LAS ORGANIZACIONES COLECTIVAS, LOS RECURSOS Y LOS PUEBLOS INDGENAS EN EL PER

Alejandro Diez PUCP-CEPES

EL TEMA DE LAS COMUNIDADES CAMPESINAS y los pueblos indgenas es complejo no solo por la difcil realidad a la que se reere sino tambin por los debates acadmicos y conceptuales que suscita y por las emociones, ideas y sentimientos de los diversos agentes involucrados en su problemtica, que por lo general toman posicin sobre ella. Llegar a consensos que permitan disear una poltica o promulgar una ley es sumamente difcil, tanto por las diversas opciones polticas y visiones del desarrollo de y para las comunidades como por la ausencia de claridad sobre el sujeto al que las diversas partes o posiciones se estn reriendo. En trminos generales, las comunidades campesinas aparecen relegadas y marginadas de los procesos globales de desarrollo econmico y social. A pesar de que sus integrantes constituyen una porcin muy relevante de la poblacin (aproximadamente 4 millones de personas) y de que poseen una porcin importante del territorio nacional (40 por ciento), se hallan en situacin de pobreza y subdesarrollo, y parecera que la brecha entre el mundo urbano desarrollado y el espacio rural comunal crece, no obstante las polticas y las pequeas o grandes acciones y esfuerzos realizados en la direccin contraria. Escasa productividad, pobres niveles de ingresos, bajo nivel de vida. Problemas de accesibilidad, limitado acceso a servicios de mala calidad o inexistentes. Diversas trabas para acceder a la justicia. Vulnerabilidad y secuelas de la violencia poltica. Marginacin y exclusin social. Barreras culturales y dicultades para la comunicacin e integracin intercultural. Y as se podra seguir enumerando mltiples problemas y limitaciones con otras tantas aristas y matices. Todo parecera conspirar para el atraso y marginacin de la poblacin comunera, principalmente de la sierra. Y, sin embargo, existe consenso respecto de que se trata de uno de los TEMAS QUE ES IMPORTANTE SOLUCIONAR, AUNQUE LAMENTABLEMENTE NO SE LO CONSIDERA

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urgente. Como a lo largo de la historia, las comunidades campesinas han vuelto a formar parte del inters nacional porque causan problemas y aparecen con fuerza en los escenarios locales y regionales: si en el pasado protagonizaban revueltas indias o tomas de tierras, ms recientemente se oponen a la actividad realizada por las mineras en sus propiedades y territorios. As, en los ltimos aos temas como la propiedad colectiva, la jurisdiccin y la organizacin de las poblaciones campesinas e indgenas, as como los derechos de uso y acceso a una serie de recursos, han sido puestos sobre el tapete y son motivo de debate en mltiples mbitos. Como en muchos otros periodos de la historia peruana, las comunidades campesinas siguen representando un reto para el desarrollo, sea cual fuere la denominacin que este tome (agrario, econmico, rural, regional, territorial).

ACERCA DE LA NATURALEZA DE LAS RELACIONES ESTADO-COLECTIVIDADES

Una serie de sobreposiciones conceptuales obnubila el anlisis de las organizaciones colectivas: la confusin contempornea entre comunidad y sus mltiples acepciones o deniciones, pueblo y colectividad se hace ms compleja cuando a cualquiera de los tres trminos le aadimos el calicativo de campesino, nativo o indgena, y se complica ms aun si pretendemos darle a esos trminos una dimensin histrica aadiendo trminos como ayllu o cabildo de indios. La confusin oscurece los debates sobre leyes, polticas de promocin del desarrollo o regmenes de excepcin para estas poblaciones,1 de modo que cuando se discute sobre el tema no se sabe si se est hablando de las comunidades campesinas y nativas reconocidas legalmente, de los pueblos originarios o indgenas equiparados o no a las antedichas comunidades, o de las diversas acepciones posibles del trmino comunidad, que puede albergar mltiples signicados y referirse a grupos congurados y conformados todos ellos bajo diferentes criterios. Con ello se produce una discusin disparatada en la que los participantes se reeren a organizaciones e instituciones signicativamente dispares, y muchas veces sin percatarse de ello. Adems, el debate se condimenta con la presuncin de la antigedad milenaria de esas poblaciones, que se enarbola como elemento de identidad y que

Arpasi, Paulina: Desarrollo comunal en la era global. Derecho Indgena en el siglo XXI. Lima: Congreso de la Repblica, 2005.

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se traduce rpidamente en fuente y sustento de derechos para las poblaciones implicadas. As, las colectividades andinas se consideran herederas de los ayllus, en tanto que las poblaciones amaznicas se declaran preexistentes al Estado. Existe sin duda solucin de continuidad sociocultural entre las poblaciones que hoy ocupan un territorio y aquellas que lo hicieron antiguamente. Y, sin embargo, esa permanencia no debe hacernos cerrar los ojos ante las transformaciones que han experimentado esas mismas poblaciones a lo largo de los siglos en lo que respecta a su organizacin, a su capacidad y formas de controlar el territorio y de modicarlo, en sus vnculos con el Estado e incluso en su propia composicin interna (tnica, cultural, identitaria). Estas distinciones y transformaciones nos ilustran acerca de la naturaleza del reto al que nos enfrentamos y nos proporcionan algunos elementos que permiten formular luego algunas propuestas de accin. Dos ejes constituyen nuestro punto de partida: 1) la evolucin en la conformacin de las colectividades rurales (campesinas y/o indgenas) a lo largo de la historia peruana en particular colonial y republicana; y, 2) la distincin entre los diversos conceptos y acepciones contemporneos para referirnos a las poblaciones y colectividades. Como hemos sealado, ambos componentes estn ntimamente imbricados en el vocabulario sobre la problemtica, en los debates sobre el quehacer y tambin en las discusiones tericas sobre el tema.2 No es nuestra intencin generar una polmica sobre el particular; pretendemos simplemente establecer algunos elementos para construir un vocabulario y un conocimiento comunes sobre los cuales continuar este trabajo. A lo largo de los ltimos siglos, la naturaleza de las colectividades de productores agrarios, indgenas y mestizos ha variado signicativamente: se pas de grupos indgenas centrados en el parentesco (los ayllus) a otros indgena-mestizos conformados por la sujecin colonial sobre la base de un pacto poltico que les otorgaba derechos jurisdiccionales y les impona una estructura de gobierno (el cabildo de indios) que, luego de algunas modicaciones, sera adoptado como propio, y que sobrevivi incluso al Estado colonial, para luego tomar la forma de colectivos sociales ciertamente con vnculos parentales reunidos alrededor de intereses fundados en la residencia y de la defensa en comn de un territorio como propiedad, sometidos a la voluntad de una asamblea general y comandados por una dirigencia elegida segn normas dictadas por el Estado (las comunidades de indgenas). Este ltimo modelo de organizacin

