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¿El programa Oportunidades crea ciudadanía? Análisis de lasconsecuencias de su operación.
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Documento preparado para LASA 2007. Montreal, Canadá, septiembre de 2007.Dr. Felipe Hevia.Centro de Estúdios da Metrópole/Centro Brasileiro de Análise e Planejamento.heviadelajara@yahoo.com.
Resumen.
Oportunidades es el más grande programa de política social en México, lleva 10 añosininterrumpidos y tres administraciones federales operando, su padrón activo debeneficiarios ronda los 5 millones de familias desde 2004 y tiene un presupuesto de 3.5 milmillones de dólares para 2007. El programa ha sido evaluado en sus impactos sobre elcapital humano, pero no se ha evaluado su aporte en la construcción de ciudadanía. Laponencia discute las posibilidades de ejercer y proteger los derechos de los beneficiarios delprotgrama, en particular examina los espacios de participación ciudadana y rendición decuentas existentes en el programa así como el uso que hacen de ellos los beneficiarios. Pormedio de su análisis se muestra como en algunas áreas el programa representa un obstáculopara el fortalecimiento de la ciudadanía (como en la posibilidad de participar en la toma dedecisiones), pero en otras, como en la existencia de barreras para el uso político del mismo,ayuda a construir ciudadanía y a evitar el uso clientelar del mismo.
Introducción.
El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (Oportunidades) es en la actualidad elPrograma de política social más importante en México. Su padrón de beneficiarios abarca 5millones de familias, su presupuesto en 2006 ronda los 3,5 mil millones de dólares para2007, es evaluado anualmente por instituciones externas que muestran importantes avancesen el mejoramiento de la salud, alimentación de educación de sus beneficiarios, ha recibidonumerosos premios y reconocimientos nacionales e internacionales como un Programa
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Este documento resume las conclusiones de una investigación mayor (Hevia, 2007a). Agradezcoespecialmente a Ernesto Isunza, Jonathan Fox y Gonzalo Saraví los comentarios que enriquecieron este texto,y cuyos errores sólo son de mi exclusiva responsabilidad. Centrales también fueron los diálogos con Lucy Luccisano, a la que agradezco además la excelente coordinación que hizo del panel de LASA. Agradezcofinalmente al comité organizador de LASA por otorgarme una beca para poder asistir al congreso, sin la cualsería imposible mi participación.
 
 2exitoso de combate a la pobreza y la estrategia ha sido exportada a más de 10 países de América Latina, África y el sudeste asiático.El Programa, que comenzó en 1997 con el nombre de Programa de Educación, Alimentación y Salud —PROGRESA—, ha pasado además por tres administracionespresidenciales de diferentes partidos políticos,
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y ha crecido año con año en presupuesto y cobertura.Oportunidades tiene como objetivo general “apoyar a las familias que viven encondición de pobreza extrema con el fin de potenciar las capacidades de sus miembros y ampliar sus alternativas para alcanzar mejores niveles de bienestar, a través delmejoramiento de opciones en educación, salud y alimentación, además de contribuir a la vinculación con nuevos servicios y programas de desarrollo que propicien el mejoramientode sus condiciones socioeconómicas y calidad de vida.” (Oportunidades: 2007a, numeral2.1.).Sus acciones combinan identificación y focalización de beneficiarios,
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transferenciadirecta de recursos a las familias (en particular a las mujeres) y el mejor aprovechamiento dela oferta institucional en educación, alimentación y salud a través del establecimiento decorresponsabilidades por parte de los beneficiarios. Así, se entregan apoyos económicospara alimentación a las familias cuyas titulares asistan a pláticas mensuales de salud y a unaconsulta médica cada año, y becas escolares a los niños y niñas que asistan a la escuela. Alos jóvenes que continúen sus estudios en educación media superior o superior se lesentrega una cantidad de dinero en efectivo para que puedan seguir estudiando o generar unproyecto productivo y recientemente se canaliza un apoyo para los adultos mayores quepertenezcan al Programa.
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 Oportunidades se inscribe dentro de los denominados “Programas de Transferencias Condicionadas” (PTC) o
Cash Transfer Programs 
y pertenece a una nueva
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El Programa comenzó en el gobierno de Ernesto Zedillo, del Partido Revolucionario Institucional (PRI),continuó en el gobierno de Vicente Fox, del Partido Acción Nacional (PAN) y en el de Felipe CalderónHinojosa, también del PAN.
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Como se desarrolla más adelante, la identificación de los receptores de la política como
beneficiarios 
(o como
titulares 
de beneficios)
 
