Approvisionnement en eau potable et assainissement Madagascar: traduire les financements en services, lhorizon 2015 et au-del.

Un tat des lieux propos par AMCOW

Rsum stratgique La rforme des services deau et lassainissement Madagascar a t engage pour encourager la libralisation du secteur et a prvu la concertation de lensemble des acteurs. Les documents-cadre de politique et stratgie ont t labors entre 2000 et 2005. Le premier document de programmation, le PNAEPA1 (Programme National dAccs lEau Potable et lAssainissement), a t adopt en 2005 pour la priode 20052007. Le deuxime PNAEPA, pour la priode 2008-2012, se base sur les directives du schma directeur malgache, le MAP (Madagascar Action Plan)2, actuellement en cours, qui fixe pour le secteur des objectifs trs ambitieux, allant au-del des objectifs du Millnaire pour le dveloppement3 (OMD). En effet les objectifs du MAP pour 2012 sont datteindre un taux daccs de 65% pour leau potable et de 71% pour lassainissement, alors que daprs les chiffres du JMP4, les OMD atteindre en 2015 sont respectivement 68% pour leau potable et 54% pour lassainissement. Les efforts entreprendre pour atteindre ces objectifs se mesurent aussi bien en termes damlioration du cadre institutionnel et de renforcement des capacits tous les niveaux, quen termes de mobilisation des financements ncessaires. En effet, pour raliser lambitieux programme national, il est urgent de mettre en place les actions prioritaires dfinies dans le PNAEPA : (i) renforcer la capacit de tous les acteurs, (ii) renforcer la capacit de programmation et de suivi-valuation du ministre charg de leau, et (iii) finaliser la mise en place du cadre institutionnel et amliorer la coordination au sein du secteur. Si ces actions seraient effectivement ralises, atteindre les OMD pourrait tre possible pour Madagascar. Malheureusement, en 2009 une grave crise politicosociale a frapp le pays ayant comme consquence la suspension des financements dj accords par les partenaires techniques et financiers, ce qui a conduit un retard dans la mise en uvre des actions. Du fait de cette situation il est maintenant peu probable que Madagascar puisse atteindre les OMD.
1

Le prsent rapport du Conseil des Ministres Africains en charge de lEau (AMCOW) a t produit sur la base dinformations collectes auprs de diffrents acteurs du secteur, runis au sein de la Plateforme DIORANO-WASH5. Les mesures prioritaires convenues pour relever les dfis fixs dans le PNAEPA et assurer que les financements se concrtisent sur le terrain par le dveloppement de services durables deau et dassainissement, sont les suivantes :

Contexte sectoriel :
Finaliser la mise en place effective des 22 Directions Rgionales du Ministre de leau en leur octroyant des moyens humains, financiers et logistiques suffisants Finaliser la mise en place effective des organismes prconiss par le code de leau, en les dotant de moyens humains et financiers adquats Elaborer et mettre en uvre un plan de renforcement des capacits humaines, matrielles et financires des communes afin quelles puissent assumer leurs responsabilits de maitres douvrages en matire dapprovisionnement en eau potable et assainissement, prconises dans le Code de lEau et ses dcrets dapplication, et dans la Politique et Stratgie Nationale de lAssainissement (PSNA)6 Mettre en uvre de faon effective le Programme National dAccs lEau Potable et lAssainissement (PNAEPA) en assurant la mobilisation des ressources financires qui y sont programmes Assurer lefficacit de la gestion financire, c'est--dire que les dcaissements doivent permettre datteindre les objectifs fixs Mettre en uvre le Budget Programme par Objectif et par Rgion (BPOR)7 en impliquant tous les acteurs : Etat (ministres techniques, ministre des Finances) et services dconcentrs, partenaires techniques et financiers, organisations nongouvernementales (ONG), communes et secteur priv Renforcer les actions en cours pour assurer la cohrence de la collecte dinformation et la fiabilit des donnes Etablir des critres de slection des zones prioritaires dintervention en sappuyant sur lindice de pauvret par rgion

Hydraulique rurale: Mettre en uvre de faon effective le PNAEPA et le BPOR en mobilisant efficacement les ressources financires programmes Renforcer les comptences de tous les acteurs, et en priorit des communes et des services techniques dconcentrs qui doivent aussi voir leurs moyens humains, matriels et financiers augmenter pour leur permettre dassumer leurs responsabilits respectives dans la mise en uvre effective de la maitrise douvrage et la gestion dlgue des services Renforcer limplication du secteur priv par lapplication du partenariat public-priv8 et assurer un dveloppement de ses capacits
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Hydraulique urbaine: Mettre en uvre de faon effective le PNAEPA et le BPOR en mobilisant efficacement les ressources financires programmes Dvelopper la capacit de la socit nationale deau et dlectricit, JIRAMA9, en finalisant entres autres le processus de restructuration en cours Dvelopper les partenariats public-priv (PPP) et les dlgations de service par affermage aprs avoir encourag le dveloppement des capacits des oprateurs privs Rendre oprationnelle la Socit de Rgulation de lEau et de lAssainissement (SOREA)10 Rendre effective la matrise douvrage des communes

Assainissement et hygine en milieu rural: Mettre en uvre de faon effective la Politique et Stratgie Nationale de lAssainissement (PSNA) en mobilisant aussi les ressources financires annonces dans le PNAEPA Mobiliser des financements destins spcifiquement lassainissement, suffisants pour permettre datteindre les objectifs du Millnaire pour le dveloppement (OMD) Renforcer les actions dinformation et dapplication des textes rglementaires existant en matire dassainissement comme prconis par la PSNA, dans le cadre du programme financ par le Fonds dAppui pour lAssainissement Renforcer les actions dducation et de mobilisation pour la mise en uvre des 3 messages-cls de la plateforme DIORANO-WASH (Water, Sanitation and Hygiene)

Assainissement et hygine en milieu urbain: Mettre en uvre la PSNA en mobilisant effectivement les ressources financires annonces dans le PNAEPA Renforcer les actions dinformation et lapplication des textes rglementaires existant en matire dassainissement comme prconis par la PSNA, dans le cadre du programme financ par le Fonds dAppui pour lAssainissement Dvelopper les technologies dassainissement autonome et intgrer ces techniques dans les plans de dveloppement de lassainissement Dvelopper les mcanismes de promotion et daccompagnement, comme des systmes de crdit ou de sani-march11, en collaboration avec le secteur priv

Table des matires 1. Introduction ............................................................................................................... 67 2. Panorama gnral du secteur: tendance daccs et de financement ............... 67 3. Evolution du contexte sectoriel prsentation de la matrice dvaluation... 910 4. Cadre institutionnel ............................................................................................. 1112 5. Financement du secteur et son utilisation ........................................................... 13 6. Suivi et valuation .................................................................................................... 15 7. Sous-secteur de lhydraulique rurale .................................................................... 16 8. Sous-secteur de lhydraulique urbaine ................................................................. 18 9. Sous-secteur de lassainissement et de lhygine en milieu rural .................... 20 10. Sous-secteur de lassainissement et de lhygine en milieu urbain................. 22

La deuxime dition des Etats des lieux par pays (Country Status Overview, CSO2) a t commissionn par Conseil des Ministres Africains en charge de lEau (African Ministers Conference on Water, AMCOW). Il a t ralis par le Programme Eau et Assainissement (Water and Sanitation Programme, WSP) de la Banque Mondiale, en collaboration avec la Banque Africaine de Dveloppement (BAD), le Fonds des Nations Unies pour lenfance (UNICEF), la Banque Mondiale et lOrganisation mondiale de la sant (OMS). Ce rapport a t dvelopp courant 2009/2010 en collaboration avec le gouvernement de Madagascar et les diffrents acteurs du secteur. Les opinions exprimes dans ce rapport appartiennent lquipe de rdacteurs et ne refltent pas ncessairement celles des institutions partenaires. Pour obtenir plus de renseignements sur les tat des lieux par pays du secteur de leau et de lassainissement, veuillez consulter les sites internet suivants : Conseil des Ministres Africains en charge de lEau www.amcow.net et Programme Eau et Assainissement www.wsp.org