Urrutia, Jaime: Antropologa y comunidades campesinas: Historia de un amor (casi) eterno, en Debate Agrario n. 14. Lima: CEPES, 1992. Mossbrucker, Harald: La economa campesina y el concepto comunidad: Un enfoque crtico. Lima: IEP, 1990.

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corresponde al prototipo genrico de la actual comunidad campesina tal y como la dene el marco legal. En lo que se reere a la propiedad y al proceso de apropiacin de la tierra, los ayllus mantenan una forma triple de manejo de las tierras: las del Estado (del Inca y del Sol), las de los seores locales (tierras del Kuraka) y las que las familias usaban para su sustento. A estos usos, se supona que la tierra de los ayllus estaba relacionada con el lugar de origen (pacarina) de los ancestros. Con la Colonia se instituyen otros usos de la propiedad: se incorporan lmites jos y no mviles como antes y se distingue entre tierras municipales (de comunidad), de repartimiento (de los grupos de indgenas) y privadas (de indios o espaoles), cada una de ellas con diferente regulacin. Las tierras comunales coloniales eran de cada pueblo y existan en pueblos de indios y en pueblos de espaoles, y servan para el aprovechamiento colectivo, pero nunca llegaron a ser signicativas. Con la Repblica las tierras de repartimiento se vuelven privadas y aparece la propiedad comunal ah donde la tierra perteneca a mltiples familias. Es sobre estas tierras que se constituirn ms tarde durante el siglo XX las propiedades comunales (vase el cuadro adjunto). VARIACIONES DE LARGO PLAZO EN ORGANIZACIONES
COMUNITARIAS INDGENAS Y CAMPESINAS

Forma organizativa/ institucional Ayllu incaico (1400 d. C.)

Base social de su conformacin Parentesco egocentrado por cuatro generaciones. Base social del Tawantinsuyo.

Propiedad/forma de apropiacin del territorio Propiedad estatal, usufructo estatal y local de las tierras. Existencia de lugar de origen. Tres tipos de tierras: ejidales (de los pueblos), de repartimiento (de los grupos de indios tributarios) y privadas (de espaoles, caciques o indgenas).

Jurisdiccin administrativa Gobierno local del kuraka , sujeto a kurakas superiores y al Inca.

Cabildo de indios colonial (1570-1821)

Reordenamiento poltico/ territorial colonial. Repartimientos y ayllus a la base de los grupos. Base del gobierno colonial.

Cacique colonial: entero de tributos, administracin de mita. Cabildo de indios: funciones municipales y judiciales locales bajo el rgimen de dos repblicas. Sujetos al Corregidor y al Rey.

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Cabildo de indios republicano (18211970)

Conjunto social y territorial conformado sobre la historia, un territorio y un conjunto de rituales. Supervivencia colonial, sin reconocimiento legal.

Dispersin de unidades polticas coloniales. Tierras ncleo de reduccin o por recreacin de modos tradicionales. Dispersin de unidades polticas coloniales. Tierras formalmente privadas; existencia de haciendas de comunidad (con mltiples propietarios). Propiedad formalmente colectiva. Formas tradicionales de ocupacin familiar y/o colectivas al interior.

Jurisdiccin fundada en el ritual y la costumbre, absolutamente local aunque vinculada al rgimen de hacienda y de autoridades estatales por dominacin. Jurisdiccin estrictamente territorial, en tanto propietarios de un terreno en comn.

Comunidadeshacienda (18211920) Formas republicanas de representacin de propietarios: personeros Comunidades indgenas reconocidas (19201970)

Conjuntos de propietarios interesados en un terreno en particular. Unidad de defensa formal de la propiedad, bajo rgimen judicial republicano.

Conjunto de propietarios a los que se les reconoce un origen ancestral (real o imaginado) y se les ampara en la propiedad de la tierra frente a terceros. No forma parte de la estructura del Estado. Comunidad de productores agrarios bajo rgimen de proteccin y control estatal. Algunas ex comunidades indgenas, otras creadas sobre la base de la expropiacin de haciendas por la reforma agraria. No forma parte de la estructura del Estado.

Representacin para la autogestin en tanto propietarios colectivos. Reconocimiento de dirigencias como interlocutores externos del grupo. Representacin para la autogestin como propietarios colectivos. Reconocimiento de dirigencias como interlocutores externos del grupo.

Comunidades campesinas (1970 en adelante)

Propiedad formalmente colectiva. Formas tradicionales de ocupacin familiar y/o colectiva al interior.

Elaboracin sobre la base de Glave,3 Diez4 y Flores.5

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Glave, Luis Miguel: Vida, smbolos y batallas: Creacin y recreacin de la comunidad indgena. Cusco, siglos XVI-XX. Lima: FCE, 1992. Diez Hurtado, Alejandro: Comunidades mestizas: Tierra, elecciones y rituales en la sierra de Pacaipampa (Piura). Lima: CIPCA/PUCP, 1999. Flores Galindo, Alberto, editor: Comunidades campesinas: Cambios y permanencias. Lima-Chiclayo: Concytec/CES Solidaridad, 1987.

