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Guatemala, 2,008
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CONTENIDO
INTRODUCCIÓN................................................................................................................... 6
ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA ADMINISTRACIÓN Y DE LA GERENCIA
SOCIAL................................................................................................................................... 9
La administración, definición e importancia ...................................................................... 9
Las organizaciones formales y la administración........................................................... 9
La administración: ¿arte, ciencia o técnica? ..................................................................... 11
Antecedentes de la teoría administrativa .......................................................................... 14
La Administración en el Siglo XX ................................................................................... 15
Principales Escuelas o Corrientes del Pensamiento Administrativo ................................ 18
ACTIVIDADES PRÁCTICAS .................................................................................... 19
Administración y gerencia................................................................................................ 20
El proceso administrativo ............................................................................................. 20
EL ENFOQUE DE LA GERENCIA SOCIAL ....................................................................... 21
La Nueva Gerencia Pública (NGP) .................................................................................. 21
Componentes del NGP ................................................................................................. 22
Entonces la Gerencia Social: ............................................................................................ 27
Principios de la Gerencia Social....................................................................................... 27
Desafíos de la Gerencia Social ......................................................................................... 28
FUNDAMENTOS DE LA GERENCIA SOCIAL .................................................................. 30
Dimensiones de la Gerencia Social .................................................................................. 30
Cambio de paradigmas ..................................................................................................... 32
LA ESPECIFICIDAD DE LA GERENCIA SOCIAL ............................................................ 33
¿Por qué la Gerencia Social? ............................................................................................ 33
Características intrínsecas de problemas y programas sociales........................................ 34
Factores organizacionales................................................................................................. 36
Factores del medio ambiente social y político.................................................................. 37
REDISEÑO DE LA GERENCIA SOCIAL ............................................................................ 39
Definiciones y aproximaciones al concepto de Gerencia Social...................................... 39
EL VALOR PUBLICO EN LA GERENCIA SOCIAL ........................................................... 43
La GERENCIA de la Gerencia Social.............................................................................. 45
Lo SOCIAL de la Gerencia Social ................................................................................... 47
1. Los problemas sociales son complejos:.................................................................... 48
2. Los problemas sociales son dinámicos:.................................................................... 48
3. Tecnologías blandas ................................................................................................. 48
4. Mejoras en las condiciones y calidad de vida .......................................................... 48
5. Instancias, organizaciones y actores sociales ........................................................... 49
6. Población objetivo .................................................................................................... 49
Características................................................................................................................... 50
1. Adaptativa................................................................................................................. 50
2. Integral...................................................................................................................... 50
3. Interorganizcional..................................................................................................... 50
4. Estratégica ................................................................................................................ 50
5. Participación y concertación..................................................................................... 51
2
6. Responsabilización ................................................................................................... 51
RETOS DEL GERENTE SOCIAL ........................................................................................ 52
Qué hace un gerente social? ............................................................................................. 52
¿Qué tipo de gerentes?.................................................................................................. 52
Objetivos de la Gerencia Social........................................................................................ 56
Las nuevas herramientas de la intervención ..................................................................... 61
Las cinco habilidades procesuales del gerente social: indicadores meso..................... 61
Las cuatro habilidades relacionales del gerente social: indicadores micro .................. 66
Las habilidades actitudinales del gerente social: del automatismo explicativo a la
reflexividad responsable ............................................................................................... 71
Ideas generativas: las premisas del nuevo paradigma gerencial................................... 74
Las nuevas prácticas: ¿Qué clase de hacer es conversar? ............................................ 76
¿CÓMO LO HACE? ........................................................................................................ 78
DE LA IMPLEMENTACIÓN TRADICIONAL A LA IMPLEMENTACIÓN DE
PROGRAMAS SOCIALES: LA GERENCIA ADAPTATIVA ................................................ 82
Implementación adaptativa............................................................................................... 83
Dos consideraciones finales.............................................................................................. 87
DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS O SOCIALES........................................................... 89
Las Políticas Públicas: Productos del Sistema Político. ................................................... 89
La Idea de Easton: ........................................................................................................ 90
Qué es un sistema político:........................................................................................... 91
Las políticas públicas: .................................................................................................. 92
¿Qué son las políticas públicas? ....................................................................................... 93
¿Qué se entiende por política social? ............................................................................... 96
La política social como un contrato.................................................................................. 97
Las partes...................................................................................................................... 97
Algunas precisiones conceptuales ................................................................................ 98
La teoría económica de los contratos ......................................................................... 101
Aplicación a la política social..................................................................................... 102
La política social como contrato incompleto.............................................................. 104
Condiciones para el contrato completo ...................................................................... 104
Como entendemos las políticas públicas ........................................................................ 106
¿Cómo puede definirse el estado frente a las políticas sociales? ................................... 111
Protector ..................................................................................................................... 111
Benefactor................................................................................................................... 112
Subsidiario .................................................................................................................. 112
Subsidiario focalizado ................................................................................................ 112
La polémica acerca del rol.............................................................................................. 113
Posturas que puede asumir el trabajador social .............................................................. 113
Analítico – crítico ....................................................................................................... 113
Funcional - pragmático............................................................................................... 113
Matriz de análisis............................................................................................................ 114
Dilemas, desafíos y propuestas................................................................................... 117
¿Cómo se elaboran y analizan las políticas públicas? .................................................... 118
El análisis de la elaboración de las políticas públicas: ................................................... 119
1. La formulación de las políticas públicas: ........................................................... 120
2. La implementación: ............................................................................................ 121
3
3. La evaluación y la continuidad o cambio: .......................................................... 122
Diseño de políticas municipales y políticas públicas locales ......................................... 123
Políticas públicas locales ................................................................................................ 126
Implicar a los ciudadanos en la elaboración de políticas................................................ 127
La participación en lo público .................................................................................... 127
Incidir en políticas públicas hoy................................................................................. 127
El valor de las diferencias y los conflictos ................................................................. 128
Cosechar los frutos ..................................................................................................... 129
Para fortalecer el compromiso y la capacidad ............................................................ 130
Principios orientadores para implicar a los ciudadanos en la elaboración de políticas
públicas....................................................................................................................... 131
Eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad de las políticas públicas: ........................... 133
Eficiencia técnica y eficiencia económica...................................................................... 135
Eficiencia y eficacia........................................................................................................ 135
Indicadores de eficacia y eficiencia............................................................................ 135
Un ejemplo de análisis de eficacia y eficiencia: los fondos de inversión social ........ 136
Sostenibilidad ................................................................................................................. 138
Sostenibilidad con una visión macro .............................................................................. 140
Las definiciones "micros" de la sostenibilidad............................................................... 140
ESTADO, DEMOCRACIA, CIUDADANIA Y DESCENTRALIZACIÓN ........................... 144
El concepto normativo.................................................................................................... 144
Erosión del concepto normativo ................................................................................. 147
El concepto descriptivo .................................................................................................. 151
Principios y valores de la democracia ............................................................................ 154
De la Soberanía Popular a la Democracia .................................................................. 154
¿Cómo puede gobernar el pueblo? ............................................................................. 156
El principio de la mayoría y la defensa de los derechos de las minorías ................... 157
El principio de la representación política democrática............................................... 159
Los valores de la democracia moderna........................................................................... 161
Las libertades democráticas........................................................................................ 161
La igualdad política de la democracia ........................................................................ 164
La fraternidad como valor democrático ..................................................................... 165
Democracia, racionalidad y cooperación........................................................................ 167
Pluralismo................................................................................................................... 169
Tolerancia ................................................................................................................... 169
Competencia regulada ................................................................................................ 170
Principio de mayoría................................................................................................... 170
Legalidad .................................................................................................................... 171
Derechos de las minorías............................................................................................ 171
Igualdad ...................................................................................................................... 172
Ciudadanía .................................................................................................................. 172
Soberanía popular ....................................................................................................... 173
Relación de dependencia de los gobernantes con respecto a los gobernados ............ 173
Representación............................................................................................................ 174
Revocabilidad de los mandatos .................................................................................. 174
Paz social .................................................................................................................... 174
Convivencia de la diversidad...................................................................................... 175
4
Participación ............................................................................................................... 175
Procesamiento de intereses diversos .......................................................................... 176
CIUDADANIA .................................................................................................................... 177
Origen y transformaciones de la idea de ciudadanía ...................................................... 179
Orígenes...................................................................................................................... 179
Transformaciones de la idea de ciudadanía .................................................................... 181
Diversos enfoques de la idea de ciudadanía ................................................................... 183
El enfoque liberal........................................................................................................ 183
La aproximación libertaria.......................................................................................... 185
La óptica comunitarista. ............................................................................................. 185
El modelo republicano................................................................................................ 186
Hacia una ciudadanía activa. .......................................................................................... 188
DESCENTRALIZACIÓN Y POLÍTICA SOCIAL................................................................ 192
El contexto latinoamericano y sus paradigmas............................................................... 192
La descentralización ....................................................................................................... 193
Sus significados .......................................................................................................... 193
Tesis básicas sobre la descentralización..................................................................... 195
La descentralización: las complejidades de un concepto ........................................... 196
Enfoques Teóricos sobre la Descentralización........................................................... 200
Desarrollo Regional y Descentralización ................................................................... 200
5
INTRODUCCIÓN
Los principales desafíos que enfrentan nuestros decisores son los siguientes:
6
conceptual. El concepto clave es el de inversión social. La realidad de las
transformaciones sin embargo, nos revela que vastos contingentes de la población
guatemalteca no han mejorado su condición de vida paralelamente al crecimiento
económico observado. Más aún, importantes segmentos de guatemaltecos se
han incorporado al terreno de la vulnerabilidad social, en gran medida debido al
desempleo, la precarización laboral y la caída de los ingresos.
En la aldea global donde vive actualmente la humanidad, cada vez más cerca,
gracias a los medios masivos de comunicación, es evidente que las formas de
control social se confunden todavía más, sobre todo en los grandes centros
urbanos.
7
evaluación. Los Trabajadores Sociales deben recuperar su protagonismo,
ampliando nuestros criterios de análisis de la realidad, formándonos para el nuevo
desafío y no quedarnos subsumidos y mimetizados en un profundo desaliento
acompañando la vertiginosa caída de las instituciones que históricamente se han
ocupado de la “cuestión social”.
Los trabajadores sociales se han mimetizado con las instituciones oficiales, las
que a partir de los aspectos económicos tienen cada vez menos recursos para una
demanda creciente en calidad y cantidad. Si sumamos a esta la débil conciencia
gremial, las posturas dogmáticas, la poca capacidad de negociación y una
actualización profesional deficiente, el cuadro desde una imagen pesimista lo
podríamos calificar como desalentador. Si lo tomamos como un obstáculo y un
desafío sería un estimulo vital para iniciar un nuevo proceso de
reconceptualización del trabajo Social. Sólo la creatividad, el compromiso, el
estrechar filas, la redefinición de un nuevo rol, la actualización profesional y el
aventurarnos en el espacio público, sería el soporte de una nueva forma de
reinserción social.
8
ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA ADMINISTRACIÓN Y DE LA
GERENCIA SOCIAL
9
Dirigir esa acción cooperativa de los grupos organizados formalmente, de una
manera consciente y sistemática, es ADMINISTRAR. Quien realiza esa acción, es
un ADMINISTRADOR.
Afirmar que esta acción es sistemática significa que debe estar orientada por
objetivos determinados en forma acertada, y que estos han sido formulados
adecuadamente según las necesidades; que además han sido elaborados planes,
también adecuados a esas necesidades; que ha sido diseñada una organización
de acuerdo con esos objetivos y que existe coordinación de las diversas
actividades y un oportuno control de las mismas. Tal como afirma Terry
10
Koontz y O'Donnell la definen como la dirección de un organismo social y
su efectividad en alcanzar los objetivos, fundada en la habilidad de
conducir a sus integrantes.
11
NATURALEZA DE LA ADMINISTRACIÓN SEGÚN VARIOS TRATADISTAS
F.W. TAYLOR X
H. FAYOL X
G. TERRY X
P. DRUCKER X
H. SIMÓN X
L. GULICK X
L. URWICK X
B. KLIKSBERG X
Según los estudios del lenguaje administrativo, pocos autores se han abocado al
planeamiento y análisis del problema, de tal forma que las disparidades de
criterio, se deben en esencia a imprecisiones terminológicas y semánticas.
12
En este sentido KLIKSBERG afirma que el asignarle el calificativo de Arte a la
administración, obedece a desconocimiento lingüístico o conceptual de las
diferencias que guarda con el conocimiento artístico.
que todas las personas, trabajando juntas, aporten sus mayores esfuerzos
13
Antecedentes de la teoría administrativa
Casi no hay filósofo, historiador o biógrafo importante que no haya escrito sobre
las organizaciones administrativas. Entre los más notables de la antigüedad se
citan por ejemplo los siguientes:
14
Los cameralistas eran un grupo de intelectuales y administradores alemanes y
austriacos. Sus actividades se iniciaron en 1550 y florecieron en el siglo XVIII. Su
movimiento prosperó en Alemania y Austria.
La Administración en el Siglo XX
15
Tal calificativo se debe a que las obras de ambos autores dieron origen a una
infinidad de trabajos que buscarían de allí en adelante sistematizar el estudio de
la disciplina. Esa enorme corriente literaria ha crecido ininterrumpidamente, con
un amplio campo de conocimientos, abarcando experiencia, práctica y teoría.
Tanto Taylor como Fayol tuvieron sus seguidores hasta la década de los treinta.
Su enfoque de la administración, centrado en los factores vinculados con la
productividad, descuidó un tanto el carácter eminentemente humano y sistémico
de la administración.
16
Tal movimiento se amplía con el enfoque del COMPORTAMIENTO HUMANO
vigente en la actualidad. Este es mucho más amplio y completo que el anterior.
No se queda soto en las relaciones humanas, sino que incursiona en el estudio de
la conducta del hombre, tanto considerado éste individualmente, como formando
parte de grupos sociales.
Estos enfoques que engloban las teorías administrativas, con frecuencia son
denominados ESCUELAS O CORRIENTES DEL PENSAMIENTO
ADMINISTRATIVO. En algunos casos constituyen modificaciones o funciones de
conceptos anteriores. En otros casos, el aporte de profesionales de distintos
campos, tales como economía, psicología, sociología, ciencias políticas,
matemáticas, etc., han contribuido a crear nuevas conceptualizaciones sobre la
administración y en consecuencia se han estructurado nuevas teorías sobre ésta.
17
tarde, cuando éstas se fueron aproximando unas a otras, empezaron a surgir
caminos, que finalmente se convirtieron en carreteras.
En el resto del texto nos proponemos mostrar cómo han tenido lugar esos nuevos
progresos, y su relación con los del pasado.
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ESCUELAS O CORRIENTES DEL PENSAMIENTO
ADMINISTRATIVO SEGÚN VARIOS AUTORES
ACTIVIDADES PRÁCTICAS
19
Administración y gerencia
El proceso administrativo
El proceso administrativo como todo proceso tiene que ser dinámico, evolutivo,
con cambios permanentes y continuos. Los elementos del proceso administrativo
actúan entre si; cada uno de ellos afecta a los demás.
20
EL ENFOQUE DE LA GERENCIA SOCIAL
21
desempeño y mejoramiento del control social de la gestión; descentralización-
transferencia de responsabilidades del gobierno a las OSC; introducción de
estándares explícitos de calidad de los servicios públicos; integración de la ética
en la administración pública; mejoramiento de la información al público; y un
mayor control ciudadano de la gestión (Meneguzzo, 1998).
Según Hood (1991), uno de los factores que conducen a la aparición del NGP es
el surgimiento de una clase administrativa socialmente heterogénea, menos
tolerante de estatismo y de enfoques universales de las políticas públicas.
Asimismo, incide en su auge el cambio técnico, que tiende a desdibujar los límites
que separan la gestión pública de la privada, sometiendo la gestión pública a una
lógica tecnicista, economicista, propia del sector privado. Es precisamente esa
pretensión de universalidad técnica lo que pone en juego los valores y criterios de
decisión inherentes a la gestión de las políticas públicas, pudiendo resultar en
diseños que afecten de manera significativa la condición de la ciudadanía y el
desarrollo de la vida pública.
De una manera muy resumida, podríamos decir que el NGP es un enfoque muy
limitado de gestión pública, porque promueve un conjunto de valores y criterios de
políticas muy circunscritos a los imperativos de reducción de costos y de "hacer
más con menos", mediante una gerencia de mejor calidad y un diseño estructural
diferente. De este modo, no promueve otros valores como equidad, sostenibilidad,
ética y democracia participativa.
22
Enfasis en mayor disciplina y frugalidad en el uso de los recursos Se insiste en
"hacer más con menos", reduciendo costos directos, aumentando la disciplina en
el trabajo, resistiendo a las demandas de los gremios y sindicatos, etc.
En los últimos dos años se advierten pasos que buscan redefinir al menos
parcialmente los contenidos del NGP, para dar entrada a otra visión de la gerencia
pública conocida como Gobernación Pública ("public governance"), visión que
busca superar algunas de las limitaciones del enfoque del NGP. Las críticas
principales que desde el enfoque de gobernación pública se plantean al NGP se
refieren a su excesiva cercanía al mundo de las empresas privadas y a su enfoque
mecanicista e insensible a las exigencias que surgen de las especificidades de los
procesos de gestión de las administraciones públicas, principalmente en el área de
las políticas sociales (Hood, 1991). Ante tales limitaciones, se producen intentos
de elaboración de un nuevo paradigma centrado en el desarrollo de las
capacidades de gobierno junto con una importante participación de los actores
involucrados en la formación e implementación de las políticas públicas, la
promoción de la organización de redes y una armonización de la gestión con el
contexto económico y social (Meneguzzo, 1998).
23
los principales elementos del enfoque de GP, los cuales son: la construcción de
instituciones para un sector público capaz y las relaciones Estado-sociedad.
Desde este enfoque, se presta una atención particular al papel de las instituciones
en la acción de gobierno y a los incentivos para reorientar el comportamiento del
Estado. Se trata de lograr una administración pública eficaz para promover el
crecimiento y reducir la pobreza, mediante la formulación de políticas bien
concebidas y la prestación de bienes y servicios básicos al menor costo posible.
Según el enfoque de GP, los cimientos de una administración pública eficaz serían
los siguientes:
desarrollar una fuerte capacidad del gobierno central para formular y coordinar
políticas, con apoyo en mecanismos que permitan tomar decisiones con
conocimiento de causa y en forma disciplinada y responsable, y mediante
procesos que admitan la participación y supervisión de las partes interesadas;
desarrollar sistemas de prestación de servicios eficientes y eficaces; y establecer
un sistema de función pública integrado por funcionarios motivados y capaces, con
un sistema de contratación y ascensos basado en el mérito, una remuneración
justa y una fuerte mística de trabajo.
Como vemos, el nuevo componente que este enfoque agrega con respecto al
anterior, es el primer punto que está referido al fortalecimiento de la capacidad de
gobierno. Los otros dos componentes son comunes a los dos enfoques. El
fortalecimiento de las instituciones para la elaboración de políticas constituye el
elemento central del enfoque de GP. Su importancia reside en el hecho
ampliamente aceptado de que los sectores públicos eficaces de todo el mundo
han contado, en general, con las siguientes características: una fuerte capacidad
de formulación de políticas macroeconómicas y estratégicas; mecanismos para
delegar, disciplinar y debatir políticas entre organismos de gobierno; y vínculos
institucionalizados con las partes interesadas ajenas al gobierno, que favorecen la
transparencia y la responsabilidad, propiciando el intercambio de información.
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cooperación para el beneficio mutuo: El aumento de las posibilidades de
manifestar la propia opinión y de participar puede mejorar la capacidad del Estado
de tres maneras. En primer lugar cuando los ciudadanos pueden expresar sus
opiniones y reivindicar públicamente sus demandas en la forma dispuesta por la
ley...En segundo lugar, la opinión popular puede atenuar los problemas de
información y disminuir los gastos de las transacciones... En tercer lugar, la
aparición de entidades privadas y ONG como posibles alternativas a los servicios
públicos que los ciudadanos desean... y contribuir a mejorar la prestación de los
mismos.
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La GS tiene su propia especificidad y autonomía, que la hace distinta de la
gerencia privada, movida por otra lógica y propósitos, y también de la gerencia
burocrática tradicional, rígida, centralizada, poco transparente y participativa. Su
singularidad estaría dada por las características propias de las políticas sociales
en sociedades profundamente desiguales, instituciones débiles y democracias
precarias.
26
La concertación: la conducción de iniciativas sociales que involucran a distintos
actores, organizaciones y niveles de gobierno, obliga a desarrollar habilidades
gerenciales para impulsar negociaciones y lograr concertaciones, vencer
resistencias y movilizar acuerdos institucionales que aseguren la
implementación de los programas.
La gerencia de fronteras tecnológicas: los gerentes sociales deben asumir la
dirección de organizaciones innovadoras, altamente flexibles, participativas y
eficientes en el logro de sus objetivos y misión. Debido a los cambios continuos
en las variables críticas del entorno, y a los cambios observables en las
estrategias de los actores, la gerencia social está comprometida con el
desarrollo de modelos organizacionales que permitan una adaptación flexible
de las estructuras a tales cambios, sin menoscabo de la eficiencia. Ello hace
que la gerencia social se oriente hacia una gerencia del cambio y la
innovación, con base en el trabajo en equipos interdisciplinarios, el desarrollo
de un pensamiento estratégico, y la adopción de un estilo gerencial flexible,
adaptativo, participativo y experimental, que permita el aprendizaje
organizacional y buenos niveles de desempeño.
El desarrollo de una ética de compromiso social: los gerentes sociales deben
estar activamente comprometidos con los fines de las políticas sociales,
dotados de una alta vocación de servicio a las comunidades y preparados para
contribuir eficazmente al logro de la articulación social, la concertación y la
participación ciudadana en la gestión de las políticas sociales.
27
reducción de los niveles de pobreza, desigualdad y exclusión al interior de la
sociedad: como sí estos objetivos fueran mutuamente excluyentes.
1. Reducción de la desigualdad.
2. Reducción de la pobreza.
3. Fortalecimiento de estados democráticos.
4. Fortalecimiento de la ciudadanía.
5. Impulso a las organizaciones sociales a que asuman cada vez con mayor
propiedad su papel de gestión del desarrollo, que busquen optimizar el
beneficio social, procurando como tales el mejoramiento de la calidad de vida
de las comunidades y personas.
6. Potenciar la descentralización y la participación ciudadana.
7. Identificar las mejores prácticas de los programas sociales, que tengan como
referencia un servicio de calidad y uniforme a los usuarios.
8. Desarrollo de una gerencia de tipo adaptativa hacia los resultados.
9. Formación de gerentes con capacidad de administrar la incertidumbre, articular
recursos, concertar, gestionar la tecnología y comprometido con el alcance de
los resultados deseados.
28
prioritario. Las organizaciones públicas y sociales deben competir
efectivamente por esos recursos escasos.
3. Los ciudadanos tienen la voz determinante sobre lo que el gobierno y sus
agencia deberían hacer, expresada a través de los procesos de deliberación y
representación política, por ello las organizaciones públicas responden a varios
mandantes.
4. Las personas tienen múltiples roles en su relación de intercambio con las
organizaciones públicas, éstas deben dar servicios pertinentes y de calidad a
los clientes, beneficiarios y obligados, pero a su vez tienen la obligación de
informar, responder, rendir cuentas y tratar a todos con el respeto
correspondiente a su condición de ciudadanos.
5. El alcance de la gestión publica, está compuesto por un carácter de las redes
interinstitucionales al que se llamará “macro gestión” y un proceso
organizacional interno denominado “micro gestión”.