Abrviations
AEP(A) AEPA-FAD AMCOW ATPC/CLTS BAD BDEA BEI BM BPOR CLTS CSO2 DAAJ DAGRE DEA DEP DEPA DGEA DIORANO-WASH DSIC EDS EPM FAA/GSF INSTAT JIRAMA JMP MAP MEM MFB MinEau OMD OMS ONG PNAEPA PPP PSNA PTF SAN PLAT SANIMARCHE SOREA UNICEF USD WSP Approvisionnement en Eau Potable (et Assainissement) Programme dAEPA financ par le Fonds Africain de dveloppement Conseil des Ministres Africains en charge de lEau Assainissement total port par les communauts (ou Community Led Total Sanitation) Banque Africaine de Dveloppement Base de Donnes du secteur Eau et Assainissement Banque Europenne dInvestissement Banque Mondiale Budget Programme par Objectif et par Rgion Community Led to Total Sanitation Country Status Overviews (deuxime dition) Direction des Affaires Administratives et Juridiques Direction de lAssainissement et de la Gestion des Ressources en Eau Direction de lEau et de lAssainissement Direction des Etudes et des Projets Direction de lEau Potable et de lAssainissement Direction Gnrale de lEau Potable et de lAssainissement Structure de concertation et de coordination de tous les intervenants du secteur AEPA (de langlais WASH : Water, Sanitation and Hygiene) Direction du Systme dInformation et de la Communication Enqute Dmographique et Sanitaire effectues par INSTAT Enqutes Priodiques auprs des Mnages effectues par INSTAT Fonds dAppuis pour lAssainissement / Global Sanitation Fund Institut National des Statistiques JIro sy RAno MAlagasy, socit dEtat en charge de llectricit et de leau Joint Monitoring Programme Madagascar Action Plan Ministre de lEnergie et des Mines Ministre des Finances et du Budget Ministre de l'Eau Objectif(s) du Millnaire pour le dveloppement Organisation Mondiale de la Sant Organisation(s) non-gouvernementale(s) Programme National dAccs a lEau Potable et lAssainissement potable Partenariat Public Priv Politique et Stratgie Nationale de lAssainissement Partenaire Technique et Financier Sanitation Plate Organisme priv, fournisseur dquipement et matriaux dassainissement Socit de Rgulation de lEau et de lAssainissement Fonds des Nations Unies pour l'Enfance Dollars des Etats-Unis Water and Sanitation Program / Programme Eau et Assainissement

Taux de change :
1 USD = 2098,083 ariary
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1. Introduction
Le Conseil des Ministres Africains en charge de lEau (CMAE / AMCOW) a engag la ralisation de cette deuxime dition des Etats des lieux par pays (Country Status Overviews, CSO2) afin de mieux comprendre quels sont les facteurs qui encouragent une amlioration dans laccs leau et lassainissement et didentifier ce que les gouvernements membres peuvent faire pour acclrer ce progrs dans les pays de 13 lAfrique Sub-saharienne . AMCOW a confi llaboration des CSO2 au Programme Eau et Assainissement (PEA / WSP) de la Banque Mondiale et la Banque Africaine de Dveloppement, qui le ralisent en troite collaboration avec lUNICEF et lOMS, dans plus de 30 pays dAfrique subsaharienne. Le prsent rapport CSO2 a t produit en 2009/2010 en troite collaboration avec le gouvernement de Madagascar et les diffrents acteurs du secteur. Lanalyse du CSO2 a pour objectif daider les pays valuer les processus qui traduisent les financements disponibles en services de qualit, et ce pour chacun des quatre sous-secteurs : eau, assainissement et hygine, en milieu rural et urbain. Cette analyse se base sur trois principaux lments: un examen de lvolution des taux daccs au service, un modle financier qui sert apprcier ladquation des investissements prvus, et une matrice dvaluation qui permet didentifier les principaux goulots dtranglement le long des processus de fourniture des services. Ainsi, le CSO2 permet non seulement dtablir si, au rythme actuel de progression des taux daccs, les flux de financement prvus sont suffisants pour atteindre les objectifs sectoriels, mais galement didentifier les actions mettre en uvre pour assurer que les financements soient plus efficacement traduits en services deau et dassainissement. Dans cet esprit, des actions prioritaires spcifiques ont t dfinies en concertation avec les diffrentes parties prenantes. Un rapport de synthse rgionale, disponible sparment, prsente les enseignements et meilleures pratiques tirs des diffrentes analyses nationales et pouvant aider les pays mettre en uvre ces actions prioritaires.

2. Panorama gnral du secteur: tendance en termes daccs et de financement

Evolution des taux daccs jusqu aujourdhui et tendance vers les objectifs 2015 Lvolution du taux daccs leau potable entre 1990 et 2008 (de 22% 40%, selon les donnes nationales 14 15 de lEPM/INSTAT et de la BDEA ; de 31% 41% selon les estimations effectues sur la base des donnes JMP) indique que la capacit du secteur reste insuffisante pour atteindre lobjectif du Millnaire pour le dveloppement (OMD) relatif leau potable (68% en 2015) ou lobjectif trs ambitieux du PNAEPA (65% en 2012). Pour lassainissement, les tendances illustres par les chiffres de lEPM/INSTAT (volution de 50% en 1999 52% en 2006), font croire quil ne sera pas possible datteindre la cible fix par le PNAEPA (71% en 2012), et les chiffres labors partir des donnes du JMP (volution de 8% en 1990 11% en 2008) suggrent que la cible OMD (54% en 2015) est galement hors de porte.

Eau potable

Assainissement
100% 80% e r u t r 60% e v u o40% C 20% 0% 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020
Tendance des dones nationales Cible - dones nationales Tendance des dones JMP - amlior Cible OMD - Dones JMP

Graphique 1 : Evolution de laccs leau potable et lassainissement. Source : INSTAT/BDEA et JMP

Lvolution des tendances pour les donnes nationales et pour celles du JMP est similaire pour laccs leau potable, car les dfinitions utilises sont les mmes, sauf pour les sources amliores qui ne sont pas prises en compte dans les donnes nationales. Les constats sont au contraire trs diffrents pour lassainissement, puisque la courbe des donnes nationales est tablie partir des rsultats des enqutes EPM tandis que le JMP effectue une rgression linaire base sur les rsultats de multiples enqutes mnages pour estimer la tendance. Une autre raison qui explique la diffrence entre les estimations nationales et celles du JMP est que les chiffres des EPM semblent prendre en compte toutes les latrines traditionnelles (alors que le JMP considre uniquement la moiti des latrines traditionnelles comme amliores ) et aussi les latrines partages (que le JMP exclut). Mme si une rfrence explicite ladhsion du Madagascar la Dclaration relative aux OMD est faite dans le PNAEPA, les objectifs nationaux sont plus ambitieux que les OMD, notamment pour lassainissement. Ils ont t fixs pour 2012, et ne se basent pas sur le principe selon lequel lobjectif atteindre en 2015 est de rduire de moiti le nombre de personnes nayant pas accs aux services deau potable et dassainissement par rapport 1990 . Besoin en investissements : les financements sont-ils suffisants? Le modle financier du CSO2, qui sappuie sur les chiffres du JMP, estime les investissements annuels ncessaires pour atteindre les OMD en 2015 180 millions USD pour leau potable et 18 millions USD pour lassainissement. L'estimation basse des investissements requis pour l'assainissement sexplique par une prise en compte dun cot faible pour la construction de latrines amliores trs simples (moins de 10 USD per personne). Dans les faits, lexprience des autres pays de la rgion montre que les investissements requis pour lassainissement sont susceptibles dtre beaucoup plus levs (le cot initial dinvestissement pour une simple latrine traditionnelle en Afrique est en moyenne de 63 USD16). Les investissements annuels publics requis sont estims 118 millions USD pour leau potable et 2 millions USD pour lassainissement (Cf. Tableau 1). Daprs les donnes financires figurant dans le PNAEPA, une partie considrable de ces montants aurait dj t anticipe pour les prochaines annes: environ 69 millions USD pour leau potable et 15 millions USD pour lassainissement (pour un total de 84 millions USD). Toutefois, la plupart de ce montant prvus sera affect des dpenses dintermdiation sociale (formation, sensibilisation, renforcement des capacits, etc.) et ne financera pas la construction des latrines, donc ne peut pas tre compltement dduit des besoins en investissement qui ne concernent que les installations. 7

De plus, depuis mars 2009, du fait de la crise politique, qui a engendr beaucoup de difficults y compris dans la gestion du secteur AEPA, ces financements annoncs sont devenus hypothtiques. En 2010 tous les financements extrieurs ont t en principe suspendus. Mme en 2008, le budget allou au secteur tait seulement de 37,2 millions USD (sur les 84 millions prvus), dont uniquement 11 millions USD avaient t effectivement dcaisss (cf. Tableau 4, Section 5). Il est apparu quil faudrait entreprendre une rvision du PNAEPA ds que la situation politique redeviendra stable. Concernant les contributions des mnages pris en compte dans les estimations CSO2, elles paraissent trs leves. Le Madagascar a certes reconnu le principe de zro subvention pour la construction des 17 latrines (principe du FAA : Fonds dAppui pour lAssainissement ou GSF Madagascar), conformment la 18 Stratgie Nationale de lAssainissement (PSNA) . Nanmoins, ce principe doit tenir compte de la limite de la 19 capacit de payer des usagers, ce qui est galement prcis dans la PSNA . Or, dans le contexte actuel, il semble peu raliste que les mnages puissent contribuer la hauteur des atteintes, par consquent, les Collectivits Territoriales Dcentralises, le gouvernement et les partenaires financiers et techniques peuvent intervenir pour apporter un complment de financement sous forme de prts ou de subventions (PSNA). Eau Potable
Investissements requis Cots d'exploitation

Assainissement
Investissements requis Cots d'exploitation

50

100

150

200

250

Millions USD par an

10

20

30

40

Millions USD par an

Investissements publiques prvus Contribution mnages attendue Besoin net en financement

Investissements publiques prvus Contribution mnages attendue

Graphique 2 : Investissements annuels requis vs. investissements anticips (2008-2015). Source : estimations CSO2

Dans le graphique ci-dessus relatif lassainissement, les investissements requis sont estims uniquement sur la base du cot de construction des infrastructures et ne prennent pas en compte les activits dintermdiation sociale. Conformment la politique nationale, qui considre que les mnages sont censes assumer la totalit des cots des infrastructures dassainissement dans la limite de leur capacit payer, le modle financier CSO2 estime la contribution mnages attendue comme 90% des investissements requis, afin dinclure la possibilit de subventions pour les familles indigentes. Par consquent, le Graphique 2 illustre les financements prvus par le PNEAPA, auxquels on ajoute une contribution mnages suppose quivalente 90% des investissements requis. Ces deux montants sont toutefois largement hypothtiques, et la mesure dans laquelle tout financement public pourra avoir un effet de levier sur les financements des mnages dpendra de la qualit des activits de promotion et intermdiation sociale, et de la capacit dadresser rellement les subventions aux mnages le plus pauvres.

