Etica Na Administracao Publica Federal

TICA NA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL: A IMPLEMENTAO DE COMISSES DE TICA SETORIAIS GESTO
ENTRE O DESAFIO E A
OPORTUNIDADE DE MUDAR O MODELO DE
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado Secretrio-Geral
Embaixador Celso Amorim Embaixador Antonio de Aguiar Patriota
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
Presidente Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais Diretor
Embaixador Jeronimo Moscardo
Embaixador Carlos Henrique Cardim
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br
ANNITA VALLRIA CALMON MENDES
tica na Administrao Pblica Federal: a implementao de Comisses de tica Setoriais entre o desafio e a oportunidade de mudar o modelo de gesto
Braslia, 2010
Copyright Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br Capa: Cssio M'Boy - Sem ttulo - c. 1935 Tapete - 71 x 142 cm Livro Arte Construtiva no Brasil Equipe Tcnica: Maria Marta Cezar Lopes Cntia Rejane Sousa Arajo Gonalves Erika Silva Nascimento Juliana Corra de Freitas Reviso: Jlia Lima Thomaz de Godoy Programao Visual e Diagramao: Juliana Orem e Maria Loureiro
M49e
Impresso no Brasil 2010 Mendes, Annita Vallria Calmon. tica na administrao pblica federal: a implementao de comisses de tica setoriais: entre o desafio e a oportunidade de mudar o modelo de gesto / Annita Vallria Calmon Mendes. Braslia : FUNAG, 2010. 124p. : il. Disertao (mestrado). Centro Universitrio UNIEURO. Programa de Mestrado em Administrao. Orientadora: Magda Lcio. ISBN: 978.85.7631.231-4 1. tica nas organizaes. 2. Servidor pblico. 3. Administrao pblica -Brasil. I. Ttulo. CDU: 174:35.08(81)
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
A Edison Barroca, meu companheiro.
Agradecimentos
Agradeo Fundao Alexandre de Gusmo e seu Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais Governo Federal, pelo apoio, imprescindvel para realizar este trabalho. E a todos aqueles que acreditaram, incentivaram e contriburam com humor, dedicao, apreo e pacincia em todas as fases deste projeto acadmico. Professores, colegas de trabalho, colegas do mestrado, amigos e servidores pblicos que participaram de forma direta ou indireta desse processo. Especial agradecimento minha orientadora, Professora Doutora Magda Lcio.
Sumrio
Apresentao, 13 Magda Lcio, Isabel Pojo do Rego e Elosa Barroso 1 - Introduo, 21 2 - Reviso da Literatura, 27 2.1 tica, 27 2.2 tica nas Organizaes, 33 2.3 Marco Legal do Sistema de Gesto da tica do Poder Executivo Federal, 36 3 - Percurso Metodolgico, 45 4 - Estratgia de Coleta e Anlise de Dados, 51 4.1 Estudo de Dois Casos: Sucesso e Fracasso no Processo de Implementao das Comisses de tica Setoriais, 51 4.1.1 Anlise do Material Emprico, 56 4.1.2 Sugesto de Aes que podem favorecer a efetiva implementao das comisses de tica setoriais e meios para transpor as dificuldades inerentes ao processo, 63
5 - Administrao Pblica Federal: A Percepo dos Servidores sobre a tica, 67 5.1 Resultados, 68 5.1.1 Percepo de Servidores sobre a tica, 70 tica no Servio Pblico Federal, 70 Importncia do Tema, 72 Conflitos ticos, 72 5.1.2 Percepo dos Servidores sobre a Relao entre tica, Democracia e Cidadania, 73 Democracia, 73 Valores, 73 Mudana de Paradigma, 73 5.1.3 Percepo dos Servidores sobre a Amplitude do Sistema de Gesto da tica e Instrumentos de Gesto, 74 Cdigo de tica, 74 Comisso de tica Setorial, 74 Comprometimento dos servidores, 75 Nova funo administrativa, 76 Sistema de Gesto da tica, 76 5.2 Discusso, 77 5.2.1 Percepo dos Servidores sobre o Tema tica no Servio Pblico Federal, 77 5.2.2 Percepo dos Servidores sobre a Relao entre tica, Democracia e Cidadania, 78 5.2.3 Percepo dos Servidores sobre a Amplitude do Sistema de Gesto da tica e Instrumentos de Gesto, 78 6 - Entrevista com Especialista, 81 6.1 Resultados, 83 6.2 Anlise dos Resultados, 92 6.2.1 Instrumentos para a Implementao de Comisses de tica Setoriais, 92 6.2.2 Dificuldades Encontradas para Implementao de Comisses de tica Setorial, 94 6.2.3 Percepo dos Servidores sobre tica, 95
7 - Concluso, 101 Referncias Bibliogrficas, 105 Apndices, 111 Apndice A, 113 Apndice B, 117 Apndice C, 119
Apresentao
Os sucessivos acontecimentos ao redor do mundo, em particular, nos EUA, no incio do sculo XXI, apontaram as mazelas de um sistema econmico baseado na financeirizao do capital. Empresas gigantes que movimentavam recursos da ordem de bilhes de dlares foram acusadas pela SEC (Securities and Exchange Comission) de maquiar suas prestaes de contas, de sonegar impostos e ainda desviar recursos da prpria empresa em que atuavam, desta maneira, agindo contra os trabalhadores da empresa e seus acionistas. A crise norte-americana trouxe tona as fraudes contbeis que vinham sendo realizadas no setor financeiro. Fraudes que da noite para o dia quebraram conglomerados financeiros importantes, deixando perplexos seus acionistas diante de prejuzos milionrios, como o caso do Lehman Brothers nos Estados Unidos e do Socit Gnrale na Frana. Esses fatos nos abrem uma rica oportunidade de discutirmos a tica na sociedade contempornea, independentemente do lugar em que estejamos no mapa mundi, pois hoje vivenciamos um processo de globalizao bem mais econmico, verdade, mas no podemos negar que estamos num mundo interligado, interconectado. O senso comum assimila a idia de globalizao construda pelos meios de comunicao de massa, que de maneira geral conferem uma conotao econmica ao fenmeno, deixando crer, propositadamente, que a circulao financeira se d em um espao no materializado, isto , virtual por assim
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MAGDA LCIO & ISABEL POJO DO REGO & ELOSA BARROSO
dizer. Ora, sabemos que as transaes financeiras possuem seu lugar prprio e real de troca, mercados especficos, os centros comerciais financeiros, tambm denominados por bolsas de valores, situados territorialmente em grandes metrpoles mundiais. A imagem construda de fluidez, imaterialidade, virtualidade do capital, dito especulativo, simula a noo de algo no contbil e, portanto, no materializvel. Entretanto, a falta de conhecimento da realidade cotidiana do processo de mundializao financeira fator importante para a no compreenso, por muitos, das novas formas de explorao e expropriao capitalista. Ouvimos diariamente as mdias mundiais soltarem expresses como: o mercado acordou nervoso, o mercado no vai gostar de..., o mercado est intranqilo, como se tratasse de uma entidade metafsica, onipresente e intangvel. De maneira bastante apropriada Lautier descreve o novo fenmeno econmico ressaltando que:
a mundializao financeira est em perptuo estado de malabarismo, fugidio e ameaador (se os chineses param de comprar bnus do tesouro americano, a crise mundial, etc.). Ela tem um papel chave na representao da mundializao de modo geral como fatalidade: mnima reivindicao salarial, ou mesmo a toda e qualquer demanda de simples respeito ao direito, os capitais-andorinha (como se diz em espanhol) alam vo. O poder de Estado, mesmo progressista, se inscreve nessa retrica da impotncia, j que de maneira geral eles mesmos organizaram a prpria impotncia (LAUTIER, 2006, p. 43) (nossa traduo)1.
fundamental perceber que por trs desse mundo das finanas de Londres ou Nova York, por exemplo, existem, principalmente, homens e mulheres que trabalham para que o os donos do capital financeiro possam manter seu estilo produtivo capitais-andorinha. Essa figura de linguagem muito utilizada em espanhol, segundo Lautier, para designar o comportamento do capital no atual processo de mundializao, traduz bem a imagem de que o capital se move permanentemente em busca de maior lucratividade. Ele s deseja pousar nos
1 LAUTIER, Bruno. Mondialisation, travail et genre: une dialectique qui spuise in: FALQUET, Jules; HIRATA, Helena; LAUTIER, Bruno (Org.), Travail et mondialisation: Confrontations Nord/Sud. Paris: LHarmattan, 2006, pg. 39-65.
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APRESENTAO
lugares mais prsperos do planeta, e assim que esses lugares j tiverem esgotado todas as suas fontes de produtividade, decola para pousar em novas paragens mais atraentes, ainda virgens da explorao de mo-de-obra e extrao de matria-prima baratas. Lugares onde ainda seja possvel extrair a maior rentabilidade possvel ao menor custo possvel, no importando o nvel de explorao da mo de obra, nem tampouco da natureza. Atualmente bem sabemos o quanto os reflexos dessa racionalidade de reproduo do capital, na extrao de bens naturais, tm efeitos devastadores e conseqncias graves para a sobrevivncia das futuras geraes. As palavras que ecoam desse cenrio so transparncia e responsabilizao (responsability). Independente de uma instituio ser pblica, privada ou pblica no-estatal, ela possui sempre uma misso social, por ser instituio que forma e conforma a sociedade. No entanto, segundo Pollitt2 (2010), as pesquisas mostram que 70% das reivindicaes por administraes transparentes so instrumentalizadas pela grande mdia para atender aos interesses corporativos e no aos cidados. O que fazer ento? Samos desse turbilho convictos de que a ausncia de um comportamento tico no se circunscreve somente ao ambiente das organizaes estatais. Ao olharmos retrospectivamente verificamos que na histria do capitalismo as grandes inovaes na organizao do trabalho se fazem acompanhar de tentativas de modelar valores e modos de vida como o fez Henry Ford, no incio do sculo XX, ao designar inspetores para verificar em cada domiclio operrio se eles estavam adotando os princpios que chamou de higiene de vida: ser casado, ser econmico, se alimentar corretamente, a partir de sugestes de cardpios que ele fornecia. O importante era criar uma cultura na classe dos trabalhadores que lhes ensinasse a poupar para consumir. Essa lgica apontava para um paternalismo que visava cuidar do operrio desde seu nascimento at a sua morte. O modelo taylorista-fordista instituiu o trabalho realizado em cadeia, forjando relaes no interior da fbrica em que prevalecia o pensamento coletivo. O outro estava presente na realizao das tarefas, e desta maneira, mesmo que indiretamente, favorecia o princpio da solidariedade na organizao do mundo do trabalho. Esse modelo industrial propiciou a passagem da organizao do trabalho baseada em uma tica da lealdade, por parte dos trabalhadores, em troca de
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Reportagem Christopher Pollitt analisa a estrutura da gesto no sculo 21. In, Revista do Servio Pblico. Vol. 61, n1 Jan/Mar 2010, p. 117-124.
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um compromisso de proteo, por parte dos empregadores, para um tipo de organizao fundamentado na obedincia em regras e normas especficas que se espraiavam por toda a comunidade, ou seja, os valores do mundo do trabalho se tornavam valores da sociedade no seu conjunto. Estar integrado ao mundo do trabalho significava compartilhar um sistema moral e tico no s concernido quele mundo, mas a todas as dimenses da vida do trabalhador. Valor moral como a lealdade, por exemplo, estabelecido pelo empregador, foi assimilado por aquela sociedade. Por outro lado, o Estado emerge como o grande rbitro desse cdigo de regras, pois, mesmo moldando o comportamento de toda a sociedade, a tica e a moral instituda a partir do mundo do trabalho, no possua foramotriz suficiente para se fazer valer por si mesma, havia que se estabelecer um ordenamento jurdico-poltico que seja capaz de modelar e legislar sobre todas as possveis questes que surgiriam desse modelo. Essa organizao ficou a cargo do Estado nacional e se constituiu por meio de um arcabouo jurdico-poltico-administrativo tendo no modelo burocrtico o tipo ideal de sua criao e manuteno. O sistema burocrtico conformou um modelo de profissionalizao nas relaes de trabalho pelo vis da impessoalidade de tratamento, buscando garantir isonomia. Nesse sentido, buscou promover uma diviso do trabalho definida por leis e regulamentos, com funes bem determinadas, direitos e deveres delimitados, hierarquia clara e definida por regras e critrios vlidos para todos; recrutamento feito com base em critrios estabelecidos a priori, a fim de garantir a igualdade formal de contratao de mo de obra, remunerao igual conforme cargo e funo exercida e critrios objetivos para promoo e avano na carreira. Weber analisou esse cenrio por intermdio dos valores que sustentavam as relaes de produo e identificou uma tica prpria, denominada por ele de tica protestante. Essa tica alm de agir no sentido de criar e fortalecer valores agia tambm no sentido de instituir uma nova racionalidade, que ele nomeou de esprito do capitalismo. A tica protestante coadunada com esse novo tipo de racionalidade conformou um sistema de trabalho onde predomina o clculo, a ordem e a rotinizao da vida. Este exigia trabalhadores qualificados, expresso mxima da moderna racionalidade, considerando que o complexo empresarial compreendia e compreende cada vez mais um acirrado sistema concorrencial.
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APRESENTAO
Esse modelo preconizado por Weber, foi responsvel por promover a centralizao do poder do Estado, a racionalizao do Direito, a racionalizao da tcnica e a consolidao da sociedade de massas. Ou seja, dentro desse paradigma weberiano que a discusso da tica se efetiva, uma discusso prpria racionalidade da vida moderna. Pode-se dizer que esta se expande e se autonomiza engendrando processos de reestruturao do prprio capitalismo, em que se percebe o fortalecimento do papel do capital, em detrimento da organizao da sociedade. Nesse sentido, com a emergncia do novo paradigma que se pauta na integrao econmica em nvel global, o Estado tem requerido para suas instituies novos valores. A perspectiva de aumentar sua abrangncia at que essa nova tica se torne assente como valores de toda a sociedade. Esses valores por sua vez, intentam fortalecer a democracia e seus princpios coletivos. No Brasil, a Constituio promulgada em 1988, batizada de Constituio Cidad, amplia o projeto de democracia buscando compatibilizar princpios da democracia representativa e da democracia participativa, atribuindo ao Estado a funo de promover a igualdade entre os brasileiros, sejam eles homens ou mulheres, brancos, negros ou ndios, crianas ou adultos, independente da classe social ou econmica a qual pertencem. Contudo, apesar de grandes avanos na rea social a institucionalizao dos novos direitos se estabelece no interior de um quadro tensionado: a onda neoliberal que varreu os Estados Unidos, no conhecido modelo Tatcher/Reagan dos anos 1970, no qual os padres de gesto administrativa so similares queles adotados pelo setor privado. Assim, tambm se consolida o modelo administrativo do setor pblico brasileiro e, nesse contexto, a disputa crescente entre grupos sociais para consolidar o Estado Social permanece ainda em grande parte desconhecida da populao. Ora, se ao Estado cabe promover a igualdade, como imaginar um sistema de gesto onde o cidado deixa de ser um cidado e passa a ser um cliente? J podemos perceber esse modelo no setor da sade pblica, por exemplo. No se usa mais chamar o doente de paciente, mas sim de cliente. O servio bancrio pblico tambm estabelece uma hierarquia considerando certos aspectos econmicos da sua clientela. Ademais, devemos considerar que atualmente a estrutura organizacional do trabalho do servio pblico, aps a dcada de 1990,
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sofreu uma hierarquizao discriminatria. Se estabeleram diferentes tipos de contratao de mo de obra para o setor pblico: concurso permanente, concurso temporrio, terceirizao, bolsistas, estagirios ou contratos temporrios; o sistema de metas; diferentes carreiras como se castas diferentes fossem: carreira de Estado versus carreira do servidor pblico. Nesse sentido, quando comeamos a refletir sobre um comportamento tico, de imediato nos deparamos com dilemas, como, por exemplo, a exigncia, por um lado, de regras para o servidor pblico baseadas em valores coletivos e universais e por outro percebemos a constituio de sujeitos atomizados, individualizados, numa sociedade que nivela as relaes e sentimentos tendo como parmetro as relaes de mercado competio individualizada e o enfraquecimento do coletivo como entidade moralizante e reguladora das relaes sociais. Vivemos hoje numa sociedade que prima por laos fluidos, por relaes pessoais e profissionais superficiais, por laos flexveis. Como consolidar regras morais nesse contexto? Ambiente fraturado no qual se verifica a sensao de isolamento e impotncia dos indivduos. Modelo social que segundo Habermas promove a perda da capacidade de linguagem e ao, pois o Mundo da Vida vem sendo colonizado pelo Mundo Sistmico, na atual sociedade capitalista. Habermas ressalta que a ideologia tecnocrtica nega, na verdade, a prpria estrutura da ao comunicativa, impondo uma despolitizao das massas. Apenas uma elite decide o que melhor para uma determinada sociedade. O poder est legitimado no no consenso, mas sim na coao. Estando as decises nas mos de uma minoria, o autor alerta para um esvaziamento da ao da cidadania, ou seja, para uma no prtica do mundo vivido. A ao comunicativa pressupe, segundo Habermas, que todos os interessados possam participar do discurso, que todos tenham oportunidades idnticas para argumentar, refutar ou interpretar. Supe ainda que s sero admitidos aqueles participantes que se disponham a agir de acordo com normas que lhes paream justificveis, isto , no movidos por nenhum tipo de coao, e ainda, satisfazendo o pressuposto da veracidade,ou seja, no mentir nem intencionalmente nem inconscientemente. O saber comunicativo pois adquirido lentamente, fruto de um processo de sistematizao a partir de contextos espontneos de ao e
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APRESENTAO
interao, cujos resultados esto sujeitos a um processo de validao consensual, sempre imperfeito, em condies empricas necessariamente distantes da situao lingstica ideal. O conhecimento instrumental permitiu ao homem dominar a natureza e o conhecimento comunicativo o impele emancipao de todas as formas de represso social. Entretanto, isso s possvel por meio da crtica, compreendida como autorreflexo, autoquestionamento e tambm com a dissoluo das estruturas patolgicas que inibem a livre comunicao do sujeito consigo mesmo e com os outros. Nessa perspectiva terica o conceito de tica do discurso de Habermas se centra no dilogo e na argumentao, ou seja, na garantia de que todos os agentes envolvidos no processo se posicionem e validem discursivamente as decises e aes. A participao e a busca do consenso tambm a proposta sob a qual se embasa o livro que ora apresentamos. Annita Calmon nos leva a uma profunda reflexo sobre a tica por meio do entendimento dos conceitos de democracia e cidadania, para ento estabelecer laos compreensivos com o processo de gesto e implantao da tica dentro da administrao pblica. Buscando-se conhecer as estruturas sociais e as relaes estabelecidas entre as instituies da nossa sociedade este livro lana luzes sobre as dicotomias entre as funes do servidor pblico e as funes do servidor do pblico, salientando que servir ao pblico se torna uma forma diferenciada do exerccio da funo pblica. A leitura do texto nos instiga ainda a uma viso mais aprofundada do que se significa consolidar a democracia sob a tica do funcionalismo pblico. Como este agente se v nesse processo? Quais so as suas funes? Annita Calmon responde essas questes tomando como ponto de partida o olhar do prprio servidor sob a questo. Ela consegue capturar essa percepo por meio da anlise do comportamento dos presidentes de comisses diante dos desafios cotidianos da gesto pblica. Uma vez que tica significa a exteriorizao dos valores morais de uma sociedade, por meio da inter-relao entre moral, sociedade e democracia, que Annita Calmon tece um rico quadro de anlise do processo de mudana de paradigma na conduta dos agentes pblicos da administrao pblica federal sob a perspectiva dos gestores das Comisses de tica Setoriais. E por fim, convidamos leitura desse atual e instigante livro como uma forma privilegiada de olharmos para a coisa pblica, algo
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incansavelmente em construo, algo em permanente mudana e busca de aperfeioamento. Este livro nos ajuda a refletir sobre este cotidiano e lana otimistas luzes sobre a gesto pblica brasileira. Boa leitura!
Braslia (DF), 04 de agosto de 2010. Magda Lcio Isabel Pojo do Rego Elosa Barroso
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1 - Introduo
Esta pesquisa trata do processo de instaurao do Sistema de Gesto da tica do Poder Executivo Federal por meio da anlise dos instrumentos utilizados para a publicizao do debate em torno da tica no Estado brasileiro. O conceito de tica do discurso de Habermas (PASSOS, 2008), que v com descrdito a razo cartesiana transformada em razo instrumental, centrado no dilogo e na argumentao, em que o princpio moral s tem validade se for capaz de incluir o posicionamento de todos os envolvidos por meio da argumentao efetiva, constitui importante instrumento para a anlise desse processo. Os conceitos de democracia e cidadania foram utilizados para estabelecer a relao com o processo de insero do tema tica no mbito da administrao pblica federal. A inter-relao dos trs conceitos permite compreender em que medida a implementao de Comisses de tica Setoriais em rgos do poder executivo federal pode influenciar no processo de insero de um comportamento tico na administrao pblica. O Sistema de Gesto da tica do Poder Executivo Federal foi institudo em 2007. Mas, desde 1994, o tema tica est na agenda do governo brasileiro, uma vez que h Comisses de tica Setoriais nomeadas, em cada um dos 307 rgos do Poder Executivo Federal, com a funo precpua de dar publicidade ao Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico. Esta pesquisa intenta compreender os motivos pelos quais muitos servidores ainda desconhecem o Cdigo em vigncia h dezesseis anos.
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O Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico do Poder Executivo Federal foi elaborado por uma Comisso Especial ad hoc, criada pelo Decreto N 1.001, de 6 de dezembro de 1993 e formada pelos juristas Modesto Carvalhosa, Robison Baroni e Brasilino Pereira dos Santos. Para Romildo Canhim, presidente dessa Comisso Especial, em Exposio de Motivos N 001/94-CE, a elaborao do Cdigo justifica-se pela constatao de que o arcabouo jurdico se mostra ineficiente para corrigir anomalias de condutas no servio pblico. O Cdigo apresenta como fundamentos a probidade, o decoro e os direitos da cidadania. Para a Comisso Especial, o Cdigo reflete a adeso do Estado ao entendimento doutrinrio de que a conduta tica consolida o poder ao propiciar a colaborao espontnea da cidadania, em consequncia da melhora dos servios pblicos. Para Canhim, alm de restaurar a cidadania, a conscincia tica do servidor pblico corrige a disfuno pblica brasileira de conduta atentatria aos direitos humanos universais para o atendimento aos usurios dos servios pblicos (E.M. N 001/94-CE). A inter-relao dos conceitos de tica, democracia e cidadania pode ajudar a explicar a iniciativa do governo Itamar Franco de instituir, em 1994, o Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico. medida que o Brasil avana para o restabelecimento da democracia e busca alternativas para a crise econmica, os problemas de uma nova ordem mundial exigem a modernizao do Estado que no mais atende s demandas sociais do mundo globalizado. Para fortalecer a democracia torna-se necessria a reflexo sobre cidadania. Se essa lgica verdadeira, a relao entre cidadania e servio pblico estabelece-se pela constatao que no h servidor pblico e sim, servidor do pblico. No entanto, a percepo de bem pblico ainda se relaciona com a mxima de o que pblico no de ningum, e no o de que o que pblico de todos. Assim, o servidor pblico percebido como gestor daquilo que no pertence a ningum, ao invs de ser considerado agente responsvel por zelar e atender s necessidades de todos. Essa inverso de valores faz parte do inconsciente coletivo brasileiro que tem como legado histrico o clientelismo, o nepotismo e a percepo que os agentes pblicos so scios do Estado e podem usufruir das benesses do poder de forma indiscriminada e impunemente. Alm disso, evidencia um pas com uma democracia em consolidao, constitudo por subcidados (SOUZA, 2006) que no se reconhecem como indivduos de direitos e deveres tampouco se demonstram capazes de se preocupar com a coisa pblica.
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INTRODUO
A questo da tica no servio pblico pode estar intrinsecamente relacionada com a percepo de necessidade em se mudar paradigmas. Significa dizer que para assegurar um perfil moral no servio pblico necessrio formar e informar o cidado servidor pblico. Pois, ainda que se tenham realizado reformas administrativas com o objetivo de modernizar e adaptar o aparelho estatal para atender s transformaes econmicas, sociais e polticas, ao longo dos 200 anos de Estado brasileiro, o patrimonialismo no foi extinto. Apesar de os vcios patrimonialistas, como a falta de decoro e o apadrinhamento continuem a causar repdio sociedade, no Brasil, coexistem duas estruturas de Estado: o tecnocrtico e moderno, na administrao indireta, e o burocrtico, formal e defasado, na administrao direta (COSTA; 2008). Mas, como instituir um Sistema de Gesto da tica em um servio pblico em que o sentimento de alteridade do agente pblico no se identifica com o conceito de cidadania? Em uma administrao pblica que, em 2009, ao propor uma Agenda Nacional de Gesto Pblica, sequer menciona a palavra tica no texto?3 As diversidades culturais e os grupos de identidades favorecem o estabelecimento de ticas diversas. No mundo contemporneo, coexistem ticas distintas para grupos especficos. Assim, valores de uns podem no ser de outros. Os cdigos deontolgicos, que estabelecem as condutas profissionais, refletem os valores da sociedade em dado momento e explicitam os preceitos que norteiam o grupo profissional. Pode-se deduzir que o Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico surge para suprir a lacuna da falta de reconhecimento do servidor pblico como uma categoria profissional independente da especificidade da profisso. Sendo assim, considera-se a partir da instituio do Cdigo que um profissional da rea administrativa, por exemplo, tanto dever seguir o Cdigo de tica do Administrador quanto o do Servidor Pblico, sendo que o primeiro subordina-se ao segundo, pois a instituio pblica determina condutas especficas e diferenciadas das instituies privadas. Mudanas nos valores ticos da sociedade ps-industrial desencadearam um processo de questionamento da conduta tica em organizaes, governos e comunidades. Alm disso, a emergncia de um novo paradigma de Estadonao, uma ordem mundial globalizada, integrada economicamente e com
