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ANTOLOGIA CURSO GERENCIA SOCIAL I

Otto Edvin Arenales Callejas

Guatemala, 2,008

1
CONTENIDO

INTRODUCCIÓN................................................................................................................... 6
ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA ADMINISTRACIÓN Y DE LA GERENCIA
SOCIAL................................................................................................................................... 9
La administración, definición e importancia ...................................................................... 9
Las organizaciones formales y la administración........................................................... 9
La administración: ¿arte, ciencia o técnica? ..................................................................... 11
Antecedentes de la teoría administrativa .......................................................................... 14
La Administración en el Siglo XX ................................................................................... 15
Principales Escuelas o Corrientes del Pensamiento Administrativo ................................ 18
ACTIVIDADES PRÁCTICAS .................................................................................... 19
Administración y gerencia................................................................................................ 20
El proceso administrativo ............................................................................................. 20
EL ENFOQUE DE LA GERENCIA SOCIAL ....................................................................... 21
La Nueva Gerencia Pública (NGP) .................................................................................. 21
Componentes del NGP ................................................................................................. 22
Entonces la Gerencia Social: ............................................................................................ 27
Principios de la Gerencia Social....................................................................................... 27
Desafíos de la Gerencia Social ......................................................................................... 28
FUNDAMENTOS DE LA GERENCIA SOCIAL .................................................................. 30
Dimensiones de la Gerencia Social .................................................................................. 30
Cambio de paradigmas ..................................................................................................... 32
LA ESPECIFICIDAD DE LA GERENCIA SOCIAL ............................................................ 33
¿Por qué la Gerencia Social? ............................................................................................ 33
Características intrínsecas de problemas y programas sociales........................................ 34
Factores organizacionales................................................................................................. 36
Factores del medio ambiente social y político.................................................................. 37
REDISEÑO DE LA GERENCIA SOCIAL ............................................................................ 39
Definiciones y aproximaciones al concepto de Gerencia Social...................................... 39
EL VALOR PUBLICO EN LA GERENCIA SOCIAL ........................................................... 43
La GERENCIA de la Gerencia Social.............................................................................. 45
Lo SOCIAL de la Gerencia Social ................................................................................... 47
1. Los problemas sociales son complejos:.................................................................... 48
2. Los problemas sociales son dinámicos:.................................................................... 48
3. Tecnologías blandas ................................................................................................. 48
4. Mejoras en las condiciones y calidad de vida .......................................................... 48
5. Instancias, organizaciones y actores sociales ........................................................... 49
6. Población objetivo .................................................................................................... 49
Características................................................................................................................... 50
1. Adaptativa................................................................................................................. 50
2. Integral...................................................................................................................... 50
3. Interorganizcional..................................................................................................... 50
4. Estratégica ................................................................................................................ 50
5. Participación y concertación..................................................................................... 51

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6. Responsabilización ................................................................................................... 51
RETOS DEL GERENTE SOCIAL ........................................................................................ 52
Qué hace un gerente social? ............................................................................................. 52
¿Qué tipo de gerentes?.................................................................................................. 52
Objetivos de la Gerencia Social........................................................................................ 56
Las nuevas herramientas de la intervención ..................................................................... 61
Las cinco habilidades procesuales del gerente social: indicadores meso..................... 61
Las cuatro habilidades relacionales del gerente social: indicadores micro .................. 66
Las habilidades actitudinales del gerente social: del automatismo explicativo a la
reflexividad responsable ............................................................................................... 71
Ideas generativas: las premisas del nuevo paradigma gerencial................................... 74
Las nuevas prácticas: ¿Qué clase de hacer es conversar? ............................................ 76
¿CÓMO LO HACE? ........................................................................................................ 78
DE LA IMPLEMENTACIÓN TRADICIONAL A LA IMPLEMENTACIÓN DE
PROGRAMAS SOCIALES: LA GERENCIA ADAPTATIVA ................................................ 82
Implementación adaptativa............................................................................................... 83
Dos consideraciones finales.............................................................................................. 87
DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS O SOCIALES........................................................... 89
Las Políticas Públicas: Productos del Sistema Político. ................................................... 89
La Idea de Easton: ........................................................................................................ 90
Qué es un sistema político:........................................................................................... 91
Las políticas públicas: .................................................................................................. 92
¿Qué son las políticas públicas? ....................................................................................... 93
¿Qué se entiende por política social? ............................................................................... 96
La política social como un contrato.................................................................................. 97
Las partes...................................................................................................................... 97
Algunas precisiones conceptuales ................................................................................ 98
La teoría económica de los contratos ......................................................................... 101
Aplicación a la política social..................................................................................... 102
La política social como contrato incompleto.............................................................. 104
Condiciones para el contrato completo ...................................................................... 104
Como entendemos las políticas públicas ........................................................................ 106
¿Cómo puede definirse el estado frente a las políticas sociales? ................................... 111
Protector ..................................................................................................................... 111
Benefactor................................................................................................................... 112
Subsidiario .................................................................................................................. 112
Subsidiario focalizado ................................................................................................ 112
La polémica acerca del rol.............................................................................................. 113
Posturas que puede asumir el trabajador social .............................................................. 113
Analítico – crítico ....................................................................................................... 113
Funcional - pragmático............................................................................................... 113
Matriz de análisis............................................................................................................ 114
Dilemas, desafíos y propuestas................................................................................... 117
¿Cómo se elaboran y analizan las políticas públicas? .................................................... 118
El análisis de la elaboración de las políticas públicas: ................................................... 119
1. La formulación de las políticas públicas: ........................................................... 120
2. La implementación: ............................................................................................ 121

3
3. La evaluación y la continuidad o cambio: .......................................................... 122
Diseño de políticas municipales y políticas públicas locales ......................................... 123
Políticas públicas locales ................................................................................................ 126
Implicar a los ciudadanos en la elaboración de políticas................................................ 127
La participación en lo público .................................................................................... 127
Incidir en políticas públicas hoy................................................................................. 127
El valor de las diferencias y los conflictos ................................................................. 128
Cosechar los frutos ..................................................................................................... 129
Para fortalecer el compromiso y la capacidad ............................................................ 130
Principios orientadores para implicar a los ciudadanos en la elaboración de políticas
públicas....................................................................................................................... 131
Eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad de las políticas públicas: ........................... 133
Eficiencia técnica y eficiencia económica...................................................................... 135
Eficiencia y eficacia........................................................................................................ 135
Indicadores de eficacia y eficiencia............................................................................ 135
Un ejemplo de análisis de eficacia y eficiencia: los fondos de inversión social ........ 136
Sostenibilidad ................................................................................................................. 138
Sostenibilidad con una visión macro .............................................................................. 140
Las definiciones "micros" de la sostenibilidad............................................................... 140
ESTADO, DEMOCRACIA, CIUDADANIA Y DESCENTRALIZACIÓN ........................... 144
El concepto normativo.................................................................................................... 144
Erosión del concepto normativo ................................................................................. 147
El concepto descriptivo .................................................................................................. 151
Principios y valores de la democracia ............................................................................ 154
De la Soberanía Popular a la Democracia .................................................................. 154
¿Cómo puede gobernar el pueblo? ............................................................................. 156
El principio de la mayoría y la defensa de los derechos de las minorías ................... 157
El principio de la representación política democrática............................................... 159
Los valores de la democracia moderna........................................................................... 161
Las libertades democráticas........................................................................................ 161
La igualdad política de la democracia ........................................................................ 164
La fraternidad como valor democrático ..................................................................... 165
Democracia, racionalidad y cooperación........................................................................ 167
Pluralismo................................................................................................................... 169
Tolerancia ................................................................................................................... 169
Competencia regulada ................................................................................................ 170
Principio de mayoría................................................................................................... 170
Legalidad .................................................................................................................... 171
Derechos de las minorías............................................................................................ 171
Igualdad ...................................................................................................................... 172
Ciudadanía .................................................................................................................. 172
Soberanía popular ....................................................................................................... 173
Relación de dependencia de los gobernantes con respecto a los gobernados ............ 173
Representación............................................................................................................ 174
Revocabilidad de los mandatos .................................................................................. 174
Paz social .................................................................................................................... 174
Convivencia de la diversidad...................................................................................... 175

4
Participación ............................................................................................................... 175
Procesamiento de intereses diversos .......................................................................... 176
CIUDADANIA .................................................................................................................... 177
Origen y transformaciones de la idea de ciudadanía ...................................................... 179
Orígenes...................................................................................................................... 179
Transformaciones de la idea de ciudadanía .................................................................... 181
Diversos enfoques de la idea de ciudadanía ................................................................... 183
El enfoque liberal........................................................................................................ 183
La aproximación libertaria.......................................................................................... 185
La óptica comunitarista. ............................................................................................. 185
El modelo republicano................................................................................................ 186
Hacia una ciudadanía activa. .......................................................................................... 188
DESCENTRALIZACIÓN Y POLÍTICA SOCIAL................................................................ 192
El contexto latinoamericano y sus paradigmas............................................................... 192
La descentralización ....................................................................................................... 193
Sus significados .......................................................................................................... 193
Tesis básicas sobre la descentralización..................................................................... 195
La descentralización: las complejidades de un concepto ........................................... 196
Enfoques Teóricos sobre la Descentralización........................................................... 200
Desarrollo Regional y Descentralización ................................................................... 200

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INTRODUCCIÓN

Las recientes transformaciones estructurales que se han producido a nivel


mundial, han redefinido las formas de interacción entre las personas, las formas
de producción, las formas de vinculación entre los distintos actores.

Los cambios en los contextos internacionales se presentan como un conjunto de


restricciones y oportunidades que impactan sobre los decisores locales
(nacionales, provinciales y municipales).

El futuro de nuestro país, de nuestros departamentos y municipios depende de la


capacidad de los decisores para enfrentar exitosa y creativamente este conjunto
de restricciones y oportunidades, ensayando formas de inserción y desarrollo
compatibles con una visión de una sociedad integrada y con espacio para el
crecimiento de todos y cada uno.

Los principales desafíos que enfrentan nuestros decisores son los siguientes:

 El crecimiento de la economía, compatibilizando aumentos en la


competitividad de las organizaciones y en el stock de empleo productivo.
 La reducción sostenida de la pobreza, y el mejoramiento de la distribución
del ingreso nacional.
 La reconversión de importantes sectores de la actividad productiva,
desarrollando una masiva recalificación de las capacidades laborales y
gerenciales.
 La creación de una red de seguridad social que proteja a vastos sectores
durante los períodos de reconversión y recalificación.
 La sostenida inversión en capital humano (educación, salud, nutrición,
capacidades organizaciones).

Estos desafíos requieren de una política social renovada. La misma, incluyendo la


salud, la educación, el desarrollo social, la vivienda y otros sectores, tiene la
característica distintiva de dirigir sus acciones directamente a las personas y
comunidades, modificando sus capacidades y facultades propias, e interviniendo
en forma específica en las posibilidades reales de ejercicio de los derechos
humanos. La política social no sólo tiene como objetivo las personas y
comunidades, sino que sus esfuerzos se encaminan directamente a fortalecer los
recursos propios que aquellas presentan. Según manifiesta Bernardo Kliksberg, la
política social tiene un compromiso ineludible con la formación y mejoramiento del
capital humano y capital social de un país, formas de capital indispensables para
un desarrollo constante y equitativo.

Las acciones de política social son esencialmente inversiones en capital humano y


social, en el desarrollo de capacidades y en el desarrollo de una institucionalidad
integradora. En política social, el concepto de gasto social carece de pertinencia

6
conceptual. El concepto clave es el de inversión social. La realidad de las
transformaciones sin embargo, nos revela que vastos contingentes de la población
guatemalteca no han mejorado su condición de vida paralelamente al crecimiento
económico observado. Más aún, importantes segmentos de guatemaltecos se
han incorporado al terreno de la vulnerabilidad social, en gran medida debido al
desempleo, la precarización laboral y la caída de los ingresos.

Para lograr significativas y sostenidas mejoras en la calidad de vida de nuestra


gente varios son los caminos complementarios a seguir. Entre los mismos se
encuentra aumentar la inversión social, realizar transformaciones en el modelo de
acumulación en el sentido de una distribución más equitativa del ingreso,
profundizar la reforma fiscal buscando la progresividad de los impuestos y mejorar
la gestión de la política social.

Este último es el aspecto sobre el cual se desarrolla el concepto de Gerencia


Social. En este punto, mucho es lo que todavía queda por hacer para mejorar la
gestión de la política y los programas sociales. Esta área de gobierno requiere de
una jerarquización real, y para ello, es necesario modernizar su funcionamiento y
capacitar a los tomadores de decisión para lograr resultados que impliquen
mejoras tanto en la efectividad, calidad y eficiencia de los programas sociales.
Hacer las cosas bien, en cualquier actividad, representa un desafío cotidiano
donde están en juego el prestigio y el orgullo personales. En la política social más
que en otra área de acción, hacer las cosas bien tiene antes que nada fuertes
condiciones y requerimientos éticos. Cuando la calidad de vida está en juego,
cuando la libertad y la justicia son valores a alcanzar, hacer las cosas bien es una
obligación.

El mejoramiento de la gerencia social, en todo lo que ello implica (redefinición de


las estructuras y funciones, reingeniería de procedimientos, formación del recurso
humano, mejoramiento de la programación social, su monitoreo y evaluación y el
gerenciamiento del recurso humano), tiene un fuerte impacto en la calidad de los
servicios sociales prestados y en la eficiencia de la inversión, todo esto en un
período de restricciones presupuestarias.

En la aldea global donde vive actualmente la humanidad, cada vez más cerca,
gracias a los medios masivos de comunicación, es evidente que las formas de
control social se confunden todavía más, sobre todo en los grandes centros
urbanos.

El impacto en la sociedad que ha generado la crisis actual del capitalismo,


demanda que se vuelvan a ensayar modalidades de intervención hasta ahora
consideradas en desuso frente a las nuevas tecnologías, pero aún utilizadas y
perfeccionadas en los países en vías de desarrollo o subdesarrollados. En por ello
que un nuevo enfoque que se le da al trabajo social es el de Gerente social:

El Gerente social debe aportar mayor complejidad a la situación incorporando


todas las variables posibles, otros aspectos a tener en cuenta es el monitoreo y la

7
evaluación. Los Trabajadores Sociales deben recuperar su protagonismo,
ampliando nuestros criterios de análisis de la realidad, formándonos para el nuevo
desafío y no quedarnos subsumidos y mimetizados en un profundo desaliento
acompañando la vertiginosa caída de las instituciones que históricamente se han
ocupado de la “cuestión social”.

El gerenciamiento social no es, como muchos piensan, el traslado de modelos


exitosos desde el campo empresarial, sino desarrollar una lucha de conjunto
contra la pobreza, articulando tareas, buscando nuevas formas de abordaje a la
realidad, mejorando el nivel de eficiencia en el uso de los recursos, planificando y
evaluando. La gerencia social si bien no va a resolver los problemas estructurales,
que comprenden más del modelo de producción y de las relaciones
internacionales, debe ser tomada como un instrumento efectivo para una política
social agresiva, protectora de los más débiles y para un modelo de desarrollo
productivo orientado hacia el desarrollo humano. La propuesta busca:

 Optimizar los recursos públicos


 Apertura real a la participación ciudadana en la gestión de los programas
sociales.
 El aporte de los programas a las particularidades necesidades de los
pobres con el pleno respeto de sus endoculturas.
 Garantizar la transparencia y el control de los recursos empleados.

Los trabajadores sociales se han mimetizado con las instituciones oficiales, las
que a partir de los aspectos económicos tienen cada vez menos recursos para una
demanda creciente en calidad y cantidad. Si sumamos a esta la débil conciencia
gremial, las posturas dogmáticas, la poca capacidad de negociación y una
actualización profesional deficiente, el cuadro desde una imagen pesimista lo
podríamos calificar como desalentador. Si lo tomamos como un obstáculo y un
desafío sería un estimulo vital para iniciar un nuevo proceso de
reconceptualización del trabajo Social. Sólo la creatividad, el compromiso, el
estrechar filas, la redefinición de un nuevo rol, la actualización profesional y el
aventurarnos en el espacio público, sería el soporte de una nueva forma de
reinserción social.

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ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA ADMINISTRACIÓN Y DE LA
GERENCIA SOCIAL

La administración, definición e importancia

Las organizaciones formales y la administración

Para Peter Drucker, la administración es la actividad más importante de nuestra


sociedad. Efectivamente, de una posición insignificante al principio del siglo, la
administración se ha transformado en la actividad central de nuestra civilización.

Lo anterior no implica que en épocas anteriores no hubiese necesidad de adminis-


tración, de administradores, ni de aplicar principios administrativos; por el
contrario, la administración es tan antigua como el hombre; pero el origen de su
estudio sistemático es relativamente reciente, aunque los conocimientos
administrativos se han ido acumulando durante muchos siglos. Su práctica se fue
acentuando a medida que la sociedad se fue haciendo más compleja. La
evolución de la sociedad creó necesidades que debían ser satisfechas por
organizaciones formales. Los bienes y servicios proporcionados por individuos o
grupos pequeños informales (el hogar, pequeños talleres familiares), pasaron a
ser proporcionados por grandes grupos que constituyen organizaciones formales.

Este significativo paso de grupos pequeños de cooperación informal a los grandes


grupos formales exigió que una o varias personas -administradores- asumieran la
responsabilidad de coordinar los esfuerzos individuales y de grupos. Tal exigencia
-demanda de administradores- es independiente de la naturaleza de los bienes o
servicios suministrados por el grupo y del período histórico en que se viva. La
evocación de algunas empresas y organizaciones, tales como la construcción de
la Pirámide, la conquista de América, la erección de la Antigua Civilización China,
del Antiguo Egipto, o del Imperio Romano, demuestran que la aparición de grupos
formalmente organizados no es un fenómeno exclusivo de nuestro siglo. Ha sido
una característica de las sociedades complejas en toda la historia de la
humanidad.

Es decir, el hombre siempre ha tenido la necesidad de organizar actividades


cooperativas.

A partir del inicio del estudio formal de la Administración, a principios de siglo, se


ha pretendido que tal acción cooperativa se haga consciente y sistemáticamente,
por medio de una serie de principios. Estos principios han sido desarrollados por
la Administración como su cuerpo doctrinal, junto con su propia tecnología.

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Dirigir esa acción cooperativa de los grupos organizados formalmente, de una
manera consciente y sistemática, es ADMINISTRAR. Quien realiza esa acción, es
un ADMINISTRADOR.

Afirmar que esta acción es sistemática significa que debe estar orientada por
objetivos determinados en forma acertada, y que estos han sido formulados
adecuadamente según las necesidades; que además han sido elaborados planes,
también adecuados a esas necesidades; que ha sido diseñada una organización
de acuerdo con esos objetivos y que existe coordinación de las diversas
actividades y un oportuno control de las mismas. Tal como afirma Terry

"Administrar, implica el logro de objetivos por parte de personas


que aportan sus mayores esfuerzos de acuerdo con acciones
preestablecidas"

Dicho de otro modo administrar implica saber:

- ¿Qué puede hacerse?


- ¿Qué se va a hacer?
- ¿Cómo se va a hacer?
-¿Con qué se va a hacer?
- ¿Cómo lograr que se haga?
- ¿Cómo saber cuándo se ha realizado?

Para que ocurra lo anterior es necesario un ambiente donde las personas,


trabajando juntas, puedan desempeñarse bien, lo cual exige una interacción de
aportes y restricciones de tipo económico, psicológico, político, social y técnico.

Si se adopta esa concepción de la administración, el administrador debe tener


claro que su tarea consiste fundamentalmente en utilizar con eficiencia los
esfuerzos del grupo, es decir, que las tareas operativas correspondientes se llevan
a cabo mediante el esfuerzo de los miembros del grupo. No cabe, por lo tanto, la
tendencia a realizar las cosas personalmente. El administrador -según lo
expuesto- debe poseer una aptitud según la cual, por medio del trabajo
cooperativo de grupo, pueda utilizar al máximo, en forma eficaz y racional los
recursos a su disposición. Por lo tanto, se asocia la administración con un grupo.

En el mismo sentido anterior pueden ser expuestas algunas definiciones de


administración aportadas por tratadistas de ese campo.

Para J. D. Mooney, la administración es el arte o técnica de dirigir e


inspirar a los demás, con base en un profundo y claro conocimiento de la
naturaleza humana.

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Koontz y O'Donnell la definen como la dirección de un organismo social y
su efectividad en alcanzar los objetivos, fundada en la habilidad de
conducir a sus integrantes.

Tal y como se expuso anteriormente, para Terry, consiste en lograr


objetivos predeterminados por parte del grupo.

Quizá la definición más conocida de administración es aquella según la cual


administrar consiste en:

Lograr que las cosas se realicen por medio de otros y


obtener resultados a través de otros.

Si analizamos la cantidad de tiempo que pasamos en contacto con organizaciones


formales, tales como hospitales, clínicas, escuelas, empresas mercantiles,
organizaciones gremiales, partidos políticos, etc., se concluye que éstas están en
toda nuestra vida y es imposible eludirlas. Esto convierte a la administración en
una de las actividades humanas más importantes, pues la tarea de administrador
consiste en crear y conservar un ambiente adecuado para que grupos de
personas puedan trabajar eficazmente en el logro de objetivos comunes.

La administración: ¿arte, ciencia o técnica?

Puede concluirse de las definiciones anteriores, que la finalidad de la


Administración es la de organizar y coordinar los grupos sociales, para poder
obtener la mayor eficiencia y eficacia en el logro de sus objetivos. Para ese fin
coordina la estructuración y el funcionamiento de los organismos sociales - la
empresa, la Universidad, la Iglesia, el Estado, el partido político, etc., entendidos
todos como aquella unión consciente de personas que persiguen un objetivo
común. Tal uniformidad no existe, sin embargo, cuando analizamos la posición
que adoptan diversos autores sobre la naturaleza científica de la administración.

Para algunos tratadistas la administración es una Ciencia, para otros es un Arte.


Hay quienes afirman que en tanto una Ciencia como un Arte. También es
percibida como Ciencia y Técnica. Lo anterior puede verse ejemplificado en el
cuadro siguiente.

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NATURALEZA DE LA ADMINISTRACIÓN SEGÚN VARIOS TRATADISTAS

NATURALEZA TRADISTAS CIENCIAS ARTE CIENCIA Y ARTE TÉCNICA

F.W. TAYLOR X

H. FAYOL X

G. TERRY X

P. DRUCKER X

H. SIMÓN X

L. GULICK X

L. URWICK X

B. KLIKSBERG X

Según algunos autores la administración es Ciencia porque posee un cuerpo


organizado de conocimientos, que la explica en términos de verdades
generales. Otros autores la conciben como Arte en cuanto es conocimiento
práctico que permite obtener el resultado deseado.

Administrar es, por lo tanto, la habilidad y la capacidad


adquirida mediante la experiencia, pero también por la
observación y el estudio, para aplicar el conocimiento
administrativo con el fin de alcanzar los resultados deseados.

Una posición muy común es aquella según la cual la administración es percibida


como Arte y Ciencia que se complementan.

La administración como Arte exige creatividad, basada en la comprensión de la


Ciencia Administrativa y condicionada por ella. Si una mejora, también la otra
debería mejorar; es necesario un equilibrio entre ambas.

Según los estudios del lenguaje administrativo, pocos autores se han abocado al
planeamiento y análisis del problema, de tal forma que las disparidades de
criterio, se deben en esencia a imprecisiones terminológicas y semánticas.

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En este sentido KLIKSBERG afirma que el asignarle el calificativo de Arte a la
administración, obedece a desconocimiento lingüístico o conceptual de las
diferencias que guarda con el conocimiento artístico.

La administración no entraña -como arte- una actitud de carácter espiritual


desarrollada por métodos intuitivo-vivenciales, ni su objeto es la creación artística.

Los conocimientos administrativos, afirma KLIKSBERG, pueden pertenecer a la


esfera del CONOCIMIENTO CIENTÍFICO O A LA DEL CONOCIMIENTO
TÉCNICO.

Pertenece al campo del conocimiento científico porque su objeto de estudio: LA


ORGANIZACIÓN, como todo otro fenómeno de lo natural o social, encauza su
comportamiento dentro de determinadas regularidades que permiten su
conocimiento científico y la posibilidad de estructurar una ciencia.

Por otro lado, existe la posibilidad de un conocimiento técnico de la organización,


o sea de una tecnología administrativa, basada en el conocimiento científico
obtenido de la organización y que vendría a ser empleado en el manejo de la
misma a fin de orientarla a sus objetivos deseados.

Según lo anterior, la administración es un vocablo que engloba dos conceptos:

"ES UNA CIENCIA QUE TIENE POR FINALIDAD LA


EXPLICACIÓN DEL COMPORTAMIENTO DE LA ORGA-
NIZACIÓN Y TAMBIÉN UN CONJUNTO DE TÉCNICAS
APLICABLES A LA CONDUCCIÓN DE LAS ORGA-
NIZACIONES"

Por lo tanto, la administración es una ciencia, cuyo campo de estudio lo

constituye el comportamiento de la organización. Su conocimiento y el

empleo de las técnicas administrativas permiten la conducción de los grupos

formales hacia la consecución de los objetivos previstos, en un ambiente en

que todas las personas, trabajando juntas, aporten sus mayores esfuerzos

de acuerdo con acciones preestablecidas.

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Antecedentes de la teoría administrativa

Anteriormente afirmamos que la administración es tan antigua como el hombre.


Con ello queremos decir que la administración como ACTIVIDAD PRACTICA,
existió desde que dos o más personas unieron sus esfuerzos para el logro de
objetivos comunes. Por lo tanto, tradicionalmente han existido tareas
administrativas.

Durante los siglos pasados, las funciones administrativas se llevaban a cabo


como parte de otras funciones y muchos de los que participaban en la
administración no se identificaban como administradores. Sin embargo, la
administración ha constituido una gran preocupación para las sociedades
organizadas en toda la historia de la civilización. En consecuencia, los
antecedentes de la teoría administrativa son muy numerosos.

Casi no hay filósofo, historiador o biógrafo importante que no haya escrito sobre
las organizaciones administrativas. Entre los más notables de la antigüedad se
citan por ejemplo los siguientes:

Platón (propone los principios de especialización)


Aristóteles (los criterios de organización)
Sócrates (la universalidad de la administración)

También en las civilizaciones antiguas se encuentran abundantes pruebas de


administración en los registros del gobierno, el ejército y los tribunales. Por
ejemplo:

Egipto, es el país más antiguo en el establecimiento de una administración


BUROCRÁTICA estatal.