Couverture

Cible ODM 2015 % 58% 89% 68% 53% 57% 54%

Population desservir

Investissements requis Total Public

1990 % Eau potable rurale Eau potable urbaine Eau potable (totale) Assainissement rural Assainissement urbain Assainissement (total) 16% 78% 31% 6% 14% 8%

2008 % 29% 71% 41% 10% 15% 11%

Investissements Contribution Besoin net publiques mnages en attendue financement prvus USD par an

'000 par an 724 367 1.091 979 480 1.459 115 65 180 12 6 18 99 20 118 1 1 2

49 20 69 14 1 15

16 46 62 11 6 17

50 49 -

Tableau 1 : Accs et besoin en investissements (2008-15)20. Source : estimations CSO2

En plus des besoins en investissements prsents ci-dessous, environ 53 millions USD par an seront ncessaires pour financer les cots dexploitation et de maintenance, dont 51 millions USD pour les infrastructures dhydrauliques (Cf. Tableau 2). Si une grande partie de ces cots seront couverts par la facturation aux usagers , le reste devra tre pris en charge par le budget Tableau 2 : Cots dexploitation national. Dautres contraintes psent sur latteinte des objectifs 2015, savoir : la non application effective et efficace du PNAEPA, le non respect de certains engagements stratgiques, comme la dcentralisation tous les niveaux, la restructuration de la JIRAMA, le dveloppement des capacits des communes pour leur permettre dassumer les fonctions de maitrise douvrage, les difficults de la mise en uvre effective des partenariats public-priv, linsuffisante coordination des actions des partenaires techniques et financiers, les difficults dans la collecte des donnes essentielles techniques et financires, la non application effective des textes lgislatifs.
et de maintenance. Source : estimations CSO2
Sous-secteur Eau potable rurale Eau potable urbaine Eau potable (totale) Assainiss. rural Assainiss. urbain Assainiss. (total) Millions USD/an 26 25 51 1 1 2

La suite du prsent rapport fait un diagnostic de la situation dans chaque sous-secteur, identifiant les principaux goulots dtranglement et prsentant les actions prioritaires mettre en uvre pour les dissiper.

3. Evolution du contexte sectoriel prsentation de la matrice dvaluation

Le secteur AEPA de Madagascar a subi une volution marque par de nombreux changements qui ne facilitent pas la continuit et la performance des services. La rforme du secteur a t engage pour introduire la libralisation et promouvoir une concertation de lensemble des acteurs. Les documents fondamentaux de politique et stratgie ont t labors entre 2000 et 2005. Cependant, partir de 2005 sest ouverte une priode dinstabilit qui sest traduite par des remaniements institutionnels frquents dans le secteur entravant la continuit des actions et restreignant la disponibilit des financements. Le secteur dispose dun cadre rglementaire assez complet comprenant un Code de leau , des Politiques 9
21

et stratgies sectorielles pour leau potable et pour lassainissement (SSPA et PSNA), et un Programme national (PNAEPA). Une approche programmatique a t adopte, ayant permis la conception du Budget Programme par Objectif par Rgion (BPOR) en 2008. Les reformes menes ont permis de doter le secteur dun certain nombre doutils stratgiques de planification, de programmation, de normalisation et de suivivaluation (BDEA-EPM/INSTAT), ainsi que dune plateforme de concertation (le Comit DIORANO-WASH). Cest dans ce contexte qui sinscrivent les services deau potable et dassainissement Madagascar, examins en dtail dans le cadre du prsent rapport grce la matrice dvaluation CSO2, un outil permettant didentifier les avances et obstacles du processus de fourniture des services, et ce pour chaque sous-secteur. Cette matrice dvaluation CSO2 sattache examiner neuf lments constitutifs de ce processus, correspondant des aspects spcifiques, classifis en trois catgories : trois aspects qui font rfrence aux conditions propices permettant la mise en place des services, trois aspects qui concernent le 23 dveloppement du service et trois aspects relatifs la durabilit de ces services . Chacune de ces actions spcifiques est value laide dindicateurs et reoit une notation correspondante qui varie de 1 (insuffisant) 3 (excellent) en Co n ditions p ropices fonction de la performance. Ensuite, une comparaison est effectue avec les autres pays de la rgion. Dans le cadre du prsent rapport, le Madagascar est compar avec les autres pays africains faibles revenus avec un RNB par habitant infrieur ou gal 500 USD (selon la mthode Atlas de la 24 Banque Mondiale ). La matrice dvaluation applique Madagascar (Cf. Graphique 3) montre une performance globalement positive du secteur AEPA vis--vis des autres pays africains faibles revenus, avec des rsultats qui sont lgrement suprieures pour la durabilit et lgrement infrieures pour le dveloppement.

22

Durabilit

Dvelo p pement

R sultats - M adagascar

M oyennes, Pays faibles revenus, R NB par habitant < = 500 USD

Laccs leau potable en milieu urbain est bien structur avec la JIRAMA. Le service est efficace et prenne mais le dveloppement du service est limit du fait de linsuffisante mobilisation de ressources et de lutilisation peu efficace des investissements programms. En milieu rural, le service dapprovisionnement en eau potable prvoit la mise en place dun systme de gestion et de maintenance impliquant les communes, les artisans rparateurs, les villageois et les revendeurs des pices dtachs pour les pompes. Deux modles de gestion sont ainsi possibles : soit la gestion communautaire amliore impliquant les comits de points deau, soit louverture aux petits oprateurs privs dans le cadre dune gestion dlgue par affermage. Toutefois, en termes dextension du service, le secteur fait face des difficults car la programmation dfinie dans le PNAEPA et le BPOR nest pas mise en uvre. En assainissement, seule laccs lassainissement de base (dveloppement dinfrastructures dvacuation dexcrta) est considr, tant en milieu rural quen milieu urbain, et le pourcentage des mnage utilisant de faon durable des latrines est considrable (52% en 2005, EPM, tous milieux confondus). Cependant, le dveloppement effectif du secteur est frein par le faible volume dinvestissements disponibles (souvent non distingus des financements consacrs leau potable), et par la faible application des textes rglementaires et des approches stratgiques prvus (notamment, lapplication peu effective du principe de prise en charge totale par les usagers des cots dacquisitions et de maintenance des infrastructures). Le tableau 3 ci-dessous prsente synthtiquement les principales tapes historiques du processus de 10

Graphique 3 : Rsultat de la matrice dvaluation pour Madagascar, et comparaison avec les autres pays africains faibles revenus. Source : CSO2

rforme du secteur AEPA au Madagascar. Les sections Erreur ! Source du renvoi introuvable.4 Erreur ! Source du renvoi introuvable.6 approfondissent ensuite les avances et dfis du secteur dans trois domaines : cadre institutionnel, financement et suivi-valuation. Les sections 7 Erreur ! Source du renvoi introuvable.10 abordent enfin chaque sous-secteur sparment. L encore, une comparaison est faite chaque fois avec les rsultats des autres pays africains faibles revenus.

