4 - Gest o P Blica 2 PDF

GESTO PBLICA
Didatismo e Conhecimento
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GESTO PBLICA
Evilin Magalhes
Administrao UNESP Campus Tup/Pesquisadora. Membro
do grupo de pesquisas REAP- Rede de Educao Ambiental da
Alta Paulista (Projeto de Extenso). Professora do mdulo de In-
formtica e ingls na UNATI- Universidade para Terceira Idade.
Autora e coautora de artigos e resumos expandidos em revistas
qualifcadas e anais de eventos, notadamente na rea a adminis-
trao e engenharia ambiental. Ex Consultora Empreender Jr.
Consultoria Empresarial e Agronegcios - UNESP Tup.
A professora Evilin Magalhes responsvel pelos seguin-
tes tpicos:
1 Estado, Governo e Sociedade: conceito e evoluo do Es-
tado contemporneo; aspectos fundamentais na formao do es-
tado brasileiro; teorias das formas e dos sistemas de governo. 2
Administrao Estratgica. 3 Organizao do Estado e da gesto.
4 Departamentalizao; descentralizao; desconcentrao. 5 Os
agentes pblicos e a sua gesto, normas legais e constitucionais
aplicveis. 6 Servio de atendimento ao cidado. 7 Comunicao
interna e externa; relacionamento interpessoal e trabalho em equi-
pe. 8 Gesto de confitos. 9 Governana na gesto pblica.
Bruna Pinotti Garcia.
Advogada e pesquisadora. Scia da EPS&O Consultoria
Ambiental. Mestre em Teoria do Direito e do Estado pelo Centro
Universitrio Eurpides de Marlia (UNIVEM) - bolsista CAPES.
Membro dos grupos de pesquisa Constitucionalizao do Direito
Processual e Ncleo de Estudos e Pesquisas em Direito e In-
ternet. Professora de curso preparatrio para concursos. Autora
de diversos artigos jurdicos publicados em revistas qualifcadas e
anais de eventos, notadamente na rea do direito eletrnico.
A professora Bruna Pinotti Garcia responsvel pelos se-
guintes tpicos:
10 tica no Servio Pblico. 10.1 tica e moral. 10.2 tica,
princpios e valores. 10.3 tica e democracia: exerccio da cida-
dania. 10.4 tica e funo pblica. 10.5 tica no Setor Pblico.
10.5.1 Cdigo de tica Profssional do Servio Pblico (Decre-
to n 1.171/1994). 10.5.2 Lei n 8.112/1990 e alteraes: regime
disciplinar (deveres e proibies, acumulao, responsabilidades,
penalidades). 10.5.3 Lei n 8.429/1992: das disposies gerais, dos
atos de improbidade administrativa.
1 ESTADO, GOVERNO E SOCIEDADE:
CONCEITO E EVOLUO DO ESTADO
CONTEMPORNEO; ASPECTOS
FUNDAMENTAIS NA FORMAO DO
ESTADO BRASILEIRO; TEORIAS DAS
FORMAS E DOS SISTEMAS DE GOVERNO.
O Estado uma sociedade natural, no sentido de que decorre
naturalmente do fato de os homens viverem necessariamente em
sociedade e aspirarem realizar o bem geral que lhes prprio, isto
, o bem comum. Por isso e para isso a sociedade se organiza em
Estado.
O Estado a organizao politico jurdica de uma sociedade
para realizar o bem pblico/comum, com governo prprio e terri-
trio determinado.
A palavra Estado um conceito poltico que designa uma for-
ma de organizao social soberana e coercitiva. Desta forma, o
Estado o conjunto das instituies que possuem a autoridade e
o poder para regular o funcionamento da sociedade dentro de um
determinado territrio.
Pelas palavras do socilogo alemo Max Weber, o Estado
uma organizao que conta com o monoplio da violncia legti-
ma (uso da fora), pelo que dispe de instituies como as foras
armadas, a polcia e os tribunais, pelo fato de assumir as funes
de governo, defesa, segurana e justia, entre outras, num determi-
nado territrio. O Estado de direito aquele que enfoca a sua orga-
nizao na diviso de poderes (Executivo Legislativo e Judicial).
importante esclarecer que os conceitos de Estado e governo
no so sinnimos. Os governantes so aqueles que, temporaria-
mente, exercem cargos nas instituies que conformam o Estado.
Por outro lado, h que distinguir o termo Estado do termo
nao, j que existem naes sem Estado (nao palestina, nao
basca) e Estados que renem e abarcam vrias naes.
Vrias correntes flosfcas opem-se existncia do Estado
tal como o conhecemos. O anarquismo, por exemplo, promove o
total desaparecimento do Estado e a respectiva substituio pelas
associaes livres e organizaes participativas. O marxismo, em
contrapartida, considera que o Estado uma ferramenta de dom-
nio que se encontra sob o controle da classe dominante. Como tal,
aspira sua destruio para que seja substitudo por um Estado
Operrio como parte constituinte da transio para o socialismo
e o comunismo, onde j no ser necessrio um Estado, uma vez
superada a luta de classes (burguesia x proletariado).
Elementos Constitutivos do Estado
Trs so os elementos do Estado: Povo ou populao, o terri-
trio e o Governo.
Alguns autores citam como quarto elemento constitutivo do
Estado, a soberania. Para os demais, no entanto, a soberania inte-
gra o terceiro elemento. O governo pressupe a soberania. Se o go-
verno no independente e soberano, no existe o Estado Perfeito.
O Canad, Austrlia e frica do Sul, por exemplo, no so Estados
perfeitos, porque seus governos so subordinados ao governo bri-
tnico (Commonwealth).
I - Povo: a populao do Estado, considerada pelo aspecto
puramente jurdico. o grupo humano encarado na sua integra-
o numa ordem estatal determinada; o conjunto de indivduos
sujeitos s mesmas leis, so os sditos, os cidados de um mesmo
Estado, detentores de direitos e deveres.
Nao: (entidade moral) um grupo de indivduos que se sen-
tem unidos pela origem comum, pelos interesses comuns, e prin-
cipalmente, por ideias e princpios comuns. uma comunidade
de conscincia, unidas por um sentimento complexo, indefnvel e
poderosssimo: o patriotismo.
II - Territrio: a base espacial do poder jurisdicional do Esta-
do onde este exerce o poder coercitivo estatal sobre os indivduos
humanos, sendo materialmente composto pela terra frme, incluin-
do o subsolo e as guas internas (rios, lagos e mares internos), pelo
mar territorial, pela plataforma continental e pelo espao areo.
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III - Governo: o conjunto das funes necessrias manu-
teno da ordem jurdica e da administrao pblica. No enten-
dimento de Duguit, a palavra governo tem dois sentidos; coletivo
e singular. O primeiro, como conjunto de rgos que orientam a
vida poltica do Estado. O segundo, como poder executivo, rgo
que exerce a funo mais ativa na direo dos negcios pblicos.
GOVERNO:
O principal conceito de governo um conjunto particular de
pessoas que, em qualquer dado tempo, ocupam posies de au-
toridade dentro de um Estado, que tem o objetivo de regrar uma
sociedade poltica e exercer autoridade. Neste sentido, os governos
se revezam regularmente, ao passo que o Estado perdura e s pode
ser mudado com difculdade e muito lentamente. O tamanho do
governo vai variar de acordo com o tamanho do Estado, e ele pode
ser local, regional ou nacional.
O governo a instncia mxima de administrao executiva,
geralmente reconhecida como a liderana de um Estado ou uma
nao, e o governo formado por dirigentes executivos do Estado
e ministros.
Existem duas formas de governo, repblica ou monarquia, e
dentro desse sistema de governo pode ser Parlamentarismo, Presi-
dencialismo, Constitucionalismo ou Absolutismo. A forma de go-
verno a maneira como se d a instituio do poder na sociedade
e como se d a relao entre governantes e governados. Existem
diversos tipos de governo, como anarquismo, que quando existe
a ausncia ou falta de governo, democracia, ditadura, monarquia,
oligarquia, tirania e outros.
O sistema de governo no pode ser confundido com a forma
de governo, pois a forma o modo como se relacionam os poderes
e o sistema de governo a maneira como o poder poltico dividi-
do e exercido no mbito de um Estado.
SOCIEDADE:
Sociedade, em sentido amplo, uma reunio de indivduos,
povos, naes etc.
Estritamente falando, quando dizemos de sociedade, nos refe-
rimos a um grupo de pessoas que tm a mesma cultura e tradies,
e esto localizados no mesmo espao e tempo. Todo homem est
imerso na sociedade circundante, o que infuencia a sua formao
como pessoa. Este conceito se aplica no apenas raa humana,
uma vez que tambm so sociedades, aquelas conformadas pelos
animais, como as formigas.
A sociedade humana surgiu como uma soluo para atender s
necessidades do homem, por meio de ajuda mtua, por isso que,
por meio da sociedade, o homem pode ser educado, obter empre-
go e criar uma famlia, incluindo milhares de possibilidades. Mas,
esta no a nica fnalidade da sociedade, como tambm serve
de quadro para a organizao e os benefcios da relao entre os
indivduos.
Antigamente, nos tempos pr-histricos, a sociedade foi or-
ganizada hierarquicamente e a mobilidade social era inconcebvel,
isto , se uma pessoa era nascida em uma posio muito baixa da
sociedade, mudana de faixa social, ou progresso, eram negados.
Mais tarde, os gregos, em Atenas, comearam a deixar de utilizar
este absolutismo, dando origem ao conceito de democracia, a qual,
apenas aqueles considerados como cidados atenienses tinham
participao.
Foi com a Revoluo Francesa que a mobilidade social foi
um fato, e agora as pessoas podem ascender (e descender) social-
mente, visto isso como uma coisa cotidiana. Esta revoluo fez
surgir novas formas de organizao, tais como o socialismo, onde
o Estado tem grande interveno ou o anarquismo, onde o Estado
no existe, e as pessoas so totalmente livres.
EVOLUO DO ESTADO CONTEMPORNEO:
O Estado, pode ter sempre existido, independentemente da
produo humana, ou seja, ele foi surgindo por meio das mltiplas
relaes mtuas em prol de um bem comum at que conseguiu se
organizar estruturalmente, ou pode nunca ter existido sendo fru-
to apenas de uma acepo ontolgica do que na verdade sempre
existiu com outro nome, o Poder; pode ainda ser uma inveno
moderna que evoluiu das teses poltico flosfcas de diversos pen-
sadores e ativistas polticos no curso da histria e pode estar fada-
do a desaparecer como pregou Karl Marx.
Basicamente, o Estado na Idade Mdia surge da luta contnua
travada pelo territrio, uma vez que, o sistema feudal de aproveita-
mento da terra garantiria o controle e monoplio do poder.
As lutas entre a nobreza, a Igreja e os prncipes por suas res-
pectivas parcelas no controle e produo da terra prolongaram-se
durante toda a Idade Mdia. Nos sculos XII e XIII, emerge mais
um grupo como participante nesse entrechoque de foras: os privi-
legiados moradores das cidades, a burguesia.
Chama-se ateno para o fato do surgimento de uma classe
social e econmica, formada de moradores da cidade, homens li-
vres, comerciantes, banqueiros, estudiosos, arteses, entre outras
atribuies autnomas e sustentveis, que conseguiram por meio
de seus dotes e por meio do pagamento de tributo de proteo aos
senhores feudais formarem os burgos, vindo da a origem da ex-
presso burgus.
Este monoplio do poder, pelo soberano, afora a ingerncia da
Igreja, foi evoluindo para o absolutismo ao mesmo tempo em que
a classe burguesa igualmente evolua, mas achacada pelos altos
tributos cobrados de todos os meios e de todos os lados, evoluindo
para uma situao, quem em torno do sculo XVIII j seria insus-
tentvel.
O Estado moderno uma sociedade base territorial, dividida
em governantes e governados, e que pretende, dentro do territrio
que lhe reconhecido, a supremacia sobre todas as demais insti-
tuies. Pe sob seu domnio todas as formas de atividade cujo
controle ele julgue conveniente.
O Estado moderno surgiu no auge da monopolizao do po-
der do governante do estado, conforme a exposio de Norbert
Elias: O governo monopolista, fundamentado nos monoplios da
tributao e da violncia fsica, atingira assim, nesse estgio parti-
cular, como monoplio pessoal de um nico indivduo, sua forma
consumada. Era protegido por uma organizao de vigilncia mui-
to efciente. O rei latifundirio, que distribua terras ou dzimos,
tornara-se o rei endinheirado, que distribua salrios, e este fato
dava centralizao um poder e uma solidez nunca alcanados
antes. O poder das foras centrfugas havia sido fnalmente que-
brado. Todos os possveis rivais do governante monopolista viram-
-se reduzidos a uma dependncia institucionalmente forte de sua
pessoa. No mais em livre competio, mas apenas numa compe-
tio controlada pelo monoplio, apenas um segmento da nobreza,
o segmento corteso, concorria pelas oportunidades dispensadas
pelo governante monopolista, e ela vivia ao mesmo tempo sob a
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constante presso de um exrcito de reserva formado pela aristo-
cracia do interior do pas e por elementos em ascenso da burgue-
sia. A corte era a forma organizacional dessa competio restrita.
Mas, esse monoplio no era ilimitado, e por conta de muitas
despesas com as guerras, a manuteno dos privilgios e descon-
troles administrativos, o governante sofria presses da classe em
expanso, a burguesia, exsurgia comandando o Terceiro Estado,
operando-se a transformao do monoplio pessoal em monoplio
pblico.
A capacidade do funcionrio central de governar toda a rede
humana, sobretudo em seu interesse pessoal, s foi seriamente
restringida quando a balana sobre a qual se colocava se inclinou
radicalmente em favor da burguesia e um novo equilbrio social,
com novos eixos de tenso, se estabeleceu. S nessa ocasio, os
monoplios pessoais passaram a tomar-se monoplios pblicos no
sentido institucional. Numa longa srie de provas eliminatrias, na
gradual centralizao dos meios de violncia fsica e tributria, em
combinao com a diviso de trabalho em aumento crescente e a
ascenso das classes burguesas profssionais, a sociedade francesa
foi organizada, passo a passo, sob a forma de Estado.
Apesar da transformao do monoplio, do pessoal ao pbli-
co, quem detm efetivamente este monoplio a burguesia, que
assume o controle do Estado.
Passando o monoplio para o Estado, independentemente de
quem o controle, tornando-o pblico e institucionalizado, corres-
ponde a dizer que a riqueza do Estado proveniente da cobrana
de tributos, fonte de receita, que anteriormente constitua a rique-
za monopolista o soberano, que a distribua como lhe apreciasse,
agora passaria a ser recolhida e administrada, do ponto de vista
formal, pelas instituies, contudo sem ainda ter uma estrutura
organizacional que pudesse administrar esse capital de modo a
estabelecer uma relao de deveres e obrigaes entre o Estado,
por suas instituies, e o pagador de tributos, onde no houvesse
mais privilgios, intervenes eclesisticas, confscos, desperdcio
de dinheiro alheio e se realizasse o mnimo necessrio de aporte
capital para as polticas de desenvolvimento social.
De fato, o Estado burgus manteve o monoplio da tributao
e da violncia fsica, s que ao invs de centraliz-lo em um indi-
vduo, descentraliza-o por meio de suas instituies.
Com a formao dos Estados, em sentido lato de sociedade
poltica, soberania, povo, territrio, alm de uma Constituio po-
ltica, grande parte adotou como sistema econmico o capitalismo,
centrado nos postulados da propriedade privada dos meios de pro-
duo e do lucro, regulando a matria relativa aos seus tributos
e demais receitas, contudo, no regulando corretamente a contra-
partida do benefcio estatal, de modo que podemos apontar aqui o
surgimento de um unicamente Estado Fiscal.
Do ponto de vista da historiografa considera-se a Revoluo
francesa, em 1789, como o marco inicial do surgimento do Estado
de Direito estado burgus como visto acima, mormente pela cle-
bre Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado e porque foi
o incio da queda do absolutismo e das dinastias, gozando, portan-
to, de importncia histrica especial, entretanto, a primeira orga-
nizao estruturada de Estado surgiu em 1778 com o pacto das 13
colnias americanas e a edio de uma constituio confederativa,
com estados soberanos e, mais tarde, em 1787 com a unifcao da
soberania, sancionando uma constituio federativa.
Classifca-se a evoluo do Estado de Direito em:
a) Estado Liberal - Surge com a revoluo burguesa na Fran-
a, suas caractersticas bsicas so a no interveno do Estado
na economia, igualdade formal, autonomia e diviso dos poderes,
Constituio como norma suprema e limitadora dos poderes p-
blicos e garantia de direitos fundamentais individuais, surgindo os
denominados direitos de primeira gerao.
b) Estado Social - Surge com a Revoluo Russa, em 1917,
aps constantes reivindicaes dos trabalhadores por melhores
condies de vida, suas caractersticas bsicas so a interveno
do Estado na economia para garantir um mnimo necessrio ao
cidado, aproximao a uma igualdade material, autonomia e di-
viso dos poderes, Constituio como norma suprema e limitadora
dos poderes pblicos e garantias de direitos sociais como, educa-
o, sade, trabalho, moradia, entre outros, surgindo os direitos de
segunda gerao.
c) Estado Democrtico - Surge aps a Segunda Guerra Mun-
dial, dissociando-se das polticas totalitrias como o nazismo e fas-
cismo, sendo suas caractersticas principais a representatividade
poltica pelo voto do povo, detentor da soberania e uma Consti-
tuio no apenas limitadora de poderes e polticas pblicas, mas
regulamentadora das prestaes positivas do Estado em prol do
cidado e da coletividade, direitos fundamentais individuais e co-
letivos, tais como, direito a paz, ao meio ambiente ecologicamente
correto, s tutelas de liberdade do pensamento, expresso, autoria
e intimidade, o respeito e a autodeterminao dos povos, as polti-
cas de reforma agrria e moradia popular, os benefcios e aposen-
tadorias previdencirios, a assistncia social, entre outros, surgin-
do os direitos de terceira gerao e outros, denominados de quarta
gerao, ligados ao constante progresso cientfco e tecnolgico
contemporneo e outros fenmenos polticos como a globalizao
e a unifcao dos pases, de modo regular a ciberntica, a infor-
mtica, a biogentica, entre outros.
Uma defnio de Estado contemporneo envolve numerosos
problemas, derivados principalmente da difculdade de analisar
exaustivamente as mltiplas relaes que se criaram entre o Esta-
do e o complexo social e de captar, depois, os seus efeitos sobre a
racionalidade interna do sistema poltico. Uma abordagem que se
revela particularmente til na investigao referente aos proble-
mas subjacentes ao desenvolvimento do Estado contemporneo
a da anlise da difcil coexistncia das formas do Estado de direito
com os contedos do Estado social.
A estrutura do Estado de direito pode ser, assim, sistematizada
como:
1. Estrutura formal do sistema jurdico: garantia das liberda-
des fundamentais com a aplicao da lei geral-abstrata por parte de
juzes independentes.
2. Estrutura material do sistema jurdico: liberdade de con-
corrncia no mercado, reconhecida no comrcio aos sujeitos da
propriedade.
3. Estrutura social do sistema jurdico: a questo social e as
polticas reformistas de integrao da classe trabalhadora.
4. Estrutura poltica do sistema jurdico: separao e distribui-
o do poder.
Na nova ordem internacional, a expresso signifcativa de
Estado, isoladamente, vai perdendo seu sentido semntico e
transformando-se em polissemia dos blocos de poder, Mercado,
Unio e outras nomenclaturas dos novos tempos globalizados,
de forma que ao se referir ao Estado em si, por si s, resta um ter-
ritrio e um povo, mas muito se discute sobre o verdadeiro sentido
e alcance da soberania.
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ASPECTOS FUNDAMENTAIS NA FORMAO DO ES-
TADO BRASILEIRO:
Em 1824, o Estado Brasileiro inaugurado pela sua pioneira
Constituio, por meio de um Poder Constituinte o qual redige o
mandato do novo Imperador, uma Carta Magna que estabelece um
governo monrquico, isto , vitalcio, hereditrio e representati-
vo que outorgada, quer dizer, imposta ao povo, pois no houve
eleies para a escolha dos representantes constituintes, vez que
em 1823, D. Pedro I dissolveu a Assembleia Constituinte que ele
prprio convocara, porque esta no se curvou s suas exigncias.
Nos primrdios da independncia, vivia o pas uma fase difcil
caracterizada por lutas internas em vrios pontos do vasto territ-
rio nacional e, sobretudo, assolado por uma enorme dvida pbica
herdada de uma perdulria Corte portuguesa que vivera em exlio
no Rio de Janeiro e que, ademais, esvaziou os cofres do Tesouro
Nacional brasileiro ao regressar para Lisboa.
A Assembleia Constituinte, considerando-se soberana, como
deveria ser ainda que convocada pelo Imperador rejeitava todas
as ingerncias polticas deste, acabando por fazer-lhe verdadeira
oposio, pois eram muitas as divergncias existentes entre os
constituintes acerca da forma pela qual o novo pas deveria ser
organizado e principalmente governado, pois aquele primeiro
parlamento genuinamente brasileiro, embora elitista, representava
o que havia de melhor da estratifcao social nacional, composta
desde monarquistas ferrenhos, at de radicais republicanos.
Convocada pelo prprio D. Pedro I, a constituinte de 1823
durou cerca de dezoito meses altamente tumultuados pelas paixes
polticas brasileiras que se manifestaram na sua plenitude pela pri-
meira vez, a principal das quais dizia respeito ao papel do Impera-
dor. Uns defendendo sua autoridade absoluta, outros a moderao
imposta pela constituio.
D. Pedro, que tinha conhecida ndole autoritria, no admitin-
do essas atitudes por ele consideradas insolentes, dissolveu a fora
a Assembleia, sob o argumento que esta havia perjurado o seu
solene juramento de salvar o Brasil, convocando no seu lugar, seu
prprio Conselho de Estado, incumbindo-o de conceber a primei-
ra Constituio Brasileira, em substituio quela cuja elaborao
estava em meio, pela Assembleia Constituinte.
Interessante notar que, na sada do dissolvido parlamento
constituinte, quatorze deputados foram presos, entre os quais os
trs irmos Andrada que seriam deportados para a Frana onde
viveriam em exlio por seis anos.
A Constituio foi ento outorgada sem a adoo da clssica
diviso de Poderes de Montesquieu, a chamada tripartite, a Cons-
tituio do Imprio, como fcou conhecida, tinha um Poder Mode-
rador, exercido pelo Imperador, o Poder Judicirio, o Executivo e
o Legislativo.
Esclarea-se, porm, que o Poder estatal emanado de sua so-
berania uno. O que se divide segundo a obra clssica do citado
iluminista francs - O Esprito das Leis - a tripartio das funes
estatais.
O Poder Legislativo era bicameral, a dos deputados, eletiva e
temporria e a dos senadores, vitalcia e os seus membros nome-
ados pelo Imperador, dentre uma lista trplice indicada pela Pro-
vncia. As eleies eram indiretas e censitrias, isto , somente era
eleitor quem tivesse certo rendimento que servia de base para o
exerccio do voto, estimativas apontam para cerca de apenas 1%
da populao.
O Poder Executivo era exercido pelos ministros de Estado
tendo como Chefe o Imperador. Interessante notar que nas cons-
tituies republicanas, a ordem inversa. O Poder Executivo
exercido pelo Presidente auxiliado pelos seus ministros de Estado.
O Poder Judicirio era independente, mas o Imperador, como
Chefe do Poder Moderador, podia suspender os juzes.
O Poder Moderador podia destituir e nomear os ministros de
Estado. Podia ademais, no mbito do Poder Legislativo, dissolver
a Cmara dos Deputados, adiar a escolha e a convocao dos sena-
dores indicados pelas listas trplices provinciais.
As Provncias hoje denominados estados - eram subordinadas
ao Poder Central, na pessoa de seu presidente (atual governador),
e do Chefe de Polcia, no havia eleies para esses cargos, ambos
eram escolhidos pelo Imperador.
Embora marcado pelo intenso centralismo poltico e adminis-
trativo, pois os Estado Brasileiro monrquico era Unitrio, vale
dizer, em que havia um nico centro irradiador de decises polti-
cas, tendo como agente principal o Poder Moderador e adotando
ofcialmente a religio catlica, foi o Texto Constitucional mais
longo da nossa histria, tendo durado sessenta e cinco anos e pa-
radoxalmente, uma das constituies mais liberais para a poca.
guisa de curiosidade cvica, o texto original da pioneira
constituio brasileira permanece quase que inteiramente esque-
cida no Arquivo Nacional no Rio de Janeiro, ignorada e desconhe-
cida da maioria dos brasileiros, excees feitas por estudiosos da
histria, do constitucionalismo e da arquivologia.
Diferentemente o destino do texto original da nica consti-
tuio norte-americana de 1787, cultuada civicamente no Arqui-
vo Nacional americano situado na capital Washington, guardada
numa caixa de vidro a prova de bala e de umidade, a constituio
visitada diariamente por milhares de turistas de forma reverencial.
A explicao para a diferena de tratamento que suas respecti-
vas naes lhes do histrica e esto em suas razes.
Enquanto a constituio dos EUA fruto de uma revoluo
sangrenta e de uma obra coletiva, redigida e assinada por um grupo
de cinquenta e cinco intelectuais iluministas, que at hoje refe-
rido como foundingfathers - pais fundadores - do Estado Norte-
-Americano, a constituio brasileira fundadora do Estado Brasi-
leiro e que jaz esquecida na cidade do Rio de Janeiro, obra da
vontade de um nico homem, o Imperador D. Pedro I, e, por mais
avanada que fosse e foi para a sua poca, nela o povo brasileiro
jamais se reconheceu, pois dela nunca participou.
Ademais, enquanto os pais fundadores - tecnicamente cons-
tituintes americanos - so verdadeiramente cultuados em termos
cvicos e histricos, o grande estadista brasileiro a ter em 1822, um
verdadeiro projeto para este nascente pas, articulador e por isso
mesmo nomeado Patriarca da Independncia, Jos Bonifcio de
Andrada e Silva morreu pobre e esquecido no seu exlio voluntrio
na Ilha de Paquet na baa de Guanabara, no Rio de Janeiro, em
1838, desiludido com os rumos que o pas que ajudou a fundar
estava tomando.
Seus restos mortais esto depositados no Panteo dos Andra-
das, monumento erguido e mantido pela Municipalidade no centro
histrico de sua terra natal - Santos - que ao lado da Capitania de
Pernambuco so beros da civilizao brasileira, na qual escolheu
ser enterrado, mesmo tendo dela partido com apenas vinte anos
para a Universidade de Coimbra e conquistado a Europa como um
reconhecido cientista, em especial por meio da mineralogia, h
uma rocha batizada como andradita em sua homenagem.
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GESTO PBLICA
O Pao Municipal que abriga a Prefeitura de Santos, tambm
tem o seu nome, alm de uma imponente esttua no Centro velho
de So Paulo e no resto das Amricas, h outra esttua sua erigida
e doada pelo governo brasileiro na Avenida das Amricas em Nova
Iorque, nas cercanias do Bryant Park e outra no centro velho de
Havana em Cuba, esta erguida e doada pelo Municpio de Santos,
todas lhe reconhecendo como o Patriarca da Independncia Bra-
sileira ou o Libertador da Amrica Portuguesa.
A Constituio da Repblica dos Estados Unidos do
Brasil de 24 de Fevereiro de 1891
Em 1889, com o Golpe Militar da Proclamao da Repbli-
ca, um novo movimento revolucionrio (de mudana) se instaura
sobre o pas.
Portanto, uma nova constituio se impe, pois o Estado brasi-
leiro no mais monrquico, mas sim, republicano. Em 24/2/1891,
se outorga uma nova constituio basicamente escrita por Rui Bar-
bosa que o faz inspirado na Constituio (nica) norte-americana
de 1787, chamando este pas por um novo nome: Estados Unidos
do Brasil nenhuma coincidncia.
As Provncias foram transformadas em Estados-Membros e o
Municpio Neutro, em Distrito Federal. Adotou-se o Federalismo
com a consagrao da unio indissolvel, o que revelava o temor
que houvesse secesso. Os Estados-Membros passaram a gozar de
autonomia com competncias governamentais prprias de um Es-
tado Federalista.
Federao signifca aliana, pacto, unio, pois da unio entre
Estados que ela nasce cujo objetivo manter reunidas autonomias
regionais, assentadas numa constituio a qual determina que esta
unio de estados autnomos seja indissolvel, proibindo o sepa-
ratismo.
O Federalismo um sistema de governo criado pela constitui-
o norte-americana de 1787, em que h uma unio indissolvel
de Estados formando um nico Estado soberano. Inveno tpica
da clebre assembleia constituinte de Filadlfa, onde as treze ex-
-colnias inglesas resolveram dispor de uma parcela de suas so-
beranias tornando-se autnomas e constituindo um novo Estado,
este sim tipicamente soberano, criando assim uma nova forma de
Estado, o Federativo.
Portanto, o que se tratou de resolver na poca foi questo re-
sultante da convivncia entre si dessas treze ex-colnias inglesas
auto declaradas em Estados independentes e fortemente desejosas
de adotar uma forma de poder poltico unifcado, no querendo
perder a independncia e soberania que tinham acabado de con-
quistar frente a uma guerra revolucionria de independncia contra
a Inglaterra.
Com tais pressupostos surgiu assim a Federao como uma
associao de Estados pactuados por meio de uma Constituio
sendo vedado o separatismo.
Destarte, a Constituio brasileira de 1891 inteiramente
inspirada na norte-americana, criando por aqui tambm o Presi-
dencialismo como forma de governo, cujo mandato era de quatro
anos, extinguindo-se com o esdrxulo Poder Moderador da consti-
tuio monrquica, adotando ou tambm a tripartio de Poderes.
O Poder Legislativo continuou bicameral, extinguindo-se com
o voto censitrio e adotando-se o sufrgio direto, um grande avan-
o democrtico.
O Poder Judicirio fortaleceu-se, conferindo-se aos seus
membros a vitaliciedade e a irredutibilidade de vencimentos. As-
sumiu o controle dos atos legislativos e administrativos.
Brasil de 16 de Julho de 1934
Promulgada em 16/7/1934, durante o Governo de Getlio Va-
gas, fruto da Revoluo Constitucionalista de 1932, inseriu a de-
mocracia social com inspirao na constituio alem de Weimar.
Manteve os princpios fundamentais formais como a Rep-
blica, a Federao, a diviso de Poderes, o Presidencialismo e o
Regime Representativo, criou a Justia Eleitoral, admitindo o voto
feminino.
Seu principal caracterstico, est na declarao de direitos e
garantias individuais, dedicando um ttulo sobre a ordem econ-
mica e social, sobre a famlia, a educao e a cultura, normas de
contedo programtico fortemente infuenciada pela democrtica
Constituio de Weimer.
A Constituio dos Estados Unidos do Brasil de 10 de
Novembro de 1937
Outorgada por Getlio Vargas, em 10/11/1937, aps a dissolu-
o do Congresso Nacional e a revogao da constituio de 1934,
a nova Carta Magna tinha inspirao fascista sendo, por bvio,
extremamente autoritria.
Formalmente, a tripartio de Poder foi mantida, contudo suas
funes foram altamente enfraquecidas. Sendo certo que o Poder
Executivo, na pessoa do Presidente da Repblica, chamado de
Chefe Supremo do Estado, concentrava a maior parte dos poderes.
No tocante ao Poder Legislativo, o Presidente da Repblica
podia coloc-lo em recesso, quando bem lhe aprouvesse, acumu-
lando suas funes.
O Judicirio tornou-se submisso Executiva e o Congresso
sob seu controle podia anular suas decises. O direito de manifes-
tao livre do pensamento foi censurado assim como as artes e a
imprensa em geral.
Enfm, esta Lei Maior legitimou o Estado Novo Getulista au-
toritrio e ditatorial, revogando todos os avanos democrticos e
sociais da Carta anterior.
Brasil de 18 de Setembro de 1946
Promulgada em 18/9/1946, por meio de uma assembleia na-
cional constituinte eleita democraticamente, retomou as questes
sociais da constituio de 1934, afnal o mundo respirava o ps-
-guerra tendo derrotado o nazi-fascismo, inclusive com ajuda bra-
sileira cujas tropas lutaram a favor dos Aliados contra o Eixo.
Retornou o Brasil ao regime democrtico depois do estado no-
vista getulista, com um modelo democrtico, com eleies livres
e diretas para presidente da repblica com mandato de cinco anos.
Sofreu apenas trs emendas at 1961, dado ao seu carter alta-
mente de estabilidade, entretanto a partir de ento com a renuncia
tresloucada de Jnio Quadros, depois de uma carreira meterica
calcada no populismo e uma eleio acachapante em votos, o pas
volta a viver crises institucionais que se refetem no campo cons-
titucional, sendo que em 1/9/1961, institui-se o parlamentarismo
por desconfana da ideologia do vice-presidente eleito Joo Gou-
lart, perdurando esse regime at 23/1/1963.
6
GESTO PBLICA
A Constituio Brasileira de 1967
Joo Goulart cassado por meio de um Golpe Militar con-
solidado em 1 de abril de 1964, mas iniciado na noite de 31 de
maro, a ditadura que viria no era nenhuma mentira, ela prpria
institucionalizou sua data como sendo de 31 de maro para que
no pairassem quaisquer dvidas da sua convico autoritria.
O governo militar necessitou de uma nova Carta Constitucio-
nal para consolidar o seu poder, dentro de um alinhamento mais a
direita, motivo pelo qual a democrtica constituio de 1946 pere-
ceu, sucedeu-lhe a forte ideologia da teoria da segurana nacional
prevalecendo dominantemente.
De forma ditatorial o Poder Executivo se fortaleceu de forma
eminentemente centralizadora em detrimento dos demais ambos,
que tiveram impositivamente reduzidas muitas de suas competn-
cias e atribuies.
As garantias e direitos individuais tiveram um rebaixamento
quase ao nvel zero de forma sobremodo exagerada, pois havia a
possibilidade de suspenso at dos direitos polticos de quaisquer
cidados.
Outorgou-se a emenda constitucional n 01, de 1969, que des-
fgurou de tal forma a prpria constituio de 1967 que por muitos
constitucionalistas considerada verdadeiramente uma nova cons-
tituio, do ponto de vista prtico e at jurdico, pois alterou de
tal maneira o sistema como um todo sem qualquer observao ou
respeito pela prpria constituio, porque o Regime necessitava de
mais poderes indefectivelmente.
O perodo da ditadura militar brasileira, tambm conhecido
como os anos de chumbo, perdurou at abril de 1985, quando
ainda que atravs de eleies indiretas no Colgio Eleitoral do
Congresso Nacional, um civil foi eleito Presidente da Repblica.
Com o fm da ditadura, houve eleies diretas para uma nova
Assembleia Nacional constituinte congressual em 1986, que redi-
giu a atual Constituio Cidad de 1988.
A Constituio Cidad da Repblica Federativa do
Brasil de 5/10/1988
Promulgada democraticamente em 5/10/1988, por meio de
uma legtima Assembleia Nacional constituinte, embora tenha sido
de origem congressual, pois aquele Congresso eleito em 1986, no
o foi exclusivamente para a tarefa da redao da nova constituio,
acumulou as funes congressuais comuns, isto , de legislar, e de
confeccionar a nova Carta Magna.
Nada obstante obteve xito democrtico, instituindo um Es-
tado de Direito assentado resumidamente nos seguintes valores:
direitos sociais e individuais, liberdade, segurana, bem-estar, de-
senvolvimento, igualdade e justia.
Neste sentido a Educao mereceu tratamento minucioso pelo
constituinte redator de 1988, em seo especifca, entre os artigos
205 e 214.
A Educao consiste num processo de desenvolvimento do
indivduo, que implica a boa formao moral, fsica, espiritual e
intelectual, visando o seu crescimento integral.
De acordo com a atual Constituio, a educao direito de
todos e dever do estado e da famlia. Tem por objetivo o pleno de-
senvolvimento da pessoa, seu preparo para a cidadania e sua qua-
lifcao para o trabalho, declarando a educao ao mesmo tempo
como um direito individual do cidado e difuso, isto , aquele de
que titular um conjunto de pessoas, ligadas pela mesma situao
de fato.
Portanto a organizao jurdica no plano constitucional atual
da educao solidifcou enquanto princpio bsico, a liberdade de
aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, o conheci-
mento e a arte.
Entretanto, interessa-nos de perto, com vistas ao desenvolvi-
mento, o art. 207, que cria o princpio da indissociabilidade entre
ensino, pesquisa e extenso, no mbito da universidade brasileira,
principal produtora do conhecimento, determinando que a univer-
sidade tenha autonomia didtica, cientfca, administrativa e de
gesto fnanceira e patrimonial, acrescentando a possibilidade de
admisso de professores e cientistas estrangeiros, viabilizando as-
sim o intercmbio do saber entre os povos.
Teorias das Formas e dos Sistemas de Governo
FORMAS DE GOVERNO:
Pelo modo de organizao poltica do Estado, existem duas
formas bsicas de governo: Monarquia e Repblica.
MONARQUIA:
Palavra de origem grega, monarcha, governo de um s, carac-
teriza-se pela citaliciedade, hereditariedade e responsabilidade do
Chefe de Estado. O Monarca governa enquanto viver. A escolha
feita dentro da linha de sucesso dinstica, e o rei no tem respon-
sabilidade poltica. A Monarquia pode ser Absoluta ou Relativa.
Na Absoluta todo o poder est concentrado nas mos de uma pes-
soa s, que o exerce de forma ilimitada, sem qualquer controle.
Possui poderes ilimitados tanto para fazer as leis como para aplic-
-las na Monarquia limitada ou constitucional, o poder do soberano
delimitado pela Constituio. Exemplos: Brasil-Imprio, Reino
Unido da Gr-Bretanha, Espanha e Japo.
REPBLICA :
Palavra de origem latina, respublica, coisa pblica, caracteri-
za-se pela eletividade, temporariedade e responsabilidade do Che-
fe de Estado. So feitas eleies peridicas para a escolha deste,
que deve prestar contas de seus atos para o povo que o elegeu ou
para um rgo de representao popular.
SISTEMAS DE GOVERNO:
Pelo grau de relacionamento entre os Poderes Executivo e
Legislativo, existem trs sistemas de Governo: presidencialismo,
parlamentarismo e diretorialismo.
PRESIDENCIALISMO:
Sistema de Governo em que os Poderes Executivo e legisla-
tivo so independentes, apresentando as caractersticas bsicas a
seguir enunciadas: a) Chefa de Estado e Chefa de governo atribu-
das a uma mesma pessoa: o Presidente da Repblica (forma mo-
nocrtica de poder); b) Presidente da Repblica eleito pelo povo,
de forma direta ou indireta; c) Mandato certo para o exerccio da
chefa do poder, no podendo o presidente da Repblica ser des-
titudo por motivos puramente polticos; d) Participao do Poder
Executivo no processo legislativo; e) Separao entre os poderes
Executivo e Legislativo.
No regime presidencialista, o Presidente da Repblica no
depende de maioria no Congresso nacional para permanecer no
poder e no pode ser destitudo do cargo pelo poder Legislativo, a
menos que cometa crime de responsabilidade que autorize o pro-
cesso de impeachment.
7
GESTO PBLICA
A grande crtica apontada no presidencialismo a de se tratar
de uma ditadura por prazo certo, pois no h possibilidade pol-
tica de destituio de um mau governo antes de seu trmino, j que
o Presidente da Repblica somente poder ser destitudo do Cargo
que exerce se cometer crime de responsabilidade. Por duas vezes
o povo brasileiro j foi convocado a manifestar-se sobre o sistema
de governo a ser adotado no Estado brasileiro, em 1963 e em 1993
(CF de 1988, ADCT, art. 2), tendo optado, nas duas oportunida-
des, por ampla maioria, pelo presidencialismo.
PARLAMENTARISMO:
Sistema de Governo em que o Executivo e o Legislativo so
interdependentes, apresentando as caractersticas bsicas a seguir
enunciadas: a) Chefa de estado e chefa de governo atribudas a
pessoas distintas. A primeira, funo de representao externa e
interna, designada ao Presidente da Repblica ou ao rei; a Che-
fa de governo, condu- o das polticas do Estado, atribuda ao
Primeiro-Ministro (forma dualista de poder); b) Chefa de gover-
no com responsabilidade poltica, pois o Primeiro-Ministro no te
mandato. Permanece no Cargo enquanto mantiver apoio da maio-
ria dos parlamentares. Pode ser destitudo pela perda da maioria
no Parlamento ou pela aprovao de moo de desconfana; c)
Possibilidade de dissoluo do Parlamento pelo Chefe de Estado,
com a convocao de novas eleies gerais; d) Interdependncia
dos poderes Legislativos e Executivos, pois compete ao prprio
Parlamento a escolha do Primeiro-Ministro, que permanece no
cargo enquanto gozar da confana da maioria dos parlamentares.
A grande desvantagem apontada no parlamentarismo seria
a maior instabilidade poltica na conduo do Estado, principal-
mente em pases, como o Brasil, em que no h partidos slidos,
podendo haver uma sucesso de quedas de Gabinetes sempre que
a maioria parlamentar no for alcanada. No Brasil, acrescenta-se,
ainda, a desfgurao da representatividade do povo na Cmara
dos Deputados, onde Estados com uma populao menor possuem
proporcionalmente um nmero muito mais elevado de represen-
tantes do que os mais populosos. Essa deformao da represen-
tao popular favorece os Estados menos desenvolvidos do Pas,
submetidos a oligarquias conservadoras e impeditivas do desen-
volvimento local.
SISTEMA DIRETORIAL OU CONVENCIONAL:
Sistema de governo que se caracteriza pela concentrao do
poder poltico do Estado no parlamento, sendo a funo executiva
exercida por pessoas escolhidas por este. H absoluta subordina-
o do Poder Executivo ao legislativo. Adotado na Sua e na ex-
tinta Unio das Repblicas Socialistas Soviticas.
2 ADMINISTRAO ESTRATGICA.
Administrao Estratgica o processo contnuo e interativo
que visa manter uma organizao como um conjunto apropriada-
mente integrado a seu ambiente.
O administrador estratgico o executivo que analisa o con-
texto de sua empresa e, com base nos resultados desta anlise, es-
tabelece a estratgia, ou caminho, que a empresa vai adotar para
atingir seus objetivos de planejamento.
uma administrao que, de forma estruturada, sistmica ou
intuitiva, consolida um conjunto de princpios normas e funes
para alavancar harmonicamente o processo de planejamento da si-
tuao futura desejada da empresa como um todo e seu posterior
controle dos fatores ambientais, bem como a organizao e direo
dos recursos empresariais de forma otimizada com a realidade am-
biental e com a maximizao das relaes pessoais.
administrao voltada a fortalecer as competncias da or-
ganizao com vistas a obteno da vantagem competitiva ante
concorrncia. Mas isto muito pouco para vislumbrarmos todo o
escopo nela contida.
Ento, comeamos por fatorar o ambiente empresarial em
suas duas grandes dimenses: a externa e a interna empresa.
No cenrio externo esto os atores com os quais a organiza-
o se relaciona e outros, ainda, que a infuenciam indiretamente:
clientes, concorrentes, fornecedores, os agentes de governana
(stakeholders), a sociedade, tecnologias, elementos conjunturais
(economia, poltica, meio-ambiente...), etc., enfm, eventos e pro-
cessos sobre os quais a empresa no tem governana, mas que ne-
cessita conhecer o como, o porqu e o quando dos acontecimentos
que provocam ameaas ou possibilitam oportunidades para orga-
nizao.
Neste ambiente, a organizao s pode valer-se da intelign-
cia nas inmeras perspectivas: a inteligncia do cliente, a inteli-
gncia do concorrente e a inteligncia de mercado, pois como num
jogo de xadrez, vence que consegue perceber antecipadamente os
movimentos do oponente e aplica tticas efcazes de ataque.
Na dimenso interna temos a inteligncia organizacional o
conhecimento que a organizao tem de si mesmo - suas foras
e fraquezas e neste sentido consegue implementar programas de
aprendizagem e desenvolvimento de seu capital humano, posto
que se traduz, nesta era do conhecimento, como o ativo de maior
relevncia (embora seja um passivo!).
Seu grande foco a estruturao da organizao com o obje-
tivo de instalar as condies exigidas no esforo de um planeja-
mento estratgico que promover a organizao nveis de maior
competitividade e consequente vantagem no mercado de insero.
Comeando com as premissas bsicas (negcio, misso, viso,
objetivos permanentes), diretrizes, polticas, anlise do ambiente
externo (oportunidades, fraquezas, concorrncia...), do ambiente
interno (foras, fraquezas), enfm todas as variveis relevantes
para a formulao do plano estratgico.
O administrador estratgico o responsvel por criar um cli-
ma organizacional propcio para a implementao do plano a partir
do envolvimento da alta-administrao e lideranas intermedi-
rias, criando sincronia, sintonia e sinergia em todos os envolvidos
no processo, o que somente ocorrer com a clara comunicao dos
benefcios almejados, uma vez que empreitadas de longo prazo
tendem a perder foco e fora com o passar do tempo.
A escalada dos objetivos ensejados exige monitoramento
constante e consequente correo e reorientao do plano (orien-
taes emergentes), esta etapa de controle o PDCA (plan-do-
-check-act) parte integrante e importante em qualquer esforo de
planejamento.
A necessidade de defnir inicialmente os objetivos do plane-
jamento estratgico, que visa a orientar ou a reorientar os negcios
e produtos da empresa de modo a que gere lucros e crescimen-
to satisfatrios, por meio do desenvolvimento e manuteno de
8
GESTO PBLICA
uma adequao razovel entre objetivos e recursos da empresa e
mudanas de oportunidades de mercado (marketing-oriented).
Enfatizando as perguntar primordiais de Qual o nosso negcio?
Para onde caminhamos, isto , no que vamos transformar-
-nos se as coisas continuarem como esto?
O que gostaramos de vir a ser? E o que fazer para que o
sejamos efetivamente?
Preconizar a importncia do planejamento estratgico, pois o
crescimento da empresa faz crescer a complexidade de seus pro-
cessos, o que exige um maior nmero de decises de longo- prazo
e de longo alcance (que implicam investimentos).
A escassez de recursos obriga a opes e renncias, buscando
a melhor relao custo- benefcio dos investimentos, assim como
acarreta o crescimento da competio, exigindo uma renovao do
esprito empreendedor dos primeiros dias da empresa de peque-
no ou grande porte.
Planejamento estratgico a arte de criar o futuro aliado ao
pensamento criativo aliado anlise estruturada necessria para
desenvolver uma estratgia.
A administrao estratgica ajuda no desenvolvimento estra-
tgico, sendo esta uma das melhores ferramentas para se atingir os
objetivos desejados pela empresa.
Assim, a estratgia fruto de processos racionais de refe-
xo, aprendizagem, elaborao, pensamento e interveno, alm
de processos no racionais e simblicos, construdos a partir da
vivncia cotidiana da organizao em seus embates internos e
com o ambiente.
Atravs da viso possvel identifcar quais so as expecta-
tivas e os desejos dos acionistas, conselheiros e elementos da alta
administrao da empresa, tendo em vista que esses aspectos pro-
porcionam o grande delineamento do planejamento estratgico a
ser desenvolvido e implementado. A gerncia deve defnir: quem
so, o que fazem e para onde esto direcionados, estabele-
cendo um curso para a organizao.
A viso pode ser considerada como os limites que os princi-
pais responsveis pela empresa conseguem enxergar dentro de um
perodo de tempo mais longo e uma abordagem mais ampla. Ela
deve ser resultante do consenso e do bom senso de um grupo de
lderes e no da vontade de uma pessoa.
A misso a razo de ser da empresa. Neste ponto procura-
-se determinar qual o negcio da empresa, por que ela existe, ou
ainda em que tipos de atividades a empresa dever concentrar-se
no futuro. Aqui se procura responder pergunta bsica: Aonde se
quer chegar com a empresa? Na realidade, a misso da empre-
sa representa um horizonte no qual a empresa decide atuar e vai
realmente entrar em cada um dos negcios que aparecem neste
horizonte, desde que seja vivel sobre os vrios aspectos consi-
derados.
Esses negcios identifcados no horizonte, uma vez conside-
rados viveis e interessantes para a empresa, passam a ser denomi-
nados propsitos da empresa.
Os objetivos correspondem explicitao dos setores de atu-
ao dentro da misso que a empresa j atua ou est analisando a
possibilidade de entrada no setor, ainda que esteja numa situao
de possibilidade reduzida. As empresas precisam de objetivos es-
tratgicos e objetivos fnanceiros. Os objetivos estratgicos refe-
rem-se competitividade da empresa e as perspectivas de longo
prazo do negcio. Os objetivos fnanceiros relacionam-se com me-
didas como o crescimento das receitas, retorno sobre o investimen-
to, poder de emprstimo, fuxo de caixa e retorno dos acionistas.
A empresa bem-sucedida tem uma viso do que pretende, e
esta viso trabalhada quanto a seus propsitos e a seu modelo de
gesto constitui a misso que fornece empresa o seu impulso e
sua direo.
Elaborar uma estratgia para atingir os objetivos.
Estabelecer estratgia signifca defnir de que maneira pode
se atingir os objetivos de desempenho da empresa. A estratgia
concebida como uma combinao de aes planejadas e reaes
adaptveis para a indstria em desenvolvimento e eventos compe-
titivos. Raramente a estratgia da empresa resiste ao tempo sem ser
alterada. H necessidade de adaptao de acordo com as variveis
do mercado, necessidades e preferncias do consumidor, manobras
estratgias de empresas concorrentes.
Implementar e executar a estratgia
A implementao da estratgia a sua execuo, a fm de
se obter o desempenho programado dentro do prazo previsto. Os
principais aspectos da implementao da estratgia:
Desenvolver uma organizao capaz de executar a estratgia
com sucesso.
Desenvolver oramentos que direcionam os recursos para
atividades internas crticas para o sucesso estratgico.
Estabelecer polticas de apoio estratgia.
9
GESTO PBLICA
Motivar as pessoas para perseguir os objetivos energicamen-
te e, se necessrio, modifcar seu comportamento de trabalho para
adequar melhor as necessidades para execuo da estratgia com
sucesso.
Associar a estrutura de recompensas com a realizao dos
resultados programados.
Criar uma cultura corporativa e clima de trabalho que con-
duzam implementao da estratgia de maneira bem-sucedida.
Instalar uma srie de sistemas internos de apoio que capa-
citem o pessoal para executar seu papel estratgico efcientemente
todos os dias.
Instituir as melhores prticas e programas para a melhoria
contnua.
Exercer a liderana interna necessria para avanar com a
implementao e continuar melhorando a maneira de execuo da
estratgia.
Avaliar o desempenho
A misso da empresa, os objetivos, a estratgia e a aborda-
gem da implementao nunca fnalizam porque sempre ocorrem
novas situaes que acarretam ajustes corretivos. A gerncia tem
a responsabilidade de procurar atingir um melhor desempenho,
descobrindo meios de melhorar a estratgia existente e a maneira
com que ela est sendo executada; portanto precisam manter-se
prximos de situaes de mudana nas condies externas a fm
de revisar periodicamente a misso da empresa, os objetivos de de-
sempenho, a estratgia e as abordagens de execuo da estratgia.
Fatores que moldam a estratgia de uma empresa
Fatores internos e externos devem ser considerados na elabo-
rao de uma estratgia.
Fatores externos da empresa
consideraes polticas, legais de cidadania da comunidade;
atratividade da indstria, mudanas da indstria e condies
competitivas;
oportunidades e ameaas da empresa. A tarefa de fazer com
que a estratgia de uma empresa seja socialmente responsvel
signifca conduzir as atividades organizacionais eticamente e no
interesse pblico geral, responder positivamente s prioridades e
expectativas sociais emergentes, demonstrar boa vontade de exe-
cutar as aes antes que ocorra um confronto legal, equilibrar os
interesses dos acionistas com os interesses da sociedade como um
todo e comportar-se como um bom cidado na comunidade. A es-
tratgia de uma empresa deve fazer uma combinao perfeita da
indstria com as condies competitivas e ainda precisa ser dire-
cionada para conquistar oportunidades de crescimento. Do mesmo
modo a estratgia deve ser equipada para proporcionar defesa do
bem-estar da empresa e do seu desempenho futuro contra ameaas
externas.
Fatores internos da empresa
pontos fortes e pontos fracos da empresa e capacidades com-
petitivas;
ambies pessoais, flosofa de negcio e princpios ticos
dos executivos;
valores compartilhados e cultura da empresa. A estratgia
deve ser muito bem combinada com os pontos fortes, os pontos
fracos e com as capacidades competitivas da empresa, ou seja,
deve ser baseada naquilo que ela faz bem e deve evitar aquilo que
ela no faz bem. Os pontos fortes bsicos de uma organizao
constituem uma importante considerao estratgia pelas habilida-
des e capacidades que fornecem para aproveitar determinada opor-
tunidade, aonde podem proporcionar vantagem competitiva para a
empresa no mercado e potencialidade que tem para se tornar a base
da estratgia. As ambies, valores, flosofas de negcio, atitudes
perante o risco e crenas ticas dos gerentes tm infuncias im-
portantes sobre a estratgia e so impregnadas nas estratgias que
eles elaboram. Os valores gerenciais tambm modelam a qualida-
de tica da estratgia de uma empresa, quando os gerentes tm for-
tes convices ticas, exigem que sua empresa observe um estrito
cdigo de tica em todos os aspectos do negcio, como por exem-
plo, falar mal dos produtos rivais. As polticas, prticas, tradies
e crenas flosfcas da organizao so combinadas para estabe-
lecer uma cultura distinta. Em alguns casos as crenas e cultura da
empresa chegam a dominar a escolha das mudanas estratgicas.
Estruturao e debate de cenrios
Cenrios representam critrios e medidas para a preparao
do futuro da empresa. O executivo pode desenvolver cenrios que
retratem determinado momento no futuro ou que detalhem a evo-
luo e a sequencia de eventos desde o momento atual at determi-
nado momento no futuro.
Por outro lado, existem cenrios alternativos que, por def-
nio, no so previses do que deve ocorrer. Pelo contrrio, por
questionar premissas, devem explorar possibilidades alternativas
do futuro, possibilidades estas inconsistentes entre si em algumas
dimenses, mas compatveis em outras.
Ao contrrio das projees ou pesquisas de mercado tpicas,
o planejamento de cenrios no desenvolve apenas tendncias
do presente, ele constri imagens do futuro. Por mais atraentes
que possam parecer os cenrios, no deleitam os executivos que
preferem a iluso da certeza conscincia dos riscos e das novas
realidades.
O planejamento de cenrios, por outro lado, prepara as pesso-
as para qualquer contingncia. Confere a capacidade de agir com
pleno conhecimento do risco assumido e da possvel recompen-
sa. Essa a principal diferena entre um executivo sbio e um
burocrata ou apostador, que so seus polos opostos. Se homem e
empresa no aprenderem a detectar as questes predominantes no
futuro, tudo que tiver sido feito at o presente estar em risco. Com
base no fltro das urgncias pessoais ou corporativas poderemos
reduzir os riscos envolvidos nos movimentos feitos s cegas em
um territrio desconhecido.
Os cenrios no so concebidos de uma s vez. Tambm po-
dem ser excessivamente distantes, dependendo de como foram
previstos. Eles podem ser dissimulados, cruzados e recombinados
de maneiras inesperadas. Por essa razo essencial assimilar o
exerccio e adot-lo como um modo de ver o mundo. O processo
permite aceitar o futuro como uma realidade que se desenvolve
aos poucos.
O ser humano nem sempre est preparado para acreditar na-
quilo que no est em seus planos ou em sua confgurao mental.
Por isso a chave da construo de cenrios bem-sucedidos prepa-
rar os executivos para ver alm daquilo que querem ver.
PASSADO
PRESENTE
FUTURO
10
GESTO PBLICA
Imaginar cenrios implica perceber o futuro no presente. As
pessoas geralmente se enganam em relao realidade. A negao,
por exemplo, um dos mecanismos usados pelas pessoas para se
proteger contra as ms notcias. Um bom cenrio exige dos exe-
cutivos o tempo necessrio para poder apreciar o impacto causado
por ele.
Na verdade, os cenrios manipulam dois mundos: o dos fa-
tos e o das percepes. Exploram fatos, mas indicam as percep-
es daqueles que tm a responsabilidade de tomar decises. Seu
objetivo reunir e transformar informaes que tm importncia
estratgica em novas percepes. Esse processo de transformao
no corriqueiro, ocorre com pouca frequncia. Quando funciona,
uma experincia criativa que desperta o prazer da realizao nos
executivos e leva a uma viso estratgica que enxerga muito mais
longe do que jamais puderam ver.
Planejamento estratgico
Planejamento compreende a defnio das metas de uma orga-
nizao, o estabelecimento de uma estratgia global para alcanar
essas metas e o desenvolvimento de hierarquia de planos abran-
gente para integrar e coordenar atividades. Diz respeito, portanto,
aos fns (o que ser feito) e tambm aos meios (como ser feito).
Planejamento um processo desenvolvido com o objetivo de al-
canar uma determinada situao almejada, de modo mais efcien-
te e efcaz, otimizando esforos e recursos existentes na organiza-
o. Para isso, existem diversos nveis de planejamento praticados
por uma organizao.
O planejamento um processo gerencial, ou seja, pensar em
planejamento signifca, portanto, pensar em gerenciamento.
CARACTERSTICAS NVEIS TIPOS
Objetivos e metas Estratgico
Planejamento es-
tratgico
Meios para atingir os ob-
jetivos e metas
Ttico
Planejamento t-
tico
Mtodos operacionais e
alocao de recursos
Operacional
Pl ane j ame nt o
operacional
Planejamento Contedo Prazo Caractersticas
Estratgico
Genrico e
Sinttico
Longo
Macr oor i ent ado:
aborda a empresa em
sua totalidade
Ttico
Menos ge-
nrico e
mais deta-
lhado
Mdio
Aborda cada uni-
dade de trabalho ou
cada unidade de cus-
to separadamente
Operacional
Detalhado
e analtico
Curto
Mi c r oor i e nt a do:
aborda cada tarefa
ou operao isolada-
mente
O Planejamento Estratgico refere-se ao planejamento sist-
mico das metas de longo prazo e dos meios disponveis para alcan-
-las, ou seja, aos elementos estruturais internos da empresa, mas
tambm, e principalmente, o ambiente externo no qual a empresa
est inserida. O planejamento estratgico deve defnir os rumos do
negcio e, portanto, responder pergunta: qual o nosso negcio
e como deveria s-lo? Seu propsito geral infuenciar o ambiente
interno e externo, a fm de assegurar o desenvolvimento timo de
longo prazo da empresa de acordo com um cenrio aprovado. Ele
efetuado pelos dirigentes de mais alto nvel da empresa, isto , di-
retores e seus assessores, pois, quase sempre, so os que possuem
a viso sistmica ou global da empresa e tm melhores condies
para fcarem atentos ao que ocorre no ambiente externo. O plane-
jamento estratgico inicia-se no topo da hierarquia.
No planejamento estratgico ocorre o mapeamento ambiental.
feita uma anlise das ameaas e oportunidades e uma avaliao
das foras e fraquezas da empresa (anlise SWOT ou FOFA).
Um bom diagnstico responde perguntas: qual o nosso
negcio? Como est o nosso negcio? Quais seus pontos fortes e
fracos? Como deveria ser o nosso negcio? O cenrio deve respon-
der s perguntas: como dever ser o nosso negcio daqui a X anos?
O cenrio poder alterar at mesmo os objetivos gerais.
O planejamento estratgico deve evitar a miopia da empresa,
ou seja, que os administradores suponham que os produtos, clien-
tes, mercados ou tecnologias de hoje continuem sendo os de ama-
nh e que dediquem esforos e recursos para a defesa de ontem.
Etapas do Planejamento Estratgico
1. Determinao dos objetivos empresariais
2. Anlise ambiental externa (oportunidades e ameaas)
Anlise SWOT ou FOFA
3. Anlise organizacional interna (foras e fraquezas)
4.Formulao das alternativas estratgicas e escolha da estra-
tgia empresarial
5. Elaborao do plano estratgico
6. Implementao por meio dos planos tticos e planos ope-
racionais
7. Feedback ou controle
11
GESTO PBLICA
A anlise SWOT (ou FOFA)
Consiste na avaliao da posio competitiva de uma empresa com base em quatro variveis: pontos fortes, pontos fracos, oportuni-
dades e ameaas. Pontos fracos e fortes - dizem respeito empresa (questes internas) Oportunidades e ameaas ambiente externo (meio
envolvente).
Planejamento Ttico
O Planejamento Ttico tem por objetivo otimizar determinada rea e no a organizao como um todo, isto , trabalha com decompo-
sies dos objetivos, estratgias e polticas estabelecidos no planejamento estratgico.
O planejamento ttico desenvolvido em nveis organizacionais inferiores, ou seja, realizado no nvel gerencial ou departamental,
tendo como principal fnalidade a utilizao efciente dos recursos disponveis para a consecuo de objetivos previamente fxados, segundo
uma estratgia predeterminada, bem como as polticas orientadoras para o processo decisrio organizacional. Ou seja, ele um nvel inter-
medirio entre a estratgia global da empresa e o nvel operacional.
Representa uma tentativa da organizao de integrar o processo decisrio e alinh-lo estratgia adotada, para orientar o nvel opera-
cional em suas atividades e tarefas, a fm de atingir os objetivos organizacionais anteriormente propostos.
O Planejamento Ttico um conjunto de tomada deliberada e sistemtica de decises envolvendo empreendimentos mais limitados,
prazos mais curtos, reas menos amplas e nveis mais baixos da hierarquia organizacional. O Planejamento ttico est contido no planeja-
mento estratgico e no representa um conceito absoluto, mas relativo: o planejamento ttico de um departamento da empresa em relao ao
planejamento estratgico da organizao estratgico em relao a cada uma das sees que compem aquele departamento.
Caractersticas Principais:
Processo permanente e contnuo;
Aproxima o estratgico do operacional;
Aproxima os aspectos incertos da realidade;
executado pelos nveis intermedirios da organizao;
Pode ser considerada uma forma de alocao de recursos;
Tem alcance mais limitado do que o planejamento estratgico, ou seja, de mdio prazo;
Produz planos mais bem direcionados s atividades organizacionais.
12
GESTO PBLICA

Planejamento Operacional
O Planejamento Operacional uma funo gerencial, que es-
pecifca que recursos devem estar disponveis para cada produto
e fornece os programas. As principais decises a seu respeito so
inerentes atividade de administrar de cada um dos chefes de uni-
dade organizacionais. Ele um desdobramento dos planos tticos
de cada departamento em planos operacionais para cada tarefa.
O planejamento operacional se preocupa basicamente em o
que fazer e como fazer. Est voltado para otimizao e maximi-
zao dos resultados, enquanto o planejamento ttico est voltado
para resultados satisfatrios.
Ele pode ser um planejamento anual, bienal, ou com horizon-
tes de doze meses, com detalhamento semanal, mensal ou trimes-
tral. ele quem especifca, com a preciso praticvel, que recursos
devem estar disponveis para cada produto e servio, e os crono-
gramas relativos a essa atividade que o devem acompanhar. Os di-
versos planejamentos operacionais devem estar coerentes entre si
e com o planejamento estratgico da empresa. Nos planejamentos
operacionais, d-se muita nfase efcincia, qual esse plane-
jamento est intimamente vinculado. Assim, preciso introduzir
esse conceito com mais detalhes.
Preocupa-se com os mtodos operacionais e alocao de re-
cursos:
- Detalhamento das etapas do projeto;
- Mtodos, processos e sistemas aplicados;
- Pessoas: responsabilidade, funo, atividades/tarefas;
- Equipamentos necessrios;
- Prazos e cronograma
3 ORGANIZAO DO
ESTADO E DA GESTO.
A palavra Estada, na linguagem corriqueira, na Constituio
e nas leis, indica as unidades federadas, e no Brasil, como Estado
Federal, denominada Unio.
O Estado pode ser conceituado como a ordem jurdica so-
berana que tem por fm o bem comum de um povo situado em
determinado territrio. Pode ser entendido como uma nao: o
Estado Brasileiro. uma organizao poltica administrativa que
tem ao soberana, ocupa um territrio, dirigido por um governo
prprio e se institui pessoa jurdica de direito pblico internacio-
nalmente reconhecida.
Nessa linha de pesquisa, territrio o limite dentro do
qual o Estado exerce o seu domnio soberano sobre pessoas
e bens e compreende a extenso circunscrita pelas fronteiras,
s guas territoriais, o ar e o subsolo correspondentes. O Go-
verno Soberano o componente que conduz o Estado, que de-
tm e exerce o poder absoluto emanado do povo. O povo
o componente humano, submetido juridicamente ao Estado.
Gesto Pblica o Estado em ao, mobilizando diversos recur-
sos a favor da coletividade. A Constituio Federal de 1988 es-
tabeleceu diversos princpios que devem nortear a Administrao
Pblica. O artigo 37 estabelece que a Administrao Pblica di-
reta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de:
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efcincia.
Quanto legalidade, ningum obrigado a fazer ou deixar de
fazer alguma coisa seno em virtude de lei. No item impessoa-
lidade, todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer
natureza. Todo ato administrativo ser determinado para atender
aos interesses sociais e no vincular convenincia de qual-
quer pessoa. Em relao moralidade, todos so submetidos
obedincia aos princpios morais e ticos. Na esfera da publi-
cidade, todos tm direito ao acesso s informaes disponveis
na administrao pblica, ou a ela entregues, pois pblicos de-
vem ser os seus atos. Quanto efcincia, esse princpio signi-
fca a busca de qualidade e produtividade, de resultado, nas
13
GESTO PBLICA
deliberaes e procedimentos da Administrao. Exige da Ad-
ministrao Pblica, de seus rgos e agentes, a efetivao das
tarefas com mxima rapidez e prontido, com a qualidade per-
feita e de forma efciente e efcaz no atendimento populao.
Na Organizao Poltico Administrativa do Brasil, a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios so caracterizados
como entidades autnomas, fcando a Unio com a funo de exer-
cer a soberania do Estado Brasileiro no contexto internacional.
A tica na esfera da gesto pblica, caracteriza-se pela inter-
ligao profunda, entre o Estado e a sociedade, especialmente,
quanto ao exerccio da cidadania. E, necessariamente acontece
se houver uma transformao fundamental na cultura da pr-
pria sociedade e, mais nomeadamente, na cultura pblica. Para o
exerccio da tica no trato pblico, de fundamental importncia
respeitar e exercitar os princpios da Legalidade, Impessoalidade,
Moralidade e Efcincia, consubstanciados na nossa Constituio
Federal e, que amparam a boa Gesto Pblica. Ainda na esfera do
trato pblico, h necessidade de ateno fnalidade pblica da
atuao, o respeito ao cidado e aos usurios do servio pblico. A
satisfao dos interesses da populao e a realizao das necessi-
dades sociais so os fundamentos de toda atividade administrativa.
A crise tica que enfrentamos atualmente exige da famlia,
dos educadores e de toda sociedade o investimento na formao
de jovens que tragam enraizados dentro de si valores e princpios
ticos. S atingiremos este estgio quando a riqueza for mais bem
compartilhada, o que implica na democratizao do conhecimento
e da informao.
A Administrao Pblica a atividade do Estado exercida
pelos seus rgos encarregados do desempenho das atribuies
pblicas, em outras palavras o conjunto de rgos e funes ins-
titudos e necessrios para a obteno dos objetivos do governo.
A atividade administrativa, em qualquer dos poderes ou esfe-
ras, obedece aos princpios da legalidade, impessoalidade, mora-
lidade, publicidade e efcincia, como impe a norma fundamental
do artigo 37 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de
1988, que assim dispe em seu caput: Art. 37. A administrao
pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos prin-
cpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
efcincia e, tambm, ao seguinte.
Princpios Constitucionais Expressos: Diante de tais princ-
pios expressos constitucionalmente temos:
Os princpios jurdicos orientam a interpretao e a aplicao
de outras normas. So verdadeiras diretrizes do ordenamento jur-
dico, guias de interpretao, s quais a administrao pblica fca
subordinada. Possuem um alto grau de generalidade e abstrao,
bem como um profundo contedo axiolgico e valorativo.
Os principais princpios da Administrao Pblica esto inse-
ridos no artigo 37 caput da Constituio Federal (CF): legalida-
de, impessoalidade, moralidade, publicidade e efcincia.
