LASA 2009- Repensando las desigualdades.

Rio de Janeiro, Brasil. 11-19 junio 2009.

Título: Participación de la sociedad no organizada. Sistemas de atención

ciudadana y sus consecuencias en las relaciones sociedad-estado.
Participação da sociedade-não-organizada. Sistemas de atendimento e relacionamento
e suas conseqüências nas relações sociedade-estad.

Participation of non-organized society. Citizen complaint systems and their impact on

society-state relations.

Dr. Felipe Hevia. CIESAS-Golfo (México).

fhevia@ciesas.edu.mx
CIV025 Sunday 9:00 - 10:45 am, Sala L452 - Leme
Participatory Politics Across Latin America
Resumen
Existe una inmensa área de relaciones “directas” entre el poder público y los ciudadanos que no reciben
suficiente atención como mecanismos de incidencia y participación ciudadana: los sistemas de atención
ciudadana. La hipótesis es que estos sistemas responden a una “importación” de modelos de gestión
privada en la provisión de servicios; al fortalecimiento de organismos de derecho orientados a la defensa
de los derechos ciudadanos; y un antiguo padrón de relaciones sociedad-estado basado en la petición a
los gobernantes como súbditos y no como ciudadanos. Estas tres matrices generan diversas respuestas en
términos de eficiencia (resolver los problemas de los ciudadanos), legitimidad (servir como espacios de
participación ciudadana alternativos a los consejos y presupuestos participativos) y simbolismos (la
construcción de un “ideal” del Estado). Para desarrollar este argumento, se propone una tipología de
mecanismos de atención ciudadana, se revisa el estado el arte y se discuten algunas ideas para
establecer una agenda de investigación futura.

Resumo
Existe uma área enorme de relações direitas entre o poder público e os cidadãos que não tem suficiente
atenção como mecanismos de incidência e participação cidadã: sistemas de atendimento cidadão
telefônico e as petições aos governantes. A hipótese geral e que estes sistemas de atendimento respondem
a uma "importação" de modelos de gestão privada na provisão de serviços, ao fortalecimento de
instituções de direto que orientam-se à defensa dos direitos cidadaos, e a um antigo padrão de relações
sociedade-estado baseado na petição aos governantes como súbditos e não como cidadãos. Estas três
matrizes geram diversas respostas em términos de eficiência (resolver os problemas aos cidadãos),
legitimidade (servir como espaços de participação cidadã "alternativos" aos conselhos e orçamentos
participativos) e simbólicos (a construção da "Idea do Estado").

Abstract.
There is a vast area of direct relationships between government and citizens who do not receive attention
as participation mechanisms: citizen complaint systems. The hypothesis is that these systems respond to
an "import" models of private management in the provision of services, strengthening of public
institutions aimed at protecting the rights of citizenship, and an old pattern of state-society relations
based on the request to the leaders like subjects and not as citizens. These three matrixs generate various
responses in terms of efficiency (solving the problems of citizens), legitimacy (to serve as alternative
spaces for citizen participation in the councils and participatory budgeting) and symbolism (the
construction of an "ideal" state). To develop this argument, I present a typology of mechanisms of
complaint systems, review the state of art and discuss some ideas for establishing an future research
agenda.

1
Introducción.
Los procesos de democratización en América Latina de la década de 1990 y 2000 se han
caracterizado, entre otras cosas, por implementar nuevas formas de relación entre los
ciudadanos y los gobiernos, fortaleciendo instancias de participación que van más allá
de las elecciones. En efecto, en estas décadas se han implementado reformas
constitucionales en prácticamente todos los países de la región que pretenden incluir a
los ciudadanos en los procesos de decisión pública (Hevia, 2006). Se han desarrollado
proyectos políticos democráticos que impulsan mayor participación (Dagnigno, Olvera
y Panfichi, 2006) y se generan nuevas instituciones que buscan ampliar la esfera pública
de la democracia en la región (Avritzer, 2002).
Estos procesos han desencadenado una ampliación de la esfera de la representación
(Gurza, Houtzager y Castello, 2005, 2006a) generando un creciente interés por los
procesos de mediación y representación implícitos en los procesos de innovación
participativa, como los presupuestos participativos y los consejos gestores de Brasil
(Avrtizer y Navarro, 2003; Dagnino, 2002; Isunza y Gurza, 2009), los espacios públicos
de concertación local (Bebbington, Delamaza y Villar, 2005); las veedurías ciudadanas
de Colombia (Velásquez, 2005), o las instancias públicas de deliberación de México
(Hevia, Vergara Lope y Ávila, 2009). Así, la literatura se ha concentrado en analizar
ampliamente los mecanismos de participación ciudadana como los espacios
privilegiados de relación sociedad-estado. Sin embargo, la atención en estos nuevos
mecanismos le ha restado importancia al análisis de instancias tradicionales de relación
existente entre ciudadanos y sus gobiernos.
En efecto, al interior de la administración pública existe una compleja trama de sistemas
de atención ciudadana que resultan ser los espacios más utilizados de interacción entre
ciudadanos y gobierno (Isunza y Hevia, 2006). Por esta razón representan un punto de
observación privilegiado para entender cómo se construyen cotidianamente las
relaciones sociedad-Estado. En este sentido, el argumento central de este documento es
que la implementación de sistemas de atención ciudadana responde a diversos orígenes,
andamiajes ideológicos y diseños de operación. Así, es posible afirmar que los
diferentes tipos de atención ciudadana responden a una “importación” de modelos de
gestión privada en la provisión de servicios; a un fortalecimiento de instituciones pro-
democráticas; y un antiguo padrón de relaciones sociedad-estado basado en la petición a
los gobernantes como súbditos y no como ciudadanos. Estas matrices, a su vez, generan
diversas respuestas en términos de eficiencia (resolver los problemas de los

2
ciudadanos), legitimidad (servir como espacios de participación ciudadana alternativos a
los consejos y presupuestos participativos) y simbólicos (la construcción de un “ideal”
del Estado).
Este documento representa un primer esfuerzo de aproximación sistemática a estos
espacios de interacción por parte del autor. Por esto, en primer lugar se justifica la
importancia de estudiar estos sistemas; en segundo lugar, se establece una tipología de
demandas ciudadanas; en tercer lugar se presenta brevemente el estado del arte en el
estudio de estos sistemas; en cuarto lugar se revisan las matrices que sostienen a estos
diversos sistemas de atención ciudadana; y finalmente en las conclusiones se abordan
las principales tensiones para construir una agenda de investigación.