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El cuadro anterior ilustra las consideraciones ms importantes de este devenir histrico en el tema que nos ocupa. La primera es la conformacin de los grupos y su cambiante relacin con el Estado (vase la segunda columna): el paso de ser un grupo de parentesco sujeto a una autoridad tnica y estatal a congurar una estructura municipal que era parte de la estructura de gobierno y, luego, a constituir una asociacin de propietarios tutelada por el Estado. En segundo trmino la construccin de derechos de propiedad (vase la tercera columna): de tierras ocupadas por grupos de parentesco a tierras privadas de propietarios individuales o colectivos y, despus, a tierras comunales. Finalmente, la jurisdiccin administrativa, las diversas formas de gobierno y su articulacin con la sociedad mayor (vase la cuarta columna): de la sujecin al Kuraka y al Inca, a la autonoma municipal y, luego, a las dirigencias tuteladas por el Estado o, si se quiere expresar de otra manera, de grupos autoritarios a grupos ms democrticos internamente. El segundo eje es la cuestin conceptual cuya dicultad sealramos antes.6 Qu es una comunidad?7 Asumiendo que es producto de una larga historia, deniremos a los grupos a los que llamamos comunidad como unidades que combinan funciones de regulacin econmica y social sobre sus integrantes, que comparten una propiedad, y que interactan, en algunos aspectos, como colectividad ante la sociedad mayor. Sobre la base de esta denicin, cabe aclarar que, en lo que se reere a las comunidades campesinas, existen al menos dos acepciones corrientes: la primera alude a la comunidad como institucin, en tanto marco imaginario del deber ser colectivo, tradicional, integrado; la segunda se reere a la comunidad campesina como organizacin concreta, reconocida por el Estado e identicable en el tiempo y en el espacio, como unidad legal y social al mismo tiempo. Estas comunidades concretas suponen la existencia de: a) un territorio comunal usufructuado familiar y comunalmente; b) un grupo de familias que se consideran sus miembros/propietarios; c) un cuerpo de dirigentes, encargados de algunas funciones internas de regulacin social y externas de representa-

Los trminos campesino y colectividad rural estn siendo muy cuestionados tericamente desde hace un par de dcadas, en el fragor de los debates sobre la posmodernidad, y en particular por las crticas deconstructivistas. As, se encuentra en la literatura especializada referencias a comunidades transnacionales (Kearney), culturas hbridas (Garca Canclini), lgicas mestizas o interconexiones (Ampselle), o no-lugares (Aug), que no desarrollaremos aqu, todas las cuales ponen en duda la existencia de un espacio local aislado. Existen al menos cuatro acepciones del trmino comunidad: 1) la comunidad formal, constituida de acuerdo con la ley; 2) la comunidad como parte de un pueblo indgena; 3) la comunidad como conglomerado de pequeos propietarios; y, 4) la comunidad como sinnimo de pueblo.

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cin; d) otras comunidades vecinas que interactan entre s; y, e) un Estado que las reconozca y les otorgue legitimidad y que regule algunas normas y funciones. Es de destacar el hecho de que las comunidades no se hallan aisladas sino que forman parte de un contexto mayor, local y regional, que las envuelve y del que forman parte. Estas similitudes generales entre los grupos que legal, sociolgica y comnmente llamamos comunidades campesinas ocultan una sorprendente diversidad a lo largo del territorio nacional, y existen, de regin a regin y de comunidad a comunidad, una serie de diferencias por razones histricas, por extensin geogrca, poblacin, regin en la que se insertan, identicacin indgena, tipo de organizacin, conservacin de rituales tradicionales, integracin al mercado, tipo de recursos y tierras que controlan, y otras.8 Por ello, aunque seguiremos rerindonos a las comunidades de manera genrica, queremos sealar que, sobre el terreno, es necesario hablar de casos caracterizados por lo menos regionalmente. As, por ejemplo, en el Cusco encontramos comunidades herederas de los ayllus y las haciendas, la mayora quechuahablantes, en tensin permanente entre modernidad y tradicin; en Ayacucho, comunidades pobres que integran comits de autodefensa y en situacin de posguerra; en Cajamarca, comunidades/caseros sostenidos por las rondas en espacios con dbil tradicin colectiva; en Huancayo, comunidades emprendedoras, con altos porcentajes de poblacin emigrada, que comparten el espacio poltico con los distritos; en Piura, macrocomunidades costeas asediadas por la urbanizacin y la tentacin constante hacia la parcelacin; en la costa de Lima, comunidades de no agricultores, que especulan con terrenos eriazos de playas; en Puno, comunidades-parcialidades de pequeos propietarios, agricultores y ganaderos.

TERRITORIO VERSUS PROPIEDAD: LA LGICA DEL APROVECHAMIENTO DE RECURSOS

El primer gran tema referente a las comunidades es el de la propiedad colectiva. Y en el Per ello supone una gran paradoja: de hecho, la tierra ocupada, usufructuada y poseda por las ms de 5 mil comunidades del Per no es, strictu sensu, ni propiedad ni territorio, sino una forma intermedia, histricamente

Solo es posible hablar de comunidades concretas a partir de criterios de clasicacin. Para una discusin sobre el particular, consltese Golte, Jrgen: La racionalidad de la organizacin andina. Lima: IEP, 1980; Gonzales de Olarte, Efran: En las fronteras del mercado. Lima: IEP, 1995; y Diez Hurtado, Alejandro: Comunes y haciendas: Procesos de comunalizacin en la sierra de Piura. Cusco: CBC/CIPCA, 1998.