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Agenda Nacional de Gesto Pblica, 2009. Disponvel em http://www.sae.gov.br/site/wpcontent/uploads/agenda-de-gest%C3%A3o.pdf.
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pretenses de disseminar valores democrticos exigem a adequao dos pases candidatos a participarem da cena internacional a um modelo de gesto que se norteie por valores ticos decorrentes de uma moral, ao mesmo tempo, universalista, comunitarista e contratualista (TUGENDHAT, 2007). Uma vez que as relaes de governos se formalizam por meio de acordos e convenes, e so os servidores pblicos os agentes desse processo, a necessidade de assegurar um padro de conduta tico para o servidor tornase condio para o desenvolvimento. No entanto, aps 16 anos de vigncia do Cdigo de Conduta tica Profissional do Servidor Pblico, segundo dados fornecidos pela Comisso de tica Pblica da Presidncia da Repblica CEP, em consulta por e-mail, em 2008, dos 307 rgos do Poder Executivo Federal, 221 constituram as prprias Comisses de tica Setoriais CES, o que representa apenas 72% dos rgos. Desse percentual, muitas CES no cumprem com todas as atribuies previstas pelo Cdigo. O Poder Executivo Federal constitudo por 307 rgos localizados em todo o territrio brasileiro. So 1.001.416 servidores federais ativos do Poder Executivo: administrao direta, autarquias e fundaes, Banco Central, Ministrio Pblico, empresas pblicas, sociedades de economia mista dependentes inclusive Foras Armadas (MPOG, junho/2008). Esse contingente de servidores pblicos responsvel pela execuo das polticas pblicas em mbito social, poltico e econmico que se materializam no atendimento s necessidades dos cidados. As implicaes polticas e socioeconmicas da conduta dos servidores pblicos no processo de gesto dessas polticas para o desenvolvimento do pas so consideraes relevantes para o entendimento do processo de construo de um pas sob a perspectiva de uma tica consubstanciada em valores democrticos e sob a tica da diversidade. O olhar investigativo sobre o tema tica pode contribuir, no mbito social, para a anlise do processo de mudana de paradigma na conduta dos agentes pblicos da administrao pblica federal, e no mbito acadmico, contribuir para a anlise do campo de polticas pblicas direcionadas para a gesto da fora de trabalho da administrao pblica sob os aspectos deontolgicos do servio pblico. O objetivo geral desta pesquisa identificar a influncia das Comisses de tica Setoriais no processo de redemocratizao do Estado brasileiro tendo a tica como valor-sntese da democracia. E os objetivos especficos so: 1) Identificar se as Comisses de tica Setoriais participam do marco
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INTRODUO
institucional de publicizao do Estado brasileiro; 2) Verificar se o trabalho das Comisses de tica Setoriais cumpre sua funo discricionria. Por meio da anlise dos trabalhos de duas Comisses a pesquisa procurou compreender se as normas de conduta esto ajustadas s funes discricionrias delas. A questo que se coloca no se restringe ao como as Comisses de tica Setoriais funcionam, mas em que medida a implementao delas pode influenciar o processo de insero de um comportamento tico na administrao pblica federal? Para responder essa questo faz-se necessria a anlise dos conceitos de democracia e cidadania. Esses conceitos subjazem sob as relaes sociais do mundo contemporneo em que as naes so forjadas sob o regime poltico democrtico e sob a noo de pertencimento dos indivduos, que se resume em uma conscincia cidad. Uma vez que a tica pressupe a exteriorizao dos valores morais de uma sociedade e os valores polticos determinam em que medida esses valores sero questionados, instituir um Sistema de Gesto da tica pode representar a tentativa de mudar paradigmas de administrao pblica? Se a tica explica os comportamentos sociais e de cada indivduo, qual a importncia de se instituir tal sistema? Explicar essas questes requer o entendimento de que a tica mltipla. Para Vzquez (2002), historicamente, tanto o sistema de normas quanto o contedo da obrigao moral mudam de uma sociedade para outra e, inclusive, no interior de uma mesma comunidade. Pode-se ento dizer que h uma tica para os agentes pblicos e outra para o indivduo? O Sistema de Gesto da tica pretende modificar a tica vigente na administrao pblica em funo da tica prevalente entre os indivduos? Como essas ticas se tornaram contraditrias ou dissonantes? Em que momento os brasileiros percebem haver uma crise tica no Estado? Porque a sociedade brasileira questiona a tica pblica? Os agentes pblicos se percebem como cidados propulsores da democracia? Propem-se, assim, a seguinte questo de pesquisa: em que medida a implementao de Comisses de tica Setoriais pode influenciar a configurao do sistema tico da administrao pblica federal? A hiptese que se apresenta para a questo proposta que o cumprimento s determinaes do Captulo II Das Comisses de tica do Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal pode influenciar o processo de insero de um comportamento tico na administrao pblica federal.
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2 - Reviso da Literatura
A despeito da variedade das formulaes ticas, determinadas por distintas condies histrico-sociais e distintas alternativas filosficas, h um substrato preceptivo comum a todas as ticas. Todas as modalidades relevantes de tica probem formas injustas de matar. Todas condenam a indevida apropriao de bens de terceiros. Todas, por outro lado, so comandadas por certa noo da justia, da lealdade e do cumprimento do compromisso. (JAGUARIBE, 2008: p.580)
2.1 tica Para Bauman (1997), a discrepncia entre excesso de poder e escassez de orientao para utilizao desse poder descrita como a crise da tica da ps-modernidade ou crise tica dos tempos modernos. Essa crise apresenta dimenses prticas e tericas. As prticas referemse magnitude dos poderes individuais e coletivos cujas consequncias so imprevisveis; e multiplicidade de relaes impostas pelo cotidiano cada vez mais impessoal que gera responsabilidades flutuantes. Para o autor, so tempos de ambiguidade moral sentida de forma substancial, em que se oferecem liberdade de escolha jamais experimentada, mas que conduz a um estado de incerteza jamais to angustiante. Assim, a
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crise moral reverbera em crise tica. Para Jaguaribe (2008), a tica contempornea , predominantemente, imanente e tem como caracterstica o crescente permissivismo, cujo parmetro delimitador o princpio da no nocividade social. A tica, considerada como cdigo moral, percebe a multiplicidade de caminhos e ideais humanos como um desafio, e a ambivalncia dos juzos morais como um estado mrbido de coisas a serem corrigidas. A moralidade pessoal que torna a negociao tica e o consenso possveis, e no o contrrio. Por isso, na medida em que desaparecerem a obsesso moderna por ausncia de propsitos e utilidade, e a suspeio de todas as coisas autotlicas; ser possvel admitir o carter de no racionalidade da moral e considerar a prpria razo como inerente existncia da moral, tanto necessria quanto suficiente. O cdigo de tica universal nunca ser encontrado. A moralidade aportica e no ambivalente, e a tica universal e fundamentada em parmetros objetivos constituem-se impossibilidade prtica ou contradio nos termos (BAUMAN, 1997). Snchez Vsquez (2002) assevera que ao comportamento prtico-moral do homem como ser social sucede a reflexo sobre ele. A transcendncia do plano da prtica moral para o da teoria da moral, ou seja, da moral vivenciada para a moral reflexa, constitui a esfera dos problemas ticos que se caracterizam pela generalidade. No se encontrar na tica uma norma de ao para cada situao concreta, mas sim a definio para problemas gerais de carter terico, para a essncia do comportamento moral. Mas, s possvel falar sobre comportamento moral quando h responsabilidade do indivduo sobre os atos praticados. A tica estuda, assim, as relaes entre a responsabilidade moral, a liberdade e o determinismo a que os atos se submetem. Os problemas ticos so questes de obrigatoriedade e realizao moral tanto no mbito individual quanto no coletivo (VZQUEZ, 2002). A tica no cria a moral, mas parte da experincia histrico-social no campo da moral, ou seja, de prticas morais vigentes, para buscar a determinao da essncia da moral, a origem, as condies objetivas e subjetivas do ato moral, a natureza e a funo dos juzos morais, os critrios de justificao desses juzos e o princpio que rege a mudana e a sucesso de diferentes sistemas morais. Snchez Vzquez (2002) define tica como a teoria ou cincia do comportamento moral dos homens em sociedade. Para o autor, o valor da tica como teoria est naquilo que explica, pois estuda um comportamento humano que considerado valioso, obrigatrio e inescapvel:
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REVISO DA LITERATURA
os princpios, valores, normas e juzos morais. Moral e tica denotam um comportamento adquirido ou conquistado por hbito; moral do latim mos ou mores: costume ou costumes; tica do grego ethos: modo de ser ou carter. A moral um fato histrico e deve ser considerada como um aspecto da realidade humana mutvel com o tempo (VZQUEZ, 2002). Atribui-se tica normativa a funo fundamental de fazer recomendaes e formular normas e prescries morais. A tica trabalha de forma especfica com os conceitos de liberdade, necessidade, valor, conscincia, sociabilidade que pressupem esclarecimento filosfico. Os problemas do conhecimento moral ou com a forma, significao e validade dos juzos morais tambm exigem recorrer a concepes filosficas imanentista e racionalista do mundo e do homem (VZQUEZ, 2002). Interessa s cincias sociais as formas sociais de atuao dos indivduos e no o aspecto psquico ou subjetivo do comportamento humano. O conhecimento objetivo das estruturas sociais, das relaes e das instituies da sociedade imprescindvel para a tica uma vez que h inter-relao entre moral e sociedade, pois os atos morais condicionam-se socialmente, segundo Vsquez:
para que se possa falar propriamente do comportamento moral de um indivduo, preciso que os fatores sociais que nele influem e o condicionam sejam vividos pessoalmente, passem pela sua conscincia ou sejam interiorizados, porque somente assim poderemos responsabiliz-lo por sua deciso e por sua ao. Exige-se efetivamente que o indivduo, sem deixar de ser condicionado socialmente, disponha da necessria margem individual para poder decidir e agir: somente com essa condio poderemos dizer que se comporta moralmente. (VZQUEZ, 2002: p.31).
Eugne Enriquez (1997) considera haver um mal-estar na sociedade causado pela racionalidade ocidental que triunfou no mundo moderno em sua forma perversa por meio da racionalidade instrumental. Durante os sculos XIX e XX, operou-se clara dissociao entre razo e emoo. Ao reprimiremse as paixes, o problema da alteridade dos homens e das culturas, para Enriquez (1997), aniquilado. Assim, somente em nome da razo manifestamse as paixes. O triunfo da razo constitui elemento essencial tanto para a instaurao do mercado quanto para a construo de democracias e h o
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reconhecimento do indivduo como sujeito de direitos. Enriquez (1997) afirma que a democracia introduz uma ordem instvel que resulta sempre, em teoria, no estabelecimento de um regime harmonioso. A racionalidade capitalista de mercado traduz, assim, a supremacia da racionalidade sobre os valores democrticos. Bobbio (2004) considera como elemento fundamental da democracia moderna o anti-depotismo e evidencia a virtude como princpio clssico desse regime poltico. Sob a tica de Rousseau, os ideais republicanos de soberania popular, consenso, participao de todos na produo das leis e igualdade coincidem com os ideais democrticos. Segundo a concepo liberal do Estado s h democracia onde h o reconhecimento dos direitos fundamentais de liberdade os quais possibilitam a participao poltica norteada pela determinao da vontade autnoma de cada indivduo. Para Bobbio (2004) entende-se democracia como um conjunto de regras de procedimento para a constituio de governo e para a formao de decises polticas, cujos valores caractersticos so soluo pacfica dos conflitos sociais, eliminao da violncia institucional no limite do possvel, frequente alternncia da classe poltica e tolerncia. Viola (2005) verifica a existncia de uma hegemonia da democracia de mercado no sistema internacional a partir de 1989. Nessas democracias, prevalece a tenso entre mercado e democracia, em que a exacerbao de um representa o declnio do outro. Constata-se que existe o predomnio dos mercados sobre a democracia assim como, o da economia sobre a poltica. Para o autor, o Brasil uma democracia de mercado em consolidao. A democracia brasileira encontra-se em fase de transio para a democracia de mercado consolidada, tanto no mbito econmico quanto no poltico. Nas democracias de mercado consolidadas, o interesse pela poltica limitado e concentrado em segmentos especializados: acadmicos; burocracias partidrias, sindicais e patronais; funcionrios pblicos; e a atividade poltica profissionalizada nos partidos polticos. Zaverucha (2009) considera o Brasil uma semidemocracia, pois coexistem traos democrticos e autoritrios, esse hibridismo fruto das circunstncias polticas existentes, cujo ponto de equilbrio se encontra na manuteno de uma democracia de procedimentos ou eleitoral. Isso ocorre em virtude de as Foras Armadas deterem o poder constitucional e soberano de suspender a validade do ordenamento jurdico sob a lgica de garantirem a lei e a ordem (ZAVERUCHA, 2009).
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Zizek (2009) considera haver crise democrtica quando os indivduos deixam de confiar nas elites e percebem a ausncia de liderana no poder; e a democracia est comprometida quando ocorre o apassivamento da maioria e o crescimento dos privilgios executivos implicados pela lgica de estado de emergncia. Assim, a corrupo, inerente democracia de representao e negociao da pluralidade de interesses, elimina o espao para a virtude (Zizek, 2009). Bovero (2009) prope uma sntese entre os conceitos de liberdade e igualdade poltica; liberdades liberais; e justia social, uma vez que esses so considerados valores democrticos. De um lado, a sntese representa uma demanda imprescindvel, pois representa o nexo entre as condies e pr-condies democrticas. Do outro lado, constitui fonte inesgotvel para melhorar de forma contnua a democracia e corrigir seus defeitos. O discurso democrtico utiliza como palavra-chave a cidadania, que se associa ao reconhecimento e respeito entre os indivduos no que se refere aos direitos civis (ROLNIK, 1992). Para Vieira (1997), o liberalismo, ao mesmo tempo em que, contribuiu de forma significativa para formulao do ideal de cidadania universal em que todos so livres e iguais, restringiu-a aos aspectos legais ao estabelecer os direitos dos indivduos contra o Estado. Martins (2000) define cidadania por participao dos indivduos de uma sociedade com objetivo de assegurar a igualdade em todos os aspectos das relaes humanas, por meio da luta pela ampliao e conquista dos direitos civis, polticos e sociais. Para ele o conceito de cidado transcende as vertentes que o consideram como cliente ou conhecedor dos direitos e deveres e agrega o papel tico-poltico de agente transformador das estruturas e superestruturas que produzem e reproduzem as desigualdades sociais. Passos (2008) deduz que a tica a cincia da moral, a partir da constatao de que a moral normatiza e direciona a prtica das pessoas, e a tica teoriza sobre as condutas. A moral possui carter social e aspecto dialtico, pois no existe uma moral individual uma vez que ela possibilita o equilbrio entre os anseios individuais e os interesses da sociedade. A tica estabelece-se como a condio de sobrevivncia e de convivncia social (PASSOS, 2008). Para Tugendhat (2007) toda moral necessita de justificao, pois uma moral consiste em exigncias recprocas. E essa justificao se faz urgente na medida em que o mundo contemporneo aceita, de forma simultnea, concepes diferentes e contraditrias de moral. H um conflito que se estabelece entre diversas concepes de moral que pode conduzir
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considerao de que morais prprias ou de outros so subjetivas e no justificveis. Tugendhat (2007) identifica trs concepes de moral que representam maneiras distintas para compreender a justificao de normas morais: universalista; comunitarista e contratualista. A primeira entende a moral sob a tica da autonomia coletiva; a segunda, sob a perspectiva de uma identificao com determinada comunidade; a terceira, que tambm pode ser universalista, considera um contrato entre poucos suficientemente fortes admitidos. A sociedade do fim do sculo XX e incio do XXI orienta-se pelo hedonismo e pelo poder econmico, e a moral dela despreza as virtudes pblicas de justia social, igualdade e liberdade, e valoriza os vcios individuais (PASSOS, 2008). O contexto scio-poltico de degradao humana e incapacidade de gerenciar a economia impe uma nova orientao moral que exige alteraes na conscincia coletiva e nas estruturas sociais com relao ao sistema produtivo e ao poder. Assim, para Passos (2008) a construo de uma nova prtica moral antes de tudo, um problema poltico. Figueiredo (2002) confirma a afirmao ao considerar a tica como instrumento eficaz para a proteo dos direitos fundamentais e ao identificar a necessidade de estudar as aes dos agentes pblicos, sobretudo, no que se refere efetividade dessas aes sobre o interesse pblico. Para Figueiredo (2002), a conduta do agente pblico deve ser dirigida para a consecuo do bem-comum. Essa perspectiva relaciona-se de forma direta com o conceito de cidadania cujas dimenses so titularidade dos direitos e a preocupao com a coisa pblica. No entanto, em pesquisa realizada em 1999, constatouse que no Brasil h uma baixa percepo da populao em relao titularidade dos direitos, podendo-se afirmar que o pas vivencia um processo de descoberta e de conhecimento para o exerccio da cidadania (Figueiredo, 2002). Para Bourdieu (1984) o efeito especfico da representao coletiva a imposio da existncia da representao e da unidade de um grupo, tanto para os prprios membros quanto para outros grupos. O senso das realidades sociais adquirido pelo confronto entre uma forma especfica de necessidade social, o que possibilita a ao quando h o conhecimento da estrutura social do mundo, do lugar que ocupa nele e da distncia a ser percorrida. Assim, classe define-se muito mais pela forma como se percebe quanto pelo que , e sob essa perspectiva, muito mais pela posio a qual ocupa nas relaes de produo. Para o socilogo, os esquemas e lugares-comuns que geram as
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imagens das diferentes formas de dominao so igualmente manipulados. Por isso, ele considera que as leis tm o papel de congelar certo estado de coisas das relaes de poder com o objetivo de fix-las para sempre por meio da publicidade e da codificao. O sistema de classes como princpio de diviso poltica s existe e funciona porque reproduz as diferenas de forma geral, gradual e contnua que estruturam a ordem estabelecida. Mas o sistema faz-se por si porque tem o especfico poder simblico de fazer as pessoas veem e acreditarem no que oferecido pela imposio das estruturas mentais (BOURDIEU, 1984). Os conceitos propostos por Bourdieu conduzem a questionamentos sobre o momento histrico em que o Sistema de Gesto da tica se configura; o grupo a que se destina; como esse grupo se percebe; que relaes de poder esto em jogo; que realidade se pretende atingir e modificar; que motivao subjaz sobre esse processo. 2.2 tica nas Organizaes Meira (2005) classifica o trabalho de institucionalizao da tica como um empreendimento tipicamente gerencial. Para o autor, as organizaes criam departamentos de tica no apenas para definirem normas e regras, mas tambm para desenvolverem um aparelhamento para produzir a tica no mbito institucional. Daft (2006) considera como ferramentas eficazes para a configurao dos valores ticos em organizaes: a liderana baseada em valores, a estrutura organizacional e os sistemas da organizao. Para o autor, as lideranas dos nveis hierrquicos superiores so responsveis pela criao e manuteno de uma cultura que enfatize cotidianamente a importncia da conduta tica para todos os funcionrios. Os Comits de tica, constitudos por um grupo de executivos com a atribuio de supervisionar a tica, e o Ombudsman da tica, cargo exercido por um gerente com a funo de ouvir e analisar as reclamaes de cunho tico, so formas de atribuir responsabilidades por meio de valores ticos na estrutura da organizao. O autor acredita que a promoo do comportamento tico em ambiente laboral depende da insero da tica na cultura da organizao. Por isso, os valores ticos devem ser incorporados s polticas e regras; o cdigo de tica divulgado; os incentivos vinculados ao comportamento tico; assim como a tica deve ser considerada no processo de seleo e treinamento dos funcionrios.
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Os Cdigos de tica surgem nas organizaes com o objetivo de disciplinar a conduta do empregado e constituir instrumento de punio rpida s transgresses de conduta. Nos anos 1990, os empregados so estimulados a levantar questes sobre condutas inadequadas dos profissionais das organizaes e o Cdigo de tica mantm o objetivo inicial, mas incorpora a necessidade de vinculao cultura organizacional. O cdigo tem o objetivo de estabelecer os parmetros da organizao sobre a conduta tica dos membros e evidencia a expectativa da empresa de reconhecimento por parte dos funcionrios sobre as dimenses ticas do comportamento organizacional (ARRUDA, 1993; DAFT, 2006). O Cdigo de tica um instrumento formal que delineia a cultura, a poltica e os valores organizacionais, e orienta o comportamento corporativo. Para a execuo de um programa de tica, o cdigo a ferramenta fundamental, pois comunica aos stakeholders as prticas e os valores ticos da instituio. O cdigo expressa os princpios da organizao e as expectativas dela sobre a conduta dos funcionrios e a qualidade das relaes estabelecidas entre eles. A eficincia do cdigo depende do comprometimento dos dirigentes quanto aos valores nele expressos e da participao de todos os empregados no processo de elaborao. Essa condio torna-se primria para a disseminao da cultura tica e a credibilidade do programa de gesto da tica (QUEIROZ, DIAS, PRADO, 2008; SARMENTO, FREITAS, VIEIRA, 2008). Os comits de tica das organizaes tm a finalidade de revisar e adaptar o Cdigo de tica, e de investigar e propor solues para os casos de transgresses ticas. Aps a adoo do Cdigo de tica, importante que a instituio crie um comit composto, em geral, por nmero mpar de integrantes provenientes de diferentes departamentos e reconhecidos pelos colegas de trabalho por terem ilibada conduta. Alm do comit, h organizaes que nomeiam um profissional da tica, vinculado direo e com autonomia plena, para coordenar os programas de tica. Esse profissional tem como atribuies manter atualizado o Cdigo de tica, segundo as necessidades dos stakeholders; promover treinamento dos empregados com o objetivo de disseminar a cultura tica na organizao; e implementar um sistema de monitoramento do programa (QUEIROZ, DIAS, PRADO, 2008). As Comisses de tica Setoriais acumulam funes normativas, de divulgao, de investigao e de sanes, e apresentam paradigmas similares aos das comisses de tica empresariais, que constituem elementos estruturais
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para implantar polticas relacionadas com a tica na organizao. No mbito organizacional, a estratgia de implementar essas comisses denota o reconhecimento pelas empresas de que os empregados podem enfrentar dilemas morais e sugerem que a direo da empresa apie os esforos no sentido de tomar as decises certas (WILEY, 1997). A tica tambm constitui elemento essencial para o desenvolvimento econmico e deve ser entendida como uma prtica social que influencia os planos estratgicos de empresas e governos pressupondo a adoo de princpios de governana, os quais mensuram a capacidade para a gesto de condutas antiticas e se consubstanciam em equidade, transparncia, tica, prestao de contas (LAMEIRA, 2008; CLEGG, CARTER, KORNBERGER, 2004; MACHADO FILHO, ZYLBERSZTAJN, 2004). Estabelecer alto padro de conduta no servio pblico tornou-se tema crtico para os pases membros da OCDE. Reformas administrativas que envolvam esforos de responsabilidade e discrio dos servidores pblicos, presses oramentrias e novas formas de oferecer os servios pblicos constituem desafios aos valores tradicionais da esfera pblica. Assim, o processo de preveno de transgresses ticas to complexo quanto o fenmeno de transgresso em si. Por isso, uma rede integrada de mecanismos necessria para o sucesso da implementao de um sistema de gesto da tica (OCDE, 1998). Para Martins (2008), no h melhor remdio para a corrupo que a participao poltica e o exerccio da cidadania. O filsofo afirma: mais importante que identificar o corrupto identificar os mecanismos e as estruturas de ao que conduzem corrupo. Carneiro (1998) afirma que o arcabouo jurdico por si no suficiente para fazer o trabalho de orientao para uma conduta tica compatvel com o servio pblico. O autor entende que os rgos coordenadores de questes ticas so institudos para desempenhar as funes de aconselhamento, fiscalizao e promoo da tica. No entanto, a implementao desses rgos, comits ou comisses requer que o tema seja inserido como prioridade no plano de ao da alta administrao, alm de demandar investimentos econmicos exclusivos para a implementao da gesto da tica. Os processos de mudana nas organizaes refletem a necessidade de envolver a fora de trabalho em um novo padro de comportamento organizacional com o objetivo de gerar mais cooperao, participao e empreendedorismo compartilhado, sem uso de controle ou superviso ostensivos. O planejamento de aes administrativas destinadas ao pblico