1. Importancia del estudio de los sistemas de atención ciudadana.

Acceder a estos sistemas de atención ciudadana para comprender las dinámicas de
relación entre los ciudadanos y los gobiernos se justifica en al menos cuatro sentidos.
En primer lugar por su volumen. Como se muestra en el siguiente apartado, existe una
enorme cantidad de solicitudes, quejas, peticiones y demandas ciudadanas; y oficinas de
diversa índole y magnitud encargadas de gestionar, resolver y darle seguimiento a estas
demandas. El uso intensivo de sistemas de comunicación con el gobierno responde tanto
a percepciones positivas por parte de los ciudadanos sobre esta forma de incidencia en
lo público; como a la oferta y disponibilidad de instancias para presentar demandas y
diversidad de formatos para hacerlo (pudiendo ser vía postal, telefónica, electrónica, por
audiencia, o por manifestación entre otras). En efecto, escribir al Gobernador o al
Presidente como forma de resolver problemas es percibido como más efectivo por la
población que llamar a un programa de radio o televisión, o escribir una carta al
periódico, formas tradicionales de rendición de cuentas social (SEGOB, 2003; 2005;
2009).
En segundo lugar, las demandas ciudadanas que ingresan a los sistemas de atención
ciudadana permiten discutir la relación entre acciones individuales y colectivas. Dentro
de la literatura más especializada sobre participación ciudadana, control social y
relaciones sociedad-Estado, existe una tendencia a centrarse únicamente en las
relaciones entre organizaciones sociales –identificadas como parte constitutiva de la
“sociedad civil”- y el gobierno, dando menos importancia a la enorme gama de
relaciones individuales y no-organizadas existentes. En efecto, la importancia que
adquirió el concepto de “sociedad civil” en la década de 1990 y comienzos del 2000, los

3
cambios institucionales que promovieron mayor participación en la región (Isunza,
2001; Olvera, 1999; 2003; Dagnigo, 2002), y el desarrollo de la experiencia brasileña en
la gestión de sistemas descentralizados y participativos, influyeron en la generación de
análisis sobre participación ciudadana y democracia deliberativa (Avritzer y Navarro,
2003; Dagnino, 2002; Cohelo y Nobre, 2004). Una de las consecuencias del
fortalecimiento del enfoque asociativo de la participación fue la aparición de una
segunda generación de estudios centrados en los problemas de representación
(Houtzager, Gurza y Castello, 2005; 2006a; 2006b). Y sólo recientemente se ha
comenzado a analizar los efectos en políticas públicas de la participación (Avritzer,
2007) así como mecanismos de relación entre ciudadanos no organizados y el gobierno
(Houtzager, Archayra y Gurza, 2007).
Del lado de la literatura especializada en control social, los análisis de mecanismos
sociales de rendición de cuentas también se centraron en el papel de las organizaciones
sociales (Peruzzotti y Smulovitz, 2002; Hevia, 2007a). Esto se genera en gran parte por
configuraciones históricas en la región donde ha sido la acción colectiva el principal
mecanismo de ampliación de ciudadanía (Dagnino, 2005; Garcés, 2006). De ahí que los
sistemas de atención ciudadana aparezcan como los mecanismos ideales de
participación y control social “individual” en contraposición a mecanismos “colectivos”
de control (Hevia, 2008) y por lo tanto merezcan una atención privilegiada de análisis
dentro de la literatura sobre participación y rendición de cuentas. Sin embargo, en la
escasa bibliografía sobre el tema, se rescata el carácter colectivo de los escritos a los
presidentes (Nava, 1994a, 1994b) y la importancia de asociaciones u organizaciones
como responsables de los escritos aparentemente “individuales” de estos sistemas
(Hevia, 2007b).
En tercer lugar, los sistemas de atención ciudadana permiten comprender la relación
entre mecanismos institucionales y no institucionales de incidencia. En muchos casos,
las demandas y cartas por medio de instancias institucionales como las que se quieren
analizar, funcionan de manera paralela a la acción directa de los grupos sociales en la
resolución de sus demandas. Existe una amplia literatura sobre los movimientos sociales
y la acción colectiva como instrumentos centrales en las relaciones sociedad-estado
(Auyero, 2004; Zermeño, 1997; Tenenbaum, 2006; Tilly, 2008) los que, sin embargo,
pocas veces analizan los vínculos existentes entre la manifestación y la protesta y los
mecanismos formales de solicitudes y peticiones llevadas a cabo en el interior de la
administración pública.

4
Finalmente, como veremos más ampliamente en los siguientes apartados, estos
mecanismos de atención ciudadana provienen de lógicas diversas y presuponen
relaciones gobernante-gobernados diferentes, pero que sin embargo conviven al interior
del aparato gubernamental sin aparentes problemas.
Para analizar los sistemas de atención ciudadana, en el siguiente apartado se propone
una tipología de demandas ciudadanas, diferenciando así solicitudes, quejas y
peticiones.