So cinco princpios, podendo ser facilmente memorizados
atravs da palavra LIMPE, vejam: L (legalidade); I (impessoalida-
de); M (moralidade); P (publicidade); e E (efcincia), este ltimo
acrescentado pela Emenda 19198 - reforma Administrativa).
Figura ilustrativa.
Esses princpios tm natureza meramente exemplifcativa,
posto que representam apenas o mnimo que a Administrao P-
blica deve perseguir quando do desempenho de suas atividades.
Exemplos de outros princpios: razoabilidade, motivao, segu-
rana das relaes jurdicas.
Os princpios da Administrao Pblica so regras que sur-
gem como parmetros para a interpretao das demais normas ju-
rdicas. Alm das normas especfcas para cada matria ou setor,
h preceitos gerais que informam amplos campos de atuao. So
os princpios do direito administrativo. Tm a funo de oferecer
coerncia e harmonia para o ordenamento jurdico. Quando houver
mais de uma norma, deve-se seguir aquela que mais se compa-
tibiliza com a Constituio Federal, ou seja, deve ser feita uma
interpretao conforme a Constituio.
Os princpios da Administrao abrangem a Administrao
Pblica direta e indireta de quaisquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (art. 37 da CF/88).
Outros princpios do direito administrativo decorrem classicamen-
te de elaborao jurisprudencial e doutrinria.
1. Princpio da Legalidade
Uma das decorrncias da caracterizao de um Estado como
Estado de Direito encontra- se no princpio da legalidade que in-
forma as atividades da Administrao Pblica.
Ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coi-
sa seno em virtude de lei (art. 5., II, da CF). O princpio da legali-
dade representa uma garantia para os administrados, pois qualquer
ato da Administrao Pblica somente ter validade se respaldado
em lei. Representa um limite para a atuao do Estado, visando
proteo do administrado em relao ao abuso de poder.
Na sua concepo originria esse princpio vinculou-se se-
parao de poderes e ao conjunto de ideias que historicamente sig-
nifcaram oposio s prticas do perodo absolutista.
No conjunto dos poderes do Estado traduzia a supremacia do
poder legislativo em relao ao poder executivo; no mbito das
atuaes, exprimia a supremacia da lei sobre os atos e medidas ad-
ministrativa, Mediante a submisso da Administrao lei, o po-
der tornava-se objetivado; obedecer Administrao era o mesmo
que obedecer lei, no vontade instvel da autoridade. Da um
sentido de garantia, certeza jurdica e limitao do poder contido
nessa concepo do princpio da legalidade administrativa.
14
GESTO PBLICA
Tornaram-se clssicos os quatros signifcados arrolados pelo
francs Eisenmann: a) a Administrao pode realizar todos os atos
e medidas que no sejam contrrios lei; b) a Administrao s
pode editar atos ou medidas que uma nora autoriza; c) somente so
fxado por norma legislativa; d) a Administrao s pode realizar
atos ou medidas que a lei ordena fazer.
O princpio em estudo apresenta um perfl diverso no campo
do Direito Pblico e no campo do Direito Privado. No Direito Pri-
vado, tendo em vista o interesse privado, as partes podero fazer
tudo o que a lei no probe; no Direito Pblico, diferentemente,
existe uma relao de subordinao perante a lei, ou seja, s se
pode fazer o que a lei expressamente autorizar.
Nesse caso, faz-se necessrio o entendimento a respeito do
ato vinculado e do ato discricionrio, posto que no ato vinculado
o administrador esteja estritamente vinculado ao que diz a lei e no
ato discricionrio o administrador possui certa margem de discri-
cionariedade. Vejamos:
a) No ato vinculado, o administrador no tem liberdade para
decidir quanto atuao. A lei previamente estabelece um nico
comportamento possvel a ser tomado pelo administrador no fato
concreto; no podendo haver juzo de valores, o administrador no
poder analisar a convenincia e a oportunidade do ato.
b) O ato discricionrio aquele que, editado debaixo da lei,
confere ao administrador a liberdade para fazer um juzo de con-
venincia e oportunidade.
A diferena entre o ato vinculado e o ato discricionrio est no
grau de liberdade conferido ao administrador.
Tanto o ato vinculado quanto o ato discricionrio s podero
ser reapreciados pelo Judicirio no tocante sua legalidade, pois o
judicirio no poder intervir no juzo de valor e oportunidade da
Administrao Pblica.
Importante tambm destacar que o princpio da legalidade, no
Direito Administrativo, apresenta algumas excees: Exemplo:
a) Medidas provisrias: so atos com fora de lei que s
podem ser editados em matria de relevncia e urgncia. Dessa
forma, o administrado s se submeter ao previsto em medida pro-
visria se elas forem editadas dentro dos parmetros constitucio-
nais, ou seja, se presentes os requisitos da relevncia e da urgncia;
b) Estado de stio e estado de defesa: so momentos de
anormalidade institucional. Representam restries ao princpio
da legalidade porque so institudos por um decreto presidencial
que poder obrigar a fazer ou deixar de fazer mesmo no sendo lei.
2. Princpio da Impessoalidade
Signifca que a Administrao Pblica no poder atuar discri-
minando pessoas de forma gratuita, a Administrao Pblica deve
permanecer numa posio de neutralidade em relao s pessoas
privadas. A atividade administrativa deve ser destinada a todos os
administrados, sem discriminao nem favoritismo, constituindo
assim um desdobramento do princpio geral da igualdade, art. 5.,
caput, CF.
Ex.: Quando da contratao de servios por meio de licitao,
a Administrao Pblica deve estar estritamente vinculada ao edi-
tal, as regras devem ser iguais para todos que queiram participar
da licitao.
Os aspectos apontados acima representam ngulo diversos do
intuito essencial de impedir que fatores pessoais, subjetivos sejam
os verdadeiros mveis e fns das atividades administrativas. Ou
seja, a ideia de que a Administrao tem que tratar a todos os ad-
ministradores sem seno o prprio principio da legalidade ou iso-
nomia.
3. Princpio da Moralidade
Para confgurar o princpio da moralidade administrativa e
operacionaliz-lo necessrio adotar o ltimo entendimento. O
princpio da moralidade de difcil traduo verbal talvez por ser
impossvel de enquadrar em um ou dois vocbulos em um amplo
leque de condutas e prticas desvirtuadas das verdadeiras fnalida-
des da Administrao Pblica. Em geral, a percepo da imorali-
dade administrativa ocorre no enfoque contextual; ou melhor, ao
se considerar o contexto em que a deciso foi ou ser tomada. A
deciso, de regra, destoa do contexto, e do conjunto de regras de
conduta extradas da disciplina geral norteadora da Administrao.
Exemplo: em momento de crise fnanceira, numa poca de reduo
de mordomias, num perodo de agravamento de problemas sociais,
confgure imoralidade efetuar gastos com aquisio de automveis
de luxo para servir autoridades, mesmo que tal aquisio revista-
-se de legalidade.
Outro a previso de sanes a governantes e agentes pbli-
cos por atos ou condutas de improbidade administrativa. A probi-
dade, que h de caracterizar a conduta e os atos das autoridades
e agentes pblicos, aparecendo como dever, decorre do princpio
da moralidade administrativa. Na linguagem comum, probidade
equivale honestidade, honradez, integridade de carter, retido.
A improbidade administrativa tem um sentido forte de conduta
que lese o errio pblico, que importe em enriquecimento ilcito
ou proveito prprio ou de outrem no exerccio de mandato, cargo,
funo, emprego pblico.
A atividade da Administrao Pblica deve obedecer no s
lei, mas tambm moral.
A Lei n. 8.429/92, no seu art. 9., apresentou, em carter
exemplifcativo, as hipteses de atos de improbidade administrati-
va; esse artigo dispe que todo aquele que objetivar algum tipo de
vantagem patrimonial indevida, em razo de cargo, mandato, em-
prego ou funo que exerce, estar praticando ato de improbidade
administrativa. So exemplos:
1) Usar bens e equipamentos pblicos com fnalidade par-
ticular;
2) Intermediar liberao de verbas;
3) Estabelecer contratao direta quando a lei manda licitar;
4) Vender bem pblico abaixo do valor de mercado;
5) Adquirir bens acima do valor de mercado (superfatura-
mento).
Os atos de improbidade podem ser combatidos atravs de ins-
trumentos postos disposio dos administrados, so eles;
1) Ao Popular, art. 5., LXXIII, da CF; e
2) Ao Civil Pblica, Lei n. 7347/85, art. 1..
4. Princpio da Publicidade
Ao discorrer sobre democracia e poder invisvel, como o go-
verno do poder pblico em pblico, atribuindo a este ltimo voc-
bulo o sentido de manifesto visvel. Numa democracia a visibili-
15
GESTO PBLICA
dade e a publicidade do poder so ingredientes bsicos, posto que
permitem um importante mecanismo de controle ex parte populi
da conduta dos governantes. Em democracia a publicidade a re-
gra bsica do poder e o segredo, a exceo, o que signifca que
extremamente limitado o espao dos segredos de Estado.
A Constituio de 1988 alinha-se a essa tendncia de publi-
cidade ampla a reger as atividades da Administrao, invertendo
a regra do segredo e do oculto que predominava. O princpio da
publicidade vigora para todos os setores e todos os mbitos da ati-
vidade administrativa.
o dever atribudo Administrao, de dar total transparncia
a todos os atos que praticar, ou seja, como regra geral, nenhum ato
administrativo pode ser sigiloso.
A regra do princpio que veda o sigilo comporta algumas ex-
cees, como quando os atos e atividades estiverem relacionados
com a segurana nacional ou quando o contedo da informao for
resguardado por sigilo (art. 37, 3., II, da CF/88).
A publicidade, entretanto, s ser admitida se tiver fm educa-
tivo, informativo ou de orientao social, proibindo-se a promoo
pessoal de autoridades ou de servidores pblicos por meio de apa-
recimento de nomes, smbolos e imagens. Exemplo: proibido
placas de inaugurao de praas com o nome do prefeito.
5. Princpio da Efcincia
A Emenda Constitucional n 19 trouxe para o texto constitu-
cional o princpio da efcincia, que obrigou a Administrao P-
blica a aperfeioar os servios e as atividades que presta, buscando
otimizao de resultados e visando atender o interesse pblico com
maior efcincia.
Para uma pessoa ingressar no servio pblico, deve haver
concurso pblico. A Constituio Federal de 1988 dispe quais os
ttulos e provas hbeis para o servio pblico, a natureza e a com-
plexidade do cargo.
Para adquirir estabilidade, necessria a efcincia (nomeao
por concurso, estgio probatrio etc.). E para perder a condio
de servidor, necessria sentena judicial transitada em julgado,
processo administrativo com ampla defesa e insufcincia de de-
sempenho.
H ainda outros princpios que a Administrao Pblica deve
perseguir, dentre eles, podemos citar dois de grande importncia;
a) Princpio da Motivao: o princpio mais importante,
visto que sem a motivao no h o devido processo legal.
No entanto, motivao, neste caso, nada tem haver com aquele
estado de nimo. Motivar signifca mencionar o dispositivo legal
aplicvel ao caso concreto, relacionar os fatos que concretamente
levaram aplicao daquele dispositivo legal.
Todos os atos administrativos devem ser motivados para que
o Judicirio possa controlar o mrito do ato administrativo quanto
sua legalidade. Para efetuar esse controle, devem-se observar os
motivos dos atos administrativos.
Hely Lopes Meirelles entende que o ato discricionrio, edita-
do sob a lei, confere ao administrador uma margem de liberdade
para fazer um juzo de convenincia e oportunidade, no sendo ne-
cessria a motivao, porm, se houver tal motivao, o ato dever
condicionar-se referida motivao. O entendimento majoritrio,
no entanto, de que, mesmo no ato discricionrio, necessria a
motivao para que se saiba qual o caminho adotado.
b) Princpio da Supremacia do Interesse Pblico sobre o
Particular: Sempre que houver necessidade de satisfazer um inte-
resse pblico, em detrimento de um interesse particular, prevalece
o interesse pblico. So as prerrogativas conferidas Administra-
o Pblica, porque esta atua por conta dos interesses pblicos.
O administrador, para melhor se empenhar na busca do inte-
resse pblico, possui direitos que asseguram uma maior amplitude
e segurana em suas relaes.
No entanto, sempre que esses direitos forem utilizados para
fnalidade diversa do interesse pblico, o administrador ser res-
ponsabilizado e surgir o abuso de poder.
Princpios administrativos implcitos
Diante de tais princpios tidos como expressamente constitu-
cionais, decorrem outros, implcitos, de igual importncia para a
regulamentao das atividades pblicas seno vejamos:
Princpio da Supremacia do Interesse Pblico:
Tal Princpio, muito embora no se encontre expresso no
enunciado do texto constitucional de suma importncia para a
atividade administrativa, tendo em vista que, em decorrncia do
regime democrtico adotado pelo Brasil, bem como o seu sistema
representativo, temos que toda a atuao do Poder Pblico seja
consubstanciada pelo interesse pblico e coletivo.
Assim, para que o Estado possa atingir a fnalidade principal
que lhe foi imposta pelo ordenamento jurdico, qual seja, o inte-
resse pblico, assegurado a administrao pblica uma srie de
prerrogativas, no existente no direito privado, para que se alcance
a vontade comum da coletividade.
Assim, a supremacia do interesse pblico deve se sobressair
sobre os direitos particulares dos administrados, pois decorre deste
princpio que, na hiptese de haver um confito entre o interesse
pblico e os interesses de particulares, evidente e lgico que a
vontade comum e o interesse coletivo deve prevalecer, respeitados
os princpios do devido processo legal, e do direito adquirido.
- Princpio da Indisponibilidade do Interesse Pblico:
Em decorrncia do princpio da indisponibilidade do interesse
pblico so vedados ao administrador da coisa pblica qualquer
ato que implique em renncia a direitos da administrao, ou que
de maneira injustifcada e excessiva onerem a sociedade.
Dessa maneira, a administrao pblica deve ter sai ao con-
trolada pelo povo, por meios de mecanismos criados pelo Estado
para esta fnalidade, visto que o interesse pblico no pode ser
disponvel.
- Princpio da Autotutela: A Administrao Pblica pode cor-
rigir de ofcio seus prprios atos, revogando os irregulares e ino-
portunos e anulando os manifestamente ilegais, respeitado o di-
reito adquirido e indenizando os prejudicados, cuja atuao tem a
caracterstica de autocontrole de seus atos, verifcando o mrito do
ato administrativo e ainda sua legalidade;
- Princpio da Razoabilidade e Proporcionalidade: A Adminis-
trao deve agir com bom senso, de modo razovel e proporcional;
- Princpio da Continuidade: Os servios pblicos no podem
parar, devendo manter-se sempre em funcionamento, dentro das
formas e perodos prprios de sua regular prestao;
16
GESTO PBLICA
- Princpio da Especialidade: Por tal principio aplica-se mais
as autarquias, no podem elas ter outra funo, alm daquelas para
as quais foram criadas.
Descentralizao e desconcentrao.
A administrao pblica pode ser defnida objetivamente
como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve
para assegurar os interesses coletivos e, subjetivamente, como o
conjunto de rgos e de pessoas jurdicas aos quais a Lei atribui o
exerccio da funo administrativa do Estado.
Sob o aspecto operacional, administrao pblica o desem-
penho perene e sistemtico, legal e tcnico dos servios prprios
do Estado, em benefcio da coletividade.
A administrao pblica pode ser direta, quando composta pe-
las suas entidades estatais (Unio, Estados, Municpios e DF), que
no possuem personalidade jurdica prpria, ou indireta quando
composta por entidades autrquicas, fundacionais e paraestatais.
A Administrao Pblica tem como principal objetivo o inte-
resse pblico, seguindo os princpios constitucionais da legalida-
Segundo ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro o conceito de
administrao pblica divide-se em dois sentidos: Em sentido
objetivo, material ou funcional, a administrao pblica pode ser
defnida como a atividade concreta e imediata que o Estado desen-
volve, sob regime jurdico de direito pblico, para a consecuo
dos interesses coletivos. Em sentido subjetivo, formal ou orgnico,
pode-se defnir Administrao Pblica, como sendo o conjunto de
rgos e de pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o exerccio da
funo administrativa do Estado.
Assim, administrao pblica em sentido material adminis-
trar os interesses da coletividade e em sentido formal o conjunto
de entidade, rgos e agentes que executam a funo administra-
tiva do Estado.
Diferena entre Descentralizao e Desconcentrao: As
duas fguras dizem respeito forma de prestao do servio p-
blico. Descentralizao, entretanto, signifca transferir a execuo
de um servio pblico para terceiros que no se confundem com
a Administrao Direta, e a desconcentrao signifca transferir a
execuo de um servio pblico de um rgo para o outro dentro
da Administrao Direta, permanecendo esta no centro.
Administrao Direta e Indireta

A Administrao Pblica Direta o conjunto de rgos pbli-
cos vinculados diretamente ao chefe da esfera governamental que
integram. No possuem personalidade jurdica prpria, patrimnio
e autonomia administrativa e cujas despesas so realizadas direta-
mente atravs do oramento da referida esfera.
Assim, ela responsvel pela gesto dos servios pblicos
executados pelas pessoas polticas via de um conjunto de rgos
que esto integrados na sua estrutura.
Sua competncia abarca os diversos rgos que compem a
entidade pblica por eles responsveis. Exemplos: Ministrios, Se-
cretarias, Departamentos e outros que, como caracterstica ineren-
te da Administrao Pblica Direta, no possuem personalidade
jurdica, pois no podem contrair direitos e assumir obrigaes,
haja vista que estes pertencem a pessoa poltica (Unio, Estado,
Distrito Federal e Municpios).
A Administrao direta no possui capacidade postulatria, ou
seja, no pode ingressar como autor ou ru em relao processual.
Exemplo: Servidor pblico estadual lotado na Secretaria da Fa-
zenda que pretende interpor ao judicial pugnando o recebimento
de alguma vantagem pecuniria. Ele no ir propor a demanda em
face da Secretaria, mas sim em desfavor do Estado que a pessoa
poltica dotada de personalidade jurdica para estar no outro plo
da lide.
ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA
So integrantes da Administrao indireta as fundaes, as au-
tarquias, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista.
Essas quatro pessoas so criadas para a prestao de servios
pblicos ou para a explorao de atividades econmicas, com o
objetivo de aumentar o grau de especialidade e efcincia da pres-
tao do servio pblico.
O Poder Pblico s poder explorar atividade econmica a
ttulo de exceo em duas situaes previstas na CF/88, no seu
art. 173:
para fazer frente uma situao de relevante interesse
coletivo;
para fazer frente uma situao de segurana nacional.
O Poder Pblico no tem a obrigao de gerar lucro quando
explora atividade econmica. Quando estiver atuando na atividade
econmica, entretanto, estar concorrendo em grau de igualdade
com os particulares, estando sob o regime do art. 170 da CF/88,
inclusive quanto livre concorrncia.
Administrao centralizada e descentralizada: A execuo
do servio pblico poder ser:
Centralizada: Quando a execuo do servio estiver sendo
feita pela Administrao direta do Estado (ex.: Secretarias, Minis-
trios etc.).
Descentralizada: Quando estiver sendo feita por terceiros que
no se confundem com a Administrao direta do Estado. Esses
terceiros podero estar dentro ou fora da Administrao Pblica.
Se estiverem dentro da Administrao Pblica, podero ser au-
tarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia
mista (Administrao indireta do Estado). Se estiverem fora da
Administrao, sero particulares e podero ser concessionrios,
permissionrios ou autorizados.
AUTARQUIAS
As autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico criadas
para a prestao de servios pblicos, contando com capital exclu-
sivamente pblico, ou seja, as autarquias so regidas integralmente
por regras de direito pblico, podendo, to-somente, serem presta-
doras de servios e contando com capital oriundo da Administra-
o Direta (ex.: INCRA, INSS, DNER, Banco Central etc.).
Caractersticas:
Dirigentes Prprios: Depois de criadas, as autarquias
possuem uma vida independente, contando com dirigentes pr-
prios.
Patrimnio Prprio.
17
GESTO PBLICA
Liberdade Financeira: As autarquias possuem verbas
prprias (surgem como resultado dos servios que presta) e ver-
bas oramentrias (so aquelas decorrentes do oramento). Tero
liberdade para manejar as verbas que recebem como acharem con-
veniente, dentro dos limites da lei que as criou.
Liberdade Administrativa: As autarquias tm liberdade
para desenvolver os seus servios como acharem mais conveniente
(comprar material, contratar pessoal etc.), dentro dos limites da lei
que as criou.
Controle:
No existe hierarquia ou subordinao entre as autarquias e a
Administrao Direta. Embora no se fale em hierarquia e subor-
dinao, h que se falar, entretanto, em um controle de legalidade,
ou seja, a Administrao direta controlar os atos das autarquias
para observar se esto dentro da fnalidade e dentro dos limites
legais.
FUNDAES PBLICAS
Fundao uma pessoa jurdica composta por um patrimnio
personalizado, destacado pelo seu instituidor para atingir uma f-
nalidade especfca. As fundaes podero ser tanto de direito p-
blico quanto de direito privado.
As fundaes que integram a Administrao indireta, quando
forem dotadas de personalidade de direito pblico, sero regidas
integralmente por regras de Direito Pblico. Quando forem dota-
das de personalidade de direito privado, sero regidas por regras de
direito pblico e direito privado.
O patrimnio da fundao pblica destacado pela Adminis-
trao direta, que o instituidor para defnir a fnalidade pblica.
Como exemplo de fundaes, temos: IBGE (Instituto Brasileiro
Geogrfco Estatstico); Universidade de Braslia; FEBEM; FU-
NAI; Fundao Memorial da Amrica Latina; Fundao Padre
Anchieta (TV Cultura).
Caractersticas:
Liberdade fnanceira;
Liberdade administrativa;
Dirigentes prprios;
Patrimnio prprio: Patrimnio personalizado signifca
dizer que sobre ele recai normas jurdicas que o tornam sujeito
de direitos e obrigaes e que ele est voltado a garantir que seja
atingido a fnalidade para qual foi criado.
No existe hierarquia ou subordinao entre a fundao e a
Administrao direta. O que existe um controle de legalidade,
um controle fnalstico.
As fundaes governamentais, sejam de personalidade de di-
reito pblico, sejam de direito privado, integram a Administrao
Pblica. A lei cria e d personalidade para as fundaes governa-
mentais de direito pblico. As fundaes governamentais de direi-
to privado so autorizadas por lei e sua personalidade jurdica se
inicia com o registro de seus estatutos.
As fundaes so dotadas dos mesmos privilgios que a Ad-
ministrao direta, tanto na rea tributria (ex.: imunidade prevista
no art. 150 da CF/88), quanto na rea processual (ex.: prazo em
dobro).
As fundaes respondem pelas obrigaes contradas junto a
terceiros. A responsabilidade da Administrao de carter subsi-
dirio, independente de sua personalidade.
As fundaes governamentais tm patrimnio pblico. Se ex-
tinta, o patrimnio vai para a Administrao indireta, submetendo-
-se as fundaes ao popular e mandado de segurana. As par-
ticulares, por possurem patrimnio particular, no se submetem
ao popular e mandado de segurana, sendo estas fundaes
fscalizadas pelo Ministrio Pblico.
EMPRESAS PBLICAS
Empresas pblicas so pessoas jurdicas de Direito Privado,
criadas para a prestao de servios pblicos ou para a explorao
de atividades econmicas que contam com capital exclusivamente
pblico e so constitudas por qualquer modalidade empresarial.
Se a empresa pblica prestadora de servios pblicos, por con-
sequncia est submetida a regime jurdico pblico. Se a empresa
pblica exploradora de atividade econmica, estar submetida a
regime jurdico igual ao da iniciativa privada.
Alguns exemplos de empresas pblicas:
BNDS (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social): Embora receba o nome de banco, no trabalha como tal.
A nica funo do BNDS fnanciar projetos de natureza social.
uma empresa pblica prestadora de servios pblicos.
EBCT (Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos):
prestadora de servio pblico (art. 21, X, da CF/88).
Caixa Econmica Federal: Atua no mesmo segmento
das empresas privadas, concorrendo com os outros bancos. em-
presa pblica exploradora de atividade econmica.
RadioBrs: Empresa pblica responsvel pela Voz do
Brasil. prestadora de servio pblico.
As empresas pblicas, independentemente da personalidade
jurdica, tm as seguintes caractersticas:
Liberdade fnanceira: Tm verbas prprias, mas tambm
so contempladas com verbas oramentrias;
Liberdade administrativa: Tm liberdade para contratar
e demitir pessoas, devendo seguir as regras da CF/88. Para con-
tratar, devero abrir concurso pblico; para demitir, dever haver
motivao.
No existe hierarquia ou subordinao entre as empresas p-
blicas e a Administrao Direta, independentemente de sua fun-
o. Poder a Administrao Direta fazer controle de legalidade
e fnalidade dos atos das empresas pblicas, visto que estas esto
vinculadas quela. S possvel, portanto, controle de legalidade
fnalstico.
A lei no cria, somente autoriza a criao das empresas pbli-
cas, ou seja, independentemente das atividades que desenvolvam,
a lei somente autorizar a criao das empresas pblicas, no con-
ferindo a elas personalidade jurdica.
A empresa pblica ser prestadora de servios pblicos ou
exploradora de atividade econmica. A CF/88 somente admite a
empresa pblica para explorao de atividade econmica em duas
situaes (art. 173 da CF/88):
Fazer frente a uma situao de segurana nacional;
Fazer frente a uma situao de relevante interesse cole-
tivo: A empresa pblica deve obedecer aos princpios da ordem
econmica, visto que concorre com a iniciativa privada. Quando o
Estado explora, portanto, atividade econmica por intermdio de
uma empresa pblica, no podero ser conferidas a ela vantagens e
prerrogativas diversas das da iniciativa privada (princpio da livre
concorrncia).
18
GESTO PBLICA
Quanto responsabilidade das empresas pblicas, temos que:
Empresas pblicas exploradoras de atividade econmi-
ca: A responsabilidade do Estado no existe, pois, se essas em-
presas pblicas contassem com algum que respondesse por suas
obrigaes, elas estariam em vantagem sobre as empresas priva-
das. S respondem na forma do 6. do art. 37 da CF/88 as em-
presas privadas prestadoras de servio pblico, logo, se a empresa
pblica exerce atividade econmica, ser ela a responsvel pelos
prejuzos causados a terceiros (art. 15 do CC);
Empresas pblicas prestadoras de servio pblico:
Como o regime no o da livre concorrncia, elas respondem pe-
las suas obrigaes e a Administrao Direta responde de forma
subsidiria. A responsabilidade ser objetiva, nos termos do art.
37, 6., da CF/88.
Empresas pblicas exploradoras de atividade econmica:
Submetem-se a regime falimentar, fundamentando-se no princpio
da livre concorrncia.
Empresas pblicas prestadoras de servio pblico: no se
submetem a regime falimentar, visto no esto em regime de con-
corrncia.
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
As sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de Di-
reito Privado criadas para a prestao de servios pblicos ou para
a explorao de atividade econmica, contando com capital misto
e constitudas somente sob a forma empresarial de S/A. As socie-
dades de economia mista so:
Pessoas jurdicas de Direito Privado.
Exploradoras de atividade econmica ou prestadoras de
servios pblicos.
Empresas de capital misto.
Constitudas sob forma empresarial de S/A.
Veja alguns exemplos de sociedade mista:
a) Exploradoras de atividade econmica: Banco do Brasil
e Banespa.
b) Prestadora de servios pblicos: Petrobrs, Sabesp, Me-
tr, CDHU (Companhia de Desenvolvimento Habitacional Urba-
no) e CPOS (Companhia Paulista de Obras e Servios, empresa
responsvel pelo gerenciamento da execuo de contratos que en-
volvem obras e servios pblicos no Estado de So Paulo).
As sociedades de economia mista tm as seguintes caracte-
rsticas:
Liberdade fnanceira;
Liberdade administrativa;
Dirigentes prprios;
Patrimnio prprio.
No existe hierarquia ou subordinao entre as sociedades de
economia mista e a Administrao Direta, independentemente da
funo dessas sociedades. No entanto, possvel o controle de le-
galidade. Se os atos esto dentro dos limites da lei, as sociedades
no esto subordinadas Administrao Direta, mas sim lei que
as autorizou.
As sociedades de economia mista integram a Administrao
Indireta e todas as pessoas que a integram precisam de lei para
autorizar sua criao, sendo que elas sero legalizadas por meio do
registro de seus estatutos.
A lei, portanto, no cria, somente autoriza a criao das so-
ciedades de economia mista, ou seja, independentemente das ati-
vidades que desenvolvam, a lei somente autorizar a criao das
sociedades de economia mista, no conferindo a elas personalida-
de jurdica (art. 37, XX, da CF/88).
A Sociedade de economia mista, quando explora atividade
econmica, submete-se ao mesmo regime jurdico das empresas
privadas, inclusive as comerciais. Logo, a sociedade mista que ex-
plora atividade econmica submete-se ao regime falimentar. So-
ciedade de economia mista prestadora de servio pblico no se
submete ao regime falimentar, visto que no est sob regime de
livre concorrncia.
ENTIDADES PARAESTATAIS E O TERCEIRO SETOR
As Entidades Paraestatais possuem conceituao bastante
confusa, os doutrinadores entram, em diversas matrias, em con-
tradio uns com os outros.
Celso Antnio Bandeira de Mello acredita que as sociedades
de economia mista e as empresas pblicas no so paraestatais;
sendo acompanhado por Maral Justen Filho que acredita serem
apenas entidades paraestatais os servios sociais autnomos.
Diferentemente do que eles acreditam, Hely Lopes Meirelles
defende que as empresas pblicas e as sociedades de economia
mista so paraestatais, juntamente com os servios sociais autno-
mos. Hely Lopes Meirelles diz que as entidades paraestatais po-
dem ser lucrativas por serem empresariais. J Ana Patrcia Aguiar,
Celso Antnio Bandeira de Mello e Maral Justen Filho discordam
dizendo que elas no devem ser lucrativas.
As entidades paraestatais so fomentadas pelo Estado atravs
de contrato social, quando so de interesse coletivo. No se sub-
metem ao Estado porque so autnomas fnanceiramente e admi-
nistrativamente, porm, por terem relevncia social e se tratar de
capital pblico, integral ou misto, sofrem fscalizao, para no
fugirem dos seus fns.
Tem como objetivo a formao de instituies que contribuam
com os interesses sociais atravs da realizao de atividades, obras
ou servios.
Quanto s espcies de entidades paraestatais, elas variam de
doutrinador para doutrinador. Hely Lopes Meirelles acredita que
elas se dividem em empresas pblicas, sociedades de economia
mista e os servios sociais autnomos, diferente de Celso Antnio
Bandeira de Mello, pois esse diz que as pessoas privadas exercem
funo tpica (no exclusiva do Estado), como as de amparo aos
hipossufcientes, de assistncia social, de formao profssional.
Para Maral Justen Filho elas so sinnimos de servio social
autnomo, voltadas satisfao de necessidades coletivas e supra-
-individuais, relacionadas com questes assistenciais e educacio-
nais.
Ana Patrcia Aguilar insere as organizaes sociais na catego-
ria de entidades paraestatais, por serem pessoas privadas que atu-
am em colaborao com o Estado, desempenhando atividade no
lucrativa e s quais o Poder Pblico dispensa especial proteo,
recebendo, para isso, dotao oramentria por parte do Estado.
As Entidades Paraestatais esto sujeitas a licitao, seguindo a
lei 8.666/93, para compras, obras, alienaes e servios em geral.
Podendo tambm ter regulamentos prprios para licitar, mas com
observncia da lei. Devendo ser aprovados pela autoridade supe-
rior e obedecer ao princpio da publicidade.
19
GESTO PBLICA
Seus empregados esto sujeitos ao regime Celetista, CLT.
Tm que ser contratados atravs de concurso pblico de acordo
com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, ressalva-
das as nomeaes para cargo em comisso.
A administrao varia segundo a modalidade, civil ou comer-
cial, que a lei determinar. Seus dirigentes so estabelecidos na for-
ma da lei ou do estatuto. Podendo ser unipessoal ou colegiada.
Eles esto sujeitos a mandado de segurana e ao popular.
TERCEIRO SETOR: O primeiro setor o governo, que
responsvel pelas questes sociais. O segundo setor o privado,
responsvel pelas questes individuais. Com a falncia do Estado,
o setor privado comeou a ajudar nas questes sociais, atravs das
inmeras instituies que compem o chamado terceiro setor. Ou
seja, o terceiro setor constitudo por organizaes sem fns lucra-
tivos e no governamentais, que tem como objetivo gerar servios
de carter pblico. Os principais personagens do terceiro setor so:
A) Fundaes: So as instituies que fnanciam o terceiro
setor, fazendo doaes s entidades benefcentes. No Brasil, temos
tambm as fundaes mistas que doam para terceiros e ao mesmo
tempo executam projetos prprios.
B) Entidades Benefcentes: So as operadoras de fato, cui-
dam dos carentes, idosos, meninos de rua, drogados e alcolatras,
rfos e mes solteiras; protegem testemunhas; ajudam a preser-
var o meio ambiente; educam jovens, velhos e adultos; profssio-
nalizam; doam sangue, merenda, livros, sopo; do suporte aos
desamparados; cuidam de flhos de mes que trabalham; ensinam
esportes; combatem a violncia; promovem os direitos humanos e
a cidadania; cuidam de cegos, surdos-mudos; enfm, fazem tudo.
C) Fundos Comunitrios: As empresas doam para o Fun-
do Comunitrio, sendo que os empresrios avaliam, estabelecem
prioridades, e administram efetivamente a distribuio do dinhei-
ro. Um dos poucos fundos existente no Brasil, com resultados
comprovados, a FEAC, de Campinas.
D) Entidades Sem Fins Lucrativos: Infelizmente, muitas
entidades sem fns lucrativos so, na realidade, lucrativas ou aten-
dem aos interesses dos prprios usurios. Um clube esportivo, por
exemplo, sem fns lucrativos, mas benefcia somente os seus
respectivos scios.
E) ONGs Organizaes No Governamentais: Nem toda
entidade benefcente ajuda prestando servios a pessoas dire-
tamente. Uma ONG que defenda os direitos da mulher, fazendo
presso sobre nossos deputados, est ajudando indiretamente todas
as mulheres.
Empreendedorismo governamental e novas lideranas no
setor pblico.
A obra de David Osborne e Ted Gaebler, Reinventando o go-
verno, um dos marcos na literatura internacional sobre a nova
administrao pblica, notadamente com relao aos seus refexos
na administrao pblica norte-americana.
Os autores propem um modelo que incorpora conceitos que
estiveram separados no desenvolvimento do modelo gerencial in-
gls, tais como a implantao de uma administrao por objetivos
ou por misses , a mensurao do desempenho das agncias
atravs dos resultados, a busca da qualidade total como mtodo
administrativo, a nfase no cliente, a transferncia do poder aos
cidados, e tentar garantir a equidade.
Osborne e Gaebler propem uma redefnio da atividade go-
vernamental. Nosso problema fundamental o fato de termos o
tipo inadequado de governo. No necessitamos de mais ou me-
nos governo: precisamos de melhor governo. Para sermos mais
precisos, precisamos de uma melhor atividade governamental. A
atividade governamental entendida como algo com uma nature-
za especfca, que no pode ser reduzida ao padro de atuao do
setor privado.
Entre as grandes diferenas, a motivao principal dos co-
mandantes do setor pblico a reeleio, enquanto os empresrios
tm como fm ltimo a busca do lucro; os recursos do governo pro-
vm do contribuinte que exigem a realizao de determinados
gastos , e na iniciativa privada os recursos so originados das
compras efetuadas pelos clientes; as decises governamentais so
tomadas democraticamente e o empresrio decide sozinho ou no
mximo com os acionistas da empresa a portas fechadas; por
fm, o objetivo de ambos diverso, isto , o governo procura fazer
o bem e a empresa fazer dinheiro.
Estas diferenas implicam, necessariamente, em procurar no-
vos caminhos para o setor pblico, tornando-o sim mais empreen-
dedor, mas no transformando-o em uma empresa.
Ao contrrio tambm da epidemia generalizada contra a buro-
cracia que vigorou nos EUA no comeo da dcada de 80 o Rein-
ventando o governo no coloca a culpa dos problemas governa-
mentais em seus funcionrios; o problema no est nas pessoas,
mas no sistema. a reforma das instituies e dos incentivos que
tornar a burocracia apta a responder novas demandas.
A reforma do sistema signifca, ao mesmo tempo, a introduo
de mtodos voltados para a produo qualitativa de servios pbli-
cos com a prioridade dada aos clientes e cidados como razes l-
timas do setor pblico, o que quer dizer no s que eles devem ser
bem atendidos, mas que devem ser tambm chamados a participar
do governo, defnindo os destinos de suas comunidades.
A maioria dos exemplos do livro de Osborne e Gaebler mostra
que a melhor resposta para tornar melhor um servio pblico
chamar a comunidade a participar de sua gesto, seja fscalizan-
do, seja trabalhando voluntariamente na prestao de servios
constituindo-se numa resposta adequada tanto para a questo da
efcincia como para o problema da transparncia. Portanto, a
modernizao do setor pblico deve caminhar lado a lado com o
aumento da accountability.
Mas a reinveno do governo deve ser realizada ainda ga-
rantindo o princpio da equidade. Desta maneira, a introduo de
mecanismos gerenciais, tais como so propostos no livro, no
incompatvel com a busca de justia redistributiva, um conceito
que por muito tempo foi abandonado no debate sobre reforma ad-
ministrativa. Osborne e Gaebler propem dez princpios bsicos
para reinventar o governo, listados a seguir:
1. Competio entre os prestadores de servio;
2. Poder aos cidados, transferindo o controle das atividades
comunidade;
3. Medir a atuao das agncias governamentais atravs dos
resultados;
4. Orientar-se por objetivos, e no por regras e regulamentos;
5. Redefnir os usurios como clientes;
6. Atuar na preveno dos problemas mais do que no trata-
mento;
7. Priorizar o investimento na produo de recursos, e no em
seu gasto;
20
GESTO PBLICA
8. Descentralizao da autoridade;
9. Preferir os mecanismos de mercado s solues burocr-
ticas;
10. Catalisar a ao dos setores pblico, privado e voluntrio.
No se trata aqui de comentar ponto por ponto a lista exposta
acima, mas de discutir, rapidamente, algumas das ideias do Rein-
ventando o governo. A primeira refere-se ao conceito de governo
catalisador, que navega em vez de remar. O intuito desse con-
ceito no tornar o Estado mnimo, mas redirecionar a atividade
governamental. Inclusive, os autores renegam o conceitual priva-
tista, tpico do neoliberalismo. A privatizao uma resposta, no
a resposta, afrmam Osborne e Gaebler.
O sentido do governo catalisador reformular as relaes Es-
tado/mercado e governo/sociedade. Neste sentido, o governo em-
preendedor, catalisador, se aproxima das ideias de Pollitt, que con-
ceitualiza a relao pblica entre cidados e governo como uma
parceria e no como uma dependncia.
Indo para outra discusso do Reinventando o governo, en-
contramos um referencia interligada ao anterior, qual seja, o tra-
tamento da populao como cliente e como cidado. Cliente dos
servios pblicos, que deseja a melhor qualidade possvel dos
equipamentos sociais. E cidado que quer e tem como dever par-
ticipar das decises da comunidade, e por isso a descentralizao
da autoridade um objetivo fundamental para alcanar esse grau
de accountability.
No que tange gesto da burocracia, prope-se a orientao
administrativa por misses. A partir dela, o governo pode ser mais
fexvel, como tambm torna-se mais fcil a avaliao de cada
agncia, comparando-se o objetivo inicialmente formulado com o
resultado efetivamente alcanado.
A orientao por misses, portanto, um mecanismo que con-
grega os ideais do Consumerism (fexibilidade) com os da corrente
gerencial mais preocupada com a avaliao de resultados.
Entretanto, a discusso em torno da avaliao de resultados
na obra de Osborne e Gaebler toma um rumo diferenciado daquele
proposto pelo gerencialismo puro. Para os dois autores, a avaliao
da efcincia no pode ser dissociada da avaliao da efetividade.
Pois, se a efcincia mede o custo do que foi produzido, a efe-
tividade mede a qualidade dos resultados. Desta maneira, quando
medimos a efcincia, podemos saber quanto nos custa alcanar
uma produo determinada; ao medir a efetividade, sabemos se
nosso investimento valeu a pena. Nada mais tolo do que fazer com
efcincia o que no deveria continuar a ser feito. Osborne e Ga-
ebler tentam defnir a relao entre efcincia e efetividade a partir
dos objetivos do governo. E concluem: No h dvida de que o
pblico quer um governo mais efciente, mas ele deseja ainda mais
um governo efetivo.
A reforma do Estado, tal qual preconizada por Bresser Perei-
ra, preconizava a valorizao do bom desempenho, envolvendo a
maior autonomia do dirigente pblico, cobrando-lhe, no entanto, o
preo da responsabilizao.
Aps o fm do MARE e das reformas mais profundas na
Administrao Pblica brasileira, a comunidade administrativa
organizou-se em tomo da Gesto, aproveitando o PPA, o programa
Avana Brasil, do segundo mandato de FHC.
A grande inovao do PPA era a introduo da gesto por pro-
gramas, com a integrao de planejamento, oramento e gesto.
No parece haver dvidas quanto ao progresso que representou a
adoo do conceito de programa no s como forma de integrar o
PPA e os oramentos anuais, mas em termos. De transparncia da
alocao dos recursos pblicos e de compromisso da gesto com
resultados.
Essa nova situao ps na linha de frente do setor pblico a
fgura do gerente de programa, como urna nova liderana do setor
pblico, que deve ser capaz de levar adiante a gesto por progra-
mas, que e orientada por resultados. Ariel Garces, em trabalho de
reconhecido mrito na comunidade de administrao pblica, dis-
correu sobre essa situao.
A introduo da gesto por programas no ambiente atual da
administrao pblica engendra urna tenso entre as prticas exis-
tentes e os novos valores e atitudes empreendedoras, caractersti-
cas da administrao orientada para resultados. A estratgia a de
manejar essa tenso, de tal modo que sua intensidade no seja um
obstculo, mas, ao contrrio, exera um efeito indutor do proces-
so de mudana. Para tanto, e necessrio superar progressivamente
um certo nmero de bices, na medida em que avana a imple-
mentao do novo modelo integrado de planejamento, oramento
e gesto.
Ariel Garces ainda lembra que essa forma de penar, por pro-
gramas, signifca, em outros termos, implementar uma reforma de
Estado, que combine, simultaneamente, os princpios da Reforma
do Aparelho de Estado, de 1995, fortemente voltada para o aumen-
to da produtividade e qualidade, a partir de uma transformao
das organizaes, e as mudanas introduzidas pelo ciclo de gesto
do gasto, que traduz a preocupao, essencial ao Estado moderno,
com os impactos na sociedade.
Assim, o dirigente pblico deve ajustar a sua organizao p-
blica gesto por programas. Para tanto, fundamental, em pri-
meiro lugar, que os objetivos dos programas espelhem com preci-
so, em cada ministrio, os problemas ou as oportunidades que de-
vem ser enfrentados, para viabilizar uma situao futura desejada,
compatvel com uma orientao estratgica que integre e mobilize
a equipe do ministrio. Essa orientao, por sua vez, deve refetir
os compromissos do governo.
Tambm fundamental o fortalecimento e a integrao das
funes de planejamento, oramento e gesto. Em uma perspec-
tiva de gesto por resultados, e recomendvel que se de nfase ao
planejamento e gesto estratgica, elaborao e execuo ora-
mentria e fnanceira orientada pelos resultados dos programas, a
um processo contnuo de evoluo organizacional, que tenha por
objetivo incorporar a gesto por programas s estruturas formais e
aos processos decisrios da organizao.
Dar consequncia avaliao de desempenho no processo
alocativo e na gesto pblica. Assim, a avaliao de desempenho
volta-se para o aperfeioamento contnuo do novo modelo de ges-
to. Assume um papel de transformao da gesto.
Em relao comunicao com a sociedade, Ariel Garces
afrma que a gesto orientada para resultados cria percepes de
ganhos e perdas. Perdem as estruturas da organizao, cujo poder
aparentemente ameaado pela transparncia que decorre da gesto
por programas. Ganham os segmentos da sociedade benefcirios
dos programas e os gestores de alto nvel da administrao pbli-
ca, que so avaliados em funo dos resultados percebidos pela
sociedade em geral.
Nesse contexto, a comunicao com a sociedade assume um
papel de melhoria constante dos programas e de transformao da
gesto. Nossa experincia tem mostrado que a interao com o p-
blico-alvo do programa um dos principais fatores de motivao
dos gerentes e uma referncia concreta para sua ao integradora
da organizao.
21
GESTO PBLICA
AS NOVAS LIDERANAS DO SETOR PBLICO
Dentro do novo paradigma de gesto disposto, destaca-se a
necessidade do surgimento de novas lideranas no setor pblico.
Esses novos dirigentes, que muitas vezes sero os gerentes de pro-
gramas do prprio PPA, devero ter a capacidade de lidar com di-
versos temas que esto hoje na agenda do Governo. Por exemplo:
1. Entender a Gesto Pblica Contempornea: a Nova Gesto
Pblica, suas variantes e dilemas. O Brasil e suas opes. Entender
como se relacionam Patrimonialismo, clientelismo e Weberianis-
mo na administrao pblica atual.
2. Entender e manejar os processos de Regulao: ser capaz de
entender a Reforma do Estado, privatizao e regulao e a Ascen-
so do Estado Regulador. Quais so as fguras que surgem com o
novo Estado, os Arranjos Institucionais, o Marco Regulatrio e as
Polticas regulatrias. O papel do TCU no Controle da Regulao.
3. Recursos Humanos: aqui os desafos so relativos (tambm)
ao Clientelismo e Patrimonialismo na ocupao de cargos. Buro-
cracias Weberianas - Crticas a burocracia tradicional. A questo
do mrito e do desempenho, com a ascenso do gerencialismo.
Novas formas de contratao de servidores: a fexibilizao.
4. Descentralizao: as oportunidades aqui esto em conhe-
cer e implementar formas de descentralizao (poltica, espacial,
mercado e administrativa). Quais so os tipos de descentralizao
aplicveis a cada caso: desconcentrao, devoluo, delegao. O
federalismo. Conhecer as vantagens, mas tambm os riscos da des-
centralizao.
5. Processos participativos de gesto pblica: conselhos de
gesto, oramento participativo, parceria entre governo e socie-
dade.
6. Pblico e Privado: Governana e Accountability, Relaes
entre os diversos entes federativos. Parcerias e Consrcios e sua
implementao. Polticas Sociais (Quase Mercados) Comprado-
res, Provedores e FinanciadoresEfcincia e Equidade - As novas
formas de organizao da prestao dos servios pblicos-Polit-
cas Sociais e Gesto de Redes.
7. Contratualizao: a gesto de contratos hoje fundamental
na AP, por dois motivos:
- A complexidade e;
- A cobrana por resultados.
- A Contratualizao e Planejamento Governamental e
- os Contratos de Gesto.
8. Gesto de Desempenho e Governo Eletrnico: a gesto
baseada em regras versus a gesto orientada para resultados: Bu-
rocracia X NGP. A Gesto de mudanas e gesto de resultados.
- Cultura de resultados e transformao organizacional, com a im-
plantao de avaliaes de desempenho. Transparncia - Inova-
es tecnolgicas e organizao governamental. O Atendimento
ao Cidado e Tecnologias de informao e comunicao.
9. Insumos, produtos e resultados - Auditoria de desempenho.
Desempenho e conformidade - Controle orientado para resultados
e Polticas Pblicas.
10. Prospeco e Tendncias - Hibridismos - Valor pblico -
Gesto e Desenvolvimento - Dilemas de Coordenao Executiva
- Accountability.
Convergncias e diferenas entre a gesto pblica e a ges-
to privada
A gesto privada prioriza o econmico-mercantil e desenvol-
ve seus instrumentos e processos de gesto sempre dando priori-
dade s fnalidades de ordem econmica, sobretudo mercadolgi-
ca. A gesto pblica tem como atribuio a gesto de necessidades
do social, principalmente por meio das chamadas polticas pbli-
cas e polticas sociais.
Gesto pblica refere-se s funes de gerncia pblica dos
negcios do governo.
De uma maneira sucinta, pode-se classifcar o agir do admi-
nistrador pblico em trs nveis distintos:
a) atos de governo, que situam-se na rbita poltica;
b) atos de administrao, atividade neutra, vinculada lei; e
c) atos de gesto, que compreendem os seguintes parmetro
bsicos:
I - traduo da misso;
II - realizao de planejamento e controle;
III - administrao de recursos humanos, materiais, tecnol-
gicos e fnanceiros;
IV - insero de cada unidade organizacional no foco da or-
ganizao; e
V - tomada de deciso diante de confitos internos e externos.
Portanto, fca clara a importncia da gesto pblica na realiza-
o do interesse pblico, porque ela que vai viabilizar o controle
da efcincia do Estado na realizao do bem comum estabeleci-
do politicamente e normatizado administrativamente.
No que tange a gesto por resultados, temos que a sociedade
demanda de modo insistente a necessidade de promover um
crescimento constante da produtividade no ambiente pblico, exi-
gindo a reduo da presso fscal e o incremento, ao mesmo tem-
po, da produo de bens pblicos. O resultado se transforma, as-
sim, em um instrumento-chave para a valorizao da ao pblica;
e a gesto para resultados e do resultado surge como instrumento
e objetivo da melhoria e modernizao da administrao pblica.
As especifcidades nacionais, a natureza abrangente do con-
ceito gesto para resultados derivada da prpria lgica integra-
dora do processo de gesto e a enorme quantidade de produo
terica, conceitual, operacional e experimental existente sobre o
tema, convidam e obrigam mais absoluta humildade em qualquer
tentativa de aproximao ao tema.
O Estado tem passado a desempenhar um papel-chave como
produtor de valor pblico, e como tal tem priorizado a criao de
condies para o desenvolvimento e o bem-estar social, alm da
produo de servios e da oferta de infraestrutura.
Esta mudana na funo do Estado tem transformado vrias
frentes da administrao pblica, pela exigncia cada vez mais
contundente dos cidados que exercem tambm o papel de usu-
rios dos servios.
A crise fscal do modelo anterior, uma vez esgotado o perodo
de esplendor do Estado do Bem-Estar, tem trazido novos proble-
mas. Dentre eles, destaca-se a crescente necessidade de atender
uma demanda irrefrevel de bens pblicos de boa qualidade, tpica
do Estado de Bem-Estar, porm hoje acompanhada da exigncia
de diminuir a presso fscal inclusive naqueles casos em que ain-
da persiste um modelo de estado anterior ao de bem-estar. Esta
substituio de misso trouxe muitos desafos ao Estado, entre os
quais a redefnio dos conceitos de administrao, gesto pblica
e valor pblico.
22
GESTO PBLICA
Alm disso, essas transformaes tm afetado profundamente
as prticas dos dirigentes pblicos (polticos e gerentes) e a teoria
na qual fundamentavam suas aes.
Da mesma forma, esta mudana afetou o sistema de contro-
le da ao do Estado; est-se migrando da exigncia de rigor nos
procedimentos para a exigncia de resultados inerente a um Es-
tado que se apresenta como provedor de servios, capacitador de
desenvolvimento e fornecedor de bem-estar. Desta troca de misso
se deriva uma variao na posio do cidado perante o Estado.
O cidado comum se preocupa em assegurar-se uma correta
e burocrtica (homognea, idntica e no discricionria) aplicao
da lei e da norma. O cidado-usurio se interessa por conseguir o
melhor retorno fscal enquanto bens coletivos.
V-se, pois, que o Estado deve deslocar sua ateno, antes co-
locada no procedimento como produto principal de sua atividade,
agora voltada para o de servios e bem-estar. A gesto por resul-
tados um dos lemas que melhor representa o novo desafo. Isto
no signifca que no interessa o modo de fazer as coisas, apenas
exprime que agora muito mais relevante o qu se faz pelo bem
da comunidade.
Nestes ltimos tempos, a Gesto Pblica como disciplina
tem abordado estes desafos novos com o auxlio da lgica ge-
rencial, isto , pela racionalidade econmica que procura conse-
guir efccia e efcincia. Esta lgica compartilha, mais ou menos
explicitamente, trs propsitos fundamentais:
Assegurar a constante otimizao do uso dos recursos
pblicos na produo e distribuio de bens pblicos como respos-
ta s exigncias de mais servios e menos impostos, mais efccia
e mais efcincia, mais equidade e mais qualidade.
Assegurar que o processo de produo de bens e servi-
os pblicos (incluindo a concesso, a distribuio e a melhoria da
produtividade) seja transparente, equitativo e controlvel.
Promover e desenvolver mecanismos internos que me-
lhorem o desempenho dos dirigentes e servidores pblicos, e, com
isso, fomentar a efetividade dos organismos governamentais, vi-
sando a concretizao dos objetivos anteriores.
Estes objetivos, presentes nas atuais demandas cidads e aos
quais se orienta a Gesto por Resultados (GpR), so, conjun-
tamente com a democracia, o principal pilar de legitimidade do
Estado atual. Desta forma, a Nova Gesto Pblica fornece os ele-
mentos necessrios melhoria da capacidade de gerenciamento da
administrao pblica bem como elevao do grau de governabi-
lidade do sistema poltico.
O conceito e a prtica da GpR no setor pblico tm um grau
de desenvolvimento e consolidao relativamente baixo. O termo
gesto para resultados percorreu um longo caminho e uma das
variantes da Administrao por Objetivos cuja origem se encontra
no livro de Peter Drucker The practice of management, publi-
cado em ingls em 1954. Drucker complementou posteriormente
suas idias na obra Managing for Results: Economic Tasks and
Risk-Taking Decisions, onde utiliza pela primeira vez esse termo.
Inicialmente, a GpR se utilizou principalmente no setor privado,
mesmo quando o governo federal dos Estados Unidos da Am-
rica comeou a usar algumas de suas propostas no gerenciamen-
to de diferentes rgos pblicos. Somente durante o governo do
presidente Nixon que se comeou a implantar no conjunto da
administrao pblica o que passou a ser conhecida como a Nova
Gesto Pblica.
Esta moderna flosofa sugere a passagem de uma gesto buro-
crtica a uma de tipo gerencial.
Na base destas novas ideias se encontrava uma preocupao
generalizada sobre as mudanas que o entorno exigia e sobre a
imperiosa necessidade de repensar o papel do Estado; de melho-
rar a efcincia, a efccia e a qualidade dos servios pblicos; de
otimizar o desempenho dos servidores pblicos e das organizaes
em que trabalhavam.
Vrios estudiosos e especialistas em gesto pblica alertaram
para os benefcios que o enfoque da GpR poderia trazer para este
novo cenrio. De acordo com Emery, a GpR acarreta trs tipos de
consideraes para a administrao do setor pblico:
Constitucionais: a maioria das constituies regula o uso
dos fundos pblicos por parte das autoridades em cumprimento de
mandato.
Polticas: as autoridades devem responder pelas suas
aes e pelo contedo dos seus programas eleitorais, por respeito
ao princpio da responsabilidade do cargo.
Cidads: por obedincia ao princpio de delegao de-
mocrtica, os cidados confam nas autoridades eleitas, delegando-
-lhes a gesto dos fundos pblicos produto da coleta de seus
impostos.
Apesar de existirem muitos documentos que tratem da GpR,
no existe uma defnio nica para ela. A maioria dos textos usa
este termo como uma noo guarda-chuvas, por assim dizer. Na
literatura em lngua espanhola comum achar um uso indistinto de
conceitos: controle de gesto, gesto do desempenho, gesto por
resultados, gesto por objetivos, avaliao do desempenho, avalia-
o de resultados, sem uma clara diferenciao.
Trata-se, portanto, de um conceito muito amplo quanto ao seu
uso, interpretao e defnio. A heterogeneidade da expresso e
do conceito tambm se observa na sua aplicao operacional: os
pases pem em prtica a GpR segundo suas prprias perspectivas.
Um estudo para identifcar o signifcado que lhe atribuem os
gestores pblicos de diferentes naes demonstrou que frequente-
mente eles empregam os mesmo termos com sentido diferente.
assim como o conceito resultados varia notavelmente entre as
distintas instituies pblicas. Isto no ocorre na empresa priva-
da, onde os indicadores-chave do xito se conhecem nitidamente:
rentabilidade, benefcios, quotas de mercado etc. Muitos autores
destacam a difculdade de determinar e avaliar os resultados da
ao estatal como uma das caractersticas que diferenciam a gesto
do setor pblico do privado.
Pode-se observar que a GpR possui as seguintes dimenses:
um marco conceitual de gesto organizacional, pblica
ou privada, em que o fator resultado se converte na referncia-
-chave quando aplicado a todo o processo de gesto.
um marco de assuno de responsabilidade de gesto,
por causa da vinculao dos dirigentes ao resultado obtido.
um marco de referncia capaz de integrar os diversos
componentes do processo de gesto, pois se prope interconect-
-los para otimizar o seu funcionamento.
Finalmente, e especialmente na esfera pblica, a GpR se
apresenta como uma proposta de cultura organizadora, diretora,
de gesto, mediante a qual se pe nfase nos resultados e no nos
processos e procedimentos.
23
GESTO PBLICA
Todas estas dimenses situam a GpR como uma ferramenta
cultural, conceitual e operacional, que se orienta a priorizar o re-
sultado em todas as aes, e que capaz de otimizar o desempenho
governamental. Assim, se trata de um exerccio de direo dos or-
ganismos pblicos que procura conhecer e atuar sobre todos aque-
les aspectos que afetem ou modelem os resultados da organizao.
A GpR tem, portanto, uma dimenso de controle organizacio-
nal que convm esclarecer, pois o conceito de controle no setor
pblico possui conotaes particulares derivadas, fundamental-
mente, do sistema de auditoria externa que domina nesse Estado.
A ferramenta GpR no faz parte dessa concepo de controle, mas
de outro universo: o de gesto e direo estratgico/operacional,
porque permite e facilita aos gerentes da administrao pblica
melhor conhecimento, maior capacidade de anlise, desenho de al-
ternativas e tomada de decises para que sejam alcanados os me-
lhores resultados possveis, afnados com os objetivos pr-fxados.
importante assinalar esta diferena porque, muito embora
a GpR seja uma boa base para uma melhor prestao de contas (e
uma maior transparncia), sua funo principal no a de servir
como instrumento de controle da atuao dos gerentes pblicos,
mas a de proporcionar a eles um meio de monitoramento e regula-
o que lhes garanta o exerccio de suas
A Gesto por Resultados ( GpR) est caracterizada por:
Uma estratgia na qual se defnam os resultados espera-
dos por um organismo pblico no que se refere mudana social e
produo de bens e servios;
Uma cultura e um conjunto de ferramentas de gesto
orientado melhoria da efccia, da efcincia, da produtividade
e da efetividade no uso dos recursos do Estado para uma melhora
dos resultados no desempenho das organizaes pblicas e de seus
funcionrios;
Sistemas de informao que permitam monitorar a ao
pblica, informar sociedade e identifcar o servio realizado,
avaliando-o;
Promoo da qualidade dos servios prestados aos cida-
dos, mediante um processo de melhoramento contnuo;
Sistemas de contratao de funcionrios de gerncia p-
blica, visando aprofundar a responsabilidade, o compromisso e a
capacidade de ao dos mesmos;
Sistemas de informao que favoream a tomada de de-
cises dos que participam destes processos.
Por conseguinte, com base nestes elementos, sugere-se a se-
guinte defnio para a GpR:
A Gesto para Resultados um marco conceitual cuja funo
a de facilitar s organizaes pblicas a direo efetiva e integra-
da de seu processo de criao de valor pblico, a fm de otimiz-lo,
assegurando a mxima efccia, efcincia e efetividade de desem-
penho, alm da consecuo dos objetivos de governo e a melhora
contnua de suas instituies.
Nesse momento, vamos abordar diversos aspectos das Orga-
nizaes, sempre tentando colocar em cada um deles as diferenas
entre a gesto privada e a pblica, em relao a essa ltima, sempre
com o olhar mais voltado para a Nova Gesto Pblica.
Como se trata de um captulo voltado para aspectos gerais de
administrao, indicamos para os que quiserem se aprofundar no
tema, que, alis, tem sido cada vez mais cobrado em concursos p-
blicos, o livro do Prof. Carlos Amaro Maximiano, que d suporte
a este trabalho.
Olhando rapidamente, podem-se identifcar trs diferenas
substanciais entre a gesto pblica e a gesto privada:
a) o administrador pblico deve seguir os princpios da admi-
nistrao pblica, principalmente o da legalidade;
b) a empresa privada busca o lucro, algo que no faz parte dos
objetivos do gestor pblico;
c) na administrao pblica, o cliente e o dono o cidado.
De fato, h diferenas notveis entre essas duas modalidades
de administrar as organizaes. Mas essas diferenas so pouco
substantivas quando se levam em considerao dois fatores:
1. Os princpios da administrao aplicam-se a ambos os tipos
de gesto;
2. As diferenas entre pblico e privado seguem se reduzindo
notavelmente.
No h dvida de que os problemas de administrao ocorrem
em todo o agrupamento humano. Na soluo desses problemas,
surgem certos princpios de aplicao geral.
Nas comparaes entre a administrao pblica e a adminis-
trao privada, geralmente se tomam certas atividades especfcas
de uma e de outra por pontos de referncia, omitindo-se as carac-
tersticas essenciais de cada uma.
Em primeiro lugar, o governo existe para servir aos interes-
ses gerais da sociedade, ao passo que a empresa privada serve aos
interesses de um indivduo ou um grupo. Em segundo lugar, entre
todas as instituies, o governo aquela que detm a autorida-
de poltica suprema. Em terceiro lugar, a autoridade do governo e
sancionada pelo monoplio da violncia. Finalmente, em quarto
lugar, a responsabilidade do governo deve responder natureza e
dimenso de seu poder.
No presente contexto, o que importa advertir como essa ca-
racterizao do governo impe peculiaridades sua administrao:
1. a tarefa governamental enorme, complexa e difcil;
2. em face da universalidade e da soberania do governo, pres-
supe-se que a este caiba resolver os confitos de interesses parti-
culares, a fm de alcanar o mximo possvel de bem-estar geral;
3. o governo e responsvel perante o povo. Suas aes esto
constantemente expostas publicidade e critica;
4. os governantes, desde os mais altos na hierarquia at os de
nvel inferior, representam um poder de coao, em face do qual se
requerem protees especiais;
5. a efcincia de urna entidade governamental no se deve
medir pelo aumento de suas receitas ou pela reduo de seus gas-
tos, seno pela qualidade e intensidade com que realiza seus pro-
psitos pblicos.
Sob intenso redimensionamento mundial, a gesto estatal cen-
tra-se na gerao de respostas coerentes com os novos imperativos
globais de competitividade. Tal redimensionamento, entretanto,
supera, de um lado, a lgica do Estado de Bem-Estar Social, que
nas ltimas dcadas se mostrou excessivamente dispendioso e ge-
rador de resultados muito aqum dos preconizados
De outro, tambm supera a lgica neoliberal, segundo a qual
somente as foras de mercado seriam sufcientes para gerir a com-
plexidade estrutural de urna economia. A construo da compe-
titividade estrutural requer, prioritariamente, um Estado forte e
competente, o que no signifca um Estado imenso.
Entende-se por aparelho do Estado a administrao pblica
em sentido amplo, ou seja, a estrutura organizacional do Estado,
em seus trs poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio) e trs
nveis (Unio, Estados-membros e Municpios).
24
GESTO PBLICA
O aparelho do Estado e constitudo pelo governo, isto , pela
cpula dirigente nos Trs Poderes, por um corpo de funcionrios
e pela forca militar.
O Estado, por sua vez, mais abrangente que o aparelho, por-
que compreende adicionalmente o sistema constitucional-legal,
que regula a populao nos limites de um territrio. O Estado e a
organizao burocrtica que tem o monoplio da violncia legal,
e o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a populao de
um determinado territrio.
Existem quase tantos conceitos de administrao, no sentido
de gesto, quanto livros sobre o assunto. Mas a grande maioria das
defnies de administrao compartilha a ideia bsica - a adminis-
trao est relacionada com o alcance de resultados, por meio dos
esforos de outras pessoas.
Dentre as vrias defnies de administrao que podem ser
feitas, separamos essas cinco:
Administrao um processo que consiste no planejamento,
organizao, atuao e controle, para determinar e alcanar os ob-
jetivos da organizao pelo uso de pessoas e recursos. (G. Terry)
Administrao o alcance de resultados por meio dos esfor-
os de outras pessoas. (L. A. Appley)
Administrao simplesmente o processo de tomada de de-
ciso e o controle sobre as aes dos indivduos, para o expresso
propsito de alcance de metas predeterminadas. (P. Drucker)
Administrar desenhar organizaes, defnir as metas e for-
mular polticas e estratgias de acordo com as condies ambien-
tais prevalecentes.
De tudo isso, se pode formular a seguinte defnio:
Administrao um conjunto de atividades dirigidas utiliza-
o efciente e dos recursos, no sentido de alcanar resultados ou
metas organizacionais.
Tudo o que se faz em uma organizao, outra vez, pblica
ou privada, se destina a alcanar um objetivo ou resultado. Pelo
menos assim deveria ser. Aquilo que feito est relacionado com
a efcincia (a ao) e aquilo que - alcanado se refere efccia
(o resultado).
a) Efcincia: A efcincia a medida da utilizao dos recur-
sos quando se faz alguma coisa: refere-se relao entre as en-
tradas e sadas num processo. Quanto mais sadas so obtidas
com as mesmas entradas, maior o grau de efcincia alcanada.
Assim, efcincia operar de modo que os recursos sejam mais
adequadamente utilizados. O conceito bem intuitivo: diz respei-
to a quem consegue obter o mesmo resultado com menos recursos.
Por exemplo, se algum trabalha, dispe de menos tempo do que
outro que s estuda. Se ambos conseguirem o mesmo nmero de
pontos prestando um concurso pblico, claro que aquele que tra-
balha foi mais efciente do que aquele que apenas estuda.
b) Efccia: A efccia est relacionada ao alcance dos ob-
jetivos/ resultados propostos. Est relacionada realizao das
atividades que provoquem o alcance das metas estabelecidas. A
efccia a medida de alcance do objetivo ou resultado. Efccia
signifca fazer as coisas certas, do modo certo, no tempo certo.
No basta ser efciente; preciso ser efcaz. S se efcaz, todavia,
sendo efciente, isto , os resultados s sero alcanados se algum
trabalhar para isso. Numa viso mais ampla, efcincia signifca
fazer certo as coisas e efccia, fazer certo as coisas certas.
Isso porque se pode fazer certo as coisas erradas, o que signifcaria
efcincia, mas no efccia.
c) Efetividade : A efetividade um conceito algo estranho a
administrao de organizaes privadas. Para precisar seu signi-
fcado, temos de recorrer a Avaliao de Polticas Pblicas, pois,
nesse campo, o conceito de efetividade bem utilizado. A efeti-
vidade realizar a coisa certa para modifcar a realidade. Logo, a
efetividade que vai servir para fazer a avaliao de todo o pro-
cesso. A formulao do objetivo que vai guiar todo o processo de
avaliao um elemento fundamental para a qualidade e efetivi-
dade da avaliao. Ter clareza dos objetivos e metas um passo
importante para mensurar o grau de mudanas ocorridas e o quanto
elas correspondem efetivamente aos objetivos que se queria al-
canar. Embora essa afrmao parea bvia, em muitos casos, a
imprecisa defnio dos objetivos toma-se uma fonte de problemas
para se avaliar se determinada ao deu realmente certo, isto , se
foi realmente efetiva.
Qual o objetivo de urna organizao privada?
O lucro. Mas tambm a funo social, o que a sociedade es-
pera como retorno para permitir aquela espcie de acumulao.
Assim, o social tambm um objetivo de urna empresa privada.
Tambm um objetivo de urna empresa privada a manuteno de
meio ambiente saudvel, pois e dele que a organizao tira seu
prprio sustento.
Qual o objetivo de urna organizao pblica?
S pode ser um: servir, da melhor forma possvel, ao conjunto
da sociedade.
As funes da administrao so aquelas atividades bsicas
que devem ser desempenhadas por administradores para alcanar
os resultados determinados e/ou/ esperados pelas organizaes.