Tableau 3 : Aperu historique des rformes sectorielles au Madagascar

Date

Evnement
Le service charg de leau, llectricit et lhydrogologie est localis au sein du Dpartement des Mines et de la Gologie Cration du Service de lEau et de lHydrologie - Les activits hydrauliques sont effectues en rgie Nationalisation de la socit dlectricit et deau ; cration de la JIRAMA. LEtat intervient en rgie dans toutes les oprations de dveloppement des infrastructures. Document de stratgie sectorielle et plan daction pour leau et lassainissement (SSPA) Dclaration de politique sectorielle de leau et de lassainissement, qui prvoit la libralisation du secteur et ladoption du principe de non gratuit de leau Adoption du Code de lEau : libralisation et ouverture au secteur priv, mise en place des gestions dlgues des infrastructures et du paiement du service dapprovisionnement en eau potable. La DEA (Direction de lEau et de lAssainissement) est responsable du secteur AEPA au sein du ministre de lEnergie et des Mines Revues sectorielles du secteur de leau, lassainissement et lhygine

Date

Evnement
Mise en place du comit WASH (plateforme de concertation pour le secteur) Adoption du document de stratgie Eau et Assainissement pour tous en milieu rural

Avant 1960

2003

1973

2004

1973-1975

2005

Sminaire national sur la rforme du secteur

1994

2005

La DEA devient la DEPA (Direction de lEau Potable et de lAssainissement) au sein du Ministre de lEnergie et des Mines Adoption du Programme National dAccs lEau Potable et lAssainissement (PNAEPA) Cration au sein du Ministre de lEnergie et des Mines de la DGEA (Direction Gnrale de lEau et de lAssainissement) comprenant la Direction de leau et de lassainissement et la Direction de lhydrogologie, ainsi que les Directions rgionales Mise en place du Ministre de lEau, qui inclut la DGEA et prvoit aussi une Direction des Oprations en son sein. Cration de 12 nouvelles directions interrgionales de leau Adoption par dcret de la Politique et Stratgie Nationale de lAssainissement (PSNA) Remaniement gouvernemental au sein du Ministre de lEau mettant en place 4 directions (DAGRE, DEP, DAAJ, DSIC) au sein de la DGEA ainsi que les Directions rgionales

1997

2007

1999

Novembre 2007

2000-2005

Juillet 2008

2000,2006, 2007, 2008

2008

2003

Adoption des dcrets dapplication du Code de lEau

Mars 2009

4. Cadre institutionnel
Mesures prioritaires : Finaliser la mise en place effective des 22 Directions rgionales du Ministre de leau
11

en leur octroyant des moyens humains, financiers, et logistiques, suffisants

Finaliser la mise en place effective des organismes prconiss par le Code de leau, en les dotant des moyens humains et financiers adquats Elaborer et mettre en uvre un plan de renforcement des capacits humaines, matrielles et financires des communes afin quelles puissent assumer leurs responsabilits de matres douvrages en matire dAEPA, prconises dans le Code de leau et ses dcrets dapplication et dans la Politique et Stratgie Nationale de lAssainissement (PSNA)

Le secteur de leau, assainissement, hygine a t dabord plac sous la responsabilit dun ministre en charg de lnergie et des mines jusquen 2008. Les activits taient ralises en rgie jusquen 1997, au sein dune division dhydrogologie, devenue ultrieurement service de leau et de lhydrogologie. Le secteur a ensuite fait lobjet dune rforme sectorielle avec ladoption du Code de lEau qui officialise la libralisation du secteur, le principe de gestion dlgue des infrastructures, larrt des actions en rgie, le principe du paiement du service, le dveloppement du secteur priv. Une Direction de leau et de lassainissement est cre en 2000, puis un Ministre de leau en 2008, responsable du secteur au niveau national. Thoriquement, ce Ministre est cens disposer dune direction rgionale dans chacune des 22 rgions. Toutefois, en raison des faibles moyens budgtaires disponibles, ce jour le Ministre na pu mettre en place que 3 Directions rgionales et 8 Directions interrgionales (11 sur 22). Au niveau local, selon le Code de lEau, les communes sont les matres douvrage des infrastructures deau potable et ce titre sont propritaires des installations. Cependant, le Ministre de lEau, travers la Direction Gnrale de lEau Potable et de lAssainissement (DGEA), assure la matrise douvrage dlgue des communes en attendant leur habilitation. Le rle des communes se limite le plus souvent lidentification des besoins de leur circonscription et linstruction de demandes auprs du Ministre de lEau. Bien que propritaires des ouvrages, les communes interviennent peu dans la gestion de ces dernires. En milieu rural, la gestion des infrastructures simplifies est dune manire gnrale assure par les communauts travers les comits de gestion de leau. Dans les centres importants dont la gestion nest pas confie la JIRAMA, la responsabilit de la fourniture deau potable est confie aux communes qui lassurent en rgie. Certaines communes ont confi la gestion des adductions de ces centres des oprateurs privs ou des ONG sur la base dun cahier des charges conformment au Code de lEau. Les communes urbaines ont galement la matrise douvrage des infrastructures dassainissement collectif, mais leurs moyens pour les grer et assurer leur maintenance sont faibles. En milieu urbain, la JIRAMA est le principal oprateur deau potable et intervient dans 66 des 232 communes urbaines de Madagascar. La socit est dtenue entirement par l'Etat Malagasy, tout en tant rgie par le droit commun des socits anonymes. Selon le Code de lEau (article 80), la JIRAMA est concessionnaire des installations quelle exploitait en janvier 1999, pour une priode de dix ans compter de janvier 2001. La rforme de la JIRAMA est en cours depuis plusieurs annes. Le projet de scission entre les deux entits eau et lectricit, labor en 2008, a t abandonn en 2009 suite aux doutes exprims par certains partenaires financiers. Le processus de privatisation et la mise en place de la socit de patrimoine qui sera responsable de la matrise douvrage sont en cours. Ltablissement dindicateurs de performance clairs et mesurables est galement prvu. Dans un but damliorer la concertation entre les acteurs du secteur, la plateforme DIORANO-WASH a t mise en place en 2002. Elle assure la coordination, facilite la circulation de linformation et organise des rencontres thmatiques. Cette plateforme intervient aussi en appui aux autorits responsables du secteur AEPA, du niveau central (les ministres), en passant par le niveau rgional et jusquau niveau local, notamment pour ce qui regarde la coordination et le suivi-valuation. 12

Les dfis majeurs qui restent relever concernant le cadre institutionnel sont les suivants : Pour lAEP en milieu urbain : la finalisation de la restructuration de la JIRAMA, la mise en place de la Socit de Rgulation de lEau et de lAssainissement (SOREA), leffectivit de la responsabilit de maitre douvrage des communes ; Pour lAEP en milieu rural : leffectivit de la dcentralisation et de la responsabilisation des communes en tant que maitres douvrage, la mise en uvre effective du PNAEPA et du BPOR, le dveloppement de la gestion dlgue par affermage avec les petits oprateurs privs ;
Hydraulique rurale

Pour lassainissement : lapplication effective et correcte des textes rglementaires et des stratgies de mise en uvre, lexcution du programme financ par le Fonds dAppui pour lAssainissement (FAA).

Pour ces raisons, la comparaison avec les autres pays africains faibles revenus (cf. Graphique 4Graphique 4) montre qu Madagascar le cadre institutionnel du secteur AEPA est faible pour ce qui concerne lhydraulique (urbaine et rurale), mais assez bonne pour ce qui concerne lassainissement, grce lexistence de la PSNA, du FAA et des textes rglementaires.

Assainissement urbain

Hydraulique urbaine

Assainissement rural Rsultats - Madagascar Moyennes, Pays faibles revenus, RNB par habitant <=500 USD

Graphique 4 : Rsultat de la matrice dvaluation de Madagascar concernant le cadre institutionnel, et comparaison avec les autres pays africains faibles 25 revenus . Source : CSO2

5. Financement du secteur et son utilisation

Mesures prioritaires : Mettre en uvre de faon effective le Programme National dAccs lEau Potable et dAssainissement (PNAEPA) en assurant la mobilisation des ressources financires qui y sont programmes Assurer lefficacit de la gestion financire c'est--dire que les dcaissements doivent permettre datteindre les objectifs fixs Mettre en uvre de faon effective le Budget Programme par Objectif et par Rgion (BPOR) en impliquant tous les acteurs : Etat (ministre technique, ministre des Finances) et services dconcentrs, partenaires techniques et financiers, ONG, communes et secteur priv Dvelopper les capacits des services centraux et dconcentrs de lEtat Amliorer et simplifier les procdures de passation des marchs publics

Afin datteindre les OMD, le nombre dinfrastructures deau et dassainissement ralises chaque anne doit tre suffisant pour permettre daccder aux services plus de 2,5 millions de personnes supplmentaires 13

par an jusquen 2015. Les rsultats en termes dinfrastructures raliser sont indiqus dans le PNAEPA et il est ainsi fondamental que ce programme soit mis en uvre de faon effective, notamment en mobilisant les ressources financires qui y sont rfres comme indispensables pour atteindre les dits rsultats. Le ministre charg de leau narrive pas mobiliser les financements ncessaires auprs du ministre des 26 finances et des partenaires techniques et financiers, et utiliser rationnellement les financements acquis . Le tableau ci-dessous montre la faible performance financire du secteur en termes de dcaissements : Tableau 4 : Budgets allous et dcaisss (millions USD)
Dsignation Budgets allous Budgets dcaisss Taux de dcaissement 2006 19,7 12,1 62% 2007 12,8 6,5 50% 2008 37,2 11,1 30%