6. Los resultados no deben entenderse como la entrega de productos y servicios
únicamente, sino deben estar concentrados en los impactos de esos productos
y en la calidad de los procesos que los producen particularmente.
29
FUNDAMENTOS DE LA GERENCIA SOCIAL
Las dimensiones de la gerencia social son tres. En primer lugar, la gerencia social
puede considerarse un instrumento sobre el cual recae la responsabilidad de
diseñar e implementar las políticas o programas sociales o societales. Esta
categoría de lo societal comprende, por una parte, la esfera de la política social
(organización de los servicios sociales y redistribución de riqueza e ingresos) y,
por la otra, todos los puntos del ciclo de reproducción de la vida social
(producción, distribución, consumo y acumulación), sobre los cuales se estructura
la sociedad.
30
En segundo lugar, la gerencia social puede verse como un campo de
conocimiento en proceso de construcción, experimentación y sistematización que
va configurando un perfil de gerente social con inmensos desafíos y retos en la
gestión.
Ante la crisis que atraviesa el Estado benefactor y ante los cambios mundiales de
paradigmas, la política social se asume ahora como un ejercicio de inclusión social
para diseñar estrategias que se traduzcan en una sociedad más integral, justa y
sostenible. Forzosamente tenemos que pensar, por lo tanto, en nuevas formas de
gestión de políticas en las que el gerente social cumpla el papel de coordinador de
planes o programas sociales y esté en condiciones de trazar criterios de eficiencia
y eficacia institucional, lo mismo que de conocer el medio cambiante y turbulento
en que se mueve.
Impulsar el cambio es otro eje transversal que debe recorrer la gerencia social. Si
el cambio está ausente en la acción gerencial para el desarrollo es imposible
hablar de gerencia social. De ahí que frecuentemente se reclame de ella que no
sólo se ajuste a las transformaciones que se van presentando, sino que, además,
se anticipe a ellas.
La dimensión política tampoco puede estar ausente como eje transversal y debe
entenderse como un conjunto de iniciativas que reviertan en los ciudadanos,
porque la gerencia social es, ante todo, un ejercicio de construcción de
ciudadanía. La escuela, la calle, la familia, las iglesias, las organizaciones
comunitarias y los medios de comunicación, entre otros, son los espacios donde
31
se construye la ciudadanía: en ellos se forma o se deforma al ciudadano y su
cuidado compete a la sociedad civil.
Cambio de paradigmas
32
LA ESPECIFICIDAD DE LA GERENCIA SOCIAL
Existe desde entonces, un mayor consenso sobre una nueva visión de la relación
desarrollo social – desarrollo económico: desarrollo social no únicamente como
deseable en si mismo, sino también como requisito de un avance económico
sustentable.
33
Se reconoció la especificidad y complejidad de los programas sociales, surgiendo
de consideraciones prácticas más que de planteamientos técnicos. La agenda
particular de problemas gerenciales de los programas sociales, exigen respuestas
específicas diferentes a las de la administración pública.
En síntesis diremos que la gerencia social se ejerce para gerenciar los procesos
de desarrollo social con enfoque de autosostenibilidad.
Los problemas sociales que se pretenden enfrentar son altamente complejos, por
lo cual tienden a ser débilmente estructurados y a ser definidos de manera no
rigurosa. Esto se debe a que es difícil aislar ciertas líneas causales, las cuales, en
general, tienden a confundirse unas con otras. Por ejemplo, la delincuencia juvenil
está asociada - como problema- a la estructura familiar, al mercado de trabajo
juvenil, al nivel educacional, a la estructura psicológica de los jóvenes y a varios
otros factores. Esto quiere decir que un problema de esta naturaleza, cuyas raíces
causales pueden trazarse en tan diferentes direcciones, difícilmente puede ser
estrictamente definido como un problema educacional o económico o cultural y,
por consiguiente, no se puede sugerir un claro curso de acción.
Los programas sociales no persiguen un objetivo único sino objetivos múltiples, los
cuales en muchos casos son inconsistentes y, en algunas circunstancias,
contradictorios. Sus metas son definidas de manera ambigua, lo cual obedece no
sólo a problemas técnicos sino también a necesidades tácticas para garantizar su
legitimidad y asegurar su aprobación por los organismos cooperantes.
34
En el transcurso de la implementación, las metas tienden a ser redefinidas, dentro
de cierto rango. Una de las razones que explica estas modificaciones y
redefiniciones reside en el proceso de aprendizaje social que experimenta una
organización al desarrollar un programa. En efecto, las dificultades que los
gerentes de los programas van encontrando en el transcurso de la ejecución y las
críticas que reciben al respecto los induce a identificar los principales problemas
que los aquejan y, a medida que dan respuesta a esos problemas, van
introduciendo modificaciones y alteraciones en el o los programas de manera
progresiva, con lo cual se va produciendo un cambio incremental acumulativo que
puede terminar por redefinir las metas (el fenómeno de la "deriva" del programa).
Más aún, buena parte de los programas sociales tienen bases teóricas débiles, las
cuales a menudo no se hacen explícitas en los programas. Para que un programa
consiga los objetivos que se proponen es primordial que esté basado en un
modelo adecuado de los factores críticos que afectan la situación-problema, es
decir que requiere que en su base -en la cual se vinculan los diferentes pasos y
fases- operen relaciones causales válidas. Esto constituye una condición
necesaria pero no suficiente para el éxito, pues están presentes otros factores que
también afectan los resultados, como es el caso de una adecuada
implementación.
Cualquiera que sea la naturaleza del modelo causal que subyace a un programa,
el proceso tecnológico está constituido por un conjunto de variables críticas que
explican su éxito o fracaso. La implementación de un programa social que utiliza
una tecnología blanda, basada en una hipótesis central - debe ser vista como una
ocasión especial para poner a prueba dicha hipótesis.
35
metas y que definen la capacidad de implementación. Ambos aspectos son
débiles en la práctica de la implementación de programas sociales y es necesario
desarrollar un movimiento de investigación y de aprendizaje a partir de "buenas
prácticas".
Factores organizacionales
36
La concepción del programa que posee un directivo superior es de carácter
general, global y fuertemente integrada, mientras que la que tiene un ejecutor
inmediato y directo tiende a ser particular y fragmentada. Este fenómeno es más
agudo en aquellos casos en que los programas sociales demandan un alto grado
de conocimientos y habilidades por parte de los gerentes sociales. Esto aún puede
complicarse más cuando hay varias organizaciones encargadas de ejecutar el
programa. En tal situación, el programa puede realmente consistir en la suma de
elementos de acuerdos negociados entre los distintos representantes de cada
organización, en el terreno y los grupos beneficiarios, sin tomar demasiado en
consideración lo que se haya escrito en el programa propuesto.
Estos actores sociales desarrollan sus propias estrategias alrededor del programa
a fin de que sus intereses y valores sean tomados en cuenta en la ejecución del
37
programa o proyecto. Varios de estos grupos forman coaliciones para actuar con
más poder e influencia. Estas estrategias se dan en un contexto estructurado por
la situación general de la comunidad y por las normas básicas del programa. Con
todo, sus estrategias tienen un efecto sobre el programa, sobre sus metas y sobre
su duración.
38
REDISEÑO DE LA GERENCIA SOCIAL
39
diseñaba, ejecutaba y financiaba los proyectos y programas sociales. Al hacer
crisis el modelo de Estado interventor, surge una nueva concepción, la matriz
sociocéntrica, en el diseño y realización de la política social y de la prestación de
servicios sociales básicos que se va a caracterizar por: la pluralidad de actores y
sectores (Estado, Sector Empresarial, Sector Social, movimientos sociales,
participación ciudadana y comunitaria); descentralización en la toma de decisiones
y asignación de recursos; cofinanciación y recuperación de costos; subsidio a la
demanda (competencia, libertad de elegir y creación de cuasimercados) en vez de
subsidio a la oferta; identificación y focalización de beneficiarios; y evaluación con
relación costo – impacto en vez de gasto público social.
Para la CEPAL: “La gerencia social puede ser entendida, en términos generales,
como el conjunto integrado de principios, prácticas y técnicas que permiten
mediante su aplicación producir cambios significativos en al menos una condición
de bienestar en la población – objetivo a la que es referido, mediante el uso
efectivo y racional de los recursos. Sus principios son: el impacto, la equidad, la
focalización, la articulación, la flexibilidad y la participación social. La expresión
operativa de la gerencia social se encuentra en la gestión de programas y
proyectos sociales”.
Bernardo Kliksberg: “Gerencia social eficiente tiene que ver con optimizar el
rendimiento de los esfuerzos de los actores sociales en el enfrentamiento de los
grandes déficits sociales de la región, y el mejoramiento del funcionamiento y
resultados de la inversión en capital humano y capital social”.
40
La trabajadora social María Victoria Muñoz: “La Gerencia Social es una propuesta
alternativa que tiene como objetivo la construcción de una nueva sociedad en
donde los distintos actores sociales, entre ellos las instituciones del sector social,
se integren en un proyecto que, más allá de la racionalidad instrumental y la
racionalidad estrictamente económica, apunte a desarrollos humanos y colectivos
más amplios, en donde la razón de ser de cada institución (su misión y visión) sea
una respuesta estructurada a los retos de la sociedad moderna. (...) La Gerencia
Social no solo busca una modernización institucional sino también, y
fundamentalmente, una propuesta de modernidad, donde el desarrollo no sólo sea
crecimiento económico sino también calidad de vida, posibilidad de expresión
espiritual y social a través de los programas institucionales”.
41
técnicas, competencias y acciones en el marco de las intervenciones sociales del
Estado y que, en tanto ejercicio reflexivo y crítico sobre las mismas, permite
generar aprendizaje organizacional. Mientras que a su vez, a nivel del
conocimiento recupera las contribuciones de distintas disciplinas y se reconoce
interdisciplinario.
Pero además, ambos planos se combinan. Así la gerencia social como enfoque
presenta una fusión de los distintos saberes y de los aprendizajes desde las
mismas experiencias, de este modo produce una mirada propia sobre los
problemas. Es decir, construye un enfoque de características transdisciplinarias,
donde los objetos y las metodologías de origen de cada disciplina y de cada
modalidad de intervención tienden a trasvasarse y redefinirse en un ensamble que
siempre contiene objetivos ligados al desarrollo social pero sin apartarse de la
reflexión y el sentido crítico sobre la acción.
42
EL VALOR PUBLICO EN LA GERENCIA SOCIAL
El Valor Público se distingue de otros tipos de valor por ser percibido por la
ciudadanía colectiva, o el conjunto de la sociedad. Es necesariamente consumido
o disfrutado de manera colectiva.
43
para generaciones actuales y/o futuras; la construcción de comunidad, ciudadanía,
democracia y capital social; y la misma realización de procesos públicos que
demuestran el buen uso de recursos públicos. Busca impactos más allá de la
simple buena y eficiente entrega de servicios, en la creación de valor público
radica la noción de fortalecimiento del Estado democrático, la construcción de
ciudadanía y la ampliación de oportunidades para los ciudadanos.
Esto implica que el ejercicio de la gerencia social tiene que contemplar acciones
que ayudan a discernir y definir lo que el público prefiere y, por ende, lo que
genera valor para el "público". Obliga a los que ejercen la gerencia social a estar
pendientes de las percepciones y reacciones del público, para mantener diálogos
sobre lo que resulta valioso y lo que hay que repensar.
44
constituye el “bien común” y ejercer procesos iterativos e
interactivos que ayudan a discernir y definir lo que el público
prefiere y, por ende, lo que genera valor para el “público”.
45
Los roles y responsabilidades van a variar entre diversos individuos, según su
responsabilidad y autoridad dentro de la organización. Pero, la gerencia social
imprime en la organización una visión y compromiso, que podrá afectar la forma
de actuar de todo su equipo.
La gerencia social consiste en una buena práctica que se ejerce tanto al nivel de
los responsables por la construcción de las políticas macro, como también por los
directivos sectoriales y territoriales, como también por los que interactúan
cotidianamente con los usuarios de los servicios sociales y con las comunidades
objetivo de las políticas sociales.
46
“...por el desempeño de un sistema que genera resultados..” Un enfoque en
resultados nos remite inmediatamente a una reflexión que busca distinguir
nuestros fines (aquellos resultados valiosos para los ciudadanos y usuarios) de los
medios (los procesos, las actividades e inversiones y las funciones que
ejercemos). Nos obliga a pensar sistémicamente en la orquestación de procesos,
actividades e inversiones y la coordinación entre unidades, departamentos y
organizaciones, para poder lograr resultados para los ciudadanos. debemos
entonces sentirnos responsables por el desempeño global de los sistemas o
procesos que permiten producirlos y no sólo por nuestra unidad, función u
organización.
47
1. Los problemas sociales son complejos:
Los problemas sociales son dinámicos, es decir, cambian a lo largo del tiempo.
Esto obliga a que los programas sociales tengan objetivos móviles, que requieren
reformulación de manera continua con el fin de seguir siendo pertinentes y
relevantes. El aprendizaje que tienen las organizaciones, gestores y directivos
involucrados en los programas sociales, influye también en este proceso de
redefinición de los objetivos.
3. Tecnologías blandas
Los objetivos de las políticas y los programas sociales se refieren a mejoras en las
condiciones y calidad de vida de los individuos, las familias y/o las comunidades.
Actúan sobre personas individuales y sobre las relaciones entre personas. Como
tal, tienen una naturaleza que no cabe cómodamente en los compartimientos
sectoriales que caracterizan las organizaciones del ámbito social. Su carácter
multidimensional exige la intervención de organizaciones con mandatos y
capacidades muy variadas. A ello, se agrega que muchas veces intervienen
organizaciones de diversos niveles de gobierno (nacional y sub nacional). La
coordinación intra organizacional resulta así necesaria.
48
5. Instancias, organizaciones y actores sociales
6. Población objetivo
49
Características
1. Adaptativa
2. Integral
3. Interorganizcional
4. Estratégica
50
5. Participación y concertación
6. Responsabilización
En sínt esis , en tonces , pr opo nem os que la g erenci a socia l consiste en e l proceso de
asumir re sponsabi lidad por coord inar func ione s d e d esarr ol lo , implementac ión y
eva luac ión de e st rategia s con el fin de gen erar r esu ltados que re sponden de
m anera efic az y ef ic iente a pr ob lem as so ciales que s on importantes par a lo s
ciudad anos . E llo, med iante la gest ión adaptativa, inte gral, par t ic ipati va y
responsab le d e las política s y prog ramas soc iales . C ombina y coordina esf uerz os
de ge st ión program át ica , g estión polít ica y ge stión o r ganizac iona l. Y , todo e sto, con l a f ina lidad
de promover el logro de un des ar rol lo soc ia l equ itat iv o y sost enible .
51
RETOS DEL GERENTE SOCIAL
¿Qué estilo gerencial puede ser el apropiado para un programa social? ¿qué tipo
de problemas concretos tiene un programa social en la práctica y, por lo tanto,
qué perfil de gerente es necesario tratar de formar en materia social? Estos y otros
interrogantes semejantes tienen una importancia de primer orden porque los
recursos humanos son el punto definitivo en donde se decide el éxito de los
programas en la práctica. Quien conduce los programas sociales tiene a su vez
un rol estratégico en cómo se resolverán. Así, por ejemplo, el gerente definirá si
hay participación o todo lo contrario, o si se "declama" participación, pero no se
hace nada en efectivo. ¿Cómo desarrollar capacidades gerenciales apropiadas?
Un primer punto es que el gerente tiene que estar formado por su tarea. En
América Latina se parte con frecuencia de la suposición de que, si se trata de un
programa masivo de salud, será un médico el gerente adecuado, o si son
52
programas de educación, educadores. En la práctica no ha funcionado mucho el
esquema, independientemente de los méritos que pudieran tener unos u otros por
la antes señalada especificidad de la gerencia social que hay en un programa
social exceden normalmente ampliamente las posibilidades de alguien que tiene
una calificación especializada, en determinado campo, pero no una preparación
para ese tipo de problemas de conducción.
Se debe formar recursos humanos para ese tipo de trabajo, que requiere un perfil
ad hoc. Por ejemplo, uno de los rasgos del perfil de un gerente que pueda hacer
gerencia adaptiva es que tiene que haber un cambio muy importante en
estructuras mentales básicas. Así nuestros gerentes en América Latina en casi
todos los campos están entrenados para basarse en el pasado. Proyectar datos
históricos en presupuestos, marketing, programas sociales.
53
Además, nuestros gerentes están acostumbrados a pensar en términos de un
escenario único. Un gerente adaptivo tiene que ser capaz de pensar en términos
de escenarios múltiples. Puede ser que pase (a), (b), (c) o (d) ¿ qué haré en cada
caso? Se requiere un entrenamiento para reemplazar el estilo de pensamiento
uniescenario por el multiescenario.
No pocas veces se demanda del gerente social una capacidad de escucha para
atender dimensiones personales, tanto de los que componen la organización como
de personas externas a la misma. No sé si los manuales de gerencia consideren
este caso, pero la experiencia indica que son momentos privilegiados para ejercer
54
la gratuidad presente, en alguna manera, en toda relación humana y de abrir
oportunidades de superación de barreras y de posibilidades para un mayor
compromiso.
El trabajo social, no puede llevarse a cabo sin altas cuotas de motivación, que
requieren constante renovación. Los procesos son arduos y lentos, expuestos
constantemente a pequeños fracasos, o a que las expectativas sobre las metas
propuestas no se vean satisfechas o se mantengan lejanas. En medio de
contextos no fáciles, el gerente social deberá cuidar de la calidad de su propia
motivación que nazca de la fuente de su libertad y compromiso. Debe de vivir,
pues, con alto grado de ilusión y esperanza, de modo que la misma le salga por
los poros, y sea capaz de neutralizar y superar los efectos de tantas pequeñas
frustraciones paralizantes.
Para terminar este apartado, hay un rasgo que da sustento a todas estas
características del perfil del gerente social. En la base de su perfil, tiene que haber
un fundamento de fe. En primer lugar, tiene que tener fe en sí mismo, en sus
potencialidades, en su persona como valor, con todas sus limitaciones. De ahí, se
derivarán el respeto a sí mismo y la autoestima. Estará, así, en condiciones para
relativizar con libertad muchos de sus intocables absolutos y reírse un tanto de sí
mismo. Esta fe se debe extender a las personas del entorno de la organización y
55
del entorno social. Creer en el otro, en que también es valioso y digno de respeto,
especialmente si aparece débil y excluido, hermano y compañero de camino, es la
condición para que la gestión del gerente social y de la organización sea creíble.
Así, el gerente social se convierte en hombre o en mujer de fe.
Como todo gerente, el gerente social tiene una serie de funciones que
desempeñar pero, además, en cuanto el gerente social tiene que cumplir algunas
funciones propias de su condición. Sin embargo, antes de responder la pregunta
sobre las funciones es necesario identificar los principales objetivos que los
gerentes persiguen.
A fin de lograr esos objetivos, el gerente debe desarrollar una serie de funciones.
Entre ellas es posible distinguir dos categorías centrales:
la funciones estratégicas;
las funciones operativas.
56
Desde una perspectiva del más alto nivel gerencial, hay por lo menos seis
funciones estratégicas críticas:
Interpretar
El gerente tiene que interpretar adecuadamente todos los datos sobre el medio
externo e interno de forma tal que le permita identificar oportunidades de largo
plazo, generar una visión de futuro, actualizar la misión efectiva de la
organización; dar a conocer a los subordinados las políticas, prioridades,
cuestiones y tendencias de la organización y la manera en que estas orientaciones
serán incorporadas en las actividades y productos de sus unidades.
Representar
Coordinar
Planificar la organización
57
Conducir la unidad de trabajo
Presupuestar
Gestionar el personal
58
necesario para la organización y poner en marcha las funciones de reclutamiento,
selección, promoción y evaluación del desempeño.
Supervisar
Evaluar el programa
Ello resulta tanto más relevante cuando una de las (justas) críticas que se suele
hacer a la Gerencia Social deviene de la comprensión acotada a una simple
eficientización en el uso de los escasos recursos destinados al área social. En
59
otras palabras, entendemos legítimo cuestionar la mala administración de los
recursos al mismo tiempo que hacerlo con los otros dos aspectos, fundantes y
complementarios entre los tres. De todos modos, debemos reconocer que en
América Latina hemos transitado una larga tradición de un dudoso Estado de
bienestar, en el cual el estilo de gerenciamiento de la cosa pública estuvo más
bien asociado a la ineficiencia y al clientelismo (éste, sí, eficiente), por lo cual no
resulta ocioso replantearse los términos estrictamente gerenciales, en este nuevo
marco de comprensión de un nuevo rol del Estado, que, precisamente, en aras de
aumentar su eficiencia, privatizó, desreguló y descentralizó todo lo que pudo, pero
no logró con ello consolidar la democracia política en el plano social.
No hay duda, pues, de que el área social debe ser motivo de atención renovada,
tanto por la complejidad de su especificidad, como por su nueva reconfiguración:
no es posible producir los resultados necesarios, si no partimos de la comprensión
del carácter multiinstitucional, multiactoral y de alta imprevisibilidad de sus
prácticas, que demandan una gerencia permanentemente adaptativa, a la vez que
altamente eficiente. De esta comprensión, nace la opción de revisar la el enfoque
epistemológico con que se operó previamente, para aportar algunos avances en
materia de complejidad a la gerencia de los procesos sociales, postura quizás
mucho más frecuente en el ámbito de las terapias que en la administración
pública.
60
Las nuevas herramientas de la intervención
1. Administrar la incertidumbre
2. Articular los recursos existentes en redes de ayuda
3. Ejercitar permanentemente la capacidad de concertación
4. Utilizar la tecnología apropiada a cada contexto
61
5. Actuar hacia el compromiso con los resultados deseados.
Administrar la incertidumbre
Otra de las habilidades que los involucrados en la gestión del área social
reconocen como crítica es la de articular los (siempre escasos) recursos
existentes para el logro de los (casi siempre máximos) objetivos deseados. Se
trata aquí de apuntar a lograr muy distintas formas de articulación para que la
eficiencia aumente significativamente, tanto a nivel del equipo de trabajo de una
misma organización como también a nivel de distintas organizaciones/instituciones
que comparten una misma problemática. En realidad, frecuentemente, somos
víctimas de poner “la problemática” en el centro de la escena y no “las personas”
y en todo caso la calidad de vida de las mismas.
62
Con la actual focalización de la política social y la descentralización creciente
resultante de las transferencias de responsabilidades de la administración nacional
a nivel provincial y luego municipal, se carecen de los mecanismos institucionales
necesarios para el aprovechamiento máximo de los recursos, pero también de los
mecanismos conceptuales básicos para ello. Tratamos entonces de ejercitar el
pensamiento en red, tanto a nivel del equipo como a nivel de “pares” de otras
instituciones. Sabemos que, en la práctica, hay “pobres” atravesados por varios
programas sociales (porque han “aprendido” a tener acceso a ello, más allá o
incluidas las formas clientelares básicas de acceso a tales “beneficios”) al mismo
tiempo que hay muchos que quedan afuera de todos.
¿Cómo hacer para que esta práctica se vuelva rutinaria? La respuesta que nos da
nuestra experiencia es la capacitación y el entrenamiento para el pensamiento en
red, aun como ejercicio intelectual, aun fuera del contexto de intervención, para
que la práctica termine por mostrar las ventajas para todos de contar con recursos
de terceros que, solos, carecen de la posibilidad de hacer impacto sobre los
fenómenos a que se abocan. Es importante recordar que, en el contexto de
organizaciones y proyectos sociales, el pensamiento en red a que nos referimos
debe ser siempre desarrollado entre miembros de distintas tribus, es decir, entre
actores sociales muy distintos (políticos, técnicos, funcionarios de carrera,
administrativos, líderes comunitarios y vecinos), portadores de esquemas
conceptuales y prácticas muy distintos.