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construida, que combina elementos de ambas formas de acceso y apropiacin del territorio9 ocupado por ellas. Desde una perspectiva legal y formal, bajo la etiqueta de propiedad colectiva comunal se agrupan diversos derechos sobre las tierras y terrenos, que dependen de su naturaleza, de su ubicacin y de su forma de apropiacin y uso, y que, a su vez, varan de regin en regin. Dentro de las propiedades colectivas coexisten formas de apropiacin familiar casi privadas e intensivas en trabajo (huertas y parcelas irrigadas), tierras bajo control comunal limitado (zonas de barbecho y rotacin de cultivos, regulados o no comunalmente) y con espacios ocupados libremente por todos los comuneros (zonas de pastos).10 Derechos familiares y colectivos coexisten aunque se hallan en tensin permanente: la expansin y la demanda por terrenos empuja a lo familiar, en tanto que la amenaza a la propiedad y la gestin de algunos recursos de uso forzosamente comunes (como el agua de regado) empujan a lo colectivo. As, si legalmente la propiedad es colectiva y pertenece al conjunto de comuneros miembros de la comunidad, internamente la tierra tiene diferentes tipos de dueos, de acuerdo con una serie de mecanismos internos que rigen la transmisin de derechos sobre la propiedad familiar. Cabe sealar que muchas veces las propiedades colectivas no estn saneadas, por lo que no son reconocidas legalmente como tales. En la ltima dcada, una serie de programas (PETT y PRT2) buscan regularizar la propiedad colectiva y en algunos casos tambin la familiar dentro de las comunidades. Aunque la propiedad comunal debe registrarse como cualquier otro predio anteriormente no se inclua en Registros Pblicos sino en un registro especial, an mantiene una serie de privilegios de excepcin de tasas e impuestos a los que estn sujetas otras formas de propiedad predial. Las restricciones legales que plantea la propiedad colectiva no impiden la difundida, amplia y constante transferencia de tierras entre comuneros, tanto por mecanismos de herencia y venta formalmente prohibida como por permuta, as como una serie de arreglos internos de cesin de derechos de uso en arriendo o bajo diversas modalidades al partir.11 Ya hemos sealado que a lo largo del ltimo siglo las tierras comunales han estado bajo la proteccin estatal, que les concedi el triple carcter de impres-

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Se entiende aqu por apropiacin el conjunto de prcticas, reglas y normas que ordenan el uso y aprovechamiento de un terreno por sus ocupantes: la forma como lo hacen producir, lo usufructan o simplemente consideran suyo un territorio (vase Godelier, Maurice: Lo ideal y lo material: Pensamiento, economas, sociedades. Madrid: Taurus, 1990). Diez, Alejandro: Interculturalidad y comunidades: Propiedad colectiva y propiedad individual, en Debate Agrario n. 36, pp. 71-88. Lima: CEPES, 2003. Mayer, Enrique y Manuel Glave: La chacra de papa: Economa y ecologa. Lima: CEPES, 1992.

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criptibles, inalienables e inembargables. La ltima Constitucin (1993) le revoc los dos ltimos derechos, que actualmente son reclamados por los comuneros a lo largo y ancho del pas. El otro gran reclamo es el derecho a los recursos del subsuelo, que pertenecen al Estado, en tanto los propietarios del suelo se reservan el derecho an imperfectamente formulado a ser consultados para el uso y aprovechamiento de estos por terceros, bajo concesin estatal. En la prctica, las comunidades consideran su propiedad colectiva como su territorio: un espacio sobre el que ejercen jurisdiccin de dominio y control desde sus dirigencias comunales y algunas otras de sus organizaciones, como las rondas. Algunas comunidades buscan ejercer y de hecho ejercen control territorial tanto en el mbito judicial (resolviendo conictos dentro del marco que la ley les otorga e incluso algunas veces algo ms all) como en el de la circulacin interna, restringiendo el acceso o el libre trnsito por sus comunidades, de manera que se atribuyen un derecho que no poseen pues, en principio, el Estado garantiza el libre trnsito de los peruanos en todo el territorio nacional. Si bien la tierra no es necesariamente el nico y en algunos casos ni siquiera el principal recurso sobre el que se apoya la reproduccin de las familias campesinas, sigue siendo fundamental como recurso de sobrevivencia y como espacio productor de identidades de origen y de identidades histricas, construidas sobre la defensa comn por la tierra. La propiedad de la tierra es an el sustento principal de la comunidad campesina como institucin. Ahora bien: la propiedad colectiva tambin impone una serie de limitaciones importantes para los propios comuneros. En primer lugar, las restricciones en la disponibilidad de tierras limitan el acceso al recurso a importantes contingentes de comuneros que son al mismo tiempo propietarios legales, pero que en la prctica poseen efectivamente cantidades desiguales de tierra, al punto que algunos llegan incluso a la categora de campesinos sin tierra. En segundo trmino, la escasez de tierras determina que las parcelas sean muy pequeas e insucientes para la reproduccin de las familias, al mismo tiempo que exacerba los conictos alrededor de las transferencias sobre todo la herencia, al extremo que la forma menos conictiva es la compra-venta entre comuneros. En tercer lugar, hay poca claridad acerca de los derechos que corresponden a los miembros de una misma familia; existen, por ejemplo, grandes desigualdades en la herencia masculina y femenina,12 pero tambin confusin de derechos entre los ocupantes

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Deere, Carmen Diana y Magdalena Len: Gnero, propiedad y empoderamiento: Tierra, Estado y mercado en Amrica Latina. Bogot: GM Editores/Gnero, Cultura y Desarrollo, 2001.

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de hecho de la tierra que la trabajan y sus parientes prximos o lejanos que han emigrado y que mantienen supuestamente derechos sobre las heredades de la familia troncal. Esta ausencia de claridad de derechos se convierte en una limitacin para el crecimiento y la mejora de la propiedad. Por ltimo, en contextos liberales y neoliberales, episdicamente se recurre a la supuesta superioridad de la propiedad individual sobre las propiedades comunales. Dos grandes tipos de argumentos han sido esgrimidos histricamente contra la propiedad colectiva de la tierra. En primer lugar, existira gran cantidad de tierra desaprovechada o subaprovechada, que podra producir ms y mejor si fuera propiedad individual o si tuviera otros dueos, ms emprendedores y ms modernos y con ms tecnologa. Esta posicin asume que la propiedad colectiva presenta tres tipos de problemas: al no haber propiedad individual, se desalienta la inversin; por tratarse de formas arcaicas de organizacin, no se cuenta con las condiciones de gestin y manejo necesarias para la produccin; y, por ltimo, no se implementa la tecnologa necesaria.13 En segundo lugar, la propiedad colectiva plantea problemas de gestin y eciencia en el manejo de recursos, adems de generar desigualdades sensibles en la distribucin y el benecio del fruto del trabajo sobre ellos. Esta posicin asume que las responsabilidades compartidas no son ecientes, por lo que las formas colectivas tradicionales de manejo de los recursos terminan en sobreexplotacin y deterioro del medio al mismo tiempo que, dentro de un colectivo, los benecios son apropiados por una parte reducida de derechohabientes, en tanto que los costos son asumidos por el colectivo.14

