Tribunal de Contas da Unio (TCU) Senado Federal (SF) Secretaria de Oramento Federal (SOF) Controladoria-Geral da Unio (CGU) ESPECIALIZAO

EM ORAMENTO PBLICO

A CORRUPO NO ORAMENTO: FRAUDES EM LICITAES E CONTRATOS COM O EMPREGO DE EMPRESAS INIDNEAS

Fabiano de Castro Orlando Vieira de Castro Jnior (Mestre)

Braslia DF 2010

Tribunal de Contas da Unio (TCU) Senado Federal (SF) Secretaria de Oramento Federal (SOF) Controladoria-Geral da Unio (CGU) ESPECIALIZAO EM ORAMENTO PBLICO

A CORRUPO NO ORAMENTO: FRAUDES EM LICITAES E CONTRATOS COM O EMPREGO DE EMPRESAS INIDNEAS

Fabiano de Castro

Orientador: Orlando Vieira de Castro Jnior (Mestre)

Artigo apresentado ao Instituto Serzedello Corra ISC/TCU, como requisito parcial obteno do grau de Especialista em Oramento Pblico.

BRASILIA - DF 2010

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RESUMO
Este artigo apresenta as fraudes em licitaes e contratos com o emprego de empresas inidneas como o principal tipo de corrupo na execuo de despesas pblicas municipais e analisa a possibilidade desse tipo de corrupo estender-se a todo o ciclo oramentrio federal. Por meio de pesquisa bibliogrfica e documental, constatou-se que os pressupostos tericos embasados no Desvio tico e no comportamento rent-seeking explicam e motivam o ato de corromper, no qual se tem a necessidade de obter renda, que encontra a oportunidade em um processo oramentrio extremamente frgil e na certeza da impunidade. Essa tipologia de fraude foi proposta e devidamente embasada como uma alternativa identificao da corrupo na execuo da despesa pblica, com a sugesto de 15 indicativos de corrupo. J nas demais etapas do processo oramentrio so identificadas fragilidades que podem contribuir para a extenso desse tipo de corrupo a todo o processo oramentrio do pas.

III

ABSTRACT

This article identifies the frauds in licitation and contracts with inapt companies as the main type of corruption in the implementation of municipal public expenditure and verifies the possibility of this kind of corruption to be extende to the entire federal budget cycle. The analysis, conducted by means of bibliographic and documentary research, found that the theoretical assumptions grounded in moral deviation and rent-seeking behavior explain and motivate the act of corrupting, in which one has the need for income, finding the opportunity in an extremely fragile budget process and the certainty of impunity. This type of fraud was proposed and properly grounded as an alternative to the identification of the corruption in the execution of public spending, comprising 15 indicators of corruption. Already in other stages of the budget process are identified weaknesses that may contribute to the extension of this kind of corruption throughout the budget process of the country. Keywords: budget, corruption, public expenditure, licitation, fraud.

IV

SUMRIO

1. INTRODUO .................................................................................................................... 01 2. METODOLOGIA................................................................................................................. 02 3. REFERENCIAL TERICO ................................................................................................. 04 4. RESULTADOS .................................................................................................................... 12 4.1 Indcios da presena da corrupo e de que existe fraude .................................................. 13 4.1.1 Sinais Exteriores de Riqueza .......................................................................................... 13 4.1.2 Ausncia de Segregao de Funes ............................................................................... 15 4.1.3 Resistncia em Prestar Contas sociedade ..................................................................... 15 4.1.4 Falta de recursos para pagamento de fornecedores ......................................................... 15 4.2 Etapa execuo da despesa pblica .................................................................................... 16 4.2.1 Indicativos de corrupo na execuo da despesa pblica .............................................. 17 4.2.1.1 O financiamento de campanha ..................................................................................... 17 4.2.1.2 Empresas Constitudas em incio de Mandato.............................................................. 17 4.2.1.3 Direcionamento de Licitaes ...................................................................................... 18 4.2.1.4 Licitaes Fictcias ....................................................................................................... 19 4.2.1.5 Mesma diagramao e erros de grafia .......................................................................... 19 4.2.1.6 Fornecedores de Notas Fiscais Frias ........................................................................ 20 4.2.1.7 Valores Redondos ou Prximos de R$ 8 mil................................................................ 21 4.2.1.8 Falta de publicidade do certame ................................................................................... 21 4.2.1.9 Fornecedores distantes e desconhecidos...................................................................... 21 4.2.1.10 Fornecedor exclusivo.................................................................................................. 22 4.2.1.11 Informaes vagas na descrio do servio prestado ................................................. 22 4.2.1.12 Ausncia de Controle interno .................................................................................... 23 4.2.1.13 Promoo de Festas Pblicas...................................................................................... 23 4.2.1.14: Saque em boca do caixa e Pagamentos com Cheques sem Cruzamento .................. 23 4.2.1.15 Procuradores das empresas vencedoras de certames licitatrios ................................ 24 4.2.2 Indicativos de corrupo nas demais etapas do ciclo oramentrio ................................ 24 4.2.2.1 Problemas de natureza poltica .................................................................................... 27 4.2.2.2 Problemas de natureza tcnica..................................................................................... 28 5. CONCLUSES .................................................................................................................... 34

1. INTRODUO Nos ltimos 20 anos, o tema Corrupo alcanou um lugar de destaque nos noticirios e no meio acadmico tornando, consequentemente, o debate intelectual e a produo acadmica sobre ele mais densos, buscando nas cincias sociais, como administrao, contabilidade, economia, poltica e sociologia, alguma explicao para o fenmeno. Hoje, depois que na sociologia se tentou evidenciar quais so as origens e causas da corrupo; na poltica, identificar se ela fruto da ausncia de participao poltica; na contabilidade, se consequncia apenas da falta de transparncia; na economia, se quantificar os custos por meio de modelos matemticos que determinam as consequncias da corrupo na economia; a Administrao Pblica no Brasil busca reestruturar os rgos e reformar os processos de gesto pblica para combater a corrupo. Neste contexto, essencial identificar onde ela mais se processa dentro de todo o ciclo oramentrio da despesa pblica. Este trabalho foi centrado na etapa oramentria de execuo da despesa e mostra o tipo mais usual de corrupo na Administrao Pblica: fraudes em licitaes e contratos com o uso de empresas inidneas. Por meio da utilizao de indicativos de corrupo, possvel identificar o modus operandi desse tipo de corrupo. Aps o registro desse tipo de corrupo na execuo da despesa pblica, busca-se verificar as fragilidades relacionadas nas demais etapas do ciclo oramentrio: elaborao, aprovao, avaliao e controle do oramento. O objetivo final verificar a extenso desse tipo de corrupo para cada etapa do ciclo, com vistas a fortalecer o acompanhamento do oramento e a impedir a manipulao do oramento por esquemas de corrupo de desvio de recursos pblicos. Assim, o objetivo geral especificar a fraude em licitaes e contratos com o uso de empresas inidneas na execuo oramentria e verificar a possibilidade de existncia desse tipo de corrupo nas diversas etapas do oramento. Para atingir esse objetivo geral, o estudo teve como primeiro objetivo especfico explicitar a existncia da corrupo na Administrao Pblica por meio de reviso bibliogrfica das pesquisas sobre corrupo, juntamente com as caractersticas da evoluo do trabalho da Controladoria-Geral da Unio na apurao de denncias. O segundo objetivo especfico detalhar o objeto de estudo, o tipo de corrupo, por meio dos sinais tpicos de corrupo na Administrao Pblica e a forma de identific-los com a utilizao dos indicativos de corrupo. 1

Aps bem caracterizado o tipo usual de corrupo na execuo da despesa, com a identificao dos mecanismos fraudulentos utilizados pelos corruptos, passa-se para o terceiro objetivo especfico, que identificar as fragilidades das demais etapas do ciclo oramentrio, quais sejam: elaborao, aprovao, avaliao e controle do oramento, que podem facilitar a manipulao do oramento com objetivos de direcionamento para o tipo de corrupo objeto de estudo que centrada na execuo do oramento. Perpassados esses objetivos especficos e aps atingir o objetivo geral, procura-se responder ao problema posto nessa pesquisa: o tipo de corrupo centrado na execuo das despesas oramentrias por meio de fraudes em licitaes e contratos com o uso de empresas inidneas pode estender-se s demais etapas do ciclo oramentrio? Alm de atingir o objetivo geral, e assim chegar a uma resposta quanto ao problema de pesquisa, tem-se tambm o propsito de realizar uma avaliao formativa dessa tipologia de fraude. A relevncia desse trabalho reside na necessidade do conhecimento desse tipo de corrupo para identificar os gestores que manipulam o oramento, como verdadeiros caadores de renda, exercem a m governana, aproveitando-se das diversas fragilidades do processo oramentrio, seja na execuo da despesa por meio do direcionamento de licitaes e contratos para empresas inidneas pertencentes a grupos de interesse, seja nas demais etapas do ciclo oramentrio. Em especial, h a necessidade de conhecer essa tipologia para agir preventivamente e impedir a formao de organizaes criminosas que se apoderam do Estado em prejuzo dos interesses dos contribuintes e da soluo dos problemas da sociedade como um todo. 2. METODOLOGIA Trata-se de pesquisa exploratria, cujo objetivo central explicitar a tipologia de fraudes em licitaes e contratos com o uso de empresas inidneas na execuo da despesa pblica e, por consequncia, identificar a extenso desse tipo de corrupo nas diversas etapas do oramento. Fatores de ordem interna influenciaram na escolha do tema: o prprio histrico da Controladoria-Geral da Unio, a qualificao pessoal do pesquisador, a experincia adquirida no combate a esse tipo de corrupo e tambm os fatores de ordem externa, como a relevncia do assunto corrupo na atualidade. A pesquisa concentrou-se na reviso bibliogrfica desenvolvida por meio de pesquisa bibliogrfica e embasada no pressuposto terico da evoluo das pesquisas sobre corrupo 2

