Peru en El Umbral de Una Nueva Era Version Final Parte II - 2

OT.
11580 / BANCO MUNDIAL-Per en el umbral de una nueva era Volumen 2 / Lomo OK: 4,3 cm-papel couche Bond - 716 pp /
medida: 37.8 cm. x 25.5 cm. TIRA Edith
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61783 v3
OT. 11580 / BANCO MUNDIAL-Per en el umbral de una nueva era Volumen 2 / Lomo OK: 4,3 cm-papel couche Bond - 716 pp /
medida: 37.8 cm. x 25.5 cm. RETIRA Edith
Per en el umbral de una nueva era I
2012, Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento / Banco Mundial
1818 H Street N.W.
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Para la edicin en espaol
Banco Mundial, Ofcina Lima, Per
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Primera edicin: enero 2012
Tiraje: 1 500 ejemplares
Concepto y diseo de cartula
Ideo Comunicadores
Diseo y diagramacin interior
Ediciones Nova Print S.A.C
Impresin y encuadernacin
Tarea Asociacin Grfca Educativa.
Pasaje Maria Auxiliadora 156, Brea
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per 2012-04162
ISBN: 978-9972-2739-8-8
Per
en el umbral
de una
nueva era
Lecciones y desafos
para consolidar el
crecimiento econmico
y un desarrollo ms
incluyente
Notas de poltica
Volumen II
Susan G. Goldmark,
C. Felipe Jaramillo,
Carlos Silva-Juregui
editores
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Contenido V
Prefacio ............................................................................................................. XVII
Reconocimientos .......................................................................................... XVIII
Acrnimos y siglas ..................................................................................... XX
Introduccin ..................................................................................................... XXXI
Parte I
Crecimiento y competitividad (1-8)
Captulo 1.
La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reduccin
de la pobreza .............................................................................................................. 3
I. Introduccin .................................................................................................... 3
II. Contexto .......................................................................................................... 5
III. Desafos .......................................................................................................... 10
IV. Opciones de poltica ....................................................................................... 14
V. Conclusiones ................................................................................................... 17
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 18
Captulo 2.
Reglas fscales y estabilidad macroeconmica ........................................................... 19
I. Introduccin .................................................................................................... 19
II. Implementacin de las reglas fscales ............................................................. 24
III. Alternativas ..................................................................................................... 34
IV. Ejercicio de simulacin .................................................................................. 36
V. Recomendaciones ........................................................................................... 37
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 39
Captulo 3.
Sugerencias para la mejora de la poltica tributaria .................................................... 40
I. Introduccin .................................................................................................... 40
II. Coyuntura y temas tributarios recientes ......................................................... 45
III. Recomendaciones ........................................................................................... 63
IV. Conclusiones ................................................................................................... 65
V. Bibliografa ..................................................................................................... 66
Captulo 4.
Agenda para un slido desarrollo del sector fnanciero .............................................. 67
I. Introduccin .................................................................................................... 67
II. Contexto ......................................................................................................... 71
III. Desafos .......................................................................................................... 73
IV. Recomendaciones de polticas ........................................................................ 74
V. Bibliografa ..................................................................................................... 83
Anexo ................................................................................................................... 84
VI Per en el umbral de una nueva era
Captulo 5.
Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el
crecimiento productivo ............................................................................................... 90
I. Situacin actual del mercado ............................................................................. 90
II. Cambios recientes en las normas ..................................................................... 101
III. Reforma del mercado de capitales .................................................................. 102
IV. Bibliografa ..................................................................................................... 106
Captulo 6.
Diagnstico del mercado de remesas sobre la base de los Principios
Generales para la Provisin de Servicios de Remesas Internacionales ...................... 107
I. Introduccin ...................................................................................................... 108
II. Contexto ........................................................................................................... 109
III. Desafos .......................................................................................................... 111
V. Conclusiones .................................................................................................... 117
Captulo 7.
La agenda pendiente en poltica de comercio exterior ................................................ 118
I. Introduccin ...................................................................................................... 118
II. Contexto ........................................................................................................... 119
III. Desafos .......................................................................................................... 130
V. Conclusiones .................................................................................................... 134
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 134
Captulo 8.
Innovacin y conocimiento ......................................................................................... 136
I. Contexto ............................................................................................................ 136
II. Innovacin y transferencia de conocimiento ................................................... 138
III. Soluciones para promover la innovacin y la transferencia de conocimiento 144
IV. Sistemas de calidad ......................................................................................... 152
V. Soluciones para sistemas de calidad ................................................................ 154
VI. Integrar a las PyME en la cadena productiva y de exportacin y aumentar su
productividad .................................................................................................. 156
VII. Soluciones para integrar a las PyME en la cadena productiva y
de exportacin .............................................................................................. 157
VIII. Bibliografa .................................................................................................. 158
Equidad e inclusin
Captulo 9.
Ms all del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral ........... 161
I. Introduccin .................................................................................................... 161
II. Contexto .......................................................................................................... 162
Contenido VII
III. Desafos .......................................................................................................... 168
IV. Opciones de Polticas ...................................................................................... 172
V. Conclusiones ................................................................................................... 176
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 177
Captulo 10.
Hacia una economa ms formal Qu nos ensean los micro y pequeos
empresarios peruanos? ................................................................................................ 178
I. Introduccin .................................................................................................... 179
II. Contexto .......................................................................................................... 179
III. Desafo ............................................................................................................ 183
V. Conclusin ...................................................................................................... 191
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 192
Captulo 11.
Una dcada de reduccin de la pobreza y de ampliacin de oportunidades ............... 193
I. Introduccin .................................................................................................... 193
II. Entendiendo las tendencias ............................................................................. 196
III. Los retos del futuro ......................................................................................... 202
IV. Reforma de las polticas pblicas ................................................................... 205
V. Conclusiones ................................................................................................... 209
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 210
Captulo 12.
La administracin de justicia en el Per ..................................................................... 211
I. Introduccin .................................................................................................... 212
II. Contexto .......................................................................................................... 214
III. Desafos .......................................................................................................... 216
IV. Propuestas de polticas para el sector justicia ................................................. 223
V. Conclusiones ................................................................................................... 225
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 226
Anexo .................................................................................................................. 228
Captulo 13.
Ms all de la formalizacin: del catastro registral a la gestin territorial ................. 230
I. Introduccin .................................................................................................... 230
II. Contexto: proliferacin de iniciativas sobre catastro e
informacin territorial ..................................................................................... 232
III. Desafos: integracin de las diversas iniciativas sobre catastro e
informacin territorial en un sistema coherente .............................................. 237
IV. Opciones de poltica: transformacin gradual del sistema catastral en
un sistema de gestin territorial ...................................................................... 239
V. Conclusiones ................................................................................................... 248
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 250
Anexo ................................................................................................................... 251
VIII Per en el umbral de una nueva era
Captulo 14.
El proceso de descentralizacin .................................................................................. 255
I. Introduccin ...................................................................................................... 255
II. Contexto ........................................................................................................... 256
III. Desafos .......................................................................................................... 260
IV. Opciones de poltica y conclusiones ............................................................... 266
V. Bibliografa ...................................................................................................... 267
Parte II
Gobernabilidad, transparencia y rendicin de cuentas
Captulo 15.
Inversin pblica ......................................................................................................... 269
I. Introduccin .................................................................................................... 269
II. Contexto .......................................................................................................... 271
III. Desafos ........................................................................................................... 273
V. Conclusiones ................................................................................................... 283
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 283
Captulo 16.
Gestin por resultados ................................................................................................. 285
I. Introduccin .................................................................................................... 285
II. Contexto .......................................................................................................... 286
III. Desafos .......................................................................................................... 290
V. Conclusiones ................................................................................................... 296
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 297
Captulo 17.
Polticas salariales y de gestin de recursos humanos ................................................ 298
I. Introduccin .................................................................................................... 298
II. Contexto .......................................................................................................... 299
III. Desafos .......................................................................................................... 300
V. Conclusin ...................................................................................................... 309
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 309
VII.Anexos ........................................................................................................... 310
Captulo 18.
Gestin de las fnanzas pblicas ................................................................................. 314
I. Introduccin .................................................................................................... 314
II. Contexto .......................................................................................................... 315
III. Desafos .......................................................................................................... 317
Per en el umbral de una nueva era IX
IV. Alternativas de poltica y conclusiones .......................................................... 319
V. Conclusiones ................................................................................................... 320
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 320
Captulo 19.
Adquisiciones .............................................................................................................. 322
I. Introduccin .................................................................................................... 322
II. Contexto .......................................................................................................... 323
III. Opciones de poltica ....................................................................................... 332
IV. Conclusin ...................................................................................................... 334
V. Bibliografa ..................................................................................................... 334
Captulo 20.
Voz y participacin en el proceso de descentralizacin .............................................. 336
I. Introduccin .................................................................................................... 336
II. Contexto .......................................................................................................... 337
III. Principales desafos que enfrentan los canales de voz en el Per .................. 343
IV. Principales conclusiones ................................................................................. 351
V. Opciones de poltica ....................................................................................... 352
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 354
Parte III
Desarrollo humano
Captulo 21.
Estndares y rendicin de cuentas para resultados en los sectores sociales ............... 357
I. Introduccin ...................................................................................................... 360
II. Antecedentes .................................................................................................... 360
III. Desafos .......................................................................................................... 362
V. Conclusin ....................................................................................................... 380
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 381
Captulo 22.
Avanzando hacia la educacin que queremos para todos los nios
y nias del Per ........................................................................................................... 382
I. Introduccin ...................................................................................................... 382
II. Avances y desafos para el logro de los objetivos educativos ......................... 383
III. Recomendaciones de poltica educativa nacional .......................................... 394
IV. Conclusiones ................................................................................................... 405
Bibliografa ........................................................................................................... 406
Anexos ................................................................................................................. 411
X Per en el umbral de una nueva era
Captulo 23.
Hacia una educacin superior para la competitividad ................................................ 414
I. Introduccin ...................................................................................................... 414
II. Diagnstico ...................................................................................................... 417
III. Recomendaciones ........................................................................................... 428
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 432
Captulo 24.
Hacia un Per ms saludable: desafos y oportunidades del sistema de salud ........... 434
I. Introduccin ...................................................................................................... 436
II. Contexto: mejor en este perodo la salud de los peruanos? ......................... 437
III. Desafos .......................................................................................................... 445
IV. Conclusiones ................................................................................................... 452
V. Recomendaciones ............................................................................................ 460
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 464
Captulo 25.
Hacia una red de proteccin social ms efectiva y coherente en el Per .................... 466
I. Introduccin ...................................................................................................... 467
II. Contexto ........................................................................................................... 469
III. Retos .............................................................................................................. 476
IV. Conclusiones ................................................................................................... 483
V. Bibliografa ...................................................................................................... 486
Parte IV
Infraestructura
Captulo 26.
Banda ancha: plataforma para el crecimiento inclusivo ............................................. 489
I. Introduccin ...................................................................................................... 489
II. Contexto: la oportunidad que brinda la banda ancha
y la situacin en el Per .................................................................................. 490
III. Retos para una mayor adopcin de banda ancha ............................................ 498
V. Conclusiones .................................................................................................... 504
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 505
Captulo 27.
El desarrollo hidroelctrico ......................................................................................... 507
I. Introduccin ...................................................................................................... 507
II. Contexto ........................................................................................................... 508
III. Desafos para el desarrollo de proyectos hidroelctricos ............................... 509
IV. Opciones de poltica para apoyar el desarrollo hidroelctrico ....................... 511
V. Conclusiones ................................................................................................... 516
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 517
Per en el umbral de una nueva era XI
Captulo 28.
Riego ........................................................................................................................ 519
I. Introduccin ...................................................................................................... 519
II. La situacin del riego en el Per .................................................................... 520
III. Gestin del riego ............................................................................................. 521
IV. Marco institucional ......................................................................................... 522
V. Opciones de poltica ....................................................................................... 524
VI. Conclusin ...................................................................................................... 527
VII. Bibliografa ................................................................................................... 528
Captulo 29.
Una visin integral del transporte multimodal ............................................................ 529
I. Introduccin ...................................................................................................... 529
II. Contexto ........................................................................................................... 531
III. Desafos .......................................................................................................... 536
IV. Opciones de polticas ...................................................................................... 539
V. Conclusiones .................................................................................................... 542
VI. Bibliografa .................................................................................................... 543
Captulo 30.
El sector de agua y saneamiento ................................................................................. 545
I. Introduccin y contexto .................................................................................... 545
II. Desafos ........................................................................................................... 547
III. Enfoques estratgicos ..................................................................................... 552
IV. Conclusiones ................................................................................................... 553
V. Bibliografa ...................................................................................................... 554
Captulo 31.
Transporte urbano ....................................................................................................... 555
I. Introduccin ...................................................................................................... 555
II. Contexto ........................................................................................................... 556
III. Aspectos institucionales ................................................................................. 564
IV. Retos .............................................................................................................. 565
V. Opciones de poltica ......................................................................................... 566
VI. El papel del gobierno central ......................................................................... 569
VII. Conclusiones ................................................................................................. 573
IX. Anexos ............................................................................................................ 576
Captulo 32.
Descentralizacin del sector pblico agrario .............................................................. 579
I. Introduccin ...................................................................................................... 579
II. Contexto ........................................................................................................... 580
III. Desafos de la descentralizacin en el sector pblico agrario ........................ 582
V. Conclusiones .................................................................................................... 592
VI. Bibliografa .................................................................................................... 593
Anexos .................................................................................................................. 595
XII Per en el umbral de una nueva era
Captulo 33.
Gestin del riesgo de desastres ................................................................................... 597
I. Introduccin: perfl de riesgo del pas ............................................................... 597
II. Conclusiones .................................................................................................... 609
III. Bibliografa ..................................................................................................... 610
Recursos naturales
Captulo 34.
El sector del gas natural .............................................................................................. 613
I. Introduccin .................................................................................................... 613
II. Desafos .......................................................................................................... 617
III. Opciones de poltica ....................................................................................... 619
IV. Conclusiones ................................................................................................... 620
V. Bibliografa ..................................................................................................... 623
Captulo 35.
Sostenibilidad ambiental para el crecimiento econmico
y el bienestar social ..................................................................................................... 625
I. Introduccin ...................................................................................................... 625
II. Contexto ........................................................................................................... 626
III. Desafos .......................................................................................................... 630
IV. Opciones de polticas ...................................................................................... 637
V. Conclusiones .................................................................................................... 642
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 642
Anexo .................................................................................................................. 644
Captulo 36.
Recursos hdricos ........................................................................................................ 645
I. Introduccin ...................................................................................................... 646
II. Situacin de los recursos hdricos ................................................................... 646
III. Gestin de los recursos hdricos ..................................................................... 649
IV. Marco legal e institucional ............................................................................. 649
V. Desafos de la GRH ......................................................................................... 651
VI. Opciones de poltica ....................................................................................... 651
VII. Conclusiones ................................................................................................. 654
Captulo 37.
Hacia una minera ms sostenible ............................................................................... 656
I. Introduccin ...................................................................................................... 656
II. Contexto ........................................................................................................... 658
III. Desafos, opciones polticas y recomendaciones ........................................... 666
IV. Conclusiones ................................................................................................... 671
V. Bibliografa ...................................................................................................... 672
Per en el umbral de una nueva era XIII
Lista de grfcos
Captulo 1.
Grfco 1 Crecimiento del PBI per cpita 1960-2000 .......................................... 6
Grfco 2 Inversin privada 1980-2010 ............................................................... 8
Grfco 3 PBI real per cpita 1960-2010 .............................................................. 8
Grfco 4 ndice del PBI per cpita 1980-2009 .................................................... 9
Grfco 5 Crecimiento del PBI per cpita real en el Per menos crecimiento
promedio en la OCDE (1960-2009) ..................................................... 10
Grfco 6 Escenarios de crecimiento del PBI per cpita 2010-50 ........................ 14
Captulo 2.
Grfco 1 Volatilidad y crecimiento en el Per..................................................... 23
Grfco 2 Resultado econmico del SPNF ........................................................... 25
Grfco 3 Deuda bruta del SPNF .......................................................................... 25
Grfco 4 Poltica fscal en los ltimos aos ........................................................ 34
Grfco 5 Poltica fscal 2005-2010 ...................................................................... 34
Grfco 6 Incremento de los precios de los minerales .......................................... 38
Captulo 3.
Grfco 1 Ingresos totales Gobierno Central ........................................................ 41
Grfco 2 Ingresos tributarios Gobierno Central .................................................. 41
Grfco 3 Presin tributaria vs. precios minerales ................................................ 42
Grfco 4 Ingresos totales Gobierno Central ........................................................ 42
Grfco 5 Ingresos tributarios Gobierno Central .................................................. 43
Grfco 6 Evolucin de los ingresos tributarios del Gobierno Central y precios
de los minerales: (1979-2010) ............................................................. 43
Grfco 7 Tasa del impuesto a la renta empresarial ............................................. 44
Grfco 8 Tasa del Impuesto al Valor Agregado / Impuesto General a las Ventas 44
Grfco 9 Ingresos tributarios 2000-2005-2010 ................................................... 45
Grfco 10 Tasa IVA (%) y productividad por pases ............................................. 48
Grfco 11 IGV y sistemas de pago adelantado ..................................................... 49
Grfco 12 ISC combustibles.................................................................................. 54
Grfco 13 Estructura de precios de la gasolina regular ......................................... 56
Grfco 14 Estructura de precios del diesel ............................................................ 56
Grfco 15 Tasa arancelaria (%) ............................................................................. 60
Captulo 4.
Grfco 1 Desarrollo del sistema fnanciero poscrisis .......................................... 68
Captulo 5.
Grfco 1 Curva de referencia de bonos del Tesoro Pblico ................................ 91
Grfco 2 Plazo de vencimiento mximo de bonos soberanos en moneda local
en Amrica Latina ................................................................................ 92
Grfco 3 Coefciente fondo de pensiones/PBI y nmero de afliados ................. 93
Grfco 4 Composicin de la cartera de los fondos de pensiones ........................ 93
XIV Per en el umbral de una nueva era
Grfco 5 Emisiones corporativas y crdito del sistema fnanciero ..................... 94
Grfco 6 Saldo de emisiones del sector privado, 2009-2010 .............................. 94
Grfco 7 Negociacin de acciones en mercados domsticos, 2009-2010 ........... 95
Grfco 8 Concentracin en el mercado de acciones ............................................ 96
Captulo 7.
Grfco 1 Coefciente de apertura en bienes y servicios 1990-2008 .................... 120
Grfco 2 Exportaciones de bienes y servicios, 1990-2009 ................................. 121
Grfco 3 Composicin de las exportaciones totales ............................................ 122
Grfco 4 ndices de precio y volumen de exportaciones de bienes, 1993-2010 . 122
Grfco 5 Exportaciones no tradicionales, 1990-2010 ......................................... 123
Grfco 6 Exportaciones de servicios, 2010 ......................................................... 124
Grfco 7 Pases y bloques de exportaciones de bienes, 1990 y 2010 ................. 124
Grfco 8 Arancel nominal y efectivo, 1980-2011 ............................................... 126
Grfco 9 Estructura arancelaria, 2011 ................................................................. 126
Grfco 10 Tiempos de despacho de importaciones en canal rojo sin incidencia
2000-2010............................................................................................. 129
Captulo 8.
Grfco 1 Gasto en I&D como porcentaje del PBI-2008 ..................................... 142
Grfco 2 I&D proyectado y observado sobre la base del PBI per cpita ............ 142
Grfco 3 Investigadores en I&D por milln de personas-2008 ........................... 143
Grfco 4 Certifcaciones ISO 9001:2000 por cada mil millones de dlares
estadounidenses de valor sagregado, 2006 ........................................... 153
Captulo 9.
Grfco 1 Crecimiento del PBI y crecimiento del empleo urbano ....................... 164
Grfco 2 Productividad laboral y empleo por sector ........................................... 168
Grfco 3 Informalidad y crecimiento econmico ................................................ 169
Grfco 4 Requisitos de empleo proyectados para mantener una tasa de
desempleo sin cambios ......................................................................... 170
Grfco 5 Productividad laboral e ingreso real 1997-2009 .................................. 171
Grfco 6 Distribuciones Kernel para trabajadores asalariados privados
Lima Metropolitana .............................................................................. 173
Captulo 10.
Grfco 1 Informalidad en el Per y en otros pases de Amrica Latina y
el Caribe ............................................................................................... 180
Grfco 2 Informalidad y crecimiento econmico en el Per ............................... 182
Grfco 3 Evolucin del nmero y porcentaje de contribuyentes segn
rgimen tributario ................................................................................. 187
Captulo 11.
Grfco 1 Tasa de crecimiento anual del PBI entre el 2000 y el 2010 ................. 194
Grfco 2 Evolucin de la pobreza moderada y extrema ..................................... 194
Grfco 3 Evolucin de la desigualdad ................................................................. 195
Per en el umbral de una nueva era XV
Grfco 4 ndice de Oportunidades Humanas en el Per ..................................... 196
Grfco 5 Curvas de incidencia del crecimiento ................................................... 197
Grfco 6 Crecimiento anual del PBI por sector entre el 2000 y el 2009 ............. 198
Grfco 7 Crecimiento anual del PBI por componente entre el 2000 y el 2009 ... 199
Grfco 8 Evolucin del gasto social en el Per entre 1998 y el 2008 ................. 200
Grfco 9 Crecimiento anual del IOH y el programa Juntos en el Per ............... 201
Grfco 10 Cambios en el IOH en materia de acceso a electricidad, 2004-2009 ... 202
Grfco 11 Crecimiento del consumo per cpita .................................................... 203
Grfco 12 El crecimiento no es sufciente. La elasticidad pobreza-crecimiento
por regiones entre el 2004 y el 2009 .................................................... 204
Grfco 13 Focalizacin de programas sociales. ndice de concentracin, 2009 ... 206
Captulo 12.
Grfco 1 Poblacin penitenciaria sin condena .................................................... 219
Grfco 2 Percepcin de la corrupcin en entidades del Estado, mayo 2010 ....... 222
Captulo 14.
Grfco 1 Gasto pblico per cpita y pobreza en todos los departamentos .......... 263
Grfco 2 Inversin pblica de los tres niveles de gobierno ................................ 265
Captulo 15.
Grfco 1 Inversin bruta fja pblica y privada, 2000-2009 ............................... 271
Grfco 2. Distribucin del presupuesto pblico de inversin entre los tres
niveles de gobierno, 2005-2009 ........................................................... 272
Grfco 3 Proyectos declarados viables por sector, 2004-2010 ........................... 275
Grfco 4 Inequidades en el gasto subnacional en inversin (per cpita), 2009 .. 278
Grfco 5 Evolucin del presupuesto y la ejecucin de inversiones, 2005-2010 . 279
Grfco 6 Proyectos aprobados, rechazados y observados, 2001-2008 ................ 280
Grfco 7 Estrategias para el fortalecimiento de la inversin pblica .................. 281
Grfco 8 Capacidades desiguales en un contexto descentralizado ...................... 282
Captulo 16.
Grfco 1 Redistribucin presupuestaria en el Programa de Nutricin ................ 289
Grfco 2 Plan gradual de implementacin de programas estratgicos ................ 296
Captulo 17.
Grfco 1 Transicin hacia un nuevo arreglo de recursos humanos ..................... 308
Captulo 19.
Grfco 1 Estndares de duracin de los procesos ............................................... 324
Grfco 2 Relacin entre los planes anuales de contrataciones y los contratos
adjudicados durante 2006-2008 ........................................................... 325
Grfco 3 Nmero de versiones de los planes anuales de contrataciones
(PAC), 2009 .......................................................................................... 326
Grfco 4 Evolucin de las exoneraciones 2006-2009 ......................................... 327
Grfco 5 Baja participacin de postores en las licitaciones ................................ 328
Grfco 6 Evolucin de procesos de licitacin desiertos por modalidad .............. 329
XVI Per en el umbral de una nueva era
Captulo 20.
Grfco 1 Nivel de cumplimiento, informacin de portales de gobiernos
regionales y gobiernos provinciales, 2do. semestre 2010 .................... 340
Grfco 3 Voz y efcacia de la accin pblica ....................................................... 342
Grfco 4 Comparacin entre las variables efcacia del gobierno y voz
y rendicin de cuentas .......................................................................... 342
Grfco 5 Nmero de mesas de concertacin locales activas, 2007-2010 ........... 347
Grfco 6 Nmero de confictos sociales por el manejo de recursos
en los gobiernos locales por regiones, 2004 y 2008 ............................. 348
Grfco 7 Relacin entre priorizacin del PP y necesidades de acceso a
infraestructura bsica (agua, electricidad y saneamiento), 2007 .......... 350
Grfco 8 Relacin entre ejecucin de proyectos del PP y necesidades
en el acceso a infraestructura bsica (agua, electricidad
y saneamiento), 2007............................................................................ 350
Grfco 9 Estructura de gasto ejecutado, grupo de tratamiento y grupo
de comparacin .................................................................................... 351
Captulo 21.
Grfco 1 El tringulo de rendicin de cuentas .................................................... 362
Captulo 22.
Grfco 1 Pirmide de objetivos estratgicos ....................................................... 384
Grfco 2 Logros de aprendizaje: indicadores de avance y porcentaje pendiente .. 385
Grfco 3 Oportunidades educativas segn lengua materna y discapacidad:
indicadores de avance y porcentaje pendiente ..................................... 387
Grfco 4 Gasto pblico por alumno y contexto educativo, por provincia .......... 392
Grfco 5 Desempeo del sector pblico en educacin y contexto educativo
por provincia segn nivel de gasto por alumno .................................... 392
Grfco 6 Organizacin de programas estratgicos prioritarios por
nivel educativo ..................................................................................... 397
Captulo 23.
Grfco 1 Acceso a educacin terciaria (CINDA 2007) ....................................... 416
Grfco 2 Inversiones en educacin superior ....................................................... 418
Grfco 3 Distribucin por ingresos de los matriculados en educacin superior . 420
Grfco 4 Tasa de graduacin (1994-2003) .......................................................... 426
Grfco 5 Tasa de graduacin (1994-2003) .......................................................... 428
Captulo 24.
Grfco 1 Evolucin de la mortalidad infantil en Amrica Latina y el Per ........ 437
Grfco 2 Evolucin de la mortalidad materna en el Per .................................... 438
Grfco 3 Cambio en la mortalidad infantil en el Per por quintil
de riqueza (1996-2009) ........................................................................ 439
Grfco 4 Partos en el Per segn establecimiento de salud y quintil
de riqueza (2009) .................................................................................. 439
Grfco 5 Partos institucionales segn el idioma con el que aprendi a hablar ...... 440
Per en el umbral de una nueva era XVII
Grfco 6 Poblacin que no cuenta con ningn seguro de salud,
segn el idioma con el que aprendi a hablar ...................................... 441
Grfco 7 La carga de muerte y enfermedad (AVISA) en el Per ........................ 443
Grfco 8 Prevalencia de consumo de alcohol y tabaco en el Per ...................... 444
Grfco 9 Forma en que la poblacin desarrolla su trabajo u ocupacin (2006) .... 444
Grfco 10 Nivel de descentralizacin en regiones del Per .................................. 450
Grfco 11 Nivel de ejercicio por rea funcional, segn el grado de desempeo ..... 450
Grfco 12 Evolucin del gasto en salud como proporcin del PBI (1995-2008) .... 451
Grfco 13 Gasto en salud comparado con el promedio en Latinoamrica (2007) ... 452
Grfco 14 Mdicos por 10 000 habitantes............................................................. 454
Grfco 15 Brecha de recursos humanos en el sector salud, 2009 ......................... 455
Grfco 16 Indicadores institucionales en el Per (en 3D) ..................................... 457
Grfco 17 Indicadores nutricionales en el Per (en 3D) ....................................... 457
Grfco 18 Poblacin que busc atencin en salud ................................................ 459
Grfco 19 Poblacin que busc atencin en salud ................................................ 459
Captulo 25.
Grfco 1 Juntos es el programa mejor focalizado hacia los pobres en el Per ... 475
Grfco 2 Per: Gasto en proteccin social como % del PBI,
con comparadores regionales y globales, al ao ms reciente ............. 476
Grfco 3 Impacto de programas de transferencias condicionadas
sobre brechas de pobreza (%) ............................................................... 479
Grfco 4 Participacin en Juntos y mejor utilizacin de servicios de salud
(nios menores de 5 aos) .................................................................... 479
Captulo 26.
Grfco 1 Impacto de las tecnologas de informacin y comunicacin (TIC)
en la tasa de crecimiento econmico .................................................... 491
Grfco 2 Brecha de acceso a banda ancha: el Per en comparacin
con Latinoamrica ................................................................................ 492
Grfco 3 Penetracin de banda ancha por departamento .................................... 492
Grfco 4 Cadena de produccin de servicios de banda ancha ............................ 493
Grfco 5 Tendido de fbra ptica a nivel nacional ............................................... 495
Grfco 6 Patrn de consumo y opciones de poltica ........................................... 497
Captulo 29.
Grfco 1 Evolucin de la demanda de transporte ................................................ 531
Grfco 2 Inversin Pblico y Privada en Transporte en porcentaje del PBI ....... 534
Grfco 3 Ejecucin del gasto pblico en caminos en porcentaje del PBI ........... 535
Grafco 4 Evolucin de las inversiones privadas en transporte ............................ 535
Captulo 31.
Grfco 1 Accidentes fatales por cada 10 000 vehculos en ciudades
latinoamericanas (2007) ....................................................................... 557
Grfco 2 Automviles por kilmetro de va urbana y por 1000 habitantes
para ciudades latinoamericanas (2007) ................................................ 558
XVIII Per en el umbral de una nueva era
Grfco 3 Evolucin de la fota de transporte pblico para Trujillo (1990-2001) 562
Grfco 4 Carros nuevos en Lima y el Per, evolucin y proyeccin .................. 563
Grfco 5 Flota de vehculos y emisiones por da por vehculo para transporte
privado y pblico en ciudades latinoamericanas (2007) ...................... 564
Captulo 32.
Grfco 1 Funcin agropecuaria por fuentes de fnanciamiento (2009) ............... 585
Grfco 2 Porcentaje de variacin entre el costo de proyectos declarados
viables y los costos en el expediente tcnico, en la etapa de adjudicacin
y en el presupuesto vigente en Cajamarca y Junn ............................... 587
Grfco 3 Implementacin de las inversiones del gobierno de Cajamarca
(2007-2010) (S/.) .................................................................................. 589
Captulo 34.
Grfco 1 Evolucin de la matriz energtica del Per .......................................... 614
Grfco 2 Comparacin de precios del gas natural ............................................... 615
Grfco 3 Proyeccin de demanda del gas natural de Camisea en millones
de pies cbicos por da ......................................................................... 623
Captulo 35.
Grfco 1 Ahorro bruto, ahorro neto y ahorro neto ajustado en el Per ............... 632
Captulo 37.
Grfco 1 Participacin de las regalas mineras y el impuesto a la renta (IR)
minero en los tributos recaudados en le ltima dcada en el Per ....... 657
Grfco 2 Evolucin de la participacin del sector extractivo en el PBI .............. 658
Grfco 3 Evolucin de la participacin del sector extractivo en las
exportaciones ........................................................................................ 659
Grfco 4 Evolucin del valor de las exportaciones de los productos mineros
ms importantes en los ltimos 20 aos ............................................... 659
Grfco 5 Transferencias canon minero per cpita a varios departamentos
(millones S/.) ........................................................................................ 663
Grfco 6 Transferencias regalas mineras per cpita a varios departamentos
(millones S/.) ........................................................................................ 663
Grfco 7 Evolucin de los confictos socioambientales en el Per 2006-2010
(porcentaje de confictos socioambientales entre todos los confictos
identifcados por la Defensora del Pueblo) ......................................... 665
Lista de cuadros
Captulo 1.
Cuadro 1 Crecimiento del PBI per cpita en perspectiva comparada .................. 11
Cuadro 2 Efecto de la capitalizacin sobre el PBI per cpita 1960-2010 ............ 12
Captulo 2.
Cuadro 1 Reglas fscales que deben cumplir los gobiernos regionales y locales 22
Cuadro 2 Condiciones econmicas ...................................................................... 26
Per en el umbral de una nueva era XIX
Cuadro 3 Saldo de la deuda pblica ..................................................................... 27
Cuadro 4 Reglas macrofscales de la Ley de Responsabilidad y
Transparencia Fiscal ............................................................................. 29
Cuadro 5 Cumplimiento de las reglas fscales por los gobiernos locales ............ 31
Captulo 3.
Cuadro 1 Tasa IVA (%) y Productividad por pases ............................................. 47
Cuadro 2 Tasas de evasin (o incumplimiento) en el IVA ................................... 50
Cuadro 3 Causas de la informalidad en el Per .................................................. 50
Cuadro 4 Impuesto a la renta tercera categora .................................................... 51
Cuadro 5 Impuesto a la renta personas naturales ................................................. 52
Cuadro 6 Estructura del Impuesto a la Renta de personas naturales 2009 .......... 53
Cuadro 7 Impuesto selectivo al consumo ............................................................ 54
Cuadro 8 ISC Combustibles ................................................................................. 55
Cuadro 9 Impuesto selectivo al consumo ............................................................ 57
Cuadro 10 Per: Tasas de carga tributaria sobre utilidad ....................................... 58
Cuadro 11 Estructura arancelaria (2011) ............................................................... 60
Cuadro 12 Gastos tributarios por sectores benefciarios ........................................ 61
Captulo 5.
Cuadro 1 Tenencia de bonos soberanos de tasa fja segn plazo de vencimiento
al 31 de diciembre del 2010 ................................................................. 92
Cuadro 2 Problemtica del mercado de capitales peruano .................................. 96
Cuadro 3 Matriz de reformas en el mercado de capitales .................................... 103
Captulo 6.
Cuadro 1 Envo de U$200 al Per desde varios pases ........................................ 110
Captulo 7.
Cuadro 1 Tratados de libre comercio ................................................................... 127
Captulo 8.
Cuadro 1 Instituciones que componen el Sistema Nacional de Ciencia
y Tecnologa del Per ........................................................................... 140
Cuadro 2 Recomendaciones para un Sistema de Calidad Integrado .................... 155
Captulo 9.
Cuadro 1 Indicadores claves sobre el mercado laboral en el Per ....................... 165
Captulo 10.
Cuadro 1 Las diferentes dimensiones de la informalidad en las MyPE ............... 184
Cuadro 2 Resumen de los costos y los benefcios de la formalizacin
segn los conductores de MyPE........................................................... 186
Cuadro 3 El uso de los diferentes regmenes tributarios por las MyPE ............... 188
Cuadro 4 Comparacin entre los salarios que perciben los trabajadores
de MyPE y la remuneracin mnima vital, segn estimados
de los conductores de la MyPE ............................................................ 189
XX Per en el umbral de una nueva era
Captulo 11.
Cuadro 1 Descomposicin de los cambios en la pobreza por sector laboral ....... 198
Cuadro 2 Movilidad del bienestar: entrar a y salir de la pobreza moderada
entre el 2004 y el 2009 ......................................................................... 204
Cuadro 3 Gasto pblico en sectores sociales, 2000-2007 .................................... 205
Captulo 12.
Cuadro 1 Presupuesto institucional modifcado 2005-2010 ................................ 213
Cuadro 2 Personal jurisdiccional 2005-2010 ....................................................... 213
Cuadro 3 Dependencias judiciales 2005-2010 ..................................................... 213
Cuadro 4 Procesos y agentes del Sistema de Administracin de Justicia ............ 216
Cuadro 5 Calendario de implementacin del nuevo Cdigo Procesal Penal ....... 217
Cuadro 6 Principales indicadores de desempeo en el Portal de Transparencia
del Poder Judicial ................................................................................. 222
Cuadro 7 Tiempo promedio bajo el nuevo Cdigo Procesal Penal ..................... 224
Captulo 14.
Cuadro 1 Marco normativo de la descentralizacin desde el 2002 ...................... 258
Cuadro 2 Gasto pblico por nivel de gobierno, 2004-2010 ................................. 259
Captulo 16.
Cuadro 1 Principales instrumentos del Presupuesto por Resultados ................... 287
Cuadro 2 Plan gradual de implementacin de programas estratgicos ................ 288
Cuadro 3 Nmero de indicadores del Presupuesto por Resultados
(programas estratgicos) ...................................................................... 293
Captulo 17.
Cuadro 1 Pago bsico como porcentaje del pago total en la administracin
pblica de una seleccin de pases de la OCDE ................................... 301
Captulo 19.
Cuadro 1 Comparacin de las propuestas econmicas de postores que
participaron en procesos que se rigen por ambos regmenes,
2007-2008............................................................................................. 331
Captulo 20.
Cuadro 1 Principales canales subnacionales de voz ............................................ 338
Captulo 21.
Cuadro 1 Programas estratgicos de presupuestos por resultados ....................... 365
Captulo 23.
Cuadro 1 Datos institucionales sobre la educacin superior en el Per, 2003 ..... 417
Cuadro 2 Situacin laboral un ao despus de haber terminado la educacin
superior ................................................................................................. 423
Per en el umbral de una nueva era XXI
Captulo 24.
Cuadro 1 Ritmo de progreso en la tasa de mortalidad en menores
de 5 aos por perodos .......................................................................... 438
Captulo 25.
Cuadro 1 Per: Evolucin de la pobreza (2004-2009) ......................................... 468
Cuadro 2 Per: Coefciente de Gini del ingreso y proporcin de ingreso
del quintil ms pobre (1987-2009) ....................................................... 468
Cuadro 3 Tendencias recientes en desnutricin crnica infantil en el Per ......... 469
Cuadro 4 Gasto de la RPS (2007-2009) ............................................................... 471
Cuadro 5 Tendencia temporal en gasto en proteccin social (% PBI) ................. 477
Cuadro 6 Benefcios entregados por los programas de proteccin social ............ 478
Cuadro 7 Simulaciones sobre expansin del programa Gratitud
(miles de Nuevos Soles) ....................................................................... 481
Captulo 26.
Cuadro 1 Brecha de servicios de banda ancha por centro poblado a
nivel nacional (2009) ............................................................................ 496
Cuadro 2 Costo de atender las localidades sin servicio de banda ancha .............. 503
Captulo 28.
Cuadro 1 Metas y resultados de los Proyectos Especiales en la costa ................. 523
Captulo 29.
Cuadro 1 Distribucin de la red de caminos por tipo y condicin ....................... 532
Cuadro 2 Longitud y densidad de caminos .......................................................... 532
Cuadro 3 Percepcin sobre la calidad de los servicios de infraestructura ........... 533
Cuadro 4 Percepcin sobre la efciencia de los servicios logsticos en
Amrica Latina y el Caribe .................................................................. 537
Cuadro 5 Algunas recomendaciones en materia de PPPs .................................... 542
Captulo 30.
Cuadro 1 Acceso a servicios de infraestructura en el Per y pases vecinos ....... 546
Cuadro 2 Modelos de intervencin y de fnanciamiento de los programas
de agua.................................................................................................. 551
Captulo 31.
Cuadro 1 Distribucin de la fota de transporte pblico por tipo de vehculo
para Lima, Arequipa, Trujillo y Chiclayo ............................................ 562
Cuadro 2 Concentracin de contaminantes en Lima y lmites
mximos permitidos ............................................................................. 564
Cuadro 3 Comparacin de mecanismos de apoyo nacional a proyectos
de transporte urbano ............................................................................. 572
Captulo 32.
Cuadro 1 Asignacin y ejecucin presupuestal 2009 de los tres niveles de
gobierno por genrica de gasto para funcin agropecuaria .................. 586
XXII Per en el umbral de una nueva era
Captulo 35.
Cuadro 1 La importancia de reducir el azufre en los combustibles ..................... 640
Captulo 37.
Cuadro 1 Tributos del sector minero al nivel nacional ........................................ 660
Cuadro 2 Redistribucin del impuesto a la renta al nivel subnacional
por el Canon Minero ............................................................................ 662
Cuadro 3 Redistribucin las regalas mineras al nivel subnacional ..................... 662
Lista de recuadros
Captulo 2.
Recuadro 1 Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF) ..................... 20
Captulo 12.
Recuadro 1 Percepciones de la Justicia de Paz ........................................................ 220
Captulo 15.
Recuadro 1 Recursos no ejecutados en los gobiernos subnacionales ...................... 279
Captulo 17.
Recuadro 1 Diferentes modelos institucionales para la gestin de
recursos humanos ................................................................................. 306
Recuadro 2 Experiencia internacional en reformas de recursos
humanos y lecciones para el Per ........................................................ 308
Captulo 20.
Recuadro 1 Costos de la participacin en el Presupuesto Participativo .................. 346
Captulo 23.
Recuadro 1 El fnanciamiento basado en el desempeo en
Amrica Latina ..................................................................................... 419
Recuadro 2 Asistencia fnanciera a estudiantes en Colombia, Mxico y Chile ...... 421
Recuadro 3 Aseguramiento de la calidad en Amrica Latina .................................. 422
Recuadro 4 Recopilacin de informacin sobre los resultados del mercado
laboral de graduados de educacin superior ........................................ 424
Recuadro 5 El sistema de transferencia de crditos acadmicos de la
Comunidad Europea y el Proceso de Bolonia ...................................... 427
Captulo 25.
Recuadro 1 Cul es el impacto potencial de los programas alimentarios
en la lucha contra la pobreza y la desnutricin? ................................... 472
Recuadro 2 Hitos del proceso de reforma del programa Juntos .............................. 475
Captulo 26.
Recuadro 1 Experiencia internacional ..................................................................... 501
Per en el umbral de una nueva era XXIII
Captulo 31.
Recuadro 1 El Metropolitano de Lima .................................................................... 570
Captulo 32.
Recuadro 1 Experiencia del gobierno regional de Pasco con las
direcciones regionales .......................................................................... 582
Mapas
Captulo 10.
Mapa 1 Mapa de la informalidad por departamento ......................................... 181
Captulo 33.
Mapa 1 Peligro ssmico en el Per .................................................................... 598
Mapa 2 Mapa preliminar de peligro volcnico en el sur del Per ..................... 599
Mapa 3 Peligro potencial de inundacin en el Per .......................................... 601
XXIV Per en el umbral de una nueva era
Prefacio XXV
Prefacio
El Per se ha desarrollado notablemente en los ltimos aos gracias a una combinacin de
buenas polticas macroeconmicas y un entorno internacional favorable de altos precios
para los productos mineros. Los avances se evidencian tanto en las estadsticas como en
mejoras concretas en algunos aspectos de la calidad de vida de los peruanos.
El auge econmico registrado desde principios de la dcada del 2000, que tuvo mayor
mpetu en los ltimos aos, fue interrumpido por la grave crisis fnanciera internacional.
Esta se refej en una desaceleracin marcada de la actividad econmica desde fnes del
2008 hasta el segundo semestre del 2009, cuando se dio inicio a una recuperacin vertigi-
nosa. Hacia el 2010, la economa peruana ya haba reconquistado las elevadas tasas de cre-
cimiento alcanzadas antes de la crisis global. Este comportamiento contrasta con el de las
crisis de las dcadas de 1970, 1980 y 1990, de muy prolongados impactos negativos sobre
la economa peruana. Todo parece indicar que el Per vulnerable y de polticas inestables de
pocas pasadas ha quedado atrs y ha nacido un nuevo Per ms slido, ms prspero y de
notorio dinamismo. No obstante lo logrado, este nuevo Per todava enfrenta serios desafos
en lo que respecta a la reduccin de la pobreza, la desigualdad y la sostenibilidad ambiental.
Per en el umbral de una nueva era: lecciones y desafos para consolidar el creci-
miento econmico y un desarrollo ms incluyente constituye una nueva entrega de notas
de poltica preparadas por funcionarios del Banco Mundial y consultores externos. En esta
oportunidad, las notas han sido agrupadas en dos volmenes: un volumen I compuesto
de cuatro captulos que examinan los avances y desafos del Per en cuatro grandes reas
clave para el desarrollo econmico y social, y este volumen II que incluye 37 notas breves
de poltica que abordan en profundidad diagnsticos sectoriales y reformas de polticas en
una amplia gama de temas. Estas notas son el resultado de un aprendizaje construido en un
intenso dilogo entre las autoridades peruanas y los equipos tcnicos del Banco Mundial
durante los pasados cinco aos, enriquecido con lecciones de la experiencia internacional.
Al igual que con las notas de poltica preparadas en el ao 2006, esperamos que sean de
inters para el lector peruano y extranjero, y que contribuyan a una discusin abierta y pro-
ductiva entre los diversos sectores que conforman la sociedad peruana. El Per se encuentra
en el umbral de una nueva era marchando a gran velocidad, y tiene la oportunidad histrica
de consolidar el crecimiento y lograr que sus frutos benefcien a todos los peruanos. Est en
manos del nuevo gobierno y la sociedad peruana en general el aprovechar esta oportunidad
para que el Per avance a paso ligero con estabilidad, inclusin y desarrollo para todos.
Susan G. Goldmark
Directora del Banco Mundial para Bolivia, Chile, Ecuador,
Per y Venezuela, Regin de Amrica Latina y el Caribe
C. Felipe Jaramillo
Director del Banco Mundial para Centro Amrica
Ex Director del Banco Mundial para la Regin Andina
XXVI Per en el umbral de una nueva era
Reconocimientos
El reporte Per en el umbral de una nueva era: lecciones y desafos para consolidar
el crecimiento econmico y un desarrollo ms incluyente es el resultado del trabajo en
equipo de un gran nmero de funcionarios del Banco Mundial y especialistas externos
en el Per y otros pases, bajo la direccin de Carlos Silva-Juregui y la gua de Carlos
Felipe Jaramillo.
Los volmenes I y II han contado con mltiples contribuciones valiosas. Queremos
agradecer en primer lugar a los autores principales de los cuatro captulos que compo-
nen el volumen I: Omar Arias, Daniel Alberto Bentez, scar Calvo-Gonzlez, Ousmane
Dione, Jonas Frank, Javier Illescas, Diana Alexandra Ortiz Sosa, Fernando Rojas, Carlos
Silva-Juregui y Emmy Yokoyama.
En segundo lugar, a los autores de las notas breves de poltica que forman este
volumen II, que enriquecen y complementan los captulos del volumen I: Arturo Ardila,
Cinthya Arguedas, Corina Arteche, Mark Austin, Daniel Barco, Bruno Barletti, Juan Car-
los Belausteguigoitia, Daniel A. Bentez, Lisa Bhansali, Susan V. Bogach, scar Calvo-
Gonzlez, Caroline Charpentier, Lara Chinarro, Michael F. Crawford, Guillermo Ferrei-
ros, Jonas Frank, Jos L. Guasch, Gustavo Gutirrez, Jane C. Hwang, Jorge Ibrico, Javier
Illescas, scar Ishizawa, Lizmara Kirchner, Mirco Kreibich, Ins Kud, Marie Laure
Lajaunie, Fernando Lavadenz, Rubn Lema, Alejandra Leytn, Lourdes C. Linares, Leo
Lucchetti, Alessandra Marini, Iris Marmanillo, Andrs Medina, Lars Christian Moller,
Eduardo Moreno, Arturo Muente Kunigami, Glenn Pearce-Oroz, Elizaveta Perova, Fer-
nando Pizarro, Miguel Prial, Fernando Ramrez Corts, Rekha Reddy, David Reins-
tein, William Reuben, Jos Carlos Rodrguez, Julie Ruel Bergeron, Elisa Segun, Carlos
Silva-Juregui, Kristian Thorn, Ral Tolmos, Joaqun Toro, Mayen Ugarte, Renos Vakis,
David F. Varela, Miguel Vargas-Ramrez, David Vera Tudela, Jean-Jacques Verdeaux, Ian
Walker y Melissa Zumaeta Aurazo.
Agradecemos tambin la colaboracin del Banco Central de Reserva del Per en la
preparacin de algunas de las notas de poltica econmica del volumen II. La participa-
cin de sus funcionarios fue esencial en la elaboracin de estas.
Igualmente, damos las gracias a Ulrich Lacher, Jos Humberto Lpez y Jaime Saave-
dra, quienes comentaron las notas de poltica y enriquecieron su contenido; y a Vernica
Zavala Lombardi y Jos L. Guasch por sus comentarios y aportes en los captulos dos y
cuatro, respectivamente, del volumen I.
Agradecemos asimismo a los funcionarios del Banco Mundial y otras instituciones
que con sus contribuciones, opiniones, comentarios, sugerencias y crticas han mejorado
esta entrega. Entre ellos destacan los siguientes: Javier Aguilar, Craig B. Andrews, Fede-
rico Arnillas Gmez, Mara Dolores Arribas Baos, scar Avalle, Eduardo Balln, Livia
Benavides, Jos Luis Bonifaz, Myriam Caro Ctedra, Juan Francisco Castro, Juan M.
Reconocimientos XXVII
Cayo, Lorenzo Chang, Louise J. Cord, Enrique Crousillat, Santiago Cueto, Juan Car-
los Dextre, Augusta Dianderas, Juan Jos Daz, Alexis Dueas, Javier Escobal, Enrique
Fanta Ivanovic, Patricia Fernndez-Dvila, Pedro Ferradas, Elsa Galarza, Csar Gamboa,
Carlos Garca, Carlos Giesecke, Mara Gonzlez de Ass, Flix Grndez, Eva M. Guti-
rrez, Todd M. Johnson, Michel Kerf, Alejandra Leytn, Javier Luque, Iris Marmanillo,
Eleodoro O. Mayorga Alba, Celia Meja, Eduardo Morn, Sergi Prez Serrano, Mara
Remy, Eddie Rosazza, Fernando Ruiz Mier, Carlos Salazar, Roger Salhuana, Rodrigo
Serrano-Berthet, Csar Tapia, Juan Tapia, Cornelia M. Tesliuc, Alfonso Tolmos, Ral
Torres, Samuel Torres, Carolina Trivelli, Milton Von Hesse, Henry Zaira y Jorge Ziga.
De igual manera, agradecemos los aportes y sugerencias del grupo gerencial de la
regin de Amrica Latina y el Caribe del Banco Mundial, en particular de Elizabeth Otu-
bea Adu, Augusto de la Torre, Laura Frigenti, Marcelo Giugale, Keith E. Hansen, y Laura
Tuck; y de los gerentes regionales Philippe C. Benoit, Rodrigo Chaves, Guang Z. Chen,
Lily L. Chu, Louise J. Cord, Maninder S. Gill, Joana Godinho, Karin E. Kemper, Enzo
de Laurentiis, Chingboon Lee, Aurelio Menndez, Helena Ribe, Denis Robitaille, Ethel
Sennhauser y Vernica Zavala Lombardi.
Tambin expresamos nuestra gratitud al equipo de comunicaciones de la ofcina del
Banco Mundial en el Per, conformado por Sandra Arzubiaga y Sofa Nalda, responsa-
bles de la edicin de este volumen, as como el valioso apoyo de Myriam Caro Ctedra,
Ana Karina Rozas, Sergi Prez Serrano y Emmy Yokoyama para mejorar esta edicin, y
la apreciable colaboracin de la ofcina del Banco Mundial en Washington D. C., espe-
cialmente de Jos Francisco Iras y Rosala Rushton, quienes acompaaron la produccin
de este libro en sus diferentes etapas.
Reconocemos asimismo el gran apoyo del equipo de la ofcina del Banco Mundial
en el Per, en particular de Sara Burga, Milagro Mayur, Mara La Rosa, Luca Silva
Aranguri y Carol Yagui, sin cuya ayuda este libro no hubiese sido producido en el tiempo
requerido; as como de Sofe Van Renterghem por las traducciones de algunos captulos
del volumen I y varias notas breves del volumen II; a Rosario Rey de Castro y Fortunata
Barrios, quienes editaron este volumen; y la ofcina del Banco Mundial en Bolivia, que
ayud coordinando las traducciones.
Finalmente, manifestamos nuestro reconocimiento especial a los funcionarios del
Gobierno del Per que han interactuado con el Banco Mundial durante todos estos aos
y aportado su valioso tiempo, informacin y conocimientos, sin los cuales estas notas
no hubiesen podido ser escritas. Resulta imposible nombrarlos a todos, pero les estamos
enormemente agradecidos por su ayuda y su amistad.