63
analfabetismo hoy, y desempleo, violencia, criminalidad y exclusión social
mañana, en nuestras sociedades que hoy parecen definitivamente dualizadas.
Para redefinir esta habilidad dentro de nuestro enfoque de trabajo, hemos partido
de la premisa de que la tecnología apropiada para cada caso es aquella
reconocida por la mayor parte de los integrantes como válida/útil u óptima, es
decir, hemos aplicado un criterio de promover la participación de los protagonistas
en la definición de la modalidad de componer la tecnología integral, blanda y dura,
más allá del modelo burocrático tradicionalmente vigente en el contexto del sector
público latinoamericano.
64
metas cambiantes que conocemos como parte de la rutina de ese campo. Hemos
podido verificar que, frecuentemente, el modo de hacer las cosas no necesita ser
homogéneo y que, cuando se homogeneiza, puede hacerlo por emulación de
líderes naturales que saben ganarse el lugar entre sus pares. Lograr, entonces,
una gerencia de frontera tecnológica puede ser la oportunidad de incorporar la
creatividad y responsabilidad de elección del grupo, a servicio de la obtención de
los mejores resultados. Ello implica una “liberación” del factor tecnología - en lugar
de una sujeción a él - y produce equipos de trabajo competentes en utilizar paloma
mensajera o comunicación satelital, en distintas posibilidades de arreglos
organizacionales, en función de los requerimientos de cada caso.
65
Las cuatro habilidades relacionales del gerente social: indicadores
micro
Así como hemos definido anteriormente los cinco indicadores procesuales como
Indicadores Meso, los Indicadores Micro se conforman a partir de la evaluación de
las habilidades individuales de generar visión compartida en la coordinación de
acciones en el grupo, organización o proyecto y se expresan en cuatro
habilidades:
1. Establecer relaciones
2. Escuchar al otro como legítimo
3. Construir consensos para definir la acción
4. Acompañar de manera sostenida y responsablemente los procesos
acordados.
66
cursos de acción.
No es posible evaluar, por ejemplo, la habilidad dos del nivel meso (ni ninguna otra
del mismo nivel) si no incluimos al interior de ese proceso el conjunto de las
habilidades micro que acabamos de enunciar. No es suficiente que alguien
conozca el algoritmo de construcción de una secuencia de coordinación de
acciones, sino y principalmente que lo realice permanentemente en la práctica,
hasta la conclusión del algoritmo en cuestión, es decir, hasta el logro de los
resultados. Dicho de otro modo, el compromiso y competencia al que nos hemos
referido en el Indicador cinco se expresan también a través de la totalidad los
pasos de los cuatro indicadores micro. Al igual que las habilidades procesuales,
las habilidades relacionales son habilidades lingüísticas de construir consenso,
diseñar y llevar a cabo distintas clases de conversación, en las cuales hacemos
declaraciones, pedidos, ofertas y promesas. A la vez, cuando nos referimos a tales
habilidades lingüísticas, no nos referimos sólo a la capacidad de diseñar las
conversaciones necesarias, sino, y quizás principalmente, a la de generar los
contextos para que las conversaciones se lleven a cabo hasta lograr los resultados
deseados. Nuestro abordaje reconoce un nivel de complejidad complementaria
cuando identifica tales habilidades relacionales como habilidades “emocionales”,
además de “lingüísticas” propiamente dichas.
67
la medida que, en los distintos ámbitos de intervención, hemos articulado,
permanentemente, las condiciones de producción de los distintos discursos a las
condiciones de producción de las respectivas emociones que los acompañan, y a
la inversa, hemos considerado cómo determinadas emociones o estados de ánimo
producen o alteran los respectivos discursos que los acompañan o suceden,
teniendo a ambos como espacios de diseño y no simplemente de observación
resignada.
1. Establecer relación :
Se trata de una habilidad muy básica, que reconocemos estar presente en la
comunicación humana, como habilidad que todos poseemos, con mayor o menor
grado de eficiencia en los distintos ámbitos, que varía además en las distintas
relaciones particulares y en distintas situaciones de una misma relación.
Asimismo, le podemos reconocer sin dificultad estilos particulares o características
personales. Lo que no es tan obvio es considerarla materia de diseño en los
distintos ámbitos de intervención. En el caso de la gerencia pública, con frecuencia
se la considera “una propiedad de las personas”, relativamente estable y poco
tangible, para ser intervenida o rediseñada.
En los términos de nuestro abordaje, esta habilidad puede ser definida como la
capacidad de crear el contexto para ser escuchado, a través de la generación de
la emoción y los juicios del otro sobre las posibilidades que le abre entrar en
conversaciones con el que tuvo la iniciativa.
68
2. Escuchar al otro como legítimo :
Una de las prácticas sostenidas en el proceso de la comunicación humana es el
comentario. Aparece, al menos en nuestra cultura, en las situaciones más
diversas, como confrontación permanente con nuestras expectativas. Decimos,
asimismo, en el sentido heideggeriano más elemental, que el fenómeno nos es
transparente, en el sentido de que no advertimos su presencia y entidad, por lo
cual es necesario desarrollar estas ideas para avanzar sobre el tema. Es decir,
para provocar los comentarios del lector sobre esta idea.
Dicho de otro modo, nunca estamos preparados para observar desde la nada: ni
las condiciones climáticas del día que acaba de amanecer, ni el sonido del
teléfono que suena o la primera aparición de una “manchita” en un cuadro con el
que convivimos desde hace años. El comentario está siempre presente, es parte
de nuestro estar lanzados en el mundo y, Piaget mediante, haciendo analogías
desde nuestra experiencia previa, nos indica por qué camino debieran ir las cosas
para que el mundo estuviera ordenado. O, simplemente, un poco mejor. Este
fenómeno, de la transparencia del comentario, si bien es materia de investigación
y diseño en algunas actividades profesionales, como lo son la práctica del
terapeuta y la publicidad como espacios de generar / modificar el deseo,
permanece prácticamente inabordado en aquellas situaciones en que es crítico
para construir el sentido y generar consenso, como es el caso de las
conversaciones que acompañan la gestión de los proyectos sociales.
69
3. Construir consenso para definir la acción :
70
Las habilidades actitudinales del gerente social: del automatismo
explicativo a la reflexividad responsable
71
Si bien las herramientas son complementarias entre ellas, hemos presentado las
capacidades actitudinales en tercer lugar porque, desde la perspectiva del
interventor (docente o consultor), es más fácil “visualizar” cómo se construyen las
herramientas dentro de este recorrido. La actitud identificada con el nuevo
paradigma - constructivista lingüístico - corresponde así a la postura interpretativa
de ruptura de las lecturas privilegiadas, a la aceptación del otro como legítimo otro
y a la primacía de la interpretación sobre los “hechos” sociales, a la aceptación de
la causalidad como un proceso inestable de producción de significado, pasible de
revisión en todo momento. Si tenemos en cuenta que el paradigma tradicional,
aristotélico-newtoniano, de causalidad lineal, presente en las teorías de la
administración tradicionales, también está presente en el pensar y actuar de la
vida cotidiana, es decir, en nuestro sentido común, podemos comprender la
dificultad de instalarse en el “nuevo” paradigma y aceptar la posibilidad de operar
con este mecanismo (en sí mismo reduccionista) de alternar conflicto o diferencia
como formas excluyentes.
Como esta clase de procesos suele ser muy lenta, proponemos aceptar
igualmente todas las “concesiones” necesarias para evitar la parálisis en la acción
y facilitar la transición a un nuevo modelo, que está, dicho sea de paso, en
construcción en muchos nichos disciplinarios, a los que debiéramos acceder
periódicamente, para hacernos cargo del contacto permanente con la legitimidad
de los otros Otros fuera de nuestro círculo inmediato. Éste es un camino crítico en
Gerencia Social : la construcción de sentido compartido en contextos multi-
institucionales y multiactorales.
En nuestra experiencia, hemos obtenido resultados muy movilizadores al trabajar
con preguntas generativas, como propiciatorias de nuevas conversaciones entre
los integrantes del grupo/equipo de trabajo. Éstas han facilitado la exploración de
las cuatro “puertas de entrada” que integran esta herramienta. Aunque la batería
de preguntas debe ser diseñada especialmente en cada caso, hay algunos
recaudos que mejoran significativamente los resultados buscados, en el caso, el
hacer emerger distintas posibilidades de interpretación de lo que está “ocurriendo”,
para generar nuevas posibilidades de coordinación de acciones responsables de
los resultados finales del proyecto en cuestión. Entre estos recaudos, podemos
incluir la práctica de la escritura automática individual y privada (que garantiza el
acceso a las creencias y mitos que en general no nos atrevemos a compartir en
público, pero que son fundamentales para generar confianza en el otro) y el
enunciado de las preguntas en forma parcial y sucesiva por el docente/consultor,
de modo que el “paquete” completo no condicione las respuestas. Por otro lado,
es recomendable que el estilo de preguntar sea el más cercano posible al de
diálogo de los integrantes. A título de ejemplificación, algunas de las preguntas
más utilizadas por nosotros han sido:
72
preocuparme con las justificaciones?
4. Cuándo algo sale mal en mi trabajo ¿encuentro rápidamente el culpable? (...)
¿Me pregunto qué pude hacer hecho y no hice? (...) ¿Qué podría hacer si
volviera a repetirse una situación similar?
5. ¿ Defiendo mis ideas y modos de hacer las cosas hasta las últimas
consecuencias ? (...)¿ Reconozco y valorizo habitualmente a mis
compañeros de equipo ? (...) ¿ De qué modo ? (...) ¿ Soy reconocido por
ellos ?
6. ¿Qué opino acerca de mi conducta como miembro de un equipo? (...)
¿Estoy cómodo? (...)
¿Prefiero trabajar sólo o siempre con las mismas personas?
7. ¿Qué creo yo que opinan de mi mis compañeros de trabajo? (...) ¿Qué grado
de importancia le doy a esas opiniones? (...) ¿Puedo hablar públicamente
sobre este tema? (...) ¿Expreso de alguna manera mi opinión sobre ellos?
8. ¿Qué consecuencias tienen en los resultados del trabajo de la organización
los distintos conflictos en su seno, latentes o manifiestos?
9. ¿Cómo se podría evitarlos?
73
Ideas generativas: las premisas del nuevo paradigma gerencial
74
La alternativa de foco pragmático, o explicaciones generativas, sin dejar de lado
la lógica discursiva, pone el énfasis en el análisis de los resultados y arriesga
establecer relaciones de causalidad que puedan atribuir responsabilidades a los
distintos participantes. Es posible trabajar para lograr una o más versiones
“responsables” del enunciado arriba, a partir del “desglose” de los compromisos
no cumplidos en el curso de las actividades. Por ejemplo: “El equipo de
comunicación no logró reunirse con los vecinos más que en una ocasión. La
actividad prevista inicialmente no fue remplazada por ninguna alternativa. Los
vecinos no fueron consultados luego de la realización del censo acerca de la
vigencia y prioridad de la problemática”, hasta llegar a “Debemos encontrar con
urgencia nuevos mecanismos que garanticen la realización del proyecto o la
posibilidad de utilización de los recursos para otra finalidad, si la prioridad
cambió”. Si bien esta alternativa parece impensable a primera vista, no es raro
que se produzcan situaciones similares a ésta. De todos modos, a los efectos
de nuestra discusión, es importante llamar la atención para el impacto de la
cultura burocrática (experta en explicaciones tranquilizantes) y de la posibilidad
de su transformación en cultura gerencial (experta en producir resultados).
• Las ideas son cárceles de larga duración, fuera de las cuales no podemos
vivir. En la comprensión de que las mismas ideas a las que adherimos para
comprender nuevos fenómenos se transforman en “cárceles” cuando envejecen
y tratamos de aplicarlas a otros contextos, de distinta complejidad o por simple
evolución temporal, sostenemos la posibilidad de generar nuevas ideas-llaves,
cada vez que nos deparamos con ideas-cárceles que producen imposibilidades
en el avance de metas significativas para el proyecto u organización. Este
concepto nos ha permitido flexibilizar las “certezas” explicativas tan frecuentes
en la actitud profesional y a la vez causa del encierro a escuchar propuestas
distintas a las habituales, primer paso para abrir la puerta a la auténtica
legitimidad del Otro.
Por otro lado, es importante aclarar que el trabajo sobre metáforas (como las
ideas-cárceles o llaves) tal como se observa en distintos abordajes
constructivistas/construccionistas sociales, apunta a reconstruir nuevos órdenes
del “lenguajear” a partir del “emocionar”. La ambigüedad de la metáfora, en
tanto no permite “fijar” el significado, no se distrae en el foco lingüístico y trabaja
fundamentalmente sobre la emoción antes que sobre el aspecto racional.
Los resultados más visibles del cultivo sostenido de estas premisas, reflejados en
nuestras prácticas de la vida cotidiana y de la vida profesional han sido:
75
una nueva visión del mundo, las organizaciones y las biografías individuales
como numerosas y abultadas interpretaciones acompañadas de tan sólo
muy escasos hechos;
una nueva visión de la comunicación como coordinación de acciones en el
lenguaje, organizada en conversaciones para posibilidades y
conversaciones para la acción, que pueden ser permanentemente
rediseñadas;
una nueva forma de analizar el contexto organizacional en términos de los
compromisos lingüísticos básicos de pedir/ofrecer, prometer, afirmar y
declarar ;
una nueva comprensión de las prácticas comunicacionales como procesos
permanentes de negociación : negociación de sentido, seguida de
construcción de consenso, seguida de negociación de condiciones de
satisfacción, seguida de nueva negociación de sentido...
Las nuevas prácticas, originadas en/y fundantes a la vez del cambio de postura
epistemológica, se traducen en nuevas habilidades lingüísticas complejas (de
impacto sobre el lenguaje y las emociones), las que se corporeizan a su vez en
nuevos tipos de conversaciones que cambian el curso de los acontecimientos en
la medida que hacen impacto sobre los resultados de los proyectos sociales.
Interpretaciones tranquilizantes empiezan a dar lugar a interpretaciones
generativas, las quejas y las justificaciones son remplazadas por la búsqueda de
soluciones, con la adopción de criterios de responsabilidad compartida y ampliada.
Aceptar que el lenguaje no describe la realidad, sino que la crea, permite mirar
desde otra perspectiva estas nuevas habilidades lingüísticas elementales, que
están vinculadas a un tipo de “hacer” que se concreta en el mismo momento de su
enunciado. Un pedido se concreta cuando lo hacemos, al igual que una promesa o
una afirmación. Tales habilidades se expresan, así, en tiempo real y comprometen
al hablante en la construcción de su identidad pública: empezamos a “ser” lo que
afirmamos, declaramos, pedimos, ofrecemos y prometemos. Empezamos a “ser”
las interpretaciones de nuestra responsabilidad frente a la coordinación de
acciones con los demás, en proyectos que están destinados a cambiar el orden
social en sus términos menos éticos: los de la inequidad imperante en nuestras
latitudes. Vale el desafío.
76
Las operaciones elementales que permiten el rediseño conversacional pueden ser
sintetizadas en:
77
resultados de los demás. Cuando sus historias nos provocan emociones
indeseadas, podemos recordar la fórmula de tomar distancia de la confusión entre
“lo que el mundo me está diciendo” y “lo que creo que el mundo es” : “ ¡ Qué
interesante !”
“No haré lo que me pides” es tan legítimo en nuestra respuesta como en la del
Otro, independiente de las posiciones ocupadas. ¿Estamos abiertos a escucharlo
o a decirlo ?
¿CÓMO LO HACE?
Para llevar a cabo las funciones antes señaladas, el gerente necesita operar con
una serie de orientaciones y competencias apropiadas para asegurar la efectividad
del trabajo. Entre las principales se encuentran:
78
Capacidad de comunicación: Tener habilidad para hablar, escribir y escuchar de
manera que le permita la construcción de relaciones positivas y el manejo de
conflictos.
79
Los estudios de H. Mitnzberg y de J. Kotter, entre otros, han ayudado a clarificar
los papeles centrales de los gerentes que han tenido éxito en su trabajo y de paso,
han contribuido a despejar algunos mitos acerca de ellos. En primer lugar frente, a
la idea repetida de que el gerente efectivo es sobre todo que un planificador
sistemático y reflexivo, los estudios realizados en las últimas décadas han
mostrado que los gerentes trabajan a un fuerte ritmo, por largas horas cada día y
están orientados centralmente a la acción. En este sentido, no se sienten
satisfechos con actividades sólo reflexivas.
La conducta que muestran los gerentes en estos estudios empíricos aparece poco
sistemática, está orientada a elementos estratégicos de la organización, es
limitadamente reflexiva, algo informal, más bien reactiva y no demasiado bien
organizada. En estos casos, la gerencia se caracteriza por un trabajo realizado en
largas horas de trabajo siguiendo una secuencia no muy ordenada de cortos
episodios y que utiliza casi siempre la comunicación verbal. Durante estas
conversaciones no se toman grandes decisiones, los tópicos son muy variados y,
en muchos casos, no parecen estar relacionados de forma directa con la situación
de la organización. El directivo tiende a no dar órdenes, pero trata de influir sobre
los otros, no les dicen que hacer pero pide, persuade o amenaza. (Mintzberg).
Por su parte, para John Kotter, el gerente tiene que encontrar la respuesta a dos
preguntas centrales:
A fin de dar respuesta a la segunda pregunta, los gerentes desarrollan desde que
se hacen cargo de la situación, una red de relaciones y contactos de cooperación
con los funcionarios y gente que ellos sienten que son imprescindibles para llevar
adelante la agenda. Estos individuos pueden ser o no subordinados directos del
gerente, de manera tal que las relaciones se establecen en diversas direcciones:
hacia arriba, hacia abajo, hacia adentro y aún, hacia afuera de la organización.
Una vez establecida la red, el gerente procede a utilizarla para cumplir con su
agenda. Estas redes no sólo ponen en ejecución los puntos de la agenda sino que
además tienden a crear un ambiente favorable hacia el gerente y sus propósitos.
El directivo usa la red para influir sobre los individuos dentro y fuera de la red, en
forma directa o indirecta. Al respecto, el gerente, más que órdenes, pide o sugiere
a los miembros de la red que hagan algo, a sabiendas de que debido a la relación
que se ha establecido entre ellos, el otro va a cumplir con lo solicitado.
Obviamente, la calidad de un gerente se aprecia en la cantidad de gente que
puede movilizar y en los resultados que obtiene.
80
Estas pautas de conducta de los altos gerentes pueden resultar difíciles de
entender y de aceptar. Aparentemente se trataría de una conducta irracional, sin
embargo, pueden ser altamente funcionales para el desempeño del directivo. Esto
supone por parte de la gerencia la elaboración y utilización de marcos analíticos
que puedan cumplir adecuadamente con estas funciones. Al utilizarlo y tratar de
cumplir con su tarea de gerente, el directivo opera de una manera peculiar.
81
DE LA IMPLEMENTACIÓN TRADICIONAL A LA IMPLEMENTACIÓN
DE PROGRAMAS SOCIALES: LA GERENCIA ADAPTATIVA
Todo lo que se ha expresado hasta ahora sobre las bases de la gestión, sobre los
papeles que desempeñan los altos gerentes, sobre la especificidad de las políticas
y programas sociales y, finalmente, sobre los cambios recientes en las políticas
sociales, apunta a que las formas tradicionales de gestionar un programa que
opera bien en casos de actividades relativamente rutinarias y en entornos
plácidos tendrán serias limitaciones para enfrentar con éxito las exigencias
especiales de la gerencia de programas sociales.
82
finales. Esto supone ignorar el hecho de que las autoridades públicas tienen una
capacidad limitada para guiar las conductas de los implementadores - en especial
los ejecutores directos - en el nivel local, de los grupos beneficiarios y de otros
actores sociales vinculados al programa.
Implementación adaptativa
En los casos en que se sabe qué se persigue con una política o programa, pero
las guías de implementación son amplias, es necesario negociarlas y llegar a
acuerdo con los principales grupos de involucrados; cuando se sabe lo que se
quiere, pero las tecnologías son blandas o las actividades son muy variadas y
cambian continuamente de acuerdo a cambios en el entorno del programa se
necesita además realizar una gerencia adaptativa.
Para poder operar con eficiencia en ambientes complejos y cambiantes con tipos
de políticas o programas innovadores y con tecnologías blandas, es necesario
cambiar la perspectiva jerárquica por otra que opere "de abajo hacia arriba" y en
que la comunicación fluya en todas direcciones. Entender el proceso gerencial de
esta manera significa que se considera que el punto de partida apropiado de la
implementación no lo constituyen sólo las grandes decisiones organizacionales
sino también - de manera muy significativa - las conductas reales de los
implementadores y actores involucrados que operan sobre el programa. Estos
actores, tienen sus propios intereses y desarrollan sus estrategias frente a las
actividades del programa y, por consiguiente, van generando nuevas formas de
operar. La gerencia debe hacer de estos cambios una oportunidad de
experimentación y de aprendizaje. Es en este sentido que las metas deben ser
tomadas de manera experimental.
Tanto para la obtención de las metas como para hacer viable la implementación y
asegurar un acceso a la información necesaria debe buscarse el involucramiento
83
de los beneficiarios e involucrados en todas las fases del proyecto. Pero, por sobre
todo, la participación de los beneficiarios necesita ser estimulada, tratando de que
junto con la producción del servicio se ponga énfasis en la construcción de la
capacidad del grupo beneficiario y, como resultado, se pueda obtener, más
adelante, la sustentabilidad del programa y, en algunos casos, un aprendizaje por
parte de los clientes que les permita desarrollar sus capacidades como
ciudadanos.
El gerente debe estar preparado para modificar y alterar los procesos y cuasi-
rutinas, si de acuerdo a los análisis de la información de seguimiento o monitoreo
o de algunas formas de evaluación, se muestran como inadecuados o inefectivos.
Dado que parte del medio organizacional está constituido por otros organismos
públicos o privados con los cuales tiene que trabajar en la implementación de la
política, el gerente debe explorar las mejores maneras de hacer una gerencia
estratégica usando redes inter-organizacionales (alianzas estratégicas) e inter-
gubernamentales (programas descentralizados).
Finalmente, sin tratar de ser exhaustivo con esta lista de temas, la tolerancia y el
manejo de errores es central en una gestión adaptativa. Dado nuestro nivel de
conocimientos y la situación en que se ejecutan las políticas, es necesario tomar
riesgos y lo más probable es que se cometan errores. No se trata de ser
irresponsable y de cometer cualquier tipo de error. Hacemos referencia a aquellos
que suceden aún cuando se ha aplicado a la situación, un grado de conocimientos
y un cuidado profesionalmente adecuado y, sin embargo, se fracasa. Lo
importante en estos casos radica en detectar los errores y aprender de ellos para
mejorar la situación del proyecto en el futuro.
84
Llevar adelante procesos de coordinación que pretenden facilitar la acción,
no su control.
Efectuar un monitoreo que ajuste la actividad a la estrategia y al plan y no
que busque la conformidad con el plan.
Ejecutar un control de tipo ex-post y no ex-ante, que en estos casos carece
de sentido.
Hacer un uso limitado de reglas y regulaciones, pues ellas se están
desarrollando.
Hacer que el personal cumple objetivos, no pretender que desempeñe
funciones que tienden a poco claras.
Desarrollar en el personal una alta tolerancia a la ambigüedad y no una
intolerancia de esta situación, pues difícilmente encontrará situaciones
claras.