em trs geraes, obtidos do caderno Os Custos da Corrupo (SPECK, 2000), que rene vrios trabalhos apresentando resultados de diferentes pesquisas empricas e o estabelecimento do ndice de Percepo da Corrupo (IPCorr). Como complementao, identificado o estgio em que se encontra o combate corrupo no Brasil (SPECK, 2000). Alm da pesquisa bibliogrfica, alguns dados e referncias foram extrados de artigos apresentados e discutidos em sala de aula ao longo do presente curso de Especializao em Oramento. Em especial, os artigos: O presidencialismo de coalizo: o dilema institucional brasileiro (ABRANCHES,1988) e Comportamento estratgico em presidencialismo de coalizo: as relaes entre Executivo e Legislativo na elaborao do oramento brasileiro (PEREIRA, 2002) e tambm do trabalho do Tribunal de Contas da Unio: Relatrio e pareceres prvios sobre as contas do Governo da Repblica: exerccio de 2005 (BRASIL f), 2005). Na reviso bibliogrfica ainda foram considerados os artigos discutidos em sala de aula quanto necessidade de aplicao econmica do fenmeno, mais especificamente, do artigo: A economia poltica da corrupo (SILVA, 1995), que faz uma abordagem sobre como as diferentes regras do jogo social e econmico (as instituies) afetam os sistemas de incentivo com os quais os agentes se defrontam, sejam eles privados ou pblicos. Indicou-se que a corrupo, do ponto de vista do mtodo econmico, mostra-se intimamente relacionada com a qualidade das regras que norteiam as decises dos agentes. Foram utilizados tambm dados do Seminrio sobre Fraudes Corporativas, com a apresentao de palestras da KPMG do Brasil Auditores Independentes, sobre pesquisa de corrupo (SCHARRER, 2004), GBE Peritos & Investigadores Contbeis sobre tipologia de fraudes (GOMES, 2005), dentre outras palestras. O trabalho conta, tambm, com dados sobre os escndalos de corrupo, conhecidos como Mensalo e Esquema PC Farias, que foram obtidos dos livros do jornalista Lucas Figueiredo, bem como com artigos de jornal sobre matrias que abordaram o tipo de fraude objeto de estudo e, ainda, com dados de artigos obtidos na internet e citados na referncia bibliogrfica. Neste ponto, o trabalho passa de pesquisa bibliogrfica para exploratria, na medida em que classifica os indicativos e os correlacionam com o caso concreto identificado em Ribeiro Bonito-SP, na Cartilha da Associao dos Moradores e Amigos de Ribeiro Bonito - AMARRIBO (TREVISAN, 2004), e tambm os associam aos escndalos de corrupo. So utilizados, tambm, os pressupostos tericos do Desvio tico: necessidade, oportunidade e impunidade, e do comportamento rent-seeking (caadores de renda), que 3

explicam e motivam o ato de corromper por meio do uso econmico da corrupo, na qual se tem a necessidade de obter renda, que encontra a oportunidade em um processo oramentrio extremamente frgil e na concluso dos corruptos, que tem certeza da impunidade no julgamento do caso concreto de corrupo, devido s interpretaes benficas das leis penais, administrativas e civis feitas pelo Poder Judicirio. Quanto extenso desse tipo de corrupo s demais etapas do processo oramentrio, utilizado o diagnstico sobre o processo oramentrio federal realizado pela Secretaria de Oramento Federal (SOF): Diagnstico do Processo Oramentrio Federal e Propostas de Medidas de Reforma - Modelos Oramentrios em Outros Pases (ALMEIDA, 2006). Almeida realizou uma seleo dos problemas, de natureza poltica e tcnica, que apresentam fragilidades que facilitam a atuao de esquemas da corrupo. Assim, no foi realizada pesquisa de campo, portanto o trabalho no abrange populao/amostra, plano de coleta de dados ou variveis. 3. REFERENCIAL TERICO Bruno (SPECK, 2005) faz uma leitura introdutria sobre corrupo e controle, afirmando que at 1990 se tinha um nico resumo das discusses na literatura internacional a respeito das diferentes abordagens da corrupo, sendo primeiramente iniciado pelo trabalho de Arnold Heidenheimer (HEIDENHEIMER apud SPECK, 2005). Nos anos noventa, o interesse no assuntou cresceu tanto, que hoje difcil acompanhar a evoluo de todas as abordagens adotadas pelos diversos autores. Mrio (ALBUQUERQUE, 2006) cita as causas da corrupo poltica: a) educao - o jovem educado num ambiente de competitividade desmedida, de insacivel sede de lucro, de apego material. Forma-se uma gerao poltica dada a comercializar o bem comum em proveito prprio; b) discricionariedade administrativa - as instituies pblicas no evoluram para a formao moral do agente, nem foram adotados mecanismos de controle eficientes; c) globalizao das decises - poltica e economia andam juntas, e a guerra capitalista requer poder e conquistas de mercados. Empresrios buscam permanentemente a obteno de vantagens, por meio de instrumentos jurdicos obtidos de polticos servientes; d) insuficincia de controle - no so aperfeioados os mecanismos de controle externo do Legislativo, nem o controle interno do prprio Executivo, que o 4

interventor da economia. Assim, h muita dificuldade para se controlar os atos que materializam as polticas pblicas, o que torna as democracias mais vulnerveis. Acredita Bruno (SPECK, 2000) que, depois de vrios escndalos de corrupo no Brasil, o debate sobre o tema aumentou. Ganhou densidade a partir da interpretao superficial dos escndalos mais recentes e levou avaliao mais aprofundada de falhas isoladas e estruturais que possibilitam esquemas inidneos. Assim, o autor chama a ateno para os custos e as consequncias sociais da corrupo. Enquanto isso, jornalistas e acadmicos buscam apontar causas histricas e culturais. O alastramento do fenmeno nas vrias alas do poder pblico e nas diferentes esferas da economia e da sociedade tambm mensurado por Bruno (SPECK, 2000), que rene vrios trabalhos com resultados de diferentes pesquisas empricas e o estabelecimento do ndice de Percepo da Corrupo (IPCorr), em uma tentativa de quantificar o grau de corrupo, o volume dos desvios e o custo que o fenmeno tem para a economia, a sociedade e a credibilidade das instituies polticas. O autor identifica trs indicadores como fontes para a quantificao: a) notcias sobre escndalos; b) condenaes penais; e c) pesquisas de opinio, citando que essa ltima fonte tem crescido nos ltimos anos, e identifica trs geraes de pesquisas. A primeira gerao foi a documentao da diferena entre a conceituao oficial codificada em leis e normas e o julgamento que a populao faz do fenmeno da corrupo, que relativo em relao prpria cultura. Assim, um mesmo comportamento pode ser corrupto, passando por situao duvidvel e chegando a comportamento considerado no corrupto pela maioria da sociedade. Na segunda gerao das pesquisas, ainda de acordo com Bruno (SPECK, 2000), foram identificados os riscos para o investimento com o estabelecimento de ndices de avaliao de risco. Destaca-se a utilizao do ndice de Percepo da Corrupo (IPCorr) com a integrao de informaes contidas em diferentes indicadores em um nico ndice, avaliando-se especificamente a questo da corrupo em vrios pases. O IPCorr varia de 0 a 10, sendo 10 o valor de mxima percepo da corrupo no pas. Os dados so produzidos pela Transparncia Internacional, que tambm informa a classificao dos pases quanto ao ndice. Quadro 1 - ndice de Percepo da Corrupo (IPCorr) - anos 1995, 2000 e 2010 Pas Nova Zelndia 1995 2000 2010 9,4 Rank 2010 1

Sucia Austrlia Alemanha Reino Unido EUA Chile Brasil Mxico Argentina Venezuela Afeganisto Somlia

7,9 2,7 3,2 3,2 2,7 -

7,4 3,9 3,3 3,5 2,7 -

9,2 8,7 8 7,7 7,5 6,7 3,7 3,3 2,9 2,7 1,3 1,1

6 8 14 17 19 25 75 89 106 162 179 180 (ltimo)

Fonte: Transparncia Internacional

Observa-se, no ranking IPCorr da Transparncia Internacional, que os primeiros colocados so exatamente os pases que implementaram reformas fiscais e oramentrias: Nova Zelndia, Sucia, Austrlia, Alemanha, Reino Unido e EUA. O Brasil implementou reformas fiscais em 2000 (com a Lei de Responsabilidade Fiscal). Iniciou a reforma oramentria no mesmo ano; todavia, no foi concluda, uma vez que, diferentemente do que ocorreu nos demais pases, a reforma aqui foi apenas terica, pois na prtica ainda temos um oramento de meios, no voltado para resultados. Nessa segunda gerao de pesquisas tambm foi observada a necessidade de aplicao econmica do fenmeno, mais especificamente, o estudo da corrupo na economia poltica. No artigo A economia poltica da corrupo (SILVA, 1995), o assunto visto como diferentes regras do jogo social e econmico e como as instituies afetam os sistemas de incentivo com os quais os agentes se defrontam, sejam eles privados ou pblicos. A corrupo, do ponto de vista do mtodo econmico, mostra-se intimamente relacionada com a qualidade das regras que norteiam as decises dos agentes, inicialmente ligada teoria dos caadores de renda, rent-seeking (KRUEGER e TULLOCK, apud SILVA, 1995), passando pela teoria econmica da propina, e finalizando com o resultado econmico obtido. De acordo com a teoria dos caadores de renda, os agentes econmicos buscam o ganho privado a qualquer preo, dentro ou fora das regras de conduta econmica e social. O incentivo para que os agentes busquem mais atividades caadoras de renda do que atividades 6

produtivas reside no fato de que determinadas regras do jogo econmico, poltico e social instituies, leis, regulamentaes governamentais, valores morais e regras autoimpostas geram um sistema de incentivos (payoffs) que determina a alocao dos recursos econmicos (financeiros e humanos). Caso seja mais rentvel para um economista trabalhar como lobista do que como analista de projetos, ele decidir, enquanto homo economicus, pela primeira ocupao. Segundo Marcos Fernandes (SILVA, 1995), a relao entre a teoria do caador de renda e a corrupo d-se na prpria definio da funo objetivo dos agentes pblicos e privados e na estrutura de incentivos que predomina dentro da sociedade. A rigor, todos os agentes, se puderem, caam renda dentro e fora da lei, caso no haja nenhuma considerao de restrio moral ou legal que imponha algum custo ao. Esta restrio moral ou legal, colocada por Silva, que impede o comportamento rentseeking, dentro da lei, ou corrupto, fora da lei, a prpria punibilidade dos atos. Nesse ponto, para melhor entendimento, pode ser utilizado o trip do desvio tico no qual a corrupo se apia: necessidade, oportunidade e impunidade. (SLOMSKI, apud ALBRECHT, 2008). A atual lgica do processo eleitoral brasileiro exige que qualquer candidato tenha uma expressiva quantidade de recursos financeiros para ser eleito para qualquer cargo poltico. neste momento que se inicia a formao do trip, com a necessidade de repor os recursos aos financiadores da campanha eleitoral. J a oportunidade obtida quando o gestor assume o poder e, logicamente, ter acesso aos recursos pblicos. E o trip se completa com a certeza da impunidade, bem conhecida, gerada pela morosidade do Judicirio, pelo excesso de formalismo do Executivo, pela omisso na fiscalizao por parte do Legislativo, pelo desconhecimento, por parte do cidado, da engrenagem da execuo dos recursos pblicos. O prprio poder poltico e financeiro obtido capaz de abafar ou maquiar as apuraes. Convm destacar que fraude e corrupo no ocorrem exclusivamente no setor pblico. Uma importante pesquisa, realizada anualmente pela KPMG (SCHARRER, 2005), empresa de consultoria, contabilidade e auditoria, sobre a fraude no Brasil, identificou as causas para o crescimento das fraudes em empresas privadas no pas: Perda de valores sociais e morais pela sociedade; Impunidade; Insuficincia de sistemas de controle.