BANCO MUNDIAL
XXVIII Per en el umbral de una nueva era
Acrnimos
y siglas
3D Tres Dimensiones
AAA Actividades Analticas y de Asesora del Banco Mundial
AFP Administradora de Fondos de Pensiones
A/H1N1 Virus de Infuenza A, Subtipo H1N1
ALC Amrica Latina y el Caribe
ALEGRA Asistencia Legal Gratuita
AMAG Academia de la Magistratura
ANA Autoridad Nacional del Agua
ANGR Asociacin Nacional de Gobiernos Regionales
ANP Administracin Nacional de Puertos
ANP rea Natural Protegida
APAFA Asociacin de Padres de Familia
APC Acuerdo de Promocin Comercial
APP Asociacin Pblico-Privada
APQ Accordo di Programma Quadro
APS Agua potable y saneamiento
ASBANC Asociacin de Bancos del Per
ATDR Administrador Tcnico del Distrito de Riego
AUS Aseguramiento Universal en Salud
AVD Aos Perdidos por Discapacidad
AVISA Aos de Vida Saludable
AVP Aos Perdidos por Muerte Prematura
BCG Vacuna de Bacillus Calmette-Gurin
BCRP Banco Central de Reserva del Per
BDC Base de Datos Catastrales
BHC Bono Hipotecario Cubierto
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIS Bank for International Settlements / Banco de Pagos Internacionales
BT British Telecom
BVL Bolsa de Valores de Lima
CAD Ciudadanos al Da
CAF Corporacin Andina de Fomento
CAM Comisin Ambiental Municipal
CAP Cuadro para Asignacin de Personal
CAPRA Central American Probabilistic Risk Assessment
CAR Comisin Ambiental Regional
CAR Convenio de Administracin de Resultados
CAS Contrato Administrativo de Servicios
CAT Coordinacin de Asistencia Tcnica
CATT Customs Assessment Trade Toolkit
Acrnimos y siglas XXIX
CCE Cmara de Compensacin Electrnica
CCI Cmara de Comercio Internacional
CCIDEP Comit Coordinador de la Infraestructura de Datos Espaciales del Per
CCR Consejo de Coordinacin Regional
CDL Comits de Desarrollo Local
CDR Comit de Desarrollo Regional
CEDLAS Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales
CEJA Centro de Estudios de Justicia de las Amricas
CELADE Centro Latinoamericano de Demografa
CEMLA Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos
CENAN Centro Nacional de Alimentacin y Nutricin
CEPEJ Comisin Europea para la Efcacia de la Justicia
CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratgico
CEPLAR Centro de Planeamiento Estratgico Regional
CFAA Country Financial Accountability Assessment
CGR Contralora General de la Repblica
CIAS Comisin Interministerial de Asuntos Sociales
CIAT Centro Interamericano de Administraciones Tributarias
CIDE-PUCP Centro de Innovacin y Desarrollo de la Pontifcia Universidad Catlica del
Per
CISMID Centro Peruano Japons de Investigaciones Ssmicas y Mitigacin de
Desastres
CITE Centro de Innovacin Tecnolgica
CLAS Comit Local de Administracin de Salud
CMAC Caja Municipal de Ahorro y Crdito
CME Carga de Muerte y Enfermedad
CMRRD Comisin Multisectorial de Reduccin de Riesgos en el Desarrollo
CNC Consejo Nacional de Catastro
CNM Consejo Nacional de la Magistratura
CNR Centro Nacional de Registros
CNSV Comisin Nacional de Seguridad Vial
CNUDMI Comisin de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional
COE Condiciones Obsttricas Esenciales
COFIDE Corporacin Financiera de Desarrollo
COFOPRI Comisin de Formalizacin de la Propiedad Informal, hoy Organismo de
Formalizacin de la Propiedad Informal
CONACYT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa
CONAM Consejo Nacional del Ambiente
CONASEV Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores del Per
CONCYTEC Consejo Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica
CONEACES Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Certifcacin de la Calidad de
Educacin Superior no Universitaria
CONEAU Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria
CONEI Consejo Educativo Institucional
CONID Consejo Consultivo Nacional de Investigacin y Desarrollo para la Ciencia,
Tecnologa e Innovacin Tecnolgica
CONIDA Comisin Nacional de Investigacin y Desarrollo Aeroespacial
CONSUCODE Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
COPANT Comisin Panamericana de Normas Tcnicas
XXX Per en el umbral de una nueva era
COSAC Corredor Segregado de Alta Capacidad
COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin
CPER Contrats de Plan Etat-Rgion
CPP Cdigo Procesal Penal
CPSS Committee on Payment and Settlement Systems / Comit de Sistemas de
Pago y Liquidacin
CRAC Caja Rural de Ahorro y Crdito
CRECER Estrategia Nacional de Nutricin
CRED Programa de Crecimiento y Desarrollo
CREMA Contrato de Rehabilitacin y Mantenimiento
CST Comparador del Sector Pblico
CTI Ciencia, Tecnologa e Innovacin
CTS Compensacin por tiempo de Servicios
CUC Cdigo nico Catastral
CUI Cdigo nico de Identifcacin
DGAES Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales
DGIH Direccin General de Infraestructura Hidrulica
DGPM Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico
DGPP Direccin General de Presupuesto Pblico
DGTT Direccin General de Transporte Terrestre
DHN Direccin de Hidrografa y Navegacin de la Marina de Guerra del Per
DIGESA Direccin General de Salud Ambiental
DIRESA Direccin Regional de Salud
DNCP Direccin Nacional de Contabilidad Pblica
DNI Documento Nacional de Identidad
DNPP Direccin Nacional de Presupuesto Pblico
DNS Direccin Nacional de Saneamiento
DOT Directly Observed Therapy / Protocolo de Tratamiento Supervisado
DPI Derechos de Propiedad Intelectual
DRA Direccin Regional Agraria
EAE Evaluacin Ambiental Estratgica
EAT Equipo de Asistencia Tcnica
EBI Educacin Intercultural Bilinge
ECA Estndar de Calidad Ambiental
EDEP Evaluacin de Diseo y Ejecucin de Intervenciones Pblicas
EDPYME Entidad de Desarrollo de la Pequea y Microempresa
EFTA European Free Trade Association / Asociacin Europea de Libre Comercio
EI Evaluacin de Impacto
EIA Evaluacin de Impacto Ambiental
EIU Economist Intelligence Unit
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
ENAA Engineering Advancement Association of Japan
ENAHO Encuesta Nacional de Hogares
ENAPU Empresa Nacional de Puertos
ENDES Encuesta Demogrfca y de Salud Familiar
EPS Empresa Prestadora de Servicios de Saneamiento
EsSalud Seguro Social del Per
ETE Entidad de Tratamiento Empresarial
ETF Empresa de Transferencia de Fondos
Acrnimos y siglas XXXI
FEF Fondo de Estabilizacin Fiscal
FEM Foro Econmico Mundial
FGD Fondo de Garanta de Depsitos
FIDE Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin
FIDECOM Fondo de Investigacin y Desarrollo para la Competitividad
FIDIC Fdration Internationale Des Ingnieurs-Conseils
FINCyT Financiamiento para la Innovacin, la Ciencia y la Tecnologa / Programa
de Ciencia y Tecnologa
FISSAL Fondo Intangible Solidario de Salud
FITEL Fondo de Inversin en Telecomunicaciones
FMI Fondo Monetario Internacional
FOMIN Fondo Multilateral de Inversiones
FONAFE Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado
FONAVI Fondo Nacional de Vivienda
FONCODES Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social, antes Fondo Nacional de
Cooperacin para el Desarrollo
FONCOMUN Fondo de Compensacin Municipal
FONCOR Fondo de Compensacin Regional
FONDECYT Fondo Nacional de Desarrollo de la Ciencia, Tecnologa e Innovacin
Tecnolgica
FONIPREL Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local
FORSUR Fondo de Reconstruccin del Sur
FOSE Fondo de Compensacin Social Elctrica
FR Factores de Riesgo
FSAP Financial Sector Assessment Program / Programa de Evaluacin del Sector
Financiero
GAP Good Agricultural Practices / Buenas Prcticas Agrcolas
GLP Gas Licuado de Petrleo
GMP Good Manufacturing Practices / Buenas Prcticas Manufactureras
GoP Gobierno del Per
HFA Hyogo Framework for Action / Marco de Accin de Hyogo
IAAC InterAmerican Accreditation Cooperation / Cooperacin Interamericana de
Acreditacin
IDEP Infraestructura de Datos Espaciales del Per
IDF Institutional Development Fund
IDH ndice de Desarrollo Humano
IDL Instituto de Defensa Legal
IDM Indicadores del Desarrollo Mundial
IEA International Energy Agency / Agencia Internacional de Energa
IES Impuesto Extraordinario de Solidaridad
IFC International Finance Corporation
IFI Institucin Financiera Internacional
IGAC Instituto Geogrfco Agustn Codazzi
IGN Instituto Geogrfco Nacional
IGP Instituto Geofsico del Per
IGV Impuesto General a las Ventas
IIAP Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana
IIRSA Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana
ILD Instituto Libertad y Democracia
XXXII Per en el umbral de una nueva era
IMARPE Instituto del Mar del Per
INABIF Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar
INACC Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero
INB Ingreso Nacional Bruto
INCAGRO Innovacin y Competitividad para el Agro Peruano
INDECI Instituto Nacional de Defensa Civil
INDECOPI Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la
Propiedad Intelectual
INEI Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
INGEMMET Instituto Geolgico Minero y Metalrgico
INIA Instituto Nacional de Innovacin Agraria
INPE Instituto Nacional Penitenciario
INRENA Instituto Nacional de Recursos Naturales
INS Instituto Nacional de Salud
INTERCyT Red Internacional de Ciencia y Tecnologa
IOH ndice de Oportunidades Humanas
IPC ndice de Precios al Consumidor
IPE Instituto Peruano de Economa
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPEBA Instituto Peruano de Evaluacin, Acreditacin y Certifcacin de la Calidad
de la Educacin Bsica
IPEN Instituto Peruano de Energa Nuclear
IPPN Instituto Peruano de Productos Naturales
IR Impuesto a la Renta
IRAP International Road Assessment Programme / Programa Internacional de
Valoracin de Carreteras
IRCN Inscripcin Registral con Competencia Nacional
ISC Impuesto Selectivo al Consumo
ISO International Organization for Standarization
ITAN Impuesto Temporal a los Activos Netos
ITF Impuesto a las Transacciones Financieras
ITP Instituto Tecnolgico Pesquero
IVA Impuesto al Valor Agregado
IVP Instituto Vial Provincial
I&D Investigacin y Desarrollo
JASS Junta Administradora de Servicios de Saneamiento
JICA Agencia Japonesa para la Cooperacin Internacional
JU Junta de Usuarios
LBTR Liquidacin Bruta en Tiempo Real
LCE Ley de Contrataciones del Estado
LMP Lmite Mximo Permisible
LPI Logistics Performance Index / ndice de Desempeo Logstico
LPIS Listado Priorizado de Intervenciones Sanitarias
LRTF Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal
MCLCP Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza
MDM/ODM Metas de Desarrollo del Milenio / Objetivos de Desarrollo del Milenio
MEF Ministerio de Economa y Finanzas
MEM Ministerio de Energa y Minas
MI Mortalidad Infantil
Acrnimos y siglas XXXIII
MILA Mercado Integrado Latinoamericano
MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
MINAG Ministerio de Agricultura
MINAM Ministerio del Ambiente
MINCETUR Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
MINEDU Ministerio de Educacin
MININTER Ministerio del Interior
MINJUS Ministerio de Justicia
MINSA Ministerio de Salud
MIPRE Ministerio de la Presidencia
MM5 Mortalidad de Menores de 5 aos/de la Niez
MML Municipalidad Metropolitana de Lima
MMM Marco Macroeconmico Multianual
MOF Manual de Organizacin y Funciones
MONIN Monitoreo Nacional de Indicadores Nutricionales
MP Ministerio Pblico
MP Monitoreo Participativo
MPyME Micro, Pequea y Mediana Empresa
MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones
MTO Money Transfer Operator
MVCS Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento
M&E Monitoreo y Evaluacin
MyPE Micro y Pequea Empresa
NAFIN Nacional Financiera
NV Nacido Vivo
OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
OCMA Ofcina de Control de la Magistratura
ODEL Ofcina de Desarrollo Econmico Local
ODICMA Ofcina Distrital de Control de la Magistratura
OEFA Ofcina de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental
OIT Organizacin Internacional del Trabajo
OMS Organizacin Mundial de la Salud
ONG Organizacin no Gubernamental
ONGEI Ofcina Nacional de Gobierno Electrnico e Informtica
OPD Organismo Pblico Descentralizado
OPI Ofcina de Programacin de Inversiones
OR Organizacin de Regantes
OREC Ofcina de Registro del Estado Civil
OSCE Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado
OSINERGMIN Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera
OSINFOR Organismo de Supervisin de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre
OSIPTEL Organismo Supervisor de Inversin Privada en Telecomunicaciones
OSITRAN Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte de
Uso Pblico
OTT Ofcina de Transferencia Tecnolgica
PAC Plan Anual de Contrataciones
PACFO Programa de Alimentacin Complementaria para Grupos en Mayor Riesgo
PAMA Programa de Adecuacin y Manejo Ambiental
PAN Programa Articulado Nutricional
XXXIV Per en el umbral de una nueva era
PANFAR Programa de Alimentacin y Nutricin de la Familia en Alto Riesgo
PANTBC Programa de Alimentacin y Nutricin para el Paciente Ambulatorio con
Tuberculosis y Familia
PAP Presupuesto Analtico de Personal
PARSALUD Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Salud
PART Program Assessment Rating Tool
PBI Producto Bruto Interno
PC Personal Computer / Computadora Personal
PCDPI Proyecto de Consolidacin de Derechos de Propiedad Inmueble
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
PDC Plan de Desarrollo Concertado
PDPU Proyecto de Derechos de Propiedad Urbana
PE Programa Estratgico
PEAS Plan Esencial de Aseguramiento en Salud
PEFA Public Expenditure and Financial Accountability
PELA Programa Estratgico de Logros de Aprendizaje
PERCAN Proyecto de Reforma del Sector de Recursos Minerales del Per
PERSA Plan Estratgico Regional del Sector Agrario
PES Pequea Empresa de Saneamiento
PETT Programa Especial de Titulacin de Tierras
PEU Prueba Estandarizada Universal
PGT Programa de Gestin Territorial
PI Parto Institucional
PI Programa de Incentivos
PI Propiedad Intelectual
PIA Presupuesto Institucional de Apertura
PIEP Plan de Infraestructura Econmica Provincial
PIM Plan de Incentivos Municipales
PIM Presupuesto Inicial Modifcado
PIM Presupuesto Institucional Modifcado
PIMUS Plan Integral de Movilidad Urbana Sustentable
PIN Programa Integral de Nutricin
PISA Programme for International Student Assessment / Programa para la
Evaluacin Internacional de Alumnos
PJ Poder Judicial
PLANAA Plan Nacional de Accin Ambiental
PMIP Plan Multianual de Inversin Pblica
PMM Programa de Modernizacin Municipal
PMO Plan Maestro Optimizado
PMP Programa de Mantenimiento Preventivo
PMRI Programa de Medidas de Rpido Impacto
PNCVFS Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PP Presupuesto Participativo
PPA Paridad del Poder Adquisitivo
PPA Power Purchase Agreement / Acuerdos de Compra de Energa
PPIAF Public-Private Infrastructure Advisory Facility / Fondo de Asesora para
Infraestructura Pblico-Privada
ppm Partes por milln
Acrnimos y siglas XXXV
PPP Participacin Pblica Privada / Public Private Partnership Asociacin
Pblico-Privada
PpR Presupuesto por Resultados
PRAES Programa de Apoyo a la Reforma de Salud
PRICO Principales Contribuyentes
PROAPA Proyecto de Apoyo a la Planifcacin Agraria
PROCOES Programa de Cooperacin Espaola
PRODUCE Ministerio de la Produccin
ProInversin Agencia de Promocin de la Inversin Privada
PROMPYME Centro de Promocin de la Pequea y Micro Empresa
PRONAA Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
PRONAMA Programa Nacional de Movilizacin para la Alfabetizacin
PRONAMACHCS Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrfcas y Conservacin de
Suelos
PRONASAR Programa Nacional de Agua y Saneamiento Bsico Rural
PRONELIS Programa Nacional de Educacin Legal para la Inclusin Social
PROSAAMER Programa de Servicios de Apoyo para Acceder a los Mercados Rurales
PROTRAM Programa Federal de Apoyo al Transporte Masivo
PSI Proyecto Subsectorial de Irrigacin
PTF Productividad Total de los Factores
PUCP Pontifcia Universidad Catlica del Per
PVL Programa Vaso de Leche
PyME Pequeas y Medianas Empresas
REACT Resultados y Rendicin de Cuentas
RECURSO Rendicin de Cuentas para la Reforma Social
REDD Reduccin de Emisiones de la Deforestacin y Degradacin de Bosques
Red-ID Red de Investigacin, Desarrollo e Innovacin
RENAT Registro Nacional de Antecedentes de Trnsito
RENIEC Registro Nacional de Identifcacin y Estado Civil
REPIP Registro de Especialistas en Proyectos de Inversin Pblica
RER Rgimen Especial del Impuesto a la Renta
RLCE Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado
RNP Registro Nacional de Proveedores
ROF Reglamento de Organizacin y Funciones
RP Registro de Predios
RPS Red de Proteccin Social
RPU Registro Predial Urbano
RSP Remittance Service Provider / Proveedor de Servicio de Remesas
RUB Registro nico de Benefciarios
RUC Registro nico de Contribuyentes
RUS Rgimen nico Simplifcado
SA Sociedad Annima
SAC Sociedad Annima Cerrada
SAFI Sociedad Administradora de Fondos de Inversin
SAJ Sistema de Administracin de Justicia
SBN Superintendencia Nacional de Bienes Estatales
SBS Superintendencia de Banca, Seguros y AFP
SEACE Sistema Electrnico de Contrataciones del Estado
SEDAPAL Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima
XXXVI Per en el umbral de una nueva era
SEDLAC Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean / Base de
Datos Socio-econmicos para Amrica Latina y el Caribe
SEG Seguro Escolar Gratuito
SEIA Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental
SENAMHI Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa del Per
SENASA Servicio Nacional de Sanidad Agraria
SEPR Seccin Especial de Predios Urbanos
SERNANP Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas
SERUMS Servicio Rural y Urbano Marginal de Salud
SIAF Sistema Integrado de Administracin Financiera
SIAF-SP Sistema Integrado de Administracin Financiera del Sector Pblico
SIC Sistema de Informacin Catastral
SIEN Sistema de Informacin del Estado Nutricional
SIG Sistema de Informacin Geogrfca
SIG Sistema de Informacin Gerencial
SIGA Sistema Integrado de Gestin Administrativa
SINACYT Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa
SINADECI Sistema Nacional de Defensa Civil
SINAGERD Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres
SINAMOS Sistema Nacional de Movilizacin Social
SINANPE Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas
SINEACE Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certifcacin de la Calidad
Educativa
SINPAD Sistema Nacional de Informacin para la Prevencin y Atencin de
Desastres
SIP-PpR Sistema de Gestin de Insumos y Productos Presupuesto por Resultados
SIREDECI Sistema Regional de Defensa Civil
SIS Seguro Integral de Salud
SISFOH Sistema de Focalizacin de Hogares
SISOL Sistema Metropolitano de la Solidaridad
SITP Sistema Integrado de Transporte Pblico
SMI Seguro Materno Infantil
SMV Superintendencia del Mercado de Valores
SNCP Sistema Nacional Integrado de Informacin Catastral Predial
SNIP Sistema Nacional de Inversin Pblica
SNP Servicios No Personales
SOSEM Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo
SPA Sector Pblico Agrario
SPNF Sector Pblico No Financiero
SPOT Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias
SRL Sociedad de Responsabilidad Limitada
SUNARP Superintendencia Nacional de los Registros Pblicos
SUNASA Superintendencia Nacional de Aseguramiento en Salud
SUNASS Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
SUNAT Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria
SUTRAN Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancas
TAP Technical Assistance Program / Proyecto de Asistencia Tcnica
TBC Tuberculosis
TC Tribunal Constitucional
Acrnimos y siglas XXXVII
TCE Transferencia Condicionada en Efectivo
Tcf Trillion cubic feet / Trillones de pies cbicos
TIC Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin
TUPA Texto nico de Procedimientos Administrativos
UE Unidad Ejecutora
UF Unidad Formuladora
UGEL Unidad de Gestin Educativa Local
UIT Unidad Impositiva Tributaria
UMC Unidad de Medicin de la Calidad Educativa
UNI Universidad Nacional de Ingeniera
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
UNSGAB United Nations Secretary General Advisory Board
USAID United States Agency for International Development / Agencia de los
Estados Unidos de Amrica para el Desarrollo Internacional
VAC Valor Adquisitivo Constante
VIH/SIDA Virus de Inmunodefciencia Humana/ Sndrome de Inmuno Defciencia
Adquirido
VUCE Ventanilla nica de Comercio Exterior
WDI World Development Indicators / Indicadores del Desarrollo Mundial
WDR World Development Report / Informe sobre el Desarrollo Mundial
ZEE Zonifcacin Ecolgica Econmica
XXXVIII Per en el umbral de una nueva era
Introduccin
Hace unos aos, el Banco Mundial decidi preparar notas de polticas para ser discu-
tidas con los distintos grupos contendientes y, en su momento, con los ganadores de
las elecciones presidenciales en Amrica Latina y el Caribe, as como con la sociedad
en general. As ha ocurrido en Bolivia, Colombia, Ecuador, Mxico, Per y Repblica
Dominicana, entre otros pases. Las notas han resultado de probada utilidad, a la vez
que han enriquecido el dilogo sobre polticas entre distintos miembros de la sociedad
en cada pas. Tambin han servido para el diagnstico general de los desafos y opor-
tunidades de desarrollo en esos pases.
En octubre del 2006 el Per vio la primera edicin de las notas bajo el ttulo
Per. La oportunidad de un pas diferente. Prspero, equitativo y gobernable,
las cuales fueron entregadas al equipo del presidente Alan Garca y sirvieron para
ampliar y profundizar la discusin sobre polticas de desarrollo de los ltimos aos.
Un lustro ms tarde, el Banco Mundial entrega un nuevo paquete de notas de polticas
para el Per.
Durante los ltimos cinco aos, el Per ha logrado grandes avances en su desa-
rrollo, con tasas de crecimiento altas, baja infacin, estabilidad macroeconmica,
gran acumulacin de reservas internacionales, reduccin de la deuda externa, obten-
cin del grado de inversin, supervits fscales, reduccin de la pobreza, avances
importantes en indicadores sociales y de desarrollo, por mencionar algunos de los
logros obtenidos. Esta etapa de auge econmico solo fue frenada temporalmente por
la crisis econmica global que afect al Per al igual que a prcticamente todas las
economas del mundo. Sin embargo, la recuperacin del Per ha sido sobresaliente y
la economa creci en el 2010 a tasas tan altas como las obtenidas antes de la desace-
leracin global.
A pesar de estos logros, quedan muchos desafos por delante, sobre todo la
necesidad de que los grandes avances sean compartidos de manera ms equitativa
con todos los miembros de la sociedad. En otras palabras: que el desarrollo sea ms
incluyente.
El libro producido en el 2006 contena 36 notas breves de polticas en temas
puntuales. Esta vez, las notas se presentan en dos volmenes: un primer volumen
enfocado en identifcar e integrar las grandes reas de reforma a futuro, y el presente
segundo volumen, ms tradicional, con notas de poltica ms breves en torno a un
gran nmero de temas concretos. Bajo el ttulo Per en el umbral de una nueva era:
lecciones y desafos para consolidar el crecimiento econmico y un desarrollo ms
incluyente, el primer volumen presenta en cuatro captulos ms extensos un anlisis
Per en el umbral de una nueva era XXXIX
econmico sobre la evolucin del pas en los ltimos cincuenta aos e identifca los
grandes desafos que el equipo del Banco Mundial visualiza para el Per en materia
de desarrollo hacia el futuro, con miras a lograr un crecimiento alto, sostenido e
incluyente.
El volumen II est compuesto de 37 notas breves de poltica que abarcan mlti-
ples temas, organizadas en los cuatro grandes rubros que formaron la columna verte-
bral de los captulos que integran el volumen I:

