LA PROPIEDAD COLECTIVA DE LA TIERRAY LAS COMUNIDADES CAMPESINAS DEL PER

Zulema Burneo de la Rocha CEPES

I.

Anlisis a nivel comunal

En el Per, las nicas organizaciones que poseen tierras de propiedad y uso colectivo son las comunidades campesinas y las comunidades nativas, asentadas las primeras en la costa y en la sierra del pas, y las segundas, en la selva amaznica. En el presente estudio nos referiremos slo a las comunidades campesinas, pues las nativas mereceran un estudio aparte. Adems, el peso relativo de las comunidades campesinas es mayor, tanto en nmero de comunidades y familias campesinas, como en superficie terrestre, entre otras variables. 1.1 Las comunidades campesinas del Per En el Per existen 5828 comunidades campesinas reconocidas 1 , las cuales se asientan mayormente en la sierra centro sur del pas (70%). stas ocupan cerca del 40% de la superficie agropecuaria del pas 2 y albergan a ms de cuatro millones y medio de habitantes, lo cual representa ms del 60% de la poblacin rural 3 . Son importantes abastecedoras del mercado interno nacional, y su participacin en la oferta agropecuaria nacional oscila entre el 25 y el 30% del valor bruto de la produccin. De otro lado, son depositarias de un gran conocimiento sobre cultivos andinos y variedades que son patrimonio cultural y gentico. Las comunidades campesinas son las instituciones ms importantes del mbito rural, adems de ser uno de los pocos espacios organizativos que se han mantenido vigentes en el pas, en un contexto caracterizado por la debilidad institucional. Asimismo, cumplen un papel importante en la modernizacin de las reas rurales. A pesar de sus limitaciones, los comuneros han construido con sus recursos e iniciativa, ms escuelas y kilmetros de caminos rurales que la inversin pblica Las comunidades tienen un gran potencial modernizador, sin embargo se encuentran al margen de las agendas pblicas y resultan invisibles para la mayora de la sociedad peruana. Una explicacin para ello es la aparente conviccin de nuestras autoridades de que no es posible -o al menos poco viable- desarrollar el sector agrcola y las reas rurales del pas, impulsando la pequea agricultura. Y, de otro lado, de que las comunidades campesinas tienen caractersticas estructurales que impiden su modernizacin y desarrollo y, consecuentemente, que no contribuyen al desarrollo del pas. 1.2. Tenencia y propiedad de la tierra 1.2.1 Historia de la comunidad campesina y de la propiedad de sus tierras La propiedad colectiva de la tierra de las comunidades campesinas tiene su origen desde tiempos de la Colonia. Durante el S. XVI se agrup a la poblacin indgena en las entonces llamadas reducciones de indios -inspiracin de las formas de organizacin de la comuna ibrica-, lo cual signific una concentracin urbana de los ayllus del Incanato an dispersos, con el fin de tener a disposicin mano de obra barata, asegurar el abastecimiento agrcola, facilitar el cobro de tributo, entre otros. Pero en las reducciones se respetaron una serie de