En la Antigua China, según Galvan Escobedo, se practicó un sistema de


administración de empresas, un servicio civil bien desarrollado y se tenía un
entendimiento claro de muchos de los problemas de la administración pública,
similares a los de hoy.

En el Imperio Griego y Romano, se manejaron sus asuntos de una manera eficaz,


gracias a la comprensión y empleo de una serie de principios administrativos.

Tales antecedentes de la administración tienen una gran importancia pero sólo


constituyen un conjunto de prácticas administrativas aisladas, que se llevaron a
cabo en distintas partes del mundo impuestas por determinadas necesidades del
momento o circunstancias históricas. La administración como objeto de estudio
surge con el movimiento denominado CAMERALISMO.

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Los cameralistas eran un grupo de intelectuales y administradores alemanes y
austriacos. Sus actividades se iniciaron en 1550 y florecieron en el siglo XVIII. Su
movimiento prosperó en Alemania y Austria.

Desarrollaron principios de tecnología administrativa, destacaron la


especialización de funciones, el cuidado con el adiestramiento y selección de
personal. Se preocuparon por el establecimiento del interventor en los asuntos del
gobierno, la simplificación de los procedimientos legales y de los trámites
administrativos.

La Administración en el Siglo XX

Aún cuando el movimiento de los cameralistas contribuyó a la organización


sistemática de la administración, su filosofía no prosperó fuera de Alemania y
Austria.

El nacimiento de la nueva teoría administrativa aún requirió nuevos aportes; por


ejemplo, el que fue dado por el movimiento de derecho administrativo, a partir de
la Revolución Francesa. La contribución de políticos y administradores públicos
también fue importante. Estos propugnaban el logro de la eficiencia en el manejo
de los asuntos del gobierno. Para ello era necesario cambiar la improvisación por
la previsión; esto mediante el empleo de la metodología científica que permitiera
establecer sólidos principios de racionalidad administrativa.

De esta forma, a principios del presente siglo surge la moderna teoría de la


administración.
Se considera que tal evento ocurrió como consecuencia de dos movimientos
denominados ADMINISTRACIÓN CIENTÍFICA Y ADMINISTRACIÓN GENERAL
E INDUSTRIAL, nombres que corresponden precisamente a las publicaciones
básicas de sus dos respectivos autores.

En efecto, 1903 marca el inicio de la ciencia moderna de la administración con la


teoría del norteamericano Frederick Taylor, sobre administración de talleres y sus
principios de administración científica.

Mientras en los Estados Unidos Taylor precisaba el pensamiento administrativo,


en Francia Henry Fayol llegaba independientemente a sus propias conclusiones
en su obra sobre la ADMINISTRACIÓN GENERAL E INDUSTRIAL. Su
contribución fue tan importante o más que la de Taylor.

Ambos coincidían en que existen principios administrativos que pueden ser


enseñados y aprendidos.

En general se adjudica a ambos, Taylor y Fayol, el título de "Padres de la


Administración".

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Tal calificativo se debe a que las obras de ambos autores dieron origen a una
infinidad de trabajos que buscarían de allí en adelante sistematizar el estudio de
la disciplina. Esa enorme corriente literaria ha crecido ininterrumpidamente, con
un amplio campo de conocimientos, abarcando experiencia, práctica y teoría.

Lo anterior no debe hacernos pensar que la administración surgió como un hecho


aislado.

La administración tal y como la conocemos hoy, parte de la realidad histórica


derivada del nacimiento de la sociedad industrial, como una consecuencia y
necesidad de ésta.

Los grandes inventos que dieron origen a la Revolución Industrial y las


condiciones sociales que generaron, hicieron necesaria la formulación de una
serie de principios que permitieron optimizar los grandes recursos acumulados por
los grupos capitalistas, propietarios de los medios de producción.

Dado el avance de la ingeniería, correspondió a ésta dar una respuesta a la


necesidad planteada de racionalizar el empleo de los recursos humanos (mano de
obra) y materiales a fin de incrementar las utilidades de las grandes empresas.
Precisamente este aporte procedente de la ingeniería, conduce a una
visualización del trabajo humano como una extensión de la máquina.

Taylor y Fayol, ambos con experiencia en el campo de la ingeniería,


condicionados y estimulados por ese ambiente, responden a las necesidades de
éste, constituyéndose en los iniciadores más connotados de la ingeniería
industrial y del ESTUDIO SISTEMÁTICO DE LA ADMINISTRACIÓN.

Tanto Taylor como Fayol tuvieron sus seguidores hasta la década de los treinta.
Su enfoque de la administración, centrado en los factores vinculados con la
productividad, descuidó un tanto el carácter eminentemente humano y sistémico
de la administración.

Alrededor de 1930 y como producto del análisis de los resultados de


investigaciones experimentales, ganó adeptos la idea de que las personas
constituyen el aspecto más importante de la administración.

En consecuencia se inicia un nuevo enfoque de la administración, que a diferencia


de las teorías de Taylor y Fayol se interesa por el estudio de las relaciones entre
las personas que deben trabajar juntas para el logro de objetivos comunes. Es el
movimiento denominado de las RELACIONES HUMANAS.

16
Tal movimiento se amplía con el enfoque del COMPORTAMIENTO HUMANO
vigente en la actualidad. Este es mucho más amplio y completo que el anterior.
No se queda soto en las relaciones humanas, sino que incursiona en el estudio de
la conducta del hombre, tanto considerado éste individualmente, como formando
parte de grupos sociales.

Al iniciar la década de los cincuenta, la computadora permitió darle un énfasis


creciente a los métodos cuantitativos en el análisis de la administración.

Significó un nuevo enfoque de esta materia, la aplicación de la matemática y la


estadística.

En años más recientes, otros enfoques, tales como la concentración en la toma de


decisiones y en los sistemas, han penetrado en la corriente principal del
pensamiento referido a la administración.

Si comparamos el desarrollo de la teoría administrativa con el de otras ciencias, se


concluye que su desarrollo comprende un período sorprendentemente corto. No
obstante, ese desarrollo ha sido proporcionalmente rápido. Puede afirmarse que
ha sido revolucionario. Tal situación en la formación de la teoría administrativa, ha
incidido para que actualmente existan diferentes enfoques o maneras de estudiar
y conceptuar la administración y diferentes formas de hacer administración.

Estos enfoques que engloban las teorías administrativas, con frecuencia son
denominados ESCUELAS O CORRIENTES DEL PENSAMIENTO
ADMINISTRATIVO. En algunos casos constituyen modificaciones o funciones de
conceptos anteriores. En otros casos, el aporte de profesionales de distintos
campos, tales como economía, psicología, sociología, ciencias políticas,
matemáticas, etc., han contribuido a crear nuevas conceptualizaciones sobre la
administración y en consecuencia se han estructurado nuevas teorías sobre ésta.

El conocimiento de las principales teorías y escuelas administrativas constituye un


tema de trascendental importancia en el estudio de la administración. Su análisis
permite al futuro administrador, determinar cómo surgieron y desarrollaron, y en
qué contexto se practicaron. Este será el objeto de estudio en el resto de la
Unidad.

Dado que nos ocuparemos en esta Unidad de las teorías de la administración, es


indispensable dedicar algún esfuerzo que permita aclarar la palabra teoría. Para
ello emplearemos, adaptado a nuestro medio, el símil expuesto por Huse y
Bonditch en su obra El Comportamiento Humano en la Organización.

La elaboración de una teoría se desarrolla de un modo muy parecido a la


colonización de América. Un colonizador abrió un pequeño claro en el bosque.
Otros hicieron sus pequeñas talas y construyeron sus ranchos o casas. Más

17
tarde, cuando éstas se fueron aproximando unas a otras, empezaron a surgir
caminos, que finalmente se convirtieron en carreteras.

La conducción de la teoría de la administración se ha producido de un modo muy


parecido. En una parte del bosque, alguien abrió un claro (teoría) mientras otra
persona elaboraba otra teoría independientemente. Ahora las teorías están
conectadas entre sí por caminos y carreteras conceptuales. No obstante, las
teorías de la administración son revisadas y modificadas continuamente (3).

En el resto del texto nos proponemos mostrar cómo han tenido lugar esos nuevos
progresos, y su relación con los del pasado.

Principales Escuelas o Corrientes del Pensamiento


Administrativo

El extraordinario desarrollo de la teoría administrativa ocurrida en el presente


siglo; el hecho de constituir la administración una de las actividades más
importantes del presente; la enorme corriente literaria.

Sobre el tema que ha crecido ininterrumpidamente y la amplia gama de enfoques


sobre la teoría administrativa, han creado una gran confusión sobre qué es la
teoría administrativa y la ciencia administrativa y cómo se debe estudiar la
administración. Esto justifica la frase bastante conocida de Harold Koontz, según
la cual la situación actual en este campo constituye "La jungla de la teoría
administrativa".

Efectivamente, existen diversas formas de agrupar las escuelas administrativas,


según los tratadistas de la materia. Tal situación puede visualizarse mejor en el
cuadro que se presenta en este documento. En el mismo puede notarse cómo la
teoría administrativa, para su estudio, es agrupada en formas diversas, según los
distintos autores.

Las teorías de la organización y de la administración difieren de dos modos.


Primero la teoría de la organización se ocupa de la estructura de las relaciones
interpersonales y de la organización como un mecanismo social para fomentar la
colaboración humana.

La administración por su lado se preocupa entre otras cosas de la adquisición y


utilización de recursos. Considera en gran parte la organización como un vehículo
para lograr una salida o un objetivo.

Segundo, la teoría moderna de la organización es una disciplina


relativamente nueva, un desarrollo de los últimos años.

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ESCUELAS O CORRIENTES DEL PENSAMIENTO
ADMINISTRATIVO SEGÚN VARIOS AUTORES

KOONTZ Y GEORGE R F. C. R. G.MURDICK A. RÍOS S. Y A.


O'DONNELL TERR MURDICK J. E. ROSS PANIAGUA

Operacional Administración por Jurídica De comporta- Científica


Costumbre miento

Empírica Administración Productiva Empírica Humano-


Científica Relacionista

Comportamiento Comportamiento Burocrática Cuantitativa Estructuralista


Humano Humano

Sistema Sistema Social Psicológica Teoría de la Neohumano


Social Decisión Relacionismo

Teoría de las Teoría de la Decisión Política Proceso


Decisiones Administrativo

Centro de Medición Cuantitativa


Comunicaciones

Matemática Proceso Administrativo

ACTIVIDADES PRÁCTICAS

1. Investigue qué contribución hicieron a la administración las siguientes


personas:

Woodrow Wilson , Adam Smith, Roberto Owen

2. Explique por qué la principal contribución para la sistematización de la teoría


administrativa se originó en la ingeniería.

3. Investigue qué hechos favorecieron el nacimiento de la corriente


administrativa, según la cual las personas constituyeron el aspecto más
importante de la administración.

4. Con la ayuda de algunos textos, identifique en una Institución Estatal, las


características principales de la Burocracia.

19
Administración y gerencia

La administración determina los objetivos específicos y los fracciona en metas


para que las diversas áreas de la organización intenten alcanzarlas. Esta función
implica crear y establecer las políticas. La gerencia está relacionada con la
conducción y la ejecución de las políticas establecidas por la administración.

Definimos al gerente como alguien que se esfuerza por alcanzar objetivos


cuantificables, relacionados con los fines del subsistema, y un administrador
como aquel que se esfuerza por llegar a objetivos no cuantificables,
independientemente del efecto final de su consecución. Otra visión establece que
la diferencia entre administración y gerencia es que un administrador es
típicamente un gerente que trabaja en organizaciones públicas o no lucrativas,
más que en una empresa mercantil. Algunos ejemplos pueden ser los
administradores de instituciones educativas, de hospitales, etc. En todos los
casos, este enfoque sólo se aplica a quienes supervisan a otras personas. Tanto
el administrador como el gerente tienen las mismas funciones, responsabilidades y
calificaciones, sólo que ejercidas en organizaciones de distintos tipos (finalidades).

El proceso administrativo

Un proceso administrativo es la aplicación de principios y de funciones para la


consecución de objetivos. Las diversas funciones del administrador, en conjunto,
conforman el proceso administrativo.

Por ejemplo: planeación, organización, dirección y control, consideradas por


separado, constituyen las funciones administrativas; cuando se toman como una
totalidad para conseguir objetivos conforman el proceso administrativo.

El proceso administrativo como todo proceso tiene que ser dinámico, evolutivo,
con cambios permanentes y continuos. Los elementos del proceso administrativo
actúan entre si; cada uno de ellos afecta a los demás.

El proceso administrativo consiste en:

a) La división del trabajo basado en la especialización funcional.


b) Una jerarquía de autoridad perfectamente definida.
c) Un sistema de reglas que especifiquen los derechos y obligaciones de cada
puesto.
d) Un sistema de procedimientos para controlar las situaciones de trabajo.
e) La impersonalidad de las relaciones interpersonales.
f) Promoción y selección de los empleados con base en su competencia técnica.

20
EL ENFOQUE DE LA GERENCIA SOCIAL

La Nueva Gerencia Pública (NGP)

En los años ochenta, algunos países desarrollados (Reino Unido, Canadá,


Australia, Nueva Zelandia, principalmente) lanzan un conjunto de iniciativas
orientadas a la modernización de los sistemas de administración pública, bajo un
nuevo enfoque denominado New Public Management" o "nueva gerencia pública"
(NGP). (Meneguzzo, 1998). NGP consiste básicamente en la adopción de
modelos organizativos flexibles, la descentralización de actividades, y la
introducción de mecanismos de mercados (competencia entre organismos
públicos, contrataciones externas con el sector privado lucrativo y no lucrativo,
modernización de arreglos administrativos, experimentación con nuevas fórmulas
de gestión de los servicios). En la práctica ha significado cambios profundos en las
estructuras, sistemas y prácticas de la gerencia pública, que no son meramente
administrativos porque apuntan a modificar el gobierno mismo de lo público.

El NGP es el paradigma donde se inscriben los distintos procesos de cambio en la


organización y gestión de las administraciones públicas. Puede ser visto como un
enfoque desde el cual se intenta hacer una transferencia de la lógica de gestión
privada a las organizaciones públicas (Lane, 1995).
La OECD ha jugado un papel crucial en la difusión de este enfoque,
documentándolo y difundiéndolo en diferentes textos y promoviendo eventos
destinados a debatir experiencias enmarcadas en dicho enfoque (OECD-PUMA,
1996). De acuerdo a esta organización, los estímulos más importantes para
introducir y desarrollar un conjunto de intervenciones orientadas a redefinir el
papel de los gobiernos y de las administraciones públicas se resumen en los
siguientes puntos:

 déficit presupuestario en las finanzas públicas;


 insatisfacción de las demandas sociales;
 ineficacia en el manejo de los programas;
 presiones para alcanzar altos niveles de competitividad en la economía
mundial;
 internacionalización de problemáticas económicas, sociales y culturales.

Para responder a tales desafíos se diseñan soluciones caracterizadas por la


búsqueda de una reducción de costos de los servicios, mediante modalidades de
oferta más eficaces (contratación y cogestión); redimensionamiento de las
instituciones públicas e introducción de nuevas fórmulas de gestión; evaluación del

21
desempeño y mejoramiento del control social de la gestión; descentralización-
transferencia de responsabilidades del gobierno a las OSC; introducción de
estándares explícitos de calidad de los servicios públicos; integración de la ética
en la administración pública; mejoramiento de la información al público; y un
mayor control ciudadano de la gestión (Meneguzzo, 1998).

Según Hood (1991), uno de los factores que conducen a la aparición del NGP es
el surgimiento de una clase administrativa socialmente heterogénea, menos
tolerante de estatismo y de enfoques universales de las políticas públicas.
Asimismo, incide en su auge el cambio técnico, que tiende a desdibujar los límites
que separan la gestión pública de la privada, sometiendo la gestión pública a una
lógica tecnicista, economicista, propia del sector privado. Es precisamente esa
pretensión de universalidad técnica lo que pone en juego los valores y criterios de
decisión inherentes a la gestión de las políticas públicas, pudiendo resultar en
diseños que afecten de manera significativa la condición de la ciudadanía y el
desarrollo de la vida pública.

De una manera muy resumida, podríamos decir que el NGP es un enfoque muy
limitado de gestión pública, porque promueve un conjunto de valores y criterios de
políticas muy circunscritos a los imperativos de reducción de costos y de "hacer
más con menos", mediante una gerencia de mejor calidad y un diseño estructural
diferente. De este modo, no promueve otros valores como equidad, sostenibilidad,
ética y democracia participativa.

Componentes del NGP

Prédica Significado. Gerencia profesional La accountability exige clara asignación


de responsabilidades por las acciones, y para ello las organizaciones deben contar
con gerentes activos, visibles y con poder discrecional en sus cúspides.

Estándares explícitos y medición del desempeño La accountability exige clara


fijación de metas y objetivos, junto con indicadores de logro, expresados en
términos cuantitativos.

Énfasis en control de resultados La asignación de los recursos y recompensas


debe estar vinculada a la medición del desempeño, y el esfuerzo debe estar
centrado en resultados.

Cambios hacia la desagregación de unidades Se tiende a crear unidades


"gerenciables", que separen los intereses de provisión de los de producción, para
lo cual se establecen contratos dentro y fuera del sector público, asegurando de
esta forma el logro de la eficiencia.

Cambios hacia una mayor competencia en el sector público Para mejorar


estándares y bajar costos se promueve la competencia mediante contratos y
ofertas.

22
Enfasis en mayor disciplina y frugalidad en el uso de los recursos Se insiste en
"hacer más con menos", reduciendo costos directos, aumentando la disciplina en
el trabajo, resistiendo a las demandas de los gremios y sindicatos, etc.

Enfasis en adoptar estilos gerenciales propios del sector privado Se introduce


mayor flexibilidad en el empleo y remuneración, y se usan las herramientas
gerenciales del sector privado.

La implementación de la NGP en Nueva Zelandia es considerada por varios


autores (Hood, 1991; Boston et al, 1996; Aucoin, 1995) como el resultado de un
movimiento exitoso de reforma social de gran coherencia y rigor intelectual, a
diferencia de los casos del Reino Unido y Australia, que son de corte más
gerencialista y pragmático. En Nueva Zelandia la reforma enmarcada en el
enfoque del NGP formó parte de una estrategia integral de reforma económica y
política con miras a fortalecer el desarrollo económico. Los cambios introducidos
mediante el NGP consistieron en el manejo de nuevos instrumentos y técnicas de
gestión, la adopción de un estilo y modo de gobierno distinto al tradicional y el
desarrollo de una cultura distinta sobre los servicios públicos (Boston et al, 1996).

El modelo de Nueva Zelandia apuntó a "funcionar mejor y costar menos",


proponiéndose como metas las siguientes: i) mejorar la eficiencia y la eficacia del
sector público; ii) hacer el sector público más receptivo a las demandas de los
"clientes"; iii)reducir gastos; y iv) aumentar la accountability de los gerentes. Para
ello se valió de los siguientes instrumentos: privatización-comercialización de los
servicios públicos; fijación de estándares y medición de resultados; definición de
responsabilidades gerenciales; y extensa contratación con terceros.
Gobernación pública (GP).

En los últimos dos años se advierten pasos que buscan redefinir al menos
parcialmente los contenidos del NGP, para dar entrada a otra visión de la gerencia
pública conocida como Gobernación Pública ("public governance"), visión que
busca superar algunas de las limitaciones del enfoque del NGP. Las críticas
principales que desde el enfoque de gobernación pública se plantean al NGP se
refieren a su excesiva cercanía al mundo de las empresas privadas y a su enfoque
mecanicista e insensible a las exigencias que surgen de las especificidades de los
procesos de gestión de las administraciones públicas, principalmente en el área de
las políticas sociales (Hood, 1991). Ante tales limitaciones, se producen intentos
de elaboración de un nuevo paradigma centrado en el desarrollo de las
capacidades de gobierno junto con una importante participación de los actores
involucrados en la formación e implementación de las políticas públicas, la
promoción de la organización de redes y una armonización de la gestión con el
contexto económico y social (Meneguzzo, 1998).

El principal documento donde se expone el enfoque de Gobernación Pública (GP)


es el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997 del Banco Mundial, centrado en el
tema A Estado en un mundo en transformación". En dicho informe se desarrollan

23
los principales elementos del enfoque de GP, los cuales son: la construcción de
instituciones para un sector público capaz y las relaciones Estado-sociedad.

Desde este enfoque, se presta una atención particular al papel de las instituciones
en la acción de gobierno y a los incentivos para reorientar el comportamiento del
Estado. Se trata de lograr una administración pública eficaz para promover el
crecimiento y reducir la pobreza, mediante la formulación de políticas bien
concebidas y la prestación de bienes y servicios básicos al menor costo posible.
Según el enfoque de GP, los cimientos de una administración pública eficaz serían
los siguientes:

desarrollar una fuerte capacidad del gobierno central para formular y coordinar
políticas, con apoyo en mecanismos que permitan tomar decisiones con
conocimiento de causa y en forma disciplinada y responsable, y mediante
procesos que admitan la participación y supervisión de las partes interesadas;
desarrollar sistemas de prestación de servicios eficientes y eficaces; y establecer
un sistema de función pública integrado por funcionarios motivados y capaces, con
un sistema de contratación y ascensos basado en el mérito, una remuneración
justa y una fuerte mística de trabajo.

Como vemos, el nuevo componente que este enfoque agrega con respecto al
anterior, es el primer punto que está referido al fortalecimiento de la capacidad de
gobierno. Los otros dos componentes son comunes a los dos enfoques. El
fortalecimiento de las instituciones para la elaboración de políticas constituye el
elemento central del enfoque de GP. Su importancia reside en el hecho
ampliamente aceptado de que los sectores públicos eficaces de todo el mundo
han contado, en general, con las siguientes características: una fuerte capacidad
de formulación de políticas macroeconómicas y estratégicas; mecanismos para
delegar, disciplinar y debatir políticas entre organismos de gobierno; y vínculos
institucionalizados con las partes interesadas ajenas al gobierno, que favorecen la
transparencia y la responsabilidad, propiciando el intercambio de información.

El fortalecimiento de las instituciones tiene como fin lograr gobiernos eficaces, y se


apoya en estrategias que acerquen el Estado a la sociedad, a fin que el Estado
responda mejor a las demandas sociales. Así, en el referido informe se plantea
que las políticas y los programas deben reflejar la enorme diversidad de los
intereses de la sociedad, a partir de una mayor participación ciudadana en el
diseño y provisión de bienes y servicios, mediante asociaciones entre Estado,
empresas y organizaciones cívicas. Se argumenta que la participación es un
medio para aumentar la responsabilidad del Estado frente a los ciudadanos, y que
es función del Estado reducir las diferencias de ingresos entre ricos y pobres,
prestar atención sanitaria a la población, proveer servicios a los ancianos, ayudar
a los desempleados, asistir a la industria, etc.

Se insiste en la necesidad de alcanzar el desarrollo de la base institucional de la


participación mediante un sistema de reglas, normas y relaciones que facilite una
acción coordinada y permita a los ciudadanos emprender iniciativas de

24
cooperación para el beneficio mutuo: El aumento de las posibilidades de
manifestar la propia opinión y de participar puede mejorar la capacidad del Estado
de tres maneras. En primer lugar cuando los ciudadanos pueden expresar sus
opiniones y reivindicar públicamente sus demandas en la forma dispuesta por la
ley...En segundo lugar, la opinión popular puede atenuar los problemas de
información y disminuir los gastos de las transacciones... En tercer lugar, la
aparición de entidades privadas y ONG como posibles alternativas a los servicios
públicos que los ciudadanos desean... y contribuir a mejorar la prestación de los
mismos.

Como vemos, el enfoque de GP apunta a mejorar la calidad de la gerencia


pública, qua campo de ejercicio de gobierno, recurriendo a dos elementos
estratégicos para lograr eficiencia y eficacia, como lo son el desarrollo de la
capacidad técnica y gerencial de las administraciones públicas y la
institucionalización de la participación ciudadana en los procesos de toma de
decisiones y gestión de las políticas públicas, lo que obligaría a la creación de
nuevas reglas del juego que pauten las relaciones de cooperación buscadas entre
Estado y sociedad civil.

En el enfoque de GP, la participación ciudadana adquiere el carácter de


instrumento de la eficiencia y la eficacia. Se trata de una participación que
garantizaría un entorno estable y "despolitizado" (no conflictivo) para la gestión de
las políticas públicas, en la medida en que ayudaría a filtrar demandas sociales
mediante una priorización de las mismas, mejoraría la imagen de los gobiernos en
la opinión de los ciudadanos, y reduciría el gasto público mediante la privatización
de ciertas áreas ó la co-gestión de programas y proyectos sociales. El énfasis en
la participación de la sociedad civil en el gobierno público, propio de este enfoque,
sujetándola al logro de la eficiencia y la eficacia, no lo hace demasiado distinto del
NGP, aunque agrega una dimensión fundamental de los procesos de formación de
las políticas públicas con un sentido de equidad y sostenibilidad.

La gerencia social constituye un nuevo enfoque de gestión de las políticas y


programas sociales. La GS se refiere a un cuerpo de conocimientos y prácticas
emergentes que sirven de apoyo a la intervención de los actores sociales
involucrados en la resolución de los problemas que entraban el desarrollo social.

La GS como cuerpo de conocimientos y prácticas, es un proceso en plena


construcción, que si bien adopta elementos teóricos y metodológicos
consolidados, provenientes de distintas disciplinas, agrega continuamente nuevos
elementos que se van generando con el análisis sistemático de experiencias. Ello
plantea la necesidad de adoptar un enfoque heurístico, que permita una
construcción continua del conocimiento en dicho campo, de modo tal que a partir
de la evaluación sistemática de experiencias y mediante líneas de
investigación/acción, se avance progresivamente hacia su consolidación
(Kliksberg, 1997).

25
La GS tiene su propia especificidad y autonomía, que la hace distinta de la
gerencia privada, movida por otra lógica y propósitos, y también de la gerencia
burocrática tradicional, rígida, centralizada, poco transparente y participativa. Su
singularidad estaría dada por las características propias de las políticas sociales
en sociedades profundamente desiguales, instituciones débiles y democracias
precarias.

