La reforma constitucional en materia educativa: alcances y desafos

Rodolfo Ramrez Raymundo Coordinador

S E NADO DE LA REP BL ICA

INSTITUTO BELISARIO DOMNGUEZ

LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA EDUCATIVA: ALCANCES Y DESAFOS

LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA EDUCATIVA: ALCANCES Y DESAFOS

Rodolfo Ramrez Raymundo coordinador

SENADO DE LA REPBLICA
Instituto Belisario Domnguez

SENADO DE LA REPBLICA INSTITUTO BELISARIO DOMNGUEZ Comit Directivo Senador Miguel Barbosa Huerta Presidente Senador Roberto Albores Gleason Secretario Senador Daniel vila Ruiz Secretario Senador Benjamn Robles Montoya Secretario

La reforma constitucional en materia educativa: alcances y desafos Rodolfo Ramrez Raymundo, coordinador Primera edicin, julio de 2013 isbn 978-607-8320-00-4 DRInstituto Belisario Domnguez, Senado de la Repblica Donceles 14, Colonia Centro, Delegacin Cuauhtmoc 06000 Mxico, D.F .

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Impreso en Mxico

NDICE

Presentacin Ciro Murayama Rendn

Introduccin11 Rodolfo Ramrez Raymundo Las tareas del maestro y los desafos de la evaluacin docente Olac Fuentes Molinar La agenda de la reforma de la educacin bsica Gilberto Guevara Niebla El nuevo escenario para el desarrollo profesional de los docentes y el Sistema Nacional de Evaluacin Educativa Mario Rueda Beltrn y Minerva Nava Amaya El desempeo docente y el logro educativo en el centro de las polticas: hacia una gobernabilidad para la calidad? Gloria del Castillo Alemn La complejidad del trabajo docente y los retos de su evaluacin: resultados internacionales y procesos nacionales de reforma educativa Elsie Rockwell La evaluacin del desempeo profesional docente Sylvia Schmelkes La reforma constitucional en materia educativa: una nueva estrategia para mejorar la calidad de la educacin bsica? Rodolfo Ramrez Raymundo Reflexiones sobre las consecuencias jurdicas de la reforma al artculo 3 constitucional Pedro Salazar Ugarte 17 35

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NDICE

La educacin como derecho humano: aportes de la reforma constitucional Javier Cruz Angulo Elementos relevantes de la reforma educativa Francisco Jos Paoli Bolio

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Autores179 Anexos I. Educacin obligatoria: datos bsicos Ma. Concepcin Torres R. y Rodolfo Ramrez R. II. Documentos  Iniciativa del titular del Poder Ejecutivo federal con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en materia de educacin 221  Decreto por el que se reforman los artculos 3 en sus fracciones III, VII y VIII; y 73, fraccin XXV, y se adiciona un prrafo tercero, un inciso d] al prrafo segundo de la fraccin II y una fraccin IX al artculo 3 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos 185

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 Artculo 3 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. ltima reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin249

PRESENTACIN El Senado de la Repblica, al dar inicio la LXII Legislatura del Congreso de la Unin, se plante impulsar una reforma al Instituto Belisario Domnguez para fortalecerlo como un espacio de investigacin parlamentaria. En abril de 2013, esa iniciativa se concret en la reforma del Estatuto de los Servicios Parlamentarios del Senado de la Repblica, en el que se establece que los principios rectores del trabajo del Instituto sern los de relevancia, objetividad, imparcialidad, oportunidad y eficiencia. Inscrito en ese nimo de reforma institucional, y de fortalecimiento de las tareas de investigacin del Instituto Belisario Domnguez al servicio del Senado, se realiz el seminario La reforma constitucional en materia educativa: alcances y desafos, con la presencia de destacados especialistas en el mbito de la educacin, los derechos sociales y el estudio de la Constitucin. A la reflexin informada que tuvo lugar en aquel seminario le sigui la elaboracin de artculos o ensayos por parte de los expertos participantes, textos que ahora se renen en este volumen. La reforma constitucional en materia educativa no es sino el inicio de un proceso jurdico, normativo, institucional y de despliegue de estrategias pblicas del Estado mexicano para asegurar la calidad de la educacin obligatoria. Ese proceso, como lo marcan los artculos transitorios del decreto de reforma constitucional, implica la elaboracin de la legislacin secundaria. Con este libro, el Instituto Belisario Domnguez quiere contribuir al conocimiento de la realidad educativa nacional y ofrecer un insumo para la deliberacin de los legisladores, quienes tienen la tarea de continuar con las reformas a las leyes que hagan efectivo el derecho a una educacin de calidad para todos los nios y jvenes mexicanos. Se confirma, as, la vocacin de este organis9

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PRESENTACIN

mo especializado de apoyo al trabajo parlamentario del Senado de la Repblica, que pone a disposicin de todos los interesados este conjunto de reflexiones sobre los desafos y las oportunidades del sistema educativo nacional, con lo que pretende alimentar el debate sobre este campo vital para el desarrollo del pas. Ciro Murayama Rendn
Coordinador ejecutivo de Investigacin Instituto Belisario Domnguez del Senado de la Repblica

INTRODUCCIN El 10 de diciembre de 2012 el presidente de la Repblica, con el respaldo de los dirigentes de los partidos polticos que suscribieron el Pacto por Mxico Partido Accin Nacional, Partido Revolucionario Institucional y Partido de la Revolucin Democrtica, present pblicamente y envi a la Cmara de Diputados una iniciativa de reforma a los artculos 3 y 73 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Con este acto se inici el proceso legislativo que, tras la aprobacin de la iniciativa en ambas cmaras del Congreso de la Unin y en 23 congresos locales, concluy con la promulgacin de la reforma constitucional el 26 de febrero de 2013.1 En sntesis, la reforma constitucional establece las siguientes medidas: La obligacin del Estado de garantizar la calidad de la educacin preescolar, primaria, secundaria y media superior. El ingreso al servicio docente y la promocin a cargos directivos mediante concursos de oposicin que garanticen la idoneidad de conocimientos y capacidades que correspondan a cada funcin, as como la sujecin del reconocimiento, los estmulos y la permanencia en el servicio a la evaluacin obligatoria. Todos estos procesos debern reglamentarse en la Ley del Servicio Profesional Docente, para cuya expedicin se facult al Congreso de la Unin con un agregado al artculo 73 constitucional. La creacin del Sistema Nacional de Evaluacin Educativa. El fortalecimiento del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (inee) mediante el otorgamiento de su autonoma
En la ltima seccin de este libro se incluyen los siguientes documentos: a] Iniciativa con proyecto de decreto presentada por el presidente de la Repblica, b] Decreto de reforma a los artculos 3 y 73 de la Constitucin publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 26 de febrero de 2013 y c] texto ntegro del artculo 3 constitucional vigente a partir del 27 de febrero de 2013.
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INTRODUCCIN

constitucional y la ampliacin de sus facultades, incluidas la de coordinar el Sistema Nacional de Evaluacin Educativa y la de normar las acciones de evaluacin que realicen autoridades federales y locales. Un mandato al Poder Legislativo y a las autoridades que correspondan, segn sus facultades, para que fortalezcan la autonoma de gestin de las escuelas, amplen el nmero de escuelas de tiempo completo, refuercen el sentido formativo de la evaluacin, instituyan un sistema nacional de informacin y gestin educativa, y prohban el consumo en las escuelas de alimentos que no favorezcan la salud de los educandos. Tras la promulgacin de esta reforma constitucional, el Poder Legislativo deber elaborar la reglamentacin correspondiente, a saber: a) Ley del Servicio Profesional Docente, b) Ley del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin y c) las reformas necesarias a la Ley General de Educacin. Para contribuir a esta tarea, y en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas, el Instituto Belisario Domnguez del Senado de la Repblica organiz, en marzo de 2013, el seminario La reforma constitucional en materia educativa: alcances y desafos. Ah, destacados especialistas analizaron la trascendencia de la reforma, as como sus posibilidades de influir en la modificacin del rumbo del sistema educativo y en la dinmica cotidiana de los centros escolares y las aulas de educacin bsica y media superior. Plantearon, en consecuencia, los desafos que ser necesario afrontar de inmediato en la labor legislativa y en la formulacin e implementacin de la poltica educativa. Sin pretender hacer una sntesis de los aportes del seminario, cabe destacar las siguientes ideas y propuestas en las que coincidieron los especialistas convocados: La evaluacin del desempeo docente y del aprendizaje es importante pero no suficiente para mejorar la calidad de la educacin. Si bien las capacidades y el compromiso de los profesores son fundamentales en su desempeo, no es correcto depositar en ellos

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toda la responsabilidad del aprendizaje de los alumnos, pues en este logro tienen gran influencia factores de orden sociocultural, la poltica educativa y las exigencias reales del sistema, as como la propia trayectoria escolar de los estudiantes. El reconocimiento de la naturaleza compleja del trabajo docente debe ser el punto de partida para establecer criterios y mecanismos justos y tcnicamente confiables para su evaluacin. La evaluacin del trabajo docente mediante una prueba escrita de aplicacin masiva es notoriamente insuficiente; asimismo, la calificacin del trabajo de un profesor en funcin de los resultados de aprovechamiento escolar que su grupo obtiene en un ciclo escolar es injusta porque esos resultados son influidos de manera importante por las deficiencias y logros acumulados por los estudiantes como producto de sus experiencias sociales y su trayectoria escolar. Una evaluacin justa de los profesores tiene que estar concentrada en la prctica docente. Esta evaluacin debe ser sensible a la diversidad cultural de la sociedad mexicana, a las condiciones socioeconmicas en las que viven los estudiantes y sus familias, y a las condiciones en las que los profesores realizan su labor. Recurdese el caso de los maestros que en educacin preescolar, primaria o telesecundaria atienden a grupos multigrado o a quienes trabajan con grupos muy numerosos, condicin que los obliga a plantear de modo predominante actividades de baja exigencia cognitiva. Una evaluacin enfocada en la prctica debera emplearse tambin para el ingreso al servicio docente. Los nuevos mecanismos de acceso al servicio docente se deben aplicar no slo para las plazas de nueva creacin, sino para todas las vacantes que se generan en el transcurso del ao escolar en cada entidad federativa. Las condiciones sociales en las que viven los estudiantes, la poltica educativa, adems de las reglas y exigencias del sistema influyen en el desarrollo del trabajo educativo. En consecuencia, una poltica de mejoramiento de la calidad debe constituirse con acciones de correccin y reorientacin del currculo y de los instrumen-

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INTRODUCCIN

tos de evaluacin nacional del aprendizaje, as como de la formacin inicial y continua del personal docente y directivo, y el fortalecimiento material y acadmico de las escuelas, en especial de las que funcionan en condiciones precarias. Las nuevas facultades y tareas del inee son indispensables para el desarrollo y mejoramiento del sistema educativo. La evaluacin de componentes, procesos y resultados del sistema educativo implica definir, dirigir y supervisar la evaluacin de polticas y programas de accin puestos en marcha por autoridades federales y locales, de programas de estudio y materiales curriculares, del aprendizaje y de las condiciones en las que se desarrolla, adems de la evaluacin del desempeo docente. Estas tareas constituyen un gran desafo tcnico; su desarrollo adecuado requiere tiempo y no debe estar supeditado a objetivos polticos de corto plazo ni a las presiones de actores polticos. En consecuencia, la legislacin reglamentaria debe corroborar la autonoma del inee para que cumpla con objetividad, rigor y profesionalismo su encomienda constitucional. El diseo y construccin de un sistema nacional de evaluacin educativa justo y tcnicamente confiable implica un gran esfuerzo institucional y una importante inversin de recursos pblicos. Estos esfuerzos pueden ser vanos si no se garantiza el uso de sus resultados para corregir las fallas del sistema y de la poltica educativa, y para estimular las buenas prcticas y los esfuerzos especiales del personal docente y directivo. Es necesario que la legislacin correspondiente asegure que las autoridades educativas federales y locales, en el marco de sus facultades, utilicen la informacin del Sistema Nacional de Evaluacin Educativa para el mejoramiento de la operacin del sistema educativo, as como para el diseo e implementacin de polticas para la educacin obligatoria. La reforma constitucional introduce cambios radicales en los criterios y mecanismos a los que ha estado sujeta la carrera profesional del personal docente, directivo y de asesora tcnica.

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Por ello, es comprensible que entre los profesores exista incertidumbre acerca de su futuro laboral; la definicin general formulada en el artculo 3 constitucional admite diferentes interpretaciones respecto del alcance de las nuevas normas, particularmente a la luz del principio de no retroactividad en la aplicacin de las leyes cuando implique perjuicio de las personas, el cual se estipula en el artculo 14 de la Constitucin. En el seminario se presentaron diversas interpretaciones: tanto la que considera que el sistema derivado de la nueva legislacin se aplicar solamente al personal de nuevo ingreso, como la que sostiene que la reforma implica a todos los trabajadores del sistema y que en caso de colisin de derechos (por ejemplo entre el derecho de los estudiantes a una educacin de calidad y los derechos laborales preexistentes) la mxima instancia del Poder Judicial tendr la decisin ltima. Por tanto, es indispensable que las leyes reglamentarias, en especial la del Servicio Profesional Docente, acoten con precisin el alcance de sus disposiciones. La experiencia nacional y la de otros pases indican que las posibilidades de que una reforma logre sus finalidades dependen, adems de otros factores, del involucramiento efectivo de los protagonistas en la elaboracin de criterios y en la definicin y ejecucin de acciones. En consecuencia, es indispensable promover la participacin de los protagonistas personal docente, directivo y autoridades de los estados en la elaboracin de la legislacin reglamentaria y dems acciones derivadas de la reforma, especialmente en los temas siguientes: definicin de conocimientos y capacidades idneas para la accin docente y directiva; definicin de contenidos, medios y periodicidad de la evaluacin del desempeo del personal docente y directivo; marco de referencia; contenidos e instrumentos de la evaluacin del aprendizaje, y definicin del Servicio Profesional Docente. Rodolfo Ramrez Raymundo

LAS TAREAS DEL MAESTRO Y LOS DESAFOS DE LA EVALUACIN DOCENTE Olac Fuentes Molinar Queda por recorrer un largo camino antes de que sea posible establecer el carcter preciso y el efecto ms probable que, en las aulas de la escuela mexicana, tengan las reformas constitucionales en materia educativa que han llevado a cabo el gobierno de Enrique Pea Nieto y la mayora legislativa agrupada en el Pacto por Mxico. Por su carcter, las reformas son formulaciones muy generales que debern transitar por varios momentos de definicin. El primero de ellos ser la presentacin, discusin y resolucin en las propias cmaras de la legislacin secundaria. En particular, de las reformas consecuentes a la Ley General de Educacin, de la elaboracin de una ley o estatuto del servicio profesional docente y de la ley orgnica de la nueva versin del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (inee). El segundo momento corresponder a las decisiones tcnicas, organizativas y financieras que definan la operacin de las reformas en el territorio nacional. En este proceso, los gobiernos de los estados debern desempear un papel central. Por ltimo, habr que poner en marcha esos medios de operacin y designar cuadros tcnicos y de direccin suficientemente calificados y confiables para esas tareas. Todo ese proceso se desenvolver en un escenario poltico sumamente complejo y conflictivo, con actores cuyas motivaciones, en muchos casos, van ms all de los asuntos incluidos expresamente en las reformas. Existe, a pesar del ambiente enrarecido que se est creando, un espacio abierto para la reflexin compartida y el debate de ideas. Participar de buena fe tal vez ayude a trascender el clima de encono y primaca del prejuicio y la simplificacin, que atribuye intenciones ocultas a los otros. Contribuir a ese tipo de debate es la
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intencin de las notas que siguen y que se refieren al tema central de las reformas, es decir, a la regulacin del ingreso, la promocin, el reconocimiento y la permanencia en el Servicio Profesional Docente.

Cmo miramos a los maestros? En el fondo de toda propuesta para regular el trabajo docente se esconden imgenes, con frecuencia poco conscientes, acerca de qu es ser maestro, qu caracteriza a un buen maestro frente a uno que no lo es, cul es el alcance de la influencia formativa de los docentes en el desarrollo de los nios y de los adolescentes, y cules son los obstculos y las limitaciones que una sociedad desigual, as como la naturaleza del propio sistema escolar, le imponen a las tareas del maestro. Las visiones ms comunes acerca del trabajo escolar suelen estar construidas sobre falsas generalizaciones; algunas son expectativas infundadas y exigencias errneas, otras son idealizaciones mticas, unas ms se fundan en el desdn, la ignorancia o la indiferencia. Las imgenes sobre el maestro se sitan entre dos extremos: un apostolado uniforme y siempre menesteroso, y un ejrcito de simuladores y holgazanes. Por eso, un primer y gran esfuerzo de quienes intervienen en las decisiones y la formacin de las opiniones consiste en clarificar estos prejuicios empezando por los propios y partir de visiones mucho ms reflexivas respecto de lo que hacen y lo que pueden hacer las maestras y los maestros, ahora y en los muchos Mxicos que conforman nuestro pas.

La diversidad de los maestros En un mundo laboral tan complejo como el sistema escolar, en el que participan no menos de 1.2 millones de maestros, es natural que exista una enorme diversidad en las formas, el valor social y

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la calidad genuina de los desempeos profesionales. Por definicin, todo juicio general sobre los maestros es errneo. Por desgracia, existe escaso conocimiento acerca de la naturaleza y la estructura de la diversidad magisterial y los factores escolares y laborales que contribuyen a generarla y perpetuarla. Pocas cosas relevantes podemos aprender de los resultados de numerosos exmenes que se aplican a los docentes o de las jerarquas establecidas en el interior del magisterio, sea por el antiguo sistema de escalafn o por los ms recientes mecanismos del Programa Nacional de Carrera Magisterial (pncm). Es ms importante y elocuente lo que se sabe sobre los maestros a partir de la experiencia directa de trabajar con ellos y de lograr cierta familiaridad reflexiva con la vida en la escuela. Aunque estas experiencias sean poco sistemticas y distintas en su perspectiva, creo que coinciden en identificar tres grandes grupos de maestros: a] los buenos, cuya tenacidad y compromiso con los nios, talento e imaginacin pedaggicas se expresan en la prctica del oficio; b] los que se ubican en el amplio abanico de la mediana y cumplen con las exigencias mnimas del trabajo, tal como les son sealadas por las autoridades, y c] aquellos que nunca debieron ser maestros y permanecen en el empleo por el ingreso que les proporciona y sus ventajas laborales. La experiencia cotidiana de quienes tienen relacin personal con el trabajo de cada maestro los alumnos, las familias de stos y los compaeros de trabajo ofrece muchos elementos para ubicar a un maestro en alguno de esos grupos. Los juicios que surgen de la experiencia son valiosos, aunque no siempre se apoyan en componentes esenciales del desempeo y por eso requieren de una ponderacin externa. El gran problema radica en que el sistema de autoridad escolar, desde el nivel cercano al maestro hasta los niveles altos, no utiliza ni los criterios ni los mecanismos adecuados para saber quin es quin de acuerdo con su desempeo sustantivo, para actuar de manera consecuente. Quiz si la evaluacin implcita e incorporada a la actividad cotidiana de la escuela funcio-

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nase con eficacia y justicia, no existira ahora la premura para evaluar externamente el desempeo de los docentes. El hecho es que la indiferencia y la negativa a reaccionar ante las disparidades entre quienes le entregan todo a su trabajo, los que se mantienen en la mediocridad disciplinada y los que evidentemente daan a los nios y a los adolescentes, desalienta a quienes estn dispuestos al esfuerzo genuino y duradero, y estimula a los que navegan y progresan en el mundo de las burocracias y sus normas.

Los alcances y lmites de las tareas del maestro La investigacin educativa en el mundo y las experiencias internacionales exitosas en poltica e innovacin en la educacin muestran que, entre todos los factores que inciden en los resultados escolares, ninguno es ms importante que el desempeo de los maestros. La inversin para estimular y apoyar un desempeo profesional de calidad genera, en trminos del aprendizaje de los alumnos, rendimientos mucho ms elevados que los que se pueden derivar de otras acciones, como la reduccin del tamao de los grupos o el equipamiento tecnolgico. De hecho, parece demostrado que el rendimiento de otras inversiones alternas, como las mencionadas, depende tambin del xito de las inversiones primarias que fortalecen el buen trabajo docente. Sin duda, el maestro no es el nico elemento responsable de la calidad de los resultados educativos. Son numerosos y complejos los factores socioculturales que contribuyen a que haya mayor o menor probabilidad de alcanzar buenos resultados de aprendizaje. La propia normatividad y las metas del sistema educativo tambin pueden ser factores que faciliten el logro de los aprendizajes fundamentales o bien que propicien la dispersin de esfuerzos y recursos y contribuyan a que los resultados educativos sean mediocres en su conjunto, desiguales por razones socioescolares o irrelevantes en su significado formativo.

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Con lo anterior quiero destacar, primero, el carcter decisivo de la intervencin de los maestros, considerada como una accin tanto individual como colectiva que ejerce efectos acumulativos a lo largo de la trayectoria formativa de los nios y los adolescentes. Aun en las condiciones sociales y escolares ms adversas, tener un buen maestro o no tenerlo constituye una diferencia radical para los alumnos. Al mismo tiempo hay que poner de relieve que los maestros no actan en el vaco social ni en un sistema escolar neutro. Los alcances de su accin estn mediados por las dificultades o los apoyos del entorno social y cultural, que se combinan de forma predominante en el espacio familiar, as como por las normas de operacin y organizacin de la enseanza que el aparato escolar les impone. Paradjicamente, muchas de las cosas importantes que los maestros podran hacer y no hacen, con frecuencia estn determinadas por las demandas y peticiones excesivas o banales a las que el mismo sistema escolar los somete. En consecuencia, me parece indudable que la bsqueda de un mejor desempeo de los docentes tendra que estar acompaada, en primer lugar, por polticas compensatorias efectivas dirigidas sobre todo a mejorar los ambientes escolares que atenen los daos que causan al aprendizaje la desigualdad y las manifestaciones de la pobreza extrema. En segundo trmino, debera apoyarse con reformas a la organizacin del sistema escolar que limiten la dispersin y la multiplicidad de tareas intiles que se imponen como norma, y que le otorguen una clara prioridad a los aprendizajes fundamentales, contra la abrumadora amplitud de las pretensiones enciclopdicas de los programas generales y el incontrolable surgimiento de proyectos especiales que agobian a las escuelas.

La presin de ensearlo todo Por desgracia, un ejemplo extremo de dispersin de tareas y prdida de prioridades formativas es la situacin actual de los pla-

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nes y los programas de estudio de la educacin primaria y secundaria, que son el marco dentro del cual se iniciar la aplicacin de la evaluacin docente. La llamada Reforma Integral de la Educacin Bsica (rieb), cuya aplicacin se inici a finales del gobierno de Felipe Caldern (2006-2012), postul, sin duda con razn, la necesidad de una mayor articulacin entre los tres niveles educativos que conforman ahora el ciclo de la educacin bsica. Sin embargo, esa tarea fue ejecutada de la peor manera. Enfrent a los maestros a un planteamiento pedaggico innecesariamente complejo, que mezcla formulaciones que destacan de forma simultnea el desarrollo de competencias fundamentales con la exigencia de aprender contenidos enormemente amplios y que tienen un orden de importancia muy diverso. Este enfoque no distingue entre los conceptos que organizan estructuras de conocimiento y la informacin secundaria, con frecuencia irrelevante por su lejana, su arbitrariedad o la persistencia por inercia pura. En la prctica resulta imposible para los maestros ensear con solidez lo prioritario y al mismo tiempo cubrir extensos campos temticos enfocados con una organizacin disciplinaria. Cmo podra un maestro respetar, por ejemplo, la prioridad del desarrollo de la comprensin lectora que exige un trabajo pausado y reiterativo, sensible al avance y a las dificultades de cada alumno si debe tambin cumplir con la enseanza de temas nuevos que el programa le plantea de manera incesante? Con lo anterior quiero mostrar que no es razonable esperar que mejore la calidad de las prcticas del maestro si no se le propone un marco de exigencias ms sensato y viable. Aunque se trata de un proceso en marcha, la rieb tendra que ser valorada con todo cuidado y modificada en consecuencia. S que es problemtico alterar un proceso cuando no ha concluido, pero es mejor hacerlo ahora, antes de que los costos sean mayores. Aunque ningn plan acadmico mejora por s mismo la calidad educativa, podramos cuando menos aspirar a que no la deteriore.

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Los poderes reales en la vida profesional El otro gran factor que influye en el ejercicio profesional de los maestros est constituido por las normas, costumbres y redes de autoridad que realmente gobiernan al aparato escolar. Existe, por un lado, un conjunto de normas formales, procedimientos reglamentados y organigramas de autoridad que en lo esencial provienen de la dcada de los cuarenta del siglo pasado. Pero, adems, junto a lo legalmente formalizado, opera una definicin no escrita de derechos y deberes, prerrogativas y procedimientos que norman en la prctica la vida profesional de los maestros y que es aplicada por quienes conforman redes de poder real, formadas localmente por la articulacin, la alianza y la connivencia entre los dirigentes de todos los niveles del sindicato de los maestros,1 los funcionarios correspondientes de los gobiernos de los estados y, en ciertos casos, por autoridades de la propia Secretara de Educacin Pblica (sep) del gobierno federal. El poder de la estructura real se deriva de su capacidad para someter a la mediacin sindical el acceso de los maestros a sus derechos y prerrogativas, as como de intervenir en el cumplimiento o la omisin de sus obligaciones, para lo cual dispone de un amplsimo margen de discrecionalidad. De esta manera, el disfrute de un derecho o de una prestacin o, en otro sentido, la omisin de una responsabilidad aparecen como resultado de un favor que los lderes o los funcionarios conceden al maestro a cambio de la lealtad, la militancia en tareas ajenas a la educacin o simplemente por el otorgamiento de un pago. Este sistema de autoridad de facto
Por sindicato me refiero bsicamente al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin, tanto en su vertiente institucional, la cual controla los rganos nacionales de direccin nacional y de la mayora de los estados, como en la autodenominada democrtica, agrupada en la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin. Existen otros organismos sindicales pero se trata de organizaciones de carcter local o sectorial. La excepcin ms importante es el Sindicato de Maestros al Servicio del Estado de Mxico, que es la organizacin ms influyente en esa entidad.
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muestra diferencias en su extensin y solidez entre las entidades federativas y aun entre las secciones sindicales. Hay lugares en los que el poder sindical tiene tales dimensiones que se puede aplicar el trmino colonizacin para calificar la ocupacin, por parte del gremio y de sus aliados, del aparato del servicio pblico de la educacin. La presencia cotidiana de este sistema en la vida de la escuela y su innegable capacidad para obtener ventajas laborales importantes en comparacin con otros sectores de trabajadores profesionales explican la durabilidad de la dominacin sindical y la tolerancia que la mayora ha mostrado ante los abusos de sus liderazgos. Es tambin fcil imaginar el efecto de un sistema penetrado por la discrecionalidad y en el cual todo se puede arreglar sobre los maestros con mayor sentido profesional y compromiso con sus alumnos. Cmo se pueden mantener durante etapas prolongadas y fatigosas los sentimientos de obligacin moral, de disposicin al esfuerzo y de placer en el trabajo cuando en el entorno hay evidencias constantes de que una plaza se compra y se vende, una promocin se gana en una casilla electoral o las inasistencias al trabajo desaparecen como efecto de un oficio sindical? La extensin y el arraigo que ha alcanzado este sistema de poder, que sobrevive a los cambios de los liderazgos personalizados, constituyen factores que deben tomarse en cuenta al pensar en los mecanismos y los efectos posibles de la reforma a la evaluacin docente, as se aplique el mejor dispositivo tcnico disponible. Si la evaluacin va a ser mediada por ese mismo sistema, por simple realismo podemos olvidarnos de cualquier posibilidad renovadora.

Focalizar la evaluacin en el desempeo del maestro Si la evaluacin de los docentes ha de generar resultados tiles, constructivos y justos, debe centrarse en el desempeo del maestro, tomando en cuenta la complejidad de sus tareas y situndolo en el lugar donde habitualmente realiza sus funciones. Por supues-

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to, una evaluacin de esta naturaleza no es fcil, slo puede avanzar de manera gradual, y no produce los resultados numricos, masivos, rpidos y precisos que mucha gente parece estar esperando y con los cuales queda tranquila, aunque los datos estn muy lejos de reflejar la realidad de los procesos que ocurren en las aulas. La evaluacin del desempeo exige que quien la disea entienda en qu consiste y cmo se logra un aprendizaje escolar que valga la pena. El punto de partida es que este aprendizaje no es tan slo resultado de una serie de procesos puramente cognitivos que ocurren de la misma manera en la mente de los alumnos, sino que est integrado a herencias sociales y culturales y a procesos afectivos que forman parte de la vida interior de cada estudiante. Con esa materia prima trabaja el maestro. Por eso, es absurdo y empobrecedor aunque sea tan comn imaginar al buen maestro como un eficaz transmisor de conocimientos seleccionados y organizados por otros. El maestro no es un enseador y no puede transmitir conocimientos como si fuera corriente elctrica. Sin duda, el maestro necesita de las competencias que le permitan escoger en el currculo el saber importante para organizarlo con sentido y hacerlo comprensible e interesante para las personas reales que son sus alumnos. Debe ser capaz de preparar y conducir actividades que sean puentes para el aprendizaje, evitando lo que algunos consideran la fuente ms comn del fracaso de la escuela, es decir, la conversin del aprendizaje genuino en acciones de trabajo escolar indiscriminadas, que con frecuencia carecen de sentido para los alumnos y suelen ser fatigosas e inmensamente aburridas. Y todo eso lo tiene que hacer utilizando la competencia profesional ms difcil de ejercer por sus posibles consecuencias administrativas: la de decir no, sin suicidarse laboralmente, a la oleada de ocurrencias, impertinencias y tonteras, arcaicas o de moda reciente, que se generan en el aparato escolar o en los grupos sociales ms diversos y cuyo rasgo comn es la ignorancia del valor esencial: la realidad y la posibilidad de la escuela pblica.

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Todo eso es parte de la dimensin explcita e intencionalmente didctica del trabajo. La otra dimensin es ms envolvente y menos formalizada, y remite a la capacidad de establecer un clima escolar y de relacin en el aula que sea positivo para el aprendizaje y que le d a los alumnos seguridad, soltura y sentido de orden y propsito. No intentar aqu entrar en detalles acerca de esta dimensin que suele ser ignorada por los evaluadores; slo har algunas alusiones a sus manifestaciones ms comunes. Cuntos nios, que en su momento no se atrevieron a decir no entiendo, desarrollaron una incompetencia adquirida en un campo de conocimiento, que termin en no puedo, no sirvo para las matemticas? Cuntos decidieron no hablar ms despus de una reaccin de indiferencia o burla? Cunta curiosidad se perdi porque se no es el tema? Cunta desconfianza surgi del primer acto de favoritismo? Cuntas veces tolerar o hasta festejar la primera agresin o la primera humillacin llev al acoso como forma habitual de relacin? En resumen: trabajo complejo, delicado, frgil, vulnerable al cansancio y al desencanto. Cmo se nos puede ocurrir evaluarlo con un test estandarizado y pretender mejorarlo con un recetario de cursos? Una evaluacin que considere esta complejidad exige desarrollar capacidades e instrumentos adecuados para mirar y registrar los procesos del aula. Se trata, primordialmente, de la observacin directa de la accin del maestro y de las reacciones, conductas e intervenciones de los nios. Adems de este conocimiento obtenido en el terreno, existen otros recursos, como las grabaciones, que hoy tienen mayor viabilidad tcnica, as como las entrevistas con el propio maestro, los alumnos, los padres y los compaeros de trabajo. Asimismo, el examen de los cuadernos y los productos del aprendizaje de los nios proporcionan un testimonio valioso de los logros obtenidos en periodos ms prolongados. Por supuesto, lo primero que se debe verificar es que el maestro est regularmente en la escuela y dedique su tiempo a las tareas centrales de la enseanza y la atencin a los alumnos.

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Asignarle al desempeo una clara prioridad no significa ignorar que hay otros elementos que confluyen en la profesionalidad del maestro: los conocimientos disciplinarios que ha adquirido, lo que sabe sobre las formas del oficio de ensear, su escolaridad formal y su trayectoria como educador. El conocimiento de las disciplinas, de las teoras pedaggicas y del aprendizaje, sus certificados escolares y su experiencia no deben considerarse componentes separados que otorgan determinado puntaje, sino factores que slo adquieren vida en el ejercicio de la prctica si se ponen en marcha en la resolucin de los desafos infinitamente variados que presenta todos los das la experiencia de ensear. No es difcil imaginar, por ejemplo, a un maestro que ha acreditado muchsimos cursos en el sistema de supermercado acadmico que ahora existe, y que en su grupo escolar pide a los estudiantes copiar la leccin del libro de texto. Hay otros elementos de informacin indispensables para complementar la imagen del maestro. Es necesario explorar su dominio de los conocimientos que de verdad son pertinentes para la docencia en el nivel en el cual trabaja. No se trata de examinar un conjunto azaroso de contenidos aislados, sino de verificar la posesin de estructuras conceptuales fundamentales y la capacidad de explicarlas y de generar situaciones de aprendizaje atractivas y adecuadas para sus alumnos, as como de responder interrogantes y dudas que surgen en los procesos del aula. El saber para ensear es distinto en varios sentidos del saber del experto, y esta peculiaridad debe ser reconocida. Por ltimo est la consideracin de la trayectoria laboral del maestro. sta puede proporcionar informacin valiosa si se toma en cuenta algo ms que la duracin y la caracterizacin formal de la experiencia. Conocer el tipo de escuelas en las que el maestro ha trabajado y el medio social, cultural y geogrfico en el cual se ubican, as como su condicin material y los recursos de que disponen, nos habla, entre otras cosas, de la amplitud y la variedad de sus vivencias profesionales frente a la diversidad, as como de su capacidad de lograr empata con quienes son social y culturalmente distintos.

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Aprender de los errores Para encontrar una solucin sensata y productiva al desafo de la evaluacin es necesario revisar con honestidad los enfoques y las soluciones tcnicas aplicadas en Mxico en los aos recientes algunas de ellas siguen vigentes y reconocer sus consecuencias. Asimismo, sera til estudiar sin deslumbramiento ciertas polticas, amparadas en el argumento de la rendicin de cuentas, dirigidas a las escuelas y a los maestros en algunos pases del capitalismo avanzado y en el entorno de una crisis econmica prolongada. En la construccin de nuestra poltica de evaluacin ser inevitable cometer errores. stos se pueden corregir. Tropezar una y otra vez con la misma piedra sera imperdonable. Enseguida comento algunos temas que, a mi parecer, merecen mayor anlisis.

La dependencia del test El abuso del test como instrumento de medicin es un fenmeno mundial. A pesar de que se sabe que todo test registra slo una muestra de algunos logros en educacin, por lo general se considera que sus resultados son un indicador absoluto de dominio en grandes campos del saber y de las competencias intelectuales. Daniel Koretz, prestigiado y equilibrado experto, afirma que ese fenmeno se deriva del poder retrico de los test estandarizados, cuyos resultados numricos les dan la apariencia de credibilidad cientfica que los distingue de las apreciaciones cualitativas.2 En nuestro pas ha sido frecuente, adems, que en evaluaciones que tienen repercusiones importantes, como los exmenes de ingreso al servicio docente o la clebre prueba enlace (Evaluacin Nacional del Logro Acadmico en Centros Escolares), se hayan dejado de lado las complejas condiciones tcnicas que debe cumDaniel Koretz, Measuring up: what educational testing really tells us, Cambridge, MA, Harvard University Press, 2009.
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plir un test para que se le considere una aproximacin vlida del logro que pretende medir. En consecuencia, hemos sufrido no slo los efectos de una mala comprensin del carcter del test, sino tambin de una impresionante torpeza tcnica en su diseo. La arbitrariedad de los reactivos, el descuido al establecer que las respuestas posibles sean excluyentes entre s, adems de la confusa jerarqua de los temas seleccionados nos han conducido a una peligrosa situacin de falsa certidumbre, en la que se dejan de lado abundantes anomalas estadsticas y valoraciones inconsistentes a lo largo del tiempo entre entidades, modalidades educativas y escuelas en lo individual. En el caso de los maestros, quienes por la complejidad de las tareas que realizan requieren de instrumentos de evaluacin mltiples e interpretaciones cuidadosas de los resultados, es particularmente grave emitir juicios y tomar decisiones a partir de un instrumento inadecuado para ese propsito.

Evaluar a los maestros por los resultados en los test obtenidos por sus alumnos sta ha sido una particularidad de la prueba enlace y en la actualidad el principal criterio en la evaluacin que se realiza para la carrera magisterial. En adicin a las limitaciones ya sealadas, por varias razones no hay fundamento para atribuirle al maestro las consecuencias de los resultados de sus alumnos, a quienes atendi durante el ao escolar en que es aplicado el examen. Por un lado, los alumnos han trabajado antes o simultneamente con otros maestros y esa experiencia se refleja en sus logros acumulados, de manera que un maestro puede ser beneficiado por el trabajo previo de sus colegas o afectado por el logro insuficiente de stos. En otro sentido, es daino que los resultados estandarizados se difundan en bruto, sin ninguna consideracin de los efectos que las condiciones socioculturales de las familias tienen en el logro de

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los nios, lo que es un asunto central en sistemas sociales que tienen el grado de desigualdad que existe en nuestro pas. Adems, el propio sistema escolar le ofrece a la poblacin condiciones y recursos de aprendizaje muy desiguales, que reproducen la estructura general de la inequidad. Ignorar este hecho fundamental conduce a atribuirle al maestro la responsabilidad de efectos que l no puede controlar. A fin de cuentas, se espera que los maestros que trabajan con las poblaciones ms vulnerables y con las escuelas con mayores carencias obtengan resultados competitivos en relacin con los que se obtienen en las escuelas mejor dotadas, a las que asisten los grupos ms favorecidos. Los exmenes de alto impacto producen en general resultados poco confiables. En Mxico y otros pases se ha puesto en evidencia que cuando los resultados de los exmenes afectan de manera directa la condicin salarial y laboral de los maestros, sus resultados suelen ser manipulados. Resulta inevitable, y en cierto sentido natural, que cuando se responsabiliza al maestro y a las escuelas por resultados fuertemente influidos por factores extraescolares, se tiende a modificar y deformar dichos resultados por distintas vas. El efecto ms daino de estos exmenes es la grave mutilacin que producen en el trabajo escolar. Si lo que importa son los resultados del examen, se ensear preferentemente lo que se espera que aparezca en l. En los hechos surge una especie de currculo paralelo, del cual se eliminan las cuestiones que no caben en la formalizacin de un reactivo o que son de carcter ms general y difuso pero tan importantes como la competencia lectora o las actividades artsticas. En los propios alumnos se refuerza este pragmatismo de corto plazo, que responde a los puntajes alcanzables en el prximo examen y no al valor formativo de los aprendizajes. Las familias aprenden muy pronto a guiarse tambin por ese indicador y a exigir al maestro que trabaje para elevar esas calificaciones. No deja de sorprender que muchas autoridades educativas, las cuales deberan estar conscientes de estos asuntos, consideren motivo de orgullo los

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puntajes alcanzados en su entidad y fijen como gran meta educativa ganancias futuras de determinada magnitud. La manipulacin del proceso, antes, durante y despus de la aplicacin del test, se ha vuelto un fenmeno comn en todos los lugares donde el uso de los resultados tiene repercusiones laborales. Un buen ejemplo es el de Estados Unidos, donde existe una tradicin de evaluacin muy sofisticada y una elevada competencia tcnica, pero que es hoy en da fuente de noticias escandalosas. Entre muchos otros casos locales ha llamado la atencin la situacin del distrito escolar de Atlanta, Georgia, que durante aos fue el distrito ms premiado por sus impresionantes avances escolares e incluso su supervisora lleg a ser considerada como un ejemplo nacional. En este momento, ella y cerca de 15 personas ms estn consignadas por haber conspirado para alterar sistemticamente los resultados de los exmenes y acceder por ese medio a los estmulos y reconocimientos que estos mecanismos ofrecen. Como se ve, este tipo de acciones sucede en las mejores familias.

El Programa Nacional de Carrera Magisterial La historia y la situacin actual del pncm sintetizan muchos de los problemas antes mencionados. Inspirado en los sistemas de pago por mritos, probados y abandonados una y otra vez en Estados Unidos, el pncm se basa en el supuesto de que al otorgar salarios ms altos de acuerdo con los resultados de los test y de las certificaciones escolares adicionales obtenidas por los maestros se eleva la calidad de la enseanza. A 20 aos de su creacin, el pncm tiene incorporados a unos 650000 maestros de educacin bsica, es decir, a la mitad de los maestros en servicio. Para el pago de los estmulos salariales, en el ao 2013 se han presupuestado 25000 millones de pesos y el gasto acumulado es de dimensiones monumentales. Sin embargo, el resultado escueto es que no se ha encontrado ninguna correlacin positiva entre la calidad de la for-

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macin de los alumnos y la pertenencia y jerarqua de sus maestros en el pncm. En cambio, se ha producido una marcada estratificacin en el cuerpo docente y una inagotable presin por ingresar al sistema y ascender en la escala de salarios. Es muy probable, por lo contrario, que la presin de cubrir los requisitos del pncm constituya a fin de cuentas una causa de descuido de las tareas fundamentales de la enseanza.

Cursos y grados, donde sea y como sea La necesidad personal de procurar la formacin continua, que los maestros sienten cuando aprecian las demandas siempre nuevas que les presenta la prctica profesional, es uno de los rasgos ms saludables que puede tener un cuerpo docente. En muchos pases estas necesidades han dado origen a una genuina cultura del mejoramiento, cuyo centro est en la propia escuela y en el aprovechamiento de los maestros ms competentes y exitosos, quienes actan como tutores informales y no jerrquicos de sus colegas. Tal es, por ejemplo, un fenmeno muy comn en las escuelas de nivel bsico en Japn. Por desgracia, en Mxico esta tendencia ha sido marginada y suplantada por un agudo credencialismo, que se apoya en la creencia de que las insuficiencias del maestro pueden ser resueltas mediante la acreditacin de cursos y la obtencin de especialidades, maestras y doctorados. Cientos de miles de maestros se han enganchado en un proceso colectivo de fetichismo de las certificaciones acadmicas, que es alentado por la exigencia de las propias autoridades educativas. Este proceso ha sustituido los criterios de calidad y pertinencia formativas, y el significado intelectual del acto mismo de estudiar, con la posesin de un documento que certifica que los estudios se realizaron, sin considerar si los programas tienen las condiciones que aseguren una formacin profesional valiosa que se relaciona de forma directa con las necesidades que surgen de un mejor ejercicio de la prctica profesional.

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Ao con ao crece un prspero y oneroso aparato de oferta acadmica en el que participan instituciones privadas y pblicas de gran alcurnia junto a instituciones de oportunidad que generan programas sin asignarles las condiciones que garanticen una formacin de genuina calidad y, a veces, sin tener experiencia ni inters real en el campo de la educacin bsica. Los mitos de la educacin en lnea y la falta de evaluacin sobre su eficacia han contribuido a la extensin y omnipresencia de esta oferta. Est por hacerse un inventario de lo que este mercado acadmico ofrece y el clculo del costo que representa personalmente para los maestros y para las instancias gubernamentales que patrocinan a esas instituciones. A pesar de esa carencia de informacin, hay evidencias de que buena parte de los cursos tienen una temtica distante de la profesin y de que el contenido de muchos de ellos no cuenta con sustento cientfico y est relacionado con modas y seudodescubrimientos cuya explotacin es profundamente desorientadora. Cuestiones como la inteligencia emocional, la estimulacin neuronal y formas no probadas de estimulacin temprana se promueven en todos lados. Las maestras y los doctorados, que tomados en serio conducen al dominio profundo de un campo y a la capacidad para realizar investigacin original, han perdido ese sentido y se pueden cursar en sesiones inverosmiles de fin de semana, sin la relacin directa con maestros reconocidos, sin el estudio y la discusin en profundidad de libros completos en los que se despliega un discurso cientfico complejo. Esas oportunidades de genuino crecimiento intelectual y de profundizacin de las competencias profesionales son sustituidas por un despiadado abuso de la internet, por antologas hechas con fragmentos y captulos sueltos y por evaluaciones peridicas de clsico corte escolar que dan acceso a la acreditacin final. Cuando se aplique la evaluacin derivada de la reforma es probable que uno de sus resultados ms frecuentes sea la identificacin de carencias formativas de los maestros, que empobrecen su prctica docente y limitan el logro de objetivos educativos funda-

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mentales. Para dar respuesta a este diagnstico, es necesario que bajo la conduccin de la sep se constituya un sistema serio y sumamente flexible de formacin continua para los maestros en servicio. Su eje debe ser un modelo de trabajo acadmico, realizado por grupos pequeos de docentes desde la propia escuela. Para apoyar este trabajo se requiere de un centro productor y difusor de muy diversos materiales, tanto impresos como una gran variedad de recursos digitales, que incluyan conferencias, demostraciones y recursos para el trabajo en el aula, por ejemplo. A este esfuerzo se pueden sumar las instituciones y los grupos acadmicos realmente competentes, as como una seleccin de la enorme cantidad de materiales que estn disponibles en el mundo virtual. Esta oferta debe ser diversa y flexible, pero no puede ser anrquica. El control de calidad es indispensable.

LA AGENDA DE LA REFORMA DE LA EDUCACIN BSICA Gilberto Guevara Niebla Todos queremos que la educacin sirva para renovar nuestra civilizacin, para edificar una sociedad que permita la expansin de cada uno y la superacin de toda forma de explotacin y dominacin; una sociedad que se fundamente en la justicia y la solidaridad, sin violencia, donde los derechos humanos sean respetados, con un sistema judicial eficaz y una democracia sustentada en ciudadanos fuertes, autnomos, dotados de una vigorosa cultura poltica. Eso es posible. Los mexicanos debemos empearnos en ello, pero para avanzar con certeza por ese camino hay que comenzar por reconocer que la educacin es un fenmeno humano y, por tanto, complejo. No admite ser abordado con modelos reduccionistas. Por lo mismo, el fracaso educativo de Mxico, del cual nadie debe tener dudas, no puede ser atribuido a slo uno de sus actores; es decir, a los maestros. Al hacerlo, cometemos una injusticia. Todos hemos fallado en la responsabilidad que nos corresponde al dirigir la ms relevante de las actividades sociales. El primer punto a considerar es la masificacin espectacular que conoci el sistema nacional de educacin en todos sus niveles, desde la educacin inicial hasta el posgrado, como se muestra en el cuadro 1. El sistema de educacin bsica se edific a una velocidad extraordinaria y las exigencias de este crecimiento determinaron que las polticas educativas se concentraran con frecuencia en los aspectos cuantitativos y se desatendieran los cualitativos. Se construyeron muchas escuelas pero se descuidaron definiciones cruciales en temas crticos, como los objetivos de la educacin, la pedagoga, el
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Cuadro 1. Alumnos, profesores y escuelas del sistema educativo nacional

Indicador Alumnos Profesores Escuelas 1950 3 249 200 90 896 25 413 2012 35 097 000 1 880 692 256 664

Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la Secretara de Educacin Pblica y del Sexto Informe de Gobierno de Felipe Caldern (2012).

currculo, la psicologa del aprendizaje, la investigacin educativa, la evaluacin y, sobre todo, la formacin y actualizacin de los docentes. No se formaron tcnicos para diseo curricular ni expertos en pedagoga y didctica. No hubo polticas de capacitacin de directores y supervisores; tampoco se crearon polticas de formacin de evaluadores e investigadores. El Estado se preocup sobre todo por formar docentes, y al hacerlo se interes ms en que la oferta respondiera con oportunidad al ritmo acelerado de la demanda. Esta premura por elevar las cifras de docentes con frecuencia se acompa de negligencia con respecto a la calidad de la formacin. Para 1964 ya existan 166 escuelas normales: un sistema heterclito formado por instituciones urbanas y rurales, gubernamentales y privadas, federales y estatales, generales y especializadas, regulares y superiores.1 Hubo poca atencin de las autoridades educativas para asegurar una capacitacin adecuada de los docentes para las escuelas normales (en ocasiones, esas posiciones se distribuan atendiendo a presiones sindicales). A veces se improvisaron los sistemas de formacin, como ocurri con el Instituto Federal de Capacitacin del Magisterio (1944-1971), que ofreca formacin semiescolarizada y por correspondencia. Otras veces, sin planeacin alguna y obedeciendo exclusivamente a presiones
Mara de Ibarrola, La formacin de los profesores de educacin bsica en el siglo xx, en Pablo Latap Sarre, coord., Un siglo de educacin en Mxico, t. ii, Mxico, Fondo de Cultura Econmica-Conaculta, 1998, p. 247.
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sindicales, el gobierno federal cre instituciones costosas, como la Universidad Pedaggica Nacional, que hoy cuenta con una unidad central y casi 100 unidades dispersas por toda la Repblica. Hasta la fecha, esta institucin desempea un papel ambiguo dentro del sistema educativo. Por razones principalmente polticas, las escuelas normales sufrieron un abandono casi total y experimentaron, entre 1960 y 1980, un desplome acadmico. Una encuesta realizada en 1991 entre maestros y alumnos de escuelas normales revel que en ellas era casi inexistente la reprobacin y que funcionaban tcitamente con un pase automtico de grado a grado.2 Desde 1971, la Secretara de Educacin Pblica (sep) estableci un mecanismo institucional para desarrollar y vigilar el mejoramiento profesional de los maestros en activo. En 1978 se cre la Direccin General de Actualizacin y Capacitacin del Magisterio; hoy, ese organismo se llama Direccin General de Formacin Continua de Maestros en Servicio y controla los Centros de Maestros. Entre los aos 1993 y 2000 se crearon 500 Centros de Maestros dotados de bibliotecas, videotecas y las ms modernas tecnologas de la informacin. Se puede decir que, en lo fundamental, los mecanismos de actualizacin docente han fracasado y la preparacin de los docentes sigue siendo deficiente. Algunos elementos del sistema educativo que debemos revisar y replantear son los siguientes: Revolucin cientfica. Este tema adquiere mayor relevancia si se consideran los avances de la ciencia y la tecnologa en las ltimas dcadas. Para evitar su fracaso, la escuela debe renovar sus contenidos constantemente. Por otro lado, se han registrado desarrollos notables en la psicologa de la infancia y en el conocimiento pedaggico, novedades que no siempre han tenido oportuna acogida en las escuelas. Tampoco ha existido una poltica de Estado en
Gilberto Guevara Niebla, El malestar educativo, en Nexos, nm. 170, febrero de 1992.
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cuanto a la produccin de libros y revistas que acerquen las ltimas novedades cientficas a los docentes (la mayor parte de la oferta bibliogrfica pedaggica proviene del extranjero, principalmente de Espaa). Gestin descentralizada. Otro tema relevante son los (posibles) cambios en la gestin. Considero que el antiguo modelo de administracin escolar centralizada no tiene posibilidades de regresar. Sin embargo, la transferencia de los servicios educativos desde la federacin hacia las entidades federativas, que se efectu en 1992, tuvo muchas imperfecciones, acarre infinidad de problemas y, finalmente, result incompleta. El problema ms grave de esta transferencia fue el financiero, ya que no se construy un mecanismo de distribucin de los recursos sobre bases justas y proporcionales a las necesidades de cada estado. En este rengln debe operar un principio compensatorio de asignacin: ms dinero para los que menos tienen, y no al revs, como ocurre en la actualidad con el principio regresivo aplicado por el Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica. Si asumimos que la descentralizacin va a continuar, debemos aprovechar la oportunidad que representa para promover una mejor organizacin jurdica y administrativa de los servicios educativos a nivel estatal: a] en primer lugar, hay que integrar los servicios dentro de un sistema escolar nico, b] en segundo trmino, las entidades federativas deben dotarse de equipos de gestin eficaces. Tambin es necesario definir con mayor precisin las atribuciones estrictamente acadmicas de las entidades federativas. Me refiero sobre todo a cuatro de ellas: a] investigacin educativa; b] servicios de formacin, actualizacin, capacitacin y superacin profesional de los maestros (artculo 13, fraccin IV, de la Ley General de Educacin); c] aplicacin de los planes y programas de estudio decididos por la sep (y el desarrollo curricular correspondiente), y d] aplicacin en las escuelas de los programas federales especiales (en total 128, al parecer, entre los que se cuen-

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tan el Programa Nacional de Lectura, Habilidades Digitales para Todos, Escuela Segura, Escuelas de Horario Ampliado, Programa contra la Obesidad y decenas ms). Asimismo, debe existir un sistema de reglas que ordene el funcionamiento de las escuelas en su conjunto, as como reglas para el funcionamiento interno de cada centro escolar. Estas reglas deben definirse en el mbito estatal. Cada estado debe contar con una autoridad educativa ejecutiva (la Secretara de Educacin y la direccin o coordinacin de escuelas de educacin bsica) y una autoridad consultiva (un consejo educativo estatal o, si se quiere, un consejo estatal de participacin social), nombradas, yo sugerira, por el Poder Legislativo local. Recuperar la rectora de la educacin. El Estado debe recuperar la rectora de la educacin, pero eso supone eliminar el poder de gestin real que ha tenido hasta ahora el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (snte). El poder de intervencin del snte se basaba en las disposiciones y omisiones del Reglamento de Condiciones Generales de Trabajo de 1946, el cual estipula que son trabajadores de base los profesores, los directores, los supervisores y los directores de educacin. Eso quera decir que pertenecan al sindicato como trabajadores de base tanto los profesores como los trabajadores administrativos, los directores y los supervisores. Es decir, puestos de direccin como los de director y supervisor eran considerados como puestos sindicalizados. Histricamente esto ha sido fuente de enorme confusin: cuando se presentaba un problema en una escuela supongamos que un profesor abusaba de un alumno, el padre de familia acuda a presentar su queja con el director de la escuela, pero el acusado tena la opcin de apelar ante el delegado sindical y as inhibir el efecto de las decisiones tomadas por el director. En realidad, toda empresa, cualquiera que sea su tipo, debe tener bien definido quin manda y quin obedece. Quienes mandan no deben ser trabajadores de base o sindicalizados; por el contrario, deben ser empleados de

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confianza. Es decir, los directores y supervisores forman o deben formar parte de la autoridad educativa y no del sindicato. Introducir un cambio en esta esfera de la gestin tendr enormes implicaciones porque directores y supervisores son las autnticas correas de transmisin entre la autoridad educativa y las escuelas, y su control por el sindicato es una anomala de la cual ya se quejaba amargamente don Jaime Torres Bodet. Profesionalizacin del magisterio y autonoma de las escuelas. La profesionalizacin de los maestros supone un grado de autonoma en el trabajo docente, y lo mismo puede decirse respecto de las escuelas. Me refiero a autonoma pedaggica, no slo administrativa. Esto implica que los planes y programas de estudio deben disearse de tal forma que permitan la accin constructiva, libre y creativa de maestros y alumnos. Sin embargo, los planes y programas que fueron aprobados en el Acuerdo 592 de agosto de 2011 representan una modalidad curricular centralista, enciclopdica y autoritaria que no deja espacio alguno para la intervencin autnoma del profesor y de las escuelas. El uso de trminos como competencias y estndares es un recurso demaggico de ese acuerdo, un disfraz de oropel bajo el cual se pretende imponer un modelo curricular conservador y, en varios sentidos, impracticable. Esa programacin curricular es un lastre un autntico dinosaurio que nos hered, a travs de su yerno, la lder sindical recientemente defenestrada. La educacin bsica de Mxico no podr avanzar mientras no se modifique este ordenamiento curricular. Evaluacin. He aqu dos definiciones iniciales que deben servir de base para las polticas de evaluacin: La evaluacin es una cuestin de valores y debe ponerse al servicio de los alumnos. La evaluacin que no redunda en beneficio del aprendizaje de estudiantes y maestros es un ejercicio demaggico e intil.

