia de sus agentes. Tomando como central esta ltima situacin alegar la ignorancia de los agentes policiales, los funcionarios judiciales sostuvieron la importancia y la necesidad de implementar cursos de formacin a la polica que fueron dictados por los fiscales. Simultneamente, se enviaron instrucciones desde la fiscala de cmara al jefe de polica acerca de cmo deben hacer las actas contravencionales y cmo producir la prueba contravencional21, para evitar que todo el proceso sea declarado nulo por defectos de forma22.

Los cursos de formacin se dieron en la Academia Superior de Polica y fueron obligatorios para todo el personal de comisaras oficiales, suboficiales, agentes. Si bien los cursos estuvieron dirigidos a bajar lnea a la polica, pusieron en evidencia que no exista una poltica clara acerca de esa lnea a seguir, reflejando las contradicciones entre los funcionarios judiciales encargados de llevar a cabo el cumplimiento de la nueva normativa: Fiscal Contravencional: Lo que pasa es que es tambin qu es lo que vos le transmits a la
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Resolucin N 3 del Ministerio Pblico, 11 de agosto de 1998.

El cuadro de situacin presentado por los fiscales de cmara destaca los siguientes puntos: bajo nivel de actuacin de la polica en la calle, escasa iniciativa propia en zonas de conflicto, fallas en la confeccin de las actas contravencionales, defectos en la obtencin de la prueba contravencional.

polica. Por ejemplo, el da que fui yo, el fiscal que me acompaaba a m para transmitirle... Bueno, los policas estn muy preocupados si ellos pueden adoptar o no medidas de coaccin directa, eso los desvela: si pueden llevar detenido, si no pueden llevar detenidos, si pueden secuestrar, si no pueden secuestrar. Y el tema giraba en parte a eso. Y este tipo para ilustrar qu es lo que se poda hacer, dijo una frase parecida a sta: ustedes pueden pegar palo, si ustedes tienen que pegar palo, peguen palo... Porque son ustedes los que estn ah, son ustedes los que estn en el momento, entonces peguen. [...] Defensora: El punto es que si el curso es para ensearle a la polica a trabajar en esto, no pueden ir cuatro fiscales a decir cosas distintas. Porque si no, el cana, yo creo que dice: yo hago lo que a m me parece, viejo, y ustedes mtense. El tono crtico de este extracto de una charla-entrevista, muestra no slo las diferencias acerca de cmo debe llevarse a cabo un procedimiento en las formas, sino tambin acerca de las ideas que se manejan respecto de las atribuciones de la polica y la injerencia que pueden, o deben, tener las fuerzas de seguridad y las instituciones del estado sobre los habitantes de la ciudad. Es este mismo punto el que conduce a otro problema en el cual parece haber menos discusiones y enfrentamientos entre la justicia y la polica. Y que se justifica desde dos consolidados ncleos argumentales: por una parte, el siempre se hizo as y, por otra, el que se organiza sobre las carencias materiales y presupuestarias (al modo de dificultades edilicias, de presupuesto, de personal, de lugares para alojar a los detenidos, etc.). As, el clsico tema de las detenciones o, en trminos contravencionales y garantistas, la aprehensin cautelar, vuelve a ser el punto frgil de la discusin.

Paralelamente, y como consecuencia de la resistencia de la polica al Cdigo de Convivencia, sta no haca actas por contravenciones, ni aprehenda cautelarmente. Deca, en cambio, que tena las manos atadas. Tener las manos atadas, en la traduccin meditica del argumento, es sinnimo de avance de la inseguridad callejera. Y, como la polica no detena por contravenciones, muchos fiscales se vieron obligados a salir ellos mismos a hacer operativos para mostrarle a la polica cmo era la tarea: Entonces hicimos un par de operativos y demostramos que nosotros podamos identificar, ya que ellos no lo hacan. Entonces armamos una guardia baja con personal de la comisara x, armamos una oficina e hicimos las identificaciones nosotros en nuestra dependencia (Fiscal de Cmara Contravencional). La contraofensiva de la polica apoyada por el Ejecutivo Nacional se produjo a comienzos del mes de septiembre, cuando resolvi implementar el operativo Espiral Urbana (en pleno proceso de discusin para la tercera reforma del CCU, ver supra): A partir de ayer, a las 7 de la maana, la ciudad de Buenos Aires tiene colocado su propio dispositivo espiral preventivo. Se trata del Servicio Especial Metropolitano (SEM) o Espiral Urbano, ideado por la Polica Federal para prevenir la ola de asaltos, reforzando la actividad de las comisaras, luego del fracaso del Cerrojo Activo y del Operativo Restaurantes. Cuenta con 400 hombres divididos en cuatro cuerpos que patrullarnenforma concntrica las calles de la ciudad. Cada cuerpo dispone de 42 vehculos, del apoyo de helicpteros y de 80 parejas de Infantera. El gobierno nacional aport 30 millones de pesos para sustentar al SEM, 20 de los cuales sern destinados a la compra de equipamientos, y 10 para incorporar por tandas a 3 mil nuevos policas, y convocar a casi un millar de retirados antes de fin de ao. Durante la presentacin del SEM no faltaron las crticas al Cdigo de Convivencia y la invocacin al caducado edicto que penaba el merodeo [...] (Diario Pgina/12, 1 de setiembre de 1998).