Source : Tableau financier Ministre de leau/Ministre des finances Pour esprer atteindre les OMD, il faudrait en moyenne 198 millions USD par an. Le tableau 3 montre que cest seulement en 2008 que le secteur a pu obtenir 37,2 millions USD : ce montant reprsente une augmentation substantielle par rapport aux annes prcdentes, mais est encore largement insuffisant. Or sur ce financement obtenu, le ministre na pu dcaisser que 11 millions USD, ce qui correspond un taux de dcaissement trs faible (30%). Il est donc indispensable damliorer lefficacit de la gestion financire, c'est--dire augmenter la capacit de mobilisation des financements et assurer une utilisation effective du financement mobilis. Le Ministre de leau prsente aussi des lacunes au niveau de la programmation, malgr la mise en place du Budget programme par Objectifs Rgionaux (BPOR). Ce systme de planification permettrait dvaluer correctement les financements requis, en collaboration avec les populations. Malheureusement, dans le contexte actuel, le systme nest pas du tout oprationnel, du fait entre autres dune faible maitrise de loutil et la non-effectivit de la dcentralisation. En ce qui concerne la contribution financire des usagers, pour le secteur de leau potable, le principe de non-gratuit de leau a t reconnu dans le Code de lEau. En milieu rural, la participation des communauts linvestissement initial se fait gnralement sous forme de matriaux et/ou de main duvre. Pour les frais rcurrents, la facturation couvre gnralement les cots dexploitation et de maintenance pour les ouvrages simples dapprovisionnement en eau potable, selon le principe de recouvrement des cots. En milieu urbain, la JIRAMA arrive recouvrir les cots sur la base dun tarif dont les modalits de fixation sont dtermines par le cadre lgal et rglementaire. Pour lassainissement, selon la PSNA adopte en 2008, la construction, gestion et maintenance des latrines familiales sont la charge des mnages. Il est globalement difficile de distinguer les financements destins leau de ceux destins lassainissement et de connaitre la rpartition exacte des fonds entre le gouvernement central et les structures dcentralises (rgions et communes). Jusqu prsent les Directions Rgionales et Directions Interrgionale ne grent quun budget de fonctionnement et ne disposent pas de moyens suffisants pour assurer leur tche dappui technique aux communes. Des difficults sont aussi rencontres au niveau de la collecte dinformations financires auprs des partenaires techniques et financires. Les dfis majeurs sur le plan du financement sont : Mobiliser effectivement les montants financiers annoncs dans le PNAEPA, indispensables pour atteindre les OMD, 14

Amliorer les taux de dcaissement afin de permettre la mise en uvre des diffrentes activits annoncs dans le PNAEPA, Mettre en place un cadre dexploitation des infrastructures dAEPA qui permette le recouvrement des cots afin dassurer lquilibre financier de la gestion des systmes, tout en prenant en compte la volont et la capacit de payer des usagers, Amliorer le systme de budgtisation pour permettre de distinguer les financements pour leau de ceux pour lassainissement, et de connaitre la rpartition des fonds entre le budget du gouvernement central et ceux des structures dcentralises, Assurer une bonne circulation des informations concernant les financements du secteur AEPA.

Hydraulique rurale

Assainissement urbain

Hydraulique urbaine

La performance de Madagascar en termes de financement du secteur AEPA se situe en dessous de la moyenne des pays africains faible revenus (cf. Graphique 5Graphique 5), surtout pour lhydraulique rurale et urbaine, du fait entres autres de la faiblesse des financements mobiliss et des faibles taux de dcaissement.

Assainissement rural Rsultats - Madagascar Moyennes, Pays faibles revenus, RNB par habitant <=500 USD

6. Suivi et valuation
Mesures prioritaires :

Graphique 5 : Rsultat de la matrice dvaluation de Madagascar concernant le financement et son utilisation, et comparaison avec les autres pays africains faibles revenus 27 . Source : CSO2

Renforcer les actions en cours pour assurer la cohrence de la collecte dinformation et la fiabilit des donnes Amliorer le systme de collecte et gestion des donnes pour complter la Base de Donnes du secteur Eau et Assainissement (BDEA) Etablir des critres de slection des zones prioritaires dintervention en sappuyant sur lindice de pauvret par rgion

A Madagascar, plusieurs enqutes sont rgulirement effectues par lINSTAT (Institut National de la Statistique), qui est le seul organisme officiel habilit produire des donnes statistiques sociales et conomiques. En particulier, lINSTAT ralise lEnqute nationale Dmographique et Sanitaire (EDS) et lEnqute Priodique auprs des Mnages (EPM) qui permettent de suivre la situation de laccs aux latrines. Ces enqutes ne sont pourtant pas ralises trs rgulirement (tous les deux ou trois ans), ce qui ne permet pas un suivi annuel de lvolution des taux de couverture. Les nomenclatures utilises pour effectuer ces enqutes mriteraient nanmoins dtre harmonises avec celles de la Base de Donnes Eau et Assainissement (BDEA), qui a t mise en place en 2007. Cette base comptabilise les points deau raliss et calcule le taux daccs au service, sur la base dune estimation du nombre moyen de personnes desservies par chaque type dinfrastructure : 1 branchement particulier fournit de leau 10 personnes, une borne fontaine dessert 250 personnes et un puits/forage muni de pompe motricit humaine dessert 300 habitants. En 2008, la rconciliation des donnes avec celles du JMP a t faite grce une uniformisation des dfinitions et mthodologies. Toutefois, des efforts doivent tre entrepris pour amener tous les acteurs intgrer cette harmonisation. 15

Le suivi des ralisations sur le terrain pose des difficults car la collecte des fiches dinventaires (identification des points deau et des latrines) ne se fait pas rgulirement. Il en est de mme pour la saisie et de la gestion des donnes de la BDEA, qui prsentent des lacunes et ne sont pas systmatiquement mis jour.
Hydraulique rurale

29

Les dfis auxquels il faut faire face pour ce qui concerne le suis-valuation du secteur sont : Mettre en place un systme efficace de collecte des donnes sur les points deau, Renforcer les capacits de dveloppement et exploitation de la BDEA Mobiliser les financements suffisants pour raliser annuellement les EPM, Renforcer la collaboration avec le systme statistique du JMP.
Assainissement urbain Hydraulique urbaine

Assainissement rural Rsultats - Madagascar Moyennes, Pays faibles revenus, RNB par habitant <=500 USD

Malgr ces points amliorer, la situation de Madagascar est dans la moyenne des pays africains faibles revenus (cf. Graphique 6), notamment grce lexistence de la BDEA et des EPM.

Graphique 6 : Rsultat de la matrice dvaluation de Madagascar concernant le suivi-valuation, et comparaison avec les autres pays africains faibles revenus 28. Source : CSO2

7. Sous-secteur de lhydraulique rurale

Mesures prioritaires : Mettre en uvre de faon effective le PNAEPA et le BPOR en mobilisant efficacement les ressources financires programmes Renforcer les comptences de tous les acteurs, et en priorit des communes et des services techniques dconcentrs qui doivent disposer de tous les moyens (humains, physiques, financiers) pour assumer leurs responsabilits respectives dans la mise en uvre effective de la maitrise douvrage et la gestion dlgue des services Renforcer limplication du secteur priv par lapplication des partenariats publicpriv et assurer un dveloppement des ses capacits
En milieu rural, selon les donnes nationales, le taux daccs est pass de 7% en 1990 22% en 2000 et 37% en 2008 (calculs BDEA /Min Eau), soit une progression annuelle de 1,9% en moyenne. Si la tendance se poursuit, le taux daccs en 2015 sera de 49%, infrieur lobjectif de 57% que le PNAEPA fix pour 2012. Daprs les chiffres du JMP, le taux de couverture est pass de 16% en 1990 29% en 2008 ; si la tendance actuelle se poursuit, il sera de 34% en 2015. Dans les 16 deux cas, il apparait trs difficile

100%

Couverture

80% 60% 40% 20% 0% 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020
Tendance des dones nationales Cible - dones nationales Tendance des dones JMP - amlior Tendance des dones JMP - branchements domestiques

Graphique 7 : Accs leau potable en milieu rural. Source : INSTAT/BDEA et JMP

Investissements requis

Cots d'exploitation

datteindre lOMD relatif leau potable en milieu rural, au moins que des efforts trs importants soient mis en uvre pour acclrer le taux dextension du service, ce qui est un dfi considrable. Les deux lignes Tendance des donnes nationales et Tendance des donnes JMP amlior illustres dans le graphique 7 montrent des volutions positives mais distinctes. Cette diffrence sexplique en partie parce que les chiffres nationaux ne considrent pas les sources protges comme points deau amliores .

50

100
Millions USD par an

150

Engagements Etat, bailleurs de fonds et ONG Contribution mnages (anticipation) Besoin net en financement

Graphique 8 : Besoins en investissements dans lhydraulique rurale. Source : estimations CSO2

Pour atteindre lobjectif correspondant la partie rurale de lOMD pour laccs leau, les investissements ncessaires sont dau moins 115 millions USD par an, dont 99 millions USD dinvestissements publics. Compte tenu des engagements financiers annuels annoncs dans le PNAEPA, qui sont de 28 millions USD pour lEtat et de 21 millions USD pour les bailleurs de fonds et les ONG, auxquels on peux ajouter 16 millions USD de contribution des mnages (estimation CSO2), 50 millions USD restent encore mobiliser pour combler le dficit de financement (cf. Graphique 8). Le systme de planification bas sur le BPOR devrait permettre aux communes didentifier les besoins en infrastructure et de les intgrer dans les Plans Communaux de Dveloppement. Dans certaines rgions concernes par les grands projets antrieurs, un systme de gestion et de maintenance existe, impliquant les communes, les artisans rparateurs, les populations, les revendeurs de pices dtachs pour les forages munis de pompe motricit humaine. Pour les rseaux par systme gravitaire, le mode de gestion le plus frquent est la gestion communautaire avec les comits de points deau. Le mcanisme tarifaire le plus courant est la cotisation forfaitaire par mnage, qui ne permet pas de faire face efficacement aux charges de fonctionnement et de renouvellement des infrastructures. Pour les grandes rparations, les populations font recours une cotisation exceptionnelle pour collecter les montants ncessaires. Le PNAEPA prvoit la mise place du mode de gestion dlgu par affermage, travers le PPP (Partenariat Public Priv) et un programme de dveloppement des capacits de tous les acteurs, notamment le secteur priv, et les communes, pour quelles puissent assurer les responsabilits de matres douvrage. Malheureusement cette dlgation ainsi que le programme de renforcement des capacits nont pas t mises en uvre. Les rles et responsabilits de tous les acteurs du secteur ont t bien dfinis dans les textes rglementaires et stratgiques (code de leau, manuel de procdure et PNAEPA) mais il y a plusieurs lacunes dans la mise en uvre (par exemple, dans la responsabilisation des communes, limplication du secteur priv, la mise en fonction de la SOREA).