Essas funes constituem o processo administrativo e so:
Planejamento - determinao de objetivos e metas para o
desempenho organizacional futuro, e deciso das tarefas e recursos
utilizados para alcance daqueles objetivos;
Organizao - processo de designao de tarefas, de agrupa-
mento de tarefas em departamentos e de alocao de recursos para
os departamentos;
Direo infuncia para que outras pessoas realizem suas
tarefas de modo a alcanar os objetivos estabelecidos, envolvendo
energizao, ativao e persuaso daquelas pessoas;
Controle - funo que se encarrega de comparar o desem-
penho atual com os padres predeterminados, isto , com o pla-
nejado.
O perodo recente que vem desde a dcada de 80 caracteri-
zado por urna srie de transformaes tanto na economia mundial
como nas economias nacionais.
De forma geral, essas modifcaes esto relacionadas ao pro-
cesso denominado globalizao, que se manifesta em diferentes
aspectos: comercial, produtivo, fnanceiro e institucional.
Essa nova fase tem levado a profundas readaptaes nas estru-
turas econmicas nacionais, com destaque para urna ampla valori-
zao do mercado, urna preocupao crescente com a competi-
tividade e urna menor participao do Estado, confgurando-se a
volta do chamado liberalismo econmico.
No ps-Segunda Guerra Mundial, o mundo viveu um perodo
de rpido crescimento econmico, que persistiu at o inicio dos
anos 70. Essa fase, chamada por alguns de Idade de Ouro do
capitalismo, caracterizou-se por urna forte presena do Estado na
economia, na qual o Estado teria, entre outras funes, garantir um
elevado nvel de emprego.
25
GESTO PBLICA
Nos pases desenvolvidos, criou-se urna ampla rede de prote-
o social - sistemas previdencirios, assistncia social, seguro-de-
semprego, sistemas pblicos de sade etc. - que permitia a manu-
teno da renda e a demanda dos indivduos, mesmo quando estes
no estivessem gerando renda, o chamado Estado do Bem-Estar.
Alm disso, os gastos pblicos foram de extrema importncia para
o desenvolvimento tecnolgico e o aumento da produtividade.
Nos anos 70, verifca-se a crise desse modelo de desenvolvi-
mento. H urna retrao nos ganhos de produtividade, que impedia
o crescimento contnuo de salrios e lucros, levando a manifesta-
es do confito distributivo.
No fnal dos anos 70, comea a ganhar destaque o diagnstico
de que a crise econmica dos pases centrais decorria de profun-
das inefcincias associadas a imperfeies no funcionamento do
Estado: excesso de interveno do setor pblico, excesso de regu-
lamentaes, sindicatos etc.
Assim, assistimos, no inicio dos anos 80, a um processo de
desmantelamento do Estado do Bem-Estar com a implantao de
urna srie de reformas pr-mercado, denotando o esgotamento da
estratgia estatizante de interveno do Estado, a qual se revestia
de varias formas: o Estado do bem-estar social nos pases desen-
volvidos, a estratgia de substituio de importaes no terceiro
mundo e o estadismo nos pases comunistas; e a superao da for-
ma de administrar o Estado, isto , a superao da administrao
pblica burocrtica, com a prevalncia da administrao pblica
gerencial.
A administrao pblica gerencial representa urna grande con-
vergncia entre a administrao pblica e a privada. Ela constitui
um avano e, ate um certo ponto, um rompimento com a adminis-
trao pblica burocrtica, mas isso no signifca, entretanto, que
negue todos os seus princpios. A administrao pblica gerencial
est apoiada na anterior, da qual conserva, embora fexibilizando,
alguns dos seus princpios fundamentais.
Na administrao pblica gerencial, h urna busca para que
haja:
I. a defnio precisa dos objetivos que o administrador pbli-
co dever atingir em sua unidade;
II. a garantia de autonomia do administrador na gesto dos
recursos humanos, materiais e fnanceiros que lhe forem colocados
disposio para que possa atingir os objetivos contratados; e
III. o controle ou cobrana a posteriori dos resultados.
Em suma, afrma-se que a administrao pblica deve ser per-
mevel maior participao dos agentes privados e/ ou/ organi-
zaes da sociedade civil e deslocar a nfase dos procedimentos
(meios) para os resultados (fns).
A administrao pblica gerencial inspira-se na administrao
privada, mas no pode ser confundida com essa ltima.
1. Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos
que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e
servios, a receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de con-
tribuies obrigatrias, sem contrapartida direta.
2. Enquanto o mercado controla a administrao das empre-
sas, a sociedade - por meio de polticos eleitos controla a adminis-
trao pblica.
3. Enquanto a administrao de empresas est voltada para o
lucro privado, para a maximizao dos interesses dos acionistas,
esperando-se que, por meio do mercado, o interesse coletivo seja
atendido, a administrao pblica gerencial est explicita e direta-
mente voltada para o interesse pblico.
o governo no pode ser urna empresa, mas pode se tomar
mais empresarial
O setor pblico no est numa situao em que as velhas ver-
dades possam ser reafrmadas. uma situao que requer o de-
senvolvimento de novos princpios. A administrao pblica deve
enfrentar o desafo da inovao mais do que confar na imitao. A
melhora da gerncia pblica no e s uma questo de pr-se em dia
com o que est ocorrendo na iniciativa privada: signifca tambm
abrir novos caminhos.
Excelncia nos servios pblicos.
O termo excelncia remete qualidade, que no caso do setor
pblico est relacionado qualidade na prestao de servios p-
blicos populao. De acordo com o Gespblica, Excelncia em
gesto pblica pressupe ateno prioritria ao cidado e socie-
dade na condio de usurios de servios pblicos e destinatrios
da ao decorrente do poder de Estado exercido pelas organiza-
es pblicas. As organizaes pblicas, mesmo as que prestam
servios exclusivos de Estado, devem submeter-se avaliao de
seus usurios, obter o conhecimento necessrio para gerar produ-
tos e servios de valor para esses cidados e, com isso, proporcio-
nar-lhes maior satisfao. Esse fundamento envolve no apenas o
cidado individualmente, mas tambm todas as formas pelas quais
se faa representar: empresas, associaes, organizaes e repre-
sentaes comunitrias.
Portanto, quando falamos de excelncia nos servios pblicos,
estamos nos referindo a um servio pblico de qualidade socie-
dade em geral. Desta forma, devemos saber quais so as necessi-
dades dos cidados e buscar atend-los da melhor forma possvel.
Desde o incio da dcada de 90, existem programas que buscam a
evoluo da qualidade na administrao pblica. O primeiro passo
ocorreu no governo Collor, com a criao do Programa Brasileiro
de Qualidade e Produtividade PBQP.
Este programa tinha o objetivo de aumentar a competitividade
das empresas brasileiras dentro de um cenrio de abertura comer-
cial, pois existia a preocupao de que o setor privado no estives-
se em condies de igualdade com os concorrentes de outros pa-
ses neste aspecto (qualidade). Dentro deste programa, foi includo
tambm o setor pblico no subprograma - Programa da Qualidade
no Setor Pblico PQSP (que acabou depois sendo transformado
em um programa separado). Neste primeiro momento, o foco era a
melhoria dos processos.
No governo Fernando Henrique Cardoso, o PQSP foi transfor-
mado no Programa da Qualidade e Participao da Administrao
Pblica (QPAP). Este programa tinha um foco nas ferramentas da
gesto da qualidade e com o objetivo de modernizar o aparelho
estatal.
Cabe lembrar que no governo FHC ocorreu um grande esfor-
o para introduzir a administrao gerencial. No caderno MARE
n4, que analisa o programa de qualidade (em 1997), fca bem cla-
ro esta preocupao do governo com a mudana de paradigma, O
Programa da Qualidade e Participao na Administrao Pblica
o principal instrumento de aplicao do Plano Diretor da Reforma
do Aparelho Estado, propondo-se a introduzir no Setor Pblico as
mudanas de valores e comportamentos preconizados pela Admi-
nistrao Pblica Gerencial, e, ainda, viabilizar a reviso dos pro-
cessos internos da Administrao Pblica com vistas sua maior
efcincia e efccia.
26
GESTO PBLICA
Naquele momento, aps sete anos da introduo do PBQP, a
avaliao que se fazia era de que o setor pblico no tinha acompa-
nhado o dinamismo do setor privado. Entretanto, entendia-se que
existiam progressos a serem comemorados.
De acordo com a mesma publicao, Entretanto, ainda que
considerada a debilidade do desempenho no setor pblico fren-
te aos resultados da iniciativa privada, o saldo alcanado pelos
esforos de sensibilizar as organizaes pblicas foi positivo. A
posio, hoje, no mais de marco zero, registrando-se inmeras
instituies pblicas federais, estaduais e municipais que j ade-
riram prtica de implantar programas de Qualidade, recebendo,
por isso, manifestao positiva da sociedade.
Em 2000, ainda no governo FHC, foi criado o Programa da
Qualidade no Servio Pblico PQSP, inserindo o foco na satisfa-
o dos cidados (usurios dos servios pblicos). Finalmente, em
2005, foi institudo o atual GESPBLICA, Programa Nacional de
Gesto Pblica e Desburocratizao, unifcando desta forma o pro-
grama de qualidade com o de desburocratizao (que tem razes
no governo de Juscelino Kubitschek - Comisso de Simplifcao
Burocrtica de 1956).
Um dos fatores que mais provoca perda de produtividade nos
servios pblicos o excesso de burocracia, que alm de no im-
pedir corrupes e fraudes, tem inibido o desempenho das empre-
sas, motivado a sonegao fscal e incentivado a informalidade.
As atividades comerciais sem registro contbil deram origem ao
mais poderoso imprio da histria da humanidade - o Quarto Setor.
Longas flas nas reparties pblicas, morosidade do anda-
mento de processos judiciais, demora na aprovao de projetos e
regulamentao de leis e exigncias exageradas para abertura de
empresas so alguns indicadores de baixo ndice de produtividade.
Entre os servios pblicos efcazes destacamos os prestados pelo
Corpo de Bombeiros, inegavelmente, a instituio mais admirada
pela populao.
Agregar valor na gesto pblica signifca investir em projetos
que aumentem a produtividade oferecendo populao um dos
mais valiosos bens da atualidade - a praticidade. Os ganhos em
produtividade passam por uma reviso cirrgica sistemtica, de
cada detalhe dos processos operacionais, objetivando a reduo de
etapas, inovao em cada uma delas minimizando tempo e, melhor
ainda, a eliminao de normas de procedimento.
Os prestadores de servios devem ter conscincia que usam a
mais valiosa das matrias-primas - o tempo - a nica que no tem
reposio. A excelncia dos servios pblicos, especialmente em
educao e sade, a melhor das estratgias para reduzir a vergo-
nhosa desigualdade social - referncia maior do oceano de pobres
e da ilha de ricos.
A chave da efccia encontra-se na reduo das atividades-
-meios e na eliminao das formalidades que no agregam valores
s atividades-fns. O maior desafo da classe poltica e dos gesto-
res pblicos transformar uma instituio mecnica, em orgnica.
Gesto. O transparente, interativa e que coloque (mesmo) o cida-
do em primeiro lugar - um modelo exemplar. Os profssionais
de Recursos Humanos, dos rgos pblicos, tm a gratifcante mis-
so de dinamizar os programas de capacitao funcional, focando
a excelncia organizacional.
Entre os seus objetivos destaque para a melhoria da qualidade,
aumento da produtividade, reduo do Custo Brasil, praticidade no
atendimento aos cidados e valorizao dos servidores pblicos.
Estamos convencidos de que resultados satisfatrios somente se-
ro atingidos com o comprometimento dos funcionrios pois, dos
detalhes, ningum sabe mais do que quem faz. Somente a conso-
lidao da cultura de responsabilidade social, que deve nortear a
gesto pblica, levar o Brasil a melhorar.
4 DEPARTAMENTALIZAO;
DESCENTRALIZAO;
DESCONCENTRAO.
Este contedo j foi abordado no tpico anterior. Porm
para maior compreenso do cronograma de estudo seguem os
itens discriminados.
Sob o ponto de vista formal, uma organizao empresarial
consiste em um conjunto de encargos funcionais e hierrquicos,
orientados para o objetivo econmico de produzir bens ou servi-
os. A estrutura orgnico deste conjunto de encargos est condi-
cionada natureza do ramo de atividade, aos meios de trabalho,
s circunstncias scio-econmicas da comunidade e maneira de
conceber a atividade empresarial. As principais caractersticas da
organizao formal so:
1. Diviso do Trabalho;
2. Especializao;
3. Hierarquia;
4. Distribuio da autoridade e da responsabilidade;
5. Racionalismo.
1. Diviso do Trabalho
O objetivo imediato e fundamental de todo e qualquer tipo
de organizao a produo. Para ser efciente, a produo deve
basear-se na diviso do trabalho, que nada mais do que a maneira
pela qual um processo complexo pode ser decomposto em uma
srie de pequenas tarefas. O procedimento de dividir o trabalho
comeou a ser praticado mais intensamente com o advento da Re-
voluo Industrial, provocando uma mudana radical no conceito
de produo, principalmente no fabrico macio de grandes quanti-
dades atravs do uso da mquina, substituindo o artesanato, e o uso
do trabalho especializado na linha de montagem. O importante era
que cada pessoa pudesse produzir o mximo de unidades dentro de
um padro aceitvel, objetivo que somente poderia ser atingido au-
tomatizando a atividade humana ao repetir a mesma tarefa vrias
vezes. Essa diviso do trabalho foi iniciada ao nvel dos operrios
com a Administrao Cientfca no comeo deste sculo.
2. Especializao
A especializao do trabalho proposta pela Administrao
Cientfca constitui uma maneira de aumentar a efcincia e de di-
minuir os custos de produo. Simplifcando as tarefas, atribuindo
a cada posto de trabalho tarefas simples e repetitivas que requeiram
pouca experincia do executor e escassos conhecimentos prvios,
reduzem-se os perodos de aprendizagem, facilitando substituies
de uns indivduos por outros, permitindo melhorias de mtodos de
incentivos no trabalho e, consequentemente, aumentando o rendi-
mento de produo.
27
GESTO PBLICA
3. Hierarquia
Uma das consequncias do princpio da diviso do trabalho
a diversifcao funcional dentro da organizao. Porm, uma plu-
ralidade de funes desarticuladas entre si no forma uma organi-
zao efciente. Como decorrncia das funes especializadas, sur-
ge inevitavelmente a de comando, para dirigir e controlar todas as
atividades para que sejam cumpridas harmoniosamente. Portanto,
a organizao precisa, alm de uma estrutura de funes, de uma
estrutura hierrquica, cuja misso dirigir as operaes dos nveis
que lhes esto subordinados. Em toda organizao formal existe
uma hierarquia. Esta divide a organizao em camadas ou escalas
ou nveis de autoridade, tendo os superiores autoridade sobre os
inferiores. medida que se sobe na escala hierrquica, aumenta a
autoridade do ocupante do cargo.
4. Distribuio da Autoridade e da Responsabilidade
A hierarquia na organizao formal representa a autoridade e
a responsabilidade em cada nvel da estrutura. Por toda a organi-
zao, existem pessoas cumprindo ordens de outras situadas em
nveis mais elevados, o que denota suas posies relativas, bem
como o grau de autoridade em relao s demais. A autoridade
, pois, o fundamento da responsabilidade, dentro da organizao
formal, ela deve ser delimitada explicitamente. De um modo geral,
a generalidade do direito de comandar diminui medida que se vai
do alto para baixo na estrutura hierrquica.
Fayol diza que a autoridade o direito de dar ordens e o
poder de exigir obedincia, conceituando-a, ao mesmo tempo,
como poder formal e poder legitimado. Assim, como a condio
bsica para a tarefa administrativa, a autoridade investe o admi-
nistrador do direito reconhecido de dirigir subordinados, para que
desempenhem atividades dirigidas pra a obteno dos objetivos da
empresa. A autoridade formal sempre um poder, uma faculdade,
concedidos pela organizao ao indivduo que nela ocupe uma po-
sio determinada em relao aos outros.
5. Racionalismo da Organizao Formal
Uma das caractersticas bsicas da organizao formal o ra-
cionalismo. Uma organizao substancialmente um conjunto de
encargos funcionais e hierrquicos a cujas prescries e normas
de comportamento todos os seus membros se devem sujeitar. O
princpio bsico desta forma de conceber uma organizao que,
dentro de limites tolerveis, os seus membros se comportaro ra-
cionalmente, isto , de acordo com as normas lgicas de compor-
tamento prescritas para cada um deles. Dito de outra forma, a for-
mulao orgnica de um conjunto lgico de encargos funcionais
e hierrquicos est baseada no princpio de que os homens vo
funcionar efetivamente de acordo com tal sistema racional.
De qualquer forma, via de regra, toda organizao se estrutura
a fm de atingir os seus objetivos, procurando com a sua estrutu-
ra organizacional a minimizao de esforos e a maximizao do
rendimento. Em outras palavras, o maior lucro, pelo menor custo,
dentro de um certo padro de qualidade. A organizao, portanto,
no um fm, mas um meio de permitir empresa atingir adequa-
damente determinados objetivos.
Existem trs tipos tradicionais bsicos de estrutura organiza-
cional: a organizao linear, a organizao funcional e a organi-
zao linha-staff.
ORGANIZAO LINEAR
a estrutura organizacional mais simples e antiga, baseada
na autoridade linear. A autoridade linear uma decorrncia do
princpio da unidade de comando: signifca que cada superior tem
autoridade nica e absoluta sobsre seus subordinados e que no a
reparte com ningum.
A organizao linear ou estrutura linear tem suas origens na
organizao dos antigos exrcitos e na organizao eclesistica
dos tempos medievais. Entre o superior e os subordinados existem
linhas diretas e nicas de autoridade(que signifca o direito organi-
zacional de exigir o cumprimento de ordens e execuo de tarefas)
e de responsabilidade (que signifca o dever ou incumbncia de
seguir ordens e executar tarefas). Devido a estas linhas de autori-
dade e responsabilidade ocorre a cadeia escalar.
ORGANIZAO FUNCIONAL
A organizao funcional a estrutura organizacional que
aplica o princpio funcional ou princpio da especializao das
funes. O staff ou assessoria funcional decorre desse princ-
pio, que separa, distingue e especializa. Na antiguidade, o staff
era constitudo de chefes homricos que aconselhavam os reis da
Grcia e do conselho dos sbios que assessoravam os reis anglo-
-saxes.
Mais recentemente, nota-se que medida que as empresas
crescem e o seu ambiente se torna mutvel e competitivo, aumenta
consideravelmente a necessidade de rgos especializados capazes
de proporcionar conselhos e inovaes rpidas e substanciais. Essa
fexibilidade indispensvel organizao competitiva e inovadora
um dos principais fracassos da estrutura linear. Esta somente
funciona em um ambiente estvel e rotineiro.
Taylor foi um dos defensores da organizao funcional ao
defrontar-se com o excessivo e variado volume de atribuies con-
centradas nos mestres de produo de uma siderrgica americana
que adotava a organizao linear. Achava que a especializao do
operrio deveria ser acompanhada pela especializao dos super-
visores e da gerncia por meio da estrutura funcional.
ORGANIZAO LINHA-STAFF
Com o crescimento e complexidade das tarefas das empresas,
a estrutura linear mostrou-se insufciente para proporcionar efci-
ncia e efccia. As unidades e posies de linha (que tm auto-
ridade linear) passaram a se concentrar no alcance dos objetivos
principais da empresa e a delegar autoridade sobre servios es-
pecializados e atribuies marginais a outras unidades e posies
da empresa. Assim, as unidades e posies de linha se livraram de
uma srie de atividades e tarefas para se dedicarem exclusivamen-
te aos objetivos bsicos da empresa, como produzir, vender etc.
As demais unidades e posies da empresa que receberam aqueles
encargos passaram a denominar-se assessoria (staff), cabendo-lhes
a prestao de servios especializados e de consultoria tcnica,
infuenciando indiretamente o trabalho dos rgos de linha por
meio de sugestes, recomendaes, consultoria, prestao de ser-
vios como planejamento, controle, levantamentos, relatrios etc.
Assim, os rgos de staff assessoram os rgos de linha por meio
de sua especializao tcnica. Enquanto os especialistas de staff se
aprofundam em um determinado campo de atividades, os gerentes
de linha tornam-se os detentores da hierarquia da organizao.
28
GESTO PBLICA
O desenho departamental refere-se estrutura organizacional
dos departamentos ou divises da empresa, ou seja, ao esquema de
diferenciao e de integrao existente no nvel intermedirio da
empresa. A diferenciao pode dar-se de duas maneiras vertical e
horizontal. A diferenciao vertical ocorre pelo arranjo hierrqui-
co das unidades e posies na empresa (cadeia escalar), enquanto
a diferenciao horizontal ocorre pelo desdobramento de diversos
departamentos ou divises especializados dentro do mesmo nvel
hierrquico da empresa.
O desenho organizacional tratado no nvel institucional da
empresa e tem uma abordagem macro, enquanto o desenho depar-
tamental se refere ao nvel intermedirio e tem uma abordagem
limitada s relaes entre os objetivos e decises estratgicas da
empresa (nvel institucional) e a realizao das tarefas por meio da
aplicao dos recursos disponveis (nvel operacional).
DEPARTAMENTALIZAO
Quando uma empresa pequena e constituda de poucas pes-
soas, nenhum arranjo formal para defnir e agrupar as suas ativi-
dades necessrio. As pequenas empresas no requerem diferen-
ciao ou especializao para distinguir o trabalho de uma pessoa
ou unidade dos demais. Mas, medida que as empresas se tornam
maiores e envolvem atividades mais diversifcadas, elas so fora-
das a dividir as principais tarefas empresariais e transform-las em
responsabilidades departamentais ou divisionais.
Departamento designa uma rea, diviso ou um segmento dis-
tinto de uma empresa sobre o qual um administrador (seja diretor,
gerente, chefe, supervisor etc) tem autoridade para o desempenho
de atividades especfcas. Assim, um departamento ou diviso
empregado com um signifcado genrico e aproximativo: pode ser
um rgo de produo, uma diviso de vendas, a seo de conta-
bilidade, a unidade de pesquisa e desenvolvimento ou o setor de
compras. Em algumas empresas, a terminologia departamental
levada a srio e indica relaes hierrquicas bem defnidas: um
superintendente cuida de uma diviso; um gerente de um depar-
tamento; um chefe de uma seo; um supervisor de um setor. Em
outras empresas, a terminologia simplesmente casual e pouco
ordenada. Da a difculdade de uma terminologia universal.
O desenho departamental decorre da diferenciao de ativi-
dades dentro da empresa. medida que ocorre a especializao
com o trabalho e o aparecimento de funes especializadas, a
empresa passa a necessitar de coordenao dessas diferentes ati-
vidades, agrupando-as em unidades maiores. Da o princpio da
homogeneidade: as funes devem ser atribudas a unidades orga-
nizacionais na base da homogeneidade de contedo, no sentido de
alcanar operaes mais efcientes e econmicas. As funes so
homogneas na medida em que o seu contedo apresente seme-
lhanas entre si. O desenho departamental mais conhecido como
departamentalizao ou divisionalizao. A departamentalizao
uma caracterstica tpica das grandes empresas e est relacionada
com o tamanho da empresa e com a natureza de suas operaes.
Quando a empresa cresce, as suas atividades no podem ser su-
pervisionadas diretamente pelo proprietrio ou pelo diretor. Essa
tarefa de superviso pode ser facilitada atribuindo-se a diferentes
departamentos a responsabilidade pelas diferentes fases ou aspec-
tos dessa atividade.
O desenho departamental ou departamentalizao apresenta
uma variedade de tipos. Os principais tipos de departamentaliza-
o so:
a)funcional;
b) por produtos e servios;
c) por base territorial;
d) por clientela:
e) por processo;
f) por projeto;
g) matricial.
A administrao pblica pode ser defnida objetivamente
como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve
para assegurar os interesses coletivos e, subjetivamente, como o
conjunto de rgos e de pessoas jurdicas aos qual a Lei atribui o
exerccio da funo administrativa do Estado.
Sob o aspecto operacional, administrao pblica o desem-
penho perene e sistemtico, legal e tcnico dos servios prprios
do Estado, em benefcio da coletividade.
A administrao pblica pode ser direta, quando composta pe-
las suas entidades estatais (Unio, Estados, Municpios e DF), que
no possuem personalidade jurdica prpria, ou indireta quando
composta por entidades autrquicas, fundacionais e paraestatais.
A Administrao Pblica tem como principal objetivo o inte-
resse pblico, seguindo os princpios constitucionais da legalida-
Segundo ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro o conceito de
administrao pblica divide-se em dois sentidos: Em sentido
objetivo, material ou funcional, a administrao pblica pode ser
defnida como a atividade concreta e imediata que o Estado desen-
volve, sob regime jurdico de direito pblico, para a consecuo
dos interesses coletivos. Em sentido subjetivo, formal ou orgnico,
pode-se defnir Administrao Pblica, como sendo o conjunto de
rgos e de pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o exerccio da
funo administrativa do Estado.
Assim, administrao pblica em sentido material adminis-
trar os interesses da coletividade e em sentido formal o conjunto
de entidade, rgos e agentes que executam a funo administra-
tiva do Estado.
Diferena entre Descentralizao e Desconcentrao: As
duas fguras dizem respeito forma de prestao do servio p-
blico. Descentralizao, entretanto, signifca transferir a execuo
de um servio pblico para terceiros que no se confundem com
a Administrao Direta, e a desconcentrao signifca transferir a
execuo de um servio pblico de um rgo para o outro dentro
da Administrao Direta, permanecendo esta no centro.
5 OS AGENTES PBLICOS E A SUA
GESTO, NORMAS LEGAIS E CONSTITU-
CIONAIS APLICVEIS.
O agente pblico no pode, no desempenho de sua funo,
desprezar o elemento tico de sua conduta. Assim, em sua atua-
o, no pode decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o
injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inopor-
tuno, mas tambm entre o honesto e o desonesto, consoante as
regras contidas no art. 37, caput e 4, da Constituio Federal.
Isso porque a moralidade da Administrao Pblica no se limita
distino entre o bem e o mal, devendo ser acrescida da idia de
que o fm sempre o bem comum.
29
GESTO PBLICA
Nesse sentido, deve ser estabelecido um padro de compor-
tamento a ser necessariamente observado pelos servidores, o qual
deve compreender o conceito de tica aplicado ao servio pblico.
Previso legal Normas infraconstitucionais, de aplicao obri-
gatria por todos os entes da federao, tambm prevem princ-
pios para orientar a conduta dos agentes pblicos na prtica dos
atos administrativos. A Lei n. 8.666/93, por exemplo, estabelece
que a licitao deve estar em conformidade com os princpios da
moralidade e probidade administrativa. A Lei n. 8.429/92, por sua
vez, refora a obrigatoriedade da observncia ao princpio da mo-
ralidade, alm de dispor sobre as sanes aplicveis aos agentes
pblicos que pratiquem atos de improbidade administrativa.
Recentemente, o Supremo Tribunal Federal (STF) aprovou
smula vinculante que considera o nepotismo, em qualquer poder
e esfera da federao, violao Constituio Federal, esclarecen-
do:
A nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em linha
reta, colateral ou por afnidade, at 3 grau, inclusive da autoridade
nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurdica investido em
cargo de direo, chefa ou assessoramento, para o exerccio de
cargo em comisso ou de confana ou ainda de funo gratifcada
da administrao pblica direta, indireta em qualquer dos pode-
res da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios,
compreendido o ajuste mediante designaes recprocas, viola a
Constituio Federal.
O Cap. II, Seo I da Comisso de tica XXIV, esclarece que
o servidor pblico aquele que, por fora de lei, contrato ou qual-
quer ato jurdico, preste servios de natureza permanente, tempo-
rria ou excepcional, ainda que sem retribuio fnanceira, desde
que ligado direta ou indiretamente a qualquer rgo do poder es-
tatal [...]. E, dentro das funes do servidor pblico, tem-se que:
V o trabalho desenvolvido pelo servidor pblico perante a
comunidade dever ser entendido como acrscimo ao seu prprio
bem estar, j que como cidado, integrante da sociedade, o xito
deste trabalho pode ser considerado seu maior patrimnio.
VI A funo pblica deve ser considerada um exerccio pro-
fssional, e, desta forma, se integra na vida particular de cada ser-
vidor pblico.
XIII O servidor que trabalha em harmonia com a estrutura
organizacional, respeitando seus colegas e cada concidado, cola-
bora e recebe colaborao, pois sua atividade pblica a grande
oportunidade para o crescimento e engrandecimento da Nao.
Ainda sobre essa defnio tem-se que o servidor pblico o
termo utilizado, lato sensu, para designar as pessoas fsicas que
prestam servios ao Estado e s entidades da Administrao In-
direta, com vnculo empregatcio e mediante remunerao paga
pelos cofres pblicos. Dentro deste conceito, esclarece:
Compreendem-se (i) os servidores estatutrios, ocupantes de
cargos pblicos providos por concurso pblico, nos moldes do ar-
tigo 37, inciso II, da Constituio Federal, e que so regidos por
um estatuto, defnidor de direitos e obrigaes. So tambm cha-
mados de funcionrios pblicos; (ii) os empregados pblicos, ocu-
pantes de emprego pblico tambm provido por concurso pblico
(artigo 37, inciso II, da Carta Magna), contratados sob o regime
da Consolidao das Leis do Trabalho; (iii) e os servidores tempo-
rrios, que exercem funo pblica, despida de vinculao a car-
go ou emprego pblico, contratados por tempo determinado para
atender necessidade temporria de excepcional interesse pblico
(artigo 37, inciso IX, da Constituio Federal), prescindindo de
concurso pblico.
Os servidores estatutrios submetem-se a um estatuto, fxado
em lei, para cada uma das unidades da federao. Assim, os novos
servidores, ao serem colocados no cargo, j ingressam numa si-
tuao jurdica previamente delineada, no podendo modifc-la,
mesmo com a anuncia da Administrao, vez que o estatuto lei,
portanto, norma pblica.
Os empregados pblicos tambm preenchem suas funes
atravs de concurso pblico e submetem-se a todos os demais
preceitos constitucionais referentes investidura, acumulao de
cargos, vencimentos e determinadas garantias e obrigaes previs-
tas no Captulo VII da Lei Maior. Entretanto, so contratados pelo
regime da legislao trabalhista, com algumas alteraes lgicas
decorrentes do Direito Administrativo. Sendo assim, os Estados e
os Municpios no podem alterar suas garantias trabalhistas, pois
somente a Unio detm a competncia para legislar sobre Direito
do Trabalho, conforme reza o artigo 22, inciso I, da Constituio
Federal.
Pode-se dizer, ento, que o servidor pblico celetista subordi-
na-se a dois sistemas, integrados e dependentes: 1 - ao sistema da
administrao pblica; 2 - ao sistema funcional trabalhista. O pri-
meiro impe suas regras da impessoalidade do administrador, da
publicidade, da legalidade, da moralidade administrativa, da opor-
tunidade, bem como motivao do ato administrativo; o segundo
traa, simplesmente, os contornos dos direitos e deveres mtuos na
execuo do contrato e dos efeitos da extino do mesmo.
Portanto, de uma forma bem simplista, conveniente afrmar
que a Administrao Pblica, quando contrata pela CLT, equipara-
-se ao empregador privado, sujeitando-se aos mesmos direitos e
obrigaes deste. J os servidores da terceira categoria (tempo-
rrios) so contratados para exercer funes temporrias, atravs
de um regime jurdico especial a ser disciplinado em lei de cada
unidade da federao. Ressalte-se que admitida apenas a con-
tratao temporria, sendo intolervel a posterior admisso deste
servidor para cargo efetivo, sem a realizao de concurso pblico.
Ainda sobre os cargos, faz-se necessrio comentar sobre a
existncia na Administrao Pblica de funcionrios comissiona-
dos, criados em todas as esferas (federal, estadual e municipal)
uma das prticas mais prejudiciais ao exerccio da poltica, prin-
cipalmente no sentido tico. a existncia de enorme nmero de
cargos comissionados que serve como meio de manobra para f-
xao de acordos feitos como contrapartida aos apoios polticos
partidrios.
Na Constituio Federal de 1988, artigo 37, Inciso V, deter-
mina que os cargos em comisso devam ser preenchidos por ser-
vidores de carreira nos casos, condies e percentuais mnimos
previstos em lei.
Baseados nessa determinao, por no se tratar de norma de
aplicao imediata, dependendo, pois de lei regulamentadora, os
governantes se valem dessa interpretao para continuar a fazer
barganhas polticas de toda ordem. O que se tem conhecimento
que tambm estes cargos servem para a contratao de parentes e
aflhados polticos que, na sua grande maioria, nada tm a ver com
o servio pblico, isto , no tm a responsabilidade, de bem servir
coletividade.
30
GESTO PBLICA
Sabem que exercem suas atividades de maneira temporria,
portanto, sem vnculos permanentes; o que descaracteriza a res-
ponsabilidade para com a populao.
Por fm, analisando profundamente o tema, chega-se conclu-
so que o servidor pblico, em seu conceito genrico, no somente
faz parte da Administrao Pblica; ele efetivamente o Estado,
ente abstrato, devendo ser representado por pessoas fsicas, que
exercero seu cargo ou funo visando ao interesse pblico e ao
bem comum.
Ento, para que tais atribuies se concretizem e ingressem no
mundo natural necessrio o concurso de seres fsicos, prepostos
condio de agentes. O querer e o agir destes sujeitos que so,
pelo Direito, diretamente imputados ao Estado (manifestando-se
por seus rgos), de tal sorte que, enquanto atuam nesta qualidade
de agentes, seu querer e seu agir so recebidos como o querer e o
agir dos rgos componentes do Estado; logo, do prprio Estado.
Em suma, a vontade e a ao do Estado (manifestada por seus
rgos, repita-se) so constitudas na e pela vontade e ao dos
agentes; ou seja: Estado e rgos que o compem se exprimem
atravs dos agentes, na medida em que ditas pessoas fsicas atuam
nesta posio de veculos de expresso do Estado.
Obviamente, os servidores pblicos celetistas gozam dessa
relao de empregabilidade, j que a Administrao Pblica est,
neste caso, exercendo atividade equiparada aos fns privados. Po-
rm, esta exceo no exclui a ideia geral de que o Estado efeti-
vamente formado pelos servidores, suas vontades e suas aes. E,
como o servidor pblico o Estado, no pode, simultaneamente,
ser empregado e empregador de si mesmo (VINCI JUNIOR,
2005) A mera relao de hierarquia entre os diversos graus de ser-
vidores e rgos pblicos no capaz de afastar o conceito espo-
sado.
Expostos os conceitos de Servidor Pblico, conclui-se que in-
dependente da forma como este contratado, a interpretao da
Lei deve ser a mais fel possvel, sob pena de estarmos por legiti-
mar uma discricionariedade to grande que acabaria por desestru-
turar o Estado Democrtico de Direito, fazendo com que cada um
interpretasse a lei segundo seus prprios e nicos interesses.
Deveres e proibies
No Estatuto do Servidor Pblico consta a determinao dos
deveres e obrigaes que o servidor deve seguir. Assim, faz-se
necessrio conhecer, de forma resumida, o que constituem estes
elementos:
Dos deveres:
- assiduidade;
- pontualidade;
- urbanidade;
- discrio;
- lealdade e respeito s instituies constitucionais e adminis-
trativas a que servir;
- observncia das normas legais e regulamentares;
- obedincia s ordens superiores, exceto quando manifesta-
mente ilegais;
- levar ao conhecimento de autoridades superiores irregulari-
dades de que
- tiver cincia em razo do cargo ou funo;
- zelar pela economia e conservao do material que lhe for
confado;
- providenciar para que esteja sempre em ordem, no assenta-
mento individual, sua declarao de famlia;
- atender prontamente s requisies para defesa da fazenda
pblica e expedio de certides para defesa de direito;
- guardar sigilo sobre a documentao e os assuntos de natu-
reza reservada de que tenha conhecimento em razo do cargo ou
funo;
- apresentar-se decentemente trajado em servio ou com uni-
forme que for destinado para cada caso;
- proceder na vida pblica e privada de forma a dignifcar
sempre a funo pblica;
- submeter-se a inspeo mdica que for determinada pela au-
toridade competente;
- frequentar cursos legalmente institudos para aperfeioa-
mento ou especializao;
- comparecer repartio s horas de trabalho ordinrio e s
de trabalho extraordinrio, quando convocado, executando os ser-
vios que lhe competirem (Captulo II, Art. 279).
Das proibies: exercer cumulativamente dois ou mais cargos
ou funes pblicas, salvo as excees permitidas em lei; referir-
-se de modo depreciativo em informao, parecer ou despacho,
s autoridades e atos da administrao pblica, federal ou estadu-
al, podendo, porm, em trabalho assinado, critic-los do ponto de
vista doutrinrio ou da organizao do servio; retirar, modifcar
ou substituir, sem prvia autorizao da autoridade competente,
qualquer documento de rgo estadual, com o fm de criar direito
ou obrigao ou de alterar a verdade dos fatos; valer-se do cargo
para lograr proveito pessoal em detrimento da dignidade do car-
go ou funo; promover manifestao de apreo ou desapreo a
fazer circular ou subscrever lista de donativos, no recinto de ser-
vio; coagir ou aliciar subordinados com o objetivo de natureza
partidria; enquanto na atividade, participar de diretoria, gerncia,
administrao, conselho tcnico ou administrativo de empresa ou
sociedade comercial ou industrial:
* contratante ou concessionria de servio pblico estadual;
* fornecedora de equipamento ou material de qualquer nature-
za ou espcie, a qualquer rgo estadual;
* praticar a usura em qualquer de sua formas;
* pleitear, como procurador ou intermedirio, junto aos rgos
estaduais, salvo quando se tratar da percepo de vencimento, re-
munerao, provento ou vantagens da parente, consanguneo ou
afm, at segundo grau; receber propinas, comisses, presentes e
vantagens de qualquer espcie, em razo do cargo ou funo; re-
velar fato ou informao de natureza sigilosa de que tenha cincia,
em razo do cargo ou funo, salvo quando se tratar de depoimento
em processo judicial, policial ou administrativo; cometer a pessoa
estranha ao servio do estado, salvo nos casos previstos em lei, o
desempenho de encargo que lhe competir ou a seus subordinados;
censurar pela imprensa ou por qualquer outro rgo de divulgao
pblica as autoridades constitudas, podendo, porm, faz-lo em
trabalhos assinados, apreciando atos dessas autoridades sob o pon-
to de vista doutrinrio, com nimo construtivo; entreterem-se nos
locais e horas de trabalho, em palestras, leituras ou outras ativida-
des estranhas ao servio; deixar de comparecer ao trabalho sem
causa justifcada; atender pessoas estranhas ao servio, no local
do trabalho, para o trato de assuntos particulares; empregar mate-
riais e bens do estado em servio particular, ou, sem autorizao
superior, retirar objetos de rgos estaduais; aceitar representaes
31
GESTO PBLICA
de estados estrangeiros; incitar greves ou aderir a elas; ver art. 37,
vii, da constituio federal e art. 27, vii, da constituio estadual
exercer comrcio entre os colegas de trabalho.
Valer-se de sua qualidade de servidor para melhor desempe-
nhar atividade estranha s suas funes ou para lograr qualquer
proveito, direta ou indiretamente, por si ou por interposta pessoa.
Pargrafo nico - no est compreendido no item VII, deste
artigo, a participao do servidor em cooperativas e associaes
de classe, na qualidade de dirigente ou associado (CAPTULO IV,
ART. 285).
Para o servidor pblico o Estatuto equivale a CLT aos tra-
balhadores regidos por ela. Os referidos direitos, deveres, obriga-
es e proibies esto presentes em ambos. Uma das diferenas,
por determinao constitucional, est na estabilidade do servidor
pblico, adquirido aps 3 anos de estgio probatrio aps a sua
posse.
Atravs da estabilidade funcional, o servidor tem seu emprego
garantido, podendo ser demitido somente por falta grave, apurada
atravs do Processo Administrativo Disciplinar.
O mais importante, porm, que o servidor pblico aps sua
posse como tal, conhea o Estatuto com as determinaes sobre
seus direitos e deveres; suas obrigaes e proibies, pois estas
so srias e devem ser seguidas e conhecidas por todos os que
trabalham na Administrao Pblica, a fm de que no cometam
arbitrariedades e nem acredite ser elas de procedimento normal,
lembrando sempre, que estas jamais podem ser utilizadas com fns
meramente polticos.
A Administrao Pblica no funciona sem o servidor, desde
aquele que ocupa funes braais, at os de cargos mais elevados,
portanto, preciso imperar no seu meio o companheirismo, a ami-
zade, a integrao, e principalmente o respeito do servidor pblico
populao e ao seu prprio meio.
No h receita para que isto funcione, mas pode-se tentar sem-
pre, no mnimo, conhecendo os Estatutos e conhecendo um pouco
do ser humano em toda a sua dignidade.
O servidor pblico e a importncia da motivao profs-
sional para um efciente desempenho
Sabendo que a motivao essencial para o sucesso de qual-
quer atividade humana, o grande desafo fazer com que as pesso-
as mantenham ao longo do tempo o mesmo entusiasmo que apre-
sentam ao ingressar em cada servio e, quando se trata do servio
pblico, o desafo ainda maior.
Apesar de muito valiosa, a motivao frgil e sua nica fonte
a prpria pessoa que sofre infuncia direta do meio, portanto,
quando o ambiente de trabalho no saudvel praticamente im-
possvel manter a motivao de seus integrantes e, infelizmente,
esta a realidade de vrios setores do servio pblico municipal,
estadual e federal.
No servio pblico h um crculo vicioso em que os servi-
dores se sentem desvalorizados e esquecidos pelos governantes e
desprestigiados pelos usurios dos seus servios, enquanto que o
governo no conta com a garantia da fdelidade de servidores que
no escolheu e, por fm, aos cidados contribuintes resta submeter-
-se ao resultado disto tudo que, s vezes, chega ao descaso.
Para criar um ambiente propcio ao resgate e manuteno da
motivao do servidor pblico preciso quebrar este crculo vicio-
so por meio de medidas concretas que valorizem os bons servido-
res, criando mecanismos objetivos para que os usurios ajam como
verdadeiros clientes, exigindo um servio pblico de qualidade e
separando os que servem o pblico daqueles que se servem dele.
Vrios fatores internos e externos desmotivam os servidores
pblicos, em especial, os das reas que no contam com plano de
carreira bem defnido, como:
- As culturas egocntricas daqueles que sempre julgam que
o salrio est abaixo do ideal e, por isso, atendem mal o pblico;
- A estabilidade, que conferida exatamente para garantir uma
prestao de servio igualitria e com qualidade, mas acaba fazen-
do com que o servidor se acomode e pior, atenda o cidado como
se estivesse lhe fazendo um favor;
- A constatao de que muitas decises polticas superam as
decises tcnicas e os fartos exemplos de corrupo tambm des-
motivam os servidores;
- A inevitvel convivncia com servidores mais antigos des-
motivados que passam metade de suas vidas reclamando do servi-
o, mas que por comodismo ou incompetncia no o deixam;
- A ideia popular de que o servidor pblico no gosta muito
de trabalhar tambm acaba sendo um fator que o desmotiva cada
vez mais;
- A falta de pessoal e de meios para atender a demanda que
cresce a cada dia;
- A ntida falta de comprometimento com o trabalho pblico
por parte de vrios chefes que no estabelecem objetivos e metas
para os administrados e exigem resultados de acordo com os inte-
resses do momento;
- A percepo inequvoca de que, s vezes, o servio pblico
usado com fm eleitoreiro tambm tira a satisfao de qualquer
atividade.
- Ainda segundo o autor, o cultivo da motivao no servio
pblico exige programas permanentes que conscientizem cada ser-
vidor de que:
- Ser remunerado para facilitar a vida do prximo um privi-
lgio e, em ltima anlise, esta a razo de sua atividade;
- Para cada usurio do servio pblico o seu problema o
mais grave;
- Cada um deles representa o servio pblico como um todo;
- A imagem do funcionalismo pblico pode e deve ser melho-
rada, a partir da excelncia no atendimento a cada cidado e do
entusiasmo de cada servidor;
Em seu prprio benefcio, deve manter o entusiasmo do in-
cio da carreira, no se deixando contaminar pelos pessimistas de
planto.
Dessa forma, como o servio pblico o que o poder pblico
oferece a seu povo, fundamental que cada servidor, naquilo que
couber, seja preparado para atender s expectativas da sociedade
para a qual presta servio. Neste sentido, a nova administrao
pblica procurar adotar processos que ofeream ao pblico re-
sultados semelhantes s que ele obtm da iniciativa privada. Por
outro lado, cada servidor pblico tem de se valorizar e perceber a
relevncia de seu trabalho, independentemente da remunerao e
do reconhecimento alheio.
Enfm, feliz da comunidade que conta com servidores p-
blicos motivados e que tm orgulho em servi-la. Ao longo destes
ltimos anos acentuaram-se as discusses sobre a qualidade dos
servios prestados pelos funcionrios pblicos municipais, esta-
duais e federais e as despesas deles decorrentes, custeados com os
32
GESTO PBLICA
recursos pagos pela sociedade contribuinte, includos os prprios
servidores pblicos. O resultado deste caloroso debate tem sido a
equivocada imputao de uma responsabilidade especial aos ser-
vidores pblicos, pelas difculdades pelas quais passa a sociedade
brasileira, injusta e constantemente divulgada de forma generali-
zada, aleatria e confusa a toda sociedade.
Necessrio observar que a satisfao do cidado usurio do
servio pblico, est diretamente relacionada com a qualidade e a
agilidade no atendimento e soluo de sua demanda. E evidente
que para o servidor pblico efciente, a sua motivao e satisfao
esto relacionadas com a qualidade e agilidade com que o seu ser-
vio prestado. E esta simples equao Giannini (2003) resume
bem:
CIDADO SATISFEITO = reconhecimento pblico = moti-
vao do servidor pblico = reduo do atrito externo = reduo
das presses e atritos internos = aumento da produtividade = servi-
dor pblico satisfeito = CIDADO SATISFEITO.
evidente que o caminho para a resoluo desta simples
equao, passa por trs premissas ou necessidades bsicas atuais:
- investimento em gesto estratgica;
- investimento em recursos humanos;
- investimento em recursos materiais.
Investimento em gesto estratgica: implica, na reorganiza-
o estrutural com nfase no planejamento estratgico, no controle
operacional e no gerenciamento executivo de programas e proje-
tos, objetivando a maximizao de resultados com reduo de cus-
tos institucionais.
Investimento em recursos humanos: implica, basicamente, em
quantifcao dos recursos humanos necessrios, em treinamento
adequado para os servidores, alocados segundo a sua criatividade,
aptido e vocao profssional e as necessidades operacionais, com
materiais adequados, em local adequado e no momento adequado,
de forma objetiva e focalizado na relao servidor cidado usu-
rio servidor.
Investimento em recursos materiais: implica na reforma e ma-
nuteno adequadas dos locais de trabalho e de circulao pblica,
na reforma, substituio e aquisio de veculos, materiais e equi-
pamentos utilizados pelo cidado e pelo servidor e, especialmente,
na modernizao ou atualizao tecnolgica de sistemas e mto-
dos, focalizados na agilidade e na qualidade do servio prestado ao
cidado, pelo prprio servidor pblico.
Entretanto, a plena realizao destas trs premissas bsicas
depende, substancialmente, de investimentos e, consequente-
mente, da disponibilidade de recursos fnanceiros, prprios e de
terceiros, segundo uma escala de prioridades para sua aplicao,
enfatizando-se ainda que a fonte destes recursos fnanceiros tem
origem e limite, na capacidade tributria do cidado contribuin-
te e na economia de custos desnecessrios dos setores privado e
pblico.
Diante do exposto fca claro que o caminho para a efccia
do servio pblico, deve abranger a prestao de um servio gil,
efciente e adequado ao cidado usurio, realizados por servidores
motivados e orgulhosos de uma profsso digna de reconhecimen-
to e respeito pela sociedade. Este caminho passa pela canalizao
dos investimentos necessrios e pelo absoluto respeito aos cida-
dos e funcionrios pblicos de toda esta Nao que, frequente-
mente, trabalham em condies precrias, sob o descontentamento
da prpria sociedade (da qual faz parte), no por vontade prpria
do funcionrio efciente, mas em decorrncia do insufciente in-
vestimento em recursos humanos e materiais, necessrios ao pleno
atendimento do cidado usurio, aqui incluindo-se os prprios ser-
vidores pblicos.
Portanto preciso esclarecer a realidade dos fatos, as qua-
lidades e o potencial do profssional servidor pblico, quanto s
expectativas e s condies operacionais de trabalho, em pleno
exerccio da cidadania, mediante uma campanha esclarecedora,
transparente, profssional, verdadeira, orientadora e democrtica.
6 SERVIO DE
ATENDIMENTO AO CIDADO.
Atender signifca: Acolher com ateno, ouvir atentamente;
Tomar em considerao, deferir; Atentar, ter a ateno despertada
para; Receber.
Por isso, atendimento acolher, receber, ouvir o cliente, de
forma com que seus desejos sejam resolvidos.
Atendimento ento dispor de todos os recursos que se fze-
rem necessrios, para atender ao desejo e necessidade do cliente.
Esse cliente pode ser interno, ou, externo, e caracteriza-se por ser
o pblico-alvo em questo.
Os clientes internos so aqueles de dentro da organizao. Ou
seja, so os colegas de trabalho, os executivos. So as pessoas que
atuam internamente na empresa.
J os clientes externos, so os clientes que adquirem produtos
ou servios da empresa.
E em um cenrio em que, cada vez mais, as empresas dispu-
tam pela preferncia de um mesmo cliente, a qualidade no atendi-
mento se tornou fundamental e o diferencial.
E por isso que os clientes se tornaram mais exigentes e cons-
cientes dos padres de atendimento.
Por isso, o comprometimento e profssionalismo so impor-
tantes para um bom atendimento.
Atualmente, mais importante do que se ter um cliente, o re-
lacionamento que se cria com ele. E isso, alcanado atravs do
atendimento.
Os clientes quando procuram um atendimento eles possuem
expectativas. Por isso, o ideal para construir um relacionamento
duradouro, no apenas atender as expectativas, e sim, super-las.
Os clientes que tm suas expectativas superadas acabam se
tornando fis.
O processo de atendimento comea com a identifcao das
necessidades do cliente. Para isso, uma comunicao clara e obje-
tiva fundamental. O atendente precisa fazer questes que o levem
ao encontro da soluo e oferecimento das respostas que o cliente
busca.
Nesse caso, boa comunicao, no quer dizer falar muito. Pelo
contrrio, deve-se ouvir mais do que falar, e atentar-se a todas as
informaes passadas pelo cliente.
A comunicao importante. E no atendimento quem atende
deve ser o ouvinte.
Os relacionamentos com os clientes so construdos atravs
de bons atendimentos. Por isso, importante analisar o comporta-
mento do cliente e torna-lo fel.
33
GESTO PBLICA
A fdelizao de clientes o que as empresas buscam. Isso,
pois, assim elas constroem relacionamentos consistentes, peridi-
cos e de qualidade.
Portanto, a qualidade do atendimento aos clientes baseado
na forma pela qual o atendente trata sua necessidade. E os rela-
cionamentos duradouros com esses pblicos, so consequncias.
Tudo isso, tendo em vista, que a relao cliente-empresa feita
atravs do atendimento. E por isso, que a qualidade deve ser ele-
mentar.
COMUNICABILIDADE:
Para entendermos comunicabilidade, primeiro precisamos en-
tender o que comunicao.
A palavra Comunicao deriva do latim communicare, cujo
signifcado tornar comum, partilhar, associar, trocar opinies,
conferenciar.
Tem o sentido de participao, em interao, em troca de men-
sagem, em emisso ou recebimento de informao nova. Assim,
como se v, implica participao.
Comunicao o processo de transmitir informao de uma
pessoa para outra. Se no houver esta compreenso, no houve
comunicao. Se uma pessoa transmitir uma mensagem e esta no
for compreendida por quem recebeu a mensagem, a comunicao
no se efetivou.
Essa ao pode ser verbal, ou, no verbal. E tambm, pode ser
por diversos meios.
Assim, comunicao no aquilo que o remetente fala. Mas,
sim, aquilo que o destinatrio entende. Portanto, s h comunica-
o, se o receptor compreender a mensagem enviada pelo emissor.
Chiavenato defne comunicao como troca de informaes
entre indivduos. Signifca tornar comum uma mensagem ou in-
formao.
H para isso, o processo de comunicao, que composto de
trs etapas subdivididas:
1 - Emissor: a pessoa que pretende comunicar uma mensa-
gem, pode ser chamada de fonte ou de origem.
a) Signifcado: corresponde ideia, ao conceito que o emissor
deseja comunicar.
b) Codifcador: constitudo pelo mecanismo vocal para de-
cifrar a mensagem.
2 - Mensagem: a ideia em que o emissor deseja comunicar.
a) Canal: tambm chamado de veculo, o espao situado en-
tre o emissor e o receptor.
b) Rudo: a perturbao dentro do processo de comunicao.
3 - Receptor: a etapa que recebe a mensagem, a quem
destinada.
a) Descodifcador: estabelecido pelo mecanismo auditivo
para decifrar a mensagem, para que o receptor a compreenda.
b) Compreenso: o entendimento da mensagem pelo recep-
tor.
c) Feedback: o receptor confrmar a mensagem recebida do
emissor, representa a volta da mensagem enviada pelo emissor.
Exemplo: Uma pessoa (emissor) tem uma ideia (signifcado)
que pretende comunicar. Para tanto se vale de seu mecanismo vo-
cal (codifcador), que expressa sua mensagem em palavras. Essa
mensagem, veiculada pelo ar (canal) interpretada pela pessoa a
quem se comunica (receptor), aps sua decifrao por seu meca-
nismo auditivo (descodifcador). O receptor, aps constatar que
entendeu a mensagem (compreenso), esclarece a fonte acerca de
seu entendimento (feedback).
Pode-se, portanto, dizer que a comunicao s pode ser con-
siderada efcaz quando a compreenso de receptor coincide com o
signifcado pretendido pelo emissor.
O processo de comunicao nunca perfeito. No decorrer de
suas etapas sempre ocorrem perturbaes que prejudicam o pro-
cesso, no qual so denominados rudos. Rudo uma perturbao
indesejvel em qualquer processo de comunicao, que atrapalha
a efetivao da comunicao e pode provocar perdas ou desvios
na mensagem.
Ele identifcado na comunicao como o conjunto de bar-
reiras, obstculos, acrscimos, erros e distores que prejudicam
a compreenso da mensagem em seu fuxo. Isto signifca que nem
sempre aquilo que o emissor deseja informar precisamente aqui-
lo que o receptor compreende.
Assim, rudo qualquer fonte de erro, distrbio ou deforma-
o de uma mensagem, que atrapalha e age contrrio efccia da
informao.
Por isso, o atendente deve trabalhar com a Comunicao de
forma que haja menos rudos possveis. Isso, atravs de solicita-
es de feedbacks constantes, mensagens claras, objetivas e con-
cisas.
Como diria Rivaldo Chinem, Comunicao como o futebol,
todo mundo pensa que entende e d palpite. Nesse campo, quando
a confuso se instala, quebram-se as regras, e os atores, ao entrar
em cena, do caneladas, e o jogo passa a ser um completo vale-
-tudo.
J comunicabilidade o ato comunicativo otimizado, no qual
a mensagem transferida integral, correta, rpida e economica-
mente.
Ou seja, fazer com que a comunicao realmente obtenha
seu objetivo, que fazer com que o receptor entenda justamente
aquilo que o emissor intencionava.
No atendimento, a comunicao tem o papel essencial. Pois, o
atendimento se concretiza atravs da troca de informaes.
O atendente deve ouvir e solicitar feedbak ao cliente, visando
entender, sem rudos, aquilo que est sendo solicitado.
de interesse do cliente e do atendente que a informao seja
recebida de forma clara. Porm, sabemos que nem sempre isso
possvel.
Assim, o atendente tem o dever de fazer com que o processo
de comunicao acontea da melhor forma, atravs, de questiona-
mentos que leve recepo da mensagem.
importante que primeiramente, o atendente entenda a lin-
guagem do cliente, e estabelea para si mesmo o mesmo nvel.
Tudo isso, para que o pblico em questo, tambm consiga com-
preender o que o atendente est dizendo.
Ter o mesmo nvel de linguagem no quer dizer utilizar-se da
forma incorreta da lngua portuguesa. E sim, dispensar de termos
tcnicos e palavras difceis nas quais no podem ser de entendi-
mento do cliente.
Esse desnvel de linguagem tambm caracteriza-se como ru-
dos, E atrapalham o processo de comunicao.
34
GESTO PBLICA
Fazer esse diagnstico de qual linguagem deve ser utilizada,
auxilia no processo de acolhimento das mensagens. Pois, torna a
comunicao clara e objetiva, que um dos fatores essenciais para
a qualidade no atendimento.
muito complexo falar sobre a linguagem adequada utilizada
em uma mensagem. H dois tipos de variaes:
- As variaes de uso regional de acordo com o espao geo-
grfco, na qual denominamos de dialeto.
- As variaes que dever ser ajustadas de acordo com o des-
tinatrio, tais como: a lngua falada, a escrita, a jurdica, dos eco-
nomistas, dos internautas, etc. A essas variaes denominamos
registros.
Ressaltamos que as variaes so usadas para distino social,
qualifcando em grupos de origem, formao profssional, escola-
ridade, etc.
Lngua Falada Lngua Escrita
vulgar
coloquial despreocupada
coloquial culta
formal
vulgar
despreocupada
formal
literria
Falada vulgar: no existe preocupao com a norma grama-
tical.
Falada coloquial despreocupada: usada na conversao cor-
rente, com grias e expresses familiares.
Falada culta: linguagem usada em sala de aula, reunies, pa-
lestras, sem fugir da naturalidade.
Falada formal: imita em tudo a escrita, por isso mesmo, soa
artifcial.
Escrita vulgar: usada por pessoas sem escolaridade e contm
vrios erros.
Escrita despreocupada: usada em bilhetes ou correspondn-
cias ntimas.
Escrita formal: usada em correspondncia empresarial com
norma gramatical.
Escrita literria: respeita a norma gramatical e utiliza recursos
estilsticos de forma inovadora.
Como se pode ver h vrias maneiras de expressar as ideias e
cada qual exigida em determinada situao.
APRESENTAO:
O responsvel pelo primeiro atendimento representa a primei-
ra impresso da empresa, que o cliente ir formar, como a imagem
da empresa como um todo.
E por isso, a apresentao inicial de quem faz o atendimento
deve transmitir confabilidade, segurana, tcnica e ter uma apre-
sentao mpar.
fundamental que a roupa esteja limpa e adequada ao am-
biente de trabalho. Se a empresa adotar uniforme, indispensvel
que o use sempre, e que o apresente sempre de forma impecvel.
Unhas e cabelos limpos e hlito agradvel tambm compreendem
os elementos que constituem a imagem que o cliente ir fazer da
empresa, atravs do atendente.
O cliente, ou, futuro, questiona e visualiza sempre. Por isso, a
expresso corporal e a disposio na apresentao se tornam fato-
res que iro compreender no julgamento do cliente.
A satisfao do atendimento comea a ser formado na apre-
sentao.
Assim, a saudao inicial deve ser frme, profssional, clara e
de forma que transmita compromisso, interesse e prontido.
O tom de voz deve ser sempre agradvel, em bom tom. O que
prejudica muitos relacionamentos das empresas com os clientes,
a forma de tratamento na apresentao. fundamental que no
ato da apresentao, o atendente mostre ao cliente que ele Bem-
-Vindo e que sua presena na empresa importante.
H vrias regras a serem seguidas para a apresentao inicial para
um Bom Atendimento. O que dizer antes? O nome, nome da empresa,
Bom Dia, Boa Tarde, Boa Noite? Pois no? Posso ajud-lo?
A sequncia no importa. O que deve ser pensado na hora,
que essas frases realmente devem ser ditas de forma positiva e que
tenham signifcado.
Os clientes no aguentam mais atendimentos com apresenta-
es mecnicas.
O que eles querem sentir na apresentao receptividade.
Por isso, Saudar com Bom Dia, Boa Tarde, ou, Boa Noite,
timo! Mas, diga isso, desejando mesmo que o cliente tenha. Dizer
o nome da empresa se o atendimento for atravs do telefone tam-
bm faz parte. Porm, faa de forma clara e devagar. No d mar-
gem, ou fale de forma que ele tenha que perguntar de onde logo
aps o atendente ter falado. Dizer o nome, tambm importante.
Mas, isso pode ser dito de uma forma melhor como, perguntar o
nome do cliente primeiro, e depois o atendente diz o seu. Exemplo:
Qual seu nome, por favor? Maria, eu sou a Madalena, hoje posso
ajuda-la em qu?
O cliente com certeza j ir se sentir com prestgio, e tambm,
ir perceber que essa empresa trabalha pautada na qualidade do
atendimento.
Segundo a Sabedoria Popular, leva-se de 5 a 10 segundos para
formarmos a primeira impresso de algo.
Por isso, o atendente deve trabalhar nesses segundos iniciais
como fatores essenciais para o atendimento. Fazendo com que o
cliente tenha uma boa imagem da empresa.
O profssionalismo na apresentao se tornou fator chave para
o atendimento. Excesso de intimidade na apresentao repudi-
vel. O cliente no est procurando amigos de infncia. E sim,
solues aos seus problemas.
Assim, os nomes que caracterizam intimidade devem ser abo-
lidos do atendimento. Tampouco, os nomes e adjetivos no dimi-
nutivo.
Outro fator que decepciona e enfurece os clientes, a demora
no atendimento. Principalmente quando ele observa que o aten-
dente est conversando assuntos particulares, ou, fazendo aes
que so particulares e no condizem com seu trabalho.
A instantaneidade na apresentao do atendimento confgura
seriedade e transmite confana ao cliente.
Portanto, o atendente deve tratar a apresentao no atendi-
mento como ponto inicial, de sucesso, para um bom relacionamen-
to com o cliente.
ATENO, CORTESIA, INTERESSE:
O cliente quando procura atendimento, porque tem necessi-
dade de algo. O atendente deve desprender toda a ateno para ele.
Por isso deve ser interrompido tudo o que est fazendo, e prestar
ateno nica e exclusivamente ao cliente.
35
GESTO PBLICA
Assuntos particulares e distraes so encarados pelos clien-
tes como falta de profssionalismo.
Atentar-se ao que ele diz, questiona e traduz em forma de ges-
tos e movimentos, devem ser compreendidos e transformados em
conhecimento ao atendente.
Perguntar mais de uma vez a mesma coisa, ou, indagar algo
que j foi dito antes, so decodifcados pelo cliente como desprezo
ao que pretende.
importante ter ateno a tudo o que o cliente faz e diz, para
que o atendimento seja personalizado e os interesses e necessida-
des dele sejam trabalhados e atendidos.
indispensvel que se use do formalismo e da cortesia. O
excesso de intimidade pode constranger o cliente. Ser educado
corts fundamental. Porm, o excesso de amabilidade, se torna
to inconveniente quanto falta de educao.
O atendimento mais importante que preo, produto ou ser-
vio para o cliente. Por isso, a ateno a ele deve ser nica e ex-
clusiva.
Por isso, necessrio que o cliente sinta-se importante e sinta
que est sendo proporcionado a ele um ambiente agradvel e fa-
vorvel para que seus desejos e necessidades sejam atendidos. O
atendente deve estar voltado completamente para a interao com
o cliente, estando sempre atento para perceber constantemente as
suas necessidades. Por isso, o mais importante demonstrar inte-
resse em relao s necessidades dos clientes e atend-las pronta-
mente e da melhor forma possvel.
Gentileza o ponto inicial para a construo do relacionamen-
to com o cliente. A educao deve permear em todo processo de
atendimento. Desde a apresentao at a despedida.
Saudar o cliente, utilizar de obrigado, por favor, desculpas por
imprevistos, so fundamentais em todo processo.
Caracteriza-se tambm, como cortesia no atendimento, o tom
de voz e forma com que se dirige ao cliente.
O tom de voz deve ser agradvel. Mas, precisa ser audvel.
Ou seja, que d para compreender. Mas, importante lembrar, que
apenas o cliente deve escutar. E no todo mundo que se encontra
no estabelecimento.
Com idosos, a ateno deve ser redobrada. Pois, algumas pa-
lavras e tratamentos podem ser ofensivos a eles. Portanto, deve-se
utilizar sempre como formas de tratamento: Senhor e Senhora.
Assim, Ao realizar um atendimento, seja pessoalmente ou por
telefone, quem o faz est oferecendo a sua imagem (vendendo sua
imagem) e da empresa na qual est representando. As aes repre-
sentam o que a empresa pretende.
Por isso, importante salientar que no se deve distrair du-
rante o atendimento. Deve-se concentrar em tudo o que o cliente
est dizendo.
Tambm, no se deve fcar pensando na resposta na hora em
que o interlocutor estiver falando. Concentre-se em ouvir.
Outro fator importante e que deve ser levado em conta no
atendimento no interromper o interlocutor. Pois, quando duas
pessoas falam ao mesmo tempo, nenhuma ouve corretamente o
que a outra est dizendo. E assim, no h a comunicao.
O atendente tambm no deve se sentir como se estivesse sen-
do atacado. Pois alguns clientes do um tom mais agressivo sua
fala. Porm, isso deve ser combatido atravs da atitude do atenden-
te, que deve responder de forma calma, tranquila e sensata, e sem
elevar o tom da voz. E tambm, sem se alterar.
Tomar nota das informaes pode trazer mais tranquilidade
ao atendimento. Ainda mais se ele estiver sendo feito pelo tele-
fone. Essa tcnica auxilia na compreenso e afasta a duplicidade
de questionamentos que j foram feitos, ou de informaes que j
foram passadas.
Fazer perguntas ao sentir necessidade de algum esclarecimen-
to, importante. O atendente no se deve inibir. J foi dito que
fazer uma pergunta mais de uma vez deve ser evitado. E tambm,
informaes que j foram passadas pelos clientes no devem ser
questionadas. Porm, se houver necessidade, o atendente deve
faz-la. Mas, deve pedir desculpas por refaz-la, e dizer que foi
um lapso.
Confrmar o que foi dito, solicitar feedback, passa uma mensa-
gem de profssionalismo, ateno e interesse ao cliente. Demonstra
que o atendente e a empresa esto preocupados com sua situao e
em fazer um atendimento de qualidade.
Portanto, estabelecer empatia e Falar claramente e pausada-
mente, sem ser montono, evitando ainda o uso de grias; falar
com voz clara e expressiva (boa dico) so atitudes que tornam o
atendimento ao cliente com qualidade.
PRESTEZA, EFICINCIA, TOLERNCIA:
Ter presteza no atendimento faz com que o cliente sinta que a
empresa, uma organizao na qual tem o foco no cliente. Ou seja,
uma instituio que prima por solucionar as dvidas, problemas
e necessidades dos clientes.
Ser gil, sim. Mas, a qualidade no pode ser deixada de lado.
Pois de nada adianta fazer rpido, se ter que ser feito nova-
mente. Portanto a presteza deve ser acompanhada de qualidade.
Para isso, importante que o ambiente de trabalho esteja or-
ganizado, para que tudo o que precisa ser encontrado facilmente.
Tambm, estar bem informado sobre os produtos e servios da
organizao, torna o atendimento mais gil.
Em um mundo no qual tempo est relacionado a dinheiro, o
cliente no se sente bem em lugares no qual ele tenha que perder
muito tempo para solucionar algum problema.
Instantaneidade a palavra de ordem. Por mais que o processo
de atendimento demore, o que o cliente precisa detectar, que est
sendo feito na velocidade mxima permitida.
Tudo isso tambm, tendo em vista que a demora pode afetar
no processo de outros clientes que esto espera.
Porm, importante atender completamente um cliente para
depois comear atender o prximo.
Se gil no est ligado a fazer apenas um pouco. E sim, fazer
na totalidade de maneira otimizada.
O comportamento efciente cumpre o prometido, com foco no
problema.
Ser efciente realizar tarefas, resolvendo os problemas ine-
rentes a ela. Ser efciente atingir a meta estabelecida.
Por isso, o atendimento efciente aquele no qual no perde
tempo com perfumarias. E sim, agiliza o processo para que o dese-
jado pelo cliente seja cumprido em menor tempo.
Efcincia est ligada a rendimento. Por isso, atendimento ef-
ciente aquele que rende o sufciente para ser til.
O atendente precisa compreender que o cliente est ali para
ser atendido. Por isso, no deve perder tempo com assuntos ou
aes que desviem do pretendido.