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Hay otro aspecto que deseo subrayar. En un sistema escolar tan grande como el nuestro (25 millones de alumnos, 1.1 millones de maestros, 227000 escuelas solamente en educacin bsica) y tan heterogneo en lo material y en lo acadmico (44.4% de las primarias son multigrado; 8% son privadas; 9966 son indgenas; 11187 son comunitarias; del total de escuelas secundarias, alrededor de 49.5% son telesecundarias),3 es absurdo, injusto, moral y tcnicamente incorrecto que se apliquen exmenes nicos estandarizados para evaluar a los alumnos o a los maestros. La evaluacin es una funcin en extremo delicada que exige tomar en cuenta todas las variables que intervienen en el proceso educativo. La evaluacin no debe ser una herramienta punitiva sino un mecanismo que estimule la superacin y el desarrollo del aprendizaje. Escuelas fuertes. Del conjunto de cambios que contempla la actual reforma educativa, concedo la mayor relevancia a la idea de otorgarle mayor autonoma a las escuelas. No se trata slo de dar a la escuela recursos financieros para que los maneje de forma independiente; la autonoma debe ser pedaggica y administrativa. Con frecuencia se incurre en el error de pensar que, dado que los planes y programas de estudio son generados por el gobierno federal (as lo estipula la fraccin III del artculo 3 constitucional), en las escuelas y las aulas, que son los escenarios donde se aplican esos planes y programas, no se tiene que tomar ninguna decisin de carcter pedaggico. ste es un grave y craso error: se ignora, as, lo que es la pedagoga y la didctica, lo que es la educacin de los nios y adolescentes. Para ensear algo, el maestro ha de apropiarse de ese algo, hacerlo suyo y crear contextos especficos de aprendizaje de acuerdo con el tipo de conocimientos y las caractersticas de los alumnos. La educacin es una permanente experimentacin, una continua solucin de problemas que incluye, por as decirlo, la manipulaClculos propios obtenidos a partir del Sexto Informe de Gobierno de Felipe Caldern (2012) y del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin.
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cin del conocimiento. La escuela es un laboratorio donde cobran vida los conocimientos a travs de su construccin y reconstruccin permanentes. Escuelas de tiempo completo. Plantearse que 40000 escuelas se conviertan en escuelas de tiempo completo es un logro irrenunciable. Pero conviene contemplar sus posibles efectos. Con el tiempo, las escuelas de tiempo completo se pueden convertir en escuelas de primera y probablemente van a concentrar la demanda. Es deseable, por lo tanto, que se disee una estrategia para convertir a todas las escuelas en escuelas de tiempo completo. Participacin social. En una sociedad democrtica, los ciudadanos deben tener algn control o forma de influir sobre la manera como se educa a la nueva generacin de ciudadanos. ste es el argumento poltico para defender la participacin de la sociedad en la educacin. Aunque ms restringido, existe un argumento pedaggico que afirma la pertinencia de vincular la educacin con la comunidad. La relacin escuela-comunidad fue clave en el movimiento renovador de la Nueva Escuela. Dicho en otras palabras, la educacin debe articularse a la vida social en sus mltiples facetas, no slo la econmica, como predican algunos. En la actual versin de la Ley General de Educacin, los consejos de participacin social son entidades metafsicas, sin funcin sustantiva alguna. Dichos consejos fueron despojados de todo poder por influencia de los lderes del snte, que vieron en ellos una amenaza al control poltico que ejercen sobre las escuelas. Creo que hoy tenemos la oportunidad de darles a los consejos de participacin social una funcin real, de apoyo pedaggico, y de seguimiento y evaluacin del desempeo de las escuelas.

EL NUEVO ESCENARIO PARA EL DESARROLLO PROFESIONAL DE LOS DOCENTES Y EL SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIN EDUCATIVA Mario Rueda Beltrn y Minerva Nava Amaya En diferentes momentos histricos las reformas educativas han obedecido a diversas demandas, enfoques, proyectos y normatividades. Estas reformas tienen implicaciones no slo en el mbito educativo, sino tambin en la vida social y poltica. Algunas de las reformas ms importantes en el mbito de la educacin han sido: la que le dio un carcter socialista, en 1934; la que le imprimi su orientacin nacional, en 1946; la que le otorg rango constitucional a la autonoma universitaria, en 1980; la que determin una nueva relacin entre el Estado y la Iglesia, en 1992; la que estableci, entre otros aspectos, el derecho de todo individuo a recibir educacin y la obligacin del Estado de impartirla en los niveles preescolar, primaria y secundaria, en 1993. En fecha ms reciente, la reforma de 2012, la cual determina la obligatoriedad de la educacin media superior. Gran parte de las reformas educativas parten de acuerdos y leyes nacionales, que acompaados de polticas pblicas se traducen en programas y acciones gubernamentales. En este proceso se espera que los beneficiarios de las reformas aprecien sus bondades, lo que no siempre ocurre, pues las sienten ajenas debido a que no se les incorpor desde el inicio en la definicin, desarrollo y operacin de esas modificaciones.1 Reconocer, desde una visin autocrtica, el carcter lineal de las reformas, ofrece la valiosa oportunidad de incluir estrategias y mecanismos ms participativos en el proceso de construccin de
Sergio Martinic, Conflictos polticos e interacciones comunicativas en las reformas educativas en Amrica Latina, en Revista Iberoamericana de Educacin, nm. 27, diciembre de 2001. Disponible en: <http://www.rieoei.org/rie27a01.PDF>.
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nuevas reformas educativas. La experiencia ha demostrado que los cambios en la educacin no se logran slo por decreto, y que no es posible sustentar una reforma por mucho tiempo si sta es percibida como un sistema de control y sancin. Es imprescindible generar distintas estrategias de negociacin para convencer, consensuar y vencer resistencias y, en esa medida, favorecer que los actores del cambio participen en el diseo y ejecucin de las reformas para que stas operen. El 26 de febrero del 2013 se public en el Diario Oficial de la Federacin el decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el cual, sin duda, tendr repercusiones no slo en el mbito educativo, sino tambin en la vida poltica de Mxico y en la sociedad en su conjunto. Con las modificaciones a los artculos 3 y 73 constitucionales se ponen en la agenda pblica temas que estaban pendientes y en cuyo anlisis es importante profundizar. Entre ellos, el Servicio Profesional Docente, el Sistema Nacional de Evaluacin Educativa, la autonoma del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (inee), la autonoma escolar, las escuelas de tiempo completo y el censo escolar.2 Las modificaciones constitucionales tendrn efectos no slo en el desarrollo de las leyes secundarias, sino, tambin, en la revisin y diseo de polticas pblicas, en los rediseos institucionales, en las condiciones laborales de los docentes, en la normatividad escolar, en las trayectorias formativas y en las prcticas educativas. Como se puede ver, esta reforma va ms all del mbito meramente educativo; se inscribe en una problemtica social, entendido lo social como un asunto de todos. Por ello, estamos ante una valioDecreto por el que se reforman los artculos 3 en sus fracciones III, VII y VIII; y 73, fraccin XXV, y se adiciona un prrafo tercero, un inciso d] al prrafo segundo de la fraccin II y una fraccin IX al artculo 3 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en Diario Oficial de la Federacin, 26 de febrero de 2013. En la seccin de anexos de este libro se incluye el texto completo del decreto.
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sa oportunidad para convocar la participacin de los sectores de la sociedad cuya competencia les permita ayudar a construir los distintos componentes de la reforma. Es decir, la responsabilidad de la reforma no recae nicamente en quienes la promovieron y la aprobaron; tambin estn implicados los especialistas, los padres de familia, los maestros, los alumnos y las organizaciones de la sociedad civil, entre otros actores. La opinin de los maestros y las maestras es fundamental porque ellos son, en gran medida, los operadores de la reforma. Algunos temas como el ingreso, permanencia y promocin de los docentes en el sistema educativo, las condiciones laborales, la evaluacin de sus prcticas, su formacin pedaggica y profesional, son asuntos que los incluyen. Tambin es importante escuchar a las autoridades educativas federales, estatales y municipales de los diversos niveles y modalidades de educacin bsica, especialmente a los de educacin comunitaria, migrante e indgena, as como a los de educacin de adultos, que tienen caractersticas y necesidades particulares. Los organismos de la sociedad civil tienen mucho que aportar en los temas educativos, sobre todo aquellos que tienen prcticas de intervencin en los distintos componentes del sistema educativo y han funcionado como portadores de demandas sentidas en la comunidad educativa. Los especialistas en temas de evaluacin, educacin, legislacin educativa y laboral, autonoma y gestin, servicio profesional docente, estndares, certificacin docente y rediseo institucional, por mencionar algunos, debern participar desde su mbito de conocimiento y experiencia. Es indispensable incluir las voces de los representantes estudiantiles y de los padres de familia, pues a ellos tambin les corresponder, en gran medida, operar esta reforma y sern fundamentales en los temas de autogestin y autonoma de las escuelas. Igual importancia tiene la incorporacin de los representantes de los maestros, con los que se deber definir una nueva relacin con lmites y responsabilidades muy claros, de acuerdo con el mbito de su competencia, conforme lo establezca la ley.

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Una reforma incluyente puede traducirse en una valiosa oportunidad para construir puentes, desde la participacin ciudadana, que contribuyan a iniciar procesos ms slidos para mejorar la calidad y equidad de la educacin. Las ideas que aqu se expresan slo pretenden constituirse en una invitacin para iniciar un dilogo y dar pie a la inclusin de otros aportes derivados del anlisis y la discusin en foros posteriores, en los que exista la posibilidad de llegar a definiciones ms detalladas en la medida en que se avance en este proceso de construccin con otros actores. Este anlisis se concentra principalmente en dos aspectos fundamentales de la reforma educativa, que estn estrechamente vinculados: el Servicio Profesional Docente y la autonoma del inee.

Servicio Profesional Docente Acerca del ingreso al servicio docente y la promocin a cargos con funciones de direccin o de supervisin en la educacin bsica y media superior que imparta el Estado, el Decreto del 26 de febrero de 2013 seala que se llevarn a cabo mediante concursos de oposicin que garanticen la idoneidad de los conocimientos y capacidades que correspondan. La ley reglamentaria de este artculo fijar los criterios, los trminos y condiciones de la evaluacin obligatoria para el ingreso, la promocin, el reconocimiento y la permanencia en el servicio. Agrega que sern nulos todos los ingresos y promociones que no sean otorgados conforme a la ley. La reforma educativa ofrece la oportunidad de construir un nuevo escenario para el ingreso, promocin y permanencia de los docentes en el sistema educativo. En este tenor es importante considerar por lo menos los siguientes aspectos: Definir e impulsar una poltica integral que regule la carrera docente. Sera recomendable partir de una fase de revisin, anlisis

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y, en su caso, eliminacin de programas y acciones aislados, desarticulados y de carcter correctivo que tienen un considerable costo y un escaso efecto en la calidad educativa. Constituye una oportunidad para revisar las prcticas actuales, como las que se derivan del Programa Nacional de Carrera Magisterial. En ste se seala que para el ingreso y promocin de los docentes el factor de desempeo de los alumnos, medido por las pruebas enlace (Evaluacin Nacional del Logro Acadmico en Centros Escolares), aportar el 50% de la calificacin del docente. Sin embargo, esta prueba no puede ser el referente principal para evaluar el desempeo docente. En consecuencia, ste es uno de los temas que requieren atencin urgente, ya que son de sobra conocidos los graves riesgos que puede tener una prueba estandarizada cuando no se utiliza de forma adecuada:
aspectos importantes del currculo se estn haciendo a un lado, porque no son medidos por las pruebas. [] los nios estn siendo entrenados sin descanso para que dominen el contenido de esas pruebas de alto impacto y, en consecuencia, estn comenzando a odiar la escuela. [] en muchos casos, los maestros se dedican a preparar a sus alumnos para las pruebas, lo que se parece mucho a hacer trampa, porque estn inflando las puntuaciones de los alumnos sin elevar su competencia en los aspectos que se supone miden las pruebas3

Al respecto, es importante analizar, con base en el sustento terico y la experiencia tcnica, si una prueba estandarizada se puede convertir en el currculo nacional o si las competencias profesionales se pueden reducir a la comprensin que tiene el docente sobre el contenido de las asignaturas.
3 W. J. Popham (2001), citado en Felipe Martnez Rizo, Evaluacin formativa en aula y evaluacin a gran escala: hacia un sistema ms equilibrado, en Revista Electrnica de Investigacin Educativa, vol. 11, nm. 2, 2009, p. 8. Disponible en: <http://redie.uabc.mx/vol11no2/contenido-mtzrizo2.pdf>.

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Contar con un sistema de estndares docentes debatido, con-

sensuado y reconocido oficialmente. Los maestros deben tener claridad sobre lo que se espera de su prctica docente; asimismo, los padres y madres de familia, los estudiantes y la sociedad en su conjunto requieren saber lo que es ser un buen docente y lo que significa buena enseanza. Pero, adems, resulta fundamental definir qu significan buenas condiciones para que los docentes puedan desempear con calidad sus prcticas educativas. Si bien el texto constitucional establece ya los concursos de oposicin y el uso de la evaluacin como una condicin sine qua non para el ingreso, permanencia y promocin de los maestros, ser necesario profundizar en el carcter de la evaluacin y, en especial, en el sentido que los resultados de sta tendrn para la educacin. Para que la evaluacin contribuya realmente a elevar la calidad educativa y tenga implicaciones para el sistema educativo se requiere una evaluacin docente con finalidades formativas, es decir, valorar el desempeo del docente para que ste y las autoridades educativas tomen decisiones sobre las trayectorias formativas. Evaluar al maestro implica acceder a su prctica como indicador central. Elaborar un programa integral de formacin pedaggica y profesional para maestros de educacin bsica, que se fundamente en los resultados de la evaluacin docente. Una gran parte de los cursos, talleres y diplomados que han constituido la oferta educativa para los docentes de educacin bsica no ha sido diseada y desarrollada a partir de la deteccin de sus necesidades de formacin y menos an ha sido producto de evaluaciones sobre su prctica docente. Por ello, experiencias como el Programa Nacional para la Actualizacin Permanente de los Maestros de Educacin Bsica en Servicio (Pronap) y los Centros de Maestros no han tenido los efectos esperados en la mejora de la calidad educativa:
el Pronap, con sus laudables innovaciones de cursos nacionales con evaluacin independiente, adolece, bajo la presin de dinmicas sociales, burocrticas y gremiales, de inducir a un cre-

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dencialismo que limita grandemente su eficacia y lo aparta de la prctica docente. Se cuestiona tambin la concepcin de los programas, cursos y talleres, su enfoque al maestro individual, su desvinculacin con la vida escolar que hace difcil que el docente aplique despus lo que aprende4

Por otro lado, hay que reconocer que la formacin docente no se puede seguir abordando de manera aislada, ya que est inserta en una organizacin escolar y en un sistema educativo. No ser desde lo micro y lo parcializado como se logren hacer cambios; es necesario articular todos los aspectos que hacen posible una comprensin amplia del sistema educativo. Crear un sistema de certificacin oficial para los docentes de educacin bsica, que no deber estar desvinculado de la evaluacin de las prcticas educativas ni de las trayectorias formativas contenidas en un programa integral de la carrera docente. En relacin con las condiciones laborales de los docentes es importante analizar si se est ante la necesidad de fijar las bases de un nuevo rgimen laboral y, de ser as, qu implicaciones tendra ste en los derechos de los trabajadores de la educacin. No se debe perder de vista que si bien los docentes son servidores pblicos que estn sujetos a disposiciones legales que regulan su actividad, hay otros instrumentos jurdicos que no los consideran, como es el caso de la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administracin Pblica Federal. La ley reglamentaria del Servicio Profesional Docente deber establecer de manera clara y precisa las normas que se aplicarn a cualquier persona que quiera ingresar a la docencia en la educacin bsica y media superior, y, sobre todo, especificar cules sern los mecanismos que se debern atender tanto para el ingreso como para la permanencia y la promocin.
Pablo Latap Sarre, Cmo aprenden los maestros?, Mxico, sep, 2003 (Cuadernos de Discusin, nm. 6), p. 12. Disponible en: <http://ses2.sep.gob.mx/dg/ dgespe/cuader/cuad6/5_insa.htm>.
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Finalmente, hay que sealar que la evaluacin docente es fun-

damental, pero tambin lo son las polticas y programas de infraestructura y equipamiento de aulas, los planes y programas de estudio, la dotacin de materiales y textos educativos, las condiciones escolares y los ambientes de aprendizaje de los estudiantes.

Autonoma del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin El Decreto del 26 de febrero tambin seala que el inee ser un organismo pblico autnomo, con personalidad jurdica y patrimonio propio. Desde la creacin del inee, en 2002, se dieron a conocer opiniones de expertos en materia de evaluacin educativa, de representantes de padres de familia y de sectores involucrados con la educacin, en el sentido de que la naturaleza jurdica del organismo era insuficiente, principalmente por haber quedado adscrito a la Secretara de Educacin Pblica (sep), con la consecuente falta de autonoma. Entre los argumentos a favor de su autonoma destacaban: contar con un instituto de evaluacin con autonoma e independencia suficientes para garantizar la imparcialidad y objetividad de sus trabajos; evitar la posible manipulacin de los informes sobre evaluacin educativa y no ser juez y parte en los procesos de evaluacin para tener credibilidad en los resultados. En gran parte por estas razones en algunos sectores acadmicos la autonoma del inee ha sido muy bien recibida. Como seal Armando Labra: La autonoma [] es, ante todo, un precepto que garantiza la autogestin institucional, la libertad de pensamiento, la responsabilidad social en el cumplimiento de su misin. Slo puede emanar de postulados democrticos, y nicamente tiene cabida en espacios de discusin abierta y plural.5
Armando Labra, Legislacin, poltica y autonoma, en Perfiles Educativos, vol. 26, nm. 106, tercera poca, 2004, p. 190.
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Sin duda, elevar a rango constitucional la autonoma del inee le ofrece muchas posibilidades, entre ellas, la facultad para gobernarse, para decidir con responsabilidad y compromiso acerca de su quehacer institucional, para crear las disposiciones y los instrumentos legales que rijan su vida interna y el derecho de administrar su patrimonio, as como la obligacin de rendir cuentas. Es importante considerar que los organismos autnomos tambin tienen obligaciones normativas establecidas en diferentes ordenamientos legales, como la Ley General de Contabilidad Gubernamental, las partes correspondientes de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria o el artculo primero de la Ley de Adquisiciones, entre otros. Por ello, es necesario asegurar que en las leyes secundarias se refleje a cabalidad la autonoma que la Constitucin le ha otorgado al inee. En el aspecto ms operativo, desde el punto de vista administrativo la autonoma tendr repercusiones organizacionales, lo que implica un rediseo institucional que deber ser muy slido para no afectar los procesos de trabajo en marcha, los cuales le han otorgado al inee el respeto, la credibilidad y la confianza social que tiene hoy. Para hacer posible la autonoma institucional es necesario contar con equipos capaces de gestionar y operar de manera autnoma. Por ello, es de especial preocupacin que en la etapa inicial de toda instancia autnoma se realice de manera cuidadosa la seleccin del grupo de directivos. Al respecto, se sugiere que se trate de acadmicos especializados en evaluacin, con experiencia en el mbito educativo, de preferencia con una trayectoria acadmica reconocida, sin afiliaciones partidarias y con capacidad de liderazgo para gestionar e impulsar la autonoma institucional. En vista de que la Junta de Gobierno ser el rgano de direccin del inee y que esta instancia estar integrada por cinco miembros designados por el Ejecutivo federal, con la aprobacin del Senado, es relevante que estos nombramientos ocurran en el corto plazo, de tal manera que este grupo de especialistas participe acti-

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vamente en la elaboracin de la ley del nuevo inee y realice aportaciones a las modificaciones de la Ley General de Educacin, as como al rediseo de la institucin y a los cambios reglamentarios y estructurales que de ello se deriven. Se necesita un inee con una presencia social slida y fuerte, cuyos representantes cuenten con reconocimiento y con la credibilidad acadmica que se requiere para un organismo que se constituir en la mxima autoridad en materia de evaluacin. Una de sus tareas centrales ser coordinar el Sistema Nacional de Evaluacin Educativa, por lo cual conviene detenerse en lo que esto implica. El decreto de la reforma constitucional establece:
Corresponder al Instituto evaluar la calidad, el desempeo y resultados del sistema educativo nacional en la educacin preescolar, primaria, secundaria y media superior. Para ello deber: a] Disear y realizar las mediciones que correspondan a componentes, procesos o resultados del sistema; b] Expedir los lineamientos a los que se sujetarn las autoridades educativas federal y locales para llevar a cabo las funciones de evaluacin que les corresponden, y c] Generar y difundir informacin y, con base en sta, emitir directrices que sean relevantes para contribuir a las decisiones tendientes a mejorar la calidad de la educacin y su equidad, como factor esencial en la bsqueda de la igualdad social.

El inee coordinar el Sistema Nacional de Evaluacin Educativa que, en principio, ordene y articule los elementos que existen actualmente y rena los esfuerzos de los organismos y agentes implicados. Para impulsar la conformacin de ese Sistema, el inee puede contribuir no slo a identificar con precisin el conjunto de iniciativas en marcha, sino tambin a valorar sus propsitos, alcances y limitaciones, con el fin de elaborar un plan para el desarrollo del Sistema que racionalice los diferentes ejercicios de evaluacin existentes y, en caso necesario, impulse la creacin de nuevos ins-

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trumentos y estrategias que informen sobre aspectos an no cubiertos. El cometido central ser fortalecer el efecto positivo de las evaluaciones en el sistema educativo y eliminar sus consecuencias no deseadas. El plan de desarrollo del Sistema Nacional de Evaluacin Educativa tambin deber delinear las condiciones necesarias para que sea posible profundizar en el anlisis, explotacin y difusin de la informacin que este Sistema produce, adaptndola a las distintas audiencias del sector educativo, de tal manera que sirva para la toma de decisiones en el diseo e implementacin de acciones de mejora. Un componente adicional del plan deber prever la formacin especializada y continua de los recursos humanos implicados en las distintas iniciativas de evaluacin a fin de garantizar el cumplimiento de los estndares tcnicos y ticos, de acuerdo con las prcticas ms reconocidas en la comunidad acadmica. La efectividad del plan y su aprovechamiento como recurso de conocimiento y valoracin de la educacin sern posibles en la medida en que participen los actores involucrados, y se construyan compromisos y metas compartidas que favorezcan una cultura de la evaluacin en beneficio de los individuos, las instituciones y la sociedad en su conjunto. El sentido de este esfuerzo colectivo es asegurar el derecho de todas las personas a una educacin de buena calidad. La ley del inee deber establecer los mecanismos y acciones necesarios que permitan a la institucin y a las autoridades educativas federal y locales una eficaz colaboracin y coordinacin para el mejor cumplimiento de sus respectivas funciones.

Lneas de trabajo
De carcter normativo. Su propsito ser establecer las rutas

y orientaciones metodolgicas y tcnicas que regulen y garanticen el proceso de diseo, desarrollo, ejecucin y seguimiento de instru-

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mentos, sistemas, programas, proyectos y acciones de evaluacin educativa. De vinculacin. La articulacin institucional deber permitir la vinculacin de esfuerzos, compartir experiencias y conocimientos, aprovechar recursos, conformar equipos y generar programas de trabajo y esquemas de intervencin que respondan a las caractersticas y las necesidades en materia de evaluacin. Estas acciones deben inscribirse en un programa integral. Ser fundamental evitar que se limiten a una suma de esfuerzos que operen de manera paralela y aislada; por el contrario, el reconocimiento del mbito de competencia y especialidad de las diferentes instituciones y organizaciones permitir la construccin de un espacio comn para lograr una real articulacin de la que se deriven propuestas integrales de atencin. De asesora tcnica. Esta lnea de trabajo se orientar principalmente a la asesora sobre el diseo, desarrollo, ejecucin y seguimiento de instrumentos, sistemas, programas, proyectos y acciones de evaluacin educativa con otras instancias pblicas y privadas, en los mbitos nacional e internacional. De difusin. Se trata de efectuar acciones de difusin mediante las cuales se darn a conocer los resultados de la evaluacin educativa, as como las acciones que el inee realiza en esta materia. De igual manera, se deber impulsar la cultura de la evaluacin para la mejora de la calidad educativa. La poltica sobre divulgacin de informacin del inee deber orientarse a garantizar que la informacin sobre sus evaluaciones y estudios de investigacin est a disposicin de los maestros, las autoridades educativas y los padres de familia. Para que los resultados de las evaluaciones sirvan para orientar la toma de decisiones en el mbito de la poltica educativa ser importante que se fortalezcan los mecanismos de interlocucin con las autoridades educativas federales y estatales, as como con las comisiones de Educacin del Senado y la Cmara de Diputados. Asimismo, que se establezcan mecanismos de comunicacin permanentes

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para el anlisis y la discusin de los resultados de las evaluaciones con instancias educativas, de evaluacin y de investigacin. De formacin continua. Se refiere a las actividades que buscarn propiciar la actualizacin de los conocimientos y el desarrollo de nuevas habilidades de los recursos humanos en materia de evaluacin educativa. De investigacin. Esta lnea de trabajo deber estar enfocada a la promocin y realizacin de estudios e investigaciones sobre evaluacin educativa para retroalimentar las actividades coordinadas, asesoradas o que lleve a cabo el inee. Se debern establecer vnculos con instituciones y organismos de investigacin, pblicos o privados, que faciliten el acceso e intercambio del acervo documental y bases de datos para contar con el estado del arte de la evaluacin educativa. Habr que generar una red de apoyo con instituciones pblicas de los tres rdenes de gobierno, con organismos pblicos y privados, as como con agentes educativos que garanticen la integracin de equipos de trabajo o la creacin de redes cuyo propsito sea la mejora de la educacin bsica a partir de los resultados de la evaluacin. De impulso a nuevos proyectos y metodologas de evaluacin apoyados con recursos de instancias financiadoras. Uno de los posibles aspectos de vinculacin para el inee ser impulsar y desarrollar nuevas metodologas, proyectos y programas de evaluacin educativa, con apoyo de una lnea de gestin con instancias financiadoras nacionales e internacionales para obtener o sumar recursos. Existen distintos asuntos pendientes que se tendrn que ir solucionando en el marco de las participaciones y aportaciones que, esperamos, estn consideradas en el proceso de elaboracin de las leyes reglamentarias. Algunos de ellos se relacionan con las siguientes preguntas: en vista de que los rganos estatales de evaluacin tienen diversas estructuras, distintas funciones y atribuciones, as como muy diferentes grados de competencia tcnica, se tiene planeado su rediseo y redefinicin de competencias? Cmo se coor-

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dinarn las instancias de evaluacin que operan para el bachillerato y la educacin superior del pas con el Sistema Nacional de Evaluacin Educativa? Cmo se organizar la distribucin de competencias entre el inee, la sep y las instancias de evaluacin de las entidades federativas? stas son slo algunas de las interrogantes que surgen en este proceso de construccin de las leyes reglamentarias; con ellas y otras se tendr que avanzar en una elaboracin ms fina de este gran reto que representa la reforma educativa.

EL DESEMPEO DOCENTE Y EL LOGRO EDUCATIVO EN EL CENTRO DE LAS POLTICAS: HACIA UNA GOBERNABILIDAD PARA LA CALIDAD? Gloria del Castillo Alemn Desde finales de la dcada de los ochenta se dej sentir en Amrica Latina una oleada de reformas educativas. Su propsito, bien conocido, ha sido generar cambios en distintas dimensiones del subsistema de educacin bsica a fin de revertir su baja calidad e inequidad. Mxico no es ajeno a esta problemtica en materia educativa, como lo muestran los resultados de la Evaluacin Nacional del Logro Acadmico en Centros Escolares, conocida como prueba enlace.1 Por ejemplo, en la evaluacin realizada en 2010 entre alumnos de tercer grado de primaria, 56% de los nios que presentaron prueba de espaol tuvieron resultados que los ubicaron en las categoras de insuficiente y elemental; en matemticas el porcentaje que sumaron los escolares con resultados en estas dos categoras fue incluso mayor (59%), y en historia, mucho ms elevado (80%).2 En el mbito de lo que se ha denominado mejora de la eficacia escolar destaca un estudio realizado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Mxico, donde se recogen los datos citados en el prrafo anterior.3 Uno de los principales planteamientos de esta investigacin es que en nuestro pas, en contextos de gran desigualdad, es posible encontrar escuelas con capacidades para revertir los efectos negativos que su condicin marginal pro1 enlace es una prueba estandarizada cuyo propsito es medir los conocimientos y habilidades de los estudiantes en las reas de espaol y matemticas; adicionalmente, en cada aplicacin se mide otra asignatura de entre las siguientes: ciencias, historia, geografa y formacin tica y cvica. 2 Elena Rodrigo Salazar, coord., Desempeo escolar Mxico 2010. Un enfoque en la calidad con equidad, Mxico, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede-Mxico, 2010 (Documento de investigacin), p. 1. 3 Ibid.

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voca en el aprendizaje de los escolares. Es decir, se constat que Mxico observa las pautas que predicen los estudios empricos acerca de los factores asociados al logro educativo. Es cierto que Mxico tiene una gran concentracin de estudiantes de primaria en los niveles de desempeo ms bajos como resultado de las condiciones socioeconmicas desfavorables en las que viven los escolares. Sin embargo, al mismo tiempo hay la esperanza de revertir esos resultados si se considera que el desempeo de los estudiantes est determinado slo en parte por la escuela (que contribuye en una proporcin que va del 27% al 34%), mientras el resto corresponde a factores relacionados con atributos individuales.4 Entre los factores asociados al logro educativo se ubican la eficacia de la gestin, diversas prcticas escolares y algunos rasgos de los profesores. En este rubro destaca el grado de atencin que presta el profesor al alumno, su experiencia y la trayectoria de formacin de los directores de escuela.5 A la luz de estos hallazgos resulta indispensable preguntarse acerca de los aportes, en cuanto a calidad y equidad, de un servicio profesional docente como el que se ha aprobado con las reformas a los artculos 3 y 73 constitucionales. Cules tendran que ser las caractersticas del servicio profesional docente para asegurar dicho aporte? Qu sera necesario priorizar en la evaluacin de los docentes y directivos para que haya repercusiones en el logro educativo? Qu hacer con el actual sistema de incentivos, es decir, el Programa Nacional de Carrera Magisterial (pncm)? ste no slo cumple con un aspecto tcnico el salario de los profesores, sino que es parte de la estructura que ha favorecido la gobernabilidad en el subsistema de educacin bsica. Este texto pretende aportar una reflexin en torno a las reformas constitucionales publicadas en febrero de 2013, a fin de identificar su singularidad y aporte a la resolucin de un problema pblico fundamental: la baja calidad educativa. El anlisis se centra en las decisiones polticas y de poltica educativa relacionadas con la formacin
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Ibid., p. 40. Ibid.

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continua de los docentes y el sistema de incentivos, con nfasis en tres aspectos: a) los rasgos y resultados de 20 aos de reformas, a fin de sopesar la importancia de la actual reforma educativa; b) el sentido de las decisiones acerca del establecimiento de un servicio profesional docente y la singularidad de esta reforma ante el punto de inflexin que marc en 1992 el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica (anmeb), y c) algunas recomendaciones polticas y de poltica pblica para el proceso de implementacin posterior a la promulgacin de la reforma de los artculos constitucionales 3 y 73. Este abordaje analtico de poltica pblica permite ofrecer una mirada singular del proceso de reformas, con la ventaja de identificar fallas en el proceso de las polticas; por tanto, implica la posibilidad de visualizar cursos de intervencin alternativos a manera de recomendaciones de poltica pblica. Adems, contribuye a comprender por qu persisten ciertos problemas, como el de la baja calidad educativa denominados en la literatura de poltica pblica wicked problems por la complejidad que implica su definicin y solucin6 y en consecuencia entender la necesidad de optar por intervenciones a travs de un diseo de polticas en red. La reflexin que aqu se ofrece tiene la intencin de hacer visibles dos caras de la situacin que acompaa al establecimiento de un servicio profesional docente: la poltica y la tcnica. El aspecto poltico se asocia con la incipiente nueva relacin entre la Secretara de Educacin Pblica (sep) y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (snte), y entre la sep y el magisterio. En tanto, la dimensin tcnica tiene que ver con la efectividad y la repercusin del servicio profesional docente en la calidad y equidad de la educacin, aspecto en el que la evaluacin se convierte en una herramienta estratgica para orientar los procedimientos hacia lo que se quiere y se espera de esta reforma en particular. Dos inquietudes asoman desde esta doble mirada. En primer lugar nos preguntamos si la manera de recuperar la rectora del
Horst W. J. Rittel y Melvin M. Webber, Dilemmas in a general theory of planning, en Policy Sciences, nm. 4, 1973, pp. 155-169.
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Estado en las polticas educativas e impulsar la reforma constitucional desembocar en lo que se conoce como nueva gobernanza, que implica la convergencia de distintos actores bajo un liderazgo emprendedor de polticas con el propsito de generar cambios estratgicos sin riesgos de ingobernabilidad. Por otro lado, se presenta la interrogante de si las reformas al artculo 3 constitucional son suficientes para comenzar a revertir el escaso logro educativo en el pas. Una de las principales hiptesis de este trabajo es que la reforma educativa del gobierno en funciones observa un conjunto de rasgos que la hacen distinta en comparacin con el proceso de cambio que tuvo lugar a principios de la dcada de los noventa, con la firma del anmeb, y luego en 2008 y 2011. La reforma educativa actual no pas por un acuerdo poltico con la dirigencia nacional del snte y se espera, en consecuencia, que favorezca los cambios en el logro educativo en el mediano plazo en la medida en que se consiga neutralizar el poder de veto del sindicato. Lo anterior adquiere sentido en la medida en que se han asumido de forma simultnea dos decisiones estratgicas. La primera, de naturaleza poltica, tiene que ver con recuperar la rectora del Estado en las polticas educativas, para lo cual se firm un acuerdo poltico partidario el Pacto por Mxico y se investig el uso y rumbo de las cuotas sindicales, lo que termin con la detencin de la maestra Elba Esther Gordillo, dirigente nacional del snte. La segunda decisin estratgica, relacionada con polticas educativas, es la creacin del Servicio Profesional Docente. Esta ltima decisin no habra sido posible en condiciones de gobernabilidad de no haberse optado, en primer lugar, por no compartir ms la gestin de las polticas con la dirigencia nacional del snte. Esta situacin abre la posibilidad de generar una ruta distinta hacia el mejoramiento de la calidad como una condicin indispensable para revertir los resultados de bajo logro educativo.7
Gloria del Castillo y Alicia Azuma, La reforma y las polticas educativas. Impacto en la supervisin escolar, Mxico, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Mxico, 2009; Gloria del Castillo, Las polticas educativas en
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Este texto consta de tres partes. En la primera se aborda, a manera de antecedentes, cul fue el sentido de las reformas de las polticas educativas de los ltimos 20 aos proceso en el cual se gener lo que hemos denominado una gobernabilidad para la cobertura,8 a fin de mostrar el alcance de la reforma educativa recientemente aprobada. Enseguida se describe y analiza cmo la decisin poltica de impulsar una reforma educativa a partir de un acuerdo poltico partidario marca la singularidad del cambio, con lo cual se favorece un giro hacia lo que llamaramos una gobernabilidad para la calidad. Finalmente, se concluye con un conjunto de recomendaciones para el proceso de implementacin de la actual reforma educativa.

Antecedentes:
una gobernabilidad para la cobertura

A fin de valorar la importancia estratgica de la creacin de un servicio profesional docente, vale la pena recordar cul fue el sentido y alcance de las reformas de 1992. Cabe aqu hacer nfasis en la idea de que el propio acuerdo poltico sep-snte fue una de las principales restricciones que impidi el impulso de cambios de mayor calado y oblig al gobierno a limitarse a la atencin de la cobertura de los servicios educativos. Desde 1989 ha habido diversos ejes de intervencin gubernamental, los cuales se han concretado a travs de varios instrumentos de poltica pblica. Uno de ellos es la poltica de gestin escolar, que busca una mayor autonoma en las decisiones de los centros escolares mediante la puesta en marcha de distintos programas, hasta llegar al Programa Escuelas de Calidad, tema an pendiente
Mxico desde una perspectiva de poltica pblica: gobernabilidad y gobernanza, en Magis. Revista Internacional de Investigacin Educativa, vol. 4, nm. 9, enero-junio de 2012, pp. 637-652. 8 Del Castillo y Azuma, op. cit.

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en la agenda de las polticas.9 Est tambin la poltica de reforma curricular, que ha tenido mltiples propsitos, desde cambios en los contenidos, pasando por la modificacin del modelo educativo con nfasis en la formacin por competencias, hasta lo que hoy conocemos como la Reforma Integral de la Educacin Bsica (rieb), uno de cuyos principales desafos es la articulacin entre la educacin preescolar, la primaria y la secundaria. Otro de los instrumentos de poltica pblica en la materia ha sido la formacin continua del magisterio en servicio, acompaada por un sistema de incentivos el pncm cuyo reto primordial sigue siendo acompaar de forma pertinente la actualizacin, capacitacin y profesionalizacin de los docentes y directivos (directores de escuelas, supervisores y jefes de sector) en funcin de las exigencias del resto de las reformas educativas.10 Este proceso de reformas responde a una dinmica de cambio y continuidad11 derivada de la evolucin de las polticas, lo que ha permitido construir una configuracin y reglas institucionales que si bien han favorecido una gobernabilidad del sistema educativo mexicano con resultados de cobertura,12 al mismo tiempo han dificultado y obstaculizado una gobernabilidad para la calidad. En este sentido, las reformas han sido polticamente eficaces en detrimento de la resolucin de los problemas asociados con la baja calidad.13
Uno de los principales antecedentes del Programa Escuelas de Calidad es el Programa de Investigacin e Innovacin La Gestin de la Escuela Primara, que data de 1997 y cuyo propsito fue impulsar la autonoma de la gestin escolar. Para mayor detalle se sugiere consultar Del Castillo y Azuma, op. cit. 10 Gloria del Castillo, La poltica de formacin continua en Mxico bajo la lupa de la nueva gestin pblica, en Revista Panamericana de Pedagoga, nm. 19, octubre de 2012, pp. 39-52. 11 Del Castillo y Azuma, op. cit. 12 Destaca la cobertura de casi el 100% en educacin primaria. 13 Del Castillo y Azuma, op. cit.; Gloria del Castillo y Alicia Azuma, Gobernanza local y educacin. La supervisin escolar, Mxico Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Mxico, 2011.
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La dinmica de cambio y continuidad en la evolucin de las polticas educativas de las dos ltimas dcadas se explica por el contexto poltico en torno a la reforma de 1992. Hay que recordar que esta reforma se dio 10 aos despus de una de las crisis econmicas ms agudas que haya vivido Mxico, la cual tuvo entre sus efectos el deterioro del salario de los profesores. As, el ambiente poltico de finales de la dcada de los ochenta fue de gran efervescencia; el candidato del Partido Revolucionario Institucional (pri) a la Presidencia de la Repblica gan con un escaso margen para esa poca (50.7%). En ese contexto, la bsqueda de legitimidad orient en buena medida la estrategia poltica del gobierno entre 1988 y 1994. Sabido es que en estas circunstancias la profesora Gordillo fue nombrada dirigente nacional del snte. La reforma de 1992, que tuvo lugar con la firma del anmeb, respondi, en el caso de las polticas hacia los docentes, a un diagnstico concreto que comprende dos aspectos: el deterioro salarial producto de la crisis econmica de la dcada de los ochenta y la ausencia de una poltica formal de formacin continua. Ambos factores tuvieron lugar en medio de un reconocimiento del trabajo docente, el cual se resume en la necesidad de revalorar la funcin social del magisterio ante la sociedad, concepto que form parte del discurso que acompa la firma del anmeb. La reforma respondi con la creacin del pncm, el sistema de incentivos un escalafn horizontal que ha permitido compensar el salario base del profesor, y con el diseo de lo que hoy es el Sistema Nacional de Formacin Continua y Superacin Profesional de Maestros de Educacin Bsica en Servicio (antes Programa Nacional de Actualizacin Permanente de Maestros de Educacin Bsica en Servicio, Pronap). De esta forma, la carrera magisterial constituye la ruta hacia el mejoramiento de la calidad educativa mediante el fortalecimiento de la profesionalizacin del magisterio en servicio. Al respecto, uno de los principales cambios de la reforma de 2011 fue vincular la evaluacin del desempeo docente y el logro educativo con el

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alto riesgo de distorsionar el uso de la prueba enlace. En tanto, el Sistema Nacional de Formacin Continua y Superacin Profesional ha optado por la construccin de trayectos de formacin de mediano y largo plazos, incluyendo posgrados, sin tener la certeza de que eso contribuye efectivamente a la profesionalizacin de los docentes y directivos a favor de un mejor logro educativo. As, el sistema de incentivos ha quedado imbricado en una lgica donde convive la justificacin econmica con la respuesta a una necesidad de poltica pblica: la formacin continua14 como premisa para el mejoramiento de la calidad. El anmeb ha merecido el calificativo de acuerdo maestro15 por sus alcances estratgicos: mantener centralizadas las decisiones fundamentales (formacin docente, currculo, evaluacin, libros de texto) y, al mismo tiempo, favorecer el poder de veto del snte,16 que hoy se cuestiona. A partir de lo anterior hemos sostenido que las reformas de las ltimas dos dcadas se distinguen principalmente por su orientacin hacia la gobernabilidad del sistema educativo y que, en parte, ello responde a que el impedimento central para realizar reformas de mayor calado era el temor de poner en riesgo la estabilidad del sistema educativo mexicano e, incluso, del propio pas. Llaman la atencin los alcances y desafos de la reforma constitucional reciente, en especial si fijamos la mirada en el diseo y puesta en marcha de un servicio profesional cuyo eje ser la evaluacin del magisterio para su ingreso, promocin, reconocimiento y permanencia. Subrayo este ltimo concepto porque es el que ha causado mayor reaccin y polmica por parte de la dirigencia nacional del snte, al menos hasta antes de la detencin de su dirigente vitalicia.
14 Para un mayor detalle del funcionamiento de estas polticas, vase Alberto Arnaut, La federalizacin educativa y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin, en Mara del Carmen Pardo, coord., Federalizacin e innovacin educativa en Mxico, Mxico, El Colegio de Mxico, 1999, pp. 63-100, y Del Castillo y Azuma, La reforma y las polticas educativas... 15 Del Castillo y Azuma, La reforma y las polticas educativas..., p. 148. 16 Ibid., p. 243.

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La decisin sobre la reforma: hacia una gobernabilidad con calidad? Justo 20 aos despus de la firma del anmeb se registra un cambio radical en el sentido de la intervencin gubernamental en la tarea educativa. De aprovecharse esta circunstancia podran generarse condiciones favorables para el futuro mejoramiento de la calidad educativa. Este cambio se puede observar tanto en la manera como se tom la decisin poltica de reformar el artculo 3 constitucional es decir, sin la necesidad de establecer un acuerdo poltico con la dirigencia del snte, como en la decisin de crear un servicio profesional docente bajo una lgica distinta a la que caracteriza el sistema de incentivos que ha habido hasta ahora. Uno de los aspectos ms singulares de la reforma constitucional es que busca restarle fuerza al poder de veto del snte en un tema estratgico para pasar de resultados de cobertura a resultados de calidad: la creacin de un servicio profesional docente donde la evaluacin busca favorecer una relacin positiva entre desempeo magisterial y logro educativo mediante el diseo de nuevas reglas para el ingreso, promocin, reconocimiento y permanencia de los docentes y directivos. El giro de la poltica orientada al magisterio en servicio tiene un sentido poltico pero tambin de poltica pblica, cada uno con propsitos y rasgos singulares. Mientras que lo poltico observa una estrecha relacin con la necesidad de poner en marcha cambios ms drsticos sin poner en riesgo la gobernabilidad del pas y el sistema educativo, lo tcnico responde a la necesidad de contribuir a resolver un problema pblico de difcil solucin: la baja calidad educativa. Sostengo que la decisin poltica de establecer un servicio profesional docente ha sido tomada a partir de la lgica con la cual se busca gobernar en el presente sexenio. Esta nueva modalidad consiste en gobernar sin la participacin de algunos actores con poder de veto como es el caso del snte y sin que ello implique el rompimiento de un dilogo constructivo.