Fue as que, realizando un trabajo de ingeniera normativa, la Polica Federal se vali de las herramientas legales con que contaban para contrarrestar la inmovilizacin de manos a la que dijeron verse sometidos con la derogacin de los edictos policiales. En esta lnea anunciaron que comenzaran a aplicar la llamada Ley Lzara, que les permite detener a las personas durante diez horas para averiguar su identidad: [...] Durante el tiempo que dure el operativo en un barrio, la Polica podr identificar a las personas que considere como sospechosas. En este punto es donde aplicarn la Ley Lzara [...] Adems, en estos operativos que sern sorpresivos la Polica podr registrar autos, buscar armas, drogas y taxis robados, y aplicar el Cdigo contravencional (Diario Clarn, 1 de septiembre de 1998). Durante la conferencia de prensa, en que se dio a publicidad el nuevo Operativo, el entonces Jefe de Superintendencias Metropolitana, Comisario Fernndez, arremeti explcitamente contra el Cdigo de Convivencia Urbana diciendo que: [...] no es operativo porque no permite la prevencin. No cuenta con las figuras necesarias. Slo nos habilita a pedir identificacin. Si el sospechoso tiene una ganza, se la podemos secuestrar. Pero no lo podemos detener, porque no haba llegado a robar nada. No hay prevencin. Entonces, tenemos que apelar al Cdigo Penal [...] la polica debe amoldarse a las leyes que dictan los legisladores [...] con las escasas herramientas que disponemos, debemos responder a la gente [...] Nosotros tenemos que ir buscando formas ms activas, dentro de los medios que nos otorgan la leyes, para dar respuesta a la gente, como lo hacemos con el SEM (Diario Clarn, 1 de septiembre de 1998). La respuesta por parte de los fiscales de Cmara a esta arremetida de la Polica Federal contra el CCU y la justicia de la que ellos forman parte, fue conminar a la fuerza al labrado de actas contravencionales: [...] no hay voluntad poltica de aplicar el Cdigo [...] si en 15 das siguen sin levantar actas, vamos a presentar una denuncia penal por incumplimiento de deberes de funcionario pblico contra los responsables de la poltica de seguridad (Fiscal de Cmara, Juan C. Lpez; Diario Pgina/12, 4 de septiembre de 1998). As al poco tiempo, segn evaluacin de los propios funcionarios judiciales, la productividad de las comisaras haba aumentado: Lo que sale en los diarios es cierto [la polica diciendo tenemos las manos atadas], pero para abajo tambin es cierto que empiezan a duplicar y triplicar el trabajo, de todo, mal hecho, invento, qu s yo, pero hacen productividad [...] Te hacen 500 actas para un mes, cuando antes te haban hecho 500 actas en tres meses. Qu significa esto? Dicen: No, por las dudas que nos metan una denuncia penal por incumplimiento de deberes, hago cosas (Fiscal Contravencional). Prcticas democrticas o trasvasamiento de prcticas autoritarias? La creacin de la justicia contravencional, dada la historia y las caractersticas que presentan los edictos, est ubicada en una interseccin donde se dibuja un espacio de disputa entre la agencia judicial y la policial. La aplicacin de edictos haba funcionado como un instrumento hbil para demostrar el buen funcionamiento del trabajo policial. As, cuando una comisara quera demostrar a los vecinos o a las autoridades policiales o polticas la eficacia de la prevencin, le bastaba con exhibir las estadsticas de detenciones y condenas por contravenciones. En este

contexto, ante la incomodidad que le produca la aplicacin del Cdigo Contravencional, la polica se vali no slo de otras normas de mayor o menor jerarqua, sino que recibi la solicitud de boca del propio Ministerio Pblico de labrar actas contravencionales, que no es otra cosa que la vieja prctica de hacer estadstica, pero ahora a pedido explcito de los propios Fiscales de Cmara: Fiscal Contravencional: [...] el hecho de darle en su momento [los fiscales] la orden a la polica de colaboren, hagan actas, como le dijeron en ese curso [se refiere al curso dado por los fiscales a la Polica Federal]. Bueno, hay que hacer actas. Entonces, los canas [los policas] tienen ahora la orden de hacer dos actas contravencionales por turno. Entrevistadora: Lo que se conoce en la polica como cumplir con la estadstica? Fiscal Contravencional: Claro, estadstica, volvemos a lo mismo. Entrevistadora: Esa fue la orden de los fiscales? Fiscal Contravencional: La orden de los fiscales de cmara fue trabajen ms, sea como sea. Entonces la orden que les baj jefatura a las comisaras es que tienen que hacer dos contravenciones por turno, o sea ocho contravenciones por da. No importa de qu, o sea, hacemos 500 meadores [personas que orinan en la calle]. Al pedido de efectuar estadstica, procedimiento que deja un campo libre para la detencin, se sumaron todas las estrategias legales y no tanto para detener con las que cuenta la polica. As, entre las prcticas recicladas y las estrategias implementadas para la detencin se encuentran: 1. Convertir una contravencin en un delito: si una persona est cometiendo una contravencin y no cesa en la actividad ante la invitacin del oficial preventor, ste puede proceder a una aprehensin cautelar. Pero si la persona se resiste recin ah puede detenerla por resistencia a la autoridad, accin contemplada en el cdigo penal, es decir, un delito. En varios casos la polica saltea todas las instancias contravencionales y detiene directamente por resistencia a la autoridad, en especial cuando el supuesto contraventor se insolenta o reclama por los malos tratos recibidos. 2. Aplicar la coaccin directa la mayor cantidad de veces que le sea posible, en otras palabras, convertir la excepcin en regla. 3. Volver a detener a las personas a las cuatro cuadras de haber sido liberadas por persistir en la actividad (particularmente, en el caso de travestis y prostitutas que salen de la fiscala vestidas tal como haban llegado, y por lo tanto, se argumenta no han cesado en la actividad). Volviendo a la metfora de Cohen y a las preguntas enunciadas al comienzo, pareciera que, aunque todos los barcos pesqueros fueron provistos de las nuevas redes y de nuevos pescadores, muchos siguieron siendo propiedad de los antiguos dueos y stos, mientras replegaban la red interdicta, continuaron utilizando otras de probado uso. Los peces en la red. El perfil del contraventor La mayora de los contraventores no tienen una asistencia jurdica particular. Esto se debe, en parte, a que se trata de hechos menores donde no parecera tener mayor importancia la existencia de un defensor particular para la resolucin efectiva del caso. Sin embargo, la otra parte de la explicacin radica en la extraccin social de quienes son las personas sobre las que opera el CCU.