AUTONOMA, AUTOGOBIERNO Y CAPACIDAD JURISDICCIONAL

Como hemos sealado, en el Per las propiedades colectivas estn estrechamente vinculadas a las comunidades campesinas. Y estas comunidades constituyen una paradoja: su vigencia en tanto institucin representativa de los intereses colectivos contrasta con su debilidad organizacional para resolver los problemas que las afectan y para encaminar a sus miembros hacia el desarrollo. Todas las comunidades reconocidas cuentan con una dirigencia comunal, elegida en principio cada dos aos, compuesta por una serie
13 Se trata de un argumento liberal bastante antiguo, en boga desde la modernizacin agrcola europea de nes del siglo XVIII (vase Demelas, Marie Danielle y Nadine Vivier: Les terres collectives face aux attaques librales: Europe-Amrique Latine, 1750-1914. Pars: Presses Universitaires de Rennes, 2003. Chase Smith, Richard y Danny Pinedo: El cuidado de los bienes comunes: Gobierno y manejo de los lagos y bosques en la Amazona. Lima: IEP/IBC, 2002.

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de cargos a semejanza de cualquier otra asociacin en el pas (Presidente, Secretario, Tesorero); es muy raro encontrar comunidades con estructuras tradicionales que desarrollen, adems de labores rituales, funciones efectivas de gobierno interno y representacin. Las comunidades campesinas llevan a cabo, por ley nacional y por normas, prcticas, usos y derechos consuetudinarios, una serie de tareas y funciones en las propiedades que ocupan: control y asignacin de recursos agua, pastos, tierras y otros bienes de manera diferenciada, de acuerdo con la disponibilidad de estos, la regin, la proximidad al mercado y otras variables, que podramos resumir en la regla: a mayor apropiacin familiar, menos control comunal, y viceversa. Pero adems, y sobre todo, las comunidades cumplen una serie de funciones en defensa territorial, vigilancia y proteccin contra terceros; administracin de justicia y regulacin del conicto entre sus miembros; y representacin del colectivo ante agentes externos. En su conjunto, las funciones comunales suponen una forma de gobierno local, con sus propias reglas de funcionamiento y sus mecanismos de seleccin y eleccin de sus dirigentes. En el imaginario colectivo, las comunidades son organizaciones legtimas y garantes de la integridad territorial, y referentes obligados para la interaccin entre sus miembros y la sociedad exterior. Sobre esta imagen ideal de la comunidad se han construido y se construyen una serie de discursos idlicos sobre su vigencia, su fortaleza y su proyeccin a futuro. Sin embargo, en la prctica cotidiana las comunidades campesinas atraviesan desde hace varios aos una crisis de organizacin y funcionamiento, fruto en grueso de tres tipos de problemas: 1) estructurales, 2) organizacionales y 3) de interrelacin. Sus problemas estructurales se derivan de su carcter autnomo y, al mismo tiempo, dependiente del Estado, que no estipula con claridad cmo se vincula la comunidad con las estructuras polticas y de gobierno del pas. Ubicada fuera de ellas, la comunidad es al mismo tiempo demandante del Estado y en algunos casos su competidora. As, no hay canales regulares y conables para la articulacin de la comunidad con otras instancias de gobierno (centros poblados menores, distritos, provincias), con lo que se diculta su participacin en los asuntos pblicos y los programas y proyectos de desarrollo que las afectan. Adems, en las ltimas dcadas asistimos a un proceso acelerado de proliferacin de nuevas organizaciones en el espacio rural, especializadas en diversos asuntos de inters tambin colectivo, que restan funciones a la organizacin comunal y de esa manera le quitan legitimidad. En segundo lugar, en su prctica cotidiana la organizacin comunal se muestra debilitada porque no siempre es capaz de cumplir las funciones que se le atribuyen. No siempre se tiene un registro exhaustivo de quines son o

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no comuneros, lo que plantea una serie de problemas entre las diversas categoras de ocupantes de los terrenos y aquellos emigrantes que, sin residir en la comunidad, consideran tener tambin derechos. Aunque existen mecanismos regulares para la eleccin de dirigencias, en muchos casos les impugnan o cuestionan sus resultados, deslegitimando a las dirigencias en funciones; adems, rara vez se inscriben las listas ganadoras en Registros Pblicos, con lo que su representacin legal puede ser cuestionada fuera de la propia comunidad. Hay tambin una serie de debilidades relativas a la capacidad de los propios dirigentes, que cuentan con un escaso nivel educativo pero sobre todo carecen de conocimientos en instrumentos modernos de gestin que se hacen cada vez ms necesarios. La escasa legitimidad de las dirigencias, sumada a los intereses diversos de las familias que las componen, incide en el ausentismo en elecciones comunales, en asambleas y en faenas colectivas, lo que reduce sensiblemente la capacidad de accin de las comunidades. Como suma de estos factores, las dirigencias tienen dicultades para armonizar los intereses de sus diversos componentes: familias, facciones y colectivo se mantienen en tensin permanente. La comunidad en su conjunto se muestra incapaz de resolver sus conictos internos y de potenciar los intereses por mayor bienestar de sus miembros. En tercer trmino, la capacidad de la comunidad para representar a sus miembros hacia el exterior se ha visto seriamente disminuida tanto por la multiplicacin de organizaciones al interior como, y sobre todo, por la apuesta del Estado (y tambin de otros organismos privados de desarrollo) por el Municipio como instancia de articulacin del espacio local particularmente en el actual proceso de descentralizacin. Comunidades y municipios se articulan a redes diferentes, y las comunales son las ms dbiles. Esta articulacin diferenciada, no integrada, parte de una separacin de atribuciones de la comunidad y del Municipio: para la primera, el campo y el mundo agrario y rural; para la segunda, el mundo urbano, los servicios pblicos y el progreso. As, la competencia histrica entre el Municipio y la comunidad instaurada con el reconocimiento de las comunidades y vigente hasta nales del siglo XX parece inclinarse denitivamente hacia el Municipio. A partir de estos tres grupos de dicultades se puede armar que, en general, la comunidad campesina, si bien conserva y efectivamente desarrolla algunas de sus funciones histricamente construidas, tiene serias dicultades de adaptacin a los cambios del nuevo siglo y a los retos que imponen las nuevas ruralidades, las tendencias del desarrollo agrario y territorial y las nuevas condiciones en las que tienen que desenvolverse los espacios locales en el actual mundo globalizado.