Parte I
Crecimiento y competitividad (captulos 1-8)
Equidad e inclusin (captulos 9-14)

Parte II
Gobernabilidad, transparencia y rendicin de cuentas (captulos 15-20)

Parte III
Desarrollo humano (captulos 21-25)

Parte IV
Infraestructura (captulos 26-33)
Recursos naturales (captulos 34-37)
Esta introduccin no va a profundizar en el contenido de los cuatro captulos
que forman el volumen I (para ello vase la sntesis del volumen I) o de las 37 notas
que componen el volumen II, sino solo busca abrir el apetito del lector y que este se
sumerja de lleno tanto en las pginas que desarrollan los grandes desafos como en
aquellas que tratan los temas especfcos.
Como en el pasado reciente, pragmatismo y priorizacin van a ser herramientas
fundamentales para la administracin del presidente Ollanta Humala que tom las
riendas del Per a mediados del 2011. La gran diferencia hoy es que el Per est en el
umbral de una nueva era, marchando a gran velocidad, alcanzando metas que parecan
imposibles hace apenas unos cuantos aos, mostrando que s se puede. El Per tiene la
oportunidad histrica de consolidar su crecimiento econmico y lograr que los frutos
de este crecimiento benefcien a todos los peruanos. El futuro del pas se ve alentador
si todos seguimos empujando hacia adelante.
XL Per en el umbral de una nueva era
El Per todava debe enfrentar muchos desafos en su camino hacia un mayor
desarrollo y bienestar de todos. Algunos desafos son de carcter interno, otros sern
externos. Est en manos de todos los peruanos alcanzar las metas que se propongan
y superar los desafos que se enfrenten. Como dice el clamor popular, y el Per lo ha
demostrado recientemente, s se puede.
CARLOS SILVA-JUREGUI
Lder Sectorial PREM y Economista en Jefe del Banco Mundial
para Bolivia, Chile, Ecuador, Per y Venezuela
268 Per en el umbral de una nueva era / Parte II: Gobernabilidad, transparencia y rendicin de cuentas
Parte II
Gobernabilidad, transparencia
y rendicin de cuentas
Nota 15. Inversin pblica 269
Resumen
El Per, como otros pases de la regin, est evaluando la efciencia de su sistema de
inversin pblica y privada. Los crecientes ingresos actuales y el aumento asociado del
gasto en inversin pblica han evidenciado los lmites de los sistemas vigentes. No basta
con tener un sistema de control; se requiere un sistema de resultados susceptibles de ser
controlados y evaluados, conocidos por la poblacin y sostenibles en su mantenimiento
y operacin. El Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) tiene en general un buen
diseo, pero el sistema centralizado de control de la inversin es solo una segunda mejor
opcin temporal: fue concebido para pases/gobiernos con baja capacidad de gestin
de la inversin y con escasos o marginales recursos pblicos para la inversin. No es el
sistema de los pases ms desarrollados, ni guarda armona con la calidad y capacidad
de inversin privada que tiene hoy el Per. Poniendo en perspectiva las propias aspira-
ciones del Per de crecer como pas de ingreso mediano, probablemente es el momento
oportuno de considerar una reconceptualizacin completa del SNIP y su enfoque, tomando
en cuenta cinco elementos: (i) mejorar la efciencia en cuanto que es necesario alcanzar
un balance de estndares de calidad en controles ex ante en la implementacin y ejecu-
cin de proyectos, y en la evaluacin ex post; (ii) fortalecer los vnculos de la inversin
pblico-privada; (iii) integracin de sistemas; (iv) tratamiento diferenciado de capacidades
desiguales, y (v) rendicin de cuentas, coordinacin y gestin por resultados.
I. Introduccin
El Per, como otros pases de la regin, est evaluando la efciencia de su sistema de
inversin pblica y privada. Si bien el pas mantiene altas tasas de crecimiento y su presu-
puesto pblico ha crecido considerablemente dentro de un marco de sostenibilidad fscal,
las demandas de inversionistas y ciudadanos llevan a revisar la capacidad de absorcin del
nuevo gasto por el aparato pblico, el ritmo de ejecucin del presupuesto y los resultados
en trminos de volmenes y calidad de la inversin.
Los servicios de infraestructura son un factor crtico para la produccin de bienes y
servicios y afectan de manera muy signifcativa la competitividad de las economas. La
calidad de las carreteras, los puertos y los sistemas de telecomunicaciones es un determinante
15. Inversin pblica
Jonas Frank
clave de los costos logsticos. En Amrica Latina, estos oscilan entre 15% en Chile y 30%
en el Per, mientras que el promedio se sita en aproximadamente 9% en los pases de
la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). Por otro lado,
comparado con otros pases de ingreso similar, el Per tiene bajos niveles de cobertura
en sectores importantes de infraestructura: por ejemplo, la cobertura en electricidad es de
80%, lo que quiere decir que seis millones de personas no tienen acceso a este servicio. De
hecho, diversos estudios publicados en el pas documentan la existencia de signifcativas
brechas de inversin que podran requerir considerables gastos adicionales en los prximos
aos.
1
Mejorar los procesos de inversin es crucial para mejorar los servicios, y de esta
manera contribuir a mantener y expandir los ritmos de crecimiento que ha experimentado
el Per en aos pasados.
El Per cuenta con un sistema de inversin pblica (SNIP) que est formalmente sepa-
rado de uno de inversin pblico-privada (gestionado principalmente por ProInversin). En
una primera fase durante la dcada de 1990 para la pblica y a inicios de la dcada de los
2000 para la pblico-privada, se establecieron un marco regulatorio, diferentes sistemas
de gestin y procesos asociados. Hoy se discute en el pas la validez y el rendimiento de
tales sistemas. No es exagerado manifestar que el Per est entrando en una segunda fase
en la gestin de la inversin. El sistema centralizado de control previo de la calidad de
la inversin ha sido til para reducir proyectos infundados o riesgosos y para formar una
cultura de proyecto y responsabilidad en pocas en que los recursos de inversin eran
prcticamente residuales y eran casi los nicos, cuando las polticas de gobierno prevalecan
sobre la inercia presupuestaria. Las circunstancias actuales, sumadas al avance del Per
hacia una gestin focalizada en productos e impactos, hacen de la efciencia (mejor uso de
los recursos) y la efcacia (resultados) los desafos primordiales a enfrentar. Los crecientes
ingresos actuales y el asociado aumento del gasto en inversin pblica han evidenciado
los lmites de los sistemas vigentes. No basta con tener un sistema de control; se requiere
un sistema de resultados susceptibles de ser controlados y evaluados, conocidos por la
poblacin y sostenibles en su mantenimiento y operacin.
De hecho, el SNIP tiene en general un buen diseo; sin embargo, como sistema cen-
tralizado de control de la inversin es solo una segunda mejor opcin temporal, al haber
sido concebido para pases/gobiernos con baja capacidad de gestin de la inversin y con
escasos o marginales recursos pblicos para la inversin. No es el sistema de los pases
ms desarrollados, ni guarda relacin con la calidad y capacidad de inversin privada que
tiene hoy el Per. Por otro lado, aunque los sistemas pblico-privados son clasifcados
de alta calidad en rankings publicados recientemente (EIU 2010), el pas an parece no
aprovechar del todo sus capacidades, sobre todo en lo que respecta a la interaccin y
complementariedad de los dos sistemas.
La nueva administracin debe necesariamente enfrentar estos desafos. En el ao
2008, las inversiones privadas y pblicas alcanzaron el 25,6% del producto bruto interno
(PBI) e incluso en el 2009, durante la crisis econmica, fueron el 22,9% del PBI. Estas
cifras estn por encima de las que muestran otros pases latinoamericanos, que en el 2008
1
Estos estudios han sido publicados, entre otros, por ProInversin (2007). Si bien los resultados varan
dependiendo de los supuestos de la demanda, el IPE (2009) estima que la brecha total de infraestructura
al 2008 asciende a US$37 760 millones, lo que representa aproximadamente 30% del PBI.
invirtieron en promedio 20,9% del PBI.
2
Como se discute ms adelante, son notables los
recientes aumentos de la inversin pblica en particular, y por tanto, el pas tiene un inters
natural en que estas sean manejadas de manera gil, transparente y efciente. Constituyen
una herramienta esencial para aplicar las prioridades de gobierno y para evaluar la gestin
de los responsables de la inversin.
Esta nota describe primero el contexto de las tendencias y arreglos institucionales
relativos a las inversiones pblicas y privadas. Luego discute los desafos, propone opciones
de poltica y presenta una conclusin fnal. Aunque la nota se centra en las inversiones
pblicas, tambin hace referencia a la inversin privada.
II. Contexto
Como refejo del crecimiento econmico, la inversin privada ha aumentado signifcati-
vamente desde el ao 2005 (vase el grfco 1). Asimismo, es notable el aumento de la
inversin pblica en particular: mientras que en los aos 2003-05 se mantuvo en alrededor
de 2,7% del PBI, para el 2009 esta proporcin se haba duplicado y alcanzaba 5,3% del PBI.
En porcentajes crecientes, esta inversin pblica es ejecutada por los gobiernos subna-
cionales (vase el grfco 2). De manera similar a pases vecinos de tipo unitario Bolivia,
Ecuador, Colombia, son importantes los aumentos de ejecucin descentralizada en aos
recientes.
2
Segn datos del Banco Mundial (World Development Indicators - WDI), en el 2008 los pases europeos
y de Asia central invirtieron en promedio 23% del PBI. Ese mismo ao, Brasil invirti 18,3% y Mxico
22,1% del PBI.
Grfco 1
Inversin bruta fja pblica y privada, 2000-2009
(En porcentaje del PBI)
Fuente: Data del Banco Central de Reserva del Per (BCRP).
16,8
16
15,1
14,5
15 15,2
15,7
17,8
19,9
21,8
17,7
4,8
4,1
3,2
2,8
2,9 2,8
2,9
2,8
3,1
3,8
5,3
0
5
10
15
20
25
30
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Inversin Privada Inversin Pblica
En el Per, en el perodo 2005-09 el presupuesto modifcado de inversin se ha incre-
mentado en 502% para los gobiernos regionales
3
y en 438% para los gobiernos locales.
Estos aumentos de los recursos de los gobiernos subnacionales estn asociados principal-
mente al crecimiento de los recursos provenientes del canon (50% del impuesto a la renta
pagado por las industrias extractivas) generado por la explotacin de recursos naturales
(en especial minerales, petrleo y gasferos). Por tanto, los aumentos no necesariamente
refejan una decisin deliberada sobre las prioridades nacionales o sobre la capacidad de
ejecucin de los gobiernos subnacionales.
En cuanto a la distribucin sectorial del gasto entre los tres niveles de gobierno,
durante el perodo 2001-08 las funciones salud y saneamiento (34,4%), transporte (27,4%)
y energa y recursos minerales (18,1%) son las de mayor relevancia; le siguen las funciones
agraria (5,2%), educacin (4,8%) e industria, comercio y servicios (4,8%). Con respecto a
las inversiones en asociaciones pblico-privadas (APP) cofnanciadas o autosostenibles,
entre los aos 2007-08 se han dado mayormente en proyectos de agua y saneamiento, as
como carreteras y puertos; en el caso de las sostenibles, se han dado sobre todo en teleco-
municaciones e hidrocarburos (ProInversin 2007).
El SNIP, creado en el ao 2000, es un sistema encabezado por el Ministerio de Eco-
noma y Finanzas (MEF). Funciona en forma descentralizada en alrededor de setecientas
Ofcinas de Inversin Pblica (OPI) que forman parte de la estructura de los gobiernos
locales. Los municipios y las regiones seleccionan, aprueban, gestionan e implementan los
proyectos de inversin bajo reglas nacionales. Tambin forman parte del SNIP empresas
pblicas (con pocas excepciones como Petroper) y universidades.
3
Informacin del Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF). Se compara Presupuesto De-
vengado versus Presupuesto Inicial Modifcado (PIM).
Grfco 2.
Distribucin del presupuesto pblico de inversin entre los tres niveles
de gobierno, 2005-2009
Fuente: SIAF.
3141 2883
Gobierno Nacional Gobiernos Regionales Gobiernos Locales
3079 3396
6736
994 1424
2093
2741
4038
2156
3727
4127
7122
9224
0
5000
10000
15000
20000
25000
2005 2006 2007 2008 2009
En lo que respecta al marco institucional de las inversiones pblico-privadas, desde
1996 se ha venido promoviendo las concesiones, pero es desde el ao 2007 que se afna
y expande el marco legal. Primero con el Decreto Supremo 104 de julio de 2007, que
estableci un marco regulatorio para concesiones cofnanciadas, y luego con el Decreto
Legislativo 1012 en el 2008, que regul la participacin privada en infraestructura pblica
y servicios mediante APP, estableciendo principios de riesgo compartido. Las APP tambin
se promueven a nivel regional y local, aunque, a diferencia de pases federales como por
ejemplo el Brasil, el marco regulatorio es uniforme para todos los niveles de gobierno (Ley
29230 que Impulsa la Inversin Pblica Regional y Local con Participacin del Sector
Privado). En una evaluacin reciente a nivel de Amrica Latina liderada por el Economist
Intelligence Unit (EIU 2010), el Per ocupa el tercer puesto en la calidad de las inversiones
pblico-privadas; sin embargo, como se discute ms adelante, quedan importantes desafos
por resolver.
III. Desafos
A pesar de su desarrollo a lo largo de varias dcadas, la inversin pblica y privada enfrenta
una serie de desafos: (i) elevar los bajos niveles de efciencia; (ii) conjugar inversiones con
el fn de solucionar problemas concretos; (iii) mejorar los sistemas de gestin actuales para
que no provoquen decisiones fragmentadas, carentes de visin estratgica, sea sectorial,
intersectorial o territorial; (iv) mejorar las desiguales capacidades de los diferentes entes
y abordar el problema del tratamiento homogneo y uniforme, y (v) elevar la rendicin
de cuentas.
Niveles de efciencia
Aun cuando el Per invierte en proporciones crecientes, se evidencian diferentes problemas
de efciencia. Estos se manifestan en demoras y costos excesivos; incentivos a la renego-
ciacin y ajuste ex post durante el perodo de ejecucin de los contratos; pocos incentivos
para una preinversin con calidad; y fragmentacin y bajos niveles de escala de muchos
proyectos de inversin pblica.
Demoras y costos excesivos. El SNIP reporta que el tiempo promedio para la ejecu-
cin de los proyectos de inversin en la fase de preinversin se estima en dos aos
y medio. Sin embargo, el tiempo promedio que fnalmente toma el proyecto para ser
completado en la fase de ejecucin es de cuatro aos y medio. Esto es resultado de
varios factores combinados que se analizan ms abajo.
Incrementos de costos e incentivos a la negociacin ex post. El fenmeno de las
demoras viene asociado con el de los costos incrementados. De hecho, uno de los
problemas ms signifcativos son los drsticos cambios en la estimacin del valor
de inversin a lo largo del ciclo del proyecto. En una muestra realizada para proyec-
tos en ejecucin en los gobiernos regionales de Cajamarca y Junn, el promedio de
variacin entre los estudios de preinversin y los estudios defnitivos est entre 30 y
40%, dependiendo del sector. Cuando se contrata, generalmente los postores ofertan
al 90% del precio referencial pero posteriormente, en el transcurso de la ejecucin
de las obras, surgen demandas de aprobacin de adicionales y ampliaciones de plazo
que incrementan el costo del proyecto hasta ms all del 40% en promedio. Esto es
resultado de varias causas, entre ellas, costos estndar en las metodologas sectoriales
que no se ajustan a la realidad local; el proceso de compras que no crea incentivos a
un costeo ms realista; y pocos incentivos a la preinversin con calidad.
Pocos incentivos para una preinversin con calidad. Si bien en el nivel nacional
la calidad de los estudios de preinversin es considerada adecuada en el 50% de los
casos, de acuerdo con los estudios de evaluacin de delegacin de la facultad de
viabilidades
4
este indicador se reduce a 30% en el nivel regional y se estima que
debe ser inferior en el nivel local. Diversos estudios han demostrado que, a pesar de
la eliminacin de las restricciones presupuestarias para la preinversin, en el nivel
subnacional se gasta menos del 0,5% de la inversin en este anlisis previo. Una
explicacin del bajo nivel de la calidad de los proyectos est relacionada con que se
gasta un tercio de lo que se debiera en preinversin. Quienes formulan proyectos en el
Per cumplen las formalidades exigidas por el SNIP, pero no estn en capacidad ni
tienen los incentivos de realizar adecuadamente el anlisis de las alternativas. En
este contexto, es til analizar si los arreglos de APP podran en ciertos sectores y
servicios ser un instrumento ms til ya que esta modalidad internaliza, por parte
de la empresa privada, el incentivo a mejores estudios de factibilidad y anlisis de
alternativas.
Fragmentacin y bajos niveles de escala. Entre el 2004 y el 2008, el nmero de
proyectos viables creci sustantivmente en todos los niveles de gobierno (vase el
grfco 3). En el 2004, cuatro aos despus del inicio del funcionamiento del SNIP,
se registraron solo 3789 proyectos. En el 2009, cinco aos despus, se registraron 24
883 proyectos. Estos crecimientos se registran sobre todo en niveles subnacionales,
lo que, en algunos casos y sectores, resulta siendo inefciente dado que se pueden
perder economas de escala (hospitales, proyectos de agua).
Estas manifestaciones de inefciencia tienen varias causas. Ms all de las sealadas,
las secciones siguientes discuten otros factores explicativos con mayor detalle.
Sinergias entre la inversin pblica y privada
Los criterios para la diferenciacin entre proyectos pblicos y privados se apoyan, princi-
palmente, en su autosustentabilidad fnanciera. Los proyectos bancables fnancieramente
autosustentables no requieren pasar por el SNIP. No obstante, las obras parcialmente
cofnanciadas o con garantas del Estado s deben ser revisadas por el SNIP. Para decidir
si la inversin se deja enteramente al sector privado, o si ser fnanciada, cofnanciada o
garantizada por el sector pblico (y, en este ltimo caso, sujetarla al SNIP), el MEF adopt
la metodologa del comparador del sector pblico.
5
La instancia de decisin para incor-
porar un proyecto concesionable en los planes de promocin es la agencia especializada
4
Vase http://www.congreso.gob.pe/historico/cip/temas/descentralizacion/pdf/06A05.pdf
5
El Comparador del Sector Pblico (CSP) tiene cuatro componentes: (i) comparador del sector pblico
bsico; (ii) neutralidad competitiva; (iii) riesgo transferible, y (iv) riesgo retenido.
(ProInversin), que tiene un directorio con los principales ministros de los sectores que
pueden tener proyectos concesionables, incluyendo al MEF.
Estos arreglos, si bien estn fundamentados en criterios econmicos slidos, generan
una triple problemtica y varios dilemas:
En primer lugar, a pesar de que el Per cuenta con un reglamento aprobado en el 2009
que regula la relacin del SNIP con la toma de decisiones en la agenda de promocin
de la inversin privada, los procesos reales son en la prctica muy independientes.
Proyectos clasifcados como autosostenibles podran resultar no serlo durante la eje-
cucin cuando los supuestos no se cumplen. Por otra parte, si una APP es prioritaria
en el nivel poltico ms alto, es muy probable que sea exonerada del SNIP aunque
requiera cofnanciamiento pblico y garantas importantes. De hecho, dos decretos de
urgencia han eximido del Decreto Legislativo 1012 una lista de proyectos que debe-
ran ser clasifcados como APP. Por otro lado, hay inversiones pblico-privadas que
durante su ejecucin terminan siendo fnanciadas totalmente con recursos pblicos;
por tanto, la clasifcacion no es exacta y no se ajusta a las realidades. Es cuestionable
la unin forzada que se estableci para que estos proyectos tengan necesariamente
que pasar por el SNIP; a largo plazo, ello socava la credibilidad de ambos procesos
y sistemas.
Segundo, no se aprovecha la suma de capacidades existente en el pas ni las posibles
sinergias para fortalecer la aptitud del sector pblico con base en la capacidad privada
de inversin. Se mantiene una administracin pblica considerablemente inferior a
la privada, conviviendo una al lado de la otra, con bajsima interaccin.
Tercero, al estar principalmente apoyada en criterios econmicos en su mayora de
tipo sectorial, la clasifcacion no permite encontrar siempre soluciones a problem-
ticas especfcas de servicios o de otra ndole. Por ejemplo, se cierran oportunidades
Grfco 3
Proyectos declarados viables por sector, 2004-2010
Elaboracin propia con base en informacin del MEF. Datos al 24/8/2010.
1183
2142 1885
2319 2321 2409
918
1505
2035 2816
3190 2837
3072
1328
1022
1332
7186
13 299
19 798 18 891
11 026
2004 2005
Gobierno Nacional
Gobiernos Regionales
Gobiernos Locales
2006 2007 2008 2009 2010
para tener, como en Chile, un Fondo de Innovacin (que no pasa por su SNIP) que
responde a desafos particulares y que compromete al sector privado en la produccin
de bienes y servicios mixtos.
Sistema de gestin de recursos
El SNIP fue constituido como un sistema aislado de otros sistemas o formas de gestin
de recursos, como son la gestin fnanciera y la gestin por resultados. Por otra parte, la
ausencia de un sistema de planeamiento limita la efectividad de la inversin pblica.
Baja integracin del SNIP con la gestin fnanciera. El SNIP fue creado en una poca,
contempornea a muchos pases de la regin, en la que se establecieron diferentes sistemas
de gestin para las diversas reas de la gestin de recursos. Ello permiti formalizar muchos
procesos, pero estos fueron tratados en forma aislada de otros sistemas clave, sobre todo
los de gestin fnanciera y programacin presupuestaria integradas. Otros pases, como
Colombia y Chile, captaron lo limitado de tal procedimiento y ahora gradualmente desa-
rrollan sistemas integrados que reportan el gasto pblico independientemente de cmo y
en qu forma ha sido realizado.
El SNIP an tiene que mejorar esta situacin. Si bien a partir del 2007 se inici
un proceso de mayor integracin entre los sistemas de presupuesto y de inversin, con
registros uniformes en el Sistema de Administracin Financiera (SIAF), este est lejos
de haber terminado. Comenzaron los esfuerzos para articular los cdigos SNIP con los
cdigos presupuestales, pero an la coincidencia entre ambos es baja, lo que genera la
existencia de proyectos con varias denominaciones y no permite identifcar correctamente
los proyectos incluidos en el Banco de Proyectos con los que fguran en el presupuesto
pblico. Habra correspondencia solo en aproximadamente el 35% de los proyectos. En el
resto, los proyectos tienen denominaciones diferentes en cada sistema, hecho que impide
a la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico (DGPM) conocer
su ejecucin presupuestaria.
Asimismo, est pendiente la integracin de los sistemas de informacin del Banco
de Proyectos con el Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo (SOSEM) y el Plan
Multianual de Inversin Pblica (PMIP) y de bloque con los sistemas de tesoro pblico,
endeudamiento pblico, contrataciones pblicas (Sistema Electrnico de Contrataciones
del Estado - SEACE) y el sistema nacional de control.
Poca integracin con sistemas de gestin por resultados. El MEF ha desarrollado una
serie de nuevas herramientas de gestin con visin multianual y que apoyan una gestin
por resultados. Se destacan el denominado Presupuesto por Resultados (PpR) y el Marco
Multianual para la Inversin. Sin embargo, la toma de decisiones a nivel de las OPI u
otras agencias sectoriales no funciona todava en forma integrada. En consecuencia,
la programacion de la inversin se realiza en su mayor parte sin considerar las metas
o resultados de mediano plazo. Por otro lado, el marco multianual es, en esencia, una
sumatoria de diferentes planes individuales; no tiene funcin orientadora para la gestion
de los diferentes entes. Este dilema viene asociado con otro que resulta ser crtico y se
plantea a continuacin.
Orientacin exclusiva de tipo de abajo hacia arriba sin criterios de arriba hacia
abajo. La ausencia de un sistema de planeamiento efectivo que impulse la formulacin
de polticas estratgicas y planes es una limitacin sustantiva para el SNIP. En la prctica,
el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN) no es un ente rector con
capacidad de emitir directivas vinculantes o con facultades para orientar las decisiones
de inversin. Asimismo, otros instrumentos aplicados a nivel local, como el Presupuesto
Participativo, revelan que la planifcacin es sobre todo de tipo de abajo hacia arriba, sin
que est complementada con criterios nacionales de tipo de arriba hacia abajo.
Por ello, en realidad el planeamiento ocurre mediante la inversin pblica, es decir,
en el nivel de proyectos. En muchas entidades e instancias los procesos de presupuesto
en particular el gasto en inversin predominan sobre los enfoques de planeamiento.
Sin embargo, el presupuestal no es un planeamiento completo e integrado que cubra todo
el gasto pblico, y que est basado en una visin compartida de desarrollo entre sectores
pblico y privado en las distintas localidades (departamental, local). A largo plazo, esto
limitar la efciencia en la asignacin de recursos pblicos.
Capacidades y tratamiento homogneo de los proyectos
Capacidades institucionales desiguales. Se reconoce la existencia de una brecha entre
las demandas (requisitos tcnicos) del SNIP y las capacidades que tienen los ministerios,
los gobiernos regionales y los gobiernos locales. Estas brechas son desiguales: en el nivel
nacional, las OPI de los sectores en donde se concentra la inversin estn mucho mejor
acondicionadas que aquellas de sectores con bajos niveles de inversin, lo que se refeja
en las capacidades de las unidades formuladoras (UF) y las unidades ejecutoras (UE). En
las regiones y municipios, la debilidad de las OPI est directamente relacionada con el
escaso personal tcnico disponible, la alta rotacin del personal, los limitados recursos
corrientes de los gobiernos subnacionales y las relativamente bajas escalas remunerativas.
Para enfrentar esta brecha, la DGPM ha llevado adelante actividades de formacin
y asistencia mediante los Equipos de Asistencia Tcnica (EAT), que han realizado nume-
rosas tareas de identifcacin, formulacin y evaluacin de proyectos. Actualmente, la
DGPM ha establecido Coordinaciones de Asistencia Tcnica (CAT) en todos los depar-
tamentos. El objetivo de las CAT es identifcar talentos en los gobiernos subnacionales
que puedan continuar difundiendo la cultura de la evaluacin mediante actividades de
capacitacin.
Cabe sealar la existencia de fuertes incentivos que pueden contrarrestar estos esfuer-
zos de capacitacin. La importante brecha entre los salarios del sector pblico y del sector
privado explica parcialmente el dfcit de recursos humanos en las tareas de revisin y
formulacin de proyectos. Los casos ms graves se concentran en los gobiernos subnacio-
nales. Las bajas escalas remunerativas y los muy escasos recursos corrientes dan lugar a un
exceso de tercerizacin y difcultan el control de la calidad de los estudios. La combinacin
de alta rotacin de funcionarios con la debilidad en la supervisin y la alta recurrencia a
consultores externos para los estudios tcnicos hace que muchos gobiernos regionales y
locales enfrenten riesgos fscales importantes por errores en decisiones de asignacin. Esta
situacin constituye una restriccin considerable para poder avanzar en la preparacin de
los profesionales mediante capacitaciones y actividades de entrenamiento.
Capacidades fnancieras e inequidades. En promedio, los ingresos municipales por recur-
sos naturales constituyen algo ms de la tercera parte de sus ingresos totales. Para un poco
ms de 330 gobiernos locales, los ingresos por recursos naturales constituyen alrededor
del 70% de sus ingresos totales. Esta concentracin implica que los gastos totales y
tambin los gastos de inversin sean desiguales en trminos per cpita y no tengan
ninguna relacin con los niveles de pobreza (vase el grfco 4).
Grfco 4
Inequidades en el gasto subnacional en inversin (per cpita), 2009
Nota: Basado en SIAF ( gasto girado para la genrica de adquisicin de activos no fnancieros).
Fuente: SIAF.
Municipio Lima
Callao
Lima
Ucayali
Tumbes
Tacna
San Martn
Puno
Piura
Pasco
Moquegua
Madre de Dios
Loreto
Lambayeque
La Libertad
Junn
Ica
Hunuco
Huancavelica
Cusco
Cajamarca
Ayacucho
Arequipa
Apurmac
ncash
Amazonas
0 200 400 600 800 1000 1200
Por otro lado, la abundancia de recursos en aos recientes, en parte por transferencias
del canon, ha implicado un problema para su gestin. Al respecto, el grfco 5 muestra
que entre los aos 2005 a 2009 existen crecientes saldos de recursos no ejecutados en los
gobiernos locales y regionales, lo que tambin ocurre en el gobierno nacional. Al respecto,
el presupuesto del gobierno nacional aument en menor proporcin que en el nivel des-
centralizado, sin embargo ejecut solo el 76% de su presupuesto (53% en el 2008). Esto
evidencia que aunque los tres niveles de gobierno han aumentado su grado de ejecucin,
dada la magnitud de los recursos existentes, no todos los recursos han podido ser utilizados.
El recuadro 1 presenta casos de diferentes niveles de recursos y, por otra parte, diferentes
niveles de capacidad en el uso.
Procesos uniformes. A pesar de la desigual capacidad fnanciera e institucional de muchas
entidades, los sistemas de gestin, sobre todo del SNIP, se aplican en forma uniforme: por
ejemplo, no se diferencian metodologas de evaluacin de proyectos por tipo de capacidad;
o las reglas del sistema de compras, que resulta ser muy rgido para muchos gobiernos
locales con capacidades desiguales.
Recuadro 1
Recursos no ejecutados en los gobiernos subnacionales
El Gobierno Regional del departamento de ncash, que cuenta con el mayor presupues-
to para inversiones (S/.870 millones), sustentado principalmente con las transferencias de
recursos del canon, tuvo la ejecucin ms baja de todos (16%) en el 2008. Asimismo, los
gobiernos regionales de Tacna y Moquegua, a pesar de contar con elevados presupuestos
de inversin, solo han logrado ejecutar 25% y 29% de sus presupuestos, respectivamente.
En cambio, el Gobierno Regional de Lambayeque, pese a no contar con recursos de canon y
con un presupuesto de S/.200 millones, sustentados bsicamente con recursos de endeuda-
miento externo, transferencias de recursos ordinarios y recursos propios, ha logrado ejecutar
el 92% de su presupuesto en el mismo ao. Tambin est el caso del Gobierno Regional de
San Martn, que, sin contar con recursos del canon y solo con sus fdeicomisos, ha logrado
un presupuesto de S/.280 millones y una ejecucin del 88%. Por otro lado, los gobiernos re-
gionales de La Libertad y Arequipa tienen ejecuciones que alcanzan el 74% y el 70% de sus
presupuestos, respectivamente. Lo mismo ocurre en los gobiernos locales, donde se puede
encontrar municipalidades distritales y provinciales de departamentos que en conjunto no
superan el 55% de avance de la ejecucin. Ni siquiera los gobiernos locales de departamen-
tos con menos recursos alcanzan a ejecutar el 100% de sus recursos.
Fuente: Banco Mundial (Reporte para MEF sobre transferencias por resultados a municipios).
Grfco 5
Evolucin del presupuesto y la ejecucin de inversiones, 2005-2010
Fuente: SIAF.
1046
1442
2591
4192
5626
6963
759
994
1424
2093
2818
2217
0
2000
4000
6000
8000
2004 2005
PIM Ejec.
2006 2007 2008 2009 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Gobiernos Regionales
2676
3593
5324
8932
12 900
13 982
1793
2456
3727
4127
7145
4738
0
5000
10 000
15 000
Gobiernos Locales
PIM Ejec.
Rendicin de cuentas
Se han hecho importantes esfuerzos para tener un marco de evaluacin y de controles ex
ante. Entre otras iniciativas, desde el inicio de la implementacin del SNIP se prepararon
diecisis manuales metodolgicos, los que se han ido perfeccionando y ampliando. Si
bien son perfectibles, la existencia de las guas y manuales ha permitido una importante
convergencia en los procesos de identifcacin, formulacin y evaluacin de proyectos.
Pero este nfasis ex ante no est complementado por procesos sistemticos y crebles de
evaluacin ex post, lo que ha llevado a bajos niveles de rendicin de cuentas. Tampoco
se realizan, en las fases de evaluacin, revisiones independientes como las que aplican en
diferentes pases de la OCDE (Corea).
Una limitante para la rendicin de cuentas son las aprobaciones de proyectos con
insufciente control de calidad. Aunque no existe un indicador para medir ptimos niveles de
aprobacin, en el Per parecen muy desiguales entre niveles de gobierno. Esto refeja, por un
lado, las diferentes capacidades institucionales ya descritas antes y, por otro lado, tambin es
un indicador del arreglo institucional en los diferentes municipios donde existen pocos incen-
tivos para rechazar proyectos aunque sean de baja calidad. Al respecto, el grfco 6 muestra
que el porcentaje de las aprobaciones en el mbito municipal es sustancialmente superior a
los mbitos regionales y nacional. Una futura agenda de investigacin debera ser el desci-
frar las consecuencias de los diferentes arreglos especfcos de las OPI en los municipios.