En general, segn los propios funcionarios, los contraventores son la gente ms desamparada. As, cuando se labra un acta por orinar en la calle, quien se ve implicado generalmente es un mendigo; cuando se trata de ruidos molestos, el obrero de la empresa privada de electricidad que estaba trabajando para la empresa; cuando es obstruccin de la va pblica, el empleado de un canal de cable al que lo mandaron poner la mesa de propaganda en la calle. Una cosa similar sucede con las contravenciones por venta de alcohol a menores. En los maxikioscos, en general

los encargados son jvenes que tienen la orden del dueo de vender alcohol y que al momento de presentarse en la fiscala ya ni siquiera tienen ese trabajo: Llegan personas que cuando vienen ac ya estn desocupados porque los echaron del kiosco. Se da esa cuestin. Entonces nosotros tenemos que hacer un lo con un tipo desocupado. El chico dice: S, en ese momento yo venda alcohol porque atenda un kiosco. Y entonces vino un pibe y no le ped documentos. Capaz que tiene un pedido de pena de 500 pesos (Secretario de Defensora Contravencional).

La otra gran cantidad de detenciones se dan por el artculo que corresponde a desorden, o sea aquellos casos en los cuales se producen disturbios en un partido de ftbol. Y finalmente, est la estrella de los artculos, el polmico 71" que hasta la ltima reforma penaba la alteracin de la tranquilidad pblica" y que actualmente pena en forma directa, el ejercicio de la prostitucin. En este caso, los clientes son prostitutas y travestis, pero la aplicacin e interpretacin de este artculo, merece un captulo aparte. Si tiene cara de perro, ladra como un perro, mueve la cola como un perro: es un perro23 Fueron stas las grficas instrucciones dadas por el fiscal de cmara a los comisarios de la Polica Federal cuando plantearon luego de la reforma del CCU de marzo de 1999 las dificultades que se les presentaban para demostrar, en su tarea de prevencin, que una chica parada en una esquina es una prostituta.

Lo que qued plasmado en esta frase es la lgica de portacin de cara con la que vienen operando algunos fiscales contravencionales y que queda al descubierto al momento de sancionarse una norma que avala la persecucin de ciertos sectores de la poblacin. As, esta lgica tambin poda rastrearse antes de la reforma, tanto en la polica como en los fiscales, cuando la contravencin referente a la prostitucin castigaba la alteracin de la tranquilidad pblica. La idea que maneja(ba) la fuerza policial sostenida en su accionar concreto era casi sencilla y evidente: cuando se labraba el acta contravencional, en la descripcin del hecho se haca constar ejercicio de la prostitucin: [...] por como est redactado mi interpretacin es que lo que tiene que haber es una alteracin de la tranquilidad pblica, no un grupo de mujeres ejerciendo la prostitucin, o travestis o gays o lo que fuera. Entonces, lo que tiene que haber para m es eso, primero desorden, despus vemos por qu se produce. Si se produce porque hay gente gritando, si hay gente jugando al pker, o putas. Y hasta ahora el funcionamiento real era exactamente a la inversa, porque hay putas, hay alteracin a la tranquilidad pblica (Fiscal Contravencional). La polmica sobre la detencin se tradujo en el dilema sobre si deba ser en sede policial o en sede judicial, transformando esta cuestin en una clara disputa de poder. Esta discusin se vio acentuada durante los primeros meses de aplicacin del CCU ya que, como dijimos, aun no existan los edificios judiciales destinados a la detencin de contraventores y, por lo tanto, haba que llevar a los detenidos a las fiscalas o bien optar por la comisara. El art. 19 habla de coaccin directa, coaccin directa es poner mano sobre. Todos me dirn,
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Frase del fiscal de cmara contravencional Juan Carlos Lpez a los comisarios de la Polica Federal. Clarn, 10 de marzo de 1999.