2. Tipología de Sistemas de Atención Ciudadana.

Para diferenciar más claramente las demandas ciudadanas que llegan por medio de los
Sistemas de Atención Ciudadana, se proponen tres grandes tipos:
El primer tipo se denomina “solicitudes” e incluye todos los procedimientos propios de
cada institución. En México por lo general están estandarizados en reglas de operación,
hacen parte de las “obligaciones de transparencia” registradas en el Art.7 de la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, y en el
caso federal, pueden estar regulados por la Comisión Federal de Mejora Regulatoria
(COFEMER).1 Aquí se incluyen solicitudes (como por ejemplo conseguir una beca en
el caso de la Secretaría de Educación Pública, o para inscribirse a programas sociales
como Oportunidades o Procampo), recursos de revisión e inconformidad ante decisiones
administrativas de las agencias específicas, así como recepción de quejas y sugerencias
relacionadas directamente con cada organismo.2 Estos mecanismos poseen
procedimientos claros para que los ciudadanos interesados puedan comunicarse
directamente con agencias determinadas del gobierno y forman parte del quehacer
cotidiano de estas dependencias.
El segundo tipo, que denominamos “quejas”, tiene que ver con instancias
específicamente diseñadas para recibir quejas, denuncias y solicitudes de información
específica por parte de los ciudadanos. En México pueden diferenciarse al menos tres
instancias diferentes que reciben este tipo de demanda. Por un lado, las instancias de
procuración de justicia dependientes del ejecutivo (como las procuradurías federales del
consumidor, del medio ambiente, de protección del trabajo o de la reforma agraria) que

1
En la APF, la existe un Registro Federal de Trámites y Servicios (RFTS) que estandariza 3403 trámites.
(COFEMER, 2008). El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) posee también un
portal de obligaciones de transparencia donde se detallan los “trámites y servicios” que todos los órganos
de la APF poseen. IFAI(2008)
2
Algunos de estos programas, como el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, llegó a recibir
entre 2003 y 2006 un total de 319,238 demandas ciudadanas (Hevia, 2007b).

5
buscan recibir, atender y, en su caso, resolver quejas y denuncias.3 Por otro lado, se
encuentran los órganos autónomos de protección de derechos como las comisiones de
derechos humanos (la nacional y las estatales) o los institutos de transparencia y acceso
a la información, los que reciben e investigan solicitudes, denuncias y quejas
ciudadanas.4 Finalmente, y quizá los más utilizados para estos fines, se encuentran los
órganos de control: contralorías internas de las dependencias, las contralorías estatales,
los mecanismos de “contraloría social”, y la Secretaría de la Función Pública.
A nivel federal es la Secretaría de la Función Pública, quien administra el Sistema de
Atención Ciudadana (electrónico y telefónico). Según información oficial, entre enero y
agosto de 2007, el Sistema Electrónico de Atención Ciudadana captó un total de 21,121
peticiones ciudadanas.5 Al mismo tiempo, en el Sistema de Atención Telefónica a la
Ciudadanía (SACTEL), también dependiente de la SPF, se captaron en los 8 primeros
meses de 2007 un total de 114,957 llamadas telefónicas, es decir, en 8 meses la SFP
atendió 136,078 demandas y solicitudes, tanto escritas como telefónicas (México, 2008:
35).
Pero los ciudadanos, además de las instancias de cada programa y de las contralorías,
buscan insistentemente comunicarse con un tercer interlocutor: la Presidencia de la
República, por medio de lo que denominamos “peticiones”. La interlocución directa con
la presidencia se remonta a los orígenes del régimen posrevolucionario y ha sido una
forma frecuente de relación que tiene que ver con el hiper-presidencialismo Mexicano
(Isunza, 2001; Aziz y Alonso, 2005; Adler, 2001), con el reconocimiento del derecho de
petición (consagrado constitucionalmente), y con una tradición cultural de saltarse a los
intermediarios para hablar directamente con quien toma las decisiones (Nava, 1994;
Isunza y Hevia, 2006). Originalmente dependiente de la Secretaría particular de la
Presidencia, desde 1958 hasta el presente perdura un órgano específico de atención a las

3
En la Procuraduría Protección Medioambiental- PROFEPA, entre enero y agosto de 2007 recibió en
2007 un total de 9160 solicitudes. La Procuraduría de la Reforma Agraria recibió un total de 21,010
asuntos en 2006 y entre enero y julio de 2007 un total de 22,355 asuntos; la Procuraduría Federal de
Defensa del Trabajo atendió 73,488 asuntos en 2007, la Procuraduría Federal del Consumidor-
PROFECO, entre enero y julio de 2007 se atendieron 73,659 quejas interpuestas por consumidores
(Gobierno de México, 2008: 5-10). En total, estas instancias atendieron un total de 178,662 asuntos en los
8 primeros meses de 2006.
4
El IFAI ha recibido un total de 172,169 solicitudes de información entre el 12 de junio de 2003 y el 31
de diciembre de 2006 (IFAI, 2007); la CNDH, por otro lado, reportó hacer recibido entre el 1 de enero y
el 31 de diciembre de 2007 un total de 5,244 quejas, las que se suman a las 1,291 quejas no resueltas del
año 2006 (CNDH, 2008).
5
De estas, 10,305 corresponden a quejas y denuncias por presuntas irregularidades, 4,280 fueron
seguimientos de irregularidad y 4,580 fueron solicitudes de atención a diversas autoridades, 1,296
sugerencias para mejorar trámites y 660 reconocimiento a servidores.

6
demandas y peticiones ciudadanas (AGN, 2008). El uso intenso de estos mecanismos ha
seguido presente hasta nuestros días. Así, entre 2000 y 2006, el Presidente Vicente Fox
recibió un total de 739,649 escritos de ciudadanos, y sólo en 2007, el Presidente
Calderón ya había recibido 50,097 cartas y escritos personales (Presidencia de la
República, 2008).6
Si bien no existe evidencia sistemática, suponemos que estos tipos no necesariamente se
utilizan de manera secuencial, y más bien tienden a ser usados de manera simultánea.
Así, sería posible distinguir a un mismo demandante utilizar los sistemas internos para
solicitar el ingreso a un programa social, escribirle a la esposa del presidente solicitando
lo mismo y acercarse a la comisión estatal de derechos humanos.