En general, los programas sociales se caracterizan por tener objetivos sólo


realizables en el mediano y largo plazo, a diferencia de los proyectos económicos
que se orientan al corto plazo. Asimismo, los programas sociales están afectados
por las variables del entorno, de carácter político, cultural, cognitivo, económico,
capital social, tradiciones, etc, que generan incertidumbre y frenan el carácter
innovador que puedan tener, jugando a favor o en contra de ellos. Otra
característica de los programas sociales es que para asegurar su viabilidad socio-
política es preciso asegurar la intervención de diferentes actores en su diseño y
ejecución. También la implementación de los proyectos sociales se ve afectada
por la acción de un "campo de fuerzas", que refleja las relaciones de poder entre
actores, lo que exige habilidades gerenciales para el manejo de conflictos y el
logro de acuerdos.

De igual modo la sostenibilidad y efectividad de los programas sociales depende


en buena medida del grado de participación comunitaria alcanzado en el diseño e
implementación de los programas y proyectos. La participación ciudadana se
relaciona también con la exigencia de rendir cuentas y transparencia de la gestión,
lo que a la vez se apoya en las funciones de monitoreo y la evaluación, que
cumplen con el cuádruple papel de rendición de cuentas y responsabilidad
gerencial, apoyo a la toma de decisiones oportuna y la gerencia adaptativa,
generación de aprendizaje organizacional, y control ciudadano de la gestión .

Ahora bien, ¿cuál es el perfil deseable de un gerente social comprometido con la


construcción de sociedades equitativas y democráticas? Los gerentes sociales se
enfrentan a problemas complejos, de muy difícil manejo, en contextos
caracterizados por el conjunto de dilemas e impasses. Para lidiar con esas
situaciones difíciles, los gerentes sociales deben desarrollar distintos tipos de
capacidades, relacionados con los siguientes aspectos:

 El manejo de la complejidad: el gerente social necesita contar con las


habilidades necesarias para enfrentar la inestabilidad el entorno, captando e
interpretando adecuadamente las señales de una realidad incierta, mediante
actitudes abiertas frente a la incertidumbre y el recurso a instrumentos no
tradicionales de percepción e interpretación.
 El logro de la articulación social: el gerente social debe actuar como
propiciador de procesos que empoderen a la comunidad para ejercer el control
sobre las decisiones que afectan su bienestar, contribuyan al desarrollo del
capital social y a la profundización de la democracia participativa.

26
 La concertación: la conducción de iniciativas sociales que involucran a distintos
actores, organizaciones y niveles de gobierno, obliga a desarrollar habilidades
gerenciales para impulsar negociaciones y lograr concertaciones, vencer
resistencias y movilizar acuerdos institucionales que aseguren la
implementación de los programas.
 La gerencia de fronteras tecnológicas: los gerentes sociales deben asumir la
dirección de organizaciones innovadoras, altamente flexibles, participativas y
eficientes en el logro de sus objetivos y misión. Debido a los cambios continuos
en las variables críticas del entorno, y a los cambios observables en las
estrategias de los actores, la gerencia social está comprometida con el
desarrollo de modelos organizacionales que permitan una adaptación flexible
de las estructuras a tales cambios, sin menoscabo de la eficiencia. Ello hace
que la gerencia social se oriente hacia una gerencia del cambio y la
innovación, con base en el trabajo en equipos interdisciplinarios, el desarrollo
de un pensamiento estratégico, y la adopción de un estilo gerencial flexible,
adaptativo, participativo y experimental, que permita el aprendizaje
organizacional y buenos niveles de desempeño.
 El desarrollo de una ética de compromiso social: los gerentes sociales deben
estar activamente comprometidos con los fines de las políticas sociales,
dotados de una alta vocación de servicio a las comunidades y preparados para
contribuir eficazmente al logro de la articulación social, la concertación y la
participación ciudadana en la gestión de las políticas sociales.

Entonces la Gerencia Social:

 Abarca los procesos de diseño e implementación de los programas sociales


impulsadas para mejorar las condiciones y calidad de vida de la población, en
forma integral y universal.
 Es un campo interdisciplinario e intersectorial de conocimientos y de prácticas,
que apoyan los procesos de toma de decisiones estratégicas y la
implementación de acciones públicas y sociales, orientadas al logro del
bienestar social.
 Puede ser entendida como la gerencia del cambio, que requiere de enfoques
flexibles y experimentales, y de visiones holísticas y transformadoras de la
realidad social.
 Requiere de un conjunto de herramientas o instrumentos que apoyen el logro
de objetivos y metas.

Principios de la Gerencia Social

La gran limitación para el éxito de las políticas sociales en países como


Guatemala, es la falta o ausencia total de articulación entre los objetivos
económicos y sociales. De un lado está, como objetivo prioritario, el logro de
niveles de crecimiento elevados y sostenibles en el tiempo; y de otro lado, la

27
reducción de los niveles de pobreza, desigualdad y exclusión al interior de la
sociedad: como sí estos objetivos fueran mutuamente excluyentes.

La articulación de estas dos dimensiones permitirá avanzar en la mejora de las


condiciones de vida de nuestros habitantes, logrando que los beneficios del
crecimiento económico contribuyan a reducir la pobreza y la desigualdad y
sacando a tantas personas de la llamada “trampa de pobreza”, situación de la cual
no podrán salir sin la implementación de políticas y programas sociales que vayan
más allá del simple asistencialismo.

Si no se alcanza este equilibrio, el trabajo desde la Gerencia Social es inútil, o por


lo menos no alcanzaría grados de eficiencia aceptables. Los elevados niveles de
pobreza, de exclusión social y cultural, de exclusión respecto al aprovisionamiento
de bienes y servicios básicos, obligan a cualquier política a que se plantee desde
una consideración real y sensata de las poblaciones beneficiarias del mismo.

El desarrollo de una Gerencia Social cuyo objetivo básico sea la obtención de


resultados administrando el capital social, articulando a su vez un nuevo
compromiso ético con la sociedad, requiere de la aplicación de los principios
siguientes:

1. Reducción de la desigualdad.
2. Reducción de la pobreza.
3. Fortalecimiento de estados democráticos.
4. Fortalecimiento de la ciudadanía.
5. Impulso a las organizaciones sociales a que asuman cada vez con mayor
propiedad su papel de gestión del desarrollo, que busquen optimizar el
beneficio social, procurando como tales el mejoramiento de la calidad de vida
de las comunidades y personas.
6. Potenciar la descentralización y la participación ciudadana.
7. Identificar las mejores prácticas de los programas sociales, que tengan como
referencia un servicio de calidad y uniforme a los usuarios.
8. Desarrollo de una gerencia de tipo adaptativa hacia los resultados.
9. Formación de gerentes con capacidad de administrar la incertidumbre, articular
recursos, concertar, gestionar la tecnología y comprometido con el alcance de
los resultados deseados.

Desafíos de la Gerencia Social

1. El objetivo final de las organizaciones públicas o privadas es crear valor público


por medio de su gestión, la que debe contribuir significativamente a la
reducción de la pobreza y de la desigualdad, así como al fortalecimiento de los
estados democráticos y de la ciudadanía.
2. Los recursos públicos, que son limitados o escasos frente a las necesidades o
deseos públicos, son asignados por un proceso político que determina que es

28
prioritario. Las organizaciones públicas y sociales deben competir
efectivamente por esos recursos escasos.
3. Los ciudadanos tienen la voz determinante sobre lo que el gobierno y sus
agencia deberían hacer, expresada a través de los procesos de deliberación y
representación política, por ello las organizaciones públicas responden a varios
mandantes.
4. Las personas tienen múltiples roles en su relación de intercambio con las
organizaciones públicas, éstas deben dar servicios pertinentes y de calidad a
los clientes, beneficiarios y obligados, pero a su vez tienen la obligación de
informar, responder, rendir cuentas y tratar a todos con el respeto
correspondiente a su condición de ciudadanos.
5. El alcance de la gestión publica, está compuesto por un carácter de las redes
interinstitucionales al que se llamará “macro gestión” y un proceso
organizacional interno denominado “micro gestión”.
6. Los resultados no deben entenderse como la entrega de productos y servicios
únicamente, sino deben estar concentrados en los impactos de esos productos
y en la calidad de los procesos que los producen particularmente.

29
FUNDAMENTOS DE LA GERENCIA SOCIAL

Para comenzar, se debe señalar que el concepto de gerencia social se da en un


tiempo y en un lugar determinados, previo conocimiento de la situación social que
afecta a los países, en este caso a los de América Latina en general. A tal efecto
resulta importante analizar la estrecha relación entre la gerencia social y la política
social y económica materializada en los planes de desarrollo regional o nacional.

La gerencia social no puede separarse del contexto económico y sociocultural, ni


del patrón de desarrollo vigente hoy en el mundo. A pesar del modelo económico
hegemónico centrado en la lógica del mercado (neoliberalismo) y de la
agudización de la pobreza en América Latina, surgen instrumentos y
conocimientos que permiten actuar con mayor eficiencia y eficacia en el terreno
social para avanzar hacia una forma de desarrollo más humana y sostenible.

Una de las preocupaciones en Latinoamérica para resolver los grandes déficits


sociales es elevar los presupuestos destinados al desarrollo social. Tales
inquietudes, compartidas por la banca multilateral y el sector financiero
internacional, apuntan a hallar fórmulas para optimizar las inversiones en
educación, vivienda, salud y seguridad social, entre otros.

Los países en vías de desarrollo se ven abocados a establecer nuevos pactos y


nuevas alianzas con la banca multilateral a fin de conseguir recursos frescos
mediante los cuales iniciar programas de inversión social. Uno de los
requerimientos centrales del Fondo Monetario Internacional y de la banca
multilateral es que dichos países reduzcan las funciones del Estado para que
garantice los derechos sociales y civiles, y se inserte en una "onda eficientista".

En aras de reducir el déficit fiscal, se impone así la privatización de las principales


empresas del Estado que prestan servicios básicos (agua, luz y energía) y, lo que
es aún más grave, se exigen reformas del sistema de seguridad social para que
entre a competir en el terreno del mercado libre.

Dimensiones de la Gerencia Social

Las dimensiones de la gerencia social son tres. En primer lugar, la gerencia social
puede considerarse un instrumento sobre el cual recae la responsabilidad de
diseñar e implementar las políticas o programas sociales o societales. Esta
categoría de lo societal comprende, por una parte, la esfera de la política social
(organización de los servicios sociales y redistribución de riqueza e ingresos) y,
por la otra, todos los puntos del ciclo de reproducción de la vida social
(producción, distribución, consumo y acumulación), sobre los cuales se estructura
la sociedad.

30
En segundo lugar, la gerencia social puede verse como un campo de
conocimiento en proceso de construcción, experimentación y sistematización que
va configurando un perfil de gerente social con inmensos desafíos y retos en la
gestión.

Finalmente, la gerencia social puede entenderse como un movimiento profesional


demandado hoy por innumerables organizaciones, tanto públicas como privadas.
De hecho, es cada vez mayor el número de universidades de América Latina que
introducen en sus programas cursos de especialización o diplomados sobre el
tema, motivadas en buena medida por la tendencia creciente de la banca
multilateral y las organizaciones internacionales a canalizar recursos económicos
a través de las instituciones sociales y por el afán de preparar expertos en la
formulación y ejecución de políticas, programas o proyectos sociales, buscando
sin lugar a dudas producir transformaciones en la administración, la planeación y
el seguimiento de los programas y proyectos de carácter social, ya sean estatales,
en el nivel local, regional o nacional, ya en el contexto de la cooperación
internacional.

Ante la crisis que atraviesa el Estado benefactor y ante los cambios mundiales de
paradigmas, la política social se asume ahora como un ejercicio de inclusión social
para diseñar estrategias que se traduzcan en una sociedad más integral, justa y
sostenible. Forzosamente tenemos que pensar, por lo tanto, en nuevas formas de
gestión de políticas en las que el gerente social cumpla el papel de coordinador de
planes o programas sociales y esté en condiciones de trazar criterios de eficiencia
y eficacia institucional, lo mismo que de conocer el medio cambiante y turbulento
en que se mueve.

Pero en términos de política social, el tema de la gerencia de ninguna manera se


puede resumir en un conjunto de herramientas de gestión y operativas para la
implementación de las políticas. La gerencia no es sólo un conjunto de tecnologías
neutrales, sino que debe estar enmarcada en una estrategia global, de la cual sea
ésta la expresión eficiente de una modalidad de gestión.

Impulsar el cambio es otro eje transversal que debe recorrer la gerencia social. Si
el cambio está ausente en la acción gerencial para el desarrollo es imposible
hablar de gerencia social. De ahí que frecuentemente se reclame de ella que no
sólo se ajuste a las transformaciones que se van presentando, sino que, además,
se anticipe a ellas.

La dimensión política tampoco puede estar ausente como eje transversal y debe
entenderse como un conjunto de iniciativas que reviertan en los ciudadanos,
porque la gerencia social es, ante todo, un ejercicio de construcción de
ciudadanía. La escuela, la calle, la familia, las iglesias, las organizaciones
comunitarias y los medios de comunicación, entre otros, son los espacios donde

31
se construye la ciudadanía: en ellos se forma o se deforma al ciudadano y su
cuidado compete a la sociedad civil.

Cambio de paradigmas

La gerencia social se desarrolla en un tiempo y un espacio determinados y debe


tenerlos en cuenta para responder a necesidades sentidas de la población con las
soluciones más adecuadas. Lo dicho hasta aquí deja claro, no obstante, que para
que esto sea factible hace falta un cambio de paradigmas, toda vez que, en un
mundo cada vez más internacionalizado y globalizado, los nuevos gerentes deben
estar en capacidad de lidiar con la complejidad y la incertidumbre.

Un gerente social debe ser capaz de armar redes, de negociar y llegar a


consensos pertinentes con la participación de los grupos involucrados, y de
trabajar con diseños organizacionales que maximicen la flexibilidad y den prioridad
al desarrollo del personal y el talento humano. Igualmente, debe procurar que las
organizaciones aprendan y busquen conformar organizaciones inteligentes
totalmente adaptables. En ese cambio de paradigma, los siguientes son algunos
requisitos que ha de llenar la gerencia social para ser eficiente:

 No trabajar aisladamente sobre metas educativas o de salud, sino con un


enfoque interinstitucional unificado y articulado que maximice el impacto de
todos los actores. Es necesario aprender a trabajar en red.
 Diseñar redes con la intervención de todos, aprovechando a fondo las
posibilidades de cada uno de los miembros de la red y minimizando los sesgos
negativos.
 La gerencia de políticas y programas sociales debe ser de tipo netamente
adaptativo, con un estilo de máxima flexibilidad que permita reajustar los
programas sobre la marcha.
 La participación de los involucrados o beneficiarios es crucial. Debe ejercerse
promoviendo, facilitando y apoyando la participación a pesar de su
complejidad.
 La descentralización puede acercar los programas a las necesidades reales y
favorecer la participación de la sociedad civil.
 Debe incorporarse gerencia de avanzada en numerosos aspectos, entre ellos,
la profesionalización de la gerencia social, la capacitación de los recursos
humanos, la instalación de un sistema de información moderno y la evaluación
de los programas sociales con metodologías no tradicionales que den cuenta
de los resultados sobre la marcha y no de manera expost.

32
LA ESPECIFICIDAD DE LA GERENCIA SOCIAL

La gerencia social, es sin lugar a dudas un tema arraigado en las organizaciones e


instituciones que promueven procesos de desarrollo social. Así como existe
gerencia de ventas, gerencia general, gerencia administrativa, etc., existe también
una gerencia social referida a programas específicos de desarrollo social o
comunitario, que presenta ciertas características muy propias de su conducción y
su forma de realizarla.

Cuando buscamos la especificidad de lo social, no pretendemos sostener que hay


principios totalmente diferentes en la gestión social, que los normales en una
gestión general de la administración en si misma. Se busca afirmar que existen
rasgos y características distintivas en las cuestiones o problemas sociales y en su
tratamiento para resolverlos. El gerente social debe analizar la forma más
adecuada de tratar con estas características, tomándolas muy en cuenta pues
adquieren una fuerza especial que determinan nuevas formas de gestión,
diferentes de las que normalmente se aprenden en la administración general.

Los programas sociales y la situación en la que operan, conforman un cuadro muy


especial. De hecho, características propias de los programas sociales, dificultades
de tipo organizacional en su ejecución y un medio ambiente socio- político muy
particular obligan a ejercer un tipo de gerencia diferente de la que se puede
practicar en otras áreas.

¿Por qué la Gerencia Social?

En términos pragmáticos desde los años noventa, los programas sociales se


ubican en un lugar especial en la actividad humana, principalmente en los países
en vías de desarrollo, debido a la creciente demanda social generada por las
condiciones externas de la situación social que les afecta.

Existe desde entonces, un mayor consenso sobre una nueva visión de la relación
desarrollo social – desarrollo económico: desarrollo social no únicamente como
deseable en si mismo, sino también como requisito de un avance económico
sustentable.

La gerencia social surge como respuesta a la preocupación inicial por el uso


“eficiente” y “eficaz” de los recursos en el campo social: interés de los organismos
internacionales para que sus préstamos o financiamiento destinado a programas
sociales, tengan una adecuada gestión.

Aunque la gerencia social no tiene principios totalmente diferentes de la


administración pública, si posee características distintivas de los programas
sociales que requieren formas diferentes de gestión.

33
Se reconoció la especificidad y complejidad de los programas sociales, surgiendo
de consideraciones prácticas más que de planteamientos técnicos. La agenda
particular de problemas gerenciales de los programas sociales, exigen respuestas
específicas diferentes a las de la administración pública.

En síntesis diremos que la gerencia social se ejerce para gerenciar los procesos
de desarrollo social con enfoque de autosostenibilidad.

Características intrínsecas de problemas y programas sociales

Los problemas sociales que se pretenden enfrentar son altamente complejos, por
lo cual tienden a ser débilmente estructurados y a ser definidos de manera no
rigurosa. Esto se debe a que es difícil aislar ciertas líneas causales, las cuales, en
general, tienden a confundirse unas con otras. Por ejemplo, la delincuencia juvenil
está asociada - como problema- a la estructura familiar, al mercado de trabajo
juvenil, al nivel educacional, a la estructura psicológica de los jóvenes y a varios
otros factores. Esto quiere decir que un problema de esta naturaleza, cuyas raíces
causales pueden trazarse en tan diferentes direcciones, difícilmente puede ser
estrictamente definido como un problema educacional o económico o cultural y,
por consiguiente, no se puede sugerir un claro curso de acción.

Los programas sociales no persiguen un objetivo único sino objetivos múltiples, los
cuales en muchos casos son inconsistentes y, en algunas circunstancias,
contradictorios. Sus metas son definidas de manera ambigua, lo cual obedece no
sólo a problemas técnicos sino también a necesidades tácticas para garantizar su
legitimidad y asegurar su aprobación por los organismos cooperantes.

34
En el transcurso de la implementación, las metas tienden a ser redefinidas, dentro
de cierto rango. Una de las razones que explica estas modificaciones y
redefiniciones reside en el proceso de aprendizaje social que experimenta una
organización al desarrollar un programa. En efecto, las dificultades que los
gerentes de los programas van encontrando en el transcurso de la ejecución y las
críticas que reciben al respecto los induce a identificar los principales problemas
que los aquejan y, a medida que dan respuesta a esos problemas, van
introduciendo modificaciones y alteraciones en el o los programas de manera
progresiva, con lo cual se va produciendo un cambio incremental acumulativo que
puede terminar por redefinir las metas (el fenómeno de la "deriva" del programa).

Las tecnologías utilizadas tienen carácter blando. La casi totalidad de los


programas sociales utilizan tecnologías blandas, lo que significa que las supuestas
relaciones causales que vinculan los insumos y las actividades a los productos,
resultados e impactos no responden a un conocimiento cierto y válido sino que, en
el mejor de los casos, constituyen hipótesis que requieren verificación. Si esto es
verdad para las tecnologías de producción de servicios sociales, mucho más lo es
con relación a los impactos últimos que se predican a partir de los resultados.
Esto, porque aún cuando un programa social se implemente correctamente puede,
de hecho, no conducir al estado final que se ha buscado.

Más aún, buena parte de los programas sociales tienen bases teóricas débiles, las
cuales a menudo no se hacen explícitas en los programas. Para que un programa
consiga los objetivos que se proponen es primordial que esté basado en un
modelo adecuado de los factores críticos que afectan la situación-problema, es
decir que requiere que en su base -en la cual se vinculan los diferentes pasos y
fases- operen relaciones causales válidas. Esto constituye una condición
necesaria pero no suficiente para el éxito, pues están presentes otros factores que
también afectan los resultados, como es el caso de una adecuada
implementación.

Cualquiera que sea la naturaleza del modelo causal que subyace a un programa,
el proceso tecnológico está constituido por un conjunto de variables críticas que
explican su éxito o fracaso. La implementación de un programa social que utiliza
una tecnología blanda, basada en una hipótesis central - debe ser vista como una
ocasión especial para poner a prueba dicha hipótesis.

Dada esta debilidad en los programas sociales, no se podrá entender el éxito o


fracaso del conjunto de sus actividades, a menos que se haga un serio intento de
explicitar los modelos teóricos subyacentes. De hecho, la falta de un interés por el
conocimiento teórico que sirve de sustento a la intervención social ha contribuido a
retardar la comprensión de los programas sociales, su utilidad y sus limitaciones.
Con relación a estas cadenas causales es posible distinguir, entre aquellas
relativas a la tecnología central o sustantiva usada, vale decir, aquella que afirma
el enlace de los principales factores relacionados secuencialmente para producir el
resultado esperado y aquellas otras cadenas causales relacionados con los
procesos administrativos u organizativos necesarios para que se alcancen las

35
metas y que definen la capacidad de implementación. Ambos aspectos son
débiles en la práctica de la implementación de programas sociales y es necesario
desarrollar un movimiento de investigación y de aprendizaje a partir de "buenas
prácticas".

Factores organizacionales

En los programas sociales, ciertos fenómenos de tipo organizacional necesitan ser


identificados y caracterizados pues tienen serias consecuencias para la
implementación de programas sociales y sus resultados. Entre ellos cabe destacar
los siguientes:

 La complejidad e incertidumbre rodea la ejecución de un programa social. Esta


complejidad e incertidumbre se refiere tanto al medio interno como al medio
externo.
 La ejecución de programas sociales se encarga cada vez menos a una sola
organización. Por el contrario, se le asigna a una serie de organismos que
deben operar en red. De allí la extraordinaria importancia que poseen las
relaciones sociales, las relaciones inter-organizacionales e inter-
gubernamentales y la gerencia de redes en el desarrollo de los programas
correspondientes.
 En la ejecución de cualquier programa social existe un gran número de
instancias o centros de decisión en los varios niveles jerárquicos de cada
organización y en cada una de las varias y diferentes organizaciones
participantes. Esta larga cadena de nódulos hace que los programas sigan un
complejísimo sistema decisorio, por lo cual los ejecutores y los involucrados,
para evitar bloqueos necesarios, desarrollan constantes procesos de
negociación que terminan por alterar el programa y, en todo caso, hacen que el
tiempo de ejecución sea muy incierto y termine alargándose mas allá de todo
los esperado.
 La notable división y fragmentación que existe en la administración social,
afecta la ejecución de los programas. La defensa de los espacios burocráticos
y de los intereses institucionales por parte de los funcionarios junto al carácter
interorganizacional de los programas sociales, contribuyen a generar
poderosas dinámicas de conflicto y consenso que se expresan en la así
llamada "política burocrática" y que afectan de manera importante el desarrollo
e implementación de los programas. Estas dinámicas de interacción política se
expresan, en serias diferencias de opinión entre los funcionarios participantes
en la ejecución de los distintos programas sociales, a lo que hay que agregar el
rol de los asesores o consultores.
 Existen muy diferentes perspectivas para asumir el programa por parte de los
gerentes sociales. Debido en parte a que poseen diferentes valores, intereses
y conocimientos, y por consiguiente, tienen una percepción distinta a veces de
los programas sociales.

36
La concepción del programa que posee un directivo superior es de carácter
general, global y fuertemente integrada, mientras que la que tiene un ejecutor
inmediato y directo tiende a ser particular y fragmentada. Este fenómeno es más
agudo en aquellos casos en que los programas sociales demandan un alto grado
de conocimientos y habilidades por parte de los gerentes sociales. Esto aún puede
complicarse más cuando hay varias organizaciones encargadas de ejecutar el
programa. En tal situación, el programa puede realmente consistir en la suma de
elementos de acuerdos negociados entre los distintos representantes de cada
organización, en el terreno y los grupos beneficiarios, sin tomar demasiado en
consideración lo que se haya escrito en el programa propuesto.

Especialmente en situaciones en que la intención el sobre el programa es


relativamente vaga, en que la comunicación no es simple o directa y en que el
control jerárquico hacia los subordinados es débil, los implementadores en bajos
niveles jerárquicos - que interactúan cara a cara con los beneficiarios - tienen un
alto grado de discreción para actuar y, por lo tanto, son actores de la mayor
importancia en la lograr los resultados propuestos en el programa o proyecto.

Finalmente, los conocimientos sustantivos sobre los requisitos mínimos a cumplir


para asegurar la correcta puesta en práctica de los programas sociales son
bastante escasos. Los conocimientos sobre implementación exitosa están en sus
inicios y dado los contextos inciertos, complejos y turbulentos donde se
desarrollan estos programas, siempre será necesario descansar en la habilidad y
capacidad de los gerentes sociales para adaptar la ejecución del programa a las
circunstancias específicas de cada situación.

Por último consideremos que la gerencia social en Guatemala, se ejerce en un


contexto caracterizado no sólo por agudas crisis y recursos limitados, sino además
por una administración con limitaciones y problemas. Se opera en un marco
institucional inadecuado y débil, con demasiadas normativas destinadas en
particular al ejercicio de un control estrictamente formal, con una proliferación
exagerada de organismos actuando en un mismo espacio y con una misma
problemática.

Factores del medio ambiente social y político

El medio ambiente en el que se desenvuelven estos programas se caracteriza por


la presencia de múltiples actores que tienen intereses directos comprometidos en
el programa. Estos actores son los involucrados, esto es, los actores que serán
afectados positiva o negativamente por el programa y que con una alta
probabilidad desarrollarán alguna estrategia para apoyar u oponerse al referido
programa.