36
GESTO PBLICA
H alguns pontos que levam a um atendimento efciente,
como:
Todos fazem parte do atendimento. Saber o que todos da em-
presa faz evita que o cliente tenha que repetir mais de uma vez o
que deseja, e que fque esperando mais tempo que o necessrio.
Cativar o cliente, sem se prolongar muito, mostra efcincia e
profssionalismo.
Respeitar o tempo e espao das pessoas fundamental ao
cliente. Se ele precisa de um tempo a mais para elaborar e proces-
sar o que est sendo feito, d esse tempo a ele, auxiliando-o com
informaes e questes que o auxilie no processo de compreenso.
Ser positivo e otimista e ao mesmo tempo gil, far com que o
cliente tenha a mesma conduta.
Saber identifcar os gestos e as reaes das pessoas, de forma
a no se tornar desagradvel ou inconveniente, facilita no atendi-
mento.
Ter capacidade de ouvir o que falam, procurando interpretar o
que dizem e o que deixaram de dizer, exercitando o ouvir com a
inteligncia e no s com o ouvido.
Interpretar cada cliente, procurando identifcar a real impor-
tncia de cada fala e os valores do que foi dito.
Saber falar a linguagem de cada cliente procurando identif-
car o que especial, importante e ou essencial em cada solicitao,
procurando ajuda-lo a conseguir o que deseja, otimiza o processo.
O atendente deve saber que fazer um atendimento efciente
ser breve sem tornar-se desagradvel.
Ter tica em todos os nveis de atendimento faz com que o
cliente no tenha dvida sobre a organizao. E assim, no desper-
dice tempo fazendo questionamentos sobre a conduta da empresa.
O atendente deve saber que sempre h uma soluo para tudo
e para todos, buscando sempre os entendimentos e os acordos em
todas as situaes, por mais difceis que elas se apresentem.
O atendente deve saber utilizar a comunicao e as informa-
es.
O todo composto de partes, e para os clientes as aes sem-
pre falaram mais alto que as palavras.
Em todos os nveis de atendimento ser inevitvel deparar-se
com clientes ofensivos e agressivos. Para tanto, o atendente deve
ter tolerncia para acalmar o cliente e mostrar que ele est ali para
auxili-lo e resolver o problema.
No deixar dvidas ao cliente de que a receptividade na em-
presa a palavra de ordem, acalma e tranquiliza. Por isso, a tole-
rncia importante para que no se perca a linha e comprometa a
imagem da empresa e a qualidade no atendimento.
No demonstrar ao cliente que o atendente s mais um na
empresa, e que o que o cliente procura no tem ligao com sua
competncia, evita confitos.
Por mais que no seja o responsvel pela situao, o atendente
deve demonstrar interesse, presteza e tolerncia.
Por mais que o cliente insista em construir uma situao de
discusso, o atendente deve-se manter frme, tolerante e profssio-
nal.
Portanto, a presteza, efcincia e a tolerncia, formam uma tr-
plice que sustentam os atendimentos pautados na qualidade, tendo
em vista que a agilidade e profssionalismo permeiam os relacio-
namentos.
CONDUTA, OBJETIVIDADE:
A postura do atendente deve ser proativa, passando confana
e credibilidade. Sendo ao mesmo tempo profssional e possuindo
simpatia. Ser comprometido e ter bom senso, atendendo de forma
gentil e educada. Sorrindo e tendo iniciativa, utilizando um tom
de voz que apenas o cliente escute, e no todos que esto no local
e ouvindo atentamente, so condutas essenciais para o atendente.
O sigilo importante, e por isso, o tom de voz no atendimen-
to essencial. O atendimento deve ser exclusivo e impessoal. Ou
seja, o assunto que est sendo tratado no momento, deve ser diri-
gido apenas ao cliente. As demais pessoas que esto no local no
podem e nem devem escutar o que est sendo tratado no momento.
Principalmente se for assunto pessoal.
Essa conduta de impessoalidade e personalizao transforma
o atendimento, e do um tom formal situao.
A objetividade est ligada efcincia e presteza. E por isso,
tem como foco, eliminar desperdiadores de tempo, que so aque-
las atitudes que destoam do foco.
Ser objetivo pensar fundamentalmente apenas no que o
cliente necessita e para qu ele esta ali.
Solucionar o seu problema e atender s suas necessidades de-
vem ser tratados como assuntos urgentes e emergentes. Ou seja,
tm pressa e necessita de uma soluo rapidamente.
Afrmamos que o atendimento com qualidade deve ser pauta-
do na brevidade. Porm, isso no exclui outros fatores to impor-
tantes quanto, como: clareza, presteza, ateno, interesse e comu-
nicabilidade. Pois o atendimento com qualidade deve construdo
em cima de uma srie de fatores que confguram um atendimento
com qualidade. E no apenas/somente um elemento.
7 COMUNICAO INTERNA E EXTERNA;
RELACIONAMENTO INTERPESSOAL E
TRABALHO EM EQUIPE.
Os refexos internos das mudanas externas s instituies
tm sugerido novas formas de administrar. O modelo mecanicis-
ta foi totalmente orientado para a efcincia, que uma medida
individual. Temos que procurar agora a efccia, que adulta e
coletiva, e que exige o compartilhar com responsabilidade, inte-
grando informaes. Os caminhos perseguidos pelas instituies
so muitos e, nesse processo de buscas de alternativas e solues
para os muitos problemas vivenciados, surgem novas teorias.
As modernas teorias e prticas administrativas vm munindo
organizaes com mtodos de planejamento e gerenciamento sis-
temticos, fundamentados em diagnsticos que permitem formular
solues planejadas estrategicamente.
A administrao estratgica se tem mostrado efcaz por pro-
porcionar instituio o vislumbre de um norte que deve ser per-
seguido de forma global. A viso estratgica ainda permite exer-
cer infuncia nas atividades internas e externas organizao. O
sucesso desse processo depende da capacidade da organizao de
engajar todos os seus colaboradores no mesmo esforo, na mesma
direo, com intensidade e motivao sufcientes para estabelecer
o processo sinrgico que garantir o resultado almejado no tempo
e no espaos previstos.
37
GESTO PBLICA
Diante dessas mudanas, os profssionais de comunicao das
administraes pblicas Relaes Pblicas e Assessores de Im-
prensa mesmo os que buscam fundamentar suas aes comuni-
cativas visando alcanar resultados que os usurios e a sociedade
vm demandando so desafados a demonstrar as amplas pos-
sibilidades de a comunicao oferecer ajuda na interpretao da
realidade e na reviso crtica dos valores da cultura organizacional.
Porm uma das maiores difculdades dos setores encarregados do
planejamento, da gesto e da execuo das aes de comunicao
tem consistido na interpretao do ambiente interno.
Os profssionais de comunicao deparam-se com difcul-
dades inerentes estrutura organizacional, alm dos valores im-
pregnados na cultura da instituio. Os valores de instituies com
fortes tradies burocrticas infuenciam e difcultam a promoo
de uma comunicao que vise instituio como um todo. Valores
patrimoniais e principalmente burocrticos antagonizam-se com
os novos valores gerenciais e modernos.
Muitas vezes, os comunicadores se vem diante de interes-
ses antagnicos concepo estratgica de comunicao para a
instituio, como por exemplo, o interesse de chefes em divulgar
determinados projetos e aes dos rgos ou mesmo promover ini-
ciativas individuais com o intuito de promoo pessoal.
Alm dessas difculdades, pode-se enumerar a forte tradio
das instituies em divulgar somente via Assessoria de Imprensa
e Publicidade Institucional, a falta de sinergia entre as mais diver-
sas reas da comunicao atuantes nos rgos pblicos e a pouca
tradio dos profssionais de comunicao em planejar os relacio-
namentos e as aes institucionais, a fm de torn-las contnuas e
duradouras.
Todos esses motivos remetem ao reconhecimento da necessi-
dade de os comunicadores compreenderem a mentalidade das ins-
tituies pblicas. Em outras palavras, sua cultura organizacional,
os valores e crenas vigentes, difceis de serem mudados.
As Assessorias de Comunicao so comumente convocadas
a repassar idias inovadoras, quando as instituies, no intui-
to de acompanhar os modismos, promovem alteraes de alcance
efmero e superfcial. Implantam-se programas de qualidade sem
prvio diagnstico da doutrina que tem inspirado e dado rumo s
aes dos rgos pblicos, desprezando-se experincias acumu-
ladas ao longo de anos. Nessas ocasies, elaboram-se projetos de
comunicao para um pblico interno que reage das mais diversas
formas. Determinados grupos fazem de conta que entenderam, que
aceitaram e que esto de acordo com os novos empreendimentos
e procedimentos. Outros se aglomeram e formam feudos, como
forma de defesa contra o desconhecido, contra a prpria instituio
e contra as reclamaes dos usurios.
H muito a avanar, no que se refere gesto dos processos
comunicativos internos tendo em vista a escassa participao dos
diversos grupos que formam o pblico interno. A falta de partici-
pao tem varias origens e, dentre elas, um modelo de organizao
que abre um amplo leque fragmentao. Podemos citar o exem-
plo das universidades pblicas federais, em que a difculdade de
integrao da comunidade universitria tem difcultado a dissemi-
nao do que ela mesma produz.
O ambiente interno pode ser analisado atravs do conheci-
mento da estrutura e da cultura organizacional. A estrutura orga-
nizacional a responsvel pela atividade da instituio e se ex-
pressa no organograma, nas atribuies, nos manuais de normas e
procedimentos, nas rotinas de trabalho e nas descries de cargos;
a cultura organizacional se manifesta pelos valores e crenas im-
pregnadas nos comportamentos individuais e coletivos. A cultura
das instituies pode ser interpretada utilizando-se alguns proce-
dimentos.
O ambiente fsico da organizao verifque como a organiza-
o trata os estranhos, entreviste pessoas tpicas da organizao;
observe como as pessoas usam o tempo, investigue como acontece
o recrutamento, a seleo e a admisso das pessoas, observe como
se progride nessa organizao, verifque quanto tempo s pessoas
permanecem na organizao, observe o contedo das conversas
especialmente nas horas das refeies, preste ateno ao relacio-
namento entre as pessoas, no ambiente de trabalho.
O perfl da cultura organizacional pode ser dimensionado em
todos os aspectos da organizao. Esse perfl pode ser demonstra-
do, pois a arquitetura do ambiente, os mveis e os quadros em-
butem algo que os gestos desenham. As cores, os movimentos do
pessoal e os equipamentos evocam o que as palavras celebram. E
de forma curiosa, os agentes individuais, habitualmente to diver-
sos entre si, assemelham-se nos ritmos e jeitos.
Ento, diante de uma cultura tradicional, rgida e demasiada-
mente burocrtica de muitos rgos pblicos, os comunicadores
necessitam de um esforo suplementar para conhecer profunda-
mente o ambiente em que operam. Para isso, as tcnicas e as es-
tratgias de comunicao com seus instrumentos so suas aliadas,
permitindo-lhes identifcar ameaas, falhas e oportunidades. De-
tectar o modelo de gesto em voga torna-se fundamental, na medi-
da em que esse modelo constitui-se, na representao terica do
processo de administrar, a fm de garantir a consecuo da misso
para a qual foi concebida.
Gerir signifca desenvolver estratgias fnanceiras, de recursos
humanos, de comunicao etc., a fm de que a instituio cumpra
sua misso, assegurando-se continuidade. Pode-se, assim, dizer
que, o modelo de gesto adotado pelas instituies exercem forte
infuncia na concepo de comunicao, em virtude de as cren-
as e os valores dos dirigentes se transformarem em convices
infuenciadoras do comportamento de todas as pessoas que com-
pem o corpo de servidores.
A concepo do sistema de informaes dependente do
sistema de gesto ao qual vai servir de suporte. Desse modo, os
esforos, na arquitetura e no desenvolvimento do sistema de infor-
maes, devem ser concentrados na identifcao das informaes
necessrias ao processo de gesto empresarial e na determinao
dos subsistemas que devem ger-las. Isto sugere que haja integra-
o do sistema de informao com o sistema organizacional.
O diagnstico da comunicao, nesses momentos, pode fun-
damentar os atos comunicativos, permitindo levantar dados ori-
ginrios da conduta administrativa, ajudando a compreender, a
analisar e a propor alternativas de comunicao para alterar os re-
lacionamentos hierrquicos estabelecidos e transformar as aes e
os procedimentos adotados.
O diagnstico possibilita dar um tratamento adequado aos
problemas originrios da comunicao burocrtica, possibilitando
aos dirigentes reformularem posturas e atitudes e criarem novas
alternativas para informar, esclarecer e relacionar-se. O planeja-
mento da comunicao burocrtica constitui um mecanismo efcaz
para o processamento de informaes importantes no mbito das
funes administrativas. Na maioria das vezes essa conduta em
relao comunicao burocrtica que viabiliza todo o sistema
burocrtico relegada e tida como de menor relevncia.
38
GESTO PBLICA
Portanto, a participao dos trabalhadores e, especifcamen-
te, dos comunicadores na gesto das organizaes se torna cada
vez mais fundamental. Pode-se obter, atravs dela, um ambiente
democrtico e de compromisso entre os pares e entre esses e seus
superiores, com deliberaes colegiadas, podendo-se com isto re-
duzir a alienao e atenuar confitos.
A atuao dos profssionais de comunicao dentro das or-
ganizaes tem um papel importante nessa integrao, a comear
pela interpretao do ambiente organizacional. O diagnstico dos
sentimentos e necessidades do pblico interno pode ajudar a desen-
volver, implantar e manter sistemas de comunicao consensuados
e adaptados realidade e, inclusive, adoar os relacionamentos
interpessoais com gotas de afetividade. Conhecer quem quem,
suas motivaes, idiossincrasias, poder de fogo, indispensvel
para a construo de estratgias e do plano de ao.
A gesto da comunicao interna
Recomenda-se que a gesto da comunicao interna esteja
calcada em elementos centrais da cultura administrativa que se
transformam na percepo de como fazer, com que mtodos, de
que modo e sob a orientao de quais valores. Considera-se boa
gesto aquela que defne objetivos claros, busca recursos humanos
adequados s tarefas a serem executadas, empenha-se na motiva-
o das pessoas, sabe buscar e compartilhar as estratgias mais
adequadas para atingir os fns visados e, ainda, avalia e divide re-
sultados.
Realizar tudo isso no simples, quando se trata de adminis-
trar a comunicao interna. Existem muitas difculdades, porque
implica a gesto de pessoas, de processos e de resultados, o que
impe, de cara, alguns obstculos. As instituies pblicas histori-
camente no exercitam a preocupao com seus relacionamentos
internos relacionamentos que tm com complicador o fato de o
pblico interno no ser composto por grupos homogneos. Eles
dividem-se em vrios segmentos com caractersticas e objetivos,
se no divergentes, no mnimo diferentes. H grande diversidade
de linguagem, de flosofa, de idade, de nvel de escolaridade, de
competncias e de valores. Nessa diversidade residem os muitos
entraves de relacionamento entre os nveis ascendente, descenden-
te e horizontal.
Ressalte-se ainda que o modo de planejar e administrar a co-
municao interna est diretamente ligado ao lugar ocupado pela
comunicao e pelos profssionais dessa rea nas administraes
pblicas, ou seja, seu poder de ao e de deciso para questes que
dizem respeito comunicao. A capacidade de gesto das difcul-
dades implica apostar em objetivos no vislumbrados e aproveitar,
inclusive, as diferenas. Nessas circunstncias, a tarefa do comu-
nicador no fcil. Implica romper com isolamento de indivduos
e de guetos, com a desconfana nos propsitos dos dirigentes
e, mesmo, nos da instituio em si. So grandes as difculdades na
criao de aes que sejam efetivas para os ditos ressentidos,
que so indivduos que no esto naturalmente desencantados,
mas esto irritados, bravos e profundamente ofendidos, no mo-
mento em que se entendem preteridos nas decises que infuen-
ciam suas vidas.
As instituies pblicas esto vivenciando momentos de insa-
tisfao generalizada, em todos os nveis e servios. Insatisfao
com as polticas salariais adotadas, com os critrios de avaliao
implantados, com a perda do sentimento de pertena e tantos ou-
tros. Exercitar o dilogo e direcion-lo para o alcance da satisfao
com o trabalho, com a convivncia interna e com outros anseios
so desafos dos comunicadores das instituies pblicas no plano
interno.
As necessidades e as respostas esto centradas nos nveis
hierrquicos inferiores, mas so os dirigentes que habitualmente
traam as polticas e, em realidade, lideram as mudanas. Assim,
cr-se que a efcaz gesto dos processos comunicativos internos
possvel. Muitas podem ser as estratgias utilizadas.
Planejamento dos Relacionamentos
Planejar as formas de relacionamento interno torna-se funda-
mental. Para isso, comea-se segmentando e priorizando os inte-
resses comuns entre a instituio e o corpo interno. Isso facilita
criar, desenvolver e estabelecer consenso em torno da misso, dos
objetivos e das fnalidades da organizao, tarefa que exige do co-
municador um alto grau de conhecimento das formas de gesto, do
pblico interno e da promoo da coeso interna.
Enfatiza que essa coeso no pode ser obtida com uma comu-
nicao qualquer, mas com aquela que leva em conta o seguinte
princpio:
Organizar as Informaes
As informaes precisas e habilmente organizadas so im-
portantes no enfrentamento desses obstculos. H determinados
aspectos que, por possibilitarem tomar boas decises devem ser
considerados: o preestabelecimento de o que, o quem e o quando,
bem como do apoio de gerentes e de um plano de avaliao para
medir o progresso do que estiver sendo executado.
Na rea da comunicao no basta ter idias. Elas precisam
ser organizadas, postas no papel, entendidas, clareadas, desafa-
das, avaliadas, dissecadas, depuradas, peneiradas etc. As que so-
brarem vo precisar de polimento antes de postas em execuo.
Depois, tudo isso dever ser devidamente ordenado e cada coisa
encaixada onde couber.
Planejamento Global
Algumas administraes tm um planejamento que olha a
instituio como um todo. Esse planejamento global geralmente
cobre reas e funes mais ligadas produo, s fnanas etc, mas
comumente desleixa de questes relativas imagem interna. Para
que os servidores tenham compromisso com uma instituio e coe-
so em torno de objetivos comuns, fundamental um planejamen-
to que identifque necessidades. Isto permite aos comunicadores
colaborar com os diretores e gerentes na busca de habilidades para
formar equipes, para solucionar confitos, para aconselhar a fm de
que estes se tornem antes de mais nada bons comunicadores.
Estratgias de Comunicao Apropriadas
Estratgias de comunicao adequadas e bem traadas podem
ampliar o leque de opes na construo, no estabelecimento de
compromissos e na agregao de funcionrios. Elas podem fo-
mentar oportunidades advindas da comunicao administrativa e
informal, por meio da ida aos lugares onde as pessoas trabalham,
lancham etc. Isto contribui para:
39
GESTO PBLICA
Detectar os sinais no verbais de confuso, de satisfao ou
exausto, de alegria ou tristeza;
Fazer alianas identifcando quem pode ajudar, como e por
qu;
Defnir o que pode e o que no pode ser feito;
Estabelecer estratgias de negociao e verifcar quais os pon-
tos que podem e os que no podem ser negociados;
Propor aes junto queles servidores que formam opinio;
Fortalecer as percepes positivas, ou seja, divulgar mais e
melhor as coisas boas.
A investigao, o questionamento e o planejamento so ins-
trumentos importantes na construo de uma cultura de comuni-
cao que leve o funcionrio e as chefas a educarem-se para o
convvio no trabalho, para a participao e o envolvimento, para
dar apoio, negociar e chegar a acordos. O planejamento das aes
possibilita a construo de mensagens para pblicos identifcados,
utilizando-se o meio de comunicao mais apropriado a eles e ao
contedo; possibilita, ainda, a agregao de informaes que con-
tribuam para a avaliao do trabalho realizado e a realizar.
COMUNICAO HUMANA
Quem nunca ouviu falar sobre as aventuras de Robson Cru-
so, um navegante que fcou a ermo numa ilha deserta, cercada de
gua por todos os lados e sem ter para onde ir? Ao se deparar com
a solido naquele lugar, Cruso logo sentiu uma grande difculdade
que, talvez, muitos de ns ainda no dedicamos um tempo para
refexo: a necessidade de comunicar-se com algum.
A comunicao, sem dvida, o centro de todo relacionamen-
to, seja ele pessoal, profssional, etc. Ela a chave para o desenvol-
vimento de uma relao saudvel com o outro, uma vez que pode
ser considerada a arte do entender e do fazer-se entender.
Em poucas palavras, a comunicao o processo verbal ou
no-verbal de transmitir uma informao a uma outra pessoa de
maneira que ela entenda o que est sendo expresso. A comuni-
cao, portanto, no est limitada fala, linguagem oral, mas
tambm possvel por meio de gestos, smbolos, expresses, bem
como qualquer outra forma que contenha em si um signifcado in-
teligvel, compreensvel.
A comunicao, portanto, ocorre quando, ao emitirmos uma
mensagem, nos fazemos entender por uma pessoa e modifcamos
seu comportamento. Isso possvel atravs da linguagem, que a
representao do pensamento por meio de sinais que permitam a
comunicao e a interao entre as pessoas.
Podemos encontrar pelo menos quatro nveis de comunicao:
Nvel quatro uma comunicao altamente superfcial, em
que os indivduos apenas se olham ou falam estritamente o neces-
srio, limitando-se, no mximo, a um bom dia ou a uma pequena
informao.
Nvel trs uma comunicao ainda superfcial, mas aqui
as pessoas tratam-se com um mnimo de cordialidade e sorrisos.
Neste nvel os indivduos ainda no saram das suas cascas para
tornar conhecido aos outros o que pensam e sentem, ou seja, a
comunicao ainda est limitada.
Nvel dois aqui os indivduos comeam a relatar suas ideias
e pensamentos, o que marca o incio de uma comunicao real. As
pessoas esto dispostas a correr o risco de expor suas ideias e so-
lues prprias, mas ainda impem barreiras para a comunicao
plena, talvez como mecanismo de defesa e forma de conhecer os
outros passo a passo. o to conhecido p atrs, mas a comuni-
cao neste nvel abre possibilidades para o aprofundamento das
relaes interpessoais e dos laos de confana, imprescindveis na
comunicao de nvel um.
Nvel um uma comunicao total. As pessoas esto dis-
postas a compartilhar seus sentimentos, ideias e pensamentos. Esta
comunicao est baseada na honestidade e na abertura completa,
ou seja, subentende-se que neste nvel de comunicao as pesso-
as possuem um alto grau de conhecimento e confana umas nas
outras, estabelecendo um relacionamento interpessoal pleno e ba-
seado no dilogo como forma de soluo de problemas e confitos.
A forma de comunicao humana mais utilizada , sem d-
vida, a comunicao verbal. E todo ato de comunicao envolve
sempre seis componentes essenciais. So eles:
o emissor (ou locutor) aquele que diz algo a algum.
o receptor (ou interlocutor) aquele com quem o emissor
se comunica
a mensagem tudo o que foi transmitido do emissor ao
receptor.
o cdigo o conjunto de sinais convencionados social-
mente que permite ao receptor compreender a mensagem (ex: a
lngua portuguesa e os sinais de trnsito).
o canal (ou contato) o meio fsico que conduz a men-
sagem ao receptor (ex: o som e o ar).
o referente (ou contexto) o assunto da mensagem
Todos esses elementos so indispensveis comunicao ver-
bal, e podem ser assim esquematizados:
Mensagem
Referente
Emissor ----------------------------------------------------- Receptor
Canal
Cdigo

O mais importante da atividade comunicativa, como j foi
dito, a compreenso do que se est querendo expressar e, atravs
deste ato, podemos tornar conhecida a nossa maneira de ser, pensar
e agir. Isto quer dizer que a forma como nos comunicamos denun-
cia quem somos na realidade. Atravs da maneira peculiar como
cada um se comunica e pelo fato de cada indivduo possuir um jeito
prprio de ser, a comunicao tende a enfrentar algumas barreiras,
as quais surgem da heterogeneidade de pensamentos, sentimentos
e ideias. Mas, preciso saber como lidar com essas barreiras, de
forma que a comunicao no fque comprometida e os possveis
confitos possam ser resolvidos da maneira mais adequada.
BARREIRAS COMUNICAO
A comunicao se realiza adequadamente e o seu objetivo
atingido, quando a mensagem for interpretada da mesma manei-
ra pelo comunicador e pelo recebedor da comunicao. Quando
se fazem interpretaes semelhantes, cada um dos participantes
transmite ao outro o seu pensamento e o seu sentimento sobre o
objeto da comunicao. Isto no signifca que os participantes pre-
cisem concordar totalmente com o pensamento sobre o objeto da
comunicao. Podem discordar, mas, se um apreende precisamen-
te os pensamentos do outro, a comunicao foi satisfatria.
40
GESTO PBLICA
Quando a comunicao se estabelece mal ou no se estabelece
entre pessoas ou entre grupos, resultam alguns fenmenos psqui-
cos chamados BLOQUEIOS, FILTRAGEM E RUDOS.
Rudo a interrupo da comunicao atravs de mecanismos
externos, sons estranhos comunicao, visualizaes que com-
prometem a comunicao, ou mecanismos utilizados pelo locutor,
que seja incompreendido pelo interlocutor. A partir do momento
em que se elimina o rudo a comunicao tende a se estabelecer.
Bloqueio a interrupo total ou provisria da comunicao
e paradoxalmente parecem comprometer menos a evoluo da co-
municao do que a fltragem.
Filtragem o mecanismo de seleo, danosa, dos aspectos
da comunicao que erroneamente interessam aos interlocutores.
Desde de que surge um bloqueio, ele obriga os interlocutores a
questionar suas comunicaes e geralmente lhes permite reat-las
e restabelec-las em clima mais aberto e em uma base mais autn-
tica. Desde que cada interlocutor, tenha tomado conscincia de que
neles, e entre eles, existam obstculos s suas trocas.
Em caso de fltragem, a comunicao tende a acompanhar-se
de reticncias e de restries mentais, degradando-se pouco a pou-
co em mensagens cada vez mais ambguas e equivocadas.
Alguns aspectos podem ser refetidos com a fnalidade de mi-
nimizar as barreiras na comunicao:
Comunicao sempre uma via de mo dupla. Uma
das melhores maneiras de fortalecer a comunicao desenvol-
ver a habilidade no apenas de falar, mas de ouvir tambm. Dar a
ateno completa, inclusive com os olhos e as expresses faciais.
Quando concentramos nossa ateno, mostrando que no estamos
apenas escutando com os ouvidos, poderemos nos identifcar com
o que a outra pessoa est sentindo ou experimentando. Consequen-
temente, a pessoa que nos fala tambm nos dar a ateno que
desejamos quando formos ns os locutores.
preciso o momento certo para se comunicar. s
vezes passamos por cima dos sentimentos das pessoas, sem ob-
servarmos se esto preparadas para ouvirem determinadas coisas
ou se aquele momento adequado para uma conversa mais sria.
preciso boa vontade e discernimento para saber qual a melhor
ocasio para que o dilogo seja efcaz.
A precipitao ao responder pode ser prejudicial. Es-
perar o outro terminar de dizer o que pensa, para que ento se
possa emitir o prprio pensamento, pode ser uma grande arma para
resolver uma barreira de comunicao. s vezes pensamos que
sabemos o que o outro vai dizer e, sem vacilar, cortamos o seu mo-
mento na conversa. Somente depois descobrimos que no era nada
daquilo que iria falar, correndo o risco de criarmos uma barreira
ainda maior.
preciso estar aberto cordialidade. Nunca ser de-
mais estarmos dispostos a desejar um bom dia, pedir desculpas,
dizer obrigado, pedir por favor... e a sorrir. s vezes, gestos como
estes desarmam mecanismos de defesa e formas de ser no muito
dadas ao contato pessoal, ao dilogo e interao.
Colocando-se no lugar do outro, poderemos fazer da comuni-
cao um importante instrumento de fortalecimento das relaes
interpessoais.
COMUNICAO ORGANIZACIONAL
A aprendizagem, como j vimos, pressupe uma busca cria-
tiva da inovao, ao mesmo tempo em que lida com a memria
organizacional e a reconstri. Pressupe, tambm, motivao para
aprender. E motivao s possvel se as pessoas se identifcam
e consideram nobres as misses organizacionais e se orgulham de
fazer parte e de lutar pelos objetivos. Se h uma sensao de que
bom trabalhar com essa empresa, pode-se vislumbrar um cresci-
mento conjunto e ilimitado. Se h tica e confana nessa relao,
se no h medos e se h valorizao livre troca de experincias
e saberes.
Nesse aspecto, possvel perceber que a comunicao organi-
zacional pode se constituir numa instncia da aprendizagem pois,
se praticada com tica, pode provocar uma tendncia favorvel
participao dos trabalhadores, dar maior sentido ao trabalho,
favorecer a credibilidade da direo (desde que seja transparen-
te), fomentar a responsabilidade e aumentar as possibilidades de
melhoria da organizao ao favorecer o pensamento criativo entre
os empregados para solucionar os problemas da empresa (Ricarte,
1996).
Para Ricarte, um dos grandes desafos das prximas dcadas
ser fazer da criatividade o principal foco de gesto de todas as
empresas, pois o nico caminho para tornar uma empresa compe-
titiva a gerao de ideias criativas; a nica forma de gerar ideias
atrair para a empresa pessoas criativas; e a melhor maneira de
atrair e manter pessoas criativas proporcionando-lhes um am-
biente adequado para trabalhar.
Esse ambiente adequado pressupe liberdade e competncia
para comunicar. Hoje, uma das principais exigncias para o exer-
ccio da funo gerencial certamente a habilidade comunicacio-
nal. As outras habilidades seriam a predisposio para a mudana
e para a inovao; a busca do equilbrio entre a fexibilidade e a
tica, a desordem e a incerteza; a capacidade permanente de apren-
dizagem; saber fazer e saber ser.
Essa habilidade comunicacional, porm, na maioria das em-
presas, ainda no faz parte da job-description de um executivo.
ainda uma reserva do profssional de comunicao, embora de-
vesse ser encarada como responsabilidade de todos, em todos os
nveis.
O desenvolvimento dessa habilidade pressupe, antes de tudo,
saber ouvir e lidar com a diferena. preciso lembrar: sempre ape-
nas metade da mensagem pertence a quem a emite, a outra metade
de quem a escuta e a processa. Lasswell j dizia que quem de-
codifca a mensagem aquele que a recebe, por isso a necessida-
de de se ajustarem os signos e cdigos ao repertrio de quem vai
process-los.
Pode-se afrmar, ainda, que as bases para a construo de um
ambiente propcio criatividade, inovao e aprendizagem es-
to na auto-estima, na empatia e na afetividade. Sem esses elemen-
tos, no se estabelece a comunicao nem o entendimento. Embora
durante o texto tenhamos exposto inmeros obstculos para o ad-
vento dessa nova realidade e que poderiam nos levar a acreditar, tal
qual Luhman (1992), na improbabilidade da comunicao, acredi-
tamos que essa uma utopia pela qual vale a pena lutar.
Mas preciso ter cuidado. Esse ambiente de mudanas, que
traz consigo uma radical mudana no processo de troca de infor-
maes nas organizaes e afeta, tambm, todo um sistema de
comunicao baseado no paradigma da transmisso controlada de
informaes, favorece o surgimento e a atuao do que chamo de
novos Messias da comunicao, que prometem internalizarem nas
pessoas os novos objetivos e conceitos, estimularem a motivao
e o comprometimento nova ordem de coisas, organizarem rituais
de passagem em que se d outro sentido aos valores abandonados
e introduz-se o novo.
41
GESTO PBLICA
Hoje, no raro encontrar-se nos corredores das organizaes
profssionais da mudana cultural, agentes da nova ordem, verda-
deiros profetas munidos de frmulas infalveis, de cartilhas ilumi-
nistas, capazes de minar resistncias e viabilizar uma nova cultura
e que se autodenominam reengenheiros da cultura.
Esses profssionais se aproveitam da constatao de que a
comunicao , sim, instrumento essencial da mudana, mas se
esquecem de que o que transforma e qualifca o dilogo, a expe-
rincia vivida e praticada, e no a simples transmisso unilateral de
conceitos, frases feitas e frmulas acabadas to prprias da chama-
da educao bancria descrita por Paulo Freire.
E a viabilizao do dilogo e da participao tem de ser uma
poltica de comunicao e de RH. A construo e a viabilizao
dessa poltica , desde j, um desafo aos estrategistas de RH e de
comunicao, como forma de criar o tal ambiente criativo a que
Ricarte de referiu e viabilizar, assim, a construo da organizao
qualifcante, capaz de enfrentar os desafos constantes de um mun-
do em mutao, incerto e inseguro.
Em Sociologia, um grupo um sistema de relaes sociais,
de interaes recorrentes entre pessoas. Tambm pode ser defni-
do como uma coleo de vrias pessoas que compartilham certas
caractersticas, interajam uns com os outros, aceitem direitos e
obrigaes como scios do grupo e compartilhem uma identidade
comum para haver um grupo social, preciso que os indivduos
se percebam de alguma forma afliados ao grupo.
Segundo COSTA(2002), o grupo surgiu pela necessidade de
o homem viver em contato com os outros homens. Nesta relao
homem-homem, vrios fenmenos esto presente; comunicao,
percepo, afeio liderana, integrao, normas e outros. medi-
da que ns nos observamos na relao eu-outro surge uma ampli-
tude de caminhos para nosso conhecimento e orientao.
Cada um passa a ser um espelho que refete atitudes e d retor-
no ao outro, atravs do feedback.
Para encontrarmos maior crescimento, a disponibilidade em
aprender se faz necessria. S aprendemos aquilo que queremos e
quando queremos.
Nas relaes humanas, nada mais importante do que nossa
motivao em estar com outro, participar na coordenao de cami-
nhos ou metas a alcanar.
Um fato merecedor de nossa ateno que o homem necessita
viver com outros homens, pela sua prpria natureza social, mas
ainda no se harmonizou nessa relao.
Lewin (1965) considerou o grupo como o terreno sobre o qual
o indivduo se sustenta e se satisfaz. Um instrumento para satisfa-
o das necessidades fsicas, econmicas, polticas, sociais, etc.
FASES DO GRUPO
INICIAL o momento e que o grupo est na expectativa,
faz perguntas quanto s normas e as regras do jogo. As atitudes
so torpes e mal coordenadas, tambm denominada de Infncia
Grupal.
INTERMEDIRIA - momento de confrontao e confitos de
dependncia e contradependncia pode ser uma fase difcultadora.
Aborda o movimento e o momento do grupo, denominada de Ado-
lescncia Grupal.
FINAL apia a ideia do outro, pode ser tambm uma fase
difcultadora, se os membros do grupos formarem relaes duais,
desfacelando o grupo. Aqui temos a Maturidade Grupal.
FEEDBACK
Feedback um termo muito utilizado na eletrnica que signi-
fca realimentao, ou seja uma parcela do sinal da sada de algum
circuito eletrnico, sendo aplicado novamente na entrada para que
seja novamente aproveitado. Isso pode gerar uma situao desej-
vel ou no, pois em certos casos essa realimentao no deseja-
da. o caso do som da microfonia.
O Feedback tambm utilizado onde necessrio um con-
trole de alguma situao ou objeto, quando poder ser positivo ou
negativo e em funo disso, um circuito de controle estabilizar a
sada.
Nas relaes interpessoais que dependem do comportamento
humano, o termo Feedback apresenta grande importncia por veri-
fcar que todo comportamento dirigido requer Feedback negativo,
pois sinais do objetivo so necessrios para a orientao do com-
portamento.
Na viso de Rosenblueth, Wiener e Bigelow (1943), o com-
portamento pode ser dividido em dois tipos, os de Feedback e
no-Feedback.
O comportamento de Feedback poder ser dividido em duas
partes: previsvel e no-previsvel e o comportamento de no-
-feedback ocorre quando no h retorno do objeto no decorrer de
determinadas atitudes.
O processo de Feedback poder ser til na modifcao de
comportamentos, comunicao de uma pessoa ou um grupo no
sentido de fornecer informaes de como essa pessoa est sendo
afetada, contribuindo assim para direcionar seus objetivos. Para
ser efcaz e contribuir para essas mudanas necessrio que seja:
Descritivo ao invs de avaliativo: Quando no h envol-
vimento emocional, o sujeito se torna menos defensivo, se sentin-
do vontade para utilizar as informaes de retorno e aplic-las da
melhor forma possvel.
Especfco ao invs de Geral: Em determinado momento
que voc diz a algum que ele dominador, isso poder ter me-
nos importncia do que demonstrar isso quando ele se comportar
assim, em determinada ocasio.
Compatvel com as necessidades: O Feedback pode ter
carter destrutivo quando apenas as necessidades do comunicador
forem levadas em considerao e as do receptor esquecidas.
Dirigido: Poder gerar frustrao caso o receptor s reco-
nhea suas falhas, naquilo em que no tem o controle para mudar.
Solicitado ao invs de Imposto: Ser mais proveitoso
quando o receptor indagar algo que os que observam possam res-
ponder.
Oportuno: O Feedback ser mais proveitoso logo aps
um determinado comportamento, onde o sujeito estar mais fex-
vel, mas depender de alguns fatores como emocionais e recepti-
vidade.
Esclarecimento para assegurar comunicao precisa: Um
modo de comprovar uma ideia o receptor repetir o Feedback,
para que o transmissor possa se assegurar de que foi bem entendi-
do. Quando em um Grupo de Treinamento, o Feedback poder ser
comparado e compartilhado entre os participantes do grupo.
Na prtica, observado a difculdade de se dar e receber Fee-
dback, que poder ser comprovado atravs da observao dos in-
sucessos frequentes na comunicao interpessoal.
42
GESTO PBLICA
O Homem sofre grande difculdade em aceitar as suas limita-
es, principalmente ter que admiti-las diante de pessoas que ele
no confa ou em caso de ambiente de trabalho podem at afetar
a sua imagem (status). O receio do que as pessoas podem pensar,
o sentimento de invaso de privacidade e/ou medo de no obter o
apoio que esperam para suas limitaes e necessidades, faz com
que elas se fechem, difcultando assim a abertura para a interao
e troca de Feedback, to necessrio em uma relao.
Quando nos percebemos que estamos contribuindo para o pro-
blema e que precisaremos mudar algo em ns mesmos para melho-
rarmos a validao do Feedback, poderemos agravar o problema,
nos fechando (negao) e passando ao outro toda culpa, apontando
seus erros e at mesmo agredindo-o. A resoluo de alguns pro-
blemas pode se d atravs do reconhecimento de alguns traos da
nossa personalidade que at ento tentamos disfarar. Procurando
pensar no assunto, poderemos melhorar nossa conduta, contribuin-
do assim para uma melhor relao e troca de Feedback.
Muitas vezes as pessoas no esto preparadas, psicologica-
mente para receber feedback, sendo assim elas os interpretam mal
e se sentem magoadas com a interveno, pois feedback em nossa
cultura, ainda percebido como uma crtica e implicar em re-
aes emocionais imprevisveis. Mesmo com toda a difculdade
muito importante para ns darmos e recebermos feedback, seja
ele positivo ou negativo para que possamos avaliar e corrigir os
nossos erros e com isso melhorarmos como pessoas.
Para superar as difculdades de dar e receber Feedback, ne-
cessrio uma relao de confana recproca e o reconhecimento de
que Feedback um processo conjunto, diminuindo assim as bar-
reiras entre o comunicador e o receptor. Devemos aprender a ouvir
e expressar nossas opinies sem reaes emocionais defensivas e/
ou ofensivas intensas.
Todos ns gostamos de dar conselhos, pois de certa forma,
isso nos faz sentirmos importantes, porm poder vir da o perigo
de pensar no Feedback como uma forma de mostrar nossa inte-
ligncia e habilidade, no contribuindo assim para a verdadeira
utilidade do Feedback para o receptor.
Feedback de Grupo:
O grupo tambm tem necessidade de receber informaes so-
bre o seu desempenho. Ele pode precisar saber se h muita rigi-
dez nos procedimentos, se est havendo utilizao de pessoas e de
recursos, qual o grau de confana no lder e outras informaes
sobre o seu nvel de maturidade como grupo.
Os mesmos problemas envolvidos no feedback individual es-
to presentes no grupo em maior ou menor grau. Assim, o grupo
pode receber feedback de:
Membros atuando como participantes-observadores.
Membros selecionados para desempenhar uma funo
especfca de observador para o grupo.
Consultores externos ou especialistas que vm para fazer
observaes, valendo-se de perspectivas mais objetivas.
Formulrios, questionrios, folhas de reao, entrevistas.
medida que os membros amadurecem e desenvolvem suas
habilidades em dar e receber feedback individual, tornam-se, tam-
bm, hbeis em dar feedback ao grupo como um todo, sempre que
necessrio e oportuno.
Os resultados individuais tambm servem de feedback indivi-
dual: cada membro do grupo recebe um quadro com autopercep-
o e heteropercepo de seu superior imediato e de trs subordi-
nados seus.
A sesso de feedback uma das mais ricas do laboratrio de
treinamento, tanto a nvel individual quanto a nvel grupal, per-
mitindo aos membros processarem as informaes individuais e
grupais, sem defensividade, num clima aberto, de apoio mtuo e
com abordagem de resoluo de problemas.
Alguns aspectos importantes que devem ser considerados
dentro de uma organizao para facilitar na interao interpessoal,
satisfazendo o prprio funcionrio, o chefe e a empresa.
Fatores que contribuem para que a organizao tenha equipes
consolidadas ou em formao em que seus participantes tenham
tais capacidades:
Propor mudanas nas quais acreditam;
Discutir as mudanas propostas, procurando compreen-
der suas causas e avaliando as consequncias;
Encorajar uns aos outros a expressarem suas ideias e seu
potencial;
Buscar e repassar os conhecimentos;
Assumir a responsabilidade pelos resultados que a equi-
pe produz;
Identifcar e administrar confitos na equipe, entre equi-
pes, com fornecedores e clientes;
Negociar e otimizar recursos;
Dar e solicitar feedback;
Dar e solicitar apoio;
Desenvolver nas pessoas essa difcil habilidade de dar e
buscar feedback;
Otimizar os resultados da empresa;
Ajudar a evitar erros e potencializar acertos;
Apoiar a linha de frente a deixar no cliente um gostinho
de quero mais;
Implantar acompanhamento e feedback do desempenho:
Defnio de resultados a serem atingidos;
Sistemtica de mensurao de resultados;
Defnio de planos de autodesenvolvimento;
Sistemtica de feedback;
Acompanhar evoluo das pessoas:
Defnir resultados a serem atingidos;
Pesquisar periodicamente a satisfao do cliente;
Acompanhar planos de autodesenvolvimento;
Dar periodicamente feedback aos fornecedores;
Rever continuamente os procedimentos para garantir re-
sultados;
O feedback tem como fnalidade ajudar o outro a fazer algo
de forma diferente no futuro, ou seja, melhorar habilidades e com-
portamentos, proporcionando assim, melhorias nas relaes inter-
pessoais.
Ao dar um feedback, este dever ser especifcamente sobre
o comportamento e no sobre a identidade de uma pessoa, sem-
pre se baseando no quanto s pessoas esto receptivas a isso, pois
nem todos esto preparados psicologicamente para receber crticas
construtivas e com isso melhorar sua conduta a fm de atingir os
objetivos individuais e/ou do grupo. Sempre procurando fazer de
uma forma em que o indivduo no se sinta acuado e tome uma
atitude defensiva, no recebendo adequadamente o Feedback.
43
GESTO PBLICA
Ex.: Eu vi que voc desempenhou ... muito bem ontem.
Deve-se focalizar o comportamento da pessoa e no a pes-
soa em si, pois tratar uma pessoa como se ela fosse o seu prprio
comportamento s ir refor-la negativamente, inviabilizando o
Feedback.
8 GESTO DE CONFLITOS.
Gesto de confitos a parte da gesto de uma organizao
especializada na administrao dos confitos entre indivduos, en-
tre indvduos e grupos internos organizao, entre grupos per-
tencentes organizao ou confitos da organizao com outras or-
ganizaes, atravs da utilizao de tcnicas, prticas e processos.
Defnindo Confito
Podemos encontrar vrias defnies de confito. Apesar dos
diferentes sentidos que o termo confito adquiriu, encontramos te-
mas comuns na maioria de suas defnies.
O confito deve ser percebido pelas partes envolvidas, pois,
sua existncia ou no, uma questo de percepo. A oposio ou
incompatibilidade e alguma forma de interao so outros fatores
comuns nas defnies de confito, pois, estabelecem as condies
que determinam o ponto inicial do processo de confito.
Robbins defne confito como um processo que tem incio
quando uma das partes percebe que a outra parte afeta, ou pode
afetar, negativamente, alguma coisa que a primeira considera im-
portante.
O confito no ambiente organizacional defnido por Montana
como a divergncia entre duas ou mais partes, ou entre duas ou
mais posies, sobre como melhor alcanar as metas da organi-
zao.
2) As diferentes abordagens na conceituao de confito
Vamos examinar cada uma das abordagens a respeito de con-
fitos. Temos a viso tradicional, a viso das relaes humanas e a
viso interacionista.
a) Viso tradicional: esta abordagem dizia que todo confito
era ruim e que, portanto, deveria ser evitado. O confito era visto
como uma disfuno resultante de falhas de comunicao, falta
de abertura e de confana entre as pessoas e um fracasso dos ad-
ministradores em atender s necessidades e s aspiraes de seus
funcionrios. A viso tradicional era consistente com as atitudes de
grupo que prevaleciam nas dcadas de 30 e 40.
b) Viso das relaes humanas: esta abordagem argumenta
que o confito uma conseqncia natural e inevitvel em qual-
quer grupo, no sendo necessariamente ruim, podendo ter o po-
tencial de ser uma fora positiva na determinao do desempenho
do grupo. A viso das relaes humanas dominou a teoria sobre
confitos do fnal dos anos 40 at a metade da dcada de 70.
c) Viso interacionista: esta abordagem, que a mais recen-
te, prope no apenas que o confito pode ser uma fora positiva,
como defende abertamente a tese de que algum confito abso-
lutamente necessrio para o desempenho efcaz de um grupo. A
principal contribuio desta abordagem, portanto, encorajar os
lderes dos grupos a manter um nvel mnimo constante de confito
sufciente para manter o grupo vivel, autocrtico e criativo. Fica
evidente que inapropriado dizer que todos os confitos so bons
ou ruins. O que torna um confito bom ou ruim a sua natureza.
Os seguintes modelos na abordagem dos confitos:
a) Modelo Racional: Sustentam que a tomada de deciso or-
ganizacional deve ser racional, mas reconhecem que se trata de
uma racionalidade limitada pelas capacidades do gestor. Nessa
perspectiva, o confito aparece como inevitvel, mas o carter
emotivo e subjetivo que prejudica a organizao.
b) Modelo Poltico: Nessa perspectiva, o confito aparece
como uma coisa natural nas organizaes, reconhece a importn-
cia para a organizao de relatar mecanismos de gesto de confito.
c) Modelo de Relaes Humanas: Nessa perspectiva, reco-
nhece a possibilidade de desacordos organizacionais, porque pode
a existir divergncia entre os objetivos individuais e os objetivos
organizacionais.
d) Modelo Sistmico: Nesse modelo, o confito aparece ao
mesmo tempo como inevitvel e plenamente funcional, pois a or-
ganizao submetida a um processo constante de adaptao.
3) Tipos de confitos
Um confito pode se dar entre duas ou mais partes, sejam elas
indivduos, grupos, departamentos, divises ou empresas. Monta-
na prope os seguintes tipos de confitos:
Confitos internos: ocorre quando duas ou mais opinies
opostas ocorrem em um nico individuo.
Confitos entre indivduos: os confitos entre indivduos
dentro da organizao so vistos como resultado de diferenas de
personalidade.
Confitos entre indivduos e grupos: o indivduo que no
concorda com as
normas de comportamento do grupo ou com os valores encon-
trados na cultura organizacional estar em confito com o grupo de
trabalho ou com toda a organizao.
Confitos entre grupos: o confito entre grupos inevitvel
devido a dois fatores bsicos da organizao: a competio por
recursos escassos e pelos diferentes estilos gerenciais necessrios
para a operao efcaz de diferentes departamentos.
Confitos entre organizaes: Cada empresa procura o di-
nheiro do consumidor no mercado, e essa competio leva as orga-
nizaes a entrarem em confito.
4) Diferena entre Confito funcional e Confito disfuncional
A viso interacionista no prope que todos os confitos sejam
bons. Na verdade, existem os confitos funcionais que atuam de
forma construtiva apoiando os objetivos do grupo e melhorando o
desempenho e existem os confitos disfuncionais que atrapalham o
desempenho do grupo.
Diferenciamos confitos funcionais de disfuncionais obser-
vando o tipo de confito.
Existem trs tipos: de tarefa, que est relacionado com o con-
tedo e os objetivos do trabalho; de relacionamento, que se refere
s relaes interpessoais e de processo, que se relaciona maneira
como o trabalho realizado.
Estudos mostram que os confitos de relacionamento so qua-
se sempre disfuncionais, pois, confitos de relacionamento aumen-
tam o choque de personalidades e reduzem a compreenso mtua,
impedindo, assim, a realizao das tarefas organizacionais. Para
44
GESTO PBLICA
que o confito de processo seja produtivo, seu nvel tem de ser
baixo, pois muita discusso sobre quem deve fazer o qu se torna
disfuncional quando gera incertezas sobre os papis de cada um,
aumentando o tempo de realizao das tarefas. Um nvel baixo a
moderado de confito de tarefa tem demonstrado um efeito positi-
vo no desempenho do grupo, por estimular a discusso de idias
que ajudam o trabalho do grupo.
5) O processo do confito
O processo de confito pode ser tratado como um processo de
cinco estgios:
Estgio I: Oposio potencial ou incompatibilidade: Pre-
sena de condies que criem oportunidades para que o confito
surja. Essas condies foram condensadas em trs categorias ge-
rais: comunicao, estrutura e variveis pessoais.
Comunicao: Diferentes conotaes de palavras, os jarges,
a troca insufciente de informaes e o rudo no canal de comuni-
cao so obstculos para a comunicao e potenciais anteceden-
tes para os confitos.
Estrutura: Os grupos dentro das organizaes possuem metas
diferentes. Essa diversifcao de objetivos entre os grupos uma
grande fonte de confitos. Quando os grupos buscam metas dife-
rentes, algumas sendo divergentes, o potencial de confito crescem
muito.
Variveis pessoais: Uma das variveis mais observadas no
estudo dos confitos sociais so os diferentes sistemas de valores.
As diferenas de valores so a melhor explicao para as diver-
sas questes, como preconceitos, desacordos sobre a contribuio
de algum para o grupo e a recompensa merecida. As diferenas
nesses sistemas de valores so uma fonte importante de confitos
potenciais.
Estgio II: Cognio e personalizao: o estgio em que
as questes do confito costumam ser defnidas. As condies an-
tecedentes s levam ao confito se uma ou mais partes envolvidas
forem afetadas e estiverem conscientes disso. H o nvel em que o
confito percebido e o nvel em que o confito sentido.
Confito percebido a conscincia, de uma ou mais partes
envolvidas, da existncia das condies que geram oportunidades
para o surgimento de confitos.
Confito sentido o envolvimento emocional em um confito,
gerando ansiedade, tenso, frustrao ou hostilidade.
Estgio III: Intenes: So as decises de agir de uma de-
terminada maneira durante um confito. Precisamos inferir as in-
tenes dos outros para sabermos como responder ao seu com-
portamento. Identifcamos cinco intenes para a administrao
de confitos: Competir, colaborar, evitar, acomodar-se e conceder.
Competir: Desejo da pessoa em satisfazer seus prprios in-
teresses, independentemente do impacto sobre a outra parte em
confito.
Colaborar: Situao em que as partes confitantes pretendem
satisfazer os interesses de todos os envolvidos.
Evitar: Desejo de fugir de um confito ou tentar suprim-lo.
Acomodar-se: Disposio de uma das partes em confito de
colocar os interesses do oponente antes dos seus prprios.
Conceder: Situao na qual cada uma das partes de um confi-
to est disposta a abrir mo de alguma coisa.
Assim, quando confrontadas com uma situao de confito,
algumas pessoas sempre querem ganhar a qualquer preo, outras
procuram uma soluo tima, algumas tentam fugir dele, outras
tentam se acomodar e h as que esto dispostas a abrir mo de
algo.
Estgio IV: Comportamento: neste estgio que os confi-
tos se tornam visveis.
Este estgio inclui a declarao, as aes e as reaes das par-
tes envolvidas no confito.
Os comportamentos geralmente so tentativas de implementar
as intenes de cada uma das partes confitantes, contudo, com-
portamentos explcitos s vezes acabam sendo desviados de suas
intenes originais. Para a soluo ou estmulo de confitos para
mant-los nos nveis desejados utilizamos as tcnicas de adminis-
trao de confitos enfatizadas por Robbins:
a) Tcnicas de resoluo de confitos:
Resoluo de problemas: Encontros entre as partes confitan-
tes, com o propsito de identifcar o problema e resolve-lo por
meio de discusso aberta.
Metas superordenadas: Criao de uma meta compartilhada
que no possa ser atingida sem a cooperao entre as partes con-
fitantes.
Expanso de recursos: Quando o confito causado pela es-
cassez de um
recurso a expanso do recurso pode criar uma soluo ganho-
-ganho.
No-enfrentamento: Suprimir o confito ou evadir-se dele.
Suavizao: Minimizar as diferenas entre as partes confitan-
tes, enfatizando seus interesses comuns.
Concesso: Cada uma das partes abre mo de algo valioso.
Comando autoritrio: A administrao usa sua autoridade
formal para resolver o confito e depois comunica seu desejo s
partes envolvidas.
Alterao de variveis humanas: Utilizao de tcnicas de
mudana comportamental, tal como treinamento em relaes hu-
manas, para alterar atitudes e comportamentos que causem con-
fitos.
Alterao de Variveis estruturais: Mudanas na estrutura
formal da organizao e nos padres de interao entre as partes
confitantes, por meio de redesenho de atribuies, transferncias,
criao de posies coordenadas, etc.
b) Tcnicas de Estmulo de confitos:
Comunicao: Utilizao de mensagens ambguas ou amea-
adoras para aumentar os nveis de confito: Incluir nos grupos de
trabalho funcionrios que tenham histricos, valores, atitudes ou
estilos diferentes daqueles dos seus grupos.
Reestruturao da organizao: Realinhamento dos grupos
de trabalho, alterao de regras e regulamentos, aumento de inter-
dependncia e outras mudanas estruturais similares que rompam
o status quo.
Nomear um advogado do diabo: Designar um crtico que
discuta, propositalmente, as posies defendidas pela maioria do
grupo.
Estgio V: Conseqncias: Os confitos resultam em conse-
qncias. Essas conseqncias podem ser funcionais ou disfun-
cionais.
Consequncias Funcionais: os confitos so construtivos
quando melhoram a qualidade das decises, estimulam a criati-
vidade e a inovao, encorajam o interesse e a curiosidade dos
membros do grupo, oferecem um meio para o arejamento dos pro-
blemas e a liberao das tenses e estimulam mudanas.
45
GESTO PBLICA
Consequncias Disfuncionais: Os confitos podem reduzir
a efccia dos grupos, pode causar defcincias de comunicao,
reduo da coeso do grupo e subordinao de metas. Podendo
assim, paralisar o grupo e ameaar sua sobrevivncia.
9 GOVERNANA NA GESTO PBLICA.
Governana o conjunto de processos, polticas, costumes,
leis, regulamentos e instituies que regulam a maneira como a
empresa dirigida, administrada ou controlada. Isso envolve as
diversas relaes entre os muitos atores da empresa, bem como
as metas pelas quais ela se orienta, com envolvimento tambm de
todos os ambientes que circundam as companhias, como clientes,
fornecedores, bancos e outras agncias de crdito, agncias regu-
ladoras, meio ambiente e a comunidade.
Governana nada mais do que um conjunto de instrumentos
voltados ao controle interno e externamente, da empresa, interfe-
rindo diretamente no seu desempenho aumentando sua rentabilida-
de operacional atravs de diferentes abordagens economtricas em
ordem crescente de complexidade.
Como exemplos de mecanismos de governana tm-se, entre
outros, o conselho de administrao, a estrutura da propriedade e
controle a poltica de remunerao, a estrutura de capital, a compe-
tio no mercado de produtos, a competncia no mercado de mo
de obra dos gestores, a existncia de um mercado de aquisies
hostis e a publicao de relatrios regulares pelas companhias.
A adoo da governana se tornou um grande diferencial no
mercado mundial da atualidade. Vrias so as empresas brasileiras
que esto caminhando para esta nova tendncia mundial, o que
demonstra a preocupao destas com o mercado mundial.
O diferencial consiste na lucratividade da empresa alm de
propiciar uma gesto organizada o que pode vir a amenizar os pos-
sveis riscos que esta possa sofrer.
Em frente a uma situao de crise a governana se mostra
importante no que diz respeito aos investimentos, pois facilita no
controle das corporaes.
Uma pesquisa com empresas e organismos investidores do
mercado de capitais detectou aumento da importncia da Gover-
nana em funo da crise, o que alinha a administrao das em-
presas com os interesses dos investidores, acionistas e mercados.
Segundo o estudo, 73% dos respondentes afrmaram que a abran-
gncia da Governana um dos fatores importantes na deciso de
investimento, facilitando assim o exerccio do monitoramento e
do controle nas corporaes. De acordo com o levantamento, 83%
dos investidores consideram fundamentais tambm a existncia de
poltica de controle e avaliao de riscos.
O estudo Confana em um cenrio de riscos detectou au-
mento da importncia da Governana, o que alinha a administra-
o das empresas com os interesses dos investidores, acionistas e
mercados. Segundo a pesquisa, 73% dos respondentes afrmaram
que a abrangncia da Governana um dos fatores importantes na
deciso de investimento, facilitando assim o exerccio do monito-
ramento e do controle nas corporaes. A pesquisa, desenvolvida
pelo IBRI (Instituto Brasileiro de Relaes com Investidores) e
a Deloitte, aponta que 83% dos investidores consideram funda-
mental tambm a existncia de poltica de controle e avaliao de
riscos. Alm disso, a maioria dos profssionais de RI (76%) apon-
ta que a adoo de melhores prticas de governana corporativa
um grande desafo a ser incentivado diante do novo contexto
econmico. Para 59% deles, os canais e a qualidade da comunica-
o tambm tm papel importante, proporcionando e conduzindo
transparncia aos mercados de ativos corporativos.
Percebe-se que a gesto sistemtica como poltica empresa-
rial de suma importncia, pois corresponde s melhores prticas
da governana ao lado da comunicao que demonstra ter um re-
levante papel nesta seara, principalmente no que diz respeito s
decises quanto aos investimentos, gerando ou no credibilidade,
levando informaes aos investidores e ao mercado.
A importncia da governana no est restrita a empresas com
aes nas bolsas de valores, mas a todas as empresas, das mais va-
riadas atividades, podemos incluir neste rol as empresas pblicas:
Torna-se mais produtiva no seu cenrio interno de realiza-
o de produtos ou servios, mais competitiva pois tem melhor
controle de custos e desperdcios, mais efcincia e efccia de
seus recursos humanos, pois passa a avaliar melhor os indicado-
res de desempenho administrativo e operacional de seus gestores,
diminui os confitos societrios, pois os problemas so analisados
e resolvidos com dados concretos e no como fatos acontecidos,
aumenta a harmonia e diminui o estresse familiar, pois o modelo
profssional de gesto pela Governana, elimina o espao para o
uso da emoo, prevalecendo mais a razo no encaminhamento e
soluo dos problemas, por fm com a utilizao da Governana,
obteremos o fortalecimento futuro, contribuindo para a continua
sobrevivncia e longevidade da empresa familiar. Alm dos
resultados acima, obteremos uma melhor gesto do patrimnio e
melhor compreenso da sustentabilidade da famlia empresria.
atravs da gesto da governana corporativa que se d a
instalao de uma nova forma de gerncia que visa efcincia e
efccia nos mais variados setores da empresa, principalmente na-
quele que lida com o capital da empresa, de forma a garantir maior
rentabilidade e lucratividade do negcio.
Governana corporativa o sistema pelo qual as sociedades
so dirigidas e monitoradas, envolvendo os relacionamentos entre
os acionistas/ cotistas, conselho e administrao, diretoria, audito-
ria independente e conselho fscal. As boas prticas de governan-
a corporativa tm a fnalidade de aumentar o valor da sociedade,
facilitar seu acesso ao capital e contribuir para sua perenidade.
A empresa que adota este tipo de gesto se torna mais for-
te diante do mercado, uma vez que h maior controle fnanceiro,
alm de obter maior produtividade e competitividade. Os custos e
os desperdcios so controlados, alm de melhorar a prestao de
servios e obter maior desempenho operacional por parte do ges-
tor, pois, sua forma de deciso ser com base em fatos concretos.
A governana corporativa contribui para o fortalecimento da
empresa, o que gera uma maior longevidade para a empresa e uma
melhoria na gesto de seu patrimnio.
Os desafos encontrados pelos empresrios para a adoo da
gesto da governana corporativa est em primeiro lugar na acei-
tao deste novo modelo, rompendo com tradies antigas, em
segundo ser no que diz respeito a constituir um conselho que con-
tar com a participao de gerentes, scios e outros funcionrios
da empresa, em terceiro lugar ser o planejamento estratgico que
abranger as aes de cada setor ou rea, que dever ser controlada
pelo conselho.
46
GESTO PBLICA
Empresas brasileiras esto percebendo que adotar as boas
prticas empresariais uma forma de interagir com o novo cen-
rio do mundo corporativo.
Controle fnanceiro acessvel, transparncia, prestao de
contas, informaes precisas e cdigo de tica so prticas essen-
ciais para defnir se uma empresa adota os conceitos de governan-
a corporativa. No entanto, h duas dcadas o mundo corporativo
no levava em considerao essas medidas em seu cotidiano. A
difculdade em prestar contas de seus negcios para a sociedade
sempre foi algo muito forte na concepo do empresrio.
Outra difculdade encontrada pela empresa para adoo da
pratica de governana corporativa reside no fato desta ter que se
adequar as normas exigidas por mecanismos criados para assegu-
rar sua transparncia frente aos investidores.
Conclu-se a empresa muito tem a ganhar com a pratica de
governana corporativa, pois pode se tornar mais atraente para in-
vestidores que tem recursos disponveis para investir.
Acontece que com este sistema busca-se a facilidade do acesso
de capital, mas tal sistema esta longe da perfeio, ainda existem
alguns problemas como os de agncia que devero ser enfrentados
para se conseguir uma maior efetividade com sua implantao.
Nota-se que no Brasil por ser mais centralizado, o problema
da pratica de governana se situa entre os acionistas majoritrios,
investidores e os acionistas minoritrios, se tornando um grande
dilema no cenrio mundial.
O modelo de governana no Brasil se consiste em:
Quanto estrutura de propriedade:
a) Alta concentrao das aes com direito a voto (ordin-
rias);
b) Alto nvel de utilizao de aes sem direito a voto (prefe-
renciais);
c) Empresas fundamentalmente de controle familiar ou con-
troladas por poucos investidores;
d) No reconhecimento dos interesses dos acionistas minori-
trios;
e) Acionistas minoritrios pouco ativos;
f) Alta sobre posio entre propriedade e gesto.
Quanto ao conselho de administrao:
a) Pouca clareza na diviso dos papis conselho/diretoria
executiva, principalmente nas empresas familiares;
b) Estruturas informais dos conselhos (ausncia de comits);
c) Maioria de conselheiros externos, porm no independen-
tes;
d) Escassez de conselheiros profssionais capacitados;
e) Remunerao como fator pouco relevante.
Pode se perceber com este modelo de governana corporativa
no Brasil marcada pela concentrao das aes nas mos dos
acionistas controladores.
Diante de tal concentrao poucas so as aes com direito a
voto emitidas ao contrrio ocorre com as aes sem direito a voto
como as preferenciais. A emisso de tais aes neste caso que
separa a propriedade e o controle das empresas, o que mais uma
vez, vem d fora concentrao do poder de deciso aos acionis-
tas controladores.
O atual modelo de governana corporativa do Brasil total-
mente concentrado, o que faz com que tais empresas no melho-
rem esta prtica e consequentemente tenha um numero reduzido de
investidores dispostos a injetar seus recursos.
Mas com a globalizao o mercado se tornou muito concor-
rente, ou seja, o mercado est aberto a todas as empresas, nacionais
e multinacionais, diante deste dilema, empresas brasileiras esto
se vendo foradas a aderirem boa prtica de governana corpo-
rativa.
As alteraes decorrentes da crescente competitividade tm
feito com que as empresas brasileiras tenham necessidade de aces-
so aos mercados de capitais por isso importante os incentivos por
parte de iniciativas institucionais e governamentais, de adequao
e fnanciamento. A iniciativa de adequao tem como objetivo tra-
ar melhores prticas de governana corporativa que devero ser
adaptadas pelas empresas e j as de fnanciamento busca a manter
os privilgios atravs das melhores prticas de governana.
Da governana pblica
Numa concepo voltada para cincia poltica, tem-se que a
governa pblica est intimamente relacionada transformao na
gesto pblica. Segundo
Trata-se de uma tendncia para se recorrer cada vez mais
autogesto nos campos social, econmico e poltico, e a uma nova
composio de formas de gesto da decorrentes. Paralelamente
hierarquia e ao mercado, com suas formas de gesto base de
poder e dinheiro, ao novo modelo somam-se a negociao, a
comunicao e a confana. Aqui a governana entendida como
uma alternativa para a gesto baseada na hierarquia. Em relao
esfera local, ela signifca que as cidades fortalecem cada vez mais
a cooperao com os cidados, as empresas e as entidades sem fns
lucrativos na conduo de suas aes. A cooperao engloba tanto
o trabalho conjunto de atores pblicos, comunitrios e privados,
quanto tambm novas formas de transferncia de servios para
grupos privados e comunitrios. A governana local, como conf-
gurao regional da governana pblica, , assim, uma forma au-
tnoma (self-organizing) de coordenao e cooperao, por meio
de redes inter organizacionais, que podem ser formadas por repre-
sentantes de organizaes polticas e administrativas, associaes,
empresas e sociedades civis, com ou sem a participao estatal.
No que tange a governana regional tem-se que se trata da
atuao de todos os stakeholders, que nesse caso so compostos
por cidado em conjunto com empresas e o poder pblico.
A teoria do equilbrio dos interesses dos Stakeholders tem
como funo objetivo o interesse de todos os pblicos.
Para alguns autores, a adoo de tal teoria pode levar a cor-
porao ao fracasso no devendo esta ser analisada como concor-
rente da teoria da maximizao do valor da empresa, pois, sem um
objetivo especfco as corporaes que adotaram tal teoria foram
levadas ao fracasso.
A teoria dos stakeholders criticada tambm diante da com-
plexidade de sua implementao, pois, identifcar quem seriam os
stakeholders e classifc-lo conforme sua importncia uma tarefa
difcil, o que acarretaria um srio confito.
O problema maior da teoria dos stakeholders consiste no no
estabelecimento de diretrizes e objetivos o que se torna invivel a
prtica de governana corporativa.
De acordo com o pensamento de Sternberg a teoria dos
stakeholders se esbarra tambm na direito de propriedade e distri-
buio de riqueza, uma vez que, turba tais direitos ao proprietrio
de escolher qual seria a melhor forma de gerar riquezas para sua
empresa. A autora enfatiza ainda que a nica maneira de trazer
benefcios aos stakeholders seria maximizar o valor da empresa.
47
GESTO PBLICA
No entanto a governana pblica tem orienta-se para o bem de
toda coletividade, adotando um novo padro para o poder pblico,
numa verdadeira transformao, que compreende:
- um Estado de servio, produtor do bem pblico, em um
Estado que serve de garantia produo do bem pblico;
- um Estado ativo, provedor solitrio do bem pblico, em um
Estado ativador, que aciona e coordena outros atores a produzir
com ele;
- um Estado dirigente ou gestor em um Estado cooperativo,
que produz o bem pblico em conjunto com outros atores.
Nesse sentindo, o Estado passaria a gerir os servios pblicos
que fossem de alta importncia, cuja competncia apenas a este
pertencia, enquanto os servios de menor importncia seriam pri-
vatizados, ou seja, terceirizados.
Assim sendo, a governana pblica refere-se a ampliao de
competncias, onde as empresas pblica no so responsveis pela
concretizao de todo servio pblico existente.
Desta forma o Estado se transformaria em empreendedor,
passando a gerir os servios de grande seriedade e haveria maior
participao popular.