17

Conditions propices
Politiques 2 Planification 1 Budget 2

Dveloppement
Dpenses 1,5 Equit 0,5 1,5 2,5

Durabilit
Extension 1 Utilisation 2,5

Performance Maintenance

Graphique 9 : Matrice dvaluation pour lhydraulique rurale. Source : CSO2

La matrice dvaluation illustre ci-dessus (cf. Graphique 9) utilise un simple code de couleur pour indiquer la performance de chaque composante du sous-secteur de lhydraulique rurale : la couleur verte pour une bonne performance (note suprieure 2), le jaune indiquant que des obstacles persistent (note comprise entre 1 et 2) et le rouge indiquant un retard trs significatif (note infrieure 1). La comparaison de Madagascar avec les autres pays africains faibles revenus en ce qui concerne la situation de lhydraulique rurale (cf. Graphique 9 et 10) montre que celle-ci est : Moyenne pour les conditions propices (existence dun cadre lgal et rglementaire, mais application insuffisante) ; Faible pour le dveloppement (insuffisance des financements), en particulier pour ce qui concerne lquit (les taux daccs leau potable sont trs diffrents parmi les rgions, dont certaines ont des taux trs faibles) ; Assez bonne pour la durabilit (existence dun systme de gestion et de maintenance).

Conditions propices

Durabilit

Dveloppement

Rsultats - Madagascar

Moyennes, Pays faibles revenus, RNB par habitant < = 500 USD

Graphique 10 : Rsultat de la matrice dvaluation de Madagascar concernant lhydraulique rurale, et comparaison avec les autres pays africains faibles revenus. Source : CSO2

8. Sous-secteur de lhydraulique urbaine

Mesures prioritaires : Mettre en uvre de faon effective le PNAEPA et le BPOR en mobilisant efficacement les ressources financires programmes Dvelopper la capacit de la JIRAMA en finalisant entres autres le processus de restructuration en cours Dvelopper les partenariats public-priv (PPP) et les dlgations de service par affermage aprs avoir encourag dveloppement des capacits des oprateurs privs Rendre oprationnelle le SOREA Rendre effective la matrise douvrage des communes

18

100%

Couverture

80% 60% 40% 20% 0% 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020
Tendance des dones nationales Cible - dones nationales Tendance des dones JMP - amlior Tendance des dones JMP - branchements domestiques

En milieu urbain, selon les calculs de la BDEA, les taux on rgress denviron 57% en 1990 50,29% en 2008 (calculs de la BDEA/MinEau pour 2008). Cette tendance montre quil ne sera pas possible datteindre la cible nationale fixe 95% pour 2012 selon le PNAEPA. Daprs les chiffres JMP, qui sont un peu moins pessimistes, le taux daccs leau potable en milieu rural tait de 78% en 1990 et de 71% en 2008 ; si la tendance se poursuit, en 2015 le taux ne serait que de 68% (contre un objectif de 89% correspondant la partie urbaine de lOMD pour laccs leau). Les carts entre les estimations de la BDEA et du JMP proviennent du fait que les sources protges et les puits/forages munis de pompe motricit humaine ne sont pas pris en compte dans les statistiques nationales, car considrs comme non amliors en milieu urbain. Daprs les estimations du CSO2, les investissements annuels ncessaires pour atteindre la cible OMD relative lhydraulique rurale sont de 65 millions USD, dont 20 millions USD comme investissements publics. Les financements prvus (engagements de lEtat et des partenaires techniques et financiers) sont de 20 millions USD. Quant la contribution attendue des mnages, elle est estime par le modle financier CSO2 70% des investissements requis, ce qui correspond 46 millions USD (Graphique 12).

Graphique 11 : Accs leau potable en milieu urbain. Source : INSTAT/BDEA et JMP

Cots d'exploitation

Investissements requis

20

40

60
Millions USD par an

80

100

Engagements Etat, bailleurs de fonds et ONG Contribution mnages (anticipation)

Graphique 12 : Besoins en investissements dans lhydraulique urbaine. Source : estimations CSO2

Le secteur de lhydraulique urbaine est en dcroissance. Depuis plusieurs annes, trs peu dinvestissements majeurs ont pu tre mis en place, la restructuration de la JIRAMA nest pas acheve, le secteur priv ne parvient pas simplanter, la matrise douvrage par les communes nest pas effective. Des mesures concrtes qui pourraient permettre un dveloppement efficace de lapprovisionnement en eau potable en milieu urbain sont recommandes : entres autres, une nouvelle grille tarifaire pouvant assurer le redressement financier de la JIRAMA, le dveloppement de la maitrise douvrage des communes par la mise en place de la Socit de Patrimoine, et la mise en effectivit de la SOREA. Malheureusement, le contexte actuel na pas permis la concrtisation de toutes ces recommandations.

19

Conditions propices
Politiques 2 Planification 1 Budget 2,5

Dveloppement
Dpenses 1,5 Equit 0,5 2 1,5

Durabilit
Extension 1,5 Utilisation 2

Performance Maintenance

Graphique 613 : Matrice dvaluation pour lhydraulique urbaine. Source : CSO2

La comparaison avec les autres pays africains pour le sous-secteur de lhydraulique urbaine (cf. graphiques 13 et 14) montre que : Les conditions propices sont dans la moyenne (existence dun cadre lgal et rglementaire, mais application insuffisante), mme si la planification pourrait tre amliore. Le dveloppement des services est lgrement infrieur la moyenne des autres pays, notamment parce que lquit est toujours trs faible (il y a des localits urbaines o la JIRAMA nassure pas le service, et certaines ont des systmes trs rudimentaires). La durabilit est dans la moyenne (la JIRAMA a pu assurer une fonctionnalit satisfaisante),

Conditions propices

Durabilit

Dveloppement

Rsultats - Madagascar

Moyennes, Pays faibles revenus, RNB par habitant < = 500 USD

Graphique 714 : Rsultat de la matrice dvaluation de Madagascar concernant lhydraulique urbaine, et comparaison avec les autres pays africains faibles revenus. Source : CSO2

9. Sous-secteur de lassainissement et de lhygine en milieu rural

Mesures prioritaires : Mettre en uvre de faon effective la PSNA en mobilisant les ressources financires annonces dans le PNAEPA Mobiliser des financements destins spcifiquement lassainissement, suffisants pour permettre datteindre les OMD Renforcer les actions dinformation et dapplication des textes rglementaires existant en matire dassainissement comme prconis par la PSNA, dans le cadre du programme financ par le Fonds dAppui pour lAssainissement Renforcer les actions dducation et de mobilisation pour la mise en uvre des 3 messages-cls de la plateforme DIORANO-WASH.

20

100%
Coverage

80% 60% 40% 20% 0% 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 Tendance des dones nationales Cible - dones nationales Tendance des dones JMP - amlior

Selon les donnes du PNAEPA, 20% de la population rurale avait accs des latrines respectant les normes en 1990, et 45% en 2006, contre un objectif de 66% pour 2012. Selon les estimations du JMP, le taux tait seulement de 6% en 1990 et de 10% en 2008 pour laccs aux latrines amliores (sans compter les latrines partages). Les carts assez importants entre ces deux estimations (cf. graphique 15) sexpliquent en partie par les diffrentes dfinitions et mthodes de calcul employes. Alors que les donnes nationales sont issues de rsultats denqutes mnages (EPM 2005), le JMP effectue une rgression linaire partir des donnes disponibles sur la priode 1990-2008. Les donnes nationales ne distinguent pas non plus entre facilits partages et non-partages, contrairement au JMP qui comptabilise uniquement les latrines non-partages (sur la bas de la dernire enqute mnages o les facilits amliores partages sont catgorises, en loccurrence EDS 2004). De plus, les chiffres des EPM semblent prendre en compte toutes les latrines traditionnelles, alors que le JMP considre uniquement la moiti des latrines traditionnelles comme amliores . Si on fait rfrence aux donnes nationales, il y a une possibilit que lobjectif correspondant la partie rurale de lOMD pour laccs lassainissement soit atteint condition que les prconisations du PNAEPA soient mises en uvre efficacement. Mais si on fait rfrence aux donnes du JMP, latteinte de lobjectif correspondant la partie rurale de lOMD pour lassainissement est impossible.