como sucede en la escuela de polica, que hay que tener, lgicamente, cuidado con el tema de las lesiones, el tema de llevar a la persona a la comisara y dems, que lo conocemos acabadamente. Lo que yo quiero referir es que la ley est hablando de coaccin directa y de aprehensin, la autoridad preventora tiene la norma legal para poder realizar coaccin directa sobre las personas y para poder aprehender a las personas, de acuerdo? Entonces, hay elementos, dentro del Cdigo para hacer cesar las contravenciones. O sea, los elementos en la ley estn. Estamos hablando de coaccin directa, estamos hablando de aprehensin, de acuerdo? Entonces, los elementos estn, hay que tener ejercicio para utilizarlos, pero los elementos estn y deben ser utilizados, s. (Fiscal Contravencional en una reunin vecinal). As las cosas, mientras se discuta sobre el lugar, el tiempo y las condiciones de detencin y se inauguraban nuevos edificios y estructuras, en la calle, la polica segua actuando, segn los mismos criterios discrecionales que en vigencia de los edictos (esto es, portacin de cara e identificacin de zonas de riesgo).

Fiscales, policas, vecinos: aprendiendo viejas rutinas en los nuevos barcos pesqueros En tanto el procedimiento contravencional est previsto para conflictos de convivencia entre vecinos de la ciudad, la nueva justicia se propuso alcanzar un contacto cercano y directo con la gente, en otros trminos, adquirir las caractersticas propias de una justicia local. A su vez, el pasaje del control policial sobre la aplicacin de los edictos al control judicial sobre los problemas de convivencia supuso el establecimiento de una serie de garantas judiciales como barreras a la accin discrecional de la polica.

Bajo esta impronta, se dise la primera etapa del procedimiento contravencional, esto es, el momento anterior a la etapa judicial propiamente dicha: la deteccin de una contravencin, el labrado del acta y la etapa probatoria. Los actores principales de esta primera etapa del procedimiento son los fiscales contravencionales y la polica. A ellos se suman sectores de vecinos de la ciudad de Buenos Aires, con un rol protagnico en el funcionamiento de la nueva justicia. Los fiscales y la polica: oposiciones e identidades (del control judicial al policiamiento de los fiscales) Aplacada la tormenta en torno a la sancin del cdigo, los sucesivos meses de su aplicacin parecieron resultar en la adaptacin de la polica a la nueva reglamentacin, o al menos en una mejor disposicin para ponerla en funcionamiento. Esta actitud policial supuso, al mismo tiempo, un reacomodamiento en la relacin entre policas y fiscales. Apaciguado el conflicto, entonces, ambos comenzaron a trabajar en conjunto con el objetivo de llevar a cabo la primera etapa del procedimiento contravencional. En este sentido, se reforz la importancia dada a la cantidad de actas: Estamos teniendo contacto directo con el personal preventor, que en este caso es la Polica Federal, para lo cual ellos nos trasmiten, generalmente, por tener mucho ms experiencia de calle, cules son los requerimientos que ellos como preventores necesitan desde la calle. Y nosotros desde la fiscala les volcamos cules son nuestros requerimientos, en cuanto al orden procesal y en cuanto al labrado de actas y dems. [...] Hoy, gracias a Dios, la polica est recibiendo instrucciones especficas de cmo necesitamos nosotros que se labren las actas, qu contenido deben tener, de qu manera lo deben expresar. Y si a eso le sumamos el haber podido lograr que las actas se encuentren numeradas, es decir, cada comisara que firma un recibo de las actas numeradas y luego deben devolver los cartones vacos, estamos

en condiciones de decir, obviamente no en lo inmediato, queyaseestnotando en la fiscala queelcmulodetrabajo empiezaaaumentar en forma significativayqueelporcentajedeactas se puedeinstruirdeuna manera eficiente para poder llegar a un resultado, el cual puede ser una condena contra el contraventor. Ha empezado a aumentar en forma geomtrica y significativa. Eso es una alegra para nosotros, es realmente una alegra el ver cmo cuando se encara un trabajo, que con conciencia y con organizacin desde la base y, yendo a la comunicacin entre lo que es la fiscala y el preventor, se empiezan a generar resultados (Fiscal Contravencional en una reunin vecinal). La necesidad de seguir de cerca la accin de la polica fue leda por los fiscales como una de las condiciones de funcionamiento del cdigo, pero ya no para garantizar la falta de abusos policiales sino para asegurar el labrado de actas. En este sentido, se planearon salidas conjuntas entre fiscales y policas, quienes, en un mismo automvil, recorrieron las calles de la ciudad asegurando el labrado de actas y el acopio de pruebas24. El objetivo de estos operativos fue la deteccin de infractores y recay fundamentalmente sobre aquellas contravenciones de mayor repercusin: Yo les voy a contar las experiencias personales que estamos teniendo en relacin a que estamos realizando procedimientos en la calle, y muchos comisarios aqu presentes lo saben, conjuntamente con la Polica Federal. Durante todo el mes de diciembre, yo he participado de procedimientos estrictos en la zona, por ejemplo, de Palermo, con la cuestin del art. 71, en el tema de la alteracin de la tranquilidad pblica. Se han hecho numerosos procedimientos, se han labrado numerosas actas, y durante el mes de diciembre ha disminuido, bastante, obviamente, no se ha erradicado, estoy diciendo, se ha disminuido bastante, con la presencia de la polica en la calle, con la presencia de los fiscales organizando los procedimientos, la cuestin de la alteracin de la tranquilidad pblica, que es el art. 71. [...] Hemos hecho tambin, procedimientos en relacin a suministro de alcohol a menores, que nos ha ido bastante bien tambin, hemos hecho procedimientos en relacin a obstruccin de la va pblica en el tema de vendedores ambulantes, en definitiva, durante todo el mes de diciembre hemos salido a la calle, hemos salido, palmo a palmo, con la polica, con la comisaras de la zona a mostrar presencia, hemos salido a realizar distintos operativos y hemos tenido, digamos, resultados muy positivos en relacin a eso (Fiscal Contravencional en una reunin vecinal). En este contexto, parece justificado afirmar que este trabajo conjunto entre policas y fiscales sobre algunas zonas de la ciudad se encamin ms hacia la puesta en visibilidad de la nueva justicia, que hacia la solucin de problemas de convivencia.