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DESARROLLO ECONMICO, COMPETENCIA POR RECURSOS, MOVILIZACIONES E IDENTIDAD

Existen ciertamente intentos por convertir a las comunidades en motores del desarrollo rural local, mltiples experimentos de articulacin con mercados o de desarrollo de la actividad artesanal y otras pequeas actividades de transformacin. Con resultados diversos, y ms all de los pequeos xitos, pareciera que los emprendimientos familiares son, si no ms exitosos, s ms sostenibles que los comunales.15 Las limitaciones para impulsar el desarrollo comunal son mltiples. Ms all de la escasez de recursos para el desarrollo agropecuario sin duda limitados geogrca y agronmicamente16 que obliga a las comunidades a buscar alternativas por la va de la produccin para la exportacin en nichos especcos de mercado, sea en actividades de transformacin y agregacin de valor, sea en la artesana y actividades conexas como el turismo, existen una serie de otras limitaciones de capital: escasean los recursos nancieros y los recursos humanos resultan sumamente disminuidos por la emigracin endmica a las ciudades. Las leyes de promocin econmica para el desarrollo de las comunidades son a todas luces insucientes para revertir la situacin de desventaja en la que se sitan los productores comuneros. En cambio, desde hace aproximadamente una dcada se estn multiplicando las concesiones para prospeccin, exploracin y explotacin minera sobre el subsuelo de propiedades pertenecientes a las comunidades. Y ello tanto en zonas tradicionalmente dedicadas a la actividad, como Cerro de Pasco o Huancavelica, como en reas en las que no exista tradicin ni antecedentes de tal actividad (como Huaraz, Cajamarca o Piura). Las inversiones en juego provienen en su mayor parte de grandes consorcios que movilizan capital internacional. La legislacin peruana es en general permisiva con para no decir abiertamente promotora de este tipo de inversin, y no se salvaguardan debida o sucientemente los derechos de los propietarios del suelo (las comunidades) ni la conservacin del medio ambiente que podra ser afectado por esas actividades. La ley estipula un mecanismo de consulta que est siendo desarrollado pero que es considerado insuciente por los activistas ambientalistas y los gremios campesinos. Por todo ello, se multiplican protestas de diverso tipo contra

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Zoomers, Anhelis: Vinculando estrategias campesinas al desarrollo. La Paz: DFID/Plural, 2002. Laos, Alejandro y Guillermo Valera: Comunidades campesinas y desarrollo sostenible. Lima: Grupo Allpa, 1998. Golte, op. cit., 1980.

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las actividades y operaciones mineras, en las que se mezcla la participacin de pobladores comuneros, de gremios rurales y urbanos, y de activistas de agencias de promocin y organizaciones ecologistas. En los ltimos aos, la defensa del territorio comunal se transforma muchas veces en la defensa del medio ambiente. En medio de ese proceso surgen nuevas organizaciones que reivindican el soporte de las comunidades campesinas, aunque pocas de estas participan de las decisiones centrales de ellas. Adems, ante la insuciencia de la legislacin nacional, se enarbolan cada vez con mayor frecuencia acuerdos internacionales entre los que destaca el Convenio 169 de la OIT, relativo a los pueblos indgenas originarios. Y ello nos remite al problema de la identidad. La comunidad campesina sigue siendo la ms antigua y la ms reconocida organizacin en el espacio rural, y es fuente primaria de la identidad de sus miembros. Si bien la identidad es relacional, existe una fuerte identicacin con el calicativo de comunero y, en segundo trmino, con el nombre especco de la comunidad. As, la pertenencia a la comunidad provee de una identidad local y de una identidad genrica. A estas identidades histricas se han sumado en los ltimos aos proyectos de recreacin de identidades indgenas u originarias, en parte como un redescubrimiento de las antiguas races (indgenas) de la poblacin, pero sobre todo, en muchos casos, como una estrategia para el reclamo de derechos en los actuales marcos legales internacionales.

PROPIEDAD, GOBIERNO, RECURSOS E INDIANIDAD PARA LOS NUEVOS ESCENARIOS RURALES

En suma, las propiedades colectivas y las comunidades campesinas que las poseen en propiedad representan una paradoja: las comunidades son propietarias de sus tierras y regulan medianamente el acceso a los recursos que albergan, pero no son el lugar central de reproduccin de sus miembros; la comunidad cumple an una serie de roles y funciones importantes, pero la crisis organizacional de las ltimas dcadas le impide ser un efectivo agente de desarrollo; de donde resulta que las comunidades siguen siendo importantes en la defensa del territorio, pero son inecaces en la promocin del desarrollo. La proliferacin de nuevas organizaciones ha hecho que las comunidades pierdan una serie de atribuciones, pero la comunidad sigue siendo la institucin ms importante en el espacio rural. Por ltimo, en su diversidad, las comunidades han mostrado una gran capacidad de adaptacin y sobrevivencia, aun en un marco de marginacin. Por todo ello, no tiene sentido preguntarse si las comunidades son necesarias o no, o si deben o no existir: las comunidades campesinas, con sus fortalezas y debilidades, son una realidad social con la que hay que contar y que debe ser to-