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interno, consubstanciadas em significados lgicos, emocionais e ticos, a ferramenta mais adequada para promover essas mudanas. No entanto, Kotler (1997 apud JUNIOR, 2002) enumera como os erros mais comuns nesses processos a falta de sentido de urgncia; o no envolvimento da alta direo e a ausncia de uma equipe apoiada por ela para comandar a mudana; assim como subestimar o poder da viso corporativa; no transmitir a viso de mudana; no fomentar o empowerment; no obter resultados em curto prazo; satisfazer-se com resultados imediatos sem consolid-los para criar mais mudanas e no incorporar as mudanas cultura da empresa. Sarmento, Freitas e Vieira (2008) consideram que elaborar, formalizar e impor o cdigo de tica sem aes especficas de promoo, avaliao e reformulao podem lev-lo ao esquecimento no curto prazo, com o risco de transformar-se em fonte de ressentimentos entre os membros da organizao. E as violaes ao cdigo de tica, tanto de nveis hierrquicos superiores quanto inferiores, sem a oportuna reao da empresa, causam a perda de credibilidade dos programas de gesto da tica e inviabilizam a aplicao do cdigo. Para os autores, a capacidade de influenciar o comportamento de agentes cuja conduta se pretende orientar depende de dezesseis variveis que se relacionam com a forma de elaborao do cdigo e o processo de gesto dele na empresa: 1. Justificao; 2. Exemplificao; 3. Linguagem; 4. Extenso; 5. Participao na elaborao; 6. Assinatura do cdigo; 7. Treinamento; 8. Reforo; 9. Prtica efetiva pela empresa; 10. Obrigatoriedade de comunicao de desvios; 11. Divulgao de violaes; 12. Sistema de punies e recompensas; 13. Exigncia de cumprimento; 14. Linha telefnica annima; 15. Comit de tica; 16. Auditoria de tica. Para os autores, a conformidade e o envolvimento constituem fatores que influenciam a efetividade dos programas de gesto da tica. 2.3 Marco Legal do Sistema de Gesto da tica do Poder Executivo Federal Os anos 1990 representam, no Brasil, o perodo de redemocratizao do pas aps 20 anos de ditadura militar e 30 anos sem eleies diretas para a Presidncia da Repblica. Fernando Collor de Mello tomou posse no primeiro ano dessa dcada. Mas, denncias e acusaes de corrupo governamental sem precedentes conduzem o Congresso Nacional a votar e julgar pedido de impeachment. A mobilizao dos jovens de classe mdia,
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que indicava repulsa ao grau de corrupo nos crculos do poder, e a veiculao do caso pela televiso para todo o pas contriburam de forma decisiva para a queda o presidente. Esse episdio representa a afirmao das instituies brasileiras e da conscincia democrtica da sociedade, que passa a exercer o papel questionador. (FAUSTO, 2002; ENRIQUEZ, 1997). O vice-presidente Itamar Franco assume o cargo vago em janeiro de 1993 e os desafios de estabilizar a economia, manter as instituies e atender s necessidades sociais em um mundo em transio, no qual, no mbito ideolgico e poltico, a bipolaridade da Guerra Fria d lugar multipolaridade forjada sob a gide hegemnica dos Estados Unidos. As vertentes sociais desse novo mundo pautam-se pela tolerncia s diversidades e sob os valores impostos pela democracia dominante. Os valores democrticos triunfam sobre o fracasso do socialismo sovitico em um tempo que, segundo Hobsbawm (2003), a coisa mais bvia na situao poltica dos Estados do mundo era sua instabilidade. A distribuio social aparece como tema dominante e o destino da humanidade passa a depender da restaurao das autoridades pblicas (HOBSBAWM, 2003). O dilema democrtico de um governo que podia ou devia ser do povo e para o povo, mas que no podia ser de forma operacional pelo povo torna-se mais agudo uma vez que a opinio pblica era inevitvel e as pessoas comuns so atores com direito coletivo prprio cujas intervenes polticas so decisivas (HOBSBAWM, 2003). Assim, a dcada de 90 caracteriza-se por crise econmica e ausncia de instituies capazes de lidar com os problemas emergentes deste quadro econmico e poltico: crise dos Estados-naes, disparidades crescentes entre ricos e pobres, presses sobre o meio ambiente, emergncia de identidades sociais, globalizao, exploso demogrfica (HOBSBAWM, 2003). O panorama internacional evidencia, assim, as distores polticas e econmicas dessa sociedade. De um lado, os valores democrticos da lgica capitalista no so capazes de neutralizar as demandas sociais, e as polticas de identidade e nacionalismos emergem como resposta aos problemas. De outro, a debilidade das autoridades pblicas deixa de prevenir ou combater a corrupo em governos e organizaes que agrava sobremaneira a crise econmica de forma a estagnar o desenvolvimento dos pases. Torna-se cada vez mais necessrio o estabelecimento de segurana jurdica e regulamentao do mercado, pois as teorias que consubstanciavam o neoliberalismo mantinham pouca relao com a realidade. Assim, assiste-se ao colapso dos dois extremos, socialismo e
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capitalismo, sem a emergncia de alternativas convincentes. Nem as religies tradicionais ofereciam possibilidades; no entanto, era evidente o desejo da sociedade urbana de refugiar-se de um mundo que no podiam entender ou controlar, numa diversidade de crenas cuja prpria irracionalidade constitua a sua fora (HOBSBAWM, 2003). A preocupao em nvel poltico sobre a questo da tica desencadeia uma srie de aes que passam a constituir uma poltica pblica de gesto da tica. Segundo Amorim (2000), esse processo se inicia em 22 de junho de 1994 com o Decreto n 1.171 que aprova o Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal. Em 1999, cria-se a Comisso de tica Pblica da Presidncia da Repblica CEP. Em 2001, altera-se o Decreto de 1999 para dar providncias sobre o relacionamento das comisses de tica de rgos e entidades da administrao pblica federal com a CEP. Em 2002, institudo o Cdigo de Conduta tica dos Agentes Pblicos em exerccio na Presidncia e Vice-Presidncia da Repblica; regulamenta-se o impedimento de autoridades exercerem atividades ou prestarem servios aps a exonerao do cargo que ocupavam e sobre a remunerao compensatria a elas devida pela Unio; e disciplinam-se as audincias concedidas a particulares por agentes pblicos em exerccio na Administrao Pblica Federal, nas autarquias e fundaes pblicas federais. Em 2007, institui-se o Sistema de Gesto da tica do Poder Executivo Federal. Alm da legislao especfica, a Constituio Federal, art.37; a Lei 8112/90, Ttulo IV; a Lei 8.429/92, a Consolidao das Leis do Trabalho CLT, art. 482, 483, 493 a 495 e 499; o Cdigo Penal, Ttulo X e a Lei 9.784/99 constituem legislao complementar matria. As Comisses de tica Setoriais dos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal direta, indireta autrquica e fundacional, ou em qualquer rgo ou entidade que exera atribuies delegadas pelo poder pblico tm o objetivo de orientar e aconselhar sobre a tica profissional do servidor, no tratamento com as pessoas e com o patrimnio pblico, competindo-lhes conhecer concretamente de imputao ou de procedimento conduta suscetvel de censura (BRASIL, 2007). Compete-lhes, tambm, no mbito dos respectivos rgos e entidades, funcionar como projeo da Comisso de tica Pblica da Presidncia da Repblica CEP, supervisionar a observncia do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal e, quando for o caso, comunicar a essa Comisso a ocorrncia de fatos que possam configurar descumprimento do Cdigo, bem como promover a adoo de
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normas de conduta tica especficas para os servidores dos rgos a que pertenam (BRASIL, 2007). O Decreto de 18 de maio de 2001 d providncias sobre o relacionamento das comisses de tica de rgos e entidades da administrao pblica federal com a Comisso de tica Pblica da Presidncia da Repblica CEP. Nesse decreto, as comisses de tica dos rgos e entidades passam a ser chamadas de Comisses de tica Setoriais. A pesquisa adotar, portanto, essa nomenclatura para designar as Comisses de tica que integram o sistema. Em 2007, com a instituio do Sistema de Gesto da tica do Poder Executivo Federal, CEP atribuemse as competncias para atuar como coordenadora, avaliadora e supervisora do Sistema. O Decreto n6029 de 2007 prev a instalao de uma Secretaria Executiva, vinculada administrativamente instncia mxima do rgo pblico do Poder Executivo Federal, para executar o plano de trabalho da Comisso de tica Setorial. Como instncia executiva, essa Secretaria requer local exclusivo para realizao diria dos trabalhos, material disponvel e pessoas capacitadas para proverem o apoio tcnico necessrio ao cumprimento das atribuies da Comisso. No incio dos anos 2000, em meio ao processo de reestruturao do Estado, o Brasil ratifica trs Convenes internacionais contra a corrupo, no mbito dos foros multilaterais. Em 2000, promulga a Conveno sobre o combate da corrupo de funcionrios pblicos estrangeiros em transaes comerciais internacionais da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico OCDE; em 2002, a Conveno Interamericana contra a corrupo da Organizao dos Estados Americanos OEA; em 2006, a Conveno das Naes Unidas contra a corrupo da Organizao das Naes Unidas ONU. O compromisso assumido em mbito internacional gera maior comprometimento do Estado com a implementao do Sistema de Gesto da tica, uma vez que o pas passa a ser observado pelas aes efetivas adotadas contra a corrupo, e o sistema constitui o instrumento de resposta para as recomendaes desses organismos. Alm das normas especficas para a conduo da gerncia da tica, o governo federal criou o portal Transparncia Pblica e ampliou as aes da Corregedoria Geral da Unio. Esse conjunto de aes pode ser entendido como resposta aos anseios da sociedade brasileira e da comunidade internacional por uma administrao pblica orientada por valores ticos.
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A Presidncia da Repblica mantm o portal da Comisso de tica Pblica onde esto disponibilizadas informaes sobre cursos, legislao, histrico, publicaes e atividades da Comisso. No entanto, apesar de no Decreto terem constitudo um Sistema de Gesto da tica, no portal, no h meno sobre as caractersticas dele. Quantos so os membros do Sistema? Qual a abrangncia desse Sistema? As respostas s perguntas no esto explcitas e para o mapeamento necessrio buscar os dados em outros portais do governo federal, como por exemplo: IPEA e MPOG. No mbito estratgico, o Plano Plurianual PPA 2008-2011, estabelece as diretrizes do programa de gesto da tica. O Plano prev a Comisso de tica Pblica CEP como executora das aes do Programa 1143, de promover a tica pblica, disseminar o Cdigo de Conduta tica no servio pblico federal, capacitar servidores e agentes pblicos quanto tica pblica bem como gerir e administrar o programa. Para a consecuo dessas atribuies a CEP apresentou os seguintes projetos para 2008: realizao de cursos e seminrio; desenvolvimento de pesquisa sobre valores ticos; e promoo de avaliao dos rgos e entidades sobre a gesto da tica. Esses projetos visam orientar e capacitar as Comisses de tica Setoriais e constituem instrumento essencial ao desenvolvimento do Sistema de Gesto da tica no servio pblico federal. Em dezembro de 2009, no Seminrio tica na Gesto X Encontro dos Integrantes da Rede de tica Pblica, realizado em Braslia, a CEP apresentou a publicao da Pesquisa sobre Valores ticos/2008. Essa pesquisa foi realizada sob a coordenao dos professores Roberto DaMatta e Ricardo Caldas e teve como objetivo aprimorar o sistema de gesto da tica ao identificar um ndice de referncia sobre a percepo da sociedade sobre a efetividade do padro tico da administrao pblica. A grande importncia da efetividade do trabalho das Comisses de tica Setoriais , segundo os pesquisadores, um dos motivos que justificou a pesquisa. A amostra de 3000 pessoas contou com membros da sociedade, agentes pblicos e membros das Comisses de tica Setoriais. Um resultado interessante da pesquisa que 56% dos agentes pblicos desconhecem os trabalhos das Comisses. Outro : a maioria dos servidores afirmou que compreende a diferena entre o ambiente pblico e o privado. No entanto, detectou-se que quanto maior a renda, maior a probabilidade de que a afirmao quanto ao entendimento caia. Assim, resolver questes utilizando o jeitinho brasileiro tende a crescer com a renda. Aps essa constatao,
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no de se estranhar que, segundo a pesquisa, para a maioria dos servidores entrevistados, os direitos do cidado no so respeitados (BRASIL, 2009). A pesquisa define tica como o que bom para o indivduo e para a sociedade e como a resposta para a pergunta: Como devo agir perante os outros? No questionrio, as opes que o entrevistado tem para a pergunta O que ser tico? so: 1) Estar e agir dentro da lei; 2) No mentir ou faltar com a verdade; 3)Ser honesto. Essas opes causam estranhamento, pois o objetivo dos pesquisadores era descobrir como os integrantes das Comisses definem a tica. Todas as alternativas relacionam a tica com um nico valor, a honestidade. 60% dos entrevistados escolheram a terceira alternativa (BRASIL, 2009). Os pesquisadores concluem que o significado de ser ou no tico objeto de grande confuso, e poucos conseguem se referir tica como um proceder em sociedade. Apenas 25% dos servidores entrevistados afirmaram atuar de acordo com o interesse coletivo, o que, para os pesquisadores, caracteriza uma situao patrimonilista. Isso se justifica pelo fato de que o personalismo constitui um valor social brasileiro. DaMatta e Caldas acreditam que a tica na gesto pblica aproxima a administrao pblica e a moralidade social. Mas, uma das maiores dificuldades em projetos de reforma do Estado romper os velhos paradigmas de privilgios e impunidade e implementar condutas isonmicas aplicadas tanto aos usurios dos servios pblicos quanto agentes do Estado, que, tambm, se subordinam s mesmas normas morais: a mesma tica e a mesma dolorosa obrigao de pensar o mundo buscando calibrar com justia e honestidade os meios e os fins (BRASIL, 2009). Para melhor compreender o Sistema de Gesto da tica do Poder Executivo Federal, alm do aspecto estratgico de definio de diretrizes, faz-se necessrio identificar o modelo de implementao de poltica pblica adotado. A poltica pblica de gesto da tica utiliza os modelos top-down, de cima para baixo, e neo-institucionalista de implementao de polticas pblicas. Constitui-se em uma poltica scio-reguladora, pois tem como objeto questes morais, que so discutidas de forma bastante controversa pela sociedade, e implementa-se por meio de decretos e portarias, em que os efeitos referentes aos custos e benefcios no podem ser previstos (Frey, 2000). A implementao, segundo o enfoque top down, um processo em que decises polticas definem e dirigem as aes dos atores envolvidos para o cumprimento dos objetivos. Se os executores da poltica no forem eficazes,
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haver um hiato de implementao e a poltica no ser colocada em prtica de forma apropriada. A falta de convergncia entre as aspiraes dos policy makers e as realidades locais so causas de hiato na implementao. Uma poltica top-down bem implementada necessita observar oito pr-condies: 1) circunstncias externas que no imponham severas restries aos implementadores; 2) recursos e tempo combinados e disponibilizados de forma adequada e efetiva; 3) fundamentao terica de causa e efeito vlida; 4) relaes de causa e efeito diretas e em nmero restrito; 5) agncia nica de implementao ou com relaes de subordinao mnimas; 6) tarefas detalhadas e em sequncia perfeita para a consecuo dos objetivos propostos; 7) comunicao e coordenao perfeita entre os envolvidos; e 8) obedincia plena s autoridades competentes (OEI, 2002). A perspectiva neo-institucionalista evidencia a importncia do fator institucional para explicar acontecimentos polticos concretos e a existncia de regras gerais que prevalecem nas sociedades e podem exercer influncia decisiva sobre as interpretaes e as aes dos indivduos. O neoinstitucionalismo defende a compreenso em sentido amplo do conceito de instituio, ou seja, atores polticos e sociais agem segundo as prprias identidades e os interesses pessoais, e isso reflete no comportamento em processos de deciso poltica. O pressuposto do neo-institucionalismo de que escolhas estratgicas so influenciadas por estruturas poltico-institucionais, no entanto, a perspectiva assevera que nem tudo explicado por meio das instituies (Frey, 2000). A atividade pedaggica instrumento precpuo de implementao dessa poltica e a Comisso de tica Pblica CEP tem como principal funo capacitar os agentes pblicos para a gesto da tica. Na medida em que os agentes pblicos subordinam-se s normas que regulamentam essa poltica e tm as aes sobre questes ticas supervisionadas por entidades intra e extra-rgo, faz-se necessria a promoo de atividades educacionais e de orientao em relao aplicabilidade das normas a situaes prticas. A realizao de cursos e seminrios que possibilitem formar uma rede de profissionais com responsabilidades pela gesto da tica e conhecimentos necessrios implementao da gesto da tica em seus respectivos rgos e entidades faz parte do plano de trabalho da Comisso de tica Pblica. Em 2001, a CEP realizou o primeiro evento de capacitao com a participao de 123 agentes pblicos federais. No mesmo ano, aplicou o primeiro questionrio de avaliao da gesto da tica. At 2007, foram realizados 26
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eventos, com total de 4.110 participantes. Em 2009, foi aplicado o 11 questionrio de avaliao da gesto da tica. A aplicao do questionrio e o teste de postura tica constituem instrumentos de avaliao dessa poltica (http://www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia). Segundo o relatrio da Comisso de tica Pblica, com dados de 2004, coletados por meio de aplicao do questionrio de avaliao da gesto da tica, 87,6% das entidades e rgos do Poder Executivo Federal trabalham com normas de conduta; 91% desenvolvem aes pedaggicas em tica; 41,2% desenvolvem aes de monitoramento da observncia das normas de conduta e 84% aplicam sanes por inobservncia ao padro tico. No entanto, em outubro de 2008, em resposta a questionamento feito sobre quantos rgos e entidades possuem Comisses de tica Setoriais em pleno exerccio das funes, a Comisso de tica Pblica afirmou que, dos 307 rgos do Poder Executivo Federal, 221 constituram as prprias Comisses de tica, ou seja, apenas 72%. Em 2009, no seminrio tica na Gesto X Encontro dos Integrantes da Rede de tica Pblica, divulgou-se o seguinte dado: aproximadamente, 90 rgos do Poder Executivo Federal responderam ao 11 questionrio. Os dados divergentes levam a crer que ou houve retrocesso no processo de implementao, ou os dados coletados pelos questionrios no refletem a realidade do atual estgio do programa (BRASIL, 2008). A implementao das Comisses de tica Setoriais , dessa forma, um componente fundamental no Sistema de Gesto da tica do Poder Executivo. No entanto, para Matias-Pereira (2008), concretizar a promoo da tica, no tarefa simples. Na mesma direo, DaMatta (2001) considera que a tica como instrumento de gesto focaliza a complexa dialtica entre o princpio da compaixo e da justia e explicita de forma abrupta o dilema colocado com cinismo realista pelo moto: aos inimigos a lei; aos amigos, tudo. Por isso suscita as mais diversas reaes contrrias sua implementao, sobretudo execuo prtica. Para Frey (2000), o processo de implementao de Comisses de tica Setoriais to complexo quanto os valores e as condutas que objetiva instituir, porque envolve atores com interesses individuais e coletivos: a administrao pblica, os servidores pblicos e a sociedade civil, que agem segundo os interesses pessoais e as identidades sociais. O modelo top-down, utilizado pelos gestores pblicos para a implementao da poltica pblica de gesto da tica, identifica os policy makers como controladores do processo de
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formulao da poltica. No entanto, o hiato entre as aspiraes desses atores e as realidades locais causa dificuldades no processo de implementao (OEI, 2002). Chanlat (1992) observa, assim, que alm das dificuldades inerentes ao modelo de implementao adotado, valores definidos por regras que norteiam a conduta individual conduzem as relaes sociais em organizaes e, dado caracterstica individual das sociedades ocidentais, a lgica individualista prevalece sobre a coletivista, o que gera obstculos ao desenvolvimento de relaes de reciprocidade, as quais norteiam a tica e os cdigos deontolgicos profissionais.
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3 - Percurso Metodolgico
A pesquisa utilizou mtodo qualitativo de pesquisa exploratria. O mtodo, segundo Flick (2004), possibilita a reconstruo do objeto de pesquisa na situao da entrevista, que tem como objetivo revelar o conhecimento existente e o tornar acessvel interpretao. Essa perspectiva terica se utiliza da reconstruo de pontos de vista subjetivos por meio de pressuposies sobre a estrutura e o contedo. Foi realizada entrevista semiestruturada com estudo de caso nico, entrevistado-chave (Flick, 2004). A identificao do entrevistado-chave realizou-se por meio de pesquisa exploratria com estudo de dois casos, um de sucesso e outro de fracasso no processo de implementao de Comisses de tica Setoriais, em rgos do Poder Executivo Federal. Os dados da entrevista foram analisados com o mtodo de anlise de contedo em que se considera a historicidade e a compreenso do significado do objeto simblico para e pelos sujeitos. A anlise de contedo caracterizase pelo rigor e pela necessidade de transcender as aparncias. A verificao e a interpretao so orientaes complementares para o mtodo e apresentam as funes: heurstica, de administrao da prova, de aumentar a propenso descoberta, de confirmao ou afirmao por meio de hipteses diretivas (VASCONCELOS, 2009). Para Ferreira (2009) utiliza-se anlise de contedo quando se quer ir alm dos significados e da leitura simples do real. Os critrios de pr-anlise, exaustividade, representatividade, homogeneidade,
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pertinncia e leitura flutuante foram observados para a determinao das primeiras hipteses e do objetivo do trabalho. As questes norteadoras foram organizadas por indicadores, com a edio das entrevistas transcritas, a codificao e a categorizao (VASCONCELOS, 2009). A abordagem reflexiva, que se traduz pela relao entre observao e interveno como questo epistemolgica central (MELUCCI, 2005), constitui o marco terico da pesquisa. Uma redefinio de todo o campo da pesquisa social opera-se por meio da percepo de que a oposio entre pesquisa qualitativa e pesquisa quantitativa se torna cada vez mais obsoleta e de que o falso debate indica o campo transitrio e ambguo no qual ocorre a mudana. A necessidade de pesquisa qualitativa resulta das caractersticas complexas das relaes sociais contemporneas como o processo de individualizao, a importncia da vida cotidiana, as dimenses culturais, a saturao do mercado, o consumo, a disperso da riqueza, a diversidade, a naturalizao da cultura. Agregam-se a esses fatores as formas profissionais e disciplinares de produo de conscincia social como a hermenutica e os modelos construtivistas; e, ainda, as fontes institucionais publicidade, marketing, informao e instituies pblicas. Pode-se dizer que o mtodo qualitativo abriu espao para uma redefinio do campo e comeou a operar uma mudana dos limites entre qualidade e quantidade (MELUCCI, 2005). A redefinio epistemolgica em curso caracteriza-se por: centralidade na linguagem, que se orienta pela cultura, pelo gnero ou pela etnia e est sempre conectada a tempos e lugares especficos; conexo observador-nocampo; dupla hermenutica com interpretaes plausveis em que se consideram as relaes de poder; e apresentao narrativa dos resultados. O objetivo da pesquisa social transforma-se em uma maneira de traduzir o sentido produzido no interior de um sistema de relaes por outro sistema de relaes, o acadmico ou o pblico. A explicao emergente e recorrente dos processos entendida como um processo de produo do conhecimento que se adapta de forma gradativa por meio da interao entre observador e observado (MELUCCI, 2005). Para Melucci (2005), conhecimento cientfico torna-se uma prtica social e destitui-se do carter sagrado. O mtodo reflexivo prope estabelecer uma descontinuidade entre o modelo tradicional da pesquisa qualitativa e o modelo ps-anos 1960, para o qual contriburam a hermenutica, a nova sociologia da cincia e a virada linguistca (linguistic turn). Essa descontinuidade refere46
PERCURSO METODOLGICO