A su vez, la intervencin de los fiscales en el mbito propio de trabajo de la polica, la calle, bien pudo haber trado resquemores al interior de la fuerza, regenerando el clima de conflicto y reticencia en la aplicacin del cdigo. Sin embargo, la actitud de los fiscales rpidamente demostr que, ms que un obstculo al accionar policial, el trabajo conjunto aseguraba a la polica el respaldo judicial sobre su actuacin. En este sentido, una nueva alianza se traz entre fiscales y policas:
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Recordamos que una de las crticas al trabajo policial por parte de los fiscales era que no se recababan las pruebas correctamente y que por lo tanto las causas deban ser archivadas. En este sentido, se implement el uso de cmaras de video como medio de prueba. Este mecanismo se present no slo como medio de comprobar las infracciones sino tambin como garanta del procedimiento policial: Tambin quedar filmada la actitud de los policas. As no va a haber dudas de que no estamos persiguiendo a las prostitutas, sino sancionando infracciones (fiscal de la cmara contravencional al diario Clarn, 18 de julio de 1998). Lo cierto es que este sistema result ms en un exhibicionismo de los presuntos contraventores que en una garanta o medio de prueba eficaz, debido a que, dada la falta de recursos de la justicia contravencional, la fiscala no contaba con la cantidad de cmaras necesarias.

Mientras la polica acte dentro de la ley, nosotros, no slo los vamos a respaldar, sino que les vamos a poner el pecho. Esto significa, lisa y llanamente, no por una cuestin de herosmo ni nada por el estilo, sino que la polica son nuestros ojos en la calle. Entonces, nosotros, como fiscales y como ministerio pblico, los vamos a respaldar en todo, s?, siempre y cuando acten dentro de la ley. Hasta les ponemos ejemplos, puntuales, un ejemplo que me viene a la mente: hay resquemor en el tema de la aprehensin, por ejemplo, por cuestiones de privacin ilegtima de la libertad. Nosotros estamos diciendo y ya dijimos en varias oportunidades, que nosotros no pedimos que la polica se adecue, si la polica est en un medio hostil, como puede ser una manifestacin, no vamos a pedir, mientras que lluevan palos y piedras, que se pongan a labrar actas. En este caso, la polica puede aprehender y llevar a comisara, labrar el acta ah y notificar al fiscal, eso es lo que le quiero aclarar (Fiscal Contravencional en una reunin vecinal). La relacin entre la polica y los fiscales en torno al sistema contravencional, que se mostr conflictiva en una primera etapa, experiment un reacomodamiento en funcin de criterios comunes y acciones conjuntas, y gracias al respaldo que la polica obtuvo de los fiscales. La lucha por el manejo de los barcos, a su vez, fue el canal de presin de otros barquillos: los tripulados por los vecinos. Los fiscales y los vecinos: oposiciones e identidades (justicia local vs. policiamiento de los vecinos) El contexto de sancin del nuevo cdigo estuvo condicionado por las presiones vecinales en pos de la sancin de determinadas conductas (prostitucin, merodeo, etc.). De la misma manera, el comienzo del funcionamiento del cdigo continu siendo influenciado por un visible lobby vecinal sobre la aplicacin de aquellas figuras que haban sido objeto de polmica.

