TUGAS ASIGNMENT MATA KULIAH

KONSEP DAN TEORI ADMINISTRASI

DOSEN: DR. MUHAMMAD TAUFIQ, DEA

DESENTRALISASI ADMINISTRASI DAN KEKUATAN POLITIK Herbert Kaufman

DISUSUN OLEH OCTOVIANUS A. TUPAN NPM: 12 D 025

SEKOLAH TINGGI ILMU ADMINISTRASI LEMBAGA ADMINISTRASI NEGARA PROGRAM PASCA SARJANA PROGRAM MAGISTER ILMU ADMINISTRASI

SEMESTER GASAL TAHUN AKADEMIK 2012

1

DESENTRALISASI ADMINISTRASI DAN KEKUATAN POLITIK

Herbert Kaufman

Proses perubahan administrasi pemerintahan yang telah berlangsung sejak tahun 1800an sampai saat ini mendapat penekanan pada 3 (tiga) nilai yaitu : keterwakilan, kompetensi politik netral dan kepemimpinan eksekutif. Dalam periode yang berbeda, penekanan pada ketiga nilai di atas juga akan berbeda. Pada pertengahan abad ke-19 kekecewaan terhadap institusi politik muncul akibat supremasi legislative, waktu pemilihan yang lam dan system politik yang mengandalkan unsur kekeluargaan atau kedekatan. Kekecewaan inilah yang mendorong administrasi memisahkan diri dari politik.melalui badan-badan atau komisi independent, dengan memperkenalkan system baru yang lebih fokus pada nilai-nilai. Dorongan untuk perubahan muncul sangat kuat karena dalam beberapa lapisan masyarakat menganggap bahwa mereka tidak diperlakukan secara adil oleh pemerintah, ataupun tidak ada perubahan struktur pemerintah yang dapat memastikan bahwa posisi maupun pengaruh mereka diperhatikan dan ditingkatkan. Perubahan ini banyak memperoleh hambatan dan tidak dapat diperoleh dalam sekejap. Bahkan selama satu abad, tidak terjadi perubahan apapun dalam kepemimpinan eksekutif. Perjuangan untuk membangun birokrasi yang lebih professional dan kemampuan kepemimpinan eksekutif yang dapat mengikuti perkembangan ekonomi, sosial dan politik tidak mampu menggugah atau membangkitkan keinginan yang sama. Karena orang-orang merasa bahwa mereka tidak dapat berkontribusi ataupun menyampaikan aspirasi mereka sendiri terhadap badan-badan pemerintah, maka mereka menuntut perbaikan dan keseimbangan terhadap perwujudan ketiga nilai di atas, lebih khusus lagi yaitu nilai keterwakilan.

Desentralisasi Administrasi dan Kekuatan Politik

BERBAGAI KETIDAKPUASAN Amerika tidak menyukai keterwakilan. Lembaga legislative masih memperhatankan kekuasaanya dan tidak ragu untuk menggunakan kekuasaan tersebut secara bebas. Partai-partai masih kuat dan mengkalim bahwa mereka memiliki banyak konstituen. Kelompok-kelompok dengan tujuan yang sama makin bertambah jumlahnya dan menekan pemerintah melalui berbagai saluran, sementara media massa berfungsi sebagai anjing penjaga setiap kegiatan pemerintah. Lembaga-lembaga administrasi menggabungkan beragam prosedur keterwakilan dan setiap proses pengambilan keputusan, termasuk dalam dengar pendapat hukum dan undang-undang, dan bekerjasama ataupun mengirim wakilnya dalam badan-badan administrasi dan badan penasihat. Jika diperhatikan, kesempatan untuk berpartisipasi dalam pengambilan keputusan politik sangat terbuka, tapi tetap saja muncul ketidak-puasan. Penyebabnya adalah: Secara substansi, masyarakat minoritas yakin bahwa mereka tidak memperoleh apa-apa dari institusi-institusi politik yang ada saat itu. System politik, ekonomi dan social tidak dapat menjangkau mereka. System itu hanya