Cabe mencionar, ainda, que um importante apontamento feito pela GBE Peritos & Investigadores Contbeis, tambm no Seminrio Fraudes Corporativas (GOMES, 2005) , que os modelos atuais utilizados pela auditoria so fundamentados em procedimentos em geral de conformidade, os quais so ineficazes para a identificao de fraudes. A GBE recomenda o estudo do histrico de fraudes e a tipificao do atual tipo utilizado (GOMES, 2005). A terceira gerao de pesquisas, segundo Bruno (SPECK, 2000), a busca de ferramentas para a interveno e a reforma de instituies. Depois de medida, a corrupo passa a ser vista como um dos problemas principais a serem enfrentados, com a percepo de que ela tem altos custos econmicos, sociais e polticos. Os cidados comeam a reconhecer nela um dos fatores responsveis pela alocao ineficiente de recursos e pela deteriorao da qualidade dos servios pblicos. Assim sendo, acertada a anlise da diviso de pesquisa em geraes, proposta por Speck no trato da corrupo. E, graas atuao de rgos de combate e preveno, o Brasil, apesar de no estar entre os primeiros no ranking de percepo da corrupo medido pelo ndice IPCorr, comeou, nesta dcada, a criar, reestruturar e integrar rgos de efetivo combate corrupo. Trata-se de uma resposta aos escndalos de corrupo ocorridos no governo dos anos noventa. Os mais graves foram o esquema PC e o esquema dos Anes do Oramento, que levaram destituio do cargo do Ex-Presidente Fernando Collor de Mello, em dezembro de 1992. Segundo Lucas (FIGUEIREDO, 2.000) Paulo Csar Farias montou um amplo e bem estruturado esquema ilegal de apropriao de recursos pblicos, formando um Ministrio Paralelo por meio de uma rede de traficantes de influncia que foram colocados em altas funes do governo federal. Sob o comando oficioso de PC, esse grupo de dirigentes acabou envolvendo funcionrios pblicos, empresrios, industriais, comerciantes e particulares. Consta, no Inqurito Policial n 01.113/92, o relatrio do Delegado da Polcia Federal Paulo Lacerda (BRASIL g), 1996), como o esquema de corrupo funcionava:
(...) os empresrios faziam doaes j na campanha eleitoral com o temor da esquerda vencer as eleies ou de no conseguirem a liberao de contratos j firmados com o governo; as doaes eram legalizadas por empresas inidneas (de fachadas) que emitiam notas fiscais frias; sendo que os valores eram depositados em nomes de pessoais que nunca existiram ou de correntista de aluguel, os laranjas; o discurso para o pblico externo era para fazer o da campanha poltica, apenas uma parte do dinheiro foi para campanhas eleitorais, grande parte do dinheiro foi para pessoas prximas de Collor; para esse publico interno, os objetivos do sistema eram:

a) obter receitas via recebimento de comisso por intermediao de negcios, cujo percentual ou valor fixo e ajustado, previamente, caso a caso; b) obter receitas via recebimento de comisso por intermedirio de negcio, ajustada consoante o resultado a ser alcanado ou o ganho de eficincia a ser obtido, varivel e aleatoriamente quantificado; c) formar joint-ventures com empresas que tenham objetivos passveis de serem viabilizados pela capacidade de alavancagem do sistema (...)

Nesse novo contexto de interveno do Estado nas instituies, o assunto Combate Corrupo no Brasil foi tema do Parecer Prvio do TCU ( f) BRASIL, 2005) sobre as Contas do Governo da Repblica no exerccio de 2005, com o intuito de avaliar a estratgia e a atuao dos rgos federais no combate corrupo: Controladoria-Geral da Unio (CGU), Ministrio Pblico Federal (MPF), Departamento de Polcia Federal (DPF) e Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional (DRCI). Destes, cabe destacar a criao do DRCI, em 2004, e da CGU, em 2003. O DRCI tem nfase na relao interinstitucional, e corpo tcnico especializado no rastreamento, bloqueio e recuperao de ativos. Tambm atua com a Estratgia Nacional de Combate Lavagem de Dinheiro (Encla), que obteve avanos em projetos de tipificao de: crimes de lavagem de dinheiro; criao de cadastros de correntistas culpados por crimes de lavagem de dinheiro; padronizao de sistemas de informaes, etc. A CGU, criada em 2003, reformulou as atividades de controle interno e corregedoria, com o objetivo declarado de combater a fraude e a corrupo. Culminou com a criao de uma secretaria especfica no rgo, em 2006, para preveno da corrupo: a Secretaria de Preveno da Corrupo e de Informaes Estratgicas (SPCI). A SPCI, desde ento, vem realizando trabalhos para sensibilizar a sociedade e os gestores, com o desenvolvimento de aes de transparncia pblica e de fomento ao controle social. A CGU, por meio da Secretaria Federal de Controle Interno (SFC), em 2003, passou a intensificar as aes de controle interno, com foco em municpios, quando foi criado o Programa de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos. Na ocasio, tambm foi criada uma Coordenao de Operaes Especiais (DCOPE), que por meio de aes integradas com o Ministrio Pblico Federal (MPF) e com o Departamento de Polcia Federal (DPF) intensificaram a apuraes de denncias e de representaes de esquemas de corrupo. Os resultados desses novos trabalhos evidenciam a corrupo existente no pas nos meandros das fragilidades do processo oramentrio, mais especificamente na execuo das 9

despesas oramentrias. Esse fato exteriorizado, nos relatrios da CGU, em fraudes tipificadas em procedimentos licitatrios nas aquisies de bens e servios e, principalmente, para execuo de obras com recursos federais transferidos aos estados e municpios, conforme registro do Relatrio de Atividades da CGU do 1 Trimestre de 2006: Nessas aes de controle, os pontos que indicam irregularidades, usualmente, so: pagamento de contratos; certames licitatrios; objeto e finalidade de convnios e certificao documental, inclusive de notas fiscais. Fato que se repete a cada edio do Sorteio de Municpios, conforme veiculado pela Assessoria de Comunicao Social da CGU (BRASIL a), 2010) na ltima edio do programa:
Licitaes fraudadas continuam liderando as irregularidades encontradas pela CGU em municpios. As irregularidades em processos licitatrios foram novamente os problemas mais encontrados em municpios fiscalizados pela Controladoria-Geral da Unio (CGU). Na 30 edio do seu Programa de Fiscalizao por Sorteio, a CGU registrou problemas com licitaes em 57 (ou 95%) dos 60 municpios fiscalizados (...)

Na mdia, pode ser observada, constantemente, a publicao de matrias com escndalos envolvendo fraudes em licitaes e contratos com o uso de empresas inidneas. Para citar um bem especfico, o Correio Braziliense (LIMA, 2009) publicou a matria Fraude Fundo de Quintal, que toma como exemplo o fiasco que foi a contratao de empresa para a aplicao de prova do Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem), e que concluiu ser prtica comum do governo federal a contratao de empresas inidneas que no possuem capacidade nem tcnica, nem financeira, para a execuo dos servios. Cumpre observar, inclusive, que um dos primeiros a citar, na literatura acadmica, por meio da criao de uma cartilha, o padro atual de corrupo, foi a Associao Amigos Associados de Ribeiro Bonito AMARRIBO, (TREVISAN , 2004, p. 23), que a identificou no municpio de Ribeiro Bonito-SP:
Em vez de procurar cumprir suas promessas eleitorais em benefcio da populao, quando um corrupto eleito, usa essas mesmas promessas para empregar amigos e parentes, para favorecer aqueles que colaboraram com suas campanhas ou para privilegiar alguns comerciantes amigos em detrimento de outros. Grande parte do oramento do municpio orientada em proveito do restrito grupo que assume o poder e passa a se beneficiar do oramento da cidade. Uma estratgia utilizada habitualmente em desvios de recursos pblicos se d por meio de notas fiscais fictcias ou frias, que so aquelas nas quais os servios declarados no so prestados ou os produtos discriminados no so entregues. A burla pode ser feita com as chamadas empresas-fantasma.

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Neste ponto, antes de adentrar nos resultados obtidos, necessrio identificar o conceito de empresa inidnea. Na legislao, a definio est nos artigos 80 a 82 da Lei 9.430/1996 (BRASIL c), 1996) que dispe sobre a Legislao Tributria Federal, Contribuies para a Seguridade Social e o processo administrativo de consulta:
Empresa Inidnea Art. 80. As pessoas jurdicas que, estando obrigadas, deixarem de apresentar declaraes e demonstrativos por 5 (cinco) ou mais exerccios podero ter sua inscrio no Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica - CNPJ baixada, nos termos e condies definidos pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, se, intimadas por edital, no regularizarem sua situao no prazo de 60 (sessenta) dias, contado da data da publicao da intimao. (Alterado pela L-011.941-2009) I - que no existam de fato; ou (Alterado pela L011.941-2009) II - que, declaradas inaptas, nos termos do art. 81 desta Lei, no tenham regularizado sua situao nos 5 (cinco) exerccios subsequentes. (Alterado pela L011.941-2009) ... Art. 81. Poder ser declarada inapta, nos termos e condies definidos pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, a inscrio no CNPJ da pessoa jurdica que, estando obrigada, deixar de apresentar declaraes e demonstrativos em 2 (dois) exerccios consecutivos. (Alterado pela L-011.941-2009) ... Art. 82. Alm das demais hipteses de inidoneidade de documentos previstos na legislao, no produzir efeitos tributrios em favor de terceiros interessados, o documento emitido por pessoa jurdica cuja inscrio no Cadastro Geral de Contribuintes tenha sido considerada ou declarada inapta. ...

as

Nesta pesquisa, as fontes citadas utilizam o termo empresa inidnea de vrias formas: empresas de fachada, empresas fantasmas, empresas de fundo de quintal. Todavia, o termo legal e correto empresa inidnea, sendo aquela que, conforme o inciso I do Artigo 80 da Lei 9.430/1996, no existe de fato, porm existe de direito, com registro na Junta Comercial, e considerada pelo fisco como inapta. Assim se entende neste trabalho o termo empresa inidnea. A empresa que no existe de fato, pois no encontrada no local indicado de inscrio no CNPJ (empresas fantasmas), ou que, se encontrada, mas no possui capacidade tcnica nem financeira para a execuo os servios contratados (empresas de fachada ou empresas de fundo de quintal).