Por su parte, el espritu de creacin de la nueva justicia se bas y represent en valores como democratizacin, celeridad, publicidad. Acorde a estos valores, la justicia contravencional se present como una justicia gil, desformalizada y local, en funcin de los conflictos que estara encargada de regular: La generalidad del procedimiento [contravencional] es un proceso rpido, y as fue el espritu del legislador cuando legisl esta clase de cuestiones. El leitmotiv de la ley, o el espritu que impulsa a todos nosotros en el ministerio pblico es, dentro las posibilidades que tenemos en este momento, tratar de dar respuesta al vecino de una manera rpida, gil y concreta. Que esto no sea ms de lo mismo de lo que puede llegar a ser la justicia a nivel nacional. Tratamos de manejar otros tiempos, tratamos de manejar otra simpleza, tratamos de manejar otro tipo de ritualismos, s? Para poder en definitiva dar respuesta al vecino de una manera gil y concreta. Porque en definitiva esta justicia es la justicia del vecino de la CBA, es la primer justicia con la cual el vecino se encuentra, es la justicia que regula la convivencia del vecino (Fiscal Contravencional en una reunin vecinal). Segn esta idea de justicia local, los fiscales comenzaron su trabajo de acercamiento a la gente para brindar respuestas a los vecinos. Este acercamiento se concret en el marco de las reuniones organizadas por el gobierno de la Ciudad, en funcin de la problemtica de la seguridad callejera, en los distintos barrios. En pocas de la sancin del CCU y en los meses siguientes a su puesta en funcionamiento, estas reuniones funcionaron como escenarios propicios para la difusin del nuevo sistema, as como para el ejercicio de presin de aquellos vecinos que participaban de ellas. El contacto entre fiscales y vecinos en el marco de estos Consejos de Prevencin del Delito y la Violencia marc la tonalidad de este acercamiento:

Quiero agradecer nuevamente la oportunidad de tener un contacto directo con los vecinos de la CBA. Valoro la posibilidad de comunicarnos directamente con los funcionarios y en este caso el ministerio pblico, el poder judicial de la CBA. Creo que es muy alentador para todos, tener informacin directa de los vecinos de lo que est sucediendo en la calle realmente. Para m es importante que ustedes puedan trasmitir la realidad palpable de lo que es el CCU en la CBA (presentacin de un Fiscal Contravencional en una reunin vecinal). Este proceso de acercamiento, sin embargo, no fue ajeno a conflictos, ya que los vecinos que se acercaban y que haban militado activamente al momento de sancin del CCU, presentaban a los funcionarios sus quejas por la falta de aplicacin del cdigo, la mala disposicin policial, la ineficacia de la justicia y la sancin de un cdigo protector de la delincuencia y no de los derechos humanos de los vecinos que pagamos nuestros impuestos (Vecino en los consejos barriales). O: Los legisladores han legislado para los no contribuyentes y para los delincuentes. Han hecho un cdigo para la delincuencia, porque protege a los delincuentes, a los no contribuyentes, a los que viven al margen de la ley. A nosotros como vecinos ese cdigo no nos protege (Vecino en una reunin con la presencia de un Fiscal Contravencional). Frente a las oposiciones y reacciones vecinales, los fiscales optaron nuevamente por demostrar que, ms all de las posibles deficiencias y falencias del CCU, la justicia contravencional poda funcionar. Una nueva alianza se estableci entre fiscales, policas y vecinos en oposicin a los legisladores que sancionaron el cdigo. En esta lnea, si bien algunos fiscales festejaban el hecho de la derogacin de los edictos y la sancin de una ley, se amparaban de las crticas y se unan a ellas de forma solapada a travs del consabido acatamiento a la ley25: Yo aplico la ley, no la hago. Yo creo que no es la oportunidad para la disputa sobre qu medidas son convenientes, operativas o no, [el cdigo] es lo que hay y punto; bien o mal, hay que trabajar con eso y remitirnos a lo que hay (Fiscal Contravencional en una reunin vecinal). Sin embargo, a fin de soslayar posibles disputas polticas e institucionales con los legisladores, la discusin legislativa pas a un segundo plano. Es as que, para dar respuesta a la insatisfaccin vecinal, los fiscales comenzaron a ensayar otras explicaciones sobre el hundimiento del barco. Las actas mal labradas por la polica fueron el primer blanco, pero tambin los vecinos y la misma justicia contravencional recibieron sus cuotas de responsabilidad. Los primeros debido a la falta de iniciativa para denunciar infracciones y la ltima por la exigencia del propio sistema sobre la necesidad de juntar pruebas26. Estos dos ltimos aspectos hicieron de los vecinos potenciales protagonistas de la aplicacin del CCU, una buena alianza para que las redes lleguen a puerto, llenas de peces. As, el acercamiento a la gente se convirti en colaboracin vecinal, a travs de la denuncia y la recoleccin de pruebas, ambos presentados por los fiscales como esenciales para el buen funcionamiento del sistema. En este sentido, los criterios para medir la eficiencia y el xito de la justicia contravencional se tradujeron en trminos de condenas logradas, en una concepcin claramente represiva sobre los problemas de convivencia. As, los vecinos se transforman en solcitos anzuelos para la captacin de pececillos.
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Argumento por dems escuchado en voces policiales: nosotros slo somos el instrumento de aplicacin de la ley. Es de suma importancia el recabado de las pruebas, nosotros estamos en un sistema eminentemente probatorio, s no tenemos pruebas no podemos instruir, si no podemos instruir tenemos que archivar (Fiscal contravencional en una reunin vecinal).

Podemos decir entonces que el acercamiento y contacto directo entre vecinos y fiscales, ms que asegurar la resolucin informal y por canales alternativos de los problemas de convivencia, termin resultando en una suerte de delacin vecinal de personajes molestos que permitiera al sistema de control policial y judicial reprimir sus conductas27. De esta forma, el carcter local y desinformalizado del sistema contravencional se tradujo en una alianza entre fiscales, policas y vecinos, a travs de la que circulaba informacin, colaboracin, recoleccin de pruebas y cantidad de actas, en pos de que las redes pesqueras cumplan su destino: la condena.