Operar y gestionar una estructura orgánica y no una típicamente jerárquica.
Esta estrategia de gestión adaptativa tiene la ventaja de asumir una posición más
realista sobre el proceso de implementación. En primer lugar, toma en cuenta a los
actores envueltos en una situación problema - la cual es la fuerza que motiva la
propuesta de un programa o proyecto - y analiza sus conductas, sus
percepciones, sus intereses específicos y las estrategias que desarrollan; en
segundo término, toma en consideración los problemas que plantea el uso de
tecnologías blandas; y finalmente, considera las dificultades constantes en los
procesos de implementación, particularmente de aquellas actividades que
suponen una profunda innovación.
Todo ello obliga al gerente social realizar serios esfuerzos de adaptación y ajuste
del programa o política a las nuevas circunstancias que van emergiendo. Esta es
la única estrategia que le permitirá obtener metas y resultados que estén tan cerca
como sea posible de lo que inicialmente se programó. Los trabajos de seguimiento
y de evaluación concomitante pueden arrojar luces sobre una parte considerable
de los principales cambios que se presenten en el medio ambiente durante la
ejecución, sobre las debilidades de la tecnología o del propio proceso de
implementación y son absolutamente centrales para que el gerente obtenga la
información adecuada a fin de poder practicar una gerencia adaptativa.
Por último es necesario considerar que el gerente, para asumir bien sus tareas de
implementar un programa o proyecto tratando de conseguir los resultados y los
efectos esperados, necesariamente debe haber tomado parte en la discusión del
diseño o por lo menos tener claridad del mismo. En esa fase, puede contribuir de
muchas maneras, pero la principal es indicando a los diseñadores las capacidades
administrativas necesarias para implementar el programa en diseño y las
restricciones de ese orden que limitan sus posibilidades.
85
Por otra parte su relación con los evaluadores, en particular con los evaluadores
de estudios concomitantes, es absolutamente central para su adecuada
conducción de la implementación. Un gerente separado del proceso o del ciclo
completo de vida del programa o proyecto será un conductor seriamente limitado
en su capacidad de ejecución. Cuando al gerente se le cercenan los accesos a los
diseñadores y a los evaluadores, confinado estrictamente a su rol de
implementador, necesariamente tenderá a responder en forma burocrática en su
conducción, cumpliendo con lo que se espera de él, interesándose por los
productos, pero sin preocuparse por resultados, ni menos por los impactos de la
política. A fin de que esto no suceda y, por el contrario, que el aporte del gerente
sea el óptimo, es importante integrarlo en todas las fases del proceso del
programa o proyecto.
La gerencia por sí sola no puede solucionar los graves problemas que surgen de
los malos diseños de programas y proyectos, de erróneas decisiones sobre ellos,
del recorte excesivo de recursos financieros, de la pérdida de personal capacitado,
de la fijación de tareas casi imposibles, etc. Con recursos limitados a su
disposición, gerentes capaces asegurarán una implementación exitosa, pero no se
puede pedir que la gerencia produzca milagros.
86
Dos consideraciones finales
Considerando que la gerencia de las políticas y programas sociales tiene que ser
hecha de manera adaptativa, en la gran mayoría de los casos hoy en día, hay dos
temas que merecerían ser tratados pero que no se puede hacer en esta
oportunidad. Nos limitaremos a mencionarlos: el primero de ellos es el tipo de
formación que se debe dar a los gerentes actuales y futuros para dirigir estas
políticas. Cuando se forme un gerente social, como afirma Kotter, es necesario no
sobre-enfatizar las herramientas formales, los problemas no ambiguos y las
situaciones que tratan de forma simplista las relaciones humanas.
Al formar gerentes para los sectores sociales se hace necesario destacar los
aspectos relacionados con el trabajo en ambientes complejos, en situaciones
ambiguas y en la toma de decisiones en esas condiciones, tratando de guiar la
acción, de obtener resultados y de aprender de la experiencia.
El gerente, para asumir bien sus tareas de implementar una política tratando de
conseguir los resultados y los efectos esperados, necesariamente debe haber
tomado parte en la discusión del diseño. En esa fase, puede contribuir de muchas
maneras, pero la principal es indicando a los diseñadores las capacidades
87
administrativas necesarias para implementar el programa en diseño y las
restricciones de ese orden que limitan sus posibilidades. Además, dado su
conocimiento de primera mano de los grupos de involucrados y de sus posibles
influencias, puede advertir sobre eventuales futuros problemas. Por otra parte su
relación con los evaluadores, en particular con los evaluadores de estudios
concomitantes, es absolutamente central para su adecuada conducción de la
implementación. Un gerente separado del proceso o del ciclo completo de vida de
la política será un conductor seriamente limitado en su capacidad de ejecución.
Cuando al gerente se le cercenan los accesos a los diseñadores y a los
evaluadores, confinado estrictamente a su rol de implementador, necesariamente
tenderá a responder en forma burocrática en su conducción, cumpliendo con lo
que se espera de él, interesándose por los productos, pero sin preocuparse por
resultados, ni menos por los impactos de la política. A fin de que esto no suceda y,
por el contrario, que el aporte del gerente sea el óptimo, es importante integrarlo
en todas las fases del proceso de la política pública.
La perspectiva presentada en este trabajo destaca con claridad el papel crítico del
gerente social en la implementacion de políticas y programas sociales y, en
especial, en la prestación de servicios sociales. Sin embargo, se debe destacar
que el hecho de poner énfasis en la conducción no significa que se predique un
"gerencialismo", es decir, una perspectiva que supone que "el elemento crítico" de
toda política social sea la gerencia. El éxito de las políticas y programas sociales
tiene múltiples bases y, por cierto, una de ellas es la gestión. No obstante, ella no
es la única base relevante, aunque sea especialmente relevante en los sectores
sociales de América Latina y el Caribe.
La gerencia por sí sola no puede solucionar los graves problemas que surgen de
los malos diseños de políticas, de erróneas decisiones sobre ellas, del recorte
excesivo de recursos financieros, de la pérdida de personal capacitado, de la
fijación de tareas casi imposibles, etc. Con recursos limitados a su disposición,
gerentes capaces asegurarán una implementación exitosa, pero no se puede pedir
que la gerencia produzca milagros. En este sentido, es necesario distinguir entre
aquellos aspectos que escapan al control o influencia del gerente, de aquellos que
están en el límite y, finalmente, de otros que están bajo su control. El directivo
puede y debe responder por estos últimos y, eventualmente, por los intermedios,
sin pretender su responsable por aquellos que no controla.
88
DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS O SOCIALES
Con el objeto de desarrollar esta idea general planteada, las Políticas Públicas
como productos del Sistema Político. Debemos de partir, primero del hecho de
identificar dónde se ubican las políticas públicas, cuál es su universo, es decir
dónde se encuentran, aunque claro está, que la afirmación como tal, las políticas
públicas como productos del sistema político, lleva inmersa de manera a priori, su
ubicación. Tenemos pues, que iniciar hablando de lo que es un sistema político,
definiendo un Sistema Político, es decir a que nos referimos cuando evocamos
este concepto. En segundo lugar, dónde opera un Sistema Político, cuál es su
campo de acción, cuáles son sus elementos esenciales. Con lo cual, una vez claro
de qué estamos hablando, podamos ya entrar de lleno al campo de las políticas
públicas, es decir que todo esto nos sirva como marco de referencia para poder
definir lo que son las Políticas Públicas, los elementos que las componen, así
como su desarrollo e importancia.
89
La Idea de Easton:
Tenemos que dejar claro que partimos de la idea Eastoniana de Sistema Político,
es decir, analizar, entender, tratar de comprender mejor a la Política en general
mediante una visión sistémica. Todo esto con el objeto de poder dar una mejor
explicación y matización a la idea de las Políticas Públicas como productos del
Sistema Político.
Easton, define al Sistema Político como “aquellas interacciones por medio de las
cuales se asignan autoritariamente valores en una sociedad”. El asignar valores
autoritariamente, se refiere a que los mismos provienen de una autoridad, es decir,
que hay inmerso en el concepto la idea de Legitimidad de la autoridad. Trata de
interpretar la vida política como una serie compleja de procesos, la misma, señala
Easton, “es un sistema de conducta incorporado a un ambiente a cuyas influencias
está incorporado el Sistema Político, que a su turno reacciona frente a ellas”. Esta
idea lleva implícita varias nociones. Por un lado las interacciones políticas de una
sociedad constituyen un sistema de conducta, el sistema no existe en el vacío, es
preciso verlo en ambientes, sea físico, biológico, social, psicológico, la vida política
forma un sistema abierto, es decir, que no es algo cerrado, sino más bien algo que
es propenso a un cambio de forma constante, que posee la capacidad de dar
respuestas a las perturbaciones y en consecuencia adaptarse a las circunstancias.
La importancia de aceptar la idea del cambio, la capacidad de respuesta y
adaptación del sistema político, según Easton, constituye uno de los elementos
fundamentales, par iniciar el estudio de los fenómenos político que nos permita
formular un complejo análisis teórico.
Para definir mejor este mecanismo de estudio de la política como sistema, Easton
ha utilizado la denominación de imputs y outputs, los imputs se refieren a la gran
variedad de acontecimientos y circunstancias ambientales, en tanto estos se
vinculan con la persistencia del sistema político, aquí Easton se detiene un poco y
aclara que para mejor entender, lo que nos interesan como imputs son los
referidos a demandas y apoyo, de otra manera seria inagotable la lista de
acontecimientos y circunstancias ambientales que afectan al sistema. Son pues,
las demandas y apoyo indicadores claves del modo en que las influencias y
circunstancias ambientales modifican y modelan el funcionamiento del sistema
político.
Por su parte, los outputs, son aquellos que sirven para organizar las
consecuencias resultantes, no de las acciones del ambiente, sino de la conducta
de los miembros del sistema. Preocupa ver cómo funciona el sistema político,
añade Easton. Aquí también aclara que los outpus importantes son los llamados,
outputs políticos, que son, las decisiones y acciones de las autoridades.
90
Todo esto, inputs outputs, entendidos los primeros como demandas y apoyo de la
sociedad, y los segundos como decisiones y acciones de las autoridades, se
mueven en una especie de vía, circuito denominado por Easton feedback loop (
circuito de retroalimentación). El circuito de retroalimentación, permite a las
autoridades, quienes son las que dirigen un sistema político, tener una idea de
cómo está la tensión en la sociedad, los inputs que la misma manda, de esta
forma la autoridad podrá recibirlos, organizarlos y luego enviarlos, logrando
generar los outputs. Se da pues, un flujo de inputs outputs en el sistema, van y
vienen, es un movimiento constante. Las autoridades tienen que satisfacer lo
inputs ya que de no hacerlo comienza a existir interferencia en el circuito, esta
comienza a crear dificultades en el flujo, con lo que puede ocasionar que el
sistema comience a entrar en tensión y pueda llevar al mismo a entrar en crisis.
En toda esta idea está el hecho que las autoridades deben de buscar como
mantener la tensión baja, procurar la menor cantidad posible de interferencia, lo
que les va a permitir la persistencia del sistema y que el mismo no entre en crisis.
91
actuación de otros sistemas políticos de carácter igualmente nacional, bien como
resultado de acciones del propio sistema internacional”.
Así pues, la idea de sistema político se nos presenta como algo integral, como un
todo, algo que para poder analizarlo y entenderlo debemos tomar en cuenta
distintos factores, componentes, y es aquí donde las políticas públicas como
productos del sistema político, su análisis y estudio cobra gran importancia e
impacto en el sistema ya que ellas pueden originar por un lado un clima de
“tranquilidad” o de “inestabilidad”, sirven pues como un posible mecanismo de
evaluación del sistema político.
92
institucional, llamado régimen político. Tal como señala Alcántara(1995)”Las
mismas se consideran como determinados flujos del régimen político hacia la
sociedad”. “Son concebidas como “productos del sistema político”, no deben
entenderse como partes exógenas del mismo, sino como constitutivas de las
acciones o de los resultados de las actuaciones de los elementos formalmente
institucionalizados del sistema político adscrito al ámbito del Estado”.
En otras palabras podemos decir que las políticas públicas son las acciones de
gobierno, es el gobierno en acción, que busca como dar respuestas a las diversas
demandas de la sociedad, como señala Chandler y Plano, se pueden entender
como uso estratégico de recursos para aliviar los problemas nacionales. “Strategic
use of resources to alleviate national problems of governmental concerns”]. Se
trata pues, de la idea que plantea Easton, de extraer recursos de la sociedad para
volver a colocarlos en ella.
Con el crecimiento del Estado y de las tareas que este poco a poco va asumiendo
como suyas, luego que pasa del Estado gendarme, o Estado liberal, donde sus
funciones básicas eran las de policía, de defensa, al Estado actual donde sus
funciones son de mayor envergadura, donde el estado se va haciendo cada vez
más intervencionista con lo cual va afectando el quehacer diario de los
ciudadanos, ya este interviene en la economía, en la educación, en el trabajo, en
la producción, en la seguridad social, entre otras materias. Surgen una cantidad
mayor de demandas y necesidades que el Estado necesita hacer frente, con lo
cual comienza el mismo a captar grandes cantidades de dineros( en su mayoría
originado de los impuesto) por parte de los ciudadanos, y los regresa a ellos en
forma de programas y servicios que van en beneficio de los propios ciudadanos.
Es así como a través de estos programas y servicios sociales surgen las políticas
públicas, de allí su importancia de estudio a través de formas sistémicas y
analíticas.
El estudio de las políticas públicas como bien plantea Pallares, debe realizarse,
plantarse bajo tres cuestiones: “Qué políticas desarrolla el Estado en los diferentes
ámbitos de su actividad, cómo se elaboran y desarrollan y cómo se evalúan y
cambian”]. En ese sentido, estudiar las políticas públicas representa como lo
señalan Y. Dror (1971) y T. Dye (1976), en tratar de “analizar Qué hacen los
gobiernos, Cómo y Por qué lo hacen y Qué Efecto produce”
93
1- Las políticas públicas deben ser consideradas como un “proceso decisional”.
Es decir por un conjunto de decisiones que se llevan a cabo a lo largo de un
plazo de tiempo. Estas decisiones normalmente tienen una secuencia racional.
2- Los casos de “inacción”. “Una política puede consistir también en lo que no se
está haciendo” Heclo (1972).
3- Para que una política pueda ser considerada como pública tiene que haber
sido “generada, o al menos procesada hasta cierto punto, en el marco de los
procedimientos, instituciones y organizaciones gubernamentales”.
Una vez establecida esta definición de políticas públicas con sus debidas
connotaciones, trataremos de abordar algunos de los instrumentos que utilizan las
instituciones de gobierno que elaboran políticas públicas, que vienen a ser
instrumentos de acción de las políticas públicas. Dichos instrumentos son: “Las
normas jurídicas, los servicios, los recursos financieros y la persuasión”.
En primer lugar, las normas jurídicas, éstas, según señala Pallares, constituyen el
único recurso propio y exclusivo del Estado. “Es a través de las normas jurídicas
que los poderes públicos autorizan y establecen las actividades que constituyen
las políticas, y también, limitan la discrecionalidad en el actuar de los que la
elaboran y ejecutan”.
94
servicios se combina con una política que promueva la transformación hacia una
situación de autonomía de quienes están siendo “parte” de esa política social.
Cuando las políticas sociales quedan reducidas (como dispositivos) a las de lucha
contra la pobreza se restringe el concepto de política social como política pública
generadora de condiciones para la inclusión social. Esto es particularmente
distorsivo en contextos como los de América Latina, con una amplia desigualdad
social y una proporción alta de pobreza estructural, como también en países que,
como la Argentina, atraviesan por procesos de pauperización de amplios sectores
medios. En estos casos, las situaciones de pobreza y exclusión social responden
más a las variables macroeconómicas que a las acciones de programas sociales
que actúan fundamentalmente en la pequeña escala territorial (municipio). Esto
distorsiona no solo el concepto sino la percepción respecto a la efectividad de las
políticas sociales ya que, en tanto no se modifique la distribución de la riqueza
producida, la tendencia es a leer impactos negativos en la aplicación de
programas sociales porque no se reducen los niveles de exclusión por pobreza de
ingresos ni se logran mejores niveles de bienestar o satisfacción con la
democracia en la población.
95
económica (redistribuir) en el análisis de las políticas de inclusión. El rol del Estado
se estructura entonces en base a su capacidad para la articulación de actores
dotados de autonomía en el desarrollo de un proyecto concreto. Ello implica
construir un tipo de liderazgo relacional y concretar acciones conjuntas a partir de
la autonomía y especificidad de cada uno de los actores, desde una visión y unos
objetivos estratégicos compartidos y claramente definidos. Eso significa que los
gobiernos deben asumir, más allá de la gestión de las propias competencias, un
rol promotor en la articulación de los diferentes actores que intervienen en la
acción social.
La política social es definida como una forma de intervención a nivel macro y que
parte del estado en función de lograr algún tipo de justicia dentro de la sociedad
concordante al modelo de desarrollo definido por el mismo estado.
96
incorporadas rápidamente debido a los altos niveles de pobreza existente. En las
regiones subdesarrolladas las políticas sociales de salud, vivienda, educación y
seguridad social, constituyen herramientas fundamentales para el mantenimiento
de la paz social y son un intento dentro del sistema de mejorar la equidad y la
justicia social.
Las partes
97
cómo se tienen que cumplir esos compromisos. Por ejemplo, los beneficiarios se
comprometen a cumplir determinadas horas de trabajo y contribuir con ciertos
materiales o transportarlos para construir las escuelas, organizarse para asegurar
el funcionamiento del sistema escolar local; efectuar el mantenimiento de los
edificios, llevar a sus hijos a la escuela, apoyar, ayudar y vigilar a los maestros, y
en general, prestar la colaboración que requiere el buen funcionamiento de la
política en cuestión. Una política de vacunación y salud preventiva, de
alfabetización de adultos, de vivienda mínima, de población, etc., no son
concebibles sin la participación activa de los beneficiarios.
Por su parte la institución pública encargada de llevar a cabo las medidas que
conforman la política también adquiere con respecto a los beneficiarios de la
misma, identificados o potenciales, compromisos específicos de realizar acciones,
aportar recursos, movilizar personal, y llevar a cabo todas las operaciones
complementarias necesarias para alcanzar las metas y objetivos de la política.
Este es el compromiso que mejor entiende la sociedad, porque es producto de las
obligaciones generales del gobierno democrático de atender a los problemas
sociales de la población en la medida en que ésta no los puede resolver por sus
propios medios. El peligro que existe es concebir las políticas sociales como
compromisos unilaterales, es decir, por parte del gobierno únicamente, sin que los
receptores tengan otra obligación que la de no obstruir la acción del estado en los
terrenos en que éste es competente, y el derecho de sacar el mejor partido posible
de las acciones del gobierno. Estas consideraciones nos llevan, pues, a concluir
que el tipo de políticas sociales que hemos tipificado se pueden concebir en
abstracto, inductivamente, como contratos entre partes que voluntariamente se
ponen de acuerdo para alcanzar conjuntamente objetivos determinados.
¿Se pueden considerar como contratos todas las políticas públicas? La pregunta
no es relevante a nuestra tarea. Lo que aquí nos importa es cierto tipo de políticas
sociales y si se pueden considerar o no como contratos. Si las demás políticas
públicas pueden considerarse así o no es algo que no afecta nuestra búsqueda.
Las política sociales, como las entendemos, son políticas sociales específicas, es
decir, dirigidas a grupos determinados, basadas en criterios teóricos y que
incluyen procedimientos de focalización y delimitación de los beneficiarios. Son
políticas para segmentos sociales concretos, establecidas para resolver problemas
concretos. Me imagino que todas las políticas públicas que sean dirigidas a grupos
concretos probablemente también se pueden analizar como contratos. Por
ejemplo, una política comercial para proteger a los productores de bananas se
puede analizar con una relación por la que dos partes, el ministerio de comercio
respectivo, en nombre del estado, y los productores, se obligan a realizar acciones
específicas.
98
Una política general, que no tiene como destinatario un grupo específico sino que
está dirigida al bien de la sociedad en general, como por ejemplo la política anti-
inflacionaria, es más difícil de concebir como un contrato entre el estado y la
sociedad, aunque no imposible. Pero en este caso se diluye mucho la fuerza de la
aplicación del concepto de contrato, a no ser que se considere que toda política
pública es el resultado de un contrato implícito entre los grupos beneficiados por
esa política y el estado6. Pero entonces ¿Cómo considerar la relación entre el
estado y los grupos que pueden ser afectados negativamente por esa política?
¿Sería un contrato para perjudicarlos? Dejamos planteada la duda porque el
seguimiento de este tipo de cuestiones, aunque apasionante, nos apartaría del
tema a desarrollar.
Un problema diferente plantean las políticas sociales del bienestar, como la ayuda
a las madres solteras con hijos dependientes, el subsidio de desempleo, el de
invalidez, y otros de prestaciones que ofrecen las políticas orientadas al bienestar.
El problema estaría aquí en que los beneficiarios no tienen ninguna obligación de
hacer cosas determinadas, de poner una contraparte a las prestaciones gratuitas
del gobierno. Ya hemos indicado que la aplicación de la teoría de los contratos
tienen una validez restringida a un cierto tipo de políticas sociales, aquellas que
exigen alguna actividad por parte de los recipientes para poderse beneficiar de las
medidas de la política. Sin embargo, si se mira bien se verá que las prestaciones
sociales también tienen la naturaleza de un contrato, porque muchas de ellas son
el resultado de un contrato de seguro, en que el beneficiario ha estado aportando
determinadas cantidades en el pasado, con vista a recibir la protección necesaria
en caso de “siniestro”: desempleo, enfermedad, accidente laboral y básicamente la
jubilación.
Fuera del caso de la pura beneficencia, en que el donante no espera ningún tipo
de contraprestación. En otros tipos de prestaciones se supone que el subsidio
crea la obligación para el receptor, de buscar activamente las formas de salir de su
situación (caso del subsidio de desempleo), al facilitarle los medios de
subsistencia solamente por un período determinado. Puede ocurrir que no todos
los desempleados acepten esta obligación pero ello no afecta la esencia del
convenio. No sería pues descaminado concebir esta relación como un contrato,
pero debemos admitir de que la tesis de este análisis se concentra en aquellas
políticas de desarrollo social que afectan la producción y distribución de “bienes
públicos” en los sectores sociales (educación, salud pública, vivienda, urbanismo,
etc.), más que en las políticas puramente redistributivas.
Otra dificultad proviene de que frecuentemente los interesados no han pedido las
políticas que se les proponen, ni se les ha consultado sobre sus necesidades y
preferencias, ni han intervenido en su diseño y negociación: simplemente se les
imponen desde arriba. Más aun, si se les hubiera consultado, los interesados
habrían hecho las cosas de manera diferente a la que propone el gobierno. ¿No
es necesario el libre albedrío para sellar un contrato? Efectivamente si no hay
libertad, no se puede hablar de contrato. Por ello, nos referimos aquí a políticas
sociales bien planteadas, con una razonable participación de la comunidad, no
99
impuestas por la fuerza. O sea que hablamos de políticas sociales en un contexto
democrático: la imposición de soluciones no es el tipo de política que analizamos
en este estudio. Se descuenta que nos referimos a políticas que realmente
benefician a los destinatarios, porque responden básicamente a sus necesidades
reales, y de alguna manera reflejan sus deseos, aunque no nos limitamos en este
análisis a políticas expresamente reclamadas por los interesados (las que se
conocen como “demand-driven”, aunque el término tiene más aplicación con
referencia a proyectos).