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4. RESULTADOS Aps a reviso da literatura sobre o assunto corrupo e o tipo especfico identificado fraude em licitaes e contrato com o uso de empresas inidneas na administrao pblica municipal pela Controladoria-Geral da Unio - temos como resultado inicial a correlao entre os sinais tpicos de corrupo na execuo da despesa pblica e a forma de identific-los por meio da utilizao dos indicativos de corrupo. Como resultado central, tem-se desvendada toda a engenharia da fraude e os mecanismos fraudulentos utilizados pelos corruptos. Como resultado final tem-se, alm do relacionamento dos indicativos de corrupo para as demais etapas do ciclo oramentrio, elaborao, aprovao, avaliao e controle do oramento pblico, a verificao que o tipo de corrupo fraudes em licitaes e contratos com o uso de empresas inidneas, utilizado na execuo da despesa, estende-se para as demais etapas do ciclo. Na medida em que se observa o oramento como um processo, no qual suas diversas etapas fazem parte de um ciclo de planejamento, com oramentao, programao e aprovao, de execuo e de controle e avaliao, verifica-se que as fragilidades existentes em todo o ciclo oramentrio possibilitam a manipulao do oramento com objetivos de direcionamento para o tipo de fraude objeto de estudo. Nesse contexto, ressaltada a atuao da CGU, que avalia a execuo oramentria, no desempenho da sua atribuio de exercer o controle interno do processo oramentrio. Nos municpios, a CGU vem confirmando a recorrncia do padro de corrupo identificado em Ribeiro Bonito- SP, tanto no Programa de Sorteio de Municpios, como nas operaes da CGU integradas com o Ministrio Pblico e a Polcia Federal. Por exemplo, Auditoria Especial em Porto Seguro, Auditoria Especial nos Correios, Operao Sanguessuga, Operao Navalha, Operao Joo de Barro, Operao Sua, Operao Carranca, etc. Nessas operaes especiais, temos uma especificidade na apurao de denncias, que a existncia de fatos que so apontados pelos denunciantes. Esses fatos precisam ter sua procedncia verificada. Isso as diferencia das demais aes de controle realizadas pelo controle interno, que geralmente utiliza procedimentos de conformidade ou coleta de dados, por meio de questionrios padronizados, para avaliao de determinado programa/ao de governo. J no caso de apurao de uma denncia, temos uma inverso nos trabalhos geralmente executados, pois j existe um dado que precisa ser confirmado ou refutado. Outra diferena importante que os fatos apontados, em geral, constituem denncias sobre atos ilcitos praticados pelos gestores, em especial prefeitos (tendo em vista a 12

quantidade de municpios do Pas), na aplicao de recursos pblicos federais, o que exige que o auditor/fiscal se posicione sobre a procedncia dos fatos. Por outro lado, uma grande dvida que cerca a definio da estratgia para a execuo da ao de controle de apurao de denncias a definio do foco da apurao. Qual deve ser o foco? Como vai ser a estratgia de abordagem? Avaliar a execuo do programa por meio do uso dos questionrios padronizados de forma procedimental ou realizar o levantamento dos vnculos societrios e da idoneidade das empresas contratadas pela Administrao, de acordo com o tipo de fraude atualmente encontrado nas administraes corrompidas? A resposta, com base na prtica adquirida na execuo de auditoria/fiscalizao de natureza especial, que no h como ser definida a estratgia antes da realizao de alguns testes que devem ser executados em campo e da identificao de alguns sinais da presena de corrupo na administrao. Adotar outra estratgia, sem o contato e a realizao dos testes, pode resultar nas seguintes situaes: anlise formal dos atos quanto conformidade ou simples caada s empresas fantasmas. A primeira opo, adotar os questionrios padronizados e fazer uma avaliao de forma procedimental, poder ter como consequncia a identificao apenas de falhas formais, com a no-identificao dos atos ilcitos e a dificuldade na comprovao dos fatos, chegando ao que se conhece como no respondeu denncia, ou pior, deu-se um certificado de regularidade a uma administrao corrupta. A segunda opo, adotar como estratgia, inicialmente, uma caa s empresas fantasmas sem testar a existncia de sinais de corrupo na Administrao, pode levar ao resultado de inexistncia de empresas fantasmas, e da mesma forma no se consegue apurar os fatos. A primeira opo, a utilizao dos questionrios e uso de procedimentos padres, deve ser o escopo formal do trabalho. Porm, devem ser realizados testes de observncia que identifiquem os sinais de corrupo existentes na administrao objeto da auditoria/fiscalizao, em especial o tipo fraude em licitaes e contratos com a utilizao de empresas fantasmas. A referncia aqui utilizada, para a identificao desses indcios, a cartilha da AMARRIBO (TREVISAN, 2004) adaptada com a evoluo dos trabalhos da CGU. 4.1 Indcios da Presena da Corrupo e de que Existe Fraude

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Em um caso concreto com indcios de fraude ou corrupo no qual no h uma denncia bem formulada que cita os fatos e os responsveis pelos atos, h necessidade de se realizar testes. Nesse sentido, apresentam-se, a seguir, os testes identificadores desse tipo de fraude, que, apesar de no determinarem necessariamente a existncia de corrupo, devem levar redefinio da estratgia e execuo de procedimentos especficos para a identificao de empresas inidneas que emitem notas fiscais frias e utilizadas na comprovao das despesas realizadas. 4.1.1 Sinais Exteriores de Riqueza Sinais exteriores de riqueza so as evidncias mais simples de serem detectadas por meio de teste de observao, sinalizando que algo de errado ocorre na administrao pblica. Essas evidncias podem ser obtidas por meio de questionamentos sobre a evoluo patrimonial dos gestores antes de assumir o cargo. comum obter declaraes de que o grupo de amigos e parentes das autoridades municipais exibe bens de alto valor, adquiridos de uma hora para a outra, como carros e imveis. Tambm h a ostentao, por meio de gastos pessoais incompatveis com suas rendas, como viagens, festas, patrocnios, dentre outras coisas. Alguns passam a ter uma vida social intensa, frequentando locais de lazer onde antes no eram vistos, como bares e restaurantes, onde realizam grandes despesas. O produto da fraude obtido discretamente, por meio de esquemas fraudulentos bem articulados com os fornecedores, o que torna a sua descoberta mais difcil pelos rgos de controle, podendo at ser aplicado longe do domiclio do fraudador. Em geral, so utilizados laranjas (pessoas que, voluntria ou involuntariamente, emprestam suas identidades para encobrir os autores das fraudes). So adquiridos bens imveis, geralmente na capital do estado, e mveis ou semoventes: dlar, ouro, papis do mercado de capitais, gado, commodities etc. s vezes, aqueles que se sentem trados na partilha acabam por denunciar o esquema. Especial ateno deve ser dada, por meio de teste de observncia desses sinais exteriores de riqueza, aos seguintes responsveis pela execuo da despesa (pois praticamente impossvel o gestor ou prefeito fraudar a Administrao sozinho): 1) licitaes: membros e presidente da CPL; 2) compras: quem administra os pedidos de material ou servios; 3) almoxarifado: quem recebe ou armazena os materiais; 4) contabilidade/tesouraria: quem empenha, paga e contabiliza. 14

4.1.2 Ausncia de Segregao de Funes Este princpio de controle interno administrativo deve ser observado, pois quando ausente a segregao de funes na execuo da despesa, um forte indicador da existncia de fraude. As funes de solicitao de material, compra, armazenamento, pagamento e consumo devem ser segregadas, e no centralizadas em uma ou duas pessoa (por exemplo: apenas no presidente da licitao e no secretrio de administrao e finanas, ou no prprio prefeito). 4.1.3 Resistncia em Prestar Contas Sociedade A transparncia no convm aos gestores que se utilizam da corrupo para desviar recursos. Portanto, eles no admitem que dados contbeis e outras informaes da administrao pblica sejam entregues a organizaes independentes e aos cidados, nem que estes tenham direito de acesso ao que se passa no Executivo. No caso das prefeituras, evitam que os seus gastos sejam fiscalizados pela Cmara Municipal e buscam comprometer os vereadores com esquemas fraudulentos. Em geral, a Lei Orgnica de um municpio obriga a administrao a afixao, diariamente, na sede da prefeitura, o movimento de caixa do dia anterior, no qual devem estar discriminados todos os pagamentos efetuados. A mesma lei, normalmente, exige tambm que, mensalmente, seja tornado pblico o balancete resumido, com as receitas e despesas do municpio. A ausncia desses procedimentos faz com que os cidados fiquem impedidos de acompanhar e verificar a movimentao financeira da municipalidade. Apesar de no constar das atribuies da CGU, a observao da ausncia destes demonstrativos pode ser indicao de acobertamento de fatos ilcitos. Uma inovao para minimizar este problema de resistncia de prestar contas sociedade, que tem como causa a falta de transparncia, foi a edio da chamada Lei da Transparncia. Trata-se da Lei Complementar n 131, de 27 de maio 2009 (d) BRASIL, 2009), que passa a obrigar o Poder Pblico Municipal a publicar, em tempo real, as informaes relativas execuo oramentria e financeira do municpio. 4.1.4 Falta de Recursos para Pagamento de Fornecedores

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Toda ao governamental planejada. Portanto, a negligncia em relao aos servios bsicos, observada pelo aspecto de abandono que as cidades muitas vezes adquirem, pode ser um indcio no s de incompetncia administrativa, como de desvio de recursos pblicos. Pode parecer bvio, mas o registro fotogrfico da cidade no incio dos trabalhos do fiscal, pode, inclusive, evitar que o chefe maior do executivo municipal inicie obras de convnios que j deveriam ter sido iniciadas. Alm disso, o referido registro fornece um panorama geral da atuao do gestor no caso, o prefeito , principalmente se comparado com o montante de recursos transferidos para o municpio. Esses sinais ficam mais claros quando se constata que a prefeitura mantm um quadro de funcionrios em nmero muito superior ao necessrio para a realizao dos servios e gasta recursos com despesas no prioritrias para os cidados. Ateno deve ser dada s filas de pessoas no atendimento dos rgos pblicos. Devese procurar a causa das filas; se for verificado que o motivo o atraso em pagamentos, pode caracterizar outra consequncia do desvio de recursos. No mesmo sentido, deve ser averiguado se existem processos judiciais que tenham como autor(es), por exemplo, agentes de sade, mdicos do PSF, para os quais se podem confrontar os repasses de recursos com a ausncia de pagamentos.

4.2 Etapa Execuo da Despesa Pblica Esta etapa do ciclo oramentrio o centro do tipo de corrupo objeto de estudo: a utilizao de empresas inidneas para fraudar licitaes e contratos. A execuo a mais visvel em relao s outras etapas do processo oramentrio, quais sejam: elaborao, aprovao, avaliao e controle. Portanto, depois de verificados os indcios da existncia de corrupo com a aplicao de testes citados no item anterior, o prximo passo analisar os indicativos de corrupo na execuo da despesa pblica. Em especial, na rea de suprimento de bens e servios, ou seja, em licitaes e contratos, sendo aqui sugeridos 15 indicativos que formam o fato tpico fraudes em licitaes e contratos com o uso de empresas inidneas. Para operacionalizar a fraude, o grupo fraudador realiza um esforo administrativo muito grande para o desvio de recursos pblicos, com a criao de instrumentos para dar corrupo aspectos de legitimidade. Utilizam-se mtodos mais ou menos padronizados, com certa regularidade, nas administraes dirigidas por administradores corruptos.