Estos actores sociales desarrollan sus propias estrategias alrededor del programa
a fin de que sus intereses y valores sean tomados en cuenta en la ejecución del

37
programa o proyecto. Varios de estos grupos forman coaliciones para actuar con
más poder e influencia. Estas estrategias se dan en un contexto estructurado por
la situación general de la comunidad y por las normas básicas del programa. Con
todo, sus estrategias tienen un efecto sobre el programa, sobre sus metas y sobre
su duración.

38
REDISEÑO DE LA GERENCIA SOCIAL

Algunos elementos que permitirían gerenciar el rediseño y las funciones en el


terreno social son:

 El desarrollo de redes. Una concepción de gerencia interinstitucional


relacionada con aquellas entidades u organismos que marchen en direcciones
semejantes mediante redes organizacionales. Se trata de desarrollar sinergias
y crear redes horizontales, con un punto de coordinación instrumental y sin
jerarquización.
 La articulación de las políticas económicas con lo social. El propósito de
marchar hacia un sector social modernizado tecnológicamente, mucho más
cercano a los niveles máximos de decisión gubernamental, que pueda
proyectar una imagen de mayor peso en el conjunto del aparato público y la
sociedad.
 Dada la naturaleza de los programas sociales, aplicar un tipo de gerencia
adaptativa, abierta y flexible que encuentre su hábitat propicio en modelos de
gestión descentralizados.
 El fomento de la participación comunitaria. Para movilizar el cuantioso
potencial de participación de la sociedad civil, introducir instancias
organizativas específicamente dirigidas a identificar y promover la concertación
y desarrollar capacidades especializadas para los problemas técnicos
particulares que la misma plantea.
 La creación de una carrera orgánica, así como la introducción de criterios
avanzados y modernos de selección, promoción, compensación, evaluación y
desarrollo de la gerencia social.
 La exigencia a los gerentes sociales de una preparación más amplia que la
tradicional. La tarea real excede por completo la del gerente de los libros de
texto ortodoxos, a quien se enseña de modo sumamente formal a planificar,
coordinar, organizar, dirigir y controlar.

La habilidad gerencial más valiosa no es necesariamente la de saber ceñirse a la


planificación preconcebida del proyecto o su itinerario, sino la capacidad para
innovar, experimentar, modificar, improvisar y conducir, talentos que suelen
desanimarse o suprimirse por la rigidez del diseño y los procedimientos
centralizados de gerencia. Lo que conduce al éxito es la habilidad de los gerentes
para diseñar y gestionar simultáneamente y para probar continuamente nuevas
ideas y métodos, cualesquiera que sean las circunstancias en que se encuentren.

Definiciones y aproximaciones al concepto de Gerencia Social

En la matriz estadocéntrica la política social era responsabilidad exclusiva del


Estado, quien mediante sus organizaciones y bajo un enfoque centralista

39
diseñaba, ejecutaba y financiaba los proyectos y programas sociales. Al hacer
crisis el modelo de Estado interventor, surge una nueva concepción, la matriz
sociocéntrica, en el diseño y realización de la política social y de la prestación de
servicios sociales básicos que se va a caracterizar por: la pluralidad de actores y
sectores (Estado, Sector Empresarial, Sector Social, movimientos sociales,
participación ciudadana y comunitaria); descentralización en la toma de decisiones
y asignación de recursos; cofinanciación y recuperación de costos; subsidio a la
demanda (competencia, libertad de elegir y creación de cuasimercados) en vez de
subsidio a la oferta; identificación y focalización de beneficiarios; y evaluación con
relación costo – impacto en vez de gasto público social.

En el tránsito de la matriz estadocéntrica a la sociocéntrica hizo aparición el


modelo neoliberal del Estado el cual tuvo influencia en el diseño de la política
social y en los fines del desarrollo social.

Las consideraciones anteriores darían a entender que la Gerencia Social es ya un


campo del conocimiento o una disciplina unificada en torno a teorías y métodos.
Aún se debate si la Gerencia Social es un modelo de gestión, una técnica o un
instrumento de control y evaluación de proyectos sociales. Veamos algunas
definiciones:

Para la CEPAL: “La gerencia social puede ser entendida, en términos generales,
como el conjunto integrado de principios, prácticas y técnicas que permiten
mediante su aplicación producir cambios significativos en al menos una condición
de bienestar en la población – objetivo a la que es referido, mediante el uso
efectivo y racional de los recursos. Sus principios son: el impacto, la equidad, la
focalización, la articulación, la flexibilidad y la participación social. La expresión
operativa de la gerencia social se encuentra en la gestión de programas y
proyectos sociales”.

Bernardo Kliksberg: “Gerencia social eficiente tiene que ver con optimizar el
rendimiento de los esfuerzos de los actores sociales en el enfrentamiento de los
grandes déficits sociales de la región, y el mejoramiento del funcionamiento y
resultados de la inversión en capital humano y capital social”.

Para el Departamento Nacional de Planeación (D.N.P) y la Escuela Superior de


Administración Pública (ESAP), de Colombia: “La Gerencia Social puede
entenderse como el conjunto de conocimientos, procedimientos y acciones que se
aplican para ejecutar la política social mediante la dirección, coordinación y
concertación de programas y proyectos dirigidos a lograr desarrollo humano de la
población asentada en los respectivos territorios. La Gerencia Social debe
conducir a la obtención de metas determinadas de Desarrollo Social Y Humano,
mediante el uso eficiente y racional de recursos. Es una herramienta que deben
incorporar las instituciones públicas y sociales en sus planes y programas de
desarrollo para promover el mejoramiento y calidad de vida.

40
La trabajadora social María Victoria Muñoz: “La Gerencia Social es una propuesta
alternativa que tiene como objetivo la construcción de una nueva sociedad en
donde los distintos actores sociales, entre ellos las instituciones del sector social,
se integren en un proyecto que, más allá de la racionalidad instrumental y la
racionalidad estrictamente económica, apunte a desarrollos humanos y colectivos
más amplios, en donde la razón de ser de cada institución (su misión y visión) sea
una respuesta estructurada a los retos de la sociedad moderna. (...) La Gerencia
Social no solo busca una modernización institucional sino también, y
fundamentalmente, una propuesta de modernidad, donde el desarrollo no sólo sea
crecimiento económico sino también calidad de vida, posibilidad de expresión
espiritual y social a través de los programas institucionales”.

El economista Miguel Cerón Hurtado: “La Gerencia Social es un instrumento que


permite el manejo eficiente, eficaz, pertinente y productivo de los recursos sociales
para lograr objetivos de calidad de vida mediante la solución de las necesidades
humanas tanto fisiológicas”.

Extrayendo lo común de las anteriores definiciones encontramos que la gerencia


social es un campo de conocimiento en formación que dispone de la focalización,
la articulación, la flexibilidad y la participación social. (...)variadas herramientas e
instrumentos para mejorar la gestión social de organizaciones gubernamentales y
no gubernamentales.

La Gerencia Social es una estrategia que se basa en los criterios de la equidad, la


eficacia, la eficiencia y la sostenibilidad, que permite orientar la toma de
decisiones, las acciones a seguir y el seguimiento y evaluación de los resultados
alcanzados.

Es un concepto en constante evolución. Sin trascender las diferencias de base


debe compararse con la gerencia privada convencional pero con un elemento
clave: la construcción de valor público.

La Gerencia Social trasciende la rentabilidad económica y procura la rentabilidad


social. Hoy, en la problemática existente, la gerencia social no debe ser solamente
una preocupación por la distribución equitativa del ingreso, sino también por la
distribución equitativa del conocimiento.

La gerencia social es una propuesta específica para la gestión de políticas y


programas en las áreas sociales. Esta amplia definición da cuenta de un enfoque
producto de la convergencia por un lado de distintas disciplinas y campos
temáticos y por otro de reflexiones y aprendizajes originados desde la propia
práctica de las intervenciones sociales. En tal sentido, una forma de esquematizar
el enfoque de la gerencia social es entenderlo como la intersección de al menos
tres vertientes temáticas distintivas: la gerencia pública, los estudios de políticas
públicas y los aportes desde las áreas de desarrollo social.

Se trata de un enfoque que se instala en un doble nivel: en el plano de la acción y


en el del conocimiento. En el primer caso, implica un conjunto de prácticas,

41
técnicas, competencias y acciones en el marco de las intervenciones sociales del
Estado y que, en tanto ejercicio reflexivo y crítico sobre las mismas, permite
generar aprendizaje organizacional. Mientras que a su vez, a nivel del
conocimiento recupera las contribuciones de distintas disciplinas y se reconoce
interdisciplinario.

Pero además, ambos planos se combinan. Así la gerencia social como enfoque
presenta una fusión de los distintos saberes y de los aprendizajes desde las
mismas experiencias, de este modo produce una mirada propia sobre los
problemas. Es decir, construye un enfoque de características transdisciplinarias,
donde los objetos y las metodologías de origen de cada disciplina y de cada
modalidad de intervención tienden a trasvasarse y redefinirse en un ensamble que
siempre contiene objetivos ligados al desarrollo social pero sin apartarse de la
reflexión y el sentido crítico sobre la acción.

De este modo, las políticas sociales, y más específicamente la gestión y las


prácticas gerenciales en estas áreas, se constituyen en objeto de análisis, de
reflexión y de intervención desde un enfoque que se destaca por su hibridés y por
no acotarse a los límites de sus matrices epistémicas originarias. En tal sentido, la
gerencia social a través de esa mezcla particular de las tres vertientes
mencionadas (estudios de políticas públicas, la gerencia pública y el desarrollo
social) genera una dimensión propia que trasciende los ámbitos tradicionales de
injerencia y en parte los lineamientos de cada una de éstas.

La gerencia social se trata de un campo de conocimientos y de prácticas que


propone asegurar que las políticas y programas sociales respondan de manera
valiosa, eficaz y eficiente a problemas importantes para la ciudadanía,
promoviendo así el logro de un desarrollo social equitativo y sostenible. Por
“desarrollo social” entendemos un proceso dinámico, multidimensional, que
conduce a mejoras sostenibles en el bienestar de los individuos, familias,
comunidades y sociedades, en un contexto de justicia y equidad. Como tal, el
proceso de desarrollo tiene que ver con la reducción de pobreza e inequidad, el
crecimiento económico, mejoras en la competitividad en la economía globalizada,
sostenibilidad ambiental, mejoras en las condiciones de vida y el desarrollo del
capital humano y capital social, en la estrategia motivada por objetivos
económicos y compromisos éticos con las generaciones pasadas, actuales y
futuras que conforman la sociedad.

La gerencia social se ocupa de explorar preguntas prácticas del ¿qué hacer? y


¿cómo hacer? para promover el desarrollo social de manera eficaz, eficiente,
equitativa y sostenible en espacios democráticos. Se enfoca en los estrategias y
métodos específicos que los gestores pueden utilizar para interactuar con
situaciones problemáticas relacionadas con el desarrollo social o al desempeño de
las organizaciones y programas sociales, de las cuales se esperan determinados
resultados valiosos.

42
EL VALOR PUBLICO EN LA GERENCIA SOCIAL

La gerencia social se fundamenta en la propuesta de que la esencia de la gerencia


en los ámbitos públicos radica en la generación de valor público (Moore, 1998),
a través de la entrega de servicios y la ejecución de programas y proyectos.

El concepto de valor público da un punto de referencia que ayuda a los que


ejercen la gerencia social a mantener una dirección estratégica en sus
acciones. Permite guiar las decisi ones con base en una reflexión
sencilla: ¿lo que estamos haciendo genera algo que es valioso para la
sociedad? ¿Estamos logrando algo que la sociedad misma ha identificado
como valioso? ¿algo que la sociedad estaría dispuesta a sacrificar algo para
poderlo lograr?

Detengámonos un momento para reflexionar sobre lo que significa “valor público":

El “valor” en general, se relaciona con la capacidad de generar gozo, deleite o


bienestar; brota del calce entre necesidades y/o deseos y las oportunidades que
se abren o los servicios que se entregan. Necesariamente se relaciona con
preferencias, satisfacciones y bienestar.

El Valor Público se distingue de otros tipos de valor por ser percibido por la
ciudadanía colectiva, o el conjunto de la sociedad. Es necesariamente consumido
o disfrutado de manera colectiva.

Las preferencias públicas necesariamente están en el corazón del valor público.


(Kelly y Muers, p. 6). No obstante, el “público” no se trata de una mera agregación
de preferencias individuales, sino de una decisión colectiva, realizada en la arena
política, con respecto a lo que es valioso y prioritario (y lo que debe ser producido)
para el conjunto social. Se produce “valor público” en la medida que avancemos
hacia “la sociedad que queremos”. Alford (2002) señala:

“Los ciudadanos tienen deseos y aspiraciones para el conjunto de la sociedad, es


decir, concepciones acerca de cómo deberían ordenarse las cosas, de qué
debería recibir quien o de qué nuevos valores deberían promoverse, que se
fundan en motivaciones o fines sociales y normativos. En su forma más extrema,
algunos ciudadanos podrían apoyar una política particular aún cuando ellos,
personalmente, perdieran como resultado de su implementación, porque la
consideran inherentemente valiosa o beneficiosa para la sociedad en su
conjunto...”

El valor público surge de respuestas eficaces a problemas relevantes para los


ciudadanos y los beneficiarios o usuarios; la apertura de nuevas oportunidades

43
para generaciones actuales y/o futuras; la construcción de comunidad, ciudadanía,
democracia y capital social; y la misma realización de procesos públicos que
demuestran el buen uso de recursos públicos. Busca impactos más allá de la
simple buena y eficiente entrega de servicios, en la creación de valor público
radica la noción de fortalecimiento del Estado democrático, la construcción de
ciudadanía y la ampliación de oportunidades para los ciudadanos.

El enfoque en el valor público brinda a la gerencia social un enfoque estratégico


que prioriza la respuesta a los ciudadanos y el mantenimiento de confianza y
legitimidad a través de la buena entrega de productos o servicios. (Kelly y Muers,
2002) Implica que importan los resultados que los servicios, proyectos o
programas causen entre las poblaciones objetivo, pero también importan los
procesos aplicados para generar dichos resultados, ya que las relaciones y los
procesos que se establecen entre las organizaciones responsables por una
creación de valor público y las comunidades generan valor en si mismos.

Con un enfoque en el valor público, importan no sólo los


resultados de las intervenciones sino también los procesos
aplicados para generar dichos resultados, ya que genera valor
por si mismo la interacción entre las organizaciones
responsables por una creación de valor público y los ciudadanos.

Evidentemente, este concepto nos obliga a preguntar ¿Cómo se determina lo


que es valioso para el público? No hay ninguna voz que pueda hablar por la
colectividad social en su conjunto.

Por lo contrario, distintas “voces” en la sociedad corresponden a visiones e


intereses particulares; los distintos intereses promueven prioridades y estrategias
diferentes. Tratándose una decisión colectiva, los mecanismos de expresión y
decisión con respecto a lo que es valioso siempre van a ser imperfectos:
representación política, espacios públicos de deliberación y concertación. La
noción de valor público propone la necesaria utilización de dichos mecanismos –
con todas sus imperfecciones – para determinar lo que se considera valioso.

Esto implica que el ejercicio de la gerencia social tiene que contemplar acciones
que ayudan a discernir y definir lo que el público prefiere y, por ende, lo que
genera valor para el "público". Obliga a los que ejercen la gerencia social a estar
pendientes de las percepciones y reacciones del público, para mantener diálogos
sobre lo que resulta valioso y lo que hay que repensar.

El enfoque en valor público obliga a los gerentes


sociales a abandonar el cómodo espacio burocrático o
tecnocrático de un entender abstracto de lo que

44
constituye el “bien común” y ejercer procesos iterativos e
interactivos que ayudan a discernir y definir lo que el público
prefiere y, por ende, lo que genera valor para el “público”.

En otras palabras, conduce a esfuerzos por escuchar la “voz ciudadana” no sólo


representados por los grupos que tienen mayor acceso a los canales para hacer
escuchar su voz, sino a diversos grupos e intereses que componen la sociedad.
Enfoca a los gerentes en una exploración continua de las necesidades y
expectativas de los ciudadanos y define los beneficios del ejercicio de la gerencia
pública como los que efectivamente sean percibidos en diversas dimensiones del
bienestar, por los propios ciudadanos.

Finalmente, otra implicación del enfoque en la generación de valor público


consiste en la necesidad de disponer de un gobierno con capacidad de respuesta
(“responsiveness”). De acuerdo a Goetz y Gaventa (2001), por esta última se
entiende a la medida en la que una agencia de servicio público demuestra
receptividad a los puntos de vista, quejas y sugerencias de los usuarios, y es
capaz de incorporarlas en su propia estructura, cultura, y patrones de
comportamiento para articular la generación de valor público.

Naturalmente, una condición básica para la existencia de un Estado con


capacidad de respuesta en la generación de valor público es una administración
pública que funcione. Esto último implica no sólo un gobierno más eficaz y
eficiente con múltiples capacidades gerenciales, políticas y administrativas y
adecuados mecanismos de rendición de cuentas, sino también un Estado abierto
de manera continua a las aspiraciones y demandas de los ciudadanos. (Ver
Repetto, 2004)

La GERENCIA de la Gerencia Social

La gerencia social entiende la gerencia en un sentido amplio, de manera similar a


la que proponen Metcalf y Richards (1990): el proceso de asumir
responsabilidades por el desempeño de un sistema. (p. 37) Entendida así, la
gerencia abarca mucho más que una aplicación rutinaria de un diseño pre-
establecido de un plan, programa o estrategia. No se limita a rutinas de
“ejecución”, sino consiste en un ejercicio de coordinación estratégica de procesos
y prácticas que proponen generar algo que resulta valioso.

El INDES propone que la gerencia social no es un campo restringido a las


funciones ejecutivas ejercidas por los individuos que tienen autoridad formal
dentro de las organizaciones, sino se trata de un compromiso de la organización
en su conjunto.

45
Los roles y responsabilidades van a variar entre diversos individuos, según su
responsabilidad y autoridad dentro de la organización. Pero, la gerencia social
imprime en la organización una visión y compromiso, que podrá afectar la forma
de actuar de todo su equipo.

La gerencia social consiste en una buena práctica que se ejerce tanto al nivel de
los responsables por la construcción de las políticas macro, como también por los
directivos sectoriales y territoriales, como también por los que interactúan
cotidianamente con los usuarios de los servicios sociales y con las comunidades
objetivo de las políticas sociales.

Combinando la reflexión sobre la esencia de la gerencia social (radicada en la


generación de valor público) y la definición de gerencia que acabamos de analizar,
podríamos asociar la gerencia social con el asumir responsabilidad por el
desempeño de un sistema que genera resultados valiosos para los usuarios y
ciudadanos.

La gerencia social consiste en asumir responsabilidad por el desempeño de un


sistema que facilita y coordina la generación de resultados valiosos para los
usuarios y ciudadanos.

Profundicemos sobre diversos elementos de esta reflexión:

“Asumir responsabilidad...” La responsabilidad de la gerencia social radica en una


responsabilidad frente a los superiores jerárquicos y políticos, pero en última
instancia, en una responsabilidad frente a los ciudadanos, pues de ellos se deriva
toda autoridad para actuar en el ámbito público. Así la gerencia social tiene que
caracterizarse por una responsabilización (o “accountability”), lo que alude, a su
vez, a dos características de la acción gerencial:

El asumir de un compromiso con la responsabilidad del logro de resultados que la


sociedad prioriza, o sea, un compromiso con resultados que los ciudadanos,
mediante acción y deliberación en la arena política, han identificado como
valiosos. Sentirnos efectivamente responsables ante usuarios y ciudadanos con
capacidad de deliberación nos permite superar una concepción formalista,
jerárquica y correctiva de nuestra responsabilidad como funcionarios públicos,
orientada más a controlar el cumplimiento de las normas que a responder a las
necesidades y aspiraciones ciudadanas (Barzelay, 1998).

La capacidad de y voluntad para rendir cuentas frente a los ciudadanos y


ciudadanas. Esto, a su vez, nos obligan a poner en marcha y gestionar
mecanismos institucionales que permitan a los usuarios y ciudadanos ejercer
control sobre la acción del gobierno y de las organizaciones públicas (CLAD
2000).

46
“...por el desempeño de un sistema que genera resultados..” Un enfoque en
resultados nos remite inmediatamente a una reflexión que busca distinguir
nuestros fines (aquellos resultados valiosos para los ciudadanos y usuarios) de los
medios (los procesos, las actividades e inversiones y las funciones que
ejercemos). Nos obliga a pensar sistémicamente en la orquestación de procesos,
actividades e inversiones y la coordinación entre unidades, departamentos y
organizaciones, para poder lograr resultados para los ciudadanos. debemos
entonces sentirnos responsables por el desempeño global de los sistemas o
procesos que permiten producirlos y no sólo por nuestra unidad, función u
organización.

“..resultados valiosos para los usuarios y ciudadanos.” Tradicionalmente las


organizaciones públicas definen qué es de “interés público” en función a los
conocimientos técnicos de los expertos en el área de política del cual se trate. Sin
duda estos conocimientos son útiles y necesarios, pero sólo si son capaces de
establecer un diálogo fructífero con las demandas y aspiraciones de los usuarios y
ciudadanos. La orientación hacia la comunidad y el ejercicio de una continua
mirada hacia afuera de nuestras organizaciones son así elementos indispensables
de una gerencia preocupada por generar resultados valiosos (Barzelay 1998,
Moore 1998). La participación de los usuarios y ciudadanos en el establecimiento
de metas para nuestros programas, e incluso su participación activa en la
generación de los servicios (tema al que haremos referencia en la unidad 1.2) es
así un ingrediente necesario para la gestión de programas sociales.

Lo SOCIAL de la Gerencia Social

La gerencia social deriva una naturaleza especial de la naturaleza particular de los


problemas que se proponen superar o evitar y de las características de las
organizaciones y programas del medio o sector social. (Sulbrandt, 2004)
Consideremos las siguientes características de los problemas sociales:

47
1. Los problemas sociales son complejos:

Los problemas sociales son complejos. Resultan de y se asocian con múltiples


dinámicas y causas entremezcladas. Esta complejidad hace que no sea sencillo
formular el problema de manera precisa ni proponer fácilmente acciones para
enfrentarlo. Como consecuencia las políticas y programas sociales suelen tener
múltiples objetivos, a veces inconsistentes entre sí y hasta contradictorios, siendo
que unas actividades respondan a unos objetivos y otras a otros.

2. Los problemas sociales son dinámicos:

Los problemas sociales son dinámicos, es decir, cambian a lo largo del tiempo.
Esto obliga a que los programas sociales tengan objetivos móviles, que requieren
reformulación de manera continua con el fin de seguir siendo pertinentes y
relevantes. El aprendizaje que tienen las organizaciones, gestores y directivos
involucrados en los programas sociales, influye también en este proceso de
redefinición de los objetivos.

3. Tecnologías blandas

Las estrategias que se definen para enfrentar problemas sociales necesariamente


dependen de tecnologías blandas. Toda acción que busca resolver un problema
requiere de una tecnología (o metodología, si se prefiere), es decir, un conjunto de
conocimientos y herramientas que permiten proponer acciones para generar
determinados resultados, los cuales se cree que tendrán impacto sobre las causas
del problema en cuestión. Así, una tecnología establece relaciones entre :
insumos – acciones – resultados – efectos. Una tecnología es dura si las
relaciones entre insumos y acciones por un lado y resultados – efectos por otro,
son probados, con alto grado de certidumbre.

4. Mejoras en las condiciones y calidad de vida

Los objetivos de las políticas y los programas sociales se refieren a mejoras en las
condiciones y calidad de vida de los individuos, las familias y/o las comunidades.
Actúan sobre personas individuales y sobre las relaciones entre personas. Como
tal, tienen una naturaleza que no cabe cómodamente en los compartimientos
sectoriales que caracterizan las organizaciones del ámbito social. Su carácter
multidimensional exige la intervención de organizaciones con mandatos y
capacidades muy variadas. A ello, se agrega que muchas veces intervienen
organizaciones de diversos niveles de gobierno (nacional y sub nacional). La
coordinación intra organizacional resulta así necesaria.

48
5. Instancias, organizaciones y actores sociales

Por estas mismas razones, los programas sociales exigen la intervención de un


número amplio de instancias, organizaciones y actores sociales, dado que están
vinculados directamente a algunas de las causas o dimensiones que componen el
problema. Esto complica significativamente el sistema de toma de decisiones en
los programas.

6. Población objetivo

Los cambios en lo social requieren que la población objetivo “ponga de su parte”


para que se generen los logros deseados. Dicha población no puede recibir
pasivamente los servicios sociales, sino tienen que interactuar con los servicios o
las intervenciones para poder generar el cambio deseado. Concretamente, un
paciente tiene que entender y aplicar las recomendaciones del médico para que el
servicio de salud rinda su resultado esperado; los ciudadanos tienen que asimilar y
actuar sobre las campañas de concientización para que éstas puedan conducir a
un cambio de actitudes. Esta característica – que es constitutiva de lo “social” –
introduce exigencias sobre la gestión, para asegurar que haya interacción efectiva
con usuarios y beneficiarios de los servicios y las intervenciones.

Estas características constituyen desafíos para la generación de valor para los


ciudadanos en los ámbitos de las políticas y programas sociales. La gerencia
social propone enfrentar dichos desafíos, y por ende, ha adquirido las siguientes
características (Mokate y Saavedra, 2005):

49
Características

1. Adaptativa

Es adaptativa, pues debe reformular de manera continua las acciones a realizar


para responder a objetivos múltiples y móviles, así como a un mejoramiento de las
tecnologías en uso. Obedece además a la necesidad de ser lo suficientemente
flexible para poder adaptarse a las reacciones de los usuarios y beneficiarios con
los cuales interactúa. La adaptabilidad responde también a la existencia de
distintas visiones por parte de un número significativo de actores que
constantemente interactúan y negocian entre sí. Los cambios que se producen en
la manera como los actores conciben el problema y las acciones necesarias para
enfrentarlos exigen así una gestión adaptativa. Finalmente, la adaptabilidad es
también necesaria para responde a problemas que muestran una dinámica de
permanente cambio.

2. Integral

Es integral, pues debe considerar la complejidad e interrelación de los problemas


sociales (puesta de manifiesto en la existencia de objetivos múltiples). Así, los
programas sociales deben buscar capturar la integralidad del problema que
enfrentan, considerando las diversas dimensiones y causas que en el intervienen.