membantu/memperhatikan orang yang kuat. System itu sendiri tidak dapat dipercaya lagi. 3 alasan ketiga karakter system itu (politik, ekonomi, social) tidak dapat dipercaya lagi adalah : 1. Lembaga-lembaga administrasi yang ada hanya diberikan mandate yang terbatas oleh organ-organ perwakilan. Sebagai warga Negara, hanya dapat menerima kebijakan pemerintah. Sering ditemukan perbedaan antara tujuan program dan impelemntasinya, yang disebabkan karena ekspektasi yang tinggi dari warga, atau karena program terhambat oleh masalah-masalah yang tidak diperkirakan sebelumnya, ataupun karena kelakuan para birokrat sendiri. 2. Sifat pluralistik dari system politik member keleluasaan bagi penentang perubahan untuk menentang usulan. Setiap usulan inovatif yang diajukan harus melalui berbagai hambatan yang berujung pada tawar-menawar dan kompromi. Perubahan terjadi sangat perlahan. 3. Skala organisasi berkembang sangat besar. Kelihatannya dengan organisasi skala besar perubahan akan terasa. Kesan ini saja sudah cukup membuat secara individu orang merasa kewalahan dan tidak berdaya. Sebagai tambahan, beberapa kelompok telah membangun kemampuan organisasi mereka dan mengerahkan

Desentralisasi Administrasi dan Kekuatan Politik

sumberdaya politik mereka akhirnya menyadari bahwa butuh waktu lama untuk menemukan jalan masuk dalam struktur-struktur politik. Dengan demikian, model-model representasi tradisional sudah tidak mampu memenuhi tuntutan perubahan. Hanya dengan adaptasi desain organisasi yang lebih condong kearah memperkuat keahlian dan kepemimpinan, maka peran yang lebih besar harus diberikan kepada system perwakilan.

LEMBAGA ADMINISTRASI YANG LEBIH REPRESENTATIF Lembaga-lembaga administrative (pemerintah) telah berkembang cukup pesat dalam ukuran, fungsi dan kewenangannya. Jika pimpinan eksekutif, legislative dan pengadilan selalu membuat keputusan dengan efek menyapu (menyeluruh), maka lembaga-lembaga administrasi lebih banyak membuat keputusan yang langsung menyentuh individu. Sehingga solusi untuk keterwakilan lebih berpusat pada lembaga-lembaga administrasi. Salah satu usulan untuk membuat lembaga administrasi lebih representative adalah karakter yang tradisional: menempatkan orang-orang yang vocal dari beberapa kelompok ke dalam posisi strategis dalam organisasi. Konsep lain yang tidak biasa tapi mudah diterima adalah biro sentralisasi pengaduan, dengan menggunakan kekuatan legal untuk penyelidikan, untuk mendengar keluhan warga dan membenahi ketidakdilan maupun pelanggaran dari lembaga-lambaga administrative. Kemudian ditindaklanjuti melalui wakil mereka di badan legislative ataupun di partai politik, mereka meminta solusi atas pengaduannya. Para pendukung konsep ini mengusulkan lembaga baru yang dapat menjadi saluran yang representative bagi kalangan bawah yang tidak menemukan solusi terbaik dari pengaduan-pengaduan mereka. Perwujudan dari gerakan akibat lemahnya keterwakilan dan menuntut adanya desentralisasi administrative ini terjadi pada program anti-kemiskinan dan pendidikan. Dalam program anti-kemiskinan, undang-undang menjamin bahwa, kegiatan ke masyarakat harus dikelola, dikembangkan dan dilakukan dengan semaksimal mungkin melibatkan penduduk di daerah tersebut maupun kelompok yang dilayani. Undangundang ini (walaupun banyak yang tidak setuju) berarti bahwa, kegiatan/program