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So apresentados a seguir os indicativos de corrupo de um padro tpico de fraude em licitaes e contratos, utilizando-se de recursos da Unio, descentralizados para estados e municpios. O padro poder ser utilizado tambm em recursos pblicos de execuo direta. O objetivo aqui estabelecer um padro que possa ser visualizado pela equipe de fiscalizao e que ser confrontado com a realidade encontrada no local, que na maioria das vezes segue um mesmo padro, com pequenas diferenas no modus operandi da fraude. A referncia aqui utilizada para sugerir esses indicativos, novamente, a cartilha da AMARRIBO (TREVISAN, 2004) adaptada com a evoluo dos trabalhos da CGU, nos quais so encontradas variaes da tipologia em cada caso concreto de corrupo. Todavia, permanece a lgica da tipologia inicialmente registrada na cartilha pela AMARRIBO. 4.2.1 Indicativos de Corrupo na Execuo da Despesa Pblica 4.2.1.1 O Financiamento de Campanha Nas campanhas eleitorais, os empresrios estabelecem uma rede de atuao que vai se traduzir na formao de verdadeiras quadrilhas imbudas do objetivo de implantar sistemas de corrupo nas administraes futuras. Assim eles financiam a campanha de um determinado integrante da quadrilha. Sendo eleito, os fraudadores do incio montagem dos esquemas que sero introduzidos aps a posse. Uma das primeiras e mais comuns providncias a criao de empresas de fachada, ou empresas-fantasma, que passaro a ser fornecedoras de produtos e servios Prefeitura. H, ainda, o caso do simples aliciamento do poltico eleito para um esquema j em vigor. A eleio de um poltico at ento na oposio pode frustrar os planos da rede de fornecedores fraudulentos. Alm disso, pode ocorrer que a prpria empresa do financiador seja a vencedora dos certames licitatrios, por meio de direcionamento de licitao ou mesmo de licitaes fictcias. Nesse contexto, a teoria dos caadores de renda ganha fora, na medida em que mais econmico financiar a campanha, ter a certeza de que sero contratados e de que no haver sano moral ou punibilidade. Um procedimento simples de verificao dos doadores oficiais de campanha pode ser realizado no site do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), por meio de uma consulta Prestao de Contas Final de Candidatos. 4.2.1.2 Empresas Constitudas em Incio de Mandato

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Importante neste momento identificar o perodo de mandato do chefe do executivo e se este reeleito para a identificao anos da gesto fraudulenta. E assim determinar a abrangncia do escopo do trabalho. Para descobrir se alguma firma foi constituda com o intuito de apenas ganhar as licitaes fictcias do rgo, pode-se realizar um levantamento dos cadastros de pessoas fsicas e jurdicas da Receita Federal, CNPJ e CPF, ou fazer uma pesquisa na Junta Comercial do estado em que ela estiver localizada, levantando os contratos sociais e as datas de criao dessas empresas. preciso estar atento para a possibilidade de os scios serem meros laranjas, que emprestaram seus nomes para servirem de testas-de-ferro no esquema de corrupo, ou de nomes obtidos atravs de documentos roubados ou perdidos. Os grupos organizados de fraudadores costumam manter um estoque de empresas fantasmas prontas para serem utilizadas. A CGU mantm o Cadastro Nacional de Empresas Inidneas e Suspensas (CEIS), (BRASIL b), 2010) que um banco de informaes que tem como objetivo consolidar a relao das empresas que sofreram sanes pelos rgos e entidades da Administrao Pblica das diversas esferas federativas. Outra iniciativa da CGU um banco de dados de CNPJs e de scios, CPF, que permite identificar empresas que participaram de fraudes em determinado municpio. 4.2.1.3 Direcionamento de Licitaes O direcionamento de licitaes pblicas um dos mecanismos mais comuns para se devolver favores acertados durante a campanha eleitoral, bem como para canalizar recursos pblicos para os bolsos dos fraudadores. O gestor mal intencionado dirige as licitaes a fornecedores amigos, por meio da especificao de condies impeditivas da livre concorrncia, incluindo exigncias que os demais fornecedores em potencial no tm condies de atender. Um indcio da possibilidade de problemas em licitaes a constncia de compras junto aos mesmos fornecedores, sem que haja certo rodzio. Caso haja rodzio, h necessidade de verificar a concentrao, geralmente ocorrida em apenas trs empresas. Sendo comprovado que est havendo direcionamento de compras a fornecedores privilegiados, o fato configura formao de quadrilha, ou crime organizado. H que se considerar tambm a ausncia de competitividade nas licitaes pelo conluio (crime tipificado no art. 335 do CPB). Um indcio de conluio d-se quando as 18

empresas participantes do certame so integrantes de um mesmo grupo econmico, fato evidenciado pela comprovao da existncia de vnculos entre as empresas ou entre seus scios. O fato mais comum os scios serem membros da mesma famlia. 4.2.1.4 Licitaes Fictcias Outro mecanismo utilizado para justificar a aquisio fraudulenta de materiais e servios a montagem de concorrncias pblicas fictcias. Mesmo que haja vcio na escolha, ou seja, mesmo que o gestor corrupto saiba com antecedncia qual firma vencer a concorrncia, preciso dar ares legais disputa. A simulao comea pela nomeao de uma Comisso de Licitao formada por servidores envolvidos no esquema. Depois, a comisso monta o processo de licitao, no qual condies restritivas so definidas. No raro, participam do certame empresas acertadas com o esquema, que apresentam propostas de antemo perdedoras, apenas para dar aparncia de legitimidade ao processo. 4.2.1.5 Mesma Diagramao e Erros de Grafia Na fiscalizao sobre possveis fraudes em licitaes, um importante indcio pode estar nos termos empregados e nos caracteres grficos das propostas entregues pelas empresas. As prefeituras se utilizam de arquivos de computador em formato de editores de texto ou planilha eletrnica, com formulrios que podem ser disponibilizados para os licitantes. Antes de passar para um exame minucioso que permite constatar se as propostas tm a mesma fonte ou o mesmo erro de digitao ou de ortografia para o preenchimento de propostas apresentadas por diferentes participantes do processo, necessrio confirmar quais concorrentes pegaram os arquivos no rgo, ou qual a prtica do rgo quanto ao fornecimento de arquivos. Aps isso, especial ateno deve ser dada diagramao do edital da licitao, em comparao aos das propostas dos participantes do certame. Tambm constitui procedimento vlido observar se o anexo do edital conhecido com Planilha Oramentria, que descreve os itens a serem adquiridos, tem a mesma diagramao das propostas dos participantes do certame. Frequentemente se encontra propostas de diferentes empresas, mas impressas com o mesmo layout e caractersticas, e at com os mesmos defeitos grficos, que vo constar da Prestao de Contas.

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4.2.1.6 Fornecedores de Notas Fiscais Frias O documento mais importante para anlise da Prestao de Contas, quando estamos apurando fraude em licitaes e contratos, sem dvida a Nota Fiscal. Ela tornou-se, no Brasil, a base de toda transao comercial e para a aplicao de impostos, para a realizao de pagamentos, para a prestao de contas. A utilizao desse documento fiscal transformou-se tambm na base de quase todas as fraudes praticadas contra rgos pblicos. A produo de notas fiscais frias virou uma profisso, praticada por alguns que se aprofundaram nas tcnicas de obteno desses documentos, e nas de abrir e fechar empresas de fachada, com a utilizao de laranjas e documentos falsos. Aps a execuo dos testes e a verificao dos indicativos citados na licitao, e de posse da 1 via de notas fiscais relativas aos pagamentos efetuados, recomenda-se utilizar procedimentos de verificao da existncia de empresas inidneas, de fato, com o objetivo de verificar a ocorrncia de procedimentos fraudulentos em relao emisso de notas fiscais de prestao de servios ou de fornecimento de bens. Esses procedimentos podem comear a partir do CPF do gestor e dos responsveis pela execuo fsica e financeira do objeto fiscalizado. Verificar o seguinte: consultas aos sistemas CPF e CNPJ, para a identificao de vnculos entre os gestores e a empresa contratada; identificao de servidores pblicos que participam de gerncia de empresas; verificao da regularidade da empresa grfica responsvel pela impresso da Nota Fiscal, por meio de consultas aos sistemas CNPJ e SINTEGRA; verificao de caractersticas gerais das Notas Fiscais, comparando-as entre si, em especial a grafia, as datas, os valores, os logotipos, os endereos, a numerao e a diagramao; confrontao das informaes da Autorizao para Impresso de Documento Fiscal - AIDF com a Nota Fiscal; confirmao externa da existncia de fato da empresa, por meio de verificao in loco do endereo; quantificao do dano ao errio; e identificao dos responsveis.

motivo de suspeita a presena de notas fiscais padronizadas, com o mesmo layout, mas que pertencem a vrias empresas diferentes. H uma grande probabilidade de que talonrios muito semelhantes tenham sido impressos no mesmo local. Isso fcil de ser 20

verificado, pois o nome da grfica que imprimiu o talonrio deve, obrigatoriamente, constar do rodap das notas fiscais. Tambm vale a pena verificar se a grfica que imprimiu os tales existe legalmente. Se a grfica fictcia, as notas fiscais, obviamente, so ilegais. Vale, tambm, conferir a data da impresso do talo com as datas de emisso das notas fiscais, e verificar dados como datas de emisso, coerncia cronolgica e disperso de emisso das notas. 4.2.1.7 Valores Redondos ou Prximos de R$ 8 mil A aquisio de bens e servios realizada por meio do procedimento de carta-convite, quando se trata de gastos de at R$ 80 mil reais. A partir desse valor, obrigatria a abertura de licitao em uma modalidade mais complexa e exigente, a tomada de preos. Porm, servios e compras (desde que no sejam para obras e servios de engenharia) com valor de at 10% do limite de R$ 80 mil, isto , R$ 8 mil, esto desobrigados de licitao (desde que essa quantia no se refira a parcelas de um mesmo servio ou compra de maior vulto) e podem ser realizados de uma s vez. Por conseguinte, o fato de existirem muitas notas fiscais prximas do limite de R$ 8 mil pode significar que, para maximizar a subtrao de recursos, os gestores tenham emitido notas com valores prximos do limite. Ou estejam fracionando as compras para tentar burlar o limite de R$ 8.000,00 para compras individualizadas, o que vedado pela Lei 8.666/93. O objetivo fugir da licitao e contratar diretamente (muitas vezes at sem contrato formal) as empresas parceiras, as quais, por sua vez, podem retornar parte do valor ao gestor. Notas do mesmo valor ou de valores prximos, e que se repetem todos os meses, podem tambm representar um ardil para partilhar os frutos da fraude: a quantia de uma nota vai para o fornecedor, e o valor de outra destinado ao administrador corrupto. Tambm entre eles reina a desconfiana; ento se determina que a nota X do operador e a nota Y do prefeito. 4.2.1.8 Falta de Publicidade do Certame comum a ausncia de publicidade do Edital de Licitao da modalidade convite. Apesar de no ser obrigatria a publicao do edital em jornal de grande circulao ou local, a sua ausncia um indicativo da falta de transparncia, podendo ser, tambm, um indicativo da tentativa de ocultar as licitaes fictcias. 4.2.1.9 Fornecedores Distantes e Desconhecidos 21