se ao fato de que a relao observador-observado e a dimenso autoreflexiva se transformaram no aspecto discriminante da nova pesquisa qualitativa (MELUCCI, 2005, p.39); e a relao entre observao e interveno torna-se uma questo epistemolgica central (MELUCCI, 2005). Mannheim prope mudana na forma de anlise metodolgica ao substituir a pergunta o qu pela pergunta como ou de que forma. Essa transcendncia definida como postura sociogentica ou funcional. H trs nveis de sentido no processo de interpretao: o objetivo ou imanente; o expressivo; e o documentrio. A explicao terica do conhecimento aterico pressupe um trabalho de interpretao: explicao terica do modus operandi que orienta a ao prtica, e por meio da qual o padro de orientao constitudo e reproduzido. Questiona-se aquilo que est documentado nas descries dos entrevistados sobre suas atitudes, seus habitus e padres de orientao. A interpretao no neutra e estar sempre associada formao terica, assim como ao pertencimento geogrfico e social daquele que interpreta (WELLER, 2005). Trs formas da falcia escolstica conduzem a tomar as coisas da lgica pela lgica das coisas na Cincia, na Esttica e na tica. O universo social constitudo por ramificaes como em uma teia e produz conceitos relacionais. Em Um convite sociologia reflexiva, Bourdieu e Wacquant propem como argumento central que o propsito da teoria social ajudar na produo de novos objetos, detectar dimenses e dissecar mecanismos do mundo social que, de outra maneira, no se estaria apto a compreender (WACQUANT, 2002). Durkheim considera que os problemas sociais so de natureza morais e decorrem da fragilidade moral na conduta adequada dos indivduos. Para ele a sociedade tem existncia objetiva, os fatos sociais so realidades que podem ser estudadas por experimentao e observao; e a sociedade independe da vontade individual. A sociedade um fenmeno moral e a forma dos indivduos de viver, agir, sentir, crer, pensar e conceber o mundo constitui a conscincia moral coletiva. Os fatos sociais so externos ao indivduo e dotados de poder imperativo e coercitivo obedincia s regras de conduta moral, religiosa, cvica (BRIGO; SILVA, 2003). Para Bourdieu, o trabalhador sujeito da estrutura estruturada do campo, dos seus cdigos e preceitos. Mas, dentro de limites, de restries inculcadas e aceitas, a sua conduta, a improvisao e a criao so livres: conformam a estrutura estruturante do habitus (THIRY-CHERQUES, 2006).
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O habitus denota o sistema de disposies durveis e transferveis que funciona como princpio gerador e organizador de prticas e de representaes, associado a uma classe particular de condies de existncia. O habitus gera uma racionalidade prtica. adquirido mediante a interao social e, ao mesmo tempo, o classificador e organizador desta interao. condicionante e condicionador das aes. Constitui a maneira de perceber, julgar e valorizar o mundo e conforma a maneira de agir, fsica e materialmente. composto pelo ethos, os valores em estado prtico, no consciente, que regem a moral cotidiana, conjunto sistemtico de disposies morais, de princpios prticos (diferente da tica, forma terica, argumentada, explicitada e codificada da moral); pelo hxis, os princpios interiorizados pelo corpo; e pelo eidos, modo de pensar especfico, apreenso intelectual da realidade, que princpio de uma construo da realidade fundada em uma crena pr-reflexiva no valor indiscutvel nos instrumentos de construo e nos objetos construdos (Bourdieu, 2001:185 apud THIRY-CHERQUES, 2006). O habitus designa um princpio de ao, so estruturas estruturantes, engendram e so engendrados pela lgica do campo social, funciona como esquema de ao, de percepo e de reflexo. O habitus o produto da experincia biogrfica individual, da experincia histrica coletiva e da interao entre essas experincias. tanto individual quanto coletivo, traduz as caractersticas intrnsecas e racionais de uma posio e estilo de vida unitrio: as afinidades de habitus. uma interiorizao da objetividade social que produz uma exteriorizao da interioridade. Agentes dotados de um mesmo habitus caracterizam o campo, microcosmos sociais, com valores, objetos e interesses especficos (THIRY-CHERQUES, 2006). A percepo do emprico distorcida no s pelo habitus dos agentes, mas pelo prprio habitus. Isso gera preocupaes com as condies do conhecimento, a reflexividade, isto , o fato de que todo conhecimento condicionado pelo habitus (THIRY-CHERQUES, 2006). A metodologia reflexiva apresenta problemas que reposicionam clssicos problemas epistemolgicos. O primeiro refere-se relao entre realidade e representatividade. O segundo o relativismo que induz contradio do ctico. O terceiro consiste na espiral contnua da reflexibilidade. Para Melucci (2005) no h sada para essas questes, mas apresentam-se limites sobre os riscos da indeterminao: 1) o conhecimento torna-se parte integrante da produo social; 2) a validao do conhecimento cientfico vem no s da academia, mas tambm de outras fontes que interagem com ela; 3) a
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PERCURSO METODOLGICO
conscincia de que a oposio entre observao e interveno est superada, pois uma observao tambm uma interveno. A questo mais importante para a pesquisa social consiste em como estabelecer uma relao observadora-interventora, sem a transformar em manipulao. Para alm desses problemas encontram-se a multiplicidade de perspectivas e modelos; o controle; a legitimao; a implicao e o destaque; a responsabilidade (MELUCCI, 2005).
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4 - Estratgia de Coleta e Anlise de Dados
A pesquisa qualitativa de carter exploratrio foi realizada em trs etapas. Na primeira etapa, em dezembro de 2008, realizou-se estudo de dois casos, um de sucesso e outro de fracasso no processo de implementao de Comisses de tica Setoriais. Foram entrevistados trs membros de duas comisses, entrevistados-chave, e realizadas entrevistas semiestruturadas com durao mdia de 45 minutos. Nessa etapa, identificaram-se os instrumentos utilizados para a implementao dessas comisses e as dificuldades inerentes a esse processo. Na segunda, realizada em novembro de 2009, os dados coletados na primeira fase foram utilizados para realizar uma anlise sobre a percepo dos servidores sobre a tica. Aps o membro da comisso caso de sucesso ter sido identificado como especialista, em abril de 2010, foi realizada a terceira etapa de coleta e anlise de dados. Realizou-se entrevista semiestruturada de 50 minutos com o especialista. Nessa fase, utilizaram-se questes circunstanciais para procurar compreender como o processo de implementao de Comisses de tica Setoriais se configura. 4.1 Estudo de Dois Casos: Sucesso e Fracasso no Processo de Implementao das Comisses de tica Setoriais Como implementar Comisses de tica Setoriais? H lacunas no processo de implementao das Comisses? Quais seriam os meios para
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transpor as dificuldades inerentes a esse processo? As questes propostas conduziram o desenvolvimento de pesquisa indutiva, exploratria e qualitativa (YIN, 2003) sendo dois casos estudados: um de sucesso e outro de fracasso no processo de implementao de Comisses de tica Setoriais, em dois rgos do Poder Executivo Federal. Considerou-se caso de sucesso a Comisso que cumpre com todas as atribuies previstas na legislao: orienta; aconselha; promove a disseminao, capacitao e treinamento sobre as normas ticas; apura denncias; supervisiona a observncia do Cdigo; elabora e executa um plano de trabalho; mantm uma Secretaria-Executiva; ou seja, no se restringe a ter apenas os membros nomeados em cumprimento legislao. O caso de fracasso representa os rgos que se restringem a cumprir a lei: tm os membros da Comisso nomeados para responderem s demandas legais e aos compromissos com a Comisso de tica Pblica da Presidncia da Repblica - CEP, mas no executam em plenitude as atribuies. A seleo dos casos resultado da observao dos depoimentos dos membros dessas Comisses, em workshop do Curso de Gesto da tica Pblica, ministrado pela Comisso de tica Pblica da Presidncia da Repblica, em junho de 2008. Na ocasio, identificou-se que os dois rgos se encontravam em diferentes nveis no processo de implementao das Comisses de tica Setoriais. O caso identificado como de fracasso possui uma Comisso de tica nomeada, mas que no realiza as atribuies de promoo, acompanhamento e fiscalizao do Sistema de Gesto da tica na instituio. O caso de sucesso caracteriza-se por ter uma Comisso de tica Setorial atuante desde 2004. A Comisso est em pleno exerccio das atribuies legais, pedaggicas e de avaliao e controle da tica. Foram entrevistados trs servidores pblicos, entrevistados-chave, membros das Comisses de tica Setoriais desses rgos. O roteiro da entrevista qualitativa do tipo semiestruturada foi organizado em sete tpicos: 1) Dados da Instituio; 2) Informaes Profissionais; 3) Interesse e importncia do trabalho da Comisso de tica Setorial CES; 4) Histrico da CES; 5) Realizaes da CES; 6) Estrutura fsica e organizacional da CES; 7) Dificuldades para implementar a CES, com o propsito de identificar os instrumentos e as dificuldades para a implementao da Comisso de tica Setorial. As entrevistas foram
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ESTRATGIA DE COLETA E ANLISE DE DADOS
gravadas e as transcries delas foram enviadas aos entrevistados para validao. O estudo no se restringiu anlise de dados primrios, e dados secundrios como decretos, portarias, cdigo e apostilas, foram, tambm, utilizados. As entrevistas e demais dados foram codificados e analisados segundo o estabelecimento de duas categorias: instrumentos de implementao da Comisso de tica Setorial e dificuldades para a implementao. Cada categoria gerou subcategorias indicadas pela literatura e emergentes do processo de anlise. Foram elaboradas fichas-snteses para cada caso estudado e tabelas analticas dos dados coletados, utilizadas na anlise comparativa entre os dois casos. Os quadros analticos foram construdos a partir da ficha-sntese de cada caso e representam as categorias emergentes de instrumentos de implementao da Comisso de tica Setorial com as respectivas dificuldades de implementao. A categoria instrumentos de implementao da Comisso de tica Setorial subdivide-se em trs grupos: 1. Instrumentos normativos; 2. Instrumentos pedaggicos; e 3. Instrumentos estruturais, os quais foram divididos a partir da literatura e da identificao de ocorrncias durante o processo de anlise. Essas subcategorias indicam a aplicao das normas vigentes; a utilizao de instrumentos pedaggicos para divulgao da tica; e as condies estruturais para a implementao da Comisso, como local, oramento, criao de Secretaria Executiva e orientao da Comisso de tica Pblica da Presidncia da Repblica, conforme Quadro1. Quadro 1 - Quadro referencial dos instrumentos utilizados para implementao da CES
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Fonte: elaborado pela autora a partir de dados emergentes do processo de anlise e das indicaes da literatura.
Os instrumentos normativos constituem o arcabouo legal de princpios de conduta tica para o servidor pblico, e so fundamentais para o processo de gesto da tica. Leis, decretos e regulamentos devem determinar os valores do servio pblico e prover as ferramentas de orientao, investigao, ao disciplinar e denncia, segundo a OCDE (1998). Os instrumentos pedaggicos, meios pelos quais se assegura a adaptao recproca do contedo informativo aos indivduos que se deseja formar (HOUAISS, 2004; p. 2162), associados a ferramentas de marketing so utilizados para difundir e disseminar os padres de conduta tica. Relatrios da OCDE, publicados a partir de 1997 com dados de nove pases Inglaterra, Noruega, Pases Baixos, Finlndia, Estados Unidos, Austrlia, Nova Zelndia, Mxico e Portugal, indicam que nem a legislao, nem os procedimentos administrativos, nem os padres de conduta so de pleno conhecimento do servidor pblico. Essa constatao revela a necessidade do desenvolvimento de aes pedaggicas para a disseminao e difuso das normas ticas entre os agentes pblicos. A socializao profissional constitui uma das ferramentas indicadas pela OCDE para a promoo da tica no servio pblico. Essa socializao profissional se d por meio de educao e treinamento (CARNEIRO, 1998). Nas organizaes, a dimenso pedaggica dos programas de tica estabelece-se por meio de atividades gerenciais nas reas de treinamento e comunicao. Cdigo de tica ou cdigo de conduta; cpias das polticas da empresa; artigos de tica e newsletter da empresa; treinamento face a face, conduzido pelo pessoal de treinamento interno, pela gerncia e por consultores externos; mensagens dos gerentes superiores; programas de tica em vdeo; brochuras sobre questes especficas; treinamento a distncia por meio da internet so mecanismos que instrumentalizam o treinamento e promovem a tica nas instituies (MEIRA, 2005).
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A utilizao de um mix de marketing: contato pessoal, propaganda, publicidade e relaes pblicas, materiais de instruo, tem o objetivo de desenvolver a conscientizao, informar, persuadir e relembrar as pessoas sobre o assunto proposto. O objetivo de promover um programa de comunicao da tica pode ser alcanado com a utilizao dos recursos de comunicao que mais se adaptem ao perfil dos funcionrios: folhetos, cartazes, artigos em publicaes da empresa, vdeos, concursos. Esses instrumentos servem para estimular o interesse positivo por um determinado tema (LOVELOCK, WIRTZ, 2006; SARMENTO, FREITAS, VIEIRA, 2008). O processo de capacitao para a tica pressupe que os gestores associem a reviso do sucesso ou fracasso das iniciativas pedaggicas com o monitoramento dos canais de comunicao a fim de construrem curvas de aprendizado para essas atividades. E que eles verifiquem, de forma sistemtica, o impacto da atividade sobre o comportamento dos empregados para atualizar os programas de treinamento e as iniciativas de comunicao. medida que esses instrumentos so utilizados, o conceito de tica tende a se sedimentar. (MEIRA, 2005) Os instrumentos estruturais relacionam-se com a dimenso fsica e estratgica para a consecuo das atribuies das Comisses de tica Setoriais. Constituem, portanto, os recursos materiais, operacionais e tcnicos que viabilizam pr em execuo as atividades das Comisses. A categoria dificuldades para a implementao da Comisso compe-se de dez itens que constituem tipos de dificuldades encontradas na literatura e explicitadas pelos entrevistados para o processo de implementao da Comisso de tica Setorial. Dez dificuldades foram detectadas nesse processo: 1. Perfil dos membros que constituem a Comisso; 2. Mudana constante dos membros da Comisso e das pessoas que atuam para disseminar o tema nos rgos; 3. Grau de comprometimento da alta administrao; 4. Resistncia da alta administrao; 5. Estrutura organizacional do rgo; 6. Tempo exguo para realizar os trabalhos da Comisso em funo do acmulo de funes dos servidores; 7. Local exclusivo para o estabelecimento da Comisso; 8. Disponibilidade de oramento para compra de material para divulgao e contratao de palestrantes; 9. Criao da Secretaria Executiva; e 10. Perfil adequado dos membros da Secretaria Executiva, conforme demonstrado no Quadro 2.
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Quadro 2 - Quadro referencial das dificuldades encontradas para implementao da CES
4.1.1 Anlise do Material Emprico Os resultados da anlise dos dados coletados nas entrevistas evidenciam que os dois casos estudados se encontram em estgios diferentes de implementao da Comisso de tica Setorial. O rgo que representa o caso considerado de fracasso foi denominado de Entidade A e o de sucesso, Entidade B. Caso de fracasso: Entidade A Os dados coletados nas entrevistas com os membros da Comisso de tica Setorial do caso identificado como de fracasso evidenciam que o processo de implementao da Comisso est em fase incipiente. A Comisso foi nomeada em 2007, mas no atua, no executa nenhuma das competncias a ela atribuda pelo Decreto n6029 de 2007, restringe-se aplicao do
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Cdigo de Conduta tica Profissional do Servidor Pblico de 1994 e s normas especficas para a conduo da gesto da tica no servio pblico federal. Os resultados do caso de fracasso, demonstrados no Quadro 3, denotam a fase de incipincia nesse processo. Na categoria instrumentos de implementao, no h registro de aplicao para quase todos os tipos de instrumentos analisados. No disponibiliza textos doutrinrios, mensagens ou filmes; no promove palestras, cursos ou caf da manh; no faz avaliaes; no capacita servidores para divulgar a tica; e apenas alguns membros da Comisso participaram do curso promovido pela Comisso de tica Pblica da Presidncia da Repblica CEP. A comisso restringe-se a atender s convocaes da CEP. A inutilizao de ferramentas que promovam a educao e o treinamento para a tica dificulta tanto a socializao profissional quanto a promoo da tica no servio pblico que, para Carneiro (1998), se d por meio de desses instrumentos. Quadro 3 - Caso de Fracasso - Quadro referencial dos instrumentos utilizados para implementao da CES
Na categoria dificuldades, todos os itens analisados foram considerados como dificuldade existente para o processo de implementao da Comisso
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do caso de fracasso. Os membros em estgio probatrio, ou em nveis hierrquicos inferiores, sentem muita dificuldade para a realizao das atividades da Comisso, fator que consideram de enfraquecimento da Comisso. Constantes mudanas dos membros impedem a execuo de um plano de ao. No h servidores capacitados para divulgar o tema e existe pouco comprometimento da alta administrao. Verificam-se evidncias de alguma resistncia quanto ao processo de apurao de denncias. A estrutura organizacional muito pequena e inadequada para a realizao das atividadesfim impede a implementao da Comisso. Pois o acmulo de atividades e funes, assim como o dficit de pessoal restringem o tempo disponvel para a realizao das atividades. Alm disso, no h local exclusivo nem disponibilidade de salas para reunies reservadas; tampouco h oramento disponvel para compra de material para divulgao. A Secretaria Executiva ainda no foi instituda e verifica-se a dificuldade em encontrar pessoa adequada com disponibilidade para assumir essa Secretaria, conforme verificado no Quadro 4. Quadro 4 - Caso de Fracasso - Quadro referencial das dificuldades encontradas para implementao da CES
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As dificuldades apontadas pelos entrevistados reforam as consideraes de Daft (2006) sobre a eficcia das ferramentas para a configurao dos valores ticos em organizaes que pressupe uma liderana baseada em valores, e adequao da estrutura e dos sistemas organizacionais. Sem lideranas dos nveis hierrquicos superiores responsveis pela criao e manuteno de uma cultura que enfatize a importncia da conduta tica para todos os funcionrios ser difcil, para o autor, implementar um padro tico. Os resultados do caso de fracasso confirmam a complexidade no processo de implementao de poltica pblica de enfoque top down, que se os executores da poltica no forem eficazes, haver um hiato de implementao e a poltica no ser colocada em prtica de forma apropriada (OEI, 2002). O sentimento de fragilidade e de falta de autonomia dos membros dessa Comisso de tica Setorial assim como o excesso de atribuies dos servidores e o dficit de pessoal impedem que as aes sejam efetivadas. Duas das dificuldades identificadas por Kotler (1997 apud JUNIOR, 2002) aparecerem como fatores que impedem o desenvolvimento pleno das atividades da comisso: a falta de comprometimento da alta direo e a ausncia de uma equipe apoiada por ela para comandar o processo de implementao da comisso e do programa de gesto da tica. Caso de sucesso: Entidade B A entrevista com o presidente da Comisso de tica Setorial do caso considerado como de sucesso confirmou a percepo, detectada no workshop do Curso de Gesto da tica Pblica, de que o rgo se encontra em fase avanada de implementao da Comisso de tica Setorial. A Comisso de tica Setorial do rgo foi nomeada em 2004 e atua de forma efetiva desde a criao: aplica e divulga o Cdigo de tica especfico do rgo; apura denncias e realiza trabalho pedaggico e de orientao; e est em processo de criao da Secretaria-Executiva. Os resultados obtidos com a anlise dos dados do caso de sucesso evidenciam que o rgo tem uma Comisso de tica Setorial em pleno exerccio das funes. E confirmam as propostas de Queiroz, Dias e Prado (2008), pela qual a Comisso tem como atribuies atualizar o Cdigo de tica; promover treinamento dos empregados para disseminar a cultura tica na organizao; e implementar um sistema de monitoramento do programa. Explicitam, ainda, o seguimento das normas previstas (BRASIL, 2007).
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Os dados so inversos ao caso considerado como de fracasso. Ao contrrio da outra comisso, a maior parte dos tipos de instrumentos analisados aplicada. O Cdigo de tica especfico foi elaborado e aprovado em 2003 e, imediatamente, distribudo a todos os servidores e colaboradores. Textos doutrinrios de autores diversos so distribudos periodicamente aos Embaixadores da tica pessoas comprometidas em promover e disseminar a tica e aos superintendentes por meio da intratec; o Momento tico uma mensagem diria enviada aos servidores por meio da intratec. Filmes so apresentados para depois serem debatidos. Palestras, cursos e caf da manh tambm so promovidos. Foi institudo o Mdulo de tica em todos os cursos de capacitao dos servidores. E as avaliaes para mensurar o grau de receptividade do tema tica so realizadas por meio de aplicao de questionrios. Todos os membros da Comisso, os superintendentes e os representantes de cada gerncia e das regionais so capacitados e denominados Embaixadores da tica e participam do Curso de Gesto da tica Pblica da Comisso de tica Pblica da Presidncia da Repblica CEP. Para os membros da comisso do caso de sucesso a CEP estimula e orienta as aes da comisso e, sempre que necessrio, a comisso recorre CEP para buscar orientao. A diretoria j aprovou a criao da Secretaria Executiva, mas, at o fim de 2008, no tinha sido implementada. Apesar de no possuir local exclusivo para os trabalhos da Comisso h muita disponibilidade para encontrar local reservado para as reunies. O oramento da Comisso vinculado ao da presidncia e suficiente para atender s necessidades de realizao das atividades. A Comisso realizou, at o final de 2008, 32 reunies para deliberar sobre a tica, conforme demonstrado no Quadro 5. Quadro 5 - Caso de Sucesso - Quadro referencial dos instrumentos utilizados para implementao da CES
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Apenas quatro itens foram considerados como dificuldade para a implementao da Comisso do caso de sucesso. Os membros da Comisso pertencem aos nveis hierrquicos superiores, assessores de diretoria e superintendentes sendo obrigatria a presena do superintendente de recursos humanos. Fator que torna a Comisso forte, para Willey (1997), isso representa o reconhecimento da existncia de dilemas morais pela direo, cujos esforos concentram-se para que sejam tomadas as decises certas. No entanto, h constantes mudanas das pessoas capacitadas para divulgar o tema. A alta administrao muito comprometida e consciente e no oferece resistncia. A estrutura organizacional adequada facilita os trabalhos da Comisso. Entretanto, o pouco tempo disponvel para dedicao exclusiva aos trabalhos da Comisso limita a implementao de novas aes e instrumentos pedaggicos. A Secretaria Executiva no tinha sido instituda at o final de 2008, mas constitui a maior prioridade da Comisso. A maior dificuldade para a consecuo desse objetivo est em encontrar a pessoa adequada com disponibilidade para assumir a Secretaria, conforme Quadro 6.
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Quadro 6 - Caso de Sucesso - Quadro referencial das dificuldades encontradas para implementao da CES
A anlise dos resultados indica que o caso de sucesso desenvolve o trabalho de gesto da tica por meio da implementao da Comisso de tica Setorial. Para o presidente da Comisso de tica Setorial, em matria de estrutura da tica, ns estamos bem. S no conseguimos implementar do jeito que a gente gostaria de implementar. Porque o tema precisa de ateno e encaminhamento. um processo mais de conquista. H a percepo de que apesar da utilizao de diversos instrumentos pedaggicos para a divulgao da tica, e poucas dificuldades para a implementao, h muito a ser feito. A experincia de sucesso, nesse processo, indica caminhos a serem seguidos para a implementao eficiente de uma Comisso de tica Setorial. E pode ser entendida como resposta experincia de fracasso.
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A experincia de sucesso confirma as percepes de Carneiro (1998) e Daft (2006) de que a existncia de normas por si insuficiente para a realizao do trabalho de orientao para a conduta tica, faz-se necessrio a insero do tema como prioridade da alta administrao. O apoio da alta administrao do rgo Comisso, segundo o entrevistado, foi preponderante para o desenvolvimento dos trabalhos e envolvimento de todos os nveis hierrquicos no processo. Alm disso, denotou predisposio da alta administrao para o debate do tema no rgo, indicou, ainda, a importncia do assunto, gerando credibilidade nas aes propostas. Os instrumentos pedaggicos utilizados pela Comisso de tica Setorial do caso de sucesso constituem um banco de ideias que se formou com a coleta de sugestes para implementar um plano de ao. Foram indicadas 106 pessoas para trabalhar com a gesto da tica que coletaram mais de 70 ideias para atuao no campo preventivo. Essas ideias podem ser categorizadas entre o mix de comunicao utilizados para promover treinamento em aes pedaggicas sobre tica (SARMENTO, FREITAS, VIEIRA, 2008; MEIRA, 2005). De forma gradativa e diversificada, as ideias so implementadas com o objetivo de no cansar o servidor. Assim o tema se faz sempre presente no cotidiano do rgo. O trabalho constante em campanhas preventivas e de conscientizao tem diminudo as denncias e propiciado a criao de um ambiente organizacional agradvel. 4.1.2 Sugesto de Aes que podem favorecer a efetiva implementao das comisses de tica setoriais e meios para transpor as dificuldades inerentes ao processo O estudo sugere aes para a implementao eficiente de Comisses de tica Setoriais no servio pblico. O processo de implementao eficaz iniciase com a nomeao de uma Comisso vinculada alta administrao do rgo e com poder de influenciar as decises para a elaborao de um plano de ao. Os membros da Comisso devem estimular a participao de servidores identificados como sensveis ao tema para serem divulgadores da tica e interlocutores dos servidores com a Comisso. A alta administrao deve estar comprometida e consciente sobre a importncia do tema para estimular a participao de todos no processo de implementao. Como preconiza Daft (2006) ao considerar o cdigo importante ferramenta para o gerenciamento dos valores organizacionais; a elaborao