Graphique 15 : Accs lassainissement en milieu rural. Source : INSTAT/BDEA et JMP

Investissements Cots requis d'exploitation

10

20
Millions USD par an

30

Investissements publiques anticipes Contribution mnages (anticipation)

Graphique 16 : Besoins en investissements, assainissement rural. Source : estimations CSO2

Afin datteindre lobjectif de 2015 selon les donnes nationales, le modle financier du CSO2 estime que les investissements requis par an sont de 12 millions USD (cf. Graphique 16). Les investissements publics prvus de la part des bailleurs de fonds et ONG sont de 14 millions USD. Ces financements publics seront surtout adresss des actions dintermdiation sociale (formation, sensibilisation) parce que, daprs la PSNA, la population bnficiaire doit prendre en charge la totalit des dpenses lies la construction, la gestion et la maintenance des latrines. Par consquent, les investissements ncessaires, calculs sur la base des cots de construction des infrastructures, ne vont pas pouvoir tre couverts par ces investissements publics prvus. Les contributions attendues des mnages sont estimes 11 millions USD sur la base de lhypothse que les familles contribueront 90% des cots dinvestissement en capital. Toutefois, dans ltat actuel de pauvret de la population malgache, il est peu probable que les mnages puissent contribuer la totalit de cette somme. Lapplication de la PSNA et des recommandations de la plateforme DIORANO-WASH permettrait dobtenir une volution positive des taux daccs lassainissement. Madagascar dveloppe aussi actuellement lapproche de lassainissement total port par les communauts (ATPC ou Community Led Total Sanitation, CLTS, en anglais) et la promotion de lassainissement notamment via le FAA/GSF. Le FAA ne prvoit pas les subventions directes et ne finance pas la construction des latrines. Il intervient donc surtout sur la formation, la sensibilisation, le renforcement des capacits, etc. Toutefois, le fonds prvoit la mise en place dune ligne de crdit pour les mnages et les fournisseurs travers le rseau de micro finances. Des actions visant 21

encourager lacquisition dinfrastructures dassainissement par les mnages sont ainsi mises en uvre, avec lobjectif dliminer la pratique de la dfcation lair libre. Des actions de vulgarisation des technologies adquates moindre cots sont galement entreprises. Au vu de la mobilisation actuellement en cours, notamment grce au FAA qui a apport un financement de 5 millions USD de 2010 2015, il apparat possible datteindre lobjectif correspondant la partie rurale de lOMD pour lassainissement, si les actions sont poursuivies. Toutefois, si on considre uniquement les latrines nonpartages, selon la mthodologie adopte par le JMP, il ne sera pas possible datteindre cet objectif.

Conditions propices
Politiques 2,5 Planification 1,5 Budget 0,5

Dveloppement
Dpenses 0,5 Equit 1 Performance 2,5 March 1,5

Durabilit
Mise en pratique 2 Utilisation 2

Graphique 817 : Matrice dvaluation pour lassainissement rural. Source : CSO2

Conditions propices

La comparaison avec les autres pays faibles revenus (cf. Graphiques 17 et 18) montre que la performance du sous-secteur de lassainissement rural Madagascar est : Dans la moyenne des autres pays africains pour ce qui concerne les conditions propices, mme si les rsultats sont assez contrasts (bons pour la politique grce lexistence dun cadre lgal et rglementaire et de la PSNA ; discrets pour la planification grce au programme financ par le FAA et mauvais au niveau budget car les financements mobiliss restent insuffisants) Lgrement infrieure la moyenne des autres pays africains pour le dveloppement du service, surtout cause des dpenses (faible taux dexcution des budgets allous), alors que les rsultats sont moyens pour lquit et bons pour la performance (selon lEPM, le taux daccs en 2005 est de 46,7%) Suprieure la moyenne des autres pays africains pour la durabilit, qui affiche globalement des bons rsultats (mme si le problme du nettoyage des dalles se pose encore).

Durabilit

Dveloppement

Rsultats - Madagascar

Moyennes, Pays faibles revenus, RNB par habitant < = 500 USD

Graphique 18 : Rsultat de la matrice dvaluation de Madagascar pour lassainissement rural, et comparaison avec les autres pays africains faibles revenus. Source : CSO2

10. Sous-secteur de lassainissement et de lhygine en milieu urbain

Mesures prioritaires : Mettre en uvre la PSNA en mobilisant effectivement annonces dans le PNAEPA les ressources financires

Renforcer les actions dinformation et lapplication des textes rglementaires existant en matire dassainissement comme prconis par la PSNA, dans le cadre du programme financ par le Fonds dAppui pour lAssainissement Dvelopper les technologies dassainissement autonome et intgrer ces techniques
22

dans les plans de dveloppement de lassainissement Dvelopper les mcanismes de promotion et daccompagnement, comme des systmes de crdit ou de sani-march, en collaboration avec le secteur priv

100%

Coverage

80% 60% 40% 20% 0% 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 Tendance des dones nationales Cible - dones nationales Tendance des dones JMP - amlior

LEPM de 2005 estime un taux daccs lassainissement urbain de 67%, en dcroissance par rapport au taux de 70% en 1990, et trs infrieur au taux de 87% fix par le PNAEPA comme objectif pour 2012. Pour le JMP, le taux de couverture tait seulement de 15% en 2008, presque inchang depuis 1990, pour les latrines amliores (mais de 43% pour les latrines amliores et partages ). Les carts constats entre les deux estimations des taux daccs sont encore plus importants que celui ceux s pour le milieu rural (cf. Graphique 19). Encore une fois, ces carts sexpliquent par les diffrentes dfinitions et mthodes de calcul employes. Selon les estimations du modle financier du CSO2, les investissements requis par an pour atteindre lOMD relatif lassainissement urbain sont de 6 million USD, alors que les investissements publics anticips sont de 1 million USD et les contributions attendues des mnages sont estimes 6 millions de USD (cf. Graphique 20). Cette dernire somme est calcule sur la base de lhypothse que les mnages contribueront 90% des cots dinvestissement en capital. Afin de mobiliser cette contribution des mnages, assez substantielle, des investissements publics trs importants devront tre consacrs des actions de formation, sensibilisation et promotion de lassainissement. De plus, des mcanismes de subvention et/ou microcrdit devront galement tre envisags, surtout en vue dassister les populations les plus pauvres.

Graphique 19 : Accs lassainissement en milieu urbain. Source : INSTAT/BDEA et JMP

Cots d'exploitation

Investissements requis

Millions USD par an

Investissements publiques anticipes Contribution mnages (anticipation)

Graphique 20 : Besoins en investissements dans lassainissement urbain.30 Source : estimations CSO2

Daprs les rsultats des EPM, il ne sera pas possible datteindre lobjectif fix dans le PNAEPA si des mesures drastiques pour redresser la situation ne sont pas prises, dont le dveloppement urgent dactions dducation et de mobilisation de toutes les parties prenantes, notamment les ministres concerns, les communes et surtout les populations, pour encourager chaque acteur assumer ses responsabilits, afin que les textes lgislatifs et rglementaires du secteur assainissement soient appliqus. Afin de permettre lexcution effective et efficace du PNAEPA, lutilisation de technologies faible cot est lapproche prfrable. Les performances du sous-secteur seraient probablement meilleures lorsque le gouvernement aura mis en place par arrt, comme il stait engag le faire, un comit interministriel charg de coordonner les politiques dassainissement et lhygine en milieu rural et urbain. 23

Conditions propices
Politiques 2,5 Planification 1,5 Budget 1

Dveloppement
Dpenses 1 Equit 0 Performance 3 March 1

Durabilit
Mise en pratique 1,5 Utilisation 3

Graphique 21 : Matrice dvaluation pour lassainissement urbain. Source : CSO2

Si on se base sur les estimations du JMP, la situation apparat encore plus critique et il ne sera pas possible datteindre les objectifs fixs pour 2015. Malgr ces difficults, la performance du sous-secteur de lassainissement urbain Madagascar est suprieure la moyenne des autres pays faibles revenus (cf. Graphiques 21 et 22) : Les conditions propices sont favorables grce lexistence de politiques sectorielles (existence du cadre lgal et rglementaire et de la PSNA) Le dveloppement affiche un rsultat mauvais pour ce qui concerne lquit (en milieu urbain, seules les couches moyennes et aises investissent dans lassainissement), un rsultat moyen pour les dpenses (les familles pauvres ont des difficults payer pour lassainissement individuel), un bon rsultat pour la performance (le taux en milieu urbain est de 67% en 2008), La durabilit des services est globalement bonne, avec un rsultat positif pour lutilisation, grce la bonne qualit des ouvrages dassainissement amliors.