3. Interorganizcional

Recurre a la gestión interorganizacional, promoviendo el trabajo en redes, puesto


que es la única manera de perseguir objetivos múltiples y responder a
dimensiones diversas.

4. Estratégica

Es estratégica, en el sentido que adapta flexiblemente sus planes, programas y


proyectos, decisiones y acciones, a las dinámicas de su entorno social, político e
institucional, con el fin de asegurar que logre generar valor público especificado en
su misión y visión organizacional. Articula los recursos a su alcance
(organizacionales, humanos, financieros, políticos y técnicos) con el fin de lograr el
cambio social esperado.

50
5. Participación y concertación

Promueve la participación y la concertación de objetivos y prioridades entre


actores que tienen distintas visiones del problema y de las soluciones, así como
distintos grados de poder. El necesario involucramiento de distintos actores y
organizaciones exigen a los gerentes realizar un continuo esfuerzo de
concertación. La deliberación entre los involucrados (y los ciudadanos en general)
en los ámbitos políticos es el principal mecanismo del cual disponemos para
identificar y seleccionar resultados valiosos.

6. Responsabilización

Promueve la responsabilización (“accountability”) de las organizaciones y


personas dedicadas a enfrentar los problemas sociales, pues la necesaria
“orientación hacia la comunidad” exige hacerse responsable ante los usuarios y
ciudadanos de los recursos utilizados, las acciones realizadas y los resultados e
impactos logrados.

Adicionalmente, como destaca el texto sobre el enfoque de gerencia social del


INDES, la gerencia social promueve una perspectiva ética, centrada en los valores
de responsabilidad, solidaridad y compromiso con la equidad.

Se guía además por criterios de eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad, que


es indispensable tomar en cuenta a fin de lograr un desarrollo social sostenible.

En sínt esis , en tonces , pr opo nem os que la g erenci a socia l consiste en e l proceso de
asumir re sponsabi lidad por coord inar func ione s d e d esarr ol lo , implementac ión y
eva luac ión de e st rategia s con el fin de gen erar r esu ltados que re sponden de
m anera efic az y ef ic iente a pr ob lem as so ciales que s on importantes par a lo s
ciudad anos . E llo, med iante la gest ión adaptativa, inte gral, par t ic ipati va y
responsab le d e las política s y prog ramas soc iales . C ombina y coordina esf uerz os
de ge st ión program át ica , g estión polít ica y ge stión o r ganizac iona l. Y , todo e sto, con l a f ina lidad
de promover el logro de un des ar rol lo soc ia l equ itat iv o y sost enible .

51
RETOS DEL GERENTE SOCIAL

El gerente social deberá tener como retos primordiales, además de una


comprensión detallada del programa social y las necesidades de los grupos
sociales vulnerables, contar con un sistema de información preciso y ordenado,
enmarcado en una estrategia comunicativa que se dirija a la comunidad a la cual
sirve como profesional experto. Otras características que se mencionan a
continuación ayudan a comprender aún más la enorme importancia de los
gestores y los gerentes sociales:

 El gerente social debe aprender a leer la diversidad, entendiendo las


lógicas de las culturas locales y el entorno regional.
 Debe ser un traductor, es decir, ser capaz de actuar como intérprete y
facilitador de los procesos comunicativos y sociales que se dan en el
tejido cultural y social.
 Ante todo, ha de ser un excelente negociador.
 Debe mantener la historia en la memoria. El desarrollo no es sólo
construir, también es preservar.
 Tiene que estar conectado con el mundo, pues deberá construir redes e
intercambiar información y experiencias, aprender de otros y mostrar los
éxitos.
 Debe ser un gestor de oportunidades y saber aprovechar las que se le
presenten.
 Debe ser un jugador a largo plazo: el desarrollo es un proceso con una
meta virtual que nunca se alcanza.
 Debe producir hechos en el corto plazo.

Qué hace un gerente social?

¿Qué tipo de gerentes?

¿Qué estilo gerencial puede ser el apropiado para un programa social? ¿qué tipo
de problemas concretos tiene un programa social en la práctica y, por lo tanto,
qué perfil de gerente es necesario tratar de formar en materia social? Estos y otros
interrogantes semejantes tienen una importancia de primer orden porque los
recursos humanos son el punto definitivo en donde se decide el éxito de los
programas en la práctica. Quien conduce los programas sociales tiene a su vez
un rol estratégico en cómo se resolverán. Así, por ejemplo, el gerente definirá si
hay participación o todo lo contrario, o si se "declama" participación, pero no se
hace nada en efectivo. ¿Cómo desarrollar capacidades gerenciales apropiadas?

Un primer punto es que el gerente tiene que estar formado por su tarea. En
América Latina se parte con frecuencia de la suposición de que, si se trata de un
programa masivo de salud, será un médico el gerente adecuado, o si son

52
programas de educación, educadores. En la práctica no ha funcionado mucho el
esquema, independientemente de los méritos que pudieran tener unos u otros por
la antes señalada especificidad de la gerencia social que hay en un programa
social exceden normalmente ampliamente las posibilidades de alguien que tiene
una calificación especializada, en determinado campo, pero no una preparación
para ese tipo de problemas de conducción.

En segundo lugar, tampoco resuelve el problema reemplazar a los médicos,


educadores, y otros, por administradores profesionales.

En América Latina los administradores profesionales han sido con frecuencia


entrenados sólo para manejar estructuras burocrático-formales. Se les enseña
acerca de organigramas, manuales de normas, descripciones de puestos, mandar
memorándum. Ello no habilita para lidiar con un programa social, donde están
presionando los lobbies, los políticos, la población asistida y cotidianamente se
producen variaciones, e incluso una parte de la población puede desaparecer
porque la tierra donde está asentada se hace inhabitable.

Se debería marchar hacia un tipo de gerencia más sofisticada que atienda la


impredecibilidad y variabilidad que surge de la práctica de la gestión social. Como
se indicó anteriormente, la mayor parte de los problemas que se presentan no
estaba en la planificación previa y tampoco estaba dentro de los supuestos más
probables. Fueron deviniendo de la realidad porque la realidad implica que de
pronto hay recortes en el gasto social, que cambiaron al ministro, que un grupo
local ha armado una coalición de poder para impedir que los suministros lleguen
por tal lado y trata de que lleguen por el otro, y así sucesivamente, y además
múltiples variables que derivan de la dinámica con la comunidad con la que se
está actuando. Algunas son negativas como las anteriores y otras pueden ser
positivas, como que aumentó el nivel de madurez de la comunidad respecto a la
situación, que está en condiciones de pasar etapas más avanzadas.

La gerencia en el campo social es, como sugiere Rondinelli, una gerencia en


donde no hay un diseño previo y una acción posterior, sino que ambos deberían
fusionarse en el día a día. Hay que actuar, retroalimentar, y se necesita una
gerencia totalmente adaptiva.

Se debe formar recursos humanos para ese tipo de trabajo, que requiere un perfil
ad hoc. Por ejemplo, uno de los rasgos del perfil de un gerente que pueda hacer
gerencia adaptiva es que tiene que haber un cambio muy importante en
estructuras mentales básicas. Así nuestros gerentes en América Latina en casi
todos los campos están entrenados para basarse en el pasado. Proyectar datos
históricos en presupuestos, marketing, programas sociales.

Ese estilo es cuestionable por cuanto nos hallamos en un tiempo de cambios


acelerados cuando lo que viene es bastante distinto de lo anterior. Es necesario
ser capaz entonces de trabajar oteando el futuro, a través de métodos más finos
que la mera proyección del pasado.

53
Además, nuestros gerentes están acostumbrados a pensar en términos de un
escenario único. Un gerente adaptivo tiene que ser capaz de pensar en términos
de escenarios múltiples. Puede ser que pase (a), (b), (c) o (d) ¿ qué haré en cada
caso? Se requiere un entrenamiento para reemplazar el estilo de pensamiento
uniescenario por el multiescenario.

Se necesita un gerente social con altísima sensibilidad hacia la comunidad, que


esté sintonizado con la gente. Una escuela europea, de pensamiento en materia
municipal, la Public Service Orientation, subraya que las burocracias municipales
en Europa han estado ofreciendo servicios permanentemente en función de su
formación, conocimientos, el "estado de las artes" en el campo, lo que les parece
más moderno. Esa escuela enfatiza que hay que partir al revés de lo que la
comunidad está considerando sus prioridades básicas, de lo que le "duele" a la
comunidad". Estos son algunos de los rasgos del gerente deseable en el campo
social.

Las líneas de trabajo planteadas respecto a los problemas estratégicos de


gerencia social abordados: articular la política económica y la social, el recambio
de la estrategia global para trabajar en materia de pobreza, articular el sector
social internamente sobre la base de redes, estructurar organizaciones ligadas a la
gerencia de avanzada la descentralización, y la gerencia adaptiva parecen ser
caminos promisorios para mejorar la efectividad final de los programas sociales.

Ante todo, el gerente social es un experto en humanidad. Para ser experto en


humanidad, el gerente social debe tener un corazón amplio y generoso. Su
relación con personas y con situaciones humanas copa buena parte de su pensar
y hacer. Aunque no necesariamente tenga que detentar diplomas en psicología, sí
tiene que manejar un buen caudal de recursos e intuiciones que le permitan
acercarse y relacionarse con una variedad amplia de caracteres humanos.

En su haber tiene que tener una disposición y capacidad de escucha. Es evidente


esta actitud de escucha en temas específicos de su gestión. No todo se sabe y se
conoce. Por el contrario, al paso del tiempo, uno se convence de que se tiene
necesidad de ampliar las perspectivas y contenidos en temas supuestamente
sabidos. Prestar atención, concentrándose en atender y entender los mensajes
que vienen de los colaboradores y de los miembros del equipo, supone una buena
dosis de humildad y de reconocimiento de las limitaciones personales. Esta actitud
de escucha se debe extender a tratar de captar los mensajes que vienen del
exterior, sean estas personas, organizaciones o situaciones específicas y de
contextos sociales. El gerente social debe de ser capaz de leer lo que la realidad
le está apuntando.

No pocas veces se demanda del gerente social una capacidad de escucha para
atender dimensiones personales, tanto de los que componen la organización como
de personas externas a la misma. No sé si los manuales de gerencia consideren
este caso, pero la experiencia indica que son momentos privilegiados para ejercer

54
la gratuidad presente, en alguna manera, en toda relación humana y de abrir
oportunidades de superación de barreras y de posibilidades para un mayor
compromiso.

Solamente si existe una actitud de escucha, se podrá dialogar. La experiencia


muestra que muchos de los supuestos diálogos no han sido sino monólogos
disfrazados. El diálogo nace de la valoración hacia el otro, del reconocimiento de
que el otro es sujeto de valores, digno de ser respetado y escuchado, portador de
su verdad que puede llegar a ser, también, mi verdad. Todo diálogo supone
desarrollar la capacidad de saber esperar, no necesariamente para imponer los
propios puntos de vista, sino más bien para que caigan los propios prejuicios que
impiden captar y procesar las propuestas del otro. En este sentido hay que
desarrollar una alta capacidad de paciencia, normalmente dirigida a uno mismo.
Parte de la sabiduría consiste en saberse tener paciencia.i

El gerente social, además de saber escuchar y dialogar, debe de ser capaz de


confrontar. La confrontación tiene que ver con que todos carguemos con la
realidad y con nuestro compromiso. Confrontarse a sí mismo, ante todo, y a cada
uno de los colaboradores con la misión, con los procesos y con los resultados.
Confrontar supone temple personal y mantenerse lejos de posiciones autoritarias
destempladas. La confrontación se convierte en un momento pedagógico
importante para el crecimiento y desarrollo personal.

Otra cuestión es la relación de los distintos ritmos de las diversas instancias de la


organización y los peligros del democratismo. El gerente social fundamentalmente
se presenta como el que empuja o “tensa” la cuerda para que los equipos o
instancias den más de sí, no se atasquen en exigencias endógenas del mismo
equipo, en discusiones y debates que no tienen fin y puedan así responder
responsablemente a la realidad.

El trabajo social, no puede llevarse a cabo sin altas cuotas de motivación, que
requieren constante renovación. Los procesos son arduos y lentos, expuestos
constantemente a pequeños fracasos, o a que las expectativas sobre las metas
propuestas no se vean satisfechas o se mantengan lejanas. En medio de
contextos no fáciles, el gerente social deberá cuidar de la calidad de su propia
motivación que nazca de la fuente de su libertad y compromiso. Debe de vivir,
pues, con alto grado de ilusión y esperanza, de modo que la misma le salga por
los poros, y sea capaz de neutralizar y superar los efectos de tantas pequeñas
frustraciones paralizantes.

Para terminar este apartado, hay un rasgo que da sustento a todas estas
características del perfil del gerente social. En la base de su perfil, tiene que haber
un fundamento de fe. En primer lugar, tiene que tener fe en sí mismo, en sus
potencialidades, en su persona como valor, con todas sus limitaciones. De ahí, se
derivarán el respeto a sí mismo y la autoestima. Estará, así, en condiciones para
relativizar con libertad muchos de sus intocables absolutos y reírse un tanto de sí
mismo. Esta fe se debe extender a las personas del entorno de la organización y

55
del entorno social. Creer en el otro, en que también es valioso y digno de respeto,
especialmente si aparece débil y excluido, hermano y compañero de camino, es la
condición para que la gestión del gerente social y de la organización sea creíble.
Así, el gerente social se convierte en hombre o en mujer de fe.

Como todo gerente, el gerente social tiene una serie de funciones que
desempeñar pero, además, en cuanto el gerente social tiene que cumplir algunas
funciones propias de su condición. Sin embargo, antes de responder la pregunta
sobre las funciones es necesario identificar los principales objetivos que los
gerentes persiguen.

Objetivos de la Gerencia Social

Como objetivos de la gerencia social podemos citar:

 Obtener resultados: las actividades deben tener el impacto esperado en la


resolución o alivio del problema objetivo.
 Generar valor público: satisfacer las necesidades y crear oportunidades que
los ciudadanos caracterizan como importantes o prioritarias a través de la
participación democrática. El valor público refleja a base ética de una
sociedad y se define por medio de un proceso político (negociación entre
intereses, aspiraciones y demandas) y conflictivo (no es fácil determinar
que es valioso, cuan valioso y para quién).
 Construir ciudadanía. Colaborar para la creación de las condiciones en las
que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos y asumir sus
responsabilidades sociales.
 Desarrollar una ética de compromiso social y de solidaridad.
 Promover la equidad, lo que implica compromiso con brindar respuestas a
las necesidades en forma igualitaria y con sentido de justicia.
 Fortalecer la democracia participativa, creando mecanismos y capacidades
para que los ciudadanos y ciudadanas participen plenamente en la
formación, ejecución y evaluación de las políticas y programas sociales.
 Lograr que los programas o proyectos sociales logren sostenibilidad.
 Lograr la articulación social entre grupos sociales significativos (género,
étnicos, etc.)

A fin de lograr esos objetivos, el gerente debe desarrollar una serie de funciones.
Entre ellas es posible distinguir dos categorías centrales:

 la funciones estratégicas;
 las funciones operativas.

Ambas son esenciales para un eficiente desempeño.

56
Desde una perspectiva del más alto nivel gerencial, hay por lo menos seis
funciones estratégicas críticas:

Monitorear el medio ambiente

Se trata de identificar y mantenerse actualizado sobre las cuestiones y tendencias


externas a la organización, ya sea en la administración pública o en el medio
ambiente político, social y económico y su relación con las políticas y prioridades
de la agencia. Supone un conocimiento crítico del entorno, la aceptación de su
complejidad y ambigüedad, la capacidad de construir mapas políticos, el identificar
a los involucrados y sus intereses y la capacidad de construir alianzas y
coaliciones estratégicas.

Interpretar

El gerente tiene que interpretar adecuadamente todos los datos sobre el medio
externo e interno de forma tal que le permita identificar oportunidades de largo
plazo, generar una visión de futuro, actualizar la misión efectiva de la
organización; dar a conocer a los subordinados las políticas, prioridades,
cuestiones y tendencias de la organización y la manera en que estas orientaciones
serán incorporadas en las actividades y productos de sus unidades.

Representar

Representar la organización, lo que implica explicar, promover y defender sus


actividades ante personas y grupos externos y frente a las autoridades del sector
público. Supone manejar el posicionamiento institucional.

Coordinar

Desempeñar funciones de vinculación e integración de las actividades de las


diversas unidades al interior de la organización y de ellas con las actividades de
otras agencias u organismos. Mantiene la estructura y el flujo del sistema
protegiendo su continuidad. Necesita ser una persona confiable de la cual se
puede depender.

Planificar la organización

Esto supone desarrollar y tomar decisiones sobre las metas, objetivos y


prioridades de largo y mediano plazo y elegir entre cursos alternativos de acción.
Se trata de mantener una clara señal de misión, establecer direcciones precisas y
los medios que permitirán lograr las metas.

57
Conducir la unidad de trabajo

El gerente social clarifica las expectativas y transforma los planes en acciones


concretas, para lo cual se deben establecer objetivos y prioridades de corto plazo,
instaurar un calendario, implantar secuencias de actividades, asignar los
responsables de las tareas y vigilar las correspondientes operaciones logísticas.

Inicia estas actividades de manera decisiva. Programa de acuerdo a la visión y a


los planes estratégicos, rediseña la organización y delega efectivamente.

Para llevar a cabo estas funciones de tipo estratégico- aunque secundariamente


también es cierto para funciones de tipo operativas - se requiere de una serie de
competencias generales. Se entiende por competencias a repertorios de
comportamientos que algunas personas manejan o dominan mejor que otras, lo
que las hace eficaces en una situación determinada. Hay un conjunto de
competencias generales que son fundamentales para el desarrollo de las tareas
más altas de la gerencia. En primer término aparecen las competencias valóricas
entre las cuales se destacan la vocación de servicio público, la sensibilidad social,
la probidad y conducta ética y la lealtad institucional. En segundo término,
aparecen las competencias cognitivas que supone que el gerente practique un
pensamiento sistémico, analítico y conceptual. Junto a esto debe mostrar
capacidades creativas. Un último conjunto de competencias son las sociales, las
que tienen que ver con la presencia personal, las habilidades expresivas, la
capacidad de interacción en la diversidad y la cultura general del gerente.

En el nivel inmediatamente inferior, hay una serie funciones operativas a


desempeñar y que deben ser partes importantes del trabajo de un gerente social.
Entre las más importantes figuran:

Presupuestar

Esta función crítica implica preparar, justificar, negociar y administrar el


presupuesto de la organización.

Administrar los recursos materiales

El cumplimiento de esta función asegura los suministros, equipos e instalaciones;


supervigila las compras y contratos y, además, monitorea las operaciones
logísticas.

Gestionar el personal

En el nivel superior esta función supone generar líderes, desarrollar equipos


comprometidos, crear un ambiente de aprendizaje, institucionalizar valores de
confianza y cooperación y el manejo de relaciones con organizaciones gremiales.
En los aspectos más operativos, implica proyectar el tipo y número de personal

58
necesario para la organización y poner en marcha las funciones de reclutamiento,
selección, promoción y evaluación del desempeño.

Supervisar

Dirige y controla el trabajo cotidiano del equipo de la organización programa o


proyecto y estimula y reconoce el buen desempeño. Esto implica estimular un
trabajo en la máxima capacidad del equipo, la creatividad y la innovación, el
entusiasmo y orgullo y el aprendizaje frente a los errores.

Monitorear la unidad de trabajo

Mantiene actualizado el estado de situación de las actividades en la organización,


identifica las áreas-problemas y toma acciones correctivas como la reasignación
de tareas , el reordenamiento del calendario, la revisión de recursos, etc.).

Evaluar el programa

Se evalúa el grado de cumplimiento de metas y la efectividad / eficiencia de las


operaciones de la organización y se identifica los medios para mejorar su
desempeño.

Estas funciones determinan lo que hace el gerente. Ellas se deben complementar


con una serie de requerimientos de acción que definen el "cómo hacerlo" para
alcanzar un grado alto de efectividad.

A partir de esta primera circunscripción de significado, de descripción de las


principales funciones de un gerente social, es importante explicitar que el enfoque
de Gerencia Social, no se limita al gerenciamiento” de los programas /
organizaciones del área social, sino que abarca una concepción sistémica
integradora, como plantea Kliksberg, según la cual, para enfrentar el cuadro crítico
de pobreza que atraviesa América Latina, es necesario emprender
simultáneamente planes y acciones destinados a :

• redefinir un modelo de desarrollo para cada sociedad, lo cual implica


pensar procesos urgentes, pero de impacto en el mediano y largo plazo ;
• instrumentar políticas redistributivas, a partir de distintas políticas
fiscales, en procesos de corto y mediano plazo y
• apuntar a una drástica eficientización de los programas sociales masivos
de superación de la pobreza, es decir, emprender un nuevo estilo de
Gerencia Social, en los procesos inmediatos y de corto plazo.

Ello resulta tanto más relevante cuando una de las (justas) críticas que se suele
hacer a la Gerencia Social deviene de la comprensión acotada a una simple
eficientización en el uso de los escasos recursos destinados al área social. En

59
otras palabras, entendemos legítimo cuestionar la mala administración de los
recursos al mismo tiempo que hacerlo con los otros dos aspectos, fundantes y
complementarios entre los tres. De todos modos, debemos reconocer que en
América Latina hemos transitado una larga tradición de un dudoso Estado de
bienestar, en el cual el estilo de gerenciamiento de la cosa pública estuvo más
bien asociado a la ineficiencia y al clientelismo (éste, sí, eficiente), por lo cual no
resulta ocioso replantearse los términos estrictamente gerenciales, en este nuevo
marco de comprensión de un nuevo rol del Estado, que, precisamente, en aras de
aumentar su eficiencia, privatizó, desreguló y descentralizó todo lo que pudo, pero
no logró con ello consolidar la democracia política en el plano social.

También es útil recordar que, en los sucesivos procesos de reforma de Estado, ha


sido rota la relativa estabilidad del empleo público, ya sea por una drástica
reducción salarial, ya sea por la implementación de programas de retiro voluntario
que, en gran medida, inauguraron una etapa de alianzas con las organizaciones
del tercer sector, que actualmente cumplen buena parte de las funciones del
empleo público en el área social. En otras palabras, el empleo público también se
precarizó y buena parte del área social dejó de ser patrimonio de los “empleados
públicos” para ingresar a un estilo de gerenciamiento más parecido al sector
público no estatal, con lo cual también se reconfiguraron los programas y los
ejecutores de programas sociales, ahora focalizados y atendidos por nuevos
prestatarios.

No hay duda, pues, de que el área social debe ser motivo de atención renovada,
tanto por la complejidad de su especificidad, como por su nueva reconfiguración:
no es posible producir los resultados necesarios, si no partimos de la comprensión
del carácter multiinstitucional, multiactoral y de alta imprevisibilidad de sus
prácticas, que demandan una gerencia permanentemente adaptativa, a la vez que
altamente eficiente. De esta comprensión, nace la opción de revisar la el enfoque
epistemológico con que se operó previamente, para aportar algunos avances en
materia de complejidad a la gerencia de los procesos sociales, postura quizás
mucho más frecuente en el ámbito de las terapias que en la administración
pública.

En síntesis, nos interesa resaltar aquí que la resignificación de Gerencia Social


que más nos atrajo fue la inevitable demanda de resultados que esta expresión
conlleva. Desde el mismo nombre, no se espera de un gerente social que cumpla
reglamentos o produzca explicaciones para sus fracasos dentro de la normativa
vigente, sino que apunte a llevar a cabo las acciones que producirán los
resultados esperados... Quizás, la interpretación más generativa sea, en este
sentido, la que postula la responsabilidad sobre el todo compartida por los
distintos actores sociales a nivel de resultados finales y no más sobre cada una de
sus partes o funciones especializadas, como evoca la comprensión tradicional
(burocrática) de las funciones propias del Estado.

60
Las nuevas herramientas de la intervención

A partir de nuestra experiencia profesional, se han sintetizado tres paquetes de


habilidades que se presenta como “herramientas”. Es necesario aclarar que, en
cada contexto, la presentación e introducción de cada uno de ellos implica la
realización de un largo trabajo previo de diagnóstico participativo y la exploración
colectiva del sentido común de la organización/ proyecto en que están
involucrados los participantes.

Estas habilidades han sido transformadas en “herramientas” a los efectos de


plantear la posibilidad de que “operen” sobre el rediseño de las distintas prácticas
al interior de las organizaciones o grupos humanos multiinstitucionales, como
ocurre en la gestión de los programas más diversos, que abarcan desde la
distribución de un vaso de leche en la escuela o entrega de alimentos a la familia,
hasta la puesta en marcha de un emprendimiento productivo, individual o
comunitario. Si conviene aquí denominar genéricamente gerente social a los que
tienen a cargo tal tipo de actividades, resultará también más fácil comprender qué
clase de procesos e interacciones debe afrontarse en la práctica cotidiana. Para
ello, se han integrado en tres grupos de habilidades: procesuales, relacionales y
actitudinales.

Las cinco habilidades procesuales del gerente social: indicadores


meso

Empezaremos por nombrar las herramientas que derivan de esta primera


definición del mismo Kliksberg. Para él, los principales “dilemas de decisión en
Gerencia Social son la “turbulencia” en los objetivos, la complejidad política de los
procesos de implementación, la accesibilidad a los beneficiarios, la relevancia del
estilo de gestión, las dificultades de coordinación entre los distintos actores
sociales y etapas de los proyectos, la necesidad de descentralización y, la
evaluación y gerencia de los distintos procesos”. En consecuencia, el perfil
deseable de gerente social debe incluir necesariamente: ”capacidad para
gerenciar complejidad”, “orientación a la articulación social”, “capacidades para la
concertación”, “gerencia de frontera tecnológica” y “formación hacia el
compromiso”.

En nuestra propuesta, estas necesidades se satisfacen a partir del cultivo


permanente de las siguientes habilidades de :

1. Administrar la incertidumbre
2. Articular los recursos existentes en redes de ayuda
3. Ejercitar permanentemente la capacidad de concertación
4. Utilizar la tecnología apropiada a cada contexto

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5. Actuar hacia el compromiso con los resultados deseados.