Pero debemos enfrentar el caso especial que presentan los “bienes meritorios”.
Tomemos el caso de la vacunación contra la poliomielitis, cuya necesidad puede
no ser advertida en algunas comunidades. El estado velando por el bienestar de
toda la comunidad y en nombre de todos los padres de familia que quieren y
exigen la campaña de vacunación, se ven obligados a forzar e imponer la
vacunación, incluso estableciendo penalidades para los padres que no lleven a
sus hijos a los puestos de salud. Los que no quieren la vacunación, claramente no
entran en un contrato con quien se la impone; ¿por qué se van a comprometer a
nada? De lo que se trata aquí es de transformar la política de vacunación de ser
una imposición unilateral a convertirse en un contrato voluntario, ofreciendo la
información necesaria y los incentivos para ganarse las voluntades de los padres
recalcitrantes. Más aun, si se partiera de la premisa de que la política de
vacunación debe tener la naturaleza de un contrato, se diseñaría y se negociaría
de tal manera que resultara atractiva para todos los posibles beneficiarios. Aunque
hay que reconocer que a veces no hay más remedio que imponer las medidas que
requiere el bien general.
Por último, diremos que por contrato se entiende normalmente un documento con
fuerza legal, elaborado según las normas del derecho vigentes en cada país, cuyo
cumplimiento puede convertirse en una obligación penal (el no cumplimiento
puede dar lugar a una pena) por medio de la intervención de los tribunales de
justicia. El término contrato, como se usa en este ensayo supone un sentido nuevo
100
o un sentido tan amplio que carece de la fuerza coercitiva que tiene un documento
legal.
Los economistas suponen que las personas sólo hacen lo que les conviene o lo
que perciben como conveniente (la motivación humana, incluso en nuestra
relación con las cosas materiales, es más compleja que eso: también hay
comportamientos altruistas y solidarios). Sería conveniente, como veremos luego,
que quienes diseñan una política social para los pobres supongan que los pobres
tienen comportamientos centrados en ellos mismos y en sus necesidades,
precisamente porque su situación personal es muy desesperada. Esto sería una
aproximación adecuada para tipificar ese comportamiento en un modelo de
interacción con otros agentes, pero sin olvidar que entre los pobres hay mucha
solidaridad. La idea que queremos poner de relieve es que no se debe suponer en
los pobres un comportamiento económico distinto al de los ricos en sus
motivaciones. Por otra parte, también debemos suponer que las entidades del
estado y los funcionarios que las dirigen u operan tienen sus intereses
particulares, y no siendo entidades perfectas (en el sentido de entidad/principal),
también actúan en gran medida centrados en ellos mismos, en su conveniencia,
normalmente política (aunque también puede haber intereses personales) y no
solamente en los intereses de los gobernados.
Pero no es fácil. ¿Cómo se consigue tener en cuenta los intereses de los demás
desde un comportamiento egocéntrico que sólo busca la conveniencia propia?
Una manera es haciendo un arreglo, poniéndose de acuerdo entre las partes y
obligándose cada una a tener en cuenta los intereses de la otra de una manera y
en una medida determinada por las dos. Sí se llega a tratos o acuerdos entre
personas que reconocen sus intereses mutuos y acuerdan conformar sus
comportamientos de una manera que sea mutuamente beneficiosa. Estos
acuerdos pueden abarcar las acciones que cada cual debe llevar a cabo, aquellas
de las que se debe abstener, los pagos o prestaciones que deben fluir del uno al
101
otro, reglas y procedimientos para resolver casos futuros y en general, el
comportamiento que cada cual puede esperar de la otra parte. Esto equivale a
reconocer los límites que puede tener el seguimiento del interés propio, o
reconocer los efectos que el interés de los demás puede tener en el interés propio.
En teoría económica nos referimos a estos acuerdos como contratos, sin
importarnos si tienen o no la condición legal de un documento contractual formal.
102
utilidad. Es que, puestos a describir esos programas y proyectos como una
categoría económica abstracta, no encontramos otra más apropiada. Porque,
¿qué alternativas hay para conceptualizar los programas y proyectos con
categorías económicas? Son transacciones de mercado, como una compra-venta
hecha entre partes anónimas en la que una parte vende la obra física, materiales,
capital humano, etc., a cambio de prestaciones intangibles como lealtad política,
mayor obediencia a las leyes, mejor comportamiento ciudadano, incluso algo de
dinero, etc.) ¿Son las políticas, programas o proyectos sociales una colección de
transacciones individuales en una especie de mercado competitivo? Esta manera
de concebir las cosas distorsiona la realidad y genera más preguntas de las que
responde. En primer lugar porque sería difícil fijar un precio, unos términos de
intercambio de prestaciones de unos por prestaciones de otros, los problemas de
información que esto supone serían difíciles y los costos de transacción enormes.
Los programas serían, como las empresas para Ronald Coase, arreglos
institucionales para ahorrar costos de transacción prohibitivos, cuya naturaleza
habría que determinar. Además en todo caso las prestaciones que se
intercambian no son instantáneas, en un mercado “spot”, sino que se van
desplegando en el tiempo y habría que venderlas a futuro, lo cual ya supone un
contrato.
Mientras no se haga constar otra cosa, los programas y proyectos de las políticas
sociales en su forma económica abstracta se toman en la literatura como
transacciones del mercado simples o compuestas (compras de insumos y venta
de la producción, intercambio de información, compra y venta de bienes y
servicios, etc.), que se rigen por las leyes de la oferta y la demanda. Por todo lo
dicho resulta evidente que esta conceptualización del comportamiento de los
participantes en un programa social es muy defectuosa. De ahí la necesidad de
buscar otro tipo de conceptualización económica de los programas y proyectos. Si
consideramos que los programas y proyectos de una política social exigen que los
beneficiarios deben ser parte activa del proceso, y queremos que en la operación
misma se dispongan incentivos que muevan a esa participación que consiste tanto
en aportar esfuerzo como en vigilar el cumplimiento de la entidad ejecutora, lo
obvio y natural es conceptualizar esa política como un contrato. Lo cual no sólo es
útil sino también necesario, porque el concepto económico de contrato es el que
mejor se adapta para describir el proceso que se quiere poner en marcha. Un
contrato específico que las dos partes deben hacer algo para lograr objetivos
definidos de común acuerdo, contiene una disposición de incentivos para que
cada parte haga lo que ambos esperan de ella, e implica que el cumplimiento es
obligatorio y que el no cumplimiento coloca a la parte que no cumple en
desventaja y sujeta a sanciones que pueden imponer terceras partes. Concebida
103
como contrato, la política social se inserta en una estructura económica formal,
articulada, comparable a otros muchos fenómenos económicos de los que se
puede extraer semejanzas y lecciones. Esto ayuda a entender la naturaleza
económica de la operación y suministra el sistema lógico que se puede usar para
sacar conclusiones de importancia práctica para las políticas sociales.
• Prever todas las contingencias posibles que podrían exigir racionalmente una
modificación de los términos del contrato.
• Describir precisamente y sin ambigüedades todas esas eventualidades, para
que se sepa con anticipación de que situaciones se puede tratar.
• Identificar exactamente cual eventualidad de las previstas ha ocurrido de hecho.
104
c) Las partes, una vez que se ha cerrado el contrato, tienen que estar satisfechas
y dispuestas a atenerse a los términos del mismo, lo que implica:
Aplicando estas condiciones a una política social nos daría una política muy
diferente de las que normalmente se trata de ejecutar. Más aun, si hubiera
contratos completos y sin costos entre el público y el gobierno para regular el
suministro de bienes públicos, contratos que no dejaran necesidades sin satisfacer
razonablemente16 y fueran plenamente aceptados por las partes, no habría
necesidad de las políticas sociales y que consideramos aquí. Pero en el sector
social los contratos completos son inalcanzables: considerar todas las
eventualidades que puedan seguirse de la aplicación de determinadas medidas a
un sector social, poder describirlas sin ambigüedades y reconocerlas cuando
ocurran es una tarea imposible. Nos faltan conocimientos, capacidad verbal para
describirlas y el juicio crítico suficiente para reconocer cada posibilidad individual
en una situación histórica concreta. Acordar de antemano entre funcionarios y
beneficiarios lo que habría que hacer en cada caso es algo que, dada la
naturaleza de las partes (que son grupos humanos), resulta inimaginable. Más
difícil aún resulta suponer que acepten libremente la condición de no renegociar el
contrato, que supone unas relaciones de conocimiento mutuo y confianza que ni
remotamente existen, entre los sectores de menores recursos y los funcionarios
del gobierno. La existencia misma de políticas sociales, programas de lucha contra
la pobreza y otros remedios, es una prueba de que no hay contratos completos en
este campo.
105
económico, la racionalidad limitada no implica que los agentes económicos no
quieran comportarse y actuar racionalmente. Admite simplemente, que en la
práctica puede que no lo hagan plenamente por las limitaciones ya mencionadas.
Lo normal es que surjan situaciones no previstas en los contratos, aun en los más
estudiados, como existen situaciones no previstas en la ejecución de una política
social. El problema con las situaciones no previstas o no bien descritas e
identificadas, es que dan lugar al comportamiento oportunista, que entre cosas
que luego veremos, puede llevar al repudio o rechazo del contrato. Esto pasa
mucho no solo en el mundo de los negocios, sino también en el proceso de
ejecución de políticas sociales, cuando ante situaciones no previstas se pierde de
vista el hilo conductor de la política, se producen fallas de comunicación y surgen
otros problema que levan a un comportamiento oportunista por parte de los
participantes, llegándose al abandono de compromisos previos o a la
renegociación unilateral del contrato. De estos accidentes hay mucha experiencia
en los programas y proyectos del sector social, donde frecuentemente los
beneficiarios dejan de participar activamente o cambian el comportamiento
esperado o la dirección de su actividad, y el estado reformula unilateralmente el
programa, asigna menores recursos o se retira de él. Por desgracia, la variedad de
comportamientos oportunistas es casi infinita!.
De ser pues como contratos, las políticas sociales serían contratos incompletos o
imperfectos, formas de relaciones entre grupos humanos que todavía pueden
analizarse como contratos aunque dejan lugar a muchas situaciones que aparecen
como defectos de previsión. Estas situaciones, sin embargo, se pueden analizar
como defectos con relación a un contrato completo, lo cual permite reunir y
relacionar situaciones diversas que se presenten en la ejecución de las políticas
sociales del tipo que analizamos, en base a lo que tiene de común: el ser
resultado de un contrato incompleto. Los problemas a que dan lugar estos
contratos nos remiten a dos tipos de soluciones: el diseño de un muestrario
coherente de incentivos y de instituciones, organizaciones, normas y
comportamientos necesarios para administrar o gestionar las políticas sociales, así
como el apoyo de una toma de decisiones adaptativa y secuencial, como un medio
de lidiar con los contratos incompletos. Los dos tipos de solución nos apartan de la
consideración del “momento tecnocrático” como momento crucial de la
conformación de políticas sociales, que, como hemos visto sólo tendría esta
importancia en caso de que la política social en cuestión fuera como un contrato
completo.
106
Son decisiones de una autoridad legítima, tomadas dentro del ámbito de sus
atribuciones (competencia) , conforme a procedimientos legalmente establecidos y
que se expresan en forma de leyes, normas, actos administrativos.
107
mezclan intereses de poder de origen diverso. En cualquier caso para el sistema
político la aceptación de sus decisiones y el logro de resultados que obtenga de la
sociedad resulta fundamental por cuanto esta es la fuente de su legitimidad ante la
sociedad
Requiere ser analizado desde dos perspectivas: como problema político, ya que
desarrolla sus propios espacios de poder, a partir fundamentalmente de la
información privilegiada que maneja, - son la memoria institucional- y como
problema instrumental según la capacidad de gestión – es decir los resultados que
son capaces de producir.
En los cuadros siguientes se sintetizan los problemas principales que por años
caracterizaron el funcionamiento y la relación al interior de las Administraciones
Públicas y que es precisamente lo que hoy se trata de modificar y mejorar con las
reformas.
108
109
Para que la gestión sea transparente y los gobiernos rindan cuenta de sus actos
en tanto “representantes” de la sociedad se requiere:
110
¿Cómo puede definirse el estado frente a las políticas sociales?
Protector
111
Benefactor
Subsidiario
Subsidiario focalizado
Mantiene los criterios del estado subsidiario incorporando nuevos conceptos que
permiten un mayor control de la gestión de la implementación de la política por
parte de los privados.
La idea es capta la oferta privada supervisando la mantención del concepto de
calidad de vida y el mejoramiento de la condición de vulnerabilidad concibiendo el
gasto social como una inversión social, es decir, promoviendo la instalación de
capacidades en los propios individuos que signifiquen su integración a la
estructura social productiva.
112
La polémica acerca del rol
Desde siempre nuestra profesión ha perseguido una definición respecto al rol que
le cabe cumplir en la sociedad, frente a lo que comprendemos la existencia de dos
categorías que hemos querido definir como formas y/o posturas que puede asumir
el trabajo social, en la medida que pueden ser reconocidas en el ejercicio de la
acción social en un mismo periodo histórico, diferenciándose por los valores
subyacentes al ejercicio de cada una de ellas. Estas posturas son determinadas
por la relación que se establece con el modelo de desarrollo, la concepción de
individuo y sociedad y las expectativas de las que son depositarios los y las
trabajadores sociales.
Analítico – crítico
Funcional - pragmático
113
Matriz de análisis
Períodos Rol del Características de la Prioridad de las Rol del Trabajo Social Ejercicio de la Profesión
históricos Estado Política Social políticas públicas.
Funcional Analítico
1920 – Protector Creciente auge del Relaciones laborales Asistencial y de beneficencia Contenedor de la demanda Fomento de la organización social y de la
1964 estado en la Condiciones de trabajo con un fuerte énfasis en la individual y organizada de la incorporación de las personas a dichas
provisión de servicios y remuneración educativo en el nivel individual población. organizaciones.
sociales con Orientada a la de modo tal que permitiese la
características satisfacción de solución de la problemática
universales. necesidades específica presentada por el
Educación usuario, a través del adecuado
Salud (nutrición y aprovechamiento de los
La política está mortalidad infantil) beneficios de la política social. La población es promovida y organizada
orientada a mejorar Vivienda en función de demandar una respuesta
las condiciones Seguridad social efectiva a su666
sociales de los Educador social informal, lo que
La población es contenida en
habitantes del país se manifiesta en la adaptación
función de cautelar el desborde de 3+6s necesidades
bajo el sustento de los habitantes rurales a la
las demandas en relación de los
ideológico de la ciudad y reforzamiento de los
recursos destinados por el estado
contención hábitos de higiene y cuidados
para la satisfacción de éstas.
demandas de los de la salud en la población.
movimientos sociales
emergentes. Actúa en relación con la demanda
Énfasis en la intervención de
institucional y a la política
caso social
existente.
Centralismo territorial
y administrativo
Gasto social
emergente. Propuestas innovadoras en la formulación
de políticas .y sistemas de atención a las
personas.
1964 – Benefactor La política social Desarrollo del modelo Fuerte énfasis en nivel de
1973 emerge de la de sustitución de intervención de grupo y
creciente importaciones. comunidad
movilización de la Inversión en servicios
población y se sociales.
construye con ésta, Ampliación de la Promoción social
al igual que en el cobertura e inversión
periodo anterior se en:
orienta al Salud
114
mejoramiento de la Vivienda
calidad de vida de la Educación
población sin Previsión
embargo el sustento
ideológico se
orientaba a la
participación de la Políticas social
sociedad activa en disociada de la
la implementación económica.
de las soluciones a
sus demandas.
Se privilegia la
organización como
forma de optimizar
la implementación
de la política.
El estado norma
financia y ejecuta la
política social.
Centralismo
territorial y
administrativo.
Gasto social
creciente.
1973 - Subsidiario Financiamiento de Se privilegia el acceso La profesión sufre un duro golpe Trabajadores sociales Promoción de la organización y
1989 políticas supeditado individual a los dado por el cierre de escuelas y compromiso con la defensa de los
a un aporte de parte beneficios de la política. por una fuerte limitación en el derechos humanos.
de los beneficiarios. ejercicio de esta. Funcionales al sistema
115
de subsidios
individuales.
Descentralización
administrativa pero
no económica ni
política.
Gasto social
minimizado en
función de criterios
económicos.
1990 - a "Integrador" Se ha aumentado Se oriento el gasto Reconocimiento gradual del rol Ejecutor de las Experiencias críticas y propositivas pero
la fecha un poco el gasto social, en la salud, de promotor social del sin una proyección más generalizada,
social, recuperación educación, vivienda. trabajador social. tanto como estrategia de política social
de las políticas normativas institucionales como estrategia gremial.
sociales,
continuando con los Que incluye las tres estrategias
de intervención social, con las vigentes.
lineamientos
económicos y ideologías que sustentan a cada
políticos del una de ellas.
período anterior.
Subsidiaridad del
Estado.
116
Dilemas, desafíos y propuestas.
Del análisis posible de obtener desde esta matriz hemos decidido ordenar las
ideas en torno a dilemas, desafíos y propuestas; dilemas entendidos como
cuestionamientos que ubican al trabajo social en la encrucijada de tomar posición
frente al rol del estado en la definición de las políticas sociales; los desafíos se
relacionan con aquellos aspectos pendientes de incorporar en el ejercicio de la
profesión y por último las propuestas involucran diseñar escenarios posibles para
la instalación y el desarrollo de los puntos anteriores.
Dilemas.
Desafíos.
• La participación reglamentada en la retroalimentación de la política, es
decir la creación de instancias que coordinen a trabajadores sociales con
competencia y experiencia en áreas determinadas, delegando en ellos la
revisión de la formulación de la política social y el monitoreo de su
ejecución .
• Estructuración e implementación de coordinaciones sociales que
recuperen la noción de ciudadanía e incorporen explícitamente a la
sociedad civil en la formulación e implementación de la política social.
• Visualizar las acciones políticas necesarias para denunciar y superar los
problemas instalados como productos no esperados de las
transformaciones neoliberales.
Propuestas
117
• El desarrollo de una estructura gremial con la fuerza para influir en la
opinión pública y en el imaginario cotidiano de la población.
• Fomento de la participación social en función de la formulación de
políticas en orden de promover la noción de ciudadanía.
• La promoción de la necesidad de adecuar los conocimientos a las
experiencias de cada grupo a través de la sistematización como un
ejercicio colectivo de evaluación y rearticulación de las políticas sociales
• Advertir y abordar las deficiencias proactivamente de los problemas
sociales generados por las reformas neoliberales.
Una vez definida las políticas públicas, procedemos a hablar un poco a cerca de la
elaboración y análisis de las políticas públicas.
¿Cómo se elaboran las políticas? y ¿cómo deberían elaborarse?. Han existido dos
modelos que han tratado de dar respuestas a estas interrogantes. Por un lado
encontramos el modelo racional, de H. Simon (1947, 1960 y 1983). Este modelo
plantea tres momentos, el primero, consiste en recoger información e investigar de
forma sistemática con el objeto de identificar los problemas presentes o posibles.
Como segundo momento, se refiere a definir todas las alternativas posibles par
enfrentar cada problema. En tercer lugar, se trata de hacer un análisis
omnicomprensivo de todas las posibilidades alternativas y de sus consecuencias.
Este modelo presenta las siguientes críticas: El hecho mismo que el autor
reconoce que su modelo a nivel de aplicación práctica, raramente el proceso de
decisión se produce de manera tan lógica, racional y claramente orientada. Otra
crítica a este modelo es la idea de que todo proceso de elaboración parte de cero,
que toda elaboración de una política pública parte de su raíz, lo cual es un error ya
que en la actualidad vemos como no existe prácticamente una política que parta
de cero, casi todas en su inmensa mayoría son políticas que han sido planteadas
con anterioridad por autoridades que han antecedido a quien ahora las retoma.
Con todo esto estaríamos planteando un poco la idea del incrementalismo, el otro
modelo que ha sido planteado en la elaboración de las políticas pública.
118
guíen el proceso en el. Es decir las direcciones básicas del proceso. Por otro lado
aparece la idea de que el gradualismo del modelo incremental no parece permitir
el planteamiento de innovaciones básicas. Y por otro lado el proceso de ajuste
mutuo favorece a los actores mejor organizados y con más recursos de poder
última, ha llevado a Lindblom a reconocer que la desigual distribución del poder no
permite que el proceso de ajuste mutuo desempeñe la función que inicialmente
pensaba.
El punto de partida para el análisis lo constituye la idea del esquema “cíclico”. Este
enfoque o idea, intenta según afirma Pallares, “analizar los factores que inciden en
el desarrollo de una política a través de los diferentes estadios de su “proceso
vital”, es decir desde el inicio de su elaboración hasta su terminación o reciclaje”.
De esta forma vemos como Lasswell(1956 y 1971) en su esquema de “ciclo vital”,
ha sido el punto de referencia a esta idea. De nuevo la idea Eastoniana de
Sistema político juega un papel muy importante a la hora de analizar el “ciclo”, ya
que la misma sirve de complemento.
Una vez explica la idea del ciclo y su vinculación con la idea del sistema político,
nos toca abordar las distintas etapas por las cuales a traviesa una política pública.
Hogwood y Gunn(1984), tomando como punto de partida del esquema de
Lasswell, distinguen nueve fases en el proceso vital de las políticas públicas, las
cuales Pallares sintetiza como los tres grandes momentos del proceso. “La
formulación de las políticas, la implementación o su proceso de aplicación práctica
y la evaluación de su rendimiento.”
119
1. La formulación de las políticas públicas:
Aquí cabe preguntarnos, ¿por qué ciertos tipos de demandas son los que logran
penetrar al régimen político y se convierten en políticas públicas, por qué unas
entran a la agenda y otras no?. La respuesta no es sencilla y no está todavía
clara, pero en su mayoría los expertos en la materia han coincidido en que se
debe a la idea de distribución del poder en la sociedad, así como existen estudios
empíricos que tratan de agregar otro elementos como las cosas de crisis o
amenazas, cuestiones que tengan componentes emotivos, de interés humano, si
afectan aun amplio número de personas, si tienen que ver con el poder y la
legitimidad en la sociedad. En fin, “las agendas políticas son más el resultado de la
movilización de demandas y presiones que d un proceso racional de evaluación de
necesidades, valores y objetivos”.
Tenemos que saber cuáles son sus componentes, así como sus probables causas
y consecuencias que se derivan de ellos.
120
La previsión:
La idea de que toda política pública tiene una vocación de futuro, de que se hace
para dar respuesta a una cuestión actual para que se mejore en el futuro, o
simplemente algo que todavía no se presenta y se prevé que en futuro podrá
presentarse. Es toda esta idea de lo actual, presente o ahora y lo potencialmente.
Las dificultades y los altos grados de incertidumbre de las técnicas de previsión
representan uno de los argumentos en defensa del modelo incrementalista.
Establecimiento de objetivos:
Selección de la opción:
Esta es la última fase del proceso de elaboración de las políticas públicas, la cual
se inicia una vez que se tenga definido los objetivos. Se trata pues de seleccionar
la opción concreta. De esta forma, como señala Pallares, “una opción es
seleccionada mediante los procedimientos de decisión y, a través de su desarrollo
gubernamental, entra en la fase de aplicación práctica: la implementación”.
2. La implementación:
121
3. La evaluación y la continuidad o cambio:
Como hemos podido ver las políticas públicas representan un tema que aparece
como de mucha importancia en el estudio de las Ciencia Política, por qué se
afirma esto? El mismo, las políticas públicas envuelven en ella una serie de
conceptos tan básicos del sistema político, se trata por un lado de estudiar la
democracia, bajo la idea de participación ciudadana en el proceso de elaboración,
y de intervención en cualquier fase. Funcionan o no las Instituciones?, está la
gobernabilidad en peligro o no?. Una buena política pública ayuda a que esta idea
de gobernabilidad se mantenga, es decir que no sufra crisis o se vea afectada.