3. Tendencias en los estudios de los sistemas de atención ciudadana.

Como se dijo arriba, a pesar de la enorme cantidad y variedad de instancias que ponen
en relación ciudadanos y gobiernos por medio de sistemas de atención ciudadana –ya
sea a través de solicitudes, quejas y/o peticiones- sorprende la escasez de estudios
interesados en estos temas.
En México, la literatura existente puede dividirse en cuatro grandes tendencias. La
primera se analiza el derecho de petición desde el punto de vista legal, concentrándose
en las modificaciones que ha sufrido en el tiempo (Cienfuegos, 2004; Estrada, 2003;
Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana, 1990). La
segunda serie de estudios se centra en las peticiones y cartas a los presidentes, sobretodo
en la época posrevolucionaria que analiza tanto el tipo de emisores como de mensajes
incluidas en las cartas a diferentes presidentes de la época revolucionaria, incluyendo en
esta perspectiva análisis más estéticos sobre dichas misivas (Nava, 1994a, 1994b).7 Una
tercera tendencia, quizá la más abundante, analiza específicamente las quejas recibidas
en el sector salud, centrándose principalmente en quejas por mala administración de
atenciones médicas (Alle, 2000; Arellano, 2005; Duran y otros, 2004; Fajardo y Ferrer,
2001; Fernández y Granero, 2004; Lorenzo y otros, 2004; Peña y otros, 2004; Saucedo
y otros, 2001; Valdés, Molina y Solís, 2001). Y finalmente, se advierte una cuarta
tendencia que analiza más específicamente el desempeño de las instancias encargadas
de resolver estas demandas ciudadanas, tanto la que estudia la (poca) efectividad de los

6
En el Archivo General de la Nación, sólo las cartas a los Presidentes Salinas y Zedillo suman un total de
2,002.83 metros lineales (AGN, 2008).
7
Análisis similares para Bolivia y Chile pueden encontrarse en Aldazábal (1954); Arguedas y Baptista,
(1979); Loverman (1971).

7
mecanismos de combate al clientelismo político o corrupción (Gruenberg y Pereira,
2008, Hevia, 2007a, 2007b) como la que estudia el desempeño de las instituciones
encargadas de atender y resolver demandas ciudadanas –como es el caso de Comisión
Nacional de Derechos Humanos que estudia el Programa Atalaya (2008).
Estos análisis, centrales para comprender aspectos específicos del funcionamiento del
derecho de petición y de cómo se ejerce, dejan sin embargo algunas lagunas: ¿Qué tipos
de relación sociedad-Estado están detrás del uso de estos mecanismos de atención
ciudadana? ¿Qué efectos tienen estos mecanismos de atención ciudadana para la
resolución de los problemas y la provisión de servicios públicos? ¿Hasta qué punto estas
instancias pueden considerarse “mecanismos de participación ciudadana”? ¿Cuáles son
las imágenes y las representaciones que los ciudadanos tienen de la capacidad del
Estado y de los gobernantes? ¿Qué relación tienen estas instancias con los mecanismos
de participación ciudadana institucionalizados (como consejos o comités de
participación) o no institucionalizadas como manifestaciones o tomas de oficinas?
¿Estos mecanismos resultan instancias eficientes de control social, rendición de cuentas
y contraloría social?
Los alcances de este documento se limitan, más que a responder estas preguntas, a
formularlas, y a justificar la pertinencia de estudiar estos espacios de atención ciudadana
desde una perspectiva interesada en los procesos de interacción sociedad-estado.

4. Matrices detrás de los sistemas de atención ciudadana.

Como se puede advertir en la tipología propuesta, la implementación de sistemas de
atención ciudadana responde a diversos orígenes, andamiajes ideológicos y diseños de
operación, es decir, a diferentes matrices.8 Así, es posible afirmar que los diferentes
tipos de atención ciudadana responden a una “importación” de modelos de gestión
privada en la provisión de servicios; a un fortalecimiento de instituciones pro-
democráticas; y a un antiguo padrón de relaciones sociedad-estado basado en la petición
a los gobernantes como súbditos y no como ciudadanos. Estas matrices, a su vez,
generan diversas respuestas en términos de eficiencia (resolver los problemas de los
ciudadanos), legitimidad (servir como espacios de participación ciudadana alternativos a

8
Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua (http://www.rae.es/rae.html), algunas de las
acepciones del sustantivo matriz son: “molde de cualquier clase con que se da forma a algo” y “entidad
principal, generadora de otras”. Es en estos sentidos que usamos el término en este documento.
http://www.rae.es/rae.html

8
los consejos y presupuestos participativos) y simbólicos (la construcción de un “ideal”
del Estado). En lo que sigue del documento intentaremos defender este argumento.
En primer lugar, la implementación de sistemas de atención ciudadana (especialmente
las “solicitudes”) responde en gran parte a las reformas administrativas generadas
dentro de la corriente de la Nueva Administración Pública (Bresser Pereira y Cunill,
1999; García, 2007; Olvera e Isunza, 2004; Martínez, 2005). Esta corriente, con fuertes
influencias de la teoría de la elección pública, del “neo-tailorismo” y de la teoría de la
agencia:
“…persigue la creación de una administración eficiente y eficaz (…) que
satisfaga las necesidades reales de los ciudadanos al menor coste posible,
favoreciendo para ello la introducción de mecanismos de competencia que
permita la elección de los usuarios y a su vez promuevan el desarrollo de
servicios de mayor calidad. Todo ello rodeado de sistemas de control que
otorguen una plena transparencia de los procesos, planes y resultados, para que
por un lado, perfeccionen el sistema de elección y, por otro, favorezcan la
participación ciudadana” (García, 2007: 44).