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mada en cuenta en cualquier estrategia de desarrollo agrario, rural o territorial que involucre las propiedades y territorios que ocupan y poseen. Ms que preguntarse por la vigencia de la comunidad, habra ms bien que analizar qu hacen y qu pueden hacer las comunidades en el momento actual y qu podran (y deberan) hacer en el futuro prximo. Est claro que la viabilidad de la comunidad en tanto agente de desarrollo, y quiz incluso como unidad social relevante en el medio rural, pasa por una serie de cambios que hagan posible una mejor adaptacin al nuevo contexto en el que les tocar desenvolverse en adelante. Las comunidades necesitan una serie de reformas que les permitan adecuarse mejor al nuevo entorno nacional marcado por la descentralizacin y al nuevo contexto global signado por la redenicin de los espacios locales (y en particular de los espacios rurales). Ello supone pensar una nueva forma de comunidad, ms moderna, o, si se quiere, ms contempornea. A la vista del desarrollo y la trayectoria histrica de las comunidades, este readecuamiento debera tomar la forma de un nuevo pacto con el Estado, construido sobre la base de un reconocimiento mutuo y el establecimiento de nuevos derechos y obligaciones de ambas partes. Al respecto, cabe sealar que existe una agenda de demandas que las propias comunidades han expresado en diversos mbitos, bsicamente la demanda de restitucin del carcter de inembargabilidad e inalienabilidad de las tierras comunales, as como por los derechos de propiedad sobre los recursos del subsuelo. En el fondo, hay un reclamo por mayor proteccin y por mayores recursos, que deberan ser satisfechos, aunque no necesariamente con las modalidades solicitadas. Asumiendo su rol de regulador de las relaciones entre Gobierno y sociedad, el Estado debera proponer y someter a consideracin de los miembros de las comunidades una serie de propuestas sobre nuevas atribuciones de las comunidades y nuevos compromisos con ellas. Para garantizar el respeto de la autonoma comunal, esas propuestas deberan constituir el marco general dentro del cual las propias comunidades tomen una serie de decisiones sobre su gobierno interno. Al respecto, se formulan aqu algunos lineamientos y sugerencias por donde podran discurrir esos nuevos derechos y obligaciones comunales: 1) En primer lugar, dado que, histricamente, la propiedad colectiva de la tierra ha sido uno de los vectores y pilares de la comunalidad y una base de la legitimidad del colectivo, se debera reforzar el rol de la comunidad como propietaria colectiva de la tierra, atribuyndole una serie de funciones y obligaciones en tanto tal. Entre esas funciones podran incluirse: la defensa solidaria de las tierras; la certicacin del usufructo-en-propiedad para las tierras apropiadas familiarmente; la regulacin del acceso a las tierras bajo diversas modalidades de uso colectivo;

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la responsabilidad sobre el registro de parcelas y propiedades familiares dentro de la comunidad; la certicacin y registro de las transferencias internas; la regulacin de conictos internos por lmites y acceso a la tierra; la consulta para uso por terceros de las tierras colectivas no las familiares, sobre las que solo tendra el rol de certicacin; entre otras. Ello supondra introducir nuevos conceptos de propiedad, asumiendo formal y abiertamente la dualidad existente entre propiedad colectiva y propiedad familiar, generando de alguna manera una doble propiedad sobre la tierra, familiar y comunal, vlidas ante la ley nacional, cada una con sus propias atribuciones y derechos. A estos derechos sobre el suelo deberan sumarse algunos sobre el subsuelo. El Estado debera reconocer abiertamente el derecho a que los propietarios del suelo puedan participar de los benecios que se obtengan de los recursos del subsuelo as como de otros recursos existentes en el mbito comunal de propiedad del Estado, como el agua, los bosques o los restos arqueolgicos. Adems de un derecho prioritario para su explotacin, debera reconocerse explcitamente el derecho al benecio, sea este considerado como un porcentaje del canon o las regalas o como un monto diferente a ttulo de servidumbre u otra consideracin; eventualmente podra considerarse otra forma de participacin en ellos. En contrapartida, las comunidades raticaran la observancia sobre los derechos territoriales que rigen el conjunto del territorio nacional (libre trnsito, consideraciones en reas de frontera, etctera), pero tambin la obligacin de regularizar y formalizar las reglas internas que dan derecho a la propiedad de las tierras, estipulando con claridad: el conjunto de comuneros con derechos en un padrn regular, renovado sistemticamente e inscrito en Registros Pblicos en tanto relacin de propietarios; las normas y formas de acceso a la propiedad familiar y comunal en el mbito de la comunidad que pueden ser propias de cada comunidad, estipulando claramente los derechos de los presentes y los ausentes y las condiciones efectivas para la conservacin o la prdida de los derechos. Las demandas desde el Estado deberan contribuir a asegurar y reforzar la propiedad efectiva de los terrenos comunales. 2) Reconocimiento de la representacin comunal dentro de la estructura del Estado, concedindoles explcitamente una serie de derechos jurisdiccionales, integrados en las diversas estructuras de los poderes y los sectores estatales; esos derechos se completaran con la creacin de determinados cargos o estructuras para la adecuada intermediacin entre las comunidades y las diversas instancias estatales. Se trata de una medida compleja pero necesaria, y aqu solo estn claras algunas de las vas por ensayar para implementarla. En respeto de su autonoma,