Todo lo anterior implica que nos tengamos que meter en un contexto tanto interno
como externo, que veamos lo endógeno como lo exógeno. Que se analice por otro
lado la idea de cultura política, es decir, en este caso, por qué unas sociedades
exigen más que otras, por qué participan más que otras?. En general está es
básicamente la idea de políticas públicas y su importancia a la hora de estudiarlas
y analizarlas, como se ha señalado, sirven para evaluar el sistema político, es
decir que si las mismas andan bien pues el sistema por ende lo estará, por el
contrario si estas no funcionan de forma adecuada, el sistema presentará ciertas
interferencias que podrá, dependiendo del grado, crisis o movimientos fuertes, lo
importante en esto, es que si las autoridades logran detectar lo anterior, se
entiende en buena lógica, que buscarán como corregirlo.
122
Diseño de políticas municipales y políticas públicas locales
Marco de referencia
En ese mismo sentido, puede decirse también que la política son las orientaciones
o directrices que rigen la actuación de una persona o entidad en un asunto o
campo determinado.
123
para organizar y liderar los procesos de desarrollo local. De este modo se
contribuye a facilitar la convivencia local”.
Por tanto las políticas municipales son aquellas que al margen del proceso de
formulación son reconocidas por la municipalidad.
Las políticas municipales son las orientaciones que siguen los gobiernos locales
para alcanzar o aproximarse a los objetivos de desarrollo local, mediante el
cumplimiento de sus funciones y competencias. Comprenden las normas y los
procedimientos necesarios para darles cumplimiento.
124
Áreas de gestión municipal que necesitan políticas
125
Políticas públicas locales
Las políticas públicas locales viven de sus actores y del comportamiento de éstos,
los cuales orientan valores, intereses y motivos diversos.
Las políticas públicas son orientaciones de acción para enfrentar los problemas
que afectan a las personas (mujeres, varones, niños, niñas, adolescentes, adultos
mayores) y otros sectores poblaciones, del municipio y sus comunidades.
Actualmente, el estado y el sector privado son los participantes más activos en la
formulación de políticas que afectan los recursos para el uso social y las
propuestas de desarrollo. Pero sin la participación de la sociedad civil organizada
esta formulación es incompleta.
126
Implicar a los ciudadanos en la elaboración de políticas
La participación en lo público
Las políticas sociales no pueden ser consideradas como un mero instrumento del
Estado. Las políticas sociales son genuinamente tales, si son el resultado de la
interacción entre el Estado y la sociedad civil. Y no se logra esa interacción social
simplemente garantizando la supervivencia o la subsistencia de los ciudadanos.
La política social no puede ser entendida simplemente como asistencia. La
asistencia es parte de las políticas públicas, pero las políticas públicas no se
pueden agotar en ella.
127
Si afirmáramos eso, estaríamos rompiendo la lógica de derechos de la cual se
habla constantemente. Es necesario que la parte de la gestión estatal vinculada a
políticas públicas tenga que ver con procesos educativos y de constitución de
ciudadanía.
Lo anterior trae varios problemas. Uno es que tenemos que asumir que todos y
todas somos diferentes, tenemos miradas distintas, y que eso es una enorme
riqueza. Parece tan obvio, pero nuestras prácticas no lo dicen así.
Hay un principio que algunos filósofos llaman principio de alteridad: el otro y la otra
valen porque son diferentes y porque me enriquecen desde su diferencia. Al
pensar desde allí, cambian algunas lógicas. Como la lógica de la guerra, en donde
el triunfo es la aniquilación del diferente.
Segundo, significa, del mismo modo, hacer gestiones integradas. Esto conlleva
recurrir a otros mecanismos. A formas de asociación entre el Estado y la sociedad
civil: algunas experimentadas, otras semi-experimentadas y otras que todavía no
nos imaginamos.
128
En tercer lugar, en distintos niveles, han ido surgiendo y se han ido desarrollando
experiencias importantes de consejos consultivos. Consejos que son modos de
asociación diferentes: consejos consultivos de política social, alimentarios, de
economía social. Distintas cosas que hablan del modelo de asociación del Estado
y de la sociedad civil. Es una herramienta que debe ser trabajada intensamente y
que forma parte integral de una reforma política que hay que pensar. Es decir, la
reforma política no es reformar el estatuto de los partidos políticos. Eso es una
parte. La reforma política pasa por repensar los modos de participación en las
políticas públicas.
Cuarto, cabe señalar que pensar en políticas públicas hoy significa buscar y hacer
efectivos los modos para que estos espacios tengan realmente incidencia: en el
diseño, en la auditoria social y en la evaluación de resultados.
Por último, es necesario subrayar lo dicho antes: si todo eso no se hace desde el
reconocimiento de la alteridad, la pluralidad y la diferencia, no tiene futuro y no es
posible.
Al fortalecer las relaciones con los ciudadanos, los gobiernos deben garantizar lo
siguiente:
129
Para fortalecer el compromiso y la capacidad
130
Principios orientadores para implicar a los ciudadanos en la
elaboración de políticas públicas
131
8. Rendición de cuentas: Los gobiernos tienen la obligación de rendir
cuentas por el empleo que hace de los recursos que reciben de los
ciudadanos en forma de propuestas, consultas públicas y la participación
activa. Las medidas para garantizar que el proceso de diseño de políticas
es abierto, transparente y escrutable desde el exterior, son cruciales para
aumentar la responsabilidad general del gobierno y la administración.
9. Evaluación: Los gobiernos requieren de herramientas, información y
capacidad para evaluar su desempeño en el suministro de información, la
conducción de consultas y la atracción de la participación de los ciudadanos
y han de adaptarse a nuevas necesidades derivadas de los cambios
constantes en las circunstancias que afectan el diseño de políticas.
10. Ciudadanía activa: Los gobiernos se benefician de los ciudadanos activos
y de una sociedad civil dinámica y pueden tomar medidas concretas para
facilitar el acceso a la información y la participación, crear conciencia,
fortalecer la educación cívica y las aptitudes de los ciudadanos, al igual que
para apoyar la creación de capacidades entre las organizaciones de la
sociedad civil.
132
Eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad de las políticas públicas:
Estos cuatro términos forman parte de la jerga cotidiana de los que participan en la
formación, la gestión y la evaluación de políticas y programas.
La palabra "eficacia" viene del Latín efficere que, a su vez, es derivado de facere,
que significa "hacer o lograr".La palabra "eficacia" viene del Latín efficere que, a su
vez, es derivado de facere, que significa "hacer o lograr".
Algo es eficaz si logra o hace lo que debía hacer. La eficacia de una política o
programa podría entenderse como el grado en que se alcanzan los objetivos
propuestos. Un programa es eficaz si logra los objetivos para que se diseñara.
Una organización eficaz cumple cabalmente la misión que le da razón de ser.
Para lograr total claridad sobre la eficacia, hace falta precisar lo que constituye un
"objetivo". Particularmente, necesitamos estipular que un objetivo bien definido
explicita lo que se busca generar, incluyendo la calidad de lo que se propone.
133
Asimismo, un objetivo debe delimitar el tiempo en que se espera generar un
determinado efecto o producto. Por tanto, una iniciativa resulta eficaz si cumple los
objetivos esperados en el tiempo previsto y con la calidad esperada.
Vienen las dos palabras de la misma raíz etimológica y sus definiciones generales
(de diccionario) son parecidas. El Diccionario Webster’s asocia los dos términos
directamente, pues utiliza efectividad ("effectiveness") para definir eficacia
("efficacy").
134
Ernesto Cohen y Rolando Franco (1983) definen la eficiencia como "la relación entre
costos y productos obtenidos". Marlaine Lockheed y Eric Hanushek (1994) señalan que
"…un sistema eficiente obtiene más productos con un determinado conjunto de
recursos, insumos o logra niveles comparables de productos con menos insumos,
manteniendo a lo demás igual".
Eficiencia y eficacia
135
mediciones y los estimativos de los costos asociados. Como tal, indicadores de
eficacia pueden ser insumos a la formulación y estimación de indicadores de
eficiencia.
Equidad
El concepto de equidad se fundamenta en tres valores sociales: igualdad,
cumplimiento de derechos y justicia. Estos valores son lo suficientemente
aceptados que el concepto de "equidad" – por lo menos retóricamente – goza de
cierta aceptación universal. Hay amplio consenso con respecto a la prioridad que
se debe asignar a la equidad como pauta o estándar para las políticas públicas.
No obstante, la aceptación universal se sostiene en parte por la ambigüedad con
que típicamente entendemos estos valores.
136
La interpretación de la equidad se puede tratar en términos filosóficos, valorativos
y jurídicos, en su aplicación al análisis de derechos humanos y desarrollo de la
ciudadanía. Asimismo, se puede desarrollar en el contexto económico,
refiriéndose a la propiedad, los ingresos y el consumo. Este trabajo propone
aplicar el concepto de la equidad al análisis de políticas y programas sociales.
137
La coexistencia de sistemas públicos de entrega de servicios sociales y sistemas
privados de mejor calidad a mayor precio para el usuario indica que nuestras
sociedades no están pretendiendo generar igualdad absoluta. La coexistencia de
los dos sistemas refleja una tolerancia de desigualdades, siempre y cuando los
ciudadanos logren un nivel "aceptable" de oportunidades, insumos, acceso,
capacidad de uso y/o resultados.
La sociedad se obliga a interpretar lo que resulta ser "aceptable". Hoy en día, las
sociedades están explícitamente tomando estas decisiones en la medida que
reconocen explícitamente que los recursos públicos nunca serán suficientes para
atender todas las demandas sociales. Por tanto, se ven en la obligación de
delimitar lo que la sociedad quiere garantizar para todos sus ciudadanos y/o
residentes y lo que va a reservar para quienes trabajen para lograrlo y/o para
quienes tengan recursos suficientes para conseguir por sus propios medios.
Sostenibilidad
138
que se refiere a la necesidad de contar con el apoyo continuado de determinados
actores cuyo poder, participación y/o aportes resulta indispensable para que una
iniciativa o una estrategia pueda mantenerse en el tiempo. Asimismo, la crisis de
la deuda externa y las crisis fiscales de los años ochenta introducen otro elemento
de la preocupación por sostenibilidad: la capacidad de una iniciativa de mantener
un adecuado flujo de recursos financieros para así garantizar la continuidad de los
efectos esperados. Como consecuencia del auge en el financiamiento provisto por
la banca multilateral y los donantes bilaterales, los análisis de sostenibilidad
también llegan a incorporar el cuestionamiento de la capacidad de una
determinada iniciativa a mantenerse una vez que no se cuente con nuevas
inyecciones del financiamiento internacional.
El concepto se define en forma tan ambiciosa que casi todo el mundo puede
identificarse con alguna interpretación de la sostenibilidad.
Una forma útil de clasificar las diversas definiciones podría ser por su unidad de
análisis: un primer grupo de conceptualizaciones y de definiciones de la
sostenibilidad tiene como unidad de análisis el modelo macro o la estrategia
generalizada de consumo, crecimiento y desarrollo de la sociedad o de los grupos
dominantes en la sociedad; un segundo grupo de interpretaciones de la
sostenibilidad se enfoca en una unidad de análisis más micro – un determinado
proceso, programa o proyecto. A continuación, vamos a mirar cada uno de estos
conjuntos de definiciones.
139
Sostenibilidad con una visión macro
• el término de ‘sostenibilidad del programa’ significa la capacidad del programa para llevar a
cabo sus actividades y servicios de manera continua, en búsqueda del cumplimiento de
sus objetivos…". Shahidur R. Khandker, Baqui Khalily y Zahed Khan. 1995. Grameen
Bank: Performance and Sustainability. Washington, D.C.: World Bank Discussion Papers,
No. 306. p. 36.
• "para los propósitos de este análisis, la sostenibilidad se define como la continuidad por
parte del programa en la entrega de sus servicios o en el mantenimiento de sus beneficios,
después de terminar el apoyo técnico, gerencial y financiero del donante". Agencia para el
Desarrollo Internacional. 1987. Development Assistance and Health Programs: Issues of
Sustainability, Washington, D.C.: AID Program Evaluation Discussion Paper No. 23.
140
La unidad de análisis micro de estas definiciones facilita una reflexión sobre la
sostenibilidad de un determinado programa, iniciativa o proceso. No obstante,
resultan limitadas a unos intereses particulares de los actores involucrados en las
decisiones sobre el financiamiento externo.
141
sobre la iniciativa, sino también depende de impactos de la iniciativa sobre el
entorno.
Esta interpretación, entonces, extiende un puente con las definiciones más macros
de la sostenibilidad. Indica que para que una determinada iniciativa sea sostenible,
el entorno tiene que ser consistente con las necesidades de la iniciativa; pero,
también pone demandas sobre la iniciativa, que sea armoniosa con el entorno. La
sostenibilidad, entonces, depende de determinados características y
comportamientos del entorno y de la iniciativa – y la armonía de los dos.
La equidad es un criterio que más y más se utiliza para justificar las intervenciones
en los sectores sociales. No obstante, típicamente nos referimos a la equidad en
términos abstractos y suponemos que unas iniciativas particularmente localizadas
en los pobres contribuirán a una mejor equidad. Curiosamente, entonces, en
142
búsqueda de la equidad, estamos reforzando separaciones ya existentes y
proponiendo soluciones particulares para los grupos que queremos recompensar
por inequidades existentes e históricas. La especificación de lo que se busca en la
equidad, definiendo la igualdad ¿de qué? apoya la capacidad de analizar opciones
y examinar las políticas y programas en marcha.
143
ESTADO, DEMOCRACIA, CIUDADANIA Y DESCENTRALIZACIÓN
Por otra parte, si el derecho de este país debe prevalecer, ha de estar respaldado
por sanciones efectivas. Así, el poder coercitivo al igual que la autoridad jurídica,
son ambos esenciales en el concepto jurídico de soberanía. El Estado es un
territorio en el que una única autoridad ejerce poderes soberanos tanto de jure
como de facto.
El concepto normativo
144
equivalía entonces a “reino”, esperaban superar el pluralismo tradicional de las or-
ganizaciones políticas occidentales y situar, por consiguiente, el mantenimiento del
orden público sobre cimientos nuevos y más sólidos. Sus esfuerzos tuvieron un
éxito considerable. Durante varios siglos, el establecimiento y el mantenimiento de
los Estados fue generalmente aceptado como el objetivo propio de la acción
política. En la etapa de formación del pensamiento y de las instituciones políticas
del mundo moderno fue esta creencia el elemento configurador.
Las condiciones políticas contra las que iba dirigido el nuevo concepto eran
herencia de la Edad Media. Durante los siglos que siguieron a la caída de Roma,
la organización política del mundo occidental fue acentuadamente pluralista.
Teóricamente, el sistema político medieval era dualista, basándose en la idea de
que el papa y el emperador, como vicarios de Cristo, eran conjuntamente re-
sponsables del gobierno de la Cristiandad, siendo el primero la autoridad suprema
en las cuestiones espirituales, y el segundo, en las seculares. En la práctica, sin
embargo, la división de la autoridad fue más lejos. Especialmente, el reino secular
se fragmentó en una compleja red de jurisdicciones superpuestas, cada una de las
cuales era reconocida como titular de derechos prescriptivos o contractuales
propios. En estas condiciones, ningún gobernante territorial tenía el poder ni la au-
toridad para mantener un dominio efectivo del derecho. El conflicto y la inseguri-
dad eran endémicos en el sistema.
145
mosaico de repúblicas y principados que rivalizaban entre sí en una lucha
despiadada por el poder.
Este fue el mundo que conoció Maquiavelo, el mundo que halló su expresión en su
teoría del Estado.
Bodino. Fue Jean Bodin el primero que acertó a formular el concepto de “Estado”
de una manera aceptable. Bodino era francés, y sus concepciones políticas se
hallaban en gran medida condicionadas por la situación de Francia en el siglo XVI.
A diferencia de las repúblicas y principados italianos, la monarquía francesa era un
típico Estado en gran escala, y sus problemas eran ya típicamente modernos.
146
fuerza suficiente para dominar una serie de parlamentos provinciales y otros
organismos locales que habían sobrevivido al período feudal, y para utilizar los pri-
vilegios tradicionales de estos organismos como justificación jurídica de su resis-
tencia al rey. Así, la unidad del reino quedó efectivamente rota, y el país se vio
abocado a un periodo largo y agotador de guerras religiosas.
La teoría de Bodino sobre la soberanía, que había de hacer época, era una idea
cuyo desarrollo respondía a tal situación. Se adhirió a la posición de los politiques,
grupo laxo de teóricos y políticos que lamentaban la tendencia hacia el
extremismo religioso y que creían que el derecho y el orden eran valores políticos
que debían ser protegidos a cualquier costo. Esto le condujo a la conclusión de
que debía haber en cada Estado un solo legislador reconocido, o soberano, a
cuyas decisiones se atribuyera la autoridad suprema. Contra el soberano no podía
prevalecer legítimamente ningún derecho adquirido, ningún tipo de jurisdicción, se-
cular o espiritual. Para Bodino, la soberanía no es tanto una cuestión de poder
como de derecho. El valor de un orden legal coherente era la premisa de la que
dedujo la necesidad de una autoridad soberana. A diferencia de Maquiavelo, su
concepción del Estado se encontraba plenamente alineada en la tradición occi-
dental de respeto a la norma jurídica. Fue obra suya que se estableciera firme-
mente el concepto en el repertorio del pensamiento político occidental.
El culto al Estado alcanzó su cima en los siglos XVII y XVIII. Desde finales de la
guerra de los Treinta Años hasta la Revolución francesa, la monarquía absoluta
dominó, prácticamente sin adversario, como forma normal de organización
política. Después de más de un siglo de guerras de religión, la mayor parte de las
personas estaban dispuestas a aceptar la tesis de Bodino como única base
posible de mantenimiento del orden público. La más importante limitación de la
autoridad de los príncipes había sido eliminada por el Tratado de Westfalia en
1648, el cual confirmó expresamente el derecho de los soberanos seculares a de-
terminar los deberes religiosos de sus súbditos. También se reconoció
generalmente su supremacía en materias seculares. Es cierto que en algunos paí-
ses, sobre todo en Inglaterra, habían logrado sobrevivir algunos vestigios del
antiguo pluralismo. Pero constituían raras excepciones, y aún en Inglaterra el
teórico dualismo del “rey en el parlamento” pronto dio paso, en la práctica, a la
soberanía del último. De este modo, Europa occidental, durante más de un siglo,
estuvo gobernada por una serie de soberanos claramente determinados,
monarcas hereditarios en la mayoría de los casos, que ejercían su derecho ilimi-
tado a promulgar y hacer cumplir las leyes dentro de sus respectivos Estados. La
obligación del súbdito de obedecer al soberano era la más alta forma de
obligación.
147
XVIII. Una vez que se hubo desvanecido el miedo a las guerras de religión, la
gente comenzó a pensar que no bastaba con el mantenimiento del derecho y del
orden, considerado en sí mismo, para justificar la acción política.
Pero hasta el siglo XIX, y ya en relación con el auge del socialismo, no floreció
realmente el anarquismo. Aunque algunos autores, como Saint-Simon, creían en
la utilización de los poderes de gobierno para la realización de la justicia social, los
socialistas más importantes concibieron al Estado como un organismo de re-
presión económica, y formularon, como uno de sus principales objetivos, la
eliminación de toda autoridad coercitiva. Esta era la opinión de Marx y Engels. Era
también la de Proudhon, cuya influencia en el movimiento socialista primitivo
seguía de cerca a la de los anteriores. Aunque los socialistas del siglo XX han
abandonado en general esta posición, todavía goza de amplia aceptación como
parte de la doctrina ortodoxa del movimiento comunista moderno, según la
formulación que recibió de Lenin.
148
prestigio de los gobernantes de hecho mediante una distinción radical entre el
soberano y el gobierno. Tal idea es fruto del esquema trazado por Jean-Jacques
Rousseau en el Contrato Social (1762). El rasgo más destacado del pensamiento
político de Rousseau fue su insistencia en que la soberanía era un derecho inalie-
nable del pueblo, y que ningún gobierno, aunque fuese delegado del pueblo,
podría pretender legítimamente participación alguna en el ejercicio de los poderes
soberanos, incluida la legislación. Aunque pocos de sus discípulos estuvieron
dispuestos a mantener la integridad de sus puntos de vista al rechazar la autoridad
legislativa de los gobiernos, su doctrina de la soberanía popular tuvo una
amplísima influencia. En su enfrentamiento con la monarquía, los líderes de la
Revolución francesa se basaron en el principio de que el tercer estado, como rep-
resentante del pueblo, eran los legítimos gobernantes de Francia. En las
revoluciones posteriores se formuló idéntica exigencia en nombre de la nación o
del proletariado. El resultado, en cada caso, fue un ataque a la posición de las
autoridades establecidas mediante la apelación a otra fuente de la soberanía su-
puestamente más popular.
Hubo asimismo intentos, especialmente por parte del papado, de hacer frente a
las pretensiones más radicales de la soberanía popular, indicando que Dios es la
única fuente de la autoridad legítima y que rebelarse contra el gobierno esta-
blecido es un pecado contra el propio Dios. Por otra parte, la teoría de la so-
beranía popular encontró resistencia incluso entre los liberales. Por ejemplo, la
mayoría de los gobiernos liberales se sintieron autorizados para formular derechos
imperiales sobre las colonias sin ninguna apelación al consentimiento popular,
sobre la base de que los pueblos no europeos no estaban aún maduros para el
autogobierno. A largo plazo, sin embargo, la idea de la soberanía popular no había
de encontrar oposición eficaz en parte alguna. Durante los siglos XIX y XX los
imperios coloniales y, asimismo, las monarquías tradicionales han tenido que
hacer en muchas ocasiones concesiones a movimientos que proclaman el
derecho imprescriptible a la autodeterminación nacional. La mayoría de los go-
biernos de hoy, por muy grande que sea en la práctica la acción opresora de los
mismos, se ven obligados a justificarse como representantes del pueblo. En tal
sentido, la democracia es la norma universal de buena vecindad de la política con-
temporánea.
149
sona. La aureola de la realeza creaba una amplia distancia entre aquel y sus
súbditos, y confería una especial dignidad a los funcionarios civiles y militares que
ejecutaban su voluntad. En una democracia, esta concepción del Estado como
algo distante no es fácil de mantener. Aunque la adhesión a una democracia
puede simbolizarse en banderas, himnos y uniformes, o incluso en una familia
real, la autoridad a la que hacen referencia estos símbolos ya no es la de un
príncipe sobre sus súbditos, sino la de un pueblo soberano, colectivamente, sobre
sus propios miembros individuales. En estas circunstancias, el Estado es difícil de
distinguir de los ciudadanos en cuyo nombre y sobre los cuales se está ejerciendo
la autoridad. De este modo, la soberanía se concibe apenas como una ficción
jurídica carente de realidad. La atención se traslada del Estado al gobierno, el
cual, aunque no reclama para sí la soberanía, ejerce el mando efectivo.
150
gobernada por regímenes comunistas, que prometen a la larga expresamente una
“abolición del Estado” y que justifican su utilización continuada del poder coercitivo
en aras de la justicia social y de los intereses del proletariado. Donde no predo-
mina el comunismo, las palabras mágicas son “pueblo”, “país”, “nación” y “raza”.