Así, los sistemas de atención ciudadana cumplen con una doble función: por un lado,
promover el conocimiento del “cliente” y sus demandas, básico para el desarrollo del
sistema de competencia, y por otro, constituyen mecanismos de participación
ciudadana, limitando la participación únicamente a la fase de “consulta”: es decir,
abriendo un espacio para la voz de los ciudadanos interesados que servirá sólo como
insumo o input para la posterior toma de decisiones (OCDE, 2001). Así, se desarrollan
especialmente sistemas telefónicos de atención al cliente, normalización de trámites y
servicios, y sistemas de comunicación con “clientes internos y externos” de las
organizaciones.9
Esta corriente de nueva gestión pública coincidió con procesos de transición (como en
México) y profundización democrática (como Chile y Brasil), y contó con instituciones
de alto nivel como el CLAD, quien con Nuria Cunill a la cabeza fue pionero en la
introducción de temas de participación ciudadana, monitoreo, evaluación y rendición de
cuentas en las administraciones públicas (Cunill, 1991; 1997; CLAD, 2000).
En este contexto, es posible rastrear una segunda matriz –diferente a la nueva gestión
pública- en las que se asientan estos sistemas y que responde a proyectos políticos pro-

9
La nueva gestión pública, además de influir en el desarrollo de los sistemas de atención ciudadana, ha
guiado procesos administrativos tan importantes como la descentralización, reformas a la estructura
organizativa de los aparatos estatales y racionalización normativa. Ejemplos de su influencia en América
Latina están en Bresser Pereira y Cunill (1999).

9
democráticos que buscan potenciar [empowerment] la ciudadanía por medio del control
social y la rendición de cuentas.
Si bien esta corriente expresó sus innovaciones institucionales en una serie de
mecanismos participativos que privilegiaban la acción colectiva y los espacios de
interacción cara a cara –como el presupuesto participativo, los consejos gestores de
Brasil o las mesas de concertación en Perú (Dagnino, 2002; Panfichi y Dammert, 2005;
Isunza y Olvera, 2006)- se fortalecieron instituciones especializadas en recibir y atender
demandas ciudadanas, especialmente defensorías del pueblo, comisiones de derechos
humanos, agencias reguladoras, fiscalizadoras y órganos públicos autónomos.10 Así, la
posibilidad de denunciar abusos de poder por parte de gobiernos (y empresas) implicó
una serie de diseños institucionales, nuevos organismos públicos, procedimientos y
normas para la recolección, averiguación y resolución de casos que no sólo tenía como
objeto generar conocimiento sobre los clientes de ciertas políticas públicas, sino que su
horizonte era político: profundizar los mecanismos de rendición de cuentas en las
nuevas democracias de la región.11
Estas matrices, que se han desarrollado desde los inicios década de 1980 hasta nuestros
días y que se integran de diversas formas en los proyectos políticos neoliberal y pro-
democrático que definen Dagnino, Olvera y Panfichi (2006), conviven con una matriz
mucho más antigua y que hunde sus raíces en la colonia temprana del continente, las
formas de burocracia ibéricas adoptadas en nuestros países y la importancia de las
peticiones a las autoridades que ellas imprimen.12
En efecto, desde el mismo proceso de conquista y colonia (cf. las cartas de Colón y de
Cortés) las peticiones a la autoridad han normado buena parte de las relaciones entre las
nacientes burocracias coloniales (Gayol, 2008) que heredaron dicha práctica a las
administraciones públicas de los estados independientes. Residiendo la soberanía en el
Rey, las peticiones solicitando justicia, favores, y cargos, eran comunes no sólo en
España sino en otros países monárquicos (Contamin, 2005:87). Así, cientos de cartas

10
Cabe señalar que en este fortalecimiento influyó también el triunfo cultural del derecho y las leyes
como forma central de organización política, expresado en la búsqueda constante de la cultura de la
legalidad y del Estado Democrático de Derecho, asambleas constitutivas y reformas constitucionales en la
mayoría de los países de la región y mediciones de la calidad de la democracia según su capacidad para
regirse bajo la regla de la ley [rule of law] (O’Donnell 2007; Santos, 2005).
11
La necesidad de reformar al Estado autoritario dotándolo no sólo de legitimidad –vía elecciones- sino
también de eficiencia –vía reformas administrativas- se vio favorecida además con el desarrollo de las
nuevas tecnologías y los gobiernos electrónicos, que facilitaron y ampliaron los canales de atención
ciudadana en los sitios de Internet.
12
Los párrafos que siguen a continuación están en proceso de elaboración.

10
pidiendo –es decir, “rogando o demandando a alguien que dé o haga algo, de gracia o de
justicia” según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española- fueron
enviadas a España y a las Audiencias Reales para resolver asuntos limítrofes, solicitar
tierras y concesiones, cargos, remoción de autoridades (Ramos y Lohman, 1984).
Con la independencia y la implementación de gobiernos y administraciones nacionales,
la lógica de las peticiones a las autoridades al parecer no se detuvo, al punto que sólo 25
años después de consumada la independencia, la petición se sumó a los derechos
constitucionales de los ciudadanos, el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847,13 en el
mismo artículo que se protegían el derecho de voto, expresión y reunión. En la
Constitución Liberal de 1857,14 y en la Constitución de 1917, que rige hasta nuestros
días, la petición se mantuvo como uno de los derechos civiles, obligando a la autoridad
a dar respuesta a las mismas. Es decir, la petición se convirtió desde muy temprano en
uno de los derechos civiles que, además, menos cambios ha sufrido en el tiempo.15
En la época posrevolucionaria, el Presidente de la República pasó a detentar gran parte
del poder (de la soberanía) y a él fueron dirigidas las peticiones y solicitudes más
diversas, así como también muestras de apoyo y solidaridad. Nava (1994a) muestra por
ejemplo cómo en la presidencia de Lázaro Cárdenas, llegaron peticiones de tierras y
reparto agrario pero también muchas cartas de felicitación y apoyo por la
nacionalización del petróleo del 18 de marzo de 1938.
Así, las peticiones escritas tienen sus orígenes en relaciones de vasallaje (rey-súbdito).
Por las características del periodo posrevolucionario mexicano, principalmente por el
presidencialismo extremo, las peticiones aparentemente reproducen estas relaciones de
súbditos, tal como Aldmond y Verba (1963) exponen en su clásico libro sobre cultura
política y como afirma Nava, “…una porción considerable de la correspondencia que
llega a los escritorios de los Presidentes (…) sustenta y reproduce la noción de que el
poder de la máxima autoridad está imbuido de cualidades mágicas y providenciales, el
tlaotani de la sociedad mexica, el virrey novohispano que todo lo puede” (Nava, 1994a:
8).