Desentralisasi Administrasi dan Kekuatan Politik

substansinya harus dilaksanakan oleh masyarakat miskin dan bukan untuk masyarakat miskin. Dalam pendidikan umum, permintaan untuk desentralisasi berkembang cepat di kota New York dan didukung oleh Walikota. Walaupun usulan desentralisasi ini memperoleh tantangan cukup keras dari berbagai pihak, usulan ini tetap berjalan walaupun sangat lambat dan merupakan suatu langkah besar kea rah perubahan. Gerakan ini tidak terbatas pada program anti-kemiskinan maupun pendidikan saja, tapi juga pada program perumahan, dimana suatu kelompok masyarakat menginginkan adanya peran serta masyarakat miskin dalam perencanaan kota. Gerakan yang sama juga terjadi dalam sector kesehatan dan keamanan. Gerakan ini juga tidak terbatas pada lembaga-lembaga publik, tapi merambah ke perguruan tinggi, dimana mahasiswa menuntut agar dapat lebih berpartisipasi dalam berbagai penentuan kebijakan di perguruan tinggi, bahkan pernah terjadi bahwa proses belajar mengajar dihentikan/ditunda karena adanya aksi boikot dari mahasiswa. Perhatian tentang pentingnya desentralisasi kekuasaan diutarakan oleh Presiden Asosiasi Ilmu Politik Amerika yang mengusulkan pentingnya jumlah yang kecil dari pemerintah kota, agar masyarakat dapat lebih berpartisipasi dalam berbagai hal. Usulan ini juga direkomendasikan oleh Komisi Penasihat Hubungan Antar Pemerintah di Washington, dan Kantor Sumberdaya Regional dan Pembangunan di New York, yang menyimpulkan bahwa kekuasaan harus didesentralisasi karena sudah tidak mampu lagi menangani berbagai masalah. Bahkan Senator Robert F Keneddy saat berkampanye untuk pencalonan presiden berjanji di Los Angeles bahwa control atas nasib warga ada di tangan warga sendiri dan bukan dari Washington. Hal yang sama dikatakan juga oleh Richard M. Nixon yang berpendapat bahwa, mengapa selama ini orang-orang berteriak begitu keras? Karena mereka sangat jauh dari kekuasaan, dan bahwa kekuasaan harus dibawa lebih dekat kepada mereka. Singkatnya, desentralisasi administrasi digaungkan di mana-mana. Meskipun kadang ditentang dengan alasan efisiensi, tapi lebih sering dibenarkan dengan alasan efektivitas partisipasi masyarakat dalam pemerintahan. Saat ini, masyarakat kembali mengalihkan perhatian mereka terhadap keterwakilan, dan coba untuk mengangkat isu ini ke dalam berbagai skema pemerintah.

Desentralisasi Administrasi dan Kekuatan Politik

PENCARIAN KEPEMIMPINAN Administrasi public berada di bawah tekanan, bukan hanya dari luar pemerintahan tapi juga dari dalam. Direktur Eksekutif pernah diandalkan sebagai orang yang berfungsi untuk memisahkan birokrasi dari partisan politik sebagai langkah maju untuk memperbesar

kendali mereka terhadap lembada-lembaga administrasi, menemukan bahwa langkah ini tidak membuat lembaga menjadi lebih bertanggung jawab langsung, melainkan membuat lembaga menjadi lebih mandiri. Kemandirian ini, pada gilirannya semakin menyulitkan para eksekutif untuk menjamin semangat adopsi pendekatan baru dalam masalahmasalah social, dana yang dialirkan dikelola oleh lembaga-lembaga yang sudah ada yang cenderung digunakan untuk intensifikasi cara-cara lama daripada digunakan untuk hal-hal yang baru. Hal ini menghasilkan masalah dalam koordinasi dan pemborosan tenaga dalam persaingan antar kantor. Akibatnya, beberapa lapisan masyarakat kecewa karena keinginan mereka tidak ditanggapi. Ini mempersulit keadaan direktur eksekutif. Usulan baru coba diperjuangkan yang intinya, kantor-kantor harus didesain ulang, agar tercipta koordinasi dalam pengambilan kebijakan, menghasilkan program-program baru untuk menjawab masalah-masalah penting dan mampu mengadopsi penemuanpenemuan baru. Rekomendasi lain yaitu penguatan kepemimpinan eksekutif melalui desentralisasi dengan karakteristik organisasi berdasarkan wilayah bukan seperti saat ini dimana organisasi berdasarkan departemen dan kantor fugsional. Alasannya adalah efisiensi, dimana keputusan dapat segera diambil di lapangan tanpa melalui proses berbelit-belit maupun karena kurang koordinasinya petugas masing-masing kantor/departemen di lapangan. Ini berarti upaya mengintensifkan perwakilan regional di lapangan. Singkatnya, ketidakpuasan dengan birokrasi publik yang ada saat ini memberikan amunisi bagi pembela kepemimpinan eksekutif dan juga bagi pendukung adanya representasi pelayanan publik konsumen.