Dato proporcionado por el Proyecto Especial de Titulacin de Tierras y Catastro Rural (PETT), en febrero del 2005. III Censo Nacional Agropecuario (1994). 3 Segn el Directorio de Comunidades Campesinas del PETT (1998), existen 1041,587 familias comuneras. El promedio de miembros de una familia rural es de 4.46, segn el Censo Nacional de Hogares 2002. La poblacin rural del Per, al 2002, es de 7 445 mil habitantes, segn el Anuario Estadstico Per en nmeros (versin electrnica, 2004)
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costumbres y formas de organizar la produccin de la poblacin indgena que provenan del ayllu. Las reducciones fueron legalmente abolidas durante los primeros aos de la Repblica, dando pie a la expansin de las haciendas y latifundios. Sin embargo, la persistente lucha campesina por la recuperacin de sus tierras hizo innegable la existencia de un grupo indgena importante y organizado. En 1920, las comunidades fueron legalmente reconocidas como comunidades de indgenas, y la propiedad de sus tierras fue declarada imprescriptible. A pesar de ello, la expansin de las haciendas continu, hasta que en 1968, una Reforma Agraria aboli el sistema de hacienda, y entreg tierras a las empresas agrarias -creadas bajo dicho contexto- y slo al 17% de comunidades campesinas. Posteriormente, y al verse poco favorecidas por la Reforma Agraria, las comunidades campesinas del sur tomaron las tierras de las empresas, las cuales fueron desapareciendo paulatinamente. Desde 1968, se cambi la denominacin de comunidades de indgenas, por comunidades campesinas, pues el Gobierno Militar de Velasco consider que lo que defina a los comuneros era su carcter de campesino y no de indgena, trmino que, por lo dems, tena connotaciones peyorativas. A pesar de los grandes cambios histricos, polticos y normativos, buena parte de las caractersticas de la organizacin social de las reducciones se mantuvo hasta la fecha en las actuales comunidades campesinas. Una de dichas caractersticas es la tenencia colectiva de la tierra, cuya propiedad formal es reconocida por el Estado. 1.2.2 Tenencia de la tierra Las comunidades campesinas definen su existencia, tanto formalmente a travs de la legislacin de comunidades- como en la prctica, en tanto son poseedoras de un territorio comn. Existe una identificacin histrica territorio-comunidad por parte de los comuneros que deriva de las mltiples luchas y reivindicaciones por la tierra que les perteneca desde tiempos de la Colonia. Este vnculo con su territorio se expresa de forma ms tangible en la propiedad de la tierra, derecho que el Estado otorga y garantiza a las comunidades campesinas. Las comunidades campesinas tienen completa libertad para elegir las formas en las que sus tierras sern administradas. La legislacin no define formas ni procedimientos para ello, sino ms bien, seala que las comunidades son autnomas en su organizacin, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposicin de sus tierras, as como en lo econmico y administrativo... 4 . A pesar de que la propiedad de la tierra es enteramente colectiva, la tenencia de la misma est organizada en buena medida en parcelas de conduccin individual/familiar. Aparte de las reas parceladas, existen siempre reas de dominio colectivo o comunal. Segn Guillermo Valera, cerca del 79% de las tierras de las comunidades son de uso colectivo, y slo el 21% son de usufructo familiar 5 . Sin embargo, las tierras de uso agrcola se concentran en las parcelas familiares y las de conduccin comunal son bsicamente reas de pastoreo y superficie no agrcola (formaciones rocosas, reas desrticas, etc.). Los espacios comunales Las reas de aprovechamiento comunal de la tierra estn usualmente conformadas por dos espacios: un rea de pastoreo y un rea -mucho menor en dimensiones- de produccin agrcola. En el caso de las reas de uso agrcola, la Directiva de la comunidad o, en su defecto, un Comit de comuneros conformado especialmente para dicho fin- es la encargada de organizar el trabajo y de dirigir la distribucin de la produccin obtenida. Todas las actividades vinculadas al trabajo en la parcela preparacin del terreno, siembra, deshierbe, cosecha, etc.- se realizan
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Constitucin Poltica del Per 1993. Artculo 89. Valera, Guillermo. Las comunidades campesinas vistas desde el III CENAGRO. En: Comunidades campesinas y desarrollo sostenible. Lima: Grupo ALLPA, 1998.

a travs de faenas comunales (jornadas de trabajo colectivo realizadas por turnos por todos los miembros adultos de la comunidad). En ocasiones, los trabajos colectivos vinculados a la tierra y a las actividades productivas se desarrollan como parte de rituales y ceremonias que reafirman la identidad del grupo, a la vez que son de utilidad para las familias productoras. La limpia de acequias, la herranza de animales y el rastrojo son ejemplos claros de ello. La produccin obtenida es destinada a la venta y llevada a las ferias locales o a los mercados regionales para su comercializacin. Las ganancias obtenidas son administradas por la Directiva y utilizadas para distintos fines de inters comunal, como la organizacin de las fiestas patronales u otras festividades locales; la realizacin de trmites comunales (formalizacin de la propiedad, atencin judicial a conflictos, inscripcin de autoridades y documentos en registros pblicos, entre otros). Las reas de pastos comunales tambin pueden generar un ingreso para la comunidad. En algunas comunidades, las zonas de pastoreo son alquiladas a bajos costos a los comuneros que no tengan tierras suficientes para su ganado, o cuyos pastos requieran periodos de descanso. En otros casos, la comunidad organiza las reas de pastoreo en estancias que pueden ser utilizadas gratuitamente por los comuneros, manejando un sistema de rotacin del ganado para controlar la degradacin y crecimiento del pasto. Resumiendo, entonces, encontramos que existen dos figuras en cuanto a la colectividad de las tierras. La primera se refiere a la tierra sobre la cual poseen un ttulo de propiedad y una inscripcin formal en los Registros Pblicos (propiedad colectiva). sta es reconocida por los comuneros y por el Estado peruano, mas no enteramente aprovechada colectivamente por los miembros al interior de la comunidad. La segunda se refiere a la porcin de propiedad colectiva de la comunidad que es efectivamente manejada de forma comunal o para el beneficio de la colectividad (tenencia colectiva). Queremos puntualizar ahora algunos aspectos que se refieren exclusivamente a la importancia y/o beneficios de la propiedad colectiva de las comunidades, y que hemos agrupado en aspectos internos y aspectos externos. Entre los internos tenemos que i) La identificacin de los comuneros con su comunidad se encuentra en el vnculo con el territorio que sta ocupa, con lo cual muchas veces tierra y comunidad aparecen como una unidad 6 , y ii) La posesin de parcelas familiares declina frente a la propiedad comunal en situaciones de conflicto: Linderos con comunidades vecinas, instalacin de empresas extractivas, expropiacin por parte de terceros, etc. Y entre los externos, tenemos que i) Las comunidades necesitan poseer un territorio comn para ser legalmente reconocidas por el Estado, y ii) En la medida en que la propiedad de la tierra es comunal (colectiva) se encuentra legalmente exenta del pago de impuestos a la propiedad predial y cuenta con un nivel mayor de proteccin por parte del Estado 7 . La conduccin familiar Las familias comuneras manejan pequeas parcelas al interior de la propiedad comunal, como si fueran de entera propiedad individual/familiar. Esta forma de tenencia de la tierra, no es de reciente data: los primeros estudios realizados sobre comunidades campesinas, a inicios del siglo XX, describen esta misma forma de organizacin. Inclusive, los historiadores afirman que al interior del ayllu incaico, cada familia dispona de tierras para el usufructo familiar. De esta manera, las parcelas familiares son heredadas al interior de la familia, generacin tras generacin. Asimismo, las familias pueden traspasar, vender y alquilar sus parcelas, o bien, comprar parcelas a otras familias, siempre y cuando pertenezcan a la misma comunidad. Las formas y montos para las transacciones son fijados por las familias interesadas.
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Alejandro Diez. Interculturalidad y comunidades. En: Debate Agrario N 36. Lima: CEPES, 2003. Las tierras comunales son legalmente imprescriptibles.