Administrar la incertidumbre

Si tenemos en cuenta la naturaleza misma de los procesos de gerenciamiento del


área social, constatamos que variadas circunstancias contribuyen a que tanto los
objetivos como las estrategias de consecución de los mismos cambien
permanentemente, también por distintas razones: ya sea porque varía en el
tiempo la conformación de la población destinataria, o porque los censos no
alcanzan a definirla con precisión o, aún, porque tal definición es distinta en el
momento del planeamiento que en el de la ejecución de los programas, aparecen
nuevos factores que inciden sobre los destinatarios, hay permanentes variaciones
de tipo físico (climático, hidrográfico, de impacto en las cosechas que deberían
garantizar la provisión de alimentos para el programa, para dar un ejemplo), pero
también técnico, institucional o político sobre el entorno inmediato.

Resulta, entonces, difícil planificar para situaciones de estabilidad, si queremos


definir en pocas palabras el contexto permanente de los programas sociales. Pese
a que la regla es la inestabilidad y no la estabilidad, hacia dentro de los grupos de
trabajo, no se han encontrado disposiciones de aceptar que la incertidumbre es
constitutiva del campo y, luego, de diseñar estrategias permanentes para
enfrentarla y esta situación tiene alto impacto sobre la producción de resultados.
Es por ello muy útil plantear en forma anticipada esta característica y, una vez
logrado el diagnóstico del equipo, trabajar en el sentido de diseñar diagramas de
opciones y caminos críticos, si posible en exceso, en lugar de atenerse a
secuencias de actividades que generalmente no se cumplen como previstas.

En los grupos de trabajo, la mala administración de la incertidumbre suele ser


también una buena oportunidad para justificar la no responsabilidad de algunos
sobre los pasos siguientes, si los anteriores no se dieron como previstos. Esta
suele ser una habilidad a la cual los responsables de las distintas actividades se
adjudican generalmente bajos puntajes individuales y bajos puntajes de equipo,
por lo cual es importante construir consenso acerca de lo constitutivo de la
incertidumbre en el operar cotidiano.

Articular los recursos existentes en redes de ayuda

Otra de las habilidades que los involucrados en la gestión del área social
reconocen como crítica es la de articular los (siempre escasos) recursos
existentes para el logro de los (casi siempre máximos) objetivos deseados. Se
trata aquí de apuntar a lograr muy distintas formas de articulación para que la
eficiencia aumente significativamente, tanto a nivel del equipo de trabajo de una
misma organización como también a nivel de distintas organizaciones/instituciones
que comparten una misma problemática. En realidad, frecuentemente, somos
víctimas de poner “la problemática” en el centro de la escena y no “las personas”
y en todo caso la calidad de vida de las mismas.

62
Con la actual focalización de la política social y la descentralización creciente
resultante de las transferencias de responsabilidades de la administración nacional
a nivel provincial y luego municipal, se carecen de los mecanismos institucionales
necesarios para el aprovechamiento máximo de los recursos, pero también de los
mecanismos conceptuales básicos para ello. Tratamos entonces de ejercitar el
pensamiento en red, tanto a nivel del equipo como a nivel de “pares” de otras
instituciones. Sabemos que, en la práctica, hay “pobres” atravesados por varios
programas sociales (porque han “aprendido” a tener acceso a ello, más allá o
incluidas las formas clientelares básicas de acceso a tales “beneficios”) al mismo
tiempo que hay muchos que quedan afuera de todos.

¿Cómo hacer para que esta práctica se vuelva rutinaria? La respuesta que nos da
nuestra experiencia es la capacitación y el entrenamiento para el pensamiento en
red, aun como ejercicio intelectual, aun fuera del contexto de intervención, para
que la práctica termine por mostrar las ventajas para todos de contar con recursos
de terceros que, solos, carecen de la posibilidad de hacer impacto sobre los
fenómenos a que se abocan. Es importante recordar que, en el contexto de
organizaciones y proyectos sociales, el pensamiento en red a que nos referimos
debe ser siempre desarrollado entre miembros de distintas tribus, es decir, entre
actores sociales muy distintos (políticos, técnicos, funcionarios de carrera,
administrativos, líderes comunitarios y vecinos), portadores de esquemas
conceptuales y prácticas muy distintos.

Es también en esta situación que adquiere importancia el enfoque epistemológico


constructivista lingüístico, en tanto permite legitimar las distintas lecturas y
flexibilizar las condiciones para la coordinación de acciones entre (im)pares. Si
estamos abiertos a la legitimación del otro, es más probable “ver” nuevas
posibilidades de coordinación de acción, lo que significa también tener nuevos
recursos para la acción. Finalmente, es importante reconocer que la práctica
sostenida de la articulación en redes construye nuevas categorías de pensamiento
y acción, es decir, nuevos observadores.

Ejercitar permanentemente la capacidad de concertación:

Si bien habíamos anticipado que el enfoque epistemológico constructivista facilita


significativamente las operatorias de las nueve habilidades aquí planteadas, no es
menos cierto que es en el ejercicio de la capacidad de concertación permanente
que ese aporte se expresa con mayor claridad. Asimismo, ésta es una habilidad
crítica en la Gerencia Social, en la cual distintas instituciones se entrelazan
continuamente y el carácter político permanente de las distintas legitimidades se
manifiesta con mayor dramatismo. Cuando un programa social debe atender a una
situación de brindar alimento para que un alumno pueda estudiar ¿cómo definir a
qué institución le toca la mayor responsabilidad? ¿a la Escuela? ¿ a Salud ? ¿ a
Acción Social ? Es en esta situación que se plantean las grandes dificultades del
gerenciamiento inter-institucional, fuentes de la ineficiencia antiética a la cual nos
hemos referido anteriormente y que se traduce en más desnutrición y

63
analfabetismo hoy, y desempleo, violencia, criminalidad y exclusión social
mañana, en nuestras sociedades que hoy parecen definitivamente dualizadas.

Pese a que no pretendemos hacer la apología de un enfoque teórico y


metodológico, nos parece relevante señalar los cuellos de botella críticos que no
son necesariamente tenidos en cuenta a la hora de buscar soluciones. Las
dificultades de la gerencia inter-institucional se comprenden dentro de la
racionalidad política que atraviesa la vida de las instituciones: es tan “real” y
materia de intervención como cualquier otro aspecto, material o no. Por otro lado,
si entendemos a la política como el arte de manejar permanentemente
conversaciones conflictivas, todas legítimas, es comprensible la necesidad de
entrenarnos para la concertación permanente. En Gerencia Social es
imprescindible aceptar esta práctica como constitutiva de la vida de las
organizaciones o proyectos que se hacen cargo de redistribuir recursos a los
sectores más postergados de la sociedad. En este cuadro, es también
comprensible que se deba priorizar la negociación permanente a la mediación
como práctica organizacional.

De nuestra experiencia profesional, tomamos como ilustrativo el testimonio de un


participante que sostuvo que, con el nuevo enfoque, “podía “ver” a los
participantes de otras instituciones como “socios” y no más como “adversarios”
empecinados en lograr “sus” metas en desmedro de las del proyecto integrado”.

Utilizar la tecnología apropiada a cada contexto :

Cuando nos propusimos explorar lo que Kliksberg plantea como “gerenciar la


frontera tecnológica” y que se refiere a la necesidad de elegir en cada situación el
camino que más se adecua a lograr la eficientización del funcionamiento de la
organización o proyecto, nos pareció que era necesario introducir no sólo el
aspecto “duro” de la tecnología, es decir, qué tipo de artefactos materiales se
utilizan, sino, también complementarlo con el aspecto “blando”, relacional, de
cualquier proyecto u organización del área social. Esta extensión del concepto de
tecnología a los aspectos humanos y relacionales pone el acento en prácticas que
condicionan, frecuentemente más que los artefactos, la vida de las organizaciones
y los resultados de los proyectos.

Para redefinir esta habilidad dentro de nuestro enfoque de trabajo, hemos partido
de la premisa de que la tecnología apropiada para cada caso es aquella
reconocida por la mayor parte de los integrantes como válida/útil u óptima, es
decir, hemos aplicado un criterio de promover la participación de los protagonistas
en la definición de la modalidad de componer la tecnología integral, blanda y dura,
más allá del modelo burocrático tradicionalmente vigente en el contexto del sector
público latinoamericano.

El resultado es una flexibilización permanente del estilo de gestión, con la


adopción de modelos de organización de tipo matricial o por proyectos, que
permite la rotación de los recursos humanos según las variaciones de la realidad y

64
metas cambiantes que conocemos como parte de la rutina de ese campo. Hemos
podido verificar que, frecuentemente, el modo de hacer las cosas no necesita ser
homogéneo y que, cuando se homogeneiza, puede hacerlo por emulación de
líderes naturales que saben ganarse el lugar entre sus pares. Lograr, entonces,
una gerencia de frontera tecnológica puede ser la oportunidad de incorporar la
creatividad y responsabilidad de elección del grupo, a servicio de la obtención de
los mejores resultados. Ello implica una “liberación” del factor tecnología - en lugar
de una sujeción a él - y produce equipos de trabajo competentes en utilizar paloma
mensajera o comunicación satelital, en distintas posibilidades de arreglos
organizacionales, en función de los requerimientos de cada caso.

Actuar hacia el compromiso con los resultados deseados :

Como síntesis de las habilidades precedentes, es fácil reconocer que si en nuestra


práctica logramos complementar las cuatro enunciadas previamente, llegaremos
casi indefectiblemente a esta última. Sin embargo, preferimos expresarla
autónomamente para discriminar situaciones especialmente relevantes en el caso
de la gestión de los programas sociales, que demandan postergar lealtades
corporativas de todo tipo y tener presente, en todo momento, las necesidades del
beneficiario final. Todos conocemos el riesgo de confundir nuestra responsabilidad
con éste con la responsabilidad de lograr los objetivos del “proyecto” o la
organización en que estamos insertos. En la práctica, es necesario contar con
posturas flexibles, eficientes mecanismos de monitoreo que garanticen rapidez en
las respuestas correctoras y con la habilidad - permanente - de generar consenso
para compartir la responsabilidad en el cambio de decisiones que se deben tomar
en el curso de las acciones en marcha.
En nuestro entender, ello requiere un alto grado de identificación con los objetivos
del programa/organización : ésta es la que genera, a su vez, la disposición a hacer
lo necesario - y no lo planificado o lo “debido” - para llegar a los resultados
deseados. En este sentido nuestro aporte ha sido el de desplegar la noción de
compromiso de modo de hacerla más “tangible” y pasible de modificación, desde
el enfoque que practicamos: al compromiso actitudinal - traducido en el ejercicio
de búsqueda permanente de alternativas - agregamos la habilidad de seleccionar,
promover y articular las competencias necesarias al logro de los objetivos. En
otras palabras, proponemos la comprensión de compromiso como la articulación
continua del “cumplimiento de promesas relevantes” con “aprendizajes renovados”
que mejoren la eficiencia de las interacciones.
El enunciado producido como “aprendizaje” por un grupo de trabajo en un taller
reciente lo expresa así : “ (Aprendimos que...) tan importante como el compromiso
con el proyecto es la habilidad de articular las mejores competencias del grupo.
Así como tan importante como la presencia de las mejores competencias en el
grupo es el compromiso sostenido de ponerlas a servicio de los objetivos
perseguidos. Necesitamos cultivar la actitud de gerentes sociales tan
comprometidos como competentes, como la gravedad de la situación demanda.
Necesitamos gerentes sociales que hagan a cada integrante de su proyecto
sentirse como gerente social él mismo, responsable de los resultados finales del
proyecto y no de su función específica”.

65
Las cuatro habilidades relacionales del gerente social: indicadores
micro

Así como hemos definido anteriormente los cinco indicadores procesuales como
Indicadores Meso, los Indicadores Micro se conforman a partir de la evaluación de
las habilidades individuales de generar visión compartida en la coordinación de
acciones en el grupo, organización o proyecto y se expresan en cuatro
habilidades:

1. Establecer relaciones
2. Escuchar al otro como legítimo
3. Construir consensos para definir la acción
4. Acompañar de manera sostenida y responsablemente los procesos
acordados.

Estas habilidades, que se han denominado relacionales, estuvieron, hasta hace


relativamente poco tiempo, subsumidas en lo que se relacionaba con la “vida
privada” de las organizaciones, diseminadas en varios enfoques de Dinámica
Grupal, distantes, en general, del interés de planificadores y evaluadores de las
políticas públicas. Su disciplina era más la Psicología que la Administración, y sus
actividades se organizaban más en la consultoría de resolución de problemas que
en la planificación de la rutina. No eran parte de los objetivos relevantes de los
proyectos, como si fueran “datos” pre-existentes, con los que se contaría siempre
y permanentemente. En otras palabras, como si fueran opcionales o secundarios y
no parte constitutiva y relevante de los procesos. Como para los “niños-problema”
en la escuela, plantear el tema era más bien visto como hablar de la
“organización-problema”: anticipar una desviación de la normalidad...
Actualmente, gracias al efecto no planeado de las distintas reformas de Estado, en
las nuevas reconfiguraciones que han resultado de éstas, las fronteras entre los
estilos de gestión de lo público y lo privado se han ido rediseñando, aun sin incluir
corrimientos epistemológicos, aun dentro del mundo de hegemonía de las
objetividades materiales. El tema empieza a ser descubierto en distintos ámbitos
reformadores. Un ejemplo claro de ello es, por ejemplo, la implantación de los
criterios de Calidad Total aplicados a las organizaciones del sector público y el
premio nacional instituido a tal efecto por la Secretaría de la Función Pública, que
muestra el interés en complementar los aspectos de la gestión que
tradicionalmente estuvieron ubicados en el sector privado. Nuestro interés aquí es
mostrar cómo, desde el enfoque constructivista lingüístico, hemos articulado
ambos campos, el de la administración y el de gestión de los recursos humanos,
en simultaneidad, trascendiendo el abordaje reduccionista de la disciplinariedad
acotada. Las estrategias que hemos utilizado en nuestra propuesta consistieron
esencialmente en:

• desprivilegiar cualquier lectura al interior del grupo de trabajo, en la etapa de


discusión de alternativas, aceptar el disenso como constitutivo (además de
inevitable y necesario) y, por lo tanto, operar dentro de la existencia de una
multiplicidad de opiniones/diagnósticos de la realidad, buscando
prioritariamente términos de estabilidad de sentido y consenso para la definición
de cursos de acción, antes que para el nivel diagnóstico ;
• alternar permanentemente la lectura de los niveles meso (procesuales) y micro
(interaccionales) para la evaluación, monitoreo y redireccionamiento de los

66
cursos de acción.

Es en esta perspectiva que configuramos nuestro abordaje de la complejidad,


como articulación permanente de indicadores micro y meso, partiendo del enfoque
epistemológico constructivista lingüístico.

Si aceptamos que la evaluación de cualquiera de los Indicadores Meso


desarrollados anteriormente implica, en la práctica, hacer un diagnóstico
cualitativo que debe ser consensuado al interior del grupo a cargo de la gestión del
proyecto/organización social (más allá de los indicadores cuantitativos fijados en
cada caso), aparece con claridad que la búsqueda de acuerdos de sentido
requiere competencia en la práctica de relaciones entre personas y es en esta
observación que intervienen las habilidades del nivel micro. Evaluar “mi”
competencia en articular los recursos existentes (y expresarla en el Indicador
Meso 2), requiere incluir - como habilidades personales - mi capacidad de
construir el vínculo con mi interlocutor, escucharlo como legítimo otro, construir
consenso con él acerca de las próximas acciones que nos involucren y, luego,
acompañar el proceso hasta los resultados deseados.

No es posible evaluar, por ejemplo, la habilidad dos del nivel meso (ni ninguna otra
del mismo nivel) si no incluimos al interior de ese proceso el conjunto de las
habilidades micro que acabamos de enunciar. No es suficiente que alguien
conozca el algoritmo de construcción de una secuencia de coordinación de
acciones, sino y principalmente que lo realice permanentemente en la práctica,
hasta la conclusión del algoritmo en cuestión, es decir, hasta el logro de los
resultados. Dicho de otro modo, el compromiso y competencia al que nos hemos
referido en el Indicador cinco se expresan también a través de la totalidad los
pasos de los cuatro indicadores micro. Al igual que las habilidades procesuales,
las habilidades relacionales son habilidades lingüísticas de construir consenso,
diseñar y llevar a cabo distintas clases de conversación, en las cuales hacemos
declaraciones, pedidos, ofertas y promesas. A la vez, cuando nos referimos a tales
habilidades lingüísticas, no nos referimos sólo a la capacidad de diseñar las
conversaciones necesarias, sino, y quizás principalmente, a la de generar los
contextos para que las conversaciones se lleven a cabo hasta lograr los resultados
deseados. Nuestro abordaje reconoce un nivel de complejidad complementaria
cuando identifica tales habilidades relacionales como habilidades “emocionales”,
además de “lingüísticas” propiamente dichas.

Sostenemos, entonces, que las habilidades de diseñar y llevar a cabo las


conversaciones necesarias al interior de las organizaciones/grupos de trabajo
ponen en juego competencias que involucran los dos niveles simultáneos de
interacción, si aceptamos aislarlos arbitrariamente: el del lenguajear y el del
emocionar, en los términos planteados por Maturana. Si bien no nos
extenderemos aquí sobre este aporte, suficientemente explorado en el campo de
las terapias, vale la pena señalar que ello no ha ocurrido en la misma medida en
otros campos. Quizás sea éste el aporte más innovador de nuestra propuesta, en

67
la medida que, en los distintos ámbitos de intervención, hemos articulado,
permanentemente, las condiciones de producción de los distintos discursos a las
condiciones de producción de las respectivas emociones que los acompañan, y a
la inversa, hemos considerado cómo determinadas emociones o estados de ánimo
producen o alteran los respectivos discursos que los acompañan o suceden,
teniendo a ambos como espacios de diseño y no simplemente de observación
resignada.

A tal efecto, hemos construido los Indicadores Micro, de modo de introducir en el


ámbito de la Gerencia Social la capacitación de los distintos actores de generar
emociones en sus respectivos contextos de interacción. Este saber a cuya
construcción apuntamos deviene así un saber hacer y no simplemente tener "la
información" o "el conocimiento" acerca de las distintas materias, un hacer que se
puede expresar en términos de producción de las emociones o estados de ánimo
necesarios para desarrollar las conversaciones requeridas en cada caso.

Como hicimos anteriormente para los indicadores procesuales, reflexionaremos


brevemente acerca de las condiciones de desempeño y evaluación de las
habilidades, individuales o de equipo, en los cuatro tipos de interacción que se
traducen en Indicadores Micro:

1. Establecer relación :
Se trata de una habilidad muy básica, que reconocemos estar presente en la
comunicación humana, como habilidad que todos poseemos, con mayor o menor
grado de eficiencia en los distintos ámbitos, que varía además en las distintas
relaciones particulares y en distintas situaciones de una misma relación.
Asimismo, le podemos reconocer sin dificultad estilos particulares o características
personales. Lo que no es tan obvio es considerarla materia de diseño en los
distintos ámbitos de intervención. En el caso de la gerencia pública, con frecuencia
se la considera “una propiedad de las personas”, relativamente estable y poco
tangible, para ser intervenida o rediseñada.

En este campo, hemos podido mostrar cómo es posible analizarla, deconstruirla


en términos de “danza” emocional y lingüística y luego modificarla, al solo efecto
de poner en evidencia que es materia de rediseño. Una práctica relativamente
sencilla ha sido la utilización de videograbaciones de situaciones de simulación
entre los participantes, con el uso de la técnica de Resolución de Casos de
Estudio. Un aspecto conceptual que hemos abordado sistemáticamente en la
deconstrucción de esta habilidad ha sido la observación de los distintos dominios
que intervienen en la “competencia” de establecer relación, como son la confianza
y el compromiso, vistos como espacios de construcción permanente en las
conversaciones privadas que acompañan las distintas actividades de “establecer
relación”.

En los términos de nuestro abordaje, esta habilidad puede ser definida como la
capacidad de crear el contexto para ser escuchado, a través de la generación de
la emoción y los juicios del otro sobre las posibilidades que le abre entrar en
conversaciones con el que tuvo la iniciativa.

68
2. Escuchar al otro como legítimo :
Una de las prácticas sostenidas en el proceso de la comunicación humana es el
comentario. Aparece, al menos en nuestra cultura, en las situaciones más
diversas, como confrontación permanente con nuestras expectativas. Decimos,
asimismo, en el sentido heideggeriano más elemental, que el fenómeno nos es
transparente, en el sentido de que no advertimos su presencia y entidad, por lo
cual es necesario desarrollar estas ideas para avanzar sobre el tema. Es decir,
para provocar los comentarios del lector sobre esta idea.

Dicho de otro modo, nunca estamos preparados para observar desde la nada: ni
las condiciones climáticas del día que acaba de amanecer, ni el sonido del
teléfono que suena o la primera aparición de una “manchita” en un cuadro con el
que convivimos desde hace años. El comentario está siempre presente, es parte
de nuestro estar lanzados en el mundo y, Piaget mediante, haciendo analogías
desde nuestra experiencia previa, nos indica por qué camino debieran ir las cosas
para que el mundo estuviera ordenado. O, simplemente, un poco mejor. Este
fenómeno, de la transparencia del comentario, si bien es materia de investigación
y diseño en algunas actividades profesionales, como lo son la práctica del
terapeuta y la publicidad como espacios de generar / modificar el deseo,
permanece prácticamente inabordado en aquellas situaciones en que es crítico
para construir el sentido y generar consenso, como es el caso de las
conversaciones que acompañan la gestión de los proyectos sociales.

Si aceptamos, como propone Humberto Maturana(1990), que la obscenidad nunca


está en el cuadro, sino en la mirada de un Observador que es, como nosotros, un
legítimo otro”, es posible empezar a desprendernos de nuestros comentarios como
producciones lingüísticas privilegiadas en relación a la observación de cierta
“realidad” y la consecuente “recomendación” acomodadora.

Desde nuestra propuesta, enraizada en la epistemología constructivista lingüística,


que sostiene que no hay nada fuera de nuestras mentes y que todo son
interpretaciones, es posible resignificar el comentario como la legítima
manifestación de un lenguajear y un emocionar que busca encontrarse con aliados
para emprender proyectos comunes. Aunque del dicho hay hecho hay un trecho
demasiado complejo, que tarda siempre muchos conflictos en instalarse, éste
también puede ser visto como un proceso de rediseño de la forma de pensar y
actuar desde esta postura, epistemológica y de fuerte impacto ético, como hemos
anticipado al comienzo de estas reflexiones.

He aquí un aspecto muy polémico de nuestras intervenciones en el ámbito de la


política, al que consideramos como el arte de manejar permanentemente
conversaciones conflictivas, todas legítimas, como propone Flores(1997). Nuestra
práctica permitió diseñar una serie de ejercicios en los cuales es posible jugar a
detectar “el comentario”, a salirse de él e inventar comentarios alternativos desde
distintos roles (simulados o no), a adivinar el comentario del otro y a diseñar
posibilidades de interacción que den distinto grado de satisfacción a ambos,
estables en el corto plazo pero inestables en el mediano, y así sucesivamente.
Una de las propuestas más productivas resultó ser la inclusión del comentario
“Qué interesante !” impuesto a las situaciones de conflicto, frente a la
confrontación con opiniones divergentes con las nuestras.

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3. Construir consenso para definir la acción :

En la medida que se avanza sobre la capacidad de escuchar al otro desde la


posición de legitimidad, resulta significativamente más fácil definir cursos de
acción sin comprometer nuestras opciones ideológicas/teóricas/técnicas más
respetadas (por nosotros). Es mucho más fácil acordar sobre un curso de acción si
se reconoce que ésta es la mejor acción posible hoy, con los recursos que
tenemos, que si debiéramos adscribir al “paquete” de fundamentación / cursos de
acción.

Hemos comprobado que relativizar el valor de las interpretaciones permite asumir


con mucho más responsabilidad y compromiso los cursos de acción del
grupo/equipo de trabajo. Se reconoce fácilmente que éstos pueden cambiar si es
necesario y se acepta que el “juego” que se está jugando es el de tener resultados
y no el de tener la razón, como desarrollaremos en el aparte referido a las
habilidades actitudinales. Por otro lado, es frecuente en Gerencia Social reconocer
que los cursos de acción generalmente cambian desde su planificación hasta su
realización, por lo cual la atención puede, legítimamente, pasar al plano de la
observación de los resultados de los procesos, en los que se intenta obtener el
mayor grado de participación posible de la población beneficiaria. Para ello, es
fundamental la habilidad de construir consenso.

4. Acompañar sostenida y responsablemente los procesos acordados

En la gestión de proyectos sociales, como en otros ámbitos de la vida,


frecuentemente se constatan dificultades de seguimiento de las distintas
actividades, como si ésta fuera una actividad de menor relevancia y el mero hecho
de acordar, elegir y ponerlas en marcha garantizara el éxito en su realización.
Nuestra experiencia ha demostrado que, si logramos jerarquizar el monitoreo tanto
como el diseño y la evaluación, esta habilidad mejora significativamente. Con
frecuencia, es posible detectar, al interior de los equipos, integrantes cuyo perfil se
adecua a ese tipo de tarea, generalmente desvalorizada. Así, si de entrada ellas
son valorizadas, a través de estrategias muy variadas, es posible mejorar
dramáticamente los resultados buscados. Cuando ello no es posible, es necesario
llegar a acuerdos permanentes con el grupo/equipo de trabajo para que la mayor
cantidad posible de miembros sea capaz de ejercer esas tareas y rotar en su
ejercicio, si fuera factible, luego de cierto período mínimo que garantice la
posibilidad de responsabilizarse por las tareas y no fragmentarlas demasiado.
Por último, antes de desarrollar algunas ideas acerca de las habilidades
actitudinales, nos parece importante indicar que, en nuestra experiencia, los
mejores resultados se obtienen cuando el grupo/equipo logra combinar en una
proporción adecuada la alternancia entre la observación/redireccionamiento de los
Indicadores Micro y Meso, es decir, cuando los flujos de procesos y interacciones
personales cambian su dinámica de integración previa, al mismo tiempo que
mejoran la producción de resultados. Más aún, como en la teoría física cuántica en
la cual las partículas ahora son y luego no son, se trata aquí de buscar en cada
caso las estrategias para lograr un nuevo estado de funcionamiento del equipo
que permita mejorar los resultados para los beneficiarios, a la vez que el
reconocimiento y crecimiento personal de los integrantes del equipo.