A governana pblica teria por objetivo a satisfao do inte-
resse pblico, ao contrrio do que ocorre com a governana corpo-
rativa nas empresas que visam os interesses dos acionistas.
Exerccios
01. A comunicabilidade :
A) Ato ou efeito de conviver com as pessoas.
B) Tcnicas de vendas que fazem com que o cliente se sinta
valorizado.
C) Maneira com a qual as pessoas se relacionam e evitam dis-
cusses.
D) Otimizao da mensagem transferida integral, de forma
correta, rpida e economicamente.
02. considerado rudo na comunicao, e por isso, atrapalha
o processo:
a) Cortesia
b) Barulhos externos
c) Confana
d) Feedback
e) Efcincia
03. A amabilidade um dos fatores essenciais no processo
de comunicao. Pois, estreita o relacionamento com os clientes
e deixa-o se sentindo melhor. Por isso, apelidos e linguagem in-
formal so permitidos em um atendimento com qualidade e pro-
fssional.
Essa afrmao :
( ) Falsa
( ) Verdadeira
04. A atitude reativa (caracterstica da cultura orientada para
o _______ prazo) representada pelas foras que desejam e pre-
servam a estabilidade, a manuteno do status quo. a atitude dos
administradores que processam ________ o feedback que vem do
ambiente externo e de dentro da prpria organizao. Essa infor-
mao ________ capaz de provocar qualquer mudana, seja na
forma como a organizao trata seus recursos, seja na forma como
se relaciona com o ambiente. O fragmento acima, sobre cultura
organizacional, estar correto caso seja preenchido, respectiva-
mente, pelos vocbulos da alternativa.
A) Longo / positivamente /
B) Curto / negativamente / no
C) Longo / negativamente /
D) Curto / positivamente /
E) Mdio / negativamente / no
05. Em relao ao processo e s funes da comunicao den-
tro de um grupo ou de uma organizao, incorreto afrmar que:
A) a comunicao age no controle do comportamento das
pessoas de diversas maneiras, inclusive a comunicao informal
tambm controla o comportamento.
B) a funo fnal desempenhada pela comunicao se relacio-
na ao seu papel como facilitadora de tomada de decises, alm do
controle, motivao e informao.
C) para que os grupos tenham um bom desempenho, eles pre-
cisam ter algum tipo de controle sobre seus membros, estimul-los
ao esforo, oferecer os meios para a sua expresso emocional e
para a tomada de decises.
D) os canais formais de comunicao so estabelecidos pela
organizao e transmitem mensagens que se referem s atividades
relacionadas com o trabalho de seus membros.
E) exemplos de possveis fontes de rudo incluem problemas
de percepo, excesso de informaes, difculdades semnticas ou
diferenas culturais.
06. (FCC TRE ACRE - Analista Judicirio - 2010) A res-
peito das entidades polticas e administrativas, considere:
I. Pessoas jurdicas de Direito Pblico que integram a estrutura
constitucional do Estado e tm poderes polticos e administrativos.
II. Pessoas jurdicas de Direito Pblico, de natureza mera-
mente administrativa, criadas por lei especfca, para realizao de
atividades, obras ou servios descentralizados da entidade estatal
que as criou.
III. Pessoas jurdicas de Direito Privado que, por lei, so auto-
rizadas a prestar servios ou realizar atividades de interesse coleti-
vo ou pblico, mas no exclusivos do Estado.
Esses conceitos referem-se, respectivamente, a entidades
(A) autrquicas, fundacionais e empresariais.
(B) estatais, autrquicas e paraestatais ou de cooperao.
(C) estatais, paraestatais ou de cooperao e fundacionais.
(D) paraestatais ou de cooperao, autrquicas e estatais.
(E) estatais, empresariais e fundacionais.
07. (FCC TRT 9 Regio - Analista Judicirio - 2010) No
que concerne ao tema sociedades de economia mista e empresas
pblicas, INCORRETO afrmar:
(A) O pessoal das empresas pblicas e das sociedades de eco-
nomia mista so considerados agentes pblicos, para os fns de
incidncia das sanes previstas na Lei de Improbidade Adminis-
trativa.
48
GESTO PBLICA
(B) As sociedades de economia mista apenas tm foro na Jus-
tia Federal quando a Unio intervm como assistente ou opoente
ou quando a Unio for sucessora da referida sociedade.
(C) Ambas somente podem ser criadas se houver autorizao
por lei especfca, cabendo ao Poder Executivo as providncias
complementares para sua instituio.
(D) No capital de empresa pblica, no se admite a participa-
o de pessoa jurdica de direito privado, ainda que integre a
Administrao Indireta.
(E) As empresas pblicas podem adotar qualquer forma socie-
tria, inclusive a forma de sociedade unipessoal.
08. (FCC - TRF 5 Regio - Tcnico Judicirio - 2008) Os
rgos pblicos so
(A) centros de competncia dotados de personalidade jurdica.
(B) os agentes pblicos que desempenham as funes da Ad-
ministrao Pblica.
(C) centros de competncia institudos para o desempenho de
funes estatais.
(D) unicamente os Poderes Executivo, Legislativo e Judici-
rio.
(E) as pessoas, os sujeitos de direitos e obrigaes, dentro da
Administrao Pblica.
09. (FCC - TRF 5 Regio - Tcnico Judicirio - 2008) Em
conformidade com a doutrina dominante e quanto posio que
ocupam na estrutura estatal, os rgos pblicos classifcam-se em
(A) singulares, colegiados superiores e inferiores.
(B) autnomos, superiores, inferiores e compostos.
(C) compostos, independentes, subalternos e singulares.
(D) compostos, colegiados, autnomos e superiores.
(E) independentes, autnomos, superiores e subalternos.
10. (FGV - TRT 7 Regio - 2009) A administrao pblica
direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efcincia
e, tambm,
(A) os acrscimos pecunirios percebidos por servidor p-
blico sero computados e acumulados para fns de concesso de
acrscimos ulteriores.
(B) vedada a vinculao ou equiparao de quaisquer esp-
cies remuneratrias para o efeito de remunerao de pessoal do
servio pblico.
(C) a administrao fazendria e seus servidores fscais no
tero, dentro de suas reas de competncia e jurisdio, precedn-
cia sobre os demais setores administrativos, na forma da lei.
(D) a autarquia ser criada por lei complementar, cabendo
lei ordinria federal defnir as reas de sua atuao.
(E) as administraes tributrias dos Municpios, exercidas
por servidores de carreiras especfcas, tero recursos secundrios
para a realizao de suas atividades e atuaro de forma desinte-
grada.
GABARITO:
01 D
02 B
03 A
04 C
05 D
06 B
07 D
08 C
09 E
10 B
10. TICA NO SERVIO PBLICO.
10.1 TICA E MORAL
A tica composta por valores reais e presentes na socieda-
de, a partir do momento em que, por mais que s vezes tais valo-
res apaream deturpados no contexto social, no possvel falar
em convivncia humana se esses forem desconsiderados. Entre
tais valores, destacam-se os preceitos da Moral e o valor do justo
(componente tico do Direito).
Se, por um lado, podemos constatar que as bruscas transfor-
maes sofridas pela sociedade atravs dos tempos provocaram
uma variao no conceito de tica, por outro, no possvel negar
que as questes que envolvem o agir tico sempre estiveram pre-
sentes no pensamento flosfco e social.
Alis, um marco da tica a sua imutabilidade: a mesma
tica de sculos atrs est vigente hoje, por exemplo, respeitar ao
prximo nunca ser considerada uma atitude antitica. Outra ca-
racterstica da tica a sua validade universal, no sentido de deli-
mitar a diretriz do agir humano para todos os que vivem no mundo.
No h uma tica conforme cada poca, cultura ou civilizao: a
tica uma s, vlida para todos eternamente, de forma imutvel e
defnitiva, por mais que possam surgir novas perspectivas a respei-
to de sua aplicao prtica.
possvel dizer que as leis ticas dirigem o comportamento
humano e delimitam os abusos liberdade, estabelecendo deveres
e direitos de ordem moral, sendo exemplos destas leis o respeito
dignidade das pessoas e aos princpios do direito natural, a exign-
cia de solidariedade e a prtica da justia
1
.
Outras defnies contribuem para compreender o que signi-
fca tica:
- tica a cincia do comportamento adequado dos homens
em sociedade, em consonncia com a virtude.
- A tica uma disciplina normativa, no por criar normas,
mas por descobri-las e elucid-las. Seu contedo mostra s pessoas
os valores e princpios que devem nortear sua existncia.
1 MONTORO, Andr Franco. Introduo cincia do Direito.
26. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.
49
GESTO PBLICA
- tica a doutrina do valor do bem e da conduta humana que
tem por objetivo realizar este valor.
- A tica justamente saber discernir entre o devido e o in-
devido, o bom e o mau, o bem e o mal, o correto e o incorreto, o
certo e o errado.
- A tica nos fornece as regras fundamentais da conduta huma-
na. Delimita o exerccio da atividade livre. Fixa os usos e abusos
da liberdade.
- tica a doutrina do valor do bem e da conduta humana que
o visa realizar.
Em seu sentido de maior amplitude, a tica tem sido enten-
dida como a cincia da conduta humana perante o ser e seus seme-
lhantes. Envolve, pois, os estudos de aprovao ou desaprovao
da ao dos homens e a considerao de valor como equivalente
de uma medio do que real e voluntarioso no campo das aes
virtuosas
2
.
difcil estabelecer um nico signifcado para a palavra tica,
mas os conceitos acima contribuem para uma compreenso geral
de seus fundamentos, de seu objeto de estudo.
Quanto etimologia da palavra tica: No grego existem duas
vogais para pronunciar e grafar a vogal e, uma breve, chamada
epslon, e uma longa, denominada eta. thos, escrita com a vo-
gal longa, signifca costume; porm, se escrita com a vogal breve,
thos, signifca carter, ndole natural, temperamento, conjunto das
disposies fsicas e psquicas de uma pessoa. Nesse segundo sen-
tido, thos se refere s caractersticas pessoais de cada um, as quais
determinam que virtudes e que vcios cada indivduo capaz de
praticar (aquele que possuir todas as virtudes possuir uma virtude
plena, agindo estritamente de maneira conforme moral)
3
.
A tica passa por certa evoluo natural atravs da histria,
mas uma breve observao do iderio de alguns pensadores do
passado permite perceber que ela composta por valores comuns
desde sempre consagrados.
Entre os elementos que compem a tica, destacam-se a Mo-
ral e o Direito. Assim, a Moral no a tica, mas apenas parte dela.
Neste sentido, Moral vem do grego Mos ou Morus, referindo-se
exclusivamente ao regramento que determina a ao do indivduo.
Assim, Moral e tica no so sinnimos, no apenas pela
Moral ser apenas uma parte da tica, mas principalmente porque
enquanto a Moral entendida como a prtica, como a realizao
efetiva e cotidiana dos valores; a tica entendida como uma f-
losofa moral, ou seja, como a refexo sobre a moral. Moral
ao, tica refexo.
Em resumo:
- tica - mais ampla - flosofa moral - refexo
- Moral - parte da tica - realizao efetiva e cotidiana dos
valores - ao
No incio do pensamento flosfco no prevalecia real distin-
o entre Direito e Moral, as discusses sobre o agir tico envol-
viam essencialmente as noes de virtude e de justia, constituindo
esta uma das dimenses da virtude. Por exemplo, na Grcia antiga,
bero do pensamento flosfco, embora com variaes de abor-
dagem, o conceito de tica aparece sempre ligado ao de virtude.
2 S, Antnio Lopes de. tica profssional. 9. ed. So
Paulo: Atlas, 2010.
3 CHAU, Marilena. Convite flosofa. 13. ed. So Paulo:
tica, 2005.
Aristteles
4
, um dos principais flsofos deste momento hist-
rico, concentra seus pensamentos em algumas bases: a) defnio
do bem supremo como sendo a felicidade, que necessariamente
ocorrer por uma atividade da alma que leva ao princpio racional,
de modo que a felicidade est ligada virtude; b) crena na bonda-
de humana e na prevalncia da virtude sobre o apetite; c) reconhe-
cimento da possibilidade de aquisio das virtudes pela experin-
cia e pelo hbito, isto , pela prtica constante; d) afastamento da
ideia de que um fm pudesse ser bom se utilizado um meio ruim.
J na Idade Mdia, os ideais ticos se identifcaram com os
religiosos. O homem viveria para conhecer, amar e servir a Deus,
diretamente e em seus irmos. Santo Toms de Aquino
5
, um dos
principais flsofos do perodo, lanou bases que at hoje so in-
vocadas quanto o tpico em questo a tica: a) considerao do
hbito como uma qualidade que dever determinar as potncias
para o bem; b) estabelecimento da virtude como um hbito que
sozinho capaz de produzir a potncia perfeita, podendo ser inte-
lectual, moral ou teologal - trs virtudes que se relacionam porque
no basta possuir uma virtude intelectual, capaz de levar ao conhe-
cimento do bem, sem que exista a virtude moral, que ir controlar
a faculdade apetitiva e quebrar a resistncia para que se obedea
razo (da mesma forma que somente existir plenitude virtuosa
com a existncia das virtudes teologais); c) presena da media-
nia como critrio de determinao do agir virtuoso; d) crena na
existncia de quatro virtudes cardeais - a prudncia, a justia, a
temperana e a fortaleza.
No Iluminismo, Kant
6
defniu a lei fundamental da razo pura
prtica, que se resume no seguinte postulado: age de tal modo que
a mxima de tua vontade possa valer-te sempre como princpio
de uma legislao universal. Mais do que no fazer ao outro o
que no gostaria que fosse feito a voc, a mxima prescreve que o
homem deve agir de tal modo que cada uma de suas atitudes refita
aquilo que se espera de todas as pessoas que vivem em sociedade.
Claro, o flsofo no nega que o homem poder ter alguma von-
tade ruim, mas defende que ele racionalmente ir agir bem, pela
prevalncia de uma lei prtica mxima da razo que o imperativo
categrico. Por isso, o prazer ou a dor, fatores geralmente relacio-
nados ao apetite, no so aptos para determinar uma lei prtica,
mas apenas uma mxima, de modo que a razo pura prtica que
determina o agir tico. Ou seja, se a razo prevalecer, a escolha
tica sempre ser algo natural.
Quando acabou a Segunda Guerra Mundial, consideradas suas
graves consequncias, o pensamento flosfco ganhou novos ru-
mos, retomando aspectos do passado, mas reforando a dimen-
so coletiva da tica. Maritain
7
, um dos redatores da Declarao
Universal de Direitos Humanos de 1948, defendeu que o homem
tico aquele que compe a sociedade e busca torn-la mais justa
e adequada ao iderio cristo; assim, a atitude tica deve ser con-
4 ARISTTELES. tica a Nicmaco. Traduo Pietro
Nassetti. So Paulo: Martin Claret, 2006.
5 AQUINO, Santo Toms de. Suma teolgica. Traduo
Aldo Vannucchi e Outros. Direo Gabriel C. Galache e Fidel
Garca Rodrguez. Coordenao Geral Carlos-Josaphat Pinto de
Oliveira. Edio Joaquim Pereira. So Paulo: Loyola, 2005. v. IV,
parte II, seo I, questes 49 a 114.
6 KANT, Immanuel. Crtica da razo prtica. Traduo
Paulo Barrera. So Paulo: cone, 2005.
7 MARITAIN, Jacques. Humanismo integral. Traduo
Afrnio Coutinho. 4. ed. So Paulo: Dominus Editora S/A, 1962.
50
GESTO PBLICA
siderada de maneira coletiva, como impulsora da sociedade justa,
embora partindo da pessoa humana individualmente considerada
como um ser capaz de agir conforme os valores morais.
J a discusso sobre o conceito de justia, intrnseca na do
conceito de tica, embora sempre tenha estado presente, com
maior ou menor intensidade dependendo do momento, possuiu
diversos enfoques ao longo dos tempos. Pode-se considerar que
do pensamento grego at o Renascimento a justia foi vista como
uma virtude, no como uma caracterstica do Direito. Por sua vez,
no Renascimento, o conceito de tica foi bifurcado, remetendo-
-se a Moral para o espao privado e remanescendo a justia como
elemento tico do espao pblico, no entanto, como se denota pela
teoria de Maquiavel
8
, o justo naquele tempo era tido como o que
o soberano impunha (o rei poderia fazer o que bem entendesse
e utilizar quaisquer meios, desde que visasse um nico fm, qual
seja o da manuteno do poder). Posteriormente, no Iluminismo,
retomou-se a discusso da justia como um elemento similar
Moral, mas inerente ao Direito, por exemplo, Kant
9
defendeu que
a cincia do direito justo aquela que se preocupa com o conheci-
mento da legislao e com o contexto social em que ela est inse-
rida, sendo que sob o aspecto do contedo seria inconcebvel que
o Direito prescrevesse algo contrrio ao imperativo categrico da
Moral kantiana; sem falar em Locke, Montesquieu e Rousseau,
que em comum defendiam que o Estado era um mal necessrio,
mas que o soberano no possua poder divino/absoluto, sendo suas
aes limitadas pelos direitos dos cidados submetidos ao regime
estatal. Tais pensamentos iluministas no foram plenamente segui-
dos, de forma que frmou-se a teoria jurdica do positivismo, pela
qual Direito apenas o que a lei impe (de modo que se uma lei for
injusta nem por isso ser invlida), que somente foi abalada aps o
fm trgico da 2 Guerra Mundial e a consolidao de um sistema
global de proteo de direitos humanos (criao da ONU + decla-
rao universal de 1948). Com o iderio humanista consolidou-se
o Ps-positivismo, que junto consigo trouxe uma valorizao das
normas principiolgicas do ordenamento jurdico, conferindo-as
normatividade.
Assim, a concepo de uma base tica objetiva no comporta-
mento das pessoas e nas mltiplas modalidades da vida social foi
esquecida ou contestada por fortes correntes do pensamento mo-
derno. Concepes de inspirao positivista, relativista ou ctica
e polticas voltadas para o homo economicus passaram a descon-
siderar a importncia e a validade das normas de ordem tica no
campo da cincia e do comportamento dos homens, da sociedade
da economia e do Estado.
No campo do Direito, as teorias positivistas que prevaleceram
a partir do fnal do sculo XIX sustentavam que s direito aquilo
que o poder dominante determina. tica, valores humanos, justia
so considerados elementos estranhos ao Direito, extrajurdicos.
Pensavam com isso construir uma cincia pura do direito e garantir
a segurana das sociedades.
10
Atualmente, entretanto, quase universal a retomada dos es-
tudos e exigncias da tica na vida pblica e na vida privada, na
administrao e nos negcios, nas empresas e na escola, no espor-
8 MAQUIAVEL, Nicolau. O prncipe. Traduo Pietro
Nassetti. So Paulo: Martin Claret, 2007.
9 KANT, Immanuel. Doutrina do Direito. Traduo Edson
Bini. So Paulo: cone, 1993.
10 KELSEN, Hans. Teoria pura do Direito. 6. ed. Traduo
Joo Baptista Machado. So Paulo: Martins Fontes, 2003.
te, na poltica, na justia, na comunicao. Neste contexto, rele-
vante destacar que ainda h uma diviso entre a Moral e o Direito,
que constituem dimenses do conceito de tica, embora a tendn-
cia seja que cada vez mais estas dimenses se juntem, caminhando
lado a lado.
Dentro desta distino pode-se dizer que alguns autores, entre
eles Radbruch e Del Vechio so partidrios de uma dicotomia rigo-
rosa, na qual a tica abrange apenas a Moral e o Direito. Contudo,
para autores como Miguel Reale, as normas dos costumes e da
etiqueta compem a dimenso tica, no possuindo apenas carter
secundrio por existirem de forma autnoma, j que fazem parte
do nosso viver comum.
11
Em resumo:
- Posio 1 - Radbruch e Del Vechio - tica = Moral + Direito
- Posio 2 - Miguel Reale - tica = Moral + Direito + Cos-
tumes
Para os fns da presente exposio, basta atentar para o bin-
mio Moral-Direito como fator pacfco de composio da tica.
Assim, nas duas posies adotadas, uma das vertentes da tica a
Moral, e a outra o Direito.
Tradicionalmente, os estudos consagrados s relaes entre
o Direito e a Moral se esforam em distingui-los, nos seguintes
termos: o direito rege o comportamento exterior, a moral enfatiza
a inteno; o direito estabelece uma correlao entre os direitos e
as obrigaes, a moral prescreve deveres que no do origem a di-
reitos subjetivos; o direito estabelece obrigaes sancionadas pelo
Poder, a moral escapa s sanes organizadas. Assim, as principais
notas que distinguem a Moral do Direito no se referem propria-
mente ao contedo, pois comum que diretrizes morais sejam
disciplinadas como normas jurdicas.
12
Com efeito, a partir da segunda metade do sculo XX (ps-
-guerra), a razo jurdica uma razo tica, fundada na garantia
da intangibilidade da dignidade da pessoa humana, na aquisio da
igualdade entre as pessoas, na busca da efetiva liberdade, na reali-
zao da justia e na construo de uma conscincia que preserve
integralmente esses princpios.
Assim, as principais notas que distinguem Moral e Direito
so:
a) Exterioridade: Direito - comportamento exterior, Moral -
comportamento interior (inteno);
b) Exigibilidade: Direito - a cada Direito pode se exigir uma
obrigao, Moral - agir conforme a moralidade no garante direi-
tos (no posso exigir que algum aja moralmente porque tambm
agi);
c) Coao: Direito - sanes aplicadas pelo Estado; Moral -
sanes no organizadas (ex: excluso de um grupo social). Em
outras palavras, o Direito exerce sua presso social a partir do
centro ativo do Poder, a moral pressiona pelo grupo social no or-
ganizado. ATENO: tanto no Direito quando na Moral existem
sanes, elas somente so aplicadas de forma diversa, sendo que
somente o Direito aceita a coao, que a sano aplicada pelo
Estado.
O descumprimento das diretivas morais gera sano, e caso
ele se encontre transposto para uma norma jurdica, gera coao
(espcie de sano aplicada pelo Estado). Assim, violar uma lei
11 REALE, Miguel. Filosofa do direito. 19. ed. So Paulo:
Saraiva, 2002.
12 PERELMAN, Cham. tica e Direito. Traduo Maria
Ermantina Galvo. So Paulo: Martins Fontes, 2000.
51
GESTO PBLICA
tica no signifca excluir a sua validade. Por exemplo, matar al-
gum no torna matar uma ao correta, apenas gera a punio
daquele que cometeu a violao. Neste sentido, explica Reale
13
:
No plano das normas ticas, a contradio dos fatos no anula a
validez dos preceitos: ao contrrio, exatamente porque a normati-
vidade no se compreende sem fns de validez objetiva e estes tm
sua fonte na liberdade espiritual, os insucessos e as violaes das
normas conduzem responsabilidade e sano, ou seja, concre-
ta afrmao da ordenao normativa.
Como se percebe, tica e Moral so conceitos interligados,
mas a primeira mais abrangente que a segunda, porque pode
abarcar outros elementos, como o Direito e os costumes. Todas
as regras ticas so passveis de alguma sano, sendo que as in-
corporadas pelo Direito aceitam a coao, que a sano aplicada
pelo Estado. Sob o aspecto do contedo, muitas das regras jur-
dicas so compostas por postulados morais, isto , envolvem os
mesmos valores e exteriorizam os mesmos princpios.
10.2 TICA, PRINCPIOS E VALORES
A rea da flosofa do direito que estuda a tica conhecida
como axiologia, do grego valor + estudo, tratado.
Por isso, a axiologia tambm chamada de teoria dos valores. Da
valores e princpios serem componentes da tica sob o aspecto da
exteriorizao de suas diretrizes. Em outras palavras, a mensagem
que a tica pretende passar se encontra consubstanciada num con-
junto de valores, para cada qual corresponde um postulado cha-
mado princpio.
De uma maneira geral, a axiologia proporciona um estudo dos
padres de valores dominantes na sociedade, que revelam princ-
pios bsicos. Valores e princpios, por serem elementos que per-
mitem a compreenso da tica, tambm se encontram presentes
no estudo do Direito, notadamente desde que a posio dos juris-
tas passou a ser mais humanista e menos positivista (se preocupar
mais com os valores inerentes dignidade da pessoa humana do
que com o que a lei especfca determina).
Os juristas, descontentes com uma concepo positivista, es-
tadstica e formalista do Direito, insistem na importncia do ele-
mento moral em seu funcionamento, no papel que nele desempe-
nham a boa e a m-f, a inteno maldosa, os bons costumes e
tantas outras noes cujo aspecto tico no pode ser desprezado.
Algumas dessas regras foram promovidas categoria de princ-
pios gerais do direito e alguns juristas no hesitam em consider-
-las obrigatrias, mesmo na ausncia de uma legislao que lhes
concedesse o estatuto formal de lei positiva, tal como o princpio
que afrma os direitos da defesa. No entanto, a Lei de Introduo
s Normas do Direito Brasileiro expressa no sentido de aceitar a
aplicao dos princpios gerais do Direito (artigo 4).
14
inegvel que o Direito possui forte cunho axiolgico, diante
da existncia de valores ticos e morais como diretrizes do orde-
namento jurdico, e at mesmo como meio de aplicao da norma.
13 REALE, Miguel. Filosofa do direito. 19. ed. So Paulo:
Saraiva, 2002.
14 PERELMAN, Cham. tica e Direito. Traduo Maria
Ermantina Galvo. So Paulo: Martins Fontes, 2000.
Assim, perante a Axiologia, o Direito no deve ser interpretado
somente sob uma concepo formalista e positivista, sob pena de
provocar violaes ao princpio que justifca a sua criao e estru-
turao: a justia.
Neste sentido, Montoro
15
entende que o Direito uma cincia
normativa tica: A fnalidade do direito dirigir a conduta hu-
mana na vida social. ordenar a convivncia de pessoas humanas.
dar normas ao agir, para que cada pessoa tenha o que lhe devi-
do. , em suma, dirigir a liberdade, no sentido da justia. Insere-se,
portanto, na categoria das cincias normativas do agir, tambm de-
nominadas cincias ticas ou morais, em sentido amplo. Mas o Di-
reito se ocupa dessa matria sob um aspecto especial: o da justia.
A formao da ordem jurdica, visando a conservao e o pro-
gresso da sociedade, se d luz de postulados ticos. O Direito
criado no apenas irradiao de princpios morais como tambm
fora aliciada para a propagao e respeitos desses princpios.
Um dos principais conceitos que tradicionalmente se relacio-
na dimenso do justo no Direito o de lei natural. Lei natural
aquela inerente humanidade, independentemente da norma im-
posta, e que deve ser respeitada acima de tudo. O conceito de lei
natural foi fundamental para a estruturao dos direitos dos ho-
mens, fcando reconhecido que a pessoa humana possui direitos
inalienveis e imprescritveis, vlidos em qualquer tempo e lugar,
que devem ser respeitados por todos os Estados e membros da so-
ciedade.
16
O Direito natural, na sua formulao clssica, no um con-
junto de normas paralelas e semelhantes s do Direito positivo.
Mas o fundamento do Direito positivo. constitudo por aquelas
normas que servem de fundamento a este, tais como: deve se fa-
zer o bem, dar a cada um o que lhe devido, a vida social deve
ser conservada, os contratos devem ser observados etc., normas
essas que so de outra natureza e de estrutura diferente das do Di-
reito positivo, mas cujo contedo a ele transposto, notadamente
na Constituio Federal.
17
Importa fundamentalmente ao Direito que, nas relaes so-
ciais, uma ordem seja observada: que seja assegurada a cada um
aquilo que lhe devido, isto , que a justia seja realizada. Pode-
mos dizer que o objeto formal, isto , o valor essencial, do direito
a justia.
No sistema jurdico brasileiro, estes princpios jurdicos fun-
damentais de cunho tico esto institudos no sistema constitucio-
nal, isto , frmados no texto da Constituio Federal. So os prin-
cpios constitucionais os mais importantes do arcabouo jurdico
nacional, muitos deles se referindo de forma especfca tica no
setor pblico. O mais relevante princpio da ordem jurdica bra-
sileira o da dignidade da pessoa humana, que embasa todos os
demais princpios jurdico-constitucionais (artigo 1, III, CF).
Claro, o Direito no composto exclusivamente por postu-
lados ticos, j que muitas de suas normas no possuem qualquer
cunho valorativo (por exemplo, uma norma que estabelece um pra-
zo de 10 ou 15 dias no tem um valor que a acoberta). Contudo, o
em boa parte.
15 MONTORO, Andr Franco. Introduo cincia do
Direito. 26. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.
16 LAFER, Celso. A reconstruo dos direitos humanos:
um dilogo com o pensamento de Hannah Arendt. So Paulo: Cia.
das Letras, 2009.
17 MONTORO, Andr Franco. Introduo cincia do
Direito. 26. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.
52
GESTO PBLICA
A Moral composta por diversos valores - bom, correto, pru-
dente, razovel, temperante, enfm, todas as qualidades esperadas
daqueles que possam se dizer cumpridores da moral. impossvel
esgotar um rol de valores morais, mas nem ao menos preciso:
basta um olhar subjetivo para compreender o que se espera, num
caso concreto, para que se consolide o agir moral - bom senso que
todos os homens possuem (mesmo o corrupto sabe que est con-
trariando o agir esperado pela sociedade, tanto que esconde e nega
sua conduta, geralmente). Todos estes valores morais se consoli-
dam em princpios, isto , princpios so postulados determinantes
dos valores morais consagrados.
Segundo Rizzatto Nunes
18
, a importncia da existncia e do
cumprimento de imperativos morais est relacionada a duas ques-
tes: a) a de que tais imperativos buscam sempre a realizao do
Bem - ou da Justia, da Verdade etc., enfm valores positivos; b) a
possibilidade de transformao do ser - comportamento repetido e
durvel, aceito amplamente por todos (consenso) - em dever ser,
pela verifcao de certa tendncia normativa do real.
Quando se fala em Direito, notadamente no direito constitu-
cional e nas normas ordinrias que disciplinam as atitudes espe-
radas da pessoa humana, percebem-se os principais valores mo-
rais consolidados, na forma de princpios e regras expressos. Por
exemplo, quando eu probo que um funcionrio pblico receba
uma vantagem indevida para deixar de praticar um ato de interesse
do Estado, consolido os valores morais da bondade, da justia e do
respeito ao bem comum, prescrevendo a respectiva norma.
Uma norma, conforme seu contedo mais ou menos amplo,
pode refetir um valor moral por meio de um princpio ou de uma
regra. Quando digo que todos so iguais perante a lei [...] (art.
5, caput, CF) exteriorizo o valor moral do tratamento digno a to-
dos os homens, na forma de um princpio constitucional (princ-
pio da igualdade). Por sua vez, quando probo um servidor pblico
de Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indireta-
mente, ainda que fora da funo ou antes de assumi-la, mas em ra-
zo dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem
(art. 317, CP), estabeleo uma regra que traduz os valores morais
da solidariedade e do respeito ao interesse coletivo. No entanto,
sempre por trs de uma regra infraconstitucional haver um prin-
cpio constitucional, no caso do exemplo do art. 317 do CP, pode-
-se mencionar o princpio do bem comum (objetivo da Repblica
segundo o art. 3, IV, CF - promover o bem de todos, sem precon-
ceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas
de discriminao) e o princpio da moralidade (art. 37, caput, CF,
no que tange Administrao Pblica).
Conforme Alexy
19
, a distino entre regras e princpios uma
distino entre dois tipos de normas, fornecendo juzos concretos
para o dever ser. A diferena essencial que princpios so normas
de otimizao, ao passo que regras so normas que so sempre
satisfeitas ou no. Se as regras se confitam, uma ser vlida e ou-
tra no. Se princpios colidem, um deles deve ceder, embora no
perca sua validade e nem exista fundamento em uma clusula de
exceo, ou seja, haver razes sufcientes para que em um juzo
de sopesamento (ponderao) um princpio prevalea. Enquanto
adepto da adoo de tal critrio de equiparao normativa entre
regras e princpios, o jurista alemo Robert Alexy colocado entre
os nomes do ps-positivismo.
18 NUNES, Luiz Antonio Rizzatto. Manual de introduo
ao estudo do direito. 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2006.
19 ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais.
Traduo Virglio Afonso da Silva. 2. ed. So Paulo: Malheiros,
2011.
Em resumo, valor a caracterstica genrica que compe de
alguma forma a tica (bondade, solidariedade, respeito...) ao passo
que princpio a diretiva de ao esperada daquele que atende cer-
to valor tico (p. ex., no fazer ao outro o que no gostaria que fos-
se feito a voc um postulado que exterioriza o valor do respeito;
tratar a todos igualmente na medida de sua igualdade o postulado
do princpio da igualdade que refete os valores da solidariedade
e da justia social). Por sua vez, virtude a caracterstica que a
pessoa possui coligada a algum valor tico, ou seja, a aptido
para agir conforme algum dos valores morais (ser bondoso, ser
solidrio, ser temperante, ser magnnimo).
tica, Moral, Direito, princpios, virtudes e valores so ele-
mentos constantemente correlatos, que se complementam e estru-
turam, delimitando o modo de agir esperado de todas as pessoas na
vida social, bem como preconizando quais os nortes para a atuao
das instituies pblicas e privadas. Basicamente, a tica com-
posta pela Moral e pelo Direito (ao menos em sua parte princi-
pal), sendo que virtudes so caractersticas que aqueles que agem
conforme a tica (notadamente sob o aspecto Moral) possuem, as
quais exteriorizam valores ticos, a partir dos quais possvel ex-
trair postulados que so princpios.
10.3 TICA E DEMOCRACIA:
EXERCCIO DA CIDADANIA
Historicamente, nota-se que por volta de 800 a.C. as comu-
nidades de aldeias comearam a ceder lugar para unidades polti-
cas maiores, surgindo as chamadas cidades-estado ou polis, como
Tebas, Esparta e Atenas. Inicialmente eram monarquias, trans-
formaram-se em oligarquias e, por volta dos sculos V e VI a.C.,
tornaram-se democracias. Com efeito, as origens da chamada de-
mocracia se encontram na Grcia antiga, sendo permitida a partici-
pao direta daqueles poucos que eram considerados cidados, por
meio da discusso na polis.
Democracia (do grego, demo+kratos) um regime de governo
em que o poder de tomar decises polticas est com os cidados,
de forma direta (quando um cidado se rene com os demais e,
juntos, eles tomam a deciso poltica) ou indireta (quando ao ci-
dado dado o poder de eleger um representante). Com efeito,
um regime de governo em que se garante a soberania popular, que
pode ser conceituada como a qualidade mxima do poder extrada
da soma dos atributos de cada membro da sociedade estatal, encar-
regado de escolher os seus representantes no governo por meio do
sufrgio universal e do voto direto, secreto e igualitrio
20
Uma democracia pode existir num sistema presidencialista
ou parlamentarista, republicano ou monrquico - somente importa
que seja dado aos cidados o poder de tomar decises polticas
(por si s ou por seu representante eleito).
ATENO: a principal classifcao das democracias a que
distingue a direta da indireta - a) direta, tambm chamada de pura,
na qual o cidado expressa sua vontade por voto direto e individual
em casa questo relevante; b) indireta, tambm chamada repre-
sentativa, em que os cidados exercem individualmente o direi-
20 BULOS, Uadi Lammngo. Constituio federal anotada.
So Paulo: Saraiva, 2000.
53
GESTO PBLICA
to de voto para escolher representante(s) e aquele(s) que for(em)
mais escolhido(s) representa(m) todos os eleitores; c) semidireta,
tambm conhecida como participativa, em que se tem uma demo-
cracia representativa mesclada com peculiaridades e atributos da
democracia direta (sistema hbrido).
A democracia direta tornou-se cada vez mais difcil, conside-
rado o grande nmero de cidados, de modo que a regra a demo-
cracia indireta. Na Grcia Antiga se encontra um raro exemplo de
democracia direta, que somente era possvel porque embora a po-
pulao fosse grande, a maioria dela no era composta de pessoas
consideradas como cidads, como mulheres, escravos e crianas,
e somente os cidados tinham direito de participar do processo
democrtico.
Contemporaneamente, o regime que mais se aproxima dos
ideais de uma democracia direta a democracia semidireta da Su-
a. Uma democracia semidireta um regime de democracia em
que existe a combinao de representao poltica com formas de
democracia direta.
Democracia um conceito interligado tica no que tange
ao elemento da justia, valor do Direito. Pode-se afrmar isto se
considerados os trs conceitos de Aristteles sobre as dimenses
da justia (distributiva, comutativa e social), dos quais se origina a
dimenso da justia participativa.
Por esta dimenso da justia participativa, resta despertada a
conscincia das pessoas para uma atitude de agir, de falar, de atu-
ar, de entrar na vida da comunidade em que se vive ou trabalha.
Enfm, busca despertar esta conscincia de que h uma obrigao
de cada um para com a sociedade de participar de forma conscien-
te e livre e de se interar total e habitualmente na vida social que
pertence.
Quem deve participar quem vive na sociedade, o cidado,
aquele que pode ter direitos. Participar ao mesmo tempo um di-
reito e um dever. O cidado deve participar, esta uma obrigao
de todo aquele que vive em sociedade. E o cidado deve ter espao
para participar, o fato de no participar em si j uma injustia.
Com a ampliao do conceito de soberania e cidadania e, conse-
quentemente, da responsabilidade do cidado, se torna ainda mais
evidente esta necessidade de participar.
A referncia justia participativa, corolrio do conceito de
cidadania, de fundamental importncia para o elemento moral
da noo de tica, no sentido de possibilitar um agir voltado para
o bem da sociedade.
Ningum obrigado a suportar desonestidades. A cidadania
tem um compromisso com a efetivao da democracia participa-
tiva. E participar no votar a cada eleio, no se interessas pelo
andamento da poltica e at se esquecer de quem mereceu seu su-
frgio.
Com efeito, participar um direito de todo aquele que cida-
do, consolidando o conceito de democracia e reforando os valo-
res ticos de preservao do justo e garantia do bem comum. Mas,
afnal, quem cidado?
Inicialmente, preciso levantar alguns conceitos correlatos:
a) Nacionalidade: o vnculo jurdico-poltico que liga um
indivduo a determinado Estado, fazendo com que ele passe a
integrar o povo daquele Estado, desfrutando assim de direitos e
obrigaes.
b) Povo: conjunto de pessoas que compem o Estado, unidas
pelo vnculo da nacionalidade.
c) Populao: conjunto de pessoas residentes no Estado, na-
cionais ou no.
Cidado, por sua vez, o nacional, isto , aquele que possui
o vnculo poltico-jurdico da nacionalidade com o Estado, que
goza de direitos polticos, ou seja, que pode votar e ser votado.
Na disciplina constitucional, os direitos polticos garantidos
quele que cidado encontram-se disciplinados nos artigos 14
e 15. Direitos polticos so os instrumentos por meio dos quais
a Constituio Federal permite o exerccio da soberania popular,
atribuindo poderes aos cidados para que eles possam interferir na
conduo da coisa pblica de forma direta ou indireta
21
.
A respeito da democracia brasileira, expe Lenza
22
: estamos
diante da democracia semidireta ou participativa, um sistema h-
brido, uma democracia representativa, com peculiaridades e atri-
butos da democracia direta. Pode-se falar, ento, em participao
popular no poder por intermdio de um processo, no caso, o exer-
ccio da soberania que se instrumentaliza por meio do plebiscito,
referendo, iniciativa popular, bem como outras formas, como a
ao popular.
Destaca-se o caput do artigo 14:
Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio uni-
versal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e,
nos termos da lei, mediante:
I - plebiscito;
II - referendo;
III - iniciativa popular.
A democracia brasileira adota a modalidade semidireta, por-
que possibilita a participao popular direta no poder por inter-
mdio de processos como o plebiscito, o referendo e a iniciativa
popular. Como so hipteses restritas, pode-se afrmar que a demo-
cracia indireta predominantemente adotada no Brasil, por meio
do sufrgio universal e do voto direto e secreto com igual valor
para todos.
Sufrgio universal o direito de todos cidados de votar e ser
votado. O voto, que o ato pelo qual se exercita o sufrgio, dever
ser direto e secreto.
O que diferencia o plebiscito do referendo o momento da
consulta populao: no plebiscito, primeiro se consulta a popula-
o e depois se toma a deciso poltica; no referendo, primeiro se
toma a deciso poltica e depois se consulta a populao. No obs-
tante, embora os dois partam do Congresso Nacional, o plebiscito
convocado, ao passo que o referendo autorizado (art. 49, XV,
CF), ambos por meio de decreto legislativo. O que os assemelha
que ambos so formas de consulta ao povo para que delibere
sobre matria de acentuada relevncia, de natureza constitucional,
legislativa ou administrativa
23
.
Na iniciativa popular, confere-se populao o poder de apre-
sentar projeto de lei Cmara dos Deputados, mediante assina-
tura de 1% do eleitorado nacional, distribudo por 5 Estados no
mnimo, com no menos de 0,3% dos eleitores de cada um deles
(art. 61, 2, CF).
21 LENZA, Pedro. Curso de direito constitucional
esquematizado. 15. ed. So Paulo: Saraiva, 2011.
54
GESTO PBLICA
1 O alistamento eleitoral e o voto so:
I - obrigatrios para os maiores de dezoito anos;
II - facultativos para:
a) os analfabetos;
b) os maiores de setenta anos;
c) os maiores de dezesseis e menores de dezoito anos.
Embora os analfabetos no possam se candidatar, possuem a
faculdade de votar.
2 No podem alistar-se como eleitores os estrangeiros e,
durante o perodo do servio militar obrigatrio, os conscritos.
Conscritos so os convocados para servio militar.
3 So condies de elegibilidade, na forma da lei:
I - a nacionalidade brasileira;
II - o pleno exerccio dos direitos polticos;
III - o alistamento eleitoral;
IV - o domiclio eleitoral na circunscrio;
V - a fliao partidria;
VI - a idade mnima de:
a) trinta e cinco anos para Presidente e Vice-Presidente da
Repblica e Senador;
b) trinta anos para Governador e Vice-Governador de Estado
e do Distrito Federal;
c) vinte e um anos para Deputado Federal, Deputado Estadu-
al ou Distrital, Prefeito, Vice-Prefeito e juiz de paz;
d) dezoito anos para Vereador.
O pargrafo descreve os requisitos para que uma pessoa possa
ser eleita.
4 So inelegveis os inalistveis e os analfabetos.
5 O Presidente da Repblica, os Governadores de Estado
e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou
substitudo no curso dos mandatos podero ser reeleitos para um
nico perodo subsequente.
No poder se eleger, no signifca no poder votar.
6 Para concorrerem a outros cargos, o Presidente da Re-
pblica, os Governadores de Estado e do Distrito Federal e os
Prefeitos devem renunciar aos respectivos mandatos at seis me-
ses antes do pleito.
7 So inelegveis, no territrio de jurisdio do titular, o
cnjuge e os parentes consanguneos ou afns, at o segundo grau
ou por adoo, do Presidente da Repblica, de Governador de Es-
tado ou Territrio, do Distrito Federal, de Prefeito ou de quem os
haja substitudo dentro dos seis meses anteriores ao pleito, salvo
se j titular de mandato eletivo e candidato reeleio.
Entre outras coisas, visa impedir que se burle a vedao ree-
leio daquele que j ocupou algum destes cargos por 2 mandatos.
8 O militar alistvel elegvel, atendidas as seguintes con-
dies:
I - se contar menos de dez anos de servio, dever afastar-se
da atividade;
II - se contar mais de dez anos de servio, ser agregado pela
autoridade superior e, se eleito, passar automaticamente, no ato
da diplomao, para a inatividade.
9 Lei complementar estabelecer outros casos de inelegibi-
lidade e os prazos de sua cessao, a fm de proteger a probidade
administrativa, a moralidade para exerccio de mandato conside-
rada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade
das eleies contra a infuncia do poder econmico ou o abuso
do exerccio de funo, cargo ou emprego na administrao direta
ou indireta.
O 9 disciplinado pela LC n 64/90 (Alterada pela LC n
135/10 - Lei da Ficha Limpa).
10 O mandato eletivo poder ser impugnado ante a Justia
Eleitoral no prazo de quinze dias contados da diplomao, instru-
da a ao com provas de abuso do poder econmico, corrupo
ou fraude.
11 A ao de impugnao de mandato tramitar em segredo
de justia, respondendo o autor, na forma da lei, se temerria ou
de manifesta m-f.
Art. 15. vedada a cassao de direitos polticos, cuja perda
ou suspenso s se dar nos casos de:
I - cancelamento da naturalizao por sentena transitada em
julgado;
II - incapacidade civil absoluta;
III - condenao criminal transitada em julgado, enquanto
durarem seus efeitos;
IV - recusa de cumprir obrigao a todos imposta ou presta-
o alternativa, nos termos do art. 5, VIII;
V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, 4.
O inciso V se refere ao de improbidade administrativa,
que tramita para apurar a prtica dos atos de improbidade adminis-
trativa, na qual uma das penas aplicveis a suspenso dos direitos
polticos. Obs: os direitos polticos somente so perdidos em dois
casos, quais sejam cancelamento de naturalizao por sentena
transitada em julgado (o indivduo naturalizado volta condio
de estrangeiro) e perda da nacionalidade brasileira em virtude da
aquisio de outra (brasileiro se naturaliza em outro pas e assim
deixa de ser considerado um cidado brasileiro, perdendo direitos
polticos). Nota-se que no h perda de direitos polticos pela
prtica de atos atentatrios contra a Administrao Pblica
por parte do servidor, mas apenas suspenso.
10.4 TICA E FUNO PBLICA
Adentrando no estudo da tica relacionada funo pblica,
vale destacar que, se a tica, num sentido amplo, composta por
ao menos dois elementos - a Moral e o Direito (justo); no caso da
disciplina da tica no Setor Pblico a expresso adotada num
sentido estrito - tica corresponde ao valor do justo, previsto no
Direito vigente, o qual estabelecido com um olhar atento s pres-
cries da Moral para a vida social. Em outras palavras, quando se
fala em tica no mbito do Estado no se deve pensar apenas na
Moral, mas sim em efetivas normas jurdicas que a regulamentam,
o que permite a aplicao de sanes. Veja o organograma:
55
GESTO PBLICA
As regras ticas do setor pblico so mais do que regulamen-
tos morais, so normas jurdicas e, como tais, passveis de coao.
A desobedincia ao princpio da moralidade caracteriza ato de im-
probidade administrativa, sujeitando o servidor s penas previstas
em lei. Da mesma forma, o seu comportamento em relao ao C-
digo de tica pode gerar benefcios, como promoes, e prejuzos,
como censura e outras penas administrativas. A disciplina consti-
tucional expressa no sentido de prescrever a moralidade como
um dos princpios fundadores da atuao da administrao pblica
direta e indireta, bem como outros princpios correlatos. Logo, o
Estado brasileiro deve se conduzir moralmente por vontade ex-
pressa do constituinte, sendo que imoralidade administrativa
aplicam-se sanes.
Assim, tem-se que a obedincia tica no deve se dar somen-
te no mbito da vida particular, mas tambm na atuao profssio-
nal, principalmente se tal atuao se der no mbito estatal, caso em
que haver coao. O Estado a forma social mais abrangente, a
sociedade de fns gerais que permite o desenvolvimento, em seu
seio, das individualidades e das demais sociedades, chamadas de
fns particulares. O Estado, como pessoa, uma fco, um ar-
ranjo formulado pelos homens para organizar a sociedade de disci-
plinar o poder visando que todos possam se realizar em plenitude,
atingindo suas fnalidades particulares.
24
O Estado tem um valor tico, de modo que sua atuao deve
se guiar pela moral idnea. Mas no propriamente o Estado que
atico, porque ele composto por homens. Assim, falta tica ou
no aos homens que o compem. Ou seja, o bom comportamento
profssional do funcionrio pblico uma questo ligada tica
no servio pblico, pois se os homens que compem a estrutura
do Estado tomam uma atitude correta perante os ditames ticos h
uma ampliao e uma consolidao do valor tico do Estado.
Alguns cidados recebem poderes e funes especfcas den-
tro da administrao pblica, passando a desempenhar um papel
de fundamental interesse para o Estado. Quando estiver nesta con-
dio, mais ainda, ser exigido o respeito tica. Afnal, o Estado
responsvel pela manuteno da sociedade, que espera dele uma
conduta ilibada e transparente.
Quando uma pessoa nomeada como servidor pblico, passa
a ser uma extenso daquilo que o Estado representa na sociedade,
devendo, por isso, respeitar ao mximo todos os consagrados pre-
ceitos ticos.
Todas as profsses reclamam um agir tico dos que a exer-
cem, o qual geralmente se encontra consubstanciado em Cdigos
de tica diversos atribudos a cada categoria profssional. No caso
das profsses na esfera pblica, esta exigncia se amplia.
No se trata do simples respeito moral social: a obrigao
tica no setor pblico vai alm e encontra-se disciplinada em de-
talhes na legislao, tanto na esfera constitucional (notadamente
no artigo 37) quanto na ordinria (em que se destacam o Decreto
n 1.171/94 - Cdigo de tica - a Lei n 8.429/92 - Lei de Impro-
bidade Administrativa - e a Lei n 8.112/90 - regime jurdico dos
servidores pblicos civis na esfera federal).
Em verdade, [...] a profsso, como exerccio habitual de
uma tarefa, a servio de outras pessoas, insere-se no complexo
da sociedade como uma atividade especfca. Trazendo tal prtica
benefcios recprocos a quem a pratica e a quem recebe o fruto
do trabalho, tambm exige, nessas relaes, a preservao de uma
24 SPITZCOVSKY, Celso. Direito Administrativo. 13. ed.
So Paulo: Mtodo, 2011.
conduta condizente com os princpios ticos especfcos. O grupa-
mento de profssionais que exercem o mesmo ofcio termina por
criar as distintas classes profssionais e tambm a conduta perti-
nente. Existem aspectos claros de observao do comportamento,
nas diversas esferas em que ele se processa: perante o conhecimen-
to, perante o cliente, perante o colega, perante a classe, perante a
sociedade, perante a ptria, perante a prpria humanidade como
conceito global
25
. Todos estes aspectos sero considerados em
termos de conduta tica esperada.
Em geral, as diretivas a respeito do comportamento profssio-
nal tico podem ser bem resumidas em alguns princpios basilares.
Segundo Nalini
26
, o princpio fundamental seria o de agir de
acordo com a cincia, se mantendo sempre atualizado, e de acordo
com a conscincia, sabendo de seu dever tico; tomando-se como
princpios especfcos:
- Princpio da conduta ilibada - conduta irrepreensvel na
vida pblica e na vida particular.
- Princpio da dignidade e do decoro profssional - agir da me-
lhor maneira esperada em sua profsso e fora dela, com tcnica,
justia e discrio.
- Princpio da incompatibilidade - no se deve acumular fun-
es incompatveis.
- Princpio da correo profssional - atuao com transparn-
cia e em prol da justia.
- Princpio do coleguismo - cincia de que voc e todos os
demais operadores do Direito querem a mesma coisa, realizar a
justia.
- Princpio da diligncia - agir com zelo e escrpulo em todas
funes.
- Princpio do desinteresse - relegar a ambio pessoal para
buscar o interesse da justia.
- Princpio da confana - cada profssional de Direito dota-
do de atributos personalssimos e intransferveis, sendo escolhido
por causa deles, de forma que a relao estabelecida entre aquele
que busca o servio e o profssional de confana.
- Princpio da fdelidade - Fidelidade causa da justia, aos
valores constitucionais, verdade, transparncia.
- Princpio da independncia profssional - a maior autonomia
no exerccio da profsso do operador do Direito no deve impedir
o carter tico.
- Princpio da reserva - deve-se guardar segredo sobre as in-
formaes que acessa no exerccio da profsso.
- Princpio da lealdade e da verdade - agir com boa-f e de
forma correta, com lealdade processual.
- Princpio da discricionariedade - geralmente, o profssional
do Direito liberal, exercendo com boa autonomia sua profsso.
- Outros princpios ticos, como informao, solidariedade,
cidadania, residncia, localizao, continuidade da profsso, li-
berdade profssional, funo social da profsso, severidade consi-
go mesmo, defesa das prerrogativas, moderao e tolerncia.
O rol acima apenas um pequeno exemplo de atitudes que
podem ser esperadas do profssional, mas assim como difcil de-
limitar um conceito de tica, complicado estabelecer exatamente
quais as condutas esperadas de um servidor: melhor mesmo ob-
servar o caso concreto e ponderar com razoabilidade.
Paulo: Atlas, 2010.
26 NALINI, Jos Renato. tica geral e profssional. 8. ed.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.
56
GESTO PBLICA
Em suma, respeitar a tica profssional ter em mente os prin-
cpios ticos consagrados em sociedade, fazendo com que cada
atividade desempenhada no exerccio da profsso exteriorize tais
postulados, inclusive direcionando os rumos da tica empresarial
na escolha de diretrizes e polticas institucionais.
O funcionrio que busca efetuar uma gesto tica se guia por
determinados mandamentos de ao, os quais valem tanto para a
esfera pblica quanto para a privada, embora a punio dos que
violam ditames ticos no mbito do interesse estatal seja mais ri-
gorosa.
Neste sentido, destacam-se os dez mandamentos da gesto ti-
ca nas empresas pblicas:
PRIMEIRO: Amar a verdade, a lealdade, a probidade e a
responsabilidade como fundamentos de dignidade pessoal.
Signifca desempenhar suas funes com transparncia, de
forma honesta e responsvel, sendo leal instituio. O funcio-
nrio deve se portar de forma digna, exteriorizando virtudes em
suas aes.
SEGUNDO: Respeitar a dignidade da pessoa humana.
A expresso dignidade da pessoa humana est estabelecida
na Constituio Federal Brasileira, em seu art. 3, III, como um
dos fundamentos da Repblica Federativa do Brasil. Ao adotar um
signifcado mnimo apreendido no discurso antropocentrista do
humanismo, a expresso valoriza o ser humano, considerando este
o centro da criao, o ser mais elevado que habita o planeta, o que
justifca a grande considerao pelo Estado e pelos outros seres hu-
manos na sua generalidade em relao a ele. Respeitar a dignidade
da pessoa humana signifca tomar o homem como valor-fonte para
todas as aes e escolhas, inclusive na atuao empresarial.
TERCEIRO: Ser justo e imparcial no julgamento dos atos e
na apreciao do mrito dos subordinados.
Retoma-se a questo dos planos de carreira, que exteriorizam
a imparcialidade e a impessoalidade na escolha dos que devero
ser promovidos, a qual se far exclusivamente com base no m-
rito. No se pode tomar questes pessoais, como desavenas ou
afnidades, quando o julgamento se faz sobre a ao de um funcio-
nrio - se agiu bem, merece ser recompensado; se agiu mal, deve
ser punido.
QUARTO: Zelar pelo preparo prprio, moral, intelectual e,
tambm, pelo dos subordinados, tendo em vista o cumprimento da
misso institucional.
A misso institucional envolve a obteno de lucros, em regra,
mas sempre aliada promoo da tica. Na misso institucional
sero estabelecidas determinadas metas para a empresa, que deve-
ro ser buscadas pelos funcionrios. Para tanto, cada um deve se
preocupar com o aperfeioamento de suas capacidades, tornando-
-se paulatinamente um melhor funcionrio, por exemplo, buscan-
do cursos e estudando tcnicas.
QUINTO: Acatar as ordens legais, no ser negligente e
trabalhar em harmonia com a estrutura do rgo, respeitando a
hierarquia, seus colegas e cada concidado, colaborando e acei-
tando colaborao.
Existe uma hierarquia para que as funes sejam desempe-
nhadas da melhor maneira possvel, pois a desordem no permite
que as atividades se encadeiem e se enlacem, gerando perda de
tempo e desperdcio de recursos. No signifca que ordens contr-
rias tica devam ser obedecidas, caso em que a medida cabvel
levar a questo para as autoridades responsveis pelo controle
da tica da instituio. Cada atividade deve ser desempenhada da
melhor maneira possvel, isto , no se pode deixar de pratic-la
corretamente por ser mais trabalhoso (por negligncia entende-se
uma omisso perigosa). No tratamento dos demais colegas e do
pblico, o funcionrio deve ser cordial e tico, posto que somente
assim estar contribuindo para a gesto tica da empresa.
SEXTO: Agir, na vida pessoal e funcional, com dignidade,
decoro, zelo, efccia e moralidade.
O bom comportamento no deve se fazer presente somente no
exerccio das funes. Cabe ao funcionrio se portar bem quando
estiver em sua vida privada, na convivncia com seus amigos e
familiares, bem como nos momentos de lazer. Por melhor que seja
como funcionrio, no ser aceito aquele que, por exemplo, for
visto frequentemente embriagado ou for sempre denunciado por
violncia domstica.
Dignidade a caracterstica que incorpora todas as demais,
signifcando o bom comportamento enquanto pessoa humana, tra-
tando os outros como gosta de ser tratado. Decoro signifca discri-
o, aparecer o mnimo possvel, no se vangloriar com base em
feitos institucionais. Zelo quer dizer cuidado, cautela, para que as
atividades sempre sejam desempenhadas do melhor modo. Efc-
cia remete ao dever de fazer com que suas atividades atinjam o
fm para o qual foram praticadas, isto , que no sejam abandona-
das pela metade. Moralidade signifca respeitar os ditames morais,
mais que jurdicos, que exteriorizam os valores tradicionais conso-
lidados na sociedade atravs dos tempos.
STIMO: Jamais tratar mal ou deixar espera de soluo
uma pessoa que busca perante a Administrao Pblica satisfazer
um direito que acredita ser legtimo.
O bom atendimento do pblico necessrio para que uma ges-
to possa ser considerada tica. Aquele que tem um direito merece
ser ouvido, no pode ser deixado de lado pelo funcionrio, espe-
rando por horas uma soluo. Mesmo que a pessoa esteja errada,
isto deve ser esclarecido, de forma que a confabilidade na institui-
o no fque abalada.
OITAVO: Cumprir e fazer cumprir as leis, os regulamentos,
as instrues e as ordens das autoridades a que estiver subordi-
nado.
O Direito uma das facetas mais relevantes da tica porque
exterioriza o valor do justo e o seu cumprimento essencial para
que a gesto tica seja efetiva.
NONO: Agir dentro da lei e da sua competncia, atento
fnalidade do servio pblico.
No basta cumprir o Direito, preciso respeitar a diviso de
funes feitas com o objetivo de otimizar as atividades desempe-
nhadas.
DCIMO: Buscar o bem-comum, extrado do equilbrio en-
tre a legalidade e fnalidade do ato administrativo a ser pratica-
do.
57
GESTO PBLICA
Bem comum o bem de toda a coletividade e no de um s
indivduo. Este conceito exterioriza a dimenso coletiva da tica.
Maritain
27
apontou as caractersticas essenciais do bem comum:
redistribuio, pela qual o bem comum deve ser redistribudo s
pessoas e colaborar para o desenvolvimento delas; respeito auto-
ridade na sociedade, pois a autoridade necessria para conduzir a
comunidade de pessoas humanas para o bem comum; moralidade,
que constitui a retido de vida, sendo a justia e a retido moral
elementos essenciais do bem comum.
10.5 TICA NO SETOR PBLICO
O paradigma da tica Pblica parte da noo de liberdade so-
cial, envolta nos valores da segurana, igualdade e solidariedade.
Neste sentido, cada pessoa deve ter espao para exercer individu-
almente sua liberdade moral, cabendo tica pblica garantir que
os indivduos que vivem em sociedade realizem projetos morais
individuais.
A tica Pblica pode ser vista sob o aspecto da moralidade
crtica e sob o aspecto da moralidade legalizada: quando estuda-se
a lei posta ou a ausncia de lei e questiona-se a falta de justia,
h uma moralidade crtica; quando a regra justa incorporada ao
Direito, h moralidade legalizada ou positivada.
Sobre a tica Pblica, explica Nalini
28
: tica sempre tica,
poder-se-ia afrmar. Ser tico obrigao de todos. Seja no exerc-
cio de alguma atividade estatal, seja no comportamento individual.
Mas pode-se falar em tica realada quando se atua num universo
mais amplo, de interesse de todos. Existe, pois, uma tica Pblica,
e apura-se o seu sentido em contraposio com o de tica Privada.
Um nome pelo qual a tica Pblica tem sido conhecida o da
justia
Assim, tica pblica seria a moral incorporada ao Direito,
consolidando o valor do justo. Diante da relevncia social de que
a tica se faa presente no exerccio das atividades pblicas, as
regras ticas para a vida pblica so mais do que regras morais,
so regras jurdicas estabelecidas em diversos diplomas do orde-
namento, possibilitando a coao em caso de infrao por parte
daqueles que desempenham a funo pblica.
Os valores ticos inerentes ao Estado, os quais permitem que
ele consolide o bem comum e garanta a preservao dos interes-
ses da coletividade, se encontram exteriorizados em princpios e
regras. Estes, por sua vez, so estabelecidos na Constituio Fede-
ral e em legislaes infraconstitucionais, a exemplo das que sero
estudadas neste tpico, quais sejam: Decreto n 1.171/94, Lei n
8.112/90 e Lei n 8.429/92. Fato que todas as diretivas destas leis
especfcas partem da Constituio Federal, que estabelece alguns
princpios fundamentais para a tica no setor pblico. Em outras
palavras, o texto constitucional do artigo 37, especialmente o
caput, que permite a compreenso de boa parte do contedo das
leis especfcas, porque possui um carter amplo ao preconizar os
princpios fundamentais da administrao pblica. Estabelece a
Constituio Federal:
27 MARITAIN, Jacques. Os direitos do homem e a lei
natural. 3. ed. Rio de Janeiro: Livraria Jos Olympio Editora,
1967.
28 NALINI, Jos Renato. tica geral e profssional. 8. ed.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer
dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Mu-
nicpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e efcincia e, tambm, ao seguinte: [...]
So princpios da administrao pblica, nesta ordem:
Legalidade
Impessoalidade
Moralidade
Publicidade
Efcincia
Para memorizar: veja que as iniciais das palavras formam o
vocbulo LIMPE, que remete limpeza esperada da Administra-
o Pblica. de fundamental importncia um olhar atento ao sig-
nifcado de cada um destes princpios, posto que eles estruturam
todas as regras ticas prescritas no Cdigo de tica e na Lei de
Improbidade Administrativa, tomando como base os ensinamentos
de Carvalho Filho
29
e Spitzcovsky
30
:
a) Princpio da legalidade: Para o particular, legalidade sig-
nifca a permisso de fazer tudo o que a lei no probe. Contudo,
como a administrao pblica representa os interesses da coleti-
vidade, ela se sujeita a uma relao de subordinao, pela qual s
poder fazer o que a lei expressamente determina (assim, na esfera
estatal, preciso lei anterior editando a matria para que seja pre-
servado o princpio da legalidade). A origem deste princpio est
na criao do Estado de Direito, no sentido de que o prprio Esta-
do deve respeitar as leis que dita.
b) Princpio da impessoalidade: Por fora dos interesses que
representa, a administrao pblica est proibida de promover dis-
criminaes gratuitas. Discriminar tratar algum de forma di-
ferente dos demais, privilegiando ou prejudicando. Segundo este
princpio, a administrao pblica deve tratar igualmente todos
aqueles que se encontrem na mesma situao jurdica (princpio
da isonomia ou igualdade). Por exemplo, a licitao refete a im-
pessoalidade no que tange contratao de servios. O princpio
da impessoalidade est correlato ao princpio da fnalidade, pelo
qual o alvo a ser alcanado pela administrao pblica somente
o interesse pblico. Com efeito, o interesse particular no pode in-
fuenciar no tratamento das pessoas, j que deve-se buscar somente
a preservao do interesse coletivo.
c) Princpio da moralidade: A posio deste princpio no
artigo 37 da CF representa o reconhecimento de uma espcie de
moralidade administrativa, intimamente relacionada ao poder p-
blico. A administrao pblica no atua como um particular, de
modo que enquanto o descumprimento dos preceitos morais por
parte deste particular no punido pelo Direito (a priori), o or-
denamento jurdico adota tratamento rigoroso do comportamento
imoral por parte dos representantes do Estado. O princpio da mo-
ralidade deve se fazer presente no s para com os administrados,
mas tambm no mbito interno. Est indissociavelmente ligado
noo de bom administrador, que no somente deve ser conhece-
dor da lei, mas tambm dos princpios ticos regentes da funo
administrativa. TODO ATO IMORAL SER DIRETAMENTE
ILEGAL OU AO MENOS IMPESSOAL, da a intrnseca ligao
com os dois princpios anteriores.
29 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de
direito administrativo. 23. ed. Rio de Janeiro: Lumen juris, 2010.
58
GESTO PBLICA
d) Princpio da publicidade: A administrao pblica obri-
gada a manter transparncia em relao a todos seus atos e a todas
informaes armazenadas nos seus bancos de dados. Da a publi-
cao em rgos da imprensa e a afxao de portarias. Por exem-
plo, a prpria expresso concurso pblico (art. 37, II, CF) remonta
ao iderio de que todos devem tomar conhecimento do processo
seletivo de servidores do Estado. Diante disso, como ser visto,
se negar indevidamente a fornecer informaes ao administrado
caracteriza ato de improbidade administrativa. Somente pela pu-
blicidade os indivduos controlaro a legalidade e a efcincia dos
atos administrativos. Os instrumentos para proteo so o direito
de petio e as certides (art. 5, XXXIV, CF), alm do habeas
data e - residualmente - do mandado de segurana.
e) Princpio da efcincia: A administrao pblica deve
manter o ampliar a qualidade de seus servios com controle de
gastos. Isso envolve efcincia ao contratar pessoas (o concurso
pblico seleciona os mais qualifcados ao exerccio do cargo), ao
manter tais pessoas em seus cargos (pois possvel exonerar um
servidor pblico por inefcincia) e ao controlar gastos (limitando
o teto de remunerao), por exemplo. O ncleo deste princpio
a procura por produtividade e economicidade. Alcana os servios
pblicos e os servios administrativos internos, se referindo dire-
tamente conduta dos agentes.
10.5.1 CDIGO DE TICA
PROFISSIONAL DO SERVIO PBLICO
(DECRETO N 1.171/1994).
Considerados os princpios administrativos basilares do art.
37 da CF, destaca-se a existncia de um diploma especfco que
estabelece a ao tica esperada dos servidores pblicos, qual seja
o Decreto n 1.171/94. Trata-se do chamado Cdigo de tica do
Servidor Pblico, o qual disciplina normas ticas aplicveis a esta
categoria de profssionais, assemelhando-se no formato aos Cdi-
gos de tica que costumam ser adotados para variadas categorias
profssionais (mdicos, contadores...), mas diferenciando-se destes
por possuir o carter jurdico, logo, coativo.
A respeito dos motivos que ensejam a criao de um Cdigo
de tica, tem-se que as relaes de valor que existem entre o ideal
moral traado e os diversos campos da conduta humana podem ser
reunidas em um instrumento regulador. Tal conjunto racional, com
o propsito de estabelecer linhas ideais ticas, j uma aplica-
o desta cincia que se consubstancia em uma pea magna, como
se uma lei fosse entre partes pertencentes a grupamentos sociais.
Uma espcie de contrato de classe gera o Cdigo de tica Profs-
sional e os rgos de fscalizao do exerccio passam a controlar
a execuo de tal pea magna. Tudo deriva, pois, de critrios de
condutas de um indivduo perante seu grupo e o todo social. O in-
teresse no cumprimento do aludido cdigo passa, entretanto, a ser
de todos. O exerccio de uma virtude obrigatria torna-se exigvel
de cada profssional [...], mas com proveito geral. Cria-se a neces-
sidade de uma mentalidade tica e de uma educao pertinente que
conduza vontade de agir, de acordo com o estabelecido. Essa
disciplina da atividade antiga, j encontrada nas provas histricas
mais remotas, e uma tendncia natural na vida das comunidades.
inequvoco que o ser tenha sua individualidade, sua forma de re-
alizar seu trabalho, mas tambm o que uma norma comportamen-
tal deva reger a prtica profssional no que concerne a sua conduta,
em relao a seus semelhantes
31
. Logo, embora se reconhea que
o indivduo tem particularidades no desempenho de suas funes,
isto , que emprega algo de sua personalidade no exerccio delas,
cabe o estabelecimento de um rol de condutas padronizadas gene-
ricamente, as quais correspondem ao melhor desempenho profs-
sional que se pode ter, um desempenho tico.