13
Art. 2°. Es derecho de los ciudadanos votar en las elecciones populares, ejercer el de petición, reunirse
para discutir los negocios públicos, y pertenecer á la Guardia Nacional, todo conforme á las leyes.
14
ART. 8. Es inviolable el derecho de peticion ejercido por escrito de una manera pacífica y respetuosa;
pero en materias políticas solo pueden ejercerlo los ciudadanos de la república. A toda peticion debe
recaer un acuerdo escrito de la autoridad á quien se haya dirigido, y ésta tiene obligacion de hacer conocer
el resultado al peticionario (se respeta ortografía original).
15
Sólo para fines comparativos, piénsense en la enorme cantidad de cambios que han sufrido otros
derechos civiles como información y expresión, y políticos como los de voto.

11
Estas matrices tienen diferente peso en la constitución de los diversos sistemas de
atención ciudadana que es posible encontrar empíricamente y suelen mezclarse
constantemente en la práctica. Así por ejemplo, es posible encontrar sistemas
computacionales sumamente eficientes para administrar las peticiones y solicitudes a los
presidentes que ha desarrollado el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y
que países como Brasil y Chile poseen, sistemas de gobierno electrónico para que los
ciudadanos puedan denunciar irregularidades y ponerse en contacto con su gobernador
directamente. Adelantándonos al último apartado, el análisis empírico de estos sistemas
es imprescindible para comprender mejor estas interacciones.

5. Matrices diferentes, resultados diferentes.

Los sistemas de atención ciudadana en sus diferentes modalidades y las matrices que los
originan, generan respuestas diferenciales en términos de eficiencia, legitimidad y de
construcción de una idea de lo que “es” el Estado.
En efecto, para cualquier tipo de gobierno –independientemente de qué proyecto
político integre o qué dispositivos específicos implemente- desarrollar sistemas
efectivos de atención ciudadana resulta un factor que aumenta la eficiencia de la
administración pública.16 Ya sea como input de información, como un mecanismo de
relación directa con potenciales votantes o con ciudadanos comprometidos con su
condición, responsables de aportar al bien común denunciando los problemas o
ejerciendo sus derechos, para los gobiernos disponer de información proporcionada por
sus gobernados resulta eficiente para conseguir un efecto determinado que puede ser
entregar una imagen determinada ante los ciudadanos, la solución de un problema, la
contención ante una irregularidad, el cambio en el curso de acción producto de dicha
información, etcétera.
Por lo general en secretarías, en las oficinas del presidente y de los gobernadores existen
direcciones específicas para atender y gestionar las demandas de los ciudadanos,
sistemas complejos de oficios internos que gastan kilos de papel y litros de tinta en
firmas y vistos buenos para su seguimiento. Dependiendo de dónde venga la solicitud,
pueden aplicarse sellos de “extrema urgencia”, hacer llamadas telefónicas o visitas a las
oficinas para “gestionar” las peticiones ante las autoridades, o de manera más común,
archivar los llamados telefónicos dando a entender a muchos ciudadanos que “quejarse

16
Por eficiencia nos referimos al sentido que le da el DRAE: “capacidad de disponer de alguien o de algo
para conseguir un efecto determinado”.

12
no sirve para nada”. De hecho, el análisis de las demandas ciudadanas, en especial de
las peticiones, se centra en el proceso de formación de dicha petición y en las
interacciones que se producen entre sus firmantes y entre ellos con el gobierno que
recepciona estas peticiones (Contamin, 2005).
Como resulta evidente, la eficiencia no se refiere sólo a la capacidad de respuesta
efectiva a los ciudadanos. La implementación de estos sistemas resulta también eficiente
para los gobiernos principalmente en términos de comunicación política. Los réditos
políticos que este tipo de comunicación representa para las autoridades es un tema
central a considerar. En un análisis preliminar sobre sistemas de atención ciudadana en
un programa de mitigación de la pobreza en México (Hevia, 2007b) se puede ver que la
posibilidad de atender directamente sin intermediación a ciudadanos/votantes y de dar
respuesta (independientemente de si es positiva o no) imprime varios puntos deseables
en términos de comunicación política: la intención de que el presidente o gobernador
escucha, está atento, trabaja y es humilde. Asimismo permite que los errores de la
administración sean la responsabilidad de personal adscrito bajo las órdenes del líder y
da la posibilidad de cambiar el rumbo. Así, gobiernos autoritarios –donde el poder se
concentra en pocas manos- y en gobiernos democráticos –donde se pretende una
comunicación directa con los potenciales electores- la atención y sensibilidad del
gobernante en particular es un atributo que bien vale la pena invertir en dar respuesta
(que no necesariamente solución) a las demandas de la ciudadanía. En términos de
eficiencia, los sistemas de atención ciudadana, sobretodo las solicitudes y las peticiones,
resultan ser eficientes para los intermediarios políticos donde parte importante de sus
funciones prácticas resultan de “gestionar” estas solicitudes ante las autoridades
pertinentes.17 Como muestra buena parte de la literatura sobre movimientos urbanos (cf.
Ramírez Saiz 1995; Duhau y Giglia, 2008), y algunas vertientes que analizan el
clientelismo (cf. Auyero, 2001; Fox, 1994), parte importante de los procesos de
intermediación constituyen las gestiones de servicios que hacen ante las autoridades.
Así, algunos sistemas de atención ciudadana resultarán más o menos eficientes para
inhibir la intermediación clientelar, 18 o para suplantar planeación y prioridades por