Grfco 6
Proyectos aprobados, rechazados y observados, 2001-2008
(En porcentajes del monto total)
Nota: Incluye empresas pblicas.
Fuente: Base en datos del Banco de Proyectos del SNIP.
Gobierno
local
Gobierno
Nacional
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Gobiernos
regionales
Total
Observ. Viables Rech.
IV. Opciones de poltica
Los problemas discutidos en esta nota socavan, en su conjunto, la efciencia requerida de
la inversin pblica y privada. Los diferentes incentivos se refuerzan mutuamente y llevan
a un equilibrio subptimo. Es tarea de la nueva administracin analizar cmo y en qu
forma romperlo para obtener los benefcios esperados.
Cada desafo mencionado podra ser resuelto con acciones particulares. Pero tambin
es momento de refexionar en qu medida el SNIP y sus procesos actuales pueden servir a
estos propsitos. De hecho, es una oportunidad para considerar una reconceptualizacin
completa del SNIP y su enfoque. Esta pasara necesariamente por las cinco reas tratadas
a continuacin.
(i) Mejorar la efciencia. Para elevar los niveles de efciencia, la inversin pblica requiere
de un balance de estndares de calidad en tres grandes reas: (i) control ex ante: evitar
(ii) Fortalecer los vnculos de la inversin pblico-privada. No es efciente para el Per
continuar asumiendo que los aumentos considerables e inesperados en los ltimos aos se
pueden manejar bajo reglas rgidas de separacin pblico-privada que sirvieron para otras
pocas de escasez y de bajo desarrollo del sector privado.
6
Una accin importante es constituir fondos o bolsones especiales, separados y suple-
mentarios al SNIP, que puedan ser manejados con nuevas reglas de inversin, y que atacan
una problemtica particular. Es lo que han hecho Irlanda, Corea, India, etc. y lo que buscan
hacer hoy Chile con su fondo de innovacin (cuyo manejo no pasa por su buen sistema
SNIP) o Colombia con la reforma constitucional en curso. Es tambin la forma como se
manejan los fondos estructurales de la Unin Europea. En realidad, son mecanismos que
someten la inversin pblica a criterios ms severos de benefcio e impacto que los del
SNIP y que de una manera u otra comprometen al sector privado en la produccin de bienes
y servicios mixtos.
7
Esto debe ser realizado con un anlisis profundo de las lecciones de
esfuerzos previos del Per en proceder por esta va.
6
Esto es justamente lo que ha hecho Chile y lo que busca hacer ahora Colombia con su regla fscal. Otros
pases de acelerado crecimiento econmico, incluidos los leones y los tigres asiticos, lo hicieron en su
momento.
7
El Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local (FONIPREL) ya es un ejemplo de
solucin de problemas especfcos en el Per en este caso de capacidades institucionales bajas, sin
embargo, tiene que necesariamente funcionar dentro de los procesos actuales que resultan ser limitantes.
Grfco 7
Estrategias para el fortalecimiento de la inversin pblica
Fuente: Banco Mundial.
Mejor capacidad
puede frenar
proyectos no bien
justificados
Financiamiento ms
fcil con proyectos
preevaluados
La mayora del gasto es
muchas veces en
proyectos en cursos
Ganancias rpidas en la
implementacin
Exigir rendicin de
cuentas a polticos
Utilizar lecciones de la
evaluacin al ciclo de
proyecto
Preparacin de
proyecto
Implementacin de
proyecto
Evaluacin ex post
que proyectos que no estn bien justifcados formen parte de la inversin pblica y, a su
vez, garantizar que proyectos efectivos sean realizados; (ii) implementacin y ejecucin
de proyectos; (iii) y evaluacin ex post (vase el grfco 7). Sera recomendable poner el
acento sobre todo en los procesos de implementacin, para entender mejor los diferentes
ajustes que se producen durante la ejecucin, y tener puntos decisorios formales. La gran
cantidad de recursos que el Per invierte mediante el SNIP por lo menos 90% de la
inversin total est relacionada con esta fase. Un mejor monitoreo de las ejecuciones
debera tambin permitir disear e implementar mejores procesos de evaluacin ex post
que resultaran tiles para la rendicin de cuentas.
A largo plazo, y cuando exista un mayor nivel de confanza en la accin de gobierno,
cuando menos una parte del SNIP debera cambiar su perfl, liberando reglas de presenta-
cin de propuestas, adoptando visiones estratgicas del desarrollo sectorial, regional, local
e incorporando actores del sector privado en la toma de decisiones.
(iii) Integracin de sistemas. El SNIP tiene que avanzar hacia una mayor integracin
por lo menos con el sistema de presupuesto; adems, debe integrarse con la gestin por
resultados y las diferentes herramientas que se diseen con este objetivo. Lo mismo
para los controles de calidad ex ante, a fn de asegurar la coherencia y la calidad de las
polticas pblicas.
(iv) Tratamiento diferenciado de capacidades desiguales. Es importante tener un trata-
miento diferenciado para las diferentes capacidades subnacionales. Como muestra grfco
8, la discusin que se debera tener en el Per es sobre las alternativas de (i) invertir ms
recursos en gobiernos locales ya efcientes para tener aun mayores niveles de retorno
econmico y social (Regin B en el grfco); (ii) o ms bien invertir mayores recursos (y
asistencia tcnica) en los de bajos niveles de efciencia y calidad de servicio (Regin C).
Tambin es importante aclarar el tratamiento para las regiones de tipo A y D que muestran
avances o en calidad de servicio o en su nivel de efciencia. De todas maneras, una poltica
de inversin no debera tratar a todos los gobiernos locales en forma uniforme cuando las
capacidades son heterogneas.
Grfco 8
Capacidades desiguales en un contexto descentralizado
Regin A
Niveles en
calidad de
servicio
Niveles de eficiencia
Regin B
Regin C Regin D
Adicionalmente a lo planteado, se podra adaptar una gestin del riesgo. El Per ya
tiene un marco regulatorio para la inversin privada que aboga por compartir el riesgo (de
demanda o de otro tipo) con el Estado. Partiendo de este principio, sera recomendable
ampliar el concepto e incluir formas de gestin del riesgo institucional. As, para los pro-
yectos que estn en riesgo de no cumplir su cronograma, se disearan arreglos especiales
dirigidos a suplir las bajas capacidades. Esto se desarrollara siempre bajo modalidades
de asociacin o en competencia con el sector privado. Pases como Corea aplican estos
mecanismos, que permiten una gestin proactiva frente a las defciencias institucionales.
(v) Rendicin de cuentas, coordinacin y gestin por resultados. La rendicin de cuentas
tiene que ser fortalecida mediante la coordinacin entre los niveles de gobierno. Partiendo
del hecho de que los gobiernos regionales son, en cuanto a su estructura de fnanciamiento,
en gran medida agentes del gobierno central mientras que los municipios son ms aut-
nomos, sera conveniente establecer un marco de fnanciacin que cree incentivos a la
coordinacin de la inversin pblica con diferentes grados de autonoma. Respetando la
autonoma constitucional, los esquemas de cofnanciacin podran resultar ser tiles para
movilizar recursos nacionales hacia metas nacionales, lo que fortalece la coordinacin y
la rendicin de cuentas sobre la base de resultados deseados.
V. Conclusiones
El Per ha mejorado considerablemente sus procesos de inversin. Sin embargo, lo avan-
zado resulta insufciente en la medida en que espera mantener y expandir su crecimiento
econmico en los prximos aos. Una mejor inversin en infraestructura y en servicios
en general contribuye a cumplir este objetivo.
Las tareas urgentes para elevar la calidad de la inversin pblica se centran en: (i)
mejorar la efciencia, en cuanto es necesario alcanzar un balance de estndares de calidad
en controles ex ante, implementacin y ejecucin de proyectos; y evaluacin ex post; (ii)
fortalecer los vnculos de la inversin pblico-privada; (iii) integracin de sistemas; (iv)
tratamiento diferenciado de capacidades desiguales, y (v) rendicin de cuentas, coordina-
cin y gestin por resultados.
Es discutible que todos estos cambios puedan ser realizados dentro de la actual estruc-
tura del SNIP. Los principios orientadores planteados en esta nota exigen un cambio sus-
tancial en la forma tradicional de operar la inversin. A luz de experiencias de pases de
la OCDE, los procesos y estructuras actuales del SNIP as como su lnea divisoria rgida
entre lo pblico-privado, parecen ser obsoletos. Sin duda, es una tarea exigente que requiere
de un esfuerzo sostenido de mediano a largo plazo. Sin embargo, seguir operando bajo
sistemas limitados que han cumplido su ciclo tampoco resulta ser efectivo.
VI. Bibliografa
Apoyo Consultora (2009). Modernizacin institucional del Gobierno Regional de
Cajamarca. Estudio de preinversin a nivel de factibilidad del Programa de Inversin
del Gobierno Regional de Cajamarca. Lima: Apoyo Consultora.
EIU (2010). Evaluating the Environment for Public-Private Partnerships in Latin America
and the Caribbean. The 2010 Infrascope. Londres: EIU.
Guerra Garca, Gustavo y Alcides Velazco (2010). Diagnstico y propuesta de polticas
sobre las capacidades de planifcacin y ejecucin de inversiones de los sectores de
Transportes, Energa, Agua y Saneamiento: anlisis sectorial y regional. Documento
de Trabajo de Investigacin. Lima: Banco Mundial.
Instituto Peruano de Economa - IPE (2009). El reto de la infraestructura al 2018. Lima:
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Ministerio de Economa y Finanzas - Direccin General de Programacin Multianual
del Sector Pblico (2010). Encuesta a 897 operadores del SNIP, realizada del 10 de
setiembre al 10 de noviembre de 2010.
Ministerio de Economa y Finanzas - MEF (2010). Balance de la Inversin Pblica:
Avances y desafos para consolidar la competitividad y el bienestar de la poblacin.
Lima: Universidad del Pacfco (consultora).
Prial, Miguel, ngela Gutirrez y Silvana Garca (2010). SNIP para todos: Manual de
Inversin Pblica regional y local. Lima: Ediciones Caballero Bustamante S.A.C.
ProInversin (2007). Asociaciones pblico-privadas. Situacin actual. Lima: ProInversin.
Nota 16. Gestin por resultados 285
Resumen
El Per ha avanzado en la instalacin parcial de herramientas de gestin pblica infor-
mada por resultados, siguiendo el camino de los pases de la Organizacin para la Coo-
peracin y el Desarrollo Econmico (OCDE) y otros pases latinoamericanos. Pero estos
desarrollos han sido aplicados en forma fragmentada, abarcando apenas una parte del
conjunto de instrumentos y de regulaciones que es necesario conjugar para alcanzar las
fases ms bsicas de la gestin por resultados. De seguir as, los costos de instalacin
de una gestin pblica moderna sern innecesariamente elevados, los tiempos resultarn
excesivamente prolongados y la fatiga y frustracin podran desacreditar la gestin por
resultados entre ciudadanos, legisladores y funcionarios peruanos. Es hora de revisar el
camino recorrido, de aplicar los correctivos y complementos indispensables y de poner en
marcha una estrategia coherente, sufciente y efciente. Las prioridades deberan ser: (i)
aclarar el objetivo de la gestin por resultados as como consolidar el marco institucional;
(ii) fortalecer componentes de la descentralizacin; (iii) propiciar una mayor autonoma
en la gestin interna de programas; (iv) evitar una aplicacin rgida del instrumento
presupuestario y disear instrumentos de apoyo al desarrollo institucional; (v) explicitar
sanciones al no cumplimiento. El prximo gobierno puede obtener benefcios de la ges-
tin por resultados si logra rpidamente consenso sobre la orientacin y estrategia para
alcanzar los objetivos principales. Bien aplicada, es una herramienta poderosa que puede
cambiar la relacin ciudadano-Estado as como al interior del aparato pblico. De lo
contrario, puede exacerbar problemas de gobernabilidad que se han puesto de manifesto.
I. Introduccin
El proceso de los pases hacia una mejor gestin por resultados parece ser irreversible. Los
primeros ensayos tuvieron lugar durante fnales de la dcada de 1990 en pases anglosajones
como Gran Bretaa y Nueva Zelanda. Apenas una dcada ms tarde, casi todos los pases
de la OCDE contrajeron la febre por adoptar mecanismos similares, y en aos recientes
los pases latinoamericanos tambin se han sumado a este proceso. Se trata de un enfoque
que fortalece la relacin ciudadano-Estado y que centra la mirada de la gestin pblica
en una visin estratgica coherente, compuesta por un paquete explcito de prioridades de
16. Gestin por resultados
Jonas Frank
gobierno sujetas a un continuo anlisis de costos (insumos) y benefcios (resultados). Si
bien existen diferentes modalidades y mecanismos para aplicar la gestin por resultados, y
sin que haya concluido el proceso de innovaciones, la experiencia demuestra que cualquier
gobierno que quiera un mejor desempeo del sector pblico debe tener una slida rendicin
de cuentas, informacin confable y consecuencias ex post crebles.
El Per tambin ha avanzado en la instalacin parcial de herramientas de gestin
pblica informada por resultados. Destacan, entre otros, el Presupuesto por Resultados
(PpR) como mecanismo principal; herramientas de tipo multianual (Marco Macroecon-
mico Multianual y la programacin de la inversin multianual); instrumentos fnancieros
como las transferencias a los gobiernos locales, el Programa de Incentivos (PI) y el Pro-
grama de Modernizacin Municipal (PMM); mecanismos de monitoreo y participacin
ciudadana como el Presupuesto Participativo aplicado en los gobiernos locales; y nuevas
formas de gestin que abogan por la gestin del desempeo como el Programa de Gerentes
Pblicos manejado por SERVIR.
Pero estos desarrollos han sido aplicados en forma fragmentaria, y abarcan apenas una
parte de la serie de instrumentos y de regulaciones que es necesario conjugar para alcanzar
las fases ms bsicas de la gestin por resultados. De seguir as, los costos de instalacin
de una gestin pblica moderna sern innecesariamente elevados, los tiempos resultarn
excesivamente prolongados y la fatiga y frustracin podran desacreditar la gestin por
resultados entre ciudadanos, legisladores y funcionarios peruanos. Es momento de revisar
el camino recorrido, de aplicar los correctivos y complementos indispensables y de poner
en marcha una estrategia coherente, sufciente y efciente. Este es el desafo del nuevo
gobierno en lo que respecta a la modernizacin de la gestin.
Esta nota intenta leer los avances del Per a la luz de la experiencia internacional, sobre
todo de los pases ms avanzados de la OCDE, para poder alertar sobre posibles riesgos en la
aplicacin de las herramientas, y lo hace sin prescribir o recomendar un modelo en particular.
En primer lugar, describe el contexto en lo que respecta a los arreglos institucionales y
las reformas en curso. Luego discute los desafos, propone opciones de poltica y presenta
una conclusin fnal.
II. Contexto
El Per realiz sus primeros ensayos de gestin por resultados con los Convenios de Admi-
nistracin de Resultados (CAR) iniciados en el 2003, cuya aplicacin ha tenido efectos
mixtos. Pero no es sino hasta despus del 2005, en un contexto de abundancia de recursos y
una holgada situacin macroeconmica y fscal, que el pas adopta la gestin por resultados
a mayor escala. Sin embargo, los mayores gastos de aquellos aos no han sido efcaces
en la solucin de las problemticas y no han contribuido an lograr mejores servicios, lo
que constituye hoy una preocupacin de fondo. Ante esta importante motivacin, es una
consecuencia lgica que la orientacin de las herramientas utilizadas sea sobre todo de tipo
presupuestal liderados por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Hasta la fecha
son cinco los avances alcanzados.
(i) Se ha iniciado el desarrollo de un marco institucional con base en la lgica pre-
supuestal. El Presupuesto por Resultados es la herramienta principal. Se cuenta con tres
instrumentos bsicos: (i) la programacin presupuestaria estratgica; (ii) el seguimiento
(monitoreo), y (iii) los estmulos a la gestin. El cuadro 1 da cuenta de los avances de los
diferentes instrumentos.
El enfoque en los resultados se expresa en diferentes programas que pretenden salirse
de una lgica netamente institucional y sectorial de presupuesto y gestin. Se cuenta con
dos niveles de programas: los programas estratgicos, que defnen los grandes objetivos
de poltica nacional (vase el cuadro 2); y los programas institucionales,
1
que tienen su
ancla ms cercanamente en los prestadores de servicios. Ambos cuentan con marcos lgicos
que tratan de establecer los vnculos de los objetivos estratgicos (como, por ejemplo, la
reduccin de la mortalidad infantil y materna, o la mejora de resultados de aprendizaje de
los nios) con los diferentes productos de los programas.
El MEF es el ente rector del PpR en la aplicacin de metodologas presupuestarias;
los contenidos temticos, en cambio, son dominio de los sectores. En el ao 2010 se llev
a cabo la reestructuracin de la Direccin General de Planeacin y Programacin (DGPP)
del MEF, crendose las Direcciones de Presupuesto Temtico y la Territorial, las cuales
coordinan la formulacin presupuestal para responder a una lgica nacional y territorial
en las asignaciones.
1
Dependiendo de la lgica entre insumo-producto que se encuentre, pueden ser de tipo multisectorial,
sectorial o institucional.
Cuadro 1
Principales instrumentos del Presupuesto por Resultados
Instrumentos PpR 2008-09 2009-10 2010-11
i) Programacin Presupuestal Estratgica
Programas estratgicos 9 15 36
% presupuestado NFP 10% 30% 60%
ii) Seguimiento (monitoreo)
Indicadores RF con base datos publicados 5 10 30
Indicadores RF 15 20 40
iii) Evaluaciones independientes
Nmero EDEP 4 10 15
Nmero de evaluaciones de impacto 1 2
% presupuesto NFP 5% 15% 30%
Sistemas en PpRm uso de TICs (SIGA, SIGA-PpR, Data Ware House, mdulos logsticos)
Incentivos a la gestin
Monitoreo participativo
Generacin de capacidades
NFP: Presupuesto Pblico No-Financiero; RF: Indicador de Resultado Final; EDEP: Evaluaciones Independientes
de Diseo y Ejecucin de Presupuestos Pblicos.
Fuente: MEF.
El MEF no es la nica institucin que promueve la gestin por resultados. La Presi-
dencia del Consejo de Ministros (PCM), debido a asuntos de modernizacin del Estado
y una preocupacin particular por una mejor coordinacin de la inversin pblica; y la
Contralora General de la Repblica, motivada por evaluar el uso de los recursos pblicos,
han iniciado o estn en proceso de refexin de las herramientas de rendicin de cuentas
que utilizara cada institucin.
(ii) Se han establecido vnculos con el presupuesto mediante la programacin en
funcin de metas. La aplicacin del PpR ha avanzado progresivamente mediante la dele-
gacin de la programacin a los prestadores de servicios; esta tradicionalmente se realizaba
a partir de las unidades ejecutoras a un nivel jerrquico superior. As, ahora las agencias
de prestacin de servicio ms cercanas a la poblacin por ejemplo los propios estable-
cimientos de salud asumen un rol protagnico. La tarea de programacin se centra en:
(i) la determinacin de poblaciones benefciarias, y (ii) metas deseables en un horizonte
multianual, las que se asocian con las lneas presupuestarias y con resultados de jerarqua
mayor (a nivel de programas institucionales o estratgicos).
Esta programacin luego se ajusta a las disponibilidades presupuestarias. Las deci-
siones relativas a las asignaciones tambin se realizan en funcin de resultados y produc-
tos, as como de las brechas nacionales y regionales, propiciando la equidad. El grfco
1 muestra un ejemplo del Programa de Nutricin. Este vnculo presupuestario an no es
Cuadro 2
Plan gradual de implementacin de programas estratgicos
2008 2009 2010 2011
1. Programa
articulado
nutricional
2. Salud materno
neonatal
3. Logros de
aprendizaje
al fnalizar el
III ciclo de la
Educacin
Bsica Regular
4. Acceso de la
poblacin a la
identidad
5. Acceso a
servicios
sociales
bsicos y a
oportunidades
de mercado
6. Acceso a
agua potable
y disposicin
sanitaria de
excretas para
poblaciones rurales
7. Acceso y uso de
servicios pblicos
esenciales de
telecomunicaciones
en poblaciones
rurales
8. Acceso a energa
en localidades
rurales
9 Gestin ambiental
prioritaria
10. Segurida
ciudadana
11. Accidentes de
trnsito
12. Vigencia de
los derechos
humanos y
fundamentales
13. Mejora de la
sanidad agraria
14. Incremento de
la productividad
rural de los
pequeos
productores
agrarios
15. Incremento de
la productivada
de las MYPES
16. Enfermedades no
transmisibles
17. Tuberculosis y VIH/SIDA
18. Enfermedades Metaxnicas
y Zoonosis
19. Logros de aprendizaje en
Educacin primaria
20. Educacin Bsica
Alternativa
21. Trabajo infantil
22. Violencia familiar y sexual
23. Seguridad alimentaria
24. Sostenibilidad del medio
ambiente
25. Ampliacin de la base
tributaria
26. Mejora en el clima de
negocios-competividad
Fuente: MEF.
plenamente sistemtico (no todos los sectores lo realizan con los nuevos procesos) ni causal
(el monto de las asignaciones no es uniformemente mayor o menor por problemtica que
se encuentre).
Por otro lado, se cuenta con un Sistema de Gestin de Insumos y Productos (SIP-
PpR) que permite registrar los insumos requeridos defnidos en funciones de produccin,
y asociarlos con los servicios (productos) a ser provistos a la poblacin. Facilitara la
planifcacin operativa de los servicios en los puntos de atencin.
(iii) Se ha extendido la gestin por resultados a los gobiernos subnacionales. Para
ello se han desarrollado diversos instrumentos. Las transferencias a los gobiernos locales
introducidas en el 2010 el Programa de Incentivos (PI) y el Programa de Moderniza-
cin Municipal (PMM) tienen el objetivo de atar los desembolsos al logro de metas en
las siguientes reas: recaudacin predial; gestin fnanciera; salud y nutricin; seguridad
y limpieza; infraestructura bsica, y desarrollo empresarial. Si bien estas transferencias
no implican sumas importantes de recursos,
2
su aceptacin es creciente en los gobiernos
locales. Por otro lado, se ha promovido el Presupuesto Participativo como herramienta para
orientar las inversiones hacia prioridades de la poblacin, con monitoreo ciudadano. Sin
embargo, como se discute ms adelante, estas herramientas no son plenamente comple-
mentarias en la medida en que no propician decisiones unifcadas sobre el uso de recursos.
2
Estas transferencias fueron creadas para compensar una cada de ingresos del Fondo de Compensacin
Municipal (FONCOMUN) asociada al cambio en el clculo del impuesto general a las ventas (IGV) de
bruto a neto.
Grfco 1
Redistribucin presupuestaria en el Programa de Nutricin
Fuente: MEF.
Prevalencia
Desnutricin
Crnica (%)
PIA 2009: 1052 M PIA 2010: 1535 M incremento 50%
Hay un incremento
focalizado del
presupuesto
23 Tacna
07 Callao
24 Tumbes
18 Moquegua
04 Arequipa
07 Madre de Dios
15 Lima
11 Ica
14 Lambayeque
22 San Martn
25 Ucayali
20 Piura
16 Loreto
13 La Libertad
12 Junn
01 Amazonas
21 Puno
19 Pasco
02 ncash
08 Cusco
03 Apurimac
05 Ayacucho
06 Cajamarca
10 Hunuco
09 Huancavelica
Presupuesto
por nio menor
de 36 meses
(iv) Se ha iniciado un proceso de evaluaciones independientes con estmulos a una
mejor gestin. Inspirados en las evaluaciones de diferentes pases Estados Unidos
(Program Assessment Rating Tool - PART
3
), Gran Bretaa, o Chile
4
, como parte del
PpR se inici un proceso de evaluaciones de diferentes programas.
5
A fnales del 2010
se haba evaluado diez programas. Hay dos tipos de evaluaciones independientes: (i) las
Evaluaciones de Diseo y Ejecucin de Intervenciones Pblicas (EDEP), cuyo objetivo es
evaluar el proceso de produccin (efcacia, efciencia, calidad); y (ii) las Evaluaciones de
Impacto (EI), que ponen el nfasis en la responsabilidad de los logros alcanzados (costo-
efectividad). Como parte de este proceso, se obtiene una matriz de compromiso que
detalla las acciones de seguimiento y mejoramiento de los diferentes programas, como un
acuerdo entre el MEF y la entidad, dentro de un cronograma anual.
(v) Se ha fortalecido un proceso de discusin de prioridades de poltica. Quiz el
avance de mayor trascendencia es que las diferentes herramientas aplicadas han permitido
estimular un debate sostenido sobre las prioridades en la accin del sector pblico. Esta
discusin va ms all de un solo nivel de gobierno y el perodo de una administracin. Es
un logro que muchos pases de la regin an no han alcanzado.
III. Desafos
El Per ya ha trazado un camino en la gestin por resultados. Se trata de un proceso gradual
y que an no ha concluido. Asimismo, est pendiente que este tipo de gestin se formule
como modelo. Por otro lado, la gestin por resultados trae consigo riesgos, particularmente
en el arranque, y que en conjunto con el entorno institucional de cada pas podran debilitar
esfuerzos importantes que se vienen haciendo. Esta seccin toma en cuenta ambas condi-
ciones e intenta alertar sobre algunos riesgos que pueden socavar los esfuerzos en marcha.
Primero, el objetivo de la gestin por resultados tiene que ser aclarado, en particular
la herramienta presupuestaria. Genera dudas la validez de fjar primero metas agregadas
para luego proceder a separarlas y atribuirlas a los diferentes ministerios o programas y
prestadores de servicios, donde se convierten en metas asociadas al presupuesto. Este
mtodo de arriba abajo termina siendo un ejercicio de los planifcadores que buscan
resultados para todo aquello en lo que un gobierno gaste recursos. Esto, justamente, revierte
la causalidad intencionada entre resultados y presupuestos, llevando a confusiones con-
ceptuales y prcticas.
En gran parte, el camino seguido en el Per muestra estos problemas. Los ejercicios
de marcos lgicos han sido realizados consultando con los diferentes sectores, que expre-
samente han sido declarados dueos del contenido de las metas. Por otra parte, no todos
los sectores han iniciado el debate identifcando los resultados o servicios a ser producidos,
para luego refexionar si estos servicios pueden ser prestados en forma menos costosa y
ms efectiva o preguntarse si estos son los que el pas necesita para lograr determinados
3
Vase http://www.whitehouse.gov/omb/expectmore/partquestions.html
4
Vase http://www.dipres.cl/572/propertyvalue-15697.html
5
Vase http://www.mef.gob.pe/DNPP/PpR/evaluacion.php
objetivos de poltica. En otras palabras, la tarea que no se ha realizado en todos los casos
es preguntarse por el sentido del presupuesto existente, antes de imaginarse uno nuevo y
ms perfecto.
La refexin en los pases de la OCDE sobre la conveniencia de los instrumentos de
gestin por resultados, en particular del presupuesto, converge en que sean principalmente
herramientas que estimulan y profundizan el debate sobre polticas pblicas, pero partiendo
de la utilidad de prestar determinado servicio para alcanzar determinado objetivo de pol-
tica. Este no es, por cierto, un consenso nico, pero los objetivos de mayor efciencia en
el uso de recursos, si bien siguen siendo vlidos e importantes, tienden a ser relevantes en
la perspectiva y en funcin de la preocupacin antes mencionada.
Segundo, los diferentes instrumentos de gestin estn fragmentados y no permiten
integrar las decisiones sobre el uso de recursos. Una gestin que es primordialmente de
arriba abajo necesita ser compatible con las herramientas de abajo arriba. Sin embargo,
las herramientas aplicadas an requieren ser refnadas y se debe introducir elementos
complementarios que faciliten la toma de decisiones integrada sobre el uso de recursos.
Losinstrumentosdearribaabajo.El PpR trata de incorporar las necesidades de
las entidades prestadoras de servicios, pero en la prctica lo determinante es el lmite
sectorial presupuestario.
6
La asignacin lnea por lnea en la operacin del presupuesto
an no ha sido modifcada, si bien se ha iniciado la reagrupacin en funcin de pro-
gramas. Por otro lado, el marco plurianual de inversin pretende ser un instrumento de
arriba abajo, pero en la prctica es una sumatoria de diferentes planes de las entidades
que no son modifcados en funcin de criterios nacionales. Tambin existen diversos
convenios de gestin entre ministerios sectoriales y gobiernos regionales para nuevas
funciones transferidas y que fjan metas de calidad de servicio.
7
Losinstrumentosdeabajoarriba.Las transferencias de los PI y PMM, si bien
por naturaleza son instrumentos del gobierno central, tienen la virtud de apalancar
recursos locales en funcin de las metas que son, en teora, de responsabilidad muni-
cipal. Sin embargo, no todas las metas son de plena responsabilidad de los gobiernos
locales (Banco Mundial 2010). Por otra parte, el presupuesto participativo aplicado a
nivel local establece otros criterios de priorizacin de recursos, refejando prioridades
de los ciudadanos, pero no sobre servicios pblicos en general.
Resulta claro que las decisiones sobre el uso de recursos no se rigen por incentivos
que orienten a los gestores de una forma integrada. Esto plantea una pregunta importante y
legtima: Si el sistema de planifcacin ha sido desmantelado, quin planifca en el Per y
cmo? Por los incentivos fnancieros y presupuestarios, la planifcacin, en los hechos, ocurre
en gran parte mediante el sistema de inversin pblica. Esta ha crecido en importancia en
6
El MEF ha aplicado frmemente los techos presupuestarios sectoriales, lo que en la prctica no ha dejado
espacio para acomodar gastos adicionales estratgicos. Si bien la programacin demostr la necesidad de
recursos adicionales, el presupuesto no los pudo asumir.
7
Estos son: ministerios de la Mujer y Desarrollo Social; Agricultura; Educacin; Trabajo y Promocin del
Empleo; Salud; Energa y Minas. Estn en proceso los de los ministerios de Comercio Exterior y Turismo;
Produccin; Transportes y Comunicaciones; Vivienda, Construccin y Saneamiento, y la Presidencia del
Consejo de Ministros.
aos recientes, sin embargo, se trata de una planifcacin que no abarca en forma sistemtica
los gastos corrientes. Por otro lado, el PpR crea otra capa de planifcacin de recursos que
no est vinculada con las dems herramientas y formas de planifcacin.
Tercero, el sector pblico no cumple todas las condiciones para llevar adelante una
gestin por resultados. Estas condiciones estn particularmente relacionadas con contar
con una mayor autonoma en la gestin, para que las entidades puedan luego utilizar y
combinar insumos en forma fexible, bajo un esquema transparente y que permita contratar
resultados.
La gestin presupuestaria es rgida. En la mayora de los casos, el presupuesto
reproduce el del ao anterior y se ajusta por infacin. Esto no es compatible con
la asuncin de una metodologa de costos combinada con resultados. Tampoco se
permite fcilmente la readecuacin de recursos entre lneas presupuestarias o entre
sectores para estimular la efciencia en la asignacin; o, como lo hacen ciertos pases
de la OCDE (Suecia, por ejemplo) la aplicacin de saldos de balance de recursos no
utilizados a aos siguientes.
Unapartedelosrecursossonpreasignadosonopuedenserutilizadosenforma
fexible. Esto es particularmente relevante para los gobiernos departamentales y loca-
les, en los que una parte de sus recursos o son determinados por el gobierno central
(por ejemplo, el pago a los maestros) sin que puedan alterarlos, o han sido previamente
asignados a objetivos especfcos bajo criterios de prioridades nacionales.
Lagestinderecursoshumanosnopermiteencontrarunequilibrioentrerigidez
yfexibilidad. El rgimen de contrataciones del Decreto Legislativo 276 es rgido
y deja poco margen a los agentes para realizar contrataciones adecuadas, mientras
que el rgimen del Decreto Legislativo 1057 (CAS) es extremadamente fexible y su
fnalidad los contratos de corto plazo no ha sido respetada, ya que muchas per-
sonas son contratadas en forma permanente con este instrumento. En muchos casos,
esto no permite establecer el perfl de capacidades adecuadas para la prestacin de
servicios.
Lasregulacionesdelacontratacinpblicason rgidas en materia de requisitos,
plazos y son un impedimento para el mejor uso de los recursos.
Cuarto, existe el riesgo de reportes paralelos y de informacin que no est vinculada a
los niveles de decisin. Todos los pases, incluso los ms avanzados de la OCDE, han tenido
que lidiar con el fenmeno del enorme crecimiento de indicadores de gestin. en el caso de
Gran Bretaa un gran nmero de indicadores tuvieron que ser reducidos y reformulados.
El sistema de monitoreo SINERGIA, en Colombia, tuvo en su fase de inicio cerca de mil
indicadores. En Chile, uno de los pases ms avanzados en materia de gestin por resulta-
dos en la regin, tambin existe una dinmica de crecientes recursos humanos dedicados
a reportar rendimientos, corriendo el riesgo de crear una segunda capa de administracin.
Esto acarrea otro problema: la informacin puede no estar asociada a los niveles
decisorios. Por tanto, las diferentes instancias de gobierno que impulsan la gestin por
resultados en el Per deberan analizar si sus instrumentos estn lo sufcientemente inte-
grados. El cuadro 3 muestra el desarrollo de ms que cuatrocientos indicadores de gestin
para los programas estratgicos, los cuales tienen que ser monitoreados, actualizados y
mantenidos. A estos se suman los de los programas institucionales, adems de los otros
instrumentos que se vienen aplicando. Existe el riesgo de que esta informacin termine
siendo paralela a la informacin y los fujos de reportes de los que disponen los diferentes
sectores.
Cuadro 3
Nmero de indicadores del Presupuesto por Resultados (programas estratgicos)
Programa estratgico
Indicadores
Producto
Resultado
inmediato
Resultado
intermedio
Resultado
fnal
Articulado nutricional 34 8 5 1
Salud materno neonatal 24 12 6 2
Identidad 11 0 2 1
Acceso a servicios sociales y
oportunidad de mercado
22 0 5 3
Logros de aprendizaje 29 9 3 3
Acceso a agua y dispo. excretas 12 2 2 2
Acceso telecomunicacin rural 6 3 3 2
Acceso energa rural 6 1 1 1
Gestin ambiental prioritaria 11 0 0 0
Seguridad ciudadana* 6 6 4 1
Accidentes de trnsito* 7 2 2 1
Productividad MYPEs* 21 18 9 1
Productividad agriaria rural* 23 30 15 1
Sanidad agraria* 32 8 8 12
* Disponible en el I Semestre 2010 (encuesta a PyME, comisaras y hogares con propsitos mltiples ENDEPROM-
INEI).
Fuente: MEF.
Quinto,nosehadefnidolaformadelarendicindecuentas.Esto se debe, en parte,
a que el modelo de gestin intergubernamental del Per no separa claramente las respon-
sabilidades. No es fcil atribuir un resultado a un determinado nivel de gobierno, sea este
nacional, regional, provincial o distrital. La descentralizacin no ha podido determinar los
roles y competencias de cada nivel.
La gestin por resultados no se adecua a este modelo de organizacin. En gran parte,
el monitoreo de las metas, y por tanto la rendicin de cuentas, se dirige hacia el MEF. Si
bien se empieza a separar ms claramente las metas sectoriales y de los programas, aquellas
an no estn alineadas con los niveles decisorios en todas las instancias, y tampoco est
defnido cmo se disean las diferentes metas de gestin en los programas estratgicos e
institucionales ni por cul nivel de gobierno, de manera que los logros puedan ser leg-
timamente asumidos, por un lado, por los lderes electos y, por otro lado, por el aparato
gubernamental del nivel central.
Adems, an no existe una idea clara de cmo debe participar el Poder Legislativo,
con herramientas compartidas pero diferenciadas, en la gestin por resultados. Los legis-
ladores requieren de informacin principalmente de evaluacin de resultados y no sobre
detalles organizativos de los programas.
Por otro lado, las diferentes evaluaciones independientes ponen de relieve el desafo
del cumplimiento de las metas. Su motivacin principal es comprobar las contribuciones
de los entes a un determinado objetivo, dentro de los marcos lgicos que se han diseado.
Sin embargo, en una primera fase, sera ms importante tener evaluaciones explcitas de
capacidades institucionales y organizativas, sin forzosamente buscar una causalidad entre
capacidades y metas.
Para salvar la aceptacin y credibilidad de la gestin por resultados, es esencial que las
nuevas autoridades fortalezcan los arreglos institucionales. Es importante hacer una lectura
fna de las acciones que ya estn en marcha, comprender sus exigencias y condiciones de
xito, y emprender otras que logren, en el nuevo perodo de gobierno, avances y benefcios
tangibles.
Primero, es fundamental aclarar el objetivo de la gestin por resultados as como
consolidar el marco institucional. Es importante que la gestin por resultados, y en
particular el PpR, sea una herramienta de cuestionamiento del presupuesto existente, en
vez de imaginar uno nuevo y ms perfecto. Los sectores deberan primero identifcar ms
explcitamente los resultados o servicios a ser producidos, para luego preguntarse si estos
son los que el pas requiere para lograr determinados objetivos de poltica.
Luego, es primordial defnir qu tipo de compromiso formal es posible y recomen-
dable entre el MEF y los sectores y programas, como al interior de estos. En el entorno
internacional, la gestin por resultados ha sido promovida por ministerios de Planifca-
cin, Presidencias, ofcinas de primeros ministros, ministerios de Economa, ofcinas
centrales de la administracin pblica, entre otros. Obsrvese que los pases lderes en
la gestin por resultados Gran Bretaa, Nueva Zelanda, Australia, Chile han tenido
poderosos ministros de Finanzas liderando ministerios efectivos. Los que no contaron
con estos, disearon otras iniciativas para lograr sus objetivos, como compromisos de
gestin, transparencia y acceso a la informacin, y modernizacin de la administracin.
Por tanto, el modelo peruano, asentado sobre el rol protagonista del MEF, est plenamente
respaldado por la experiencia internacional, pero requiere un marco institucional slido
y efectivo.
Es esencial que los fujos de informacin y la informacin disponible sean adecuados
para cada nivel decisorio dentro del Poder Ejecutivo, para que, por ejemplo, las decisiones
sobre la asignacin intersectorial de recursos sean de responsabilidad de gabinete ministerial
cuando se discute el presupuesto. Tambin es importante suministrar al Congreso de la
Repblica esta informacin y proveerle datos selectivos tiles para evaluar presupuestos,
fscalizar la gestin gubernamental y aprobar futuras asignaciones.
El fortalecimiento del marco institucional tiene que ir de la mano con la consolidacin
de la informacin de resultados en el Sistema Integrado de Administracin Financiera
(SIAF), evitando el diseo de modelos paralelos. La informacin debe ser confable, opor-
tuna en el tiempo e integrada al ciclo presupuestal.
Segundo,esnecesariofortalecerelementosdedescentralizacin. El pas ha optado por
la descentralizacin y, de hecho, una parte creciente del gasto ya est siendo ejecutada en
los niveles subnacionales. Esto requiere que, cada vez ms, los alcaldes y gobernadores
respondan frente a sus electores. Una condicin importante para fortalecer la rendicin
de cuentas es poder separar los aportes de cada nivel de gobierno a las metas globales, y
diferenciarlos para cada regin o gobierno local.
A corto y mediano plazo, los modelos de coordinacin, planifcacin y contratacin
entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales aplicados en pases de Europa
pueden dar luces sobre cmo fortalecer la gestin por resultados entre niveles de gobierno
(OCDE 2007). Es el caso, en Espaa, de los llamados Convenios de Colaboracin; en Fran-
cia, de los Contrats de Plan Etat-Rgion (CPER); en Italia, de los Accordo di Programma
Quadro (APQ); en Alemania, de las denominadas Tareas Conjuntas; y en Canad, de los
diferentes acuerdos intergubernamentales. Cada uno tiene modalidades y fnes diferentes,
pero muestran cmo estimular la rendicin de cuentas entre niveles de gobierno justamente
cuando no todos los factores estn controlados por uno solo de ellos. Su implementacin en
el Per tendra que llevarse a cabo en un marco institucional dinmico, ya que el proceso
de transferencias de competencias no ha concluido.
8
Si bien se requiere fortalecer la coordinacin a largo plazo, es importante no perder
de vista la necesidad de separar los insumos de la funcin de produccin recursos
fnancieros, humanos, etc. para lograr ms autonoma en cada nivel de gobierno, as
como adecuar los diferentes condicionamientos de unas (PI, PMM) y otras transferencias
(FONCOMUN, etc.) para que sean compatibles.
Tercero, fortalecer la gestin interna de los programas con una mayor autonoma.
Ms autonoma en la gestin no signifca eliminar las reglas de uso de los recursos, sino
delegar su aplicacin a los gestores directos y responsables de prestar determinado servicio;
a su vez, es tambin monitorear su cumplimiento. La delegacin de la programacin a los
prestadores de servicios, como ya ocurri en el caso de los sectores sociales, es justamente
un avance en esta direccin.
Es importante tambin profundizar la reforma del Estado en las reas clave de la
administracin:
En la gestin de recursos humanos se requiere unifcar las escalas remunerativas,
separando ms claramente las funciones del rgimen del 276 (para funcionarios de
carrera) del rgimen del 1057 (el actual CAS; originalmente para contrataciones
temporales)).
El propio presupuesto necesita ser ms fexible. A mediano plazo, el presupuesto por
insumos requiere ser modifcado por tener metodologas de costo implementado, que
demandan fexibilidad en la asignacin. Por otra parte, la fexibilizacin permitira
trasladar y reasignar recursos entre sectores y, entre aos, siempre y cuando los estn-
dares de monitoreo y transparencia estn dados.
8
Vase http://www.pcm.gob.pe/Transparencia/Resol_ministeriales/2010/DS-090-2010-PCM.pdf
Por otra parte, es importante no perder de vista que la gestin por resultados es una
herramienta que permite descubrir a las agencias que tienen difcultades en la gestin, y
disear acciones de apoyo al fortalecimiento institucional. Los pases que aplican en forma
ms rigurosa los elementos presupuestarios como por ejemplo Chile subrayan que la
informacin de desempeo es una fuente de informacin extremadamente til para estos
fnes. Es necesario fortalecer estos elementos en el Per, tratando de llevar a las institu-
ciones ms dbiles a un nivel de rendimiento superior.
Quinto, explicitar sanciones al no cumplimiento. A luz de las experiencias de los pa-
ses ms avanzados de la OCDE, es importante adoptar consecuencias ex post crebles: el
vnculo presupuestario no ser aplicable en muchos casos, por tanto, requieren atencin
explicita tambin los incentivos no monetarios. Las evaluaciones independientes, aun en
una forma mejorada en lo que respecta a sus objetivos individuales, no deben ser la nica
herramienta a ser aplicada.
V. Conclusiones
El Per ha iniciado el largo camino de la gestin por resultados, pero la ha aplicado en forma
fragmentaria. Los riesgos principales son: (i) crear una segunda capa de administracin que
no cambia realmente los incentivos del sector pblico; (ii) que los fujos de informacin no
Cuarto, evitar una aplicacin rgida del instrumento presupuestario y disea run
instrumento de apoyo al desarrollo institucional. Como muestra el grfco 2, existen
varias posibilidades para la gestin por resultados en lo que respecta a su grado de insti-
tucionalizacin y a su relacin con la toma de decisiones. Es recomendable tener como
visin un presupuesto basado en la informacin de desempeo como un sistema insti-
tucionalizado y con una relacin fexible en cuanto a la toma decisiones. El riesgo est en
utilizarlo en forma rgida ya que no todos los sectores estn en capacidad de ser sometidos
a tal forma de gestin.
Grfco 2
Plan gradual de implementacin de programas estratgicos
Fuente: MEF.
Relacin con la toma de decisiones
Rgido
Grado de
institucionalizacin
Flexible
Institucionalizado
Ad hoc
Mtodo
directo/frmula
----
Presupuesto basado
en la informacin de
desempeo (PID)
Uso
presentacional
se dirijan hacia las instancias de decisin; (iii) que las metas creen incentivos perversos;
(iv) falta de claridad en las responsabilidades, provocando una situacin de bajos niveles
de rendicin de cuentas. De seguir as, los costos de instalacin de una gestin pblica
moderna sern innecesariamente elevados, y la fatiga y frustracin podran desacreditar la
gestin por resultados entre ciudadanos, legisladores y funcionarios peruanos.
El prximo gobierno puede obtener benefcios de la gestin por resultados si logra
rpidamente consenso sobre la orientacin y estrategia para alcanzar los objetivos principa-
les. Bien aplicada, es una herramienta poderosa que puede cambiar la relacin ciudadano-
Estado, as como al interior del aparato pblico. De lo contrario, puede exacerbar los
problemas de gobernabilidad que ya se han puesto de manifesto.
VI. Bibliografa
Banco Mundial (2010). Transferencias por resultados en el Per (PI y PMM). Informe
para el Ministerio de Economa y Finanzas, Washington, D. C.: Banco Mundial.
OCDE (2007). Linking Regions and Central Governments: Contracts for Regional Deve-
lopment. Pars: OCDE.
OCDE (2008). Promoting Performance: Using Indicators to Enhance the Effectiveness
of Subcentral Spending. COM/CTPA/ECO/GOV/WP, Working Paper n. 5. Pars:
OCDE.
Ministerio de Economa y Finanzas MEF (2010). Presupuesto por resultados y su aplica-
cin a la gestin del riesgo. Lima: MEF- Direccin General del Presupuesto Pblico.
Presidencia del Consejo de Ministros - PCM (2010). La Descentralizacin en el Per.
Una revolucin en democracia. Lineamientos para un modelo de articulacin de sus
dimensiones generales. Lima: PCM - Secretara de Descentralizacin.
Presidencia del Consejo de Ministros - PCM (2010). Decreto Supremo 090-2010-PCM.
Consolidado de los Avances en Reforma del Estado y la Estrategia de Modernizacin
de la Gestin del Estado.
Resumen
Desde principios de la dcada de 1990, el sistema de gestin de recursos humanos del
Per ha experimentado una serie de cambios que han incrementado progresivamente su
complejidad. Tal complejidad no parece haber mejorado el desempeo del sector pblico,
pues la brecha entre la capacidad de los sectores privado y pblico se est ahondando y el
desempeo en algunos sectores gubernamentales claves no responde a los requerimientos
de una economa en rpida expansin. Sobre todo, resulta problemtico el conjunto frag-
mentado y sumamente complejo de sistemas salariales que genera desigualdad, socava
la efciencia y la transparencia, y tiene un impacto negativo en la motivacin y la moral
del personal. Tambin existen preocupaciones respecto de los inadecuados planes de
pensiones. En vista de que ninguno de los sistemas salariales existentes satisface todas
las necesidades actuales, la prxima administracin debera analizar la posibilidad de
reemplazarlos por uno simplifcado y que guarde relacin con los niveles de responsabi-
lidad de los servidores pblicos. Un sector recomendable para iniciar esta reforma es el
Poder Ejecutivo. En todas las etapas, se deber asegurar que las acciones a emprender
guarden la responsabilidad y sostenibilidad fscal.
I. Introduccin
Los problemas relacionados con la gestin de los recursos humanos en el sector pblico
peruano se han ido acumulando a lo largo de muchos aos. Desde principios de la dcada
de 1990 se realizaron una serie de cambios progresivos que resultaron en un sistema de
gestin de recursos humanos ms complejo, complejidad que no parece haber mejorado
el desempeo del sector pblico. Hay una percepcin generalizada de que la brecha entre
la capacidad de los sectores privado y pblico se est ahondando y que el desempeo en
algunos sectores gubernamentales claves no est de acuerdo con los requerimientos de
una economa peruana en rpida expansin. Por ende, la magnitud de los cambios que hoy
requiere el Per es este campo es considerable y representa un desafo enorme para el pas.
En el Per, los encargados de elaborar polticas han prestando atencin a la problem
tica de los recursos humanos. El Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y la autoridad
rectora en recursos humanos, SERVIR, de reciente creacin, son las principales entidades
17. Polticas salariales y de gestin
de recursos humanos
Jonas Frank
Nota 17. Polticas salariales y de gestin de recursos humanos 299
en la gestin de recursos humanos. Ambas han realizado esfuerzos para recopilar datos y
sistematizar informacin sobre el empleo pblico. Se ha adoptado un Programa de Gerentes
Pblicos con el fn de introducir elementos de la gestin del desempeo en un rea crtica de
direccin y toma de decisiones. Ms recientemente, varios grupos de empleados, como los
militares y la polica, han presionado pidiendo la unifcacin de los diferentes componentes
del salario y los benefcios, un proceso que se conoce como homologacin. El MEF ha
insistido en que estos ajustes se hagan en el marco del principio de responsabilidad fscal,
pero, como se discutir ms adelante, esta tarea se torna cada vez ms difcil y no se est
considerando todos los costos .
La gestin de recursos humanos es un asunto crtico para la nueva administracin. A
corto plazo, su importancia est relacionada con una posible presin fscal como uno de los
aspectos ms destacados. A mediano plazo, una mejor gestin de los recursos humanos es
clave para mejorar la rendicin de cuentas de la administracin, sostener y mejorar la capa
cidad institucional, fortalecer la capacidad y elevar la motivacin y la productividad de los
empleados pblicos y, en consecuencia, para mejorar los servicios pblicos. Y no es menos
importante, es un factor crucial para implementar las polticas prioritarias del nuevo gobierno.
En primer lugar, esta nota describe los elementos bsicos de la gestin de recursos
humanos en el Per, para luego discutir los problemas y los desafos que resultan de los
regmenes de recursos humanos vigentes. En la seccin fnal incluye una visin realista
de los regmenes alternativos, con acciones posibles de lograr por la nueva administracin
gubernamental.
II. Contexto
Existen tres regmenes de contratacin en la administracin pblica central (excluyendo
a los militares, la polica, el Poder Judicial, el servicio diplomtico, etc.): (i) el Decreto
Legislativo 276 (la Ley 24029 es una variante de aplicacin solo para el magisterio); (ii) el
Decreto Legislativo 1057, y (iii) el Decreto Legislativo 728. Cada uno de estos regmenes,
en combinacin con las disposiciones sobre recursos humanos generales para el sector
pblico, contiene los elementos bsicos de la gestin de recursos humanos en el Per.
Decreto Legislativo 276. Este rgimen fue aplicado en la administracin pblica
hasta 1995, pero desde ese ao ya no se us para la contratacin de empleados. Defne
salarios y benefcios sobre la base del sistema de carrera, en el que el personal es
remunerado de acuerdo con sus antecedentes acadmicos y su antigedad. O sea, solo
los empleados pblicos mayores se rigen por lo dispuesto en este decreto. En general,
su salario es ms bajo y los trminos de su empleo son mucho menos fexibles en
comparacin con los empleados contratados bajo otras leyes, lo que ha originado un
sistema de empleo en dos niveles. El Decreto Legislativo 276 se aplica universal
mente a grupos ocupacionales muy diferentes: en particular, parece que el personal
administrativo/profesional es contratado en trminos similares que los empleados no
califcados. Estos grupos tienen requisitos de carrera distintos y, por lo tanto, deberan
estar sujetos a sistemas de pago y de gestin diferentes. El Decreto Legislativo 24029,
a su vez, solo se aplica a los profesores y es una variante del Decreto Legislativo 276.
Decreto Legislativo 1057. Este rgimen se conoce como CAS (Contrato Adminis
trativo de Servicios) y permite a los ministerios contratar empleados a plazo fjo.
Este sistema se usa ampliamente desde que fue introducido en el 2008. Reemplaza
al rgimen de los Servicios No Personales (SNP), vigente en la dcada de 1990, que
no cubra ningn benefcio. Los empleados contratados bajo este decreto no son
permanentes, incluso a pesar de haber trabajando para el gobierno por muchos aos.
No existen procesos de reclutamiento abiertos y transparentes, y por lo tanto las
designaciones no siempre se han basado en el mrito.
Decreto Legislativo 728. Esta ley general funciona bajo los principios del sector
privado y ha sido usada para contratar algunos empleados pblicos desde el 2001,
sobre todo en organismos no ministeriales como el Banco Central de Reserva del
Per. Es un decreto sumamente fexible que permite a cada institucin contratante
elaborar sus propios programas de remuneracin y de clasifcacin.
Existen variantes para algunos de estos regmenes de contratacin; las principales
caractersticas de cada decreto legislativo se resumen en el anexo 1. A su vez, el grfco
del anexo 2 muestra la distribucin de los empleados por ocupacin. Cabe sealar que en
este momento se aplican las mismas leyes para emplear personal a los niveles de gobierno
nacional, regional y local.
Entre los aos 1999 y 2008 el gasto total en planillas ha fuctuado. Empez con el
8% del producto bruto interno (PBI) en 1999, luego creci al 11% del PBI en el 2001 y el
2002, para luego bajar gradualmente otra vez al 8% en el 2008.
1
Esto muestra que cualquier
reforma que implique un ajuste hacia arriba en las remuneraciones en el sector pblico
generar mucha presin en el resultado fscal. Por ello, es importante que tales reformas
se realicen en el marco de responsabilidad fscal, evitando presiones indebidas por gastos
adicionales. Cualquier gasto adicional se debe traducir en mejoras en los servicios y la
rendicin de cuentas.
III. Desafos
Sin duda, la gestin de recursos humanos ser uno de los principales obstculos que habrn
de enfrentar los gobernantes peruanos de los niveles nacional y subnacionales para una
implementacin ms efectiva de los programas. Los desafos ms importantes para la
aplicacin efectiva de polticas pblicas son: (i) baja productividad y efciencia; (ii) bajas
capacidades institucionales, y (iii) baja rendicin de cuentas. Estos problemas se refuerzan
uno al otro. Por ello, es adecuado denominar la situacin de la gestin de recursos humanos
como un equilibrio inefciente.