70
Las habilidades actitudinales del gerente social: del automatismo
explicativo a la reflexividad responsable

En tercer término, nos referiremos a las habilidades que hemos denominado


actitudinales y que, en nuestra experiencia, se revelaron las de mayor facilidad de
incorporación a la práctica cuando se trata de procesos de intervención de corta
duración. Frecuentemente, en nuestra práctica profesional empezamos por ellas y
no por las desarrolladas anteriormente, porque permiten visualizar con mayor
claridad las situaciones conflictivas más frecuentes.

De modo muy general, la propuesta es ubicar las cuatro habilidades en dos


columnas enfrentadas, correspondientes a dos “paradigmas” diferenciados, que
denominaremos aquí, a los efectos de simplificar la presentación, el tradicional y el
nuevo, considerando como elemento de diferenciación entre ambos el particular
rol del lenguaje. En el primero, el lenguaje tiene el rol de “descriptor” de la
realidad”, mientras en el segundo es “creador” de la realidad y generador, por lo
tanto, de otro tipo de posibilidades”. Al reunir en cuatro puertas de entrada básicas
(conflictos, culpa/justificaciones, juego de “tener razón” y problemas) las
percepciones de obstaculización más frecuentes en las situaciones que nos
interesan, podemos enunciar la herramienta resultante en dos columnas, que
pasan a representar la “lectura de la realidad” desde el paradigma tradicional
(columna izquierda) y desde el nuevo paradigma (columna derecha). La puesta en
práctica de esta herramienta consiste en correr la interpretación del paradigma
tradicional al nuevo.

• Conflictos - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Diferencias ( con el legítimo


Otro) (1)
• Culpa, justificaciones - - - - - - - - - - - - - - La pregunta sobre mi
responsabilidad(2)
• Juego “tener razón” - - - - - - - - - - - - - - - - - - Juego “tener resultados” (3)
• Problemas - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - PROYECTOS (4)

Una forma muy sencilla de transferir este aprendizaje a determinado grupo/equipo


de trabajo es pedirles - antes de la presentación de la herramienta - que hagan un
diagnóstico de la situación, identificando los principales conflictos, las posibles
causas de los mismos, las razones por las cuales las principales situaciones
conflictivas no se pudieron revertir hasta el momento y, finalmente, cuáles son los
problemas críticos del proyecto/organización en ese momento. Si el grupo es
suficientemente pequeño, es conveniente trabajar en dos etapas: primero
individualmente y luego en pequeños grupos, en los que integrantes de distintas
áreas se puedan escuchar. Luego, se trata de llegar a un diagnóstico por
consenso en cada subgrupo y se buscan soluciones. Frecuentemente, es posible
verificar que los mismos grupos proponen “corrimientos” del viejo paradigma al
nuevo y estos aportes pueden ser mostrados al grupo según el esquema
propuesto arriba. En este caso, suele ser importante recorrer las distintas etapas
en el orden propuesto a los efectos de generar nuevos proyectos o alternativas de
curso de acción, según el caso.

71
Si bien las herramientas son complementarias entre ellas, hemos presentado las
capacidades actitudinales en tercer lugar porque, desde la perspectiva del
interventor (docente o consultor), es más fácil “visualizar” cómo se construyen las
herramientas dentro de este recorrido. La actitud identificada con el nuevo
paradigma - constructivista lingüístico - corresponde así a la postura interpretativa
de ruptura de las lecturas privilegiadas, a la aceptación del otro como legítimo otro
y a la primacía de la interpretación sobre los “hechos” sociales, a la aceptación de
la causalidad como un proceso inestable de producción de significado, pasible de
revisión en todo momento. Si tenemos en cuenta que el paradigma tradicional,
aristotélico-newtoniano, de causalidad lineal, presente en las teorías de la
administración tradicionales, también está presente en el pensar y actuar de la
vida cotidiana, es decir, en nuestro sentido común, podemos comprender la
dificultad de instalarse en el “nuevo” paradigma y aceptar la posibilidad de operar
con este mecanismo (en sí mismo reduccionista) de alternar conflicto o diferencia
como formas excluyentes.
Como esta clase de procesos suele ser muy lenta, proponemos aceptar
igualmente todas las “concesiones” necesarias para evitar la parálisis en la acción
y facilitar la transición a un nuevo modelo, que está, dicho sea de paso, en
construcción en muchos nichos disciplinarios, a los que debiéramos acceder
periódicamente, para hacernos cargo del contacto permanente con la legitimidad
de los otros Otros fuera de nuestro círculo inmediato. Éste es un camino crítico en
Gerencia Social : la construcción de sentido compartido en contextos multi-
institucionales y multiactorales.
En nuestra experiencia, hemos obtenido resultados muy movilizadores al trabajar
con preguntas generativas, como propiciatorias de nuevas conversaciones entre
los integrantes del grupo/equipo de trabajo. Éstas han facilitado la exploración de
las cuatro “puertas de entrada” que integran esta herramienta. Aunque la batería
de preguntas debe ser diseñada especialmente en cada caso, hay algunos
recaudos que mejoran significativamente los resultados buscados, en el caso, el
hacer emerger distintas posibilidades de interpretación de lo que está “ocurriendo”,
para generar nuevas posibilidades de coordinación de acciones responsables de
los resultados finales del proyecto en cuestión. Entre estos recaudos, podemos
incluir la práctica de la escritura automática individual y privada (que garantiza el
acceso a las creencias y mitos que en general no nos atrevemos a compartir en
público, pero que son fundamentales para generar confianza en el otro) y el
enunciado de las preguntas en forma parcial y sucesiva por el docente/consultor,
de modo que el “paquete” completo no condicione las respuestas. Por otro lado,
es recomendable que el estilo de preguntar sea el más cercano posible al de
diálogo de los integrantes. A título de ejemplificación, algunas de las preguntas
más utilizadas por nosotros han sido:

1. ¿ Qué pasa cuando alguien en mi equipo se niega a hacer lo que me parece


obvio que es la mejor solución ? (...) ¿ Me enojo ? (...) Me aíslo ? (...) ¿
Hago de cuenta que está todo bien y soporto la jaqueca en mi casa ?
2. ¿Alguna vez me pasó descubrir que una solución que parecía no muy
inteligente lo era? (...) ¿Lo pude reconocer públicamente? (...) ¿Lo hago
habitualmente?
3. ¿Me cuesta admitir mis errores? (...) ¿Trato de “explicar” detenidamente
porqué pasó? (...) ¿O simplemente sigo las actividades previstas sin

72
preocuparme con las justificaciones?
4. Cuándo algo sale mal en mi trabajo ¿encuentro rápidamente el culpable? (...)
¿Me pregunto qué pude hacer hecho y no hice? (...) ¿Qué podría hacer si
volviera a repetirse una situación similar?
5. ¿ Defiendo mis ideas y modos de hacer las cosas hasta las últimas
consecuencias ? (...)¿ Reconozco y valorizo habitualmente a mis
compañeros de equipo ? (...) ¿ De qué modo ? (...) ¿ Soy reconocido por
ellos ?
6. ¿Qué opino acerca de mi conducta como miembro de un equipo? (...)
¿Estoy cómodo? (...)
¿Prefiero trabajar sólo o siempre con las mismas personas?
7. ¿Qué creo yo que opinan de mi mis compañeros de trabajo? (...) ¿Qué grado
de importancia le doy a esas opiniones? (...) ¿Puedo hablar públicamente
sobre este tema? (...) ¿Expreso de alguna manera mi opinión sobre ellos?
8. ¿Qué consecuencias tienen en los resultados del trabajo de la organización
los distintos conflictos en su seno, latentes o manifiestos?
9. ¿Cómo se podría evitarlos?

10. Cuándo algo sale mal ¿ se me ocurre preguntarme acerca de mi


responsabilidad en las actividades del proyecto/organización ? (...) ¿ Creo
que siempre hice lo mejor que pude ? (...)¿ O sólo lo que “debía”, según
acuerdos PRE-establecidos ? (...) ¿ Qué podría hacer en el futuro si tal
situación se volviera a dar ?
11. Cuándo observo los problemas de la organización ¿a quién creo -
honestamente - que les tocaría resolverlos?
12. ¿Cuántas veces en los últimos meses he generado (o ayudado a hacerlo)
nuevos proyectos o actividades para mejorar el funcionamiento global de la
organización/proyecto? (...) Cuando he estado ausente de esas iniciativas
¿cuál ha sido mi respuesta a ellas? (...) ¿He contribuido con su
implementación? (...) ¿He aportado nuevas sugerencias?

Como hemos señalado anteriormente, hay permanentes evidencias en la vida de


las organizaciones/proyectos sociales que la actitud interpretativa más corriente,
es decir, la actitud “automática” es la de la columna izquierda. La construcción de
la actitud reflexiva responsable (columna derecha), que proponemos construir
desde el nuevo paradigma, requiere un entrenamiento sostenido, y en lo posible
guiado, para instalarse como norma. Entendemos que cultivarla es crítico para el
área social. El proceso de cambio resulta mucho más sencillo si emprendido
desde el enfoque propuesto, cuya “realidad” fluida podemos reconfigurar con
mucho más facilidad. Por lo tanto, en favor del rumbo que elijamos.

73
Ideas generativas: las premisas del nuevo paradigma gerencial

A efectos de rescatar las principales ideas generativas que dieron origen a


nuestras investigaciones y a la construcción de las herramientas que acabamos de
proponer, las enunciaremos muy brevemente, indicando cuando sea posible, sus
inspiradores. Algunos son autores seminales de distintas corrientes de la
epistemología constructivista, otros no. Algunos están presentes en estas ideas,
otros en el posterior desarrollo de las herramientas.

• No hay nada fuera de nuestras mentes: todo son interpretaciones. Esta


postura ha sido ampliamente discutida y polemizada en las últimas dos
décadas, en muy variados ámbitos y, precisamente, la terapia familiar
sistémica, la mediación y la negociación se encuentran entre los más afectados
por su adopción, aun relativizando su aplicabilidad en los distintos contextos
institucionales. No la profundizaremos, pues, por optar por hacerlo en sus
corolarios inmediatos.

• Una clasificación de las distintas interpretaciones acerca de nuestras


observaciones permite reconocerles dos grandes familias: las de foco
hermenéutico (explicaciones tranquilizantes) y las de foco pragmático
(explicaciones generativas). En primer lugar, señalamos aquí la característica
de “interpretaciones” acerca de “nuestras observaciones”, para evitar
explícitamente la problemática referencia del acceso a lo “real”. En segundo
lugar, llamamos la atención en esa categorización arbitraria a la hegemonía
sobre los aspectos lógicos, de la producción discursiva, en la que se ponen en
juego la defensa de marcos teóricos, metodologías, ideologías y toda clase de
preferencia (no siempre manifiesta), sin advertir que la tautología final sería
llegar a la conclusión de la misma premisa o mito del (a) que se partió. Como si
fuera necesario, cada vez que se apela a un pensamiento ajeno, volver a
“demostrarlo” lógicamente con los “datos empíricos”, que, lamentablemente, no
son otra cosa más que “nuestras observaciones”. Este tipo de interpretación -
que denominamos también explicaciones tranquilizantes o ansiolíticas - en
general obvia la participación del hablante en la producción discursiva y,
frecuentemente, más aún, en las acciones que dieron origen a lo que se quiere
explicar. Un recurso típico de esta operatoria es el uso de ciertas muletillas
generalizantes como “Se debe...”, “La vida..., “La sociedad” o “El grupo...” El
ejemplo de interpretación: “Dadas la escasa participación de los vecinos, se han
agotado las mínimas condiciones necesarias para el cumplimiento de los
objetivos del proyecto”, oculta perfectamente las responsabilidades de los
distintos actores sociales que debían, precisamente, ocuparse de crear las
condiciones para tal participación y parece, además, atribuir a los vecinos el
fracaso del proyecto. En nuestras actividades de capacitación y consultoría,
hemos comprobado que la mayoría de los enunciados que componen los
diagnósticos grupales del estado de situación de proyectos sociales pertenece a
esa categoría “tranquilizante”. Somos expertos en producir piezas retóricas que
explican prolijamente qué ha pasado, principalmente cuando debemos justificar
nuestros fracasos en producir resultados.

74
La alternativa de foco pragmático, o explicaciones generativas, sin dejar de lado
la lógica discursiva, pone el énfasis en el análisis de los resultados y arriesga
establecer relaciones de causalidad que puedan atribuir responsabilidades a los
distintos participantes. Es posible trabajar para lograr una o más versiones
“responsables” del enunciado arriba, a partir del “desglose” de los compromisos
no cumplidos en el curso de las actividades. Por ejemplo: “El equipo de
comunicación no logró reunirse con los vecinos más que en una ocasión. La
actividad prevista inicialmente no fue remplazada por ninguna alternativa. Los
vecinos no fueron consultados luego de la realización del censo acerca de la
vigencia y prioridad de la problemática”, hasta llegar a “Debemos encontrar con
urgencia nuevos mecanismos que garanticen la realización del proyecto o la
posibilidad de utilización de los recursos para otra finalidad, si la prioridad
cambió”. Si bien esta alternativa parece impensable a primera vista, no es raro
que se produzcan situaciones similares a ésta. De todos modos, a los efectos
de nuestra discusión, es importante llamar la atención para el impacto de la
cultura burocrática (experta en explicaciones tranquilizantes) y de la posibilidad
de su transformación en cultura gerencial (experta en producir resultados).

• Las ideas son cárceles de larga duración, fuera de las cuales no podemos
vivir. En la comprensión de que las mismas ideas a las que adherimos para
comprender nuevos fenómenos se transforman en “cárceles” cuando envejecen
y tratamos de aplicarlas a otros contextos, de distinta complejidad o por simple
evolución temporal, sostenemos la posibilidad de generar nuevas ideas-llaves,
cada vez que nos deparamos con ideas-cárceles que producen imposibilidades
en el avance de metas significativas para el proyecto u organización. Este
concepto nos ha permitido flexibilizar las “certezas” explicativas tan frecuentes
en la actitud profesional y a la vez causa del encierro a escuchar propuestas
distintas a las habituales, primer paso para abrir la puerta a la auténtica
legitimidad del Otro.

Por otro lado, es importante aclarar que el trabajo sobre metáforas (como las
ideas-cárceles o llaves) tal como se observa en distintos abordajes
constructivistas/construccionistas sociales, apunta a reconstruir nuevos órdenes
del “lenguajear” a partir del “emocionar”. La ambigüedad de la metáfora, en
tanto no permite “fijar” el significado, no se distrae en el foco lingüístico y trabaja
fundamentalmente sobre la emoción antes que sobre el aspecto racional.

Finalmente, completamos esta secuencia con dos ideas generativas que se


explican por si mismas y despliegan toda una gama de impactos posibles para los
que se animan a ponerlas a prueba:

• El Otro es siempre un legítimo Otro en todo su derecho


• Es mi elección ver al Otro como mi patrimonio

Los resultados más visibles del cultivo sostenido de estas premisas, reflejados en
nuestras prácticas de la vida cotidiana y de la vida profesional han sido:

75
 una nueva visión del mundo, las organizaciones y las biografías individuales
como numerosas y abultadas interpretaciones acompañadas de tan sólo
muy escasos hechos;
 una nueva visión de la comunicación como coordinación de acciones en el
lenguaje, organizada en conversaciones para posibilidades y
conversaciones para la acción, que pueden ser permanentemente
rediseñadas;
 una nueva forma de analizar el contexto organizacional en términos de los
compromisos lingüísticos básicos de pedir/ofrecer, prometer, afirmar y
declarar ;
 una nueva comprensión de las prácticas comunicacionales como procesos
permanentes de negociación : negociación de sentido, seguida de
construcción de consenso, seguida de negociación de condiciones de
satisfacción, seguida de nueva negociación de sentido...

Las nuevas prácticas: ¿Qué clase de hacer es conversar?

Las nuevas prácticas, originadas en/y fundantes a la vez del cambio de postura
epistemológica, se traducen en nuevas habilidades lingüísticas complejas (de
impacto sobre el lenguaje y las emociones), las que se corporeizan a su vez en
nuevos tipos de conversaciones que cambian el curso de los acontecimientos en
la medida que hacen impacto sobre los resultados de los proyectos sociales.
Interpretaciones tranquilizantes empiezan a dar lugar a interpretaciones
generativas, las quejas y las justificaciones son remplazadas por la búsqueda de
soluciones, con la adopción de criterios de responsabilidad compartida y ampliada.

La posibilidad construir nuevas prácticas conversacionales instaura la semilla de


nuevas prácticas sociales al interior de los grupos de trabajo. Que sus miembros
se sientan convocados a ampliar su espectro de utilización, permanece como
nuestro desafío y nuestra expectativa, puesto que trabajamos sobre personas y no
sobre puestos o clientes.

Aceptar que el lenguaje no describe la realidad, sino que la crea, permite mirar
desde otra perspectiva estas nuevas habilidades lingüísticas elementales, que
están vinculadas a un tipo de “hacer” que se concreta en el mismo momento de su
enunciado. Un pedido se concreta cuando lo hacemos, al igual que una promesa o
una afirmación. Tales habilidades se expresan, así, en tiempo real y comprometen
al hablante en la construcción de su identidad pública: empezamos a “ser” lo que
afirmamos, declaramos, pedimos, ofrecemos y prometemos. Empezamos a “ser”
las interpretaciones de nuestra responsabilidad frente a la coordinación de
acciones con los demás, en proyectos que están destinados a cambiar el orden
social en sus términos menos éticos: los de la inequidad imperante en nuestras
latitudes. Vale el desafío.

76
Las operaciones elementales que permiten el rediseño conversacional pueden ser
sintetizadas en:

1. Discriminar permanentemente hechos de interpretaciones.

“Hay 50 niños en esta aula” (hecho)


“Las aulas están superpobladas” (interpretación)

2. Identificar interpretaciones hermenéuticas e interpretaciones pragmáticas,


posición de justificación y posición de responsabilidad frente a los diagnósticos
consensuados.

“No es posible trabajar en esta situación de inestabilidad político


institucional,
en un régimen burocrático que nos impide flexibilizar la gestión.”
(posición de
justificación)

“Debemos encontrar la forma de atenuar los efectos de la turbulencia


política
en nuestra institución, logrando acuerdos que nos permitan cumplir con
los
objetivos del Programa.” (posición de responsabilidad)

3. Definir con la mayor precisión posible los estándares de nuestras


declaraciones y juicios.

“El nivel de cumplimiento será ADECUADO cuando logremos llegar al


60%
de la población objetivo en los seis primeros meses del Programa.”

4. Definir con la mayor precisión posible las condiciones de satisfacción de


nuestros pedidos, ofertas y promesas.

“Los Informes deberán contener la evaluación de todos los indicadores


previstos en el formulario entregado al comienzo de las actividades.
No se aceptarán formularios incompletos. El plazo de entrega es el
Viernes a las 14hs en la oficina de 1er. Piso.”

Escuchar al Otro como legítimo otro.

Escuchar las explicaciones (a veces tranquilizantes) del Otro es una forma de


entender su “historia”, es decir, el conjunto de valores y creencias de que él es
portador en el momento mismo de su manifestación. Llevarlo a la explicación de
responsabilidad es la forma de escucharlo como legítimo otro responsable de los

77
resultados de los demás. Cuando sus historias nos provocan emociones
indeseadas, podemos recordar la fórmula de tomar distancia de la confusión entre
“lo que el mundo me está diciendo” y “lo que creo que el mundo es” : “ ¡ Qué
interesante !”

Aceptar el No del (legítimo) Otro y prometerlo con la misma libertad.

“No haré lo que me pides” es tan legítimo en nuestra respuesta como en la del
Otro, independiente de las posiciones ocupadas. ¿Estamos abiertos a escucharlo
o a decirlo ?
¿CÓMO LO HACE?

Para llevar a cabo las funciones antes señaladas, el gerente necesita operar con
una serie de orientaciones y competencias apropiadas para asegurar la efectividad
del trabajo. Entre las principales se encuentran:

Óptica amplia: Esta óptica gerencial debe abarcar la organización y el entorno y


al mismo tiempo, esa mirada tiene que ayudar a mantener un equilibrio entre las
consideraciones de corto y largo plazo.

Perspectiva estratégica: Se trata de recolectar, evaluar y analizar la información


disponible; efectuar diagnósticos situacionales y organizacionales; identificar
oportunidades de largo plazo, anticipar situaciones comprometedoras y tener un
juicio lúcido y ponderado.

Sensibilidad al medio ambiente: Estar en sintonía con la organización y con el


entorno; estar consciente de la importancia de los factores no-técnicos como son
los políticos, sociales, económicos, tecnológicos, ecológicos y legales que están
operando en ese medio ambiente.

Liderazgo: Voluntad de conducir y gestionar a nivel individual o grupal, correr


riesgos y aceptar responsabilidad por la conducción. No se trata sólo de cumplir el
mandato tradicional, sino de poner de manifiesto un espíritu emprendedor.

Flexibilidad: Estar abierto a nueva información; mostrar flexibilidad conductual y


adaptabilidad; ser innovador; tolerar la tensión y la ambigüedad producto del
cambio.

Orientación a la acción: Ser pro-activo, mostrar independencia; aceptar riesgos


calculados; resolver problemas; actuar de manera decisiva; mostrar iniciativa y
motivación de logro.

Focalización en resultados: Estar preocupado por la obtención de metas;


mostrar tenacidad, energía e iniciativa. Tiene un deseo de servir bien a los
ciudadanos-clientes.

78
Capacidad de comunicación: Tener habilidad para hablar, escribir y escuchar de
manera que le permita la construcción de relaciones positivas y el manejo de
conflictos.

Sensibilidad interpersonal: Tener conocimiento de sí mismo y darse cuenta de


los impactos sobre otros, sensibilidad a las necesidades / fortalezas / debilidades
de los otros. Ser capaz de negociar, persuadir y resolver de conflictos.

Competencia técnica: Especialización técnica en el campo sustantivo del saber


que corresponde a su gerencia.

Lo anterior se refiere a todo gerente social y, por consiguiente, los gerentes


sociales deben realizar ciertas funciones y poseer ciertas habilidades y
competencias para desempeñarlas, pero como se ha establecido previamente,
hay una serie de circunstancias y elementos que lo obligan a tener, además, otras
características muy específicas.
Dado que las políticas o programas sociales persiguen fines mas allá de la
gerencia o que la gerencia persigue fines sociales, se hace necesario desarrollar
otras actividades que son exclusivas o a lo menos muy importantes en la gerencia
social. El gerente debe trabajar para lograrlas combinando habilidades y
competencias aplicadas específicamente a estos logros.

Entre las principales actividades se encuentran:

 Mejorar su organización asegurando flexibilidad, eficiencia y efectividad en


el logro de los resultados esperados. (Rediseño y desarrollo
organizacional).
 Realizar una gerencia interorganizacional estableciendo redes funcionales
(Gerencia de redes funcionales).
 Complementar y asociar su trabajo con las organizaciones de la sociedad
civil (Gerencia de asociaciones estratégicas).
 Promover el involucramiento de los beneficiarios en todos los aspectos del
programa o proyecto. Su participación tiene varias consecuencias sociales
positivas. (Gerencia de la participación y gerencia de involucrados).
 Manejar la participación comunitaria como un medio para proveer
información casi en tiempo real para la toma de decisiones, conocer los
problemas y dificultades encontradas en el desarrollo del programa,
involucrarlos positivamente en el desarrollo de las tareas (Gerencia
participativa y gerencia de la participación).
 Gestionar la descentralización. (Gerencia de la descentralización y de las
relaciones inter-departamentos).
 Desarrollar una gerencia adaptativa, al implementar en un medio incierto
medidas altamente innovadoras. Se trata de una estrategia para incorporar
la innovación y solventar la falta de experiencia o conocimientos en la
implementación. (Gerencia adaptativa).

79
Los estudios de H. Mitnzberg y de J. Kotter, entre otros, han ayudado a clarificar
los papeles centrales de los gerentes que han tenido éxito en su trabajo y de paso,
han contribuido a despejar algunos mitos acerca de ellos. En primer lugar frente, a
la idea repetida de que el gerente efectivo es sobre todo que un planificador
sistemático y reflexivo, los estudios realizados en las últimas décadas han
mostrado que los gerentes trabajan a un fuerte ritmo, por largas horas cada día y
están orientados centralmente a la acción. En este sentido, no se sienten
satisfechos con actividades sólo reflexivas.

La conducta que muestran los gerentes en estos estudios empíricos aparece poco
sistemática, está orientada a elementos estratégicos de la organización, es
limitadamente reflexiva, algo informal, más bien reactiva y no demasiado bien
organizada. En estos casos, la gerencia se caracteriza por un trabajo realizado en
largas horas de trabajo siguiendo una secuencia no muy ordenada de cortos
episodios y que utiliza casi siempre la comunicación verbal. Durante estas
conversaciones no se toman grandes decisiones, los tópicos son muy variados y,
en muchos casos, no parecen estar relacionados de forma directa con la situación
de la organización. El directivo tiende a no dar órdenes, pero trata de influir sobre
los otros, no les dicen que hacer pero pide, persuade o amenaza. (Mintzberg).

Por su parte, para John Kotter, el gerente tiene que encontrar la respuesta a dos
preguntas centrales:

· ¿Qué hacer a pesar de las incertidumbres, de la gran diversidad de actividades y


del grado de innovación?
· ¿Cómo obtener que las tareas se realicen a través de un amplio y diverso
conjunto de personas, teniendo muy poco control sobre ellos?

A fin de dar respuesta a la segunda pregunta, los gerentes desarrollan desde que
se hacen cargo de la situación, una red de relaciones y contactos de cooperación
con los funcionarios y gente que ellos sienten que son imprescindibles para llevar
adelante la agenda. Estos individuos pueden ser o no subordinados directos del
gerente, de manera tal que las relaciones se establecen en diversas direcciones:
hacia arriba, hacia abajo, hacia adentro y aún, hacia afuera de la organización.

Una vez establecida la red, el gerente procede a utilizarla para cumplir con su
agenda. Estas redes no sólo ponen en ejecución los puntos de la agenda sino que
además tienden a crear un ambiente favorable hacia el gerente y sus propósitos.
El directivo usa la red para influir sobre los individuos dentro y fuera de la red, en
forma directa o indirecta. Al respecto, el gerente, más que órdenes, pide o sugiere
a los miembros de la red que hagan algo, a sabiendas de que debido a la relación
que se ha establecido entre ellos, el otro va a cumplir con lo solicitado.
Obviamente, la calidad de un gerente se aprecia en la cantidad de gente que
puede movilizar y en los resultados que obtiene.