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En este sentido, es de esperar que la gobernabilidad para la calidad adopte la forma de lo que hoy se denomina nueva gobernanza, cuyo origen responde a la incapacidad gubernamental de ofrecer respuestas a los problemas pblicos y, por tanto, se asume la posicin de que el gobierno requiere de la convergencia de otros actores en la vida pblica.17 Puede afirmarse, entonces, que la gobernanza es una nueva forma de gobernar los asuntos pblicos a travs de redes de polticas pblicas que buscan coordinar, a travs del equilibrio entre el conflicto y el consenso, la interdependencia de diversos actores en el logro de un beneficio comn.18

La decisin (poltica) en el marco de una estrategia de gobierno En el fondo de este viraje en la toma de decisiones de carcter meramente poltico se percibe la bsqueda de una nueva relacin con el snte y el magisterio en especial con su dirigencia nacional a la manera de colaboracin s, cogobierno no. Lo novedoso de este esquema radica en que no se consider la necesidad de un nuevo acuerdo poltico con la dirigencia nacional del snte, en particular con la profesora Gordillo. La detencin de la dirigente nacional en febrero de 2013, acusada de llevar a cabo operaciones con recursos de procedencia ilcita, as lo confirman. Encuentro que la reforma educativa en especial la construccin de un servicio profesional docente forma parte de una estrategia de gobierno ms amplia e integral. Un breve anlisis de los primeros discursos del presidente Enrique Pea Nieto permite observar la centralidad que adopta la poltica educativa en el mapa de las primeras decisiones de gobierno, pero bajo la ptica de recuperar la rectora del Estado en este sector.
Luis F . Aguilar, Gobernanza: el nuevo proceso de gobernar, Mxico, Fundacin Friedrich Naumann para la Libertad, 2010. 18 Del Castillo y Azuma, Gobernanza local y educacin..., p. 49.
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Desde el inicio del mandato del presidente Pea Nieto se aprecia su conviccin de que es preciso realizar cambios en la forma de gobernar para as construir una legitimidad poltica sustentada en la oferta de respuestas rpidas y eficaces a dos de los principales problemas pblicos que aquejan a Mxico y su sociedad: la inseguridad pblica y la baja calidad educativa. En su discurso de toma de posesin, el presidente de la Repblica seal que como pas necesitamos transitar hacia una democracia que d resultados tangibles y, lo ms importante, reconoci que el Estado ha cedido importantes espacios. Desde mi perspectiva, a partir de este diagnstico gubernamental se estn configurando algunos cambios en la forma de gobernar, la cual contempla otras reglas del juego en torno a nuevos acuerdos con algunos de los principales actores polticos nacionales. En buena medida el discurso de Pea Nieto ha estado dedicado a comunicar una estrategia basada en mostrar la intencin de construir un gobierno eficaz que ofrezca mejores resultados de poltica pblica sin que se vea trastocada la gobernabilidad del pas. Esta estrategia de cambio borda en torno a cinco ejes a manera de logros que se pretende alcanzar, 13 decisiones presidenciales y 95 compromisos articulados bajo cinco acuerdos.19 De los compromisos, nueve corresponden a la bsqueda de una ruta que conduzca hacia una educacin de calidad con equidad.20 Uno de esos cinco ejes se refiere a la educacin y seala: Lograr un Mxico con educacin de calidad para todos.21 Entre las
Los cinco acuerdos que forman parte del Pacto por Mxico son: sociedad de derechos y libertades; crecimiento econmico, empleo y competitividad; seguridad y justicia; transparencia, rendicin de cuentas y combate a la corrupcin, y gobernabilidad democrtica. 20 Los ejes como las decisiones forman parte del discurso de toma de posesin del presidente Pea Nieto, en tanto que los compromisos son parte del Pacto por Mxico. 21 Enrique Pea Nieto, Mensaje a la nacin del presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Mxico, 1 de diciembre de 2012. Disponible en: <http://www. presidencia.gob.mx/articulos-prensa/mensaje-a-la-nacion-del-presidente-de-los-estadosunidos-mexicanos/>.
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decisiones presidenciales destaca el impulso de una reforma educativa a partir del reconocimiento de que el capital humano es la base del desarrollo y el progreso de un pas: sta es la razn por la que corresponde al Estado la rectora de la poltica educativa [subrayado de la autora]. Esto es, la recuperacin de la rectora del Estado constituye el gran marco en el cual se ubican el resto de las decisiones polticas y de polticas educativas. Con ello, el gobierno actual le quita a la dirigencia nacional del snte el poder de veto en decisiones estratgicas, como la de establecer un servicio profesional de carrera docente. Como se indic antes, la estrategia poltica ocupa un lugar central mediante la construccin del Pacto por Mxico,22 signado por el presidente de la Repblica y los tres principales partidos polticos del pas pri, Partido Accin Nacional y Partido de la Revolucin Democrtica en el segundo da del nuevo gobierno. Con el Pacto se acuerda promover las distintas reformas legislativas, entre ellas, la educativa. Esto marca una diferencia fundamental con la reforma educativa de 1992, que se realiz en torno a un acuerdo poltico el anmeb cuyos protagonistas fueron el Ejecutivo federal, el titular de la sep, los gobiernos estatales y la dirigencia del snte. Como parte de la recuperacin de la rectora del Estado en materia de polticas educativas, ahora la reforma educativa se ha decidido sin acuerdo previo con la dirigencia del snte. An est por definirse si los cambios derivados de la reforma se llevarn adelante en dilogo con el magisterio, con qu agenda y en qu condiciones. La ausencia de la dirigencia del snte en esta primera etapa de las decisiones polticas ha favorecido en un principio, al menos en trminos de diseo, el trnsito hacia lo que podra vislumbrarse como una gobernabilidad para la calidad, pues el Servicio Profesional Docente qued establecido ya en el texto constitucional.
Pacto por Mxico, 2 de diciembre de 2012. Disponible en: <http://pactopormexico.org/>.
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La gobernabilidad para la calidad guarda tambin una estrecha relacin con las capacidades de gestin para su implementacin. A continuacin se aborda este aspecto.

El vnculo entre el desempeo docente y el aprendizaje en el centro de las polticas educativas La apuesta gubernamental hacia la calidad descansa en buena medida en el establecimiento del Servicio Profesional Docente, decisin loable desde la perspectiva de la resolucin de un problema de poltica pblica. En este sentido, en las siguientes lneas se analiza cmo la existencia de un servicio profesional docente como el que se ha propuesto y aprobado llena un gran vaco en el mapa de las polticas educativas que habra que construir a partir de las lecciones que han dejado la poltica de formacin continua y el pncm en sus 20 aos de existencia. Para que el vnculo entre desempeo docente y logro educativo llegue a ser virtuoso habra que considerar en la ruta de intervencin aspectos esenciales que se abordan como parte de las recomendaciones de polticas en la siguiente seccin. Con el propsito de comprender y ponderar la importancia del establecimiento del Servicio Profesional Docente junto con la construccin del Sistema Nacional de Evaluacin Educativa a fin de regular el ingreso, promocin, reconocimiento y permanencia de profesores y directivos con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educacin es necesario considerar por lo menos tres referentes centrales que de alguna manera constituyen los antecedentes inmediatos del Servicio Profesional Docente. En primer lugar, no hay que perder de vista que ni en el anmeb (1992) ni en la Alianza por la Calidad de la Educacin (acuerdo poltico entre la sep y el snte establecido en 2008) se consider el tema de la permanencia; solamente se avanz con respecto al ingreso y la promocin mediante el concurso de plazas.

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En segundo trmino, si bien el 31 de mayo de 2011 se firm el Acuerdo para la Evaluacin Universal de Docentes y Directivos en Servicio de Educacin Bsica entre la presidenta del Comit Ejecutivo del snte y el titular de la sep, en la prctica se hicieron sentir las resistencias: slo participaron en la evaluacin 264 379 profesores, equivalentes a 52.5% de los que estaban programados. Sin embargo, si se considera el nmero aproximado de docentes en educacin bsica 1.2 millones, la proporcin de profesores evaluados en 2012 fue considerablemente menor: 22%. Finalmente, entre 2010 y 2012, bajo la figura de un acuerdo de cooperacin, el gobierno mexicano y la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos23 elaboraron un diagnstico y recomendaciones de poltica pblica en materia de educacin. Esto permiti ubicar en el centro de las polticas el binomio docentes-calidad, a partir de lo cual se hizo visible la necesidad de intervenir en varios sentidos: la eficiencia en el diseo e implementacin de polticas, la importancia de la medicin y evaluacin del desempeo docente, la pertinencia de mejorar el sistema de incentivos vigente (el pncm) y la necesidad de vincular el desempeo escolar y la docencia. Hay que destacar que este trabajo conjunto tuvo eco en algunas decisiones de la Subsecretara de Educacin Bsica, donde se avanz en el diseo de estndares de gestin y desempeo en la educacin bsica para responder a la construccin de un mejor sistema de evaluacin. A pesar de esos avances, sigue habiendo dos grandes carencias. A lo largo de las diversas reformas que se han impulsado desde el subsistema de educacin bsica ha estado ausente de forma significativa la profesionalizacin de docentes, directores de escuelas,
Este trabajo conjunto dio lugar a distintas publicaciones que ofrecen un diagnstico sobre la baja calidad educativa y las recomendaciones de poltica pblica para revertirla. Estas publicaciones son: Mejorar las escuelas. Estrategias para la accin en Mxico (2010); La medicin del aprendizaje de los alumnos. Mejores prcticas para evaluar el valor agregado de las escuelas (2011) y Establecimiento de un marco para la evaluacin e incentivos docentes. Consideraciones para Mxico (2011).
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supervisores escolares y jefes de sector. Tambin ha faltado la redefinicin de funciones, responsabilidades y actividades de docentes y directivos ante los retos que ha impuesto el mapa de polticas que se comenz a configurar desde finales de la dcada de los ochenta. Dicho de otra forma, hasta ahora ni la poltica de formacin inicial ni la poltica de formacin continua han respondido a las necesidades de profesionalizacin que exigen las reformas educativas,24 en especial a una poltica que ha resultado ser central. Me refiero a la poltica de gestin escolar, que hoy vuelve a estar en la agenda de las polticas educativas, pues la autonoma de gestin de las escuelas es el compromiso nmero 9 del Pacto por Mxico y, en consecuencia, forma parte de los artculos transitorios de la reforma constitucional.25 La ausencia de profesionalizacin siempre es preocupante, pero en el caso de los directivos lo es an ms porque se trata de los responsables de la cadena de implementacin de las decisiones y polticas educativas, que va desde la autoridad educativa hasta la escuelas, de arriba hacia abajo, de modo que es presumible que la falta de profesionalizacin genere una brecha entre la poltica y los resultados.26 Para ejemplificar la falta de una poltica de capacitacin, actualizacin y profesionalizacin del magisterio en servicio conviene revisar la experiencia en torno a la vida profesional de los supervisores escolares a la luz de las reformas de las dos ltimas dcadas. Hemos encontrado que mientras la poltica de gestin escolar cambi para favorecer la autonoma de las decisiones en las escuelas, la definicin de funciones, actividades y perfil profesional
Del Castillo, La poltica de formacin continua.... El artculo quinto transitorio, fraccin III, inciso a, seala que el Congreso de la Unin y las autoridades competentes debern: Fortalecer la autonoma de gestin de las escuelas con el objetivo de mejorar su infraestructura, comprar materiales educativos, resolver problemas de operacin bsicos y propiciar condiciones de participacin para que alumnos, maestros y padres de familia, bajo el liderazgo del director, se involucren en la resolucin de los retos que cada escuela enfrenta. 26 Del Castillo y Azuma, La reforma y las polticas educativas...
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de los supervisores se ha mantenido casi intacta hasta hace muy poco tiempo.27 Dada la centralidad estratgica de los supervisores escolares como actores, y de la supervisin escolar como actividad, era de esperarse una reforma en este sentido, pero no ha ocurrido as. Al respecto, destaca una nueva poltica de regionalizacin de los servicios educativos, uno de cuyos ejes de intervencin es la supervisin escolar en el marco de los Centros de Desarrollo Educativo, que se espera tenga resultados en el mediano plazo. Hoy tenemos un modelo tradicional de la supervisin escolar cuyo horizonte sigue siendo el control y mantenimiento de la gobernabilidad en las escuelas, a la manera de la vieja gobernanza, como la define Luis F . Aguilar.28 Esta situacin se explica por la falta de reformas en las funciones de la supervisin escolar y en su perfil profesional en el marco de una poltica de gestin escolar que privilegia la figura de los directores de escuelas. En un estudio realizado en torno a la supervisin escolar en el Distrito Federal encontramos que el 85% de los supervisores no tena una formacin destinada a ejercer esa funcin, mientras que una proporcin similar la haba aprendido en la prctica.29 Esta tendencia no es exclusiva de la capital del pas; la comparten la gran mayora de los estados. A pesar de lo anterior, el 91% de los supervisores pertenece al pncm, lo que est vinculado a su abundante participacin (72.5%) en lo que fue el Pronap. No obstante estos altos porcentajes, los supervisores escolares siguen pensando que una de las principales acciones para mejorar la gestin educativa es su profesionalizacin y la pertinencia de la actualizacin en funcin de las reformas educativas en marcha.
27 Gloria del Castillo y Alicia Azuma, Un diagnstico sobre la formacin, trayectoria y funciones de los supervisores escolares de primaria del Distrito Federal, Mxico, 2007, mimeo; Del Castillo y Azuma, La reforma y las polticas educativas... 28 Aguilar, op. cit. 29 Del Castillo y Azuma, Gobernanza local y educacin...

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La falta de un sistema que regule el acceso a la supervisin escolar ha propiciado que una gran mayora de los profesores del Distrito Federal (75%) tengan que cumplir una antigedad de entre 21 y 36 aos en el sistema educativo ya sea como profesores o como directores de escuela antes de poder acceder a un cargo de supervisin escolar. As, mientras en el Distrito Federal la edad promedio de los supervisores escolares es de 48.5 aos, en otras entidades de la Repblica (Campeche, San Luis Potos, Yucatn) es superior a los 55 aos. Entonces, qu se esperara de un nuevo servicio profesional docente? Esto se aborda en la siguiente seccin a manera de recomendaciones de poltica pblica.

Recomendaciones de polticas para la implementacin de un servicio profesional (de carrera)30 docente Valdra la pena pensar en una agenda poltica que favorezca la gobernanza a partir de los principales planteamientos del Pacto por Mxico. Tambin sera deseable establecer una agenda de polticas que asegure una relacin virtuosa entre las reformas y el logro educativo a travs del diseo y la implementacin del Servicio Profesional Docente vinculado con una estrategia de evaluacin bajo la responsabilidad de una instancia autnoma: el Instituto Nacional de Evaluacin Educativa. Las siguientes recomendaciones parten de dos preguntas principales: qu hacer para asegurar una relacin positiva entre servicio profesional y logro educativo? y qu aspectos no se deben perder de vista y cules deben estar en ambas agendas?
Pongo entre parntesis estas palabras porque si bien en el discurso de toma de posesin de Enrique Pea Nieto as se expres, en el Pacto por Mxico y en la reforma al artculo 3 constitucional se suprimi el atributo de carrera. La omisin no es menor si se considera que existe la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal, que data del 2003. Posiblemente la supresin se deba a que la lgica del nuevo Servicio Profesional Docente no coincide con la definicin de lo que es un servicio profesional de carrera.
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Se proponen enseguida dos tipos de agenda: una poltica, que mantiene cercana con la gobernabilidad, y otra de polticas, cuya funcin es llamar la atencin sobre aquellos aspectos que contribuiran a asegurar, en trminos tcnicos, los efectos positivos del Servicio Profesional Docente en el logro educativo.

Agenda poltica Sostener las decisiones polticas que se han tomado hasta ahora y que han permitido acotar el poder de veto de la dirigencia nacional del snte en un tema estratgico para la calidad. Reconocer que esas decisiones tambin han impulsado un cambio relevante, que consiste en convertir el desafo de la calidad en un asunto constitucional, con lo cual se incrementan las posibilidades de que se convierta en un asunto de polticas pblicas. Haber logrado que el ingreso, promocin, reconocimiento y permanencia del magisterio en servicio formen parte de la reforma al artculo 3 constitucional no es un asunto menor. En 2008, en el marco de la Alianza para la Calidad de la Educacin, solamente se consigui que la evaluacin considerara el ingreso y la promocin, sin llegar a generar cambios en la Ley General de Educacin ni mucho menos en el artculo 3 constitucional. Evitar que pase a un segundo plano la estrategia de comunicacin de la reforma constitucional y de las modificaciones en la legislacin que le seguirn. Llama la atencin que uno de los principales spots gubernamentales aseguraba que habra una relacin lineal y automtica entre las reformas constitucionales y el logro de la calidad, mientras que el snte comenz con una estrategia de desinformacin por medio del documento titulado Por qu luchamos hoy?, que form parte de la Jornada Nacional por la Educacin Pblica y sus Maestros. No fue sino hasta marzo de 2013 cuando comenz una nueva estrategia de comunicacin gubernamental que llama a los maestros al dilogo y hace visible uno de los aspec-

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tos de la reforma que ha quedado velado ante la controversia sobre la permanencia: el reconocimiento. En esta misma lnea destacan los mensajes gubernamentales dirigidos a los padres de familia. Considerar que una gobernabilidad para la calidad exige establecer las condiciones necesarias para el dilogo informado y generar espacios de deliberacin y consulta en los que converjan distintos actores, as como crear dinmicas de cambio de abajo hacia arriba. Todo lo anterior para sustentar una nueva forma de gobernar a modo de gobernanza. Espacios ya existen; ah estn el Consejo Nacional de Autoridades Educativas, los Consejos Tcnicos de Zona Escolar, los Consejos Tcnicos de Escuelas, los Consejos de Participacin Social.

Agenda de polticas La instalacin del Servicio Profesional Docente conserva una estrecha relacin con el diseo de criterios y polticas que harn posible la articulacin entre este servicio profesional y el Sistema Nacional de Evaluacin Educativa a fin de asegurar un efecto positivo en la calidad y la equidad. Para ello, resulta indispensable: Identificar cul es el diagnstico gubernamental que condujo a la reforma. En la iniciativa presentada por el Ejecutivo se esbozan algunos elementos, pero no son suficientes para construir una ruta de intervencin que muestre el vnculo entre servicio profesional, evaluacin y logro educativo. Lo anterior se antoja necesario a fin de no apostar nicamente a la evaluacin, pues hay que recordar que sta es una herramienta para las polticas y no la poltica pblica en s misma. El propsito ser identificar qu factores asociados a los docentes (perfil profesional, prcticas de enseanza) tienen posibilidades de generar cambios en la calidad. Esto implica revisar y retomar los hallazgos de las investigaciones que aportan informacin til para impulsar cambios en el logro educativo.

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Realizar un balance de las decisiones recientes de poltica pblica para conocer cules son las bases de los resultados que apuntan hacia el logro educativo. Es decir, identificar cul es la relacin causal entre las decisiones de polticas y los resultados. Tambin ser conveniente ubicar estudios sobre factores asociados al logro educativo. Efectuar un diagnstico de la oferta de actualizacin, capacitacin y profesionalizacin del Sistema Nacional de Formacin Continua y Superacin Profesional de Maestros de Educacin Bsica en Servicio a la luz de la brecha que se ha abierto entre reformas y profesionalizacin de docentes y directivos. La utilidad de este diagnstico se potenciar en la medida en que se definan los perfiles de docentes y directivos que resultan indispensables para los procesos de enseanza-aprendizaje en las escuelas de educacin primaria. Para este diagnstico deber considerarse tanto la rieb como el Acuerdo 592, que tiene como propsito la articulacin de los tres niveles de la educacin bsica. Antes de evaluar resulta indispensable definir qu se espera de los docentes y de los supervisores escolares. Esto es mucho ms necesario en el caso de los supervisores escolares, quienes han estado al margen de las distintas reformas de las polticas y, por tanto, de la profesionalizacin. Distinguir la lgica del pncm y la del Servicio Profesional Docente con el fin de definir el propsito y alcance de este ltimo. Para ello se debern reconstruir los procesos de dictaminacin en el pncm y definir los del Servicio Profesional Docente. Revisar crticamente la estructura, normatividad y funcionamiento del pncm.

LA COMPLEJIDAD DEL TRABAJO DOCENTE Y LOS RETOS DE SU EVALUACIN: RESULTADOS INTERNACIONALES Y PROCESOS NACIONALES DE REFORMA EDUCATIVA Elsie Rockwell Este anlisis se divide en tres partes: en primer trmino, revisar la incidencia de las reformas legislativas en particular de la ms reciente iniciativa en el desempeo docente. En segundo lugar, compartir los resultados de un estudio reciente en el que observ clases de 24 maestros de educacin primaria cuya prctica muestra los efectos acumulados de las reformas educativas recientes as como algunas diferencias en su desempeo. Por ltimo, revisar los problemas recurrentes en la evaluacin del desempeo docente, a la luz de los resultados de investigaciones realizadas en pases que han experimentado con diversas medidas de evaluacin.

La incidencia de las reformas legislativas

en las realidades escolares

Un primer punto a examinar es la incidencia real de las reformas legislativas en las complejas realidades escolares. Es antigua la pretensin de influir en las escuelas mediante medidas legislativas; en realidad, las leyes guardan una relacin complicada con la realidad escolar cotidiana. Entre disposiciones que legislan cambios ya logrados y las que fijan un deber ser inalcanzable encontramos toda la gama de resultados, desde los que instauran nuevos organismos y servicios, hasta los que tienen efectos perversos o simplemente permanecen como letra muerta. En general, es improbable que una ley determine por s sola la orientacin y calidad del desempeo docente en las aulas, aunque posiblemente influya en la prctica.
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En el proceso legislativo, cuyas condiciones imponen ciertas limitaciones tanto en el tiempo para la deliberacin como en la extensin de los textos capaces de lograr consenso, conviene reconocer los lmites inherentes a cualquier reforma legislativa. El desafo consiste en encontrar entre las mltiples iniciativas que pretenden mejorar la calidad educativa (en la mesa se encuentran propuestas para regular desde la lectura y la convivencia hasta la cultura financiera y el ajedrez) aquellas que tienen posibilidad de consolidar y garantizar condiciones institucionales equitativas para que quienes estn encargados de realizar la tarea educativa formal (directivos y profesores) puedan hacer mejor su trabajo. Los historiadores de las reformas educativas tienen cierta perspectiva acerca de los resultados de las mltiples reformas pasadas y los escollos que enfrentan. El investigador espaol Antonio Viao1 seala que hay una retrica transnacional comn a las reformas, pues todas aducen el fracaso de reformas anteriores y la necesidad de adecuar la educacin a los cambios recientes (la informtica y el ingls, por ejemplo). Viao considera que las reformas tienden a fracasar por su amnesia histrica. Enlista varias razones: se ignora la heterogeneidad de las condiciones reales de las escuelas (en Mxico, la cantidad de escuelas multigrado y telesecundarias, por ejemplo); se importan reformas alejadas de la experiencia educativa local; se generan contradicciones entre los componentes de la propia reforma (como exmenes que miden aspectos distintos a los prescritos en los objetivos educativos). Advierte que hay reformas enunciadas en discursos inobjetables que ocultan los objetivos reales, como sacrificar la equidad en aras de una calidad educativa selectiva. Finalmente, Viao indica que se tiende a legislar con la expectativa de lograr cambios totales a corto plazo, en lugar de consolidar cambios paulatinos por ejemplo, digitalizar las escuelas con compras masivas de tecnologas de la informacin y la comunicacin (tic) a expensas de fortalecer la lectura; se cree en la
Antonio Viao Frago. Sistemas educativos, culturas escolares y reformas: continuidades y cambios, Madrid, Ediciones Morata, 2002.
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posibilidad de una ruptura ms o menos completa [y] en la sustitucin ms o menos inmediata de las prcticas y de la realidad existentes por las que proponen. Concluye que las reformas que pretenden reinventar la escuela sin tomar en cuenta la historia educativa nacional corren el riesgo de perder el patrimonio pedaggico acumulado y ganar poco a cambio. Toda reforma se inserta en una compleja y larga historia de formacin de culturas escolares y magisteriales particulares en la nacin, incluso de las entidades, cada una con su propia lgica. Los supervisores, directores y maestros siempre se apropian parcialmente de lo nuevo desde lo que ya saben hacer, y lo moldean a las condiciones reales de trabajo en cada escuela. Esto no constituye una desviacin de la reforma, sino que es la nica manera en que una reforma se puede hacer realidad. La gran heterogeneidad de las condiciones escolares materiales y sociales espacios, equipo, recursos, tamaos de grupos, personal, origen de los estudiantes influye de manera central en lo que es posible y deseable hacer en la prctica. Las recomendaciones recientes coinciden en poner atencin en los tiempos reales necesarios para mejorar la calidad educativa. Las medidas tomadas segn los tiempos polticos, marcados por las promesas de campaa y la urgencia de lograr resultados visibles y polticamente rentables a corto plazo, tienden a ser contraproducentes, pues interrumpen los procesos necesariamente largos de consolidacin de las reformas en las escuelas. Por ejemplo, est comprobado que a mayor tiempo dedicado a la enseanza acadmica, mejores son los resultados del aprendizaje. Sin embargo, se desperdicia tiempo en la logstica y en los requerimientos formales de las nuevas reformas (documentacin para gestionar y dar cuenta de la reforma, exmenes y evaluaciones excesivas) en lugar de dedicarlo centralmente a fortalecer el trabajo pedaggico de los maestros. La produccin de programas y materiales didcticos en los tiempos perentorios de la poltica (siempre es posible producir libros al vapor, sin control de calidad, condicin impensable

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en la construccin de presas y puentes) explican la psima calidad de la ltima reforma integral de la educacin bsica y las dificultades que ha enfrentado en la prctica. Es necesario retomar el proceso de modificacin paulatina de los programas y materiales educativos a partir de informacin cientfica confiable, que caracteriz a las reformas educativas en los aos noventa. Para consolidar y mejorar la calidad educativa de las escuelas primarias en Mxico es imprescindible seguir garantizando un conjunto de libros de texto de gran calidad y gratuitos para todos los estudiantes, pues sin duda sta es la manera ms efectiva de establecer un parmetro de calidad comn para la educacin nacional. Ningn estndar puede reemplazarlos como base para la enseanza en primaria. La elaboracin de estos materiales (textos y materiales multimedia) requiere contar con una coordinacin responsable y la colaboracin de numerosos educadores y expertos en instituciones pblicas, a fin de garantizar tanto la veracidad de los contenidos como la adecuacin de su presentacin y solucin didctica a las etapas de desarrollo de los jvenes aprendices. La industria editorial no est en condiciones de hacer la inversin que requiere el proceso de produccin de los libros de texto gratuitos para primaria, ni de convocar a los mejores equipos nacionales para su elaboracin, pues su tendencia siempre ser reducir costos.2 Por supuesto, el libro de texto gratuito no debe ser el nico material al que tengan acceso docentes y alumnos, por lo cual la publicacin y adquisicin de materiales complementarios para cada aula seguir siendo un acierto en el proyecto de mejorar la calidad educativa. Junto con ello, habra que formar y respaldar a autores en cada entidad federativa o zona, y promover a la industria editorial nacional para que publique materiales cercanos a la realidad histrica y cultural de los estudiantes y maestros.
No pueden ser obra de uno o dos autores aislados, ni tampoco se pueden formar con pedazos de textos encargados a diversas manos, como ha sucedido en aos recientes.
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La naturaleza del trabajo docente Para legislar en cualquier campo es necesario conocer la materia. En este caso, se requiere comprender la naturaleza del trabajo docente, eje de la reforma educativa en ciernes. Lo ms importante es reconocer que el trabajo docente, como una labor cultural e intersubjetiva, no es equiparable a los trabajos propios de otros sectores, como el industrial o el de servicios. En un proceso de produccin industrial se pueden cuantificar con claridad las materias primas, el desgaste de la maquinaria, las operaciones necesarias, el nmero de horas de mano de obra requeridas, la cantidad de productos y el valor agregado debido al proceso de produccin. Es posible medir la productividad y la rentabilidad de los procesos. Incluso, se pueden calcular con precisin las prdidas y los costos unitarios, y es posible especificar estndares de calidad del producto en una rama determinada. Sostengo que este esquema industrial no es aplicable en el caso de la educacin (aunque se ha utilizado ese vocabulario). Cul sera la materia prima?, las mentes y personalidades de los pequeos aprendices que deben moldear los maestros?, los materiales que se gastan en el ao? Y el valor agregado?, la cantidad de datos nuevos que logran almacenar en sus mentes, con garanta de que los identifiquen en los exmenes de opcin mltiple? Hace dcadas que se usa un ndice de aprobacin, reprobacin y desercin de alumnos para medir la eficiencia terminal o rendimiento de los niveles o sistemas educativos. Sabemos, no obstante, que estas cifras son arbitrarias; un alto nivel de egreso no garantiza un mejor nivel de aprendizaje, y a menudo las autoridades establecen un porcentaje mximo de reprobacin permitido para mejorar su eficiencia. Estos ndices luego se utilizan como medida aproximada del rendimiento de la inversin en cada sistema o subsistema y, por lo tanto, se asigna menor presupuesto a las instituciones que ms lo necesitan, con una lgica financiera que no corresponde al principio de la equidad educativa.

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Lo ms grave es atribuir el aprendizaje logrado por los alumnos a la accin del maestro en turno, en forma anloga al esquema de valor agregado en un proceso industrial como medida de productividad. Los cambios en los pequeos aprendices no son el resultado unvoco de las operaciones realizadas por los trabajadores de la educacin en turno. No es posible contar cuntas tuercas logr el maestro colocar y apretar durante un ao escolar. Lo que los alumnos aprenden responde a los efectos acumulados durante aos en sus trayectorias personales y escolares. Esto no significa que los maestros no aporten nada, pero no son ellos los nicos responsables de los resultados. La enseanza es distinta a la produccin industrial en otro sentido: no es un proceso que se preste a la competencia. El conocimiento producido no se distribuye entre los participantes de manera que se le otorgue ms al que llega primero, sino que es multiplicado por ellos, pues el total puede ser apropiado por cada uno sin restarle nada a los dems. De hecho, la colaboracin asegura mayor produccin y ganancia para todos por igual; mientras ms aprendan todos, ms aprende cada uno. Por eso, la educacin es un proceso esencialmente colectivo. Otro esquema que se ha trasladado al campo educativo, pero que tampoco es equiparable, es el del mercado. En la venta de servicios hay clientes calificados por el monto de sus ingresos y el estilo de sus preferencias. El criterio de calidad en estos campos es el de la satisfaccin del cliente en cada nicho. Si un servicio dado consigue la preferencia de los clientes en igualdad de circunstancias econmicas, el producto que ofrece se considera de mejor calidad. La relacin, desde luego, es mediada por una gran cantidad de factores, pero se supone que en una situacin de mercado libre con mltiples proveedores, los que ofrecen el mejor producto permanecen y los dems se tendrn que retirar. Este esquema tampoco es aplicable a la educacin, aunque se ha empleado reiteradamente en las ltimas dcadas. Quines sern los proveedores que concurren, si en pocos casos existen con-

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diciones reales para que los padres o estudiantes escojan entre diferentes servicios escolares? Quines se pueden considerar clientes en un sistema de enseanza formal que obliga a los padres a matricular a sus hijos en las escuelas a las que pueden tener acceso? Cmo se medira la satisfaccin del cliente, cuando lo que se cuantifica constantemente es la adecuacin de ste a los requerimientos conductuales y cognitivos del sistema educativo? La poblacin atendida asiste a la escuela y se somete a evaluaciones por obligacin, no por opcin. En los hechos, las polticas basadas en ofrecerles una opcin (choice) a los padres han llevado a una enorme polarizacin de los servicios escolares por clase social, con una subvencin pblica a los sectores ms favorecidos. En suma, los procesos educativos no pueden regirse con criterios empresariales.3 Si el proceso educativo no es equiparable a otros trabajos, qu caractersticas distintivas tiene el trabajo docente? La enseanza escolar es un trabajo particularmente difcil de describir, pues el maestro tiene que convencer a los jvenes aprendices para que quieran aprender lo que segn los programas oficiales estn obligados a aprender (eso que se llama motivacin), y quieran trabajar o participar en las actividades que les propone para que lo logren. Es decir, el maestro no puede realizar su trabajo sin la aceptacin de los estudiantes. El trabajo del maestro consiste en seleccionar y organizar los materiales y conducir las actividades que pueden favorecer el trabajo de aprender que hacen sus alumnos, si stos estn de acuerdo. Y los buenos maestros lo logran con creces. Pero, adems, como el aprendizaje es acumulativo y rebasa el tiempo y espacio escolar, no es un reflejo o una consecuencia lineal de la enseanza; no hay una correspondencia precisa entre lo que hace el maestro y lo que aprenden los estudiantes. En otros trminos, no
3 Diane Ravitch ha escrito, desde su experiencia como subsecretaria de Educacin estadounidense (1991-1993), acerca de la falacia de las polticas educativas elaboradas en analoga con un modelo empresarial. Diane Ravitch, The death and life of the great American school system: how testing and choice are undermining education, Nueva York, Basic Books, 2010.

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existe un proceso unitario de enseanza-aprendizaje, como si uno fuera resultado directo del otro, sino dos procesos enseanza y aprendizaje que en algunos momentos pueden confluir. La tarea del docente se complica porque se encuentra entre las exigencias de un currculo obligatorio, producido mediante negociaciones entre numerosos actores externos, y las realidades individuales de los siempre diversos estudiantes que le tocan cada ao escolar. Como dice Anne Marie Chartier,4 la consigna formal asegurar que todos los alumnos del grupo dominen todos los contenidos y competencias evaluables propuestos para el grado en un ao escolar de hecho es imposible de cumplir. Sin embargo, los maestros realizan todos los das este trabajo indispensable. Ante el dilema, hay dos salidas. Unos maestros toman la salida formal: Me pagan para ensear; expongo el contenido del programa, evalo a los alumnos y premio con una calificacin a los que lograron aprenderlo por sus propios mritos. En este caso, las posibilidades de simular tanto la enseanza como el aprendizaje son mltiples, y las favorecen ciertas prcticas escolares; entre otras, el exceso de exmenes. Otros maestros realizan el trabajo docente real: logran convocar a los pequeos aprendices a realizar actividades y organizar su trabajo colectivo de tal manera que todos puedan aprender lo ms posible, tomando en cuenta sus puntos de partida. Esta labor requiere paciencia, creatividad, tacto pedaggico y claridad en las explicaciones, as como mucha lectura y preparacin fuera de la jornada de trabajo. Requiere la disposicin y capacidad de coordinar los esfuerzos de mltiples actores en un proceso colectivo de trabajo cultural que beneficia a todos. Ensear es coordinar al grupo de pequeos aprendices cautivos para que quieran aprender lo que deben aprender, con los recursos disponibles: libros, medios, imgenes, cuadernos, diagramas
Anne Marie Chartier, Ensear a leer y escribir, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2004.
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y textos. Es usar la propia voz para tender puentes entre los conocimientos culturales del entorno de los nios y los nuevos conceptos y contenidos. Es organizar el trabajo colectivo y garantizar las condiciones, incluyendo la calma y el orden, para que todos los nios puedan trabajar y aprender. Slo con experiencia frente a grupo se aprende a conseguir el consentimiento de los alumnos y a coordinar simultneamente el propio trabajo y el de los estudiantes en todas sus dimensiones: fsicas, emotivas, valorativas y cognitivas. Este esfuerzo y pericia no se puede medir con pruebas de papel y lpiz. En la actualidad, explica Chartier,5 los maestros necesariamente tienen que seleccionar lo ms significativo (para ellos y sus estudiantes) de los programas de enseanza que han acumulado un exceso de contenidos, objetivos, pretensiones y orientaciones (pues cada reforma agrega ms, sin quitarle a los anteriores) imposibles de cubrir en el tiempo disponible, mucho menos de ensear a fondo al grupo de jvenes aprendices a su cargo. Es decir, los maestros o cubren el programa superficialmente, logrando que los alumnos acumulen las incomprensiones y dudas que llevarn al siguiente grado, o se toman en serio el trabajo de conseguir que los estudiantes crezcan y aprendan a partir del lugar en que se encuentran y en correspondencia con el contexto sociocultural. La calidad del trabajo docente depende de condiciones materiales e institucionales favorables. En el sistema educativo mexicano se realiza en condiciones espacios, equipos, recursos, apoyos, permanencia, relaciones sociales, condiciones alimentarias y de salud muy desiguales. Un requisito fundamental de las polticas tendientes a mejorar la calidad de la educacin sera asegurar una distribucin ms equitativa de los recursos y de las condiciones bsicas en las que maestros y estudiantes tienen que realizar los trabajos de ensear y aprender. Los maestros requieren recursos mnimos adecuados para poder ensear; muchas escuelas reciben
5

Ibid.

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un exceso de nuevas tecnologas, sin contar con los materiales y el equipo bsico de los salones, as como un juego de libros de texto para cada nio, entregado de manera oportuna y completa. La enseanza requiere tiempo. Viao nos recuerda que la tarea de los profesores se caracteriza por la presin opresiva, exigente, de lo inmediato, de las contingencias y vicisitudes ocasionales. [] exigencias que coinciden en el tiempo, que son impredecibles y que surgen o se plantean sobre la marcha en funcin de los requerimientos, condiciones y necesidades particulares de cada contexto y momento.6 Por ello todo maestro lo sabe el tiempo se convierte en el recurso ms valioso y ms escaso; sin embargo, mltiples exigencias externas demandan tiempo que se le resta a la actividad de la enseanza: reuniones, atencin a padres y superiores, correccin de trabajos y llenado de cada vez ms copiosos y detallados documentos prescritos por la administracin.7 En la educacin formal, el tiempo tiene lmites fijos: el reto principal de toda propuesta para mejorar la calidad es garantizar que el tiempo disponible se dedique prioritariamente a la enseanza. Tanto las pretensiones de agregar contenidos en cada reforma como la cantidad de trabajo extraenseanza que generan las reformas (informes, reuniones, supervisiones, evaluaciones y dems) le restan tiempo al de por s ya corto ao escolar. La legislacin y el presupuesto, as como las medidas administrativas, deben propiciar que el tiempo laboral se dedique a la enseanza. La extensin de la jornada escolar en todas las escuelas sera un avance, siempre y cuando no se empiece a llenar de otras actividades. Ser buen maestro se aprende sobre todo en la prctica y requiere largos aos de experiencia. Los maestros (como los mdicos, los ingenieros, los abogados) acumulan un saber profesional en el trabajo, que no se transmite no se puede transmitir en la formacin universitaria. Tampoco se puede improvisar esta expe6 7

Viao Frago, op. cit., pp. 74-75. Ibid.

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riencia, ni se puede sustituir con la contratacin de personal temporal, a destajo (outsourcing) y con bajo sueldo (aunque esto de hecho se est haciendo). Sin embargo, el ingreso al servicio docente generalmente no contempla un periodo de formacin en la prctica al lado de maestros con mayor experiencia, como es el caso de otras profesiones. En Mxico, las condiciones de formacin y de contratacin impiden el acompaamiento a los jvenes maestros que ingresan al servicio. La tendencia de lanzar al ruedo a los nuevos maestros, mandndolos a las escuelas ms alejadas y a los grados ms difciles, ms que formarlos tiende a desanimar a muchos jvenes que en otras condiciones institucionales podran llegar a ser buenos docentes. Es necesario reconocer que el magisterio en nuestros pases conforma un conjunto sumamente heterogneo, y que los maestros trabajan en escuelas de muy diversas condiciones y recursos, enfrentados a cambios sociales profundos que han modificado sus condiciones de trabajo y sus relaciones con los estudiantes.8 Evaluar con la misma vara a todos por igual sera cometer una gran injusticia.

Reformas educativas:
los efectos de las reformas recientes en

Mxico

Situemos la discusin en el contexto mexicano. A partir de un estudio que realic en 2011, aportar algunos resultados sobre las reformas educativas anteriores. En esa investigacin hice observaciones de una a tres horas en 24 grupos de cuarto y quinto grado de primaria, en escuelas que haba visitado haca unos 30 aos. Advierto que los resultados no pueden generalizarse, pues el estudio se realiz en escuelas de dos municipios contiguos en el centro del pas; sin embargo, tampoco se trata de escuelas o grupos exJuan Carlos Tedesco y Emilio Tenti Fanfani, Nuevos docentes, nuevos tiempos, Buenos Aires, Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin-Buenos Aires, 2002.
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cepcionales, pues los maestros trabajan en condiciones normales y bajo las directivas comunes que emanan de la Secretara de Educacin Pblica, en escuelas semiurbanas, completas, relativamente estables. La primera conclusin ha sido que eran claramente perceptibles algunas huellas de las reformas educativas emprendidas durante estos 30 aos (1980-2010). Muchas son positivas; sin duda, se ha logrado que los nios lean ms y ms variado (gracias a la coleccin Los Libros del Rincn) durante el tiempo de clase, y que escriban ms textos con sus propias palabras, aunque la tendencia al corte y pega de informacin obtenida en internet constituye un retroceso en este logro. Hay mayor inclinacin a que los chicos comprendan el sentido de las operaciones y resuelvan los ejercicios de los libros de texto sin recurrir a los trminos introducidos en los aos setenta (los conjuntos, por ejemplo). Encontr mucha evidencia de experimentos y actividades cientficas, la mayora realizados con materiales reciclables y sustancias domsticas, y que mostraban bastante creatividad. En estos grados se ha aceptado como normal que reciban informacin sobre la reproduccin sexual humana, tema que en los aos ochenta todava encontraba grandes resistencias de padres y profesores. En el rea de historia muchos grupos hacen uso constante de lneas de tiempo colocadas en las paredes, y los chicos recurren a dibujos y relatos para expresar lo aprendido e investigado, aportando saberes obtenidos de muy diversas fuentes, desde los abuelos hasta las redes sociales. Todos estos logros reflejan lo mejor de los libros de texto gratuitos elaborados en los aos ochenta y noventa, utilizados hasta el ao 2010 en quinto y hasta 2011 en cuarto grado. De hecho, los libros de texto siguen siendo el instrumento fundamental que gua a los maestros hacia una enseanza de igual calidad para todos los alumnos de primaria, aunque tambin contienen textos incomprensibles para nios que por sus particulares experiencias no comparten los referentes que presuponen los libros.

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Es clara tambin una tendencia importante a atender las reglas de la convivencia cvica, incluyendo mayor conciencia de la equidad de gnero y del valor de la diversidad, que han recibido atencin en las ltimas dcadas. stos no son logros menores, sino fruto del esfuerzo de centenares de reformadores, educadores, formadores de maestros, autores, tcnicos, directores y maestros comprometidos con entender y poner en prctica lo mejor de las reformas curriculares de los ltimos aos. Los discursos crticos de la escuela pblica rara vez reparan en este patrimonio pedaggico de la primaria mexicana. Pero tambin observ aspectos preocupantes, algunos que considero efectos de las reformas ms recientes: Pese a la expectativa depositada en el enfoque de las competencias, como una manera de garantizar la formacin integral de conocimientos, habilidades y actitudes, de lograr aprendizajes tiles en la vida, el efecto de este enfoque en la prctica es preocupante. Se nota una tendencia, particularmente en los maestros ms jvenes, hacia la dispersin y el vaciamiento del contenido acadmico. El vnculo entre competencias y conocimientos no ha quedado claro en los nuevos programas y libros de texto. Al atender la consigna de formar a los alumnos para que puedan investigar, leer, expresar, sintetizar en cuadros sinpticos, debatir, etctera, se pierden de vista los contenidos efectivamente ledos, aprendidos y validados en el proceso, y toda versin o extracto de texto vale lo mismo. En no pocos ejercicios y debates se copian, repiten y legitiman conceptos errneos o incomprensibles obtenidos en los medios, sin que sean aclarados por los maestros. Se ha reducido el tiempo efectivo de clase de los maestros de grupo responsables de las materias acadmicas bsicas (Espaol, Matemticas, Ciencias Naturales, Historia y Geografa), con el agregado de materias, sin duda valiosas en s mismas, a cargo de maestros especiales que interrumpen las clases para sacar a los nios a hacer actividades artsticas, tecnolgicas, deportivas, de salud, de ingls y de computacin. Los horarios de estas materias responden

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ms a los intereses de los maestros implicados que a una planeacin sensata, y tienden a fragmentar las clases de las materias acadmicas. Esto sucede en las escuelas ms favorecidas, pues aquellas que an tienen grupos de dos o tres grados con un maestro, cumplir con tales programas adicionales resulta ser, por el contrario, imposible. La situacin podra mejorar con la extensin de las escuelas de tiempo completo, siempre y cuando no se agreguen an ms materias y contenidos al programa. Los maestros de grupo atienden, adems, un exceso de programas y materiales especiales que compiten con los contenidos de los programas bsicos por el escaso tiempo de enseanza. Aunque los maestros ms experimentados pueden aprovechar de manera selectiva los mltiples materiales distribuidos por diversas dependencias (desde la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales y el Instituto Federal Electoral, hasta el Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey y el Banco de Mxico), los maestros difcilmente pueden navegar entre la constante oferta de informacin y soluciones milagrosas promovidas por las diversas dependencias gubernamentales y empresas particulares. Difcilmente pueden consolidar los saberes y habilidades centrales de su profesin al tener que aplicar, a veces por compromisos del director o las autoridades de la zona, una gama de propuestas didcticas, la mayora de tipo marginal (reciben cursillos de todo, desde papiroflexia hasta autoimagen, y mltiples paquetes didcticos presentados como panaceas). Existe cierto consenso de que los maestros de grupo se sienten rebasados por la creciente dispersin y multiplicacin de la oferta educativa. La llamada articulacin de la primaria con la secundaria, como afirman varios investigadores, ha producido una secundarizacin de la primaria, visible en el nivel casi incomprensible de algunos textos actuales, pero sobre todo en la exigencia de manejar formas abstractas de representacin de los contenidos que son inadecuadas para el nivel primario, como producir cuadros sinpticos de textos mal ledos y poco explicados por los maestros. El tiempo,

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recurso escaso, se va en dibujar las llaves y tablas y en practicar la copia o el corte y pega de los textos retomados con escasa comprensin. Esta tendencia, hay que subrayarlo, es an ms grave en aquellas escuelas en que los nios hijos de campesinos y hablantes de lenguas indgenas deben batallar con aprender y someterse a exmenes en una lengua que apenas empiezan a comprender. Aunque no lo he observado, podra suceder algo similar con la primarizacin del nivel preescolar. Se constata la poca o nula utilidad de los equipos de cmputo en el aula. Abundan los equipos de Enciclomedia obsoletos y sin conexin a internet e incluso equipos porttiles inutilizables en las aulas de medios. La queja constante es la dificultad para obtener el apoyo tcnico, a fin de mantener en funcionamiento los equipos disponibles, y slo suelen funcionar y tener conectividad aquellos que se encuentran en la direccin de las escuelas para usos administrativos. Incluso donde funcionan los equipos en las aulas, suelen convertirse en un medio de distraccin para los nios ms que ser un apoyo real para la docencia, pues tomar el tiempo para localizar informacin pertinente para contestar la pregunta de un alumno lleva a los maestros a navegar por mil sitios y perder un valioso tiempo de clase, as como la atencin del grupo. Es inimaginable lo que harn los maestros con un grupo de 30 chicos de quinto o sexto grado, cada uno con su propia tableta; si adems cuentan con conexin a internet, la dispersin ser total. Podra ser ms sensato habilitar los salones de medios; sin embargo, sera grave que estos equipos desplazaran a la biblioteca escolar, como ha sucedido en algunas escuelas. Por otra parte, probablemente no evitara la constante tarea de investigar en internet, prctica usual que genera, para las familias, uno de los muchos costos ocultos de una educacin supuestamente gratuita. Entre todos estos problemas tambin se encuentra una tendencia a preparar para las pruebas de enlace [Evaluacin Nacional del Logro Acadmico en Centros Escolares]. Este debatido efecto perverso de los exmenes de opcin mltiple, que reducen

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el amplio espectro de lo educable a los estrechos lmites de lo examinable, sin duda tambin preocupa. Se nota el efecto de estos exmenes en algunas prcticas cotidianas; por ejemplo, donde antes los cuestionarios dictados pedan que los alumnos buscaran la respuesta en el texto, ahora se dictan preguntas con respuestas preestablecidas de opcin mltiple. En algunas clases se ejercitan las frases sintticas y los trminos codificados propios de estas pruebas, en lugar de propiciar la discusin amplia de lo que piensan y saben de por s los nios. Sin embargo, esa tendencia tambin compite por el tiempo con todas las dems prcticas y exigencias, por lo cual a veces (afortunadamente) ni siquiera permite realmente entrenar a los estudiantes en resolver mejor los exmenes de enlace o de ingreso a la secundaria. La sensacin que deja este panorama es de un agotamiento por y de las reformas. No son tiempos propicios para pretender nuevamente hacer un borrn y cuenta nueva, con un discurso reiterado de ahora s tenemos la solucin a todos los males de la educacin. Posiblemente lo mejor sera reducir el nmero de programas especiales y exigencias formales, y devolver un margen real de decisin a los directores de cada escuela y a los maestros de cada grupo para que puedan hacer mejor su trabajo. En resumen, lo ms grave parece ser el dispendio del recurso ms valioso, el tiempo, en una cantidad de exigencias que rebasa con mucho las posibilidades reales de que sean atendidas por los maestros. El tiempo escolar es escaso y est fragmentado, con cada vez mayor cantidad de programas y contenidos que compiten por tener un lugar en la jornada escolar. Si algo pueden aportar las visiones empresariales, sera el de tomar en serio una estimacin de los tiempos que requieren las mltiples tareas que se espera que completen los maestros. Si se quiere realmente respetar la profesionalidad de los maestros, habra que darles la oportunidad de defender y jerarquizar su tiempo laboral para la tarea central, la enseanza.

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Si bien un gran nmero de discursos crticos resaltan el ausentismo de los maestros por su atencin a tareas sindicales y polticas de diverso cuo (incluyendo el oficial), lo que asombra en la actualidad es un nuevo tipo de ausentismo: el ausentismo interno (as lo he denominado), donde el abandono de los grupos por los maestros (sobre todos los jvenes) ocurre porque tienen que dar su apoyo para el constante llenado de formularios administrativos en las computadoras de la direccin escolar (tareas que los directivos y sus ayudantes no tienen tiempo o capacidad para realizar). Cualquier nueva reforma amenaza con multiplicar este tipo de ausentismo cuya nica causa es la propia administracin escolar local, estatal y federal. El efecto de las reformas educativas recientes sobre los maestros es grave. Se encuentran abrumados por la cantidad de programas, distrados por las demandas administrativas, y atosigados por agentes de mltiples organizaciones y empresas que llegan a las escuelas. Por la sobrecarga de los programas se ven obligados a navegar entre mltiples fuentes de informacin, muchas de ellas de calidad cuestionable (por ejemplo, la psima enciclopedia Encarta), sin tener una gua confiable para lo que se espera que enseen. Y estn hartos de reformas.