Baja productividad y efciencia
Las grandes disparidades salariales generan inequidad. Por lo general, no se recompensa a
los empleados de acuerdo con su responsabilidad, adems de que se infringe el principio
1
Estos datos incluyen gastos registrados bajo los rubros gasto corriente y bienes y servicios (donde se
registran los contratos CAS). Fuente: Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF).
de a trabajo igual, salario igual.
2
El hecho de que los funcionarios pblicos sean contra
tados bajo diferentes leyes, cada una con su propio sistema de pago y de gestin, signifca
que hay importantes diferencias en los salarios y los dems benefcios de empleados con
iguales responsabilidades.
Por ejemplo, desde el 2008 se contrata a los empleados bajo el Decreto 1057 (conocido
como CAS), con contratos con un plazo fjo mximo de un ao y con salarios negociados
individualmente por lo general ms altos que los salarios que establece el Decreto
Legislativo 276, en los cuales los benefcios complementarios constituyen una gran
proporcin del pago. Esto contradice prcticas bsicas razonables. De hecho, en muchos
pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) el
pago bsico representa la mayor parte del salario (cuadro 1).
3
Las inequidades en el pago
tambin tienen un impacto adverso en la moral y la motivacin del personal, que a su vez
socava la productividad y genera un desempeo bajo.
Cuadro 1
Pago bsico como porcentaje del pago total en la administracin pblica de una
seleccin de pases de la OCDE
Pas Salario base como porcentaje del pago total
Australia 100% en la mayora de los casos
Austria 80-90%
Canad 100%
Dinamarca Ms del 99%
Finlandia 65-90%
Francia 75-95%
Alemania 70-90%
Grecia 20%
Islandia 100%
Irlanda 100% en la mayora de los casos
Italia 35-65%
Luxemburgo 80-100%
Pases Bajos 93-100%
Portugal 100%, excepto un grupo
Espaa 30-100%
Suecia 100%
Suiza 100%
Reino Unido 100%, excepto la polica
Estados Unidos de Norteamrica 100%
Fuente: adaptado de Ketelaar, Manning y Turkisch 2007.
2
El Ministerio del Interior, por ejemplo, tiene 36 niveles salariales; y el Ministerio de Salud, 39. Adems, pa El Ministerio del Interior, por ejemplo, tiene 36 niveles salariales; y el Ministerio de Salud, 39. Adems, pa
rece que el Ministerio de Salud efecta dos pagos fjos de 1118 y 150 soles por mes a todos los empleados.
3
En muchos casos, la jubilacin es inadecuada o no existe. Esto incentiva la permanencia en el sector p En muchos casos, la jubilacin es inadecuada o no existe. Esto incentiva la permanencia en el sector p
blico hasta bastante despus de haber alcanzado la edad de jubilacin.
La fragmentacin de regmenes tiene otro efecto no deseado. Se contrata personal
nuevo con contratos de duracin fja que trabaja junto con el personal de mayor antigedad
que ha sido contratado bajo el rgido sistema del Decreto Legislativo 276. Esto impide a
los gerentes de unidad asignar recursos de manera ptima para la prestacin de servicios,
debido a la existencia, juntos, de un sistema muy rgido (D. L. 276) y otro muy abierto
(D. L. 1076). En un sistema hay inestabilidad, mientras que el otro es rgido; en uno hay
inestabilidad y paga mejor, en el otro todo lo contrario.
Esto tambin socava la efciencia en la asignacin, sobre todo en el mbito subnacional.
Y es justo en este nivel donde, en teora, se podra producir una mezcla de recursos ideal
para la produccin de servicios.
Mientras tanto, los esfuerzos por nivelar y unifcar salarios en diferentes grupos de
empleados han contribuido a mayores gastos fscales. Los niveles salariales de la polica
y los militares se han ajustado y unifcado. El costo adicional en salarios se distribuir a lo
largo de un perodo de cinco aos. Los nuevos arreglos contribuirn al creciente dfcit en
el sistema de pensiones de los militares y de la polica. Esto crea un precedente delicado,
ya que otros grupos de funcionarios pblicos tambin podran ejercer presin para obtener
salarios ms altos, creando as una espiral de salarios crecientes y que podra llegar a ser
insostenible en trminos fscales.
4
Bajas capacidades institucionales
La inestabilidad de los empleados socava la capacidad institucional debido a la alta rota
cin. Este es un problema tanto a nivel nacional como subnacional, donde los esfuerzos
de fortalecimiento municipal muchas veces son insostenibles.
Los dos rubros de empleo ms grandes en los municipios son el Rgimen 276 y el
Rgimen CAS. Este ltimo permite mucha fexibilidad y es una fuente de alta rotacin de
personal, lo que torna vanos los intentos de fortalecimiento institucional. En un contexto de
alta politizacin de la administracin local, estos regmenes tan fexibles permiten la con
tratacin de un alto porcentaje de personal nuevo. Si bien podra ser una herramienta para
seleccionar personal capacitado para determinadas reas de servicios, el CAS es en la prctica
un rgimen demasiado fexible que se presta al clientelismo y las polticas clientelistas.
Dbil rendicin de cuentas
Quiz el ejemplo ms emblemtico de la dbil rendicin de cuentas se da en los gobiernos
regionales. Como ya se mencion, los dos mayores rubros de empleo de los gobiernos
regionales son el Rgimen 276 y el rgimen basado en el Decreto 24029 (que es un rgimen
especial del D.L 276) para profesores. Los gobiernos departamentales nicamente reciben
4
Al mismo tiempo, como parte del plan de estmulo fscal diseado para enfrentar el impacto econmico
negativo de la crisis fnanciera internacional, todos los funcionarios pblicos recibieron dos asignaciones
extraordinarias, una en el mes de julio (Fiestas Patrias) y otra en el mes de diciembre (Navidad). Ambas
asignaciones se pagaron por una sola vez y no tenan impacto en el sueldo bsico, por lo tanto no generarn
compromisos futuros.
los fondos del gobierno central y actan como ventanilla de pago para los maestros. Este
arreglo no contribuye a establecer responsabilidades, ya que la gestin de la educacin
est fragmentada entre los diferentes niveles de gobierno. En el arreglo actual, no solo se
presenta un problema de falta de claridad en materia de responsabilidades, sino el sistema
tampoco aprovecha las capacidades del nivel regional para una gestin descentralizada,
sobre todo su capacidad de planeamiento estratgico.
5
Otro factor que socava la rendicin de cuentas son los dbiles controles fscales de
los gastos en planillas. Los clculos de pagos son preparados localmente y luego enviados
al MEF para su aprobacin. Sin embargo, el MEF no tiene medios ni criterios claros para
determinar la validez de tales clculos. Asimismo, no cuenta con un sistema debidamente
automatizado
6
que facilite la aprobacin de todos los clculos salariales.
7
No hay ninguna
estructura que fje cierta cantidad de puestos (o posiciones) aprobados a cada ministerio,
que sera una forma de asegurar que el presupuesto para personal y el salario mximo
estn en proporcin con las responsabilidades ministeriales. Por ello, la principal forma
de control fnanciero es el techo salarial individual, que hace casi imposible establecer
controles presupuestarios coherentes, y mucho menos an vincular la compensacin con
perfles o con el desempeo.
8
Por otro lado, a pesar de que el MEF forma parte de la directiva de SERVIR, las res
ponsabilidades de las dos entidades no establecen, en todos los campos, un sistema efectivo
de sinergias y complementariedad de los principales mandatos de cada institucin.
9
Para
comenzar, la informacin que ambas manejan no es compatible y no puede ser conciliada.
No existe un conjunto nico de datos confables sobre los funcionarios pblicos.
Adems, los roles de estas dos entidades no son plenamente complementarios. El MEF
entiende que su mandato es velar por la responsabilidad fscal. Pero debera desempear este
papel en la asignacin agregada de recursos, que implica decisiones a nivel del presupuesto
y que tpicamente se centrara en el nivel del gabinete, a fn de administrar concesiones entre
5
En Colombia, por ejemplo, los departamentos son responsables de distribuir profesores dentro del ter En Colombia, por ejemplo, los departamentos son responsables de distribuir profesores dentro del ter
ritorio, guardando estndares entre profesores y alumnos que son monitoreados por el Ministerio de Edu
cacin. En parte, esto tiene el objetivo de mantener la calidad del servicio, y por otra parte, garantizar la
responsabilidad fscal.
6
Despus de la aprobacin, los ministerios efectan los pagos al personal usando un proceso semiautoma Despus de la aprobacin, los ministerios efectan los pagos al personal usando un proceso semiautoma
tizado para emitir cheques (en la mayora de los casos), que tambin debe ser mejorado con la adopcin
de transferencias directas a las cuentas bancarias de los empleados.
7
El MEF ha desarrollado una base de datos de sus empleados y est archivando detalles sobre los pagos real El MEF ha desarrollado una base de datos de sus empleados y est archivando detalles sobre los pagos real
mente efectuados. As contar con un registro histrico y, mientras sigan relativamente congeladas las tasas
de pago, tendr un indicador razonable del probable gasto futuro en salarios. No obstante, no queda claro si
se ha previsto un sistema para asegurar que los datos se actualicen y se verifquen en forma rutinaria.
8
Adems, en vista del mtodo sumamente complicado para calcular el pago, no queda claro si el MEF
podr pronosticar razonablemente cul ser el gasto en salarios en caso de un cambio en las tasas de pago.
Esta no es una situacin deseable ni para la gestin de los regmenes de empleo actuales ni para los ajustes
futuros que vienen considerando.
9
El objetivo de SERVIR es: contribuir a la mejora de la administracin del Estado mediante el fortaleci El objetivo de SERVIR es: contribuir a la mejora de la administracin del Estado mediante el fortaleci
miento del servicio civil. Tambin establece, desarrolla y ejecuta la poltica nacional del servicio civil, as
como tiene la misin de resolver las controversias al interior del sistema (SERVIR 2010: 19). La Direc
cin Nacional de Presupuesto Pblico, dependiente del Viceministerio de Hacienda, de acuerdo con la Ley
General del Sistema Nacional de Presupuesto (Ley 28411), tiene competencia sobre temas relacionados a
remuneraciones, bonifcaciones y dems benefcios del Sector Pblico. Tiene a su cargo la aprobacin de
las escalas remunerativas y benefcios de toda ndole, los reajustes de las remuneraciones y bonifcaciones
que sean otorgadas a las entidades del sector pblico, as como la clasifcacin de niveles remunerativos y
el presupuesto analtico de personal de las instituciones del Estado (SERVIR 2010: 20).
diferentes sectores. Sin embargo, el MEF ejerce este rol frente a agencias implementadoras o
sectoriales individuales y, por lo tanto, a menudo se ve confrontado con estas entidades que per
ciben que tales decisiones limitan su autonoma. Esto no contribuye a establecer una clara lnea
divisoria cuando se trata de tomar decisiones en asuntos relacionados con recursos humanos.
La nueva administracin solo tendr una pequea ventana de oportunidad para hacer
cambios en el que ha sido reconocido como un sistema disfuncional. Idealmente, ese tipo
de cambios complejos se abordan en un proceso de negociacin con el Congreso. Este
proceso debera comenzar lo ms pronto para que la actual gestin gubernamental pueda
lograr la mayor cantidad posible de avances. Las prioridades futuras son cuatro.
Compaginar niveles de responsabilidad con niveles salariales
Para elevar la productividad del personal, es importante establecer un correlato entre niveles
de pago y niveles de responsabilidad. Todos los puestos se clasifcaran de acuerdo con el
contenido del trabajo, y la clasifcacin misma respondera a los requisitos organizativos,
usando tcnicas de evaluacin del empleo estndares. Los empleados del sector pblico se
contrataran bajo un sistema salarial unifcado. Y se establecera una escala salarial nica.
10

En la medida de lo posible, el salario base sera igual al 100% de la remuneracin. La
jubilacin sera reformada para asegurar que sea asequible. Es importante que cualquier
reforma salarial se realice dentro de un marco de responsabilidad fscal, o sea, evitando
presiones indebidas por gastos adicionales.
El personal se reclasifcara segn los siguientes principios:
El personal administrativo/profesional probablemente sera empleado bajo el rgimen
del sector privado.
El personal temporal sera contratado bajo CAS (siempre que sea personal realmente
temporal), pero reformando sustancialmente el rgimen en lo que respecta al proceso
de designacin a fn de promover la transparencia y la rendicin de cuentas, y para
evitar recontrataciones en serie de la misma persona.
El personal de las agencias pblicas sera contratado segn lo dispuesto en la ley
para el sector privado, para asegurar la fexibilidad necesaria en las prestaciones de
servicios. Los marcos de polticas/fnancieros que rigen a esas organizaciones deben
especifcar los principios que se deben seguir en la defnicin del salario.
Segn el arreglo actual, todos los salarios son defnidos por el MEF, en coordina
cin con SERVIR. Asimismo, en los niveles subnacionales se debe evitar el desarrollo
de diferentes escalas salariales para trabajos similares. Al mismo tiempo de asegurar la
10
Usada correctamente, esta escala salarial nica es un buen dispositivo para facilitar la implementacin
de nuevos arreglos de recursos humanos que pueden equilibrar los objetivos a menudo confictivos de
mejorar la equidad interna, ubicar los niveles de pago en relacin con los del sector privado, y colocar las
negociaciones salariales del sector pblico dentro de un marco de viabilidad fscal.
movilidad horizontal, se tiene que asegurar tambin la movilidad vertical. A fn de permitir
cierta fexibilidad habra que considerar una banda salarial, pero los ajustes deberan ser
muy pequeos y controlados e impuestos por el gobierno central. Sera necesario disear
reglas adicionales de responsabilidad fscal a nivel subnacional para asegurar que los
pagos salariales rgidos no excedan ciertos niveles de ingresos actuales; en este clculo se
tendran que excluir los recursos provenientes de cnones, que son voltiles.
Incentivos para un mejor desempeo laboral y para avanzar en la carrera:
el papel crtico de los incentivos no monetarios
El Per tiene mucho inters en adoptar elementos de desempeo en la gestin del sector
pblico. Al respecto, recientemente se han presentado propuestas sobre salarios vincu
lados al desempeo. No obstante, en este momento eso no es aconsejable. Hay poca o
ninguna evidencia en el mundo de que los salarios relacionados con el desempeo en el
sector pblico han resultado en un mejor desempeo (Governance and Social Development
Resource Centre GSDRC 2010). La experiencia reciente de Chile es un ejemplo de que
los incentivos monetarios tienen poco impacto a ms largo plazo.
Adems, la administracin pblica peruana no cuenta con los sistemas que se requieren
para introducir salarios basados en el desempeo (un sistema de gestin del desempeo fuerte
y bien establecido, registros de buena calidad sobre los empleados, etc.). Ms bien, en el
contexto peruano es importante desarrollar incentivos no monetarios para el desempeo y el
avance en la carrera, combinados con esfuerzos por una mayor transparencia. Por lo tanto,
lo que se necesita en primer lugar es abordar los arreglos de recursos humanos bsicos.
Ajustes para fortalecer la rendicin de cuentas
El MEF debera tratar de establecer una planilla automatizada nica que abarque a todos los
empleados. Mientras que la base de datos sobre los empleados se mantendra centralmente,
los derechos de acceso se distribuiran para que cada ministerio tenga acceso a los datos
que necesita, incluida la actualizacin de registros de empleados para fnes salariales. Esto
mejorara considerablemente las posibilidades del MEF de planifcar y controlar los gastos
en salarios, modelar las posibles implicaciones en costos de polticas de pago alternativas,
y asegurar que el salario se calcule y se pague correctamente, con auditoras apropiadas.
Otro cambio que habra que considerar es la introduccin de registros de puestos (tam
bin conocidos como registros de establecimientos), es decir, un directorio de todos los pues
tos aprobados, con detalles sobre la clasifcacin de cada uno. Solo se podra contratar personal
para puestos vacantes en el registro aprobado. Estos registros sirven como base para controlar
el nmero y el nivel de todo el personal designado, y de ah, el costo de todos los empleados.
Una medida adicional que probablemente ser necesaria es asegurar que cualquier
legislacin nueva incluya la prohibicin de que los ministros cambien los montos de pago
del personal de sus ministerios. Las propuestas de pago solo deben proceder del MEF
en conjunto con SERVIR, sobre la base de una divisin clara de las responsabilidades
de ambas instituciones. Sera til tomar en cuenta algunos aspectos de la experiencia
internacional en materia de arreglos institucionales para la gestin de recursos humanos
que se describen en el recuadro 1. A la luz de estas experiencias, se debera considerar un
Recuadro 1
Diferentes modelos institucionales para la gestin de recursos humanos
En los casos de estudio seleccionados Chile, Colombia, Brasil, Espaa, Uruguay son
visibles dos modelos de diseo institucional. En el primero, la agencia adopta la forma de un
departamento de gobierno sin independencia legal del ministro sectorial o la autoridad jerr-
quica superior (p. ej. Presidencia). Es el caso de la Direccin Nacional del Servicio Civil de
Chile (DNCS), la Direccin General de la Funcin Pblica de Espaa (DGFP), la Secretara
de Recursos Humanos de Brasil (SCRH) y la Ofcina Nacional del Servicio Civil de Uruguay
(ONSC). En el segundo modelo, la agencia adopta la forma de un ente separado legalmente
de la autoridad superior. Es el caso de Colombia, donde las funciones de diseo e implemen-
tacin de las polticas de recursos humanos estn encabezadas por el Departamento Adminis-
trativo de la Funcin Pblica, mientras que la regulacin y fscalizacin de dicha poltica est
a cargo de una agencia independiente: la Comisin Nacional del Servicio Civil (CNSC). Esta
ltima acta como una especie de reguladora del rgimen del empleo pblico. Tambin es
factible distinguir entre las agencias ubicadas dentro de un ministerio sectorial (Secretara de
Recursos Humanos de Brasil, Direccin General de la Funcin Pblica de Espaa y Direccin
General del Servicio Civil de Chile) y aquellas que fueron creadas en el mbito de la Presi-
dencia (Ofcina Nacional del Servicio Civil de Uruguay). Pese a que se podra suponer que las
agencias cercanas a la Presidencia tienen mayores competencias y alcances que aquellas
vinculadas a un ministerio, la lectura de los distintos textos legales y las entrevistas sostenidas
con diversos actores no permite ver grandes diferencias en la extensin de sus competencias.
Donde s es ms notoria la distribucin de competencias, en trminos de la autonoma de
la poltica de recursos humanos, es en el caso colombiano, donde el control del principio de
mrito se encuentra liderado por una agencia independiente. La creacin de la CNSC en Co-
lombia se relaciona con el sistema utilizado en los pases de la Commonwealth con las Public
Service Commissions, y sigue la tendencia de crear agencias de regulacin separadas de la
autoridad que formula las polticas. La conformacin de las agencias de recursos humanos del
sector pblico ha seguido distintos criterios. En algunas se privilegi la especialidad tcnica de
sus miembros. Asimismo, muchas de ellas se encuentran compuestas no solo por el rgano
de direccin sino tambin por distintos cuerpos colegiados de asesoramiento y gestin. As,
la Direccin Nacional del Servicio Civil de Chile se encuentra a cargo de un director desig-
nado por el Presidente de la Repblica. Dentro de esta, el control de la calidad tcnica y la
coherencia intersectorial de las polticas de la DNSC se encuentran a cargo de un Consejo
Triministerial (ministros de Hacienda, Trabajo y el Secretario General de la Presidencia) y un
Comit Consultivo integrado por expertos en gestin de recursos humanos del sector pblico,
representantes de la administracin y de las asociaciones de funcionarios de la administracin
del Estado. Una instancia crtica de la gestin de recursos humanos en Chile es el Consejo
de la Alta Direccin Pblica, cuya principal funcin es conducir y regular los procesos de
seleccin de candidatos a cargos de jefes superiores de servicio de dicho sistema. Tiene
tambin competencia en la fjacin del porcentaje de la asignacin de Alta Direccin Pblica y
en la formulacin de polticas destinadas a su mejoramiento. Est conformada por el Director
Nacional del Servicio Civil y cuatro consejeros designados por el Presidente de la Repblica,
ratifcados por el Senado.
La CNSC de Colombia est integrada por tres miembros, los cuales deben tener ttulo uni-
versitario en reas afnes a las funciones de la Comisin, posgrado y experiencia profesional
acreditada en el campo de la funcin pblica o recursos humanos y relaciones laborales de
ms de siete aos. Sus miembros son designados por un perodo de cuatro aos, con dedica-
cin exclusiva, no pudiendo ser removidos o retirados sin causa. La designacin es efectuada
mediante concurso pblico y abierto convocado por el gobierno nacional y realizado en forma
alterna por la Universidad Nacional y la Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP).
Sus miembros tienen estatus, para efectos salariales, de ministros sectoriales. La ONSC de
Uruguay es presidida por un funcionario de confanza del Presidente de la Repblica. Su acti-
vidad de rgano rector es complementada por la Comisin Nacional del Servicio Civil, la cual
est integrada por cuatro miembros titulares, y sus suplentes, de reconocida competencia en
la gestin de recursos humanos del sector pblico. Esta tiene como principal funcin dictami-
nar y asesorar a la ONSC en las materias de su competencia. Tambin se le asign la tarea
de redactar el nuevo Estatuto del Funcionario de Uruguay.
Fuente: Banco Mundial 2010a.
modelo de coordinacin al estilo de los muchos subgabinetes laborales que renen a
varios ministerios para una poltica conjunta.
Para mejorar la rendicin de cuentas, es crtico considerar el tema de los empleados
subnacionales y preparar arreglos que alineen mejor las responsabilidades de provisin
de servicios de los gobiernos subnacionales con el personal que realmente se administra
a nivel local. Esto sobre todo es relevante para el magisterio que es pagado por el nivel
central, pero que es empleado por el nivel departamental. Mientras se defne el modelo
de provisin de servicios en el sector educacin, tendra sentido actuar con coherencia y
transferir estas responsabilidades otra vez al gobierno central. As habra una separacin
ms clara de los niveles de responsabilidades.
Por ltimo, el gobierno debera establecer procesos de monitoreo y evaluacin bajo
la direccin de SERVIR, para saber si las capacidades necesarias se estn reclutando y
reteniendo.
Esquema de transicin para la implementacin gradual
La complejidad de los sistemas de recursos humanos del Per es tan grande que se deber
poner especial cuidado en la preparacin de arreglos de transicin para avanzar hacia un
sistema nuevo. La experiencia internacional muestra claramente la importancia de proceder
gradualmente (recuadro 2). Las tres condiciones de xito claves son:
El sistema nuevo es creble, fscalmente sostenible y ofrece mejoras claras a las per
sonas en comparacin con el sistema vigente. Las mejoras no se pueden plasmar al
mismo tiempo para todos los empleados pblicos, pero el escenario futuro y objetivo
es mejor para todos.
Todos los grupos de funcionarios pblicos tienen que cambiar su forma de empleo.
Como se explica en el grfco 1, se distinguira entre empleados que por su caracters
ticas deberan ser contratados o bajo el futuro Rgimen 276 o bajo el futuro Rgimen
CAS. Cada uno ofrece opciones (limitadas) a los individuos para seleccionar su rgi
men de pago preferido o un arreglo alternativo (opciones de salida, como jubilacin
temprana y voluntaria).
Es vital asegurar que los controles laborales impidan una puerta giratoria, o sea que
haya empleados que salen y son recontratados en una rpida sucesin.
De no satisfacer estas condiciones, es poco probable que la transicin sea efectiva y
que se obtengan los benefcios esperados. Si no se logra la transicin, el sistema de recursos
humanos y el presupuesto nacional podran empeorar.
No es necesario que todo el personal pase de golpe a un nuevo rgimen de pago.
De hecho, esto no es ni factible ni deseable. Lo aconsejable sera aplicar un enfoque de
fases. Un rgimen de pago para la administracin pblica nacional podra cubrir a todos
los empleados administrativos/profesionales del Poder Ejecutivo, pero excluyendo a la
polica, los militares y los jueces.
11
11 En general, esto cubre al personal administrativo, a los trabajadores del sector salud y el magisterio. En to En general, esto cubre al personal administrativo, a los trabajadores del sector salud y el magisterio. En to
tal, se tratara de alrededor de 275 000 empleados de un universo de ms o menos un milln (excluyendo
Recuadro 2
Experiencia internacional en reformas de recursos humanos y lecciones para el Per
La magnitud de los cambios que el Per requiere es considerable, y pocos pases han estado
en esta situacin. Es inevitable, por ello, que la implementacin plena tome tiempo. Quiz uno
de los ejemplos ms importantes de gobiernos que han llegado a la conclusin de que necesitan
cambios a gran escala han sido los antiguos sistemas soviticos en los pases de Europa del
Este, donde en algunos casos se han hecho cambios dramticos y completos en sus sistemas
de remuneraciones. En Rumania, el gobierno est comprometido con el reemplazo total de su
sistema salarial por una estructura nueva de clasifcacin basada en el trabajo, que necesitar
varios aos para ser implementada. En Polonia, se adopt un enfoque de transicin en el que
se ofreci un contrato laboral nuevo paralelamente al sistema antiguo, que se fue cerrando
paulatinamente.
En este sentido, es importante enfocarse en intervenciones para el fortalecimiento de la
gestin de manera de ir incorporando los incrementos de costos a lo largo de un perodo de
tiempo sufcientemente largo para que el gobierno pueda asumir los costos fscales ms altos.
Parte importante de una estrategia de este tipo ser un plan de accin para aumentar los
recursos de fuente propia en forma coherente con el programa fscal general, para asegurar la
estabilidad macroeconmica. Sin duda, esto requerir que las agencias pblicas sobre todo
las seleccionadas en el Poder Ejecutivo sean incorporadas en un programa de modernizacin
por un perodo sostenido, a fn de asegurar que las intervenciones en cualquier agencia dada
sean lo sufcientemente signifcativas como para lograr mejoras notables en el desempeo,
mientras al mismo tiempo se asegura la sostenibilidad fscal.
pensionistas). Se debera elaborar un nuevo rgimen de pago y un contrato laboral ms exigente para este
grupo; y cualquier tipo de trabajo tcnico adicional tambin debera centrarse en este grupo de empleados.
Grfco 1
Transicin hacia un nuevo arreglo de recursos humanos
Ministerios preparan
una revisin de los
requerimientos
organizativos y denen
los tipos de perles que
se requieren para la
futura prestacin de
servicios
Proceso abierto
y transparente
de contratacin
para llenar los
puestos
vacantes
Empleados
con
Rgimen
276
pueden
elegir
Continuar en el Rgimen 276 con
nivel de pagos y benecios
congelados
Jubilacin temprana y voluntaria
Nombramiento en nuevas
posiciones con nuevo sistema de
contratos
Nombramiento en nuevas
posiciones con nuevo sistema de
contratos
No se renueva contrato CAS
Empleados
CAS
V. Conclusin
En el Per, la complejidad en la gestin de los recursos humanos difculta y muchas veces
impide el buen desempeo del sector pblico. Se ha generalizado la percepcin de que la
brecha entre la capacidad de los sectores privado y pblico se est ahondando y el des
empeo en algunos sectores gubernamentales claves no responde a los requerimientos de
una economa peruana en rpida expansin.
De hecho, hay una gran preocupacin por el impacto de los sistemas vigentes en la
motivacin, efciencia, productividad y la moral del personal. Tambin por la falta de trans
parencia, los dbiles arreglos para la rendicin de cuentas y los inadecuados sistemas de
pensiones. Por ende, la magnitud de los cambios requeridos hoy en el Per es considerable.
En vista de que ninguno de los regmenes de pago actuales satisface todas las nece
sidades, el gobierno enfrenta el reto de reemplazar el sistema salarial para un nmero
signifcativo de sus empleados. Esto implica un desafo enorme para cualquier pas o ins
titucin. La alternativa de reemplazar los sistemas en forma fragmentaria no solucionara
los problemas antes tratados. Por lo tanto, el gobierno debera considerar el reemplazo
completo basado en principios nicos as como un procedimiento gradual. El Poder Eje
cutivo podra ser un punto de partida adecuado. En todas las etapas, el gobierno deber
asegurar que sus acciones sigan guardando la responsabilidad y la sostenibilidad fscal.
VI. Bibliografa
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ment and Practice. Londres y Sterling, VA: Kogan Page.
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SERVIR (2010). Anlisis de escalas de ingresos en el Poder Ejecutivo y los organismos
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World Bank Global Expert Team on Public Sector Performance (2009). Policy Note Series:
Public Sector Pay Policy for Sustainability and Performance. Washington, D. C.:
Banco Mundial.
VII. Anexos
Anexo 1
Principales caractersticas de los cuatro regmenes de pago ms importantes usados
en el Poder Ejecutivo (excluyendo los militares y la polica)
Ley 276 728 1057 24029
Fecha de
introduccin
1984 2001 2008 1984
Se conoce como Carrera
Administrativa
Rgimen Pblico
Rgimen
Privado
CAS (Contratos
Administrativos de
Servicios)
El magisterio
est bajo
un Rgimen
de Carrera
Especial
Se aplica a Solo funcionarios
pblicos
Un grupo de
funcionarios
pblicos;
sector privado
Funcionarios pblicos
con contratos
temporales (duracin
de hasta un ao, con
posibles extensiones
indefnidas)
Magisterio
Nmero de
empleados:

- Administradores
Gob. central
22 028 40 911 38 500
- Sector
educacin (no el
magisterio)
21 791 71 7797
- Magisterio 0 0 0 75 806
- Gob.
subregional
200 000 (?) 30 000 (?) 50 000 (?) 200 000 (?)
Estado Cerrado desde
1995; en general,
ya no se usa para
los nuevos reclutas.
Usado por
instancias
pblicas
fuera de los
ministerios
Generalmente
usado para todos los
reclutamientos en la
administracin pblica
desde 1995
Fue
reemplazado
por la Ley
29062
Plazo Permanente Especfco
para cada
institucin
A veces contratos de
doce meses, pero
generalmente de tres
meses, renovables.
Nunca ms de un ao
fscal
Permanente
Ley 276 728 1057 24029
Sistema de
clasifcacin
Rgimen de carrera Especfco
para cada
institucin
Ninguno Rgimen de
carrera
Pago Vinculado a
grupos/niveles
ocupacionales
Determinado
por cada
institucin, o
su ministerio
matriz
Determinacin
individual
Vinculado a
grupos/niveles
ocupacionales
Jubilacin Antes de 1995,
en el sistema no
pblico. Despus
de 1995, 13%
(+2-3% comisin
administrativa)
como deduccin
para pago en el
sistema privado.
En ambos casos, el
salario de jubilacin
es insignifcante
10% de
deduccin del
pago bruto
que se paga
a un plan de
pensiones
privado
Eleccin individual
entre el sistema
pblico y privado
Antes de 1995,
en el sistema
no pblico.
Despus de
1995, deduccin
del 10% pagado
en un plan
privado. En
ambos casos,
el salario de
jubilacin es
insignifcante
Pago bsico Muy bajo
(generalmente
solo unos cuantos
centavos al mes).
Se complementa
con prestaciones,
sobre todo CAFAE,
libre de impuestos
100% bsico 100% bsico Muy bajo. Se
complementa
con
prestaciones
similares a
CAFAE, libre de
impuestos
Promocin Promocin
dentro del grupo
ocupacional.
El nivel puede
cambiar con la
antigedad sin
que se cambie de
trabajo
Vara por
institucin
No hay promocin El nivel puede
cambiar con la
antigedad sin
que se cambie
de trabajo
Derechos 30 das de
vacaciones
pagados. Las
vacaciones se
pueden acumular
a lo largo de dos
aos. La prestacin
CAFAE no se
paga durante las
vacaciones
30 das de
vacaciones
pagados.
Opcin de
vender los das
de vacaciones.
Las
vacaciones
se pueden
acumular a lo
largo de cuatro
aos
15 das de vacaciones
pagados
30 das de
vacaciones
pagados. Las
vacaciones
se pueden
acumular a
lo largo de
dos aos. La
prestacin libre
de impuestos no
se paga durante
las vacaciones
Pagos Salario pagado
en doce cuotas
mensuales
Salario
pagado en
catorce cuotas
mensuales
Por contrato. Salario pagado
en doce cuotas
mensuales
Pagos
adicionales
S/.150 para
Navidad y Fiestas
Patrias
Ninguno Ninguno S/.150 para
Navidad y
Fiestas Patrias
Ley 276 728 1057 24029
CAFAE
(prestacin libre
de impuestos)
Principal
suplemento para
salarios bsicos
muy bajos. No
sujeto a jubilacin
y libre de impuestos
Data no
disponible
Data no disponible Suplemento
similar a CAFAE
en caso de un
salario bsico
muy bajo.
No sujeto a
jubilacin y libre
de impuestos
Otras
prestaciones
Familiar (variable);
escolarizacin;
bono quinquenal;
bono por tiempo de
servicio
Familiar
(variable);
escolarizacin
Ninguna Familiar
(variable);
escolarizacin;
bono
quinquenal;
bono por tiempo
de servicio
Estabilidad
laboral
Garantizada Previo aviso
de 30 das
Ninguna Garantizada
Compensacin
por terminacin
de contrato
50% del
salario bsico
(prcticamente
nada, en la medida
de que el salario
base es tan bajo)
por cada ao
de servicios si
el empleado ha
trabajado menos
de veinte aos
para el gobierno.
En caso de haber
trabajado ms de
veinte aos, la
compensacin es
del 100% por cada
ao de servicios
Un salario
anual por
cada ao de
servicios
Data no disponible 50% del salario
bsico (en
realidad no es
nada)
Despido
obligatorio
Data no disponible Pago de seis
semanas por
cada ao de
servicios
Data no disponible Data no
disponible
Reclutamiento La designacin es
al primer nivel del
grupo ocupacional,
sobre la base de un
perfl
Especfco
para cada
institucin
No es un proceso
transparente; todas
las designaciones
mediante contratos
negociados
individualmente

Aumentos
salariales
Sobre la base de la
antigedad. No hay
promociones desde
1995
En caso de
promocin
Solo en caso de
renegociacin del
contrato

Otros Los pagos no
fnanciados del
salario del 15
mes a cuentas
de pensiones
privadas ahora
son iguales a
400 millones
de dlares por
ao x 17 aos

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas
Anexo 2
Distribucin de grupos profesionales y tipos de contratos
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas.
0 5000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 45 000
Empleados bajo CAS
Tcnicos
Profesionales
Auxiliares
Magistrados
Funcionarios
Obreros
Carreras Especiales
CAS (D.L. 1057)
Rgimen Privado (D.L. 728)
Rgimen Pblico (D.L. 276)
18. Gestin de las fnanzas pblicas
Lourdes C. Linares
Resumen
Reconociendo la importancia de un sistema adecuado de gestin de las fnanzas pblicas
para apoyar polticas y lograr objetivos de desarrollo que guarden la disciplina fscal, la
asignacin estratgica de recursos y la efciente prestacin de servicios, durante los ltimos
aos el Per ha llevado adelante una serie de reformas orientadas al fortalecimiento de la
gestin de las fnanzas pblicas en el marco de la modernizacin del sector pblico. Los
logros al respecto incluyen la aprobacin de las leyes de presupuesto y de tesorera, que
permitieron a la vez la adopcin de clasifcadores presupuestarios acordes con estndares
internacionales y la implementacin de la Cuenta nica del Tesoro, entre otros. Estos
avances han posibilitado el funcionamiento adecuado de aspectos bsicos del sistema de
gestin de las fnanzas pblicas, facilitando y fortaleciendo el control fduciario y la ren-
dicin de cuentas, pero en particular han favorecido la disciplina fscal por medio de un
proceso presupuestario confable y disciplinado. Sin embargo, los esfuerzos emprendidos
para mejorar la calidad y el impacto del gasto pblico, dndole al presupuesto un enfoque
basado en resultados, exige e impone retos y desafos importantes para los sistemas de
gestin de las fnanzas pblicas, que sin dejar de lado el objetivo de la disciplina fscal,
requieren una mirada ms estratgica que ponga el acento en la calidad de las asigna-
ciones y la efciencia operativa.
I. Introduccin
La reforma del sector pblico en el Per fue dispuesta por la Ley Marco de Modernizacin
de la Gestin del Estado (Ley 27658 de 29 de enero del 2002), cuyo objetivo general es la
construccin de un Estado democrtico, descentralizado y al servicio del ciudadano. Para
tal efecto, propone priorizar, entre otras acciones, la institucionalizacin de la evaluacin
de la gestin por resultados, la rendicin pblica y peridica de cuentas y la transparencia
en las acciones del Estado. En ese contexto, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)
y el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) han llevado adelante diversas reformas en
el sistema de gestin de las fnanzas pblicas.
El informe Per: Country Financial Accountability Assessment (CFAA) del Banco
Mundial (2001) identifc un conjunto de debilidades y la necesidad de realizar mejoras en
Nota 18. Gestin de las fnanzas pblicas 315
reas signifcativas de las fnanzas pblicas del pas. Entre las debilidades ms importantes
se sealaron: (i) la aplicacin no uniforme de instrumentos, procesos y sistemas existentes
y (ii) la falta de fnanciamiento adecuado de la Contralora General de la Repblica (CGR).
Y entre las necesidades: (i) la de fortalecer el rol de fscalizacin y vigilancia del Congreso,
y (ii) la de contar con reportes fnancieros ms efcientes. A partir de ello, se avanz en el
fortalecimiento de la funcin de supervisin del Congreso sobre los recursos pblicos, se
dio mayor independencia a la CGR a la par de fortalecer el marco legal y regulatorio para
el ejercicio de su funcin, y se expandi la cobertura del Sistema Integrado de Adminis-
tracin Financiera (SIAF).
Los resultados de esos avances se vieron refejados en el Informe de la gestin de las
fnanzas pblicas basado en la metodologa PEFA (Public Expenditure and Financial Accoun-
tability), que concluye que desde la perspectiva de las seis dimensiones presupuestarias
evaluadas: (i) credibilidad del presupuesto, (ii) universalidad y transparencia del presupuesto;
(iii) proceso presupuestario basado en polticas; (iv) certeza y control de la ejecucin del
presupuesto; (v) contabilidad, registro e informacin; y (vi) escrutinio y auditora externa, los
sistemas de administracin fnanciera del Per, en general, funcionan de manera adecuada.
Sin embargo, es preciso considerar que esa mirada no toma en cuenta aspectos relevantes
para un enfoque ms estratgico orientado al desempeo, hacia donde avanza el pas.
II. Contexto
De acuerdo con la evaluacin basada en los indicadores PEFA, la gestin de las fnanzas
pblicas en el Per se caracteriza por lo siguiente:
Credibilidad del presupuesto
El presupuesto del gobierno central es confable y constituye un instrumento fnan-
ciero creble; sin embargo, persisten las discrepancias entre el presupuesto inicial y
el ejecutado. La formulacin del presupuesto adopta prcticas internacionales y sigue un
proceso ordenado e institucionalizado que permite el acceso pblico a informacin clave,
asegurando a la vez la provisin oportuna de recursos. La ejecucin del presupuesto se
realiza a travs del Sistema Integrado de Administracin Financiera del Sector Pblico
(SIAF-SP), que requiere que el presupuesto aprobado se distribuya en forma trimestral y
luego se reparta mensualmente en funcin de la programacin mensual de ingresos dispo-
nibles, no permitiendo comprometer gastos que previamente no cuenten con asignaciones
presupuestarias autorizadas o para los cuales no existe disponibilidad de recursos.
Universalidad y transparencia del presupuesto
El proceso presupuestario en el Per es, en general, ordenado y transparente, y el
presupuesto tiene una cobertura amplia. El pblico tiene acceso oportuno a informacin
clave que brinda un cuadro completo de las previsiones fscales, las proyecciones de presu-
puesto y las desviaciones de ejercicios anteriores, lo que permite y facilita la fscalizacin.
Un paso importante durante los ltimos aos ha sido la implementacin de un nuevo
clasifcador presupuestario armonizado con el Manual de Estadsticas de Finanzas Pbli-
cas 2001del Fondo Monetario Internacional, que a partir del 2009 se ha incorporado en el
SIAF-SP.
Proceso presupuestario basado en polticas
La formulacin del presupuesto es un proceso ordenado e institucionalizado, con
lmites presupuestarios (techos) aprobados por el Consejo de Ministros y un proyecto
de ley de presupuesto que es presentado y aprobado por las instancias competentes
en los plazos establecidos por la Constitucin. Respecto de la perspectiva plurianual,
el gobierno central analiza regularmente la sostenibilidad de la deuda, existe un marco
macroeconmico multianual que incluye previsiones fscales a tres aos, y en el ao 2010
se ha comenzado a trabajar en un marco multianual de inversin pblica.
Un aspecto crtico es la aplicacin gradual de una programacin basada en resulta-
dos y la introduccin de las evaluaciones y monitoreos correspondientes. Esto comienza
formalmente en el ao fscal 2007 con la intencin de cambiar el proceso de formulacin
presupuestaria de una simple asignacin incremental para fnanciar el gasto en bienes y
servicios y personal, a un ejercicio que permita enfocar el presupuesto en resultados. Hasta
el presupuesto del ao 2010 se han incorporado ms de veinte programas estratgicos y
llevado adelante cuatro evaluaciones independientes sobre el diseo y evaluacin de tales
programas, lo que requiri tambin el desarrollo de lineamientos y metodologas para una
programacin presupuestaria estratgica.
Sin embargo, el paso hacia la implantacin y funcionamiento efectivo de un presu-
puesto basado en resultados (Presupuesto por Resultados - PpR) requiere an de una serie
de defniciones conceptuales y de poltica a partir de las cuales se puedan precisar
tambin los ajustes requeridos en diversos componentes de los sistemas de fnanzas pbli-
cas, incluyendo, entre otros, la existencia de un sistema robusto de informacin.
Certeza y control de la ejecucin del presupuesto
En general el presupuesto, como es formulado en la actualidad, se aplica en forma
ordenada y previsible, y los mecanismos de control y custodia de la utilizacin de los
fondos pblicos funcionan adecuadamente. Existe una buena previsin del fujo de caja
para el ejercicio corriente que es actualizada regularmente, lo que permite a las instituciones
programar sus gastos con al menos un trimestre de anticipacin. Sin embargo, los ajustes
presupuestarios dentro del ejercicio son frecuentes, y aunque estos se realizan con relativa
transparencia, revelan ciertas debilidades en el proceso de programacin.
Una de las reformas ms crticas de los ltimos aos para mejorar la gestin y ef-
ciencia de las fnanzas pblicas ha sido la implementacin progresiva de la Cuenta nica
del Tesoro (CUT), medida que buscaba una mayor seguridad de los fondos pblicos, la
concentracin del efectivo para un uso ms efciente durante la ejecucin presupuestaria y la
posibilidad de contar con informacin fnanciera sobre la posicin de caja de manera ntegra
y actualizada, adems de la consecuente reduccin en el nmero de cuentas bancarias. Si
bien hoy la CUT recibe diariamente los ingresos ordinarios, todava queda pendiente la
incorporacin de los recursos directamente recaudados por los ministerios, los departa-
mentos y otras agencias y fuentes de fnanciamiento. Ms an, el funcionamiento efectivo
de la CUT depende signifcativamente de la puesta en marcha de un sistema robusto de
informacin, que an no est disponible.
Contabilidad, registro e informacin
La ejecucin presupuestaria est bien documentada y es posible hacer un seguimiento
cercano por medio de los informes trimestrales elaborados por el MEF, los que se
envan al Congreso y la CGR, as como de la informacin difundida en el portal de
transparencia econmica. Un avance importante del ejercicio 2009 fue la adopcin de
un nuevo plan contable gubernamental armonizado con las normas internacionales y con
los nuevos clasifcadores presupuestarios, lo que ha permitido mejorar la automaticidad
de la tabla de operaciones del SIAF-SP y ampliar a mayores niveles de desagregacin la
informacin que proporciona.
Escrutinio y auditora externa
La revisin de la propuesta de presupuesto por parte del Congreso se realiza siguiendo
procedimientos bien establecidos, los que tambin se aplican en el examen de la
Cuenta General de la Repblica. Esta revisin por parte del Poder Legislativo, adems
de la auditora externa, posibilita que el gobierno sea llamado a rendir cuentas por el
contenido y la aplicacin de la poltica fscal y la poltica de gasto pblico. Sin embargo,
todava existen limitaciones para el ejercicio pleno de ese rol, peor an cuando se pretende
cambiar al presupuesto basado en resultados, que requiere un involucramiento distinto por
parte del Poder Legislativo, hasta ahora ms enfocado en el control del gasto pblico por
lneas presupuestarias.
En general, la gestin de las fnanzas pblicas en el Per se caracteriza por un alto
grado de regulacin y control que favorece la disciplina fscal. Los sistemas fortalecen
el control y un proceso presupuestario confable y disciplinado, componentes bsicos y
crticos de la gestin fnanciera, aunque solo se han dado pasos iniciales para atender
aspectos como la calidad y efciencia del gasto. Existe un nfasis en los controles ex ante,
con reglas detalladas desde el comienzo del proceso presupuestario, y un alto nivel de
cumplimiento por parte de los gerentes pblicos. Bajo estas caractersticas, el funciona-
miento de los sistemas de gestin de las fnanzas pblicas es adecuado para cumplir con
los objetivos bsicos, pero no es sufciente para responder a las necesidades del nuevo
enfoque en resultados, que no solo se concentra en estos ltimos sino que permite ver en
qu y cun efcientemente se han gastado los recursos.
III. Desafos
El cambio hacia un enfoque centrado en la efciencia, el desempeo y los resultados que
persigue el Per requiere de una mirada ms estratgica del funcionamiento de los sistemas
de gestin de las fnanzas pblicas, no solo en lo que respecta a los elementos que lo
conforman, sino la calidad de estos, pero ms importante, la relacin entre esos elementos
y la interaccin de los mltiples actores. Teniendo en cuenta estas consideraciones, los
principales desafos identifcados son:
Sistema robusto de informacin
La aplicacin informtica del SIAF-SP muestra un alto grado de obsolescencia funcio-
nal y tecnolgica. Esto no solo frena el avance de otras reformas, sino que en el corto o
mediano plazo podra afectar la efciencia de la gestin de las fnanzas pblicas. El marco
conceptual para el diseo e implantacin del SIAF II fue aprobado en marzo del 2010 y
el mdulo de programacin presupuestaria ser utilizado como piloto para la preparacin
del presupuesto 2012. Sin embargo, la implantacin efectiva de todas las funciones del
sistema para acompaar el resto de las reformas est atrasada y, mientras tanto, se necesita
asegurar el funcionamiento del sistema actual.
La transicin al SIAF II conlleva una serie de retos logsticos que es preciso tomar
en cuenta para facilitar un proceso ordenado, lo que puede requerir una depuracin y
saneamiento contable de informacin, adems de una homologacin que permita contar
con saldos iniciales acordes con los requerimientos de la nueva aplicacin.
No existe interconexin entre el SIAF-SP y otros sistemas de informacin auxiliares
que utilizan las entidades como, por ejemplo, el SIGA (gestin administrativa) y el SEACE
(compras y contrataciones), lo que permitira mejorar el registro oportuno de la ejecucin
del gasto, as como de la etapa de compromiso y devengado.
Funcionamiento efectivo de la Cuenta nica del Tesoro
Est pendiente la incorporacin de los recursos directamente recaudados y la inclusin
progresiva de las otras fuentes de fnanciamiento y rubros, lo que permitira universalizar
el uso de la CUT.
La efectiva implementacin de la CUT, incluyendo la universalizacin del pago elec-
trnico de las obligaciones, depende en gran medida de la puesta en marcha de un sistema
robusto de informacin (SIAF II) que sea capaz de incorporar todos los controles que se
requieran para consolidar la confanza en su utilizacin y operacin.
Control interno, auditora interna y mecanismos de monitoreo
Los sistemas de control interno y auditora interna estn diseados para un presupuesto
enfocado en los insumos y que pone el acento en el control ex ante: cunto dinero se ha
gastado por lnea presupuestaria y cmo se ha gastado (documentacin y proceso), ms
que en qu se ha gastado o si se ha gastado efcientemente. Aunque este enfoque sirve
muy bien a los propsitos de la disciplina fscal, se constituye en un impedimento para
promover una planifcacin y administracin pblica efectiva y efciente, as como para
impulsar una rendicin de cuentas en torno a resultados.
Auditora y escrutinio externo
De manera similar, la funcin de auditora externa fortalecida en los ltimos aos est
muy concentrada en el cumplimiento, en promover altos niveles de disciplina, en la aplica-
cin de las reglas y los procesos detallados, pero pone poca atencin en la calidad del gasto.
IV. Alternativas de poltica y conclusiones
El desempeo de los sistemas de gestin de las fnanzas pblicas puede favorecer o
difcultar el logro de los resultados presupuestarios globales, y que estos guarden la dis-
ciplina fscal agregada, la asignacin estratgica de recursos y la prestacin de servicios
efciente y efectiva. Por lo tanto, el diseo y el nivel de desarrollo de tales sistemas y
procesos de fnanzas pblicas depender del objetivo que se quiera alcanzar en los dis-
tintos niveles y en diferentes circunstancias, de acuerdo con los desafos que se plantee
un determinado gobierno.
En un primer momento, al aplicar un enfoque basado en la regulacin y el control,
los sistemas de gestin de las fnanzas pblicas en el Per han favorecido y fortalecido
la disciplina fscal. Sin embargo, la introduccin de informacin de desempeo del gasto
pblico en el proceso presupuestario (midiendo resultados e introduciendo evaluaciones
de desempeo en la prestacin de servicios) a travs de los presupuestos por resulta-
dos impone la necesidad de revisar, fortalecer y ajustar los diferentes elementos de los
sistemas de las fnanzas pblicas, para adoptar gradualmente un modelo enfocado en
resultados y orientado al desempeo que permita ciertos niveles de fexibilidad a los
gerentes pblicos, pero que a la vez incorpore altos niveles de responsabilidad por la
obtencin de resultados.
Algunas de las caractersticas que se sugieren para este sistema son:
Defnir el propsito de la gestin por resultados: si esta se refere a un proceso presu-
puestario que si bien considera el desempeo de los programas, utiliza esa informacin
solo como un factor secundario en la toma de decisiones; o si se pretende, ms bien,
que la informacin sobre el desempeo juegue un rol importante en la asignacin de
recursos, junto con otros factores, aunque no determina necesariamente el monto de
los recursos asignados.
Permitir mayor fexibilidad en el uso de los recursos pblicos, cambiando de un
enfoque de insumos a uno de resultados, y otorgar a los gerentes pblicos la posibi-
lidad de ejercer su juicio, evaluar opciones y tomar decisiones, pero manteniendo su
responsabilidad por los resultados que alcancen en la prestacin de los servicios.
Elaborar presupuestos multianuales que refejen predominantemente los planes estra-
tgicos clasifcados como programas con sus respectivos indicadores de desem-
peo, pero fortaleciendo el rol de los ejecutores del presupuesto, mientras el MEF
asiste y analiza, y el Congreso evala el contenido estratgico del presupuesto.
Establecer mecanismos de control interno y auditora altamente descentralizados
hacia las entidades ejecutoras, que sirvan a los gerentes pblicos y ejecutores del
presupuesto. Esto implica bsicamente cambiar de un enfoque de control ex ante a
uno de control ex post.
Fortalecer la funcin de auditora externa, para que adems de las auditoras
fnancieras y de cumplimiento puedan tambin realizarse auditoras de desem-
peo, proporcionando reportes anuales al Congreso, con un enfoque en controles
y reportes ex post, haciendo a los encargados del presupuesto responsables por su
desempeo.
Cambiar el enfoque tradicional de la rendicin de cuentas, basado en el cumplimiento
de reglas y procedimientos, por otro basado en resultados, haciendo que los gerentes
pblicos sean responsables por los resultados y no nicamente por cmo los alcanzan
en trminos de procesos y documentos.
Discutir y defnir el rol del Congreso en un sistema de fnanzas pblicas que pretende
enfocarse en la calidad y efciencia del gasto pblico, involucrndolo, por ejemplo,
en el establecimiento de los objetivos e indicadores de desempeo, en el monitoreo
del proceso de desempeo y en la evaluacin de los resultados.
Un aspecto fundamental relacionado con los anteriores es la implantacin efectiva
de un sistema robusto de informacin que, como herramienta administrativa, permita
gestionar en todas las entidades pblicas tres aspectos bsicos: la programacin del
uso de los recursos, la ejecucin de esa programacin y la rendicin de cuentas, todo
ello basado en un enfoque de resultados.
Lo planteado requerir no solo el diseo de marcos conceptuales y regulatorios, sino
la creacin de capacidades institucionales, as como la capacitacin y formacin de
funcionarios pblicos tanto al interior de las entidades ejecutoras niveles central y
subnacional como en las instancias encargadas de ejercer el escrutinio externo.
V. Conclusiones
Durante los ltimos aos, el Per ha dado pasos importantes en el fortalecimiento de los
sistemas de gestin de las fnanzas pblicas en aspectos bsicos de control fduciario y
rendicin de cuenta, lo que ha favorecido predominantemente la disciplina fscal. El fun-
cionamiento adecuado de estos aspectos bsicos le ha permitido a la vez avanzar hacia una
mirada ms estratgica en la calidad de las asignaciones y la efciencia operativa, a travs
de la introduccin gradual del presupuesto por resultados. Esto impone al pas nuevos retos
en lo que se refere al diseo y funcionamiento de los sistemas de gestin de las fnanzas
pblicas, y requiere cambios que van ms all de procesos y sistemas e incluye tambin
cambios de orden cultural y conceptual sobre la administracin de los recursos pblicos,
sin dejar de lado el proceso poltico de asignacin de recursos en un contexto complejo
de mltiples demandas.
VI. Bibliografa
Banco Mundial (2001). Per: Country Financial Accountability Assessment. Reporte n.
25729. Washington, D. C.: Banco Mundial.

Banco Mundial (2007). Public Sector Governance and Accountability Series: Budgeting
and Budgetary Institutions. Washington, D. C.: Banco Mundial.

Banco Mundial (2009). Accountability in Public Expenditures in Latin America and the
Caribbean Revitalizing Reforms in Financial Management and Procurement. Wash-
ington, D. C.: Banco Mundial.

Banco Mundial (2010). Program Document for a Proposed Fourth Programmatic Fiscal
Management and Competitiveness Development Policy Loan. Washington, D. C.:
Banco Mundial.

Unin Europea, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo (2009). Per: Informe
de la gestin de las fnanzas pblicas. Basado en el marco de referencia para la
medicin del desempeo PEFA. Lima: Banco Mundial.
19. Adquisiciones
Jean-Jacques Verdeaux
Resumen
El sistema nacional de adquisiciones del Per ha logrado signifcativos avances en los
ltimos aos, particularmente en el acceso a la informacin y la adopcin de documentos de
licitacin estndar. Sin embargo, an adolece de serios problemas que afectan la efciencia
y transparencia de las compras gubernamentales. Entre ellos: la evidencia de prcticas no
competitivas generadas por el uso del valor referencial y la permanente preocupacin por
el cumplimiento literal de los requisitos establecidos en la normativa nacional, as como
la falta de capacidad de contratacin en algunos sectores, especialmente en el nivel local.
I. Introduccin
Esta nota describe la situacin de las adquisiciones en el Per desde las elecciones nacionales
del 2006, reconociendo los logros positivos que el pas ha alcanzado en este campo durante
los ltimos aos. Al mismo tiempo, identifca los grandes retos y polticas necesarias para
lograr un sistema nacional de adquisiciones moderno, slido, efciente y transparente, parti-
cularmente en el contexto de la inmensa necesidad de ampliar la infraestructura en el pas.
La nota se ocupa de las adquisiciones regidas por la Ley de Contrataciones del Estado
(LCE) aprobada por Decreto Legislativo 1017 y el Reglamento de la Ley de Contrataciones
del Estado (RLCE) adoptado por Decreto Supremo 184-2008-EF. No cubre las compras
menores
1
ni la seleccin de concesionarios para obras civiles o recursos naturales,
2
las que
estn expresamente excluidas de la aplicacin de la Ley.
El anlisis se basa en los resultados de diversos estudios realizados por las autorida-
des nacionales y por el Banco Mundial.
3
Las secciones sobre retos y recomendaciones de
polticas se apoyan en estos estudios y tambin en la experiencia del Banco en la conduc-
cin de reformas en la materia a nivel mundial, as como en estndares internacionales de
adquisiciones.
1
Contratos por un valor igual o menor a 3 UIT (Unidad Impositiva Tributaria), segn el art. 3.3 h) de la
LCE. Ao 2010: 1 UIT = S/. 3600.
2
Segn el art. 3.3 ) de la LCE.
3
Vase la bibliografa.
Nota 19. Adquisiciones 323
II. Contexto
En el ao 2009 en el Per se realizaron alrededor de 110 000 procesos de adquisiciones.
El valor total de estas adjudicaciones fue de 25 697 millones de nuevos soles
4
y represent
aproximadamente el 6,7% del producto bruto interno (PBI)
5
del pas. Esta proporcin de
contratos gubernamentales es relativamente baja en comparacin con otros pases,
6
lo que
refejara el dfcit de inversin pblica, particularmente en infraestructura.
La poca cantidad de contratos gubernamentales en el Per tambin puede indicar la
limitada actividad de adquisiciones a nivel local. En los pases de la Organizacin para
la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), las adquisiciones efectuadas por los
gobiernos y entidades descentralizadas son, a menudo, mayores que las adquisiciones del
gobierno central (OCDE 2000) y pueden representar cerca del 65% del total de las adqui-
siciones gubernamentales. En el Per, esta proporcin es de alrededor del 40% y sugiere
que el bajo nivel de contrataciones gubernamentales proviene fundamentalmente de los
gobiernos subnacionales y sus respectivas entidades.
A partir del 2006, ao en el que se realizaron las ltimas elecciones nacionales, las
adquisiciones en el Per han mostrado grandes avances, particularmente en el uso de la tec-
nologa de la informacin con un efecto directo en la transparencia. El Sistema Electrnico
de Contrataciones del Estado (SEACE), portal de adquisiciones, en funcionamiento desde
fnales del 2004, es en la actualidad un instrumento completo de informacin que incluye
datos actualizados sobre oportunidades de negocios, planes de adquisiciones, estadsticas,
legislacin aplicable e informacin sobre regulacin. Se le ha introducido recientemente
la posibilidad de la subasta inversa electrnica y su nueva versin permitir el uso del
manejo electrnico de procesos y contratos de adquisiciones.
El Per dispone de un marco institucional que defne claramente las responsabilida-
des de las diversas instituciones que participan en las adquisiciones. En primer lugar, el
Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) es la autoridad reguladora
de las adquisiciones y tiene a su cargo,
7
entre otras funciones, promover la modernizacin
del sistema de adquisiciones en su conjunto, operar y mantener el portal electrnico de
adquisiciones (SEACE), y, por ltimo, manejar el Registro Nacional de Proveedores (RNP).
Como parte de la estructura administrativa del OSCE, el Tribunal de Contrataciones del
4
Incluyendo los procesos que se conducen de conformidad con los acuerdos fnancieros internacionales
(1381 procesos por S/.1490,8 millones) y tambin aquellos conducidos en el contexto de los decretos de
urgencia 020-2009, 041-2009 y 078-2009 (2734 procesos por S/.1681,4 millones).
5
Esta cifra representa el valor de los contratos adjudicados con respecto al PBI. Si nos basamos en los
procesos de adquisiciones planifcados y/o iniciados, el valor de adquisiciones con respecto al PBI ser
mucho mayor, pero no relevante al fnal, ya que existe una importante proporcin de contratos planifca-
dos y convocados en el Per que no se adjudican.
6
De acuerdo con la OCDE, se estima que la ratio total de adquisiciones para todos los niveles de gobierno
en los pases de la Organizacin es de 19,96%; para pases que no forman parte de la OCDE es de 14,48%.
Aunque estas cifras estn ligeramente infadas porque incluyen la compensacin de los empleados y la
transferencia de dinero para programas del fondo de salud, estas no incluyen las adquisiciones realizadas
por entidades pblicas dependientes de los gobiernos. Otra fuente de informacin proviene de la Unin
Europea (UE); se calcula que el promedio total de gasto en obras, bienes y servicios para el 2008 en la UE
(27 pases miembros) fue del 17% del PBI, oscilando entre el 8,95% del PBI para Grecia al 25,51% para
los Pases Bajos.
7
Art. 58 de la LCE (D. L. 1017).
Estado es responsable de la revisin de las protestas para los contratos ms grandes y
decide las sanciones de exclusin de postores, contratistas y proveedores. En el 2008, se
estableci el OSCE en reemplazo del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones
del Estado (CONSUCODE), entidad que tena un rol de control ms tradicional. Este fue
un paso importante hacia la modernizacin del sistema de adquisiciones en el Per, imple-
mentando un marco institucional que responde mejor a la necesidad de independencia,
profesionalismo y equidad del sistema de adquisiciones.
Por otro lado, el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF)
8
tiene un rol determinante en
las adquisiciones, pues es la institucin encargada de disear la poltica de las contrataciones
del Estado. Aunque el MEF comparte con el OSCE la posibilidad de proponer modifcaciones
al marco legal de las adquisiciones, el MEF es, en ltima instancia, la entidad encargada de
remitir la legislacin y regulacin para la aprobacin del Ejecutivo y Legislativo.
Por ltimo, la Contralora General de la Repblica asume la funcin del control externo.
Este control se centra fundamentalmente en el cumplimiento formal del marco legal de las
entidades del gobierno antes que en la ejecucin efectiva de los contratos, responsabilidad
que pertenece a las entidades gubernamentales que realizan las contrataciones.
Durante los ltimos aos, estas instituciones han demostrado que se encuentran listas
para impulsar la reforma del sistema nacional de adquisiciones y para mejorarlo. Hay
algunos signos alentadores, como la reduccin del promedio de tiempo en todos los tipos
de adquisiciones (vase el grfco 1) desde el momento de la convocatoria hasta el otorga-
miento de la buena pro. Estas instituciones tambin han ejercido un rol crucial en adaptar la
legislacin de adquisiciones a los diversos acuerdos comerciales bilaterales recientemente
adoptados, reconociendo, por ejemplo, la validez de los documentos ofciales remitidos por
8
A travs de su Direccin General de Asuntos de Economa Internacional, Competencia e Inversin Privada.
Grfco 1
Estndares de duracin de los procesos
(Nmero promedio de das)
Fuente: OSCE.
70
60
50
40
30
20
10
0
LP CP ADP ADS AMC
LP: Licitacin Pblica ADP: Adjudicacin Directa Pblica
CP: Concurso Pblico ADS: Adjudicacin Directa Selectiva AMC: Adjudicacin de Menor Cuanta
postores extranjeros toda vez que se estima su equivalencia con los documentos requeridos
por los operadores nacionales.
9
El relativamente bien estructurado marco institucional de las adquisiciones en el Per
no debe dejar pasar por alto la dbil capacidad de las entidades gubernamentales, especial-
mente a nivel local. Tampoco se debe olvidar que an no est operativa, como lo establece la
legislacin,
10
la agencia central de adquisiciones (Per Compras), institucin que brindara
un importante apoyo a las entidades encargadas de las adquisiciones no solo en la funcin
de compras sino tambin en el planeamiento, provisin, logstica y calidad de estas.
Retos
El sistema de adquisiciones en el Per afronta serios problemas que actualmente impiden
el desarrollo en infraestructura y equipamiento, tan necesarios para sostener el crecimiento
del pas. Esto es resultado de un sistema de adquisiciones enfocado en ejercer la funcin
de compras gubernamentales a travs de procesos normativos excesivamente estrictos, sin
mayor consideracin de los resultados, la competencia abierta, la efciencia y, sobre todo,
el principio bsico de las contrataciones gubernamentales: maximizar el valor del dinero.
El actual sistema de adquisiciones, lejos de proteger la funcin de adquisiciones de los
riesgos inherentes a las contrataciones gubernamentales, incrementa la inefciencia y ali-
menta la percepcin negativa del pblico en general sobre los procesos de adquisiciones
(Protica 2010).
9
Decreto Supremo 140-2009-EF que modifca los artculos 255, 259 y 259 del RLCE.
10
Siguiendo al art. 82 del RLCE
Grfco 2
Relacin entre los planes anuales de contrataciones y los contratos
adjudicados durante 2006-2008
* No incluye: Perupetro, Petrleos del Per S.A., Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas,
Ejercito Peruano, Fuerza Area del Per, Marina de Guerra del Per, Ministerio de Defensa.
Fuente: datos del 2008 obtenidos del SEACE.
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
A
r
r
e
n
d
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n
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c
i
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s
T
o
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a
l
2006 2007 2008
50%
44%
52%
49%
53%
63%
41%
37%
38%
63%
58%
46%
52%
57%
46%
40%
41%
60%
66%
47%
54%
Defciencias en el planeamiento de las adquisiciones. El sistema de adquisiciones en el Per
muestra una sorprendente diferencia entre el nmero de adquisiciones planifcadas y las
que efectivamente llegan a la adjudicacin de la buena pro. Por ejemplo, de los S/.58 709
millones de compras gubernamentales planifcadas para el 2009, solo S/.25 697 millones
fueron adjudicados, lo que representa apenas un 43,5% de las contrataciones adjudicadas
en comparacin con las originalmente planifcadas. Esta situacin se ha dado en el Per
a lo largo del tiempo e indica un serio problema en la funcin de planifcacin conducida
por las entidades responsables de las adquisiciones.
Esta defciencia en la planifcacin de las adquisiciones se agudiza particularmente
en sectores con una vasta proporcin de proyectos de infraestructura con componentes
importantes en construccin y renovacin. Por ejemplo, en el 2008 el sector Salud alcanz
una tasa de ejecucin de apenas 33% de las adquisiciones planifcadas y el sector Vivienda y
Saneamiento una tasa de 35%.. Al otro extremo encontramos sectores que tienen en comn
una proporcin ms baja en proyectos de obras civiles como Agricultura (en el 2008 se
adjudic el 75% de los contratos planifcados), Economa y Finanzas (69%) o Justicia y
Gobernabilidad (58%).
Las razones ms importantes que pueden explicar esta situacin son: (i) el enfoque
equivocado durante la etapa de planifcacin, (ii) la falta de consideraciones tcnicas en
esta etapa, (iii) y la desconexin que algunas veces existe entre planifcacin y ejecucin
del presupuesto. La planifcacin es vista normalmente como un requisito legal y no como
una herramienta til para el logro de las metas de la inversin pblica. Las continuas
actualizaciones de los planes anuales de contrataciones (PAC) en el Per
11
muestran que
las primeras versiones a menudo se establecen artifcialmente, para luego actualizarlas
una vez que los procesos de adquisiciones han efectivamente concluido. Adems, el
11
En el 2009, la mitad de las entidades que utilizaban el SEACE generaban ms de once versiones de sus
PAC y algunas tenan ms PAC que el nmero de semanas en un ao.
Grfco 3
Nmero de versiones de los planes anuales de contrataciones (PAC), 2009
Fuente: SEACE
Elaboracin: OSCE, Subdireccin de Estudios Econmicos y de Mercado.
250
200
150
100
50
0
Media: 11 versiones
754 entidades tuvieron versiones de PAC por encima de la media
Versiones de PAC
N