Pocos serían hoy los que considerasen la obediencia al Estado, en sí misma,
como la forma más elevada de deber. La teoría de Bodino sobre el Estado como
valor supremo de la política prácticamente se ha extinguido.
El concepto descriptivo
151
estrecha y armoniosa asociación con todos sus conciudadanos en una polis
perfectamente integrada. Para los fundadores del pensamiento político occidental,
por consiguiente, la ciudad-Estado era una forma de asociación humana diferente
en género de todas las demás. Las unidades menores, como la familia, eran
demasiado pequeñas para ser autosuficientes; las unidades mayores, como los
vastos imperios bárbaros de Oriente, eran demasiado grandes para satisfacer la
necesidad humana de comunicación social. Solo la ciudad-Estado era, a un mismo
tiempo, suficientemente grande y pequeña como para permitir a los hombres una
forma de vida social auténticamente justa y humana. Debido a ello, la ciencia
política, para los griegos antiguos, podía comenzar y terminar en la polis.
El punto esencial es que el Estado moderno, al igual que la antigua polis, es, a un
mismo tiempo, lo suficientemente grande y lo bastante pequeño como para
proporcionar la única forma eficaz de integración social. En todas las sociedades
modernas, los derechos y deberes de los hombres están definidos por una amplia
diversidad de asociaciones, y su cumplimiento está garantizado por distintos
organismos. Algunas, como la familia, son más reducidas que cualquier Estado en
particular; otras, como la Iglesia católica, más amplias. En cualquier caso, sean
grandes o pequeñas, estas asociaciones “privadas” solo en casos muy raros son
autosuficientes. Al tratar de realizar sus respectivos objetivos, plantean exigencias
contrapuestas que a menudo provocan conflictos. La función específica del Estado
es regular tales conflictos. En los territorios en que existe un soberano que decide
entre las exigencias contrapuestas y que hace cumplir sus decisiones, en caso ne-
cesario, mediante sanciones coercitivas adecuadas, es posible lograr un grado
sustancial de coherencia social. Así, pues, el Estado moderno, al igual que la polis
antigua, es una forma de asociación que es preciso distinguir de las restantes en
virtud de su capacidad singular para realizar una acción integradora. La idea de
que la ciencia política comienza y acaba en el Estado expresa la tesis de que este
tipo de acción, y solamente este tipo, es esencialmente político.
Tal idea no se corresponde ya, sin embargo, ni con la teoría ni con la práctica de
los politólogos contemporáneos. Aunque en ocasiones se estudian problemas del
Estado y de la soberanía, no se consideran en general como núcleo de la disci-
plina. En Estados Unidos especialmente, la atención se centra hoy en los pro-
152
blemas del poder político y en la naturaleza y funcionamiento de los sistemas
políticos en general. Se tiende a considerar la política no como una función es-
pecíficamente limitada a un tipo particular de organización social, el Estado, sino
como un aspecto funcional concreto de la vida social en general. Según este punto
de vista, las relaciones de poder que se dan en los sindicatos o en las
asociaciones profesionales no son menos “políticas” que las que se dan dentro del
gobierno de una nación, y son tan merecedoras de atención como estas. Algunos
especialistas piensan incluso que el enfoque metodológico más prometedor es el
“micropolítico” no el “macropolítico”, y que todo estudio de estructuras políticas
más amplias debiera basarse en un conocimiento detallado de los grupos
pequeños y de las relaciones directas. Esto no significa que los politólogos con-
temporáneos hayan perdido todo interés por las formas más amplias de organi-
zación política; el Estado moderno es una institución demasiado poderosa para
dejar de atraer el interés de los estudiosos de la política. Pero, en general, hoy no
interesa tanto el Estado en cuanto tal, como los gobiernos o los procesos políticos
que operan dentro de él.
Dado el aspecto coercitivo del derecho, la idea de Estado ha ido siempre asociada
tanto a la de poder como a la de autoridad. La tradicional distinción entre
soberanía de facto y soberanía de jure refleja este hecho. Siendo así, no hay
motivo para que los politólogos, con su interés particular por los problemas del
poder, hayan de limitar su atención a los aspectos de facto de la soberanía y
considerar al Estado exclusivamente en este sentido. Prescindiendo de una refe-
rencia a los problemas de la autoridad jurídica, el rasgo específico del Estado,
comparado con otras asociaciones, es su intento de monopolizar el poder coerci-
tivo dentro de su propio territorio. Aunque nunca se alcanza en la práctica el caso
límite del monopolio absoluto, a menudo se ha llegado a puntos muy próximos.
Desde el punto de vista de una ciencia política meramente descriptiva, basta, por
tanto, con definir el Estado en relación con ese límite, estudiando las condiciones
que acompañan al mayor o menor grado de monopolio alcanzado en un tiempo y
153
en un lugar determinados. Así definido, el concepto de “Estado” no guarda
necesariamente relación con la elaboración y la aplicación de las leyes, y es
compatible con un enfoque totalmente no jurídico de los problemas de la política.
154
tuvo que afirmar su poder como poder soberano, es decir, superior políticamente
al de cualquier otro poder, tanto externo como interno.
Sin embargo, dicho control del gobierno por el gobierno sólo pudo consolidarse
mediante la democratización de la soberanía estatal, esto es, mediante la
sustentación del imperio de la legalidad en la soberanía popular. Básicamente ello
significa que el poder supremo, el poder soberano, sólo puede pertenecer
legítimamente al pueblo, y que es éste y nadie más quien debe elaborar, modificar
y establecer las leyes que organizan y regulan tanto el funcionamiento del Estado
como el de la sociedad civil.
Cuando se dice entonces que el pueblo es soberano se quiere decir que la fuente
última de todo poder o autoridad política es exclusivamente el pueblo; que no
existe, por ende, ningún poder, ninguna autoridad por encima de él, y que la
legalidad misma adquiere su legitimidad por ser expresión en definitiva de la
voluntad popular. Nótese bien que lo decisivo para el principio democrático no es,
como en ocasiones se pretende, que se gobierne para el pueblo, para su beneficio
y bienestar: gobiernos autoritarios y dictatoriales pueden, de hecho, pretender
hacerlo así; y gobiernos democráticamente configurados, en cambio, pueden
desarrollar políticas que se revelan contrarias a esos supuestos beneficio y
bienestar. No es, por lo tanto, el contenido político- de un gobierno lo que
determina su naturaleza democrática o autocrática, sino el modo en que este
155
gobierno es constituido y legitimado. La democracia es, estrictamente, el gobierno
que se sustenta en el principio de la soberanía popular, es decir, el gobierno del
pueblo por el pueblo.
Por otra parte, como ya se señaló, el pueblo no es una entidad orgánica ni una
especie de espíritu colectivo, sino que es solamente el conjunto de ciudadanos
distributivamente considerados, es decir, de ciudadanos tomados en tanto
individuos libres e iguales, haciendo abstracción tanto de su papel socioeconómico
como de sus capacidades e identidades culturales. No se trata, entonces, de ver al
pueblo como a una unidad preconstituida, sustancial, sino como el efecto y la
156
condición de las propias reglas del juego democrático, según las cuales cada
ciudadano cuenta por uno, y nunca por más de uno, independientemente de su
sexo, posición económica, situación cultural o identidad religiosa.
¿Cómo entonces puede ser posible el gobierno del pueblo así entendido'? ¿Cómo
puede la participación de millones de individuos transformarse en una voluntad
política relativamente unitaria, capaz de gobernar y orientar el desarrollo de la
sociedad'? La respuesta a este problema se encuentra en otros dos principios de
la democracia moderna: el principio de la mayoría y el principio de la
representación.
157
sustancial, sino la mayoría contingente y temporal que resulta de un procedimiento
de votación especifico. En otras palabras, las reglas del juego democrático
presuponen que las decisiones se toman por mayoría, pero también que la
mayoría puede cambiar. De ahí que se requiera de votaciones sistemáticas y
repetidas, en las que los ciudadanos puedan optar por diversas alternativas,
configurando así mayoría y minorías diferentes. Por ello, el hecho de que una
alternativa obtenga el mayor número de votos en un momento determinado en
modo alguno le asegura que en la siguiente votación lo volverá a lograr.
158
El principio de la representación política democrática
Por ello, la democracia moderna sólo puede ser representativa, es decir, basarse
en el principio de la representación política. El pueblo -los ciudadanos en su
conjunto- no elige de hecho, bajo este principio, las políticas a seguir, las
decisiones a tomar, sino que elige a representantes, a políticos, que serán los
responsables directos de tomar la mayoría de las decisiones. Ello no anula, por
supuesto, la posibilidad de que en algunos casos excepcionales (la aprobación de
una ley fundamental o de una medida extraordinaria) se pueda recurrir a un
plebiscito, es decir, a una votación general para conocer la opinión directa de la
ciudadanía. No obstante, debieran ser evidentes las limitaciones de un
procedimiento que, por naturaleza, excluye la complejidad de los problemas así
como la necesidad de discutir ampliamente las políticas a seguir, y que sólo puede
proponer alternativas simples a favor o en contra.
159
lo tanto, organismos indispensables para relacionar a la sociedad civil, a los
ciudadanos, con el Estado y su gobierno, en la medida en que se encargan
justamente de proponer y promover programas de gobierno junto con las personas
que consideran idóneas para llevarlos a la práctica. Ahora bien, el sufragio sólo
puede tener sentido democrático, sólo puede expresar efectivamente los derechos
políticos del ciudadano, si existen realmente alternativas políticas, es decir, si
existe un sistema de partidos plural, capaz de expresar, articular y representar los
intereses y opiniones fundamentales de la sociedad civil.
160
ciudadanos, como los partidos y representantes, elaboren y promuevan
democráticamente verdaderas soluciones para los problemas sociales existentes.
161
Naturalmente, no se trata ni puede tratarse de una libertad absoluta o ilimitada. La
libertad de cada ciudadano se ve limitada, por un lado, por la necesidad -ésta si
absoluta- de no afectar la libertad de los demás: nadie puede ser libre de someter
o restringir la libertad de los otros, pues tal cosa es precisamente lo que
caracteriza a los sistemas antidemocráticos: el que uno o algunos pretendan ser
libres para oprimir o despojar de su libertad a la mayoría. Que un individuo
pretenda desarrollar actividades que anulan o limitan las libertades de sus
conciudadanos -por ejemplo, coaccionarlos para que asuman determinada
creencia religiosa, o para que voten por un cierto partido- debe prohibirse en
cualquier Estado democrático.
Por otra parte, la libertad así entendida también se ve limitada fácticamente por la
mayor o menor cantidad de opciones existentes. Si, por ejemplo, sólo existe un
determinado tipo de producto, o sólo un partido político, mi libertad se reduce a la
alternativa de comprarlo o no, o de votar o abstenerme. Es evidente, pues, que la
libre realización de actividades depende de la existencia de oportunidades, es
decir, de condiciones reales para llevarlas a efecto. Por eso, buena parte del
esfuerzo de las sociedades modernas está dirigido a ampliar tales oportunidades,
a promover alternativas legitimas de acción social, a extender las posibilidades de
realización de los individuos.
Así entendida, la libertad se institucionaliza en una serie de derechos o libertades
específicas: de pensamiento, de expresión, de asociación, de reunión, de tránsito,
de empleo, de religión, etc. Se trata de los célebres derechos del ser humano en
tanto ser humano, que constituyen la base real de la ciudadanía moderna, es
decir, del individuo como sujeto fundamental del orden democrático. En ocasiones
se llama a estos derechos libertades formales, debido a que se refieren a
condiciones puramente procedimentales, haciendo abstracción de capacidades y
condiciones concretas. También se les denomina libertades negativas, enfatizando
que se es libre frente a los demás, en relación con posibles interferencias
negadas. Pero quizá lo más exacto sea decir que son derechos en los que se
salvaguarda la posibilidad de cada persona de elegir su forma de vida, de elaborar
y desarrollar libremente sus planes privados y particulares.
162
este sentido cuando se participa de un modo o de otro en la formación de los
gobiernos y autoridades, y en la elaboración y aprobación de las políticas, pues
sólo así puede decirse que al obedecer a las leyes y a las autoridades constituidas
cada uno se obedece a sí mismo, y no a un poder externo y ajeno. La libertad
como participación en las decisiones políticas, la libertad ciudadana en sentido
estricto, implica, pues, el derecho, pero también el compromiso ético y político de
participar, so pena de que esas decisiones aparezcan como impuestas e
ilegítimas.
Por supuesto, tampoco en este sentido la libertad puede ser absoluta o ilimitada.
En los hechos, como ya hemos visto, la posibilidad de la participación ciudadana
siempre es limitada por la naturaleza misma de nuestras sociedades, y también
por las necesidades y preferencias de los propios individuos. Por ello, para la
mayor parte de los habitantes de la sociedad, la libertad así entendida se reduce a
su participación en los procesos electorales como votantes más o menos
informados, y como observadores y evaluadores de las propuestas partidistas. De
ahí la importancia central, para la democracia, de una ciudadanía informada y
consciente de su papel, capaz de dar realmente sustancia y realidad al derecho
supremo de la autodeterminación de los individuos.
Para terminar con este apartado sobre la libertad como valor básico de la
democracia moderna conviene referirse a dos temas importantes: al de su relación
con el principio de la legalidad y al de sus implicaciones ético-políticas. La libertad
democrática nada tiene que ver con la anarquía -ausencia de autoridad o de poder
político- ni con la anomia -ausencia de orden o de normas-, es libertad dentro y
para la convivencia socialmente organizada: es libertad para perseguir ciertos
fines colectivos ordenada y pacíficamente. Por eso, esta libertad no sólo no puede
oponerse a la vigencia de la legalidad. de las normas legítimamente establecidas,
sino que sólo puede realizarse a través de la misma. Siendo las leyes reglas
generales de comportamiento establecidas a través de procedimientos
democráticos, obedecerías es una condición indispensable de la afirmación
democrática, pues fuera de ellas, o en contra de ellas, sólo existe la afirmación de
poderes discrecionales, de actitudes arbitrarias, es decir, la cancelación de la
libertad de todos en beneficio de los privilegios de unos pocos.
163
Pero la libertad democrática no sólo supone apego estricto a la legalidad, sino
también sentido de responsabilidad, tanto por parte de los ciudadanos como por
parte de los partidos, dirigentes y candidatos. Responsabilidad, en primer lugar,
para reconocer la necesidad de la autolimitación, es decir, de la capacidad que
todos los participantes han de desarrollar para reconocer la legitimidad de
intereses diferentes, e incluso opuestos, y para evitar abusar de determinados
derechos o posiciones. Responsabilidad, en segundo lugar, para hacerse cargo de
los costos y las consecuencias de sus propias acciones, así como para asumir una
perspectiva pública y no particularista de los problemas sociales. Y
responsabilidad, finalmente, para asumir consecuentemente las obligaciones
derivadas de los pactos, compromisos y negociaciones en los que se participa. Sin
esta ética de la responsabilidad, como es evidente, las libertades democráticas no
pocas veces derivan en interpretaciones anarquizantes que socavan los
fundamentos mismos del orden democrático, avalando y justificando,
paradójicamente, nostalgias y aventuras autoritarias.
Pero el valor de la igualdad política no sólo se realiza en los comicios: implica, por
el contrario, que todo ciudadano goza de los mismos derechos y de las mismas
obligaciones y, por consecuencia, que no existan grupos, clases o capas sociales
privilegiadas con derechos políticos especiales, lo que explica que las normas
jurídicas democráticas tengan que ser universales al disponer los derechos y las
obligaciones de todos los ciudadanos, y que nadie -persona o grupo pueda
pretender colocarse por encima del imperio de la legalidad. Siendo esas normas
universales, su aplicación deberá ser igualitaria, sin excepción de personas o
intereses específicos.
164
abolir el pluralismo y la diversidad constitutivos de las sociedades modernas. Es,
por el contrario, una igualdad dentro de la libertad y para la libertad, esto es, una
igualdad dentro y para el pluralismo y la diversidad. Lo único que excluye
taxativamente es la pretensión de convertir las diferencias en privilegios y las
desigualdades en coartada para someter a otros seres humanos, pues se basa en
el supuesto esencial de que ninguna diferencia o desigualdad puede justificar una
presunta superioridad Política o un pretendido derecho exclusivo de autoridad
sobre los demás, y de que, por lo tanto, ningún ser humano vale políticamente
más que otro. Igualdad en la libertad, en la capacidad para participar en la
formación de gobierno y en la autorización de políticas, la igualdad democrática
implica una ética de la equidad en el trato social, es decir, un reconocimiento y
respeto estricto de los derechos civiles y políticos de todos y cada uno de los
ciudadanos, independientemente de su edad, sexo, fe religiosa, ocupaciones o
rango socioeconómico. En este sentido, la cultura democrática promueve un trato
igualitario, equitativo, hacia todos los seres humanos, y rechaza toda ideología
racista, sexista o clasista que sostenga la sedicente superioridad natural de una
raza, de un género o de una clase social.
Por todo ello, las democracias políticas modernas estables parecen suponer un
compromiso social para promover una equidad económica y cultural creciente,
capaz de servir de base para un ejercicio efectivo de la igualdad ciudadana. Y a la
inversa, los procedimientos democráticos favorecen a su vez, cuando son
respetados, la promoción de una mayor justicia social y de una mejor integración
cultural.
Afirmar el valor de la fraternidad, es decir, afirmar que todos los seres humanos
deben tratarse como hermanos significa, en primer lugar, enfatizar los valores
165
antes mencionados de la libertad y la igualdad de los ciudadanos. Pero significa
algo más, que resulta importante para el buen funcionamiento de los
procedimientos democráticos. A saber, que a pesar de sus diferencias y conflictos
de intereses o de opinión, los miembros de una sociedad no deben verse como
enemigos, es decir, como divididos en bandos contrapuestos e irreconciliables,
sino, en todo caso, como copartícipes parcialmente conflictivos en la formación de
la voluntad política nacional. En otras palabras, la democracia requiere, para
funcionar correctamente, que los conflictos no excluyan la cooperación, y que la
cooperación no excluya los conflictos. Por ello es éste, quizás, el valor más difícil
de entender y asumir dentro de las democracias modernas, pues supone dejar
atrás tradiciones y actitudes no sólo autoritarias sino beligerantes, fuertemente
arraigadas en la historia de la humanidad, y pasar a concebir y practicar la política
de un modo distinto, tolerante y racional.
En esta perspectiva, la tolerancia es más que una actitud o valor negativo, más
que un principio de no agresión o no exclusión de los contrarios. Aun si
históricamente puede haber surgido de un cierto equilibrio o empate de fuerzas, en
el que ninguno de los oponentes pudo imponerse a los demás y tuvo que
reconocerles, por ende, legitimidad y derechos, lo cierto es que la tolerancia
democrática es también, y sobre todo, un valor sustentado en la racionalidad
166
moderna. Sustentado en la conciencia primero de que es el pueblo, la ciudadanía,
el mejor juez de las políticas y de los gobiernos. En la conciencia, en segundo
lugar. de que en política nadie tiene nunca toda la razón, y de que toda política,
por consecuencia, debe estar abierta a la crítica y a la rectificación. En la
conciencia, en fin, de que sólo la discusión y el enfrentamiento pacífico y racional
con otros puntos de vista y con otros intereses permite aprender y mejorar las
propuestas de gobierno y de orientación política de la sociedad y, por ende,
promover verdaderas soluciones para los agobiantes y complejos problemas
sociales.
167
democráticas, y su surgimiento pone en grave riesgo el mantenimiento de las
mismas, al igual que el autoritarismo, el abuso del poder, la discrecionalidad o la
transgresión de la legalidad. Por ello, la democracia es difícil, pues los
procedimientos democráticos requieren de una cultura ciudadana que sólo puede
consolidarse mediante la práctica misma, mediante el ejercicio efectivo y
trasparente de los derechos democráticos.
Pero esta cultura requiere, además, de una educación para la democracia, esto
es, de información y discusión sistemáticas y permanentes tanto acerca de los
valores y principios de la democracia como acerca de sus formas de realización
institucionales. Se trata de una labor a realizar no sólo por y en las escuelas
públicas y privadas, sino también por y en los partidos políticos, por y en las
instancias gubernamentales y por y en las organizaciones sociales en su conjunto.
168
Pluralismo
Para quienes piensan que un grupo social, un partido o una ideología encama
todos los valores positivos, y que sus contrarios o antagonistas de igual forma
encarnan todos los valores negativos, el tema de la pluralidad solamente puede
observarse como algo indeseable, que reclama su supresión para organizar a la
sociedad bajo una sola concepción del mundo, una organización y unos intereses
igualmente monolíticos.
Puede afirmarse que, desde esa óptica, el pluralismo es entendido como un mal
que debe ser conjurado agrupando a la sociedad bajo un solo mando. Tanto las
concepciones integristas religiosas como las revolucionarias dogmáticas
coincidirían en la necesidad de superar el pluralismo, construyendo la unidad
monolítica del pueblo-nación.
Ese pluralismo, además, permite no sólo relativizar las certezas políticas, sino que
teóricamente obliga a un procesamiento más cuidadoso y racional de los asuntos
públicos. De tal suerte que el pluralismo, de suyo, es evaluado como un valor
positivo.
Tolerancia
169
sociedad moderna, y la democracia intenta no sólo preservar esos derechos sino
ampliarlos y hacerlos efectivos.
Si ello es así, la aceptación de los otros de los que piensan distinto, tienen otros
intereses, se agrupan para hacerlos valer- es una de las condiciones de la
democracia que se transforma en valor positivo que ofrece garantías a la
pluralidad.
Competencia regulada
Por el contrario, toda iniciativa toda propuesta, puede y debe ser confrontada
racionalmente con otras. La democracia asume la pluralidad y la tolerancia, pero
reconoce que dada la necesidad de gobernabilidad que requiere una sociedad es
necesario optar por las diferentes propuestas que se encuentran en juego.
Principio de mayoría
A primera vista más que un valor, la idea de que la mayoría decide parecería un
criterio procedimental. Porque como ya se apuntó, una vez expresadas las
diferentes opiniones se requiere optar por una de ellas. Y en términos
democráticos, la que logre el mayor número de adhesiones es considerada como
la triunfadora, la que establece la norma general.
Sin embargo, ese criterio que sirve para regular la toma de decisiones tiene el
efecto de integrar y hacer parte del todo social a los individuos. Estos últimos, al
vivir en sociedad y a partir del anterior criterio, saben que la mayoría establecerá
170
las normas que incidan en y regulen la vida social de todos y cada uno de los
miembros de la sociedad.
Legalidad
Esta fórmula otorga garantías a la mayoría pero también a las minorías, porque
finalmente se aspira al imperio de la ley, en cuya confección deben participar
mayoría y minorias.
Ese criterio ofrece seguridades a los individuos que saben que los cambios en las
orientaciones del gobierno tienen que seguir un procedimiento público antes de
convertirse en normas que obligan a todos. A lo largo de ese proceso, quienes se
sientan afectados tienen recursos para intentar modificar la iniciativa que
consideran contraria a sus intereses. De esta manera, la legalidad protege a los
miembros de una sociedad determinada de las arbitrariedades y los tratos
discrecionales.
Las minorías tienen, por una parte, derechos consagrados, y por otra, pueden
legítimamente aspirar a convertirse en mayoría. En un régimen democrático, a
diferencia de uno autoritario, las minorías tienen derecho a existir, organizarse,
expresarse y competir por los puestos de elección popular.
171
Se desprende de lo anterior que si las minorías gozan de esos derechos, al
ejercerlos pueden llegar a convertirse en mayoría. La interacción entre una y otras
es precisamente el sello distintivo de la democracia. Mientras en un régimen
autoritario las minorías son proscritas y se les niegan, en términos generales, sus
derechos, el régimen democrático tiende a garantizarlos.