No obstante, hay muchos maestros excelentes Los discursos que circulan en das recientes tratan a todos los maestros por igual: los descalifican y los culpan de todos los males de la educacin y de la sociedad, como si la educacin fuera la causa nica de las crisis que atravesamos. Se responde, al contrario, con elogios a la labor del maestro en abstracto, sin hacer distincin alguna. Ninguno de estos caminos nos ayuda a examinar las condiciones y los desempeos reales de los maestros como trabajadores de la educacin pblica. A continuacin intentar ofrecer una apreciacin basada en la observacin de los maestros en el estudio referido, mediante una

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clasificacin9 que no es jerrquica sino cualitativa, y que deja entrever algunos de los problemas a los que se enfrentan quienes pretenden mejorar la calidad educativa. La investigacin cualitativa basada en la observacin directa en clase, cuyo fin es comprender cmo se realiza el trabajo docente, no se puede hacer bajo una lgica de fiscalizacin. Tal actitud aporta slo una larga lista de lo que no se observ, lo que el maestro no hizo durante la hora de observacin. Este tipo de observacin (que tambin se ha recomendado como mtodo de evaluacin del desempeo docente) ofrece muy poca informacin del trabajo real de los maestros frente a grupo, y los problemas que enfrentan en diferentes condiciones y subsistemas. Las observaciones cualitativas como las que realic intentan describir lo que cada maestro s hace durante una sesin completa y apreciar las muestras de su trabajo que se pueden observar en el saln. A partir de estas observaciones, ofrezco una clasificacin de los 24 maestros de cuarto y quinto grado que puede ser pertinente para la tarea de evaluar el desempeo docente. Una tercera parte de los docentes son excelentes en lo que hacen: coordinar el trabajo de los jvenes aprendices, explicar bien el contenido acadmico y permitir que sus alumnos piensen y se expresen. Lo interesante es que son muy diferentes entre s, tanto en su prctica docente como en sus trayectorias sociales y profesionales. Tienen diferentes edades, estilos y preferencias, aunque en general tienen ms de cinco aos de experiencia laboral acumulada en el nivel primario. Algunos cuentan con estudios normales anteriores a la reforma de los aos noventa, otros con licenciaturas en educacin y uno curs otra carrera, aunque es hijo de familia de maestros. Algunos estaban prximos a la jubilacin; otros a media carrera. Confan sobre todo en su experiencia de aos y en los consejos de sus colegas. Conocen y usan centralmente los libros de texto oficiales, pero incorporan muchos otros recursos. Integran selecDesde luego, otras clasificaciones son posibles, y permitiran examinar otras facetas del trabajo docente.
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tivamente las novedades educativas que se presentan ao con ao. Son y se sienten profesionales, aunque pocos estn inscritos en el Programa Nacional de Carrera Magisterial (pncm). No toman muchos cursillos, pero s buscan informacin y lecturas en los aspectos centrales de las reas acadmicas de la primaria. Logran el respeto de los alumnos y a la vez tratan con respeto a stos, y sobre todo disfrutan el trabajo con el grupo. Una cuarta parte son maestros regulares, cumplidos con su trabajo, logran organizar al grupo, pero muestran menor esfuerzo o iniciativa en las clases acadmicas. En este grupo hay docentes que tienden a asumir algunas de las mltiples tareas que genera la vida escolar ms all del trabajo de enseanza frente a grupo: se encargan de las comisiones de cooperativa, accin social, deportes, clubes, bibliotecas, danzas, celebraciones cvicas y escolares, entre muchas otras tareas, y muestran iniciativa en estas actividades, las cuales, sin embargo, los distraen del trabajo cotidiano de la enseanza. Como los del grupo anterior, tienen muy diversos niveles y tipos de formacin; algunos cuentan con trayectorias que los han llevado a cambiar de nivel o modalidad educativa. Estos maestros tienden a ser los que acumulan puntos con cursillos o actividades que les permitan ingresar y ascender en el pncm. Varios ponen a prueba algunas de las novedades pedaggicas introducidas en los programas o cursos de formacin; sin embargo, en general muestran menor compromiso con los contenidos acadmicos que con los nuevos medios y las dinmicas grupales. Algunos utilizan sus relaciones gremiales para ascender a puestos donde no tengan que estar frente a un grupo. Una quinta parte son maestros cuya escasa experiencia se observa en las dificultades que tienen para convencer a los estudiantes de que se involucren en las actividades de la clase. Aunque algunos no cuentan con formacin en educacin, muchos estn bien preparados, cursaron una licenciatura o incluso un posgrado, son lectores de libros profesionales y manejan fcilmente las tic. Pueden tener mucha iniciativa y buenas ideas para la enseanza, pero

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an no han logrado la experiencia suficiente para poder convocar a todos los jvenes aprendices a entregarse a las actividades propuestas. Requieren apoyo para aprender a manejar al grupo sin sacrificar la meta de favorecer la participacin de los chicos. Ningn examen identificara sus necesidades especficas; ninguna cantidad de cursillos resolver sus dificultades, pues requieren tiempo y el acompaamiento de maestros experimentados. El resto se divide en dos grupos. Unos son maestros que no muestran inters o gusto al trabajar frente al grupo y reducen al mnimo su labor de ensear, encargando tareas rutinarias o sin sentido. Esta conducta se esperara de parte de quienes estudiaron otra carrera y heredaron la plaza, pero tambin hay quienes obtuvieron el ttulo de licenciatura en educacin sin querer realmente ser docentes.10 Algunos de stos efectan otros estudios y buscan activamente otra ocupacin. Por otra parte, con un perfil distinto, se encuentran algunos maestros mayores que posiblemente fueron buenos en su poca, pero que ahora se muestran simplemente cansados del arduo trabajo con el grupo escolar. No han encontrado otra oportunidad laboral y tampoco cuentan con una perspectiva de retiro digno. Finalmente, aunque no los encontr en las escuelas visitadas, sin duda hay algunos maestros que abusan de su poder y de la seguridad en la plaza laboral, como si tuvieran un fuero para cometer atropellos o lucrar con su posicin. A estos maestros, huelga decir, ningn examen o evaluacin del desempeo docente lograr identificar; se requiere, en cambio, una transformacin mayor: el funcionamiento adecuado de nuestro sistema jurdico. Es evidente que la aplicacin de exmenes de conocimiento a los docentes no permitir distinguir entre estos grupos de maestros. En cualquier categora podra haber maestros capaces de pasar con creces el examen, as como maestros cuya formacin normalista o universitaria no corresponde a las preguntas planteadas
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En el gremio se dice: Hay ttulos sin maestro, y tambin maestros sin ttulo.

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en el examen de ese ao. Si bien uno podra esperar un umbral mnimo de manejo de los contenidos a ensear, ste es un problema que debiera encararse en los procesos de formacin y titulacin docentes. La aplicacin de exmenes tendra el efecto de premiar la formacin diferencial de los maestros, pero no evaluara el desempeo real ni el comportamiento tico que demuestran como docentes. Llenara las aulas de jvenes provenientes de carreras en las que aprendieron a pasar exmenes, pero sin inters y sin experiencia en el trabajo docente con grupos. La calidad docente mostrada en el aula tampoco parece correlacionarse con los aos o tipos de formacin de los maestros, ni con los cursillos acreditados y los libros ledos, de una manera lineal que permitiera establecer un parmetro fijo de evaluacin. Parecera responder a otro tipo de factores, difciles de apreciar incluso en la observacin de clases, como la inaprehensible calidad de vocacin, es decir, una decisin preferente por la docencia como profesin, los aos de experiencia y el gusto por el trabajo con los nios y jvenes, combinados con buenos niveles de energa y de salud general. El desempeo docente tambin depende de las condiciones en las que trabajan los maestros. Dos merecen ser destacadas. Por una parte, es claro, a partir de las investigaciones, que el tamao del grupo influye significativamente en la calidad docente. Este ndice ha mejorado a lo largo de tres dcadas; sin embargo, sigue habiendo una distribucin desigual de alumnos por maestro en el sistema. La reduccin del nmero de alumnos que atiende cada maestro (grupos ms pequeos de preescolar a secundaria, y menos grupos a atender en secundaria) depende de la asignacin de ms maestros al trabajo con grupos. Segundo, hay un claro beneficio derivado de trabajar en un ambiente colegiado, con un buen director. En este sentido, los maestros en escuelas unitarias se encuentran en una situacin grave de aislamiento, condicin que no deben sufrir los recin ingresados al servicio. Los maestros de escuelas unitarias o multigrado cerca de la mitad de las primarias del pas de he-

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cho requieren una atencin especfica y urgente por las caractersticas particulares del trabajo docente en esos planteles. Cuenta aparte son los directores de las escuelas, un grupo tambin heterogneo. Me llam la atencin la feminizacin del cuerpo de directores, pues cinco de siete eran mujeres, frente a un casi monopolio masculino del puesto hace 30 aos. La orientacin pedaggica, producto de su propia experiencia frente a grupo, y la atencin a las condiciones de la escuela que brindan los directores cuentan mucho en la calidad de la educacin que reciben los chicos. En las escuelas visitadas hubo diversos tipos de directores. Algunos ya tenan aos de experiencia y eran reconocidos por sus mritos en la tarea de levantar escuelas que por alguna razn se haban abandonado. Otros se dedicaban a conseguir apoyos oficiales y sociales, y hacer lucir la escuela, aunque no se perciba su presencia en las aulas. Algunos dedicaban ms tiempo a las relaciones sindicales, dejando la escuela en manos de otros docentes. Para llegar a la direccin es posible que las mujeres hayan tenido que hacer mayores mritos; tres contaban con estudios de posgrado y tendan a atender ms la conduccin del trabajo pedaggico. La gestin de las escuelas ha devenido cada vez ms difcil, en gran medida por la cantidad de programas y proyectos que se encargan a los directores. En una escuela adscrita al Programa Escuelas de Calidad la planeacin del trabajo tanto al interior de las aulas como en la escuela en general requera mayor manejo de informacin y de programacin de los recursos, as como el logro de acuerdos con los padres de familia, pues aun con el dinero otorgado era necesario pedirles cooperaciones para terminar las obras programadas e instalar el equipo obtenido. La relacin de los directores con los maestros de grupo era variable: algunos lograban defender efectivamente el tiempo para la enseanza, pues se dedicaban a atajar propuestas externas de todo tipo, desde las de los agentes de venta hasta las solicitudes de participacin sindical. En otros casos, el director abra la puerta a proyectos que incidan en el tiempo de aula y limitaban el cumplimiento de los programas.

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No encontr una relacin directa entre los excelentes maestros y la direccin de la escuela, pues en cada escuela hubo por lo menos un profesor sobresaliente en cuarto o quinto grado, generalmente reconocido por sus superiores. La distribucin pareca ser ms bien al azar, aunque es posible que al interior de los centros escolares la asignacin de grados difciles (por ejemplo, el quinto) a los mejores maestros sea un criterio utilizado por los directores ms identificados con la tarea educativa. Por otra parte, ciertamente el grado de integracin colegiada de los docentes logrado en cada escuela reflejaba la calidad de la direccin y repercuta a su vez en la calidad general de la educacin que reciben los estudiantes en determinada escuela. Los padres de familia parecan percibir esta diferencia con bastante claridad.

Cmo evaluar a los maestros de manera justa? Un dilema internacional Crear un sistema nacional de evaluacin impone la obligacin de conocer los resultados que han tenido diferentes modelos en otros pases. A estas alturas hay un creciente consenso internacional en el sentido de que los exmenes estandarizados de papel y lpiz aplicados a los maestros o estudiantes no son el instrumento ms efectivo para evaluar el desempeo docente y mejorar la calidad educativa, pues son mltiples los factores que contribuyen a los resultados que arrojan. Los exmenes estandarizados de aplicacin universal tienen un amplio margen de error cuando se quieren usar como medida del desempeo individual (en lugar de para realizar diagnsticos del sistema educativo por muestreo). En primer trmino, todas las experiencias de administracin de exmenes en un sistema de alto impacto (high-stakes), es decir, con consecuencias para la trayectoria escolar de los alumnos, la situacin laboral de los docentes o la valoracin social de cada escuela, han mostrado propiciar mltiples mecanismos de co-

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rrupcin y distorsin: abundan las formas de hacer trampa, como seleccionar a los estudiantes que se sometern al examen, modificar los parmetros de calificacin para aparentar logros, anticipar o incluso dictar de antemano las respuestas a las preguntas, entre muchas otras prcticas. Esto se ha constatado en un alto porcentaje de los resultados en diversos distritos de Estados Unidos,11 as como en muchos otros pases. En Mxico, este fenmeno es uno de los factores que explican la mayor validez relativa de los Exmenes para la Calidad y el Logro Educativos (Excale) del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, aplicados por muestreo y sin consecuencias, en comparacin con los de enlace, de aplicacin universal y con consecuencias fuertes. Hay que anotar que el pas que ha resultado ms favorecido en las evaluaciones del Programa Internacional de Evaluacin de los Alumnos, Finlandia, no aplica exmenes nacionales a los estudiantes antes de los 16 aos. Mltiples investigaciones de corte cuantitativo han mostrado que los resultados de los exmenes de conocimiento aplicados a los estudiantes no siempre se correlacionan con la calidad docente medida por otras vas.12 Un efecto grave es que esos exmenes propician la fuga de maestros hacia las escuelas ms favorecidas, con estudiantes de nivel socioeconmico ms alto; adems, la tendencia de los maestros y las escuelas es excluir a estudiantes problemticos de sus aulas. Frente a esta conclusin, se han propuesto y ensayado otras opciones de evaluacin que sean ms justas. Figura centralmente la tendencia a determinar el valor agregado al aprendizaje de los alumnos por cada maestro en turno, segn
Jesse Rothstein y William J. Mathis, Review of Have we identified effective teachers? And a composite estimator of effective teaching: culminating findings from the Measures of Effective Teaching Project, en Jesse Rothstein y William J. Mathis, Review of two culminate reports from the met Project, Boulder, Colorado, National Education Policy Center, enero de 2013; Diane Ravitch, op. cit. 12 Jerome V. DAgostino y Sonya J. Powers, Predicting teacher performance with test scores and grade point average: a meta-analysis, en American Educational Research Journal, vol. 46, nm. 1, marzo de 2009, pp. 146-182.
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medidas al inicio y al final del ao escolar.13 Se ha sealado, sin embargo, que es muy difcil elaborar exmenes que sean equivalentes para aplicar en dos momentos del ao escolar, y que tienen un margen de error del orden del 30%.14 Esta opcin tambin duplicara el costo de la evaluacin y no lograra corregir el problema bsico de favorecer a los estudiantes ms privilegiados y propiciar as el movimiento de los buenos maestros hacia las escuelas con mejores condiciones socioeconmicas.15 Una tendencia que se manifiesta en muchos distritos escolares de Estados Unidos recomendada en fecha reciente por la Fundacin Gates es combinar diversas medidas: no aplicar a los estudiantes nicamente exmenes de valor agregado, sino tambin llevar a cabo la calificacin del desempeo docente en clase por observadores y mediante la opinin de los propios estudiantes, entre otras acciones.16 Se critica el uso de una calificacin nica de
13 John P . Papay, Different tests, different answers: the stability of teacher value-added estimates across outcome measures, en American Educational Research Journal, vol. 48, nm. 1, febrero de 2011, pp. 163-193. 14 Peter Z. Schochet, y Hanley S. Chiang, Error rates in measuring teacher and school performance based on student test score gains (ncee 2010-4004), Washington, DC, National Center for Education Evaluation and Regional Assistance/Institute of Education Sciences/U.S. Department of Education. 15 Daniel F . McCaffrey, Do value-added methods level the playing field for teachers?, Nueva York, Carnegie Foundation for the Advancement of Teaching, 2012 (What We know Series). Disponible en: <http://eric.ed.gov/PDFS/ED537436.pdf>. 16 El estudio realizado por la Fundacin Gates (el Measures of Effective Teaching: http://www.metproject.org/downloads/MET_Ensuring_Fair_and_Reliable_Measures_ Practitioner_Brief.pdf), hizo varios anlisis con una muestra de 3000 maestros voluntarios. De ah recomienda emplear una combinacin de exmenes a estudiantes, observaciones calificadas y la opinin de los alumnos para evaluar a los maestros. Aunque sugiere usar resultados de valor agregado por exmenes de conocimiento y otras medidas de logros cognitivos, sus resultados han provocado polmica. Las observaciones directas slo son confiables, se dice, si son realizadas en dos ocasiones y por tres observadores independientes. La evaluacin de los maestros por sus estudiantes fue un buen predictor de la calidad docente en este estudio. Sin embargo, todo esto eleva muchsimo el costo y tiene sentido slo para retroalimentar a los profesores. En general, la metodologa propuesta es cara y tiene poca posibilidad de ser replicado en todo un sistema.

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valor agregado, pues no reconoce las diferentes dimensiones que componen la calidad del desempeo docente, incluyendo el logro de los objetivos personales, sociales y culturales y no slo cognitivos de la enseanza. Aunque este estudio pretendi ofrecer un mejor conjunto de instrumentos de evaluacin del desempeo, tambin ha sido criticado debido a que se realiz con un conjunto de sujetos voluntarios que no eran representativos de la diversidad de maestros y alumnos, en particular de los sectores educativos ms problemticos; adems, las evaluaciones no tuvieron consecuencias para los docentes que participaron en ellas.17 En Estados Unidos, y crecientemente en otros pases, hay un consenso de que la evaluacin del desempeo docente debe ir mucho ms all de la simple medicin de contenidos. Se buscan sistemas de apreciacin de la prctica docente, basados en evidencias mltiples de varias dimensiones de la docencia, cercanos a las instituciones de formacin docente, que involucren a los supervisores, directores y maestros formadores. Adems, los sistemas de evaluacin deben ser viables, crebles, aceptables, legales y cos tea bles.18 Una alternativa sugiere que cada maestro construya su propio portafolio con evidencia de su desempeo docente, como lo hacen los acadmicos. Sin embargo, esto lleva a la multiplicacin de certificados, constancias y otras evidencias visibles, como fotos o videos, producto de cierto tipo de actividades extracurriculares que no son centrales en la tarea de la enseanza en aula, la cual deja poca evidencia directa. Otras alternativas descansan en la evaluacin por pares, lo cual por lo menos coloca la evaluacin en manos de los maestros, considerados como profesionistas. No obstante, en nuestro medio podra tener la desventaja de poner en competencia a los docentes de una escuela o zona, en lugar de propiciar su colaboracin para mejorar el trabajo colegiado. Se propone la participacin de los propios estudiantes y padres de familia, cuesRothstein y Mathis, op. cit. Criterios establecidos por el organismo estadounidense National Board for Professional Teaching Standards.
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tin que tal vez tendra pocas posibilidades de realizarse de manera justa y libre de manipulaciones por parte de las autoridades educativas. Sin embargo, algn nivel de participacin deberan tener tanto los estudiantes como los padres en un proceso de evaluacin del desempeo de sus escuelas. Por ltimo, hay estudios que muestran que la evaluacin por los maestros-formadores que acompaen las prcticas iniciales de los nuevos maestros durante su formacin o al inicio del trabajo, puede ser mejor predictor de su futuro desempeo como docentes, por encima de los resultados de exmenes de conocimiento a los estudiantes.19 Esto indicara una alternativa de evaluacin para el ingreso de nuevos maestros al servicio. La pregunta central parece ser no slo si es posible encontrar medidas justas del desempeo docente, sino qu tanto los sistemas empleados basados en exmenes estandarizados universales, cuyos resultados se usan para jerarquizar los servicios educativos, determinar el ingreso, la promocin, los estmulos y la permanencia, e incluso para subvencionar o clausurar escuelas logran cumplir con el objetivo de mejorar la calidad de la educacin. Estas medidas han sido probadas durante las ltimas tres dcadas en numerosos pases (desde Estados Unidos e Inglaterra, hasta Hong Kong y Australia y los pases del Medio Oriente).20 La investigacin muestra que sus resultados a corto y largo plazos han sido nulos o incluso negativos. La evaluacin por s misma no ha logrado mejorar la calidad educativa a pesar del alto costo de implementar sistemas nacionales de evaluacin estandarizada. Tampoco se ha comprobado que estos sistemas, incluso con mltiples medidas, logren que los maestros de manera individual mejoren su desempeo despus de ser evaluados.21
DAgostino y Powers, op. cit. Por ejemplo, Sze Yin Shirley Yeung, A school evaluation policy with a dual character: evaluating the school policy in Hong Kong from the perspective of curriculum leaders, en Educational Management Administration & Leadership, vol. 40, nm. 1, enero de 2012, pp 37-68. 21 Rothstein y Mathis, op. cit. Estos autores critican los resultados del Mea19 20

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Se sealan varios problemas. En general, estos sistemas de evaluacin destinan mayores recursos humanos y financieros a evaluar que a educar y a formar a los maestros.22 Adems, tienden a polarizar los sistemas educativos entre escuelas ricas favorecidas o subvencionadas (las charter schools) y escuelas pobres que atienden a los grupos ms vulnerables de la sociedad, y que, en algunos pases, se tienden a clausurar. Se fomenta el reemplazo constante de maestros experimentados por la contratacin temporal (outsourcing) de docentes sin formacin, lo cual destruye la experiencia docente acumulada y fragmenta al magisterio. Un sistema de este tipo probablemente tendra efectos contrarios a los objetivos de profesionalizacin docente que impulsa la reforma reciente en Mxico. Alrededor de estos resultados se han expresado numerosos educadores, investigadores, autoridades educativas, e incluso muchas de las personas e instituciones que abogaban por la implementacin de este sistema de evaluacin. Una vocera calificada es la exsubsecretaria de Educacin de Estados Unidos en los aos noventa, Diane Ravitch, quien public un libro en el que se retract de las polticas que ella misma promovi en ese entonces. Ravitch ofrece evidencia de los pobres resultados de las reformas generadas de acuerdo con el modelo empresarial, incluyendo medidas como control administrativo, evaluacin con exmenes nacionales, incentivos econmicos a docentes, cierre de escuelas y despido de maestros malos, y subvencin a escuelas semiprivadas. Segn Ravitch, el modelo no slo no mejor la calidad general de la educacin pblica, sino que ha generado resultados negativos al premiar a las escuelas en medios socioeconmicos ms favorecidos y abandonar aquellas que tienen mayor necesidad de

sures of Effective Teaching porque no resuelven la relacin entre evaluacin y mejora del desempeo docente. 22 Un estudio en Texas encontr que los chicos de primaria dedican entre 20 y 27 das del ao escolar a resolver exmenes. Sera importante hacer este clculo en Mxico.

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apoyo.23 Esta conclusin se ve confirmada en otros estudios sobre la calidad educativa.24 A estos estudios se unen las protestas en contra de la prioridad otorgada a los exmenes por parte de asociaciones de inspectores escolares (no sindicalizados) en Nueva York,25 Texas y otros estados. En el caso de Nueva York, los inspectores argumentan que en el lapso de 10 aos desde que empez la aplicacin de este tipo de pruebas no han visto ningn cambio favorable en sus escuelas y s la reduccin de recursos pblicos y el abandono de los mejores maestros, que son atrados a zonas o escuelas privilegiadas por los estmulos econmicos asociados a ellas. La conclusin es que las medidas tradicionales del desempeo docente no contribuyen a una mejora sostenida de la calidad acadmica de las escuelas.26 Sin embargo, modificar el sistema global de evaluacin en Estados Unidos ha sido casi imposible, incluso en la actual administracin gubernamental, la cual ha fortalecido la evaluacin estandarizada nacional como requisito para otorgar fondos federales. Crticos de esta poltica sealan que se han consolidado fuertes intereses de las empresas que venden y administran los exmenes, as como entre los inversionistas en las escuelas privadas subvencionadas.27 No obstante, hay varios programas en diversos distritos educativos en los que se han puesto en marcha sistemas de evaluacin distribuida con la participacin de maestros con experiencia, docentes formadores y autoridades locales. Estos programas intenRavitch, op. cit. Valerie Strauss, Darling-Hammond: The mess we are in, en The Washington Post [pgina web], 1 de agosto de 2011; Gert Biesta, Why what works wont work: evidence-based practice and the democratic deficit in educational research, en Educational Theory, vol. 57, nm. 1, 2007, pp. 1-22. 25 Ver el texto en: <http://www.newyorkprincipals.org/>. 26 Gary Anderson, La evaluacin por resultados. Nuevas polticas de evaluacin docente en los Estados Unidos, en Ingrid Sverdlick, Dossier sobre la evaluacin educativa, Buenos Aires, 2012. 27 Ibid.
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tan que la evaluacin del desempeo docente tenga una relacin estrecha con el diseo de medidas de acompaamiento y de formacin de maestros en servicio, particularmente de los maestros que tienen pocos aos de haber ingresado. Por ejemplo, el programa par (Peer Assistance and Review) integra la colaboracin y evaluacin entre pares con la opinin de docentes consultores para apoyar a docentes nuevos con dificultades. La evaluacin rene a representantes del gremio y de la administracin.28 Estas alternativas tienen la ventaja de ser sistemas diseados por colectivos en el mbito local, y de involucrar a mltiples actores, tanto maestros y autoridades como educadores universitarios y formadores docentes, en el anlisis de los resultados en cada escuela, con el compromiso no de descalificar y castigar, sino de encontrar soluciones. En suma, la bsqueda de alternativas de evaluacin ha llevado hacia formas de evaluacin subordinadas a polticas de apoyo a las escuelas, basadas en el criterio de maestros con larga experiencia, formadores de maestros, supervisores y otras personas cercanas a la escuela. Los resultados tienen un carcter diagnstico, y se utilizan en el contexto de esfuerzos colegiados por analizar los problemas reales, subsanar las carencias de las escuelas con menores recursos y disear programas de formacin docente que respondan a las necesidades particulares de la escuela.

Cmo evaluar la calidad educativa en Mxico? Aunque no existen respuestas firmes a esta pregunta, hay algunas tendencias claras que pueden servir. En primer lugar, es necesario
Harvard Graduate School of Education. Peer Assistance and Review: <http:// www.gse.harvard.edu/~ngt/par/parinfo/>; Jennifer Goldstein, Distributed accountability: creating district systems to ensure teaching quality, en Journal of School Leadership, vol. 17, nm. 4, 2007, pp. 504-536; Colleen W. Torgerson, Susan R. Macy, Paul Beare y David E. Tanner, Fresno assessment of student teachers: a teacher performance assessment that informs practice, en Issues in Teacher Education, vol. 18, nm. 1, primavera de 2009, p. 63-82.
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desconfiar de cualquier medida nica que pretenda calificar la calidad de los docentes o de las escuelas. En segundo lugar, evitar sistemas de evaluacin estandarizada que tengan consecuencias fuertes (high-stakes) en la determinacin de las trayectorias escolares de los estudiantes o laborales de los docentes de la educacin bsica, y que propician distorsiones y corrupcin sistemtica que invalidan los resultados. Si regresamos a las categoras que propuse a partir del estudio de la observacin en aulas, encontraramos que las soluciones en cada caso tienen que ser diferentes. Es necesario eliminar el sesgo que tiene el pncm, que no siempre premia a los mejores docentes, sino a aquellos ms hbiles en juntar los puntos y jugar al sistema. Los exmenes de conocimiento y la acumulacin de puntos por cursillos no permiten distinguir a aquellos maestros con experiencia, dedicados, que logran hacer una diferencia cualitativa en el proceso educativo de sus estudiantes. La evaluacin de los excelentes maestros requiere tomar en cuenta el reconocimiento que reciben de sus pares, sus directivos y los padres y estudiantes que los conocen de cerca. De este grupo de maestros debe seleccionarse a los directores, pues slo habiendo sido un buen maestro de grupo se tienen las bases para guiar y formar equipo con los maestros de una escuela. Es necesario tambin aprender de ellos, contar con su experiencia para disear formas de apoyar en la prctica a los maestros noveles que empiezan el camino. Por otra parte, es menester encontrar salidas dignas para los maestros que no tienen la disposicin o las condiciones para continuar haciendo su mejor esfuerzo, con gusto, en el trabajo con grupo. Y finalmente, es necesario tener a la mano medidas jurdicas estrictas para identificar a aquellos que abusan de su condicin de maestros. Ninguno de estos casos, repito, se identificara con un simple examen de conocimientos. Dicho esto, es posible disear sistemas de evaluacin que combinen diferentes medios para dar cuenta del desempeo no slo de los docentes, sino tambin del resto de los trabajadores y autorida-

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des. Los resultados deben tomarse como diagnsticos que permitan encontrar soluciones oportunas para subsanar las carencias y necesidades locales, tomando en cuenta la gran diversidad de condiciones particulares de las escuelas en todo el pas. En el mbito nacional, la evaluacin por muestreo, de tipo diagnstico, debe ser tomada en cuenta para disear, de manera paulatina, mejores programas, materiales y polticas educativas, y, sobre todo, para fortalecer la formacin especializada de los futuros docentes (en licenciaturas de educacin) y condicionar su titulacin a un periodo de prctica con el acompaamiento efectivo de maestros con mayor experiencia. Esto es comn en otras profesiones, pero hace dcadas se opt por asignar a los nuevos maestros a los grupos y escuelas ms difciles (escuelas unitarias aisladas, grupos de primer ao o de reprobados), con poca posibilidad de aprender de sus colegas con mayor experiencia.

Conclusin Legislar y disear un sistema de evaluacin del desempeo docente que pueda contribuir realmente a mejorar la calidad de la educacin de todos los nios del pas es una tarea sumamente compleja y difcil. Me permito recomendar a los legisladores y sus asesores que se comprometan a estudiar con apertura y profundidad los resultados que han tenido medidas de evaluacin del desempeo docente en otros pases, y considerar con cuidado sus probables efectos de aplicarse en el caso mexicano. Como advierte el investigador britnico Gari Donn29 luego de examinar reformas recientes en los pases del Medio Oriente (Turqua, Catar, Paquistn, Palestina, Omn): las autoridades educativas y los legisladores han comprado novedosos paquetes de bienes, servicios y modelos educativos, considerados como soluciones efectivas, que fueGari Donn y Yahya Al Manthri, eds., Education in the broader Middle East: borrowing a baroque arsenal, Oxford, Symposium Books, 2013.
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ron probados y desechados como fracasos en sus pases de origen, pero que se emplean en los pases perifricos. Conviene recalcar en esta ocasin la advertencia de Juan Carlos Tedesco y Emilio Tenti Fanfani: hay que tomar en cuenta las condiciones complejas y heterogneas del trabajo docente en todos los pases de Amrica Latina antes de adoptar intervenciones parciales hacia una nueva profesionalidad docente.30

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Tedesco y Tenti Fanfani, op. cit.

LA EVALUACIN DEL DESEMPEO PROFESIONAL DOCENTE1 Sylvia Schmelkes Las premisas Este documento parte de algunas premisas bsicas: El propsito de toda evaluacin es mejorar. El propsito de la evaluacin educativa es mejorar la calidad de la educacin. El propsito de la evaluacin del desempeo docente, en consecuencia, es mejorar la calidad de la prctica docente. Se ha criticado la evaluacin educativa que se hace en Mxico,2 y considero que con razn, pues sta se ha realizado mucho ms con el propsito de exigir cuentas y premiar o incentivar o castigar, que es lo mismo, porque a quien no se le premia o incentiva se le castiga que para mejorar. La evaluacin educativa en Mxico ha servido, sin duda, para evidenciar que existe un problema de deficiente calidad de la educacin, as como para dimensionar ese problema; incluso, para visualizar las desigualdades en cuanto a calidad, en este rubro, entre regiones geogrficas, sectores poblacionales y modalidades educativas. Sin embargo, es evidente que no basta con tener esta informacin para que la calidad de la educacin mejore. En Mxico no se ha dado el siguiente paso: utilizar esta informacin para mejorar la calidad de la educacin.
Este texto est basado en gran medida en el trabajo de Carlos Mancera y Sylvia Schmelkes, Specific policy recommendations on the development of a comprehensive in-service teacher evaluation framework, elaborado en junio de 2010 en el contexto del Proyecto Mxico de la Organizacin para la Cooperacin y el Des arro llo Econmicos. Disponible en: <http://www.oecd.org/edu/school/48481142.pdf>. 2 Paulo Santiago et al., oecd reviews on evaluation and assessment in education: Mexico 2012, Pars, oecd, 2012.
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En cuanto a la evaluacin del desempeo docente, para que sta cumpla con el propsito de mejorar la calidad de la educacin es necesario disear un sistema paralelo de formacin permanente de los docentes. ste deber utilizar los datos de la evaluacin para conocer lo que cada uno requiere para mejorar su prctica docente y de esa manera mejorar los resultados de aprendizaje de sus alumnos. De otra forma, evaluar el desempeo docente carece de sentido e incluso puede ocasionar efectos perversos (no deseados y negativos). Los docentes deben ser considerados profesionales de la educacin. Como gremio profesional, son ellos quienes deben definir lo que significa ser un maestro profesional y deben tener una participacin relevante en las maneras de reconocer a un maestro profesional. Esto lo tienen que hacer en tanto profesionales de la educacin y no como sindicalizados, pues las funciones del sindicato son otras, de naturaleza laboral. Un profesional de la educacin y, en consecuencia, tambin los maestros transita a lo largo de su carrera docente por diferentes niveles de competencia, desde el de novicio, cuando ingresa a la carrera docente, hasta el de maestro, cuando ya puede formar a otros maestros. Un buen sistema de evaluacin del desempeo docente debe definir estos niveles y favorecer el trnsito de uno a otro. Este trnsito debe estar estrechamente ligado al quehacer laboral, es decir, a las prcticas docentes. El paso de un nivel a otro debe implicar un reconocimiento social que se traduzca en una mejora salarial significativa. Evaluar a un docente por resultados que no slo dependen de su quehacer profesional resulta injusto y contraproducente. ste es el caso de los intentos por evaluar al docente a partir de los resultados que obtienen sus alumnos en las pruebas estandarizadas como en la actualidad se hace en Mxico, pues en el esquema del Programa Nacional de Carrera Magisterial los resultados de los alumnos en la prueba enlace (Evaluacin Nacional del Logro Acadmico en Centros Escolares) tienen un peso del 50% en los requisitos para obtener un ascenso; de estos mismos resultados dependen los estmulos in-

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dividuales y grupales. El problema inherente a este mecanismo es que los resultados de los alumnos dependen de muchos factores: fuera de la escuela tienen que ver con la familia, el entorno y las clases adicionales que pudieran tomar los alumnos en contraturno; en la escuela misma dependen del liderazgo acadmico del director y de los docentes anteriores y simultneos que tengan los alumnos. Estas medidas se pervierten cuando las evaluaciones tienen consecuencias en el ingreso monetario de los maestros, como ocurre en Mxico. Los resultados perversos ya se hacen evidentes en las escuelas del pas: se educa para la prueba enlace mediante la realizacin de una o varias simulaciones de la propia prueba antes de su aplicacin definitiva. En consecuencia, los maestros le dan menos importancia a los contenidos que no se van a incluir en la prueba. ste es claramente el caso de la escritura, pero no es el nico. Los maestros tienden ms a rechazar a los alumnos con necesidades educativas especiales, o a aqullos cuya lengua materna no es el espaol y muestran dificultades en el manejo de sta. Ms an, se disuade la asistencia de los alumnos con bajo rendimiento el da de la prueba. Y, en el peor de los casos, se comete fraude. En efecto, ha sido necesario eliminar el 30% de las pruebas enlace porque en ellas resulta evidente que los alumnos se copiaron unos a otros (los alumnos de un grupo responden todos de la misma manera).3

La propuesta La propuesta que planteo a continuacin parte de la conviccin de que, si se ha de evaluar el desempeo profesional de los docentes, el nfasis de esa evaluacin debe estar en su capacidad para mejo3 Leonel Ziga Molina y Jos Luis Gaviria, Challenges and opportunities for the further development of the enlace assessment for evaluation and teacher incentives in Mexico, documento especializado encargado por la ocde para el Acuerdo de Cooperacin entre este organismo y el gobierno de Mxico, 2010.

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rar dicho desempeo y, con ello, la calidad de los aprendizajes de los alumnos. Ahora bien, para mejorar la calidad de los aprendizajes de los alumnos es necesario que se transforme la prctica docente. Y para transformarla es menester conocerla, evaluarla, y modificarla o mejorarla. El primer paso para lograr lo anterior es definir lo que se entiende por un buen docente. Esto se debe hacer con la participacin de los propios docentes. La definicin de lo que es un buen docente (o el marco de la buena enseanza, como se le llama en Chile a partir de una definicin elaborada con la activa participacin de los docentes) debe centrarse en lo que es comn a todo docente, pero tiene que abordar tambin lo que es propio de los docentes que atienden a cierto tipo de poblacin (los docentes bilinges, por ejemplo, o los que atienden a alumnos con necesidades educativas especiales o a nios jornaleros agrcolas migrantes). Tambin es necesario definir lo que se entiende por un buen docente en las diferentes reas del conocimiento, sobre todo de aqullas en las que las didcticas especficas estn bien establecidas, como es el caso de las matemticas y de la lectura y la escritura o de las ciencias naturales, aunque no slo de stas.

Qu evaluar La definicin de lo que es la buena enseanza debe orientar toda la carrera docente: desde la seleccin de los alumnos que estudiarn para ser maestros, pasando por la seleccin de los que ingresarn al servicio docente, hasta la progresin de la propia carrera magisterial.4 En la literatura se encuentran varios ejemplos que definen lo que es un buen maestro. Puesto que este ejercicio deben hacerlo los propios docentes de acuerdo con su contexto, las referencias siguientes slo sirven como ejemplo.
ocde, Mejorar las escuelas. Estrategias para la accin en Mxico, Pars, 2010.
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ocde,

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Charlotte Danielson habla de cuatro dimensiones de la prctica docente, para las cuales los maestros deben adquirir determinadas competencias:5 La planeacin y la preparacin de la clase. Esta competencia se refiere al diseo de la instruccin. Incluye el dominio de la materia y de la pedagoga, as como de la didctica especfica para el campo en cuestin. Incorpora la evaluacin formativa que los docentes hacen de y con sus alumnos. Ms que ensear, se trata de proporcionar los arreglos para que todos los alumnos aprendan. Se evala a partir de un anlisis de la planeacin que realizan los docentes de sus clases. La construccin de un clima de aula adecuado: cmodo, respetuoso, seguro, en el que se vele por la buena relacin entre los alumnos. El maestro debe mostrar altas expectativas respecto del rendimiento posible de cada uno de sus alumnos. Debe crear un ambiente acogedor, que muestre su compromiso con los alumnos. Esta dimensin se evala a partir de la observacin en el aula y de entrevistas con los alumnos. El diseo fino de la instruccin. Permite que los alumnos se involucren en las actividades de aprendizaje, desarrollen una comprensin profunda y compleja de la materia en cuestin, y participen en una comunidad de aprendizaje. Tiene que ver con la capacidad del maestro de llevar a cabo un proceso de enseanza fluido, de ser flexible, de hacer preguntas cuestionadoras que inciten al pensamiento complejo. Esta dimensin se evala a travs de la observacin en el aula y mediante los resultados de aprendizaje de los alumnos (portafolios, cuadernos). Las responsabilidades profesionales. Esta ltima dimensin tiene que ver con la conviccin de que el quehacer profesional docente no se agota dentro de las cuatro paredes del aula. Se refiere tambin a su contribucin al trabajo de la escuela toda, a su relacin
Charlotte Danielson, Enhancing professional practice: a framework for teaching, 2 ed., Alexandria, Virginia, Association for Supervision and Curriculum Development, 2007.
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con las familias de los alumnos y con la comunidad a la que sirve, a su compromiso con el gremio magisterial como tal, y a su preocupacin por continuar su desarrollo profesional. Esta dimensin se evala mediante entrevistas con el director, con los pares y con los padres de familia. Otro ejemplo de planteamiento de lo que se debe entender por una buena enseanza o por un buen docente lo proporciona Philippe Perrenoud con sus bien conocidas Diez competencias para la buena enseanza:6 Organizar y animar situaciones de aprendizaje. Gestionar la progresin de los aprendizajes. Elaborar y hacer funcionar dispositivos de diferenciacin. Implicar a los alumnos en su aprendizaje y en su trabajo. Trabajar en equipo. Participar en la gestin de la escuela. Informar, formar e implicar a los padres de familia. Utilizar nuevas tecnologas como auxiliares para el aprendizaje. Afrontar los deberes y los dilemas ticos de la profesin. Organizar la propia formacin continua. Las competencias a evaluar deben definirlas los docentes de cada pas, y sern, en lo general, parecidas a las anteriores. Todas ellas deben evaluarse tambin con referencia a la equidad. Que todos los alumnos aprendan, a partir de reconocerlos como diferentes lingstica y culturalmente, desde luego, pero tambin en inteligencias, talentos, intereses, ritmos de aprendizaje, es una parte sustancial de la buena enseanza. La manera como los criterios considerados facilitan o permiten que eso suceda debe formar parte integral del marco de la buena enseanza. En el caso de Mxico y de pases semejantes, donde la normalidad mnima del funcionamiento de las escuelas todava no se cumPhilippe Perrenoud, Diez nuevas competencias para ensear, Mxico, sep, 2004, (Biblioteca para la Actualizacin del Maestro).
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ple en todas ellas no se puede presuponer que lo bsico est dado. Es necesario considerar tambin la asistencia asidua de los docentes, su puntualidad y si destinan el tiempo asignado a la enseanza slo para esa tarea y no para otras actividades.

Definir niveles Hay unas prcticas docentes mejores que otras. Hay conjuntos de prcticas docentes mejores que otros. Hay niveles de prctica. No se le puede pedir lo mismo a un recin egresado que a un maestro con varios aos de vida profesional y con diversidad de experiencias. Estos niveles se tienen que definir con cuidado, pues deben estar vinculados claramente a mejores prcticas docentes: aquellas que conducen a mejores aprendizajes entre un mayor nmero de alumnos. Los maestros que se encuentran en los niveles iniciales tienen un camino claro para progresar en su prctica. Saben cul es su siguiente punto de llegada y pueden definir la ruta que van a seguir para llegar a l. Los maestros que se ubican en los niveles superiores, cuando se descubren, pueden fungir como maestros de maestros, de los que estn en su formacin inicial, pero sobre todo de los que estn en ejercicio. Ellos son los que pueden modelar formas de ensear y, si observan a los docentes ejercer la enseanza, proporcionar un conjunto de recomendaciones para mejorar su prctica.

Cmo evaluar Las evaluaciones de los docentes pueden incluir muchos aspectos y basarse en instrumentos muy diversos. Sin embargo, para evaluar su desempeo hay un aspecto que no debe faltar, y es justamente el conocimiento de la forma como practican la docencia. Hay varias posibilidades para hacer esto. En Chile, por ejemplo, los docentes que desean someterse a la evaluacin envan videos de

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sus clases. Si bien se sabe que pondrn su mejor esfuerzo en la clase que ser videograbada, tambin es cierto que un maestro no puede desempearse mejor de lo que le dan sus conocimientos, su experiencia y su capacidad en un momento dado. As, los evaluadores realizan su trabajo justamente considerando lo mejor que puede efectuar su labor un docente en el aula. En el documento elaborado por Carlos Mancera y esta autora,7 proponemos hacer visitas peridicas al lugar de trabajo por parte de parejas de evaluadores cuidadosamente seleccionados y formados para llevar a cabo las evaluaciones de desempeo in situ. De la buena seleccin y formacin de los evaluadores depende tanto la credibilidad como la utilidad de la evaluacin realizada, por lo cual este aspecto se convierte en condicin para la evaluacin del desempeo docente. Los evaluadores que hacen visitas a las escuelas aplican una batera de instrumentos, entre los cuales tiene que estar la observacin en el aula, el anlisis de los portafolios del docente (donde se encuentran sus planeaciones y evaluaciones), la evidencia de aprendizaje de los estudiantes y la entrevista con el director. Adems de lo anterior, sera muy conveniente que se recuperara informacin individual o grupal de los padres de familia y de los alumnos, que hubiera una entrevista con los docentes y que se les pidiera que realizaran un proceso de autoevaluacin. Se puede considerar la conveniencia de aplicar, asimismo, exmenes de conocimientos acerca de la materia que ensean, sobre pedagoga en general y con respecto a didcticas especficas. Esto no tiene por fuerza que llevarse a cabo en la escuela misma. Ejercicios como los citados se efectan en varios pases. Si bien han sido criticados por el alto grado de subjetividad que supone el juicio emitido por los evaluadores, pues se basan en instrumentos de naturaleza cualitativa en su mayor parte, se ha encontrado que sus resultados se correlacionan bien con el aprendizaje de los
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Mancera y Schmelkes, op. cit.

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alumnos y con el juicio de los directores acerca del desempeo de los docentes. Esta forma diversificada de evaluar a los docentes en ejercicio tambin debe ser aplicada a los candidatos a docentes durante su periodo de prueba. No es posible saber si una persona tiene las potencialidades para llegar a ser un buen maestro slo mediante la aplicacin de un examen de conocimientos. Es necesario tambin evaluar su prctica. Si bien esto puede hacerse durante el ltimo ao de formacin normal, que ya es un ao de prctica y debe llevarse a cabo tambin como parte de la evaluacin para la titulacin, es muy conveniente establecer un periodo de prueba, preferentemente de un ao, en el que el maestro pueda ser observado. No es difcil encontrar que los maestros novatos son los que tienen mayores problemas en su prctica, y que aprenden de otros maestros en su escuela, aunque no necesariamente las mejores prcticas. Las evaluaciones tienen como propsito no slo ubicar a los docentes en un determinado nivel de los criterios bsicos de evaluacin, sino identificar sus fortalezas y debilidades, as como establecer un programa de formacin que permita contar con elementos para superar esas debilidades, mejorar su prctica y tener mejores resultados de aprendizaje con los alumnos. Por esta razn, las evaluaciones no deben llevarse a cabo con demasiada frecuencia; realizarlas cada tres o cuatro aos es suficiente para los maestros regulares. Los maestros novatos o aquellos que presenten debilidades muy notorias debern ser evaluados con mayor frecuencia. Los evaluadores, seleccionados y formados especialmente para realizar las evaluaciones in situ, de preferencia deben tomar la escuela como unidad a fin de evaluar a todos los maestros que en ella laboran, y permanecer ah con el fin de recoger la informacin evaluativa, al menos durante una semana (hasta dos, si la escuela es muy grande). La informacin recogida por los evaluadores ser analizada por ellos dos y un tercero, tambin especialmente formado, que no haya visitado la escuela.

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Qu hacer con la evaluacin La etapa ms importante es la que ocurre despus de la evaluacin y es justamente la que ha hecho falta en los esquemas de evaluacin de docentes que hasta la fecha se han implantado en Mxico. Despus de la evaluacin entra en funcionamiento el sistema paralelo de formacin continua o de apoyo pedaggico. La formacin continua obedece a los apoyos que requiere cada maestro para superar las debilidades observadas en la evaluacin in situ a partir de todos los instrumentos aplicados, pero especialmente de las observaciones en el aula y el anlisis de los portafolios. De preferencia, esta formacin se centrar en la escuela donde labora el maestro o, cuando muy lejos, en la cabecera de zona escolar. El director, los maestros con mayor nivel dentro de la escuela y otros maestros de la zona se encargarn de modelar formas efectivas de enseanza, as como de observar de manera ms frecuente la prctica del docente con el fin de proporcionarle ideas y recomendaciones. Esto debe complementarse con programas de autoestudio individuales y grupales, nuevamente de preferencia centrados en la escuela o en la zona escolar. En los casos estrictamente necesarios, los maestros podrn ser enviados a tomar cursos en instituciones externas, siempre relacionados con las debilidades detectadas y con los problemas que deben superar para alcanzar, en la siguiente evaluacin, un nivel superior en los criterios centrales. Los docentes debern estar en condiciones de opinar acerca de la formacin que reciben, a fin de que sta pueda mejorar cuando se considere necesario. La evaluacin continua del proceso de formacin por parte de los docentes es clave para asegurar la eficacia de este mecanismo. Este sistema paralelo, de formacin continua con base en la escuela y en la zona, es lo que le da el carcter formativo a la evaluacin propuesta. Constituye el sistema central, pues es lo que permitir que los docentes transformen y mejoren su prctica, y con ello la calidad y la equidad de los aprendizajes de sus alumnos.

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Palabras finales Esta propuesta no puede implementarse al da siguiente de que se presente. Es un proceso de largo plazo, que implica, entre otros, los siguientes aspectos: Asegurar el consenso entre los maestros acerca de aquello en lo que se les va a evaluar, es decir, lo que se considera como la buena enseanza. El documento en el que se basa este escrito habla de dos formas complementarias de establecer este consenso: a partir de un documento base que se presente a los maestros en sus zonas escolares, que pueda discutirse y enriquecerse, y mediante la apertura de un foro para recibir propuestas por parte del magisterio acerca de cmo debe entenderse la buena enseanza a nivel tanto general como para realidades y condiciones especficas. Este proceso deber realizarse por entidad federativa. De cualquier forma, las dimensiones del pas hacen imposible lograr estos consensos en menos de seis meses o un ao. En forma paralela, es necesario seleccionar a los formadores de formadores. Una de las crticas que se ha formulado a esta propuesta es que es muy costosa. Sin embargo, nos parece que, de llevarse a cabo, no ser necesario un ejercicio como el de la prueba enlace todos los aos y con todos los grupos escolares, ni quiz tampoco en forma censal, pues ya no se requerir esta informacin para evaluar a los docentes. Ah puede haber un importante ahorro. Incluso, suponiendo que la prueba enlace se continuara aplicando como hasta ahora, pensamos que el costo de esta propuesta para el sistema educativo no sera excesivo. Se calcula que se requieren 5000 evaluadores para hacer visitas a las escuelas cada cuatro aos. En Mxico hay 70000 auxiliares tcnico-pedaggicos de los supervisores escolares, ya financiados por el sistema educativo. Entre ellos puede haber 5000 buenos profesionales que sean capaces de fungir como evaluadores, y otros tantos que puedan hacerse cargo del proceso de formacin continua de los docentes, tambin debidamente formados para ello. Adems se pueden apro-

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vechar los recursos docentes de niveles superiores que existen en la zona escolar. La capacidad de apoyo al docente y a la escuela debe descentralizarse en el mbito de la zona escolar. Una de las actividades ms complejas de esta propuesta consiste precisamente en fortalecer las capacidades de las zonas escolares a fin de que sean capaces de proporcionar estos apoyos formativos en forma oportuna, pertinente y consecuente con la evaluacin. Esta etapa requerir tambin un tiempo considerable, por lo cual debe comenzar al mismo tiempo que los dos pasos anteriores, pero posiblemente exija el trabajo de todo un sexenio, sin que eso signifique que haya que esperar hasta entonces para iniciar la evaluacin formativa del desempeo docente. Para los directores de escuela se puede sugerir un esquema paralelo al que aqu se ha planteado. Desde la visin que inspira esta propuesta de una reforma educativa centrada en la escuela, en la que el director asuma responsabilidades curriculares y de formacin de su personal, se requiere tambin la transformacin de su gestin y el desarrollo de conocimientos y habilidades que se lo permitan. La propuesta que se presenta aqu es una forma de concebir una reforma educativa que comienza con la formacin de sus docentes en ejercicio y propicia la descentralizacin profunda del sistema educativo a nivel escolar. Es evidente que una reforma educativa completa debe contemplar otros aspectos que la actual no incluye, como una transformacin del currculo y una revisin a fondo de la formacin inicial de docentes; ojal ambas acciones con una visin tambin descentralizadora. Pero la evaluacin formativa del desempeo docente es, sin duda, un mecanismo eficaz para transformar la prctica docente y, a travs de ella, mejorar la capacidad de docentes y directivos para lograr resultados educativos relevantes, pertinentes, de calidad y con equidad.

LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA EDUCATIVA: UNA NUEVA ESTRATEGIA PARA MEJORAR LA CALIDAD DE LA EDUCACIN BSICA? Rodolfo Ramrez Raymundo El 26 de febrero de 2013 se public en el Diario Oficial de la Federacin una reforma de los artculos 3 y 73 de la Constitucin Poltica de nuestro pas. Adems de una declaracin que compromete al Estado a garantizar la calidad de la educacin obligatoria, incluida en el primer prrafo del artculo 3, la reforma introduce los siguientes cambios principales: Modifica los mecanismos para el ingreso al servicio docente, la promocin a cargos de direccin y supervisin, y el reconocimiento y la permanencia en el servicio al establecer concursos de oposicin a fin de garantizar la idoneidad de los conocimientos y las capacidades que correspondan en cada puesto. Por tanto, hace obligatoria la evaluacin en todos estos procesos. Sienta las bases para regular la dimensin profesional del trabajo docente de manera distinta al llamado trabajo burocrtico considerado en el apartado B del artculo 123 de la Constitucin, al facultar al Congreso de la Unin para establecer el Servicio Profesional Docente al que se refiere el artculo 3. Fortalece al Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (inee), creado en 2002, al otorgarle el carcter de rgano constitucional autnomo y ampliar sus facultades: deber ocuparse de la evaluacin de la calidad, el desempeo y resultados del sistema educativo nacional, en cada nivel de la educacin obligatoria. Es decir, adems de evaluar el aprendizaje de los estudiantes de educacin preescolar, primaria, secundaria y bachillerato, sistematizar informacin acerca del estado del sistema o promover estudios, se encargar de disear y realizar la medicin de componentes, procesos y resultados del sistema educativo. Tambin expedir linea123

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mientos no recomendaciones que debern ser acatados por las autoridades federales y locales en materia de evaluacin y, a la vez, emitir directrices para contribuir al diseo de la poltica educativa. Adems de estas medidas centrales, en sus artculos transitorios la reforma establece un mandato para que el Poder Legislativo y las autoridades competentes segn sus facultades fortalezcan la autonoma de gestin de las escuelas y amplen el nmero de planteles de tiempo completo, refuercen el sentido formativo de la evaluacin, conformen un sistema nacional de informacin y gestin educativa, y prohban el consumo en las escuelas de alimentos que no favorezcan la salud de los alumnos. En las siguientes pginas analizo esta reforma constitucional y las posibilidades de que se convierta en punto de inicio de una transformacin profunda de la educacin bsica y media superior.