Dirase entonces que las familias son usufructuarias en la comunidad, pero con calidad de propietarias de las parcelas que trabajan. Este hecho se refuerza cuando los estudios de autopercepcin revelan un alto porcentaje de comuneros que se identifica como propietario de su parcela. Segn Guillermo Valera 8 , el 40% de los comuneros se declar propietario de su parcela y, de ellos, el 60% dijo tener ttulo de propiedad sobre la misma (refirindose al certificado de posesin). Ello no significa, sin embargo, que no se reconozca a la comunidad campesina como propietaria. De hecho, todos los comuneros reconocen a la comunidad campesina como ltima propietaria de las tierras, y saben que ser la institucin comunal la que se ocupe de defenderlas en caso de haber problemas con terceros (por ejemplo, frente a empresas y concesiones mineras). De este modo, lo que dentro de una visin occidental puede resultar contradictorio, resulta vlido para las comunidades campesinas: la propiedad individual de una parcela no excluye la propiedad de la misma por parte de la comunidad en su conjunto. Los tamaos de las parcelas familiares varan segn la comunidad, pero tambin al interior de una misma comunidad. Una familia posee, por lo general, varias parcelas distribuidas en distintas reas y pisos altitudinales del territorio comunal, lo cual le permite adoptar estrategias de diversificacin y de descanso de las tierras. En promedio, una familia puede poseer 5 parcelas, las que pueden sumar un total aproximado de 5.4 ha, considerando tierras agrcolas, ganaderas y algunas reas no cultivables 9 . Sin embargo, existen tambin familias o comuneros que cuentan con reducidas porciones de tierra, y algunos incluso son comuneros sin tierra, que deben emplearse vendiendo su fuerza de trabajo como jornaleros de las parcelas de terceros. En ese sentido, encontramos una segunda contradiccin: La tierra, siendo de propiedad comunal, pertenece a todos los comuneros, sin embargo, hay comuneros que no poseen tierra para trabajar. La intervencin comunal en las decisiones individuales La comunidad campesina, a travs de sus rganos de gobierno, puede intervenir en la toma de decisiones productivas y en el manejo de las parcelas familiares. La injerencia de la comunidad en las decisiones productivas es, sin embargo, muy distinta de una a otra comunidad e, incluso, al interior de la misma, segn si se trata de tierras bajo riego, de secano o de pastoreo. El control comunal tiende a ser menor a medida que la parcela familiar cuenta con mayor tecnificacin o inversin por parte de sus posesionarios, y por tanto, mayores rendimientos productivos. En las tierras bajo riego, las cuales se encuentran a bajas altitudes (0 2500 m.s.n.m.), la intervencin comunal es mnima. En las tierras de secano, a mayor altitud que las anteriores (2500 3500 m.s.n.m.), la comunidad puede tener niveles ms altos de control, fijando tiempos para la siembra y la cosecha, definiendo los productos a ser trabajados en una campaa agrcola o estableciendo determinadas prohibiciones. Finalmente, en las tierras altas de pastoreo (3500 4500 m.s.n.m.) la comunidad puede establecer sectores especficos para el pastoreo de los animales, definir reas de descanso y formas de rotacin. El control comunal sobre la produccin de las parcelas familiares es en muchas ocasiones motivo de conflicto entre comuneros de una misma comunidad, cuando la comunidad campesina restringe las posibilidades de desarrollo individual de las familias comuneras. Si bien no existe un estudio actualizado sobre la funcin reguladora de la comunidad sobre la posesin las parcelas y sobre el control de su produccin, es sabido que la tendencia ha ido hacia la disminucin de dicho rol. A pesar de las contradicciones y tensiones entre lo colectivo y lo individual, las comunidades cuentan con una serie de ceremonias y ritos que reafirman su pertenencia a la comunidad y a un territorio colectivo. Las ceremonias de reafirmacin de los linderos son el ejemplo ms claro

