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Institucionalidad de la participación y organizacionesciviles en Brasil: articulaciones horizontales yverticales.
Documento preparado para el XXI Congreso Mundial de Ciencia Política.Santiago de Chile, 12 al 16 de julio, 2009.Dr. Felipe HeviaCentro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social, CIESASfhevia@ciesas.edu.mx 
Resumen 
En este trabajo se pretende analizar el impacto de los dispositivos institucionales departicipación en las articulaciones entre diversas organizaciones sociales y civiles en Brasil. Tomando como estudio de caso el campo de la asistencia social, se argumenta que eldiseño de la participación basado en conferencias y consejos gestores impactapositivamente en la generación de una red sectorial “vertical” (donde puede controlarse lapolítica pública desde la federación hasta las localidades, pasando por estados y municipios)y una red territorial “horizontal” donde se activan diversas temáticas sectoriales en unmismo territorio. Esta doble articulación –producto en parte de los diseños participativosque la promueven- permite una mayor densidad asociativa tanto temática comoterritorialmente, logrando así que las redes territoriales tengan mayor conocimiento sobrelas políticas sectoriales implementadas en sus ciudades y que las redes sectoriales puedan,además de participar en todos los eslabones de la cadena de la ejecución de la política,conocer los impactos nacionales y locales de éstas. El documento se divide en tres partes: laprimera describe los dispositivos institucionales de la participación en el campo de laasistencia social (consejos, conferencias, foros, audiencias públicas, etc.); el segundodescribe cómo el uso de estos dispositivos genera articulaciones “verticales” y “horizontales”; y el tercero discute las posibilidades de “exportar” este modelo a otrospaíses de la región.
Introducción: institucionalización de la participación.
Una de las características distintivas de la nuevas democracias en América Latina ha sido lainstitucionalización de una serie de mecanismos de participación ciudadana (Hevia, 2006).En toda la región, a nivel nacional y local se han multiplicado los consejos consultivos,comités, asambleas, audiencias públicas y una diversidad de espacios de deliberación,concertación local y participación (Bebbington, Delamaza y Villar, 2005; Ziccardi, 2004; Avritzer, 2002; PNUD, 2004). El incremento de espacios institucionales de participaciónciudadana –definida ampliamente como el derecho de grupos y personas a incidir en laesfera pública estatal (cf. Cunill, 1997; Ziccardi, 2004)- le han dado un sello particular a losprocesos de democratización en la región, a pesar de la diversidad de significados que leasignan a este concepto proyectos políticos neoliberales, autoritarios y democráticos
 
 2(Dagnino, Olvera y Panfichi, 2006) y agencias internacionales (Rivera, 1998; Rabotnikof,1999).Dentro de estas nuevas institucionalidades, sobresale sin lugar a dudas la experiencia deBrasil, donde se ha podido construir una verdadera reforma política que incluyeexplícitamente a la participación de los ciudadanos en diversos campos de política pública,tanto por medio del ejercicio directo de la soberanía –con mecanismos de democraciadirecta- como de la incorporación, a nivel local, de la participación exigidos por el nuevaconstitución, en particular en los campos de protección social y reforma urbana (Avritzer,2007a:35). Así, por medio de diversos dispositivos, donde se incluyen plebiscitos,referéndums, presupuestos participativos, consejos gestores de políticas públicas y conferencias sectoriales, los ciudadanos brasileños ejercen directamente la soberanía,derecho consagrado en el Art. 1 de la Constitución
ciudadana 
de 1988.Dentro de los factores que han contribuido a ese proceso podemos encontrar, en primerlugar, profundas reformas descentralizadoras y municipalistas, que hacen del municipio unauténtico órgano de gobierno con capacidad ejecutiva y reguladora, y con órganoslegislativos propios (Arretche, 2007) y, en segundo, configuraciones históricas singularesde la
sociedad civil 
brasileña y su impulso pro-democrático, que se expresó en las luchascontra la dictadura, la creación de un partido político con nuevas dinámicas de relación conlos movimientos sociales, los procesos de
impeachment 
de Collor a principios de la década de1990 y que tuvo un papel fundamental en la incorporación de la participación en loscapítulos de protección social de la Constitución de 1988 (Dagnino, 2002; Avritzer y  Anastasia, 2007). Pero también se puede sumar un tercer factor, que este documentoanaliza más profundamente: los diseños específicos con que se implementan losdispositivos participativos (Lubambo, Coelho y Melo, 2006; Coelho y Nobre, 2004; Avritzer y Navarro, 2003).El argumento que se defiende en este documento es que los diseños específicos de lasinterfaces de participación en el Brasil, sobretodo en lo que se refiere a las políticas deprotección social y reforma urbana, logran dos tipos de articulación que promueve laintegración de diversas organizaciones civiles y de base, tanto vertical comohorizontalmente. Impacta en la generación de una red sectorial “vertical” donde puedecontrolarse la política pública desde la federación hasta las localidades, pasando por estadosy municipios; y una red territorial “horizontal” donde se activan diversas temáticassectoriales en un mismo territorio. Esta doble articulación permite una mayor densidadasociativa tanto temática como territorialmente, logrando así que las redes territoriales
 
 3tengan mayor conocimiento sobre las políticas sectoriales implementadas en sus ciudades y que las redes sectoriales puedan, además de participar en todos los eslabones de la cadenade la ejecución de la política, conocer los impactos nacionales y locales de éstas. Además,este diseño genera algunas ventajas adicionales: amplía la capacidad de comunicación entrelas organizaciones y los territorios específicos, permite coordinar las temáticas sectorialesen el extenso territorio y mejora sustantivamente la calidad de la discusión sobre loscampos de política pública.Para ilustrar este argumento, se utilizará específicamente el campo de la asistencia social,con información recopilada en trabajo de campo en la ciudad de Sao Paulo (SP) y Brasiliaen los años 2007 y 2008.
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 El documento se divide en tres partes: la primera describe sucintamente los dispositivosinstitucionales de la participación en el campo de la asistencia social (consejos,conferencias, foros, audiencias públicas, etc.); el segundo describe cómo el uso de estosdispositivos genera articulaciones “verticales” y “horizontales”; y el tercero discute lasposibilidades de “exportar” este modelo a otros países de la región.
Diseño de las interfaces de participación ciudadana: el caso de la asistencia social.
El campo de la asistencia social.
Uno de los principios rectores de la política de asistencia social es la participacióndeliberativa de la población. Para ello, dentro del SUAS se desarrollan dos grandesmecanismos de participación análogos a los desarrollados por el Sistema Único de Salud:las conferencias y los consejos gestores.La asistencia social no contributiva se reconoce como un derecho del ciudadano y un deberdel Estado brasileño (Art. 206 de la Constitución) y se regula por la Ley Orgánica de Asistencia Social-LOAS (Brasil, 1993). Según esta ley, la asistencia social en Brasil sereconoce como una “política de seguridad social no contributiva que provee los mínimossociales, realizada a través de un conjunto integrado de acciones de la iniciativa pública y dela sociedad, para garantizar la atención a necesidades básicas (Brasil, 1993: Art.1).
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El trabajo de campo se realizó para la investigación “Programas de transferencia condicionada y construcción de ciudadanía: comparando los programas Bolsa Familia (Brasil) y Progresa/Oportunidades(México)” financiada por la FAPESP y ejecutada como parte del proyecto posdoctoral del autor en el Centrode Estudos da Metrópole del Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (CEM/CEBRAP). A ambasinstituciones expreso mi sincero agradecimiento.
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