A aquisio de bens e servios de empresas situadas fora do municpio, especialmente de bens de uso cotidiano (como gasolina, leo diesel, material eltrico, material de construo, alimentos para merenda escolar) para os quais haja fornecedores locais, pode ser uma indicao de irregularidades. Pode indicar algo extremo, como por exemplo, que os bens e servios no foram sequer entregues, mas apenas foram pagos para empresas inexistentes de fato. s vezes, no local difcil encontrar comerciantes e prestadores de servios que queiram participar desse esquema, pois, geralmente a prefeitura est inadimplente; ento o prefeito vai buscar fora, para no correr o risco de ter as suas falcatruas expostas aos moradores da cidade. 4.2.1.10 Fornecedor Exclusivo Deve se observar a concentrao de compras em determinados fornecedores e, aps essa identificao, confirmar se a empresa tem a prefeitura como seu nico cliente. Ocorrendo isso, existe a possibilidade de que tenha esta tenha sido montada ou preparada para esse fim. Nos esquemas mais organizados, as empresas inidneas simulam vendas e forjam notas fiscais para outras empresas e/ou rgos, s para disfarar a sequencialidade das notas. Da a importncia da exigncia, para as empresas, de estarem em situao regular com a Receita Federal e Estadual, pois nesse caso o fraudador teria de pagar impostos sobre as notas emitidas; como raramente faz isso, pode ser pego por fraude fiscal pelos rgos estaduais e federais. Quando reunido um conjunto de evidncias de fraude, pode-se solicitar o talo de notas fiscais da empresa para verificar se os outros clientes constantes no talonrio realmente existem, se de fato fizeram as aquisies registradas. Outra providncia cabvel pedir Receita Federal para verificar a declarao de rendas da empresa. 4.2.1.11 Informaes Vagas na Descrio do Servio Prestado A utilizao de expresses genricas e vagas, como: servios de eletricidade prestados a..., manuteno feita no..., servios na praa principal, etc., uma prtica no aceitvel, pois qualquer tipo de servio deve ser discriminado na nota, que deve conter: o que foi feito o tempo despendido e o material aplicado.

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E, ainda, o funcionrio da prefeitura responsvel pela fiscalizao, um engenheiro ou tcnico, tem de atestar que o servio foi realmente realizado. importante lembrar que quem atesta co-responsvel pela legalidade do pagamento. 4.2.1.12 Ausncia de Controle Interno A desorganizao pode ser utilizada para justificar ou encobrir desvios. Assim, os almoxarifados no registram entradas e sadas dos produtos adquiridos. Na mesma linha, faltam registros das requisies feitas pelos diversos setores, e no h identificao dos responsveis pelos pedidos. A falta de um controle rgido do estoque, de forma a impossibilitar a apurao do movimento de materiais de consumo nos depsitos das prefeituras, pode, juntamente com o somatrio dos demais elementos, evidenciar fraude na execuo da despesa. 4.2.1.13 Promoo de Festas Pblicas Verificar se os materiais utilizados nas festas pblicas foram pagos com recursos de programas federais que no tinham esta finalidade. Se a prpria festa bancada com recurso federal, por exemplo festas nacionais, verificar a natureza dos servios que prestado, pois as empresas de eventos tm sido grandes fornecedoras de notas frias e notas superfaturadas. Isso se deve ao fato de ser difcil checar a veracidade dos cachs dos artistas e da comisso que cabe aos agentes. Em muitas ocasies, as notas desses eventos so superfaturadas, e parte do dinheiro volta ao prefeito e sua equipe. 4.2.1.14 Saque em Boca do Caixa e Pagamentos com Cheques sem Cruzamento O saque em boca de caixa o meio usual utilizado pelos integrantes dos esquemas de desvio de verbas pblicas para evitar que o dinheiro transite por meio de depsitos bancrios. Ocorre que o pagamento de fornecedores por meio de cheques est em desacordo com as disposies do art. 10, 1 e 3, inciso II, do Decreto n 6.170/2007, c/c o art. 50, 2, inciso II, da Portaria Interministerial MP/MF/CGU n 127, de 29/05/2008, (BRASIL e), 2008) as quais determinam que os pagamentos efetuados conta do convnio esto sujeitos identificao do beneficirio e devero ser efetuados mediante crdito na conta bancria dos fornecedores. Por isso, em muitos pagamentos feitos por administraes municipais desonestas, utilizam-se cheques. Alm disso, os cheques no so cruzados, o que desobriga o recebedor 23

de deposit-los em uma conta bancria. Fazendo o resgate desses cheques diretamente nos caixas das agncias, evita-se que a circulao do dinheiro obtido ilegalmente deixe rastros. Uma vez em espcie, as quantias podem ser divididas mais facilmente entre os participantes das quadrilhas, sem que se conheam os seus destinatrios finais. A forma de comprovar saque em boca de caixa oficializar junto agncia do Banco, por meio de ofcio, solicitando as cpias da microfilmagem dos cheques emitidos. 4.2.1.15 Procuradores das Empresas Vencedoras de Certames Licitatrios Tambm deve ser dada ateno aos procuradores das empresas vencedores de certames licitatrios, pois as empresas que participam de fraudes em processos licitatrios, sejam reais ou fantasmas, necessitam de procuradores para realizar o saque do dinheiro em caixa bancrio, ou para pegar os cheques na prefeitura. Pode ocorrer a coincidncia de um mesmo procurador ser o representante de diversas empresas, ou at mesmo acontecer de o mesmo procurador ser o representante de uma empresa em um certame e, depois, representar a empresa concorrente em outro certame. Quando isso ocorrer, devem ser estabelecidos os vnculos que evidenciaram a realizao de licitaes fictcias. 4.2.2 Indicativos de Corrupo nas Demais Etapas do Ciclo Oramentrio Nesse momento de evoluo da abordagem do tema combate corrupo, aps aqui identificado o local de maior incidncia, que na execuo das despesas, por meio de fraudes em licitaes e contratos e detalhado como ela se processa, importante verificar sua extenso dentro da administrao pblica. No governo, ela pode perpassar todas as etapas do ciclo oramento, elaborao, aprovao, execuo, avaliao e controle, e, para que se possa dificultar a atuao de organizaes criminosas, deve-se reformar, alm das instituies, o processo oramentrio como um todo. Este se apresenta extremamente frgil, conforme diagnstico realizado para a SOF por Antnio Jlio em seu trabalho Diagnstico do Processo Oramentrio Federal e Propostas de Medidas de Reforma - Modelos Oramentrios em Outros Pases (ALMEIDA, 2006). A comear pela debilidade das relaes entre o Executivo e o Legislativo quando da elaborao do Oramento, verifica-se a bem cunhada expresso: Presidencialismo de Coalizo de Srgio em Presidencialismo de coalizo: o dilema institucional brasileiro (ABRANCHES, 1988). E essa debilidade bem caracterizada por Carlos e Bernardo como o 24

baixo custo da obteno de coalizo no Brasil, em Comportamento Estratgico em Presidencialismo de Coalizo (PEREIRA e MUELLER, 2002). Inicialmente, a expresso caracteriza o padro de governana na relao entre os Poderes Executivo e Legislativo. No Brasil, o presidente e a maioria do parlamento podem ser de partidos diferentes. H, portanto, necessidade da coalizo para sustentar um governo, dando-lhe suporte poltico no legislativo (em primeiro lugar) e influenciando na formulao das polticas (secundariamente). A coalizo refere-se a acordos entre partidos (normalmente em torno da ocupao de cargos no governo) e alianas (dificilmente em torno de idias ou programas) entre foras polticas para alcanar determinados objetivos. Um dos mecanismos mais importantes de que o Poder Executivo dispe para negociar suas preferncias com sua coalizo no Congresso a execuo das emendas individuais dos congressistas ao oramento anual. A partir do processo de elaborao do oramento no Brasil, as regras vigentes proporcionam ao Poder Executivo instrumentos para controlar o processo, de modo a criar uma moeda poltica de baixo custo e extremamente til para ser trocada por apoio poltico da sua coalizo no Congresso. Assim, a soma de dinheiro despendida pelo governo para manter a disciplina de sua coalizo muito baixa, porque os parlamentares s podem emendar recursos destinados a investimentos, o que significa menos de 2% de toda a despesa do governo. E a falta de sincronia entre a arrecadao fiscal e as despesas previstas permite ao Executivo, estrategicamente, contingenciar a liberao das emendas disponibilidade de recursos. Como consequncia, o Executivo usa de extrema flexibilidade e arbtrio na negociao com os parlamentares, ao no aplicar critrios homogneos quando decide sobre as emendas que sero de fato executadas. Sem errar, essa necessidade de coalizo uma das causas da m governana no executivo brasileiro e gerou frutos perversos como o conhecido Mensalo. Segundo Lucas (FIGUEIREDO, 2006), a necessidade de formar uma ampla base parlamentar para ter maioria no Congresso, fez o PT quebrar o seu legado tico de luta contra a corrupo e se entregar ao esquema de corrupo mineiro do operador Marcos Valrio. Este esquema envolvia: emprstimos fictcios nos Bancos Rural e BMG, canalizados para o PT; saldar compromissos de campanhas (Duda Mendona) e da coligao do PT com PL e PTB; e pagar deputados mensaleiros no Congresso e artigos de luxo para a cpula do PT. Tudo isso com a emisso de 80 mil notas fiscais falsas pela SMP&B e DNA, segundo dados do Laudo n 3.058/05 do Instituto Nacional de Criminalstica (INC) da Polcia Federal.