8 Valera,

Guillermo. Las comunidades campesinas vistas desde el III CENAGRO. En: Comunidades campesinas y desarrollo sostenible. Lima: Grupo ALLPA, 1998. 9 Ibid.

de ello, en donde las autoridades comunales o la comunidad entera recorren los lmites del territorio comunal para verificar sus hitos y linderos 10 . 1.3 Organizacin y poder Al interior de la comunidad no todos poseen los mismos recursos ni viven en igualdad de condiciones. La imagen de la comunidad campesina como el mejor ejemplo de socialismo ha sido siempre una utopa. Las diferencias entre comuneros se expresan por los recursos con los que cuentan pero tambin por las diferencias de poder que se desenvuelven en su interior, y que son producto de las primeras. Existen familias tradicionalmente ms poderosas que otras, cuyos representantes son los que usualmente ocupan cargos dirigenciales. Son rganos de gobierno de la comunidad campesina, la Asamblea General, la Directiva Comunal y los Comits Especializados. La Asamblea General es el rgano principal de gobierno y est integrada por todos los comuneros mayores de edad; sta tiene atribuciones normativas, atribuciones relativas a la gestin econmica y atribuciones electorales, en otras palabras, es la reguladora de la vida comunal. Cada dos aos, la Asamblea debe elegir a sus representantes, los que sern parte de la Directiva Comunal. La Directiva Comunal es el rgano responsable del gobierno y administracin de la Comunidad, y est constituida por un presidente, un vicepresidente, un secretario, un tesorero, un fiscal y uno o ms vocales. Finalmente, los Comits Especializados son rganos de ejecucin y apoyo que surgen ante alguna necesidad particular, por ejemplo, ante la necesidad de organizar los turnos de riego, de atender conflictos por linderos, de organizar las elecciones comunales, de llevar a cabo una actividad festiva, etc. Otros cargos que escapan a la organizacin interna de la comunidad, pero que son el nexo con el gobierno central son el Teniente Gobernador (representante del Ejecutivo), el Juez de Paz (representante del Poder Judicial), entre otros eventuales. La Asamblea Comunal expresa el carcter colectivo de la comunidad. De hecho, parte importante de la vida comunal es regulada por la Asamblea, la cual imparte control social sobre las decisiones individuales/familiares. Segn lo explica Laureano del Castillo, las decisiones familiares no pueden contradecir ni eliminar el soporte comunal, incluso en la propiedad de los recursos, por tal razn, las decisiones sobre el uso y destino de los recursos deben ser consensuales 11 . Sin embargo, stas no siempre lo son. El peso de las opiniones de autoridades y lderes comunales -usualmente con mayor nivel educativo que el resto de la poblacin- suele ser mucho mayor y puede imponerse sobre la voluntad del resto. De otro lado, a pesar de algunos avances hacia la igualdad de gnero en los ltimos aos, las mujeres casi no tienen ninguna participacin. 1.4 Cambios sobre la marcha Durante los aos 80 y en adelante, las comunidades campesinas empiezan a sentir el impacto del desarrollo capitalista. No son pocos los cambios ocurridos, y algunos de ellos, afectan a la institucin comunal y, por tanto, a las formas de propiedad colectiva y de tenencia de la tierra. Para mencionar algunos, identificamos los siguientes: i) Diversificacin de actividades econmicas. La construccin de pistas y carreteras ha acercado a los comuneros a otras localidades y ciudades capitales, articulndolos con algunos mercados locales y/o regionales, y abriendo ms posibilidades de diversificacin de las actividades econmicas. La articulacin al mercado es, sin embargo, an dbil, la produccin de la parcela familiar contina siendo en buena medida destinada al autoconsumo familiar. Lo que s produce una diferencia importante es la diversificacin de actividades no

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Alejandro Diez. Interculturalidad y comunidades. En: Debate Agrario N 36. Lima: CEPES, 2003. Laureano del Castillo. Titulacin de las comunidades campesinas: CEPES, ALLPA y la problemtica comunal. En: Debate Agrario N 36. Lima: CEPES, 2003.