La experiencia reciente:
premio y castigo

A primera vista, estas medidas reiteran la estrategia para el mejoramiento de la calidad de la educacin impulsada por el gobierno de Felipe Caldern (2006-2012), a partir, en especial, de la suscripcin del acuerdo Alianza por la Calidad de la Educacin (ace) con el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (snte), donde se establecieron el concurso de oposicin para el ingreso al servicio docente, la sujecin de la promocin y la permanencia en el Programa Nacional de Carrera Magisterial (pncm) a los resultados de aprendizaje (medidos con la prueba enlace: Evaluacin Nacional del Logro Acadmico en Centros Escolares), as como la verificacin anual de la preparacin profesional mediante la aplicacin de un examen para el personal docente. La ace tambin prevea la realizacin de concursos de oposicin para el ingreso a puestos de direccin y supervisin en la educacin bsica, pero stos nunca se llevaron a cabo.

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La estrategia para el mejoramiento de la calidad de la educacin, entendida segn el contenido de las pruebas para medirla y el peso que se les concedi en la poltica educativa como la mxima acumulacin posible de informacin considerada esencial, fue simple pero convincente para gran parte de la opinin pblica: con la prueba medimos los resultados que obtiene cada maestro; esos resultados se difunden y se incrementa la presin social e institucional sobre quienes obtienen malos resultados; simultneamente se ofrecen premios en efectivo y puntos en el pncm; tambin se dan cursos para ensearles a quienes no saben ensear; involucramos a los padres para que hagan la mitad que les corresponde Al cabo de unos ciclos escolares, los resultados obtenidos en la prueba enlace mejoran. Meta cumplida. Genial! Esta estrategia enfrent tres grandes problemas, derivados de su propio diseo, del proceso poltico que la hizo posible y de la dinmica del sistema educativo: su grave deficiencia tcnica, la corrupcin en sus procesos de implementacin y su uso al servicio de intereses polticos.

Deficiencia tcnica La citada estrategia se bas en una visin extremadamente simple del trabajo educativo y, en consecuencia, de las maneras e instrumentos para evaluarlo: un examen escrito, aplicado cada ao a estudiantes de primaria y secundaria, que demandaba, principalmente, la evocacin de datos, definiciones, reglas y procedimientos en las asignaturas de Espaol y Matemticas, donde los sustentantes deban seleccionar una respuesta (pruebas de opcin mltiple). Bien se sabe que este tipo de pruebas no permite conocer la comprensin lograda sobre temas relevantes incluidos en el currculo, pero menos an aporta informacin acerca del desarrollo de habilidades o competencias intelectuales que, se supone, constituyen los objetivos prioritarios en los programas de estudio.

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Algo similar ocurri en el caso de la evaluacin de la preparacin profesional de los profesores. En la reforma que se realiz en 2011 a los Lineamientos del pncm aument el peso de los resultados obtenidos por los estudiantes en la prueba enlace hasta determinar el 50% del total posible en la calificacin de los profesores. Se asuma, as, la idea de que el trabajo del profesor en turno determina el aprendizaje, al margen de otros factores de orden so cio cultural,1 de los antecedentes escolares de cada estudiante (donde cuenta el trabajo de los otros profesores) y de la particular interaccin entre las demandas escolares y las posibilidades de apoyo que las familias de los alumnos pueden ofrecerles. Pese a las recomendaciones de organismos internacionales, la comisin rectora de la ace no se detuvo en el anlisis de opciones y estrategias para evaluar con una mnima seriedad el desempeo docente: opt por continuar con la aplicacin de una prueba escrita de opcin mltiple, lo que sin duda era ms fcil de elaborar y ms barato de aplicar, adems de que satisfaca a ciertos sectores de la opinin pblica ansiosos por exhibir a todos los profesores e iniciar las acciones correctivas. De todos modos, el titular de la Secretara de Educacin Pblica (sep) en turno proclam que ese instrumento evaluara las competencias docentes, cosa imposible de lograr con pruebas de ese tipo. Adems, la llamada evaluacin universal aplicada en 2012 result especialmente confusa porque se bas en documentos de reciente expedicin en ese momento el Acuerdo 592,2
Como la satisfaccin de sus necesidades bsicas, la atencin que los nios reciben de los adultos, su acceso a los recursos culturales, la calidad de la interaccin con sus pares y adultos, as como su posibilidad de participar en una variedad de experiencias de exploracin del mundo social y natural y el desarrollo de sus capacidades. 2 Publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 19 de agosto de 2011. Estableci una abigarrada coleccin de propsitos de aprendizaje nombrados de distinta manera: a] estndares para cuatro tramos de la educacin bsica en lengua (incluyendo ingls), matemticas y ciencias, en materia de lectura (adems de los incluidos en lenguaje), en materia de tecnologas de la informacin y la comunicacin; b] propsitos para toda la educacin bsica, para cada nivel educativo y para cada unidad de aprendizaje; c] aprendizajes esperados por cada unidad de
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los programas y guas para el maestro de la llamada Reforma Integral de la Educacin Bsica, pero sobre todo por su abigarrada estructura e inconsistencia, la mezcla de opciones de diseo curricular incompatibles entre s, y su psima redaccin, cualidades que en conjunto sembraron una grave confusin acerca de los objetivos centrales de la educacin y de sus principios pedaggicos. La comprensin profunda del plan y los programas de estudio del nivel educativo en el que se desempea es obligacin de cualquier profesor; es decir, conocer no solamente sus contenidos explcitos sino tambin sus fundamentos y sus implicaciones prcticas. Sin embargo, si los documentos curriculares son tcnicamente muy deficientes, es justo, razonable y til obligar a los profesores a estudiarlos, tomarlos como referentes para pruebas de preparacin y pedirles que den por ciertas tesis confusas y contradictorias sobre el trabajo pedaggico? Qu informacin aporta al sistema educativo y a los propios profesores un instrumento que busca que stos demuestren su comprensin de confusas formulaciones oficiales? Alguna pizca de informacin til puede ofrecer acerca del desempeo docente? Pues bien, aun as los resultados de la evaluacin universal se tomaron como indicadores para clasificar a los profesores en grupos segn sus necesidades de formacin y la Subsecretara de Educacin Bsica determin trayectos formativos para cada grupo.

La corrupcin del proceso de implementacin La asociacin de los resultados de las pruebas con el salario magisterial y con los estmulos econmicos para maestros cuyos estudiantes obtuvieran buenas calificaciones, as como el gran valor que el gobierno federal otorg a las calificaciones obtenidas para juzgar
aprendizaje, adems de sugerencias metodolgicas que mezclaban todo lo que pudiera sonar innovador en el discurso pedaggico. Con ello se pretenda articular curricularmente la educacin bsica.

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el estado de la educacin en cada entidad federativa, tuvieron efectos perniciosos: las autoridades polticas y educativas de casi todas las entidades comenzando por la dependencia de la sep que administra la educacin en el Distrito Federal iniciaron programas especiales para mejorar sus calificaciones, pero esas acciones no consistieron en detectar y atender fallas del sistema sino en entrenar a los estudiantes en la resolucin de ese tipo de pruebas y formular su propia oferta de premios por buenas calificaciones. As, se promovi oficialmente la aplicacin mensual o bimestral de pruebas pre-enlace para mejorar la posicin del estado en la lista nacional, con lo que se legitim como forma de enseanza la transmisin de informacin, la ejercitacin sin reflexin y hasta el empleo de creativos trucos para lograr que a los alumnos se les quede lo que se les ensea. Dar prioridad a contenidos previsibles de las pruebas, seleccionar a los sustentantes, pactar con aplicadores la orientacin a los nios durante la prueba y comprar anticipadamente la supuesta prueba que se aplicara son prcticas que se extendieron como consecuencia del peso que se le dio a la prueba enlace. La corrupcin del proceso a varios niveles, junto con las deficiencias tcnicas, hizo que esos resultados simplemente no tuvieran validez. Sin embargo, la estrategia se sostuvo durante todo el sexenio y an contina en el ciclo escolar 2012-2013.

La evaluacin como objeto de negociacin poltica La direccin nacional del snte haba comprometido su apoyo a esta poltica a cambio de compartir la direccin del sistema educativo nacional mediante la Comisin Rectora sep-snte de la ace y de puestos en varias dependencias gubernamentales para miembros del grupo poltico comandado por Elba Esther Gordillo; entre ellos, Fernando Gonzlez Snchez yerno de la entonces lideresa sindical, quien fue subsecretario de Educacin Bsica de la sep durante casi todo el sexenio 2006-2012. A principios del ltimo ao de

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ese periodo gubernamental, la ace se debilit por las maniobras de la dirigente, que la llevaron a descalificar personalmente a Felipe Caldern con el objeto de obtener las mayores ganancias polticas en el inminente proceso electoral de 2012. Este hecho, y no un repentino inters en la carrera profesional o el destino laboral de los profesores mexicanos, determin la decisin de la dirigente del snte de boicotear la inscripcin de los profesores de educacin bsica en la evaluacin universal, la cual era voluntaria para aquellos que no estaban adscritos al pncm. A final de cuentas, pese a las grandes concesiones del gobierno federal a la direccin nacional del snte, cada paso de la ace estaba sujeto a la decisin y a las exigencias del grupo poltico-sindical que ha dominado a esta organizacin sindical a partir de 1972,3 y que desde ah ha tomado el control del sistema educativo en casi todas las entidades de la Repblica.

Las posibilidades de la reforma y sus desafos En qu modifica la reforma constitucional esta estrategia? Acaso la reforma constitucional garantiza una evaluacin razonable y justa para todos los profesores? En primer lugar, al establecer la obligatoriedad de la evaluacin y los concursos de oposicin para los procesos de ingreso y permanencia en el servicio docente, as como para la promocin a los puestos directivos y el acceso a los estmulos, la reforma logra que estas medidas dejen de estar sujetas a la negociacin y el acuerdo con el snte.4 En segundo trmino, al sentar las bases de una legisReestructurado a partir de 1989 con la designacin de Elba Esther Gordillo como secretaria general y empoderado en el periodo 2000-2012 a extremos no observados durante la larga poca de gobierno del Partido Revolucionario Institucional. 4 Al presentar la iniciativa de reforma constitucional, Emilio Chuayffet, secretario de Educacin Pblica, describi las implicaciones de los cambios en los siguientes trminos: Uno. La obligacin de la evaluacin que no es potestativa y que producir consecuencias jurdicas. Dos. La no sujecin de la evaluacin a
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lacin especfica para el Servicio Profesional Docente distinta a la del resto de los trabajadores al servicio del Estado termina con los fundamentos de la intervencin sindical en la carrera profesional, a travs de las comisiones mixtas, creadas en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, as como en otras normas.5 Por ltimo, asume las principales observaciones crticas realizadas a lo largo de la administracin anterior por sectores acadmicos, profesores de educacin bsica y algunas organizaciones civiles sobre la poltica, la estrategia y los instrumentos de evaluacin. Parte de subrayar la importancia del trabajo docente en los resultados del aprendizaje pero reconoce el peso de otros factores en estos resultados:
Existen diversas condiciones que deben reunirse para mejorar el servicio educativo. Desde luego influyen factores externos como la pobreza y la falta de equidad. Tambin es necesario tomar en cuenta los factores propios de las escuelas, en particular cuando se ubican en zonas marginadas. En este sentido, la evaluacin debe reconocer las dificultades del entorno y las condiciones de la escuela en la que el maestro se desempea.
caprichos o a intereses particulares. Tres. La imposibilidad de pactar o diferir la evaluacin (10 de diciembre de 2012). 5 en la actualidad no existe base constitucional para establecer legislacin diferenciada para el personal de la educacin pblica respecto de los dems trabajadores del Estado. Por ello, la reforma objeto de la presente Iniciativa disea una poltica de Estado sustentada en la fuerza de una disposicin constitucional que en materia de ingreso, promocin y permanencia en el servicio, permita superar inercias y fijar con claridad las responsabilidades que el Congreso federal, los congresos de los estados y las autoridades educativas deben asumir, sin detrimento alguno de los derechos laborales que, en su calidad de servidores del Estado, se les otorgan en los trminos de las disposiciones constitucionales y legales aplicables. Iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en materia educativa. Presentada por el Ejecutivo Federal, en Diario de los Debates, rgano oficial de la Cmara de Diputados del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, 11 de diciembre de 2012.

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Por ello, sera injusto sealar que los bajos resultados educativos obedecen a un solo factor como frecuentemente se ha sealado de manera equvoca. El magisterio ha expresado inconformidades con argumentos fundados por las evaluaciones que carecen de una valoracin integral de su desempeo y desconocen la complejidad de circunstancias en las que el ejercicio de la funcin docente tiene lugar.6

El tema central del debate es la evaluacin del desempeo docente y su papel en la determinacin de la permanencia en el servicio educativo. Este punto es el motivo de la gran incertidumbre y desconfianza que la reforma ha generado entre los profesores. Este tema, junto con la reorientacin de la evaluacin del aprendizaje tras el balance negativo de la aplicacin de la prueba enlace, es uno de los mayores desafos que debe afrontar la reforma educativa en ciernes. Al respecto, la iniciativa de reforma ofrece una evaluacin justa y tcnicamente confiable, pero esa promesa incluida, por cierto, en todos los discursos que proclaman la importancia de la evaluacin se acompaa de una garanta: la ampliacin de facultades del inee y su fortalecimiento como organismo autnomo por disposicin constitucional, una institucin que no depender de la sep ni de ningn otro organismo gubernamental y que, por lo tanto formalmente, quedara liberado de presiones externas para cumplir su encomienda. Sin embargo, la incertidumbre y la desconfianza extendidas en todo el pas, ms all de los ncleos magisteriales movilizados persisten y no deben ser descalificadas. Desde hace tiempo, prcticamente dos dcadas, se ha prometido al igual que lo hace el discurso que acompaa a la reforma una evaluacin objetiva, confiable, sensible a la diversidad cultural y a las consecuencias de la desigualdad social. Sin embargo, la experiencia al respecto ha sido negativa. Los enunciados de la reforma constitucional siguen
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Ibid.

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siendo un planteamiento abierto: conviven ah la idea de una evaluacin como diagnstico para decidir acciones de mejoramiento y una evaluacin con consecuencias fuertes que decide el destino laboral de los sustentantes. De la manera en que se resuelva la legislacin secundaria y subsiguiente (reglamentos, diseo del sistema de evaluacin), y especialmente del calendario previsto para la puesta en marcha de las nuevas medidas, depender la construccin de un sistema confiable y equilibrado, predominantemente formativo pero tambin correctivo. Aun si se asume la idea de que una prueba escrita es impertinente e insuficiente para evaluar una tarea de naturaleza tan compleja como la de educar, como es consenso entre especialistas, quedan pendientes muchas cuestiones por dilucidar acerca de los contenidos, los medios, los instrumentos y la periodicidad de la evaluacin, as como de la idoneidad de los evaluadores.

Qu evaluar? La reforma del artculo 3 constitucional seala que se trata de saber si el sustentante tiene los conocimientos y las capacidades idneas para desempear la funcin a la que aspira o para seguir desempendola. Cules son los conocimientos y capacidades idneas que debe poseer un profesor?, cules debe tener un director, supervisor o asesor tcnico? El primer reto en este caso ser describir los rasgos que caracterizan a un buen profesor y que servirn como parmetros. La elaboracin de este perfil debera partir de la definicin de un currculo cientficamente fundamentado, tcnicamente consistente y con razonable demostracin de su factibilidad.7 Adems, hay una condicin ineludible: este planteamiento acerca de los logros que deben ser alcanzados en cada nivel educativo
La demostracin de factibilidad implicara conocer los resultados de buenos profesores en las condiciones diversas y desiguales en las que se realiza la tarea educativa.
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y los principios base del trabajo docente debe ser asumido como necesario y deseable por todos los actores involucrados en la educacin, especialmente por quienes habrn de ponerlo en marcha, es decir, profesores y directivos de los centros escolares. De entrada, se observa un problema: no existe tal planteamiento curricular. Los programas, guas y materiales de la educacin bsica hoy vigentes herencia de la administracin 2006-2012 constituyen en conjunto un planteamiento confuso y contradictorio (por ejemplo, estndares de lenguaje frente a estndares de lectura, donde los primeros demandan trabajar para la comprensin e interpretacin de lo que se lee y los segundos enfatizan la velocidad con la que un estudiante pronuncia las palabras contenidas en un texto), inviable y an sin condiciones para su realizacin, como en el caso de los estndares de las tecnologas de la informacin y la comunicacin. Es razonable demandar que este grave problema se resuelva primero para que la evaluacin del desempeo docente no exija un perfil distinto al que demandan los programas de estudio que constituyen una disposicin normativa acerca de los logros esperados y, en consecuencia, de las prioridades del trabajo docente. En algunos sectores la motivacin principal de su apoyo a la reforma constitucional ha sido la posibilidad de despedir a quienes no logren buenos resultados con sus estudiantes, pues se asume que todo depende de que el maestro domine los contenidos y los sepa ensear. Parece natural que si el trabajo docente se hace como debe ser los estudiantes aprendern lo que deben aprender. En realidad no ocurre as, ni cuando los nios pequeos comienzan su escolarizacin temprana en el nivel preescolar:
Sin que lo sepan ellos ni sus familias, los nios que crecen en un entorno con pocas o ninguna experiencia de alfabetizacin parten ya con desventaja cuando entran en el jardn de infancia y acceden a la escuela primaria. No se trata sencillamente de una cuestin del nmero de palabras que no han odo ni aprendido. Si no se oyen las palabras, los conceptos no se aprenden. Cuando uno no se tro-

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pieza jams con las formas sintcticas, sabe menos de la relacin entre los acontecimientos de una historia. Alguien que desconoce las formas narrativas tiene menos capacidad para deducir y predecir. Si la tradicin cultural y los sentimientos de los dems no se han experimentado nunca, comprender los sentimientos de quienes nos rodean es ms difcil.8

La desigualdad de inicio difcilmente puede ser contrarrestada por la accin solitaria de un buen profesor, menos an por quien asiste a la escuela solamente por cumplir administrativamente con su contrato laboral y lo hace de la manera ms fcil posible: con actividades simples para matar el tiempo y mantener a los nios ocupados (complementacin de modelos, copias de dibujos, palabras o textos, dictados y mecanizaciones) y aprovechando al mximo todas las posibilidades que las tradiciones escolares y las exigencias institucionales proporcionan para eludir el trabajo sustancial. El aprendizaje de los estudiantes tampoco depende del profesor en turno, sobre todo cuando en el aula coinciden profesores con muy diferentes estilos de enseanza, hecho comn en la escuela secundaria y el bachillerato, pero tambin en la educacin preescolar y primaria. Estas objeciones han llevado a proponer la medicin del valor agregado al aprendizaje de los estudiantes por un profesor durante cierto periodo, pero esa posibilidad terica an carece de experiencias que le otorguen validez y demuestren su factibilidad en evaluaciones masivas, donde no pueden controlarse los mltiples factores que intervienen en una construccin tan compleja como son los saberes y capacidades de una persona. A pesar de estas consideraciones, que circulan sobre todo en el ambiente acadmico, en el ltimo periodo gubernamental se adopt la idea de pago por resultados, medidos a travs de una prueba escrita. Como esta idea sigue instalada en diversos sectores que manifiestan su inters en el
Maryanne Wolf, Cmo aprendemos a leer. Historia y ciencia del cerebro y la lectura, Buenos Aires, Ediciones B, 2008.
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mejoramiento de la calidad de la educacin, es pertinente formular las siguientes preguntas: qu peso en la valoracin del trabajo del profesor se otorgar a la evaluacin del aprendizaje? Cmo se distinguirn los aportes de cada profesor (incluso negativos) cuando varios trabajan con el mismo grupo? Se esperar el mismo grado de logros de un profesor que trabaja con 40 estudiantes y de otro que trabaja con 25? Y qu ocurrir con el que trabaja con varios grados al mismo tiempo? Cmo se evaluar masivamente a los pequeos de tres, cuatro o cinco aos que asisten a la educacin preescolar? Y a los estudiantes con discapacidades severas? Y cmo proceder si los estudiantes no toman en serio su participacin en la evaluacin, como ha sucedido sobre todo en secundaria y en bachillerato pero tambin en primaria?

Cmo evaluar? Si la evaluacin del desempeo docente se concentrara en la prctica, en los modos como un profesor trabaja con los estudiantes, y aun en el supuesto de que se contara con un acuerdo acerca de los rasgos deseables de esta prctica (que se constituiran en parmetros de evaluacin), qu medios se utilizaran para conocerla? Una opcin sera el anlisis de las muestras del trabajo en el aula (cuadernos, trabajos escritos, videograbaciones, entre otras, seleccionadas por el propio profesor, con lo que dara a conocer lo mejor de su trabajo), como lo ha propuesto Sylvia Schmelkes, entre otros, para el caso de Mxico. Ahora bien, cmo se garantiza que tales evidencias reflejan el trabajo del profesor y que su elaboracin significa tambin un proceso de relaciones positivas en el aula, que las actividades contribuyen al desarrollo de la capacidad de pensar y fomentan el respeto y la solidaridad? Cmo saber si el expediente integra solamente los trabajos de nias y nios con mayor avance en el grupo? La observacin del trabajo en el aula por tiempo prolongado es indispensable.

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Quin o quines evaluarn? Para mejorar el desempeo es necesario optar por un sistema de evaluacin de la prctica docente; solamente de este modo cada profesor, la escuela y otras unidades como los centros de maestros podrn identificar buenas prcticas y problemas reales en el ejercicio docente. Ello demanda contar con un numeroso grupo de evaluadores competentes (no aplicadores de instrumentos de calificacin automtica o semiautomtica) y comits calificadores que sepan analizar e interpretar rigurosamente las muestras que de su trabajo aporte cada profesor y se ocupen tambin de recoger informacin de otras fuentes, que les permita un juicio ms cercano a la realidad (por ejemplo, opiniones de alumnos, madres o padres de familia). De dnde provendrn tales evaluadores? Cmo se preseleccionarn? Qu tipo de formacin permitir que alguien obtenga una certificacin para considerar que es apto para observar e interpretar lo que ocurre en un aula? Quin se encargar de su formacin? Cunto tiempo llevar su formacin?

La periodicidad de la evaluacin y los mecanismos de defensa Por ms que se pudiera disponer de manera permanente de un cuerpo amplio de evaluadores un supuesto extraordinariamente difcil de cumplir, sera imposible aplicar a todos en cada ciclo escolar una evaluacin en profundidad de la prctica docente, que se ocupe de la especificidad de la actividad encargada a cada profesor, segn su nivel y especialidad. En la educacin bsica trabajan ms de un milln de profesores,9 a los que habra que sumar a quienes trabajan en la educacin media superior. Si todos fueren sujetos de evaluacin en cada periodo, estaramos en el comienzo
inee, Panorama educativo de Mxico 2012. Indicadores del Sistema Educativo Nacional. Educacin bsica y media superior, Mxico, inee, 2013.
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y final de una aventura de poltica educativa: no hay sistema, por ms poderoso que sea, que pueda llevar a cabo una evaluacin masiva sin distorsiones graves. Tan slo por este motivo, la evaluacin de los profesores debe realizarse en periodos razonables. Pero no nicamente por eso: si la evaluacin es tcnicamente confiable detectar y certificar a quien posee competencias que se desarrollarn (pero no involucionarn) en la medida en que el evaluado realice su trabajo, reciba apoyo pedaggico y estmulos con la necesaria supervisin cotidiana, que debera ser realizada por directores y supervisores calificados. No tiene caso, porque sera contraproducente y costoso, someter a los profesores a un estrs permanente y desmoralizante derivado de la siempre prxima evaluacin. Hay que recordar que la evaluacin en el servicio sera adicional a la que formalmente ha realizado la institucin que les otorg la licencia para el ejercicio profesional. En un sistema en el que por dcadas han funcionado mecanismos corruptos de calificacin, que suelen exentar del cumplimiento de las normas y canalizar privilegios a los leales a la organizacin sindical y a las autoridades de cada nivel de mando, no es suficiente la sola eliminacin de las comisiones mixtas sep-snte que, en los hechos, introduce solamente una posibilidad de tener procedimientos imparciales al margen de intereses poltico-sindicales. El Servicio Profesional Docente deber sustituir a las antiguas comisiones mixtas con comits calificadores imparciales, sujetos a la transparencia y al escrutinio pblico en todas sus acciones; aun as, no puede dejarse a los profesores, directores, supervisores, etctera, en estado de indefensin. Qu criterios y mecanismos accesibles se crearn para que las personas sujetas a evaluacin objeten y demanden revisin de los resultados cuando los consideren injustos? Es indispensable responder estas preguntas para comenzar a construir la confianza de los profesores en la evaluacin de su desempeo y en la evaluacin del aprendizaje, si se pretende que estos procesos constituyan herramientas para mejorar la calidad del tra-

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bajo educativo y sus resultados. Estas interrogantes no se pueden responder de inmediato pues corresponden propiamente al diseo del sistema de evaluacin, pero s es posible establecer compromisos bsicos al definir los criterios, los trminos y condiciones de la evaluacin obligatoria en las leyes reglamentarias de la reforma constitucional y en las primeras acciones que emprenda la Junta de Gobierno del inee. Habr que responder cada grupo de preguntas teniendo en cuenta la dimensin y heterogeneidad del sistema educativo, la desigualdad de las condiciones de los centros escolares y la diversidad cultural. Casi dos dcadas de evaluacin de la preparacin profesional del maestro y del aprendizaje de los estudiantes, improvisada y con instrumentos pobres cuyos resultados han sido utilizados, por una parte, para justificar una oferta de capacitacin donde dominan trayectos formativos de psima calidad y, por otra, como combustible para el escarnio contra los profesores, hacen que la evaluacin sea percibida solamente como una accin punitiva. Acaso basta, para disipar la incertidumbre y la desconfianza de cientos de miles de profesores, saber que un organismo autnomo ser el que determine las caractersticas de la evaluacin a los estudiantes y profesores? Entre las nuevas tareas del inee se cuenta la de recuperar el prestigio de la evaluacin entre los profesores, pero, al mismo tiempo, la de explicar a muchos actores (organizaciones empresariales y medios de comunicacin, por ejemplo) convencidos de una concepcin simplista de la tarea educativa y que presionan para aplicar ya! la evaluacin que reducen a la aplicacin de una prueba escrita que el diseo de un sistema nacional de evaluacin educativa, justo y confiable para todos, para un sistema escolar extremadamente heterogneo y agudamente desigual, entraa una gran dificultad tcnica. Este sistema debe ser cuidadosamente diseado (no slo con el saber de tcnicos especializados sino tambin con el de los protagonistas del hecho educativo) y probado en campo con el conocimiento tcnico puesto por encima de las exigencias de

NUEVA ESTRATEGIA PARA MEJORAR LA CALIDAD DE LA EDUCACIN BSICA?

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legitimacin de los poderes pblicos y de los ritmos de la poltica educativa, casi siempre dominada por el corto plazo. La evaluacin del aprendizaje, del desempeo docente y de los diversos componentes del sistema es indispensable pero no suficiente para generar un movimiento hacia la calidad. En otros pases, las estrategias basadas exclusivamente en esas medidas no han dado los resultados esperados e incluso han contribuido al debilitamiento profundo de los sistemas educativos porque han provocado la desmoralizacin del magisterio y la profusin de confusiones en la orientacin concreta del trabajo docente, mientras aumenta da a da el nmero de autores que hay que leer, registros que es necesario complementar, evidencias que es preciso recoger En los hechos, esa estrategia para el cambio ha obligado a los profesores a preparar a los alumnos para pasar las pruebas, con lo que han desplazado objetivos ms importantes y reducido drsticamente el sentido de la educacin y de la escuela. La idea central que se deriva de esas experiencias es que la estrategia de control y exigencia no basta; hace falta acompaarla seriamente de una estrategia de mejora desde abajo con todo el soporte institucional.

REFLEXIONES SOBRE LAS CONSECUENCIAS JURDICAS DE LA REFORMA AL ARTCULO 3 CONSTITUCIONAL Pedro Salazar Ugarte I Una cuestin preliminar y fundamental: la educacin es un derecho humano de carcter social. Es decir, se trata de un derecho humano que como todos los dems, sobre todo a partir de la reforma constitucional de junio de 2011 en la materia debe ser promovido, protegido, respetado y garantizado por todas las autoridades que conforman el Estado mexicano. Ante todo, obviamente, por aquellas que han sido creadas con esa finalidad en sede administrativa pero tambin por las autoridades legislativas y los poderes judiciales. De hecho, es importante advertir que si bien se trata de un derecho social, eso no lo convierte en un derecho programtico como una vieja tradicin terica sostena sino que es un derecho que guarda una relacin de interdependencia con el resto de los derechos humanos y debe obtener una proteccin efectiva. sta es una tesis ampliamente desarrollada en los instrumentos internacionales de derechos humanos que, por mandato del artculo primero de la Constitucin, forman parte del bloque de constitucionalidad en Mxico. De hecho, la obligatoriedad del Estado en materia educativa ha evolucionado con los aos. No slo se ha reforzado la relevancia jurdica del derecho a la educacin sino que, con el paso del tiempo, se fue ampliando su alcance. Esto potenci el derecho de las personas a recibir una educacin de calidad y, en contrapartida, aument la responsabilidad del Estado para otorgarla o garantizarla. Recordemos, por ejemplo, que desde 1993 y hasta 2012 el marco de obligatoriedad pas del nivel de preescolar, primaria y secundaria a
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la educacin media superior. Por lo mismo, el sistema educativo nacional debe comprender brindando una educacin de calidad diferentes niveles para cumplir con el mandato constitucional. Dos cuestiones sobre este punto merecen nuestra atencin. Una se refiere al tema de la calidad educativa subrayada en la iniciativa de reforma que present el presidente Enrique Pea Nieto en diciembre de 2012 y en los documentos legislativos que condujeron a su aprobacin por el Poder reformador de la Constitucin y la otra alude a la naturaleza del sistema educativo nacional responsable de garantizarla. La calidad educativa no es una cuestin retrica o decorativa. Es un mandato constitucional que ha sido desarrollado en el derecho internacional de los derechos humanos y que implica exigencias de carcter tcnico pero tambin de naturaleza axiolgica. La calidad educativa implica una formacin tcnica elevada y una asimilacin de conocimiento til, pero tambin una formacin adecuada para convivir en una sociedad democrtica. se es el sentido, por ejemplo, del artculo 29 de la Convencin sobre los Derechos del Nio, que establece lo siguiente:
Artculo 29 1. Los Estados Partes convienen en que la educacin del nio deber estar encaminada a: a] Desarrollar la personalidad, las aptitudes y la capacidad mental y fsica del nio hasta el mximo de sus posibilidades; b] Inculcar al nio el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales y de los principios consagrados en la Carta de las Naciones Unidas; c] Inculcar al nio el respeto de sus padres, de su propia identidad cultural, de su idioma y sus valores, de los valores nacionales del pas en que vive, del pas de que sea originario y de las civilizaciones distintas de la suya; d] Preparar al nio para asumir una vida responsable en una sociedad libre, con espritu de comprensin, paz, tolerancia, igual-

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dad de los sexos y amistad entre todos los pueblos, grupos tnicos, nacionales y religiosos y personas de origen indgena; e] Inculcar al nio el respeto del medio ambiente natural. []

Se trata de un buen ejemplo de la manera en la que los tratados internacionales pueden servir para ampliar el contenido de las disposiciones constitucionales en materia de derechos humanos. Al interpretar al artculo 3 constitucional de conformidad con la Convencin sobre los Derechos del Nio tenemos que la responsabilidad del sistema educativo nacional trasciende a la transmisin del conocimiento y se encamina hacia la formacin de ciudadanos tcnicamente preparados pero, al mismo tiempo, conocedores y comprometidos con los principios que hacen posible la democracia. Lograr esta clase de educacin constituye una responsabilidad transversal que atae al Estado en todos los rdenes de gobierno. Una responsabilidad que, como lo han acreditado las pruebas y los expertos en la materia, hasta ahora ha sido desatendida. As que el principal efecto jurdico de la reforma del artculo 3 constitucional es sentar las bases normativas para superar esta omisin. Se trata de un imperativo normativo que, al incluir la nocin de calidad, trasciende el carcter de obligatoriedad formal y adquiere un carcter sustantivo; carcter, dicho sea de paso, que por ser jurdico es potencialmente justiciable.

II La creacin del Servicio Profesional Docente constituye un paso correcto para superar la omisin histrica que acabo de advertir. Lo mismo vale para la decisin de fortalecer y dotar de autonoma constitucional al Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (inee). Se trata, en realidad, de dos organismos complementarios. El primero el Servicio Profesional Docente deber estar

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orientado a regular, con reglas ciertas e imparciales, el acceso, la promocin, el reconocimiento y la permanencia en la funcin magisterial. Para que esta tarea se cumpla con sustento en los principios enunciados (certeza e imparcialidad), el segundo el instituto evaluador debe contar con la capacidad tcnica y la legitimidad poltica necesarias para garantizar que los miembros del servicio obtengan el reconocimiento que merecen. Una evaluacin tcnicamente solvente e imparcial es el complemento indispensable de un servicio docente verdaderamente profesional. Y esto se aplica tambin a la valoracin del desempeo de los directores y de los supervisores que tienen una responsabilidad estratgica para el buen funcionamiento del sistema educativo nacional. As que, en abstracto, los dos ejes torales de la reforma al artculo 3 constitucional aprobada en febrero de 2013 responden a una necesidad objetiva y se orientan en la direccin correcta. Afirmo lo anterior a partir de la premisa jurdica con la que comenc este texto: la educacin de calidad es un derecho humano que debe ser efectivamente garantizado por el Estado. El sistema educativo nacional, en su conjunto, constituye la garanta primaria de dicho derecho. Por lo mismo, las reglas para su cabal funcionamiento ms all de consideraciones de ndole tcnica o poltica tienen una relevancia constitucional indiscutible, con un sentido prctico sobresaliente.

III Una reflexin aparte merece la decisin de llevar estas disposiciones al mbito constitucional. Comencemos con el Servicio Profesional Docente. La justificacin de reformar la Constitucin en esta materia al menos como fue expuesta en su iniciativa por el Ejecutivo federal se fundamenta en dos criterios: la necesidad de contar con un servicio profesional que responda a los requerimientos especficos de la materia educativa, por un lado, y los efectos que podran tener las nuevas reglas en el mbito laboral, por el otro.

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Veamos lo primero. Como sabemos, el personal docente, directivo y de supervisin est integrado por trabajadores al servicio del Estado. Por lo mismo, su relacin con ste se encuentra amparada por las reglas contenidas en el apartado B del artculo 123 constitucional. Esas reglas constitucionales estn reguladas por la ley federal correspondiente y, en su conjunto, sientan las bases que permiten contar con un servicio profesional en todas las funciones estatales. Se trata, entonces, de reglas que valen para todo el servicio pblico sin distingos. De ah que, segn consta en la iniciativa que motiv la reforma, se consider necesario establecer reglas especiales tambin de rango constitucional para el diseo del Servicio Profesional Docente. Un criterio de especializacin, entonces, es el que descansa detrs de esta veta de la reforma a la Constitucin. Me parece que, desde el punto de vista jurdico, se trata de una decisin correcta y estratgica. Por un lado, complementa, sin contradecir, las reglas ya contenidas en la Constitucin y, por el otro, al implementarse en el mbito de la norma constitucional, se blinda jurdicamente a la operacin reformadora. Con esta decisin, las nuevas reglas que determinen el ingreso, la promocin, el reconocimiento y la permanencia en el servicio educativo tendrn asidero constitucional. De hecho, como complemento a la reforma del artculo 3 se modific la fraccin XXV del artculo 73, con la finalidad de disponer que el Congreso de la Unin est facultado para establecer el Servicio Profesional Docente en los trminos de aqul. Esto nos lleva al segundo tema: los potenciales efectos laborales de la reforma. Me parece que, si pensamos en los conceptos de ingreso, promocin y reconocimiento, los efectos de la reforma no slo son potencialmente positivos sino que tambin son pacficos. Como seala Carlos Mancera: El ingreso al servicio docente debe estar sujeto a reglas claras que den seguridad de que las personas mejor preparadas y con mayores capacidades sean quienes ocupen las plazas. Es una demanda de la sociedad y de la profesin docente.1
Carlos Mancera, Un proceso, no un disparo, en Nexos, nm. 422, febrero de 2013, p. 60.
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Garantizar que las cosas funcionen de esta manera es alentador y no lesiona los derechos de nadie. Por el contrario, aumenta las posibilidades de ofrecer garanta al derecho de las personas a recibir una educacin de calidad. Si pensamos ahora en la promocin, siguiendo de nuevo a Mancera, podemos considerar lo siguiente: Actualmente, el procedimiento para la asignacin de los puestos en la educacin bsica no corresponde a un mtodo que garantice que las personas que ocupen los cargos de direccin y supervisin sean las idneas para estas funciones. Tampoco estimula a quienes desean ocupar esos cargos en razn de su mrito profesional.2 Las nuevas bases constitucionales abren la puerta para superar esta situacin y no lesionan derecho alguno. De hecho, activan los derechos de los servidores de la educacin que ya estn en funciones y que, con las reglas actuales, no logran desarrollarse por mrito propio. Algo similar sucede con el reconocimiento, como sostiene Mancera: los reconocimientos deben de abarcar diversas dimensiones de motivacin para el [] docente, al ofrecer mecanismos de apoyo y reflexin sobre la prctica del maestro y el acceso al desarrollo profesional.3 Nuevamente, con la reforma enfrentamos una oportunidad para lograr que este objetivo se cumpla, sin afectar los derechos de nadie. De hecho, las nuevas bases constitucionales sientan las condiciones para que el reconocimiento alcance a ms y a mejores docentes y funcionarios del sistema educativo. As que la nica dimensin problemtica se concentra en el tema de la permanencia. Es ah donde se ha suscitado un debate poltico y jurdico y donde es necesario tejer fino. A mi juicio, dado que el texto constitucional reformado seala que la ley reglamentar estos principios, otorgando pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educacin, no existen motivos para esperar una accin lesiva a los derechos de
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Idem. Ibid., p. 61.

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los docentes y directivos que estn actualmente en funciones. Lo que cambiar para ellos es la manera en la que sern evaluados, promovidos y reconocidos, pero no su situacin laboral en trminos de permanencia. Lo contrario supondra dotar de efectos retroactivos a las nuevas normas, situacin que es posible en el mbito constitucional, pero no en el terreno legislativo, que es en el cual la reforma debe aterrizar prximamente. Y la no retroactividad en la aplicacin de las normas es uno de esos derechos que subsisten constitucionalmente. IV Con la reforma, el inee se convierte en un nuevo organismo con autonoma constitucional. As, se retoma una tendencia iniciada en 1992, cuando se presentaron las reformas constitucionales para incorporar a los llamados rganos constitucionales autnomos a la estructura del Estado mexicano.4 Desde entonces, el tema de los rganos autnomos ha venido adquiriendo una presencia creciente en el mbito de la administracin pblica en Mxico. En particular, en el marco del proceso de transicin democrtica y de construccin del Estado constitucional de derecho, algunas instancias pblicas responsables de llevar a cabo tareas estratgicas para el buen funcionamiento del Estado alcanzaron la autonoma constitucional. Tal es el caso del Instituto Federal Electoral, de los tribunales agrarios, del banco central (legalmente denominado Banco de Mxico), de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos y del organismo encargado del sistema nacional de informacin, estadstica y geografa (legalmente llamado Instituto Nacional de Estadstica y Geografa).5
Hemos desarrollado algunas de estas ideas en Pedro Salazar y Luis Salgado, rganos constitucionales autnomos. Una propuesta de reforma, en Jos Mara Serna de la Garza, coord., Procesos constituyentes contemporneos en Amrica Latina. Tendencias y perspectivas, Mxico, unam, 2009, pp. 591-605. 5 La primera reforma constitucional se dio el 6 de enero de 1992 para dotar de autonoma constitucional a los tribunales agrarios. Posteriormente se realiz la reforma del 20 de agosto de 1993 al artculo 28 para otorgar autonoma al banco
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Las principales caractersticas de los rganos constitucionales autnomos, de acuerdo con Miguel Carbonell, son: a]Se trata de rganos creados de forma directa por el texto constitucional. b]Cuentan con una esfera de atribuciones constitucionalmente determinada, lo cual constituye una garanta institucional que hace que tal esfera no est disponible para el legislador ordinario (esto significa que la ley no podr afectar ese mbito de competencia garantizado por la Constitucin y deber asegurarlo y dotarlo de efectividad a travs de normas secundarias). c]Llevan a cabo funciones esenciales en los Estados modernos. d]Aunque no se encuentran orgnicamente adscritos o jerrquicamente subordinados a ningn otro rgano o poder, sus actos y resoluciones son revisables por las instancias jurisdiccionales.6 En sintona con estas premisas tericas, la jurisprudencia emitida por el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (scjn) ha precisado algunas de las caractersticas de los rganos constitucionales autnomos:
central. El 22 de agosto de 1996 se dio carcter autnomo al Instituto Federal Electoral, el 13 de septiembre de 1999 a la Comisin Nacional de los Derechos Humanos y, finalmente, el 7 de abril de 2006 al organismo encargado del sistema nacional de informacin, estadstica y geografa. La Constitucin tambin relaciona la nocin de autonoma con otras instancias, tales como: a] las universidades y las dems instituciones de educacin superior (artculo 3); b] los rganos u organismos especializados e imparciales encargados de garantizar el derecho de acceso a la informacin, a los que reconoce autonoma operativa, de gestin y de decisin (artculo 6); c] los tribunales de lo contencioso administrativo (artculo 73); d] las autoridades que tengan a su cargo la organizacin de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia de las entidades federativas (artculo 116). Sin embargo, en todos esos casos el establecimiento del carcter autnomo de las instancias correspondientes, aunque deriva de la Constitucin, se delega a la legislacin secundaria. Adems, en dos casos la Auditoria Superior de la Federacin y los Tribunales de lo Contencioso Administrativo se trata de instancias que todava forman parte de la estructura orgnica de alguno de los poderes de la Unin. 6 Miguel Carbonell, Elementos de derecho constitucional, Mxico, Fontamara, 2006, p. 105.

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Tesis jurisprudencial nm. 12/2008 (Pleno). rganos constitucionales autnomos. Sus caractersticas. Con motivo de la evolucin del concepto de distribucin del poder pblico se han introducido en el sistema jurdico mexicano, a travs de diversas reformas constitucionales, rganos autnomos cuya actuacin no est sujeta ni atribuida a los depositarios tradicionales del poder pblico (poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial), a los que se les han encargado funciones estatales especficas, con el fin de obtener una mayor especializacin, agilizacin, control y transparencia para atender eficazmente las demandas sociales; sin que con ello se altere o destruya la tradicional doctrina de la divisin de poderes, pues la circunstancia de que los referidos organismos guarden autonoma e independencia de los poderes primarios, no significa que no formen parte del Estado mexicano, ya que su misin principal radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformndose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los rganos tradicionales. Ahora bien, aun cuando no existe algn precepto constitucional que regule la existencia de los rganos constitucionales autnomos, stos deben: a] estar establecidos y configurados directamente en la Constitucin; b] mantener con los otros rganos del Estado relaciones de coordinacin; c] contar con autonoma e independencia funcional y financiera; y, d] atender funciones coyunturales del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad.7

Como se puede observar, segn la scjn, los rganos constitucionales autnomos slo pueden ser creados mediante una norma constitucional y su finalidad general es la de garantizar una mayor
7 Controversia constitucional 32/2005.- Actor: municipio de Guadalajara, estado de Jalisco.- 22 de mayo de 2006.- Unanimidad de ocho votos (ausentes: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Jos Ramn Cosso Daz y Olga Snchez Cordero de Garca Villegas).- Ponente: Juan N. Silva Meza.- Secretario: Martn Adolfo Santos Prez.

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especializacin, agilizacin, control y transparencia de funciones pblicas especficas. Todo ello sin atentar o alterar el principio de divisin de poderes. As que el inee, a partir de ahora, debe considerarse en esta categora. Esto lo convierte, como ya se adelantaba, en un rgano garante del derecho humano a la educacin. De hecho, se trata de una instancia que ejerce una funcin de control sobre el Estado en un rea estratgica para la consolidacin democrtica, en vista de las razones que ya hemos expuesto acerca de los alcances de la nocin de calidad educativa. Pero, adems, es una instancia con carcter nacional, lo que la dota de una naturaleza distinta a la de otros rganos autnomos que solamente tienen alcances en el mbito federal. Esta condicin responde al diseo del sistema educativo nacional tal como establece ahora la fraccin VII del artculo 3 constitucional, lo que le impone retos maysculos al organismo reformado. Esto es as porque lo convierte en una autoridad nacional para una materia cuya ejecucin se encuentra descentralizada. Toda una apuesta que puede sentar las bases para exportar este esquema hacia otras reas estratgicas, como el control de las finanzas pblicas. De hecho, en este caso concreto se trata de un instituto muy poderoso, pues tendr facultades de evaluacin pero tambin de reglamentacin, ya que tiene a su cargo, entre otras responsabilidades:
Artculo 3 [] IX. [] b] Expedir los lineamientos a los que se sujetarn las autoridades educativas federal y locales para llevar a cabo las funciones de evaluacin que les corresponden, y c] Generar y difundir informacin y, con base en sta, emitir directrices que sean relevantes para contribuir a las decisiones tendien-

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tes a mejorar la calidad de la educacin y su equidad, como factor esencial en la bsqueda de la igualdad social. []

As, adems de implementar evaluaciones y generar informacin, el nuevo instituto autnomo establecer los parmetros y lineamientos de las evaluaciones a cargo de las autoridades estatales. La idea, vale la pena insistir, suena prometedora para aplicarla en otros espacios, como la fiscalizacin del gasto pblico en el mbito nacional.

V En los das que siguieron a la reforma y previsiblemente en el futuro inmediato hemos escuchado muchas veces la advertencia de que el diablo est en los detalles. Esta observacin responde al hecho de que est pendiente, en primer trmino, la ley secundaria que fijar los criterios, los trminos y condiciones de la evaluacin obligatoria para el ingreso, la promocin, el reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educacin. Criterios, trminos y condiciones legales que resultan fundamentales porque, como la propia norma constitucional reformada establece: Sern nulos todos los ingresos y promociones que no sean otorgados conforme a la ley.8 Esta reglamentacin secundaria estar contenida en la Ley General de Educacin que, a la luz de las modificaciones constitucionales, deber ser objeto de una reforma de gran calado. Pero tambin y sobre todo est pendiente la ley que regular la organizacin y el funcionamiento del nuevo instituto autnomo. Por ahora solamente conocemos la naturaleza jurdica que lo ca8

Texto del artculo 3 constitucional reformado.

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racteriza, los principios que rigen su actuacin independencia, transparencia, objetividad, pertinencia, diversidad e inclusin y los mecanismos para la integracin de su rgano directivo. Pero faltan los instrumentos legales que delinearn su operacin y las formas de coordinacin entre esta autoridad reguladora y las autoridades educativas nacionales. La creacin de estas normas secundarias es uno de los efectos ms inmediatos y ms delicados de la operacin constitucional. Gran parte del xito o fracaso prctico de la operacin constitucional depende de una buena operacin legislativa. Sin ella, las nuevas bases constitucionales pueden convertirse en un fetiche normativo. Una prctica que lamentablemente ya hemos visto en otras materias.

VI Finalmente, me parece oportuno sealar un defecto relevante de la reforma constitucional. Creo que es equivocado el mecanismo elegido para el nombramiento de los miembros de la Junta de Gobierno, que ser el rgano de direccin del inee. Se trata de la misma que se contempla en el artculo 96 de la Constitucin para el nombramiento de los ministros de la scjn y que, por muchas y muy buenas razones, ha sido criticada por los estudiosos de ese rgano jurisdiccional. No slo es una frmula que puede provocar situaciones de encerrona sino que otorga al Poder Ejecutivo una potestad inusual e injustificada. Recordemos el contexto, las formas, la simulacin y los perfiles de los dos ministros nombrados a finales de 2012 para recrear en nuestra mente los vicios y defectos de ese mecanismo de designacin. En estas cosas la memoria ayuda.

LA EDUCACIN COMO DERECHO HUMANO: APORTES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL Javier Cruz Angulo1

El presente texto se divide en tres partes. La primera seccin incluye un breve recuento histrico de la trayectoria del artculo 3 constitucional, desde su texto original hasta el ao 2012. Este somero recorrido se presenta con el nimo de contextualizar los aciertos y los problemas educativos en un momento y circunstancia especficos. En la segunda parte se exponen los problemas centrales que ha tenido la educacin en Mxico desde la perspectiva del derecho administrativo. En el discurso de la utopa, la narrativa de esta seccin tendra que desarrollarse a partir del discurso de los derechos; en la prctica, el problema educativo ha sido la implementacin a ras de suelo de la accin estatal. Por ltimo, se hace un estudio dogmtico del nuevo texto constitucional, las caractersticas del derecho a la educacin y las posibles repercusiones de la reforma en otros mbitos. Las ideas que se proponen respecto de la reciente reforma del artculo 3 constitucional slo pueden ser ledas en clave constitucional, toda vez que no existen ms elementos para hablar del nuevo artculo que el propio contenido de la reforma. Es decir, dada la reciente entrada en vigor de la norma constitucional, no existen datos y estudios empricos o descriptivos que permitan un anlisis de otra naturaleza.

Agradezco a los alumnos de la Clnica del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, en especial a Karla Prudencio, sus aportaciones para enriquecer este documento.
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Trayectoria del artculo 3 constitucional Los orgenes El derecho a la educacin es producto de la novedosa ingeniera de la Constitucin de 1917. La inclusin de este derecho en la carta magna fue resultado de la pluralidad de fuerzas polticas y armadas que empujaron hacia la construccin de un nuevo tipo de texto constitucional.2 La novedad para los sistemas constitucionales a los que nos referimos son los derechos prestacionales, que consisten en un hacer del Estado, tales como el derecho a la educacin o el derecho agrario. La Constitucin de 1917 ya no incluy solamente derechos civiles o polticos, sino tambin una categora de nuevos derechos. Esto implic, por ejemplo, la obligacin del Estado de construir escuelas o el rescate de temas hasta entonces descuidados, como la reparticin de la tierra. Se insiste en que la aportacin al pensamiento constitucional no es producto de ninguna teora o directriz axiolgica, como sostiene la mayora de nuestros constitucionalistas,3 sino que se debe a la diversidad de idearios revolucionarios que se manifestaron desde el gobierno de Francisco I. Madero.4 Desde su redaccin original, el artculo 3 constitucional estableci que la educacin le concernira por igual a la federacin, a los estados y a los municipios; que sera laica en todos sus aspectos y obligatoria slo en el nivel primario. Haber otorgado facultades a los tres rdenes de gobierno en materia educativa dio lugar a la primera reforma en este mbito:
2 Vase John Womack, Zapata y la Revolucin mexicana, 28a ed., Mxico, Siglo XXI Editores, 2008, captulos VII-IX. 3 Vase Miguel Carbonell Snchez, Los derechos fundamentales en Mxico, Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas/unam, 2004, pp. 755-779. Disponible en: <http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/3/1408/8.pdf>. 4 En estas lneas se hace una parfrasis de la obra Derecho a la salud, del autor de este texto, que ser publicada por la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal en la coleccin Reflexiones Contemporneas sobre Derechos Humanos.