Para que um Cdigo de tica Profssional seja organizado,
preciso, preliminarmente, que se trace a sua base flosfca. Tal
base deve estribar-se nas virtudes exigveis a serem respeitadas
no exerccio da profsso, e em geral abrange as relaes com os
utentes dos servios, os colegas, a classe e a nao. As virtudes
bsicas so comuns a todos os cdigos. As virtudes especfcas de
cada profsso representam as variaes entre os diversos estatutos
ticos. O zelo, por exemplo, exigvel em qualquer profsso, pois
representa uma qualidade imprescindvel a qualquer execuo de
trabalho, em qualquer lugar. O sigilo, todavia, deixa de ser neces-
srio em profsses que no lidam com confdncias e resguardos
de direitos
32
. Por exemplo, o servidor pblico tem o dever de
zelo, genrico, e o dever de sigilo, especfco, j que tem acesso a
informaes privilegiadas no exerccio do cargo.
Tomadas estas premissas, vale lembrar que o Cdigo de tica
foi expedido pelo Presidente da Repblica, considerada a atribui-
o da Constituio Federal para dispor sobre a organizao e o
funcionamento da administrao pblica federal, conforme art.
84, IV e VI da Constituio Federal: IV - sancionar, promulgar e
fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos
para sua fel execuo; [...] VI - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando
no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de r-
gos pblicos; b) extino de funes ou cargos pblicos, quando
vagos. Exatamente por causa desta atribuio que o Cdigo de
tica em estudo adota a forma de decreto e no de lei, j que as
leis so elaboradas pelo Poder Legislativo (Congresso Nacional).
O Decreto n 1.171/94 um exemplo do chamado exerccio
de poder regulamentar inerente ao Executivo, que se perfaz em
decretos regulamentares. Embora sejam factveis decretos autno-
mos
33
, no o caso do decreto em estudo, o qual encontra conexo
com diplomas como as Leis n 8.112/90 (regime jurdico dos ser-
vidores pblicos federais) e Lei n 8.429/92 (lei de improbidade
administrativa), alm da Constituio Federal. Assim, o decreto n
1.171/94 no autnomo!
Ainda assim, inegvel que o decreto impe normas de condu-
ta, o que gera controvrsias sobre o nvel de obrigatoriedade dele.
Autores como Azevedo
34
se posicionam pela inconstitucionalidade
do Decreto: O Decreto 1171 inconstitucional, na medida em
que impe regras de condutas, ferindo a Constituio. Esta Lei
Mxima diz, no seu art. 5, diz que ningum ser obrigado a fazer
ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei e que
Paulo: Atlas, 2010.
Paulo: Atlas, 2010.
33 LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado.
15. ed. So Paulo: Saraiva, 2011.
34 AZEVEDO, Mrcio. tica no servio pblico federal.
Disponvel em: <http://portal.damasio.com.br/Arquivos/Material/
AulasOnline_MarcioAzevedo1.pdf>. Acesso em: 12 ago. 2013.
59
GESTO PBLICA
no h crime sem lei anterior que o defna, nem pena sem prvia
cominao legal. Esta lei citada pelo art. 5 a norma primria,
no podendo ser confundida com a possibilidade de ser imposta
normas de conduta pela norma secundria. Assim, no poderia ser
imposta nenhuma norma de conduta a algum via Decreto, que
uma norma secundria, porque s a norma primria tem esta ca-
pacidade constitucional. Atualmente, com a nova redao do art.
84, inciso VI, dada pela Emenda Constitucional n 32, de 11 de
setembro de 2001, possvel falar em Decreto Autnomo. Isto :
possvel falar em Decreto como norma primria, para fns de
dispor sobre organizao e funcionamento da Administrao P-
blica Federal, quando no houver aumento de despesa nem criao
ou extino de rgos pblicos, e tambm para extinguir funes
ou cargos pblicos, quando vagos. Somente uma grande fora de
interpretao, que chegaria a ultrapassar os limites constitucionais
do art. 84, VI, da CF/88, poderia aceitar que a criao de normas
de conduta para servidores pblicos estaria inserta na organizao
e funcionamento da Administrao Pblica Federal. Apesar disto,
o fato que o Decreto Autnomo s apareceu verdadeiramente no
ordenamento jurdico nacional em 11 de setembro de 2001, e o
Decreto n 1.171 de 22 de junho de 1994, quando no havia no
ordenamento jurdico o Decreto como norma primria. Por isso, o
Decreto n 1.171 no impe coero quanto s normas materiais
nele indicadas; impe to somente em relao s normas processu-
ais, como a obrigao de criao de Comisso de tica por todas
as entidades e rgos pblicos federais.
No se corrobora, em parte, o entendimento. O fato dos de-
cretos autnomos terem surgido aps o Decreto n 1.171/94 no
o transforma em norma primria, realmente. Contudo, trata-se de
uma norma secundria que encontra bases em normas primrias,
quais sejam a Lei n 8.112/90 e a Lei n 8.429/92: na prtica, todas
as diretrizes estabelecidas no Cdigo de tica so repetidas em leis
federais e decorrem diretamente do texto constitucional. Assim, a
adoo da forma de decreto no signifca, de forma alguma, que
suas diretrizes no sejam obrigatrias: o servidor pblico federal
que desobedec-las estar sujeito apurao de sua conduta peran-
te a respectiva Comisso de tica, que enviar informaes ao pro-
cesso administrativo disciplinar, podendo gerar at mesmo a perda
do cargo, ou aplicar a pena de censura nos casos menos graves.
No obstante, o respeito ao Cdigo gera reconhecimento e verif-
cado para fns de promoo. Isso sem falar na total efetividade das
regras determinantes da instituio de Comisses de tica.
DECRETO N 1.171 DE 22 DE JUNHO DE 1994
Aprova o Cdigo de tica Profssional do Servidor Pblico
Civil do Poder Executivo Federal.
O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso das atribuies
que lhe confere o art. 84, incisos IV e VI, e ainda tendo em vista o
disposto no art. 37 da Constituio, bem como nos arts. 116 e 117
da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e nos arts. 10, 11 e 12
da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992,
DECRETA:
Art. 1 Fica aprovado o Cdigo de tica Profssional do Ser-
vidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal, que com este
baixa.
Art. 2 Os rgos e entidades da Administrao Pblica Fe-
deral direta e indireta implementaro, em sessenta dias, as provi-
dncias necessrias plena vigncia do Cdigo de tica, inclu-
sive mediante a Constituio da respectiva Comisso de tica,
integrada por trs servidores ou empregados titulares de cargo
efetivo ou emprego permanente.
Pargrafo nico. A constituio da Comisso de tica ser
comunicada Secretaria da Administrao Federal da Presi-
dncia da Repblica, com a indicao dos respectivos membros
titulares e suplentes.
Art. 3 Este decreto entra em vigor na data de sua publicao.
Braslia, 22 de junho de 1994, 173 da Independncia e 106
da Repblica.
ITAMAR FRANCO
Romildo Canhim
Os principais elementos que podem ser extrados do prembu-
lo do Cdigo de tica so:
Trata-se de um diploma expedido pelo Presidente da Repbli-
ca poca e, como tal, permanece vlido at que seja revogado,
isto , at sobrevir outro de contedo incompatvel (revogao t-
cita) ou at outro decreto ser expedido para substitu-lo (revogao
expressa). O decreto aceita, ainda, reformas e revogaes parciais:
no caso, destaca-se o Decreto n 6.029/07, que revogou alguns
incisos do Cdigo e que ser estudado oportunamente.
Parmetros para o contedo do decreto: os incisos do arti-
go 84, j citados anteriormente, remetem ao poder regulamentar
o Executivo; os artigos da Lei n 8.112/90 referem-se aos deve-
res e proibies do servidor pblico federal; os artigos da Lei n
8.429/92 tratam dos atos de improbidade administrativa.
A partir da aprovao do Cdigo de tica, ele se tornou obri-
gatrio a todas as esferas da atividade pblica. Da a obrigao de
instituir o aparato prprio ao seu cumprimento, inclusive mediante
criao das Comisses de tica, as quais no podem ser compostas
por servidores temporrios.
O decreto conferiu um prazo para cada uma das entidades da
administrao pblica federal direta ou indireta para constituir
em seu mbito uma Comisso de tica que ir apurar as infraes
ao Cdigo de tica. Com efeito, no h nenhuma facultatividade
quanto ao dever de respeito ao Cdigo de tica, pois ele se aplica
tanto na administrao direta quanto na indireta. A Comisso de
tica ser composta por: trs servidores ou empregados titulares
de cargo efetivo ou emprego permanente. A constituio (quando
foi criada) e a composio (quem a compe) da Comisso devero
ser informadas Secretaria da Administrao Federal da Presidn-
cia da Repblica.
ANEXO
Cdigo de tica Profssional do Servidor Pblico Civil do Poder
Executivo Federal
CAPTULO I
Seo I
Das Regras Deontolgicas
O Direito como valor do justo estudado pela Filosofa do
Direito na parte denominada Deontologia Jurdica, ou, no plano
emprico e pragmtico, pela Poltica do Direito
35
. Deontologia
uma das teorias normativas segundo as quais as escolhas so mo-
35 REALE, Miguel. Filosofa do Direito. 19. ed. So Paulo:
Saraiva, 2002.
60
GESTO PBLICA
ralmente necessrias, proibidas ou permitidas. Portanto inclui-se
entre as teorias morais que orientam nossas escolhas sobre o que
deve ser feito, considerada a moral vigente. Por sua vez, a deon-
tologia jurdica a cincia que cuida dos deveres e dos direitos
dos operadores do Direito, bem como de seus fundamentos ticos
e legais, conoslidando o valor do justo. Por isso, os incisos que se
seguem traduzem o comportamento moral esperado do servidor
pblico no s enquanto desempenha suas funes, mas tambm
em sua vida social.
Deontologia , assim, a teoria do dever no que diz respeito
moral; conjunto de deveres que impe a certos profssionais o
cumprimento da sua funo. Pode-se dizer ainda que a deontologia
consiste no conjunto de regras e princpios que regem a conduta
de um profssional, uma cincia que estuda os deveres de uma de-
terminada profsso. O profssional brasileiro est sujeito a uma
deontologia prpria a regular o exerccio de sua profsso confor-
me o Cdigo de tica de sua classe. O Direito o mnimo de moral
para que o homem viva em sociedade e a deontologia dele decorre
posto que trata de direitos e deveres dos profssionais que estejam
sujeitos a especifcidade destas normas.
O Cdigo de tica cria regras deontolgicas de tica, isto ,
cria um sistema de princpios e fundamentos da moral, da porque
no se preocupa com a previso de punio e processo disciplinar
contra o servidor antitico, apesar de, na maioria das vezes, haver
coincidncia entre a conduta antitica e a necessidade de punio
administrativa. A verdadeira inteno do Cdigo de tica foi esti-
mular os rgos e entidades pblicas federais a promoverem o de-
bate sobre a tica, para que ela, e as discusses que dela se extrai,
permeie amide as reparties, at com naturalidade.
Muitas so as virtudes que um profssional precisa ter para
que desenvolva com efccia seu trabalho. Em verdade, mltiplas
exigncias existem, mas entre elas, destacam-se algumas, bsicas,
sem as quais se impossibilita a consecuo do xito moral. Quase
sempre, na maioria dos casos, o sucesso profssional se az acompa-
nhar de condutas fundamentais corretas. Tais virtudes bsicas so
comuns a quase todas as profsses [...]. Virtudes bsicas profssio-
nais so aquelas indispensveis, sem as quais no se consegue a
realizao de um exerccio tico competente, seja qual for a natu-
reza do servio prestado. Tais virtudes devem formar a conscincia
tica estrutural, os alicerces do carter e, em conjunto, habilitarem
o profssional ao xito em seu desempenho
36
.
Para bem compreender o contedo dos incisos que se seguem,
importante pensar: se eu fosse a pessoa buscando atendimento no
rgo pblico em questo, como eu gostaria de ser tratado? Qual o
tipo de funcionrio que eu gostaria que fosse responsvel pela so-
luo do meu problema? Enfm, basta lembrar da regra de outro da
moralidade, pela qual eu somente devo fazer algo se racionalmente
desejar que todas as pessoas ajam da mesma forma - inclusive em
relao a mim, ou seja, age de tal modo que a mxima de tua
vontade possa valer-te sempre como princpio de uma legislao
universal
37
.
I - A dignidade, o decoro, o zelo, a efccia e a conscincia dos
princpios morais so primados maiores que devem nortear o ser-
vidor pblico, seja no exerccio do cargo ou funo, ou fora dele,
Paulo: Atlas, 2010.
37 KANT, Immanuel. Crtica da Razo Prtica. Traduo
Paulo Barrera. So Paulo: cone, 2005, p. 32.
j que refetir o exerccio da vocao do prprio poder estatal.
Seus atos, comportamentos e atitudes sero direcionados para a
preservao da honra e da tradio dos servios pblicos.
Primeiramente, vale compreender o sentido de algumas pala-
vras do inciso: por dignidade, deve-se entender autoridade mo-
ral; por decoro, compostura e decncia; por zelo, cuidado e aten-
o; por efccia, a produo do efeito esperado.
Na verdade, tudo isto abrange o que o inciso chama de consci-
ncia dos princpios morais: sei que devo agir de modo que inspire
os demais que me rodeiam, isto , exatamente como o melhor cida-
do de bem; no desempenho das minhas funes, devo me manter
srio e comprometido, desempenhando cada uma das atribuies
recebidas com o maior cuidado e ateno possvel, evitando erros,
de modo que o servio que eu preste seja o melhor que eu puder
prestar.
No basta que o funcionrio aja desta forma no exerccio de
suas funes, porque ele participa da sociedade e fca conhecido
nela. O desempenho de cargo pblico, por sua vez, faz com que
ele seja visto de outra forma pela sociedade, que espera dele uma
conduta ilibada, ou seja, livre de vcios e compulses. Discri-
o a palavra-chave para a vida particular do servidor pblico,
preservando a instituio da qual faz parte. Por exemplo, quem se
sentiria bem em ser atendido por um funcionrio que sempre vis-
to embriagado em bares ou provocando confuses familiares, por
mais que os servios por ele desempenhados sejam de qualidade?
O comportamento tico do servidor pblico na sua vida parti-
cular s exigvel se, pela natureza do cargo, houver uma razovel
exigncia do servidor se comportar moralmente, como invariavel-
mente ocorre nas carreiras tpicas de Estado. O que dizer ento do
Decreto n 1.171, de 1994, que impe o comportamento tico e
moral de todo e qualquer servidor, na sua vida particular, indepen-
dentemente da natureza do seu cargo? Quando tal Cdigo estabele-
ce, logo no Captulo I do Anexo, algumas Regras Deontolgicas,
quer dizer que o servidor pblico est envolto em um sistema onde
a moral tem forte infuncia no desenvolvimento da sua carreira
pblica. Assim, quem passa pelo servio pblico sabe ou deveria
saber que a promoo profssional e o adequado cumprimento das
atribuies do cargo esto condicionados tambm pela tica e, as-
sim, pelo comportamento particular do servidor.
II - O servidor pblico no poder jamais desprezar o ele-
mento tico de sua conduta. Assim, no ter que decidir somente
entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o in-
conveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre
o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas no art. 37,
caput, e 4, da Constituio Federal.
Este inciso traz alguns binmios abrangidos pelo conceito de
tica que se contrapem. Com efeito, o servidor deve sempre esco-
lher o conveniente, o oportuno, o justo e o honesto. No caso, par-
te-se das escolhas de menor relevncia para aquelas fundamentais,
que envolvem a opo pelo justo e honesto. Estes so os principais
valores morais exigidos pelo inciso. Quando se fala que preci-
so escolher acima de tudo entre honesto e desonesto, evidencia-se
que o Cdigo busca mais do que o respeito lei, e sim a efetiva
ao conforme a moralidade.
Vale destacar o artigo 37 da Constituio Federal, ao qual o
inciso em estudo faz remisso e que foi estudado em detalhes na
introduo ao tpico.
61
GESTO PBLICA
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer
dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Mu-
nicpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e efcincia e, tambm, ao seguinte: [...]
4 Os atos de improbidade administrativa importaro a
suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a in-
disponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma
e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
Nota-se que o inciso faz referncia ao 4, que traz as conse-
quncias dos atos de improbidade administrativa, que podero
variar conforme o grau de gravidade (uma das sanes possveis
a de obrigar o servidor a devolver o dinheiro aos cofres pblicos, o
que se entende por ressarcir o errio).
III - A moralidade da Administrao Pblica no se limita
distino entre o bem e o mal, devendo ser acrescida da idia de
que o fm sempre o bem comum. O equilbrio entre a legalidade
e a fnalidade, na conduta do servidor pblico, que poder con-
solidar a moralidade do ato administrativo.
Bem e mal so conceitos que transcendem a esfera particular.
O servidor pblico no deve pensar por uma pessoa, mas por toda
a sociedade. Assim, no se deve agir de uma forma para benefciar
um particular - ainda que isso possa ser um bem para ele, injusto
para com a sociedade que uma pessoa seja tratada melhor que a
outra. O fm da atitude do servidor o bem comum, ou seja, o
bem da coletividade. O coletivo sempre deve prevalecer sobre o
particular.
Por isso, o servidor deve equilibrar a legalidade, que o res-
peito ao que a lei determina, e a fnalidade, que a busca do fm da
preservao do bem comum. Assim, o respeito lei fundamental,
mas a atitude do servidor no pode cair numa burocratizao sem
sentido, ou seja, o respeito s mincias da lei no pode prejudicar
o bem comum, sob pena de violar a moralidade.
IV - A remunerao do servidor pblico custeada pelos tri-
butos pagos direta ou indiretamente por todos, at por ele pr-
prio, e por isso se exige, como contrapartida, que a moralidade
administrativa se integre no Direito, como elemento indissocivel
de sua aplicao e de sua fnalidade, erigindo-se, como consequ-
ncia, em fator de legalidade.
O servidor pblico deve colocar de lado seus interesses egos-
ticos e buscar a aplicao da moralidade no Direito, lembrando que
quem paga pelos seus servios a sociedade como um todo. Pa-
rece ser uma tendncia do ser humano, como tem sido objeto de
referncia de muitos estudiosos, a de defender, em primeiro lugar,
seus interesses prprios, quando, entretanto, esses so de natureza
pouco recomendvel, ocorrem serissimos problemas. Quando o
trabalho executado s para auferir renda, em geral, tem seu valor
restrito. Por outro lado, nos servios realizados com amor, visan-
do ao benefcio de terceiros, dentro de vasto raio de ao, com
conscincia do bem comum, passa a existir a expresso social do
mesmo. O valor tico do esforo , pois, varivel de acordo com
seu alcance em face da comunidade. Aquele que s se preocupa
com os lucros, geralmente, tende a ter menor conscincia de grupo.
Fascinado pela preocupao monetria, a ele pouco importa o que
ocorre com a sua comunidade e muito menos com a sociedade.
[...] O egosmo desenfreado pode atingir um nmero expressivo de
pessoas e at, atravs delas, infuenciar o destino de naes, par-
tindo da ausncia de conduta virtuosa de minorias poderosas, pre-
ocupadas apenas com seus lucros. [...] Sabemos que a conduta do
ser humano tende ao egosmo, repetimos, mas, para os interesses
de uma classe, de toda uma sociedade, preciso que se acomode
s normas, porque estas devem estar apoiadas em princpios de
virtude. Como s a atitude virtuosa tem condies de garantir o
bem comum, a tica tem sido o caminho justo, adequado, para o
benefcio geral
38
.
V - O trabalho desenvolvido pelo servidor pblico perante a
comunidade deve ser entendido como acrscimo ao seu prprio
bem-estar, j que, como cidado, integrante da sociedade, o xito
desse trabalho pode ser considerado como seu maior patrimnio.
O cidado paga impostos e demais tributos apenas para que
o Estado garanta a ele a prestao do melhor servio pblico pos-
svel, isto , a manuteno de uma sociedade justa e bem estrutu-
rada. O mesmo dinheiro que sai dos bolsos do cidado, inclusive
do prprio servidor pblico, o que remunera os servios por ele
prestados. Por isso, agir contra a moral to insultante, mais que
um aproveitamento da mquina estatal, um desrespeito ao cida-
do honesto que paga parte do que recebe ao Estado.
Assim, para bem aplicar o Direito preciso agir conforme a
moralidade administrativa, sob pena de mais que violar a lei, tam-
bm desrespeitar o bem comum e prejudicar a sociedade como um
todo - inclusive a si prprio.
No mais, chama-se ateno vedao de que o servidor re-
ceba do particular qualquer verba extra: sua remunerao j
paga pelo particular, por meio dos impostos, no devendo pre-
tender mais do que aquilo. Isto no signifca que o patrimnio do
servidor seja apenas o seu salrio - h um patrimnio inerente
boa prestao do servio, proporcionando a melhoria da sociedade
em que vive.
VI - A funo pblica deve ser tida como exerccio profssional
e, portanto, se integra na vida particular de cada servidor pblico.
Assim, os fatos e atos verifcados na conduta do dia-a-dia em sua
vida privada podero acrescer ou diminuir o seu bom conceito na
vida funcional.
Reiterando o que foi dito no inciso I, o Cdigo de tica lembra
que um funcionrio pblico carrega consigo a imagem da admi-
nistrao pblica, ou seja, no servidor pblico apenas quando
est desempenhando suas funes, mas o tempo todo. Por isso, no
importa ser o melhor funcionrio pblico da repartio se a vida
particular estiver devassada, isto , se no agir com discrio, co-
erncia, compostura e moralidade tambm na vida particular. Isso
implica em ser um bom pai/me, uma pessoa livre de vcios, um
cidado reservado e cumpridor de seus deveres sociais.
VII - Salvo os casos de segurana nacional, investigaes
policiais ou interesse superior do Estado e da Administrao P-
blica, a serem preservados em processo previamente declarado
sigiloso, nos termos da lei, a publicidade de qualquer ato adminis-
trativo constitui requisito de efccia e moralidade, ensejando sua
omisso comprometimento tico contra o bem comum, imputvel
a quem a negar.
Paulo: Atlas, 2010.
62
GESTO PBLICA
Como visto, a publicidade um princpio basilar da adminis-
trao pblica, ao lado da moralidade. Como tal, caminha lado a
lado com ela. No cabe ao servidor pblico negar o acesso infor-
mao por parte do cidado, salvo em situaes especiais. Nota-se
que quando benefcios morais se fazem exigveis, especifcamen-
te, para um desempenho de labor, foroso cumpri-los; s pode-
mos justifcar o no cumprimento quando fatores de ordem muito
superior o possam impedir, pois o descumprimento ser sempre
uma leso conscincia tica
39
.
ATENO: O dispositivo autoriza que os atos administrati-
vos no sejam pblicos em situaes excepcionais, quais sejam
segurana nacional, investigaes policiais e interesse superior do
Estado e da Administrao Pblica.
VIII - Toda pessoa tem direito verdade. O servidor no pode
omiti-la ou false-la, ainda que contrria aos interesses da pr-
pria pessoa interessada ou da Administrao Pblica. Nenhum
Estado pode crescer ou estabilizar-se sobre o poder corruptivo do
hbito do erro, da opresso ou da mentira, que sempre aniquilam
at mesmo a dignidade humana quanto mais a de uma Nao.
Mentir uma atitude contrria moralidade esperada do ser-
vidor pblico, ainda mais se tal mentira se referir funo desem-
penhada, por exemplo, negando a prtica de um ato ou informando
erroneamente um cidado. No existe uma hiptese em que mentir
aceito: no importa se dizer a verdade implicar em prejuzo
Administrao Pblica.
Se o Estado errar, e isso pode acontecer, no dever se eximir
de seu erro com base em uma mentira, pois isto ofende a integri-
dade dos cidados e da prpria Nao. Para ser um bom pas, no
preciso se fundar em erros ou mentiras, mas sim se esforar ao
mximo para evit-los e corrigi-los.
IX - A cortesia, a boa vontade, o cuidado e o tempo dedicados
ao servio pblico caracterizam o esforo pela disciplina. Tratar
mal uma pessoa que paga seus tributos direta ou indiretamente
signifca causar-lhe dano moral. Da mesma forma, causar dano a
qualquer bem pertencente ao patrimnio pblico, deteriorando-o,
por descuido ou m vontade, no constitui apenas uma ofensa ao
equipamento e s instalaes ou ao Estado, mas a todos os ho-
mens de boa vontade que dedicaram sua inteligncia, seu tempo,
suas esperanas e seus esforos para constru-los.
Quem nunca chegou a uma repartio pblica ou cartrio e
recebeu um tratamento ruim por parte de um funcionrio? Infeliz-
mente, esta uma atitude comum no servio pblico. Contudo, o
esperado do servidor que ele atenda aos cidados com ateno e
boa vontade, fazendo tudo o possvel para ajud-lo, despendendo
o tempo necessrio e tomando as devidas cautelas.
O instituto da responsabilidade civil parte integrante do di-
reito obrigacional, uma vez que a principal consequncia da pr-
tica de um ato ilcito a obrigao que gera para o seu auto de
reparar o dano, mediante o pagamento de indenizao que se re-
fere s perdas e danos. Afnal, quem pratica um ato ou incorre em
omisso que gere dano deve suportar as consequncias jurdicas
decorrentes, restaurando-se o equilbrio social.
40
Paulo: Atlas, 2010.
40 GONALVES, Carlos Roberto. Responsabilidade Civil.
A responsabilidade civil, assim, difere-se da penal, podendo
recair sobre os herdeiros do autor do ilcito at os limites da heran-
a, embora existam refexos na ao que apure a responsabilidade
civil conforme o resultado na esfera penal (por exemplo, uma ab-
solvio por negativa de autoria impede a condenao na esfera
cvel, ao passo que uma absolvio por falta de provas no o faz).
Genericamente, os elementos da responsabilidade civil se en-
contram no art. 186 do Cdigo Civil: aquele que, por ao ou
omisso voluntria, negligncia ou imprudncia, violar direito e
causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete
ato ilcito. Este o artigo central do instituto da responsabilidade
civil, que tem como elementos: ao ou omisso voluntria (agir
como no se deve ou deixar de agir como se deve), culpa ou dolo
do agente (dolo a vontade de cometer uma violao de direito e
culpa a falta de diligncia), nexo causal (relao de causa e efeito
entre a ao/omisso e o dano causado) e dano (dano o prejuzo
sofrido pelo agente, que pode ser individual ou coletivo, moral ou
material, econmico e no econmico).
Prev o artigo 37, 6 da Constituio Federal: As pessoas
jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de
servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso
contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa. Este artigo deixa
clara a formao de uma relao jurdica autnoma entre o Esta-
do e o agente pblico que causou o dano no desempenho de suas
funes. Nesta relao, a responsabilidade civil ser subjetiva, ou
seja, caber ao Estado provar a culpa do agente pelo dano causado,
ao qual foi anteriormente condenado a reparar. Direito de regresso
justamente o direito de acionar o causador direto do dano para
obter de volta aquilo que pagou vtima, considerada a existncia
de uma relao obrigacional que se forma entre a vtima e a insti-
tuio que o agente compe.
Assim, o Estado responde pelos danos que seu agente causar
aos membros da sociedade, mas se este agente agiu com dolo ou
culpa dever ressarcir o Estado do que foi pago vtima. O agente
causar danos ao praticar condutas incompatveis com o compor-
tamento tico dele esperado.
41

A responsabilidade civil do servidor exige prvio processo
administrativo disciplinar no qual seja assegurado contraditrio e
ampla defesa.
Trata-se de responsabilidade civil subjetiva ou com culpa.
Havendo ao ou omisso com culpa do servidor que gere dano ao
errio (Administrao) ou a terceiro (administrado), o servidor ter
o dever de indenizar.
Mais do que incmodo, maltratar um cidado que busca aten-
dimento pode caracterizar dano moral, isto , gerar tamanho aba-
lo emocional e psicolgico que implique num dano. Apesar deste
dano no ser econmico, isto , de a dor causada no ter meio de
compensao fnanceiro que a repare, o juiz estabelecer um valor
que a compense razoavelmente.
Por sua vez, deteriorar o patrimnio pblico caracteriza dano
material. No caso, h um correspondente fnanceiro direto, de
modo que a condenao ser no sentido de pagar ao Estado o equi-
valente ao bem destrudo ou deteriorado.
X - Deixar o servidor pblico qualquer pessoa espera de
soluo que compete ao setor em que exera suas funes, per-
mitindo a formao de longas flas, ou qualquer outra espcie de
atraso na prestao do servio, no caracteriza apenas atitude
contra a tica ou ato de desumanidade, mas principalmente grave
dano moral aos usurios dos servios pblicos.
63
GESTO PBLICA
Este inciso um desdobramento do inciso anterior, descreven-
do um tipo especfco de conduta imoral com relao ao usurio do
servio pblico, qual seja a de deix-lo esperando por atendimento
que seja de sua competncia. Claro, a espera algo natural, nota-
damente quando o atendimento estiver sobrecarregado. O que o
inciso pretende vetar que as flas se alonguem quando o servidor
enrola no atendimento, enfm, age com preguia e desnimo.
XI - O servidor deve prestar toda a sua ateno s ordens le-
gais de seus superiores, velando atentamente por seu cumprimen-
to, e, assim, evitando a conduta negligente. Os repetidos erros, o
descaso e o acmulo de desvios tornam-se, s vezes, difceis de
corrigir e caracterizam at mesmo imprudncia no desempenho
da funo pblica.
Dentro do servio pblico h uma hierarquia, que deve ser
obedecida para a boa execuo das atividades. Seria uma desor-
dem se todos mandassem e se cada qual decidisse que funo iria
desempenhar. Por isso, cabe o respeito ao que o superior determi-
na, executando as funes da melhor forma possvel.
A razo pela qual se exige uma disciplina do homem em seu
grupo repousa no fato de que as associaes possuem, por suas na-
turezas, uma necessidade de equilbrio que s se encontra quando
a autonomia dos seres se coordena na fnalidade do todo. a lei
dos sistemas que se torna imperiosa, do tomo s galxias, de cada
indivduo at sua sociedade. [...] Cada ser, assim como a somatria
deles em classe profssional, tem seu comportamento especfco,
guiado pela caracterstica do trabalho executado. Cada conjunto
de profssionais deve seguir uma ordem que permita a evoluo
harmnica do trabalho de todos, a partir da conduta de cada um,
atravs de uma tutela no trabalho que conduza a regularizao do
individualismo perante o coletivo
42
.
Negligncia a omisso no agir como se deve, isto , dei-
xar de fazer aquilo que lhe foi atribudo. As condutas negligentes
devem ser evitadas, de modo que os erros sejam minimizados, a
ateno seja uma marca do servio e a retido algo sempre pre-
sente. Imprudncia, por sua vez, o agir sem cuidado, sem zelo,
causando prejuzo ao servio pblico.
XII - Toda ausncia injustifcada do servidor de seu local de
trabalho fator de desmoralizao do servio pblico, o que qua-
se sempre conduz desordem nas relaes humanas.
O servidor pblico tem obrigao de comparecer religiosa-
mente em seu local de trabalho no horrio determinado. Todas as
ausncias devem ser evitadas e, quando inevitveis, devem ser
justifcadas.
Os demais funcionrios e a sociedade sempre fcam atentos s
atitudes do servidor pblico e qualquer percepo de relaxo no de-
sempenho das funes ser observada, notadamente no que tange
a ausncias frequentes.
XIII - O servidor que trabalha em harmonia com a estrutura
organizacional, respeitando seus colegas e cada concidado, co-
labora e de todos pode receber colaborao, pois sua atividade
pblica a grande oportunidade para o crescimento e o engran-
decimento da Nao.
Paulo: Atlas, 2010.
O bom desempenho das funes a o agir conforme o esperado
pela sociedade implica numa boa imagem do servidor pblico, o
que permite que ele receba apoio dos demais quando realmente
precisar.
inequvoco que o trabalho individual infuencia e recebe
infuncias do meio onde praticado. No , pois, somente em seu
grupo que o profssional d sua contribuio ou a sonega. Quan-
do adquire a conscincia do valor social de sua ao, da vontade
volvida ao geral, pode realizar importantes feitos que alcanam
repercusso ampla
43
.
Seo II
Dos Principais Deveres do Servidor Pblico
XIV - So deveres fundamentais do servidor pblico:
Embora se trate de outra seo do Cdigo de tica, h conti-
nuidade no tratamento do agir moral esperado do servidor pblico.
No caso, so elencados alguns deveres essenciais que devem ser
obedecidos.
Todas as capacidades necessrias ou exigveis para o desem-
penho efcaz da profsso so deveres ticos. Sendo o propsito do
exerccio profssional a prestao de uma utilidade a terceiros, to-
das as qualidades pertinentes satisfao da necessidade, de quem
requer a tarefa, passam a ser uma obrigao perante o desempe-
nho. Logo, um complexo de deveres envolve a vida profssional,
sob os ngulos da conduta a ser seguida para a execuo de um
trabalho
44
.
a) desempenhar, a tempo, as atribuies do cargo, funo ou
emprego pblico de que seja titular;
Cabe ao servidor pblico desempenhar todas as atribuies
inerentes posio de que seja titular.
b) exercer suas atribuies com rapidez, perfeio e rendi-
mento, pondo fm ou procurando prioritariamente resolver situa-
es procrastinatrias, principalmente diante de flas ou de qual-
quer outra espcie de atraso na prestao dos servios pelo setor
em que exera suas atribuies, com o fm de evitar dano moral
ao usurio;
O desempenho de funes deve se dar de forma efciente.
Situaes procrastinatrias so aquelas que adiam a prestao do
servio pblico. Procrastinar signifca enrolar, adiar, fugir ao dever
de prestar o servio, lerdear. Cabe ao servidor pblico no deixar
para amanh o que pode fazer no dia e agilizar ainda mais o seu
servio quando houver acmulo de trabalho ou de flas, inclusive
para evitar dano moral ao cidado.
c) ser probo, reto, leal e justo, demonstrando toda a integri-
dade do seu carter, escolhendo sempre, quando estiver diante de
duas opes, a melhor e a mais vantajosa para o bem comum;
Honestidade, retido, lealdade e justia so valores morais
consolidados na sociedade, refetindo o carter da pessoa. O ser-
vidor pblico deve erigir tais valores, sempre fazendo a melhor
escolha para a coletividade.
d) jamais retardar qualquer prestao de contas, condio
essencial da gesto dos bens, direitos e servios da coletividade
a seu cargo;
Paulo: Atlas, 2010.
Paulo: Atlas, 2010.
64
GESTO PBLICA
Prestar contas uma atitude obrigatria por parte de todos
aqueles que cuidam de algo que no lhe pertence. No caso, o ser-
vidor pblico cuida do patrimnio do Estado. Por isso, sempre
dever prestar contas a respeito deste patrimnio, relatando a sua
situao e garantindo que ele seja preservado.
e) tratar cuidadosamente os usurios dos servios aperfeio-
ando o processo de comunicao e contato com o pblico;
A atitude tica esperada do servidor pblico consiste em exer-
cer suas funes de forma adequada, sempre atendendo da melhor
forma possvel os usurios.
f) ter conscincia de que seu trabalho regido por princpios
ticos que se materializam na adequada prestao dos servios
pblicos;
Os funcionrios pblicos nunca podem perder de vista o dever
tico que eles possuem com relao sociedade como um todo,
que o de respeito moralidade insculpida no texto constitucio-
nal. A conscincia tica busca ser cidad e, por isso, faz da ho-
nestidade pessoal um caminho certo para a tica pblica. Vivendo
numa Repblica, estamos tratando da coisa pblica, do que de
todos; isso requer vida administrativa e poltica transparente, numa
disposio a colocar-se a servio de toda a coletividade
45
.
g) ser corts, ter urbanidade, disponibilidade e ateno, res-
peitando a capacidade e as limitaes individuais de todos os usu-
rios do servio pblico, sem qualquer espcie de preconceito ou
distino de raa, sexo, nacionalidade, cor, idade, religio, cunho
poltico e posio social, abstendo-se, dessa forma, de causar-lhes
dano moral;
Para bem atender os usurios, preciso trat-los com igual-
dade, sem preconceitos de qualquer natureza. Vale lembrar que o
tratamento preconceituoso e mal-educado caracteriza dano moral,
cabendo reparao.
h) ter respeito hierarquia, porm sem nenhum temor de re-
presentar contra qualquer comprometimento indevido da estrutu-
ra em que se funda o Poder Estatal;
i) resistir a todas as presses de superiores hierrquicos, de
contratantes, interessados e outros que visem obter quaisquer fa-
vores, benesses ou vantagens indevidas em decorrncia de aes
imorais, ilegais ou aticas e denunci-las;
O respeito hierarquia algo necessrio ao setor pblico, pois
se ele no existisse as atividades seriam desempenhadas de forma
desorganizada, logo, inefciente. Isso no signifca, contudo, que o
servidor deva obedecer a todas as ordens sem question-las, nota-
damente quando perceber que a atitude de seu superior contraria
os interesses do bem comum, nem que deva ter medo de denunciar
atitudes antiticas de seus superiores ou colegas.
So atitudes que no podem ser aceitas por parte dos supe-
riores ou de pessoas que contratem ou busquem servios do poder
pblico: obteno de favores, benefcios ou vantagens indevidas,
imorais, ilegais ou antiticas. Ao se deparar com estas atitudes,
dever denunci-las.
j) zelar, no exerccio do direito de greve, pelas exigncias es-
pecfcas da defesa da vida e da segurana coletiva;
O Supremo Tribunal Federal decidiu que os servidores pbli-
cos possuem o direito de greve, devendo se atentar pela preserva-
o da sociedade quando exerc-lo. Enquanto no for elaborada
uma legislao especfca para os funcionrios pblicos, dever ser
obedecida a lei geral de greve para os funcionrios privados, qual
seja a Lei n 7.783/89 (Mandado de Injuno n 20).
45 AGOSTINI, Frei Nilo. tica: dilogo e compromisso.
So Paulo: FTD, 2010.
l) ser assduo e frequente ao servio, na certeza de que sua
ausncia provoca danos ao trabalho ordenado, refetindo negati-
vamente em todo o sistema;
m) comunicar imediatamente a seus superiores todo e qual-
quer ato ou fato contrrio ao interesse pblico, exigindo as provi-
dncias cabveis;
n) manter limpo e em perfeita ordem o local de trabalho, se-
guindo os mtodos mais adequados sua organizao e distri-
buio;
Os trs incisos acima reiteram deveres constantemente enu-
merados pelo Cdigo de tica como o de comparecimento assduo
e pontual no local de trabalho, o de comunicao de atos contrrios
ao interesse pblico (inclusive os praticados por seus superiores)
e o de preservao do local de trabalho (mantendo-o limpo e or-
ganizado).
o) participar dos movimentos e estudos que se relacionem
com a melhoria do exerccio de suas funes, tendo por escopo a
realizao do bem comum;
Frequentemente, so promovidos cursos de aperfeioamento
pela prpria instituio, sem contar aqueles disponibilizados por
faculdades e cursos tcnicos. Cabe ao servidor pblico participar
sempre que for benfco melhoria de suas funes.
O valor do exerccio profssional tende a aumentar medida
que o profssional tambm aumentar sua cultura, especialmente em
ramos do saber aplicveis a todos os demais, como so os relativos
s culturas flosfcas, matemticas e histricas. Uma classe que se
sustenta em elites cultas te garantida sua posio social, porque se
habilita s lideranas e aos postos de comando no poder. A espe-
cializao tem sua utilidade, seu valor, sendo impossvel negar tal
evidncia [...]
46
.
p) apresentar-se ao trabalho com vestimentas adequadas ao
exerccio da funo;
A roupa vestida pelo servidor pblico tambm refete sua au-
toridade moral no exerccio das funes. Por exemplo, absurdo
chegar ao local de trabalho utilizando bermuda e chinelo, refetin-
do uma imagem de descaso do servio pblico. As roupas devem
ser sbrias, compatveis com a seriedade esperada da Administra-
o Pblica e de seus funcionrios.
q) manter-se atualizado com as instrues, as normas de ser-
vio e a legislao pertinentes ao rgo onde exerce suas funes;
A regulamentao das funes exercidas pelos rgos admi-
nistrativos est sempre mudando, cabendo ao servidor pblico se
manter atualizado.
r) cumprir, de acordo com as normas do servio e as instru-
es superiores, as tarefas de seu cargo ou funo, tanto quanto
possvel, com critrio, segurana e rapidez, mantendo tudo sem-
pre em boa ordem.
A alnea refete uma sntese do agir moral esperado do ser-
vidor pblico, refetindo a prestao do servio com efcincia e
respeito lei, atendendo ao bem comum.
s) facilitar a fscalizao de todos atos ou servios por quem
de direito;
As atividades de fscalizao so usuais no servio pblico e,
por isso, os fcais devem ser bem atendidos, cabendo ao servidor
demonstrar que as atividades atribudas esto sendo prestadas con-
forme a lei determina.
Paulo: Atlas, 2010.
65
GESTO PBLICA
t) exercer com estrita moderao as prerrogativas funcionais
que lhe sejam atribudas, abstendo-se de faz-lo contrariamente
aos legtimos interesses dos usurios do servio pblico e dos ju-
risdicionados administrativos;
Prerrogativas funcionais so garantias atribudas pela lei ao
servidor pblico para que ele possa bem desempenhar suas fun-
es. No cabe exerc-las a torto e direito, preciso ter razoabi-
lidade, moderao. Assim, quando invoc-las, o servidor pblico
ser levado a srio.
u) abster-se, de forma absoluta, de exercer sua funo, po-
der ou autoridade com fnalidade estranha ao interesse pblico,
mesmo que observando as formalidades legais e no cometendo
qualquer violao expressa lei;
O servidor pblico deve agir conforme a lei determina, ob-
servando-a estritamente, preservando assim os interesses da so-
ciedade.
v) divulgar e informar a todos os integrantes da sua classe so-
bre a existncia deste Cdigo de tica, estimulando o seu integral
cumprimento.
O Cdigo de tica o principal instrumento jurdico que trata
das atitudes do servidor pblico esperadas e vedadas. preciso
obedecer suas diretrizes e aconselhar a sua leitura queles que o
desconheam.
Seo III
Das Vedaes ao Servidor Pblico
XV - vedado ao servidor pblico;
Nesta seo, so descritas algumas atitudes que contrariam as
diretrizes do Cdigo de tica. Trata-se de um rol exemplifcativo,
ou seja, que pode ser ampliado por um juzo de interpretao das
regras ticas at ento estudadas.
ATENO: no ser necessrio gravar todas estas regras se o
candidato se atentar ao fato de que elas se contrapem s atitudes
corretas at ento estudadas. Por bvio, no agir da forma estabe-
lecida caracteriza violao dos deveres ticos, o que proibido.
a) o uso do cargo ou funo, facilidades, amizades, tempo,
posio e infuncias, para obter qualquer favorecimento, para si
ou para outrem;
O cargo pblico para a sociedade, no para o indivduo. Por
isso, ele no pode se benefciar dele indevidamente. A esta descri-
o corresponde o tipo criminal da corrupo passiva, prescrito no
Cdigo Penal em seu artigo 317 nos seguintes termos:
Corrupo passiva
Art. 317 - Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta
ou indiretamente, ainda que fora da funo ou antes de assumi-la,
mas em razo dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal
vantagem: Pena - recluso, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa.
b) prejudicar deliberadamente a reputao de outros servido-
res ou de cidados que deles dependam;
Causar intrigas no trabalho, fazer fofocas e se negar a ajudar
os demais cidados que busquem atendimento uma clara viola-
o ao dever tico.
c) ser, em funo de seu esprito de solidariedade, conivente
com erro ou infrao a este Cdigo de tica ou ao Cdigo de tica
de sua profsso;
Como visto, dever do servidor pblico denunciar aqueles
que desrespeitem o Cdigo de tica, bem como obedec-lo estrita-
mente. No deve pensar que cobrir o erro do outro algo solidrio,
porque todos os erros cometidos numa funo pblica so preju-
diciais sociedade.
d) usar de artifcios para procrastinar ou difcultar o exer-
ccio regular de direito por qualquer pessoa, causando-lhe dano
moral ou material;
O trabalho no deve ser adiado, mas sim prestado de forma
rpida e efcaz, sob pena de causar dano moral ou material aos
usurios e ao Estado.
Na esfera penal, pode incidir no crime de prevaricao (art.
319, CP).
e) deixar de utilizar os avanos tcnicos e cientfcos ao seu
alcance ou do seu conhecimento para atendimento do seu mister;
A incorporao da tecnologia aos servios pblicos, aproxi-
mando-o da sociedade, chamada de governana eletrnica. Cabe
ao servidor pblico saber lidar bem com tais tecnologias, pois elas
melhoram a qualidade do servio prestado.
f) permitir que perseguies, simpatias, antipatias, caprichos,
paixes ou interesses de ordem pessoal interfram no trato com o
pblico, com os jurisdicionados administrativos ou com colegas
hierarquicamente superiores ou inferiores;
O funcionrio pblico deve agir com impessoalidade na pres-
tao do servio, tratando todas as pessoas igualmente, tanto os
usurios quanto os colegas de trabalho.
g) pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer
tipo de ajuda fnanceira, gratifcao, prmio, comisso, doao
ou vantagem de qualquer espcie, para si, familiares ou qualquer
pessoa, para o cumprimento da sua misso ou para infuenciar
outro servidor para o mesmo fm;
A remunerao do servidor pblico j paga pelo Estado, fo-
mentada pelos tributos do contribuinte. No cabe ao servidor bus-
car bnus indevidos pela prestao de seus servios, seja solicitan-
do (caso que caracteriza crime de corrupo - art. 317, CP), seja
exigindo (restando presente o crime de concusso - art. 316, CP).
Caso o faa, se sujeitar s penas cveis, penais e administrativas.
h) alterar ou deturpar o teor de documentos que deva encami-
nhar para providncias;
Caso o faa, alm das sanes cveis e administrativas, incorre
na prtica do crime de alterar ou deturpar (modifcar, alterar para
pior; desfgurar; corromper; adulterar) dados de documentos pode
confgurar o crime previsto no artigo 313-A, do Cdigo Penal:
Insero de dados falsos em sistema de informaes
Art. 313-A. Inserir ou facilitar, o funcionrio autorizado, a
insero de dados falsos, alterar ou excluir indevidamente dados
corretos nos sistemas informatizados ou bancos de dados da Ad-
ministrao Pblica com o fm de obter vantagem indevida para si
ou para outrem ou para causar dano: Pena - recluso, de 2 (dois)
a 12 (doze) anos, e multa.
i) iludir ou tentar iludir qualquer pessoa que necessite do
atendimento em servios pblicos;
Como visto, o funcionrio pblico deve atender com efcin-
cia o usurio do servio, prestando todas as informaes da ma-
neira mais correta e verdadeira possvel, sem mentiras ou iluses.
j) desviar servidor pblico para atendimento a interesse par-
ticular;
66
GESTO PBLICA
Todos os servidores pblicos so contratados pelo Estado, de-
vendo prestar servios que atendam ao seu interesse. Por isso, um
servidor no pode pedir ao seu subordinado que lhe preste servios
particulares, por exemplo, pagar uma conta pessoal em agncia
bancria, telefonar para consultrios para agendar consultas, fazer
compras num supermercado.
l) retirar da repartio pblica, sem estar legalmente autori-
zado, qualquer documento, livro ou bem pertencente ao patrim-
nio pblico;
Os bens que se encontram no local de trabalho pertencem
mquina estatal e devem ser utilizados exclusivamente para a
prestao do servio pblico, no podendo o funcionrio retir-los
de l. Se o fzer, responde civil e administrativamente, bem como
criminalmente por peculato (art. 312, CP).
Peculato
Art. 312 - Apropriar-se o funcionrio pblico de dinheiro, va-
lor ou qualquer outro bem mvel, pblico ou particular, de que
tem a posse em razo do cargo, ou desvi-lo, em proveito prprio
ou alheio:
Pena - recluso, de dois a doze anos, e multa.
1 - Aplica-se a mesma pena, se o funcionrio pblico, em-
bora no tendo a posse do dinheiro, valor ou bem, o subtrai, ou
concorre para que seja subtrado, em proveito prprio ou alheio,
valendo-se de facilidade que lhe proporciona a qualidade de fun-
cionrio.
Peculato caracteriza-se pela subtrao ou desvio, por abuso de
confana, de dinheiro ou de coisa mvel aprecivel economica-
mente, para proveito prprio ou alheio, por servidor pblico que o
administra ou guarda.
m) fazer uso de informaes privilegiadas obtidas no mbito
interno de seu servio, em benefcio prprio, de parentes, de ami-
gos ou de terceiros;
As informaes que so acessadas pelo funcionrio pblico
somente devem ser aproveitadas para o bom desempenho das fun-
es. No cabe fazer fofocas, ainda que sem nenhum interesse de
obter privilgio econmico, ou seja, apenas para aparentar impor-
tncia por mera vaidade pessoal. possvel que caracterize crime
de violao de sigilo funcional pois utilizar-se de informaes ob-
tidas no mbito interno da administrao, nos casos em que deva
ser guardado sigilo pode caracterizar crime, previsto no artigo 325,
do Cdigo Penal:
Violao de sigilo funcional
Art. 325 - Revelar fato de que tem cincia em razo do cargo
e que deva permanecer em segredo, ou facilitar-lhe a revelao:
Pena - deteno, de seis meses a dois anos, ou multa, se o fato
no constitui crime mais grave.
n) apresentar-se embriagado no servio ou fora dele habitu-
almente;
Trata-se de ato tpico de falta de decoro e retido, valore mo-
rais inerentes boa prestao do servio pblico.
o) dar o seu concurso a qualquer instituio que atente contra
a moral, a honestidade ou a dignidade da pessoa humana;
p) exercer atividade profssional atica ou ligar o seu nome a
empreendimentos de cunho duvidoso.
O servidor pblico, seja na vida privada, seja no exerccio das
funes, no deve se fliar a instituies que contrariem a moral,
por exemplo, que incitem o preconceito e a desordem pblica. Af-
nal, o servidor pblico um espelho para a sociedade, devendo
refetir seus valores tradicionais.
CAPTULO II
DAS COMISSES DE TICA
XVI - Em todos os rgos e entidades da Administrao P-
blica Federal direta, indireta autrquica e fundacional, ou em
qualquer rgo ou entidade que exera atribuies delegadas
pelo poder pblico, dever ser criada uma Comisso de tica,
encarregada de orientar e aconselhar sobre a tica profssional
do servidor, no tratamento com as pessoas e com o patrimnio
pblico, competindo-lhe conhecer concretamente de imputao ou
de procedimento suscetvel de censura.
Estabelecido um cdigo de tica, para uma classe, cada indi-
vduo a ele passa a subordinar-se, sob pena de incorrer em trans-
gresso, punvel pelo rgo competente, incumbido de fscalizar o
exerccio profssional. [...] A fscalizao do exerccio da profsso
pelos rgos de classe compreende as fases preventiva (ou edu-
cacional) e executiva (ou de direta verifcao da qualidade das
prticas). Grande parte dos erros cometidos derivam-se em par-
te do pouco conhecimento sobre a conduta, ou seja, da educao
insufciente, e outra parte, bem menor, deriva-se de atos propo-
sitadamente praticados. Os rgos de fscalizao assumem, por
conseguinte, um papel relevante de garantia sobre a qualidade dos
servios prestados e da conduta humana dos profssionais
47
.
Com efeito, as Comisses de tica possuem funo de orien-
tao e aconselhamento, devendo se fazer presentes em todo r-
go ou entidade da administrao direta ou indireta.
A Comisso de tica no tem por fnalidade aplicar sanes
disciplinares contra os servidores Civis. Muito pelo contrrio: a
sua atuao tem por principio evitar a instaurao desses proces-
sos, mediante trabalho de orientao e aconselhamento. A fnalida-
de do cdigo de tica consiste em produzir na pessoa do servidor
pblico a conscincia de sua adeso s normas tico-profssionais
preexistentes luz de um esprito crtico, para efeito de facilitar a
prtica do cumprimento dos deveres legais por parte de cada um e,
em conseqncia, o resgate do respeito ao servio pblico e dig-
nidade social de cada servidor. O objetivo deste cdigo a divul-
gao ampla dos deveres e das vedaes previstas, atravs de um
trabalho de cunho educativo com os servidores pblicos federais.
XVII - Revogado pelo Decreto n 6.029/07 (art. 25).
XVIII - Comisso de tica incumbe fornecer, aos organis-
mos encarregados da execuo do quadro de carreira dos servido-
res, os registros sobre sua conduta tica, para o efeito de instruir
e fundamentar promoes e para todos os demais procedimentos
prprios da carreira do servidor pblico.
Alm de orientar e aconselhar, a Comisso de tica fornecer
as informaes sobre os funcionrios a ela submetidos, tanto para
instruir promoes, quanto para alimentar processo administrativo
disciplinar.
Paulo: Atlas, 2010.
67
GESTO PBLICA
XIX a XXI - Revogados pelo Decreto n 6.029/07 (art. 25).
XXII - A pena aplicvel ao servidor pblico pela Comisso de
tica a de censura e sua fundamentao constar do respectivo
parecer, assinado por todos os seus integrantes, com cincia do
faltoso.
A nica sano que pode ser aplicada diretamente pela Co-
misso de tica a de censura, que a pena mais branda pela
prtica de uma conduta inadequada que seja praticada no exerccio
das funes. Nos demais casos, caber sindicncia ou processo ad-
ministrativo disciplinar, sendo que a Comisso de tica fornecer
elementos para instruo.
Censura o poder do Estado de interditar ou restringir a livre
manifestao de pensamento, oral ou escrito, quando se considera
que tal pode ameaar a ordem pblica vigente.
XXIV - Para fns de apurao do comprometimento tico,
entende-se por servidor pblico todo aquele que, por fora de lei,
contrato ou de qualquer ato jurdico, preste servios de natureza
permanente, temporria ou excepcional, ainda que sem retribui-
o fnanceira, desde que ligado direta ou indiretamente a qual-
quer rgo do poder estatal, como as autarquias, as fundaes
pblicas, as entidades paraestatais, as empresas pblicas e as so-
ciedades de economia mista, ou em qualquer setor onde prevalea
o interesse do Estado.
Este ltimo inciso do Cdigo de tica de fundamental im-
portncia para fns de concurso pblico, pois defne quem o ser-
vidor pblico que se sujeita a ele.
Uma classe profssional caracteriza-se pela homogeneidade
do trabalho executado, pela natureza do conhecimento exigido
preferencialmente para tal execuo e pela identidade de habili-
tao para o exerccio da mesma. A classe profssional , pois, um
grupo dentro a sociedade, especfco, defnido por sua especialida-
de de desempenho de tarefa
48
.
Elementos do conceito de servidor pblico:
a) Instrumento de vinculao: por fora de lei (por exemplo,
prestao de servios como jurado ou mesrio), contrato (contra-
tao direta, sem concurso pblico, para atender a uma urgncia ou
emergncia) ou qualquer outro ato jurdico ( o caso da nomeao
por aprovao em concurso pblico) - enfm, no importa o ins-
trumento da vinculao administrao pblica, desde que esteja
realmente vinculado;
b) Servio prestado: permanente, temporrio ou excepcio-
nal - isto , ainda que preste o servio s por um dia, como no caso
do mesrio de eleio, servidor pblico, da mesma forma que
aquele que foi aprovado em concurso pblico e tomou posse; com
ou sem retribuio fnanceira - por exemplo, o jurado no recebe
por seus servios, mas no deixa de ser servidor pblico;
c) Instituio ou rgo de prestao: ligado administrao
direta ou indireta, isto , a qualquer rgo que tenha algum vn-
culo com o poder estatal. O conceito o mais amplo possvel,
abrangendo autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas,
sociedades de economia mista, enfm, qualquer entidade ou setor
que vise atender o interesse do Estado.
Paulo: Atlas, 2010.
10.5.2 LEI N 8.112/1990 E
ALTERAES: REGIME DISCIPLINAR
(DEVERES E PROIBIES, ACUMULAO,
RESPONSABILIDADES, PENALIDADES).
Ttulo IV
Do Regime Disciplinar
O regime disciplinar do servidor pblico civil federal est es-
tabelecido basicamente de duas maneiras: deveres e proibies.
Ontologicamente, so a mesma coisa: ambos deveres e proibies
so normas protetivas da boa Administrao. Em ambas as hip-
teses, violado o preceito, cabvel uma punio. Deve-se notar,
porm, que os deveres constam da lei como aes, como conduta
positiva; as proibies, ao contrrio, so descritas como condutas
vedadas ao servidor, de modo que ele deve abster-se de pratic-las.
Os deveres esto inscritos no artigo 116, no de modo exaustivo,
posto que o servidor deve obedincia a todas as normas legais ou
infralegais, e o prprio inciso III do referido dispositivo , de certa
maneira, uma norma disciplinar em branco
49
.
Estes dispositivos prevem, basicamente, um conjunto de
normas de conduta e de proibies impostas pela lei aos servidores
por ela abrangidos, tendo em vista a preveno, a apurao e a
possvel punio de atos e omisses que possam por em risco o
funcionamento adequado da administrao pblica, do posto de
vista tico, do ponto de vista da efcincia e do ponto de vista da
legalidade. Decorrem, estes dispositivos, do denominado Poder
Disciplinar que aquele conferido Administrao com o objeti-
vo de manter sua disciplina interna, na medida em que lhe atribui
instrumentos para punir seus servidores (e tambm queles que
estejam a ela vinculados por um instrumento jurdico determina-
do - particulares contratados pela Administrao). [...]O disposto
no Ttulo IV da lei n 8.112/90 prev basicamente um conjunto de
obrigaes impostas aos servidores por ela regidos. Tais obriga-
es, ora positivas (os denominados Deveres art. 116), ora nega-
tivas (as denominadas Proibies art. 117) uma vez inadimplidas
ensejam sua imediata apurao (art. 143) e uma vez comprovadas
importam na responsabilizao administrativa, a desafar, ento, a
aplicao de uma das sanes administrativas (art. 127). No por
outra razo que o art. 124 declara que a responsabilidade adminis-
trativa resulta da prtica de ato omissivo (quando o servidor deixa
de cumprir os deveres a ele impostos) ou comissivo (quando viola
proibio) praticado no desempenho do cargo ou funo
50
.
Captulo I
Dos Deveres
Art. 116. So deveres do servidor:
49 LIMA, Fbio Lucas de Albuquerque. O regime disciplinar
dos servidores federais. Disponvel em: <http://www.sato.adm.
br/artigos/o_regime_disciplinar_dos_servidores_federais.htm>.
Acesso em: 11 ago. 2013.
50 MORGATO, Almir. O Regime Disciplinar dos
Servidores Pblicos da Unio. Disponvel em: <http://www.
canaldosconcursos.com.br/artigos/almirmorgado_artigo1.pdf>.
68
GESTO PBLICA
Os deveres do servidor previstos na Lei n 8.112/90 so em
muito compatveis com os previstos no Cdigo de tica profs-
sional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal (De-
creto n 1.171/94). Descrevem algumas das condutas esperadas
do servidor pblico quando do desempenho de suas funes. Em
resumo, o servidor pblico deve desempenhar suas funes com
cuidado, rapidez e pontualidade, sendo leal instituio que com-
pe, respeitando as ordens de seus superiores que sejam adequadas
s funes que desempenhe e buscando conservar o patrimnio do
Estado. No tratamento do pblico, deve ser prestativo e no negar
o acesso a informaes que no sejam sigilosas. Caso presencie
alguma ilegalidade ou abuso de poder, deve denunciar. Tomam-se
como base os ensinamentos de Lima
51
a respeito destes deveres:
I - exercer com zelo e dedicao as atribuies do cargo;
O primeiro dos deveres insculpidos no regime estatutrio o
dever de zelo. O zelo diz respeito s atribuies funcionais e tam-
bm ao cuidado com a economia do material, os bens da repartio
e o patrimnio pblico. Sob o prisma da disciplina e da conserva-
o dos bens e materiais da repartio, o servidor deve sempre agir
com dedicao no desempenho das funes do cargo que ocupa, e
que lhe foram atribudas desde o termo de posse. O servidor no
o dono do cargo. Dono do cargo o Estado que o remunera. Se o
referido cargo no lhe pertence, o servidor deve exercer suas fun-
es com o mximo de zelo que estiver ao seu alcance. Sua even-
tual menor capacidade de desempenho, para no confgurar desdia
ou insufcincia de desempenho, dever ser compensada com um
maior esforo e dedicao de sua parte. Se um servidor altamente
preparado e capaz, vem a praticar atos que confgurem desdia ou
mesmo falta mais grave, poder vir a ser punido. Porque o que se
julgar no a pessoa do servidor, mas a conduta a ele imputvel.
O zelo no deve se limitar apenas s atribuies especfcas de sua
atividade. O servidor deve ter zelo no somente com os bens e
interesses imateriais (a imagem, os smbolos, a moralidade, a pon-
tualidade, o sigilo, a hierarquia) como tambm para com os bens e
interesses patrimoniais do Estado.
II - ser leal s instituies a que servir;
O servidor que cumprir todos os deveres e normas adminis-
trativas j positivadas, consequentemente, leal instituio que
lhe remunera. Sob o prisma constitucional que devemos entender
a norma hoje. Sendo assim, o dever de lealdade est inserido no
Estatuto como norma programtica, orientadora da conduta dos
servidores.
III - observar as normas legais e regulamentares;
A funo desta norma de no deixar sem resposta qualquer
que seja a irregularidade cometida. Da a necessria correlao
nesses casos que temos de fazer do art. 116, inciso III, com a nor-
ma violada, e j prevista em outra lei, decreto, instruo, ordem de
servio ou portaria.
IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifesta-
mente ilegais;
O servidor integra a estrutura organizacional do rgo em
que presta suas atribuies funcionais. O Estado se movimenta
atravs dos seus diversos rgos. Dentro dos rgos pblicos, h
um escalonamento de cargos e funes que servem ao cumpri-
mento da vontade do ente estatal. Este escalonamento, posto em
51 LIMA, Fbio Lucas de Albuquerque. O regime disciplinar
dos servidores federais. Disponvel em: <http://www.sato.adm.
br/artigos/o_regime_disciplinar_dos_servidores_federais.htm>.
movimento, o que vimos at agora chamando de hierarquia. A
hierarquia existe para que do alto escalo at a prtica dos admi-
nistrados as coisas funcionem. Disso decorre que quando emitida
uma ordem para o servidor subordinado, este deve dar cumpri-
mento ao comando. Porm quando a ordem visivelmente ilegal,
arbitrria, inconstitucional ou absurda, o servidor no obrigado a
dar seguimento ao que lhe ordenado. Quando a ordem manifes-
tamente ilegal? H uma margem de interpretao, principalmente
se o servidor subordinado no tiver nenhuma formao de ordem
jurdica. Logo, o bom senso que ir margear o que fagrante-
mente inconstitucional.
V - atender com presteza:
a) ao pblico em geral, prestando as informaes requeridas,
ressalvadas as protegidas por sigilo;
b) expedio de certides requeridas para defesa de direito
ou esclarecimento de situaes de interesse pessoal;
c) s requisies para a defesa da Fazenda Pblica.
Este dever foi insculpido na lei para que o servidor pblico
trabalhe diuturnamente no sentido de desfazer a imagem desagra-
dvel que o mesmo possui perante a sociedade. Exige-se que atue
com presteza no atendimento a informaes solicitadas pela Fa-
zenda Pblica. Esta engloba o fsco federal, estadual, municipal e
distrital. O servidor pblico tem que ser expedito, diligente, labo-
rioso. No h mais lugar para o burocrata que se afasta do adminis-
trado, difcultando a vida de quem necessita de atendimento rpido
e escorreito. Entretanto, h um longo caminho a ser percorrido at
que se atinja um mnimo ideal de atendimento e de funcionamento
dos rgos pblicos, o que deve necessariamente passar por crit-
rios de valorizao dos servidores bons e de treinamento e qualif-
cao permanente dos quadros de pessoal.
VI - levar as irregularidades de que tiver cincia em razo do
cargo ao conhecimento da autoridade superior ou, quando houver
suspeita de envolvimento desta, ao conhecimento de outra autori-
dade competente para apurao;
Todo servidor pblico obrigado a dar conhecimento ao
chefe da repartio acerca das irregularidades de que toma conhe-
cimento no exerccio de suas atribuies. Deve levar ao conheci-
mento da chefa imediata pelo sistema hierrquico. Supe-se que
os titulares das chefas ou divises detm um conhecimento maior
de como corrigir o erro ou comunicar aos rgos de controle para
a devida apurao. De nada adiantaria o servidor, ciente de um ato
irregular, ir comunicar ao pblico ou a terceiros. Alm do dever de
sigilo, h assuntos que exigem certas reservas, visando ao bem do
servio pblico, da segurana nacional e mesmo da sociedade.
VII - zelar pela economia do material e a conservao do
patrimnio pblico;
Esse deve basilar. Se o agente no zelar pela economia e
pela conservao dos bens pblicos presta um desservio na-
o que lhe remunera. E como se ver adiante poder ser causa
inclusive de demisso, se no cumprir o presente dever, quando
por descumprimento dele a gravidade do fato implicar a infrao a
normas mais graves.
VIII - guardar sigilo sobre assunto da repartio;
O agente pblico deve guardar sigilo sobre o que se passa na
repartio, principalmente quanto aos assuntos ofciais. Pela Lei
n 12.527, de 18 de novembro de 2011, hoje est regulamentado
o acesso s informaes. Porm, o servidor deve ter cuidado, pois
at mesmo o fornecimento ou divulgao das informaes exigem
um procedimento. Maior cuidado h que se ter, quando a informa-
69
GESTO PBLICA
o possa expor a intimidade da pessoa humana. As informaes
pessoais dos administrados em geral devem ser tratadas forma
transparente e com respeito intimidade, vida privada, honra
e imagem das pessoas, bem como s liberdades e garantias in-
dividuais, segundo o artigo 31, da Lei n 21.527, 2011. A exceo
para o sigilo existe, pois, no devemos tratar a questo em termos
de clusula jurdica de carter absoluto, podendo ter autorizada a
divulgao ou o acesso por terceiros quando haja previso legal.
Outra exceo quando h o consentimento expresso da pessoa
a que elas se referirem. No caso de cumprimento de ordem judi-
cial, para a defesa de direitos humanos, e quando a proteo do
interesse pblico e geral preponderante o exigir, tambm devem
ser fornecidas as informaes. Portanto, o servidor h que ter re-
serva no seu comportamento e fala, esquivando-se de revelar o
contedo do que se passa no seu trabalho. Se o assunto pululante
uma irregularidade absurda, deve ento reduzir a escrito e repre-
sentar para que se apure o caso. Deveriam diminuir as conversas
de corredor e se efetivar a apurao dos fatos atravs do processo
administrativo disciplinar. Os assuntos objeto do servio merecem
reserva. Devem fcar circunscritos aos servidores designados para
o respectivo trabalho interno, no devendo sair da seo ou setor
de trabalho, sem o trmite hierrquico do chefe imediato. Se o as-
sunto ou o trabalho, enfm, merecer divulgao mais ampla, deve
ser contatado o rgo de assessoria de comunicao social, que
saber proceder de forma ofcial, obedecendo ao bom senso e s
leis vigentes.
IX - manter conduta compatvel com a moralidade adminis-
trativa;
O ato administrativo no se satisfaz somente com o ser legal.
Para ser vlido o ato administrativo tem que ser compatvel com
a moralidade administrativa. O agente deve se comportar em seus
atos de maneira proba, escorreita, sria, no atuando com inten-
es escusas e desvirtuadas. Seu poder-dever no pode ser utili-
zado, por exemplo, para satisfao de interesses menores, como
realizar a prtica de determinado ato para benefciar uma amante
ou um parente. Se o agente viola o dever de agir com comporta-
mento incompatvel com a moralidade administrativa, poder estar
sujeito a sano disciplinar. Seu ato mprobo ou imoral confgu-
ra o chamado desvio de poder, que totalmente abominvel no
Direito Administrativo e poder ser anulado interna corporis ou
judicialmente atravs da ao popular, ao de ressarcimento ao
errio e ao civil pblica se o ato violar direito coletivo ou tran-
sindividual.
X - ser assduo e pontual ao servio;
Dois conceitos diferentes, porm parecidos. Ser assduo sig-
nifca ser presente dentro do horrio do expediente. O oposto do
assduo o ausente, o faltoso. Pontual aquele servidor que no
atrasa seus compromissos. o que comparece no horrio para as
reunies de trabalho e demais atividades relacionadas com o exer-
ccio do cargo que ocupa. Embora sejam conceitos diferentes, aqui
o dever violado, seja por impontualidade, seja por inassiduidade
(que ainda no aquela inassiduidade habitual de 60 dias ensejadora
de demisso), merece reprimenda de advertncia, com fns educa-
tivos e de correo do servidor.