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A novidade na fraude nesses contratos est em utilizar empresas de publicidade e propaganda (SPM&B e DNA). A utilizao do agente financeiro Banco Rural no foi inovao, j que fora utilizado antes por PC Farias, por meio da empresa Tratex, para o pagamento de compromissos de campanha e para abrir contas em nome de pessoas que no existiam ou estavam mortas (FIGUEIREDO, 2006). Assim que os rgos de controle estabelecem procedimentos de deteco e combate a um tipo especfico de corrupo, o esquema de financiamento de campanha e desvio de recursos pblicos migra para outro programa/ao de governo. Verifica-se que, aps os rgos de avaliao controlar obras, programas sociais, aquisio de bens de informtica, servios de propaganda e publicidade, o esquema se volta para tradicionais dutos de corrupo, as emendas parlamentares. As emendas parlamentares so amplamente conhecidas como moedas polticas, pois utilizam as transferncias voluntrias para estados e municpios, os convnios, os contratos de repasse e demais ajustes, para atender interesses contrrios aos da sociedade. Neste caso, temse, no momento, os escndalos de m governana na execuo de emendas para festas e eventos de turismo, que so usadas para atender interesses locais de polticos para financiamento de campanha. Verificada a extenso mais visvel da corrupo no Brasil, essencial analisar mais profundamente as despesas pblicas em todo o processo oramentrio, pois alm das dificuldades de execuo, licitar, contratar, liquidar e pagar, o oramento apresenta pontos enviesados e carncias tcnicas nos vrios estgios do processo, com a ocorrncia de diversos problemas de natureza poltica e de natureza tcnica. Esses problemas, segundo Antnio Jlio (ALMEIDA, 2006) so pontos crticos do processo oramentrio em geral. Alguns dos 23 pontos crticos identificados pelo autor, em seu diagnstico para a Secretaria de Oramento Federal (SOF), so aqui considerados como pontos que apresentam fragilidades quanto ao tipo de corrupo objeto de estudo, problemas no processo oramentrio que facilitam a ocorrncia de esquemas de corrupo. Os referidos problemas, tanto polticos como tcnicos, so fragilidades do processo oramentrio que muito explicam os casos frequentes de m governana, como os citados atualmente nos jornais: operao sanguessuga, operao sua, gesto do correios (Mensalo), aplicao da prova do Enem, emendas para festas em eventos tursticos, entre outros. Todavia, cabe lembrar que o escndalo mais emblemtico no processo oramentrio foi o escndalo dos Anes do Oramento. Segundo Menezes e Teresinha, (MORAIS e PANTOJA, 2010) havia um esquema de desvio de dinheiro pblico que comeava na prtica 26

no Ministrio do Planejamento, mais especificamente na SOF, j com os acertos com grandes empreiteiras para a incluso de verbas oramentrias para grandes obras em troca de polpudas comisses que seriam apropriadas pelos membros da quadrilha no governo. A emenda era aprovada no Congresso Nacional, nas mos do relator da Comisso Mista, Deputado Joo Alves, e terminava na execuo das obras, aps o direcionamento das licitaes para as prprias empreiteiras. Cabe destacar que, devido ltima reforma oramentria realizada no ano 2000, conhecida como reforma programtica, o sistema oramentrio federal possui hoje boa arquitetura e concebido em moldes modernos, relativamente prximos dos sistemas mais evoludos em vigor nos pases ocidentais mais desenvolvidos. Todavia, apesar da boa concepo geral do sistema, existem muitos pontos de ruptura, polticos e tcnicos, que impedem um bom desempenho global do sistema e no evitam o aparecimento frequente de exemplos de ms prticas de gesto e de governana, em especial, a fraude objeto de estudo. 4.2.2.1 Problemas de Natureza Poltica Agora, tratado os problemas de natureza poltica no processo oramentrio. Seguindo o diagnstico da SOF elaborado por Antnio Jlio (ALMEIDA, 2006), os problemas que apresentam fragilidades para o tipo de corrupo objeto de estudo so: falta de liderana, atuao fraca do Congresso Nacional, falta de transparncia, de rigor e de informao ao pblico e deficiente coordenao dos vrios nveis de governo federal, estadual e municipal. H falta de liderana no processo oramentrio porque a tomada de deciso e a responsabilizao no se exercem de forma direta e no exerccio normal das funes e competncias de cada rgo ou unidade oramentria, mas, sim, resultam e necessitam da ocorrncia e da verificao de condies que podem ser consideradas excepcionais, como nos casos de m governana citados. Acrescente-se tambm ao problema da governana as dificuldades na gesto dos programas que envolvem vrios nveis de governo e para a obteno de informao sobre a avaliao dos gastos das transferncias. Assim, a gesto nas unidades no pode ser considerada como boa governana, pois indicam incapacidade de impor mecanismos de execuo e de controle dentro do processo oramentrio. A Atuao do Congresso Nacional no processo de aprovao do Oramento enseja negociaes longas e complexas, pois surgem por iniciativa individual dos congressistas, com 27

propostas de alterao ou emenda, e no se submetem primeiro a um tratamento interno. Assim, as emendas no so analisadas sob a tica partidria, portanto, sem votao majoritria do Congresso e sem negociao global da oposio com o governo. Esses dois problemas, falta de liderana do Executivo e fraca atuao do Congresso Nacional, acarretam alto risco de introduzir distores no processo oramentrio, que podem beneficiar a atuao deste tipo de corrupo por lobistas do lado do executivo e por parlamentares que defendem os interesses da organizao criminosa. A Falta de transparncia, de rigor e de informao ao pblico evidenciada na insuficincia do plano de contas, pois a organizao atual da informao no assegura a total ligao dentro do programa entre custos, meios de financiamento e resultados. Assim, a informao enviada ao Congresso e disponibilizada opinio pblica no contm a clareza necessria para se avaliar como gasto o dinheiro pblico e que benefcio o pas da retira. A atuao entre os vrios nveis de governo em programas e aes comuns necessita de coordenao. Como esta deficiente, tem-se como consequncia atraso na execuo, o que acarreta desperdcio de recursos e dificulta a atribuio de responsabilidades. A deficiente coordenao dos vrios nveis de governo federal, estadual e municipal nas transferncias voluntrias do Governo Federal aos Estados ou aos Municpios no so acompanhadas de informao sobre o destino, o modo como foram aplicados os recursos e os resultados alcanados com os correspondentes gastos. Esta carncia de informaes, que tem como causa a falta de coordenao, afeta a transparncia, na medida em que no se mede o rigor e a capacidade de avaliao da performance da ao do setor pblico federal. 4.2.2.2 Problemas de Natureza Tcnica Alm dos problemas tcnicos j analisados na execuo das despesas, e ainda aproveitando parte do diagnstico da SOF elaborado por Antnio Jlio (ALMEIDA, 2006), foi identificado que o processo oramentrio apresenta outras fragilidades de natureza tcnica nas demais etapas do ciclo oramentrio: planejamento, programao, oramentao, avaliao e controle. a) No Planejamento:

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H falta de clareza e de definio no planejamento estratgico, pois os desafios de mbito nacional so muito vagos e no dispem de prioridades entre eles, o que impede idntica (desafios no tm priorizao entre eles) priorizao na alocao de recursos (nos programas no h priorizao entre eles), que so sempre escassos. Verifica-se que esses desafios no esto subdivididos em desafios setoriais e regionais. E os programas no esto alinhados com os desafios a que deviam responder, nem com os seus megaobjetivos de enquadramento; visto de outro ngulo, no possvel saber o custo de realizao de qualquer desafio, nem possvel analisar comparativamente quais os desafios que mobilizam mais recursos. Outro fato que prejudica o avaliao estratgica que o modelo de oramentao praticado, ao voltar-se para as aes, no concentra no programa toda a informao necessria sua gesto e avaliao: custos, meios de financiamento, objetivos, indicadores e metas. A ausncia de planejamento estratgico setorial verificada nas polticas setoriais, que resultam num somatrio de programas dispersos, sem lgica integradora e sem prioridades entre eles.

Portanto, tanto em nvel geral como setorial, a inexistncia de um planejamento estratgico claramente definidor de prioridades e organizado em cadeia em todo o processo oramentrio, conjugado com as carncias que sero apontadas na oramentao dos programas, colocam srias dificuldades gesto pblica e respectiva avaliao. Essas dificuldades facilitam a atuao de grupos de interesses, caadores de renda que atuam nos desvios de recursos, tendo como consequncia a alocao em programas diversos que no contribuiro para atender as demandas da sociedade. J o esquema de corrupo objeto de estudo tem de fato um planejamento estratgico de desvio de recursos pblicos, como por exemplo, o do Esquema PC. Segundo Lucas (FIGUEIREDO, 2000), Paulo Csar Farias montou um amplo e bem estruturado esquema ilegal de apropriao de recursos pblicos, que como j visto no Referencial Terico, contava com uma rede de traficantes de influncia que foram colocados em altas funes do governo federal. Assim, consta no Inqurito Policial n 01.113/92 o relatrio do Delegado da Polcia Federal Paulo Lacerda (BRASIL g), 1996), que, alm dos objetivos tangveis (citados tambm no Referencial Terico), o esquema de PC tinha objetivos intangveis. Conforme informaes obtidas nos dados do computador apreendido pela Receita Federal na empresa Verax S/A, empresa de fachada criada como controladora do grupo de empresas inidneas do Esquema 29

PC Farias, havia diagnstico da situao e planejamento estratgico de atuao, com fixao de objetivos tangveis, como os j citados e objetivos intangveis, controles internos com coordenao e avaliao do andamento do seu planejamento estratgico. b) Na Programao: A Estruturao do Oramento em nmero excessivo de programas. Aqui temos, como exemplo, o PPA 2008-2011, com 306 programas. Essa quantidade dificulta a gesto dos programas e a definio do que efetivamente prioritrio quando se torna necessrio ajustar a programao das despesas ao cumprimento das metas fiscais estabelecidas. As aes, caracterizadas como projetos, atividades e operaes especiais, atingem um nmero por volta de 5.081, o que realmente muito elevado. Fica assim difcil estabelecer o que o prioritrio e fica facilitada a atuao de esquemas como, por exemplo, de compra de ambulncias ou de promoo de festas, que so programas/aes de governo que no adotam critrios de priorizao das reais necessidades estratgicas do pas e da sociedade. H necessidade de melhor integrao da programao com o planejamento, pois no se observa uma relao entre os megaobjetivos Agenda Social, Plano de Desenvolvimento da Educao e Programa de Acelerao do Crescimento e os desafios que lhe so associados, ou seja, no possvel estimar de que forma a superao de um determinado desafio faz com que seja alcanado o megaobjetivo a que est associado. E no se percebe uma relao entre os programas e os desafios. Tambm no se pode aferir de que forma a implementao de um programa contribui para a superao de um ou mais desafios. Outro fato que a reavaliao de estratgias no tem sido exercitada de forma sistemtica pelo rgo central (Ministrio do Planejamento), a quem incube essa tarefa. Portanto, no se observa a existncia de uma cadeia virtuosa de relaes e de iniciativas, interligando as atividades de planejamento, programao e oramento, capaz de orient-las para objetivos programticos consentneos com os objetivos estratgicos. Assim sendo, esta estrutura, ao atender somente os objetivos programticos quantitativos, sem ter relao com o planejamento estratgico (megaobjetivos e desafios), no cumpre de fato sua funo de programao das despesas oramentrias para esse fim. Esse fato facilita, tambm, a atuao de esquemas de corrupo c) Na Oramentao: 30