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do Cdigo de tica Especfico ao primordial para iniciar o processo de divulgao. por meio dele que as normas de conduta do rgo ficam estabelecidas e minimizam-se os sentimentos de falta de credibilidade para apurao de denncias. A Comisso fortalecida, com membros da alta administrao e com uma rede de colaboradores nos departamentos e nas gerncias do rgo, deve atuar como coordenadora do plano de ao para implementar os instrumentos pedaggicos de divulgao da tica. Os trabalhos no mbito preventivo devem incluir o estmulo a novas ideias e a seleo delas para aplicao gradual e contnua. A instituio de uma Secretaria Executiva, tal qual prev o Decreto 6029 de 2007, fundamental para a execuo das aes propostas. Nesse aspecto necessrio prever, na estrutura organizacional e nas dependncias do rgo, local adequado para a instalao da Secretaria Executiva e disponibilizar salas de reunio privativas para o atendimento particular e apurao de denncias. Atendem-se, assim, os pressupostos de Daft (2006) para configurao da tica, em que se prev uma liderana baseada em valores e a criao de estruturas e sistemas organizacionais que favoream a tica gerencial. A avaliao das aes implementadas deve ser constante. Questionrios de avaliao quanto sensibilidade dos servidores ao tema importante no incio do processo de implementao para direcionar os trabalhos da Comisso. Esse questionrio preliminar auxilia na tomada de decises no que se refere nfase dada a cada ao. A rede de colaboradores da Comisso deve atuar para coletar sugestes e identificar a percepo dos servidores quanto s aes adotadas na conduo do tema. As atividades de promoo e divulgao da tica podem ser feitas por meio de mensagens eletrnicas veiculadas na intranet, textos doutrinrios de filsofos e especialistas no tema, filmes, cursos, palestras, cartazes, banners, encontros com projeo de mensagem sobre tica e capacitao. O instrumento mais eficiente para a divulgao do tema a insero de um mdulo sobre tica nos cursos de capacitao dos servidores, seja no ingresso instituio ou em cursos de atualizao. Assim, a diretoria de recursos humanos deve estar envolvida e comprometida com o processo de implementao da Comisso de tica Setorial. As sugestes propostas visam minimizar as dificuldades encontradas no processo de implementao de Comisses de tica Setoriais no servio pblico federal. O estudo dos dois casos apresentados denota que a adoo ou no
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dessas medidas influencia no processo de implementao da Comisso e determina o curso das aes no mbito da poltica pblica de gesto da tica. Desta forma, uma rede integrada de mecanismos essencial para o sucesso da implementao de um sistema de gesto da tica, pois o processo de preveno de transgresses ticas to complexo quanto o fenmeno de transgresso em si (OCDE, 1998).
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5 - Administrao Pblica Federal: A Percepo dos Servidores sobre a tica
Qual o grau de percepo dos servidores pblicos federais sobre o tema tica? Os servidores pblicos federais percebem-se como cidados? Os servidores identificam relao entre os temas tica e democracia? Qual a percepo dos servidores quanto ao Sistema de Gesto da tica do Poder Executivo Federal e aos instrumentos de gesto? As questes propostas emergiram aps o desenvolvimento de pesquisa indutiva, exploratria e qualitativa (YIN, 2003) sobre os dois casos estudados: um de sucesso e outro de fracasso no processo de implementao de Comisses de tica Setoriais, em dois rgos do Poder Executivo Federal. Com a oportunidade, foram entrevistados trs servidores pblicos, entrevistados-chave, membros das Comisses de tica Setoriais desses rgos. Para proteger as fontes, a identificao dos entrevistados foi feita por nmeros. Assim, os nomes foram omitidos e passou-se a identificar cada um por: Entrevistado-1, Entrevistado-2 e Entrevistado-3. A anlise do contedo das entrevistas, cujo instrumento de pesquisa teve por objetivo identificar os instrumentos e as dificuldades para a implementao das comisses possibilitou, tambm, identificar a percepo desses servidores sobre o tema tica no servio pblico federal; a relao entre tica, democracia e cidadania; a amplitude do Sistema de Gesto da tica e instrumentos de gesto.
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Utilizou-se anlise de contedo com o objetivo de transcender as aparncias. A verificao e a interpretao conduziram a anlise para alm dos significados e da leitura simples do real (VASCONCELOS, 2009; FERREIRA, 2009). Os critrios de pr-anlise, exaustividade, representatividade, homogeneidade, pertinncia e leitura flutuante foram observados para a consecuo do objetivo do trabalho. As questes norteadoras foram organizadas por indicadores, com a edio das entrevistas transcritas, a codificao e a categorizao (VASCONCELOS, 2009). 5.1 Resultados Emergiram da anlise das entrevistas onze categorias as quais apresentaram subcategorias inferenciais, e foram organizadas segundo as percepes dos servidores sobre: a) a relao entre tica, democracia e cidadania; b) tica; e c) a amplitude do Sistema de Gesto da tica e instrumentos de gesto. As onze categorias abrangem os seguintes aspectos: 1) tica; 2) Importncia do tema; 3) Conflitos ticos; 4) Democracia; 5) Valores; 6) Mudana de paradigma; 7) Cdigo de tica; 8) Comisso de tica Setorial; 9) Comprometimento dos servidores; 10) Nova funo administrativa; 11) Sistema de gesto da tica; conforme demonstrado nos Quadros 7, 8 e 9. Quadro 7 - Percepo de Servidores sobre a Relao entre tica, Democracia e Cidadania
Fonte: elaborado pela autora a partir de dados emergentes da anlise e das indicaes da literatura.
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ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL: A PERCEPO DOS SERVIDORES SOBRE A TICA
Quadro 8 - Percepo de Servidores sobre a tica
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Quadro 9 - Percepo dos Servidores sobre a Amplitude do Sistema de Gesto da tica e Instrumentos de Gesto
5.1.1 Percepo de Servidores sobre a tica tica no Servio Pblico Federal O desconhecimento sobre o tema tica no servio pblico federal foi considerado pelos trs entrevistados. O Entrevistado-1 acredita que as pessoas realmente no sabem o que , ou desconhecem pontos importantes. O Entrevistado-3 diz que em 2003, o conhecimento, o tratamento da tica, no poder executivo, ainda era muito inicial, muito
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primrio. O Entrevistado-2 questiona o que a Comisso de tica vai fazer em um rgo desestruturado e entende que seria uma briga incua. O despreparo em lidar com o tema outro fator considerado. Para o Entrevistado-3 a tica um tema para o qual no se tem preparo, est todo mundo tateando. A assimilao do tema tica, no sentido de aprendizagem, considerada difcil pelo Entrevistado-2, uma das razes a cultura do rgo de origem do servidor. Para o Entrevistado-1, o curso oferecido pela CEP deve ser ministrado vrias vezes para que a coisa comece a fluir. Para o Entrevistado-2 a tica disciplina e norteia a conduta dos servidores. O trabalho da Comisso de tica tambm uma forma de adestrar os comportamentos do funcionrio e, s vezes, da chefia. Mas, no um tema que d status para quem esteja trabalhando com ele. Embora, para o Entrevistado-3, seja um tema que requer ateno e se constitui em um processo de conquista. Para os entrevistados 1 e 2 a tica instrumental e materializa-se pelo cumprimento da lei e em casos concretos, por exemplo, o cumprimento do horrio de trabalho. O Entrevistado-1 relaciona, ainda, o tema confiana, pois as pessoas escolhidas para desenvolver o trabalho com a tica devem ser pessoas que o resto da equipe confie. Para eles a tica subordina-se estrutura e cultura do rgo. Segundo o Entrevistado-1, o rgo tem de adaptar-se para poder receber e permitir o trabalho da Comisso de tica Setorial na ntegra, em todas as suas vertentes. O Entrevistado-3 acredita no trabalho preventivo e contnuo para a instituio de um padro tico e afirma a gente trabalha mais isso, embora esteja disposio das denncias. Uma das formas de preveno, para ele, instituir um mdulo sobre tica em todos os cursos de capacitao, isso atenderia os 80% dos servidores do rgo em que ele trabalha que acham o tema mal difundido. O Entrevistado-1 concorda: no existe difuso do que uma Comisso de tica, tambm, no rgo em que ele trabalha. Apesar de o tema ser considerado importante e de suscitar discusses internas, para o Entrevistado-1, seria um luxo ter uma pessoa trabalhando em tempo integral com a tica, em um rgo com poucos funcionrios e com estrutura precria. Para o Entrevistado-3, o tema percebido como uma coisa boa que traz satisfao e realiza quem trabalha com ele. Mexer com tica, com valores, com essas mensagens que tanto enriquece a gente uma coisa muito gostosa de fazer.
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Importncia do Tema Os trs entrevistados disseram que a tica importante para a administrao pblica. Para o Entrevistado-1 seria transformador que cada servidor federal conhecesse o que uma conduta tica porque muita gente no sabe, muita gente no tem noo do que . Para o Entrevistado-2, o problema chave da administrao pblica no Brasil justamente a falta da difuso dos valores ticos. O Entrevistado-3 acredita que possvel melhorar a estrutura do servio pblico federal com esse tipo de ao que est sendo desenvolvida. O tema requer cuidado porque, segundo o Entrevistado-3, uma coisa que tem de ser assimilada, assumida, gostada, por cada um de ns. Alm disso, ele afirma que 95% dos servidores, respondentes pesquisa sobre tica aplicada por ele, consideram o tema importante. Conflitos ticos Os trs entrevistados identificam a existncia de conflitos ticos nos rgos. Os entrevistados 1 e 2 percebem o autoritarismo e a falta de respeito por parte da alta administrao como fator relevante. Para eles, gritos so claros sinais de desrespeito ao servidor. H, ainda, a dvida, para o Entrevistado-1, se a alta administrao iria deixar a comisso trabalhar como aquilo que deve ser feito. No entanto, o sentimento de impotncia para agir perante esses conflitos explcito pelo Entrevistado-2: no d para parar e aceitar as coisas como so, mas a minha voz no vai chegar ao presidente nunca. Os dois entrevistados percebem que a prpria a administrao pblica subordina-se a interesses pessoais da alta administrao. Para o Entrevistado-2, so capacitados para a tica as pessoas que no tm poder. Para ele, os dirigentes deveriam ser capacitados para entenderem como a tica processada no servio pblico e no considerarem isso uma ameaa. O receio em atuar para apurar denncias uma questo importante e considerada normal pelo Entrevistado-1 que afirma: existe a vontade de no participar da comisso, porque a gente tem certos receios, isso normal, ns estamos sendo avaliados, a gente no pode ir contra interesses de alguns. O Entrevistado-3 concorda com o Entrevistado-1 e revela: tem funcionrio que tem receio de dizer alguma coisa contra o chefe, contra o colega, principalmente, um funcionrio hierarquicamente superior, isso normal.
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5.1.2 Percepo dos Servidores sobre a Relao entre tica, Democracia e Cidadania Democracia Os entrevistados relacionam valores democrticos com valores ticos. Para o Entrevistado-2, a autonomia da Comisso de tica est diretamente relacionada aos princpios democrticos: preciso ver se o dirigente est preparado para essa democracia. Para o Entrevistado1, necessrio liberdade para a atuao da Comisso. O Entrevistado3 considera importante que se crie representatividade em todos os nveis hierrquicos da organizao a fim de se constituir um grupo de pessoas indicadas e capacitadas para trabalhar a tica. A realizao de pesquisa para identificar o grau de aceitao do tema tica no rgo e o fato de no se obrigar a participao demonstra, pelo Entrevistado-3, que o processo envolve uma viso democrtica. Valores O respeito aparece nas trs entrevistas como valor relacionado tica. Os servidores do rgo pblico do Entrevistado-3 consideram o respeito o mais importante valor tico. Mudana de Paradigma O Entrevistado-3 acredita que preciso expandir uma grande rede de gente trabalhando com tica para coibir condutas antiticas. O fato de existirem desvios de conduta no significa que a gente tem de ficar parado. Para ele necessrio ao para mudar o paradigma de conduta antitica, preciso criar o hbito para alcanar o objetivo, e no, apenas, cumprir tarefa. Os entrevistados consideram no haver resistncias por parte dos servidores quanto aos trabalhos das comisses. Embora o Entrevistado-1 perceba que haveria uma resistncia no trabalho caso fosse comprovada uma denncia de conduta antitica: acho que poderia haver sim, um certo abafamento do caso. No interessante pra ningum ter uma denncia sobre conduta antitica.
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5.1.3 Percepo dos Servidores sobre a Amplitude do Sistema de Gesto da tica e Instrumentos de Gesto Cdigo de tica O Cdigo de tica, para o Entrevistado-1 impe restries as quais se configuram em facilidades para o no cumprimento dele. No entanto, reconhece-o como instrumento norteador de conduta apesar de identificar limites individuais configurados pelo conflito de interesses. Ele pondera: preciso saber at onde eu posso ir com a minha inovao, com a minha ousadia, e at onde eu poo parar, em virtude daquilo que pode dar errado, ou acarretar algum problema pra mim. Os entrevistados percebem que os servidores no conhecem o cdigo e o Entrevistado-2 afirma: ningum sabe se os prprios servidores chegaram a ler. Para ele, se o cdigo contradiz os interesses do dirigente, ele visto como ameaa. Um dirigente que acha que pode tudo no vai ouvir um servidor que venha falar de tica. Comisso de tica Setorial Os entrevistados 1 e 2 demonstraram maior ceticismo quanto a efetividade dos trabalhos das Comisses de tica Setoriais. O Entrevistado-2 reconheceu desconhecimento dos integrantes da Comisso de tica a qual ele faz parte, eu no sei quem o outro que est na Comisso. Tambm no identifica as origens da Comisso: fato gerador e processo de instituio: no sei se foi alguma determinao da presidncia da repblica. Os dois entrevistados demonstram descrena nos trabalhos das Comisses. O Entrevistado-2 afirma no conhecer ningum do rgo X pra dizer: eu resolvi um problema atravs da Comisso de tica. O Entrevistado-1 disse ter conhecido, no Curso de Gesto da tica da CEP, membros de comisses que assumiam a falta de ao da comisso. Para o Entrevistado-2 , se fosse real, se colocasse em prtica tudo aquilo que eles falam, eu acho que a prpria administrao pblica, a partir da pessoa que implementou, no teria problema. A evidncia de que as comisses so vistas como mera formalidade ao cumprimento do decreto traduz-se pela fala do Entrevistado-2 sobre os procedimentos adotados pela alta administrao ao nomear os membros da Comisso: o coordenador-geral achou que deveria dar uma mudada na portaria da Comisso. At pra no ficar aquela coisa eterna. O Entrevistado74
1 percebe certa facilidade para a manipulao dos trabalhos da Comisso, pois preciso permisso para que se trabalhe aquilo de forma correta, as informaes que venham a ser produzidas pela comisso sejam transparentes, que consigo refletir exatamente o que acontece no rgo. Os motivos que levam atuao das Comisses so distintos para os entrevistados. O Entrevistado-2 considera a dificuldade de acesso dos servidores alta administrao em rgos hierarquizados fator determinante para a ao da Comisso de tica. J, o Entrevistado-3 considera o indivduo como motivador dessas aes. Para ele, se uma ao da Comisso puder fazer com que o servidor consiga discernir sobre a conduta dele, resolvendo um problema em funo daquela ao, os objetivos esto sendo cumpridos. Corrobora, assim, para a percepo do Entrevistado-2 de que a funo da Comisso de orientar, apesar de afirmar que os trabalhos da Comisso no so prioritrios para um rgo que esteja em fase de reestruturao. Os entrevistados 1 e 3 esperam como resultados dos trabalhos da Comisso obter melhores condies no ambiente de trabalho com a reduo de conflitos. Mas para o Entrevistado-1, isso ocorrer se houver permisso para trabalhar e liberdade para fazer julgamento em casos de apurao de denncias. Se isso ocorrer, a comisso vai pra frente, seno, eu no acredito. Vai sempre existir aquele medo. Comprometimento dos servidores O Entrevistado-2 acredita que os servidores pblicos em geral no percebem a dimenso do Sistema de Gesto da tica e no acredita naqueles que dizem estar trabalhando de forma efetiva para a promoo da tica. Para ele, a estrutura hierarquizada e com vcios patrimonialistas dificulta a adoo de padres ticos. Ele percebe que os servidores no esto preocupados se a Comisso de tica Setorial est atuando ou no. O Entrevistado-3 verifica que a participao e o envolvimento de todos os servidores podem minimizar as dificuldades para a implementao da tica. Alm disso, preciso cuidar do bem-estar do servidor assim ele se apega mais empresa, respeita mais as coisas e com isso voc faz um trabalho preventivo e evita aes negativas para apurao, para denncia. Para saber o nvel de aceitao do tema tica no rgo em que trabalha, o Entrevistado3 promoveu uma pesquisa com os servidores e verificou que 95% dos respondentes gostariam que a tica tivesse mais nfase na empresa. Houve
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ainda a percepo de que era preciso ser demonstrado pela alta administrao que o assunto era importante, precisava de apoio de todas as reas e o reconhecimento por parte de todo mundo que aquele assunto tinha fora. A necessidade de participao da alta administrao e a preservao dos membros capacitados para atuarem como promotores da tica so fatores considerados pelo Entrevistado-3. A diretoria deu um apoio muito grande. Foi ela que instalou o Comit de tica. Os membros da primeira Comisso que foram excludos no processo de adaptao ao decreto de 2007, foram convidados a continuar participando. Para o Entrevistado-1 a participao de todos fundamental: no dia em que a comisso se sentir segura e tiver a cobertura e o aval de todos, a coisa funcionaria melhor. Nova funo administrativa Os entrevistados entendem a tica e os trabalhos das comisses como nova funo administrativa. Para o Entrevistado-2, eles sobrecarregam os servidores, ento no tm como atuar. Ou eu fao as minhas atribuies ou eu dou ateno na Comisso de tica. O Entrevistado-3 reconhece a necessidade de ter pessoas trabalhando s com tica, mas, o trabalho exige que seja uma pessoa que saiba manter o sigilo, que saiba atender, sem reagir, sem tentar orientar, porque so pessoas diferentes. Sistema de Gesto da tica Apesar de os entrevistados 1 e 2 no acreditarem no processo de avaliao do Sistema de Gesto da tica e verificarem que a realidade muito diferente do que se mostra no curso de gesto da tica, eles consideram o processo como instrumento de conscientizao para o tema. O Entrevistado-1 afirma que muito fcil pegar um questionrio e responder . Mas, o fato que o trabalho da comisso efetivamente no existe em muitos casos. O Entrevistado-3 acha que a gente est no caminho. Ele percebe o esforo da CEP por estimular as aes das comisses, e verifica a amplitude do espao de ao delas no mbito preventivo. Para o Entrevistado-1, o sistema uma ousadia necessria para a renovao.
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5.2 Discusso 5.2.1 Percepo dos Servidores sobre o Tema tica no Servio Pblico Federal A percepo dos entrevistados, servidores pblicos, membros de Comisses de tica Setoriais, sobre tica no servio pblico federal caracteriza-se por consider-lo como de difcil assimilao, embora necessrio no processo disciplinar e norteador da conduta dos servidores. Essa percepo remete assertiva de Bauman (1997) pela qual a tica abrange o desafio da multiplicidade de caminhos e ideais humanos e o estado de coisas a serem corrigidas da ambivalncia dos juzos morais. Os entrevistados percebem a tica como instrumento para aplicao a casos concretos de transgresses a condutas consideradas ticas como o cumprimento de horrios e a cortesia nos relacionamentos interpessoais. Mas, segundo Snchez Vsquez (2002), no se encontrar na tica uma norma de ao para cada situao concreta. Os entrevistados identificam o carter gerencial do processo de institucionalizao da tica de Meira (2005) ao estabelecerem a relao entre a tica, a estrutura e a cultura do rgo pblico. Entendem a tica e os trabalhos das comisses como nova funo administrativa. Para eles, o trabalho para implementao da tica importante e deve ter carter preventivo e contnuo, portanto requer pessoas que dediquem tempo para as funes especficas de promover, orientar e apurar denncias. Por isso, identificam a estrutura e a cultura organizacionais como ferramentas e condicionantes para a configurao dos valores ticos (DAFT, 2006). H por parte dos entrevistados a percepo de que os conflitos ticos existem. No entanto, explicita-se o sentimento de impotncia perante situaes de conflitos, e o receio em apurar denncias ou denunciar transgresses manifesta-se pelas revelaes de prticas autoritrias por parte da alta administrao como perseguio ou avaliaes de desempenho baixas. Essas prticas tradicionais da esfera pblica, afirma relatrio da OCDE (1998), constituem um desafio, pois as reformas administrativas devem envolver esforos de responsabilidade e discrio dos servidores pblicos, por isso o processo de preveno de transgresses ticas to complexo quanto o fenmeno de transgresso em si.
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5.2.2 Percepo dos Servidores sobre a Relao entre tica, Democracia e Cidadania A percepo dos servidores sobre a relao entre tica, democracia e cidadania no evidente. O conceito de liberdade, apresentado por Snchez Vsquez (2002) como aspecto especfico dos estudos de tica, e por Bobbio (2004), como valor democrtico, citado pelos entrevistados. O respeito a virtude que os entrevistados percebem como essencial nesse processo. E a representatividade mencionada como forma de estimular a participao dos servidores no processo de propagao da tica. Entretanto, o autoritarismo citado como prtica da alta administrao. Alm disso, palavras como permitir e autorizar so utilizadas pelos entrevistados ao referirem-se aos trabalhos das comisses. A constatao corrobora com a afirmativa de Zaverucha (2009) da coexistncia de traos democrticos e autoritrios no Estado brasileiro. Os entrevistados identificam a institucionalizao da tica como ponto de inflexo, mas observam que para mudar o paradigma de conduta antitica necessrio criar o hbito por meio de aes de promoo da tica e da expanso de uma grande rede de servidores que trabalhem com a tica para coibir transgresses. Pressuposto evidenciado por Snchez Vsquez (2002) quando afirma que a moral e a tica denotam um comportamento adquirido ou conquistado por hbito. Em nenhum momento, os entrevistados consideram a existncia da relao entre tica e cidadania, apesar de reconhecerem o respeito como valor sntese da tica. Embora, na Pesquisa sobre Valores ticos 2008, DaMatta e Caldas relacionam tica a honestidade (BRASIL, 2009). Isso demonstra que a perspectiva de conduta do agente pblico direcionada para a consecuo do bem-comum, segundo Figueiredo (2002), no evidente ou considerada como precpua pelos entrevistados e d suporte tese de que o Brasil est em processo de descoberta para o exerccio da cidadania. 5.2.3 Percepo dos Servidores sobre a Amplitude do Sistema de Gesto da tica e Instrumentos de Gesto A percepo dos servidores sobre a amplitude do Sistema de Gesto da tica e os instrumentos de gesto indica que o Cdigo de tica reconhecido como instrumento norteador de conduta, mas que a difuso dele ainda
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insuficiente, pois muitos servidores no o conhecem. O pressuposto da divulgao do cdigo, para Daft (2006), essencial para a insero da tica na cultura da organizao. Percebe-se a descrena dos entrevistados sobre os trabalhos realizados pelas Comisses de tica Setoriais, mas eles acreditam que se toda a proposta do Sistema de Gesto da tica fosse colocada em prtica os conflitos ticos e os problemas da administrao pblica seriam minimizados. Admitem, ainda, que a difuso de valores ticos possibilita melhorar a estrutura do servio pblico federal. Os entrevistados veem as comisses como mera formalidade ao cumprimento da lei e como instrumentos de fcil manipulao por parte da alta administrao, mas reconhecem a funo delas de orientar a conduta do servidor. Mesmo assim, como resultado do trabalho das comisses, eles esperam obter melhores condies no ambiente de trabalho com a reduo de conflitos. Percebe-se que, apesar de constiturem elementos estruturais para implantar polticas relacionadas com a tica no mbito organizacional (WILEY, 1997), as comisses deixam de cumprir as atribuies que lhes competem e se tornam instrumentos burocrticos para cumprir protocolos como o preenchimento anual do questionrio da Comisso de tica Pblica da Presidncia da Repblica. Os entrevistados acreditam que os servidores pblicos em geral no percebem a dimenso do Sistema de Gesto da tica. E para implement-lo necessrio a participao e o envolvimento de todos os servidores nos diferentes nveis hierrquicos com a preservao de todos os capacitados pela Comisso de tica Pblica para atuarem como promotores da tica. Apesar de os entrevistados no acreditarem no processo de avaliao do Sistema de Gesto da tica e verificarem que a realidade muito diferente do que se pretende demonstrar, eles consideram o processo como instrumento de conscientizao para o tema. Reconhecem, ainda, o esforo da Comisso de tica Pblica ao estimular as aes das comisses, e constatam a amplitude do espao de ao delas no mbito preventivo.
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6 - Entrevista com Especialista