XI - tratar com urbanidade as pessoas;
No mundo moderno, e mxime em nossa civilizao oci-
dental, o trato tem que ser o mais urbano possvel. Urbano, nessa
acepo, no quer dizer citadino ou oriundo da urbe (cidade), mas,
sim, educado, civilizado, cordato e que no possa criar embaraos
aos usurios dos servios pblicos.
XII - representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de
poder.
Pargrafo nico. A representao de que trata o inciso XII
ser encaminhada pela via hierrquica e apreciada pela autori-
dade superior quela contra a qual formulada, assegurando-se
ao representando ampla defesa.
Caso o funcionrio pblico denuncie outro servidor, esta re-
presentao ser encaminhada a algum que seja superior hierar-
quicamente ao denunciado, que ter direito ampla defesa.
O servidor tem obrigao legal de dar conhecimento s auto-
ridades de qualquer irregularidade de que tiver cincia em razo do
cargo, principalmente no processo em que est atuando ou quando
o fato aconteceu sob as suas vistas. No concebvel que o ser-
vidor se defronte com uma irregularidade administrativa e fque
inerte. Deve provocar quem de direito para que a irregularidade
seja sanada de imediato. Caso haja indiferena no seu crculo de
atuao, i.e., no seu setor ou seo, dever representar aos rgos
superiores. Assim que o dever de informar acerca de irregulari-
dades anda de brao dado com o dever de representar. No surtin-
do efeito a notcia da irregularidade, no corrigida esta, sobrevm
o dever de representar. O dever de representao no deixa de ser
uma prerrogativa legal, investindo o servidor de um mnus p-
blico importante, constituindo o servidor em um curador legal do
ente pblico. O mais humilde servidor passa a ser um agente pro-
motor de legalidade. claro o inciso XII do art. 116 quando diz
que dever do servidor representar contra ilegalidade, omisso
ou abuso de poder. De modo que tambm a omisso pode ensejar
a representao. A omisso do agente que ilegalmente no pratica
ato a que se acha vinculado pode at confgurar o ilcito penal de
prevaricao. O dever de representao deve ser privilegiado, mas
deve ser usado com o devido equilbrio, no podendo servir a fna-
lidades egosticas, poltico-partidrias, induzido por inimizades de
cunho pessoal, o que de pronto trespassar o representante de autor
a ru por prtica de abuso de poder ou denunciao caluniosa.
Captulo II
Das Proibies
Art. 117. Ao servidor proibido:
Em contraposio aos deveres do servidor pblico, existem
diversas proibies, que tambm esto em boa parte abrangidas
pelo Decreto n 1.171/94. A violao dos deveres ou a prtica de
alguma das violaes abaixo descritas caracterizam infrao admi-
nistrativa disciplinar.
Nas Proibies art. 117, constata-se, desde logo, sua ob-
jetividade e taxatividade, o que veda sua ampliao e o uso de
interpretaes analgicas ou sistemticas visto serem condutas
restritivas de direitos, sujeitas, portanto, ao princpio da reserva le-
gal. O descumprimento dessas proibies podem inclusive, ensejar
o enquadramento penal do servidor, pois muitas das condutas ali
descritas, confguram prtica de delito penal
52
.
I - ausentar-se do servio durante o expediente, sem prvia
autorizao do chefe imediato;
Violao do dever de assiduidade.
70
GESTO PBLICA
II - retirar, sem prvia anuncia da autoridade competente,
qualquer documento ou objeto da repartio;
Violao do dever de zelo com o patrimnio pblico.
III - recusar f a documentos pblicos;
dever do servidor pblico conferir f aos documentos pbli-
cos, revestindo-lhes da autoridade e confana que seu cargo pos-
sui. Violao do dever de transparncia.
IV - opor resistncia injustifcada ao andamento de documen-
to e processo ou execuo de servio;
No cabe impedir que o trmite da administrao seja alterado
por um capricho pessoal. Violao ao dever de celeridade e efci-
ncia, bem como de impessoalidade.
V - promover manifestao de apreo ou desapreo no recinto
da repartio;
Violao do dever de discrio.
VI - cometer a pessoa estranha repartio, fora dos casos
previstos em lei, o desempenho de atribuio que seja de sua res-
ponsabilidade ou de seu subordinado;
Quem designado para o desempenho de uma funo pbli-
ca deve desempenh-la, no podendo designar outra pessoa para
prestar seus servios ou de seu subordinado.
VII - coagir ou aliciar subordinados no sentido de fliarem-se
a associao profssional ou sindical, ou a partido poltico;
O direito de associao livre, no podendo um funcionrio
forar o seu subordinado a associar-se sindical ou politicamente.
VIII - manter sob sua chefa imediata, em cargo ou funo de
confana, cnjuge, companheiro ou parente at o segundo grau
civil;
a chamada prtica de nepotismo. Do latim nepos, neto ou
descendente, o termo utilizado para designar o favorecimento
de parentes (ou amigos prximos) em detrimento de pessoas mais
qualifcadas, especialmente no que diz respeito nomeao ou ele-
vao de cargos. O Decreto n 7.203, de 4 de junho de 2010 dispe
sobre a vedao do nepotismo no mbito da administrao pblica
federal.
Smula Vinculante n 13: A nomeao de cnjuge, com-
panheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afnidade, at
o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor
da mesma pessoa jurdica, investido em cargo de direo, chefa
ou assessoramento, para o exerccio de cargo em comisso ou de
confana, ou, ainda, de funo gratifcada na Administrao P-
blica direta e indireta, em qualquer dos Poderes da Unio, dos Es-
tados, do Distrito Federal e dos municpios, compreendido o ajuste
mediante designaes recprocas, viola a Constituio Federal.
Obs.: se o concurso pedir pelo entendimento jurisprudencial, v
pela smula, mas se no mencionar nada se atenha ao texto da lei,
visto que h pequenas variaes entre o texto da smula e o da lei.
IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de ou-
trem, em detrimento da dignidade da funo pblica;
O cargo pblico serve apenas aos interesses da administrao
pblica, ou seja, da coletividade, no aos interesses pessoais do
servidor.
X - participar de gerncia ou administrao de sociedade
privada, personifcada ou no personifcada, exercer o comrcio,
exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditrio;
No cabe ao servidor pblico administrar sociedade privada,
o que pode comprometer sua efcincia e imparcialidade no exer-
ccio da funo pblica. No princpio, ou seja, na redao original
do Estatuto era proibida apenas a participao do servidor como
scio gerente ou administrador de empresa privada, exceto na qua-
lidade de mero cotista, acionrio ou comanditrio. Atualmente, a
empresa pode at no estar personifcada, por exemplo, no estar
devidamente constituda e registrada nos rgos competentes (Jun-
ta Comercial, fsco estadual, municipal, distrital e federal, e rgos
de controle: ambiental, trabalhista etc.). Comprovada detidamente
a gerncia ou administrao da sociedade particular em concomi-
tncia com a pretensa carga horria da repartio pblica, deve ser
aplicada a penalidade de demisso.
XI - atuar, como procurador ou intermedirio, junto a repar-
ties pblicas, salvo quando se tratar de benefcios previdenci-
rios ou assistenciais de parentes at o segundo grau, e de cnjuge
ou companheiro;
No cabe atuar como procurador perante reparties pblicas
de forma profssional. Da a limitao atuao como representan-
te de parente at segundo grau (irmos, ascendentes e descenden-
tes, cnjuges e companheiros).
XII - receber propina, comisso, presente ou vantagem de
qualquer espcie, em razo de suas atribuies;
A percepo de vantagem indevida gerando enriquecimento
ilcito tambm caracteriza ato de improbidade administrativa de
maior gravidade, bem como crime de corrupo passiva.
XIII - aceitar comisso, emprego ou penso de estado es-
trangeiro;
Indicia a inteno de praticar atos contrrios ao interesse do
Estado ao qual esteja vinculado.
XIV - praticar usura sob qualquer de suas formas;
Usura signifca agiotagem, que o emprstimo de dinheiro
a particulares obtendo juros abusivos em troca. As atividades de
emprstimo somente podem ser desempenhadas com fm lucrativo
por instituies credenciadas.
XV - proceder de forma desidiosa;
Desdia desleixo, descuido, preguia, indolncia.
XVI - utilizar pessoal ou recursos materiais da repartio em
servios ou atividades particulares;
O aparato da administrao pblica pertence ao Estado, no
cabendo ao servidor utiliz-lo em atividades particulares.
XVII - cometer a outro servidor atribuies estranhas ao car-
go que ocupa, exceto em situaes de emergncia e transitrias;
Cada servidor pblico tem sua atribuio legal, no cabendo
design-lo para desempenhar funes diversas salvo em caso de
extrema necessidade.
XVIII - exercer quaisquer atividades que sejam incompatveis
com o exerccio do cargo ou funo e com o horrio de trabalho;
O exerccio de atividades incompatveis propicia uma viola-
o ao princpio da imparcialidade.
XIX - recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando
solicitado.
A atualizao de dados cadastrais necessria para manter a
administrao ciente da situao de seu servidor.
Pargrafo nico. A vedao de que trata o inciso X do ca-
put deste artigo no se aplica nos seguintes casos:
I - participao nos conselhos de administrao e fscal de
empresas ou entidades em que a Unio detenha, direta ou indire-
tamente, participao no capital social ou em sociedade coopera-
tiva constituda para prestar servios a seus membros; e
II - gozo de licena para o trato de interesses particulares, na
forma do art. 91 desta Lei, observada a legislao sobre confito
de interesses.
71
GESTO PBLICA
Nestes casos, possvel participar diretamente da administra-
o de sociedade privada, pois o interesse estatal no ser com-
prometido.
Captulo III
Da Acumulao
Art. 118. Ressalvados os casos previstos na Constituio,
vedada a acumulao remunerada de cargos pblicos.
Estabelece o artigo 37, XVI da Constituio Federal:
vedada a acumulao remunerada de cargos pblicos, ex-
ceto, quando houver compatibilidade de horrios, observado em
qualquer caso o disposto no inciso XI.
a) a de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com outro tcnico ou cient-
fco;
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profssionais
de sade, com profsses regulamentadas;
Segundo Carvalho Filho
53
, o fundamento da proibio im-
pedir que o cmulo de funes pblicas faa com que o servidor
no execute qualquer delas com a necessria efcincia. Alm
disso, porm, pode-se observar que o Constituinte quis tambm
impedir a cumulao de ganhos em detrimento da boa execuo
de tarefas pblicas. [...] Nota-se que a vedao se refere acumu-
lao remunerada. Em consequncia, se a acumulao s encerra a
percepo de vencimentos por uma das fontes, no incide a regra
constitucional proibitiva.
1
o
A proibio de acumular estende-se a cargos, empregos
e funes em autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas,
sociedades de economia mista da Unio, do Distrito Federal, dos
Estados, dos Territrios e dos Municpios.
A proibio vale tanto para a administrao direta quanto para
a indireta.
2
o
A acumulao de cargos, ainda que lcita, fca condicio-
nada comprovao da compatibilidade de horrios.
Se o Estado pretende que o desempenho de atividade cumula-
da no gere prejuzo funo pblica, correto que exija a compro-
vao de compatibilidade de horrios;
3
o
Considera-se acumulao proibida a percepo de ven-
cimento de cargo ou emprego pblico efetivo com proventos da
inatividade, salvo quando os cargos de que decorram essas remu-
neraes forem acumulveis na atividade.
Exterioriza-se, por exemplo, a proibio de que o agente se
aposente do servio pblico e continue o exercendo, recebendo
aposentadoria e salrio.
Art. 119. O servidor no poder exercer mais de um cargo
em comisso, exceto no caso previsto no pargrafo nico do art.
9
o
, nem ser remunerado pela participao em rgo de delibera-
o coletiva.
Cargo em comisso aquele que no exige aprovao em con-
curso pblico, sendo designado para o exerccio por possuir um
vnculo de confana com o superior. Somente possvel exercer 1,
salvo interinamente. Da mesma forma, no cabe remunerao por
participar de rgo de deliberao coletiva.
Pargrafo nico. O disposto neste artigo no se aplica re-
munerao devida pela participao em conselhos de administra-
o e fscal das empresas pblicas e sociedades de economia mis-
ta, suas subsidirias e controladas, bem como quaisquer empresas
ou entidades em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha
participao no capital social, observado o que, a respeito, dispu-
ser legislao especfca.
O exerccio de funo em determinados conselhos de adminis-
trao e fscais aceita remunerao. Trata-se de exceo ao caput.
Art. 120. O servidor vinculado ao regime desta Lei, que acu-
mular licitamente dois cargos efetivos, quando investido em cargo
de provimento em comisso, fcar afastado de ambos os cargos
efetivos, salvo na hiptese em que houver compatibilidade de ho-
rrio e local com o exerccio de um deles, declarada pelas autori-
dades mximas dos rgos ou entidades envolvidos.
Se o servidor j cumular dois cargos efetivos e for investido
de um cargo em comisso, fcar afastado dos cargos efetivos a no
ser que exista compatibilidade de horrios e local com um deles,
caso em que se afastar de somente um cargo efetivo.
Os artigos 118 a 120 da lei n 8.112/90 ao tratarem da acu-
mulao de cargos e funes pblicas, regulamentam, no mbito
do servio pblico federal a vedao genrica constante do art.
37, incisos VXI e XVII, da Constituio da Repblica. De fato, a
acumulao ilcita de cargos pblicos constitui uma das infraes
mais comuns praticadas por servidores pblicos, o que se constata
observando o elevado nmero de processos administrativos ins-
taurados com esse objeto. O sistema adotado pela lei n 8.112/90
relativamente brando, quando cotejado com outros estatutos de
alguns Estados, visto que propicia ao servidor incurso nessa ilici-
tude diversas oportunidades para regularizar sua situao e esca-
par da pena de demisso. Tambm prev a lei em comentrio, um
processo administrativo simplifcado (processo disciplinar de rito
sumrio) para a apurao dessa infrao art. 133
54
.
Captulo IV
Das Responsabilidades
Art. 121. O servidor responde civil, penal e administrativa-
mente pelo exerccio irregular de suas atribuies.
Segundo Carvalho Filho
55
, a responsabilidade se origina de
uma conduta ilcita ou da ocorrncia de determinada situao fti-
ca prevista em lei e se caracteriza pela natureza do campo jurdico
em que se consuma. Desse modo, a responsabilidade pode ser ci-
vil, penal e administrativa. Cada responsabilidade , em princpio,
independente da outra.
possvel que o mesmo fato gere responsabilidade civil, pe-
nal e administrativa, mas tambm possvel que este gere apenas
uma ou outra espcie de responsabilidade. Da o fato das responsa-
bilidades serem independentes: o mesmo fato pode gerar a aplica-
o de qualquer uma delas, cumulada ou isoladamente.
72
GESTO PBLICA
Art. 122. A responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou
comissivo, doloso ou culposo, que resulte em prejuzo ao errio
ou a terceiros.
1
o
A indenizao de prejuzo dolosamente causado ao er-
rio somente ser liquidada na forma prevista no art. 46, na falta de
outros bens que assegurem a execuo do dbito pela via judicial.
2
o
Tratando-se de dano causado a terceiros, responder o
servidor perante a Fazenda Pblica, em ao regressiva.
3
o
A obrigao de reparar o dano estende-se aos sucesso-
res e contra eles ser executada, at o limite do valor da herana
recebida.
O instituto da responsabilidade civil parte integrante do di-
reito obrigacional, uma vez que a principal consequncia da pr-
tica de um ato ilcito a obrigao que gera para o seu auto de
reparar o dano, mediante o pagamento de indenizao que se re-
fere s perdas e danos. Afnal, quem pratica um ato ou incorre em
omisso que gere dano deve suportar as consequncias jurdicas
decorrentes, restaurando-se o equilbrio social.
56
A responsabilidade civil, assim, difere-se da penal, podendo
recair sobre os herdeiros do autor do ilcito at os limites da heran-
a, embora existam refexos na ao que apure a responsabilidade
civil conforme o resultado na esfera penal (por exemplo, uma ab-
solvio por negativa de autoria impede a condenao na esfera
cvel, ao passo que uma absolvio por falta de provas no o faz).
Genericamente, os elementos da responsabilidade civil se en-
contram no art. 186 do Cdigo Civil: aquele que, por ao ou
omisso voluntria, negligncia ou imprudncia, violar direito e
causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete
ato ilcito. Este o artigo central do instituto da responsabilidade
civil, que tem como elementos: ao ou omisso voluntria (agir
como no se deve ou deixar de agir como se deve), culpa ou dolo
do agente (dolo a vontade de cometer uma violao de direito e
culpa a falta de diligncia), nexo causal (relao de causa e efeito
entre a ao/omisso e o dano causado) e dano (dano o prejuzo
sofrido pelo agente, que pode ser individual ou coletivo, moral ou
material, econmico e no econmico).
Prev o artigo 37, 6 da Constituio Federal: As pessoas
jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de
servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso
contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa. Este artigo deixa
clara a formao de uma relao jurdica autnoma entre o Esta-
do e o agente pblico que causou o dano no desempenho de suas
funes. Nesta relao, a responsabilidade civil ser subjetiva, ou
seja, caber ao Estado provar a culpa do agente pelo dano causado,
ao qual foi anteriormente condenado a reparar. Direito de regresso
justamente o direito de acionar o causador direto do dano para
obter de volta aquilo que pagou vtima, considerada a existncia
de uma relao obrigacional que se forma entre a vtima e a insti-
tuio que o agente compe.
Assim, o Estado responde pelos danos que seu agente causar
aos membros da sociedade, mas se este agente agiu com dolo ou
culpa dever ressarcir o Estado do que foi pago vtima. O agente
causar danos ao praticar condutas incompatveis com o compor-
tamento tico dele esperado.
57

56 GONALVES, Carlos Roberto. Responsabilidade Civil.
A responsabilidade civil do servidor exige prvio processo
administrativo disciplinar no qual seja assegurado contraditrio e
ampla defesa.
Trata-se de responsabilidade civil subjetiva ou com culpa.
Havendo ao ou omisso com culpa do servidor que gere dano ao
errio (Administrao) ou a terceiro (administrado), o servidor ter
o dever de indenizar.
Art. 123. A responsabilidade penal abrange os crimes e con-
travenes imputadas ao servidor, nessa qualidade.
A responsabilidade penal do servidor decorre de uma conduta
que a lei penal tipifque como infrao penal, ou seja, como crime
ou contraveno penal.
O servidor poder ser responsabilizado apenas penalmente,
uma vez que somente caber responsabilizao civil se o ato tiver
causado prejuzo ao errio (elemento dano).
Os crimes contra a Administrao Pblica se encontram nos
artigos 312 a 326 do Cdigo Penal, mas existem outros crimes
espalhados pela legislao especfca.
Art. 124. A responsabilidade civil-administrativa resulta de
ato omissivo ou comissivo praticado no desempenho do cargo ou
funo.
Quando o servidor pratica um ilcito administrativo, a ele
atribuda responsabilidade administrativa. O ilcito pode verifcar-
-se por conduta comissiva ou omissiva e os fatos que o confguram
so os previstos na legislao estatutria. Por exemplo, as san-
es aplicadas pela Comisso de tica por violao ao Decreto n
1.171/94 so administrativas.
Art. 125. As sanes civis, penais e administrativas podero
cumular-se, sendo independentes entre si.
Se as responsabilidades se cumularem, tambm as sanes
sero cumuladas. Da afrmar-se que tais responsabilidades so in-
dependentes, ou seja, no dependem uma da outra.
Art. 126. A responsabilidade administrativa do servidor ser
afastada no caso de absolvio criminal que negue a existncia
do fato ou sua autoria.
Determinadas decises na esfera penal geram excluso da
responsabilidade nas esferas civil e administrativa, quais sejam:
absolvio por inexistncia do fato ou negativa de autoria. A ab-
solvio criminal por falta de provas no gera excluso da respon-
sabilidade civil e administrativa.
A absolvio proferida na ao penal, em regra, nada preju-
dica a pretenso de reparao civil do dano ex delicto, conforme
artigos 65, 66 e 386, IV do CPP: art. 65. Faz coisa julgada no
cvel a sentena penal que reconhecer ter sido o ato praticado em
estado de necessidade, em legtima defesa, em estrito cumprimen-
to de dever legal ou no exerccio regular de direito (excludentes
de antijuridicidade); art. 66. no obstante a sentena absolutria
no juzo criminal, a ao civil poder ser proposta quando no tiver
sido, categoricamente, reconhecida a inexistncia material do
fato; art. 386, IV estar provado que o ru no concorreu para
a infrao penal.
73
GESTO PBLICA
Entendem Fuller, Junqueira e Machado
58
: a absolvio du-
bitativa (motivada por juzo de dvida), ou seja, por falta de pro-
vas, (art. 386, II, V e VII, na nova redao conferida ao CPP), no
empresta qualquer certeza ao mbito da jurisdio civil, restando
intocada a possibilidade de, na ao civil de conhecimento, ser
provada e reconhecida a existncia do direito ao ressarcimento, de
acordo com o grau de cognio e convico prprios da seara civil
(na esfera penal, a deciso de condenao somente pode ser lastre-
ada em juzo de certeza, tendo em vista o princpio constitucional
do estado de inocncia).
Art. 126-A. Nenhum servidor poder ser responsabilizado ci-
vil, penal ou administrativamente por dar cincia autoridade su-
perior ou, quando houver suspeita de envolvimento desta, a outra
autoridade competente para apurao de informao concernente
prtica de crimes ou improbidade de que tenha conhecimento,
ainda que em decorrncia do exerccio de cargo, emprego ou fun-
o pblica.
Este dispositivo visa garantir que os servidores pblicos de-
nunciem os servidores hierarquicamente superiores. Afnal, todos
teriam receio de denunciar se pudessem ser responsabilizados ci-
vil, penal ou administrativamente por tal denncia caso no curso
da apurao se verifcasse que ela no procedia.
Captulo V
Das Penalidades
Art. 127. So penalidades disciplinares:
I - advertncia;
II - suspenso;
III - demisso;
IV - cassao de aposentadoria ou disponibilidade;
V - destituio de cargo em comisso;
VI - destituio de funo comissionada.
A advertncia a pena mais leve, um aviso de que o funcio-
nrio se portou de forma inadequada e de que isso no deve se
repetir. A suspenso uma sano intermediria, fazendo com que
o funcionrio deixe de desempenhar o cargo por certo perodo. Na
demisso, o funcionrio no mais exercer o cargo, sendo assim
sano mais grave. Outras sanes so cassao da aposentadoria
ou disponibilidade, destituio do cargo em comisso, destituio
da funo comissionada.
Art. 128. Na aplicao das penalidades sero consideradas a
natureza e a gravidade da infrao cometida, os danos que dela
provierem para o servio pblico, as circunstncias agravantes ou
atenuantes e os antecedentes funcionais.
Pargrafo nico. O ato de imposio da penalidade mencio-
nar sempre o fundamento legal e a causa da sano disciplinar.
De forma fundamentada, justifcada, se escolher por uma ou
outra sano, conforme a gravidade do ato praticado.
Art. 129. A advertncia ser aplicada por escrito, nos casos
de violao de proibio constante do art. 117, incisos I a VIII e
XIX, e de inobservncia de dever funcional previsto em lei, re-
gulamentao ou norma interna, que no justifque imposio de
penalidade mais grave.
58 FULLER, Paulo Henrique Aranda; JUNQUEIRA,
Gustavo Octaviano Diniz; MACHADO, Angela C. Cangiano.
Processo Penal. 9. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010.
(Coleo Elementos do Direito)
Vide comentrios aos incisos I a VII e XIX do art. 117. A nor-
ma genrica, envolvendo ainda qualquer outra violao de dever
funcional que no exija sano mais grave.
Art. 130. A suspenso ser aplicada em caso de reincidn-
cia das faltas punidas com advertncia e de violao das demais
proibies que no tipifquem infrao sujeita a penalidade de
demisso, no podendo exceder de 90 (noventa) dias.
A suspenso uma sano administrativa intermediria, apli-
cvel se as prticas sujeitas a advertncia se repetirem ou em caso
de infrao grave que ainda assim no gere pena de demisso.
1
o
Ser punido com suspenso de at 15 (quinze) dias o
servidor que, injustifcadamente, recusar-se a ser submetido a ins-
peo mdica determinada pela autoridade competente, cessando
os efeitos da penalidade uma vez cumprida a determinao.
Trata-se de hiptese especfca em que ser aplicada suspen-
so.
2
o
Quando houver convenincia para o servio, a penalida-
de de suspenso poder ser convertida em multa, na base de 50%
(cinquenta por cento) por dia de vencimento ou remunerao, f-
cando o servidor obrigado a permanecer em servio.
Se for inconveniente para a administrao pblica abrir mo
do servidor, poder mult-lo em 50% de seu vencimento/remu-
nerao dirio pelo nmero de dias de suspenso. O servidor no
poder se recusar a permanecer em servio.
Art. 131. As penalidades de advertncia e de suspenso tero
seus registros cancelados, aps o decurso de 3 (trs) e 5 (cin-
co) anos de efetivo exerccio, respectivamente, se o servidor no
houver, nesse perodo, praticado nova infrao disciplinar.
Pargrafo nico. O cancelamento da penalidade no surtir
efeitos retroativos.
O bom comportamento posterior do servidor faz com que o
registro de advertncia (aps 3 anos) ou suspenso (aps 5 anos)
seja apagado de seu registro, o que no signifca que o servidor
poder requerer, por exemplo, o pagamento referente aos dias que
fcou suspenso.
Art. 132. A demisso ser aplicada nos seguintes casos:
I - crime contra a administrao pblica;
Artigos 312 a 326 do Cdigo Penal.
II - abandono de cargo;
III - inassiduidade habitual;
Deixar totalmente de exercer o cargo ou faltar em excesso.
IV - improbidade administrativa;
Atos descritos na Lei n 8.429/92.
V - incontinncia pblica e conduta escandalosa, na repar-
tio;
Ausncia de discrio no exerccio das funes.
VI - insubordinao grave em servio;
Violao grave do dever de obedincia hierrquica.
VII - ofensa fsica, em servio, a servidor ou a particular,
salvo em legtima defesa prpria ou de outrem;
Ofensa fsica a servidor ou administrado que no para se de-
fender.
VIII - aplicao irregular de dinheiros pblicos;
IX - revelao de segredo do qual se apropriou em razo do
cargo;
74
GESTO PBLICA
X - leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio na-
cional;
XI - corrupo;
XII - acumulao ilegal de cargos, empregos ou funes p-
blicas;
Na verdade, so atos de improbidade administrativa, ento
nem precisariam ser mencionados.
XIII - transgresso dos incisos IX a XVI do art. 117.
Vide comentrios aos incisos IX a XVI do art. 117.
Art. 133. Detectada a qualquer tempo a acumulao ilegal
de cargos, empregos ou funes pblicas, a autoridade a que se
refere o art. 143 notifcar o servidor, por intermdio de sua chefa
imediata, para apresentar opo no prazo improrrogvel de dez
dias, contados da data da cincia e, na hiptese de omisso, ado-
tar procedimento sumrio para a sua apurao e regularizao
imediata, cujo processo administrativo disciplinar se desenvolve-
r nas seguintes fases:
I - instaurao, com a publicao do ato que constituir a co-
misso, a ser composta por dois servidores estveis, e simultanea-
mente indicar a autoria e a materialidade da transgresso objeto
da apurao;
II - instruo sumria, que compreende indiciao, defesa e
relatrio;
III - julgamento.
1
o
A indicao da autoria de que trata o inciso I dar-se-
pelo nome e matrcula do servidor, e a materialidade pela des-
crio dos cargos, empregos ou funes pblicas em situao de
acumulao ilegal, dos rgos ou entidades de vinculao, das
datas de ingresso, do horrio de trabalho e do correspondente
regime jurdico.
2
o
A comisso lavrar, at trs dias aps a publicao do
ato que a constituiu, termo de indiciao em que sero transcritas
as informaes de que trata o pargrafo anterior, bem como pro-
mover a citao pessoal do servidor indiciado, ou por intermdio
de sua chefa imediata, para, no prazo de cinco dias, apresentar
defesa escrita, assegurando-se-lhe vista do processo na reparti-
o, observado o disposto nos arts. 163 e 164.
3
o
Apresentada a defesa, a comisso elaborar relatrio
conclusivo quanto inocncia ou responsabilidade do servidor,
em que resumir as peas principais dos autos, opinar sobre a
licitude da acumulao em exame, indicar o respectivo disposi-
tivo legal e remeter o processo autoridade instauradora, para
julgamento.
4
o
No prazo de cinco dias, contados do recebimento do pro-
cesso, a autoridade julgadora proferir a sua deciso, aplicando-
-se, quando for o caso, o disposto no 3
o
do art. 167.
5
o
A opo pelo servidor at o ltimo dia de prazo para
defesa confgurar sua boa-f, hiptese em que se converter au-
tomaticamente em pedido de exonerao do outro cargo.
6
o
Caracterizada a acumulao ilegal e provada a m-f,
aplicar-se- a pena de demisso, destituio ou cassao de apo-
sentadoria ou disponibilidade em relao aos cargos, empregos
ou funes pblicas em regime de acumulao ilegal, hiptese em
que os rgos ou entidades de vinculao sero comunicados.
7
o
O prazo para a concluso do processo administrativo
disciplinar submetido ao rito sumrio no exceder trinta dias,
contados da data de publicao do ato que constituir a comisso,
admitida a sua prorrogao por at quinze dias, quando as cir-
cunstncias o exigirem.
8
o
O procedimento sumrio rege-se pelas disposies deste
artigo, observando-se, no que lhe for aplicvel, subsidiariamente,
as disposies dos Ttulos IV e V desta Lei.
O artigo descreve o procedimento em caso de violao do
dever de no acumular cargos ilicitamente. No incio, o servidor
ser notifcado para se manifestar optando por um cargo. Se fcar
omisso ou se recusar fazer a opo, ser instaurado processo ad-
ministrativo disciplinar. Nele, o servidor poder apresentar defesa
no sentido de ser lcita a cumulao. Mas at o ltimo dia do pra-
zo para defesa o servidor poder optar por um caso, caso em que
o procedimento se converter em pedido de exonerao do cargo
no escolhido, presumindo-se a boa-f do servidor.
Art. 134. Ser cassada a aposentadoria ou a disponibilidade
do inativo que houver praticado, na atividade, falta punvel com
a demisso.
Supondo que o servidor tenha praticado ato punvel com de-
misso e, sabendo disso, se demita. Isso no evitar que sua apo-
sentadoria seja cassada, assim como ele seria demitido se no exer-
ccio das funes.
Art. 135. A destituio de cargo em comisso exercido por
no ocupante de cargo efetivo ser aplicada nos casos de infrao
sujeita s penalidades de suspenso e de demisso.
Pargrafo nico. Constatada a hiptese de que trata este ar-
tigo, a exonerao efetuada nos termos do art. 35 ser convertida
em destituio de cargo em comisso.
Logo, a destituio do cargo em comisso por quem no ocu-
pe um cargo efetivo aplicvel quando o comissionado aplicar no
s os atos sujeitos pena de demisso, mas tambm os sujeitos
pena de suspenso.
Art. 136. A demisso ou a destituio de cargo em comisso,
nos casos dos incisos IV, VIII, X e XI do art. 132, implica a indis-
ponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, sem prejuzo
da ao penal cabvel.
Nos casos de demisso e destituio do cargo em comisso, os
bens fcaro indisponveis para o ressarcimento do prejuzo sofrido
pelo Estado, cabendo ainda ao penal prpria.
Art. 137. A demisso ou a destituio de cargo em comisso,
por infringncia do art. 117, incisos IX e XI, incompatibiliza o ex-
-servidor para nova investidura em cargo pblico federal, pelo
prazo de 5 (cinco) anos.
O ex-servidor que tenha se valido do cargo para lograr pro-
veito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da funo
pblica ou que tenha atuado como procurador ou intermedirio,
junto a reparties pblicas, salvo em hipteses especfcas, no
poder ser investido em cargo pblico federal pelo prazo de 5 anos.
Pargrafo nico. No poder retornar ao servio pblico fe-
deral o servidor que for demitido ou destitudo do cargo em comis-
so por infringncia do art. 132, incisos I, IV, VIII, X e XI.
Vide incisos I, IV, VIII, X e XI do artigo 132. Nestes casos,
no caber jamais retorno ao servio pblico federal, diante da gra-
vidade dos atos praticados.
Art. 138. Confgura abandono de cargo a ausncia intencio-
nal do servidor ao servio por mais de trinta dias consecutivos.
Conceito de abandono de cargo: ausncia intencional por mais
de 30 dias seguidos. Gera pena de demisso.
75
GESTO PBLICA
Art. 139. Entende-se por inassiduidade habitual a falta ao
servio, sem causa justifcada, por sessenta dias, interpolada-
mente, durante o perodo de doze meses.
Conceito de inassiduidade habitual, que tambm gera demis-
so: ausncia por 60 dias num perodo de 12 meses de forma in-
justifcada.
Art. 140. Na apurao de abandono de cargo ou inassiduida-
de habitual, tambm ser adotado o procedimento sumrio a que
se refere o art. 133, observando-se especialmente que:
I - a indicao da materialidade dar-se-:
a) na hiptese de abandono de cargo, pela indicao precisa
do perodo de ausncia intencional do servidor ao servio supe-
rior a trinta dias;
b) no caso de inassiduidade habitual, pela indicao dos dias
de falta ao servio sem causa justifcada, por perodo igual ou
superior a sessenta dias interpoladamente, durante o perodo de
doze meses;
II - aps a apresentao da defesa a comisso elaborar re-
latrio conclusivo quanto inocncia ou responsabilidade do
servidor, em que resumir as peas principais dos autos, indicar
o respectivo dispositivo legal, opinar, na hiptese de abandono
de cargo, sobre a intencionalidade da ausncia ao servio supe-
rior a trinta dias e remeter o processo autoridade instauradora
para julgamento.
Por indicao de materialidade, entenda-se demonstrao do
fato. preciso indicar especifcamente os dias faltados.
Adota-se o procedimento do art. 133.
Art. 141. As penalidades disciplinares sero aplicadas:
I - pelo Presidente da Repblica, pelos Presidentes das Casas
do Poder Legislativo e dos Tribunais Federais e pelo Procurador-
-Geral da Repblica, quando se tratar de demisso e cassao de
aposentadoria ou disponibilidade de servidor vinculado ao res-
pectivo Poder, rgo, ou entidade;
II - pelas autoridades administrativas de hierarquia imediata-
mente inferior quelas mencionadas no inciso anterior quando se
tratar de suspenso superior a 30 (trinta) dias;
III - pelo chefe da repartio e outras autoridades na forma
dos respectivos regimentos ou regulamentos, nos casos de adver-
tncia ou de suspenso de at 30 (trinta) dias;
IV - pela autoridade que houver feito a nomeao, quando se
tratar de destituio de cargo em comisso.
Presidente da Repblica/Presidentes da Cmara dos Depu-
tados ou do Senado Federal/Presidentes dos Tribunais Federais -
TRF, TRE, TRT, TSE, TST, STJ e STF/Procurador-Geral da Rep-
blica - demisso ou cassao de aposentadoria/disponibilidade do
servidor vinculado ao rgo (sanes mais graves).
Autoridade administrativa de hierarquia imediatamente infe-
rior s do inciso I - suspenso por mais de 30 dias (sano de sus-
penso, de gravidade intermediria, por maior perodo).
Chefe da repartio e outras autoridades previstas no regu-
lamento - advertncia e suspenso inferior a 30 dias (sano de
suspenso, de gravidade intermediria, por menor perodo).
Autoridade que houver feito a nomeao, em qualquer cargo
de comisso, independente da pena.
Art. 142. A ao disciplinar prescrever:
I - em 5 (cinco) anos, quanto s infraes punveis com demis-
so, cassao de aposentadoria ou disponibilidade e destituio
de cargo em comisso;
II - em 2 (dois) anos, quanto suspenso;
III - em 180 (cento e oitenta) dias, quanto advertncia.
1
o
O prazo de prescrio comea a correr da data em que o
fato se tornou conhecido.
2
o
Os prazos de prescrio previstos na lei penal aplicam-
-se s infraes disciplinares capituladas tambm como crime.
3
o
A abertura de sindicncia ou a instaurao de processo
disciplinar interrompe a prescrio, at a deciso fnal proferida
por autoridade competente.
4
o
Interrompido o curso da prescrio, o prazo comear a
correr a partir do dia em que cessar a interrupo.
Prescrio um instituto que visa regular a perda do direito de
acionar judicialmente.
No caso, o prazo de 5 anos para as infraes mais graves, 2
para as de gravidade intermediria (pena de suspenso) e 180 dias
para as menos graves (pena de advertncia) - Contados da data em
que o fato se tornou conhecido pela administrao pblica.
Se a infrao disciplinar for crime, valero os prazos prescri-
cionais do direito penal, mais longos, logo, menos favorveis ao
servidor.
Interrupo da prescrio signifca parar a contagem do prazo
para que, retornando, comece do zero. Da abertura da sindicncia
ou processo administrativo disciplinar at a deciso fnal proferi-
da por autoridade competente no corre a prescrio. Proferida a
deciso, o prazo comea a contar do zero. Passado o prazo, no
caber mais propor ao disciplinar.
10.5.3 LEI N 8.429/1992: DAS
DISPOSIES GERAIS, DOS ATOS DE IM-
PROBIDADE ADMINISTRATIVA.
A Lei n 8.429/92 trata da improbidade administrativa, que
uma espcie qualifcada de imoralidade, sinnimo de desones-
tidade administrativa. A improbidade uma leso ao princpio da
moralidade, que deve ser respeitado estritamente pelo servidor
pblico. O agente mprobo sempre ser um violador do princpio
da moralidade, pelo qual a Administrao Pblica deve agir com
boa-f, sinceridade, probidade, lhaneza, lealdade e tica
59
.
A atual Lei de Improbidade Administrativa foi criada devi-
do ao amplo apelo popular contra certas vicissitudes do servio
pblico que se intensifcavam com a inefccia do diploma ento
vigente, o Decreto-Lei n 3240/41. Decorreu, assim, da necessi-
dade de acabar com os atos atentatrios moralidade administra-
tiva e causadores de prejuzo ao errio pblico ou ensejadores de
enriquecimento ilcito, infelizmente to comuns no Brasil. Com
o advento da Lei n 8.429/92, os agentes pblicos passaram a ser
responsabilizados na esfera civil pelos atos de improbidade admi-
nistrativa descritos nos arts. 9, 10 e 11, fcando sujeitos s penas
do art. 12. A existncia de esferas distintas de responsabilidade
(civil, penal e administrativa) impede falar-se em bis in idem, j
que, ontologicamente, no se trata de punies idnticas, embora
baseadas no mesmo fato, mas de responsabilizao em esferas dis-
tintas do Direito.
76
GESTO PBLICA
A legislao em estudo, por sua vez, divide os atos de impro-
bidade administrativa em trs categorias:
a) Ato de improbidade administrativa que importe enriqueci-
mento ilcito;
b) Ato de improbidade administrativa que importe leso ao
errio;
c) Ato de improbidade administrativa que atente contra os
princpios da administrao pblica.
ATENO: os atos de improbidade administrativa no so
crimes de responsabilidade. Trata-se de punio na esfera cvel,
no criminal. Por isso, caso o ato confgure simultaneamente um
ato de improbidade administrativa desta lei e um crime previsto na
legislao penal, o que comum no caso do artigo 9, responder
o agente por ambos, nas duas esferas.
Em suma, a lei encontra-se estruturada da seguinte forma: ini-
cialmente, trata das vtimas possveis (sujeito passivo) e daqueles
que podem praticar os atos de improbidade administrativa (sujeito
ativo); ainda, aborda a reparao do dano ao lesionado e o ressar-
cimento ao patrimnio pblico; aps, traz a tipologia dos atos de
improbidade administrativa, isto , enumera condutas de tal natu-
reza; seguindo-se defnio das sanes aplicveis; e, fnalmente,
descreve os procedimentos administrativo e judicial.
LEI N 8.429 DE 2 DE JUNHO DE 1992
Dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos
casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo,
emprego ou funo na administrao pblica direta, indireta ou
fundacional e d outras providncias.
O prembulo da lei em estudo j traz alguns elementos impor-
tantes para a sua boa compreenso:
a) o agente pblico pode estar exercendo mandato, quando
for eleito para tanto; cargo, no caso de um conjunto de atribuies
e responsabilidades conferido a um servidor submetido a regime
estatutrio ( o caso do ingresso por concurso); emprego pblico,
se o servidor se submeter a regime celetista (CLT); funo pbli-
ca, que corresponde categoria residual, valendo para o servi-
dor que tenha tais atribuies e responsabilidades mas no exera
cargo ou emprego pblico. Percebe-se que o conceito de agente
pblico que se sujeita lei o mais amplo possvel.
b) o exerccio pode se dar na administrao direta, indireta
ou fundacional. A administrao pblica apresenta uma estrutura
direta e outra indireta, com seus respectivos rgos. Por exemplo,
so rgos da administrao direta os ministrios e secretarias, isto
, os rgos que compem a estrutura do Executivo, Legislativo ou
Judicirio; so integrantes da administrao indireta as autarquias,
fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia
mista.
CAPTULO I
Das Disposies Gerais
Art. 1 Os atos de improbidade praticados por qualquer
agente pblico, servidor ou no, contra a administrao direta,
indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio, de
empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para
cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com
mais de cinquenta por cento do patrimnio ou da receita anual,
sero punidos na forma desta lei.
Pargrafo nico. Esto tambm sujeitos s penalidades des-
ta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimnio de
entidade que receba subveno, benefcio ou incentivo, fscal ou
creditcio, de rgo pblico bem como daquelas para cuja criao
ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com menos de
cinquenta por cento do patrimnio ou da receita anual, limitando-
-se, nestes casos, a sano patrimonial repercusso do ilcito
sobre a contribuio dos cofres pblicos.
Sujeito passivo a pessoa que a lei indica como vtima do
ato de improbidade administrativa. A lei adota uma noo ampla,
pela qual so abrangidas entidades que, sem integrarem a Admi-
nistrao, possuem alguma espcie de conexo com ela.
60
O agente pblico pode ser ou no um servidor pblico. O con-
ceito de agente pblico melhor delimitado no artigo seguinte.
Ele poder estar vinculado a qualquer instituio ou rgo que
desempenhe diretamente o interesse do Estado. Assim, esto inclu-
dos todos os integrantes da administrao direta, indireta e funda-
cional, conforme o prembulo da legislao. Pode at mesmo ser
uma entidade privada que desempenhe tais fns, desde que a verba
de criao ou custeio tenha sido ou seja pblica em mais de 50%
do patrimnio ou receita anual.
Caso a verba pblica que tenha auxiliado uma entidade priva-
da a qual o Estado no tenha concorrido para criao ou cus-
teio, tambm haver sujeio s penalidades da lei. Em caso de
custeio/criao pelo Estado que seja inferior a 50% do patrim-
nio ou receita anual, a legislao ainda se aplica. Entretanto, nestes
dois casos, a sano patrimonial se limitar ao que o ilcito re-
percutiu sobre a contribuio dos cofres pblicos. Signifca que se
o prejuzo causado for maior que a efetiva contribuio por parte
do poder pblico, o ressarcimento ter que ser buscado por outra
via que no a ao de improbidade administrativa.
Basicamente, o dispositivo enumera os principais sujeitos
passivos do ato de improbidade administrativa, dividindo-os em
trs grupos: a) pessoas da administrao direta, diretamente vincu-
lados a Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpios; b) pessoas
da administrao indireta, isto , autarquias, fundaes pblicas,
empresas pblicas e sociedades de economia mista; c) pessoa cuja
criao ou custeio o errio tenha contribudo com mais de 50% do
patrimnio ou receita naquele ano.
No pargrafo nico, a lei enumera os sujeitos passivos secun-
drios, que so: a) entidades que recebam subveno, benefcio ou
incentivo creditcio pelo Estado; b) pessoa cuja criao ou custeio
o errio tenha contribudo com menos de 50% do patrimnio ou
receita naquele ano.
Art. 2 Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei,
todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem re-
munerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou
qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo,
emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo anterior.
Art. 3 As disposies desta lei so aplicveis, no que couber,
quele que, mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra
para a prtica do ato de improbidade ou dele se benefcie sob
qualquer forma direta ou indireta.
77
GESTO PBLICA
Os sujeitos ativos do ato de improbidade administrativa se di-
videm em duas categorias: os agentes pblicos, defnidos no art.
2, e os terceiros, enumerados no art. 3.
Denomina-se sujeito ativo aquele que pratica o ato de impro-
bidade, concorre para sua prtica ou dele extrai vantagens indevi-
das. o autor mprobo da conduta. Em alguns casos, no pratica o
ato em si, mas oferece sua colaborao, ciente da desonestidade do
comportamento, Em outros, obtm benefcios do ato de improbi-
dade, muito embora sabedor de sua origem escusa
61
.
A ampla denominao de agentes pblicos conferida pela lei
de improbidade administrativa apenas tem efeito para os fns desta
lei, ou seja, visando a imputao dos atos de improbidade adminis-
trativa. Percebe-se a amplitude pelos elementos do conceito:
a) Tempo: exerccio transitrio ou defnitivo;
b) Remunerao: existente ou no;
c) Espcie de vnculo: por eleio, nomeao, designao,
contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo,
mandato, cargo, emprego ou funo;
d) Local do exerccio: em qualquer entidade que possa ser su-
jeito passivo. Por exemplo, o funcionrio de uma ONG criada pelo
Estado considerado agente pblico para os efeitos desta lei.
O terceiro, por sua vez, aquele que pratica as condutas de
induzir ou concorrer em relao ao agente pblico, ou seja, in-
centivando-o ou mesmo participando diretamente do ilcito. Este
terceiro jamais ser pessoa jurdica, deve necessariamente ser pes-
soa fsica.
Quanto aos agentes polticos, existem 3 posicionamentos a
respeito da aplicao da Lei n 8.429/92 a eles, expostos por Car-
valho Filho
62
: 1 - [...] a ao de improbidade prevista na Lei n
8.429/92 independente das aes que apuram crimes comuns e
crimes de responsabilidade (ou infraes poltico-administrativas),
estes regulados pela Lei n 1.079/50, sendo, portanto, admissvel a
concomitncia de aes; 2 - esto excludos da Lei n 8.429/92
todos aqueles agentes aos quais a Constituio atribuiu expressa-
mente a prtica de crimes de responsabilidade, aplicando-se-lhes
apenas a Lei n 1.079/50 (STF AGR-RE 579.799-SP, 19/12/2008);
3 - as Leis n 7.079/50 e 8.429/92 convivem harmoniosamente
no sistema, sendo independentes as vias respectivas, mas ser in-
cabvel formular na ao de improbidade pedido de aplicao de
sanes de natureza poltica (perda de cargo, suspenso de direitos
polticos), j que elas emanam naturalmente da ao penal de apu-
rao de crime de responsabilidade.
O Superior Tribunal de Justia (RESP n 456649/MG, Rel.
Min. Luiz Fux), em meados de setembro de 2006, proferiu deciso
no sentido de que os agentes polticos no esto sujeitos ao regime
previsto na Lei n 8.429/92, em virtude da natureza especial do
cargo ocupado:
ADMINISTRATIVO. AAO CIVIL PBLICA. EX-PRE-
FEITO. CONDUTA OMISSIVA. CARACTERIZAAO DE IN-
FRAAO POLTICO ADMINISTRATIVA. DECRETO-LEI N.
201/67. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N.
8.429/92. COEXISTNCIA. IMPOSSIBILIDADE. MANUTEN-
AO DO ACRDAO RECORRIDO. VOTO DIVERGENTE DO
RELATOR.
1. Hiptese em que a controvrsia a ser dirimida nos presen-
tes autos cinge-se em defnir se a conduta do ex-prefeito, con-
sistente na negativa do fornecimento de informaes solicitadas
pela Cmara Municipal, pode ser enquadrada, simultaneamente,
no Decreto-lei n 201/67 que disciplina as sanes por infraes
poltico-administrativas, e na Lei n. 8.429/92, que defne os atos
de improbidade administrativa.
2. Os ilcitos previstos na lei n 8.429/92 encerram delitos de
responsabilidade quando perpetrados por agentes polticos dife-
renciando-se daqueles praticados por servidores em geral.
3. Determinadas autoridades pblicas no so assemelhados
aos servidores em geral, por fora do cargo por elas exercido, e,
conseqentemente, no se inserem na reduo conceitual do art.
2 da lei n 8.429/92 (Reputa-se agente pblico, para os efeitos
desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou
sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contrata-
o ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato,
cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo
anterior), posto encartados na lei que prev os crimes de respon-
sabilidade.
4. O agente poltico exerce parcela de soberania do Estado
e pour cause atuam com a independncia inextensvel aos servi-
dores em geral, que esto sujeitos s limitaes hierrquicas e ao
regime comum de responsabilidade.
5. A responsabilidade do agente poltico obedece a padres di-
versos e perquirida por outros meios. A imputao de improbida-
de a esses agentes implica em categorizar a conduta como crime
de responsabilidade, de natureza especial.
6. A Lei de Improbidade Administrativa admite no seu orga-
nismo atos de improbidade subsumveis a regime jurdico diverso,
como se colhe do art. 14, 3 da lei n 8.429/92 (3 Atendidos os
requisitos da representao, a autoridade determinar a imediata
apurao dos fatos que, em se tratando de servidores federais, ser
processada na forma prevista nos arts. 148 a 182 da lei n 8.112, de
11 de dezembro de 1990 e, em se tratando de servidor militar, de
acordo com os respectivos regulamentos disciplinares), por isso
que se infere excluda da abrangncia da lei os crimes de responsa-
bilidade imputveis aos agentes polticos.
7. O decreto-lei n 201/67, disciplina os crimes de respon-
sabilidade dos a dos agentes polticos (prefeitos e vereadores),
punindo-a com rigor maior do que o da lei de improbidade. Na
concepo axiolgica, os crimes de responsabilidade abarcam os
crimes e as infraes poltico-administrativas com sanes penais,
deixando, apenas, ao desabrigo de sua regulao, os ilcitos civis,
cuja transgresso implicam sano pecuniria.
8. Conclusivamente, os fatos tipifcadores dos atos de impro-
bidade administrativa no podem ser imputados aos agentes pol-
ticos, salvo atravs da propositura da correspectiva ao por crime
de responsabilidade.
9. O realce poltico-institucional do thema iudicandum so-
bressai das consequncias das sanes inerentes aos atos ditos
mprobos, tais como a perda da funo pblica e a suspenso dos
direitos polticos.
10. As sanes da ao por improbidade podem ser mais gra-
ves que as sanes criminais tout court, merc do gravame para o
equilbrio jurdico-institucional, o que lhe empresta notvel colo-
rido de infrao penal que distingue os atos ilcitos civis dos atos
ilcitos criminais.
78
GESTO PBLICA
11. Resta inegvel que, no atinente aos agentes polticos, os
delitos de improbidade encerram crimes de responsabilidade e, em
assim sendo, revela importncia prtica a indicao da autoridade
potencialmente apenvel e da autoridade aplicadora da pena.
12. A ausncia de uma correta exegese das regras de apurao
da improbidade pode conduzir a situaes ilgicas, como aque-
la retratada na Reclamao 2138, de relatoria do Ministro Nelson
Jobim, que por seu turno, calcou-se na Reclamao 591, assim
sintetizada: A ao de improbidade tende a impor sanes gra-
vssimas: perda do cargo e inabilitao, para o exerccio de uno
pblica, por prazo que pode chegar a dez anos. Ora, se um magis-
trado houver de responder pela prtica da mais insignifcante das
contravenes, a que no seja cominada pena maior que multa,
assegura-se-lhe foro prprio, por prerrogativa de funo. Ser jul-
gado pelo Tribunal de Justia, por este Tribunal Supremo. Entre-
tanto a admitir a tese que ora rejeito, um juiz de primeiro grau
poder destituir do cargo um Ministro do STF e impor-lhe pena de
inabilitao para outra funo por at dez anos. V-se que se est
diante de soluo que incompatvel como o sistema.
13. A efccia jurdica da soluo da demanda de improbidade
faz sobrepor-se a essncia sobre o rtulo, e contribui para emergir
a questo de fundo sobre a questo da forma. Consoante assentou
o Ministro Humberto Gomes de Barros na Rcl 591: a ao tem
como origem atos de improbidade que geram responsabilidade de
natureza civil, qual seja aquela de ressarcir o errio, relativo in-
disponibilidade de bens. No entanto, a sano traduzida na suspen-
so dos direitos polticos tem natureza, evidentemente, punitiva.
uma sano, como aquela da perda de funo pblica, que trans-
cende a seara do direito civil A circunstncia de a lei denomin-la
civil em nada impressiona. Em verdade, no nosso ordenamento
jurdico, no existe qualquer separao estanque entre as leis civis
e as leis penais.
14. A doutrina, luz do sistema, conduz inexorvel conclu-
so de que os agentes polticos, por estarem regidos por normas
especiais de responsabilidade, no se submetem ao modelo de
competncia previsto no regime comum da lei de improbidade. O
fundamento a prerrogativa pro populo e no privilgio no dizer
de Hely Lopes Meirelles, verbis:
Os agentes polticos exercem funes governamentais, judi-
ciais e quase-judiciais, elaborando normas legais, conduzindo os
negcios pblicos, decidindo e atuando com independncia nos as-
suntos de sua competncia. So as autoridades pblicas supremas
do Governo e da Administrao, na rea de sua atuao, pois no
so hierarquizadas, sujeitando-se apenas aos graus e limites cons-
titucionais e legais da jurisdio. Em doutrina, os agentes polticos
tm plena liberdade funcional, equiparvel independncia dos
juzes nos seus julgamentos, e, para tanto, fcam a salvo de respon-
sabilizao civil por seus eventuais erros de atuao, a menos que
tenham agido com culpa grosseira, m-f ou abuso de poder. (...)
Realmente, a situao dos que governam e decidem bem di-
versa da dos que simplesmente administram e executam encargos
tcnicos e profssionais, sem responsabilidade de deciso e opes
polticas. Da por que os agentes polticos precisam de ampla li-
berdade funcional e maior resguardo para o desempenho de suas
funes. As prerrogativas que se concedem aos agentes polticos
no so privilgios pessoais; so garantias necessrias ao pleno
exerccio de suas altas e complexas funes governamentais e de-
cisrias. Sem essas prerrogativas funcionais os agentes polticos
fcariam tolhidos na sua liberdade de opo e deciso ante o temor
de responsabilizao pelos padres comuns da culpa civil e do erro
tcnico a que fcam sujeitos os funcionrios profssionalizados (cit.
p. 77) (Direito Administrativo Brasileiro, 27 ed., p. 76).
15. Aplicar-se a Lei de Improbidade, cegamente, pode condu-
zir situaes insustentveis enunciadas pelo voto preliminar do
Ministro Jobim, assim descritos:
a) o afastamento cautelar do Presidente da Repblica (art.
20, par. nico. da lei n 8.429/92) mediante iniciativa de membro
do Ministrio Pblico, a despeito das normas constitucionais que
fazem o prprio processo penal a ser movido perante esta Corte
depender da autorizao por dois teros da Cmara dos Deputados
(CF, art. 102, I, b, c;c o art. 86, caput); ou ainda o seu afastamento
defnitivo, se transitar em julgado a sentena de primeiro grau na
ao de improbidade que venha a determinar a cassao de seus
direitos polticos e a perda do cargo:
b) o afastamento cautelar ou defnitivo do presidente do Con-
gresso Nacional e do presidente da Cmara dos Deputados nas
mesma condies do item anterior, a despeito de o texto consti-
tucional assegurar-lhes ampla imunidade material, foro por prer-
rogativa de funo em matria criminal perante o STF (CF, art.
102, I, b) e regime prprio de responsabilidade parlamentar (CF,
art. 55, II);
c) o afastamento cautelar ou defnitivo do presidente do STF,
de qualquer de seus membros ou de membros de qualquer Corte
Superior, em razo de deciso de juiz de primeiro grau;
d) o afastamento cautelar ou defnitivo de Ministro de Estado,
dos Comandantes das Foras Armadas, de Governador de Estado,
nas mesmas condies dos itens anteriores;
e) o afastamento cautelar ou defnitivo do procurador-geral
em razo de ao de improbidade movida por membro do Minis-
trio Pblico e recebida pelo juiz de primeiro grau nas condies
dos itens anteriores.
16. Politicamente, a Constituio Federal inadmite o concurso
de regimes de responsabilidade dos agentes polticos pela Lei de
Improbidade e pela norma defnidora dos Crimes de Responsabili-
dade, posto inaceitvel bis in idem.
17. A submisso dos agentes polticos ao regime jurdico dos
crimes de responsabilidade, at mesmo por suas severas punies,
torna inequvoca a total ausncia de uma suposta impunidade dele-
tria ao Estado Democrtico de Direito.
18. Voto para divergir do e. Relator e negar provimento ao
recurso especial do Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais,
mantendo o acrdo recorrido por seus fundamentos.
ACRDAO
Prosseguindo no julgamento, aps o voto-vista do Sr. Minis-
tro Teori Albino Zavascki, a Egrgia Primeira Turma do Superior
Tribunal de Justia decide, por maioria, vencido o Sr. Ministro Re-
lator, negar provimento ao recurso especial, nos termos do voto-
-vista do Sr. Ministro Luiz Fux. Votaram com o Sr. Ministro Luiz
Fux (voto-vista) os Srs. Ministros Teori Albino Zavascki (voto-
-vista), Denise Arruda e Jos Delgado.
Ausente, ocasionalmente, nesta assentada, o Sr. Ministro
Francisco Falco.
Braslia (DF), 05 de setembro de 2006.
MINISTRO LUIZ FUX
Relator do Acrdo.
79
GESTO PBLICA
Art. 4 Os agentes pblicos de qualquer nvel ou hierarquia
so obrigados a velar pela estrita observncia dos princpios de
legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato
dos assuntos que lhe so afetos.
Trata-se de referncia expressa aos princpios do art. 37, ca-
put, CF. No se menciona apenas o princpio da efcincia, o que
no signifca que possa ser desrespeitado, afnal, ele abrangido
indiretamente. Explicaes sobre o artigo j foram tecidas quando
do tratamento do Decreto n 1.171/94.
Art. 5 Ocorrendo leso ao patrimnio pblico por ao ou
omisso, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se- o
integral ressarcimento do dano.
Integral ressarcimento do dano a devoluo corrigida mone-
tariamente de todos os valores que foram retirados do patrimnio
pblico. No entanto, destaca-se que a lei garante no s o inte-
gral ressarcimento, mas tambm a devoluo do enriquecimento
ilcito: mesmo que a pessoa no cause prejuzo direto ao errio,
mas lucre com um ato de improbidade administrativa, os valores
devem ir para os cofres pblicos.
Art. 6 No caso de enriquecimento ilcito, perder o agente
pblico ou terceiro benefcirio os bens ou valores acrescidos ao
seu patrimnio.
Estabelece o artigo 186 do Cdigo Civil: aquele que, por
ao ou omisso voluntria, negligncia ou imprudncia, violar
direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral,
comete ato ilcito. Este o artigo central do instituto denominado
responsabilidade civil, que tem como elementos: ao ou omisso
voluntria (agir como no se deve ou deixar de agir como se deve),
culpa ou dolo do agente (dolo a vontade de cometer uma viola-
o de direito e culpa a falta de diligncia), nexo causal (relao
de causa e efeito entre a ao/omisso e o dano causado) e dano
(dano o prejuzo sofrido pelo agente, que pode ser individual ou
coletivo, moral ou material, econmico e no econmico). a este
instituto que se relacionam as sanes da perda de bens e valores e
de ressarcimento integral do dano.
O tipo de dano que causado pelo agente ao Estado o ma-
terial. No caso, h um correspondente fnanceiro direto, de modo
que a condenao ser no sentido de pagar ao Estado o equivalente
ao prejuzo causado.
O agente pblico e o terceiro que com ele concorra responde-
ro pelos danos causados ao errio pblico com seu patrimnio.
Inclusive, perdero os valores patrimoniais acrescidos devido
prtica do ato ilcito. O dano causado dever ser ressarcido em sua
totalidade.
Art. 7 Quando o ato de improbidade causar leso ao patri-
mnio pblico ou ensejar enriquecimento ilcito, caber a autori-
dade administrativa responsvel pelo inqurito representar ao Mi-
nistrio Pblico, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.
Pargrafo nico. A indisponibilidade a que se refere o caput
deste artigo recair sobre bens que assegurem o integral ressar-
cimento do dano, ou sobre o acrscimo patrimonial resultante do
enriquecimento ilcito.
Ser oferecida representao ao Ministrio Pblico para que
ele postule a indisponibilidade dos bens do indiciado, de modo a
garantir que ele no aliene seu patrimnio para no reparar o ilci-
to. Por indisponibilidade entende-se bloquear os bens para que no
sejam vendidos ou deteriorados, garantindo que o dano possa ser
reparado quando da condenao judicial.
A indisponibilidade ser sufciente para dar integral ressarci-
mento ao dano ou retirar todo o acrscimo patrimonial resultante
do ilcito.
Art. 8 O sucessor daquele que causar leso ao patrimnio
pblico ou se enriquecer ilicitamente est sujeito s cominaes
desta lei at o limite do valor da herana.
Caso o sujeito ativo falea no curso da ao de improbida-
de administrativa, os herdeiros arcaro com o dever de ressarcir
o dano, claro, nos limites dos bens que ele deixar como herana.
CAPTULO II
Dos Atos de Improbidade Administrativa
Como no possvel ser desonesto sem saber que se est agin-
do desta forma, o elemento comum a todas as hipteses de impro-
bidade administrativa o dolo, que consiste na inteno do agente
em praticar o ato desonesto (alguns entendem como inconstitucio-
nais todas as referncias a condutas culposas - inclusive parte do
STJ).
Os atos de improbidade administrativa foram divididos em
trs grupos, nos artigos 9, 10 e 11, conforme a gravidade do ato,
indo do grupo mais grave ao menos grave. A cada grupo aplicada
uma espcie diferente de sano no caso de confrmao da prtica
do ato apurada na esfera administrativa.
Nos trs artigos do captulo II, enquanto o caput traz as con-
dutas genricas, os incisos delimitam condutas especfcas, que
nada mais so do que exemplos de situaes do caput, logo, os
incisos so uma relao meramente exemplifcativa
63
, sendo suf-
ciente bem compreender como encontrar os requisitos genricos
para fns de provas.
Seo I
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Importam
Enriquecimento Ilcito
Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa impor-
tando enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem
patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo, mandato,
funo, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art.
1 desta lei, e notadamente:
O grupo mais grave de atos de improbidade administrativa se
caracteriza pelos elementos: enriquecimento + ilcito + resultante
de uma vantagem patrimonial indevida + em razo do exerccio
de cargo, mandato, emprego, funo ou outra atividade nas enti-
dades do artigo 1:
a) O enriquecimento deve ser ilcito, afnal, o Estado no se
ope que o indivduo enriquea, desde que obedea aos ditames
morais, notadamente no desempenho de funo de interesse es-
tatal.
b) Exige-se que o sujeito obtenha vantagem patrimonial ilci-
ta. Contudo, dispensvel que efetivamente tenha ocorrido dano
aos cofres pblicos (por exemplo, quando um policial recebe pro-
pina pratica ato de improbidade administrativa, mas no atinge di-
retamente os cofres pblicos).
c) preciso que a conduta se consume, ou seja, que realmente
exista o enriquecimento ilcito devido a uma vantagem patrimonial
indevida.
80
GESTO PBLICA
d) Como fca difcil imaginar que algum possa se enriquecer
ilicitamente por negligncia, imprudncia ou impercia, todas as
condutas confguram atos dolosos (com inteno).
e) No cabe prtica por omisso.
64
Entende Carvalho Filho
65
que no caso do art. 9 o requisito
o enriquecimento ilcito, ao passo que o pressuposto exigvel
do tipo a percepo de vantagem patrimonial ilcita obtida pelo
exerccio da funo pblica em geral. Pressuposto dispensvel
o dano ao errio. O elemento subjetivo o dolo pois fca difcil
imaginar que um servidor obtenha vantagem indevida por negli-
gncia, imprudncia ou impercia (culpa). Da mesma forma, in-
compatvel com a conduta omissiva, aceitando apenas a comissiva
(ao).
ATENO: todas as condutas descritas abaixo so meros
exemplos de condutas compostas pelos elementos genricos da
cabea do artigo. Com efeito, estando eles presentes, no importa
a ausncia de dispositivo expresso no rol abaixo.
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou
imvel, ou qualquer outra vantagem econmica, direta ou indire-
ta, a ttulo de comisso, percentagem, gratifcao ou presente de
quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido
ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do
agente pblico;
Signifca receber qualquer vantagem econmica, inclusive
presentes, de pessoas que tenham interesse direto ou indireto em
que o agente pblico faa ou deixe de fazer alguma coisa.
II - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para
facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem mvel ou imvel,
ou a contratao de servios pelas entidades referidas no art. 1
por preo superior ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para
facilitar a alienao, permuta ou locao de bem pblico ou o for-
necimento de servio por ente estatal por preo inferior ao valor
de mercado;
Tratam-se de espcies da conduta do inciso anterior, na qual
o fm visado permitir a aquisio, alienao, troca ou locao de
bem mvel ou imvel por preo diverso ao de mercado. Percebe-se
um ato de improbidade que causa prejuzo direto ao errio.
No inciso II, o Estado que compra, troca ou aluga bem mvel
ou imvel para sua utilizao acima do preo de mercado; no inci-
so III, um bem mvel ou imvel pertencente ao Estado vendido,
trocado ou alugado em preo inferior ao de mercado.
IV - utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mqui-
nas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de proprie-
dade ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no
art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidores pblicos, em-
pregados ou terceiros contratados por essas entidades;
Todo aparato dos rgos pblicos serve para atender ao Estado
e, consequentemente, preservao do bem comum na sociedade.
Logo, quando um servidor pblico utiliza esta estrutura material
ou pessoal para atender aos seus prprios interesses, causa preju-
zo direto aos cofres pblicos e obtm uma vantagem indevida (a
natural vantagem decorrente do uso de algo que no lhe pertence).
V - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta
ou indireta, para tolerar a explorao ou a prtica de jogos de
azar, de lenocnio, de narcotrfco, de contrabando, de usura ou
de qualquer outra atividade ilcita,
Nenhum ato administrativo pode ser praticado ou omitido para
facilitar condutas como lenocnio (explorar, estimular ou facilitar
a prostituio), narcotrfco (envolver-se em atividades no mundo
das drogas, como venda e distribuio), contrabando (importar ou
exportar mercadoria proibida), usura (agiotagem, fornecer dinhei-
ro a juros absurdos) ou qualquer outra atividade ilcita. Se, ainda
por cima, se obter vantagem indevida pela tolerncia da prtica do
ilcito, resta caracterizado um ato de improbidade administrativa
da espcie mais grave, ora descrita neste art. 9 em estudo.
VI - receber vantagem econmica de qualquer natureza, di-
reta ou indireta, para fazer declarao falsa sobre medio ou
avaliao em obras pblicas ou qualquer outro servio, ou sobre
quantidade, peso, medida, qualidade ou caracterstica de merca-
dorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas
no art. 1 desta lei;
Da mesma forma, vedado o recebimento de vantagens para
fazer declaraes falsas na avaliao de obras e servios em geral.
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de manda-
to, cargo, emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza
cujo valor seja desproporcional evoluo do patrimnio ou
renda do agente pblico;
A desproporo entre o rendimento percebido no exerccio das
funes e o patrimnio acumulado um forte indcio da percepo
indevida de vantagens. Claro, se comprovada que a desproporo
se deu por outros motivos lcitos, no h ato de improbidade ad-
ministrativa (por exemplo, ganhar na loteria ou receber uma boa
herana).
VIII - aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de con-
sultoria ou assessoramento para pessoa fsica ou jurdica que te-
nha interesse suscetvel de ser atingido ou amparado por ao ou
omisso decorrente das atribuies do agente pblico, durante a
atividade;
O agente pblico no pode trabalhar em funes incompat-
veis com as que desempenha para o Estado, notadamente quando
isso infuenciar nas atitudes por ele tomadas no exerccio das fun-
es pblicas. Afnal, aceitando uma posio que comprometa sua
imparcialidade, o agente prejudicar o interesse pblico.