Se a programao no se relaciona claramente com os desafios, o processo decisrio oramentrio, por sua vez, tambm no se fundamenta na programao, pois a integrao do oramento com a programao deficiente. O fato que a definio dos limites oramentrios se d em nvel de rgo, e geralmente toma por base as dotaes anteriormente concedidas, com pequenos ajustes em presena de circunstncias especiais ou emergenciais, enquanto que as decises alocativas, tomadas principalmente nos rgos setoriais, focalizam quase que exclusivamente as aes e as respectivas metas. Assim, em regra geral, tais decises no levam em considerao os objetivos dos programas e a avaliao do seu desempenho. Ou seja, na prtica, o programa no se caracteriza como instrumento de deciso para efeito da oramentao; somente se consideram as aes para as decises alocativas. H necessidade de aperfeioamento do sistema contbil, pois o sistema atual adota o regime misto, de caixa para as receitas e de competncia para as despesas. A adoo do regime integral de competncia aperfeioa a alocao dos recursos, porque dispe de mais informaes sobre os custos das operaes. Um exemplo: no regime atual, o custo da depreciao dos ativos frequentemente ignorado e, ainda, se tm ativos avaliados em R$ 0,01. Alm de proporcionar maior quantidade de informaes sobre os custos das operaes do governo e aumentar a transparncia em relao aos custos das atividades governamentais, o regime integral de competncia fortalece a responsabilidade dos gestores, porque eles passam a responder no apenas pelos fluxos financeiros de receita e de despesa, mas tambm pela gesto dos ativos e passivos sob seus cuidados. Verificam-se, tambm, dificuldades de oramentao, devido apropriao de custos insuficiente, pois as dotaes dos programas no refletem os seus custos. Isso impede que se avalie a eficincia do programa, ou seja, se teria sido possvel fazer igual com menores custos, ou fazer mais com iguais custos. Impede tambm que se faam comparaes vlidas das relaes benefcio/custo entre programas alternativos. As causas so a inadequao do regime de caixa, o desconhecimento dos processos de produo e a pouca importncia atribuda pela governamentais. A melhor forma de se verificar a ocorrncia desses problemas do sistema contbil com apropriao de custos insuficientes a dependncia dos rgos em relao s empresas quanto s pesquisas de preos que constaro como valores de referncia nas planilhas oramentrias dos Planos de Trabalho de cada projeto. Devido a esse fato, comum o direcionamento para a 31 administrao pblica questo dos custos das operaes

empresa que repassou os valores ou fez o projeto de engenharia, e o que pior, o custo dos projetos o que menos avaliado, devido pouca importncia dada pela administrao pblica. Assim sendo, nesta etapa de oramentao, as quadrilhas, por meio das empresas, a exemplo de empreiteiras, atuam diretamente, porque o governo fica dependente das empresas quanto ao custo dos projetos. E, ainda, em geral, fica impossvel para o governo fazer uma avaliao de eficincia do projeto, porque o sistema contbil tem apropriao de custos insuficiente, utiliza o regime misto e no o de competncia, que melhor detalha os custos. d) Na Avaliao: A avaliao torna-se difcil, pela ausncia total de gesto por objetivos na administrao pblica. Os gestores dos rgos e entidades, responsveis pelos programas, no so avaliados se conseguiram realizar e cumprir os objetivos estabelecidos, pois no foram adotados modelos de gesto semelhantes ao da iniciativa privada, baseados na gesto por objetivos, com flexibilidade de gesto e apoiados em sistemas contbeis que cubram a integralidade dos custos (competncia), com efetiva responsabilizao da gesto. No existem prticas institucionalizadas para toda a Administrao Pblica quanto avaliao da eficincia dos gastos oramentrios, assim no h a preocupao com: economia de custos: no ultrapassar as dotaes do ltimo ano ou diminuir determinado tipo de despesas; produtividade: realizar mais com as mesmas dotaes/custos ltimo ano; melhoria da qualidade do servio prestado: diminuir o nmero de reclamaes, lista de espera, atender as necessidades do cidado de acordo com as pesquisas de opinio; contribuio para os objetivos estratgicos setoriais e nacionais. Os indicadores atualmente utilizados mostram-se insuficientes em termos de qualidade, pois enfatizam apenas aspectos financeiros e fsicos, sem elementos influenciadores da gesto que permitam tirar concluses sobre a necessidade de realizar as mesmas despesas no futuro. Por exemplo: em um contexto de avaliao da consecuo de objetivos quanto s necessidades dos cidados previamente inventariadas e o impacto nos objetivos estratgicos nacionais e setoriais, despesas desnecessrias poderiam ser facilmente identificadas e cortadas. 32

Todavia, como no se tem esse nvel de avaliao qualitativa, muitas vezes essas despesas desnecessrias so incrementadas para manter os interesses de grupos beneficiados com os esquemas de corrupo objeto de estudo. Verifica-se a incluso de despesas desnecessrias, como as efetuadas com propaganda e publicidade por ocasio do mensalo e as atuais emendas parlamentares para festas em eventos tursticos, que poderiam ser direcionadas para as reais necessidades da sociedade, em um contexto de avaliao de qualidade. e) No Controle: Ainda, segundo diagnstico da SOF, o Oramento no Brasil continua mais preocupado com os meios e com o seu controle, do que com os resultados, e mantm-se assentado em modelos de gesto pblica pouco modernos, que dificultam a introduo de objetivos e procedimentos de melhoria de desempenho. O controle no se utiliza de instrumentos de medida da eficincia dos gastos pblicos, e so claramente insuficientes os mtodos e indicadores utilizados para avaliar a contribuio das despesas pblicas realizao das prioridades e dos desafios estratgicos nacionais. Portanto, o controle no apura em que medida os efeitos dos programas/aes e dos gastos pblicos atingem e satisfazem as necessidades dos contribuintes, o que hoje considerado o ngulo de avaliao mais moderno e consistente, praticado em alguns dos pases mais evoludos. Outra grande lacuna no controle a falta de responsabilizao pela gesto, no que tange responsabilidade de avaliar os gerentes e os gestores pelo cumprimento dos objetivos estabelecidos para as entidades ou para os programas que lhes compete gerir, quer premiando quer penalizando, da seguinte forma: prmios, concesso de preferncias na atribuio de novas dotaes no oramento do ano seguinte ou de facilidades especiais na liberao dos crditos e recursos financeiros (prmios entidade), ou a atribuio de prmios aos gerentes/gestores, indexados aos resultados da gesto. - penalidades, corte ou no preferncia na alocao de recursos no novo oramento, ou a demisso do gerente/gestor. A avaliao e o controle dos programas no se do durante a execuo oramentria, ou melhor, durante todo o exerccio financeiro. Na realidade, eles so feitos apenas no final do exerccio. Os relatrios de avaliao e controle so anuais, ou ocorrem de forma pontual

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quando da ocorrncia de desvio de recursos pblicos, aps a identificao de casos especficos. Tem-se, assim, um quadro de ausncia de gesto e avaliao contnua. A maior deficincia dos sistemas de controle e avaliao do oramento, sem dvida, a inexistncia de um sistema contbil rigoroso e moderno, capaz de fornecer resultados internacionalmente comparveis e credveis a dois tipos de sistemas de informao, relativos: s funes de planejamento, programao, oramentao e avaliao; gesto e controle das entidades pblicas. O primeiro seria um sistema com toda a informao sobre custos, meios de financiamento, objetivos e indicadores de avaliao de performance para programas e aes que esteja contida nos mesmos instrumentos de coleta e processamento, permitindo a sua rpida interligao. Assim, a alocao de recursos respeitaria as prioridades polticas e os objetivos estratgicos nacionais previamente definidos, e torna-se-ia um excelente instrumento para a tomada de decises. O segundo seria um sistema mais rico de informao de gesto, que habilite os gestores a uma avaliao contnua da execuo dos programas e da evoluo da atividade das entidades, enquanto prestadoras de servios pblicos. Devem ser instrumentos de coleta de informao compatveis com os anteriores, que so prprios do processo oramentrio, mas que assegurem trs objetivos adicionais: transmitir, aos gerentes e aos gestores, indicaes indutoras de alteraes no processo organizativo e de produo, para que possam fazer escolhas em diferentes meios e modificaes de cronogramas de despesas. processar informao, de elevado padro qualitativo, que satisfaa as obrigaes de acompanhamento da gesto por parte dos gestores e governantes, e as necessidades de informao do Governo e da opinio pblica. avaliar permanentemente os ndices de satisfao dos usurios dos servios fornecidos por cada entidade.

5. CONCLUSES O Brasil est, hoje, em um estgio de interveno e reformas das instituies para combater a corrupo. Nesse contexto, a Controladoria-Geral da Unio tem identificado que o principal tipo de corrupo na execuo dos recursos pblicos a fraude em licitaes e contratos, em geral com o uso de empresas inidneas. Ela tem aperfeioado seus procedimentos de apurao de denncias, proposto alterao na legislao, alterado sua 34

estrutura organizacional e trabalhado em conjunto com a Polcia Federal e o Ministrio Pblico. Para apurar um caso concreto de suposta corrupo, se houver denncia, este o ponto de partida. Se no houver, h necessidade de serem realizados testes. A melhor forma de identificar o tipo de corrupo por meio de tipologias. Neste artigo, a fraude em licitaes e contratos identificada como tipo padro nas prefeituras do Brasil e, tambm, apontado como ela se processa por meio de indicativos, a comear pelo financiamento de campanha por empresrios, constituio de empresas de fachada aps eleio, e direcionamento das licitaes para empresas do grupo, por meio de montagem de licitaes fictcias. Todavia, para a atuao do esquema de fraudes obter uma escala maior de recursos, necessrio estender o esquema para todo o processo oramentrio. Assim, alm da execuo da despesa pblica nos municpios, os mecanismos fraudulentos utilizados pelos corruptos, que se aproveitam das fragilidades polticas e tcnicas do processo oramentrio federal, podem manipular o oramento e operacionalizar um amplo desvio de recursos pblicos. A atuao do esquema estende-se desde a elaborao do oramento, perpassando as etapas de planejamento, programao, oramentao, avaliao e controle, ao se aproveitar das fragilidades do processo oramentrio. Assim, este estudo contribui para identificar o momento atual de combate corrupo no Brasil, o principal tipo de corrupo na execuo da despesa pblica e a sua extenso s diversas etapas do processo oramentrio. Na execuo das despesas, devido aos trabalhos da CGU e da ONG AMARRIBO, o presente estudo foi facilitado. Todavia, o trabalho foi limitado ao estabelecer os indicativos para as demais etapas do oramento, ficando restrito ao apontamento de fragilidades do processo oramentrio. Nas pesquisas, por exemplo, esperava-se encontrar muitos elementos que identificassem como este tipo de corrupo atuou nas diversas etapas do oramento, no escndalo dos Anes do Oramento, mas a CPI do Oramento no apurou o nvel de detalhamento necessrio para a compreenso da tipologia. Portanto, h uma grande lacuna. Pode-se dizer que a fraude em licitao e contratos aqui evidenciada na execuo do oramento apenas a ponta do iceberg, sendo a extenso desse tipo para as demais etapas de elaborao, aprovao, programao, oramentao, avaliao e controle do oramento um campo farto a ser explorado para novos estudos e propostas de reformas do processo oramentrio como um todo.

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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