LA EDUCACIN COMO DERECHO HUMANO

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en 1921 se reform el artculo 73 de la Constitucin, para crear la Secretara de Educacin Pblica que, a diferencia de la extinta Secretara de Instruccin Pblica y Bellas Artes, tendra jurisdiccin nacional. A falta de una normatividad nacional, el mismo [Jos] Vasconcelos se sustentaba en la facultad que le otorg la Constitucin para federalizar la enseanza5

El proceso de federalizar la educacin, que comenz en 1921, se extendi durante 40 aos mediante convenios entre la federacin y los estados, con algunos traspis.6 La educacin se comenz a entender como un bien nacional, del cual slo la federacin se poda responsabilizar a cabalidad, sin menoscabo de que los estados y municipios pudieran participar.

La educacin de 1973 a 1992 Los procedimientos instrumentados por los estados para delegar la poltica pblica educativa a la federacin culminaron con la promulgacin de la Ley Federal de Educacin en 1973.7 Esta ley otorgaba a la federacin la mayor parte de las obligaciones y derechos en materia docente. Desde que Vasconcelos haba promivido la primera reforma constitucional, el centro de gravedad de la materia educativa era la federacin. De la misma manera, una determinada visin del ciudadano y una construccin desde la ptica del Estado mexicano eran fundamentales para determinar el contenido del derecho educativo. Para reforzar este argumento, basta mencionar la
5 Engracia Loyo, El largo camino a la centralizacin educativa, 1920-1992, en Mara del Carmen Pardo, coord., Federalizacin e innovacin educativa en Mxico, Mxico, El Colegio de Mxico, 1999, pp. 49-57. 6 Ibid. 7 Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 29 de noviembre de 1973. Disponible en: <http://www.sep.gob.mx/work/models/sep1/Resource/3f9a47cc-efd94724-83e4-0bb4884af388/ley_29111973.htm>.

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reforma constitucional de 1934,8 que le daba un cariz socialista a la educacin. A mayor abundamiento, el aspecto socialista de la educacin ha sido lo nico que la ciudadana ha llevado como tema de anlisis a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (scjn) en materia educativa.9 En efecto, las madres y padres de familia plantearon ante los tribunales federales la necesidad de que los profesores impartieran una educacin con las caractersticas que indicaba la Constitucin. Sin embargo, de 1973 a principios de 1990 los problemas administrativos y econmicos comenzaron a minar las ideas de Vasconcelos.

La educacin de 1992 a 2012 El lapso comprendido de 1992 a la fecha ha sido crtico para la educacin en Mxico. La poltica pblica educativa cambi y se tom la decisin de distribuir las competencias educativas entre la federacin, los estados y los municipios. En 1992 se descentraliz la educacin. Es decir, se emiti el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica,10 el cual tena como fin reorganizar el sistema educativo y revalorar la funcin magisterial. Para concretar el Acuerdo Nacional, la federacin firm un convenio con cada una de las entidades federativas.11 El 13 de julio de 1993 se expidi la Ley General de Educacin. El segundo transitorio de esta nueva legislacin derogaba el corpus iuris anterior a ella; as, toda norma jurdica, acuerdo, convenio o acto unilateral administrativo que se opusiera a dicha ley qued
Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 13 de diciembre de 1934. Poder Judicial de la Federacin/Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Semanario Judicial de la Federacin, quinta poca, t. LV, febrero de 1938, p. 1611, registro 331 901, tesis aislada. Segunda Sala, materia administrativa: Educacin socialista, alcance de lo preceptuado por el artculo 3 constitucional. 10 Publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 19 de mayo de 1992. 11 Publicados en el Diario Oficial de la Federacin el 28 de mayo de 1992.
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LA EDUCACIN COMO DERECHO HUMANO

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derogado.12 En 1993 se modific la Constitucin para establecer la obligatoriedad de la educacin secundaria.13 De 1993 a 2012 no hubo otra reforma constitucional o modificacin de alguna ley que cambiara el rumbo de la educacin, de ah que podamos elaborar algunas conclusiones.

Aciertos y desaciertos
en la trayectoria legal de la educacin

El Constituyente de 1917 acert en la insercin del derecho a la educacin en el texto fundamental. En igualdad de circunstancias, imprimir un ideario al tipo de educacin pblica que se imparte (laica y democrtica, entre otras caractersticas) se considera atinado. Incluso el cariz que se imprimi a la educacin en 1934 daba cuenta de la preocupacin del Estado acerca del tipo de ciudadanos que se estaba formando. Se piensa que hubo desaciertos con la falta de obligatoriedad de la educacin secundaria durante ms de 50 aos, la rapidez con la que se dio el proceso de descentralizacin de la educacin y la falta de participacin de la ciudadana en la poltica pblica educativa. En efecto, con excepcin de los amparos de 1935, no podemos observar ningn otro momento histrico donde la ciudadana haya tratado de incidir en los contenidos educativos. Desde nuestra ptica, la concepcin de la educacin como una poltica pblica exclusiva del Estado pudo haber influido en la falta de participacin ciudadana en este mbito. Ms adelante se comenta de
Segundo transitorio de la Ley General de Educacin: Se abroga la Ley Federal de Educacin, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 29 de noviembre de 1973; la Ley del Ahorro Escolar, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 7 de septiembre de 1945; la Ley que Establece la Educacin Normal para Profesores de Centros de Capacitacin para el Trabajo, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 20 de diciembre de 1963, y la Ley Nacional de Educacin para Adultos publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre de 1975. Se derogan las dems disposiciones que se opongan a la presente Ley. 13 Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 5 de marzo de 1993.
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qu manera la educacin ha pasado de ser una poltica pblica del Estado a convertirse en un derecho humano que involucra un proyecto de nacin y el proyecto de vida de cada individuo.

Los problemas de la educacin a ras de suelo El federalismo, en trminos jurdicos, se puede definir como un sistema de entidades, con una divisin vertical de facultades y una distribucin de estas ltimas dentro de una nacin.14 En el momento en que la federacin asumi, en los hechos y en trminos jurdicos, toda la responsabilidad de la educacin bsica (1921), tambin deleg ciertas facultades en los estados y municipios; sin embargo, se encontr frente a un dilema sin respuesta. Por un lado, los niveles de gobierno que estn ms cercanos a la poblacin son el municipio y el estado. Por el otro, en mi opinin, una nacin15 debe imprimir su visin en los contenidos educativos. As, parecera que la respuesta al derecho a la educacin es la reforma de 1993, en la cual la federacin mantuvo la facultad de establecer los planes y programas de estudios, con la participacin de las autoridades educativas locales, y deleg en las entidades federativas la administracin de los servicios. La reforma de 1993, que en teora pretenda descentralizar la educacin, tendra que haber tenido como efecto articular la coordinacin poltica y administrativa del Estado en materia educativa. La consecuencia debi ser coordinar y enlazar gobiernos locales16 como
Vase Bryan A. Garner, ed., Blacks law dictionary, 4a ed., St. Paul, Minnesota, Thomson West, 2011, p. 305 [traduccin libre del autor]. 15 Entendemos el concepto nacin a partir de las ideas de Reinhold Zippelius. A saber, un conjunto de seres humanos que se sabe unido por un sentimiento de pertenencia, afinidad cultural, geogrfica, lengua y la comunidad de destino poltico y que se forman en Estado al estar regidos por una constitucin. Vase Reinhold Zippelius, Teora general del Estado. Ciencia de la poltica, 2a ed., Mxico, Porra-unam, 1989, pp. 15-52. 16 Vase Suprema Corte de Justicia de la Nacin, El federalismo, Mxico, scjn, 2011 (Serie Grandes Temas del Constitucionalismo Mexicano), pp. 63-65.
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medio de distribucin de la accin estatal en materia educativa a fin de otorgar ms poder a las entidades federativas y a los municipios. El primer problema de la descentralizacin educativa es la escasez de recursos econmicos, polticos y jurdicos. En principio, la figura del municipio, desde 1917 y hasta 1982, dependa econmicamente de la entidad a la que perteneca; la fuerza pblica era responsabilidad estatal y federal y, por consiguiente, el municipio no poda asumir ninguna funcin estatal. El 3 de febrero de 1983 se public en el Diario Oficial de la Federacin la reforma constitucional que permiti a los municipios recaudar impuestos y contar con el uso de la fuerza pblica. Sin embargo, no fue sino hasta 1999 que se otorg al municipio una mayor libertad para regir su vida administrativa. En este orden de ideas, no resulta lgico un proceso de descentralizacin hacia niveles de gobierno sin que stos tengan facultades o capacidades. La reforma de 1993 no tuvo repercusiones en los municipios del pas: se transfiri la responsabilidad de impartir todos los servicios de educacin bsica y la formacin de maestros a las entidades federativas, mientras que la federacin conserv las facultades normativas. Sin embargo, las entidades federativas carecan de recursos legales y econmicos para desplegar una poltica pblica educativa eficaz. Los datos duros nos muestran el fracaso de este modelo de distribucin de competencias. De acuerdo con el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, uno de los servicios educativos que le compete de manera exclusiva a las entidades federativas la educacin indgena se encuentra en la siguiente situacin:
Se estima que la tasa de analfabetismo entre los pueblos indgenas es cuatro veces ms alta (ms de 26% de la poblacin de 15 aos y ms) que el promedio nacional (7.4%). Una de cada tres escuelas primarias generales es multigrado, mientras que dos de cada tres escuelas indgenas son multigrado, es decir, sus docentes atienden ms de un grado. En 2005, apenas el 13% de los estudiantes del 6to. grado de primaria en las escuelas indgenas se encuentra en el grupo ms alto en trminos de comprensin lecto-

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ra, comparado con el 33% de promedio nacional. El 51% se encuentra en el nivel ms bajo (el promedio nacional es de 25%).17

A partir de estos datos podemos concluir que este modelo de distribucin de competencias no slo fracas, sino que, adems, hizo ms amplia la brecha existente entre los distintos sistemas educativos.

Conclusiones sobre la descentralizacin de la educacin El proceso administrativo de la descentralizacin de la educacin fue equvoco. Los estados no prestaron atencin a las facultades exclusivas que les conceda la ley o carecan de los recursos econmicos y legales para ejercerlas. La correlacin o los nexos de causalidad para explicar la ausencia de poltica pblica o las malas polticas pblicas para la educacin bsica o la formacin de profesores18 no son materia del presente texto debido a lo extenso de las hiptesis que se han elaborado sobre el tema y a la falta de espacio para justificar las razones que habra para tomar una hiptesis y no otra. Lo cierto es que los datos duros sealan que las entidades federativas no han sido eficaces ni eficientes en el mandato que les dieron el Constituyente y la ley ordinaria.

La reforma al artculo 3 constitucional

y sus consecuencias

La ltima reforma al artculo 3 constitucional es el documento ms importante en materia educativa por dos elementos: a] su contenido sustantivo y b] la nueva forma de entender la Constitucin General de la Repblica. Por razn de mtodo comenzaremos con la
Unicef, La niez indgena en Mxico, en Unicef-Mxico [sitio web]. Disponible en: <http://www.unicef.org/mexico/spanish/ninos_6904.htm>. 18 Idem.
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forma como hoy se entienden los mandatos constitucionales en lo general. La carta magna se entenda como un texto poltico que contena los principios y valores del Estado mexicano, pero sin fuerza vinculante para las autoridades del mismo Estado. Contra todo pronstico, la fuerza vinculante de la Constitucin dependa de cmo el legislador ordinario desarrollaba el mandato constitucional.19 En diciembre del ao 2000, el pleno de la scjn le dio un giro a esta l gica20 y decidi que las normas constitucionales tenan un contenido jurdico vinculante. Ms adelante, la misma scjn seal:
Nuestro pas atraviesa una etapa de intensa transformacin en la manera de identificar la sustancia normativa de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y sus consecuencias para la mecnica del funcionamiento del juicio de amparo. Una de las manifestaciones especficas de este fenmeno es la alteracin de la comprensin, hasta ahora tradicional, de derechos como el relativo a la salud o a la educacin. Esto es, a pesar de su consagracin textual en la Carta Magna, estos derechos han sido tradicionalmente entendidos como meras declaraciones de intenciones, sin mucho poder vinculante real sobre la accin de ciudadanos y poderes pblicos. Se ha entendido que su efectiva consecucin estaba subordinada a actuaciones legislativas y administraciones especficas, en cuya ausencia los Jueces Consti19 Poder Judicial de la Federacin/Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. IV, septiembre de 1996, p. 588, registro 201308, tesis aislada (penal) nm. XIX.1o.2P. Instancia: Primer Tribunal Colegiado del Dcimo Noveno Circuito. Accin penal. Reformas al artculo 21 constitucional. No ejercicio o desistimiento de la, por el Ministerio Pblico. Est sujeto al control de legalidad y el amparo que al respecto se promueva, al principio de definitividad. 20 Poder Judicial de la Federacin/Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. XII, diciembre de 2000, p. 5, registro 190691, tesis de jurisprudencia (constitucional, penal) nm. P./J. 128/2000. Instancia: Pleno. Accin penal. El artculo 21, prrafo cuarto, constitucional, se erige en garanta del derecho de impugnar las resoluciones del Ministerio Pblico sobre el no ejercicio o desistimiento de aqulla.

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tucionales no podan hacer mucho. Ahora, en cambio, se parte de la premisa de que, aunque en un Estado constitucional democrtico el legislador ordinario y las autoridades gubernamentales y administrativas tienen un margen muy amplio para plasmar su visin de la Constitucin y, en particular, para desplegar en una direccin u otra las polticas pblicas y regulaciones que deben dar cuerpo a la garanta efectiva de los derechos, el Juez Constitucional puede contrastar su labor con los estndares contenidos en la propia Ley Suprema y en los tratados de derechos humanos que forman parte de la normativa y vinculan a todas las autoridades estatales.21 [Cursivas del autor].

Dado el razonamiento anterior, ya no hay lugar a dudas sobre la fuerza normativa del texto constitucional y la funcin de los derechos humanos en una sociedad democrtica. Siguiendo este orden de ideas, en la actualidad es posible hablar del artculo 3 constitucional como un derecho humano que se encuentra en la arena de lo justiciable, como se desarrolla en los siguientes prrafos.

El derecho humano a la educacin pblica, qu tipo de derecho es? En el artculo 3 constitucional, as como en la definicin de educacin que proporciona la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura,22 el derecho a
Vase Poder Judicial de la Federacin/Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. XXXIV, agosto de 2011, p. 31, registro 161331, tesis aislada constitucional P. XV/201. Instancia: Pleno, materia constitucional: Derecho a la salud. Su naturaleza normativa. 22 La palabra educacin designa el proceso global de la sociedad a travs del cual las personas y los grupos sociales aprenden a desarrollar conscientemente en el interior de la comunidad nacional e internacional y en beneficio de ellas, la totalidad de sus capacidades, actitudes, aptitudes y conocimientos. Recomendacin sobre la educacin para la comprensin, la cooperacin y la paz in21

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la educacin es una condicin para desarrollar y ampliar las capacidades que se consideran fundamentales para el desarrollo del ser humano dentro de un modelo de Estado. Es decir, mediante el artculo 3 el Constituyente estableci un conjunto de directrices, obligatorias para el Estado, que son tiles tanto para formar individuos capaces, como para dibujar un proyecto de nacin y, a su vez, para que cada individuo pueda construir su proyecto de vida. Con estas bases axiolgicas se logra construir una ideologa nacional compartida por todos los mexicanos y, al mismo tiempo, se forma la individualidad de cada ciudadano dentro de la nacin. La dicotoma del efecto funcional de la educacin permite que haya un comn denominador en los valores del Estado mexicano y, a la vez, que cada persona genere su individualidad. La educacin es un derecho habilitante, es decir, a travs de este derecho el individuo es dotado de las capacidades necesarias para poder ejercer toda una gama de derechos reconocidos en el mismo pacto fundamental. La educacin aumenta de forma progresiva las distintas capacidades de la persona, las cuales le permiten su desenvolvimiento pleno en la sociedad. Veamos. Las habilidades que se adquieren en la instruccin bsica como aprender a leer, escribir o las operaciones matemticas bsicas habilitan a un individuo para ejercer el derecho al acceso a la informacin y la libertad de imprenta a travs de la lectura y ejercer la garanta de comercio consagrada en los artculos 5 y 73 constitucionales. Un ser humano que no sabe sumar, restar, multiplicar o dividir jams podr aspirar a ejercer el comercio ni a ser un actor relevante en la economa nacional. En el mismo sentido, el derecho a votar y a ser votado puede estar condicionado por los grados cursados de educacin. Lo anterior es as porque cuando el elector elige a su candidato lo hace mediante los procesos de anternacionales y la educacin relativa a los derechos humanos y las libertades fundamentales, adoptada por la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura el 19 de noviembre de 1974.

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lisis, y el acceso a la informacin y el debate que se correlacionan con su educacin.23

Los contenidos del artculo 3 constitucional desde los derechos humanos y sus repercusiones en otros mbitos El texto de la reforma constitucional sigue los pasos de la doctrina pacfica en la materia e inserta los elementos tangibles de la educacin: a] infraestructura, b] mtodos y materiales educativos, c] idoneidad del profesorado y d] medios para evaluar los elementos antes descritos.24 En este momento se puede apreciar que la educacin tiene lo que se llama una dicotoma funcional: por un lado, el Estado mexicano imprime su visin de ciudadana a travs de los mtodos y contenidos educativos, y, por el otro, es un derecho humano que habilita a las personas para el libre desarrollo de su personalidad. En este sentido, es necesario recordar que la libertad antes enunciada consiste en ser individualmente como se quiere ser, sin coaccin ni controles injustificados, con el fin de cumplir las metas u objetivos que se ha fijado, de acuerdo con sus valores, ideas, expectativas, gustos, etctera.25 Debemos entender que la libertad y la autonoma estn condicionadas al universo de posibilidades reales que se tengan dentro de la sociedad y, como se seal en los prrafos anteriores, uno de las grandes condicionantes es el nivel educativo. La reforma constitucional adiciona una fraccin al artculo 3, la nmero IX, que es de suma importancia porque perfecciona el
23 Vase Anna M. Fernndez Poncela, Valores polticos y preferencias electorales de las mujeres en el D.F ., en Poltica y Cultura, nm. 11, invierno 1998-1999, pp. 175-197. 24 Vase Robert Freeman Butts y Lawrence Arthur Cremin, A history of education in American culture, Nueva York, Holt, 1953, cap. I-II [traduccin libre del autor]. 25 Idem.

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estatus del organismo de evaluacin nacional creado en el ao 2002 al convertirlo en rgano autnomo por mandato constitucional, adems de que establece sus responsabilidades generales y determina su alcance nacional.26 Si bien en la legislacin (artculo 12 de la Ley General de Educacin) se contemplaba que la federacin realizara la evaluacin, lo cierto es que, por ser facultad concurrente, esta responsabilidad se ha distribuido entre los tres rdenes de gobierno,27 y cuando todos son responsables, se disuelve la responsabilidad, lo que ocasiona que nadie responda de manera directa. Es decir, no existe responsable. Ahora, por primera vez en nuestra historia hay un responsable de la evaluacin en materia educativa.28 Esto, a su vez, permite medir la poltica pblica educativa e instrumentar los remedios que sean necesarios segn los resultados de la evaluacin, lo cual nos lleva a uno de los problemas ms interesantes de la reforma educativa: qu pasar con los profesores que no acrediten la evaluacin? La reforma contempla la permanencia de los profesores. En este sentido, el Estado estar frente a dos opciones: a] capacitar a los profesores que no acrediten la evaluacin o b] que los profesores desarrollen labores fuera del mbito de lo docente. En este orden de ideas, una de las partes ms importantes de la reforma recae sobre el Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educa26 Creado por decreto presidencial en 2002 y reformado por decreto presidencial de fecha 15 de mayo de 2012. 27 Vase la legislacin actual en materia educativa de los estados de Guanajuato, Chiapas y otros. 28 Vase el segundo artculo transitorio: El Ejecutivo Federal someter a la Cmara de Senadores las ternas para la designacin de los integrantes de la Junta de Gobierno del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, en un plazo mximo de sesenta das naturales a partir de la publicacin del presente Decreto en el Diario Oficial de la Federacin, que deber recaer en personas con capacidad y experiencia en las materias de la competencia del Instituto. Decreto por el que se reforman los artculos 3 en sus fracciones III, VII y VIII; y 73, fraccin XXV, y se adiciona un prrafo tercero, un inciso d] al prrafo segundo de la fraccin II y una fraccin IX al artculo 3 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en Diario Oficial de la Federacin, 26 de febrero de 2013.

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cin. Para que la Constitucin no se convierta en letra muerta, y la educacin sea un derecho humano como tal, esta institucin tendr que desarrollar una funcin que no se ha realizado en mucho tiempo, es decir, evaluar. El otro apartado de la reforma es el que deleg al Poder Legislativo ordinario la facultad de reglamentarla. Cul ser el piso y el techo del legislador educativo? Cmo se define un profesor idneo? stas son algunas, entre otras tantas interrogantes que tendr que definir el legislador ordinario.

sobre el nuevo artculo

Conclusiones generales 3 constitucional

El derecho a la educacin es un derecho humano, adems de representar una visin de Estado. En efecto, en la dicotoma funcional de una norma constitucional, el Estado puede insertar en su texto fundamental acciones, valores y directrices, que a su vez constituyen un derecho humano. Lo anterior es as, dado que, adems de los valores y principios que consagra el artculo 3 constitucional, existe un derecho que habilita a los seres humanos para ser de determinada manera. La descentralizacin de la educacin fue un fracaso en trminos administrativos, por las razones apuntadas en la seccin anterior. Hoy la federacin ha colocado la educacin en las coordenadas correctas del debate. Veamos. La educacin pblica es un bien nacional estratgico de cualquier Estado, con cualquier tipo de gobierno. En este sentido, estamos en espera de que las autoridades administrativas y legislativas instrumenten una poltica pblica correcta, que responda a las exigencias constitucionales y a las necesidades de todos los mexicanos. No perdamos de vista que la educacin no es un derecho slo de la infancia, sino que corresponde a cualquier grupo etario.

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Conclusiones sobre la permanencia

e idoneidad del profesorado

El legislador constituyente deleg en el Congreso de la Unin los dos temas ms complicados de la reforma educativa, a saber: la permanencia del docente y cmo definir idoneidad. En el tema de la idoneidad siempre es ms sencillo saber qu no es idneo. Un profesor que falta a clase, que llega tarde y que reprueba la evaluacin no es idneo. Pero qu es lo idneo? El hecho de que el profesor asista a todas sus clases, llegue a la hora, apruebe una evaluacin e incluso est bien evaluado por sus alumnos no necesariamente significa que sea un buen maestro. En este sentido, cmo se mide qu tipo de habilidad y cuntas habilidades desarroll el maestro en sus alumnos? Incluso en un modelo de educacin clsica, el cual considera la evaluacin de la cantidad de datos adquiridos por el estudiante, son muchos los factores que pueden incidir cuando se mide el conocimiento de los alumnos. Los productos del maestro son los conocimientos, habilidades y curiosidades que deja en los alumnos, elementos que al da de hoy nadie ha podido medir a cabalidad. Esperamos que por lo menos los elementos formales, como la asistencia, la puntualidad y un conjunto bsico de conocimientos, sean el piso mnimo de la idoneidad del profesor. La permanencia es un tema que estar en la scjn. Los profesores estarn sujetos a una evaluacin para determinar su permanencia en el saln de clases. Una posible consecuencia es que el profesor sea separado del empleo o, en su caso, se le asignen tareas administrativas que no quiera desempear. Aqu habr una colisin de dos normas constitucionales. El artculo 123 constitucional (derechos laborales) tendr que colisionar con el 3 constitucional (derecho a la educacin) y la scjn tendr que decidir cul debe prevalecer en el Estado mexicano. En el sistema constitucional de pesos y contrapesos falta que el Poder Judicial haga su parte. El Poder Legislativo hizo una reforma

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constitucional, el Poder Ejecutivo evaluar e implementar las consecuencias, y la scjn solventar el conflicto constitucional. Este tipo de problemas, que se analizan en el modelo terico de la ponderacin de Alexy, slo pueden suceder en casos prcticos y la solucin est dada segn el propio caso; no hay respuesta ni terica ni acadmica correcta. Esperemos que la scjn imprima la visin del Estado mexicano en la sentencia que le tocar pronunciar.

ELEMENTOS RELEVANTES DE LA REFORMA EDUCATIVA Francisco Jos Paoli Bolio El proceso por medio del cual se realizar y pondr en marcha la reforma educativa, a partir de los cambios constitucionales publicados en febrero de 2013, tendr una primera etapa con duracin de alrededor de dos aos. El Congreso cuenta con seis meses para preparar y enviar al Ejecutivo para su publicacin las reformas a la Ley General de Educacin y la Ley (orgnica) del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (inee). Pero no se trata solamente de realizar los cambios legislativos, sino tambin de revisar las polticas pblicas y de hacer el rediseo institucional correspondiente.1 Antes de que se instituya el inee autnomo que ser el principal ejecutor de la reforma educativa, junto con las autoridades de la Secretara de Educacin Pblica, sep, el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa deber realizar, en el curso del ao 2013, un censo de las escuelas, maestros y alumnos, lo que permitir a las autoridades educativas disponer de una plataforma de datos para la operacin del sistema educativo. El secretario de Educacin Pblica, Emilio Chuayffet Chemor, admiti que en la dependencia a su cargo no se cuenta con los datos precisos del nmero de escuelas, profesores y alumnos que integran el sistema educativo, lo cual habla de un enorme desorden y de una serie de irregularidades que el gobierno de la Repblica ocult durante mucho
Vase el diario Reforma del 3 de marzo de 2013 (p. 3), donde se informa que el senador Juan Carlos Romero Hicks, presidente de la Comisin de Educacin de la cmara alta, calcul as la duracin de esta primera etapa: Nos va a llevar al menos un par de aos. Se tienen que revisar polticas pblicas, se tienen que hacer rediseos institucionales y se tienen que hacer cambios en la legislacin; y no es solamente la parte legislativa y creer que por cambiar la Constitucin, y cambiar las leyes, la realidad se cambia de un da para otro, eso no es realista.
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tiempo. En efecto, si se tiene un registro de las escuelas que operan en el pas, as como un conjunto de inspectores que deberan visitarlas sistemticamente, adems de una nmina que se paga cada mes y una matrcula de alumnos por ciclo escolar, era de suponerse que se contara con los datos bsicos a los que se refiere el decreto. Pero como paralelamente hay profesores que tienen ms de una plaza, y un nmero indeterminado de maestros estn comisionados al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (snte), no se conocen, a principios de 2013, esos datos bsicos, y sin ellos es imposible llevar adelante una reforma educativa. Adems de la realizacin del censo y de la creacin del inee como organismo autnomo, se establece el Servicio Profesional Docente y el Sistema Nacional de Evaluacin Educativa, que conducir el inee. Todo lo anterior exige la transformacin de las estructuras administrativas del sistema educativo y, a mi juicio, tambin plantea la necesidad de revisar las Condiciones Generales de Trabajo que rigen la relacin laboral de la sep con sus trabajadores, para declarar nulas aquellas condiciones que se opongan a lo que establece el referido decreto de reformas y adiciones constitucionales. Esta revisin debera iniciarse en el mismo ao en que se realiza el censo. No ignoro que varias de estas acciones previas a la puesta en marcha de la reforma educativa tendrn una oposicin vigorosa del snte, acentuada an ms por parte de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin. Se trata de una operacin mayor que implica cientos de acciones que habrn de realizar en conjunto las distintas autoridades educativas federales, de las entidades federativas y del inee como organismo constitucional autnomo.

aspectos generales de la reforma educativa

La reforma educativa, tal como se predefine en las modificaciones constitucionales, busca como objetivo central lograr el incremento de la calidad en la educacin pblica obligatoria, que in-

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cluye los ciclos de preescolar, primaria, secundaria y medio superior. Seala, en primer lugar, la capacidad de los docentes, sin dejar de mencionar los mtodos educativos, la organizacin escolar y la infraestructura educativa. Pero se advierte claramente que la tesis fundamental es que sin buenos maestros, bien formados y con capacidad docente, no ser posible lograr una buena calidad educativa. Los resultados de esa reforma mostrarn sus logros, en ltimo anlisis, a travs de lo que hayan aprendido los estudiantes, y eso slo podr empezar a verse despus de varios ciclos educativos. Para lograr ese objetivo, la disposicin constitucional crea un sistema de evaluacin, que incluye un rgano que la llevar a cabo y un servicio profesional docente. La adicin al artculo 3, donde se formula este objetivo, seala: El Estado garantizar la calidad en la educacin obligatoria de manera que los materiales y mtodos educativos, la organizacin escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y los directivos garanticen el mximo logro de aprendizaje de los educandos. Est claro que se quiere modificar el sistema educativo para impulsar el desarrollo econmico, social, cultural y poltico del pas y la mejor convivencia humana. Tambin, que se quiere relanzar la idea de que la educacin es la mejor forma de que las personas progresen y asciendan socialmente, y contribuyan al mejoramiento de la calidad de vida de sus familias y de los grupos a los que pertenecen. Las reformas al artculo 3 dejan ver, a la vez, que hay una conviccin del legislador con respecto al hecho de que los pases que progresan mejor y de manera ms rpida son los que tienen una educacin de calidad, y de que han tenido gran repercusin las evaluaciones nacionales y extranjeras al sistema educativo nacional, a las capacidades de sus profesores y al aprendizaje de los educandos.

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El Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin El artculo 3 constitucional establece: El Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin ser un organismo pblico autnomo, con personalidad jurdica y patrimonio propio. Corresponder al Instituto evaluar la calidad, el desempeo y resultados del sistema educativo nacional en la educacin preescolar, primaria, secundaria y media superior. Tres aspectos, pues, habr de evaluar el inee: la calidad, el desempeo y los resultados del sistema educativo, en cuatro ciclos (preescolar, primaria, secundaria y medio superior). La calidad no necesariamente se reduce a la captacin de conocimientos, sino a la formacin de criterios y la asimilacin de valores para respetar, como indica el inciso c] de la fraccin II del propio artculo 3, la diversidad cultural, la dignidad de la persona, la integridad de la familia, la conviccin del inters general de la sociedad, los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos, evitando los privilegios de razas, religin, de grupos, de sexos o de individuos. Es decir, se trata de una evaluacin profunda y compleja, que incluir aspectos pedaggicos, didcticos, axiolgicos, ticos y de conciencia social y ciudadana. Al parecer, el inee tendr una Junta de Gobierno antes de que se constituya como tal. Se formar la cabeza antes que el cuerpo institucional, lo cual no necesariamente est mal, porque habr un rgano conductor que puede encargarse de disear los procesos de evaluacin para lograr la idoneidad de los docentes y directivos de las escuelas, as como la infraestructura educativa. Habr una Junta de Gobierno en primer trmino, en vista de que la ley que instituya al inee tardar hasta seis meses en prepararse, discutirse y aprobarse. En realidad, en sus artculos transitorios el decreto establece que el nuevo instituto ejercer sus atribuciones y competencia conforme al Decreto por el que se reforma el diverso por el que se crea el Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, publicado en el Diario Oficial de la Federa-

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cin del 16 de mayo de 2012 (artculo tercero transitorio) y que los recursos materiales y financieros, as como los trabajadores adscritos al organismo descentralizado Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, pasan a formar parte del Instituto que se crea en los trminos del presente Decreto (artculo cuarto transitorio). La ciudadana, que valorar la reforma y su implementacin, apreciar que ninguno de los miembros de la Junta de Gobierno del inee sea dirigente poltico o militante sindical como caracterizacin fundamental, sino que los cinco sean personas con conocimientos amplios de la teora educativa, con una formacin amplia y una prctica pedaggica de varias dcadas. Las ternas propuestas por el presidente de la Repblica para integrar la Junta de Gobierno pueden ser indicio de la seriedad con la que se quiere llevar a cabo la reforma educativa. Es decir, en 2013 se realizarn diversas acciones y se tomarn ciertas decisiones y nombramientos que irn sentando las bases operativas e instrumentales de la reforma educativa. En 2014 puede iniciarse el proceso de evaluacin, si ya se cuenta con los datos del censo que indiquen cuntas escuelas, profesores y alumnos tiene el sistema educativo y dnde estn. Ese proceso de evaluacin tomar un buen tiempo, si se tiene en cuenta que hay ms de 30 millones de personas escolarizadas en los distintos ciclos educativos y alrededor de 800000 profesores contratados para impartir la docencia.

La permanencia El trmino permanencia se utiliz por primera vez en 1980, en el artculo 3 de la Constitucin, a fin de establecer la potestad de las universidades dotadas de autonoma para fijar los trminos de la incorporacin, el ascenso y el mantenimiento de la duracin indefinida de su personal acadmico. Esa reforma, que incluy la frac-

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cin VII, referida a las universidades autnomas por ley,2 fue tomada para iniciar una operacin de acuerdo con la cual la permanencia de los docentes que se adscriban a la educacin obligatoria que imparte el Estado no puede regularse en el reglamento de Condiciones Generales de Trabajo, sino que ser definida por una ley secundaria que encuentra sustento en la reforma constitucional que analizamos. No es extrao, por tanto, que la oposicin del snte se concentrara en la palabra permanencia. Eliminar este trmino de la reforma al artculo 3 hubiera sido quitar el sentido fundamental a la evaluacin educativa; evitar que quienes fueran evaluados como incompetentes pudieran ser removidos de sus puestos. Eso bloqueara cualquier intento por mejorar la calidad educativa, cuando un buen nmero de docentes no han tenido la capacidad para ensear y lograr un buen aprendizaje. Los miembros del snte empezaron un movimiento de rebelda contra la evaluacin, aunque lo disfrazaron de una oposicin a la evaluacin externa. Queran que la evaluacin quedara en manos del propio snte y que los resultados de ella no pudieran afectar su permanencia, sino que condujera solamente a capacitar a los que tenan una formacin deficitaria, sin quitarles sus plazas. La racionalizacin que pretenda ese movimiento era que se trataba de defender los derechos laborales establecidos en sus Condiciones Generales de Trabajo. Lo que prescribe la inclusin del trmino permanencia, como facultad de la autoridad educativa, es la nulidad de las clusulas de las condiciones de trabajo que regulan el mantenimiento indefinido de los docentes en sus plazas. La parte relativa a la permanencia se mantuvo en la fraccin III del artculo 3 reformado, que seala:
La ley reglamentaria fijar los criterios, los trminos y condiciones de la evaluacin obligatoria para el ingreso, la promocin, el
En efecto, la reforma al artculo 3, del 6 de junio de 1980, incluy una disposicin, la fraccin VII, en la que se prescribe que las universidades autnomas fijarn los trminos de ingreso, promocin y permanencia de su personal acadmico.
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reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educacin. Sern nulos todos los ingresos y promociones que no sean otorgados conforme a la ley. [Cursivas del autor].

Consideraciones finales Una reflexin indispensable es relacionar los valores que sostiene el artculo 3 constitucional con la reforma educativa recientemente aprobada. Este artculo establece los criterios fundamentales que deben orientar la educacin pblica, basndose en los resultados del progreso cientfico, la lucha contra la ignorancia y el rechazo a las servidumbres, los fanatismos y los prejuicios. La educacin deber ser: Democrtica. Entendiendo la democracia recuerdo la definicin constitucional primigenia no slo como una estructura jurdica y un rgimen poltico, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo. sta es una prescripcin original de la Constitucin de 1917, cada da ms vigente, conforme han avanzado la conciencia ciudadana y el reconocimiento amplio de los derechos humanos. La educacin democrtica exige que haya libertad de ctedra, libre expresin de los profesores y los educandos, respeto a la dignidad de la persona y a la integridad de la familia, y una clara definicin de lo que es el inters general de la sociedad. Asimismo, demanda promover la fraternidad y la igualdad de derechos y evitar los privilegios que puedan otorgarse por pertenecer a una raza, profesar una religin, formar parte de un grupo, ser de uno u otro sexo o tener determinada preferencia sexual. Aqu cabe perfectamente la interpretacin de que la pertenencia a un grupo, en este caso a un sindicato, no puede implicar un privilegio, como puede ser la permanencia y mucho menos la capacidad para heredar plazas o no ser evaluados.

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FRANCISCO JOS PAOLI BOLIO

Nacional. En busca de que los educandos conozcan los problemas fundamentales del pas y las mejores formas para utilizar los recursos naturales, con preservacin de un medio ambiente sano, la biodiversidad, el aseguramiento de nuestra independencia poltica, y la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura. De calidad. ste es el nuevo criterio que se introduce en la reforma educativa para conducir la educacin pblica. Se plantea obtener la calidad a travs de lograr que los docentes ingresen al sistema educativo mediante concursos de oposicin, y realizar evaluaciones sistemticas diseadas y aplicadas por un organismo autnomo del Estado, el inee. La reforma educativa busca recuperar para el Estado la conduccin de la educacin pblica, que haba perdido en alguna medida. Recordemos que en el gobierno anterior (2006-2012) se haba entregado la Subsecretara de Educacin Bsica a un personero del sindicato de maestros. Y tambin que un nmero importante de gobiernos de las entidades federativas puso en manos del snte las secretaras de Educacin Pblica locales. Si se considera la educacin con una perspectiva amplia, que vaya ms all del sistema educativo formal, es conveniente y necesario relacionar la reforma educativa con la de las telecomunicaciones. No slo porque en esta ltima iniciativa se seala la obligacin general de que las telecomunicaciones coadyuven al desarrollo de la educacin, sino particularmente por las siguientes razones: Establece el derecho de acceso a la banda ancha y en general a las tecnologas de la informacin, accin que debe garantizar el Estado. Se trata de una adicin fundamental que se plantea en la reforma de las telecomunicaciones y que puede ser un elemento muy positivo para el fortalecimiento de la educacin. Esto dara gran impulso al carcter democrtico e igualitario de la educacin porque permitira que el conocimiento se diseminara con amplitud en la sociedad. Tambin abonara la disposicin del artculo 3 de que la educacin se basar en resultados del progreso cientfico, tarea que en gran medida puede ser apoyada por las tecnologas de la informacin.

ELEMENTOS RELEVANTES DE LA REFORMA EDUCATIVA

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Seala que la radiodifusin ser un servicio pblico de inte-

rs general y no slo un promotor mercantil o de intereses privados. La educacin pblica deber recibir espacios en las telecomunicaciones concesionadas para desarrollar sus valores y alcanzar sus metas de calidad.

AUTORES

Javier Cruz Angulo Nobara Profesor de la Divisin de Estudios Jurdicos del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (cide) y director de la Clnica de Inters Pblico de esa institucin. Licenciado en Derecho por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Especialista en derecho penal y amparo, derechos de la infancia, migracin y vctimas del delito. Autor, junto con Hesbert Benavente, de Instrumento para orientar el diseo legislativo en materia de justicia juvenil (Fondo Canad-cide, 2011). Gloria del Castillo Alemn Profesora-investigadora de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Mxico (Flacso-Mxico). Doctora en Ciencia Poltica por la Flacso-Mxico. Especialista en el estudio de polticas pblicas en la educacin bsica y superior. Adems de ensayos y artculos, ha publicado, en coautora con Alicia Azuma, La reforma y las polticas educativas. Impacto en la supervisin escolar (Flacso-Mxico, 2009) y Gobernanza local y educacin. La supervisin escolar (Flacso-Mxico, 2011). Olac Fuentes Molinar Investigador del Programa Universitario de Estudios del Desarrollo de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Maestro en Enseanza de la Filosofa por la Universidad Autnoma de Chihuahua. Ha sido investigador en el Departamento de Investigaciones Educativas del Centro de Investigacin y Estudios Avanzados del Instituto Politcnico Nacional. Fue subsecretario de Educacin Bsica y Normal de la Secretara de Educacin Pblica entre 1993 y 2000. Adems de artculos y ensayos, ha publicado Educacin y poltica en Mxico (Nueva Imagen, 1983) y Crtica a la escuela (El Caballito, 1986).
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AUTORES

Gilberto Guevara Niebla Integrante de la Junta de Gobierno del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin. Licenciado en Biologa y maestro en Ciencias por la Facultad de Ciencias de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (unam). Ha sido profesor e investigador en la Universidad Autnoma Metropolitana y en la Facultad de Filosofa y Letras de la unam. Doctor honoris causa por la Universidad Autnoma de Coahuila y la Universidad Veracruzana. Autor de La rosa de los cambios. Breve historia de la unam (Cal y Arena, 1990) y La catstrofe silenciosa (fce, 1992). Entre 1992 y 1993 fue subsecretario de Educacin Bsica y Normal de la Secretara de Educacin Pblica. Fund en 1995 la revista Educacin 2001. Minerva Nava Amaya Licenciada en Pedagoga por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (unam) y maestra en Investigacin y Desarrollo Educativo por la Universidad Iberoamericana. Ha sido docente en la Universidad Iberoamericana y la Universidad Pedaggica Nacional, y actualmente lo es en la unam. Francisco Jos Paoli Bolio Licenciado en Derecho y doctor en Ciencias Sociales por la Universidad Iberoamericana. Ha sido profesor de Ciencia Poltica, Derecho y Sociologa en diversas universidades pblicas y privadas. Fue abogado general de la Universidad Autnoma Metropolitana y rector de la Unidad Xochimilco de esa misma institucin. Ha sido diputado federal por el Partido Accin Nacional en dos legislaturas e integrante de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal. Ha publicado ms de 20 libros y numerosos ensayos; entre sus obras ms recientes estn Teora del Estado (Trillas-unam, 2009) y Yucatn. Historia de las instituciones jurdicas (unam-Senado de la Repblica, 2010). Rodolfo Ramrez Raymundo Profesor de Educacin Primaria por la Escuela Nacional de Maestros, con estudios de licenciatura en Sociologa en la Universidad Nacional

AUTORES

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Autnoma de Mxico. Director de la revista Cero en Conducta. Fue director general de Investigacin Educativa en la Secretara de Educacin Pblica. Adems de artculos, ha publicado Historia. Cuarto grado. Libro para el maestro (sep, 1994) y, en coautora con Patricio Chaves, Anlisis crtico de las evaluaciones de los programas compensatorios, 1994-2002 (Conafe, 2006) y La evaluacin de los programas compensatorios. Notas para una poltica de equidad educativa (Conafe, 2006). Elsie Rockwell Richmond Investigadora titular del Departamento de Investigaciones Educativas (die) del Centro de Investigacin y Estudios Avanzados (Cinvestav) del Instituto Politcnico Nacional. Fue profesora fundadora de la maestra en Investigacin Educativa en el die. Doctora en Ciencias con especialidad en Investigacin Educativa por el Cinvestav. Ha coordinado la elaboracin de mltiples materiales de apoyo al trabajo docente, como dos series del Manual del instructor comunitario del Consejo Nacional de Fomento Educativo. Autora, entre otros libros, de La escuela cotidiana (fce, 1995), Hacer escuela, hacer Estado. La educacin posrevolucionaria vista desde Tlaxcala (Colmich-ciesas-Cinvestav, 2007) y La experiencia etnogrfica (Paids, 2009). Mario Rueda Beltrn Investigador titular en el Instituto de Investigaciones sobre la Universidad y la Educacin de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Doctor en Ciencias de la Educacin por la Universidad de Pars VIII. Fue director del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin. Investigador especializado en aprendizaje, prcticas pedaggicas y evaluacin de la docencia universitaria. Autor de La evaluacin de la labor docente en el aula universitaria (unam, 2006); coordinador de Experiencias del modelo de evaluacin de competencias docentes (en prensa).

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AUTORES

Pedro Salazar Ugarte Investigador titular del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Profesor en la Facultad de Derecho de esa institucin, as como en Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Mxico, y en el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas. Doctor en Filosofa Poltica por la Universidad de Turn, Italia. Especialista en derecho constitucional y democracia. Autor de La democracia constitucional. Una radiografa terica (fce, 2006) y Crtica de la mano dura. Cmo enfrentar la violencia y preservar nuestras libertades (Ocano, 2012). Sylvia Schmelkes del Valle Presidenta de la Junta de Gobierno del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin desde el 2 de mayo de 2013. Maestra en Investigacin Educativa por la Universidad Iberoamericana. Investigadora de la educacin desde 1970, se ha desempeado en el Centro de Estudios Educativos, el Departamento de Investigaciones Educativas del Centro de Investigacin y Estudios Avanzados del Instituto Politcnico Nacional y la Universidad Iberoamericana. En esta ltima institucin fue directora del Instituto de Investigaciones para el Desarrollo de la Educacin. Entre 2001 y 2007 fue coordinadora general de Educacin Intercultural y Bilinge de la Secretara de Educacin Pblica. En 1998 recibi el Premio Nacional Mara Lavalle Urbina. Ha publicado ms de 150 trabajos, entre libros, artculos y ensayos; entre sus obras se encuentran La calidad en la educacin primaria. Un estudio de caso (fce, 1997) y La formacin de valores en la educacin bsica (sep, 2004).

ANEXOS

I EDUCACIN OBLIGATORIA: DATOS BSICOS

Seleccin, procesamiento de datos y notas: Ma. Concepcin Torres R. y Rodolfo Ramrez R.

Poblacin en edad escolar El Estado mexicano est obligado a garantizar una educacin de calidad a toda la poblacin de entre 3 y 17 aos de edad para que cada persona complete 15 aos de escolaridad obligatoria: desde la educacin preescolar que inicia a los tres aos de edad hasta la educacin media superior. La mayor cobertura se observa en los grupos de edad correspondientes a la educacin primaria y secundaria; en todos los grupos existen dficits de cobertura, pero los ms altos se ubican en los grupos correspondientes a educacin preescolar y a educacin media superior (cuadros 1 y 2).

La dimensin del sistema: matrcula, escuelas y maestros En la educacin obligatoria estn matriculados ms de 30 millones de nias, nios y adolescentes mexicanos atendidos por ms de 1472000 profesores en ms de 242 000 escuelas. En promedio, 89 de cada 100 estudiantes del total de la matrcula de educacin obligatoria acuden a una escuela pblica; el mayor porcentaje de la matrcula en escuelas de sostenimiento privado se encuentra en educacin preescolar y media superior (cuadro 3). 83 de cada 100 profesores trabajan en escuelas pblicas, salvo en la educacin media superior, donde son 68 de cada 100 (cuadro 4). En promedio, 86 de cada 100 escuelas son pblicas; este porcentaje baja a 63 en educacin media y a 83 en educacin preescolar (cuadro 5). 185

186

ANEXOS

Condiciones de vida Ms de una tercera parte de la matrcula de educacin bsica pertenece a localidades de alta y muy alta marginacin (cuadro 6). El 53.8% de la poblacin de cero a 17 aos se encuentra en situacin de pobreza (cuadro 7).

Caractersticas del servicio educativo Segn la modalidad en la que estudian los nios y adolescentes pueden ser atendidos por profesores con formacin profesional o habilitados en cursos breves, estudiar en un grupo del grado que les corresponde o en un grupo integrado por estudiantes de varios grados atendidos por un solo profesor (grupos multigrado). Educacin preescolar En este nivel educativo existen tres modalidades o tipos de servicio (cuadros 8 y 9): General. El personal docente egresa de las instituciones formadoras de profesores, la maestra o el maestro puede atender un grado o varios; esta modalidad tiene el ms alto nmero de grupos unigrado. Formalmente las escuelas slo pueden tener director(a) dedicado(a) exclusivamente a esa funcin cuando tienen cuatro grupos o ms, pero existen escuelas de esa dimensin que no lo tienen. Indgena. El personal docente generalmente egresa del bachillerato y es habilitado en cursos de breve duracin; durante el servicio cursa la licenciatura impartida por la Universidad Pedaggica Nacional. La inmensa mayora de los grupos son multigrado, por lo cual los planteles no cuentan con director; un profesor asume esas tareas al mismo tiempo que atiende a su grupo. Cursos comunitarios. Esta modalidad est dirigida a localidades muy pequeas. Se establece donde existen hasta 29 nios del grupo de edad; por definicin, los grupos son multigrado. El trabajo pedaggico lo realizan

I. EDUCACIN OBLIGATORIA: DATOS BSICOS

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jvenes egresados de bachillerato a quienes se habilita como profesores en cursos breves; duran en el servicio un mximo de dos aos para continuar sus estudios superiores con una beca otorgada por el Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe), institucin que presta este servicio educativo. Cerca de 40% de los jardines de nios son unitarios (cuadros 10 y 11). Educacin primaria En este nivel educativo existen tres modalidades o tipos de servicio (cuadros 12 y 13): General. El personal docente egresa de las instituciones formadoras de profesores, la maestra o el maestro generalmente atiende un grado, aunque existe un alto porcentaje de grupos multigrado. Las escuelas solamente pueden tener director(a) dedicado(a) exclusivamente a esa funcin cuando tienen, al menos, un grupo por grado, por lo que en las escuelas multigrado un profesor debe asumir las tareas de la direccin adems de atender a su grupo de alumnos. Indgena. El personal docente generalmente egresa del bachillerato y es habilitado en cursos de breve duracin. Durante el servicio cursa la licenciatura impartida por la Universidad Pedaggica Nacional. La inmensa mayora de los grupos de esta modalidad son multigrado, por tanto no cuentan con director(a) dedicado(a) exclusivamente a esa funcin. Cursos comunitarios. Esta modalidad est dirigida a localidades muy pequeas; se establece donde existen hasta 29 nios del grupo de edad. Por definicin, los grupos son multigrado. El trabajo pedaggico lo realizan jvenes egresados de bachillerato a quienes se habilita como profesores en cursos breves, duran en el servicio un mximo de dos aos para continuar sus estudios superiores con una beca otorgada por el Conafe, institucin que presta este servicio educativo. Cerca de 10% de los estudiantes asisten a escuelas multigrado (cuadros 14 y 15).