agropecuarias. Los comuneros se abren campo como obreros, comerciantes, carpinteros e inclusive empleados pblicos, dependiendo de la relativa cercana a las ciudades. ii) Migracin de los jvenes. La migracin es un fenmeno interno que viene aumentando en los ltimos aos. Numerosos estudios reflejan que las familias comuneras prefieren que sus hijos estudien fuera de la comunidad y se dediquen a actividades distintas a la agropecuaria, mas no que pierdan la condicin de comunero, nica forma de poder conservar las parcelas en herencia. Si la migracin de los jvenes comuneros sigue en aumento, en unos aos ms, el campo se ver desprovisto de mano de obra y las comunidades irn reduciendo paulatinamente sus miembros. iii) Migracin estacional. Un segundo tipo de migracin es la realizada por los hombres desde que tienen edad y fuerza para dedicarse a las labores agrcolas. En algunas zonas del pas, los comuneros se trasladan a las zonas de selva para emplearse como jornaleros en las chacras de caf, cacao y coca, en tiempos de cosecha. Esto ha trado como consecuencia lo que muchos autores han llamado la feminizacin del campo: las mujeres comuneras se quedan a cargo de la conduccin de la parcela y de todas las actividades productivas, antes de dominio exclusivamente masculino. Este fenmeno se reforz con la violencia poltica vivida en el pas. iv) La inversin minera. En el Per, desde hace algunos aos atrs, la actividad minera ha ido aumentando progresivamente. Entre 1991 y 1997, los derechos mineros titulados aumentaron de 2 millones 258 mil hectreas a 15 millones 597 mil hectreas. Uno de los grupos poblaciones ms afectados con este boom minero han sido las comunidades campesinas, de las cuales cerca del 55% (3126 CC) se encontraban a fines de la dcada pasada en zonas de influencia minera 12 . Los impactos de la minera sobre las comunidades campesinas han sido muchos y muy diversos. La propiedad colectiva de las comunidades campesinas es afectada, pues las explotaciones mineras suelen ser a tajo abierto. La comunidad no puede oponerse legalmente al otorgamiento de una concesin minera; a lo mucho, puede reclamar un pago por las tierras en las que no podr trabajar mientras dure la explotacin y otro adicional por indemnizacin en caso de ser daada alguna edificacin de la comunidad. Bajo este contexto no extraa que el departamento de Cajamarca, en el cual se ubica el ms grande productor de oro de Amrica Latina y segundo en el mundo, tenga un ndice de pobreza de 77.4% y de 50.8% de pobreza extrema 13 . v) Escasez de tierras. En los ltimos aos, un problema que aqueja a las familias comuneras es la escasez de tierras de conduccin familiar para otorgar en herencia a sus hijos. Como ya hemos sealado, la suma de todas las parcelas de conduccin familiar difcilmente supera las 2.5 ha, lo cual incluye tierras agrcolas, de pastoreo y en ocasiones tierras no cultivables. Los jvenes comuneros son los ms perjudicados con este problema, ya que reciben con mayor frecuencia reas de menores dimensiones de terreno. En la sierra sur del Per, en el departamento de Puno, ya se han formado organizaciones de jvenes sin tierra, que exigen la redistribucin de parcelas que an se encuentran en manos de empresas creadas durante la Reforma Agraria. vi) Titulacin individual de las tierras comunales. Los cambios legales producidos abrieron un nuevo escenario para las comunidades campesinas, promoviendo la liberalizacin del mercado de tierras, otorgando facultades a las comunidades campesinas para disponer

De Echave, Jos, Vctor Torres. Hacia una estimacin de los efectos de la actividad minera en los ndices de pobreza en el Per. Lima: Cooperaccin, 2005. 13 Jos de Echave, demuestra en su libro Hacia una estimacin de los efectos de la actividad minera en los ndices de pobreza en el Per (2005) que los departamentos que tienen mayor aporte de su actividad minera en el PBI minero nacional, tienen los ndices de desarrollo humano ms bajos.
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libremente de sus tierras (vender, arrendar, hipotecar, parcelar etc.) 14 . La posibilidad de fraccionar formalmente la propiedad comunal ha generado expectativas entre los comuneros en cuanto a la obtencin de ttulos de propiedad individual. Visto desde un ngulo, la titulacin individual formalizara lo que ya viene ocurriendo en la prctica, esto es, la conduccin familiar de las parcelas al interior de la comunidad. Al decir de algunos comuneros, el ttulo individual los liberara del control social que an ejerce la comunidad sobre las decisiones productivas, les permitira solicitar crditos a entidades financieras y bancos. Todo lo anterior, no implica, sin embargo, que los comuneros deseen la disolucin de la comunidad. El tema de la titulacin individual ha generado grandes controversias a distintos niveles, al interior de las mismas comunidades, al interior de los gremios campesinos, de las ONG y entre los hacedores de polticas. De hecho lo que lneas arriba se muestra como beneficios de la parcelacin es discutible, a lo que se suma una contraparte importante de impactos que habra que evaluar antes de tomar una decisin. Muchas interrogantes se derivan de los escenarios que podra generar la titulacin individual de tierras comunales. Lo cierto es que lderes comunales y representantes gremiales a niveles regionales y nacionales tienen una fuerte postura contraria a la titulacin individual de las tierras. Ellos reclaman incluso la vuelta al proteccionismo de la propiedad comunal, con lo cual la comunidad campesina no tendra libre disponibilidad de sus tierras. Existe, por tanto, algn nivel de desfase entre la opinin de los comuneros y la de sus representantes; es por ello necesario indagar sobre las diferentes posturas, no sin un trabajo previo de informacin a la poblacin comunera sobre las posibilidades y riesgos de la titulacin individual.