A questo de pesquisa: em que medida a implementao de Comisses de tica Setoriais pode influenciar a configurao do sistema tico da administrao pblica federal exige buscar o acesso ao conhecimento prreflexivo, aterico, no qual est implcita a ao. Para Mannheim (1980 apud BOHNSACK, WELLER, 2006), significa dizer que a questo remete ao sentido imanente o qual abrange aquilo que comunicado de forma verbal ou intencional. Exige, assim, uma mudana de anlise em que importa no a realidade social na perspectiva dos atores, mas sim como essa perspectiva se constitui. Para Bohnsack e Weller (2006), perguntar como significar questionar o habitus, ou seja, o modo operacional elementar da prtica (BOHNSACK, WELLER, 2006). Retoma-se, portanto, a perspectiva de Bourdieu de que o trabalhador sujeito da estrutura estruturada do campo, dos seus cdigos e preceitos. Mas, dentro de limites a sua conduta livre e contribui para a estrutura estruturante do habitus, que designa um princpio de ao na esfera lgica do campo social (THIRY-CHERQUES, 2006). Foi realizada entrevista semiestruturada com um entrevistado-chave, especialista, membro da Comisso de tica Setorial considerada como caso de sucesso no processo de implementao de comisses. A primeira entrevista realizada com ele foi em novembro de 2008 para o estudo dos dois casos de sucesso e fracasso no processo de implementao de Comisses de tica Setoriais. Naquela poca, ele foi identificado como entrevistado-chave por
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fazer parte de uma Comisso de tica Setorial em um rgo do poder executivo federal. A capacidade de ele ser um especialista na conduo de atividades para promover a tica no servio pblico federal foi comprovada com o estudo dos casos. Esse entrevistado-chave, agora denominado Especialista, representa, portanto, o grupo de pessoas que atua de forma efetiva para implementao de um sistema tico na administrao pblica. Para Flick (2004), a interpretao de entrevistas realizadas com especialistas tem o objetivo de analisar e comparar o contedo do conhecimento deles sobre a rea em que atuam. O instrumento de pesquisa foi elaborado com o objetivo de entender como a tica se insere no contexto social da administrao pblica brasileira. Como esse tema percebido e discutido? Bohnsack e Weller (2006) veem nesse esforo do pesquisador a tentativa de explicar de forma terica o entendimento mtuo implcito ou intuitivo do entrevistado. O instrumento de pesquisa para a entrevista semiestruturada constou de 13 questes com o objetivo de identificar como a tica foi, ou est sendo, discutida. As questes circunstanciais procuraram abranger: 1) os conceitos de tica, cidadania e democracia; 2) o entendimento do especialista sobre o trabalho, a importncia, a necessidade e os resultados da comisso; 3) a conduta dos servidores e 4) as reaes dos denunciantes e dos denunciados. A disponibilidade de tempo do Especialista para conceder a entrevista permitiu que os tpicos propostos fossem considerados em profundidade. Depois de assegurado o sigilo da fonte e com o consentimento do Especialista, a entrevista de aproximadamente 1 hora foi gravada. Dois dias depois de realizada a entrevista, a gravao foi transcrita e enviada ao Especialista para verificao e validao. Uma semana depois, o Especialista retornou o texto da entrevista aps ter realizado edio e complementado o contedo. A disposio do Especialista em colaborar com a pesquisa foi fundamental para a aplicao do mtodo reflexivo em pesquisa qualitativa com aplicao de entrevista semiestruturada com especialista. A anlise de contedo dessa entrevista possibilitou transcender os aspectos categorizados pela anlise da primeira entrevista em que foram analisados os instrumentos para a implementao de Comisses de tica Setoriais, as dificuldades dessa implementao e a percepo dos servidores sobre a tica. A propenso de confirmar ou afirmar os aspectos identificados na primeira entrevista aumentaram. E conduziram reflexo por meio de hipteses diretivas, exaustividade e pertinncia (VASCONCELOS, 2009).
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ENTREVISTA COM ESPECIALISTA
6.1 Resultados A anlise da entrevista foi conduzida por meio de confrontao da fala do entrevistado com as categorias de anlise dos quadros analticos construdos para o estudo dos dois casos de sucesso e fracasso no processo de implementao de Comisses de tica Setoriais e dos quadros elaborados para anlise da percepo dos servidores sobre a tica. A partir das categorias existentes, emergiu nova perspectiva de anlise, ao ser considerado o carter circunstancial do objeto estudado. Dessa forma, utilizaram-se os mesmos quadros referenciais para criar a possibilidade de confrontao e afirmao dos dados. O Quadro 5 possibilitou verificar como foram utilizados os instrumentos para a implementao da Comisso de tica Setorial. O Quadro 6, como so percebidas as dificuldades para a implementao da Comisso de tica Setorial. O Quadro 7, como percebida a relao entre tica, democracia e cidadania. O Quadro 8, como o servidor percebe a tica e o Quadro 9 permitiu a verificao de como percebida a amplitude do sistema de gesto da tica. Instrumentos utilizados para implementao da CES Os dados da segunda entrevista confirmam a utilizao dos instrumentos normativos e pedaggicos descritos no Quadro 5. Complementam os aspectos pertinentes s normas especficas do rgo e apresentam detalhes sobre a reao dos servidores perante os meios utilizados para promover a tica de forma educativa. Os trabalhos realizados incluem a distribuio do Cdigo de tica, a incluso do tema no site, a criao de e-mail prprio e a eleio de representantes em cada setor da instituio. Os dados indicam, ainda, pontos importantes sob os instrumentos estruturais que no apareceram na primeira entrevista. Instrumentos Normativos Normas Especficas O Especialista informou que para cada caso, por denncia ou por conhecimento da administrao, abre-se um processo interno de apurao que no especfico da Comisso de tica. uma norma do rgo e que tem a participao da comisso de tica tambm. Quando questo de desvio
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ou de suspeita de conduta imprpria administrao pblica, tanto a Comisso de tica, como a Corregedoria, ou a Ouvidoria se dirigem para instaurar de um processo interno de apurao. Instrumentos Pedaggicos Mensagens O Especialista afirma que todos os dias, mensagens sobre tica so enviadas por meio da intranet. Faz-se, ainda, campanha por doze semanas, em que doze banners com uma mensagem sobre tica circulam por doze pontos da instituio: entrada, sada dos elevadores e restaurante. Ao final das doze semanas, retiram-se os banners. Ao trmino da campanha com banners, usual que o servidor comente a falta das mensagens . Reinicia-se, ento, nova campanha. Cursos O Especialista disse que tratativas para inserir mdulos de treinamentos de disseminao da tica, com o objetivo de falar-se em tica com mais constncia, constam da pauta de reunio da comisso. Caf da manh O Especialista contou que para um contato mais direto com as pessoas, realizou-se, em Braslia e nas regionais, uma srie de cafsda-manh participativos, em que todos contribuem trazendo comidas e bebidas. Durante o perodo do caf so projetadas mensagens sobre tica em um telo. Essa atividade gera um ambiente cordial de confraternizao. Avaliaes Para o Especialista, as avaliaes so de dois tipos: pesquisa com aplicao de questionrio e evidncias percebidas nos servidores sobre a maneira deles tratarem ou perceberem os membros da Comisso quanto a conduta individual de cada um. Para ele, evidentemente, a pesquisa que indica os resultados da Comisso. No entanto, h a percepo de que h muito respeito com os membros da comisso e todos so muito bem tratados pelos servidores. Os servidores, de uma forma ou de outra, demonstram-se interessados em participar tambm.
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Segundo o Especialista, eles ainda no esto no estgio de sentir resultados concretos de transformao. Para ele, com o trabalho preventivo, est-se conquistando, de forma indireta e lenta, resultados concretos se as mensagens ticas puderem alcanar uma ou duas pessoas por dia. Por meio do trabalho de conscientizao, alm de confortar as pessoas possvel chamar a ateno para algumas coisas. A difuso do assunto conquista as pessoas. A medio desses resultados, essa avaliao, que considerada por ele importante, no foi feita.
Ns estamos fazendo um trabalho em que se semeiam coisas boas ou se chama ateno para coisas que precisam ter cuidado. Como uma coisa muito interior de cada um, depende do estado de esprito de cada um, em cada dia.
Instrumentos Estruturais Comisso de tica Pblica O especialista considera que preciso estimular os treinamentos por parte da Casa Civil - Presidncia da Repblica, CEP, com o objetivo de, cada vez mais, agregar e discutir procedimentos de forma a estimular a disseminao da tica. Secretaria-Executiva O especialista relatou que a secretaria-executiva, ainda, no foi implementada. O assunto est em pauta de reunio, pois constitui uma das prioridades da Comisso, que so definidas a partir de um banco de ideias criado pelos embaixadores da tica em todas as regionais no pas. No banco de ideias, registram-se todas as aes consideradas para serem desenvolvidas pela Comisso de tica A partir disso, escolhem-se as prioridades de acordo com cada momento. Oramento O especialista disse que so realizadas atividades de confraternizao em que todos so chamados a contribuir. A empresa no custeia nada. A distribuio de balas e bombons com mensagens ticas outra atividade em que as pessoas que trabalham com a difuso da tica custeiam. Isso tudo dinheiro nosso, dos embaixadores da tica, nada oficial da empresa. Iniciativa, mesmo, de quem est trabalhando com isso.
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Dificuldades encontradas para implementao da CES A entrevista com o especialista confirma que as dificuldades para implementao da Comisso de tica Setorial concentram-se nos aspectos de mudanas nos membros da comisso, no tempo disponvel para realizar as atividades e na dificuldade para instituir a secretaria-executiva, conforme j demonstrado no Quadro 6. Mudana de membros da Comisso e de pessoas capacitadas para divulgar o tema Apesar de haver constantes mudanas nos membros da Comisso, o especialista continua na presidncia. Ao ser perguntado se continuaria a trabalhar com o tema, ele respondeu que est prestes a se aposentar, mas afirmou que na instituio, h pessoas que tm interesse em continuar o trabalho. Ele reitera gostar do trabalho na Comisso e isso se deve s aes preventivas, pois se o trabalho da Comisso se restringisse apurao de denncias, com certeza, no seria agradvel e ele j o teria deixado de realizar. Tempo disponvel para realizar os trabalhos da Comisso O especialista contou que com muitas atribuies, as atividades da comisso de tica acabam virando rotina. Quando se percebe que isso aconteceu, que h um enfraquecimento nas atividades, ento se retoma para que tudo volte ao nvel considerado ideal. Instituir Secretaria Executiva O especialista reiterou que a secretaria executiva no foi, ainda, instituda, mas constitui uma prioridade da Comisso. Perfil adequado dos membros da Secretaria Executiva O especialista tambm reiterou dificuldade em encontrar a pessoa adequada com disponibilidade para assumir a Secretaria Executiva. Ele relatou que o assunto est na pauta da reunio da Comisso. Em funo do perfil adequado da pessoa para assumir o cargo de secretria-executiva da Comisso de tica, h um rigor no processo de seleo. Algumas pessoas foram chamadas para avaliao, sem compromisso e sem saberem que estavam sendo avaliadas para o cargo. Em alguns pontos esses candidatos no demonstraram estar qualificados. Ele explica que a Comisso prefere postergar a constituio da secretaria-executiva a ter problemas operacionais
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por ter escolhido pessoa inadequada. Para a Comisso o cargo tem de ser assumido por uma pessoa que goste do tema, seja simptica, tenha versatilidade para atender bem as pessoas, saiba receber denncias contundentes e saiba abrand-las, saiba manter sigilo. Alm dessas caractersticas, tenha facilidade para fazer palestras assumindo a rea educativa. Ento, que tenha caractersticas que no so prprias de todo mundo, em todo lugar. Percepo dos Servidores sobre a tica tica Para o Especialista, tica, de forma bem simples, a busca do bem do outro. Essa viso, de estar fazendo o bem do semelhante, traz uma tendncia do bem comum, do bem da comunidade como o elemento de busca. Hoje, o mundo tende ao egosmo. E, ao fim, esquece-se que existe o eu porque existe o outro. Para ele, o grupo de pessoas do trabalho necessita de regras e padres de conduta e as noes de tica na formao do indivduo, que se presumem, em maior ou menor intensidade, dependentes da famlia e da comunidade, precisam ser alimentadas. Alm disso, preciso que sejam agregados outros valores e condutas que acompanhem as mudanas nas comunidades. Isso tem de ser trabalhado. A institucionalizao da tica em organizaes seria, para ele, um ponto de apoio, de forma que esteja ali para alimentar esse processo. No pode ser um tema esquecido ou um assunto que fique parado. Alimentar essas coisas muito importante. Cidadania O Especialista considera a cidadania parte da tica. um de seus pilares. Ser cidado tambm, e principalmente, sair do personalismo e assumir conscientemente a construo de algo maior, o ser humano comunitrio, passando a cuidar e construir uma comunidade da qual somos parte integrante. medida que h integrao com as comunidades, seja no trabalho, seja na vida particular, buscando o bem-comum, o crescimento da conscincia de cidadania somente trar resultados positivos. Como essa conscincia cidad vai influenciar a conduta tica do servidor vai depender de cada organizao, de acordo com suas caractersticas e particularidades. Mas bsica a concepo da necessidade de seu desenvolvimento.
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Para ele, o servidor se percebe cidado, muito mais por uma fora impositiva, ou seja, ele tem um direito e quer uma resposta. Ele no se sente cidado no sentido harmnico, por sentir prazer de estar ali e participar de um processo. De querer, de uma forma harmnica resolver as questes inerentes a ele. Restringe-se questo de direitos e deveres, pois o servidor se coloca como cidado, e tendo direito de ir buscar solues para o problema, quando se sente agredido ou ofendido. Democracia O Especialista considera que a democracia d abertura para que possam ser encaminhadas as aes para promover a tica no servio pblico. Eu acho que em todos os regimes polticos de governo, permitido, com parmetros ou com espaos diferenciados, que a tica seja trabalhada. Ele acredita que ningum nega o tema tica como importante, como um tema a ser trabalhado. Agora, na democracia flui mais. S em falar isso, as pessoas j se sentem mais a vontade para falar, para participar. E as coisas podem evoluir com maior amplitude. Valores O Especialista acha que a questo da tica no campo da honestidade est muito em evidncia. Ou seja, todo fato grave de desvio, qualquer coisa que acontece falta de tica. No servio pblico, a conduta honesta de um gestor a adequada. Mas tambm o respeito ponto fundamental na tica. Na pesquisa realizada no rgo em que ele trabalha, o respeito foi o elemento principal. Para ele, h outros componentes desse processo alm da honestidade. Ele acredita que no se pode falar em justia social sem ter como base na tica. A tica um parmetro, parte da justia social. Para ele, isso no significa dizer que a tica tenha obrigao de resolver as questes sociais. Mas, ela a formatao para se conduzir para isso. Acho que tem de ter essa base mostrando o caminho a seguir. Quem vai seguir ou quantos vo seguir outra coisa. Por isso, nesse processo, bom estar trabalhando com isso. tica no servio pblico federal Disciplina e norteia a conduta O Especialista percebe que a conduta do servidor no muda completamente depois de um estgio de atuao da comisso. A pessoa
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amadurece um pouco, amplia o seu horizonte. Mas, isso varia muito de pessoa para pessoa. A maioria dos casos tem resultados positivos. Trabalho Preventivo / Tema percebido como uma coisa boa / Traz satisfao e realizao / Relacionada confiana O Especialista verifica que o trabalho no campo preventivo cria um ambiente melhor e um clima de segurana na instituio. Ou seja, se est mexendo com isso, e isso uma coisa que me faz bem, eu me sinto bem de estar no processo. Embora no esteja ligado diretamente, o servidor participa do processo porque est vendo e avaliando o que acontece. E isso, traz, alm de segurana, uma sensao boa para a pessoa. comum ele receber e-mail com elogios mensagem do dia ou do banner. Ele afirma, ainda, que existem comentrios positivos por parte dos servidores sobre o trabalho preventivo desenvolvido. Traz satisfao e realizao O Especialista relata que os outros membros se sentem honrados e motivados em participar da Comisso. Para ele e para os outros o trabalho preventivo muito bom. H uma integrao entre os membros, titulares e suplentes participam juntos das reunies. De forma a ter um nmero maior de pessoas pensantes para que as coisas sejam mais discutidas e tenham uma deciso mais apurada. Importncia do tema Tema importante O Especialista em vrios momentos da entrevista reafirma a importncia do tema. Acho que ningum nega o tema como importante. O tema extremamente importante. Conflitos ticos Ao ser questionado sobre conflitos e desvios ticos o Especialista afirma: O trabalho preventivo, no meu entendimento, tem muito mais valor que, efetivamente, as denncias. Ou seja, vai-se estruturando para que desvios ticos no aconteam. Em vez de trabalhar naquilo que j aconteceu. As denncias reduziram, no s pela atuao da Comisso de
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tica como tambm pelo tipo de administrao por meio da troca de diretores etc. Evidncia de desvios ticos Para o Especialista, o servidor que protocola denncia normalmente, uma pessoa preocupada com a organizao, quase sempre est tenso, e demonstra que chegou ao ltimo estgio de capacidade ntima para suportar as coisas. um perfil um pouco nervoso, pois ele est tratando de um assunto bem antiptico, bem chato. Mas, querendo soluo. Do outro lado, o Especialista relata que o servidor denunciado se demonstra surpreso, indignado, aborrecido, com um pouco de raiva de quem o denunciou, que, normalmente, est sob sigilo. Mas, tendo de tratar desse assunto que ele, tambm, entende como antiptico. Para o Especialista, fica evidente que esse assunto incomoda. O Especialista sente que com o trabalho da comisso as denncias reduziram um pouco. No se fez medio. E como h, tambm, a ouvidoria e a corregedoria, que tambm recebem denncias, no d para dizer, de forma precisa, que houve uma reduo geral na empresa. No entanto, fuxicos e conversas sem fundamento, que so considerados por ele como desvios ticos, reduziram bastante. Para ele, as mensagens conduzem para que a pessoa se sinta ou constrangido ou mais satisfeito em no fazer essas coisas. Sem dvida, elas estimulam uma reflexo sobre a prpria conduta. Existe, na instituio, uma Matriz de Riscos, que identifica pontos frgeis nas operaes os quais merecem maior acompanhamento e treinamento. Segundo o especialista, isso oferece maior segurana para evitar que o interesse individual prevalea sobre o da administrao pblica. O Especialista explica porque falar em tica com tantas denncias de corrupo e impunidade. Para ele esse um assunto complexo. A tica formada por juzos de valor que distinguem o bem do mal, em busca do bem, seja do semelhante, das comunidades e por consequncia de ns mesmos. Se a corrente do bem no se fortalecer, fica muito mais fcil para a corrente do mal atuar. Ento, o bem tem de ir buscando, alimentando e crescendo mais para reduzir essa outra corrente, preciso fora de vontade. Nova funo administrativa Para o Especialista, a Comisso de tica Setorial ainda no pode ser considerada uma nova funo administrativa. Porque tem pontos que precisam ser vencidos. Ele cita como exemplo: o reconhecimento da alta administrao
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e o investimento da alta administrao nesse processo. Ele exime a alta administrao de culpa, porque a rotina dos rgos exige muito e decises extremamente importantes. Por isso ele acha que, muitas vezes esse assunto no uma coisa que j chegou ou tomou a importncia em que se pudesse considerar um segmento reconhecido pelas entidades mesmo. E ele acredita que as outras comisses devam tambm sentir isso. Mas, nada impede de tocar esse assunto. Comisso de tica Setorial Motivos para atuao das Comisses O Especialista acredita que a simples existncia da Comisso vista como uma manifestao positiva da instituio. H reao implcita de respeito a ela. A Comisso percebida pela maioria dos servidores com simpatia, embora seja uma rea, tambm, voltada para o atendimento de denncias. Para ele, bom tratar de valores, divulgando-os e disponibilizando-os para os colegas. muito bom tratar de coisas boas e que nos faam crescer. Para isso, tudo vale. Descrena na efetividade do trabalho O Especialista verifica que embora alguns servidores no deem valor no trabalho da comisso, tambm no reagem negativamente. Muito poucos so contrrios. Amplitude do Sistema de Gesto da tica O Especialista entende estar no caminho certo. Agora, uma coisa que um decreto no resolve. Para ele, ao pregar alguma coisa, preciso que seja exercitado, assimilado. preciso ser querido e explicitado o porqu, ou seja, preciso explicar o porqu de cada coisa. Esse um processo que no rpido. s vezes, alguns respondem bem, outros no, deixando para uma etapa seguinte. Por isso preciso ser muito trabalhado. Para ele, a amplitude dos assuntos tratados pela tica, sob o aspecto do impacto geogrfico com variao de atos e costumes em cada regio e em cada tempo, dificulta um pouco o processo de avaliao do sistema de gesto da tica. E, s vezes, a pesquisa no atinge essa amplitude. Identificar pontos principais e outros recursos complementares uma questo de amadurecimento, aos poucos, no tema.
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A instituio do Sistema de Gesto da tica foi uma maneira de fortalecer as Comisses nas entidades do Poder Executivo. , tambm, um canal para que todos os assuntos relativos matria possam ser por ele difundidos.
6.2 Anlise dos Resultados A entrevista com o Especialista confirma os dados apresentados na primeira entrevista quando se buscou identificar os instrumentos para a implementao de Comisses de tica Setoriais, as dificuldades dessa implementao e a percepo dos servidores sobre a tica. A confrontao dos dados conduz reflexo sobre pontos essenciais no processo de implementao do sistema tico na administrao pblica federal. A disposio do Especialista em editar a entrevista e complementar o contedo dela favoreceu a aplicao do mtodo de entrevista semiestruturada com especialista, em que o interesse concentra-se na capacidade de o entrevistado ser especialista na rea. Assim, o especialista integrado pesquisa como representante dos membros das Comisses de tica Setoriais (FLICK, 2004). A metodologia adotada no sofreu os problemas de bloqueio do curso da entrevista, envolvimento do pesquisador em conflitos criados pelo especialista, transio do especialista em personalidade, ou transformao da entrevista em entrevista da retrica como advertido por Meuser e Nagel (1991 apud FLICK, 2004). 6.2.1 Instrumentos para a Implementao de Comisses de tica Setoriais Os dados da segunda entrevista confirmam a utilizao dos instrumentos normativos descritos no Quadro 5 e complementam os aspectos pertinentes s normas especficas do rgo. O fato novo a descrio do processo interno de apurao de desvios ticos que se consubstancia no arcabouo legal provendo os gestores de ferramentas de orientao, investigao, ao disciplinar e denncia conforme sugere a OCDE (1998). Abre-se para cada caso, por denncia ou por conhecimento da administrao, um processo interno de apurao, que no especfico da Comisso de tica. Esse procedimento norma do rgo e tem a participao da comisso de tica tambm, pois quando h desvio, ou suspeita de desvio, tanto a Comisso de tica, como a
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Corregedoria, ou a Ouvidoria se dirigem para instaurar um processo interno de apurao. O caso mais contundente de apurao de denncia por parte da Comisso de tica foi contra um membro da alta administrao do rgo. A Comisso apurou a denncia e comprovou o equvoco do denunciante. Segundo Sarmento, Freitas e Vieira (2008), a reao oportuna da instituio perante um caso de violao ao Cdigo de tica aumenta a credibilidade dos programas de gesto da tica. Os instrumentos pedaggicos descritos no Quadro 5 so confirmados e o Especialista apresenta detalhes sobre a reao dos servidores perante os meios utilizados para promover a tica de forma educativa que, para Carneiro (1998), maneira pela qual se d a socializao profissional. Os trabalhos realizados incluem a distribuio do Cdigo de tica, a incluso do tema no site, a criao de e-mail prprio e a eleio de representantes em cada setor da instituio. As mensagens sobre tica so enviadas por meio da intranet todos os dias. E a campanha com banners divulgando mensagem sobre tica estava em curso no dia da entrevista. O Especialista fez questo de mostr-la. Na oportunidade, o pesquisador foi apresentado a uma das embaixadoras da tica. A insero de mdulos de treinamentos para disseminao da tica, com o objetivo de falar-se em tica com mais constncia, uma das prioridades da comisso. Para um contato direto com as pessoas, so realizados cafs-da-manh com projeo de mensagens sobre tica em um telo. A empresa no custeia essa confraternizao. Outra atividade que as pessoas envolvidas com a difuso da tica arcam com os custos a distribuio de balas e bombons com mensagens ticas.Adisponibilidade oramentria da presidncia, mencionada na primeira entrevista, relaciona-se campanha com os banners, e disponibilidade de material para divulgao. Os instrumentos utilizados, segundo Lovelock e Wirtz (2006) e Sarmento, Freitas e Vieira (2008), estimulam o interesse positivo pela tica. O processo de avaliao do trabalho da comisso, embora considerado importante, ainda no est em curso. Foi realizada uma pesquisa exploratria com aplicao de questionrio para incio dos trabalhos da comisso e h previso de nova pesquisa. Para ele, a nova pesquisa indicar os resultados da Comisso. No entanto, percebe-se que h muito respeito com os membros da comisso e todos so muito bem tratados pelos servidores. Os servidores, de uma forma ou de outra, demonstram-se interessados em participar tambm. Para ele, isso pode indicar resultados do trabalho realizado. O reconhecimento da necessidade de monitoramento das atividades e a utilizao de mtodos para verificar o impacto delas sobre o comportamento dos servidores