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ANEXOS

Educacin secundaria La educacin secundaria se imparte en las siguientes modalidades (cuadros 16 y 17): General. Cuenta con personal de licenciatura egresado de las Escuelas Normales o de otras instituciones de educacin superior, quienes imparten una o ms asignaturas del campo de su especialidad. Los grupos se organizan por grado. Tcnica. Comparte las caractersticas de la secundaria general; adems, los estudiantes pueden optar por cursar una especialidad tcnica u oficio. Los grupos se organizan por grado. Telesecundaria. Cuenta con personal egresado de licenciaturas universitarias y, recientemente, tambin con egresados de las escuelas normales. Ah, por norma, un profesor imparte todas las asignaturas del plan de estudios a un grupo/grado con apoyo de programas de televisin, adems de libros de texto gratuitos. Tambin existen telesecundarias con solamente uno o dos profesores para los tres grados. Este servicio surgi para atender localidades rurales pequeas pero actualmente se ha extendido a otros tipos de localidad, incluidas las urbanas (cuadros 18 y 19). Comunitaria. Este servicio se presta en microlocalidades donde existan hasta 29 nios del grupo de edad. Al igual que en los cursos comunitarios los grupos son unitarios (incluye estudiantes de los tres grados) y son atendidos por un joven egresado del bachillerato, quien es habilitado como profesor. Para trabajadores. Esta modalidad est dirigida a mayores de 15 aos de edad y actualmente se cursa en tres semestres. Educacin media superior La educacin media superior se organiza en tres grandes modelos: el bachillerato general o propedutico, antecedente directo de las reas profesionales o disciplinas universitarias; el bachillerato tecnolgico, y la formacin profesional tcnica, originalmente de carcter terminal (cuadros 20 y 21):

I. EDUCACIN OBLIGATORIA: DATOS BSICOS

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Bachillerato general. El bachillerato general se imparte en cuatro modalidades: escolarizada, abierta, a distancia (Emsad: Educacin Media Superior a Distancia) y telebachillerato. El personal docente, de formacin universitaria, imparte una o ms asignaturas de su campo de especialidad. En la modalidad a distancia los estudiantes son atendidos va internet por asesores en cada campo de conocimiento. La acreditacin se realiza mediante exmenes. El telebachillerato reproduce el modelo de la telesecundaria, en la que un profesor imparte todas las asignaturas a un grupo-grado. Existen tambin telebachilleratos multigrado. La modalidad abierta es ofrecida por el Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos. Muchas escuelas particulares que ofrecen preparatoria intensiva aprovechan esta opcin para certificar los estudios que imparten a jvenes en edad escolar. Bachillerato tecnolgico. Se denomina as al bachillerato previo a la formacin en ingenieras y otras carreras similares. Adems del bachillerato los estudiantes cursan una carrera tcnica. La plantilla docente, con formacin en reas afines, imparte una o varias asignaturas del campo de su especialidad. Formacin profesional tcnica. En un principio su finalidad fue formar profesionales tcnicos, por lo cual era de carcter terminal; los profesores tcnicos o profesionistas en ejercicio son contratados por horas-clase. Desde 2003 esta modalidad otorga tambin el bachillerato.

La calidad del aprendizaje La medicin ms importante y menos cuestionada de la calidad de la educacin bsica la realiza el Programa Internacional de Evaluacin de Estudiantes (pisa) de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (ocde) a travs del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (inee). Las pruebas se aplican a estudiantes de 15 aos que asisten a la escuela (bachillerato o secundaria), por lo que se intenta medir el aprendizaje acumulado en la educacin bsica. Esta prueba se apli-

190

ANEXOS

ca cada tres aos; en cada ocasin examina el dominio de competencias en lectura, matemticas y ciencias naturales, pero se concentra en uno de esos campos. La muestra de estudiantes mexicanos (alrededor de 25 000) permite contar con datos representativos tanto nacionales como por entidad federativa. A continuacin se presentan los resultados obtenidos en los campos focalizados en las pruebas aplicadas en 2003 (matemticas), 2006 (ciencias) y 2009 (lectura). Los resultados de cada prueba se clasifican en cinco o seis niveles de desempeo, mismos que, de acuerdo con el inee, pueden interpretarse en trminos generales como se muestra en el cuadro 22.
pisa 2003: matemticas

Propsito de la prueba: Medir la capacidad de los estudiantes para reconocer e interpretar problemas matemticos encontrados en su mundo, traducir estos problemas a un contexto matemtico, utilizar los conocimientos y procedimientos matemticos para resolver los problemas dentro de su contexto matemtico, interpretar los resultados en trminos del problema original, reflexionar sobre los mtodos aplicados y formular y comunicar los resultados.1 (Cuadro 26). En el cuadro 24 se destaca la proporcin de estudiantes mexicanos en cada nivel de logro en matemticas en comparacin con la distribucin que se observa en un grupo de pases seleccionados y en el promedio de pases de la ocde.2
pisa 2006: ciencias

Propsito de la prueba: Evaluar el uso de los conocimientos cientficos para identificar preguntas, adquirir nuevos conocimientos, explicar fenmenos cientficos y extraer conclusiones basadas en hechos o eviden1 Rafael Vidal y Mara Antonieta Daz, Resultados de las pruebas pisa 2000 y 2003 en Mxico. Habilidades para la vida en estudiantes de 15 aos, Mxico, inee, 2004. 2 Adems de los socios comerciales, se incluyen pases que sistemticamente obtienen altos puntajes en pruebas de rendimiento escolar, as como algunos con pib o escs (ndice pisa de estatus socioeconmico, social y cultural) similar al de Mxico. Chile no particip en 2003.

I. EDUCACIN OBLIGATORIA: DATOS BSICOS

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cias de naturaleza cientfica; asimismo, la comprensin de los rasgos caractersticos de la ciencia como una forma de conocimiento e investigacin y de la manera en que la ciencia y la tecnologa afectan el ambiente (cuadro 24). En el cuadro 27 se presenta la proporcin de estudiantes mexicanos en cada nivel de logro en ciencias, en comparacin con la distribucin que se observa en un grupo de pases seleccionados y en el promedio de miembros de la ocde.
pisa 2009: habilidades de lectura

Propsito de la prueba: valorar la capacidad de un individuo para comprender, emplear, reflexionar e interesarse en textos escritos con el fin de lograr metas propias, desarrollar sus conocimientos y su potencial personal, y participar en la sociedad.3 (Cuadro 25) En el cuadro 28 se muestra la proporcin de estudiantes mexicanos en cada nivel de logro en lectura, en comparacin con la distribucin que se observa en un grupo de pases seleccionados y en el promedio de miembros de la ocde. Cuadros

Cuadro 1. Poblacin de 3 a 17 aos por grupo de edad y condicin de asistencia a la escuela, 2010
Edad 3, 4 y 5 aos 6 a 11 12 a 14 15 a 17 Total Poblacin 6535234 13318563 6504132 6710948 33068877 Asisten a la escuela Nmero 3416797 5953862 4499305 12828013 % 52.3 96.3 91.5 67.0 80.7

26697977

Fuente: XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2010, Mxico, inegi. Disponible en: <http://www.inegi.org.mx/sistemas/olap/proyectos/bd/consulta.asp?p=17118&c=27769&s=est#>.
3

Mara Antonieta Daz Gutirrez et al., Mxico en PISA 2009, Mxico, inee, 2010.

Cuadro 2. Poblacin de 3 a 17 aos por grupo de edad y condicin de asistencia a la escuela, por entidad federativa, 2010
6 a 11 aos %
48.1 43.0 49.1 57.9 54.7 53.7 51.7 41.0 62.2 48.8 52.5 59.2 53.0 53.1 48.5 201668 702200 461896 323396 877596 1788406 193876 681478 439128 315457 844221 1732512 794113 769858 96.9 96.1 97.0 95.1 97.5 96.2 96.9 394949 99886 344604 236597 157560 421405 843361 95136 328429 71888 666060 401665 91732 319343 68983 620243 383587 96.4 97.2 96.0 93.1 95.5 49029 158258 35352 329418 191030 44829 146763 32219 283297 173428 376011 90985 311401 211305 147984 379906 787385 72035 69945 97.1 33794 31699 93.8 91.4 92.7 91.1 86.0 90.8 95.2 91.1 90.4 89.3 93.9 90.2 93.4 154348 367940 150028 353847 97.2 96.2 72952 180943 66955 169862 91.8 93.9

3 a 5 aos Total Nm. % Nm. % Asiste Total Asiste Total

74156 179165 34715 50917 160612 37542 326491 194548 426210 101362 350164 234382 166849 431468 882563

12 a 14 aos

15 a 17 aos Asiste Nm.

47571 129220 25075 34832 108394 26333 196480 132416 332541 64842 206648 147905 111585 272985 613122

Entidad

Total

Asiste

Nm.

%
64.1 72.1 72.2 68.4 67.5 70.1 60.2 68.1 78.0 64.0 59.0 63.1 66.9 63.3 69.5

75453 182211

36312 78293

36255

17814

46836 158570 35906 331311 203504

27124 86798 19271 171417 83511

Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico

391086

243141

98415 337738 219144 159616 430553 896023

48050 177268 129837 84639 228810 434654

259831 98247 64085 254661 236187 359104 109057 80118 63.5 51.6 43.5 63.2 45.4 51.9 48.0 61.0 54.1 321034 314748 268812 365385 147229 887878 220245 183246 311256 305560 259591 351699 143888 849996 213939 177475 97.0 97.1 96.6 96.3 97.7 95.7 97.1 96.9 162100 151436 132365 173319 70593 444529 109184 90467 151159 142759 122716 159830 66110 402272 101995 82657 325945 317684 97.5 160653 150112 93.4 93.3 94.3 92.7 92.2 93.6 90.5 93.4 91.4 167440 166943 151792 137139 177141 72905 465484 116591 92220 112622 124746 111957 99015 123486 51536 320725 80918 56258

136075 48484 34380 143378 125271 196109 59956 39306

52.4 49.3 53.6 56.3 53.0 54.6 55.0 49.1

526224 201145 126617 521337 484443 744524 221808 151167

502828 193354 122760 503679 464535 714895 216145 144491

95.6 96.1 97.0 96.6 95.9 96.0 97.4 95.6

266760 100156 61659 240349 250842 360642 108321 71619

230221 91495 57195 225913 226831 322098 100057 66413

86.3 91.4 92.8 94.0 90.4 89.3 92.4 92.7

277311 107149 65420 242572 256644 372942 114011 76100

152154 71937 46229 163460 165320 241283 74432 53278

54.9 67.1 70.7 67.4 64.4 64.7 65.3 70.0 67.3 74.7 73.8 72.2 69.7 70.7 68.9 69.4 61.0

Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

155207

98582

156484 155088 136898 186065 72788 411905 105043 91845

80790 67482 86498 84500 37766 197584 64030 49667

Fuente: XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2010, Mxico, inegi. Disponible en: <http://www.inegi.org.mx/sistemas/olap/proyectos/bd/consulta. asp?p=17118&c=27769&s=est#>

Cuadro 3. Matrcula por nivel y tipo de sostenimiento. Ciclo escolar 2011-2012

Primaria Nm. % Secundaria Nm. % Media superior Nm. % Total Nm. %

Sostenimiento

Preescolar Nm. %

Pblico Privado Total

4050267 86.1 13662794 91.7 5684414 92.2 3575925 82.5 26973400 89.6 655278 13.9 1246625 8.3 483010 7.8 757664 17.5 3142577 10.4 4705545 100.0 14909419 100.0 6167424 100.0 4333589 100.0 30115977 100.0

Fuente: Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, Panorama educativo de Mxico. Indicadores del sistema educativo nacional 2012. Educacin bsica y media superior, Mxico, inee, 2013.

Cuadro 4. Personal docente por nivel y tipo de sostenimiento. Ciclo escolar 2011-2012
Primaria Nm. % 517740 56109 573849 100.0 388769 100.0 285974 9.8 54945 14.1 91022 31.8 90.2 333824 85.9 194952 68.2 1228644 244094 Secundaria Nm. % Media superior Nm. % Total Nm. % 83.4 16.6

Sostenimiento 81.3 18.7 100.0

Preescolar Nm. %

Pblico

182128

Privado

42018

Total

224146

100.0 1472738 100.0

Fuente: Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, Panorama educativo de Mxico. Indicadores del sistema educativo nacional 2012. Educacin bsica y media superior, Mxico, inee, 2013.

Cuadro 5. Escuelas por nivel y tipo de sostenimiento. Ciclo escolar 2011-2012

Primaria Nm. % 90923 8455 99378 100.0 8.5 91.5 32132 4431 36563 Secundaria Nm. % 87.8 12.2 100.0 Media superior Nm. % 9765 5662 15427 63.3 36.7 100.0 Total Nm. 209207 33414 242621 % 86.2 13.8 100.0

Sostenimiento 83.7 16.3 100.0

Preescolar Nm. %

Pblico

76387

Privado

14866

Total

91253

Fuente: Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, Panorama educativo de Mxico. Indicadores del sistema educativo nacional 2012. Educacin bsica y media superior, Mxico, inee, 2013.

196

ANEXOS

Cuadro 6. Alumnos, docentes y escuelas por nivel educativo y grado de marginacin. Ciclo escolar 2011-2012 Grado de Nivel o tipo Alumnos Docentes Escuelas marginacin educativo 1791716 91171 49097 Preescolar (38.1%) (40.7%) (53.8%)
Muy alto y alto Primaria Secundaria Media superior Preescolar Primaria Secundaria Media superior 5743824 (38.5%) 2116279 (34.3%) 1143937 (26.4%) 2748985 (58.4%) 8656057 (58.1%) 3832297 (62.1%) 3009982 (69.5%) 238727 (41.6%) 120685 (31.0%) 61795 (21.6%) 125338 (55.9%) 315526 (55.0%) 254791 (65.5%) 213141 (74.5%) 56046 (56.4%) 19687 (53.8%) 5316 (34.5%) 38734 (42.4%) 39035 (39.3%) 15711 (43.0%) 9581 (62.1%)

Medio, bajo y muy bajo

Tomado de: Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, Cifras bsicas. Educacin bsica y media superior. Inicio de ciclo escolar 2011-2012, Mxico, inee, 2013.

I. EDUCACIN OBLIGATORIA: DATOS BSICOS

197

Cuadro 7. Distribucin de la poblacin total e infantil segn condicin de pobreza, 2010 Poblacin Poblacin total Condicin de 0 a 17 aos Millones % Millones %
No pobre y no vulnerable Vulnerable por ingresos Vulnerable por carencias sociales Pobreza moderada Pobreza extrema Total 21.8 6.5 33.3 40.3 11.7 113.6 19.3 5.8 28.7 35.8 10.4 100.0 6.5 2.9 9.0 16.3 5.1 39.8 16.5 7.2 22.5 41.0 12.8 100.0

Fuente: Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social, Pobreza y derechos sociales de nias, nios y adolescentes en Mxico, 2008-2010, Mxico, Coneval/ unicef, 2012, p. 32.

Cuadro 8. Total de alumnos, docentes y escuelas de educacin preescolar por modalidad. Ciclo escolar 2011-2012 Modalidad Alumnos Docentes Escuelas
General* Indgena Cursos comunitarios Total 4146594 (88.1%) 398188 (8.5%) 160763 (3.4%) 4705545 (100%) 187127 (83.5%) 17889 (8.0%) 19130 (8.5%) 224146 (100%) 61401 (67.5%) 9607 (10.5%) 20245 (22.2%) 91253 (100%)

* Incluye informacin de los Centros de Desarrollo Infantil sostenidos por la sep. Tomado de: Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, Cifras bsicas. Educacin bsica y media superior. Inicio de ciclo escolar 2011-2012, Mxico, inee, 2013.

Cuadro 9. Matrcula de educacin preescolar por entidad federativa y modalidad. Ciclo escolar 2011-2012
General* Nm. 47400 104607 24138 27934 117121 22977 166417 116730 313978 61928 231920 136377 87330 305529 562033 96.9 96.0 96.4 82.1 97.4 96.3 61.0 93.2 100.0 91.1 97.5 75.0 74.1 97.3 96.8 2951 4515 82524 4015 1701 339 39158 16402 1306 12412 2.7 13.2 30.2 3.2 2.5 0.1 21.5 13.9 0.4 2.1 % Nm. % Nm. 1517 1326 881 1546 3044 873 23692 4439 4281 5424 6309 14011 7061 5916 Modalidad Indgena Comunitario % 3.1 1.2 3.5 4.5 2.5 3.6 8.6 3.5 6.3 2.2 3.4 11.9 2.2 1.0

Entidad

Matrcula total

Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico

48917 108884 25019 33995 120165 23850 272633 125184 313978 67910 237683 181844 117743 313896 580361

Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

183747 68373 46507 196175 187850 272825 83845 50204 128224 113145 98144 114290 119240 51579 263747 83523 72065

162804 66051 40914 193328 107791 219200 75255 45097 108879 104628 87994 102224 114767 47219 212674 61944 69406

88.6 96.6 87.9 98.5 57.3 80.3 89.7 89.8 84.9 92.4 89.6 89.4 96.2 91.5 80.6 74.1 96.3

13459 1195 3588 75327 45145 2811 4193 13237 1046 7344 7427 1527 37215 19351

7.3 1.7 7.7 40.1 16.5 3.3 8.3 10.3 0.9 7.4 6.5 2.9 14.1 23.1

7484 1127 2005 2847 4732 8480 5779 914 6108 7471 2806 4639 4473 2833 13858 2228 2659

4.0 1.6 4.3 1.4 2.5 3.1 6.8 1.8 4.7 6.6 2.8 4.0 3.7 5.4 5.2 2.6 3.6

* Incluye informacin de los Centros de Desarrollo Infantil. Fuente: Secretara de Educacin Pblica, Sistema educativo de los Estados Unidos Mexicanos. Principales cifras. Ciclo escolar 2011-2012, Mxico, sep, 2012.

200

ANEXOS

Cuadro 10. Centros de educacin preescolar unitarios* por entidad federativa. Ciclo escolar 2011-2012
Entidad
Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

Total de escuelas
651 1424 373 727 1797 409 7332 2387 3338 1876 4520 3990 3294 5367 8098 4325 1193 1157 2870 4479 5005 1560 694 3174 2420 1579 2031 2324 820 7892 1268 1785

Preescolares unitarios Nm.

180 132 118 313 569 111 4956 1129 73 649 1513 1804 1862 1522 1616 1909 266 423 598 2152 2012 712 197 1778 836 446 1069 774 196 3324 365 966

%
27.6 9.3 31.6 43.1 31.7 27.1 67.6 47.3 2.2 34.6 33.5 45.2 56.5 28.4 20.0 44.1 22.3 36.6 20.8 48.0 40.2 45.6 28.4 56.0 34.5 28.2 52.6 33.3 23.9 42.1 28.8 54.1

* Un maestro imparte los tres grados. Fuente: Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, Panorama educativo de Mxico. Indicadores del sistema educativo nacional 2012. Educacin bsica y media superior, Mxico, inee, 2013.

I. EDUCACIN OBLIGATORIA: DATOS BSICOS

201

Cuadro 11. Centros de educacin preescolar unitarios.* Ciclo escolar 2011-2012

Total 90159 % 100 Unitarios 34570 % 38.3

* Un maestro imparte los tres grados. Fuente: Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, Panorama educativo de Mxico. Indicadores del sistema educativo nacional 2012. Educacin bsica y media superior, Mxico, inee, 2013.

Cuadro 12. Total de alumnos, docentes y escuelas de educacin primaria por modalidad. Ciclo escolar 2011-2012 Modalidad Alumnos Docentes Escuelas
General Indgena Comunitaria Total 13944880 (93.5%) 850360 (5.7%) 114179 (0.8%) 14909419 524693 (91.5%) 36379 (6.3%) 12507 (2.2%) 573849 77936 (78.4%) 10062 (10.1%) 11380 (11.5%) 99378

Tomado de: Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, Cifras bsicas. Educacin bsica y media superior. Inicio de ciclo escolar 2011-2012, Mxico, inee, 2013.

Cuadro 13. Matrcula en educacin primaria por entidad federativa y modalidad. Ciclo escolar 2011-2012
Modalidad General Nm. 160668 393551 80909 102908 364056 79578 509653 416803 944040 213964 778545 409903 312818 982137 1939758 530072 225010 127133 579432 99.6 97.3 99.6 96.5 99.9 99.7 65.8 94.9 100.0 94.4 99.4 78.7 87.0 99.0 98.8 94.7 99.1 91.7 99.9 10355 2752 240718 19325 8383 1294 102410 41784 6667 18912 24402 1198 9747 2.6 2.6 31.1 4.4 3.7 0.2 19.7 11.6 0.7 1.0 4.4 0.5 7.0 633 660 316 991 529 277 24720 3096 4260 3547 8521 4925 3271 3948 5324 738 1686 709 % Nm. % Nm. Indgena Cursos comunitarios % 0.4 0.2 0.4 0.9 0.1 0.3 3.2 0.7 1.9 0.5 1.6 1.4 0.3 0.2 1.0 0.3 1.2 0.1

Entidad

Matrcula total

Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len

161301 404566 81225 106651 364585 79855 775091 439224 944040 226607 783386 520834 359527 992075 1962618 559798 226946 138566 580141

Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

558987 845805 254205 169580 364988 351145 343621 299800 407619 157083 996641 248244 204665

408017 766382 244802 165099 337087 345224 336700 289651 405653 152940 905658 233829 202900

73.0 90.6 96.3 97.4 92.4 98.3 98.0 96.6 99.5 97.4 90.9 94.2 99.1

143670 74134 6565 3959 22424 2163 6389 8016 2994 78563 13536

25.7 8.8 2.6 2.3 6.1 0.6 1.9 2.7 1.9 7.9 5.5

7300 5289 2838 522 5477 3758 532 2133 1966 1149 12420 879 1765

1.3 0.6 1.1 0.3 1.5 1.1 0.2 0.7 0.5 0.7 1.2 0.4 0.9

Fuente: Secretara de Educacin Pblica, Sistema educativo de los Estados Unidos Mexicanos. Principales cifras ciclo escolar 2011-2012, Mxico, sep, 2012.

Cuadro 14. Matrcula en primarias multigrado* por modalidad

Indgena % 7.1 850360 Total % 100 Multigrado 276191 % 32.5 Total 114179 Comunitaria % 100 Multigrado 114179 % 100

General

Total

Multigrado

13944880

100

983175

* Escuelas unitarias, bidocentes y tridocentes. Fuente: Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, Panorama educativo de Mxico. Indicadores del sistema educativo nacional 2012. Educacin bsica y media superior, Mxico, inee, 2013.

Cuadro 15. Matrcula en primarias multigrado* por entidad federativa y modalidad. Ciclo escolar 2011-2012
General Indgena Comunitaria

Entidad
% %

Matrcula en primarias generales

Matrcula en primarias generales multigrado Matrcula en primarias indgenas

Matrcula en primarias indgenas multigrado

Matrcula en primarias comunitarias multigrado

Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco

160668 393551 80909 102908 364056 79578 509653 416803 944040 213964 778545 409903 312818 982137

7759 7013 3690 10107 17536 4126 76220 22102 19337 26194 58415 39420 30188 56151

4.8 1.8 4.6 9.8 4.8 5.2 15.0 5.3 2.0 12.2 7.5 9.6 9.7 5.7

10355 2752 240718 19325 8383 1294 102410 41784 6667

856 1743 94867 10218 5443 64 18914 12959 2866

8.3 63.3 39.4 52.9 64.9 4.9 18.5 31.0 43.0

633 660 316 991 529 277 24720 3096 4260 3547 8521 4925 3271

100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas 2994 78563 13536

1939758 530072 225010 127133 579432 408017 766382 244802 165099 337087 345224 336700 289651 405653 152940 905658 233829 202900

49195 48636 10429 11577 12339 42390 52777 20083 6812 46433 40349 14922 47867 30388 6023 128116 8315 28266

2.5 9.2 4.6 9.1 2.1 10.4 6.9 8.2 4.1 13.8 11.7 4.4 16.5 7.5 3.9 14.1 3.6 13.9

18912 24402 1198 9747 143670 74134 6565 3959 22424 2163 6389 8016

3674 1880 176 4843 41606 26882 1954 2271 9401 575 2523 2448 153 26102 3773

19.4 7.7 14.7 49.7 29.0 36.3 29.8 57.4 41.9 26.6 39.5 30.5 5.1 33.2 27.9

3948 5324 738 1686 709 7300 5289 2838 522 5477 3758 532 2133 1966 1149 12420 879 1765

100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

* Escuelas unitarias, bidocentes y tridocentes. Fuente: Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, Panorama educativo de Mxico. Indicadores del sistema educativo nacional 2012. Educacin bsica y media superior, Mxico, inee, 2013.

Cuadro 16. Matrcula en educacin secundaria por entidad federativa y modalidad. Ciclo escolar 2011-2012 Para General Tcnica Telesecundaria Comunitaria Matrcula trabajadores Entidad secundaria Nm. % Nm. % Nm. % Nm. % Nm. %
33451 126191 17478 15630 80389 19266 82988 103876 307445 44051 133095 75853 64232 218781 41.3 57.7 37.3 42.1 46.1 32239 64743 73741 32632 123006 67.2 134704 29.5 33.7 20.5 36.2 21.0 32.4 56.7 63866 34.9 29.4 66107 23.4 60.8 9077 28.7 2874 128315 15231 6539 18537 117131 49357 56819 34771 54.1 63678 42.9 4107 35.8 18743 42.9 8586 19.7 2.8 9.1 45.4 8.3 1.4 19.4 37.1 24.2 36.6 9.2 52.2 13025 38.9 2954 8.8 71.9 39763 22.7 9143 5.2 155 55 222 208 409 782 166 8611 50 448 157 442 47.7 24828 35.4 11745 16.8 0.1 0.2 0.5 0.1 1.3 0.3 0.1 1.9 0.1 0.2 0.1 0.1 93 293 482 150 42 4391 724 1128 4158 1560 2234 0.1 0.2 0.0 1.1 0.1 0.1 1.6 0.0 0.0 0.8 0.4 2.0 1.0 0.6

Aguascalientes

70117

Baja California

175545

Baja California Sur

33512

Campeche

43663

Coahuila

148532

Colima

31668

Chiapas

282583

Chihuahua

183139

Distrito Federal

457299

Durango

95601

Guanajuato

316097

Guerrero

203557

Hidalgo

155400

Jalisco

379234

Mxico 106103 53042 27376 157262 60315 127543 52875 33971 64682 91949 78238 44738 87921 29689 126009 57020 27483 32.4 58.4 27612 22326 31.1 82893 40.3 28113 38.2 20.5 28.3 26.3 53.1 61806 37.3 35.4 35210 27.8 52.7 54454 36.7 15513 45797 14965 15472 188675 10140 34505 59.3 48784 31.5 13398 42.9 35707 23.7 48851 32.4 8.6 10.4 36.2 9.0 21.0 46.6 10.4 40.7 47.6 24231 34.0 12597 17.7 459 41 128 807 5277 2120 51.1 25673 24.8 24312 23.5 39.0 73529 22.5 123747 37.9 1540 0.5 0.3 0.0 0.1 0.5 1.3 2.2 27.4 69184 31.4 87561 39.8 703 0.3 64.4 79983 32.8 2918 1.2 3408 1.4 46.6 19825 33.8 11076 18.9 125 0.2 282 505 2332 369 643 525 1156 900 244 683 122 359 1923 753 466 55.4 27359 28.6 15076 15.8 102 0.1 130 45.1 71444 30.4 53734 22.8 2342 1.0 1727 0.7 0.1 0.5 0.2 1.1 0.1 0.6 0.7 0.8 0.6 0.2 0.5 0.1 0.5 0.5 0.8 0.5

828620

548983

66.3

185134

22.3

92776

11.2

351

0.0

1376

0.2

Michoacn

235350

Morelos

95709

Nayarit

58684

Nuevo Len

244076

Oaxaca

220095

Puebla

326728

Quertaro

103503

Quintana Roo

71324

San Luis Potos

150855

Sinaloa

155072

Sonora

148577

Tabasco

126428

Tamaulipas

165621

Tlaxcala

73633

Veracruz

404777

Yucatn

97645

Zacatecas

84780

Fuente: Secretara de Educacin Pblica, Sistema educativo de los Estados Unidos Mexicanos. Principales cifras ciclo escolar 2011-2012, Mxico, sep, 2012.

208

ANEXOS

Cuadro 17. Total de alumnos, docentes y escuelas de educacin secundaria por modalidad. Ciclo escolar 2011-2012 Modalidad Alumnos Docentes Escuelas
General Tcnica Telesecundaria Trabajadores Comunitaria Total 3097925 (50.2%) 1733419 (28.1%) 1277222 (20.7%) 29108 (0.5%) 29750 (0.5%) 6167424 216200 (55.6%) 97080 (25.0%) 68865 (17.7%) 3803 (1.0%) 2821 (0.7%) 388769 11250 (30.8%) 4578 (12.5%) 18173 (49.7%) 297 (0.8%) 2265 (6.2%) 36563

Tomado de: Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, Cifras bsicas. Educacin bsica y media superior. Inicio de ciclo escolar 2011-2012, Mxico, inee, 2013.

Cuadro 18. Alumnos en telesecundarias unitarias y bidocentes. Ciclo escolar 2011-2012

Total 1 276 818 % 100 Unitarias 21 636 % 1.7 Bidocentes 54 160 % 4.2

Fuente: Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, Panorama educativo de Mxico. Indicadores del sistema educativo nacional 2012. Educacin bsica y media superior, Mxico, inee, 2013.

I. EDUCACIN OBLIGATORIA: DATOS BSICOS

209

Cuadro 19. Alumnos en telesecundarias unitarias y bidocentes por entidad federativa. Ciclo escolar 2011-2012 Alumnos por tipo de escuela Matrcula Entidad total en Unitarias Bidocentes telesecundarias % Nm. % Nm.
Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas 11745 9098 2954 8586 4107 2874 128315 15231 6539 18537 117131 49357 56819 34771 92776 53656 15041 10982 2918 87561 123747 24312 12597 48851 13246 15513 45797 14965 15472 188675 10140 34505 58 352 35 16 468 52 1358 3914 221 1359 162 71 93 116 45 122 28 793 133 3181 39 1888 208 8 1869 54 5055 0.5 3.9 1.2 0.2 11.4 0.0 8.9 21.1 0.2 2.8 0.3 0.2 0.1 0.2 0.3 1.1 1.0 0.9 0.1 6.5 0.3 12.2 1.4 0.1 1.0 0.5 14.7 555 404 369 919 1121 75 599 2792 2929 1892 4700 2682 1942 1323 737 85 2077 206 2349 1967 663 5249 1303 1554 1815 1373 156 6908 123 5293 4.7 4.4 12.5 10.7 27.3 2.6 0.5 18.3 15.8 1.6 9.5 4.7 5.6 1.4 1.4 0.6 18.9 7.1 2.7 1.6 5.3 10.7 9.8 10.0 4.0 9.2 1.0 3.7 1.2 15.3

Fuente: Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, Panorama educativo de Mxico. Indicadores del sistema educativo nacional 2012. Educacin bsica y media superior, Mxico, inee, 2013.

210

ANEXOS

Cuadro 20. Matrcula en educacin media superior por entidad federativa y tipo de servicio. Ciclo escolar 2011-2012
Entidad
Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

Matrcula total bachillerato

46466 123495 26245 30652 100309 26162 206395 129958 438602 71260 183391 121217 110949 262084 531364 145154 72828 42461 150192 139817 246778 67758 49061 98935 126176 108343 98510 119288 49588 279838 75127 55186

Bachillerato (general y tecnolgico)

Profesional tcnico Nm.

5205 10582 1691 1772 15179 2097 7623 14287 46891 5625 18653 8024 4741 26380 52806 13607 10045 6165 26706 7306 18272 3164 8453 5816 10325 14257 5087 10893 3863 10515 5098 2335

Nm.
41261 112913 24554 28880 85130 24065 198772 115671 391711 65635 164738 113193 106208 235704 478558 131547 62783 36296 123486 132511 228506 64594 40608 93119 115851 94086 93423 108395 45725 269323 70029 52851

%
88.8 91.4 93.6 94.2 84.9 92.0 96.3 89.0 89.3 92.1 89.8 93.4 95.7 89.9 90.1 90.6 86.2 85.5 82.2 94.8 92.6 95.3 82.8 94.1 91.8 86.8 94.8 90.9 92.2 96.2 93.2 95.8

%
11.2 8.6 6.4 5.8 15.1 8.0 3.7 11.0 10.7 7.9 10.2 6.6 4.3 10.1 9.9 9.4 13.8 14.5 17.8 5.2 7.4 4.7 17.2 5.9 8.2 13.2 5.2 9.1 7.8 3.8 6.8 4.2

Fuente: Secretara de Educacin Pblica, Sistema educativo de los Estados Unidos Mexicanos. Principales cifras ciclo escolar 2011-2012, Mxico, sep, 2012.

I. EDUCACIN OBLIGATORIA: DATOS BSICOS

211

Cuadro 21. Total de alumnos, docentes y escuelas de educacin media superior por tipo de servicio. Ciclo escolar 2011-2012
Tipo de servicio Bachillerato general Alumnos 2618902 (60.4%) 1331224 (30.7%) 383463 (8.8%) 4333589 Docentes 183214 (64.1%) 75100 (26.3%) 27660 (9.7%) 285974
Escuelas

11188 (72.5%) 2870 (18.6%) 1369 (8.9%) 15427

Bachillerato tecnolgico Profesional tcnico Total

Fuente: Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, Panorama educativo de Mxico. Indicadores del sistema educativo nacional 2012. Educacin bsica y media superior, Mxico, inee, 2013.

Cuadro 22. Descripcin genrica de los niveles de desempeo en las pruebas pisa Niveles Descripcin
6y5 Situarse en uno de los niveles ms altos significa que un alumno tiene potencial para realizar actividades de alta complejidad cognitiva, cientficas u otras. Por arriba del mnimo necesario y, por ello, bastante buenos, aunque no del nivel deseable para la realizacin de las actividades cognitivas ms complejas. Identifica el mnimo adecuado para desempearse en la sociedad contempornea. Insuficientes (en especial el 0) para acceder a estudios superiores y desarrollar las actividades que exige la vida en la sociedad del conocimiento.

4y3

1y0

Tomado de: Mara Antonieta Daz G. et al., PISA 2006 en Mxico. Mxico, inee, 2007, p. 80.

Cuadro 23. Porcentaje de estudiantes en cada nivel de desempeo en la escala de matemticas, por entidad federativa. pisa 2003
Niveles de desempeo (%) Nivel 1 (de 357.77 a 420.07) 26.6 28.4 32.0 26.2 34.3 20.4 22.8 28.7 23.4 33.0 29.1 25.8 31.8 24.7 30.3 19.5 19.2 18.2 21.8 27.3 14.7 33.2 29.9 20.7 20.9 15.0 20.4 27.1 16.6 8.3 7.0 8.5 7.7 28.3 8.5 12.7 19.9 6.7 9.8 5.4 8.1 17.2 6.9 2.5 1.3 2.2 1.1 8.0 1.3 2.7 7.2 1.4 2.3 0.8 3.4 6.6 1.0 0.3 0.1 0.3 0.2 0.2 0.4 1.3 0.1 0.2 0.1 0.2 0.5 Nivel 2 (de 420.07 a 482.38) Nivel 3 (de 482.38 a 544.68) Nivel 4 (de 544.68 a 606.99) Nivel 5 (de 606.99 a 669.3) Nivel 6 (ms de 669.3) 0.1 0.1 0.0* 0.1 0.0 0.0

Entidad

Nivel 0 (menos de 357.77)

Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco

18.6 40.9 40.2 44.7 34.9 15.8 52.7 22.3 18.3 38.1 37.7 52.8 36.1 23.8

Mxico Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas Promedio nacional

37.4 37.4 40.6 28.7 65.2 42.1 24.8 34.4 38.4 29.5 46.1 62.4 24.8 51.0 50.0 35.9 36.9 38.1

30.3 26.8 25.5 26.9 19.9 28.7 31.5 32.2 32.6 34.5 30.9 24.1 37.2 34.5 27.1 30.9 32.5 27.9

21.0 20.4 22.2 25.4 9.7 19.2 26.2 20.2 19.4 21.9 16.6 9.8 25.9 11.9 16.2 21.5 22.7 20.8

9.7 11.0 9.1 12.9 4.1 7.6 12.9 10.3 7.5 11.3 5.1 3.0 9.4 2.2 5.8 9.4 7.1 10.1

1.5 3.5 2.3 4.8 1.0 2.1 4.0 2.1 1.7 2.4 1.1 0.6 2.2 0.4 0.9 2.1 0.7 2.7

0.1 0.7 0.2 1.2 0.1 0.3 0.6 0.7 0.3 0.4 0.1 0.1 0.4 0.0 0.1 0.2 0.1 0.4

0.1 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0

* Porcentajes por debajo del 0.01. Tomado de: Rafael Vidal y Mara Antonieta Daz, Resultados de las pruebas PISA 2000 y 2003 en Mxico. Habilidades para la vida en estudiantes de 15 aos, Mxico, inee, 2004, p. 223.

Cuadro 24. Porcentaje de estudiantes en cada nivel de desempeo en la escala global de ciencias, por entidad federativa. pisa 2006 Niveles de desempeo (%)
Nivel 1 (de 334.81 a 409.45) 28.3 35.6 37.1 42.9 32.5 33.0 33.9 36.0 25.0 37.4 32.6 43.4 33.6 32.3 35.1 36.3 36.9 28.2 34.7 33.2 18.4 31.4 35.6 33.5 28.7 23.7 31.4 31.2 22.6 11.8 11.9 8.1 19.1 17.4 9.9 18.4 24.4 13.0 15.1 6.5 14.4 16.0 5.3 2.3 1.1 1.3 4.8 4.8 2.1 3.0 6.3 2.0 4.7 0.7 2.5 4.2 0.3 0.1 0.1 0.0 0.2 0.2 0.3 0.2 0.8 0.1 0.5 0.2 0.3 Nivel 2 (de 409.45 a 484.08) Nivel 3 (de 484.08 a 558.72) Nivel 4 (de 558.72 a 633.36) Nivel 5 (de 633.36 a 708.00) Nivel 6 (ms de 708.00) 0.0*

Entidad

Nivel 0 (menos de 334.81)

Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco

8.3 14.0 12.9 19.5 8.6 11.5 35.4 11.0 7.9 14.0 18.4 25.7 17.9 16.0

Mxico Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas Promedio nacional

16.1 22.4 23.9 9.8 37.3 20.6 11.4 15.0 11.4 22.2 13.2 30.2 13.2 12.2 18.8 16.1 16.5 18.1

29.3 35.3 37.2 27.2 33.3 31.4 25.1 35.7 38.8 36.9 31.0 35.8 36.2 40.9 36.9 33.2 35.8 32.7

33.0 27.7 23.8 36.9 20.3 29.5 33.3 29.8 33.0 27.4 35.6 23.7 35.1 34.5 28.4 32.4 33.3 30.8

17.8 11.5 12.1 20.9 7.6 14.7 21.2 16.0 14.5 10.7 16.4 9.1 13.8 10.9 12.5 14.6 12.9 14.9

3.4 3.0 2.9 4.8 1.3 3.5 8.3 3.3 2.2 2.6 3.6 1.1 1.6 1.4 3.2 3.6 1.5 3.2

0.3 0.2 0.1 0.3 0.1 0.3 0.8 0.2 0.1 0.2 0.3 0.2 0.1 0.1 0.3 0.1 0.0 0.3

0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

* Porcentajes por debajo del 0.01. Tomado de: Mara Antonieta Daz Gutirrez et al., Mxico en PISA 2009, Mxico, inee, 2010, p. 297.

Cuadro 25. Porcentaje de estudiantes en cada nivel de desempeo en la escala global de lectura, por entidad federativa. pisa 2009 Niveles de desempeo (%)
Nivel 1b (de 262.04 a 334.75) 6.8 9.8 12.5 14.7 8.9 9.1 20.5 6.1 5.1 9.9 12.9 25.0 13.0 8.4 19.8 28.5 26.4 30.3 26.6 25.6 30.8 21.2 14.3 26.3 27.6 33.2 26.1 23.3 36.9 33.2 36.1 33.1 38.3 33.0 23.4 35.8 32.5 36.4 32.1 24.4 32.5 36.0 25.9 21.6 19.2 15.5 21.4 24.3 9.3 27.9 33.8 20.1 20.5 8.6 20.4 24.3 8.7 5.2 3.0 3.3 3.0 5.6 1.2 7.5 12.3 3.8 3.8 1.2 4.5 6.0 Nivel 1a (de 334.75 a 407.47) Nivel 2 (de 407.47 a 480.18) Nivel 3 (de 480.18 a 552.89) Nivel 4 (de 552.89 a 625.61) Nivel 5 (de 625.61 a 698.32) 0.5 0.2 0.3 0.2 0.2 0.7 0.0 0.4 1.2 0.2 0.3 0.0 0.3 0.3 Nivel 6 (ms de 698.32) 0.0* 0.0 0.0 0.0 0.0

Entidad

Debajo del Nivel 1b (menos de 262.04)

Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco

1.4 1.7 2.5 2.9 1.7 1.6 14.9 1.1 0.8 3.3 2.8 7.6 3.3 1.6

Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas Promedio nacional

2.6 1.9 3.8 1.6 1.5 9.7 1.5 2.6 3.2 6.8 1.3 3.4 3.5 3.0 2.1 2.1 3.2 2.0 3.2

9.1 11.5 11.8 10.4 8.4 16.0 8.3 11.5 10.7 15.1 11.1 12.6 20.0 12.5 13.1 11.6 15.2 8.9 11.4

21.4 31.0 25.2 29.7 20.3 25.2 25.4 24.0 25.6 30.2 33.0 28.7 35.3 27.3 29.6 27.9 29.0 27.6 25.5

32.1 35.3 34.2 39.1 32.2 29.1 38.0 31.3 30.9 29.1 33.6 34.6 28.8 35.5 36.3 36.2 29.4 37.7 33.0

26.8 17.5 20.9 15.7 25.9 17.2 22.0 23.5 21.9 16.0 17.2 17.5 10.7 18.3 16.8 17.8 18.5 20.0 21.2

7.5 2.9 3.8 3.2 10.1 2.7 4.6 6.4 7.0 2.6 3.5 3.0 1.6 3.3 2.0 4.1 4.5 3.7 5.3

0.5 0.0 0.2 0.3 1.6 0.2 0.3 0.7 0.8 0.3 0.3 0.2 0.0 0.1 0.1 0.3 0.2 0.1 0.4

0.0 0.0 0.0 0.0

* Porcentajes por debajo del 0.01. Tomado de: Mara Antonieta Daz Gutirrez et al. Mxico en PISA 2009, Mxico, inee, 2010, pp. 205-206.

218

ANEXOS

Cuadro 26. pisa 2003. Matemticas. Escala global (pases seleccionados)

Nivel 1 y < Finlandia Canad Japn Francia
ocde

Nivel 2 16.0 18.3 16.3 20.2 21.1 23.9 26.4 22.1 25.4 20.8 14.1

Nivel 3 27.7 26.2 22.4 25.9 23.7 23.8 23.1 13.5 13.7 10.1 6.8

Nivel 4 26.1 25.1 23.6 22.1 19.1 16.6 13.2 6.8 5.3 2.7 2.7

Nivel 5 y > 23.4 20.3 24.3 15.1 14.6 10.0 7.0 5.5 1.7 0.4 1.2

E.U.A. Fed. Rusa Turqua Tailandia Mxico Brasil

6.8 10.1 13.3 16.6 21.4 25.7 30.2 52.3 54.0 66.0 75.2

Fuente: Rafael Vidal y Mara Antonieta Daz, Resultados de las pruebas PISA 2000 y 2003 en Mxico. Habilidades para la vida en estudiantes de 15 aos, Mxico, inee, 2004.

Cuadro 27. pisa 2006. Ciencias. Escala global (pases seleccionados)

Finlandia Canad Japn
ocde

Nivel 1 y < 4.0 10.0 12.0 19.1 21.1 22.1 24.3 39.6 46.0 46.4 50.8 60.9

Nivel 2 13.6 19.0 18.5 24.0 22.8 30.2 24.2 29.9 33.3 31.3 30.8 23.8

Nivel 3 29.2 28.9 27.5 27.5 27.2 28.4 24.1 20.2 16.4 15.1 14.9 11.3

Nivel 4 32.2 27.7 27.0 20.3 20.9 15.1 18.3 8.4 4.0 6.2 3.2 3.4

Nivel 5 y > 20.9 14.4 15.0 9.0 8.0 4.2 9.0 1.9 0.4 0.9 0.3 0.5

Francia Fed. Rusa E.U.A. Chile Tailandia Turqua Mxico Brasil

Fuente: Mara Antonieta Daz Gutirrez et al., Mxico en PISA 2009, Mxico, inee, 2010.

I. EDUCACIN OBLIGATORIA: DATOS BSICOS

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Cuadro 28. pisa 2009. Lectura. Escala global (pases seleccionados)

Finlandia Canad Japn E.U.A.
ocde

Nivel 1 y < 8.1 10.3 13.6 17.7 18.8 19.7 24.5 27.4 30.6 40.1 42.8 49.6

Nivel 2 16.7 20.2 18.0 24.4 24.0 21.1 32.2 31.6 33.2 33.0 36.8 27.1

Nivel 3 30.1 30.0 28.0 27.6 28.9 27.2 29.1 26.8 25.6 21.2 16.7 15.9

Nivel 4 30.6 26.8 27.0 20.6 20.7 22.4 12.4 11.1 9.3 5.3 3.3 6.1

Nivel 5 y > 14.5 12.8 13.4 9.9 7.6 9.6 1.8 3.1 1.3 0.4 0.3 1.3

Francia Turqua Fed. Rusa Chile Mxico Tailandia Brasil

Fuente: Mara Antonieta Daz Gutirrez et al., Mxico en PISA 2009. Mxico, inee, 2010.

II DOCUMENTOS

Iniciativa del titular del Poder Ejecutivo federal con proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de educacin.1

PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA DE LA CMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIN

Presente.

Con fundamento en lo dispuesto por los artculos 71, fraccin I, y 135 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter por su digno conducto ante esa Honorable Asamblea, la presente iniciativa de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. I.Introduccin En el artculo 3o. constitucional se expresan los fines de la educacin, as como los principios que la rigen. En la reforma que tuvo lugar en 1993 qued establecido el derecho de todo individuo a recibir educacin. Para satisfacer ese derecho el Estado queda obligado a impartirla en los niveles de preescolar, primaria y secundaria. Tambin se elev a rango constitucional la facultad del Ejecutivo Federal para determinar los planes y programas de estudio de la educacin bsica y normal. En el ao 2012 qued establecida la obligatoriedad de la educacin media superior.
1 Tomado de Gaceta Parlamentaria, nmero 3664-II, Ao XVI, Palacio Legislativo de San Lzaro, martes 11 de diciembre de 2012, LXII Legislatura, Cmara de Diputados, Mxico.

221

222

ANEXOS

De la concepcin integral del precepto constitucional se desprende que la educacin que el Estado ha quedado obligado a proporcionar es aquella que corresponda a los fines que en el mismo precepto se mencionan: desarrollar armnicamente las facultades del ser humano, fomentar el amor a la patria, el respeto a los derechos humanos y la conciencia de la solidaridad internacional en la independencia y la justicia. Tal es el compromiso que nuestra Ley Fundamental determina para el quehacer educativo del Estado. Para ello es indispensable que en cada centro escolar tenga lugar el aprendizaje orientado a la consecucin de los mencionados fines, y que ste se produzca en el marco de los principios enunciados por el propio mandato: el laicismo, el progreso cientfico, la democracia, el nacionalismo, la mejor convivencia, el aprecio y respeto por la diversidad cultural, por la igualdad de la persona y por la integridad de la familia bajo la conviccin del inters general de la sociedad y los ideales de fraternidad y la igualdad de derechos. El Estado Mexicano ha realizado avances de enorme importancia para atender los compromisos que le asigna el mandato constitucional. No obstante, la sociedad y los propios actores que participan en la educacin expresan exigencias, inconformidades y propuestas que deben ser atendidas. Para ello es necesario robustecer las polticas educativas que han impulsado el desarrollo social, poltico y econmico de nuestro pas a travs del quehacer educativo y formular aquellas otras que permitan satisfacer la necesidad de una mayor eficacia en las actividades encomendadas a nuestro Sistema Educativo Nacional. La educacin que el Estado proporciona ha de estar a la altura de los requerimientos que impone nuestro tiempo y que la justicia social demanda: una educacin inclusiva que conjugue satisfactoriamente la equidad con la calidad en la bsqueda de una mayor igualdad de oportunidades para todos los mexicanos. II. El imperativo de la calidad Para que los alumnos reciban una educacin que cumpla con los fines y satisfaga los principios establecidos por la norma constitucional, resulta imprescindible la calidad educativa. sta existe en la medida en que los educandos adquieren conocimientos, asumen actitudes y desarrollan habilidades y destrezas con respecto a los fines y principios establecidos en

II. DOCUMENTOS

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la Ley Fundamental. As como en la medida en que las nias y nios tengan una alimentacin suficiente, conforme a los estndares internacionales de nutricin sana, y garanta de acceso a la salud; e igualmente se cuente con los nuevos instrumentos del desarrollo cientfico y tecnolgico para su formacin. Si la educacin es poltica de Estado, la calidad de los procesos educativos requiere de los esfuerzos a los que estn obligados sus actores: poderes pblicos, rganos de gobierno, autoridades, instituciones, maestros, organizaciones gremiales, expertos, padres de familia y la sociedad en su conjunto. La norma constitucional que en s misma entraa una decisin poltica fundamental, una poltica del Estado y un proyecto de vida comunitaria, exige su realizacin cabal. No son susceptibles de ser disminuidos los principios, los fines, la calidad, ni las aspiraciones de una Nacin. Si bien debe ser una constante la calidad de la educacin que se brinda a la niez y a la juventud, el Estado debe tutelar, de manera prioritaria, a quienes por razones diversas no han sido plenamente incluidos en el Sistema Educativo Nacional o se encuentran francamente marginados. El imperativo de la calidad debe alcanzar a todos los nios y jvenes en el marco de una educacin inclusiva. Desde diversos mbitos de expresin la sociedad mexicana hace cada da ms intenso el reclamo por una educacin de calidad. Se trata de una preocupacin fundada, toda vez que a lo largo de la historia los mexicanos hemos adquirido conciencia y hemos podido apreciar el valor que la educacin representa para la satisfaccin de los anhelos de justicia y desarrollo. Es claro que el cumplimiento de las obligaciones del Estado exige que el sistema educativo se encuentre en condiciones de proporcionar una educacin que cumpla con los fines establecidos en la Carta Magna. Los propsitos de impulsar el mejoramiento de la calidad de la educacin han debido recorrer diversos caminos que van desde las modificaciones al orden jurdico, hasta los acuerdos de voluntades entre el Ejecutivo Federal, los ejecutivos estatales y la organizacin sindical reconocida

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ANEXOS

como titular de las relaciones colectivas de trabajo, en el caso de la educacin bsica, y de las diversas dependencias y organismos que brindan educacin media superior. Por su parte, las decisiones pblicas respectivas se han orientado tanto a la distribucin de competencias entre los tres rdenes de gobierno, como al establecimiento de nuevos mtodos y procedimientos referidos al funcionamiento del Sistema Educativo Nacional. La evaluacin educativa, instituida como parte de esa bsqueda de transformacin, ha contribuido a un mejor conocimiento de nuestro sistema educativo y ha proporcionado nuevos elementos que permiten entender con mayor claridad lo mucho que hay por hacer para mejorar el aprendizaje de los alumnos. Las evaluaciones internacionales en las que nuestro pas ha participado han hecho posible la comparacin de nuestra realidad con las de otras naciones. Los retos son especialmente serios en la atencin a los alumnos que provienen de hogares en condiciones de pobreza. Hoy se cuenta con informacin sobre los aspectos en los que se hace necesario emprender nuevos esfuerzos destinados a la adquisicin de las fortalezas que se requieren y que la propia educacin puede proveer. La sociedad sabe bien que gran parte de los logros que Mxico ha podido alcanzar tienen que ver con los esfuerzos realizados en materia educativa; entiende tambin que muchos de los problemas y desafos estn estrechamente vinculados con las limitaciones del Sistema Educativo Nacional y con factores sociales, culturales y econmicos externos a la escuela que impactan su funcionamiento y con los que la educacin tambin debe contender a fin de contribuir a superarlos. El proceso educativo exige la conjugacin de una variedad de factores: docentes, educandos, padres de familia, autoridades, asesoras acadmicas, espacios, estructuras orgnicas, planes, programas, mtodos, textos, materiales, procesos especficos, financiamiento y otros. No obstante, es innegable que el desempeo del docente es el factor ms relevante de los aprendizajes y que el liderazgo de quienes desempean funciones de direccin y supervisin resulta determinante. En atencin a ello, la creacin de un servicio profesional docente es necesaria mediante una reforma constitucional; el tratamiento de los dems factores podr ser objeto de modificaciones legales y administrativas en caso de estimarse necesarias.