17
Para un análisis de la intermediación ver Salmerón (1984) y De la Peña (1986).
18
De hecho, como se muestra en Hevia (2008) en algunos programas como Progresa/Oportunidades el
desarrollo de los sistemas de atención ciudadana responden específicamente para desmontar estructuras
de intermediación corporativa en el campo mexicano.

13
peticiones y solicitudes que devienen favores y ayudas que entrarán en la lógica de la
reciprocidad.
Por otro lado, la legitimidad se define, según el diccionario de la Real Academia de la
Lengua, como la cualidad de lo legítimo, que a su vez se define como “conforme a las
leyes/ cierto, genuino y verdadero en cualquier línea” (DRAE, 2009). La legitimidad,
como concepto político se relaciona con los procesos de mandato y obediencia: es
legítimo aquel mandato que, sin necesidad de recurrir a la coacción, se obedece
(Monedero, 2004). En palabras de Loza (2008:25) son “creencias compartidas por
gobernantes y gobernados en el derecho de mando de los primero y el deber de
obediencia de los segundos”. En este sentido, los espacios de atención ciudadana
pueden medirse por la legitimidad que en sí mismos poseen (si son considerados por los
actores participantes como “conformes a las leyes, ciertos o genuinos”) y/o por los
aportes a la legitimidad general de la autoridad que generen al dotar de autoridad
necesaria a los representantes gubernamentales para resolver problemas y por tanto,
para obedecerles.
La certidumbre de los ciudadanos frente a estos espacios –y por lo tanto su legitimidad-
los pone en relación con otros espacios donde se ejercen estas creencias compartidas de
mandar y obedecer, en especial con los espacios de participación ciudadana que van
más allá del voto. En efecto, además de la legitimidad que se genera en las elecciones,
los gobiernos de América Latina, y en especial el gobierno de México que aparece con
déficits importantes de legitimidad electoral en su historia reciente, construyen en los
“espacios de participación ciudadana” instrumentos para fortalecer esta legitimidad: si
las decisiones se toman de manera participativa, serán legítimas y por lo tanto serán
obedecidas, de ahí que se creen múltiples mecanismos de “participación ciudadana de
arriba hacia abajo”. Así, en 1994 el Presidente Salinas creó el Programa Nacional de
Solidaridad donde la participación de los ciudadanos en la elaboración y control de las
obras fue central; y en 2006 el Presidente Calderón incluyó a la participación ciudadana
como parte del plan estratégico de combate a la corrupción y la creación de consejos
consultivos como un eje estratégico del Plan Nacional de Desarrollo (Gobierno de
México, 2007; 2008).
En este contexto, es que resulta pertinente preguntar si los sistemas de atención
ciudadana pueden o no ser considerados mecanismos de participación ciudadana que
aportan legitimidad a las decisiones de gobierno. Y nuevamente dependerá de los
actores sociales y estatales, de los proyectos políticos y de las matrices de estos

14
instrumentos para poder concluir si estos espacios pueden o no incluirse como
“participativos”. En términos estrictos, siguiendo la definición de Cunill (1991) en la
medida que no incluyan intereses públicos y difusos, no serían estos instrumentos
“participativos”. En la medida que resuelven individualmente fuera de la esfera pública
sus problemas, tampoco en rigor podría afirmarse que fomentan una “ciudadanía activa”
(Houtzager, Achayra y Gurza, 2007). Ni tampoco podrían considerarse mecanismos de
“control social” puesto que, en el mejor de los casos, sólo constituyen recursos de poder
indirectos que activan las instancias horizontales, pero que no son capaces de ejercer las
dimensiones constitutivas de la rendición de cuentas (Cunill, 2000).
Pero también hay argumentos a favor para su inclusión como instrumentos de
participación. En primer lugar, tomando en cuenta sólo el volumen, es posible afirmar
que son mecanismos de incidencia puesto que permiten, dependiendo de la matriz que
los genere, que se modifiquen cursos de acción, se eviten abusos de poder, se haga más
eficiente la administración pública y se conviertan en instrumentos de “voz” que sea
tomada en cuenta para tomar decisiones, tal y como se hace con las encuestas y otros
instrumentos que intentan conoce la opinión pública. En este sentido, la literatura que
analiza las quejas médicas, por ejemplo, busca evaluar y modificar las “malas prácticas”
(Alle, 2000; Fernández y Molina, 2004). Las solicitudes presentadas ante el programa
Progresa/Oportunidades, por ejemplo, son indicadores que se toman en cuenta para abrir
nuevos cupos en el mismo. En Brasil, las denuncias hechas ante el sistema de atención
telefónica del programa Bolsa Familia activa también investigaciones sobre otras
prácticas irregulares en los municipios señalados. Los mapas de criminalidad, realizados
según el número de denuncias ante la policía, son decisivos para asignar presupuestos
en los territorios, etcétera.
También puede argumentarse que al ser documentos escritos que generan otra serie de
documentos oficiales (de respuesta, seguimiento, etcétera), los sistemas de atención
ciudadana se inscriben en la esfera pública y en la información gubernamental. En
México, las solicitudes pueden ser consultadas en el Archivo General de la Nación, las
resoluciones de los organismos ante las quejas presentadas son información pública que
puede solicitarse gracias a la Ley de Acceso a la Información, y los solicitantes o
peticionarios expresan en la mayoría de los casos sus nombres y firmas, incluso llegan
también a enviar copias de las mismas a periódicos y otras oficinas para publicitar el
problema en cuestión: es decir, al utilizar un canal institucional y formal –diferente por
ejemplo a acciones de movilización como un plantón o una marcha- las demandas