d
e

e
n
t
i
d
a
d
e
s
1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 66 71 77 90 117 139 757
planeamiento adolece de falta de tcnicos que elaboren planes de adquisiciones realistas
basados en consideraciones tcnicas. Al mismo tiempo, la asignacin del presupuesto se
basa, en gran medida, en precios ideales que no refejan el verdadero precio del mercado
de las contrataciones, afectando la conclusin efectiva de los contratos. Finalmente, a
pesar de que el marco legislativo estipula que los procesos de adquisiciones no se pueden
iniciar sin la correspondiente autorizacin presupuestaria, el sistema carece de una interfaz
apropiada entre el Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF) y el SEACE.
12
Marco regulador innecesariamente complejo y rgido. El Per cuenta con un marco legal
de adquisiciones bastante complejo y rgido para mantener el control sobre las adquisicio-
nes. La sobrecarga de reglas
13
y la estricta bsqueda de conformidad con la norma afectan
seriamente la efciencia del sistema de adquisiciones, reduciendo de manera dramtica
cualquier posible expresin de juicio. Estas circunstancias han justifcado la creacin de
regmenes especfcos
14
para sectores completos del gobierno y el amplio uso de mtodos
excepcionales, como el de emergencia, con el propsito de evadir el rigor de los mtodos
de adquisiciones estndares dispuestos por la ley. Esto es particularmente evidente al fnal
12
A menudo, las cuestiones polticas tambin pueden jugar un rol importante en la planifcacin de las ad-
quisiciones. Algunas entidades encargadas de las adquisiciones, particularmente en el mbito local, son
bastante propensas a seguir direcciones de las comunidades locales y de polticos para producir planes de
compras segn las expectativas de la gente y quienes toman decisiones, pero que en realidad son difciles de
implementar. Al respecto, vase las conclusiones del estudio conducido por Proyecta Corporation (2009.).
13
El Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA) del OSCE identifca 99 procesos diferentes
con sus respectivos requerimientos cada uno.
14
La Ley 28840 de Fortalecimiento y Modernizacin de Petroper de julio del 2006 y la Resolucin
456-2006-CONSUCODE/PRE de octubre del mismo ao establecieron los procesos de seleccin espe-
ciales para Petroper.
Grfco 4
Evolucin de las exoneraciones
(2006-2009)
Fuente: SEACE
Elaboracion: OSCE, Subdireccin de Estudios Econmicos y de Mercado.
600
500
400
300
200
100
0
Ao 2006
Ao 2008
Ao 2007
Ao 2009
Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre
Grfco 5
Baja participacin de postores en las licitaciones
Fuente: OSCE, Direccin de Supervisin, Fiscalizacin y Estudios, Subdireccin de Estudios Econmicos
y de Mercado.
2
postores
13,3% 3
postores
5,0%
Ms de
3 postores
5,0%
1 Postor
81,3%
2
postores
8,9%
Bienes Servicios
Ao 2009
Obras
3
postores
2,9%
Ms de
3 postores
6,9%
1 postor
54,3%
2
postores
25,5%
3
postores
7,6%
Ms de
3 postores
12,6%
1 postor
76,7%
del ao fscal, cuando la necesidad de ejecutar ms de lo presupuestado no permite la
aplicacin de procedimientos como lo establece la ley (vase el grfco 4).
Baja participacin de postores. Este ambiente complejo y rgido es ciertamente una de las
muchas razones que explican por qu el Per sufre de una increble baja participacin de
postores para todos los tipos de contratos. Mientras que un proceso de licitacin estndar
debera atraer de tres a cinco postores, en el Per la mayora atrae menos de tres postores.
En realidad, la mayora de los procesos de licitacin atraen solo a un postor; en el 2009 se
present solamente un postor para el 81,3% de los contratos de obra civil. Sin embargo,
no est claro si esta cifra representa al nmero de postores que respondieron al llamado de
licitacin o a los postores que fueron considerados para la evaluacin fnal. En cualquiera
de los casos, esto constituye un problema importante que mina todo el sistema de adqui-
siciones y revela lo cerrado que est el mercado gubernamental en el Per.
Alta incidencia de licitaciones desiertas. Existe una gran proporcin de procesos de lici-
tacin desiertos, especialmente en los casos que se requiere un mnimo de dos postores
para considerar la licitacin como exitosa. En el grfco 6 se aprecia el incremento del
nmero de licitaciones desiertas en el 2009. Esto es efecto directo del requerimiento de
contar con un mnimo de dos postores en procesos de subasta inversa,
15
sean realizados de
15
Subasta inversa (art. 15 de la LCE y art. 90 del RLCE) es la modalidad de seleccin por la cual una
entidad realiza la contratacin de bienes y servicios comunes a travs de una convocatoria pblica, y en la
cual el postor ganador ser aquel que oferte el menor precio por los bienes o servicios objeto de la convo-
catoria. Esta modalidad de seleccin puede realizarse de manera presencial o electrnica.
Grfco 6
Evolucin de procesos de licitacin desiertos por modalidad*
(2006-2009)
* Tipo de proceso (AMC, ADS, ADP, concurso pblico, licitacin pblica); valor referencial del
proceso mayor a 3 UIT, segn valor de cada ao.
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Ao 2007
18,3%
19,7%
18,7%
17,2%
32,3%
31,6%
40,8%
17,8%
23,2%
18,9%
39,8%
Procedimiento Clsico Subasta Inversa Electrnica
P
o
r
c
e
n
t
a
j
e
s
Subasta Inversa Presencial
Ao 2009 Ao 2006 Ao 2008
manera electrnica o no. Por otro lado, el grfco muestra que tal requerimiento origina un
efecto similar si se aplica a otros mtodos de adquisiciones, como los de licitacin pblica,
concurso pblico,
16
adjudicacin directa,
17
con un porcentaje de licitaciones desiertas de
cerca de 40% cuando el rango normal es de cerca del 10%.
Defnitivamente, el sector de contrataciones del gobierno no constituye un mercado
atractivo para los negocios privados. Se han identifcado tres factores que podran explicar
esta situacin: (i) las rigurosas condiciones de participacin, particularmente con relacin
al registro preliminar en el Registro Nacional de Proveedores (RNP); (ii) el uso de un valor
referencial para la evaluacin, y (iii) la carga fnanciera ligada a los contratos guberna-
mentales. Todos estos factores constituyen un costo disuasivo para los postores.
Acceso limitado a adquisiciones. En el Per, toda compaa o individuo interesado
en licitar en contratos gubernamentales debe primero registrarse en el RNP. Si bien la
preocupacin por identifcar a las frmas antes del proceso de licitacin es comprensible,
los requisitos para el registro son particularmente engorrosos y a menudo redundantes,
pues se solicita informacin disponible en otras dependencias pblicas. Adicionalmente,
esto tiene un costo para los postores,
18
quienes deben realizar un pago para la mayora
de los procedimientos exigidos por la regulacin. Por ejemplo, los postores deben pagar
16
La licitacin pblica y el concurso pblico (art.16 de la LCE) son procedimientos de adquisiciones simi-
lares. En ambas fguras, cualquier proveedor de bienes y servicios interesado puede remitir su propuesta.
17
Adjudicacin directa (art. 17 de la LCE) es un procedimiento de adquisicin similar a la licitacin pblica
y el concurso pblico, pero con plazos recortados.
18
De acuerdo con el Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA) publicado por el OSCE, el
pago por registrarse por primera vez en el 2009 fue de S/.781.
una cuota para la renovacin anual y actualizacin de su registro en el caso de existir
modifcaciones importantes.
19
Valor referencial. La LCE dispone que las entidades que conducen los procesos de adqui-
siciones deben fjar un valor referencial para cada contrato (art. 27) que ayude a determinar
el mtodo de adquisiciones aplicable al caso, la que es una prctica estndar. Sin embargo,
en el Per el valor referencial sirve tambin para establecer un techo y un piso en las lici-
taciones. Para los contratos de obras civiles y servicios de consultoras relacionadas con
obras civiles, cualquier propuesta que est por encima del 110% o debajo del 90% del valor
referencial es automticamente rechazada (art. 39 del RLCE). Lo mismo ocurre en todos
los otros tipos de contratos, donde las ofertas por encima del valor referencial son rechaza-
das. Este uso del valor referencial limita drsticamente los benefcios de una competencia
abierta al someter a los postores a un precio fjo, el cual, adems, raras veces refeja una
verdadera evaluacin tcnica y ms bien es el resultado de cuestiones presupuestarias.
Este sistema crea varios efectos adversos: fomenta que los postores presenten un
precio al 90% del valor referencial para obras civiles o, en el caso de los dems tipos de
contratos, al mismo precio del valor referencial sin considerar el valor real en el mercado
de los bienes, obras y servicios en cuestin y sin promover la competencia real entre los
postores. Si el valor referencial est sobrevaluado, las licitaciones presentarn un precio
mucho ms elevado que el valor real del mercado; y si el valor referencial est subvaluado,
la mayora de los postores elegibles decidirn no participar. Como resultado, el concurso se
reduce a unos pocos postores, con frecuencia a uno solo. El nico postor tratar de recuperar
sus costos, sea solicitando un incremento del valor del contrato durante su ejecucin, o
cumplindolo hasta llegar al valor referencial, dejando algunas veces el contrato parcial o
insatisfactoriamente ejecutado.
Una verdadera competencia, sin un valor referencial como rango de precios obligatorio
para los postores, trae consigo recortes signifcativos en los precios de licitacin, como
resultado de una competencia ms amplia sin un valor fjo. En el cuadro 1 se presenta una
comparacin entre el rgimen comn, donde el precio referencial es un punto de referencia
obligatorio, y el rgimen aplicable a Petroper, donde el valor referencial se usa solamente
como un estimado. Esta comparacin demuestra que el precio fjo referencial induce a los
postores a presentar precios de licitacin ms altos que en el rgimen sin este factor.
Riesgos de fraude y corrupcin. El excesivo nmero de pasos administrativos que enfren-
tan los postores crea las condiciones para que algn empleado pblico oportunista solicite
sobornos, y tambin estimula la produccin de documentos fraudulentos para evadir los
innumerables requisitos formales. Adems, el uso del valor referencial que limita e incluso
suprime la competencia, alienta la colusin, que consiste en arreglos preestablecidos para
fjar precios a niveles artifciales y no competitivos.
20
Con relacin al fraude y la corrup-
cin, se debe tener cuidado para que el remedio no sea peor que la enfermedad. Una forma
efectiva de reducir los riesgos consiste en suprimir las condiciones que favorecen estas
incidencias, como los obstculos en la participacin o el valor referencial.
19
Los pagos se realizan en el OSCE, encargado del RNP.
20
Seccin 3.6, Mayor Competencia y Precios Referenciales, del Plan Estratgico de Contrataciones P-
blicas del Estado Peruano (abril 2009).
Costos fnancieros de las licitaciones para los contratos gubernamentales. Realizar nego-
cios con el Estado genera costos muy elevados para los postores y contratistas, incluso
en los contratos de bajo valor. Como se mencion antes, la carga reguladora tiene costos
y genera obstculos para la mayora de compaas privadas, particularmente para las
micro y pequeas empresas (MyPE). Una vez que los contratos son adjudicados, el costo
fnanciero no se acaba para los contratistas y proveedores que obtuvieron la buena pro.
En primer lugar, afrontan la demora de la frma fnal y fecha de inicio de ejecucin del
contrato. Tambin se encuentran con una serie de inesperados y largos procesos internos
administrativos y fnancieros que generan no solo incertidumbre al ganador sino tambin
costos adicionales para empezar a movilizar, ordenar o iniciar su trabajo, teniendo que
esperar semanas o, a veces, meses. A esto se suma que en el momento de la ejecucin, los
pagos para los contratistas sufren demoras, con un promedio de 54 das calendarios entre
la entrega del servicio o bienes y el pago.
21
Capacidad de las entidades responsables de las adquisiciones. En muchos de los problemas
que afronta el sistema de adquisiciones surge la pregunta sobre la capacidad y profesiona-
lizacin de la funcin de adquisiciones. Cada vez que se le vincula con la preparacin de
las operaciones, la rigidez del marco legal y los procedimientos, las demoras innecesarias
en el momento de la frma o durante la ejecucin, se trata a menudo de un problema de
capacidad de las entidades para conducir la licitacin. Esta situacin es particularmente
21
Existe una demora promedio de 13 das calendarios entre la entrega de bienes y servicios y la emisin de
la conformidad, y luego 41 das entre la conformidad y el pago (CONSUCODE 2008).
Cuadro 1
Comparacin de las propuestas econmicas de postores que participaron en
procesos que se rigen por ambos regmenes, 2007-08
(Porcentaje de diferencia respecto del valor referencial)
Postor RUC
Petroper Procedimiento clsico
% respecto al
valor referencial
N items
en que
particip
% respecto al
valor referencial
N items
en que
particip
Postor 1 S.R.L. 2041 (0,0% 49,2%) 3 (0,0% 2,1%) 3
Postor 2 E.I.R.L. 2052 (23,6% 50,8%) 2 10,0% 1
Postor 3 S.A.C. 2052 (21,5% 31,7%) 2 0,0% 1
Postor 4 S.R.L. 2044 (5,3% 25,0%) 4 -8,5% 1
Postor 5 S.A.C. 2011 (9,0% 18,7%) 3 -8,0% 1
Postor 6 S.A. 2042 (11,2% 29,9%) 2 (-10,0% 1,8%) 3
Postor 7 S.R.L. 2035 (5,3% 31,4%) 10 10,0% 2
Postor 8 S.A.C. 2050 (8,2% 18,6%) 7 (5,6% 10,0%) 3
Postor 9 S.R.L. 2039 (10,0% 38,2%) 7 10,0% 2
Postor 10 .. E.I.R.L. 2052 (32,0% 33,3%) 3 10,0% 1
Postor 11 .. E.I.R.L. 2048 (13,1% 15,7%) 4 10,0% 1
Nota: Los porcentajes entre parntesis corresponden a la diferencia por debajo del valor referencial.
Fuente: SEACE, Subdireccin de Estudios Econmicos y de Mercado.
preocupante en las entidades descentralizadas, las cuales, de acuerdo con la poltica de
descentralizacin del Per, han tenido y seguirn teniendo a su cargo cada vez ms procesos
de adquisiciones. Se han iniciado algunas acciones importantes para tratar este asunto, en
particular con universidades locales, pero tal vez el enfoque no debera ser el de capacitar
a los ofciales de adquisiciones como simples agentes para el cumplimiento de la norma.
III. Opciones de poltica
El eje de toda poltica que busque reformar las adquisiciones en el Per debera consistir
en la simplifcacin, con el objetivo de implementar un sistema de adquisiciones moderno
que reduzca drsticamente la burocracia y sea capaz de maximizar el valor del dinero en
los contratos del Estado.
Simplifcacin de la norma. El marco legal y regulador establecido por la Ley de Adqui-
siciones del 2008, la regulacin del 2009 y diversas normas especfcas necesita ser sim-
plifcado. Se requiere crear un marco legal nico que comprenda y sea aplicado por todos,
pero esencialmente que se base en los principios y procedimientos bsicos de un sistema
de adquisiciones slido, moderno y transparente. La actual regulacin contiene diversas
disposiciones que podran trasladarse a los documentos de licitacin estndar y ser ajusta-
dos segn el tipo de contrato (grandes obras civiles, construcciones, compra de medicinas,
servicios de consultora, etc.). Las autoridades podran remitirse a los documentos inter-
nacionales tanto para el caso de la legislacin de adquisiciones como para los documentos
de licitacin estndar.
22
Simplifcacin de procedimientos. En el contexto de simplifcacin de la norma, los proce-
dimientos tambin tienen que simplifcarse, particularmente aquellos que constituyen un
cuello de botella burocrtico cuyo efecto principal es limitar la participacin de postores.
Se debe revisar la larga lista de documentos requeridos antes de participar y limitarla
estrictamente a la identidad legal de la frma o el individuo. Los dems documentos nece-
sarios para establecer la calidad y elegibilidad de las compaas deberan ser solicitados
en el momento de la adjudicacin al postor que fnalmente resulte seleccionado luego de
la evaluacin de la licitacin. De esta manera, la evaluacin de la califcacin podra ser
mucho ms efectiva ya que se centrara en un nico postor.
Reforma del rol del RNP. El RNP debera ser la base de datos donde las entidades de
adquisiciones encuentren la informacin relacionada con la habilitacin de la frma (para
frmas sancionadas por el OSCE), pero no debe ser un sustituto para la califcacin de los
22
Uno de estos modelos es el adoptado por la Comisin de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil
Internacional (CNUDMI) en 1994, as como el modelo de ley de adquisiciones aplicable a pases de de-
recho administrativo, preparada por el Banco Mundial (Franoise Bentchikou, LEGPR, en 2002). es una
referencia?
Los documentos de licitacin estndar han sido desarrollados por diversas organizaciones internaciona-
les como FIDIC (Fdration Internationale Des Ingnieurs-Conseils), ENAA (Engineering Advancement
Association of Japan), CCI (Cmera de Comercio Internacional) o bancos de desarrollo internacionales,
como el Banco Mundial.
postores. En realidad, la califcacin no debera ser una determinacin general realizada
anual o trimestralmente sino para cada contrato individual, considerando la naturaleza, el
valor y los requerimientos de cada operacin especfca de adquisiciones. La califcacin
debe realizarse para el postor que gan la buena pro. De esta manera se evita generar una
carga para los otros postores y para las propias entidades de adquisiciones.
Cambio por una cultura basada en resultados. Los ofciales de adquisiciones estn capa-
citados para ejercer un control sobre el cumplimiento estricto de la norma, La simplifca-
cin de la norma ayudara a cambiar esta cultura, pero no ser sufciente. Tambin ser
necesario fortalecer una cultura de control basada en los principios de procesos de adqui-
siciones slidos, modernos, transparentes y justos, la competencia abierta y la bsqueda
de maximizacin del valor del dinero. Esta cultura tambin debe ser compartida por las
instituciones, las que deben ser fortalecidas en materia de recursos y capacidad a fn de
que realicen una supervisin ms efciente de las adquisiciones. En el mismo sentido,
la administracin del contrato debera someterse menos a la norma (arts. 137 al 234 del
RLCE) y ms a disposiciones contractuales desarrolladas en los documentos de licitacin
estndar, y adaptarse a la naturaleza y caractersticas propias de los contratos. La super-
visin de los contratos debe ser una prioridad con auditoras de adquisiciones basadas no
solo en la conformidad de la norma, sino sobre todo en la ejecucin efectiva del contrato
de acuerdo con las especifcaciones.
Eliminacin del valor referencial. Se debe eliminar el uso del valor referencial para evitar
la distorsin del precio y de la competencia generada por este mecanismo. Este debe ser
reemplazado por un precio estimado que pueda ser pblico, pero no debe ser la base para
rechazar o aceptar ofertas, sino, ms bien, un factor que permita determinar el mtodo
correcto de adquisicin. El precio estimado ser el resultado de consideraciones tcnicas
y debe servir como base para ajustar el presupuesto.
Fortalecimiento de las capacidades tcnicas de los equipos de adquisiciones. La capacidad
tcnica de las entidades de adquisiciones debera ampliarse signifcativamente con el fn de
reforzar a sus equipos humanos en los pasos crticos del proceso: planifcacin, presupuesto
(precio estimado), evaluacin y administracin del contrato. En estos dos ltimos pasos, el
actual sistema promueve la estricta conformidad con la norma; sin embargo, las conside-
raciones tcnicas deberan ser la principal preocupacin de los ofciales de adquisiciones.
En este mismo sentido, las decisiones sobre el desarrollo del contrato no deberan basarse
en el estricto cumplimiento de los detalles de las disposiciones legales sino, ms bien,
en aspectos tcnicos, con el fn de asegurar que el contrato se ejecute de acuerdo con sus
especifcaciones tcnicas. Este enfoque evitara que los contratos se sometan a arbitrajes
innecesarios cuyas decisiones fnales son muchas veces desfavorables para el Estado y los
contratos ni siquiera llegan a completarse.
Un ambicioso programa de capacitacin en adquisiciones. La solucin comn de muchos
gobiernos para fortalecer la capacidad de adquisiciones consiste en organizar sesiones de
capacitacin que duran algunas horas o das. Actualmente, el OSCE est realizando este
tipo de sesiones en respuesta a un reciente requisito legal que dispone 80 horas de capaci-
tacin obligatorias para todo empleado pblico involucrado en adquisiciones. Sin embargo,
esta medida no es sufciente en pases como el Per, donde existe una gran necesidad de
infraestructura. Este esfuerzo debera complementarse con un programa orientado a preparar
ofciales de adquisiciones con capacidad para planifcar, adquirir y administrar los contratos
ms complejos y desafantes que puedan existir. Se requiere del apoyo de universidades e
instituciones profesionales para obtener especialistas de carrera en el campo de las adqui-
siciones. En el Per ya existen varias iniciativas apoyadas por el OSCE. Tales iniciativas
deben ser apoyadas y desarrolladas por el gobierno y enfocarse no solo en la legislacin de
adquisiciones sino tambin en todos los campos relacionados con las adquisiciones, como la
negociacin, la bsqueda de mercados, el anlisis de costo o la administracin del contrato.
Adems, para lograr un sistema de adquisiciones slido y moderno, corregir la falsa
percepcin que a veces se tiene sobre las adquisiciones, y despertar conciencia sobre
los temas de adquisiciones, es tambin de suma importancia educar a la gente (del
sector privado o sociedad civil) en la materia. Esto podra realizarse con la inclusin de
representantes del sector privado y la sociedad civil en los programas de capacitacin de
adquisiciones para profesionales y, ms especfcamente, a travs de la organizacin de
seminarios y conferencias, de manera particular a nivel local y regional.
IV. Conclusin
El Per ha demostrado en los ltimos aos voluntad para modernizar su sistema de adquisi-
ciones. Prueba de ello es el uso y la continua mejora del SEACE, as como la modifcacin
de la legislacin para simplifcar el acceso a postores extranjeros y el vasto uso del arbitraje
en los contratos gubernamentales. El Per se encuentra en buen camino para lograr un
sistema de adquisiciones moderno y slido.
Sin embargo, el sistema nacional de adquisiciones an mantiene una excesiva buro-
cracia que, lejos de modernizar la funcin de compras del gobierno, incrementa la falta de
competencia y, subsecuentemente, el riesgo de colusin, inefciencia y justifcacin para
agregar ms control.
Esta nota ha identifcado las acciones de poltica necesarias, que en realidad son
bastantes simples, para el sistema de adquisiciones en el Per. Sin embargo, sugiere un
acercamiento diferente, basado en la conviccin de que un sistema de adquisiciones ef-
ciente, transparente y justo no solo consiste en controlar procesos sino, ms bien, en obtener
lo mximo al mejor precio para el bien pblico, reduciendo los riesgos que a menudo se
asocian a la funcin de compras gubernamentales.
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20. Voz y participacin en el
proceso de descentralizacin
William Reuben y Melissa Zumaeta-Aurazo
Resumen
Esta nota analiza el estado actual y los desafos en el funcionamiento de los principales
canales de voz y sistemas de informacin pblica en el Per. Asimismo, examina los mar-
cos legales y el contexto poltico que permitieron, desde el ao 2002, el establecimiento
de mecanismos de participacin ciudadana en el mbito descentralizado. Estas mejoras
en la institucionalizacin de la voz y la participacin en el pas resultan evidentes en las
clasifcaciones internacionales, en las que el pas se sita entre los ms avanzados en la
apertura de informacin presupuestaria y entre aquellos que muestran mejoras signifca-
tivas en el ndice de percepcin sobre la gobernabilidad. A pesar de estos progresos, en
comparacin con sus pares de Amrica Latina, an su posicin es dbil en la percepcin
sobre la efcacia del gobierno y la rendicin de cuentas.
Esta percepcin pesimista puede explicarse por factores como fallas en el diseo
de los mecanismos de participacin, sistemas de informacin poco amigables y poco
oportunos, voz no asociada a resultados y, como consecuencia, fatiga en la participacin.
Ello no obstante, de la evaluacin de impacto del Presupuesto Participativo, una de las
herramientas ms importantes que institucionaliza la voz y la participacin, se despren-
den resultados prometedores. Sobre la base de este anlisis, la nota presenta tres lneas
de recomendaciones de poltica: (i) reforzar y realinear los principales canales de voz;
(ii) fortalecer los sistemas de informacin para mejorar la calidad de los procesos parti-
cipativos, y (iii) aprovechar las oportunidades de nuevas iniciativas de poltica pblica,
como el Presupuesto por Resultados y el Plan de Incentivos, para conferir a los canales
de voz y participacin una orientacin ms enfocada en resultados.
I. Introduccin
La presente nota de poltica describe el desarrollo de los canales de voz y participacin
en el proceso de descentralizacin en el Per en los ltimos aos, y analiza su efectividad
en el establecimiento de un sistema de rendicin de cuentas que contribuya a mejorar la
gobernabilidad, la calidad del gasto pblico y la reduccin de la pobreza.
La existencia de canales efectivos e incluyentes de voz y participacin de la ciudadana
en el diseo y seguimiento de la poltica pblica es un factor importante para que el gasto y
Nota 20. Voz y participacin en el proceso de descentralizacin 337
los servicios pblicos respondan a las necesidades del conjunto de la poblacin, y especf-
camente de los grupos y sectores ms vulnerables. Por eso, el Per ha apostado fuertemente
a la creacin de este tipo de canales en el marco de su estrategia de descentralizacin, en el
entendido de que la participacin funciona mejor cuando hay mayor cercana entre gober-
nantes y ciudadanos, entre tomadores de decisiones y usuarios de los servicios pblicos.
No obstante, los resultados que se pueden esperar del funcionamiento de los canales
de voz estn ligados al papel efectivo que se les confera dentro del sistema de goberna-
bilidad y rendicin de cuentas, y la capacidad que estos tengan para canalizar la voz del
conjunto de la ciudadana y particularmente de aquellos que suelen quedar excluidos del
sistema dominante de representacin e infuencia de intereses. En esa perspectiva, la nota
da una mirada al funcionamiento de los principales canales de voz creados en el marco
de la descentralizacin, con el fn de identifcar su potencial para infuir en la toma de
decisiones en favor de quienes menos tienen. Asimismo, analiza qu desafos enfrentan y
cules son las oportunidades que se abren para participar efectivamente en el sistema de
rendicin de cuentas. Los canales estudiados son los Comits de Desarrollo Regional y
los Comits de Desarrollo Local (CCR y CCL), las Mesas de Concertacin para la Lucha
Contra la Pobreza (MCLCP), los Planes de Desarrollo Concertado (PDC) y el Presu-
puesto Participativo (PP). Igualmente, se discute el sistema de informacin pblica que
es determinante para una participacin informada, y las oportunidades y desafos que abre
para la participacin ciudadana la introduccin de dos mecanismos de especial importan-
cia en la descentralizacin de la poltica pblica en el Per: el Presupuesto por Resultados
(PpR) y el Monitoreo Participativo (MP). El anlisis se apoya en estudios realizados por
entidades y especialistas peruanos, en entrevistas sostenidas con actores claves y en una
investigacin llevada a cabo recientemente por el Banco Mundial.
II. Contexto
Breve resea de la evolucin de los modelos de participacin en el Per
En la dcada pasada, el Per introdujo un conjunto importante de novedosos mecanismos
de participacin sustancialmente diferentes del esquema que predomin en el decenio
de 1990, caracterizado por el apoyo del gobierno a espacios de participacin en la pro-
duccin y entrega de servicios, como las Asociaciones de Padres de Familia (APAFA),
los clubes de madres, los comits de comedores escolares y las unidades ejecutoras del
Fondo Nacional de Cooperacin para el Desarrollo (FONCODES). Los mecanismos
creados por el gobierno de transicin en el 2002 se caracterizan por ser canales institucio-
nalizados de participacin ciudadana, para canalizar la voz de la ciudadana en las deci-
siones de poltica pblica en el contexto de la descentralizacin. Dentro de un sistema de
rendicin de cuentas, el esquema vigente en la dcada de 1990 se ubica dentro de lo que
se conoce como mecanismos de empoderamiento del usuario, porque este tiene partici-
pacin directa en la entrega del servicio. Los actuales mecanismos corresponden a lo que
se conoce como canales de voz. Estos ltimos, junto a la participacin de la ciudadana
en los procesos electorales propios de la democracia representativa, son espacios perma-
nentes y regulados de dilogo que permiten a los ciudadanos incidir en las decisiones de
poltica pblica y darles seguimiento.
La creacin de los principales canales subnacionales de voz
Durante ese perodo, a la par de la creacin de espacios nacionales de dilogo como el
Acuerdo Nacional y el fortalecimiento de foros sectoriales como el Foro Salud y el Foro
Educativo, se institucionalizaron los principales canales de voz en el mbito subnacional.
Entre estos ltimos cabe destacar las MCLCP, los CCR y CCL y el PP.
En todos estos canales de voz en el nivel subnacional se institucionalizan espacios de
dilogo entre actores de la sociedad civil y actores gubernamentales, y se defnen reglas
del juego sobre quines participan y los objetivos especfcos de la participacin.
El cuadro 1 muestra estos canales segn el ao y ley de su creacin, y describe bre-
vemente su estructura y funciones.
Cuadro 1
Principales canales subnacionales de voz
Nombre de la
institucin /
Proceso
participativo
Ao /
Ley de creacin
Funciones Estructura/ Composicin
Mesa de
Concertacin
para la Lucha
Contra la
Pobreza
2001 /
Decreto Supremo
001-2001-
PROMUDEH
Llegar a consensos en torno
a la poltica social, con eje en
las perspectivas de gnero y la
equidad; incrementar la efciencia
en la ejecucin de los programas
de reduccin de la pobreza e
institucionalizar la participacin
ciudadana en el diseo, la toma
de decisiones y la rendicin de
cuentas de las entidades pblicas.
Estructura: mesas formadas
y vinculadas en los mbitos
nacional, regional y municipal.
Composicin (nacional): 8
representantes del gobierno,
3 representantes municipales,
12 representantes de la
sociedad civil.
Consejo de
Coordinacin
Regional
2003 /
Ley de Bases
de la
Descentralizacin
y Ley 28013
Opinar sobre el Plan Anual, el
Presupuesto Participativo y el Plan
de Desarrollo Regional (incluso los
objetivos y programas estratgicos).
Composicin: 60%
alcaldes provinciales y
40% representantes de la
sociedad civil (del cual
30% est constituido por
organizaciones empresariales
y de productores).
Consejo de
Coordina
cin Local
2003 /
Ley Orgnica de
Municipalidades
(Ley 27972)
Coordinar e implementar
los planes de desarrollo y
el Presupuesto Participativo
municipales, identifcar las
prioridades en las inversiones
de infraestructura y servicios
pblicos, proponer proyectos
de infraestructura y de servicios
del sector pblico para su
cofnanciamiento, promover la
inversin privada local.
Igual composicin que
los CCR.
Presupuesto
Participativo
2003 /
Ley Marco del
Presupuesto
Participativo
(Ley 28056)
Fortalecer la relacin entre el
Estado y la sociedad, mejorar
la asignacin y la ejecucin del
gasto pblico, comprometer a
la sociedad civil con acciones
necesarias para un gasto efectivo,
fortalecer el monitoreo y control del
manejo del presupuesto.
Ciclo de seis fases
especifcado en el
Reglamento de la Ley 28056
(D.S. 171-2003-EF). Los
talleres del PP incluyen a
representantes de la sociedad
civil y el gobierno, asistidos
por un comit tcnico.
Elaboracin propia a partir de MCLCP/ProDescentralizacin 2009.
Sistemas de informacin y transparencia para la participacin
Junto a la institucionalizacin de los canales de voz en los mbitos regional y local,
se establecieron y desarrollaron importantes sistemas de informacin pblica y marcos
legales para favorecer el acceso a la informacin, los cuales han contribuido a crear un
ambiente propicio para el fortalecimiento de la transparencia y la rendicin de cuentas.
Al respecto, cabe destacar la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica y el
Portal de Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), conocido como Consulta Amigable.
La Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica,
1
publicada en agosto
del 2002 y modifcada en el 2003 por el Congreso de la Repblica,
2
fue resultado del
trabajo conjunto de instituciones como la Defensora del Pueblo, el Consejo de la Prensa
Peruana y el Instituto Prensa y Sociedad. Esta ley, a su vez, cre el marco legal para que
la Defensora cumpla con su mandato de velar y promover el derecho de acceso a la infor-
macin pblica de los ciudadanos. En cumplimiento de este mandato, esta institucin
reporta anualmente las actividades realizadas y los problemas identifcados en la imple-
mentacin de la ley, y publica trimestralmente informes de supervisin de los portales de
transparencia de los gobiernos regionales y provinciales.
En el 2009, la Defensora identifc, basada en quejas ciudadanas y acciones de of-
cio, cuatro principales problemas que limitan el acceso de la ciudadana a la informacin
pblica: (i) cobros excesivos para acceder a la informacin; (ii) incumplimiento del plazo
legal para la entrega de informacin pblica; (iii) exigencia de requisitos no previstos en la
norma, e (iv) interpretacin inadecuada de las excepciones o invocacin de excepciones no
previstas en la normatividad (Defensora del Pueblo 2010a: 288-290). Asimismo, haciendo
seguimiento a la norma que dispone que todas las entidades pblicas cuenten con portales
de transparencia en internet, esta institucin report, en el segundo trimestre del 2010, que
los portales de los gobiernos regionales cumplieron el 62% de los requisitos exigidos por
la ley, y los provinciales el 34%. Los rubros
3
ms difundidos por los gobiernos regionales
fueron los referidos a los documentos normativos y de gestin y las actividades ofciales,
alcanzando un 74% de cumplimiento; y entre los provinciales, el de documentos normati-
vos y de gestin, alcanzando 56% de cumplimiento (vase el grfco 1).
En el marco de esta ley, el MEF tambin public en su portal un enlace de Consulta
Amigable con informacin fscal de todos los niveles de gobierno (nacional, regional y
local).
4
Esta informacin incluye datos actualizados diariamente del PIA y la ejecucin
1
Ley 27806.
2
Por Ley 27927.
3
Los rubros supervisados son: (i) documentos normativos y de gestin (que incluye organigrama, Regla-
mento de Organizacin y Funciones, Texto nico de Procedimientos Administrativos, Plan de Desarrollo
Concertado, entre otros); (ii) informacin presupuestal actualizada (incluyendo Presupuesto Institucional
de Apertura - PIA), Presupuesto Institucional Modifcado (PIM), presupuesto ejecutado, proyectos de
inversin ejecutados, remuneraciones, benefcios de autoridades, etc.); (iii) adquisiciones y contratacio-
nes (incluyendo plan anual de contrataciones, convocatorias y resultados de procesos de adquisiciones
y contrataciones); (iv) actividades ofciales, funcionario a cargo del portal y enlace de comunicacin
(incluyendo informacin de eventos pasados y plan de actividades de la autoridad electa, nombre del
funcionario a cargo del portal y enlace que permita comunicacin con usuarios); y, (v) prcticas de buen
gobierno (incluyendo informacin relevante del proceso presupuestario, reporte de audiencias de rendi-
cin de cuentas y actas de sesiones del CCR o CCL).
4
Vase http://transparencia-economica.mef.gob.pe/amigable/default.php.
del gasto desde 1999, del PIM desde el 2004, y de ingresos e informacin fnanciera de
los programas estratgicos del PpR desde el 2009. Este portal constituye una de las expe-
riencias ms desarrolladas de su gnero en Amrica Latina.
Recientemente, para el ejercicio fscal del 2011, el MEF revis el instructivo del
Presupuesto Participativo para que este mecanismo priorice proyectos cuya viabilidad
haya sido evaluada, en vez de que los agentes participantes propongan y prioricen ideas
de proyecto. Si bien esta medida, en opinin de diversas organizaciones de la sociedad
civil, procura reducir el nmero de propuestas priorizadas que no llegan a ser fnanciadas,
limita la discrecionalidad de los agentes participantes para priorizar (para su fnancia-
miento) aquellas propuestas orientadas a atender las necesidades consideradas como ms
apremiantes. Las organizaciones de la sociedad civil perciben esta y otras medidas, dentro
de las cuales cabe mencionar la reduccin del presupuesto de operacin de instancias
claves de participacin como las MCLCP, como una disminucin del apoyo que adminis-
traciones anteriores han prestado a la participacin ciudadana en la toma de decisiones y
en la demanda de cuentas.
Avances en la gobernabilidad y la transparencia
El actual ambiente propicio para la rendicin de cuentas ha hecho que el Per, despus
de califcar como un pas asociado a ndices de transparencia y gobernabilidad bajos, se
coloque hoy entre los pases de Amrica Latina que gozan de ndices ms favorables en
lo que se refere a la transparencia en los procesos presupuestarios e informacin sobre el
gasto pblico. Especfcamente, el Per muestra una posicin muy favorable en el Open
Grfco 1
Nivel de cumplimiento, informacin de portales de gobiernos regionales
y gobiernos provinciales, 2 semestre 2010