Conclusiones

La implementacin de la justicia contravencional implicaba dos riesgos. Por un lado, que se castiguen conductas que por sus caractersticas deberan ser resueltas a travs de mecanismos desjudicializados y alternativos al sistema
penal; por el otro, que se crease un nuevo aparato que justificara su existencia mediante un mayor control y persecucin penal. En relacin al primer punto, si bien es cierto que no se busc la construccin de un aparato desjudicializado por el contrario, el objetivo era judicializar conductas que antes slo estaban en manos de la fuerza policial, los mentores de la reforma tuvieron como eje principal lograr un sistema con una mayor racionalidad burocrtica y que tuviese entre sus fundamentos principales el respeto de los derechos humanos y de las garantas civiles. Una de las primeras preguntas formuladas al comienzo de este artculo refera al alcance de las mallas se extienden a nuevos espacios? y a los tipos de peces que caan en ellas son los mismos de siempre, son otros, son menos, son ms? Sin lugar a dudas, durante los primeros tiempos de la implementacin de la nueva normativa se produjo una suerte de encogimiento de las redes, as como nuevos intentos de crear otras mallas que reemplacen a las que fueron sacadas de circulacin. Este proceso ambiguo se debi en parte al desconcierto producido por la nueva situacin, en parte al reacomodamiento de los viejos y los nuevos pescadores. Fundamentalmente, en los primeros momentos de este proceso, quedaron fuera de las redes tradicionales quienes eran sus clientes habituales, a saber, travestis y prostitutas. Paradjicamente, estos sectores fueron atrapados por nuevas mallas que los ubicaron en el centro de la atencin pblica. Organizaciones vecinales de algunos barrios porteos, acompaadas por los medios de comunicacin, salieron en una cruzada moral a denunciar y combatir la propagacin de la prostitucin. Pginas y pginas de los diarios, miles de minutos televisivos, manifestaciones por las calles de Palermo, de Flores y de Constitucin para reclamar por ese flagelo que pareca azotar como una peste las castas y profilcticas calles de Buenos Aires. Es con este teln de fondo que se produce la reforma del Cdigo Contravencional de marzo del 1999. Las redes, replegadas en un primer momento, son arrojadas con renovadas fuerzas por parte de los pescadores, y extendidas con mayor amplitud para capturar los mismos cardmenes de siempre, pero ahora con renovados y publicitarios bros. Este artculo slo permite arriesgar algunas hiptesis sobre la densidad, el tamao y el alcance
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Las denuncias manifestadas por los vecinos se concentraron en trabajadoras del sexo, jvenes tomando cerveza en la calle, vendedores ambulantes, etc.

de esas redes. El peligro de la incorporacin en el funcionamiento judicial de una cantidad de prcticas que eran utilizadas tradicionalmente por la polica en su actividad cotidiana parece cierto. Estas prcticas dirigidas sobre determinados sectores de la poblacin, permitan a la institucin no slo producir estadsticas que demuestren la eficacia laboral de la fuerza, sino demostrar un alto grado de control y una mayor presencia policial sobre la jurisdiccin. Son todos estos mecanismos que conforman ese ejercicio de la violencia poco espectacular, permanente, opacado, que caracteriza el quehacer policial (Tiscornia, 1997), los que comienzan a ser retomados por muchos fiscales y funcionarios judiciales en su trabajo cotidiano. Esto implica que la judicializacin de las contravenciones produjo una reactualizacin de las relaciones entre el Ministerio Pblico y la polica que ser necesario profundizar28. Es ste un momento de asombro y acomodamiento a la nueva normativa, que conlleva un aggiornamiento de prcticas consuetudinarias (tal sera el caso de las estadsticas y los instrumentos para llenarlas: las detenciones por averiguacin de identidad y por resistencia a la autoridad), tanto como un aprendizaje y una rutinizacin de nuevas tareas, en un proceso de disputa entre agencias por nuevos y viejos espacios de poder.

Otra de las preguntas planteadas al comienzo del artculo refera al tamao de los agujeros de la red. Pensar en los posibles intersticios de la malla contravencional por donde los peces podran escabullirse, es an una tarea apresurada. Sin embargo, sera factible e interesante cambiar el sujeto y el punto de partida de la pregunta: en lugar de partir de las posibles fisuras por las cuales las vctimas logran evadir el sistema, hacerlo desde las hendiduras que permiten que se filtren prcticas autoritarias en el ejercicio del poder de la polica y la justicia. Desde este lugar, es posible interrogarse acerca de la ausencia de mecanismos que permitan monitorear la implementacin y el funcionamiento de un cdigo que, en su proyecto originario, pretenda contemplar el respeto de los derechos civiles y que, en su aplicacin jurdica, se encolumnaba tras postulaciones garantistas y democrticas. Una vez ms, pareciera que los gestores del nuevo cdigo partieron del supuesto de que las normas en su aplicacin modifican la realidad, dejando en un segundo plano el anlisis de las prcticas, tradiciones y costumbres sobre las que sta se estructura. Existe una nueva red? No es evidente que la justicia contravencional aparezca como un aparato que controla nuevas conductas, sin embargo, est claro que se trata de un sistema burocrtico que va construyendo su identidad en oposicin y alianza con otros sectores, ya sean estos la polica federal, la justicia nacional o la justicia de faltas. Est siempre visible o est camuflada? El desconocimiento de los pasos del proceso a los que debe someterse quien comete una falta resulta en la emergencia sostenida de una amplia zona gris que se convierte en la pena informal y, por lo tanto, en el camuflaje de la red de control ilegal. As, es comn que la polica amenace al infractor con una posible detencin, al momento de labrar el acta, sin advertirle que el arresto slo es posible si no concurre a la fiscala cuando es citado por segunda vez. La lentitud habitual del proceso (entre el labrado del acta y la citacin pueden transcurrir uno o ms meses) resulta un espacio de tiempo en que la polica coacciona al infractor y convierte a la coaccin en la reconstruccin de la malla de control de ilegalismos y cobro de cnones.