1.5 Anlisis Global Este complejo sistema de tenencia de la tierra cuenta con beneficios y algunas limitaciones que ya hemos mencionado anteriormente. En trminos generales, sin embargo, debemos precisar dos aspectos: Un elemento central que proviene de la propiedad colectiva de la tierra de las comunidades campesinas es su capacidad de representar a sus comuneros en la defensa de la propiedad frente a situaciones de conflicto. Esta capacidad se ha percibido con mayor fuerza durante los ltimos aos, en los que las comunidades empiezan a organizarse y a reclamar sus derechos frente a las explotaciones mineras. Lamentablemente, sin una legislacin que contribuya al respeto de sus derechos y a la equidad en la distribucin de los beneficios, los logros que pueda alcanzar la institucin comunal tienen un techo bastante pequeo. Un segundo aspecto importante, que funciona adecuadamente es el mantenimiento de reas de trabajo colectivo, gracias al cual es posible sostener la organizacin comunal. La colectividad, sin embargo, deja de funcionar cuando limita las iniciativas de desarrollo de sus comuneros, generndose conflictos internos. Como hemos sealado, la comunidad tiene algn nivel de injerencia sobre las decisiones productivas, aunque ello depende, en buena medida, de si se trata de parcelas bajo riego, de secano o de pastoreo. En cualquier caso, la titulacin individual puede resultar una tarea titnica. No olvidemos que las parcelas familiares se encuentran distribuidas en distintas de zonas y pisos ecolgicos del territorio comunal y que, en no pocas ocasiones, existen problemas limtrofes con las parcelas vecinas. El universo aproximado de parcelas familiares de comunidades campesinas es de 3 millones, repartidas en 711 mil 500 unidades agropecuarias a nivel nacional 15 . De otro lado, en
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Como veremos ms adelante, la Constitucin anterior (1979) declaraba las tierras comunales como inembargables, imprescriptibles e inalienables. 15 Valera, Guillermo. Las comunidades campesinas vistas desde el III CENAGRO. En: Comunidades campesinas y desarrollo sostenible. Lima: Grupo ALLPA, 1998.

algunas comunidades campesinas, llegar a un acuerdo sobre la titulacin individual generara grandes conflictos internos, pues, como hemos sealado, no todos los comuneros cuentan con las mismas tierras, ni en extensin ni en calidad del suelo. La titulacin de parcelas otorgara un carcter formal a la posesin familiar que pondra en alerta a la poblacin comunera menos beneficiada, y las exigencias por una redistribucin de las tierras no se haran esperar.

II.

Anlisis a nivel nacional

2.1 Contexto Nacional Los beneficios del crecimiento econmico del pas no son percibidos en los mbitos rurales y, menos an, por campesinos y comuneros, la poblacin ms pobre y deprimida del pas. Esto se hace visible a travs de las mltiples movilizaciones al interior del pas y de los sostenidos enfrentamientos entre campesinos y empresas extractivas. En este contexto, durante el ao 2004 y en lo que va del 2005, las comunidades han tomado algn protagonismo en la agenda pblica nacional. A continuacin mencionamos algunos sucesos que consideramos importantes: i) Las mltiples manifestaciones y enfrentamientos entre comunidades y empresas mineras que operan en sus territorios han obligado a las empresas a retroceder en sus acciones y a tomar ms en serio el dilogo y la concertacin con la poblacin afectada. ii) La creacin, en enero del 2004, de la Comisin Especial del Congreso de la Repblica encargada de revisar la legislacin de comunidades campesinas y nativas, y de elaborar una nueva ley que reemplazara la legislacin vigente en materia de comunidades. Esta comisin incluy a congresistas, as como a representantes de oficinas pblicas y a lderes de los cuatro principales gremios campesinos del pas 16 . Luego de ms de un ao de trabajo, a fines del mes de abril del 2005, la Comisin Especial present el respectivo proyecto de ley, llamado de Comunidades Campesinas, Comunidades Nativas y Pueblos Indgenas. iii) La creacin del Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos y afroperuanos (INDEPA), en abril de 2005. Por primera vez en la historia del pas se ha creado una entidad con rango ministerial que atienda la problemtica de los pueblos andinos, es decir, con facultades para disear y definir polticas concernientes a las comunidades campesinas. Su estructura y formas de operacin an no han sido definidas. 2.1.1 La legislacin comunal A partir de 1920, las diferentes Constituciones Polticas del Per reconocen oficialmente a las comunidades campesinas, garantizan la propiedad colectiva de sus tierras y les otorgan un rgimen de proteccin especial. Desde la Carta de 1933, las comunidades cuentan adems con personera jurdica. Desde 1933 y hasta 1993, la propiedad comunal tena carcter imprescriptible, inalienable e inembargable 17 . Sin embargo, el proteccionismo termin con la an vigente Constitucin de 1993, la cual dict que la propiedad comunal tenga slo carcter imprescriptible. En los ltimos 10 aos, ha sido clara la tendencia del Estado de liberalizar el mercado de tierras, incluyendo en este propsito a las tierras de propiedad comunal. Para poner en prctica este objetivo, en 1995 se promulg la Ley 26505 llamada comnmente Ley de Tierras-, la cual tuvo como finalidad promover la inversin privada con la apertura del mercado de tierras. Dicha ley se encarg, as, de precisar las formas en las que las comunidades campesinas podan disponer de sus tierras.