IX - perceber vantagem econmica para intermediar a libera-
o ou aplicao de verba pblica de qualquer natureza;
Para que as verbas pblicas sejam liberadas ou aplicadas h
todo um procedimento estabelecido em lei, no cabendo ao servi-
dor viol-lo e muito menos receber vantagem por tal violao. H
improbidade, por exemplo, na fraude em licitao.
X - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta
ou indiretamente, para omitir ato de ofcio, providncia ou decla-
rao a que esteja obrigado;
A percepo de vantagem econmica para omitir qualquer ato
que seja obrigado a praticar caracteriza ato de improbidade admi-
nistrativa.
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens,
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das
entidades mencionadas no art. 1 desta lei;
XII - usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valo-
res integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas
no art. 1 desta lei.
81
GESTO PBLICA
Como visto, todo o aparato material e fnanceiro propiciado
para o desempenho das funes pblicas pertencem mquina es-
tatal e devem servir ao bem comum, no cabendo a utilizao em
proveito prprio, o que gera uma natural vantagem econmica, sob
pena de incidir em improbidade administrativa.
Seo II
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Pre-
juzo ao Errio
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que cau-
sa leso ao errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa,
que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbarata-
mento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas
no art. 1 desta lei, e notadamente:
O grupo intermedirio de atos de improbidade administrativa
se caracteriza pelos elementos: causar dano ao errio ou aos cofres
pblicos + gerando perda patrimonial ou dilapidao do patri-
mnio pblico. Assim como o artigo anterior, o caput descreve
a frmula genrica e os incisos algumas atitudes especfcas que
exemplifcam o seu contedo.
66
a) Perda patrimonial o gnero, do qual so espcies: desvio,
que o direcionamento indevido; apropriao, que a transfern-
cia indevida para a prpria propriedade; malbaratamento, que sig-
nifca desperdcio; e dilapidao, que se refere a destruio.
67
b) preciso que seja causado dano a uma das pessoas do art.
1 da lei. No entanto, o enriquecimento ilcito dispensvel.
c) O crime pode ser praticado por ao ou omisso.
O objeto da tutela a preservao do patrimnio pblico, em
todos seus bens e valores. O pressuposto exigvel a ocorrncia de
dano ao patrimnio dos sujeitos passivos.
Este artigo admite expressamente a variante culposa, o que
muitos entendem ser inconstitucional. O STJ, no REsp n 939.142/
RJ, apontou alguns aspectos da inconstitucionalidade do artigo.
Contudo, a jurisprudncia do STJ consolidou a tese de que in-
dispensvel a existncia de dolo nas condutas descritas nos arti-
gos 9 e 11 e ao menos de culpa nas hipteses do artigo 10, nas
quais o dano ao errio precisa ser comprovado. De acordo com o
ministro Castro Meira, a conduta culposa ocorre quando o agente
no pretende atingir o resultado danoso, mas atua com negligncia,
imprudncia ou impercia (REsp n 1.127.143)
68
. Para Carvalho
Filho
69
, no h inconstitucionalidade na modalidade culposa, lem-
brando que possvel dosar a pena conforme o agente aja com
dolo ou culpa.
O ponto central lembrar que neste artigo no se exige que o
sujeito ativo tenha percebido vantagens indevidas, basta o dano
ao errio. Se tiver recebido vantagem indevida, incide no artigo
anterior. Exceto pela no percepo da vantagem indevida, os tipos
exemplifcados se aproximam muito dos previstos nos incisos do
art. 9.
68 BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Improbidade
administrativa: desonestidade na gesto dos recursos pblicos.
Disponvel em: <http://www.stj.gov.br/portal_stj/publicacao/
engine.wsp?tmp.area=398&tmp.texto=103422>. Acesso em: 26
mar. 2013.
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorpo-
rao ao patrimnio particular, de pessoa fsica ou jurdica, de
bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial
das entidades mencionadas no art. 1 desta lei;
II - permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdi-
ca privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta
lei, sem a observncia das formalidades legais ou regulamentares
aplicveis espcie;
III - doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente des-
personalizado, ainda que de fns educativos ou assistncias, bens,
rendas, verbas ou valores do patrimnio de qualquer das entida-
des mencionadas no art. 1 desta lei, sem observncia das forma-
lidades legais e regulamentares aplicveis espcie;
Todos os bens, rendas, verbas e valores que integram a estru-
tura da administrao pblica somente devem ser utilizados por
ela. Por isso, no cabe a incorporao de seu patrimnio ao acervo
de qualquer pessoa fsica ou jurdica e mesmo a simples utiliza-
o deve obedecer aos ditames legais. Quem agir, aproveitando da
funo pblica, de modo a permitir tais situaes, incide em ato de
improbidade administrativa, ainda que no receba nenhuma vanta-
gem por seu ato (havendo enriquecimento ilcito, est presente um
ato do art. 9, categoria mais grave).
Alis, nem ao menos importa se o ato benfco, por exem-
plo, uma doao. O patrimnio pblico deve ser preservado e sua
transmisso/utilizao deve obedecer a legislao vigente.
IV - permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de
bem integrante do patrimnio de qualquer das entidades referidas
no art. 1 desta lei, ou ainda a prestao de servio por parte de-
las, por preo inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de
bem ou servio por preo superior ao de mercado;
Incisos diretamente correlatos aos incisos II e III do artigo
anterior, exceto pelo fato do sujeito ativo no perceber vantagem
indevida pela sua conduta. Alis, exatamente pela falta deste ele-
mento que o ato se enquadra na categoria intermediria, e no mais
grave, dentro da classifcao das improbidades.
VI - realizar operao fnanceira sem observncia das nor-
mas legais e regulamentares ou aceitar garantia insufciente ou
inidnea;
VII - conceder benefcio administrativo ou fscal sem a ob-
servncia das formalidades legais ou regulamentares aplicveis
espcie;
A realizao de operaes fnanceiras, como a liberao de
verbas e o investimento destas, e a concesso de benefcios so
papis muito importantes desempenhados pelo agente pblico, que
dever cumprir estritamente a lei.
VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo
indevidamente;
Processo licitatrio aquele em que se realiza a licitao, pro-
cedimento detalhado prescrito em lei pelo qual o Estado contrata
servios, adquire produtos, aliena bens, etc. A fnalidade de cum-
prir o procedimento legal de forma estrita garantir a preservao
do interesse da sociedade, no cabendo ao agente pblico passar
por cima destas regras (Lei n 8.666/93).
IX - ordenar ou permitir a realizao de despesas no autori-
zadas em lei ou regulamento;
Todas as despesas que podem ser assumidas pelo Poder P-
blico encontram respectiva previso em alguma lei ou diretriz or-
amentria.
82
GESTO PBLICA
X - agir negligentemente na arrecadao de tributo ou ren-
da, bem como no que diz respeito conservao do patrimnio
pblico;
A arrecadao de tributos essencial para a manuteno da
mquina estatal, no podendo o agente pblico ser negligente (se
omitir, deixar de ser zeloso) no que tange ao levantamento desta
renda.
XI - liberar verba pblica sem a estrita observncia das nor-
mas pertinentes ou infuir de qualquer forma para a sua aplicao
irregular;
Para que as verbas pblicas sejam aplicadas preciso obede-
cer o procedimento previsto em lei, preservando o interesse estatal.
Dos incisos VI a XI resta clara a marca desta categoria inter-
mediria de atos de improbidade administrativa: que seja causado
prejuzo ao errio, sem que o agente responsvel pelo dano receba
vantagem indevida. A questo preservar o interesse estatal, ga-
rantindo que os bens e verbas pblicas sejam corretamente utiliza-
dos, arrecadados e investidos.
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se en-
riquea ilicitamente;
Como visto, quanto o agente pblico obtm vantagem prpria,
direta ou indireta, incide nas hipteses mais graves do artigo ante-
rior. Caso concorde com o enriquecimento ilcito de terceiro, por
exemplo, seu superior hierrquico, ou colabore para que ele ocor-
ra, tambm cometer ato de improbidade administrativa, embora
de menor gravidade.
XIII - permitir que se utilize, em obra ou servio particular,
veculos, mquinas, equipamentos ou material de qualquer natu-
reza, de propriedade ou disposio de qualquer das entidades
mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidor
pblico, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
No se deve permitir que terceiros utilizem do aparato da m-
quina estatal, tanto material quanto pessoal, mesmo que no se
obtenha vantagem alguma com tal concesso.
XIV celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por
objeto a prestao de servios pblicos por meio da gesto asso-
ciada sem observar as formalidades previstas na lei;
XV celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem
sufciente e prvia dotao oramentria, ou sem observar as for-
malidades previstas na lei.
A celebrao de contratos de qualquer natureza comprome-
te diretamente o oramento pblico, causando prejuzo ao errio.
Por isso, deve-se obedecer as prescries legais que disciplinam a
celebrao de contratos administrativos, deliberando com respon-
sabilidade a respeito das contrataes necessrias e teis ao bem
comum.
Seo III
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Con-
tra os Princpios da Administrao Pblica
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que aten-
ta contra os princpios da administrao pblica qualquer ao
ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade,
legalidade, e lealdade s instituies, e notadamente:
O grupo mais ameno de atos de improbidade administrativa
se caracteriza pela simples violao a princpios da administra-
o pblica, ou seja, aplica-se a qualquer atitude do sujeito ativo
que viole os ditames ticos do servio pblico. Isto , o legislador
pretende a preservao dos princpios gerais da administrao p-
blica.
70
a) O objeto de tutela so os princpios constitucionais;
b) Basta a vulnerao em si dos princpios, sendo dispensveis
o enriquecimento ilcito e o dano ao errio;
c) Somente possvel a prtica de algum destes atos com dolo
(inteno);
d) Cabe a prtica por ao ou omisso.
Ser preciso utilizar razoabilidade e proporcionalidade para
no permitir a caracterizao de abuso de poder, diante do conte-
do aberto do dispositivo.
Na verdade, trata-se de tipo subsidirio, ou seja, que se aplica
quando o ato de improbidade administrativa no tiver gerado ob-
teno de vantagem indevida ou dano ao errio.
I - praticar ato visando fm proibido em lei ou regulamento ou
diverso daquele previsto, na regra de competncia;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de of-
cio;
III - revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo
das atribuies e que deva permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos ofciais;
V - frustrar a licitude de concurso pblico;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-
-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de ter-
ceiro, antes da respectiva divulgao ofcial, teor de medida po-
ltica ou econmica capaz de afetar o preo de mercadoria, bem
ou servio.
possvel perceber, no rol exemplifcativo de condutas do ar-
tigo 11, que o agente pblico que pratique qualquer ato contrrio
aos ditames da tica, notadamente os originrios nos princpios
administrativos constitucionais, pratica ato de improbidade admi-
nistrativa.
Com efeito, so deveres funcionais: praticar atos visando o
bem comum, agir com efetividade e rapidez, manter sigilo a res-
peito dos fatos que tenha conhecimento devido a sua funo, tor-
nar pblicos os atos ofciais, zelar pela boa realizao de atos ad-
ministrativos em geral (como a realizao de concurso pblico),
prestar contas, entre outros.
CAPTULO III
Das Penas
Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e admi-
nistrativas previstas na legislao especfca, est o responsvel
pelo ato de improbidade sujeito s seguintes cominaes, que po-
dem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a
gravidade do fato:
I - na hiptese do art. 9, perda dos bens ou valores acresci-
dos ilicitamente ao patrimnio, ressarcimento integral do dano,
quando houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos
polticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de at trs
vezes o valor do acrscimo patrimonial e proibio de contratar
com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fscais
ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio
de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de
dez anos;
II - na hiptese do art. 10, ressarcimento integral do dano,
perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio,
se concorrer esta circunstncia, perda da funo pblica, sus-
penso dos direitos polticos de cinco a oito anos, pagamento de
83
GESTO PBLICA
multa civil de at duas vezes o valor do dano e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fscais ou
creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos;
III - na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de
trs a cinco anos, pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo agente e proibio de contratar com
o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa
jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos.
Pargrafo nico. Na fxao das penas previstas nesta lei o juiz levar em conta a extenso do dano causado, assim como o proveito
patrimonial obtido pelo agente.
As sanes da Lei de Improbidade Administrativa so de natureza extrapenal e, portanto, tm carter civil.
Como visto, no caso do art. 9, categoria mais grave, o agente obtm um enriquecimento ilcito (vantagem econmica indevida) e pode
ainda causar dano ao errio, por isso, dever no s reparar eventual dano causado mas tambm colocar nos cofres pblicos tudo o que ad-
quiriu indevidamente. Ou seja, poder pagar somente o que enriqueceu indevidamente ou este valor acrescido do valor do prejuzo causado
aos cofres pblicos (quanto o Estado perdeu ou deixou de ganhar). No caso do artigo 10, no haver enriquecimento ilcito, mas sempre
existir dano ao errio, o qual ser reparado (eventualmente, ocorrer o enriquecimento ilcito, devendo o valor adquirido ser tomado pelo
Estado). J no artigo 11, o mximo que pode ocorrer o dano ao errio, com o devido ressarcimento.
Alm disso, em todos os casos h perda da funo pblica.
Nas trs categorias, so estabelecidas sanes de suspenso dos direitos polticos, multa e vedao de contratao ou percepo de
vantagem, graduadas conforme a gravidade do ato:
Artigo 9 Artigo 10 Artigo 11
Suspenso de direitos
polticos
8 a 9 anos 5 a 8 anos 3 a 5 anos
Multa
At 3X o enriquecimento
experimentado
At 2X o dano causado.
At 100X o valor da
remunerao do agente
Vedao de contratao
ou vantagem
10 anos 5 anos 3 anos
Vale lembrar a disciplina constitucional das sanes por atos de improbidade administrativa, que se encontra no art. 37, 4, CF: Os
atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens
e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel. ATENO: a nica sano que se
encontra prevista na LIA mas no na CF a de multa. (art. 37, 4, CF). No h nenhuma inconstitucionalidade disto, pois nada impediria de
o legislador infraconstitucional ampliasse a relao mnima de penalidades da Constituio, pois esta no limitou tal possibilidade e porque
a lei o instrumento adequado para tanto
71
.
Carvalho Filho
72
tece consideraes a respeito de algumas das sanes:
a) Perda de bens e valores: tal punio s incide sobre os bens acrescidos aps a prtica do ato de improbidade. Se alcanasse anterio-
res, ocorreria confsco, o que restaria sem escora constitucional. Alm disso, o acrscimo deve derivar de origem ilcita.
b) Ressarcimento integral do dano: h quem entenda que engloba dano moral. Cabe acrscimo de correo monetria e juros de mora.
c) Perda de funo pblica: se o agente titular de mandato, a perda se processa pelo instrumento de cassao. Sendo servidor estatu-
trio, sujeitar-se- demisso do servio pblico. Havendo contrato de trabalho (servidores trabalhistas e temporrios), a perda da funo
pblica se consubstancia pela resciso do contrato com culpa do empregado. No caso de exercer apenas uma funo pblica, fora de tais
situaes, a perda se dar pela revogao da designao. Lembra-se que determinadas autoridades se sujeitam a procedimento especial para
perda da funo pblica, ponto em que no se aplica a Lei de Improbidade Administrativa.
d) Multa: a lei indica infexibilidade no limite mximo, mas fexibilidade dentro deste limite, podendo o julgados nesta margem optar
pela mais adequada. H ainda variabilidade na base de clculo, conforme o tipo de ato de improbidade (a base ser o valor do enriqueci-
mento ou o valor do dano ou o valor da remunerao do agente). A natureza da multa de sano civil, no possuindo carter indenizatrio,
mas punitivo.
e) Proibio de receber benefcios: no se incluem as imunidades genricas e o agente punido deve ser ao menos scio majoritrio da
instituio vitimada.
f) Proibio de contratar: o agente punido no pode participar de processos licitatrios.
EXERCCIOS
tica: noes introdutrias
1. (CESPE - 2010 - Caixa - Advogado) A respeito das classifcaes da tica como campo de estudo, assinale a opo correta.
a) Na abordagem da tica absoluta, toda ao humana boa e, consequentemente, um dever, pois se fundamenta em um valor.
71 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 23. ed. Rio de Janeiro: Lumen juris, 2010.
72 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 23. ed. Rio de Janeiro: Lumen juris, 2010.
84
GESTO PBLICA
b) De acordo com a tica formal, no existem valores uni-
versais, objetivos, mas estes so convencionais, condicionados ao
tempo e ao espao.
c) Segundo a tica emprica, a distino entre o certo e o erra-
do ocorre por meio da experincia, do resultado do procedimento,
da observao sensorial do que de fato ocorre no mundo.
d) Quanto ao aspecto histrico, a tica emprica possui a razo
como enfoque para explicar o mundo, na medida em que ela cons-
tri a teoria explicativa e vai ao mundo para ver sua adequao.
e) Em todas as classifcaes da tica, ela se torna equivalente
moral porque direciona o comportamento humano para aes
consideradas positivas para um grupo social.
R: C. Empirismo a observao prtica de um fenmeno. En-
quanto que numa tica terica bastaria a refexo para conhecer o
certo e o errado, por uma tica emprica preciso vivenciar o con-
tato direto com situaes que permitam compreender estes valores.
2. (CESPE - 2010 - Caixa - Advogado) A respeito das classi-
fcaes da tica como campo de estudo, assinale a opo correta.
a) Na abordagem da tica absoluta, toda ao humana boa
e, consequentemente, um dever, pois se fundamenta em um valor.
b) De acordo com a tica formal, no existem valores uni-
versais, objetivos, mas estes so convencionais, condicionados ao
tempo e ao espao.
c) Segundo a tica emprica, a distino entre o certo e o erra-
do ocorre por meio da experincia, do resultado do procedimento,
da observao sensorial do que de fato ocorre no mundo.
d) Quanto ao aspecto histrico, a tica emprica possui a razo
como enfoque para explicar o mundo, na medida em que ela cons-
tri a teoria explicativa e vai ao mundo para ver sua adequao.
e) Em todas as classifcaes da tica, ela se torna equivalente
moral porque direciona o comportamento humano para aes
consideradas positivas para um grupo social.
R: C. Na flosofa, empirismo um movimento que acredi-
ta nas experincias como nicas (ou principais) formadoras das
ideias, discordando, portanto, da noo de ideias inatas, havendo
tambm uma vertente no campo de estudo da tica.
3. (CESPE - 2010 - Caixa - Advogado) Acerca da relao en-
tre tica e moral, assinale a opo correta.
a) O entendimento tico discorre flosofcamente, em pocas
diferentes e por vrios pensadores, dando conceitos e formas de
aluso ao termo tica.
b) Durante as Idades Mdia e Moderna, a tica era conside-
rada uma cincia, portanto, era ensinada como disciplina escolar.
Na Idade Contempornea, a tica assumiu uma nova conotao,
desvinculando-se da cincia e da flosofa e sendo vinculada s
prticas sociais.
c) A simples existncia da moral signifca a presena explcita
de uma tica, entendida como flosofa moral, isto , uma refexo
que discute, problematiza e interpreta o signifcado dos valores
morais.
d) A tica no tem por objetivo procurar o fundamento do va-
lor que norteia o comportamento, tendo em vista a historicidade
presente nos valores.
e) O conhecimento do dever est desvinculado da noo de
tica, pois este consequncia da percepo, pelo sujeito, de que
ele um ser racional e, portanto, est obrigado a obedecer ao im-
perativo categrico: a necessidade de se respeitar todos os seres
racionais na qualidade de fns em si mesmos.
R: A. O termo tica passa por diversas interpretaes no de-
correr da histria, mas possvel notar que alguns de seus ele-
mentos, guardadas as devidas particularidades, so reincidentes na
formao deste conceito.
4. (ASPERH - 2010 - Professor auxiliar tica profssional)
Sobre moral e tica incorreto afrmar:
a) A moral a regulao dos valores e comportamentos consi-
derados legtimos por uma determinada sociedade, um povo, uma
religio, uma certa tradio cultural etc.
b) Uma moral um fenmeno social particular, que tem com-
promisso com a universalidade, isto , com o que vlido e de
direito para todos os homens. Exceto quando atacada: justifca-se
se dizendo universal, supostamente vlida para todos.
c) A tica uma refexo crtica sobre a moralidade. Mas ela
no puramente teoria. A tica um conjunto de princpios e dis-
posies voltados para a ao, historicamente produzidos, cujo
objetivo balizar as aes humanas.
d) A moral um conjunto de regras de conduta adotadas pelos
indivduos de um grupo social e tem a fnalidade de organizar as
relaes interpessoais segundo os valores do bem e do mal.
e) A moral a aplicao da tica no cotidiano, a prtica con-
creta.
R: B. A Moral, embora seja mais subjetiva que a tica, refete
o seu contedo, logo, tambm possui universalidade. O sentimento
moral uno e repousa no seio social, sendo assim universal. Logo,
a Moral vlida para todos, no supostamente vlida.
Sobre a tica, moral e direito incorreto afrmar:
a) Tanto a moral como o direito baseiam-se em regras que vi-
sam estabelecer uma certa previsibilidade para as aes humanas.
Ambas, porm, se diferenciam.
b) O direito busca estabelecer o regramento de uma sociedade
delimitada pelas fronteiras do Estado.
c) As leis tm uma base territorial, elas valem apenas para
aquela rea geogrfca onde uma determinada populao ou seus
delegados vivem.
d) Alguns autores afrmam que o direito um subconjunto da
tica. Esta perspectiva pode gerar a concluso de que toda a lei
moralmente aceitvel. Inmeras situaes demonstram a existn-
cia de confitos entre a tica e o direito.
e) A desobedincia civil ocorre quando argumentos morais
impedem que uma pessoa acate uma determinada lei. Este um
exemplo de que a moral e o direito, apesar de referirem-se a uma
mesma sociedade, podem ter perspectivas discordantes.
R: D. O Direito um subconjunto da tica e, por isso mesmo,
suas normas devem refetir o contedo tico sempre que possvel,
o que ocorre pela presena do valor do justo. Tomar como correta
a afrmativa d seria entender que o Direito pode no ser justo e
ainda assim ser vlido, premissa positivista refutada no contexto
ps-guerra.
Sobre moralidade administrativa e a constituio federativa
incorreto afrmar:
a) A carta magna faz meno em diversas oportunidades ao
princpio da moralidade. Uma delas, prevista no art. 5, LXXIII,
trata da ao popular contra ato lesivo moralidade administrativa
85
GESTO PBLICA
b) Em outra, o constituinte determinou a punio mais rigoro-
sa da imoralidade qualifcada pela improbidade (art. 37, 4)
c) H ainda o art. 14, 9, onde se visa proteger a probidade e
moralidade no exerccio de mandato, e o art. 85, V, que considera
a improbidade administrativa como crime de atividade adminis-
trativa
d) O princpio da moralidade, com o advento da Carta Cons-
titucional de 1988 foi alado, pela vez primeira em nosso direito
positivo a princpio constitucional, nos termos do artigo 37, caput,
o qual estabelece diretrizes administrao pblica
e) Tambm o artigo 5, inciso LXXIII, da Constituio Fede-
ral, prev a possibilidade de anulao de atos lesivos moralidade
administrativa
R: C. Embora o artigo 85, V faa referncia probidade admi-
nistrativa como um dos objetos de violao, caracterizando crime
de responsabilidade pelo Presidente da Repblica, o ato de im-
probidade administrativa praticado pelos servidores em geral tem
natureza cvel e est regulado na Lei n 8.429/92.
Referente a principio constitucional da moralidade adminis-
trativa e administrao publica incorreto afrmar:
a) O principio constitucional da moralidade administrativa
confgura um vigoroso instrumento funo de controle de legali-
dade, legitimidade e economicidade dos atos administrativos dos
quais resultam despesas pblicas
b) O principio atua positivamente, impondo Administrao
Publica o dever de bem gerir e aumentando os demais deveres de
conduta administrativa, tais como os de agir impessoalmente, ga-
rantir a ampla publicidade de seus atos, pautar-se com razoabili-
dade, motivar seus atos e decises, agir com efcincia e observar
a compatibilidade entre o objetivo de suas aes e o ato praticado
para operacionalizar tal objetivo ou fnalidade. Bem assim, conf-
gura cnone de interpretao e integrao de norma jurdicas e/ou
atos administrativos
c) O princpio atua negativamente, impondo limites ao exer-
ccio da discricionariedade e permitindo a correo dos atos prati-
cados em desvio de fnalidade, mediante o seu expurgo do mundo
jurdico atravs da invalidao
d) O princpio geralmente aplicvel isoladamente, com-
pondo-se e articulando-se, algumas vezes, com outros princpio
jurdicos
e) O princpio consubstancia norma jurdica e, portanto, ao
utiliz-lo no exerccio das funes constitucionais de controle dos
atos administrativos que geram despesas pblicas sob os prismas
de legalidade e da legitimidade, no desborda o Tribunal de Contas
de sua competncia constitucional
R: D. O princpio da moralidade administrativa deve sempre
ser lido em conjunto com os demais princpios constitucionais,
notadamente os aplicveis Administrao Pblica: legalidade,
impessoalidade, publicidade e efcincia.
Antgona, por razes de Estado, havia sido proibida de dar sepultu-
ra a seu irmo. No entanto, mesmo correndo o risco de ser conde-
nado morte por haver descumprido essa proibio legal, resolve
piedosamente enterrar seus parente, e ento indagada pela auto-
ridade civil (Creonte):
Creonte: - ...Confessas ou negas ter feito o que ele diz?
Antgona: - Confesso o que fz! Confesso-o claramente!
Creonte: - Sabias que, por uma proclamao, eu havia proibi-
do o que fzeste?
Antgona: -Sim, eu sabia! Por acaso poderia ignorar, se era
uma coisa pblica?
Creonte: -E, apesar disso, tiveste a audcia de desobedecer a
essa determinao?
Antgona: - Sim, porque no foi Jpiter que a promulgou; e a
Justia... jamais estabeleceu tal decreto entre os humanos; nem eu
creio que teu dito tenha fora bastante para conferir a um mortal
o poder de infringir as leis divinas, que nunca foram escritas, mas
so irrevogveis, no so escritas a partir de ontem ou de hoje, so
eternas, sim E ningum sabe desde quando elas vigoram. - Tais
decretos, eu, que no temo o poder de homem algum, posso violar
sem que por isso me venham punir os deuses!...
Este texto indica a existncia de uma lei moral natural -
universal no tempo e no espao, imutvel, inscrita no corao
dos homens, indicando em seu ntimo o bem e o mal, irrevog-
vel pelas leis humanas - foi expressa de uma maneira potica
na tragdia grega Antgona:
a) de Aristteles
b) de Plato
c) de Scrates
d) de Sfocles
e) de Xenofonte
R: D. O autor da tragdia grega Antigona, que marcou a dis-
tino entre lei natural e lei positiva, Sfocles.
9. (CONSULPLAN - 2008 - Correios - Agente de Correios
- Atendente Comercial) Pode-se afrmar que a tica tem como ob-
jeto de estudo:
a) O ato humano (voluntrio e livre) que o ato com vontade
racional, permeado por inteligncia e refexo prvia.
b) A distino entre o existir e o agir, solenemente.
c) A traduo dos costumes aceitos pela sociedade emergente.
d) O conceito de moralidade dos povos segregados.
e) N.R.A.
R: A. O principal objeto de estudo da tica a ao humana,
num sentido de refetir sobre ela. De forma estrita, a moral, parte
da tica, estuda a ao humana enquanto ao propriamente dita.
De qualquer maneira, no mbito da tica feito um estudo da ao
humana baseada na razo, na vontade racional.
10. (FCC - 2011 - NOSSA CAIXA DESENVOLVIMENTO
- Contador) A respeito dos conceitos de tica, moral e virtude,
correto afrmar:
a) A vida tica realiza-se no modo de viver daqueles indivdu-
os que no mantm relaes interpessoais.
b) Etimologicamente, a palavra moral deriva do grego mos e
signifca comportamento, modo de ser, carter.
c) Virtude deriva do latim virtus, que signifca uma qualidade
prpria da natureza humana; signifca, de modo geral, praticar o
bem usando a liberdade com responsabilidade constantemente.
d) A moral infuenciada por vrios fatores como, sociais e
histricos; todavia, no h diferena entre os conceitos morais de
um grupo para outro.
e) Compete moral chegar, por meio de investigaes cient-
fcas, explicao de determinadas realidades sociais, ou seja, ela
investiga o sentido que o homem d a suas aes para ser verda-
deiramente feliz.
86
GESTO PBLICA
R: C. Virtude uma qualidade da natureza humana relaciona-
da a um valor tico. A ao que seja virtuosa ser voltada sempre
ao bem e praticada com responsabilidade e razoabilidade, sem o
que perderia tal carter. Vale destacar que a alternativa d est in-
correta porque embora a tica seja imutvel, preceitos morais po-
dem sofrer pequenas variaes de um grupo social para outro sem
que se perca a essncia tica.
Princpios da Administrao Pblica
11. (FCC - 2010 - TRT 8 Regio) O servidor pblico que
deixa de acatar as ordens legais de seus superiores e a sua fel exe-
cuo, infringe o dever de
a) conduta tica.
b) efcincia.
c) obedincia.
d) lealdade.
e) fdelidade.
R: C. Dever de obedincia o que se liga diretamente hie-
rarquia que deve ser respeitada dentro das instituies pblicas,
garantindo a melhor prestao do servio. Os demais princpios
so mais abrangentes, referindo-se ao cargo como um todo, no
apenas relao hierrquica.
12. (FCC - 2010 - TRT 22 Regio) O princpio da adminis-
trao pblica que tem por fundamento que qualquer atividade
de gesto pblica deve ser dirigida a todos os cidados, sem a
determinao de pessoa ou discriminao de qualquer natureza,
denomina-se
a) Efcincia.
b) Moralidade.
c) Legalidade.
d) Finalidade.
e) Impessoalidade.
R: E. Todos os princpios da administrao pblica se ligam,
por isso, ao menos indiretamente todos acabam se fazendo presen-
tes. Contudo, preciso se atentar ao mais especfco: o prembulo
da questo descreve exatamente o conceito do princpio da impes-
soalidade, que veda distines indevidas entre os administrados.
13. (FCC - 2012 - DPE-PR) Sobre os princpios orientadores
da administrao pblica INCORRETO afrmar:
a) A administrao pblica no pode criar obrigaes ou reco-
nhecer direitos que no estejam determinados ou autorizados em
lei.
b) A conduta administrativa com motivao estranha ao inte-
resse pblico caracteriza desvio de fnalidade ou desvio de poder.
c) A oportunidade e a convenincia so delimitadas por razoa-
bilidade e proporcionalidade tanto na discricionariedade quanto na
atividade vinculada da administrao pblica.
d) Alm de requisito de efccia dos atos administrativos, a
publicidade propicia o controle da administrao pblica pelos ad-
ministrados.
e) O princpio da efcincia tem sede constitucional e se repor-
ta ao desempenho da administrao pblica.
R: C. A alternativa a) defne o princpio da legalidade para a
administrao pblica, pelo qual ela somente pode fazer o que a lei
permite; a b) traz o princpio da motivao, pelo qual todos atos da
administrao devem ser justifcados pelo interesse pblico, sob
pena de desvio de fnalidade ou desvio de poder; a d) relembra que
a publicidade dos atos da administrao facilita o controle destes
pelo povo; a e) se refere ao art. 37 da CF e traz a principal fnali-
dade do princpio da efcincia, que a otimizao do desempenho
da administrao pblica. A alternativa c) est incorreta porque
oportunidade e convenincia somente so delimitadas pela razo-
abilidade e pela proporcionalidade nos atos discricionrios, nos
quais a administrao possui alguma liberdade de escolha.
14. (FCC - 2012 - TRF 5 Regio) O artigo 37 da Constituio
Federal estabelece os princpios aplicveis Administrao Pbli-
ca, entre os quais NO se inclui, expressamente,
a) efcincia.
b) fnalidade.
c) publicidade.
d) impessoalidade.
e) moralidade.
R: B. O artigo 37 da CF traz, nesta ordem, os princpios da
administrao pblica: legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e efcincia (formando a palavra LIMPE).
15. (ESAF - 2005 - SET-RN - Auditor Fiscal do Tesouro Esta-
dual - Prova 2) Sobre os princpios constitucionais da administra-
o pblica, pode-se afrmar que
I. o princpio da legalidade pode ser visto como incentivador
do cio, haja vista que, segundo esse princpio, a prtica de um ato
concreto exige norma expressa que o autorize, mesmo que seja
inerente s funes do agente pblico;
II. o princpio da publicidade visa a dar transparncia aos atos
da administrao pblica e contribuir para a concretizao do prin-
cpio da moralidade administrativa;
III. a exigncia de concurso pblico para ingresso nos cargos
pblicos refete uma aplicao constitucional do princpio da im-
pessoalidade;
IV. o princpio da impessoalidade violado quando se utiliza
na publicidade ofcial de obras e de servios pblicos o nome ou a
imagem do governante, de modo a caracterizar promoo pessoal
do mesmo;
V. a aplicao do princpio da moralidade administrativa de-
manda a compreenso do conceito de moral administrativa, o
qual comporta juzos de valor bastante elsticos;
VI. o princpio da efcincia no pode ser exigido enquanto
no for editada a lei federal que deve defni-lo e estabelecer os
seus contornos.
Esto corretas as afrmativas
a) I, II, III e IV.
b) II, III, IV e V.
c) I, II, IV e VI.
d) II, III, IV e VI.
e) III, IV, V e VI.
R: B. O princpio da legalidade reforo da moralidade, no
incentivador do cio e da preguia, at mesmo porque a exigncia
de lei expressa no exclui o desempenho de funes inerentes ao
cargo pelo servidor. O princpio da efcincia, por sua vez, con-
substancia-se no binmio produtividade-economicidade e pode ser
exigido desde sua previso no texto constitucional. Logo, I e VI
esto incorretas.
87
GESTO PBLICA
Decreto n 1.171/94
16. (CESPE - 2010 - UERN - Agente Tcnico Administrativo)
Carlos, servidor pblico, excede-se na bebida aos fns de semana,
quando costuma frequentar bares e casas noturnas de sua localida-
de. Nessas ocasies, Carlos costuma falar palavras de baixo calo,
fazer gestos obscenos e dirigir improprios contra a vida conjugal
de seus colegas de trabalho. Diante da situao hipottica acima e
considerando a regulamentao tica do servio pblico, assinale
a opo correta.
a) Os excessos cometidos por Carlos referem-se aos perodos
de folga e fora de seu local de trabalho, portanto no afetam o
servio pblico.
b) Embora no haja nenhuma disposio no Cdigo de tica
do Servidor Pblico quanto aos excessos cometidos por Carlos, ele
praticou o crime de difamao contra seus colegas, podendo, em
razo, disso, ser por estes processado.
c) O problema de Carlos a propenso ao alcoolismo. Isso
no crime nem imoralidade, pois se trata de um distrbio que
deve ser devidamente tratado no Sistema nico de Sade.
d) Ao prejudicar deliberadamente a reputao de seus colegas
e apresentar-se embriagado com habitualidade, Carlos viola as dis-
posies do Cdigo de tica do Servidor Pblico.
e) Carlos poder ser exonerado do servio pblico pelas prti-
cas dos crimes de atentado violento ao pudor e calnia.
R: D. Nos termos do inciso VI do Decreto n 1.171/94, a
funo pblica deve ser tida como exerccio profssional e, portan-
to, se integra na vida particular de cada servidor pblico. Assim,
os fatos e atos verifcados na conduta do dia-a-dia em sua vida
privada podero acrescer ou diminuir o seu bom conceito na vida
funcional. Embriagar-se, comportar-se de maneira inadequada,
independentemente do horrio, algo que compromete a institui-
o, sendo assim uma atitude antitica. Tanto que as atitudes de
Carlos se encontram entre as proibies estabelecidas pelo Cdigo
de tica no inciso XV: f) permitir que perseguies, simpatias,
antipatias, caprichos, paixes ou interesses de ordem pessoal inter-
fram no trato com o pblico, com os jurisdicionados administrati-
vos ou com colegas hierarquicamente superiores ou inferiores; [...]
n) apresentar-se embriagado no servio ou fora dele habitualmen-
te; o) dar o seu concurso a qualquer instituio que atente contra a
moral, a honestidade ou a dignidade da pessoa humana.
17. (FCC - 2010 - DPE-SP - Agente de Defensoria) O servidor
pblico quando instado pela legislao a atuar de forma tica, no
tem que decidir somente entre o que legal e ilegal, mas, acima de
tudo entre o que
a) oportuno e inoportuno.
b) conveniente e inconveniente.
c) honesto e desonesto.
d) pblico e privado.
e) bom e ruim.
R: C. o que destaca o inciso II do Decreto n 1.171/94: O
servidor pblico no poder jamais desprezar o elemento tico de
sua conduta. Assim, no ter que decidir somente entre o legal e
o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o
oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e
o desonesto, consoante as regras contidas no art. 37, caput, e 4,
da Constituio Federal.
18. (FCC - 2012 - INSS - Perito Mdico Previdencirio) Con-
sidere duas hipteses:
I. Fernanda, servidora pblica civil do Poder Executivo Fede-
ral, tem sido vista embriagada, habitualmente, em diversos locais
pblicos, como eventos, festas e reunies.
II. Maria, tambm servidora pblica civil do Poder Executi-
vo Federal, alterou o teor de documentos que deveria encaminhar
para providncias.
Nos termos do Decreto n 1.171/1994,
a) ambas as servidoras pblicas no se sujeitam s disposies
previstas no Decreto n 1.171/1994.
b) apenas o fato descrito no item II constitui vedao ao servi-
dor pblico; o fato narrado no item I no implica vedao, vez que
a lei veda embriaguez apenas no local do servio.
c) apenas o fato descrito no item I constitui vedao ao servi-
dor pblico, desde que ele seja efetivo.
d) ambos os fatos no constituem vedaes ao servidor pbli-
co, embora possam ter implicaes em outras searas do Direito.
e) ambos os fatos constituem vedaes ao servidor pblico.
R: E. Nos termos do inciso I do Decreto, a dignidade, o de-
coro, o zelo, a efccia e a conscincia dos princpios morais
so primados maiores que devem nortear o servidor pblico, seja
no exerccio do cargo ou funo, ou fora dele, j que refetir o
exerccio da vocao do prprio poder estatal. Seus atos, compor-
tamentos e atitudes sero direcionados para a preservao da honra
e da tradio dos servios pblicos. Ambas condutas violam estes
princpios, uma dentro do espao de trabalho e outra fora dele, de
forma que ambas se sujeitam ao Decreto n 1.171/92.
19. (FCC - 2012 - INSS - Perito Mdico Previdencirio) Nos
termos do Decreto n 1.171/1994, a pena aplicvel ao servidor p-
blico pela Comisso de tica a de censura e sua fundamentao
a) no necessria para a aplicao da pena; no entanto, exi-
ge-se cincia do faltoso.
b) constar do respectivo parecer, assinado por todos os seus
integrantes, com cincia do faltoso.
c) constar do respectivo parecer, assinado apenas pelo Presi-
dente da Comisso, com cincia do faltoso.
d) no necessria para a aplicao da pena, sendo dispens-
vel tambm a cincia do faltoso.
e) constar do respectivo parecer, assinado apenas pelo Presi-
dente da Comisso, sendo dispensvel a cincia do faltoso.
R: B. Neste sentido, o inciso XXII: a pena aplicvel ao ser-
vidor pblico pela Comisso de tica a de censura e sua funda-
mentao constar do respectivo parecer, assinado por todos os
seus integrantes, com cincia do faltoso.
20. (CESGRANRIO - 2008 - ANP - Tcnico Administrativo)
Qual das afrmaes a seguir est em DESACORDO, com o C-
digo de tica, Decreto n 1.171, de 22 de junho de 1994, includas
suas alteraes posteriores, e com a Constituio Federal de 1988?
a) O trabalho de uma comisso de tica pblica deve ser pau-
tado pelos princpios constitucionais da administrao pblica,
pelos princpios legais atinentes aos processos administrativos e
pelos princpios especfcos de sua norma regulamentar constitui-
tiva, dentre outros.
b) O Cdigo de tica dispe que deve haver tratamento corts
e com boa vontade aos administrados.
88
GESTO PBLICA
c) O Cdigo de tica aplicvel no somente aos servidores
pblicos, mas tambm queles que sejam, de alguma forma, liga-
dos ao rgo federal, mesmo que excepcionalmente.
d) Uma comisso de tica pblica, aps a devida instruo
preliminar, pode decidir pela pena de suspenso de um servidor,
por falta de urbanidade.
e) Um cidado pode dirigir uma petio, com reclamao so-
bre falta de urbanidade no tratamento recebido em rgo federal
R: D. A nica pena que pode ser aplicada pela Comisso de
tica a de censura (inciso XXII).
21. (ESAF - 2006 - CGU - Analista de Finanas e Controle -
rea - Correio) Para os fns do Cdigo de Conduta do Servidor
Pblico Civil do Poder Executivo Federal, entende-se por servidor
pblico:
I. os servidores pblicos titulares de cargo efetivo.
II. os titulares de cargo em comisso.
III. os empregados de sociedades de economia mista.
IV. os que, temporariamente, prestam servios Administra-
o Pblica Federal, desde que mediante retribuio fnanceira.
Esto corretos os itens:
a) I, II, III e IV
b) II, III e IV
c) I, III e IV
d) I, II e IV
e) I, II e III
R: E. Neste sentido: XXIV - Para fns de apurao do com-
prometimento tico, entende-se por servidor pblico todo aquele
que, por fora de lei, contrato ou de qualquer ato jurdico, preste
servios de natureza permanente, temporria ou excepcional, ain-
da que sem retribuio fnanceira, desde que ligado direta ou indi-
retamente a qualquer rgo do poder estatal, como as autarquias,
as fundaes pblicas, as entidades paraestatais, as empresas p-
blicas e as sociedades de economia mista, ou em qualquer setor
onde prevalea o interesse do Estado. O erro quanto ao IV que
a retribuio fnanceira dispensvel.
22. (ESAF - 2006 - CGU - Analista de Finanas e Controle -
rea - Correio) De acordo com o Cdigo de tica Profssional
do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal, aprovado
pelo Decreto n 1.171, de 22.6.1994, vedado ao servidor pblico:
I. receber gratifcao fnanceira para o cumprimento de sua
misso.
II. ser scio de empresa que explore jogos de azar no-auto-
rizados.
III. informar, a um seu amigo de muitos anos, do conheci-
mento que teve, em razo das funes, de uma minuta de medi-
da provisria que, quando publicada, afetar substancialmente as
aplicaes fnanceiras desse amigo.
IV. permitir que simpatias ou antipatias interfram no trato
com o pblico.
V. ser, em funo do seu esprito de solidariedade, conivente
com seu colega de trabalho que cometeu infrao de natureza tica.
Esto corretas:
a) apenas as afrmativas I, II, IV e V
b) as afrmativas I, II, III, IV e V.
c) apenas as afrmativas I, II, III, e V.
d) apenas as afrmativas I, II e V.
e) apenas as afrmativas I e II.
R: B. So todas vedaes previstas no inciso XV, respectiva-
mente, nas alneas g, o, m, f e c: g) pleitear, solicitar, provocar,
sugerir ou receber qualquer tipo de ajuda fnanceira, gratifcao,
prmio, comisso, doao ou vantagem de qualquer espcie, para
si, familiares ou qualquer pessoa, para o cumprimento da sua mis-
so ou para infuenciar outro servidor para o mesmo fm; o) dar
o seu concurso a qualquer instituio que atente contra a moral,
a honestidade ou a dignidade da pessoa humana; m) fazer uso
de informaes privilegiadas obtidas no mbito interno de seu
servio, em benefcio prprio, de parentes, de amigos ou de tercei-
ros; f) permitir que perseguies, simpatias, antipatias, caprichos,
paixes ou interesses de ordem pessoal interfram no trato com o
pblico, com os jurisdicionados administrativos ou com colegas
hierarquicamente superiores ou inferiores; c) ser, em funo de seu
esprito de solidariedade, conivente com erro ou infrao a este
Cdigo de tica ou ao Cdigo de tica de sua profsso.
23. (FUNIVERSA - 2009 - ADASA - Advogado) O Decreto
n. 1.171/1994, que cria o Cdigo de tica do Servidor Pblico
Civil, prev a constituio de uma comisso de tica a fm de im-
plementar as novas disposies a serem observadas. Acerca dessa
comisso, assinale a alternativa correta.
a) Ser integrada apenas por servidores pblicos.
b) Ser integrada por servidores de carreira.
c) Ser integrada por trs servidores ou empregados titulares
de cargo efetivo.
d) Ser integrada por trs empregados com mais cinco anos
no cargo.
e) Ser integrada por trs servidores com mais de cinco anos
no cargo.
R: C. Destaca-se o artigo 2 do Decreto: Os rgos e entidades
da Administrao Pblica Federal direta e indireta implementaro,
em sessenta dias, as providncias necessrias plena vigncia do
Cdigo de tica, inclusive mediante a Constituio da respectiva
Comisso de tica, integrada por trs servidores ou empregados
titulares de cargo efetivo ou emprego permanente.
24. (CESPE - 2010 - DPU - Agente Administrativo) Assinale
a opo correta acerca da comisso de tica prevista no Cdigo de
tica Profssional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo
Federal.
a) As aes de tica no devem guardar correlao com outros
procedimentos administrativos da organizao, como, por exem-
plo, a promoo de servidores.
b) Para fns de apurao de comprometimento tico entende-
-se como servidor apenas o concursado, mesmo que ainda no es-
tvel.
c) A comisso de tica deve ser formada, preferencialmente,
pelos dirigentes da organizao.
d) comisso de tica vedado fornecer informaes acerca
dos registros da conduta tica dos servidores.
e) Qualquer rgo ou entidade que exera atribuies delega-
das pelo poder pblico dever criar uma comisso de tica.
R: E. Trata-se da previso do artigo 2, caput, do Decreto n
1.171/94: Os rgos e entidades da Administrao Pblica Fe-
deral direta e indireta implementaro, em sessenta dias, as provi-
dncias necessrias plena vigncia do Cdigo de tica, inclusive
mediante a Constituio da respectiva Comisso de tica, inte-
grada por trs servidores ou empregados titulares de cargo efetivo
ou emprego permanente. Assim, em todos os rgos e entidades
vinculadas ao poder pblico, mesmo que faam parte da adminis-
trao indireta, deve ser instituda uma Comisso de tica.
89
GESTO PBLICA
Lei n 8.112/90
25. (FGV - 2010 - PC-AP - Delegado de Polcia) Com relao
responsabilidade civil, penal e administrativa decorrente do exer-
ccio do cargo, emprego ou funo pblica, analise as afrmativas
a seguir:
I. O funcionrio pblico, condenado na esfera criminal, po-
der ser absolvido na esfera civil e administrativa, prevalecendo a
regra da independncia entre as instncias.
II. A absolvio judicial do servidor pblico repercute na es-
fera administrativa se negar a existncia do fato ou exclu-lo da
condio de autor do fato.
III. A Administrao Pblica pode demitir funcionrio pblico
por corrupo passiva antes de transitado em julgado da sentena
penal condenatria.
IV. A absolvio do servidor pblico, em ao penal transitada
em julgado, por no provada a autoria, implica a impossibilidade
de aplicao de pena disciplinar administrativa, porm permite a
ao regressiva civil para ressarcimento de dano ao errio.
Assinale:
a) se somente a afrmativa I estiver correta.
b) se somente as afrmativas I e II estiverem corretas.
c) se somente as afrmativas II e IV estiverem corretas.
d) se somente as afrmativas II e III estiverem corretas.
e) se todas as afrmativas estiverem corretas.
R: D. I est incorreta porque a condenao na esfera criminal
dotada de tal fora que no faria sentido a absolvio na esfera
cvel e administrativa, que requerem menor arcabouo probatrio
para a condenao; II est correta porque as absolvies criminais
por negativa da autoria ou inexistncia do fato geram necessaria-
mente absolvio cvel e administrativa; III est correta porque a
pena de demisso pode ser aplicada antes do trnsito em julgado
da sentena penal condenatria ao fnal do processo administrativo
disciplinar, que corre de maneira independente; IV est incorreta
porque no exemplo tambm se d excluso da responsabilidade
civil.
26. (FGV - 2011 - TRE-PA - Analista Judicirio) O servidor
pblico federal sujeito disciplina legal diferenciada dos traba-
lhadores da iniciativa privada.
O regime disciplinar do servidor pblico federal determina
que
a) a advertncia ser aplicada por escrito no caso de o servidor
aceitar comisso, emprego ou penso de Estado estrangeiro.
b) a demisso ser aplicada nos casos de falta injustifcada
por mais de trinta dias interpolados, acumulao ilegal de cargos,
empregos ou funes pblicas, corrupo e improbidade adminis-
trativa, entre outros.
c) a demisso ou a destituio de cargo em comisso em vir-
tude de corrupo implica a indisponibilidade dos bens e o ressar-
cimento ao errio.
d) a punio para o servidor que injustifcadamente se recu-
sar a ser submetido inspeo mdica determinada por autoridade
competente a suspenso por trinta dias, que pode ser convertida
em multa.
e) a responsabilidade administrativa do servidor no ser afas-
tada no caso de absolvio criminal.
R: C. Preconiza do artigo 136 da Lei n 8.112/90: a demisso
ou a destituio de cargo em comisso, nos casos dos incisos IV,
VIII, X e XI do artigo 132, implica a indisponibilidade dos bens
e o ressarcimento ao errio, sem prejuzo da ao penal cabvel.
Por sua vez, a corrupo est descrita no inciso do XI artigo 132.
27. (FCC - 2012 - TRT - 1 REGIO - Juiz do Trabalho) De
acordo com as disposies da Lei n 8.112/90, a alternativa que
apresenta a correlao correta :
a) Conduta de servidor pblico - inassiduidade habitual =
Sano aplicvel - demisso
b) Conduta de servidor pblico - manter sob sua chefa ime-
diata, em funo de confana, cnjuge ou parente at o segundo
grau = Sano aplicvel - demisso
c) Conduta de servidor pblico - cometer pessoa que no
integra a repartio, fora dos casos previstos em lei, o desempenho
de atribuio de sua responsabilidade = Sano aplicvel - sus-
penso
d) Conduta de servidor pblico - coagir subordinado a fliar-
-se a sindicato = Sano aplicvel - demisso
e) Conduta de servidor pblico - participar de gerncia ou
administrao de sociedade privada = Sano aplicvel - demisso
e inabilitao para investidura em novo cargo pblico pelo prazo
de 5 anos
R: A. Nos termos do art. 132, a demisso ser aplicada nos
seguintes casos: [...] III - inassiduidade habitual [...].
28. (VUNESP - 2011 - TJM-SP - Ofcial de Justia) Extingue-
-se a punibilidade pela prescrio da falta sujeita pena de:
a) repreenso, demisso e suspenso, em 4 (quatro) anos.
b) demisso e de cassao da aposentadoria, em 10 (dez) anos.
c) advertncia, suspenso ou multa, em 2 (dois) anos.
d) repreenso, expulso ou multa, em 5 (cinco) anos.
e) repreenso, suspenso ou multa, em 2 (dois) anos.
R: E. Prev o art. 142: a ao disciplinar prescrever: I - em
5 (cinco) anos, quanto s infraes punveis com demisso, cassa-
o de aposentadoria ou disponibilidade e destituio de cargo em
comisso; II - em 2 (dois) anos, quanto suspenso; III - em 180
(cento e oitenta) dias, quanto advertncia.
29. (CESPE - 2013 - TRE-MS - Analista Judicirio) No que se
refere s vedaes e penalidades previstas para o servidor pblico
federal, assinale a opo correta.
a) O servidor pblico federal no pode manter sob sua chefa
imediata, em cargo ou funo de confana, cnjuge, companheiro
ou parente at o segundo grau civil, sob pena de sofrer pena de
advertncia.
b) O servidor penalizado com suspenso pode optar por con-
verter a pena em multa, na base de 50% do salrio por dia de ven-
cimento ou remunerao e, assim, continuar trabalhando.
c) A pena mxima prevista para o servidor que proceder de
forma desidiosa a suspenso por cento e vinte dias.
d) vedado ao servidor pblico federal exercer o comrcio,
inclusive na qualidade de acionista ou cotista.
e) A pena disciplinar para a acumulao ilegal de cargos p-
blicos a de suspenso.
R: A. Neste sentido: Art. 117. Ao servidor proibido: [...]
VIII - manter sob sua chefa imediata, em cargo ou funo de con-
fana, cnjuge, companheiro ou parente at o segundo grau civil;
90
GESTO PBLICA
[...] Art. 129. A advertncia ser aplicada por escrito, nos casos
de violao de proibio constante do art. 117, incisos I a VIII e
XIX, e de inobservncia de dever funcional previsto em lei, re-
gulamentao ou norma interna, que no justifque imposio de
penalidade mais grave.
30. (FGV - 2011 - SEFAZ-RJ) A respeito do regime de res-
ponsabilidade dos servidores pblicos em mbito federal, correto
afrmar que
a) o servidor pblico responde penal e administrativamente
pelo exerccio irregular de suas atribuies, ao passo que a respon-
sabilidade civil exclusiva da Administrao Pblica.
b) embora as instncias penal e administrativa sejam indepen-
dentes, a deciso penal absolutria por insufcincia de provas vin-
cula a instncia administrativa.
c) as sanes administrativas no podem cumular-se com as
sanes civis decorrentes de uma mesma infrao funcional, sob
pena de bis in idem.
d) a ao disciplinar prescreve em 2 (dois) anos, seja qual for a
natureza da infrao administrativa cometida pelo servidor.
e) a responsabilidade do servidor ser afastada no caso de ab-
solvio criminal que negue a existncia do fato ou sua autoria.
R: E. Quando comprovada a inexistncia do fato ou a negati-
va de autoria na esfera criminal, tradicionalmente reconhecida por
apurar com maior rigor e arcabouo probatrio os fatos levados a
seu conhecimento (em defesa do direito liberdade e em respeito
presuno de inocncia), entende-se que uma esfera menos rigoro-
sa no poderia afrmar o contrrio. Somente cabe condenao cvel
ou administrativa em caso de absolvio criminal quando esta se
der por falta de provas.
31. (ESAF - 2012 - MF - Assistente Tcnico - Administrativo)
Assinale a opo que contenha o fundamento do dever de obedi-
ncia do servidor pblico, disposto no inciso IV, art. 116 da Lei n.
8.112/90.
a) Publicidade.
b) Disciplina.
c) Hierarquia.
d) Moralidade.
e) Efcincia.
R: C. O dever de obedincia envolve a obrigao de seguir
ordens do seu superior hierrquico, desde que elas no sejam con-
trrias tica do servio pblico, uma vez que a preservao das
relaes hierrquicas garante a organizao dos servios prestados
e, com isso, sua maior efcincia. Logo, tal dever liga-se ao funda-
mento da hierarquia.
32. (ESAF - 2012 - CGU - Analista de Finanas e Controle
- prova 3 - Administrativa) Quanto infrao disciplinar e pres-
crio da ao disciplinar, incorreto afrmar que
a) de 5 (cinco) anos o prazo prescricional para as infraes
punveis com demisso, cassao de aposentadoria ou disponibili-
dade e destituio de cargo em comisso.
b) o marco inicial para o cmputo do prazo de prescrio
a data em que o fato ocorreu, independente de ter-se tornado co-
nhecido.
c) a contagem do prazo prescricional interrompida pela
abertura de sindicncia ou instaurao de processo disciplinar at
a deciso fnal proferida por autoridade competente.
d) interrompido o curso da prescrio, o prazo comear a
correr a partir do dia em que cessar a interrupo.
e) os prazos de prescrio previstos na lei penal aplicam- se s
infraes disciplinares capituladas tambm como crime.
R: B. O marco inicial para o cmputo do prazo de prescrio
a data em que o fato se torna conhecido, conforme artigo 142,
1: o prazo de prescrio comea a correr da data em que o fato
se tornou conhecido.
Lei n 8.429/92
33. (FGV - 2010 - SEFAZ-RJ - Fiscal de Rendas) Com relao
ao tema da improbidade administrativa, analise as afrmativas a
seguir.
I. O Ministrio Pblico deve obrigatoriamente fgurar como
parte na ao de improbidade administrativa, pois se trata de hip-
tese de litisconsrcio necessrio.
II. Conforme a jurisprudncia prevalecente do STF, os agen-
tes polticos no se submetem ao regime da lei de improbidade
administrativa (Lei n 8.429/92), sendo-lhes aplicvel o regime de
responsabilizao jurdico-administrativa especial.
III. Segundo a jurisprudncia prevalecente do STJ, as pe-
nas cominadas no art. 12 da Lei n 8.429/92 devem ser aplicadas
cumulativamente ao responsvel pelo ato de improbidade admi-
nistrativa.
Assinale:
a) se somente a afrmativa I estiver correta.
b) se somente a afrmativa II estiver correta.
c) se somente as afrmativas I e II estiverem corretas.
d) se somente as afrmativas I e III estiverem corretas.
e) se todas as afrmativas estiverem corretas.
R: B. I est incorreta porque o Ministrio Pblico nem sempre
atuar como parte, de forma que quando no propor a ao ser
fscal da lei; II est correta porque os agentes polticos se sujeitam
ao regime de crime de responsabilidade fxado no artigo 102, I, c),
da CF e disciplinado pela Lei 1.079/50 (Reclamao n 2138/DF);
III est incorreta porque de acordo com a jurisprudncia do STJ,
essas penas no so necessariamente aplicadas de forma cumu-
lativa, cabendo ao magistrado dosar as sanes de acordo com a
natureza, gravidade e consequncias do ato mprobo, sendo assim
indispensvel, sob pena de nulidade, a indicao das razes para
a aplicao de cada uma delas, levando em considerao os prin-
cpios da proporcionalidade e da razoabilidade (Recurso Especial
n 658.389).
34. (FGV - 2010 - SEAD-AP - Fiscal da Receita Estadual) De
acordo com a Lei n 8.429/92 - Lei de Improbidade Administrati-
va, correto afrmar que:
a) o sucessor daquele que causar leso ao patrimnio est su-
jeito s cominaes da lei, salvo se o valor da herana for menor
do que o dano ao errio pblico.
b) para que o agente pblico seja enquadrado como sujeito
ativo da improbidade administrativa necessrio ser servidor p-
blico, com vnculo empregatcio estatutrio ou contratual.
c) a indisponibilidade dos bens do indiciado uma medida
de natureza cautelar, cabvel quando o ato de improbidade causar
leso ao patrimnio pblico ou ensejar enriquecimento ilcito.
d) o prazo prescricional para as aes que visam aplicar san-
es ao agente pblico que exerce cargo em comisso de at trs
anos aps o trmino do exerccio do cargo.
91
GESTO PBLICA
e) quando o ato de improbidade ensejar enriquecimento ilci-
to, caber autoridade administrativa responsvel pelo inqurito
representar ao Ministrio Pblico, para a disponibilidade dos bens
do indiciado.
R: C. A medida cautelar de indisponibilidade de bens est pre-
vista no artigo 7: quando o ato de improbidade causar leso ao
patrimnio pblico ou ensejar enriquecimento ilcito, caber a au-
toridade administrativa responsvel pelo inqurito representar ao
Ministrio Pblico, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.
Pargrafo nico. A indisponibilidade a que se refere o caput deste
artigo recair sobre bens que assegurem o integral ressarcimento
do dano, ou sobre o acrscimo patrimonial resultante do enrique-
cimento ilcito.
35. (FGV - 2011 - TRE-PA - Tcnico Judicirio) No que diz
respeito improbidade administrativa, analise as afrmativas a se-
guir:
I. Dar-se- o integral ressarcimento do dano somente nos ca-
sos de leso ao patrimnio pblico decorrentes de ao dolosa.
II. Ocorrendo leso ao patrimnio pblico por ao ou omis-
so, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se- o inte-
gral ressarcimento do dano.
III. A aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por
preo superior ao de mercado conduta que viola o princpio da
moralidade, mas que no se enquadra como ato de improbidade de
acordo com a lei.
IV. As omisses que so consideradas contrrias ao princpio
da moralidade administrativa no constituem atos de improbidade,
que s podem ser comissivos.
V. O sucessor daquele que causar leso ao patrimnio pblico
ou se enriquecer ilicitamente est sujeito s cominaes da lei at
o limite do valor da herana.
Assinale
a) se apenas as afrmativas I e III estiverem corretas.
b) se apenas as afrmativas I e V estiverem corretas.
c) se apenas as afrmativas II e III estiverem corretas.
d) se apenas as afrmativas II e IV estiverem corretas.
e) se apenas as afrmativas II e V estiverem corretas.
R: E. I incorreta e II correta porque sempre haver ressarci-
mento do dano (artigo 12, LIA); III incorreta porque ato de im-
probidade administrativa (artigo 10, IV, LIA); IV incorreta porque
atos atentatrios a princpios da administrao pblica aceitam
modalidade comissiva e omissiva (artigo 11, LIA); V correta por-
que o sucessor responde nos limites da herana (artigo 8).
36. (FCC - 2013 - TJ-PE - Juiz) Nos termos da Lei Federal n
8.429/92,
a) ocorrendo leso ao patrimnio pblico por ao ou omis-
so, desde que dolosa, do agente ou de terceiro, dar-se- o integral
ressarcimento do dano
b) no caso de enriquecimento ilcito, perder o agente pblico
ou terceiro benefcirio o quntuplo dos bens ou valores acrescidos
ao seu patrimnio.
c) reputa-se agente pblico, para os efeitos daquela lei, todo
aquele que exerce, necessariamente de modo permanente e remu-
nerado, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qual-
quer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, em-
prego ou funo nas entidades da Administrao direta ou indireta.
d) suas disposies so aplicveis, no que couber, quele que,
mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra para a prti-
ca do ato de improbidade ou dele se benefcie sob qualquer forma
direta ou indireta.
e) os agentes pblicos so obrigados a velar pela estrita obser-
vncia dos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade
e publicidade no trato dos assuntos que lhe so afetos, exceto se
ocupantes de cargo ou emprego que no exija formao superior.
R: D. Nesta linha: art. 3 As disposies desta lei so aplic-
veis, no que couber, quele que, mesmo no sendo agente pblico,
induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade ou dele se
benefcie sob qualquer forma direta ou indireta.
37. (VUNESP - 2012 - SPTrans - Advogado Pleno - Ad-
ministrativo) Os atos de improbidade praticados por qualquer
agente pblico, servidor ou no, contra a administrao direta,
____________ ou fundacional de qualquer dos Poderes da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio, de
_________ incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para
cuja criao ou custeio o haja concorrido ou concorra com mais de
____________ por cento do patrimnio ou da receita anual, sero
punidos na forma desta lei. (Art. 1. da Lei n 8.429/92). Assinale
a alternativa que contempla os vocbulos que preenchem, correta e
respectivamente, as lacunas do referido dispositivo legal.
a) autrquica, pessoa, Estado, sessenta
b) indireta, pessoa, tesouro, cinquenta
c) autrquica, empresa, errio, sessenta
d) autrquica, empresa, tesouro, cinquenta
e) indireta, empresa, errio, cinquenta
R: E. Prev o artigo transcrito: os atos de improbidade prati-
cados por qualquer agente pblico, servidor ou no, contra a admi-
nistrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de
Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de
entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou
concorra com mais de cinquenta por cento do patrimnio ou da
receita anual, sero punidos na forma desta lei.
38. (FCC - 2013 - TRT - 1 REGIO - Tcnico Judicirio)
Paulo, servidor pblico federal, deixou de praticar, deliberadamen-
te, ato de ofcio que era de sua competncia. A referida conduta
a) poder caracterizar ato de improbidade administrativa, des-
de que comprovado que o servidor auferiu vantagem indevida para
a sua prtica.
b) confgura ato de improbidade administrativa que atenta
contra os Princpios da Administrao pblica, passvel da aplica-
o da pena de perda da funo pblica.
c) no confgura ato de improbidade administrativa, sendo
passvel, contudo, punio disciplinar.
d) no confgura ato de improbidade administrativa, salvo se
comprovado, cumulativamente, enriquecimento ilcito e dano ao
errio.
e) confgura ato de improbidade administrativa, passvel de
aplicao de pena de multa, exclusivamente.
R: B. Neste sentido: Art. 11. Constitui ato de improbidade
administrativa que atenta contra os princpios da administrao
pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de hones-
tidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies, e no-
tadamente: [...] II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente,
ato de ofcio.
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GESTO PBLICA
39. (ESAF - 2012 - Receita Federal - Analista Tributrio da
Receita Federal) Segundo a Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992,
que trata dos atos de improbidade administrativa, correto afrmar
que:
a) somente servidor pblico pode ser sujeito ativo de ato de
improbidade administrativa.
b) o integral ressarcimento do dano causado ao patrimnio
pblico somente se d se o agente tiver agido com dolo.
c) no caso de enriquecimento ilcito, o agente pblico benef-
cirio somente perder os bens adquiridos at o limite do valor do
dano causado ao patrimnio pblico.
d) o sucessor daquele que causar leso ao patrimnio pblico
ou se enriquecer ilicitamente est sujeito s cominaes da referida
Lei at o limite do valor da herana.
e) a referida Lei apresenta rol taxativo de condutas que impor-
tam o cometimento de atos de improbidade administrativa.
R: D. Neste sentido, o artigo 8: o sucessor daquele que cau-
sar leso ao patrimnio pblico ou se enriquecer ilicitamente est
sujeito s cominaes desta lei at o limite do valor da herana.
Em a), destaca-se que os atos podem ser praticados por qualquer
agente pblico, servidor ou no (artigo 1); em b) nota-se que cer-
tos atos de improbidade aceitam modalidade culposa (artigo 10);
em c) que o agente benefcirio deve perder tudo o que enriqueceu
ilicitamente, independente do dano causado (artigo 12, I); em e)
que os atos de improbidade administrativa so exemplifcativos.
40. (MPE-SP - 2012 - MPE-SP - Promotor de Justia) Atos
de improbidade administrativa so aqueles que devidamente tipi-
fcados em lei federal, ferem direta ou indiretamente os princpios
constitucionais e legais da Administrao pblica, possuindo na-
tureza
a) civil, independentemente de importarem enriquecimento
ilcito ou de causarem prejuzo material ao errio pblico.
b) penal, independentemente de importarem enriquecimento
ilcito ou de causarem prejuzo material ao errio pblico.
c) civil, desde que importem enriquecimento ilcito ou causem
prejuzo material ao errio pblico.
d) penal, desde que importem enriquecimento ilcito e causem
e) civil, desde que importem enriquecimento ilcito e causem
R: A. Os atos de improbidade administrativa no so crimes
de responsabilidade. Trata-se de punio na esfera cvel, no cri-
minal. Por isso, caso o ato confgure simultaneamente um ato de
improbidade administrativa desta lei e um crime previsto na le-
gislao penal, o que comum no caso do artigo 9, responder
o agente por ambos, nas duas esferas, que so independentes. No
mais, o artigo 11 traz atos de improbidade administrativa de me-
nor gravidade, os quais dispensam tanto o enriquecimento ilcito
quanto o prejuzo ao errio, bastando violao aos princpios da
administrao pblica.
41. (CESPE - 2012 - DPE-AC - Defensor Pblico) A respeito
da improbidade administrativa, assinale a opo correta.
a) A responsabilidade civil decorrente do ato de improbidade
administrativa objetiva, ou seja, no se analisa dolo ou culpa,
porque o prejuzo sempre ser do poder pblico.
b) Ao contrria aos princpios da administrao pblica no
gera improbidade administrativa quando no causa prejuzo ao
errio.
c) Ato de improbidade defnido como o ato lesivo ao orde-
namento jurdico praticado exclusivamente por servidor pblico,
no exerccio de sua funo, contra a administrao direta, indireta
ou fundacional de qualquer dos poderes da Unio, dos estados, do
DF e dos municpios.
d) A probidade administrativa confgura norma difusa, visto
que os bens pertencentes ao Estado constituem res publica, deven-
do ser coibido qualquer desvio de destinao desses bens.
e) As sanes legalmente previstas para atos de improbidade
administrativa no incluem a proibio de contratar com o poder
pblico.
R: D. No existe uma vtima dos atos de improbidade admi-
nistrativa, porque eles recaem sobre a coisa pblica como um todo.
Assim, a coletividade atingida por tais atos. O bem jurdico pro-
tegido , assim, a probidade administrativa, isto , a honestidade
dos atos da Administrao Pblica, que interessa a todos, pois sem
isto no possvel estruturar um Estado Democrtico de Direito.
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