15
capturadas en estos sistemas se incorporan a la larga cadena de archivos públicos. Al
pedir a una autoridad, se está apelando tanto al cargo, a la autoridad que representa,
como a la persona en la que se encarna dicha autoridad, por tanto sus medios son
públicos.
Un tercer argumento a favor de la inclusión de estos mecanismos como instrumentos de
participación es el proceso de elaboración y contenido mismo de las demandas, en el
sentido que también sus fines pueden ser públicos. Como se dijo arriba, aún no existe
información suficiente que analice estas formas de relación, sin embargo, los escasos
estudios permiten suponer que las demandas, específicamente las peticiones, son
muchas veces acciones colectivas, que involucran cierto grado de asociación y
organización, que presentan inevitables problemas de representatividad y legitimidad de
las voces que “hablan en nombre de” otras voces (Gurza, Houtzager y Castello, 2006a).
Y los contenidos, si bien abarcan un amplio rango de solicitudes muchas veces
individuales o familiares, que va desde solicitudes de información sobre cómo o dónde
hacer un trámite hasta peticiones de trabajo o de compra de medicamentos, remiten por
lo general a derechos no garantizados o protegidos por el Estado, aunque apelando a una
relación personal de “favor” más que una de “derecho”. E incluso esta percepción puede
cambiar cuando se piensa en solicitudes formales y transparentes para, por ejemplo,
acceder a algún subsidio o programa gubernamental, donde la lógica de derecho (como
en los concursos públicos para licitar proyectos con organizaciones civiles) prevalece
sobre la lógica del favor, y donde la igualdad de acceso a las solicitudes presupone una
igualdad de oportunidades ante la autoridad.
Finalmente, las demandas ciudadanas, al ser en su gran mayoría textos escritos o
trascripciones de llamados telefónicos, permite también acceder al universo simbólico y
a una serie de representaciones sobre lo que es y puede hacer el gobierno o la autoridad,
y sobre las estrategias discursivas y retóricas que se emplean para favorecer la
contundencia en el argumento. Así, es posible afirmar que la construcción simbólica del
Estado se refleja en los escritos y demandas que cotidianamente los ciudadanos envían a
sus gobiernos. Así, estrategias de posicionamiento [footing] (Goffman, 1981), son
centrales para comprender cómo se construyen los interlocutores, qué tipo de secuencias
conversacionales serán utilizadas (como petición-aceptación/rechazo o agradecimiento
minimización) (Levinson, 1989) permitirán acceder a los discursos sociales y a las
lógicas culturales que están detrás de ellos (Martinic, 1992). En este sentido, las
matrices serán determinantes para interpretar las estrategias y diversas presentaciones

16
que hacen los actores sociales para resolver sus demandas. Sólo hipotéticamente,
podríamos pensar en estrategias discursivas diferentes –incluso géneros diferentes- que
los actores sociales que sufren abusos de poder despliega ante una comisión estatal de
derechos humanos o ante la esposa del presidente pidiendo se resuelva su asunto.
Es decir, las matrices que diseñan y operan estos sistemas de atención ciudadana serán
centrales para analizar las presuntas similitudes y diferencias en las formas de “ver” y
“sentir” a las autoridades inclusive ante un mismo problema.

6. Conclusiones: hacia una agenda futura de investigación.

Lo dicho hasta ahora pretende haber justificado la naturaleza sociológica de los sistemas
de atención ciudadana y la pertinencia de su estudio sistemático para así comprender
mejor cómo ciudadanos y gobiernos interactúan cotidianamente. En este sentido, resulta
urgente contar con análisis sistemáticos sobre las demandas ciudadanas y las respuestas
institucionales que gestionan estos sistemas. Esto permitirá no sólo análisis específicos
en el o los campos de política pública que se pretenda analizar, sino también permitirá
comparar la eficiencia/legitimidad y formación simbólica del Estado de estos sistemas
con otras instancias de participación ciudadana, como los consejos consultivos de
diversa naturaleza o los dispositivos como el presupuesto participativo.
Otra área de análisis pendiente tiene que ver con el seguimiento diacrónico que estas
formas tienen en el tiempo. En este documento se esbozan ideas muy gruesas y torpes al
respecto, pero pretenden apuntar a la necesidad de poseer análisis históricos sobre cómo
estas interacciones han sido moldeadas y modificadas en el tiempo.
Finalmente, como plantea Tilly (2008) los modelos interactivos han demostrado ser los
más útiles para analizar las relaciones sociedad-estado, por lo que el estudio de estos
sistemas debe basarse en modelos interactivos que se basen en cuatro premisas
fundamentales: centrarse en los actores, rescatando su complejidad y diversidad; los
espacios de interacción constituyen los puntos nodales de observación puesto que en
ellos se desarrollan las estrategias y se actualizan las relaciones sociales que construyen
los actores entre sí; la implementación de la política resulta tan o más importante que el
diseño de la misma para explicar sus impactos y efectos; y las interacciones generan
consecuencias —intencionales y no intencionales— e impactos en los actores sociales y
estatales que deben ser cuidadosamente caracterizados (Hevia, 2009).
En la medida que estudios empíricos amplíen nuestra visión, la posibilidad de comparar
sistemas de participación ciudadana institucionalizada (tipo consejos); acciones y

17
movilizaciones directas (tipo movimientos sociales) y sistemas de atención ciudadana
podrá ampliar los conocimientos sobre las relaciones sociedad-estado en nuestra región.

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