Conditions propices

Durabilit

Dveloppement

Rsultats - Madagascar

Moyennes, Pays faibles revenus, RNB par habitant < = 500 USD

Graphique 922 : Rsultat de la matrice dvaluation de Madagascar concernant lassainissement urbain, et comparaison avec les autres pays africains faibles revenus. Source : CSO2

24

Notes et rfrences
PNAEPA 2008-2012 : le document de PNAEPA contient le cadre de dveloppement du secteur eau, assainissement, hygine, la description de la politique sectorielle, le cadre institutionnel, le cadre lgal et le cadre stratgique, la Note de Politique Sectorielle, les matrices de rsultats et de suivi valuation, le budget du programme AEPA et de la Gestion Intgr des Ressources en Eau. 2 MAP : le document Madagascar Action Plan est le schma directeur pour le dveloppement socio-conomique de Madagascar pour la priode 2007-2012. Il a fix entres autres les objectifs chiffrs atteindre pour 2012 du secteur AEPA. 3 OMD : Objectifs du Millnaire pour le dveloppement pour le secteur Eau Assainissement Hygine : objectif 7 assurer un environnement durable cible 10 rduire de moiti la proportion de population sans accs leau potable et lassainissement . 4 JMP : Joint Monitoring Programme lanc par lOMS/UNICEF value les progrs mondiaux, rgionaux et nationaux en matire daccs leau potable et lassainissement. Il calcule les taux en faisant une rgression linaire partir des rsultats denqutes mnages nationales sur la priode 1990 2008 (EPM EDS). Ses chiffres sont utiliss pour la comparabilit entre pays et lharmonisation des dfinitions au niveau international et national pour les tudes et les enqutes. 5 La plateforme DIORANO-WASH : Organisation qui runit tous les partenaires intervenant dans le secteur de leau, de lassainissement et de lhygine, mise en place officiellement par le dcret N 2008 094 portant approbation et adoption de la charte Diorano Wash. 6 La PSNA, Politique et Stratgie Nationale de lAssainissement, publie par dcret officiel en 2008, concerne tous les aspects de lassainissement (dchets solides, excrta, eaux uses et eaux pluviales). Elle dfinit le partage des responsabilits entre acteurs, la mise en place dune organisation institutionnelle pragmatique et oprationnelle, la maitrise douvrage par les communes, la dlgation de gestion des services dassainissement. 7 Le BPOR (Budget Programme par Objectifs Rgionaux) est un outil permettant de disposer dun cadre unique de suivi et de programmation du secteur par rgion. Il permet la quantification physique et financire des objectifs du MAP dune part, et la programmation physique et financire du Gouvernement et des PTFs dautre part. 8 PPP : Partenariat Public Priv entre le matre douvrage et une association ou une entreprise prive, dans le cadre de la dlgation de gestion des systmes dAEP. 9 La JIRAMA (Jiro sy rano Malagasy), socit nationale deau et dlectricit, cre en 1975, est charge de la production et distribution deau potable en milieu urbain. 10 La SOREA est linstitution responsable de la rgulation du service public de leau potable et de lassainissement. Elle a t cr comme Etablissement public caractre Administratif (EPA) par larticle 47 de la Loi n98.029 du 20 jan vier 1999 portant Code de lEau. Cest un organisme autonome garant de la qualit du service. 11 SANIMARCHE : Organisme priv fournisseur dquipement et matriaux dassainissement, caractris par une approche technico-commercial volutive et par une recherche continuelle damlioration de la qualit tout en gardant un faible cot. Plus gnralement, un sani-march est un lieu dexposition de diffrents types dquipements sanitaires, qui propose diffrents produits et services ainsi que la rparation et lentretien de lquipement. Des mcanismes de subvention et de crdit sont gnralement proposs afin de favoriser laccs aux diffrentes solutions technologiques en fonction des exigences des mnages et des ressources disponibles.
1

Source : Suivi conomique international (Global Economic Monitor) de la Banque Mondiale, moyenne pour lanne 2010. 13 La premire srie de ces Etats des lieux, qui a t ralis en 2006, a concern 16 pays et a t rsume dans le rapport suivant : Getting Africa on-track to meet the MDGs on water and Sanitation. 14 Les EPM (Enqutes Priodiques auprs des Mnages) ont t ralises en 1993, 1997, 2001, 2002, 2004 et 2005 par lINSTAT (Institut National des Statistiques), le seul organisme officiel habilit produire des donnes statistiques sociales et conomiques. Ces enqutes fournissent des donnes sur les pourcentages des mnages disposant de latrines et ayant accs leau potable. 15 La BDEA, Base de Donnes du secteur Eau et Assainissement, est le systme d'information sectorielle et de suivi-valuation de Madagascar. Sa mission est de rpondre aux besoins de donnes des acteurs et des communes (types de nappes, types deaux de surfaces, localisation des ressources en eaux, dbits dexploitation, qualits des eaux, moyens de les exploiter, etc.). Elle utilise les nomenclatures adoptes par les acteurs du secteur, en harmonie avec celles utilises par le JMP. 16 Source : Hutton, G. and Bartram, J. (2008) Regional and Global Costs of Attaining the Water Supply and Sanitation Target (Target 10) of the Millennium Development Goals. 17 FAA : Fonds dAppui pour lAssainissement, est un fonds du GSF (Global Sanitation Fund), octroy depuis 2010 Madagascar par le WSSCC (Water Supply and Sanitation Collaborative Council) auquel est rattach le DIORANOWASH). 18 ..Les cots dinvestissement des infrastructures individuelles doivent tre financs par la population bnficiaire dans la limite de sa capacit payer La population bnficiaire doit financer les infrastructures individuelles. Elle devrait galement financer les investissements dexploitation voire les infrastructures collectives terme pour assurer le maximum dautonomie au service dassainissement . (Stratgie Nationale de lAssainissement). 19 .Or, tout comme dans le secteur de lEau, le principe de recouvrement des cots doit sarrter la capacit payer des bnficiaires, capacit gnralement plafonne soit au niveau des investissements dexploitation (pour les agglomrations les plus pauvres), soit au niveau des infrastructures. (Stratgie Nationale de lAssainissement). 20 Les chiffres tant arrondis, les totaux peuvent ne pas galer exactement la somme des montants apparaissant dans le tableau. 21 Le Code de leau est un texte de loi publi en 1999. Sa mise en uvre a commenc en 2003 avec la publication de 13 dcrets dapplication. Le code de leau est la base du cadre lgal et rglementaire du secteur AEPA, complt par les autres textes de politique sectorielle, stratgie et programmation : le PNAEPA, le BPOR et la PSNA. 22 La SSPA (Stratgie Sectorielle et Plan dActions) pour le secteur AEPA, adopte en 1994, donne les orientations fondamentales pour le secteur AEPA, lgifres dans le Code de leau (libralisation, dcentralisation, implication effective du secteur priv, maitrise douvrage des communes, ). 23 La mthodologie de la matrice dvaluation CSO2 et sa structure sont prsentes de manire dtaille dans le rapport de synthse rgionale. 24 La Banque Mondiale considre les pays faible revenus ceux avec un RNB par habitant infrieur 1000 USD. Dans le cadre des rapports CSO, ce groupement de pays faibles revenus a t divis en deux sous-catgories : une pour les pays avec RNB <=500 USD, lautre pour les pays avec RNB entre 500 et 1000 USD. 25 Les indicateurs concernant le cadre institutionnel sont les suivants. Tous sous-secteurs : cibles fixes dans le programme national; politiques / stratgies sous-sectorielles

12

Code de champ modifi

25

promulgues. Pour lhydraulique (rurale et urbaine) : rles institutionnels bien dfinis. Pour lassainissement et hygine (rural et urbain) : structure responsable dsigne. 26 Tableau financier du ministre de leau /du ministre des finances montrant les financements allous (interne et externe) de 2006-2011. 27 Les indicateurs concernant le financement sont les suivants. Tous sous-secteurs : approche sectorielle programmatique mise en place ; programme dinvestissement fond sur lvaluation des besoins pour latteinte des OMD ralis ; disponibilit de financements suffisants pour latteinte des OMD ; taux dexcution des financements extrieurs ; taux dexcution des financements internes. 28 Les indicateurs concernant le suivi-valuation sont les suivants. Tous sous-secteurs : revue annuelle du secteur dfinissant des mesures prioritaires mettre en uvre ; dpenses identifiables par sous-secteur dans le budget national (y compris les subventions pour le service deau en milieu urbain) ; financements internes et extrieurs pris en compte de manire exhaustive dans le budget ; cohrence entre les normes et dfinitions utilises pour les enqutes mnages nationales avec celles du JMP. Pour leau en milieu rural et lassainissement : indication des dcaissements des bailleurs et du budget national. Pour lhydraulique urbaine : les comptes et le bilan de loprateur sont audits annuellement. Pour leau en milieu rural et lassainissement : vrification de la bonne application des critres dquit devant orienter les financements vers les zones appropries. Pour leau en milieu urbain : laboration et mise en uvre de stratgies en faveur des plus dfavoriss. Pour leau en milieu urbain et rural : suivi des ralisations au niveau national. Pour lassainissement en milieu urbain et rural : suivi de la quantit et de la qualit des ralisations, y compris des campagnes de promotion et des stratgies de subventionnement. 29 Fiche dinventaire : fiches didentifications des points deau et des latrines qui doivent tre remplies systmatiquement par les acteurs ayant ralis des infrastructures et priodiquement par les communes concernant leurs infrastructures. Elles doivent tre envoyes aux Directions Rgionales et aux agents du Ministre de leau au niveau central, pour nourrir la BDEA et permettre llaboration des BPOR. 30 Cf. note 19

26