II. DOCUMENTOS

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Por otra parte, es de reconocerse que el pas ha tenido un avance importante en el tema de la evaluacin. Las autoridades y los docentes la practican y son parte de ella. La experiencia hasta ahora acumulada debe servir para organizar un sistema de evaluacin con las directrices necesarias para el cumplimiento de los fines de la educacin. El propsito es que una instancia experta asuma un papel claro como rgano normativo nacional; que ofrezca informacin confiable y socialmente pertinente sobre la medicin y evaluacin de alumnos, maestros, escuelas, directores y servicios educativos, y que por la trascendencia de las funciones que desarrollar, adquiera la ms alta jerarqua, goce de autonoma tcnica y de gestin. Por ello, se hace imprescindible la creacin de un rgano que desde el mbito constitucional est investido de las atribuciones necesarias para el cumplimiento de sus atribuciones. Por lo expuesto se hace impostergable fortalecer las polticas de Estado ya existentes e impulsar las que sean necesarias para hacer posibles los cambios que la educacin requiere. Es con este propsito que se estima necesario elevar a rango constitucional las disposiciones que permitirn dotar al Sistema Educativo Nacional de los elementos que impulsen su mejoramiento y aseguren la superacin de los obstculos que lo limitan. Se requiere, en consecuencia, establecer las bases para la creacin de un servicio profesional docente y para la constitucin del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, como mxima autoridad en materia de evaluacin. III. El magisterio y su alta contribucin El magisterio mexicano es la profesin que guarda mayor cercana con la sociedad. Los maestros han desempeado un papel preponderante en la construccin del Mxico de hoy y su contribucin seguir siendo decisiva para el porvenir. La sociedad mexicana del siglo XXI sabe del arduo esfuerzo que implica la edificacin de la Nacin, aprecia las aportaciones del magisterio en el proceso de creacin de las instituciones y su impulso al desarrollo social. Reconoce la importancia que la figura del maestro ha representado para la vida del pas, el enorme significado que tiene en la atencin educativa que se presta a los nios y a los jvenes y en el proceso de fortalecimiento de la identidad nacional y de la formacin de ciudadanos.

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ANEXOS

El Sistema Educativo Nacional ha debido contender con adversidades de diversa ndole. En primer lugar, con una exigente tasa de crecimiento poblacional y con patrones de distribucin de alta complejidad. Esta circunstancia propici que el sistema generara mecanismos de atencin que si bien han tenido un carcter remedial, no siempre han alcanzado los niveles de calidad exigibles. Una segunda adversidad han sido las prcticas indebidas y frecuentemente lesivas a la dignidad magisterial. Adicionalmente, el acelerado avance en los conocimientos cientficos y tecnolgicos y las exigencias de la convivencia en la comunidad escolar y del desarrollo econmico y social, han significado nuevas demandas a las escuelas y al quehacer de los maestros. En su conjunto, son problemas y necesidades que plantean una atencin decidida y responsable, y respecto de los cuales la sociedad espera tener una respuesta satisfactoria. Estas consideraciones obligan a cuidar mediante procedimientos y mecanismos idneos el ingreso al servicio y la promocin dentro de la profesin docente, as como la permanencia en la funcin magisterial. El acceso de los maestros y su promocin a puestos directivos y de supervisin en el sistema educativo pblico deben corresponder a las cualidades que para ello se requieren, as como al desempeo y mrito profesional de quienes ejercen. Existen diversas condiciones que deben reunirse para mejorar el servicio educativo. Desde luego influyen factores externos como la pobreza y la falta de equidad. Tambin es necesario tomar en cuenta los factores propios de las escuelas, en particular cuando se ubican en zonas marginadas. En este sentido, la evaluacin debe reconocer las dificultades del entorno y las condiciones de la escuela en la que el maestro se desempea. Por ello, sera injusto sealar que los bajos resultados educativos obedecen a un slo factor como frecuentemente se ha sealado de manera equvoca. El magisterio ha expresado inconformidades con argumentos fundados por las evaluaciones que carecen de una valoracin integral de su desempeo y desconocen la complejidad de circunstancias en las que el ejercicio de la funcin docente tiene lugar. La autoridad tiene la delicada encomienda de facilitar y apoyar el ejercicio de los cientos de miles de docentes que cumplen con su responsabilidad. Bajo la premisa de una evaluacin justa y tcnicamente slida ser

II. DOCUMENTOS

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posible conciliar la exigencia de la sociedad por el buen desempeo de los maestros, con el justo reclamo del magisterio y de la sociedad que exigen la dignificacin de la profesin docente. La creacin de un servicio profesional docente responde a esta exigencia. Para la mejora escolar en Mxico, tambin es central el papel de los directores y supervisores. Quienes desempean cargos con funciones de direccin y supervisin en la educacin bsica y media superior impartida por el Estado son los funcionarios que ejercen la responsabilidad de autoridad en el mbito escolar. En consecuencia, tienen el deber de propiciar un clima de trabajo y un ambiente escolar favorables al aprendizaje; coordinar, asistir y motivar a los docentes en su trabajo; realizar los procesos administrativos y de vinculacin de la escuela con la comunidad de manera efectiva, y disear, implementar y evaluar los procesos de mejora continua en el plantel, entre otras funciones relevantes tendientes a asegurar la calidad y pertinencia de la educacin. Actualmente, la asignacin de puestos en todos los niveles del sistema no corresponde a un procedimiento que otorgue seguridades suficientes de que las personas que ocupen los cargos de direccin y supervisin sean las idneas para esas funciones. Por ello la necesidad de incorporar dentro de un servicio profesional docente a quienes desempeen funciones de direccin y supervisin en la educacin bsica y media superior que imparte el Estado. Al hacer alusin a funciones de supervisin, se considera a quienes cuentan con el nombramiento de supervisor, inspector, jefe de zona o de sector de inspeccin o cualquier otro cargo equivalente que efectivamente realice funciones de supervisin. Ese es el propsito en el que se inspira un servicio profesional docente que fije las reglas de aplicacin nacional para el ingreso, promocin y permanencia en la educacin bsica y media superior que imparta el Estado, mediante mecanismos que garanticen la idoneidad de los conocimientos y las capacidades necesarias de quien aspira o se encuentra dentro del servicio. IV. El imperativo de una reforma constitucional El personal docente y con funciones de direccin o supervisin en la educacin pblica forma parte de los trabajadores al servicio del Estado.

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ANEXOS

En el caso de los servicios educativos federales son funcionarios del Gobierno Federal y en los estatales, de los gobiernos de las entidades federativas. La legislacin laboral para los trabajadores del Estado queda comprendida en el Apartado B del artculo 123 constitucional y en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. Los trabajadores de la Secretara de Educacin Pblica se rigen, adems, por el Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo y por el Reglamento de Escalafn de los Trabajadores al Servicio de la propia Secretara. En cada una de las entidades de la Repblica existen disposiciones equivalentes. El artculo 123 constitucional fija las bases de las relaciones entre los Poderes de la Unin, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores. Establece que la designacin del personal se har mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes; que los trabajadores gozarn de derechos de escalafn a fin de que los ascensos se otorguen en funcin de los conocimientos, aptitudes y antigedad, y que los trabajadores slo podrn ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los trminos que fije la ley. La sociedad mexicana reconoce que la funcin magisterial tiene caractersticas que le brindan identidad propia y que la distinguen del resto de los servidores pblicos. Sin embargo, en la actualidad no existe base constitucional para establecer legislacin diferenciada para el personal de la educacin pblica respecto de los dems trabajadores del Estado. Por ello, la reforma objeto de la presente Iniciativa disea una poltica de Estado sustentada en la fuerza de una disposicin constitucional que en materia de ingreso, promocin y permanencia en el servicio, permita superar inercias y fijar con claridad las responsabilidades que el Congreso Federal, los congresos de los estados y las autoridades educativas deben asumir, sin detrimento alguno de los derechos laborales que, en su calidad de servidores del Estado, se les otorgan en los trminos de las disposiciones constitucionales y legales aplicables. La ley protege los derechos de todos los trabajadores incluidos los del magisterio. Quien ejerce la docencia en la educacin bsica y media superior que el Estado imparte tendr garantizada su permanencia en el servicio en los trminos que establezca la ley. Para ello, se deber atender a las obligaciones inherentes de la funcin que realiza, que derivan de los fines

II. DOCUMENTOS

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de la educacin que la Constitucin establece. En este sentido, habr que construir criterios, mecanismos e instrumentos de evaluacin que permitan una valoracin integral del desempeo docente y consideren la complejidad de circunstancias en las que el ejercicio de la funcin tiene lugar. Una evaluacin slida y confiable para el magisterio tambin servir para el otorgamiento de estmulos y reconocimientos a los maestros. La evaluacin de los maestros debe tener, como primer propsito, el que ellos y el sistema educativo cuenten con referentes bien fundamentados para la reflexin y el dilogo conducentes a una mejor prctica profesional. Cuando se encuentren fortalezas habr que desarrollarlas y encontrar los medios para compartirlas con otros maestros; en los casos en que haya debilidades los maestros debern, prioritariamente, encontrar el apoyo del sistema educativo para superarlas. En tal sentido, ser preciso reforzar el acompaamiento que los docentes requieran en las escuelas, as como los dems elementos que favorecen su formacin continua. Por otra parte, es de sealarse que el Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin se estableci en el ao 2002 como respuesta a las crecientes demandas sociales para crear un organismo independiente que llevara a cabo evaluaciones confiables del Sistema Educativo Nacional. Bajo el actual marco legal, la Secretara de Educacin Pblica es el nico rgano con autoridad para evaluar el Sistema Educativo Nacional. Por su parte, el Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin es un organismo auxiliar que apoya a las autoridades en las evaluaciones escolares y en el diseo de programas y acciones educativas. En el mbito educativo existe el consenso de que ahora el Instituto sea fortalecido y transformado en un rgano con capacidad para actuar con autonoma en la toma de decisiones tcnicas, relativas a la medicin y evaluacin de la educacin. El artculo 3o. constitucional prev en lo esencial la organizacin del Sistema Educativo Nacional. Dada la relevancia del papel que el Instituto ha de desempear y la importancia de que la evaluacin educativa goce de la plena confianza de los actores educativos y de la sociedad, es necesario conferirle la jerarqua que le corresponde. Por ello, la propuesta de reforma objeto de esta Iniciativa consiste en elevar a rango constitucional la autonoma del Instituto.

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ANEXOS

La autonoma del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin le permitir constituirse en una entidad confiable que informe objetivamente, asesore y fije directrices que las autoridades tendrn que considerar para la elaboracin de las polticas educativas. En este sentido, tambin permitir que en la toma de decisiones se brinde la debida consideracin a la evidencia y a los anlisis tcnicos de un rgano experto. Una razn adicional para dar cauce a esta Iniciativa es que, en el afn de evaluar, en el pasado se constituyeron diversas instituciones y mecanismos que hoy carecen de la articulacin necesaria para conducir al mejoramiento de las prcticas educativas. En consecuencia, se requiere de un rgano con la capacidad para armonizar al conjunto del quehacer en materia de evaluacin, de manera que sus elementos sean convergentes para generar informacin y bases que permitan el logro de la calidad que se busca. Esta Iniciativa no pierde de vista que el federalismo es la forma de organizacin que se ha determinado como idnea para el funcionamiento del sistema educativo. El federalismo en la educacin permite atender de mejor manera la diversidad y las necesidades locales y el principio de unidad esencial que el Sistema Educativo Nacional debe compartir. La propuesta de reforma constitucional contenida en esta Iniciativa no es ajena a los principios que rigen el federalismo educativo y a la gran diversidad que caracteriza al pas. La propuesta da fundamento para establecer en la legislacin secundaria reglas y procedimientos obligatorios, de carcter nacional, confiables y de validez general para el ingreso, la promocin, la permanencia y la evaluacin. V. El contenido de la reforma El servicio profesional docente El cumplimiento de la obligacin de ofrecer una educacin de calidad requiere que el acceso de los maestros al sistema pblico y su promocin y permanencia se realicen a travs de procedimientos idneos en relacin con los fines de la educacin. En este orden de ideas, y considerando lo que se ha expuesto anteriormente, se propone modificar el artculo 3o. constitucional, para estable-

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cer a nivel nacional las bases de creacin de un servicio profesional docente que est integrado por concursos de ingreso para los docentes y para la promocin a cargos con funciones de direccin y de supervisin en la educacin bsica y media superior que imparta el Estado. En este sentido, la reforma propone que la ley reglamentaria del artculo 3o. constitucional fije los trminos para el ingreso, la promocin y la permanencia en el servicio. Los criterios para determinar la promocin deben corresponder, de manera efectiva, al mrito del maestro en su desempeo individual, adems de asegurar la satisfaccin de los requerimientos del perfil respectivo. Estos criterios debern igualmente servir para el establecimiento del sistema de reconocimiento que resulte idneo para el desarrollo profesional docente. El diseo del sistema de reconocimiento para docentes en servicio debe basarse en un proceso de medicin y evaluacin justo y adecuado; los reconocimientos deben considerar la contribucin de los docentes para mejorar el aprendizaje de los alumnos; deben reconocer y apoyar al docente en lo individual, al equipo de maestros en cada escuela y a la profesin en su conjunto, adems de abarcar diversas dimensiones de motivacin para el propio docente; deben considerar incentivos econmicos y otros que muestren el aprecio social a los maestros, as como ofrecer mecanismos de retroalimentacin y acceso al desarrollo profesional. El Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin La evaluacin tiene una elevada importancia y es un instrumento poderoso para el mejoramiento de la educacin. Evaluar es medir, analizar e identificar fortalezas y debilidades para producir un dilogo fructfero tendiente a la calidad y la equidad. En la presente Iniciativa se propone que el Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin tenga las atribuciones de evaluar el desempeo y resultados del Sistema Educativo Nacional en el mbito de la educacin preescolar, primaria, secundaria y media superior. Para ese propsito es necesario dotar al Instituto de las facultades para disear y realizar las mediciones de los componentes, procesos y resultados del sistema; emitir los lineamientos a los que se sujetarn las autoridades

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ANEXOS

educativas federal y locales para llevar a cabo las funciones de evaluacin que les corresponden, y generar directrices para el mejoramiento educativo y para la equidad. Las tareas que el Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin lleve a cabo permitirn apreciar el desempeo de la autoridad y generar un orden en el desarrollo de la evaluacin. En su calidad de mxima autoridad en esta materia el Instituto debe tener la capacidad para asegurar que se produzca ese orden. Tambin debe propiciar la necesaria coordinacin y colaboracin con las autoridades, con la finalidad de nutrirse del quehacer educativo que a stas corresponde, as como de generar buenas prcticas en la evaluacin que las autoridades lleven a cabo. Especialmente importantes sern los mecanismos de coordinacin formales que aseguren el trabajo conjunto y armnico, mutuamente enriquecedor, del Instituto y la Secretara de Educacin Pblica, para el mejor cumplimiento de sus respectivas funciones. El funcionamiento del sistema educativo debe hacer de la evaluacin una prctica cotidiana, con la obligacin de todos de hacer suyos los criterios emitidos por una autoridad constitucionalmente investida. Por su parte, la evaluacin individual de los elementos que integran el Sistema Educativo Nacional debe continuar como una funcin ordinaria de las autoridades, propia de su operacin, que no puede separase de su diario quehacer. Sin embargo, la prctica de esas evaluaciones debe obedecer a criterios tcnicos idneos que el Instituto brinde en el ejercicio de sus funciones. El constituir al Instituto como la mxima autoridad en la materia requiere de las ms altas capacidades tcnicas, de un rgano de gobierno apropiado, con profesionales cuyo nombramiento asegure la idoneidad de su integracin y de las bases necesarias para su debida operacin. En el marco de la concurrencia que rige el ejercicio de la funcin social educativa, se propone facultar al legislador federal para expedir las normas para asegurar el cumplimiento de los fines de la educacin y su mejora continua en un marco de inclusin y diversidad.

II. DOCUMENTOS

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Adicionalmente a los dos ejes rectores de la presente Iniciativa, un servicio profesional docente y la previsin del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin como rgano constitucional autnomo, con el propsito de encauzar compromisos acordados en el Pacto por Mxico y dar cumplimiento a lo dispuesto por los artculos 3o. y 73, fraccin XXV, materia de esta reforma, en los artculos transitorios se seala que el Congreso de la Unin y las autoridades competentes debern prever al menos la creacin de un Sistema de Informacin y Gestin Educativa y el fortalecimiento de la formacin continua de los maestros, as como la expedicin de normas que permitan fortalecer la autonoma de gestin de las escuelas, establecer las escuelas de tiempo completo, impulsar el suministro de alimentos nutritivos y prohibir en las escuelas los alimentos que no favorezcan la salud de los educandos, llamados chatarra. Por todo lo expuesto, el Ejecutivo Federal a mi cargo, en ejercicio de la facultad que me confiere el artculo 71, fraccin I, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, por su digno conducto, somete a la consideracin del Congreso de la Unin la siguiente iniciativa de
DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ARTCULO NICO.- Se reforman los artculos 3o., fracciones III, VII y

VIII, y 73, fraccin XXV; y se adiciona la fraccin IX al artculo 3o., de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue: Artculo 3o. ... I. y II. III. Para dar pleno cumplimiento a lo dispuesto en el segundo prrafo y en la fraccin II, el Ejecutivo Federal determinar los planes y programas de estudio de la educacin preescolar, primaria, secundaria y normal para toda la Repblica. Para tales efectos, el Ejecutivo Federal considerar la opinin de los gobiernos de las entidades federativas y del Distrito

234

ANEXOS

Federal, as como de los diversos sectores sociales involucrados en la educacin, en los trminos que la ley seale. Adicionalmente, el ingreso al servicio docente y la promocin a cargos con funciones de direccin o de supervisin en la educacin bsica y media superior que imparta el Estado, se llevarn a cabo mediante concursos de oposicin que garanticen la idoneidad de los conocimientos y capacidades que correspondan. La ley reglamentaria de este artculo fijar los trminos para el ingreso, la promocin, el reconocimiento y la permanencia en el servicio. Sern nulos todos los ingresos y promociones que no sean otorgados conforme a la ley; IV. a VI. VII. Las universidades y las dems instituciones de educacin superior a las que la ley otorgue autonoma, tendrn la facultad y la responsabilidad de gobernarse a s mismas; realizarn sus fines de educar, investigar y difundir la cultura de acuerdo con los principios de este artculo, respetando la libertad de ctedra e investigacin y de libre examen y discusin de las ideas; determinarn sus planes y programas; fijarn los trminos de ingreso, promocin y permanencia de su personal acadmico; y administrarn su patrimonio. Las relaciones laborales, tanto del personal acadmico como del administrativo, se normarn por el apartado A del artculo 123 de esta Constitucin, en los trminos y con las modalidades que establezca la Ley Federal del Trabajo conforme a las caractersticas propias de un trabajo especial, de manera que concuerden con la autonoma, la libertad de ctedra e investigacin y los fines de las instituciones a que esta fraccin se refiere; VIII. El Congreso de la Unin, con el fin de unificar y coordinar la educacin en toda la Repblica, expedir las leyes necesarias, destinadas a distribuir la funcin social educativa entre la Federacin, los Estados y los Municipios, a fijar las aportaciones econmicas correspondientes a ese servicio pblico y a sealar las sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a todos aquellos que las infrinjan, y IX. El Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin ser un organismo pblico autnomo, con personalidad jurdica y patrimonio propio. Corresponder al Instituto evaluar el desempeo y resultados del

II. DOCUMENTOS

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sistema educativo nacional en la educacin preescolar, primaria, secundaria y media superior. Para ello deber: a)  Disear y realizar las mediciones que correspondan a componentes, procesos o resultados del sistema; b)  Expedir los lineamientos a los que se sujetarn las autoridades educativas federal y locales para llevar a cabo las funciones de evaluacin que les corresponden, y c)  Generar y difundir informacin y, con base en sta, emitir directrices que sean relevantes para contribuir a las decisiones tendientes a mejorar la calidad de la educacin y su equidad, como factor esencial en la bsqueda de la igualdad social. La Junta de Gobierno ser el rgano de direccin del Instituto. Se integrar por cinco miembros designados por el Ejecutivo Federal, con la aprobacin, dentro del plazo de treinta das naturales, de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cmara de Senadores o, durante los recesos de sta, de la Comisin Permanente. Si dentro de dicho plazo la Cmara de Senadores no se pronuncia sobre la designacin de algn miembro de la Junta de Gobierno, se tendr por ratificada la efectuada por el Ejecutivo Federal. En caso de que en la votacin no se rena la mayora requerida, el Ejecutivo Federal deber someter a aprobacin una nueva designacin. Si respecto de esta segunda designacin no existe pronunciamiento, la misma se entender aprobada, y si sometida a votacin no se rene la mayora requerida, el Ejecutivo Federal designar directamente a otra persona. Los integrantes de la Junta de Gobierno debern ser personas con capacidad y experiencia en las materias de la competencia del Instituto y cumplir los requisitos que establezca la ley, desempearn su encargo por perodos de siete aos en forma escalonada y podrn ser reelectos por una sola ocasin. En caso de falta absoluta de alguno de ellos, el sustituto ser nombrado para concluir el periodo respectivo. Slo podrn ser removidos por causa grave en los trminos del Ttulo IV de esta Constitucin y no podrn tener ningn otro empleo, cargo o comisin, con excepcin de

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ANEXOS

aqullos en que acten en representacin del Instituto y de los no remunerados en actividades docentes, cientficas, culturales o de beneficencia. El Ejecutivo Federal nombrar de entre los miembros de la Junta de Gobierno a su Presidente, quien desempear dicho cargo por el tiempo que establezca la ley. La ley establecer las reglas para la organizacin y funcionamiento del Instituto, el cual regir sus actividades con apego a los principios de independencia, transparencia, objetividad, pertinencia, diversidad e inclusin. La ley establecer los mecanismos y acciones necesarios que permitan al Instituto y a las autoridades educativas federal y locales una eficaz colaboracin y coordinacin para el mejor cumplimiento de sus respectivas funciones. Artculo 73. I. a XXIV. XXV. Para establecer, organizar y sostener en toda la Repblica escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigacin cientfica, de bellas artes y de enseanza tcnica, escuelas prcticas de agricultura y de minera, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y dems institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la nacin y legislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones; para legislar sobre vestigios o restos fsiles y sobre monumentos arqueolgicos, artsticos e histricos, cuya conservacin sea de inters nacional; as como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federacin, los Estados y los Municipios el ejercicio de la funcin educativa y las aportaciones econmicas correspondientes a ese servicio pblico, buscando unificar y coordinar la educacin en toda la Repblica, y para asegurar el cumplimiento de los fines de la educacin y su mejora continua en un marco de inclusin y diversidad. Los Ttulos que se expidan por los establecimientos de que se trata surtirn sus efectos en toda la Repblica. Para legislar en materia de derechos de autor y otras figuras de la propiedad intelectual relacionadas con la misma; XXVI. a XXX.

II. DOCUMENTOS

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TRANSITORIOS

Primero. El presente Decreto entrar en vigor al da siguiente al de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin. Segundo. El Ejecutivo Federal someter a la aprobacin del Senado de la Repblica la designacin de los miembros de la Junta de Gobierno del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, en un plazo mximo de sesenta das naturales a partir de la publicacin del presente Decreto en el Diario Oficial de la Federacin, que deber recaer en personas con capacidad y experiencia en las materias de la competencia del Instituto. Para asegurar la renovacin escalonada de los integrantes, los primeros nombramientos se realizarn por los periodos siguientes: I. Dos nombramientos por un periodo de cinco aos; II. Dos nombramientos por un periodo de seis aos, y III. Un nombramiento por un periodo de siete. El Ejecutivo Federal deber determinar el periodo que corresponda a cada uno de los miembros, al someter su designacin a la aprobacin de la Cmara de Senadores. El primer Presidente de la Junta de Gobierno del Instituto durar en su encargo cuatro aos. Tercero. El Congreso de la Unin deber expedir la Ley del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, as como las reformas a la Ley General de Educacin correspondientes, a ms tardar en un plazo de seis meses contado a partir de la fecha de publicacin del presente Decreto. En tanto el Congreso de la Unin expide la Ley del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, el Instituto Nacional creado por este Decreto ejercer sus atribuciones y competencia conforme al Decreto por el que se reforma el diverso por el que se crea el Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, publicado en el Diario Oficial de la Fede-

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ANEXOS

racin del 16 de mayo de 2012, en lo que no se oponga al presente Decreto. Para estos efectos, las atribuciones previstas en dicho ordenamiento para el rgano de Gobierno y la Junta Tcnica sern ejercidas por la Junta de Gobierno del Instituto, y las de la Presidencia por el Presidente de la Junta de Gobierno. Cuarto. Los recursos materiales y financieros, as como los trabajadores adscritos al organismo descentralizado Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, pasan a formar parte del Instituto que se crea en los trminos del presente Decreto. Quinto. Para el debido cumplimiento de lo dispuesto por los artculos 3o. y 73, fraccin XXV, de esta Constitucin, el Congreso de la Unin y las autoridades competentes debern prever al menos lo siguiente: I. La creacin de un Sistema de Informacin y Gestin Educativa. Al efecto, durante el ao 2013 el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa realizar un censo de escuelas, maestros y alumnos, que permita a la autoridad tener en una sola plataforma los datos necesarios para la operacin del sistema educativo y que, a su vez, permita una comunicacin directa entre los directores de escuela y las autoridades educativas; II. El uso de la evaluacin del desempeo docente para dar mayor pertinencia y capacidades al sistema nacional de formacin, actualizacin, capacitacin y superacin profesional para maestros, en el marco de la creacin de un servicio profesional docente. La evaluacin de los maestros debe tener, como primer propsito, el que ellos y el sistema educativo cuenten con referentes bien fundamentados para la reflexin y el dilogo conducentes a una mejor prctica profesional. El sistema educativo deber otorgar los apoyos necesarios para que los docentes puedan, prioritariamente, desarrollar sus fortalezas y superar sus debilidades, y III. Las adecuaciones al marco jurdico para: a) Fortalecer la autonoma de gestin de las escuelas con el objetivo de mejorar su infraestructura, comprar materiales educativos,

II. DOCUMENTOS

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resolver problemas de operacin bsicos y propiciar condiciones de participacin para que alumnos, maestros y padres de familia, bajo el liderazgo del director, se involucren en la resolucin de los retos que cada escuela enfrenta; b) Establecer en forma paulatina y conforme a la suficiencia presupuestal escuelas de tiempo completo con jornadas de entre 6 y 8 horas diarias, para aprovechar mejor el tiempo disponible para el desarrollo acadmico. En aquellas escuelas que lo necesiten, se impulsarn esquemas eficientes para el suministro de alimentos nutritivos a los alumnos a partir de microempresas locales, y c) Prohibir en todas las escuelas los alimentos que no favorezcan la salud de los educandos. Al efecto, el Poder Legislativo har las adecuaciones normativas conducentes y prever en ellas los elementos que permitan al Ejecutivo Federal instrumentar esta medida. El Ejecutivo Federal la instrumentar en un plazo de 180 das naturales, contados a partir del da siguiente al de la entrada en vigor de las normas que al efecto expida el Congreso de la Unin. Sexto. Se derogan todas aquellas disposiciones que contravengan el presente Decreto. Reitero a Usted, Ciudadano Presidente, las seguridades de mi distinguida consideracin. En la Ciudad de Mxico, Distrito Federal, a 10 de diciembre de 2012.

EL PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ENRIQUE PEA NIETO

Decreto por el que se reforman los artculos 3o. en sus fracciones III, VII y VIII; y 73, fraccin XXV, y se adiciona un prrafo tercero, un inciso d) al prrafo segundo de la fraccin II y una fraccin IX al artculo 3o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.* Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Presidencia de la Repblica.
ENRIQUE PEA NIETO, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos,

a sus habitantes sabed: Que el Honorable Congreso de la Unin, se ha servido dirigirme el siguiente
DECRETO EL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN USO DE LA FACULTAD QUE LE CONFIERE EL ARTCULO 135 DE LA CONSTITUCIN GENERAL DE LA REPBLICA Y PREVIA APROBACIN DE LA MAYORA DE LAS HONORABLES LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS, DECLARA SE REFORMAN LOS ARTCULOS 3o. EN SUS FRACCIONES III, VII Y VIII; Y 73, FRACCIN XXV, Y SE ADICIONA UN PRRAFO TERCERO, UN INCISO D) AL PRRAFO SEGUNDO DE LA FRACCIN II Y UNA FRACCIN IX AL ARTCULO 3o. DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. ARTCULO NICO.- Se reforman los artculos 3o., fracciones III, VII y

VIII, y 73, fraccin XXV; y se adiciona un prrafo tercero, un inciso d) al prrafo segundo de la fraccin II y una fraccin IX, al artculo 3o., de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue: Artculo 3o. ... ...
*Publicado en el Diario Oficial de la Federacin del martes 26 de febrero de 2013.

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ANEXOS

El Estado garantizar la calidad en la educacin obligatoria de manera que los materiales y mtodos educativos, la organizacin escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y los directivos garanticen el mximo logro de aprendizaje de los educandos. I. y II. ... a) ... b) Ser nacional, en cuanto sin hostilidades ni exclusivismos - atender a la comprensin de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa de nuestra independencia poltica, al aseguramiento de nuestra independencia econmica y a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura; c) Contribuir a la mejor convivencia humana, a fin de fortalecer el aprecio y respeto por la diversidad cultural, la dignidad de la persona, la integridad de la familia, la conviccin del inters general de la sociedad, los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos, evitando los privilegios de razas, de religin, de grupos, de sexos o de individuos, y d) Ser de calidad, con base en el mejoramiento constante y el mximo logro acadmico de los educandos; III. Para dar pleno cumplimiento a lo dispuesto en el segundo prrafo y en la fraccin II, el Ejecutivo Federal determinar los planes y programas de estudio de la educacin preescolar, primaria, secundaria y normal para toda la Repblica. Para tales efectos, el Ejecutivo Federal considerar la opinin de los gobiernos de los Estados y del Distrito Federal, as como de los diversos sectores sociales involucrados en la educacin, los maestros y los padres de familia en los trminos que la ley seale. Adicionalmente, el ingreso al servicio docente y la promocin a cargos con funciones de direccin o de supervisin en la educacin bsica y media superior que imparta el Estado, se llevarn a cabo mediante concursos de oposicin que garanticen la idoneidad de los conocimientos y capacidades que correspondan. La ley reglamentaria fijar los criterios, los trminos y condiciones de la evaluacin obligatoria para el ingreso, la promocin, el reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educacin. Sern nulos todos los ingresos y promociones que no sean otorgados conforme a la ley. Lo dispuesto en este prrafo no ser aplicable a las Instituciones a las que se refiere la fraccin VII de este artculo; IV. a VI. ...

II. DOCUMENTOS

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VII. Las universidades y las dems instituciones de educacin superior a las que la ley otorgue autonoma, tendrn la facultad y la responsabilidad de gobernarse a s mismas; realizarn sus fines de educar, investigar y difundir la cultura de acuerdo con los principios de este artculo, respetando la libertad de ctedra e investigacin y de libre examen y discusin de las ideas; determinarn sus planes y programas; fijarn los trminos de ingreso, promocin y permanencia de su personal acadmico; y administrarn su patrimonio. Las relaciones laborales, tanto del personal acadmico como del administrativo, se normarn por el apartado A del artculo 123 de esta Constitucin, en los trminos y con las modalidades que establezca la Ley Federal del Trabajo conforme a las caractersticas propias de un trabajo especial, de manera que concuerden con la autonoma, la libertad de ctedra e investigacin y los fines de las instituciones a que esta fraccin se refiere; VIII. El Congreso de la Unin, con el fin de unificar y coordinar la educacin en toda la Repblica, expedir las leyes necesarias, destinadas a distribuir la funcin social educativa entre la Federacin, los Estados y los Municipios, a fijar las aportaciones econmicas correspondientes a ese servicio pblico y a sealar las sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a todos aquellos que las infrinjan, y IX. Para garantizar la prestacin de servicios educativos de calidad, se crea el Sistema Nacional de Evaluacin Educativa. La coordinacin de dicho sistema estar a cargo del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin. El Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin ser un organismo pblico autnomo, con personalidad jurdica y patrimonio propio. Corresponder al Instituto evaluar la calidad, el desempeo y resultados del sistema educativo nacional en la educacin preescolar, primaria, secundaria y media superior. Para ello deber: a) Disear y realizar las mediciones que correspondan a componentes, procesos o resultados del sistema; b) Expedir los lineamientos a los que se sujetarn las autoridades educativas federal y locales para llevar a cabo las funciones de evaluacin que les corresponden, y c) Generar y difundir informacin y, con base en sta, emitir directrices que sean relevantes para contribuir a las decisiones tendientes a mejorar la calidad de la educacin y su equidad, como factor esencial en la bsqueda de la igualdad social.

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ANEXOS

La Junta de Gobierno ser el rgano de direccin del Instituto y estar compuesta por cinco integrantes. El Ejecutivo Federal someter una terna a consideracin de la Cmara de Senadores, la cual, con previa comparecencia de las personas propuestas, designar al integrante que deba cubrir la vacante. La designacin se har por el voto de las dos terceras partes de los integrantes de la Cmara de Senadores presentes o, durante los recesos de esta, de la Comisin Permanente, dentro del improrrogable plazo de treinta das. Si la Cmara de Senadores no resolviere dentro de dicho plazo, ocupar el cargo de integrante de la Junta de Gobierno aquel que, dentro de dicha terna, designe el Ejecutivo Federal. En caso de que la Cmara de Senadores rechace la totalidad de la terna propuesta, el Ejecutivo Federal someter una nueva, en los trminos del prrafo anterior. Si esta segunda terna fuera rechazada, ocupar el cargo la persona que dentro de dicha terna designe el Ejecutivo Federal. Los integrantes de la Junta de Gobierno debern ser personas con capacidad y experiencia en las materias de la competencia del Instituto y cumplir los requisitos que establezca la ley, desempearn su encargo por perodos de siete aos en forma escalonada y podrn ser reelectos por una sola ocasin. Los integrantes no podrn durar en su encargo ms de catorce aos. En caso de falta absoluta de alguno de ellos, el sustituto ser nombrado para concluir el periodo respectivo. Slo podrn ser removidos por causa grave en los trminos del Ttulo IV de esta Constitucin y no podrn tener ningn otro empleo, cargo o comisin, con excepcin de aqullos en que acten en representacin del Instituto y de los no remunerados en actividades docentes, cientficas, culturales o de beneficencia. La Junta de Gobierno de manera colegiada nombrar a quien la presida, con voto mayoritario de tres de sus integrantes quien desempear dicho cargo por el tiempo que establezca la ley. La ley establecer las reglas para la organizacin y funcionamiento del Instituto, el cual regir sus actividades con apego a los principios de independencia, transparencia, objetividad, pertinencia, diversidad e inclusin. La ley establecer los mecanismos y acciones necesarios que permitan al Instituto y a las autoridades educativas federal y locales una eficaz colaboracin y coordinacin para el mejor cumplimiento de sus respectivas funciones.

II. DOCUMENTOS

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~o~ Artculo 73. ... I. a XXIV. ... XXV. Para establecer el Servicio Profesional docente en trminos del artculo 3o. de esta Constitucin; establecer, organizar y sostener en toda la Repblica escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigacin cientfica, de bellas artes y de enseanza tcnica, escuelas prcticas de agricultura y de minera, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y dems institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la nacin y legislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones; para legislar sobre vestigios o restos fsiles y sobre monumentos arqueolgicos, artsticos e histricos, cuya conservacin sea de inters nacional; as como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federacin, los Estados y los Municipios el ejercicio de la funcin educativa y las aportaciones econmicas correspondientes a ese servicio pblico, buscando unificar y coordinar la educacin en toda la Repblica, y para asegurar el cumplimiento de los fines de la educacin y su mejora continua en un marco de inclusin y diversidad. Los Ttulos que se expidan por los establecimientos de que se trata surtirn sus efectos en toda la Repblica. Para legislar en materia de derechos de autor y otras figuras de la propiedad intelectual relacionadas con la misma; XXVI. a XXX. ...
TRANSITORIOS

Primero. El presente Decreto entrar en vigor al da siguiente al de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin. Segundo. El Ejecutivo Federal someter a la Cmara de Senadores las ternas para la designacin de los integrantes de la Junta de Gobierno del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, en un plazo mximo de sesenta das naturales a partir de la publicacin del presente Decreto en el Diario Oficial de la Federacin, que deber recaer en personas con capacidad y experiencia en las materias de la competencia del Instituto. Para asegurar la renovacin escalonada de los integrantes, los primeros nombramientos se realizarn por los periodos siguientes: I. Dos nombramientos por un periodo de cinco aos; II. Dos nombramientos por un periodo de seis aos, y III. Un nombramiento por un periodo de siete.

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ANEXOS

El Ejecutivo Federal deber determinar el periodo que corresponda a cada uno de los miembros, al someter su designacin a la aprobacin de la Cmara de Senadores. Para la conformacin de la Primera Junta de Gobierno del Instituto, el Ejecutivo Federal someter a la aprobacin de la Cmara de Senadores cinco ternas para que de entre ellas se designen a los cinco integrantes que la constituirn. La presentacin de ternas en el futuro corresponder a la renovacin escalonada que precisa el prrafo segundo de este artculo. El primer Presidente de la Junta de Gobierno del Instituto durar en su encargo cuatro aos. Tercero. El Congreso de la Unin deber expedir la Ley del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, as como las reformas a la Ley General de Educacin correspondientes, a ms tardar en un plazo de seis meses contado a partir de la fecha de publicacin del presente Decreto. En tanto el Congreso de la Unin expide la Ley del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, el Instituto Nacional creado por este Decreto ejercer sus atribuciones y competencia conforme al Decreto por el que se reforma el diverso por el que se crea el Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 16 de mayo de 2012, en lo que no se oponga al presente Decreto. Para estos efectos, las atribuciones previstas en dicho ordenamiento para el rgano de Gobierno y la Junta Tcnica sern ejercidas por la Junta de Gobierno del Instituto, y las de la Presidencia por el Presidente de la Junta de Gobierno. Cuarto. Los recursos materiales y financieros, as como los trabajadores adscritos al organismo descentralizado Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, pasan a formar parte del Instituto que se crea en los trminos del presente Decreto. Quinto. Para el debido cumplimiento de lo dispuesto por los artculos 3o. y 73, fraccin XXV, de esta Constitucin, el Congreso de la Unin y las autoridades competentes debern prever al menos lo siguiente: I. La creacin de un Sistema de Informacin y Gestin Educativa. Al efecto, durante el ao 2013 el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa realizar un censo de escuelas, maestros y alumnos, que permita a la autoridad tener en una sola plataforma los datos necesarios para la operacin del sistema educativo y que, a su vez, permita una comunicacin directa entre los directores de escuela y las autoridades educativas;

II. DOCUMENTOS

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II. El uso de la evaluacin del desempeo docente para dar mayor pertinencia y capacidades al sistema nacional de formacin, actualizacin, capacitacin y superacin profesional para maestros, en el marco de la creacin de un servicio profesional docente. La evaluacin de los maestros debe tener, como primer propsito, el que ellos y el sistema educativo cuenten con referentes bien fundamentados para la reflexin y el dilogo conducentes a una mejor prctica profesional. El sistema educativo deber otorgar los apoyos necesarios para que los docentes puedan, prioritariamente, desarrollar sus fortalezas y superar sus debilidades, y III. Las adecuaciones al marco jurdico para: a) Fortalecer la autonoma de gestin de las escuelas ante los rdenes de gobierno que corresponda con el objetivo de mejorar su infraestructura, comprar materiales educativos, resolver problemas de operacin bsicos y propiciar condiciones de participacin para que alumnos, maestros y padres de familia, bajo el liderazgo del director, se involucren en la resolucin de los retos que cada escuela enfrenta. b) Establecer en forma paulatina y conforme a la suficiencia presupuestal escuelas de tiempo completo con jornadas de entre 6 y 8 horas diarias, para aprovechar mejor el tiempo disponible para el desarrollo acadmico, deportivo y cultural. En aquellas escuelas que lo necesiten, conforme a los ndices de pobreza, marginacin y condicin alimentaria se impulsarn esquemas eficientes para el suministro de alimentos nutritivos a los alumnos a partir de microempresas locales, y c) Prohibir en todas las escuelas los alimentos que no favorezcan la salud de los educandos. Al efecto, el Poder Legislativo har las adecuaciones normativas conducentes y prever en ellas los elementos que permitan al Ejecutivo Federal instrumentar esta medida. El Ejecutivo Federal la instrumentar en un plazo de 180 das naturales, contados a partir del da siguiente al de la entrada en vigor de las normas que al efecto expida el Congreso de la Unin. Sexto. Se derogan todas aquellas disposiciones que contravengan el presente Decreto. Mxico, D.F ., a 7 de febrero de 2013.- Dip. Francisco Arroyo Vieyra, Presidente.- Sen. Ernesto Javier Cordero Arroyo, Presidente.- Dip. Javier Orozco Gmez, Secretario.- Sen. Lilia Guadalupe Merodio Reza, Secretaria.- Rbricas.

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ANEXOS

En cumplimiento de lo dispuesto por la fraccin I del Artculo 89 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y para su debida publicacin y observancia, expido el presente Decreto en la Residencia del Poder Ejecutivo Federal, en la Ciudad de Mxico, Distrito Federal, a veinticinco de febrero de dos mil trece.- Enrique Pea Nieto.- Rbrica.- El Secretario de Gobernacin, Miguel ngel Osorio Chong.- Rbrica.

CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

Constitucin publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 5 de febrero de 1917

TEXTO VIGENTE
ltima reforma publicada DOF 26-02-2013

Artculo 3o. Todo individuo tiene derecho a recibir educacin. El Estado Federacin, Estados, Distrito Federal y Municipios, impartir educacin preescolar, primaria, secundaria y media superior. La educacin preescolar, primaria y secundaria conforman la educacin bsica; sta y la media superior sern obligatorias. La educacin que imparta el Estado tender a desarrollar armnicamente, todas las facultades del ser humano y fomentar en l, a la vez, el amor a la Patria, el respeto a los derechos humanos y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia. El Estado garantizar la calidad en la educacin obligatoria de manera que los materiales y mtodos educativos, la organizacin escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y los directivos garanticen el mximo logro de aprendizaje de los educandos. I. Garantizada por el artculo 24 la libertad de creencias, dicha educacin ser laica y, por tanto, se mantendr por completo ajena a cualquier doctrina religiosa; II. El criterio que orientar a esa educacin se basar en los resultados del progreso cientfico, luchar contra la ignorancia y sus efectos, las servidumbres, los fanatismos y los prejuicios. Adems: a) Ser democrtico, considerando a la democracia no solamente como una estructura jurdica y un rgimen poltico, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo; b) Ser nacional, en cuanto sin hostilidades ni exclusivismos - atender a la comprensin de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa de nuestra independencia poltica, al aseguramiento de nuestra independencia econmica y a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura; 249

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ANEXOS

c) Contribuir a la mejor convivencia humana, a fin de fortalecer el aprecio y respeto por la diversidad cultural, la dignidad de la persona, la integridad de la familia, la conviccin del inters general de la sociedad, los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos, evitando los privilegios de razas, de religin, de grupos, de sexos o de individuos, y d) Ser de calidad, con base en el mejoramiento constante y el mximo logro acadmico de los educandos; III. Para dar pleno cumplimiento a lo dispuesto en el segundo prrafo y en la fraccin II, el Ejecutivo Federal determinar los planes y programas de estudio de la educacin preescolar, primaria, secundaria y normal para toda la Repblica. Para tales efectos, el Ejecutivo Federal considerar la opinin de los gobiernos de los Estados y del Distrito Federal, as como de los diversos sectores sociales involucrados en la educacin, los maestros y los padres de familia en los trminos que la ley seale. Adicionalmente, el ingreso al servicio docente y la promocin a cargos con funciones de direccin o de supervisin en la educacin bsica y media superior que imparta el Estado, se llevarn a cabo mediante concursos de oposicin que garanticen la idoneidad de los conocimientos y capacidades que correspondan. La ley reglamentaria fijar los criterios, los trminos y condiciones de la evaluacin obligatoria para el ingreso, la promocin, el reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educacin. Sern nulos todos los ingresos y promociones que no sean otorgados conforme a la ley. Lo dispuesto en este prrafo no ser aplicable a las Instituciones a las que se refiere la fraccin VII de este artculo; IV. Toda la educacin que el Estado imparta ser gratuita; V. Adems de impartir la educacin preescolar, primaria, secundaria y media superior, sealadas en el primer prrafo, el Estado promover y atender todos los tipos y modalidades educativos incluyendo la educacin inicial y a la educacin superior necesarios para el desarrollo de la nacin, apoyar la investigacin cientfica y tecnolgica, y alentar el fortalecimiento y difusin de nuestra cultura; VI. Los particulares podrn impartir educacin en todos sus tipos y modalidades. En los trminos que establezca la ley, el Estado otorgar y retirar el reconocimiento de validez oficial a los estudios que se realicen en planteles particulares. En el caso de la educacin preescolar, primaria, secundaria y normal, los particulares debern:

II. DOCUMENTOS

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a) Impartir la educacin con apego a los mismos fines y criterios que establecen el segundo prrafo y la fraccin II, as como cumplir los planes y programas a que se refiere la fraccin III, y b) Obtener previamente, en cada caso, la autorizacin expresa del poder pblico, en los trminos que establezca la ley; VII. Las universidades y las dems instituciones de educacin superior a las que la ley otorgue autonoma, tendrn la facultad y la responsabilidad de gobernarse a s mismas; realizarn sus fines de educar, investigar y difundir la cultura de acuerdo con los principios de este artculo, respetando la libertad de ctedra e investigacin y de libre examen y discusin de las ideas; determinarn sus planes y programas; fijarn los trminos de ingreso, promocin y permanencia de su personal acadmico; y administrarn su patrimonio. Las relaciones laborales, tanto del personal acadmico como del administrativo, se normarn por el apartado A del artculo 123 de esta Constitucin, en los trminos y con las modalidades que establezca la Ley Federal del Trabajo conforme a las caractersticas propias de un trabajo especial, de manera que concuerden con la autonoma, la libertad de ctedra e investigacin y los fines de las instituciones a que esta fraccin se refiere; VIII. El Congreso de la Unin, con el fin de unificar y coordinar la educacin en toda la Repblica, expedir las leyes necesarias, destinadas a distribuir la funcin social educativa entre la Federacin, los Estados y los Municipios, a fijar las aportaciones econmicas correspondientes a ese servicio pblico y a sealar las sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a todos aquellos que las infrinjan, y IX. Para garantizar la prestacin de servicios educativos de calidad, se crea el Sistema Nacional de Evaluacin Educativa. La coordinacin de dicho sistema estar a cargo del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin. El Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin ser un organismo pblico autnomo, con personalidad jurdica y patrimonio propio. Corresponder al Instituto evaluar la calidad, el desempeo y resultados del sistema educativo nacional en la educacin preescolar, primaria, secundaria y media superior. Para ello deber: a) Disear y realizar las mediciones que correspondan a componentes, procesos o resultados del sistema; b) Expedir los lineamientos a los que se sujetarn las autoridades educativas federal y locales para llevar a cabo las funciones de evaluacin que les corresponden, y

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ANEXOS

c) Generar y difundir informacin y, con base en sta, emitir directrices que sean relevantes para contribuir a las decisiones tendientes a mejorar la calidad de la educacin y su equidad, como factor esencial en la bsqueda de la igualdad social. La Junta de Gobierno ser el rgano de direccin del Instituto y estar compuesta por cinco integrantes. El Ejecutivo Federal someter una terna a consideracin de la Cmara de Senadores, la cual, con previa comparecencia de las personas propuestas, designar al integrante que deba cubrir la vacante. La designacin se har por el voto de las dos terceras partes de los integrantes de la Cmara de Senadores presentes o, durante los recesos de esta, de la Comisin Permanente, dentro del improrrogable plazo de treinta das. Si la Cmara de Senadores no resolviere dentro de dicho plazo, ocupar el cargo de integrante de la Junta de Gobierno aquel que, dentro de dicha terna, designe el Ejecutivo Federal. En caso de que la Cmara de Senadores rechace la totalidad de la terna propuesta, el Ejecutivo Federal someter una nueva, en los trminos del prrafo anterior. Si esta segunda terna fuera rechazada, ocupar el cargo la persona que dentro de dicha terna designe el Ejecutivo Federal. Los integrantes de la Junta de Gobierno debern ser personas con capacidad y experiencia en las materias de la competencia del Instituto y cumplir los requisitos que establezca la ley, desempearn su encargo por perodos de siete aos en forma escalonada y podrn ser reelectos por una sola ocasin. Los integrantes no podrn durar en su encargo ms de catorce aos. En caso de falta absoluta de alguno de ellos, el sustituto ser nombrado para concluir el periodo respectivo. Slo podrn ser removidos por causa grave en los trminos del Ttulo IV de esta Constitucin y no podrn tener ningn otro empleo, cargo o comisin, con excepcin de aqullos en que acten en representacin del Instituto y de los no remunerados en actividades docentes, cientficas, culturales o de beneficencia. La Junta de Gobierno de manera colegiada nombrar a quien la presida, con voto mayoritario de tres de sus integrantes quien desempear dicho cargo por el tiempo que establezca la ley. La ley establecer las reglas para la organizacin y funcionamiento del Instituto, el cual regir sus actividades con apego a los principios de independencia, transparencia, objetividad, pertinencia, diversidad e inclusin. La ley establecer los mecanismos y acciones necesarios que permitan al Instituto y a las autoridades educativas federal y locales una eficaz colaboracin y coordinacin para el mejor cumplimiento de sus respectivas funciones.

La reforma constitucional en materia educativa: alcances y desafos se termin de imprimir en julio de 2013 en los talleres de Offset Rebosn, S.A. de C.V., Av. Acueducto 115, Col. Huipulco, 14370 Mxico, D.F . La edicin consta de 2000 ejemplares. Correccin de textos: Bertha Trejo Delarbre. Composicin tipogrfica y formacin: Socorro Gutirrez y Eliud Monroy, en Redacta, S.A. de C.V.

La promulgacin de la reforma constitucional en materia educativa gener la encomienda para el Congreso de la Unin de elaborar la legislacin secundaria correspondiente, a saber: a] Ley del Servicio Profesional Docente, b] Ley del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin y c] las reformas necesarias a la Ley General de Educacin. Este volumen contiene reflexiones sobre las implicaciones de la reforma constitucional, as como criterios y propuestas para la elaboracin de la legislacin secundaria y la formulacin de la poltica educativa. El Instituto Belisario Domnguez pone este libro a disposicin de los senadores y diputados del Congreso de la Unin, de las autoridades educativas del pas, de los especialistas en educacin y de todo el pblico interesado en el tema, con los propsitos de contribuir a la deliberacin y a la toma de decisiones legislativas, y de alimentar el debate pblico acerca de las polticas necesarias para avanzar en el logro de una educacin de calidad para la infancia y la juventud de nuestro pas.