y no como
derechohabientes 
o titulares de derechos, es central para comprender los límitesde diseño que tiene este programa en términos de construcción ciudadana.
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Los montos en 2006 para apoyo alimentario por familia es de $170 (USD15.5) y las becas para estudiante varían entre los $115 (USD10.5) para niños y niñas en tercero de primaria (no se dan apoyos en 1 y 2 deprimaria) y los $730 (USD 66,4) para mujeres que estén estudiando el tercer grado de educación mediasuperior. Además se entrega un apoyo de $250 (USD22,7) a cada adulto mayor por familia. El monto máximode los apoyos a una familia con becarios en educación básica es de $1,045 (UDS95) y con becarios eneducación secundaria y media superior es de $1,775(USD161,4). (Oportunidades, 2006a). Los montos endólares se expresan en lo términos de intercambio vigentes a diciembre de 2006 (11 pesos por dólaramericano).
 
 3generación de políticas sociales —el paradigma emergente o neoliberal
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 — caracterizadaspor su orientación al desarrollo de capital humano, focalizadas en familias en condicionesde extrema pobreza, preferentemente rurales, destinadas a aumentar la demanda deservicios de educación, alimentación y salud por medio de la entrega de apoyos monetarioscondicionada al cumplimiento de ciertas actividades —inscribirse en el centro de salud,asistir a pláticas sanitarias, a citas médicas y mandar a los niños y adolescentes al colegio.Oportunidades integra en su diseño y operación mecanismos que pretenden hacer máseficiente y transparente la acción gubernamental, mejorar la participación de los pobres enla resolución de sus problemas así como en el diseño, operación y evaluación de laspolíticas que los afectan.Desde sus orígenes como Progresa en 1997, el Programa fue diseñado para que seevaluaran sus impactos por instituciones externas.
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Entre 1999 y 2006 institucionesacadémicas han evaluado el impacto del Programa en alimentación, salud y educación de lasfamilias beneficiarias. Además ha sido objeto de evaluaciones por parte de organismosinternacionales (en particular del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo)así como de múltiples investigaciones en México y en el extranjero.Sin embargo, a diferencia de otros programas de política social anteriores, como losprogramas de abasto rural de CONASUPO, o el Programa Nacional de Solidaridad(Pronasol),
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ha sido menor la investigación sobre los efectos en las relaciones sociedad-Estado que genera el programa Oportunidades, así como sus impactos en la construcciónde ciudadanía.Las investigaciones que se preguntan por los efectos en las relaciones sociedad-Estado del Programa, además de no ser abundantes, se concentran en análisis sobre su usopolítico-electoral, y en las potencialidades y limitaciones de su diseño institucional, dejandode lado los procesos de implementación de la política y aproximaciones más etnográficas.
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Para una caracterización de los paradigmas de la política social, ver entre otros: Valencia (2000); Franco(2001); Laurell, (1999); Sottoli (2000) y Roberts (2001) y Calcagno y Calcagno (1995).
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Los resultados de impacto, según la evaluación de 2005, muestran un aumento de matrícula en educaciónsecundaria en las zonas rurales de hasta el 42% para varones y el 33% en mujeres, aumento de la permanenciay baja de la deserción, aumento de consultas preventivas en un 35% en el medio rural y 20% en el mediourbano, y una mayor cantidad (61%) de tomas de Papanicolau en mujeres que participan en el Programa, encomparación con las que no participan. La transferencia directa de dinero significó un incremento en elconsumo en 22% en las familias rurales y 15% en las urbanas. (INSAP y CIESAS, 2005).
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Sobre los impactos políticos de los programas de abasto rural ver Grindle (1977); Fox (1992, 2005a), paraPronasol la compilación de Cornelius, Graig y Fox(1994) reúne varios análisis en este sentido, ver tambiénDresser (1997).
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Para estudios sobre el uso electoral del Programa, ver Rocha(2001); De la O (2003) y Takahashi (2006).Merino (2006) presenta un análisis de la importancia de las estrategias de difusión para limitar el clientelismo.Los textos reunidos en la compilación de Valencia, Grendau y Tepichin (2000) y Cordera y Ziccardi (2000)se centran en el diseño del Programa, dejando de lado un análisis más etnográfico. Sobre este punto, si bien
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