Igualdad
Esa igualdad jurídica que no acaba con las desigualdades reales (y que algunas
corrientes han considerado, por ello, una mera ficción), es el basamento a partir
del cual se puede construir un entramado democrático soportado por hombres y
mujeres que adquieren su reconocimiento como ciudadanos. Al ser iguales ante la
ley 1y al gozar de los mismos derechos, la 1competencia equitativa entre las
distintas agrupaciones puede ser posible, pero además garantiza que
independientemente del triunfo de unos u otros, el individuo seguirá siendo tratado
igualitariamente.
Ciudadanía
La familiaridad que esta palabra ha adquirido hace pensar que los ciudadanos
siempre han existido. Sin embargo, parece necesario subrayar que la construcción
de ciudadanos es un proceso histórico que precisamente se engarza con la
modernidad y tiene su cabal expresión en un régimen democrático.
172
inmediatamente sucedidos por la supresión de algunos de los derechos
ciudadanos básicos, por ejemplo, el derecho de reunión, de asociación, de
publicación, etcétera.
Soberanía popular
173
democracia los puestos de gobierno y legislativos suponen la representación de la
ciudadanía con su consentimiento.
Representación
Paz social
174
Los sistemas totalitarios o autoritarios, al suprimir (o intentar suprimir) la pluralidad
la disidencia, la competencia institucional y pacífica, fomentan en los excluidos la
impotencia y la desesperación que los obliga a recurrir a métodos violentos para
intentar el acceso al poder. Por el contrario, el sistema democrático presupone que
las diferentes corrientes políticas podrán acceder a los puestos públicos de
acuerdo con la adhesión ciudadana que hayan logrado, lo que teóricamente
permite que los cambios de rumbo se produzcan en un clima de convivencia y
competencia pacíficas.
Convivencia de la diversidad
Para el autoritario las naciones deben ser bloques monolíticos; para los
demócratas son sociedades donde coexiste la diversidad. Hacerse cargo de ella y
ofrecerle cauces de expresión siempre será más productivo, a la larga, que
intentar exorcizarla, lo cual indefectiblemente lleva a la violencia.
Participación
175
La esfera pública, según la doctrina democrática, es competencia de todos, y la
participación ciudadana una condición para que el propio sistema se reproduzca.
Ello -se supone- tiende a fortalecer la participación pero, sobre todo, incide en el
propio apuntalamiento de las instituciones democráticas que por esa vía
demuestran su pertinencia, tanto haciendo posible la expresión de la diversidad
como redefiniendo los puntos de partida en un esfuerzo por hacerlos compatibles.
176
CIUDADANIA
177
ese componente social que significa compartir una misma historia o una misma
cultura. Esa convivencia de un componente cívico-universal (derechos) con un
componente socio-histórico (nacionalidad), hizo posible conciliar, en el marco de
los Estados Nacionales, las tendencias centrífugas del individualismo, con las
fuerzas centrípetas de la razón política (idea de Estado-Nación).
Por otra parte, ¿cómo conciliar las desigualdades sociales, las diferencias de clase
con la ciudadanía, entendida como afirmación utópica de igualdad entre los seres
humanos, a pesar de las diferencias entre los individuos y los grupos concretos?
¿Cómo enfrentar esas reglas, esos ideales de convivencia con las desigualdades
concretas de sociedades que se diferencian ya no sólo en torno a desequilibrios
económicos, sino también alrededor de diferencias en estilos de vida?
Por otra parte, la sola afirmación de los derechos personales, sin referencia a
algún vínculo especial de pertenencia y lealtad a la comunidad, introduce un
principio de desintegración social y política que imposibilita la convivencia.
178
subjetivos junto al poder comunicativo del modelo republicano. En efecto, este
último debe concebirse como:
Orígenes
179
común y costumbres y tradiciones comunes, pero que todavía no están integradas
políticamente mediante una forma estatal de organización.”
Tales fundamentos, como lo señala el autor, implican una gran ambivalencia, pues
se debaten entre la idea republicana de la voluntad general y la idea democrática
de la ley de la mayoría.
180
El Estado Nacional había fundado, pero sólo transitoriamente, una estrecha
conexión entre ethnos y demos. Pero conceptualmente la ciudadanía fue
desde siempre independiente de la identidad nacional.
... la reforma política de cada uno de estos dominios puede modificar los
aspectos más negativos de la desigualdad económica y puede, por
consiguiente, hacer que el sistema capitalista moderno sea más ecuánime y
justo, sin recurrir a la acción revolucionaria. La dinámica de las
desigualdades de clase, derivadas del sistema de mercado capitalista, se
puede moderar en cierta medida: los excesos de las desigualdades
económicas se pueden contener, o, en sus palabras, mitigar por medio del
desarrollo exitoso de los derechos de la ciudadanía democrática.
Marshall centró su análisis en Gran Bretaña, precisando que los tres tipos de
derechos evolucionaron a diferentes ritmos en el transcurso de doscientos o
trescientos años; muestra que los primeros en desarrollarse los derechos civiles
(libertad individual, libertad personal, libertad de palabra y de conciencia, derechos
de propiedad, derecho de contratación y la igualdad ante la ley); los derechos
políticos (participación en el ejercicio del poder político como elector o
representante de los electores) se desarrollaron a continuación, en tanto que la
lucha por su expansión ocurrió fundamentalmente durante el siglo XIX hasta el
establecimiento del principio de ciudadanía política universal. Las luchas por los
derechos sociales empiezan a finales del siglo XIX y se desenvolvieron a plenitud
durante el siglo XX. La visión de Marshall concluye que estos grupos de
derechos forman una especie de peldaño o eslabón en dirección de los otros.
181
clasificación tricotómica de los derechos, según Marshall, se torna inadecuada,
pues los derechos civiles tienen una doble dimensión: los derechos civiles de la
libertad individual y la igualdad ante la ley (reivindicados y conquistados por la
burguesía emergente); y los derechos civiles económicos como el derecho de
formar sindicatos y el derecho de huelga (reivindicados y conquistados por la clase
trabajadora).
La reflexión sobre los derechos de ciudadanía enfrenta hoy una nueva frontera,
pues no es posible limitar esta discusión al espacio de estos derechos en el marco
del Estado-Nación. La globalización crea una brecha entre una ciudadanía que
confiere derechos en el contexto de la comunidad nacional y el desarrollo de
legislación internacional que impone nuevas regulaciones sobre individuos,
organizaciones gubernamentales y no gubernamentales.
182
2- La noción de ciudadanía debe oponerse, más que nada, a la de
sujeción, según la cual los individuos no tienen ningún derecho
respecto de la autoridad política.
3- El concepto de ciudadanía descansa sobre los supuestos
individualistas de la teoría liberal clásica. El sujeto legal es el
individuo y no la familia, el clan, la nación, la ciudad o la
humanidad. La ciudadanía moderna se opone a la idea de una
pertenencia orgánica a la ciudad. El organicismo político concibe a
los individuos como parte de un sistema estratificado, parte de un
todo, basado en fundamentos éticos o naturales; la ciudadanía
moderna ve la política como un “constructo” social, como algo
artificial (contrato).
4- La ciudadanía opera dentro de la esfera soberana del Estado
moderno (organización política territorial y burocrática). Sólo los
miembros de la comunidad política nacional se consideran
ciudadanos, en oposición a los extranjeros.
El enfoque liberal
183
se discuten ni se justifican.... Se forman privadamente y,
después, hay que buscar el mejor modo de satisfacerlas.
En la medida en que ello requiera de los otros, la política
se encargará de la satisfacción o favorecerá la
negociación entre intereses contrapuestos... habrá que
fijar reglas para coordinar intereses contrapuestos.... La
tarea de las instituciones públicas es agregar y atender
las preferencias.
Si una teoría de este tipo toma cuerpo en las instituciones, los ciudadanos se
adherirán a ella, pues refleja sus convicciones acerca de lo justo. Sin embargo,
la elaboración de esta teoría presenta algunas dificultades, en cuanto a la
diversidad de concepciones que existen en las sociedades pluralistas sobre la vida
justa, lo que Rawls llama distintas doctrinas comprehensivas del bien, la
diversidad de cosmovisiones, propias del pluralismo, y la diversidad de las
sociedades modernas, así como los diferentes proyectos para una vida feliz.
¿Cómo organizar la convivencia entre estos diferentes proyectos? La solución
estriba en determinar si hay valores compartidos en todas las doctrinas, aunque
estos no coincidan en el conjunto de su cosmovisión.
184
La aproximación libertaria
Sin embargo, esta posición ha sido criticada, pues se dice que destroza el
concepto de ciudadanía, el cual implica derechos comunes y bienes disfrutados en
conjunto; el planteamiento libertario los reduce a su mínima expresión, debilitando
y erosionando el sentimiento mismo de identidad ciudadana. La ciudadanía
quedaría limitada entonces a la posibilidad de contratar, dentro de los límites de
una comunidad elegida, o a una exhortación moral, a los buenos ciudadanos que
quieran realizar una actividad voluntaria en favor de los demás. El planteamiento
podría ubicarse en el contexto del liberalismo político, aunque en una versión
extrema.
La óptica comunitarista.
185
Existe una idea de bien compartida, que permite a todos reconocer el camino
correcto. Esa idea constituye el cemento que permite la unidad social.
El modelo republicano
186
Los derechos asegurados colectivamente se convierten en las condiciones que
hacen posible la responsabilidad; la idea de libertad positiva tiene un espacio en la
concepción republicana de la ciudadanía.
187
Consecuentemente, se produce un enfoque diferente de las relaciones entre las
instituciones y las prácticas sociales. Se trata de un proceso de interacción entre
la normatividad del status del ciudadano y su práctica efectiva.
En la próxima sección nos ocupamos de algunas vías para desarrollar esta nueva
visión de la ciudadanía.
188
La capacidad de persuadir y de ser persuadido
correctamente es, así, un instrumento esencial de la
práctica política democrática. En sí misma la persuasión
retórica es algo así como una adhesión que acordamos
acerca de una opinión surgida en el seno de un discurso
público. No es el resultado de una ciencia específica,
sino de un arte común, del arte cívico del encuentro
deliberativo en el seno del discurso.
189
La ciudadanía democrática sólo puede fundarse en el recurso a un “principio de
limitación del poder social e incluso en un fundamento no social del orden social”,
como son los derechos universales del hombre: es el principio que pone al
individuo por encima de la lógica de un sistema y, mediante ella, de los intereses
materiales e ideológicos de quienes lo dominan y dirigen.
190
de participación de la proximidad, junto con los elementos de
integración mundial que surgen como consecuencia de visiones
nuevas (derechos humanos, movimiento ecologista, participación de
las mujeres en la vida pública) deben incorporarse a esta
indagación.
191
DESCENTRALIZACIÓN Y POLÍTICA SOCIAL
Las reformas estructurales que han tenido lugar en América Latina durante las
últimas décadas han estado vinculadas a la adopción de un nuevo modelo de
desarrollo. Este nuevo modelo modifica los criterios y las prioridades de la política
económica, el carácter y la estructura del Estado en general y de la política social
en particular, todos procesos íntimamente ligados a la globalización —con la
exigencia mundial hacia la eficiencia— y a la redemocratización de nuestros
países.
En el ámbito político, las reformas han implicado cambios en el rol del Estado, y en
su estructura y tamaño. El paradigma del Estado está cambiando desde uno de
bienestar —que se responsabiliza directamente por la integración social y
nacional— a uno que regula y “habilita” (enabling State). Este “nuevo” Estado
aseguraría las oportunidades de integración a través de los mecanismos del
mercado, habilitando a sujetos individuales para que accedan a las oportunidades
presentadas por el mercado. La modernización, la descentralización y la
democratización son todas metas de este proceso, aunque en la práctica puedan
ser contradictorias.
La fase de transición que vive América Latina se caracteriza por el desmonte del
carácter estatal que tuvieron diversos servicios y empresas; por nuevas
tendencias en la administración pública, la valorización de la pluralidad de actores
privados, la primacía de las señales del mercado y sus agentes como
determinantes de la asignación de recursos en la sociedad, y por la revalorización
de la democracia como sistema político.
192
impacto y la eficiencia de las políticas sociales. El Estado interventor y protector es
reemplazado por un Estado subsidiario, que tiende a concentrarse en las
funciones de financiamiento, regulación y diseño de la política social, dejando al
sector privado un mayor espacio para la provisión de servicios sociales. Al mismo
tiempo, han adquirido mayor importancia los criterios de focalización y eficiencia
en el uso de los recursos. Este proceso ha sido visto como un cambio de
paradigma de política social, relacionado a un cambio en el modelo de desarrollo.
Sin lugar a duda, hoy en día uno de los desafíos principales del desarrollo es
fortalecer la capacidad del Estado de desempeñar adecuadamente su papel en el
desarrollo. El Banco Mundial, en su informe anual de desarrollo de 1997, subraya
la necesidad de mejorar la capacidad estatal para acrecentar el bienestar
económico y social. Señala que es necesario “acomodar la función del Estado a su
capacidad” a través de ajustes en los incentivos y combinaciones adecuadas de
éstos: normas y controles, más competencia dentro del Estado y mayores cauces
de opinión y participación. Un aspecto clave de este proceso de fortalecimiento es
incentivar un Estado que aprenda.
La descentralización
Sus significados
193
traspaso de funciones y de recursos desde el ámbito central de gobierno hacia
niveles regionales y locales contribuye a afianzar y consolidar los procesos de
democratización y modernización de la gestión pública, elementos indispensables
para el desarrollo que demanda el nuevo contexto económico.
Uno de los mayores avances de los procesos de descentralización tiene que ver
con la elección “democrática” de los gobiernos municipales, pese a que aún queda
por perfeccionar este aspecto de las reformas. La democratización y la
descentralización han reforzado y dado mayor legitimidad a los gobiernos locales,
lo que ha creado las condiciones para que en bastantes casos se exprese una
194
capacidad de liderazgo público local de alcaldes, intendentes o gobernadores
(Borja y Castells 1997).
¿Cómo se concibe?
195
particularmente importantes en los espacios de mayor aislamiento y
pobreza.
Es un proceso integral que busca una equilibrada relación entre Guatemala
metropolitana y el resto del país, así como en el interior de los
departamentos. Entre el medio urbano y rural.
Es una construcción social y por ello un cambio cultural de nuestros
pueblos hacia una actitud participativa, emprendedora y de responsabilidad
ciudadana. Requiere de un consistente soporte legal, administrativo y
fiscal, enmarcado en los desafíos de la globalización, constituyéndose
entonces como un proceso que favorece la inserción ventajosa de nuestro
país en el contexto internacional, mediante el aprovechamiento de sus
potencialidades competitivas.
Se trata de un objetivo nacional para dar viabilidad al desarrollo nacional y
por lo tanto, requiere de un compromiso persistente de la sociedad, el
estado y las fuerzas políticas, más allá de uno u otro período de gobierno.
Requiere de consensos a largo plazo, concertación de voluntades y
complementariedad de esfuerzos.
196
cambios que allí se proponían se orientaban ha afectar a los procesos
económicos. En el actual orden de cosas el acento se ha dirigido hacía lo político -
administrativo.
197
dos dimensiones: crisis de endeudamiento externo y crisis de distribución y
legitimidad interno. La crisis de endeudamiento limita los espacios hacia fuera y
obliga al costoso proceso de ajuste; la crisis de distribución causa polarización
socioeconómica que afecta más a algunas regiones que a otras. Por consiguiente,
el régimen pierde legitimidad y la presión política de la periferia sube, lo que
ocasiona incapacidad de las instituciones tradicionales de encarar los nuevos
conflictos sociopolíticos. La incapacidad institucional se debe, en buena parte, a la
sobre - centralización del Estado. Las estructuras centralizadas se justificaron en
el pasado por la creación del Estado de Bienestar y por el proceso de
modernización económica, pero han perdido su vigencia.
198
económico y, con las posibilidades que desde allí logren plausibilidad medidas que
permitan reorganizar y revitalizar los procesos democráticos. Como afirma D.
Rufian la coincidencia en el tiempo de los procesos de descentralización y
democracia no es azaroso, sino que se debe al convencimiento, dentro de los
proyectos políticos nacionales, de que la restauración democrática de un ir
acompañada de un proceso de perfeccionamiento de la misma y que esos sólo es
posible a partir de una redistribución del poder del estado que permita un control
efectivo del poder por parte de la ciudadanía.
Siguiendo con Boisier, éste argumenta que otro error frecuente consiste en
diferenciar erróneamente las diversas modalidades y clases de descentralización.
La cual puede ser funcional, territorial o política, las que a su vez pueden
combinarse dando origen a formas mixtas. Una descentralización funcional,
entonces, implica el reconocimiento de competencias específicas o delimitadas a
sólo un sector de actividad, al ente descentralizado. Por su parte, la
descentralización territorial presupone el traspaso de poder decisional a un
territorio o localidad. Si bien tales órganos tienen personalidad jurídica propia,
199
mantienen una relación de dependencia jerárquica en la generación de sus
autoridades. Finalmente, la descentralización política, forma máxima de la función
descentralizadora, se establece cuando el cuerpo descentralizado se genera
mediante procesos electorales.
En un segundo lugar, ésta la línea que resalta tensiones entre las visiones que
enfatizan la descentralización administrativa y su énfasis el rol modernizador o
racionalizador de tal proceso, y la descentralización política.
En tercer lugar, resaltan las perspectivas que han planteado una crítica
consistente a lo que han denominado la utopía descentralizadora, la cual se ha
estado convirtiendo en una suerte de panacea para dar respuesta a todos los
problemas del desarrollo; estimulando expectativas desproporcionadas.
200
definiciones básicas de región hasta en sentido y plausibilidad que tendría hoy una
planificación del desarrollo regional de corte centralista en éstos nuevos
escenarios. Críticas que, en definitiva, apuntan a configurar nuevos marcos
interpretativos para el desarrollo regional y la descentralización bajo los nuevos
parámetros de construcción de lo social.
Sin embargo, en los últimos años se han percibido fuertes posiciones críticas al
conjunto de éstos planteamientos; una de ellas la que constituye las que realiza S.
Boisier quien sostendrá que los modelos interpretativos de región debe ser
revisada ya que anteriores conceptualizaciones no asumían los cambios
contextuales y estructurales que se han ido configurando en torno a éste
concepto. Los cuales se deben a la revolución científica y tecnológica y de la
globalización.
Fenómenos que dejan obsoletos - sostiene - tres conceptos que han estado ligado
a los intentos de regionalización: distancia, fricción del espacio y contiguidad. De
igual manera, el criterio de tamaño de las regiones como coordenada de definición
de éste se agota, pues lo relevante hoy es analizar la complejidad estructural de
un territorio organizado. El cual se visualiza como una estructura sistémica, siendo
sus características más importantes su complejidad y su estado final. Esta
complejidad se refiere a la variedad de estructuras internas que es posible
identificar en el sistema; urbanas, productivas, sociales, políticas; b) los diferentes
niveles de jerarquía a través de los cuales se establecen los mecanismos de
retroalimentación y control del sistema y; c) las articulaciones no lineales
presentes en el sistema, que generan estructuras disipativas. Siendo, en definitiva,
el territorio organizado un sistema dinámico; por lo que la búsqueda no apunta hoy
a determinar cuan grande debe ser una región, más bien y por el contrario, lo que
interesa es determinar el territorio organizado de menor tamaño que
simultáneamente presente una elevada complejidad estructural.
201
presentado un recorrido bastante fluctuante y con posiciones encontradas. El
conjunto de estos planteamientos han tenido como objetivos dar respuesta a dos
problemas centrales; por un lado, las denominadas disparidades regionales y, por
otra, la integración económica espacial. Lamentablemente, tras ese período los
estudiosos del tema en general coinciden en que los modelos ensayados no han
sido capaces de lograr su objetivo; lo han conseguido en forma parcial y muchas
veces confinado a regiones muy específicas; se han limitado en la etapa de
confección de planes; han servido de simple eslabón para la planificación
nacional; o, en forma más radical siguen siendo teoría en busca de una práctica.
Las principales razones señaladas para este fracaso pueden sintetizarse en:
Además de los elementos antes referidos, debemos señalar que la crisis de los
modelos planificadores centralistas del desarrollo regionales, y de la planificación
en su vertiente tradicional esta asociada a la crisis global que ha presentado el
Estado desde finales de la década de los setenta. Para Hopenhayn, la
planificación estatal tuvo un rol estratégico, tanto para la articulación entre lo
político y lo económico y entre lo privado y lo público; y entre las diferentes
instancias del sector público que captaban e invertían recursos del Estado. Es
decir, el papel del planificador reforzaba el carácter tanto de mega - actor como de
meta - actor del Estado, recurriendo para ello al manejo instrumental cuyo objetivo
último se puede definir - argumenta - al mejor estilo iluminista – tecnicista, como
202
racionalización socioeconómica de un proceso de integración y desarrollo en
vistas al logro de objetivos previamente acordados por el poder político del estado
y legitimados, en mayor o menor medida, por el consentimiento ciudadano. Estos
roles verán su legitimidad fracturada toda vez que la crisis del Estado planificador
se concibe como pérdida de direccionalidad colectiva, como incapacidad para
integrar / modernizar la sociedad desde la acción estatal, como incapacidad para
asignar racionalmente los recursos entre los distintos sectores sociales, o como
conflicto entre la racionalización técnica impuesta por la planificación y las
demandas y las reivindicaciones sociales que emergen desde la sociedad civil
hacia el Estado.
Los nuevos escenarios, tanto teóricos como socio -políticos han permitido ir
diferenciando nuevas posibilidades para la planificación; ahora comprendida - en
lo que respecta al desarrollo regional - en marcos de acción más desagregados, lo
que involucra definir modelos que incorporen niveles de decisiones más
autonomizados sustentados en criterios que configuren la noción de desarrollo
desde abajo. Lo que implica dejar espacios al aporte local en sus distintos niveles
territoriales, con toda la riqueza que el conocimiento de su realidad concreta
puede aportar a favor de su propio desarrollo.
Las nuevas distinciones que ofrece una planificación regional así concebida - con
sus diversas variantes hoy presentes en la discusión- tiene diversos puntos de
encuentros con los aspectos institucionales y de planificación y administración,
como de la teoría organizacional tal como se ha desarrollado en el marco del
sector de la empresa privada. Así, por ejemplo, las distinciones que se realizan a
partir de conceptos como modernización del Estado, gerencia pública,
planificación estratégica del sector público y otras similares que abundan en el
discurso político actual nos señalan la dirección que está tomando los procesos de
planificación del desarrollo regional.
203
Satisfacción de necesidades básicas, entendida como la provisión de
servicios e infraestructura para el mejor desarrollo de las personas en sus
respectivas regiones,
Calidad de vida, referida restrictivamente al mejoramiento de los
asentamientos humanos, hábitat urbano y rural en términos de servicios
prestados a la población, funcionalidad del sistema de centros urbanos y
accesibilidad regional y red de atracción del sistema de centros poblados,
Autonomía Regional, definida como creciente capacidad de
autodeterminación política regional, identificación de la población con su
región y capacidad de apropiación del excedente económico generado en
ella; y
Protección del medio ambiente, preservando el natural y el construido, en
particular cuidando la explotación de los recursos renovables y los impactos
ambientales de la actividad productiva.
204
BIBLIOGRAFÍA
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Desafíos de la política social. (Elsy Bonilla Castro, Isabel Licha, José R. Molinas.
Desafíos de la Gerencia Social en el siglo XXI)
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Eficiencia, eficacia, equidad y sostenibilidad: ¿Qué queremos decir?.
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206
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