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y en lo que respecta a su ordenamiento y estructura de gobierno interno, las comunidades deberan tener libertad para designar el tipo y forma de dirigencia que preeran, y el Estado debera contemplar ms bien los mecanismos y los canales para la integracin de estas dirigencias a las estructuras nacionales, por la va de algunos cargos e instituciones especializadas. As, por ejemplo, la administracin comunal de justicia debera ser el primer escaln de la justicia nacional en el rea rural, y se sealaran una serie de competencias y las condiciones en las cuales las decisiones de las estructuras de justicia comunales tengan validez legal (resolutiva o conciliatoria, dependiendo de los casos) dentro del Poder Judicial. Ello supone, desde luego, establecer una serie de tpicos en los cuales la justicia comunal tenga jurisdiccin, y determinar, asimismo, en cules no sera aplicable. La justicia comunal, consuetudinaria o no, no supondra entonces un universo paralelo, sino una instancia integrada a un nico sistema judicial peruano. Un segundo mbito de aplicacin de estas medidas es el del Gobierno Local: las comunidades deberan poder participar, por derecho, en las decisiones que les competan al menos en el mbito local, mediante representantes con derecho a voz y a voto, en los gobiernos municipales, distritales o provinciales, segn sea el caso. Los centros poblados menores no deberan reemplazar a las comunidades ni establecer paralelismos con ellas. El tercer mbito sera la participacin en las decisiones de desarrollo desde las instancias de Gobierno Regional y Nacional, en las que deberan existir representantes acreditados de las comunidades. El ejercicio de las tres funciones sealadas supondra una serie de derechos pero tambin de obligaciones que deberan ser sancionadas por ley (sus limitaciones podran ser los derechos de las personas y el respeto de los derechos de equidad, ciudadana y derechos humanos). Todo ello podra suponer la implementacin de una serie de nuevos cargos comunales, con agentes encargados y responsables de estas tareas especcas (Fiscal o Juez de Paz comunal, representante ante Consejo Local y agente de desarrollo comunal, por ejemplo). En cualquier caso, el Estado podra jar las condiciones que deberan reunir quienes cumplan estas responsabilidades. Eventualmente, sera necesario implementar mecanismos de coordinacin intercomunal al menos en aquellos mbitos distritales en los que exista ms de una comunidad. Sea como fuere, pensar en nuevas funciones para las comunidades supone una titnica labor de difusin y de capacitacin, que debera ser considerada como parte de una campaa educativa de difusin en las comunidades, por medio de programas masivos de diseminacin de informacin en lo que a competencias y funciones se reere, y de capacitacin continua a quienes ocupen los cargos

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sealados. Finalmente, habra que anotar que aun en el caso que se decidiera mantener las dirigencias comunales tal y como existen actualmente, estas necesitan con urgencia capacitacin en gestin, que debera abordarse con seriedad es decir, ms all de las campaas de difusin y explicacin de las leyes, orientndose a transferir capacidades y competencias tcnicas (en gestin, administracin y desarrollo) a los dirigentes de las comunidades. 3) La competencia por recursos y los conictos externos. En el marco de lo sealado en los dos acpites anteriores, deberan reconsiderarse las condiciones generales de acceso a los recursos del subsuelo y otros recursos naturales existentes dentro de las propiedades de las comunidades campesinas. Como condicin previa, habra que realizar un proceso de zonicacin territorial que establezca tipos de usos posibles de los territorios en el mbito nacional. Esa zonicacin debera tomar en cuenta, adems de la opinin de los interesados, una serie de consideraciones geogrcas, histricas, ambientales, econmicas y otras. A partir de ah, el principio rector para el aprovechamiento de los recursos debera ser el bienestar colectivo y el aprovechamiento social y nacional del recurso, establecindose un equilibrio entre los benecios de las comunidades y las del resto de peruanos, sobre la base de la prioridad en el benecio para los propietarios del suelo en el que se encuentra el recurso. Los recursos naturales u otros deberan beneciar en primer trmino a quienes los tienen ms cerca, en segundo trmino a las sociedades regionales en las que se inscriben, y en tercer trmino al resto de peruanos. Debera ser un principio rector de gobierno que los derechos comunales provean de benecios y de recursos de desarrollo a las poblaciones de las comunidades directamente afectadas. En segundo lugar, en el caso de los recursos renovables las comunidades, el Estado y sus usuarios si estos fueren terceros deberan establecer mecanismos que garanticen su manutencin y renovacin en el tiempo. En el caso de los recursos no renovables, debera estipularse una participacin en los benecios y una compensacin por su prdida en el largo plazo. En ambos casos, debera cuidarse el sostenimiento ambiental y evaluarse cuidadosamente el costo-benecio de cualquier actividad extractiva o explotadora de recursos. En todos los casos, el Estado debera cumplir una funcin de control y regulacin, que tendra que compartir en el mbito local tanto con los gobiernos locales como con las comunidades involucradas. 4) Los derechos de los pueblos indgenas. Aunque en la actualidad solo una pequea parte de los pobladores campesinos de las comunidades se declara o considera indgena u originario, es de prever que esta situacin cambiar en

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los prximos aos. As, los derechos de los pueblos indgenas estn an en construccin. Ello supondr un proceso en el cual existe gran probabilidad y peligro de sobreposicin de competencias entre los derechos de los pueblos indgenas y los derechos colectivos de las comunidades. Al respecto, cabe sealar que la construccin de los derechos de los pueblos indgenas estar sin duda vinculada a los derechos comunales de propiedad de la tierra, pero tales derechos irn cierta y forzosamente ms all que ellos. Los derechos de pueblos indgenas suponen poblaciones cuya extensin y ubicacin trasciende seguramente la limitada propiedad de las comunidades campesinas e involucrar a individuos que viven dentro y fuera de las comunidades, de origen comunal y no comunal, y con residencia tanto en ciudades como en espacios rurales, e incluso en el extranjero. Tres consideraciones generales deberan tomarse en cuenta en el desarrollo de los nuevos derechos. Primero, las leyes sobre pueblos indgenas u originarios deberan tender a reducir y eliminar la diferenciacin excluyente entre peruanos (lo que supone una serie de arreglos en lo referente a salud, educacin y al menos uso de las lenguas originarias en los mbitos de residencia de los pueblos). En segundo lugar, deberan involucrar la salvaguarda de derechos colectivos, no a la propiedad de la tierra sino a consideraciones histricas, identitarias y culturales referidas a territorios ms amplios que las propiedades colectivas: el mbito de un pueblo indgena es un territorio y no una propiedad. En tercer lugar, deberan suponer una serie de derechos sobre conocimientos, saberes, usos y patentes, que van ms all del mbito reducido de una comunidad y que suponen pertenencias y derechos amplios aplicados a pueblos residentes en sus lugares de origen, sus emigrados y a los descendientes de estos en otros o los mismos espacios.