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Es importante sealar que la actitud crtica al funcionamiento del sistema de parte de algunos fiscales y defensores, tal como aparece en las entrevistas, es un dato alentador en un panorama tan desolado.

Finalmente, cules son los efectos sobre el resto del universo marino, es decir, la sociedad? Pginas y pginas de diarios, chorros de tinta volcados en revistas, programas polticos, noticieros, reuniones barriales, manifestaciones frente a la legislatura, todos esos espacios dedicados a discusiones que tenan como centro a la prostitucin, a la inseguridad, a las imposibilidades y obstculos de la polica para conjurar el delito. Todo ello generado por el nuevo cdigo. Sin lugar a dudas, en cuestiones de oleaje, la nueva normativa gener un verdadero maremoto. No obstante, como todos los maremotos, luego del desastre el paisaje se recompone. El sistema contravencional resulta conocido por sus operadores y algunas de sus vctimas. Fuera de ellos, la mayor parte de la poblacin piensa que los edictos policiales siguen en vigencia, an sin poder explicar qu son exactamente.

Sin duda que no es tiempo an de medir los efectos de la derogacin de los viejos edictos y, por lo tanto, de la facultad policial de detener y juzgar personas facultad que, en lo atinente a la detencin, conserva a travs de la figura de averiguacin de identidad. En este trabajo se han sealado algunas de las cuestiones, a nuestro entender, ms importantes para administrar la convivencia antes que para reprimir la diferencia y la pobreza.

Bibliografa referida COHEN, STANLEY. 1985. Visiones de control social. Barcelona, PPU. . 1994. Folk, devils and moral panic. The creation of the mods and rockers. En Goode, E. y Nachman BenYehuda (comp.), Moral Panics. The social construction of deviance, USA, Blackwell. CROCCIA, MARIANA; EILBAUM, LUCA ;LEKERMAN, VANINA; MARTNEZ, JOSEFINA. 1999. Consejos de seguridad barriales y participacin ciudadana. Los miedos y las libertades. En: Sozzo, Maximo (ed.): Seguridad urbana, nuevos problemas, nuevos enfoques, Santa Fe, Editorial Universidad Nacional del Litoral. CHILLIER, GASTN. 1998. La sancin de un cdigo de convivencia urbana: causas y efectos de la eliminacin de las detenciones arbitrarias por parte de la Polica Federal. En: CELS. Seminario sobre reformas policiales en la Argentina, Buenos Aires. y PALMIERI, GUSTAVO. 1996. La reforma constitucional de 1994. Las reglamentaciones de las nuevas instituciones relacionadas con los derechos Humanos. En: Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS). Informe anual sobre la situacin de los derechos humanos en la Argentina. Ao 1995, Buenos Aires, CELS EILBAUM, LUCA ySARRABAYROUSE OLIVEIRA, MARA JOS. 1998. Entretelones de una ley: cmo se lleg al Cdigo de Convivencia Urbana de la Ciudad de Buenos Aires. Ponencia presentada en IV Jornadas de Investigadores de la Cultura. Instituto Gino Germani. Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires. OIVEIRA, ALICIA y TISCORNIA, SOFA. 1997. Estructura y prcticas de las policas en la Argentina. Las redes de la ilegalidad. En: AAVV. Control democrtico de los organismos de seguridad interior en la Repblica Argentina, Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), Buenos Aires. SARRABAYROUSE OLIVEIRA, Mara Jos. 1998. Poder Judicial: Transicin del escriturismo a la oralidad. Tesis de Licenciatura en Ciencias Antropolgicas, Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires. . 1999. Informe de avance beca de Iniciacin, UBACyT (Mimeo). TISCORNIA, SOFA. 1997. La seguridad ciudadana y la cultura de la violencia. En: Encrucijadas; Revista de la Universidad de Buenos Aires, N 5. ; Eilbaum, Luca; Lekerman, Vanina. 2000. Detenciones por averiguacin de identidad. Argumentos para la discusin sobre sus usos y abusos. En AAVV. Detenciones, facultades y prcticas policiales en la ciudad de Buenos Aires. Centro de Estudios para el Desarrollo, Chile.

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democrctica. CEDES /CELS; Cuadernos del Foro; Ao 2, Nro.3; Bs.As.

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