KONFLIK DAN KOALISI Sumber konflik Telah lama diketahui bahwa sebagian besar kebijakan publik dibentuk terutama oleh kelompok-kelompok biro, mereka mengorganisir pengikut, komite legislative dan anggota

Desentralisasi Administrasi dan Kekuatan Politik

legislative khususnya pada setiap fungsi publik seperti kesehatan, pendidikan, kesejahteraan, dll. Argumen untuk memperkuat peran direktur eksekutif dan departemennya, terutama untuk mengimbangi fragmentasi yang terjadi di pemerintah, dengan mengenalkan arahan pusat yang cukup memadai untuk menyatukan kebijakan dan administrasi dari berbagai pusat kekuatan yang terpisah. Dasarnya adalah keyakinan bahwa kepentingan publik kurang diperhatikan dan tidak terorganisir dengan baik, untuk itu perlu adanya partisipasi publik yang lebih nyata. Argument ini memperoleh hambatan terutama dari mereka yang selama ini telah nyaman berada dalam pusat-pusat kekuasaan.

Koalisi Eksekutif Keresahan para Gubernur maupun Walikota selama ini bersumber dari 3 hal: 1. Prosedur pelaksanaan program pemerintah berjalan sangat lamban, karena pengambilan keputusan tergantung pada Washington. 2. Prosedur yang berlapis-lapis dan tidak terkoordinasi baik. 3. Peran Chief Executive sangat terbatas, banyak hal yang dilakukan oleh para ahli dengan pengawasan yang lemah. Para Gubernur dan Walikota lebih mendukung usulan adanya petugas federal di daerah dengan otoritas untuk merasionalisasi semua tindakan petugas lapangan federal. Keinginan ini tidaklah muncul begitu saja tapi telah dimulai pada era Presiden Johnson di akhir tahun 1966 yang menyatakan dalam memo-nya bahwa, pendamping program federal harus bekerja dan merencanakan dengan semangat koperatif dengan para pimpinan Negara Bagian, wilayah dan pemerintah lokal yang mana lebih bertanggung jawab terhadap masyarakatnya, dimana kesempatan harus diberikan kepada pemerintah lokal maupun executive daerah untuk member saran dan konsultasi dalam

pengembangan dan pelaksanaan program yang secara langsung mengarah ke Negara Bagian dan pemerintah lokal.

Penyatuan antara Kepemimpinan dan Keterwakilan Di saat yang sama, kelompok-kelompok menuntut adanya kendali lokal terhadap administrasi program, dihadapkan pada kecurigaan dari para birokrat dan anggota legislative beserta pendukungnya. Kelompok-kelompok ini memperoleh dukungan dan simpati dari chief executive dan para Walikota. Bagi kelompok ini, chief executive dapat
Desentralisasi Administrasi dan Kekuatan Politik

menjadi penyeimbang dalam birokrasi, menjadi saluran informasi menyangkut kinerja administrasi, mengurangi ketergantungan executive terhadap birorasi dan media massa. Masing-masing pihak akan saling memberikan kesempatan yang sama, dan kesempatan tersebut akan lebih meningkat di tahun-tahun mendatang.

TAHAPAN SELANJUTNYA DALAM SIKLUS Antisipasi terhadap dua tipe desentralisasi akan terjadi, konsesi akan dibuat untuk tuntutan pentingnya keterlibatan lokal dalam program publik, dan aka nada beberapa kemajuan menuju pembentukan pejabat wilayah dengan otoritas terbatas atas personil lapangan dan biro fungsional. Desentralisasi akan diikuti dengan kesenjangan dalam praktek di antara banyak unit kecil karena perbedaan sumber daya dan keuangan, yang akan memunculkan tuntutan untuk intervensi pusat untuk mengembalikan kesetaraan dan keseimbangan. Gelombang reformasi yang terjadi saat ini akan terus berkembang dengan tujuan yang sama seperti sebelumnya : memisahkan administrasi dari politik dan politik dari administrasi.

Desentralisasi Administrasi dan Kekuatan Politik