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considerado por Meira (2005) como mecanismo importante para sedimentar o conceito de tica. Resultados concretos de transformao da conduta do servidor, ainda, no podem ser percebidos, segundo o Especialista. Mas, para ele, pode-se considerar como resultado do trabalho preventivo a capacidade de poder alcanar uma ou duas pessoas por dia por meio das mensagens sobre tica. O trabalho de conscientizao, alm de confortar as pessoas, chama a ateno para coisas que precisam de cuidado. E a difuso do assunto conquista as pessoas. Os dados da entrevista indicam pontos importantes sob os instrumentos estruturais que no apareceram na primeira entrevista. O especialista considera que preciso estimular os treinamentos por parte da Casa Civil - Presidncia da Repblica, por meio da Comisso de tica Pblica - CEP, com o objetivo de, cada vez mais, agregar e discutir procedimentos de forma a estimular a disseminao da tica. Essa percepo refora o reconhecimento na CEP como coordenadora, avaliadora e supervisora do Sistema de Gesto da tica do Poder Executivo Federal, como previsto no Decreto n 6029, de 1 de fevereiro de 2007. O especialista relatou que a secretaria-executiva, ainda, no foi implementada, embora o assunto constitua uma das prioridades da Comisso. 6.2.2 Dificuldades Encontradas para Implementao de Comisses de tica Setorial A entrevista com o especialista confirma que as dificuldades para implementao da Comisso de tica Setorial concentram-se nos aspectos de mudana nos membros da comisso; tempo disponvel para realizar as atividades; e dificuldade para instituir a secretaria-executiva, conforme j demonstrado no Quadro 6. Apesar de haver constantes mudanas nos membros da Comisso, o especialista continua na presidncia. Mas afirma que, em caso da sua sada, h pessoas, na instituio, com interesse em continuar o trabalho. Outro problema relatado pelo Especialista a sobrecarga de atribuies dos membros da comisso que tende a enfraquecer as atividades para a promoo da tica, e elas acabam se tornando rotina, o que, para ele, um indcio de que algo novo precisa ser feito para retornar ao nvel considerado ideal. O especialista reiterou que a secretaria executiva no foi instituda, ainda, mas constitui uma prioridade da Comisso. Para Carneiro (1998), a
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implementao de rgos para coordenar questes de tica depende da insero do assunto como prioridade no plano de ao da alta administrao e demanda investimentos exclusivos para tal fim. H certa dificuldade em encontrar a pessoa adequada com disponibilidade para assumir a Secretaria Executiva. A pessoa considerada adequada pela comisso deve ter atributos pessoais que segundo o Especialista no so prprios de todo mundo, em todo lugar. Ela deve gostar do tema, ser simptica, ter versatilidade para atender bem as pessoas, saber receber denncias contundentes e saber abrand-las, saber manter sigilo. Alm dessas caractersticas, ter facilidade para fazer palestras para assumir a rea educativa. Por isso, h um rigor no processo de seleo. J foram feitas avaliaes para escolha dessa pessoa, mas sempre com o cuidado em preservar o sigilo da real atividade a ser desempenhada, pois, para a comisso, o tema requer certa delicadeza. 6.2.3 Percepo dos Servidores sobre tica O conceito de tica formulado pelo Especialista de que tica, de forma bem simples, a busca do bem do outro pode sintetizar a relao entre tica e a vida em sociedade. Entende-se o bem do outro como instrumento do bem comum. Para ele, as noes de tica, oriundas das relaes em famlia e em comunidade, que formam o indivduo precisam ser reforadas. E a elas devem ser agregados outros valores e condutas que acompanhem as mudanas ocorridas nas comunidades. A institucionalizao da tica em organizaes seria, para ele, um ponto de apoio, para reforar o processo de adequao dos valores. Esse conceito vai ao encontro do que prope Snchez Vsquez (2002) quando afirma que as questes ticas se referem obrigatoriedade e realizao moral tanto no mbito individual quanto no coletivo. A relao entre tica e honestidade est em evidncia, porque todo fato grave de desvio por parte dos agentes pblicos , de forma imediata, atribuda falta de tica. Mas, o respeito ponto fundamental da tica. Para ele, alm da honestidade, h outros componentes nesse processo. Para Snchez Vsquez (2002), a tica trabalha de forma especfica com os conceitos de liberdade, necessidade, valor, conscincia, sociabilidade. O Especialista percebe a tica como um parmetro da justia social. Ele acredita que no se pode falar em justia social sem ter como base a tica. Para ele, a tica a base para solucionar as questes sociais. Por isso, bom estar trabalhando com isso. Passos (2008) considera a necessidade de
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uma nova orientao moral porque se vivencia um perodo em que a moral da sociedade despreza as virtudes pblicas de justia social, igualdade e liberdade. A cidadania, segundo o Especialista, faz parte da tica e constitui um de seus pilares. Para ele, ser cidado libertar-se do personalismo e assumir de forma consciente a construo do ser humano comunitrio. passar a cuidar e a construir uma comunidade em que todos fazem parte. O crescimento de uma conscincia de cidadania somente trar resultados positivos medida que houver integrao com as comunidades, seja no trabalho ou na vida particular, em busca o bem-comum. Como essa conscincia cidad vai influenciar a conduta tica do servidor depender de cada organizao, de acordo com suas caractersticas e particularidades. Mas, fundamental a concepo de necessidade do desenvolvimento dela. Essa perspectiva confirma que o Brasil est em processo de descoberta do exerccio da cidadania e precisa transcender do papel de cidado restrito aos aspectos legais e agregar o papel tico-poltico de agente transformador da estruturas (FIGUEIREDO, 2002; VIEIRA, 1997; MARTINS, 2000). Para o especialista, o servidor percebe-se cidado quando se sente agredido ou ofendido em um direito. Ele no se sente cidado no sentido de ser parte de um processo de vida em sociedade e querer resolver as questes inerentes a ele. O sentimento de cidadania do servidor restringe-se questo de direitos e deveres. O Especialista considera que a democracia favorece as aes para promover a tica no servio pblico. As pessoas se sentem mais a vontade para falar e participar. E, assim, as coisas podem evoluir com maior amplitude. Bobbio (2004) afirma que a virtude um princpio clssico da democracia e, para Bovero (2009), os valores democrticos de liberdade, igualdade poltica, liberdades liberais e justia social constituem fontes inesgotveis para melhorar e corrigir os defeitos do regime. Estabelece-se, assim, a relao entre tica de democracia. O Especialista percebe que a conduta do servidor no muda completamente depois de um estgio de atuao da comisso. H, sim, um processo de amadurecimento individual. Mas, isso varia muito entre cada pessoa. Na maioria dos casos, obtm-se resultados positivos. O trabalho preventivo, segundo o Especialista, cria ambiente mais favorvel para as relaes pessoais e gera um clima de segurana na instituio. As pessoas sentem-se bem em estar no processo. Mesmo o
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servidor que no est diretamente atuando para promover a tica participa do processo porque est vendo e avaliando o trabalho realizado. Isso traz, alm de segurana, um sentimento de bem-estar para a pessoa. Os resultados desse trabalho aparecem em forma de comentrios positivos por parte dos servidores. Para ele, o trabalho preventivo, tem muito mais valor que o trabalho de recebimento e apurao de denncias. O mrito est em criar uma estrutura para que desvios ticos no aconteam, ao invs de trabalhar naquilo que j aconteceu. Assim, ele reafirma que o tema extremamente importante. Jnior (2002) considera a necessidade em envolver os servidores em um novo padro de comportamento com o fim de criar mais cooperao e participao sem superviso ostensiva. E, segundo o autor, o instrumento mais adequado para atingir esse objetivo o planejamento de aes administrativas de significados ticos. O Especialista descreve o servidor que protocola uma denncia como uma pessoa preocupada com a instituio e, naquele momento, est tensa, porque chegou ao limite para suportar um estado de coisas. Est nervosa, pois est tratando de um assunto bem antiptico, bem chato. Mas, uma pessoa decidida em buscar uma soluo. Do outro lado, ele relata que o servidor denunciado se sente surpreso, indignado, aborrecido, com um pouco de raiva de quem o denunciou. Mas, consciente de que ter de tratar de um assunto que ele, tambm, considera antiptico. Para o Especialista, notrio que esse assunto incomoda. A obrigatoriedade de comunicao de desvios considerada por Sarmento, Freitas e Vieira (2008) uma das variveis de influncia do comportamento dos servidores. Na percepo do Especialista, apesar de no se ter feito uma medio, o trabalho da comisso ajudou a reduzir as denncias. As maledicncias comuns nas relaes sociais, que so considerados por ele como desvios ticos, reduziram bastante. Para ele, as mensagens constrangem essas condutas, ou estimulam para a no proliferao delas. No resta dvida que as mensagens estimulam a reflexo sobre a prpria conduta. O Especialista explica a necessidade em se falar de tica em um tempo em que se proliferam as denncias de corrupo e impunidade. Para ele, o assunto complexo. Mas, a tica constitui-se de juzos de valor que distinguem o bem do mal, e busca atingir o bem de uma sociedade. Fortalecer o bem significa tentar restringir a atuao do mal. A tica, tambm, constitui elemento essencial para o desenvolvimento econmico. Por isso deve ser entendida como uma prtica social que influencia o planejamento estratgico tanto de
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empresas quanto de governos, e pressupem a adoo de princpios de governana, os quais mensuram a capacidade para gerir condutas antiticas (LAMEIRA, 2008; CLEGG, CARTER, KORNBERGER, 2004; MACHADO FILHO, ZYLBERSZTAJN, 2004). O Especialista relata que, assim como ele, os outros membros se sentem honrados e motivados em participar da Comisso. Titulares e suplentes participam juntos das reunies com o objetivo de ter maior nmero de pessoas pensando e discutindo para obterem uma deciso mais apurada. Para ele, bom tratar de valores que estimulam o crescimento individual, divulgando-os e disponibilizando-os para os colegas. Esse sentimento pode ser justificado pelo prprio valor da tica como teoria que, segundo Vquez (2002), estuda um comportamento humano valioso, obrigatrio e inescapvel: os princpios, os valores, as normas e os juzos morais. Para o Especialista, a Comisso de tica Setorial ainda no pode ser considerada uma nova funo administrativa. O reconhecimento e o investimento da alta administrao nesse processo ainda no so suficientes para considerar o trabalho da comisso como um segmento da prpria administrao. Mas, o fato de no ter esse reconhecimento no impede que esse assunto se desenvolva na instituio. A simples existncia da Comisso constitui uma manifestao positiva da instituio. Os servidores respeitam e veem com simpatia a Comisso, embora ela tenha, tambm, a funo de atender denncias. O Especialista alerta que embora alguns servidores no deem valor no trabalho da comisso, eles, tambm, no reagem de forma negativa. Para Daft (2006) da alta administrao a responsabilidade de criar e manter uma cultura que enfatize a importncia de uma conduta tica. O Especialista entende que a instituio do sistema de gesto da tica no poder executivo federal uma poltica acertada. Mas ressalva, isso uma coisa que um decreto no resolve. Como tambm afirma Carneiro (1998) que, por si ss, as leis no so suficientes para realizar o trabalho de orientar uma conduta tica compatvel com o servio pblico. O Especialista complementa: preciso exercitar para ser assimilado. preciso querer e explicar o porqu desse esforo sobre esse tema. um processo lento. s vezes, alguns respondem bem, outros postergam para uma etapa seguinte. Por isso, preciso ser muito trabalhado. Para ele, a dificuldade em estabelecer um processo de avaliao do sistema de gesto da tica consiste na amplitude dos assuntos tratados pela tica, sob o aspecto do impacto geogrfico com variao de atos e costumes em
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cada regio e em cada tempo. Isso se justifica porque a tica percebe os ideais humanos como desafios, e a ambivalncia dos juzos morais como estado de coisas a serem corrigidas (BAUMAN, 1997). Nem sempre a pesquisa atinge essa amplitude, complementa o Especialista. E para identificar os pontos principais e os recursos complementares necessrio amadurecer.
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7 - Concluso
A pesquisa de carter exploratrio, ao adotar a metodologia de estudo de dois casos antagnicos e entrevista com especialista para analisar as Comisses de tica Setoriais do Poder Executivo Federal, procurou identificar novas perspectivas sobre um tema que inerente a toda sociedade. A tica pblica jamais foi to questionada no Brasil quanto nas ltimas dcadas e talvez, jamais to evocada. Esse estudo partiu do entendimento de que a proposta de instituio de um Sistema de Gesto da tica requer instrumentos que viabilizem a implementao, e do reconhecimento da importncia das Comisses nesse processo. O tema complexo, porque envolve questes morais de uma sociedade que tem a virtude como princpio poltico, mas valoriza os vcios individuais. O olhar investigativo sobre esse objeto, a luz dos conceitos de democracia e cidadania, permitiu perceber a amplitude do tema tica pblica e acentuou a necessidade de aprofundar os estudos na rea. O estudo dos dois casos de implementao de Comisses de tica Setoriais, um identificado como de sucesso e outro de fracasso ajudou a responder a questo proposta de como implementar Comisses de tica Setoriais. O estudo indica que as dificuldades encontradas no caso de fracasso so solucionadas com a implementao das polticas adotadas pelo caso de sucesso. E evidencia que a adoo sistemtica de instrumentos pedaggicos para a promoo da tica, o comprometimento da alta administrao do
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rgo e a criao de uma rede interna de pessoas capacitadas e sensveis ao tema possibilitaram a implementao eficiente da Comisso de tica Setorial no caso de sucesso. As dificuldades para a implementao das Comisses de tica Setoriais relacionam-se mais com os aspectos polticos de comprometimento da alta administrao do rgo que com os aspectos instrumentais dessa implementao. Uma vez que os instrumentos normativos esto determinados pela legislao e tanto os instrumentos pedaggicos quanto os estruturais constituem aes gerenciais, para executar as aes do Sistema de Gesto da tica, necessrio que os gestores pblicos demonstrem comprometimento com o tema e percebam a importncia de apoiar os membros da Comisso de tica Setorial na execuo das atribuies. O Sistema de Gesto da tica, por constituir um modelo de cima para baixo de implementao de polticas pblicas, exige o esforo dos executores para envolverem e sensibilizarem todos os nveis hierrquicos em um processo contnuo de aprendizagem e avaliao. Assim, a adoo de medidas pontuais como a nomeao de membros para as Comisses, que tenham grande poder de deciso, aumenta a probabilidade de a implementao dessas comisses ocorrer de forma mais eficiente. Apesar de a tica estar na pauta da administrao pblica federal, no mbito do Poder Executivo Federal, desde 1994, h poucos estudos sobre o processo de implementao das Comisses de tica Setoriais. O nmero restrito de publicaes especficas sobre comits de tica indica que h muito a ser feito nessa rea. A anlise de contedo de entrevistas semiestruturadas possibilitou identificar as percepes de servidores pblicos sobre o processo de insero da tica em rgos do poder executivo federal. O nmero restrito de entrevistas impede a generalidade, mas indica como o servidor pblico federal percebe o processo de instituio do Sistema de Gesto da tica. A pesquisa no questionou valores, mas procurou entender de que maneira o servidor se relaciona com a administrao pblica no que se refere aos princpios democrticos e o exerccio da cidadania. Percebe-se que h um distanciamento entre os papis desempenhados pelo indivduo e cidado que exerce a funo de servidor pblico. Esse distanciamento expressa-se pela falta de conexo entre a percepo de ser tico, cidado e servidor. Isso se torna relevante na medida em que aquele que age em nome do poder pblico para propiciar o bem comum no se reconhece como agente e paciente de
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CONCLUSO
uma ao que decorre do exerccio da funo pblica. A pergunta ento persiste: como instituir um Sistema de Gesto da tica em um servio pblico em que o sentimento de alteridade do agente pblico no se identifica com o conceito de cidadania? A tica percebida como um instrumento de coao, importante para disciplinar as relaes sociais, que deve ser disseminada por meio de aes pedaggicas em processo contnuo. Verifica-se que ao falarem de tica, os servidores identificam aes normativas e materiais e esquecem-se dos princpios, dos valores, das normas e dos juzos morais. Para os servidores a tica instrumental, e subordina-se estrutura e cultura organizacional. Os conflitos ticos causam constrangimentos e o sentimento de impunidade orbita a cena do conflito de interesses. Percebe-se que a virtude humana de querer o bem para todos com justia social um processo de conquista que exige a participao de todos. A hiptese o cumprimento s determinaes do Captulo II Das Comisses de tica do Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal pode influenciar o processo de insero de um comportamento tico na administrao pblica federal foi comprovada. A pesquisa atingiu o objetivo geral de identificar a influncia das Comisses de tica Setoriais no processo de redemocratizao brasileiro tendo a tica como valor-sntese da democracia. Foi possvel, tambm, identificar se as Comisses de tica Setoriais participam do marco institucional de publicizao do Estado brasileiro, entretanto, esse objetivo especfico no se verifica de forma explcita. Depreende-se deste estudo que, em virtude da multiplicidade de atores e interesses, a competncia tica do servidor torna-se cada vez mais importante para desempenhar o papel de representao poltica no espao pblico. Verificou-se, ainda, que o trabalho das Comisses de tica Setoriais nem sempre cumpre a funo discricionria. H casos de sucesso e de fracasso nesse processo. Assim, aprofundar a busca pelo conhecimento nessa rea tornou-se evidente. A pesquisa respondeu questo proposta: em que medida a implementao de Comisses de tica Setoriais pode influenciar a configurao do sistema tico da administrao pblica federal? E revelou um novo objeto de estudo ao introduzir a necessidade de se buscar novas perspectivas de ao no processo de reestruturao do Estado brasileiro. Isso pode ser identificado sob a tica de um novo conceito de servidor pblico, o servidor do pblico que mediante princpios e valores ticos passam a se
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reconhecer como cidados ativos que forjam as estruturas sociais, e so forjados por elas. Esse sentimento de alteridade passa pela valorizao humana do servidor para alm da necessidade especfica de eficincia e eficcia na realizao do trabalho, ou do simples reducionismo de exercer a funo em atendimento aos preceitos legais. A tica permeia as instncias sociais em que se estabelecem as aes humanas. por meio da tica que as sociedades se mantm e se suportam em um movimento alternado de tenso e descontrao. E, na administrao pblica, onde o conflito de interesses uma varivel preponderante, a tica no pode ser negligenciada tampouco percebida como de pouca relevncia sob pena de no atender ao princpio da no nocividade social.
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APNDICES
Apndice A
Instrumento de coleta de dados - Roteiro para entrevistas Estudo de dois casos: sucesso e fracasso no processo de implementao das Comisses de tica Setoriais / Percepo dos servidores sobre a tica A- Dados da Instituio : pesquisa em dados secundrios 1. Quantos servidores trabalham na Instituio? B- Informaes Profissionais 1. Quantos anos trabalha na instituio? 2. Cargo? C- Histria da Comisso Setorial de tica 1. Faa um relato do processo de implementao da Comisso Setorial de tica, fatores importantes, pessoas que contriburam. 2. Data de Nomeao da primeira CSE? 3. Quantos servidores trabalhavam na instituio quando a primeira comisso foi nomeada?
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4. Aps a nomeao, que medidas foram tomadas para a implementao da CSE? 5. Que instrumentos foram utilizados para a implementao da CSE? 6. Em quanto tempo a CSE foi implementada? 7. Em que perodo os membros da CSE desempenham as funes? 8. Houve dificuldades no processo de implementao da CSE? Se a resposta for afirmativa, quais foram? 9. Em quanto tempo foi elaborado o Cdigo de tica da instituio? 10. Alm da Comisso, outras pessoas participaram na elaborao do Cdigo? 11. Como foi o processo de elaborao do Cdigo de tica? Houve dificuldades? D- Dificuldades para implementar a CSE 1. Que dificuldades podem ser atribudas ao processo de implementao uma CSE? 2. Houve resistncias dos servidores? 3. Houve participao dos diversos nveis hierrquicos? 4. Houve percepo de incapacidade para realizar a implementao da CSE? 5. H fatos especficos que caracterizem essas dificuldades? 6. Houve dificuldades em disponibilizar local para funcionamento da Comisso? 7. possvel identificar pessoas que dificultaram a implementao da Comisso? 8. Que motivos podem ser atribudos s dificuldades encontradas? 9. H dificuldades quanto ao tempo para realizar as atividades da Comisso? E- Realizaes da CSE 1. 2. 3. 4. Que aes podem ser atribudas CSE? Quais as expectativas sobre os trabalhos da CSE? Ao ser admitido, recebeu informaes sobre o trabalho da CSE? Compare a instituio antes e depois da implementao da CSE.
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APNDICES
F- Estrutura fsica e organizacional da CSE 1. Considera importante haver um local para funcionamento da CSE? Porque? 2. Em que local da organizao a CSE funciona? 3. Descreva esse local:
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Apndice B
TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO O projeto Administrao Pblica Federal: a implementao das Comisses de tica Setoriais desafio ou oportunidade? um estudo exploratrio e de aspecto qualitativo. A presente pesquisa acadmica tem como objetivo identificar a influncia das Comisses de tica Setoriais no processo de redemocratizao brasileiro tendo a tica como valor-sntese da democracia. Desse propsito decorrem dois objetivos especficos: 1. Identificar se as Comisses de tica Setoriais participam do marco institucional de publicizao do Estado brasileiro; 2. Verificar se o trabalho das Comisses de tica Setoriais cumpre sua funo discricionria. O trabalho, realizado sob responsabilidade do Programa de Mestrado em Administrao do Centro Universitrio Euro-Americano PMAD/UNIEURO, gerar um documento sumarizando as informaes dadas pelos participantes, em termos agregados, sem que as opinies individuais sejam desvendadas. Portanto, garante-se o sigilo das informaes individuais. Declaro que eu, _____________________________________, fui informado(a) dos objetivos e da justificativa desta pesquisa, de forma clara e detalhada. Recebi informaes especficas sobre cada procedimento no qual estarei envolvido(a). Todas as minhas dvidas foram respondidas com clareza e sei que poderei solicitar novos esclarecimentos a qualquer momento. Alm
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disso, sei que novas informaes, obtidas durante o estudo, me sero solicitadas e que terei liberdade de retirar meu consentimento de participao na pesquisa, em face de estas informaes. A pesquisadora, Annita Vallria Calmon Mendes, certificou-me de que as informaes por mim fornecidas tero carter confidencial, e se compromete a me apresentar um relatrio final da pesquisa.
Entrevistado
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Apndice C
Instrumento de coleta de dados - Roteiro para entrevistas Entrevistado-chave Entrevista Semiestruturada com Especialista Questo de Pesquisa Em que medida a implementao de Comisses de tica Setoriais pode influenciar a configurao do sistema tico da administrao pblica federal? A hiptese que se apresenta para a questo proposta que o cumprimento s determinaes do Captulo II Das Comisses de tica do Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal pode influenciar o processo de insero de um comportamento tico na administrao pblica federal. 1. Como voc define tica? 2. Como a conscincia de cidadania pode influenciar a conduta tica do servidor? 3. Como a democracia pode influenciar aes que promovam a tica no servio pblico? 4. Como voc pensa que pode ser avaliado o trabalho da Comisso? 5. Como a Comisso percebida pelos servidores?
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6. Como estabelecer a necessidade do trabalho da Comisso de tica? 7. Como avaliar a importncia das Comisses de tica para o servio pblico federal? 8. Como se aufere os resultados concretos de transformao de conduta por meio do trabalho da Comisso? 9. Como se caracteriza a conduta do servidor antes e depois da atuao da Comisso de tica? 10. Como avaliar o nvel corrupo na instituio antes e depois da atuao da Comisso de tica? 11. Como os servidores veem a existncia de uma Comisso de tica no servio pblico? 12. Como voc descreve o perfil do servidor que protocola denncias? 13. Como voc descreve a reao do servidor perante uma denncia concreta de desvio tico?
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Formato Mancha grfica Papel Fontes
15,5 x 22,5 cm 12 x 18,3cm plen soft 80g (miolo), duo design 250g (capa) Times New Roman 17/20,4 (ttulos), 12/14 (textos)