16 Vale la pena mencionar que se trata de la primera experiencia en la que lderes campesinos participan en la discusin y elaboracin de una ley, que les compete directamente. 17 La propiedad no expira en el tiempo, no es posible venderla ni traspasarla, ni es posible embargarla.

Actualmente, la propiedad comunal est protegida por la Constitucin de 1993. Adicionalmente, la Ley 24657, de deslinde y titulacin del territorio comunal, seala que son tierras de propiedad de las comunidades campesinas: i) las tierras originarias de la comunidad, ii) las adquiridas de acuerdo al derecho comn y agrario, y iii) las adjudicadas con fines de Reforma Agraria. De este modo, la legislacin actual otorga el derecho de propiedad comunal y precisa las tierras que las comunidades pueden poseer colectivamente, pero otorga a su vez las facilidades para la fragmentacin y parcelacin de dicho territorio. La Ley 24656, general de comunidades campesinas, se refiere ampliamente a la organizacin interna y al reconocimiento por el Estado. 2.2 Instituciones A pesar de que la Ley 24656, General de Comunidades Campesinas -promulgada en 1987 y vigente hasta la fecha- estableca la creacin de un instituto de desarrollo para las comunidades campesinas, ste nunca se constituy. La atencin brindada por el Estado a las comunidades se ha limitado durante estos aos a la intervencin de entidades o programas sociales dirigidos a la poblacin en situacin de pobreza en general, tales como FONCODES 18 o los programas de Vaso de Leche y de Comedores Populares. A pesar de la ausencia de instituciones responsables del diseo e implementacin de polticas relacionadas con las comunidades campesinas y su propiedad, en 1992 se cre por el gobierno de Fujimori el Proyecto Especial de Titulacin de Tierras y Catastro Rural (PETT), con el fin de sanear la propiedad rural en el pas, requisito indispensable para poder agilizar un mercado de tierras. Los comuneros consideran que el ttulo de propiedad comunal es una herramienta importante para defender su territorio y evitar conflictos con agentes externos o con comunidades vecinas por la definicin de los linderos. De otro lado, la formalizacin de la propiedad colectiva permite a los comuneros hacer gestiones con el Estado para emprender cierto tipo de proyectos de desarrollo comunal. En cuanto a la titulacin individual de las tierras comunales, el PETT an no est facultado para iniciar este proceso. La tarea de titulacin realizada por el PETT es considerada fundamental para el desarrollo de las zonas rurales del pas y de las comunidades campesinas, sin embargo, su trabajo ha sido cuestionado en diferentes oportunidades. El PETT concentra informacin importante sobre comunidades campesinas 19 . Lamentablemente, los ltimos datos publicados datan de 1998 y la informacin brindada en los aos posteriores tiene muchas inconsistencias. Si consideramos que se trata de la nica organizacin estatal que provee informacin general sobre las comunidades y su propiedad, nos encontramos frente al grave problema que no es posible disear polticas adecuadas si no se conoce a ciencia cierta el estado de la titulacin y de la propiedad comunal. La creacin del Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos (INDEPA) dar fin a la ausencia de organismos que velen por el desarrollo comunal. Como hemos sealado anteriormente, este fue creado en abril del presente ao. La reglamentacin de dicha ley definir aspectos centrales, tales como la composicin y estructura del Instituto. Se sabe que el INDEPA ser fundamentalmente un rgano de ejecucin de polticas pblicas, con autonoma tcnica y econmica, que contar con un presupuesto propio. Los gremios campesinos, grupos indgenas y otros organismos de la sociedad civil harn el seguimiento y vigilancia a este organismo que, de contar con profesionales idneos, tendr un alto potencial para el impulso del desarrollo comunal.

El Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social (FONCODES) es una unidad ejecutora del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES). 19 El PETT ha elaborado a la fecha dos directorios de comunidades campesinas (1998 y 2001), de los cuales slo se ha hecho pblico el primero. En ellos se encuentra informacin acerca del nmero de comunidades reconocidas, de comunidades con propiedades tituladas y registradas en los Registros Pblicos, del nmero de familias por comunidad, de su superficie terrestre, entre otros.