Fuente: Defensora del Pueblo, Decimotercer Informe Anual de la Defensora del Pueblo, Enero Diciembre
2009, Lima, Mayo 2010. Elaboracin propia.
74%
51%
45%
74%
45%
56%
13%
24%
39%
7%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Documentos
normativos y
de gestin
Informacin
presupuestal
actualizada
Adquisiciones y
contrataciones
Actividades oficiales,
funcionario a cargo
del portal y enlace
de comunicacin
Prcticas
de buen
gobierno
Gob. regionales Gob. provinciales
Budget Index,
5
donde se ubica entre los quince pases en el mundo con mayor nivel de
transparencia presupuestaria y en tercer lugar en Amrica Latina despus de Chile y Bra-
sil. Igualmente, la trayectoria del indicador de voz y transparencia, que forma parte del
ndice compuesto de gobernabilidad del Instituto del Banco Mundial, muestra una sen-
sible mejora en el Per en relacin con el conjunto de pases de Amrica Latina a partir
del ao 2002, cuando se introducen e institucionalizan los principales canales de voz en
el sistema de rendicin de cuentas del pas (vase el grfco ).
En general, es posible afrmar que todo proceso de fortalecimiento de la participacin
de la ciudadana en el diseo y seguimiento de las polticas pblicas conduce a estndares
ms elevados de rendicin de cuentas y de legitimidad en la gestin pblica. Sin embargo,
no se puede decir lo mismo sobre la capacidad de entrega y la calidad de los servicios. No
siempre la ampliacin de medidas de control y rendicin de cuentas y el incremento de cana-
les de voz conducen a una efcaz accin del gobierno. Es ms, dependiendo del diseo de
la rendicin de cuentas pblicas, es posible que el efecto sea el contrario, ya que se pueden
introducir nuevos pasos en la cadena de toma de decisiones y en la entrega del servicio que
podran elevar los costos de transaccin. Si se observan los indicadores de percepcin sobre
la gobernabilidad, el Per podra estar transitando de un sistema de bajo nivel de rendicin
de cuentas y de alta efcacia del gobierno en la segunda mitad de la dcada de 1990, a uno
de un ms alto nivel de rendicin de cuentas y de baja efcacia del gobierno a partir del ao
2000. No obstante, esta tendencia empieza a cambiar a partir del 2005, perodo en el que
se mantiene el curso positivo de la voz y la rendicin de cuentas, y empieza a experimen-
tarse una recuperacin en la percepcin sobre la efcacia del gobierno (vase el grfco 3).
5
Este ndice es elaborado por una red de ONG agrupadas en el International Budget Project Partnership
que se dedican a monitorear la transparencia y la participacin ciudadana en los procesos de presupuesto
pblico. Vase http://www.internationalbudget.org/.
Grfco 2
Voz y transparencia, 1996-2009
Fuente: Instituto del Banco Mundial.
Elaboracin propia
-0,70
-0,60
-0,50
-0,40
-0,30
-0,20
-0,10
0,00
0,10
0,20
1
9
9
6

1
9
9
8

2
0
0
0

2
0
0
2

2
0
0
3

2
0
0
4

2
0
0
5

2
0
0
6

2
0
0
7

2
0
0
8

2
0
0
9

Amrica Latina Per
Grfco 3
Voz y efcacia de la accin pblica
Grfco 4
Comparacin entre las variables efcacia del gobierno y voz y rendicin
de cuentas
Elaboracin propia.
Elaboracin propia.
A pesar de esa mejora, si se observa el grfco 4, que compara la ubicacin de un
conjunto de pases de Amrica Latina respecto de las variables percepcin sobre la ren-
dicin de cuentas y percepcin sobre la efcacia de la accin del gobierno, el Per an se
mantiene en una posicin baja, tanto en lo que respecta a la rendicin de cuentas como
a la efectividad: solo supera a Colombia en la percepcin favorable sobre la voz y rendi-
cin de cuentas, y nicamente a la Argentina en la percepcin favorable sobre la efcacia
-0,70
-0,60
-0,50
-0,40
-0,30
-0,20
-0,10
0,00
0,10
0,20
Voz y rendicin de cuentas Eficacia de Gobierno
1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Argentina
Brasil
Colombia
Costa Rica
Mxico
Per
Uruguay
-0,60
-0,40
-0,20
0,00
0,20
0,40
0,60
-0,40 -0,20 0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1,20
E
f
i
c
a
c
i
a

d
e

g
o
b
i
e
r
n
o

Voz y rendicin de cuentas
0,80
de la accin del gobierno. El Per pas de ubicarse en el cuadrante izquierdo inferior
en el 2000, a situarse actualmente en el derecho inferior. La situacin ms cercana a la
ptima es la de Uruguay, que se coloca en el extremo del cuadrante superior derecho. De
esta manera, el perfeccionamiento de los canales de voz para que respondan mejor a las
necesidades de la participacin ciudadana, sin que se conviertan en obstculos en la toma
de decisiones y en la accin efectiva del gobierno, sigue siendo uno de los principales
desafos que enfrenta el proceso de descentralizacin del pas.
III. Principales desafos que enfrentan los canales
de voz en el Per
Una estructura institucional sobrepuesta, desarticulada y focalizada
en la planifcacin
Un factor importante en la creacin de un ambiente propicio para la participacin ciuda-
dana en la rendicin de cuentas pblicas es la existencia de marcos institucionales que
defnan las reglas de juego y los alcances de los mbitos de participacin y los canales
de voz. El Per ha optado por la institucionalizacin de estos canales a partir de un con-
junto amplio de marcos legales. Esta institucionalizacin defne con bastante detalle los
derechos de los entes participantes y el carcter vinculante o no de los acuerdos que en
estos se adopten.
A pesar del avance indiscutible logrado por el Per en la creacin de canales de voz
para infuir en la toma de decisiones locales y regionales, estos tienen una serie de carac-
tersticas que afectan la calidad de la voz para infuir sobre la toma de decisiones y vigilar
la efectividad de la accin pblica. En la nota de poltica que prepar el Banco Mundial
sobre este tema en el 2006 (Giugale y otros 2006), se identifca los desafos que enfrenta
el diseo institucional de los canales de voz en el marco de la descentralizacin. En lo
fundamental, tales desafos se mantienen vigentes:
Hayunarelacindbilonolahayentrelosorganismosverticalesderendi-
cindecuentasylosorganismoshorizontales.
6
Los mecanismos participativos no
estn relacionados directamente con instituciones democrticas como el Congreso de
la Repblica, la Contralora General de la Repblica y la Defensora del Pueblo. Su
vinculacin con los concejos municipales es tambin dbil y ms bien ambigua.
Tienen objetivos sobrepuestos. La ausencia de un diseo integrado entre los
mecanismos participativos y la institucionalidad creada por la descentralizacin ha
llevado a la defnicin de objetivos y funciones superpuestos: todos los espacios
recin instaurados estn relacionados con la planifcacin del desarrollo, pero el
6
Los organismos horizontales de rendicin de cuentas son aquellos que forman parte de la estructura
formal del Estado y que tienen la responsabilidad y la competencia de controlar las acciones del Poder
Ejecutivo. Se consideran, en cambio, instancias verticales de rendicin de cuentas a aquellas que per-
miten a los ciudadanos exigir cuentas sobre el uso del poder que la ciudadana delega en el Estado, como
los procesos electorales o los espacios a partir de los cuales los ciudadanos, ya sea directamente, como en
el caso de los cabildos, o por medio de organizaciones de la sociedad civil, ejercitan su voz y monitorean
la labor pblica (ODonnell 1998).
papel asignado a cada uno no est especifcado con claridad, con la excepcin del
Presupuesto Participativo (PP). Una evaluacin elaborada conjuntamente por la
MCLCP y ProDescentralizacin (2009) da cuenta de este problema, y concluye que
existe una comprensin y visin no compartidas sobre los roles y alcances de los
canales de voz existentes entre las autoridades regionales y locales y los actores de
la sociedad civil. Esta discrepancia lleva a permanentes roces entre funcionarios y
dirigentes de la sociedad civil que en muchos casos generan frustracin o confictos.
Elejedelaparticipacineslaplanifcacindeldesarrollo,mientraselmonitoreo
esdbilonoexiste. Ninguno de los nuevos mecanismos participativos (excepto los
comits de vigilancia del PP) cuenta con objetivos y procedimientos claramente deli-
neados para monitorear la ejecucin y la calidad del gasto pblico. Las MCLCP han
jugado un rol importante en el desarrollo del Plan de Desarrollo Concertado (PDC) y
los CCR y CCL tambin intervienen en el PDC y en el PP. Los comits del PP obvia-
mente se enfocan sobre la priorizacin del gasto de inversin local.
Tienen una dbil integracin vertical y territorial. Fuera de las MCLCP, los
mecanismos no cuentan con conexiones institucionales frmes que les permitan esta-
blecer perspectivas agregadas y compartidas en los diversos niveles de gobierno.
Por esa ausencia de articulacin, la voz de la ciudadana no se enriquece conforme
pasa del nivel local al regional. Una reciente evaluacin sobre el PP (Banco Mundial
2010) identifc este problema en el proceso participativo de priorizacin del gasto
de inversin, el cual se realiza en forma separada para cada uno de los niveles sin que
se d la adecuada integracin y articulacin entre las prioridades de gasto regional,
provincial y distrital.
Lavinculacinentredescentralizacinyparticipacinesdbil.La participacin
de la sociedad civil en los mecanismos participativos se rige por cuotas orientadas a
preservar equilibrios entre representantes del Estado y de las organizaciones socia-
les. Fuera de la elaboracin del PP, los nuevos mecanismos de participacin fjan
una participacin minoritaria a los representantes de la sociedad civil. Estas cuotas
contribuyen a reducir la representacin de la sociedad civil en los nuevos organis-
mos regionales y locales de voz. Las autoridades regionales y locales tienden a cum-
plir formalmente con los mnimos exigido por la ley, pues dentro de su percepcin
no hay una relacin clara entre la descentralizacin y la participacin, y entre esta
ltima y la efectividad del gobierno. Las autoridades regionales y locales perciben la
descentralizacin como un proceso de transferencia de funciones y competencias, y
no como un proceso orientado a acercar la toma de decisiones locales con la voz de
la ciudadana (MCLCP y ProDescentalizacin 2009).
Informacin an poco amigable y confable
El acceso oportuno a informacin confable sobre la gestin pblica es un factor clave
en la consolidacin de procesos participativos de calidad en la rendicin de cuentas.
Como se mencion anteriormente, por mandato de la Ley de Transparencia y Acceso a
la Informacin Pblica, todas las entidades pblicas de los niveles nacional, regional y
local estn obligadas a contar con portales de transparencia en lnea en los cuales difun-
dan informacin sobre su organizacin, presupuesto, compras y contratos. La Consulta
Amigable del MEF es uno de los pocos portales de transparencia fscal en la regin que
permite un seguimiento de la asignacin y ejecucin presupuestaria con actualizacin
permanente y desagregada hasta el nivel de unidad ejecutora. Si bien el pas ha avanzado
enormemente en el desarrollo de un ambiente informativo e institucional propicio para la
participacin de la ciudadana, diversas evaluaciones y estudios realizados en los ltimos
aos sealan algunas defciencias importantes que es conveniente resaltar.
En primer lugar, existen difcultades para el acceso y compresin de la informacin
disponible. En el caso de los portales de los gobiernos regionales y provinciales, la Defen-
sora del Pueblo reporta que la mayora pone a disposicin la informacin exigida por la
ley en distintos espacios del portal, lo que difculta su acceso. Asimismo, en el 2007 la
ONG Ciudadanos al Da (CAD) concluy que los usuarios nuevos del portal de Consulta
Amigable, con pocas habilidades para la investigacin econmica y desconocimiento
del presupuesto pblico, encuentran muchas difcultades en la navegacin, comprensin
e interpretacin de la informacin. Sobre la base de estos hallazgos, CAD recomend
incluir ms informacin que atienda la demanda de los usuarios, nuevos prototipos de
pantalla, un manual de uso y un glosario de trminos con lenguaje cercano al ciudadano,
una mejor estrategia de mercadeo del portal y un sistema efcaz de atencin de consultas.
En respuesta a esta evaluacin, el MEF puso a disposicin ms informacin, entre la que
se encuentra la desagregada por niveles de gobierno y PIM, pero an faltan modifcacio-
nes adicionales que faciliten la compresin de los contenidos.
En segundo lugar, existen tareas pendientes de sistematizacin de informacin para
poder informar oportunamente a los espacios de participacin. En particular, con el fn de
apoyar los presupuestos participativos locales, el MEF ha identifcado como tareas prio-
ritarias la sistematizacin de informacin socio-econmica relevante en el nivel local, la
creacin de una base de datos de perfles de proyectos tipo y la generacin de indicado-
res de seguimiento de resultados (Kilimani y otros 2009: 71-76). En el mediano plazo, el
MEF planea adecuar las cadenas de resultados preparadas en el marco del PpR para que
sean relevantes en el nivel local y, en el largo plazo, generar modelos lgicos para nuevas
prioridades identifcadas localmente.
Voz no asociada a resultados
Pero quiz la principal limitacin en el diseo del sistema participativo de rendicin de
cuentas en el Per es su desvinculacin de los resultados de las polticas y la accin
pblicas. Como se seal anteriormente, todos los canales de voz creados en el marco de
la descentralizacin se encuentran asociados de una u otra forma a objetivos de planifca-
cin y asignacin del gasto. Aun en el caso de los comits de vigilancia del PP, su labor de
seguimiento es sobre la ejecucin de los proyectos priorizados participativamente, pero
dentro de sus objetivos no se encuentra el monitoreo de los resultados de la ejecucin de
estos proyectos. Lo mismo sucede con los sistemas de informacin, pues la informacin
publicada en los portales de los gobiernos subnacionales y en Consulta Amigable se cen-
tra en los servicios ofrecidos y el gasto programado y ejecutado. En el mejor de los casos,
la informacin del gasto se ofrece asociada a metas fsicas, pero no as a resultados.
Una participacin que busca exclusivamente reivindicar la posicin de la ciuda-
dana (o de sectores de esta) en la priorizacin y asignacin del gasto distorsiona el
objetivo ltimo de la participacin ciudadana dentro del sistema de rendicin de cuen-
tas, que consiste en velar por que la accin del Estado tenga impactos positivos en el
bienestar de la poblacin, y especialmente de los grupos ms pobres de la poblacin,
que son los que ms dependen de la calidad de los servicios pblicos para mejorar sus
condiciones de vida.
Fatiga de la participacin, exclusin y confictividad social
Un importante desafo de los canales de voz reportado en diversos diagnsticos cuali-
tativos es la aparente fatiga que experimentan los actores ante la ausencia de resultados
tangibles asociados a un esfuerzo sostenido que les demanda recursos. Por su naturaleza,
la participacin ciudadana implica costos, principalmente en trminos de tiempo y trans-
porte, que deben ser asumidos por los ciudadanos participantes (vase el recuadro 1). En
consecuencia, la decisin de participar se sustenta, en buena medida, en la percepcin del
costo/benefcio. Solo continuarn participando aquellos que perciban que el haber hecho
or su voz infuy positivamente en las decisiones que les afectan.
Recuadro 1
Costos de la participacin en el Presupuesto Participativo
Participar en el ciclo completo del PP le demanda a un actor rural lo siguiente:
Tiempo: 4 das de talleres y 4 das mnimo de capacitaciones. A esto se debe agregar,
debido a las distancias, la necesidad de viajar el da antes de cada evento y regresar a
sus localidades un da despus. Es decir, un mnimo de 16 das sin trabajar y sin percibir
ingresos. Actualmente, el salario mnimo en el Per es de S/.600, lo que signifca que los
ingresos no percibidos seran aproximadamente la mitad, es decir, S/.300.
Transporte: el desplazamiento de ida y vuelta de sus localidades para cada evento
requiere en muchos casos utilizar ms de un medio de transporte y/o hacer cambios,
trasbordos, etc. Una estimacin gruesa del costo es de S/.15 por pasaje, dando un total
de S/.30 para el viaje completo.
Viticos: sobre la base de lo reportado por agentes participantes rurales en un estudio
de caso realizado para evaluar el PP, el gasto diario en alimentacin y hospedaje es de
aproximadamente S/.15, y de S/.240 para el proceso completo.
En total, el costo promedio para un agente sera de S/.570 (aprox. US$190), es decir, el 95%
de un salario mnimo mensual.
En palabras de algunos participantes:
hay que utilizar muchos das tiles de trabajo. Para personas que trabajan en el sector
pblico o que tienen sus actividades privadas, les resulta difcil concentrar en un mes tantos
das de ausencia de su trabajo para participar. (Representante de la sociedad civil en el
Comit Tcnico Regional).
para una seora humilde signifca sacrifcar sus hijos, su casa. El trabajo es importante,
pero no hay ni para el pasaje y venir de all, ni para el almuerzo. En ese sentido, no encuen-
tran facilidades como, por ejemplo, un carro municipal que les recoja o que les den un vi-
tico. (Participante de distrito rural)
El incumplimiento de las expectativas conduce fcilmente a la fatiga de los ciuda-
danos y, por lo tanto, a una disminucin de su participacin. Esta situacin se evidencia
en la reduccin de mesas de concertacin locales activas en el perodo que va del 2007 al
2009, como lo muestra el grfco 5, segn el cual estas pasaron de 718 en el 2007 a 587
en octubre de 2010.
Grfco 5
Nmero de mesas de concertacin locales activas, 2007-2010
Fuente: Base de datos MCLCP 2010.
Elaboracin propia.
718 722
579
587
2007 2008 2009 2010
Pero las difcultades para la participacin asociadas a elevados costos de oportunidad
tienen tambin repercusiones en trminos de quines participan. Diversos estudios
cualitativos dan cuenta de las complicaciones que enfrentan los grupos ms pobres,
las mujeres y las comunidades rurales para participar en las actividades organizadas
por los mecanismos de participacin. La mayora de estas actividades se realizan
en las capitales distritales y provinciales, lo que obliga a los participantes a recorrer
grandes distancias cuando estos viven en zonas rurales lejanas. Tales desplazamientos
involucran tiempo y gastos de transporte que muchas veces no estn al alcance de estas
personas. La persistencia de esta situacin conduce a problemas de exclusin de los
ms pobres de la participacin en los canales de voz, y en consecuencia, a reducir su
representacin.
Algunos observadores de la realidad social peruana sostienen que la creacin de
canales de voz ha contribuido a aumentar la confictividad social en el Per. No obstante,
no existe evidencia de que la implementacin de los mecanismos de voz y participacin
diseados en el 2002 haya incrementado la confictividad social. Como se observa en
el grfco 6, el nmero de confictos sociales
7
locales relacionados con el manejo de los
recursos pblicos en el pas ha disminuido de 58 en el 2004, ao en el que un importante
7
En general, los confictos se manifestan como disputas entre actores y grupos sociales. Solo cuando es-
tos actores tienen un grado de organicidad y se preparan para la confrontacin es que se habla de conficto
social. (Caballero 2010: 32)
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2
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2004 2008
nmero de mecanismos comenzaron a implementarse, a 30 en el 2008. Esta disminucin
ha sido evidente en todas las regiones excepto en Cajamarca, donde aument, y en Hu-
nuco y San Martn, donde se mantuvo. Ms bien, es de esperar que una creciente fatiga y
frustracin por la falta de resultados perceptibles asociados a la participacin en los cana-
les institucionalizados de voz pueda llevar a que se tomen acciones, al margen de estos
canales, que eventualmente lleven a confictos sociales. En estos casos, la confictividad
social estara entonces asociada a la erosin de la credibilidad de tales canales y no a su
constitucin.
En suma, las limitaciones que an enfrentan los principales canales de voz y parti-
cipacin en el Per han contribuido a que se instale en importantes crculos de creadores
de opinin la percepcin de que estos tienen un impacto muy limitado y hasta negativo
en la promocin del desarrollo y la reduccin de pobreza en el pas. Los resultados de la
Evaluacin del Presupuesto Participativo y su relacin con el Presupuesto por Resulta-
dos preparada por el Banco Mundial en 2010 que se presentan a continuacin, ofrecen
evidencia de que esa percepcin no es del todo cierta y brindan elementos para repensar y
ajustar el diseo de los canales de voz para que estos contribuyan de manera ms efectiva
al desarrollo equitativo del pas.
Contribuye la voz a la efcacia y equidad del gasto? El caso del PP
En el ao 2008, el MEF solicit el apoyo del Banco Mundial para evaluar los resultados
del proceso del PP en el marco de la nueva perspectiva del presupuesto por resultados
Grfco 6
Nmero de confictos sociales por el manejo de recursos en los gobiernos
locales por regiones, 2004 y 2008
Fuente: Caballero 2010: 37.
Elaboracin propia.
adoptada en el 2007. Tomando en cuenta este pedido y los antecedentes del proceso
en el pas, la evaluacin respondi a dos grupos de preguntas principales: (i) Est
produciendo el PP los impactos esperados? y (ii) Cules son los factores que limitan o
impulsan los impactos del PP? El estudio utiliz informacin cuantitativa y cualitativa.
La informacin cualitativa se recolect en un trabajo de campo en los tres niveles de
gobierno subnacional.
8
La cuantitativa incluye informacin documental,
9
presupuestal
y estadsticas socio-econmicas. Para la realizacin de esta evaluacin se integr, por
primera vez, las bases del Aplicativo del Presupuesto Participativo y el Sistema Inte-
grado de Administracin Pblica (SIAF).
10
Tal integracin permiti realizar un anlisis
contrafactual de impacto haciendo uso de correlaciones y regresiones economtricas,
11

as como estimar por vez primera que el gasto asignado a travs del PP representa el
36% del presupuesto total de inversin en el nivel distrital, es decir, cerca o US$391
millones.
12
En relacin con la efciencia del gasto asignado participativamente, el estudio
muestra que la priorizacin mantiene una clara consistencia necesidad-asignacin. Los
agentes participantes en el PP dan prioridad a proyectos de inversin en infraestructura
social y a aquellos orientados a atender las necesidades de la poblacin ms pobre.
Como muestra el grfco 7, existe una estrecha correlacin entre las necesidades obser-
vadas en agua y saneamiento y la prioridad defnida por el PP para la inversin en este
tipo de proyectos.

No obstante, el estudio determin que la ejecucin de los proyectos priorizados es
baja y la orientacin del gasto asignado se modifca sustancialmente en la ejecucin.
Como se observa en el grfco 8, el gasto del PP en agua y electricidad se reduce signifca-
tivamente en los municipios del primer quintil, y en el caso del saneamiento la tendencia
llega incluso a invertirse.

Asimismo, la evidencia contrafactual muestra que existe un porcentaje de ejecucin
de inversin en infraestructura bsica signifcativamente superior en el grupo que tiene un
nivel alto de ejecucin del PP respecto del grupo de comparacin (vase el grfco 9).
8 El caso fue seleccionado sobre la base de un criterio de representatividad promedio, defnida consi-
derando el nmero de proyectos priorizados, la mediana del nmero de agentes participantes entre los
aos 2007 y 2009 y el ndice de Desarrollo Humano (IDH). El estudio de caso se realiz en la regin La
Libertad, provincia de Trujillo, distritos de Salaverry (urbano) y Simbal (rural).
9 La informacin documental sistematiza los datos contenidos en documentos del PP 2009 enviados a la
Direccin General de Presupuesto Pblico (DGPP) por ochenta municipalidades distritales elegidas alea-
toriamente.
10 La integracin se realiz para todos los municipios que contaban con informacin registrada en el apli-
cativo del PP en el 2007 y/o el 2008. Esto signifc la inclusin de informacin de 16 960 proyectos de
inversin.
11 Para la estimacin del impacto se defnieron dos grupos: el grupo de tratamiento y el grupo de compa-
racin. Para la defnicin de estos dos grupos, se utilizaron diferentes grados de implementacin del PP
(medidos como el porcentaje del total del gasto de inversin asignado a travs del PP). Para comparar
ambos grupos, se aplic la tcnica economtrica estndar de pareo, que permite la defnicin de un grupo
de comparacin que no difera signifcativamente del grupo de tratamiento en trminos de variables de-
mogrfcas, socio-econmicas y polticas.
12 Estimaciones para 2007. Existe, sin embargo, una variacin muy grande entre municipalidades. El 20%
de las municipalidades ejecutan una proporcin signifcativa de sus gastos de capital (99,6%) a partir
de proyectos priorizados por el PP. En el otro extremo, hay ms de un 20% de municipalidades que no
ejecutaron ningn proyecto priorizado por el PP.
Grfco 7
Relacin entre priorizacin del PP y necesidades de acceso a infraestructura
bsica (agua, electricidad y saneamiento), 2007
Grfco 8
Relacin entre ejecucin de proyectos del PP y necesidades en el acceso a
infraestructura bsica (agua, electricidad y saneamiento), 2007
Fuentes: Aplicativo del PP 2007 y base de datos FONCODES 2007.
Elaboracin propia.
Fuentes: Aplicativo del PP y base de datos FONCODES 2007.
Elaboracin propia.
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Quintil de carencia
Nec elect Ejec elect Nec agua Ejec agua
Nec saneam Ejec saneam
IV. Principales conclusiones
Si bien desde el ao 2002 se han registrado sustanciales avances en la institucionalizacin
de mecanismos de voz y participacin, an persisten importantes desafos para su imple-
mentacin. Entre los principales desafos destacan:
Prevalece la falta de claridad y superposicin de objetivos entre los distintos y mlti-
ples canales de voz. Estos adolecen de una limitada integracin vertical y territorial,
y no tienen un vnculo directo y explcito con las oportunidades que abre el proceso
de descentralizacin.
La complejidad de los diseos de los procesos participativos contribuye a incremen-
tar los costos de participacin y, por lo tanto, la exclusin de los grupos vulnerables
y ms pobres.
La informacin clave para generar procesos de participacin ms efectivos, basados
en la evidencia, es an poco confable, inoportuna y poco accesible.
Los canales de voz carecen de relacin con los resultados y persiste la debilidad en
su integracin a procesos de seguimiento.
En conjunto, estas limitaciones alimentan la percepcin de que la institucionaliza-
cin de los mecanismos de democracia participativa no contribuye a alcanzar el desarro-
llo. Percepcin que puede llevar a las autoridades a reducir su apoyo al mantenimiento
y profundizacin de los canales de voz y los procesos participativos. No obstante, los
resultados de la evaluacin de impacto del PP confrman el potencial del mecanismo
de voz para promover un gasto pblico con una orientacin pro pobre, pero igualmente
indican que un ambiente no propicio para la ejecucin de los proyectos priorizados parti-
cipativamente distorsiona esa orientacin. Ese ambiente favorable o desfavorable para la
Grfco 9
Estructura de gasto ejecutado, grupo de tratamiento y grupo de comparacin
Grupo de comparacin Grupo de tratamiento
Fuentes: SIAF y Aplicativo del PP 2007.
Elaboracin propia.
Acceso a
servicios
bsicos
27%
Otros
73%
Otros
40%
Acceso a
servicios
bsicos
60%
ejecucin de proyectos priorizados por el PP est defnido por condiciones instituciona-
les, tcnicas y polticas.
Entre las condiciones institucionales destaca la falta de coincidencia entre el ciclo
del PP y el del presupuesto institucional. Entre las condiciones tcnicas, el estudio de
caso muestra que muchos de los proyectos priorizados en el PP no cumplen con los
requisitos para convertirse en proyectos de inversin ejecutables. Entre las condicio-
nes de economa poltica destacan los intereses poltico-electorales del alcalde y la
debilidad de los mecanismos de rendicin de cuentas. Finalmente, el estudio no hall
evidencias estadsticamente signifcativas que muestren que el PP fragmente el gasto de
inversin subnacional ni tampoco que tenga efectos sobre la recaudacin de impuestos
en el mbito local.
V. Opciones de poltica
Desde el ao 2002, el curso que ha tomado la promocin de canales de voz y procesos
participativos en el mbito de la descentralizacin en el Per es, sin duda, positivo. No
obstante, como se indica arriba, persisten importantes desafos cuya superacin requiere
de decisiones y acciones de poltica, y hacer de la participacin un proceso efectivo que
coadyuve al desarrollo equitativo del pas.
Del anlisis realizado se desprende un conjunto de opciones de poltica para hacer
frente a los desafos identifcados y aprovechar las oportunidades que abren las nuevas
iniciativas en el proceso de descentralizacin. Estas opciones se dividen en tres grupos:
Reforzamiento y alineamiento de los principales canales de voz en el marco de la
descentralizacin
Fortalecimiento de los sistemas de informacin para mejorar la calidad de los proce-
sos participativos
Aprovechamiento de oportunidades de las nuevas iniciativas de poltica pblica para
conferir a los canales de voz y participacin una orientacin ms enfocada en resul-
tados
Reforzamiento y alineamiento de los principales canales de voz
en el marco de la descentralizacin
Aclararlosobjetivosyfuncionesdeloscanalescreadosydefnirformas
dearticulacindelosdistintosnivelesdeparticipacin
Defnir con mayor precisin los objetivos y roles de cada uno de los canales creados
a partir de un dilogo con los distintos actores involucrados en estos. Una vez esta-
blecidas sus respectivas funciones, sera conveniente realizar una labor de difusin y
desarrollar guas prcticas de trabajo para cada uno de ellos. Es importante que esa
defnicin sea amplia, de manera que permita la discrecionalidad necesaria para que
su funcionamiento responda a las especifcidades regionales y locales. Recoger las
mejores prcticas de articulacin entre niveles con el fn de favorecer su integracin
dentro de un sistema descentralizado de rendicin de cuentas. Es importante recono-
cer las especifcidades de cada nivel en materia de objetivos, actores participantes,
funciones y procesos. As, por ejemplo, es conveniente asumir esa diferenciacin por
niveles en el instructivo del PP. Finalmente, es recomendable abrir un dilogo con las
instituciones del sistema horizontal de rendicin de cuentas (Congreso, Contralora,
Defensora del Pueblo, concejos municipales) para identifcar mecanismos prcticos
que vinculen su funcin contralora con el quehacer de los canales de voz, para dotar-
los de mayor fuerza, y evitar que en el pas opere una suerte de sistema paralelo de
rendicin de cuentas.
Simplifcarprocesos,abaratarloscostosdelaparticipacinynivelarelcampode
juegoparaunaparticipacinmsincluyente
Es conveniente reducir el nmero de reuniones y promover procesos que incluyan
cuando la tecnologa lo permita formas de participacin a distancia, mediante el uso
de telfonos celulares, cabinas pblicas de internet y programas participativos de opinin
de radioemisoras comunitarias. Los procesos tambin se pueden simplifcar alargando
los perodos de los ciclos participativos, hacindolos menos intensivos. Por ejemplo, el
PP podra adoptar un sistema de programacin plurianual. Al mismo tiempo, ser nece-
sario generar incentivos y condiciones para mejorar la capacidad de los grupos pobres y
socialmente excluidos. Las campaas de comunicacin y de capacitacin sistemticas
en lenguas nativas usando los medios escritos locales y las radios comunitarias, pueden
incrementar la participacin de las comunidades indgenas. El costo de la participacin
puede ser alto para el Estado, pero es inmenso para los pobres. Recientes experiencias en
el Per muestran que organizar las consultas por zonas en vez de restringirlas a las capi-
tales puede acercar la participacin a las comunidades, ahorrndoles as tiempo y costos
de transporte a los participantes. Sin duda, el principal incentivo para la participacin es
hacer evidente que esta genera resultados tangibles para la gente.
Fortalecimiento de los sistemas de informacin para mejorar la calidad
de los procesos participativos
Es recomendable mejorar la calidad de la informacin que alimenta los procesos de parti-
cipacin. Una participacin efectiva es necesariamente una participacin bien informada.
Los gobiernos locales tienen serias limitaciones para generar y hacer accesible informa-
cin relevante y oportuna. Superar estas limitaciones requiere de asistencia tcnica y un
sistema de incentivos que los lleve a incorporar prcticas transparentes en sus sistemas
de informacin. El Plan de Incentivos y el Programa de Modernizacin Municipal recin
lanzados en el Per podran incluir dentro de sus metas indicadores de la calidad de la
informacin producida y entregada por los gobiernos locales sobre sus presupuestos, la
ejecucin de gastos, la oferta de servicios y los resultados en materia de desarrollo. Esto
incentivara la transparencia de los sistemas de informacin a la ciudadana y tambin
permitira comparar los avances logrados por cada uno de los municipios, lo cual no es
factible actualmente.
Aprovechamiento de oportunidades de las nuevas iniciativas de poltica
pblica para conferir a los canales de voz y participacin una orienta-
cin ms enfocada en resultados
El desafo de conferir a los canales de voz una orientacin ms enfocada en resultados
es sin duda relevante para el fortalecimiento del desarrollo local. Pero es tambin una
condicin para dar a la participacin ciudadana sentido de responsabilidad y sosteni-
bilidad. Dos orientaciones complementarias pueden contribuir signifcativamente a que
los canales de voz tengan un enfoque en resultados: (i) realizar planes participativos de
desarrollo local a partir de un diagnstico de brechas y la utilizacin de herramientas de
programacin con marcos lgicos y el desarrollo de cadenas de gasto-producto-resultado
que permitan al PP la programacin multianual del gasto de inversin y la elaboracin
del PpR, y (ii) poner en marcha procesos de monitoreo concertado entre los gobiernos
locales y la sociedad civil de las metas de desarrollo local y de los resultados de la
accin pblica tanto local como regional y nacional en la circunscripcin distrital y
provincial.
El reciente impulso a la gestin local por resultados en el marco de PpR y para
conferir al PP un enfoque en resultados, pueden apoyar ambas orientaciones. Al
mismo tiempo, el recin lanzado Plan de Incentivos genera condiciones para interesar
a los gobiernos locales y a la sociedad civil en el monitoreo del cumplimiento de las
metas de desarrollo en su circunscripcin territorial asociado al acceso a incentivos
fscales.
VI. Bibliografa
Banco Mundial (2010). Evaluacin del Presupuesto Participativo y su relacin con el
Presupuesto por Resultados. Informe de Trabajo. Lima: Banco Mundial
Caballero, Vctor (2010). Confictos sociales por corrupcin en los gobiernos locales: las
disputas por el poder local en escena. Lima: Protica.
Defensora del Pueblo (2010a). Decimotercer Informe Anual de la Defensora del Pueblo.
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de Transparencia de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades Provincia-
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Giugale, Marcelo, Fretes-Cibils y Jonh L. Newman (2006). Per. La oportunidad de un
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ODonnell, Guillermo (1998). Horizontal Accountability in New Democracies, Jour-
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Press.
se teRmin de impRimiR en los talleRes gRficos de
TAREA ASOCIACIN GRFICA EDUCATIVA
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Correo e.: tareagrafca@tareagrafca.com
Pgina web: www. tareagrafca.com
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medida: 37.8 cm. x 25.5 cm. RETIRA Edith
medida: 37.8 cm. x 25.5 cm. TIRA Edith

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