Etica Na Administracao Publica Federal

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TICA NA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL: A IMPLEMENTAO DE COMISSES DE TICA SETORIAIS GESTO

OPORTUNIDADE DE MUDAR O MODELO DE

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado Secretrio-Geral

Embaixador Celso Amorim Embaixador Antonio de Aguiar Patriota

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Presidente Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais Diretor

Embaixador Jeronimo Moscardo

Embaixador Carlos Henrique Cardim

ANNITA VALLRIA CALMON MENDES

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

A Edison Barroca, meu companheiro.

MAGDA LCIO & ISABEL POJO DO REGO & ELOSA BARROSO

MAGDA LCIO & ISABEL POJO DO REGO & ELOSA BARROSO

MAGDA LCIO & ISABEL POJO DO REGO & ELOSA BARROSO

MAGDA LCIO & ISABEL POJO DO REGO & ELOSA BARROSO

ANNITA VALLRIA CALMON MENDES

Agenda Nacional de Gesto Pblica, 2009. Disponvel em http://www.sae.gov.br/site/wpcontent/uploads/agenda-de-gest%C3%A3o.pdf.

ANNITA VALLRIA CALMON MENDES

ANNITA VALLRIA CALMON MENDES

ANNITA VALLRIA CALMON MENDES

ANNITA VALLRIA CALMON MENDES

ANNITA VALLRIA CALMON MENDES

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4 - Estratgia de Coleta e Anlise de Dados

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ESTRATGIA DE COLETA E ANLISE DE DADOS

ANNITA VALLRIA CALMON MENDES

ESTRATGIA DE COLETA E ANLISE DE DADOS

ANNITA VALLRIA CALMON MENDES

Quadro 2 - Quadro referencial das dificuldades encontradas para implementao da CES

ESTRATGIA DE COLETA E ANLISE DE DADOS

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ESTRATGIA DE COLETA E ANLISE DE DADOS

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ESTRATGIA DE COLETA E ANLISE DE DADOS

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ESTRATGIA DE COLETA E ANLISE DE DADOS

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ESTRATGIA DE COLETA E ANLISE DE DADOS

5 - Administrao Pblica Federal: A Percepo dos Servidores sobre a tica

ANNITA VALLRIA CALMON MENDES

ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL: A PERCEPO DOS SERVIDORES SOBRE A TICA

Quadro 8 - Percepo de Servidores sobre a tica

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ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL: A PERCEPO DOS SERVIDORES SOBRE A TICA

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6 - Entrevista com Especialista

ANNITA VALLRIA CALMON MENDES

ENTREVISTA COM ESPECIALISTA

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