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2.3 Oportunidades de reforma La discusin sobre la vigencia de las comunidades campesinas, la propiedad de tierra y la utilizacin de los recursos de su territorio ha sido retomada en los ltimos meses a raz de numerosos conflictos entre poblaciones rurales y empresas mineras, as como por el lanzamiento del proyecto de ley de comunidades. A esto se suma la creacin del INDEPA, con lo cual el contexto se muestra propicio para dar a conocer propuestas de ley y polticas adecuadas para el desarrollo comunal. La finalidad del anteproyecto de ley de comunidades es garantizar los derechos de las comunidades campesinas, nativas y pueblos indgenas, y como principios considera el respeto y defensa de su identidad cultural, la participacin plena y democrtica en el desarrollo dela vida comunal y la vigencia de la propiedad comunal, entre otros. Se ha considerado tambin los derechos colectivos de las comunidades: autonoma, identidad cultural, empleo de su propio idioma, derecho a la propiedad de la tierra, entre otros. Los aspectos ms controvertidos de la ley son los que mencionamos a continuacin: i) Propiedad de la tierra. El proyecto ratifica el carcter imprescriptible de la propiedad de la tierra, pero un nmero importante de lderes comunales del pas considera que dicho principio no basta para la proteccin de sus tierras. La solicitud explcita es el regreso a la Constitucin de 1979 -imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad- a las cuales algunas facciones ms radicales han aadido la inexpropiabilidad de las tierras. De regresar a este tipo de proteccionismo, las comunidades no podran vender sus tierras, con lo cual, tampoco sera factible la titulacin individual de las mismas. Si bien esta es la solicitud de los gremios campesinos, no necesariamente lo es de un sector comunero que reclama menos control sobre la tenencia de las parcelas familiares. De otro lado, slo es posible incorporar estos principios si se hace previamente una reforma Constitucional. En cuanto a la solicitud de la inexpropiabilidad de las tierras, el panorama se torna ms complejo, ya que ninguna Constitucin ha contemplado esta posibilidad. ii) Aprovechamiento de los recursos. El proyecto ratifica lo sealado en la Constitucin de 1993 en cuanto a los recursos naturales: son patrimonio de la Nacin. Asimismo, otorga preferencia a las comunidades para aprovechar los recursos existentes en su territorio, as como la posibilidad de que se asocien con empresas para el mismo fin. Esto, sin embargo, es poco factible, considerando los niveles de pobreza de las comunidades y sus reales capacidades de explotacin en, por ejemplo, casos de yacimientos mineros. As, con relacin a la legislacin en vigencia, el anteproyecto ley agrega que de no ser posible, se debe realizar una consulta previa obligatoria a la poblacin comunera, segn el Convenio 169 de la OIT. Un buen sector de lderes comuneros tiene una postura radical frente al tema del aprovechamiento de los recursos. Ellos exigen la propiedad de todos los recursos existentes en el territorio de comunidades. Otro sector menos radical, exige que la consulta estipulada en el anteproyecto sea vinculante, es decir, que se otorgue a la comunidad la facultad de decidir si la empresa opera o no en su propiedad. iii) Tierra o territorio. Los trminos de tierra y territorio tienen significados diferentes, sin embargo, son habitualmente usados de forma indistinta. El anteproyecto de ley corrige la utilizacin indiscriminada de ambos trminos con relacin a la legislacin vigente, con el propsito principal de esclarecer que la propiedad de las comunidades es sobre la tierra y no sobre el territorio, pues ello incluira la propiedad de todos los recursos ubicados en la totalidad del hbitat que la comunidad ocupa. Las consultas realizadas arrojan que los lderes campesinos exigen la propiedad del territorio.

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2.3.1 Perspectivas Bajo este contexto cabe preguntarse qu posibilidades existen de que se retome un proceso de reforma constitucional y que ste, adems, modifique las formas de proteccin de la propiedad comunal y otorgue la propiedad de los recursos a las comunidades campesinas. El Gobierno de Alejandro Toledo ha tendido a dar continuidad a las reformas liberales del Gobierno anterior, por lo cual una modificacin constitucional como la reclamada por los lderes comunal resulta poco viable. Las disconformidades y demandas anteriormente mencionadas respecto del proyecto de ley de comunidades hacen pensar que difcilmente ser una propuesta avalada en todas las zonas comuneras del pas, y menos an, por un sector campesino con posturas radicales, que amenaza con emprender movilizaciones y paros si no son acatadas sus demandas. No sorprenden las reivindicaciones comuneras ante la desatencin sistemtica de las autoridades y gobiernos de turno, o cuando la experiencia les ha demostrado lo espinoso que resulta defender el territorio comunal, as como obtener tratos y/o beneficios justos cuando se trata de negociar con empresas mineras. La coyuntura actual ofrece posibilidades interesantes para impulsar el desarrollo comunal. Algunos aspectos a considerar en un plan de accin debieran ser la investigacin y produccin de informacin actualizada sobre comunidades campesinas, el seguimiento a las instituciones pblicas vinculadas a la problemtica comunal, y la incidencia en el proceso de consulta y elaboracin de propuestas legislativas y polticas.

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