80
Estas pautas de conducta de los altos gerentes pueden resultar difíciles de
entender y de aceptar. Aparentemente se trataría de una conducta irracional, sin
embargo, pueden ser altamente funcionales para el desempeño del directivo. Esto
supone por parte de la gerencia la elaboración y utilización de marcos analíticos
que puedan cumplir adecuadamente con estas funciones. Al utilizarlo y tratar de
cumplir con su tarea de gerente, el directivo opera de una manera peculiar.

81
DE LA IMPLEMENTACIÓN TRADICIONAL A LA IMPLEMENTACIÓN
DE PROGRAMAS SOCIALES: LA GERENCIA ADAPTATIVA

Todo lo que se ha expresado hasta ahora sobre las bases de la gestión, sobre los
papeles que desempeñan los altos gerentes, sobre la especificidad de las políticas
y programas sociales y, finalmente, sobre los cambios recientes en las políticas
sociales, apunta a que las formas tradicionales de gestionar un programa que
opera bien en casos de actividades relativamente rutinarias y en entornos
plácidos tendrán serias limitaciones para enfrentar con éxito las exigencias
especiales de la gerencia de programas sociales.

La tradicional implementación burocrática programada en políticas y programas


sociales se inicia con la puesta en marcha de una política pública que determina
las pautas consistentes de acción, los mecanismos y las operaciones mediante las
cuales se deberían lograr las metas, los resultados y los impactos. Cuando los
ambientes son plácidos y las acciones son rutinarias, es posible aplicar una
estrategia de implementación mecánica. Se parte de una concepción de la
organización como una estructura básicamente jerárquica, se toma las grandes
metas y se las subdivide en metas más manejables, estableciendo procedimientos
para alcanzar cada una de ellas. Al respecto, trata de estandarizar las tareas,
establecer rutinas con relación a las actividades y a la toma de decisiones,
mediante reglas, normas y procedimientos. Tanto las tareas como las relaciones
entre los participantes quedan regidos por dichas normas poniendo de manifiesto
la gran importancia del sistema normativo establecido. Los criterios técnicos con
los cuales se opera suponen que las normas se cumplen en toda su extensión. El
hecho que sean utilizadas como criterios para evaluar el trabajo y a los propios
gerentes es un signo de la importancia de esas normas.

A fin de ejecutar el programa se lleva a cabo una planificación total,


omnicomprensiva de las acciones necesarias para cumplir con los objetivos. La
autoridad se expresa a través de la jerarquía, el estilo de liderazgo consiste
fundamentalmente en dar órdenes a los funcionarios y, en especial, a aquellos en
niveles inferiores de la organización. Todo el sistema de toma de decisiones es
centralizado, consiguientemente, las comunicaciones tienden a ser de tipo vertical
y formal a lo cual se agrega que todos los mecanismos de coordinación buscan,
en primer lugar, establecer grados de control.

Una de las principales desventajas de estas estrategias de gerencia basada en


una estricta estructura jerárquica es que tienen muy poca capacidad para tolerar
errores y menos aún para corregirlos con rapidez. En este sentido, es difícil que
estas organizaciones así conducidas puedan aprender de la experiencia. Es
posible que tengan experiencias pero es muy poco probable que experimenten un
aprendizaje. (Senge).

Uno de los mayores errores de este enfoque es que sobre-enfatiza la capacidad


de los directivos para afectar la conducta del equipo y asegurar los resultados

82
finales. Esto supone ignorar el hecho de que las autoridades públicas tienen una
capacidad limitada para guiar las conductas de los implementadores - en especial
los ejecutores directos - en el nivel local, de los grupos beneficiarios y de otros
actores sociales vinculados al programa.

Implementación adaptativa

Como lo ha señalado Rondinelli, la estrategia gerencial para poder actuar en


ambientes de muy alta incertidumbre, en especial cuando se implementan tareas
innovadoras - como es el caso en buena parte de los nuevos programas sociales -
es muy diferente de lo que postula la implementación burocrática mecánica.

En los casos en que se sabe qué se persigue con una política o programa, pero
las guías de implementación son amplias, es necesario negociarlas y llegar a
acuerdo con los principales grupos de involucrados; cuando se sabe lo que se
quiere, pero las tecnologías son blandas o las actividades son muy variadas y
cambian continuamente de acuerdo a cambios en el entorno del programa se
necesita además realizar una gerencia adaptativa.

En estos casos, los programas y las actividades deben ser planeados y


gerenciados de una manera flexible y responsable. Los planes y acciones se
deben ajustar a los cambios en las condiciones del entorno y el gestor debe actuar
más como un facilitador que como un contralor. Debe usar incentivos para guiar a
sus subordinados y colaboradores a fin de que cambien sus conductas, obtengan
beneficios para ellos mismos pero, por sobre todo, implementen de manera
adecuada el programa o proyecto social. El trabajo se basa en la experimentación
y en el aprendizaje, por consiguiente, el gerente se mueve de manera incremental
hacia la obtención de los resultados mejorando la efectividad y su eficiencia.

Para poder operar con eficiencia en ambientes complejos y cambiantes con tipos
de políticas o programas innovadores y con tecnologías blandas, es necesario
cambiar la perspectiva jerárquica por otra que opere "de abajo hacia arriba" y en
que la comunicación fluya en todas direcciones. Entender el proceso gerencial de
esta manera significa que se considera que el punto de partida apropiado de la
implementación no lo constituyen sólo las grandes decisiones organizacionales
sino también - de manera muy significativa - las conductas reales de los
implementadores y actores involucrados que operan sobre el programa. Estos
actores, tienen sus propios intereses y desarrollan sus estrategias frente a las
actividades del programa y, por consiguiente, van generando nuevas formas de
operar. La gerencia debe hacer de estos cambios una oportunidad de
experimentación y de aprendizaje. Es en este sentido que las metas deben ser
tomadas de manera experimental.

Tanto para la obtención de las metas como para hacer viable la implementación y
asegurar un acceso a la información necesaria debe buscarse el involucramiento

83
de los beneficiarios e involucrados en todas las fases del proyecto. Pero, por sobre
todo, la participación de los beneficiarios necesita ser estimulada, tratando de que
junto con la producción del servicio se ponga énfasis en la construcción de la
capacidad del grupo beneficiario y, como resultado, se pueda obtener, más
adelante, la sustentabilidad del programa y, en algunos casos, un aprendizaje por
parte de los clientes que les permita desarrollar sus capacidades como
ciudadanos.

El gerente debe estar preparado para modificar y alterar los procesos y cuasi-
rutinas, si de acuerdo a los análisis de la información de seguimiento o monitoreo
o de algunas formas de evaluación, se muestran como inadecuados o inefectivos.

Dado que parte del medio organizacional está constituido por otros organismos
públicos o privados con los cuales tiene que trabajar en la implementación de la
política, el gerente debe explorar las mejores maneras de hacer una gerencia
estratégica usando redes inter-organizacionales (alianzas estratégicas) e inter-
gubernamentales (programas descentralizados).

Finalmente, sin tratar de ser exhaustivo con esta lista de temas, la tolerancia y el
manejo de errores es central en una gestión adaptativa. Dado nuestro nivel de
conocimientos y la situación en que se ejecutan las políticas, es necesario tomar
riesgos y lo más probable es que se cometan errores. No se trata de ser
irresponsable y de cometer cualquier tipo de error. Hacemos referencia a aquellos
que suceden aún cuando se ha aplicado a la situación, un grado de conocimientos
y un cuidado profesionalmente adecuado y, sin embargo, se fracasa. Lo
importante en estos casos radica en detectar los errores y aprender de ellos para
mejorar la situación del proyecto en el futuro.

Esta estrategia de implementación aparece como especialmente adecuada a los


actuales esfuerzos por introducir nuevas políticas sociales e innovadores
programas. Su aplicación supone que quienes son entrenados como gerentes
sociales aprendan como llevar a cabo una serie de procesos de forma diferentes
de aquellas en que tradicionalmente se han gestionado los programas públicos o
tradicionales.

De acuerdo a lo anteriormente expresado, esta estrategia implica que el gerente


debe saber y tener las habilidades y competencias para:

 Llevar a cabo una planificación incremental, no una comprehensiva o


global.
 Tomar decisiones de manera descentralizada y no centralizada.
 Ejercer una autoridad colegial, no una jerárquica.
 Desarrollar un liderazgo participativo no uno basado de órdenes.
 Utilizar una comunicación interactiva, formal e informal, no una
comunicación vertical y formal.

84
 Llevar adelante procesos de coordinación que pretenden facilitar la acción,
no su control.
 Efectuar un monitoreo que ajuste la actividad a la estrategia y al plan y no
que busque la conformidad con el plan.
 Ejecutar un control de tipo ex-post y no ex-ante, que en estos casos carece
de sentido.
 Hacer un uso limitado de reglas y regulaciones, pues ellas se están
desarrollando.
 Hacer que el personal cumple objetivos, no pretender que desempeñe
funciones que tienden a poco claras.
 Desarrollar en el personal una alta tolerancia a la ambigüedad y no una
intolerancia de esta situación, pues difícilmente encontrará situaciones
claras.
 Operar y gestionar una estructura orgánica y no una típicamente jerárquica.

Esta estrategia de gestión adaptativa tiene la ventaja de asumir una posición más
realista sobre el proceso de implementación. En primer lugar, toma en cuenta a los
actores envueltos en una situación problema - la cual es la fuerza que motiva la
propuesta de un programa o proyecto - y analiza sus conductas, sus
percepciones, sus intereses específicos y las estrategias que desarrollan; en
segundo término, toma en consideración los problemas que plantea el uso de
tecnologías blandas; y finalmente, considera las dificultades constantes en los
procesos de implementación, particularmente de aquellas actividades que
suponen una profunda innovación.

Todo ello obliga al gerente social realizar serios esfuerzos de adaptación y ajuste
del programa o política a las nuevas circunstancias que van emergiendo. Esta es
la única estrategia que le permitirá obtener metas y resultados que estén tan cerca
como sea posible de lo que inicialmente se programó. Los trabajos de seguimiento
y de evaluación concomitante pueden arrojar luces sobre una parte considerable
de los principales cambios que se presenten en el medio ambiente durante la
ejecución, sobre las debilidades de la tecnología o del propio proceso de
implementación y son absolutamente centrales para que el gerente obtenga la
información adecuada a fin de poder practicar una gerencia adaptativa.

Por último es necesario considerar que el gerente, para asumir bien sus tareas de
implementar un programa o proyecto tratando de conseguir los resultados y los
efectos esperados, necesariamente debe haber tomado parte en la discusión del
diseño o por lo menos tener claridad del mismo. En esa fase, puede contribuir de
muchas maneras, pero la principal es indicando a los diseñadores las capacidades
administrativas necesarias para implementar el programa en diseño y las
restricciones de ese orden que limitan sus posibilidades.

Además, dado su conocimiento de primera mano de los grupos de involucrados y


de sus posibles influencias, puede advertir sobre eventuales futuros problemas.

85
Por otra parte su relación con los evaluadores, en particular con los evaluadores
de estudios concomitantes, es absolutamente central para su adecuada
conducción de la implementación. Un gerente separado del proceso o del ciclo
completo de vida del programa o proyecto será un conductor seriamente limitado
en su capacidad de ejecución. Cuando al gerente se le cercenan los accesos a los
diseñadores y a los evaluadores, confinado estrictamente a su rol de
implementador, necesariamente tenderá a responder en forma burocrática en su
conducción, cumpliendo con lo que se espera de él, interesándose por los
productos, pero sin preocuparse por resultados, ni menos por los impactos de la
política. A fin de que esto no suceda y, por el contrario, que el aporte del gerente
sea el óptimo, es importante integrarlo en todas las fases del proceso del
programa o proyecto.

La gerencia por sí sola no puede solucionar los graves problemas que surgen de
los malos diseños de programas y proyectos, de erróneas decisiones sobre ellos,
del recorte excesivo de recursos financieros, de la pérdida de personal capacitado,
de la fijación de tareas casi imposibles, etc. Con recursos limitados a su
disposición, gerentes capaces asegurarán una implementación exitosa, pero no se
puede pedir que la gerencia produzca milagros.

En este sentido, es necesario distinguir entre aquellos aspectos que escapan al


control o influencia del gerente, de aquellos que están en el límite y, finalmente, de
otros que están bajo su control. El directivo puede y debe responder por estos
últimos y, eventualmente, por los intermedios, sin pretender su responsable por
aquellos que no controla.

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Dos consideraciones finales

Considerando que la gerencia de las políticas y programas sociales tiene que ser
hecha de manera adaptativa, en la gran mayoría de los casos hoy en día, hay dos
temas que merecerían ser tratados pero que no se puede hacer en esta
oportunidad. Nos limitaremos a mencionarlos: el primero de ellos es el tipo de
formación que se debe dar a los gerentes actuales y futuros para dirigir estas
políticas. Cuando se forme un gerente social, como afirma Kotter, es necesario no
sobre-enfatizar las herramientas formales, los problemas no ambiguos y las
situaciones que tratan de forma simplista las relaciones humanas.

La mayoría de los programas desarrollados hoy ponen demasiado énfasis en las


capacidades analíticas y buscan forman buenos analistas, pero no ponen el
debido énfasis en las habilidades y capacidades de la ejecución de acciones y en
el logro de los resultados. Por el contrario, se requiere contar con una fuerte
orientación a la acción, con un amplio desarrollo de habilidades y competencias y
con el uso de "juicios fundados" y la "intuición", conceptos que en apariencia
parecen ser muy vagos pero que pueden ser poderosos recursos si responden a
la utilización casi automática de marcos implícitos por parte de los gerentes.
(Senge) (Mintzberg).

Al formar gerentes para los sectores sociales se hace necesario destacar los
aspectos relacionados con el trabajo en ambientes complejos, en situaciones
ambiguas y en la toma de decisiones en esas condiciones, tratando de guiar la
acción, de obtener resultados y de aprender de la experiencia.

El segundo punto es desarrollar el rol del gerente o implementador en el ciclo de la


política pública. El fenómeno de las políticas públicas implica un ciclo completo de
vida que, en una primera aproximación, aparece como un proceso lineal y que va
desde la identificación y definición del problema a enfrentar, pasando por la
creación de alternativas que podrían ser utilizadas en su solución, a una toma de
decisiones respecto de aquella alternativa que de acuerdo a criterios explícitos sea
la mejor, para luego ordenar su implementación y, finalmente, realizar una
evaluación de lo ejecutado. En la práctica, el proceso es no sólo interactivo, sino
también fuertemente iterativo, produciéndose bucles entre prácticamente cada una
de las diferentes fases. Esto es de la mayor importancia. En su versión lineal, el
gerente está encargado de la implementación mientras los diseñadores
determinan la política y los evaluadores estudian si se aplicó bien y se sirvió para
algo. Esta visión fragmentada del proceso, que supone que el gerente no participa
de la formación y diseño de la política sino solo de la ejecución, puede llevar a
graves errores.

El gerente, para asumir bien sus tareas de implementar una política tratando de
conseguir los resultados y los efectos esperados, necesariamente debe haber
tomado parte en la discusión del diseño. En esa fase, puede contribuir de muchas
maneras, pero la principal es indicando a los diseñadores las capacidades

87
administrativas necesarias para implementar el programa en diseño y las
restricciones de ese orden que limitan sus posibilidades. Además, dado su
conocimiento de primera mano de los grupos de involucrados y de sus posibles
influencias, puede advertir sobre eventuales futuros problemas. Por otra parte su
relación con los evaluadores, en particular con los evaluadores de estudios
concomitantes, es absolutamente central para su adecuada conducción de la
implementación. Un gerente separado del proceso o del ciclo completo de vida de
la política será un conductor seriamente limitado en su capacidad de ejecución.
Cuando al gerente se le cercenan los accesos a los diseñadores y a los
evaluadores, confinado estrictamente a su rol de implementador, necesariamente
tenderá a responder en forma burocrática en su conducción, cumpliendo con lo
que se espera de él, interesándose por los productos, pero sin preocuparse por
resultados, ni menos por los impactos de la política. A fin de que esto no suceda y,
por el contrario, que el aporte del gerente sea el óptimo, es importante integrarlo
en todas las fases del proceso de la política pública.

La perspectiva presentada en este trabajo destaca con claridad el papel crítico del
gerente social en la implementacion de políticas y programas sociales y, en
especial, en la prestación de servicios sociales. Sin embargo, se debe destacar
que el hecho de poner énfasis en la conducción no significa que se predique un
"gerencialismo", es decir, una perspectiva que supone que "el elemento crítico" de
toda política social sea la gerencia. El éxito de las políticas y programas sociales
tiene múltiples bases y, por cierto, una de ellas es la gestión. No obstante, ella no
es la única base relevante, aunque sea especialmente relevante en los sectores
sociales de América Latina y el Caribe.

La gerencia por sí sola no puede solucionar los graves problemas que surgen de
los malos diseños de políticas, de erróneas decisiones sobre ellas, del recorte
excesivo de recursos financieros, de la pérdida de personal capacitado, de la
fijación de tareas casi imposibles, etc. Con recursos limitados a su disposición,
gerentes capaces asegurarán una implementación exitosa, pero no se puede pedir
que la gerencia produzca milagros. En este sentido, es necesario distinguir entre
aquellos aspectos que escapan al control o influencia del gerente, de aquellos que
están en el límite y, finalmente, de otros que están bajo su control. El directivo
puede y debe responder por estos últimos y, eventualmente, por los intermedios,
sin pretender su responsable por aquellos que no controla.

88
DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS O SOCIALES

Las Políticas Públicas: Productos del Sistema Político.

Con el objeto de desarrollar esta idea general planteada, las Políticas Públicas
como productos del Sistema Político. Debemos de partir, primero del hecho de
identificar dónde se ubican las políticas públicas, cuál es su universo, es decir
dónde se encuentran, aunque claro está, que la afirmación como tal, las políticas
públicas como productos del sistema político, lleva inmersa de manera a priori, su
ubicación. Tenemos pues, que iniciar hablando de lo que es un sistema político,
definiendo un Sistema Político, es decir a que nos referimos cuando evocamos
este concepto. En segundo lugar, dónde opera un Sistema Político, cuál es su
campo de acción, cuáles son sus elementos esenciales. Con lo cual, una vez claro
de qué estamos hablando, podamos ya entrar de lleno al campo de las políticas
públicas, es decir que todo esto nos sirva como marco de referencia para poder
definir lo que son las Políticas Públicas, los elementos que las componen, así
como su desarrollo e importancia.

Como nota previa a la noción de sistema político, es necesario que tengamos en


cuenta la importancia del estudio de la política, fenómeno tan viejo como la
humanidad misma. Y más aun de ver a la política como una ciencia, como algo
que se puede analizar, observar y que requiere de métodos particulares para
poder entenderla. La aparición de esta como ciencia(politología, estudio de la
Ciencia Política) se da con la democratización del Estado liberal. Aquí en este
período según nos explica Caminal, “el poder, el Estado o, incluso el gobierno ya
no ocupa todo el espacio del análisis político y ceden una parte del mismo a la
organización y funcionamiento del sistema político, que cobrará mayor importancia
con el transcurso del tiempo y en relación directa al proceso de democratización”. “
Cuando la política ya no es actividad exclusiva de unos pocos, cuando se
generaliza y se hace anónima en decisiones tan trascendentes como la elección
de los gobernantes, surge la necesidad de estudiarla de una manera distinta:
haciendo uso como en la sociología y la economía, del método empírico y las
técnicas estadísticas. No se trata ya de preguntarse solamente sobre el gobierno
justo, ni de proponer o explicar teorías normativas generales sobre el Estado y el
gobierno, sino de estudiar, también, el proceso político, las instituciones, la
administración y el sistema político como un conjunto cohesionado”. Poder
estudiar la política a través de la Ciencia Política nos proporciona una herramienta
importante que nos sirve para comprender el sistema político.

Estas valoraciones de Caminal, recogen la importancia del estudio de la Ciencia


política, de estudiar y analizar el sistema político, formular interrogantes que nos
ayude a entenderlo de mejor forma. Entendiendo mejor un sistema político
podemos comprender la importancia de las políticas públicas como producto del
sistema.

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La Idea de Easton:

Tenemos que dejar claro que partimos de la idea Eastoniana de Sistema Político,
es decir, analizar, entender, tratar de comprender mejor a la Política en general
mediante una visión sistémica. Todo esto con el objeto de poder dar una mejor
explicación y matización a la idea de las Políticas Públicas como productos del
Sistema Político.

Easton, define al Sistema Político como “aquellas interacciones por medio de las
cuales se asignan autoritariamente valores en una sociedad”. El asignar valores
autoritariamente, se refiere a que los mismos provienen de una autoridad, es decir,
que hay inmerso en el concepto la idea de Legitimidad de la autoridad. Trata de
interpretar la vida política como una serie compleja de procesos, la misma, señala
Easton, “es un sistema de conducta incorporado a un ambiente a cuyas influencias
está incorporado el Sistema Político, que a su turno reacciona frente a ellas”. Esta
idea lleva implícita varias nociones. Por un lado las interacciones políticas de una
sociedad constituyen un sistema de conducta, el sistema no existe en el vacío, es
preciso verlo en ambientes, sea físico, biológico, social, psicológico, la vida política
forma un sistema abierto, es decir, que no es algo cerrado, sino más bien algo que
es propenso a un cambio de forma constante, que posee la capacidad de dar
respuestas a las perturbaciones y en consecuencia adaptarse a las circunstancias.
La importancia de aceptar la idea del cambio, la capacidad de respuesta y
adaptación del sistema político, según Easton, constituye uno de los elementos
fundamentales, par iniciar el estudio de los fenómenos político que nos permita
formular un complejo análisis teórico.

Para definir mejor este mecanismo de estudio de la política como sistema, Easton
ha utilizado la denominación de imputs y outputs, los imputs se refieren a la gran
variedad de acontecimientos y circunstancias ambientales, en tanto estos se
vinculan con la persistencia del sistema político, aquí Easton se detiene un poco y
aclara que para mejor entender, lo que nos interesan como imputs son los
referidos a demandas y apoyo, de otra manera seria inagotable la lista de
acontecimientos y circunstancias ambientales que afectan al sistema. Son pues,
las demandas y apoyo indicadores claves del modo en que las influencias y
circunstancias ambientales modifican y modelan el funcionamiento del sistema
político.

Por su parte, los outputs, son aquellos que sirven para organizar las
consecuencias resultantes, no de las acciones del ambiente, sino de la conducta
de los miembros del sistema. Preocupa ver cómo funciona el sistema político,
añade Easton. Aquí también aclara que los outpus importantes son los llamados,
outputs políticos, que son, las decisiones y acciones de las autoridades.

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Todo esto, inputs outputs, entendidos los primeros como demandas y apoyo de la
sociedad, y los segundos como decisiones y acciones de las autoridades, se
mueven en una especie de vía, circuito denominado por Easton feedback loop (
circuito de retroalimentación). El circuito de retroalimentación, permite a las
autoridades, quienes son las que dirigen un sistema político, tener una idea de
cómo está la tensión en la sociedad, los inputs que la misma manda, de esta
forma la autoridad podrá recibirlos, organizarlos y luego enviarlos, logrando
generar los outputs. Se da pues, un flujo de inputs outputs en el sistema, van y
vienen, es un movimiento constante. Las autoridades tienen que satisfacer lo
inputs ya que de no hacerlo comienza a existir interferencia en el circuito, esta
comienza a crear dificultades en el flujo, con lo que puede ocasionar que el
sistema comience a entrar en tensión y pueda llevar al mismo a entrar en crisis.
En toda esta idea está el hecho que las autoridades deben de buscar como
mantener la tensión baja, procurar la menor cantidad posible de interferencia, lo
que les va a permitir la persistencia del sistema y que el mismo no entre en crisis.

Es en este proceso de retroalimentación, información que va y viene, demandas,


apoyo, así como respuestas que se dan o se abstienen de darse, es donde
aparecen las políticas públicas, que son como ya hemos señalado, los productos
del sistema político.

Qué es un sistema político:

El hecho de plantear la idea sistémica de Easton como forma para tratar de


estudiar el complejo mundo de los fenómenos políticos, nos permite acercarnos un
poco al concepto de sistema político]. ¿Qué se entiende por sistema político?

El sistema político puede entenderse como un conjunto conformado por los


siguientes elementos:

“En primer lugar, lo integran los elementos institucionales( a cuya expresión


formalizada aquí se le denomina régimen político) que representan los poderes
políticos y sus reglas de interacción par consigo mismo y para con la sociedad,
pero también a las normas, escritas o consuetudinarias, que hacen referencia a
las formas de tenencia de la propiedad, a su transmisión, a su enajenación y a sus
constricciones. En segundo término los actores institucionalizados en que la
sociedad se organiza ya sea de manera activa o pasiva, para transmitir sus
demandas, influir o modificar en mayor o menor medida en las decisiones del
gobierno. En tercer lugar, los valores de los individuos y los grupos sociales que
componen la sociedad en cuanto a la comprensión de la actividad política se
refiere, derivados tanto de elementos estrictamente culturales como de
experiencias históricas. Finalmente debe señalarse que la existencia de un
sistema político “de carácter nacional” se encuentra inmerso en el entramado
internacional, del cual puede recibir influencias bien sea como consecuencia de la

91
actuación de otros sistemas políticos de carácter igualmente nacional, bien como
resultado de acciones del propio sistema internacional”.

Como podemos apreciar es una definición bastante completa y compleja que


abarca una serie de ideas y elementos. Elementos tales como: “El régimen
político, integrado por el estado, poderes y su entramado institucional, la
Constitución Política y las leyes fundamentales reguladoras de la política, la
sociedad y la economía; los actores sociales, en los que se den cabida los
partidos políticos, los grupos de presión, y los movimientos sociales; la cultura
política, y el escenario internacional” .

Lo importante en la identificación de un sistema político es que en el, en su interior


todos los elementos que lo componen se encuentran interactuando, no están de
forma jerárquica, no existe ningún elemento que sobresalga o esté encima del
otro. En este interactuar, una variación en una de sus parte puede llegar a afectar
a la totalidad del sistema. En el mismo sistema, también se dan diferentes tipos de
relaciones como las de poder, de mando, de obediencia, de satisfacción de
necesidades, de legitimidad, de apoyo, eficiencia, efectividad y eficacia. Lo
interesante del sistema es que siempre está en un continuo movimiento, que
genera cambios y transformaciones, en algunos más que en otros. Tratar de
entender estas relaciones, estos cambios y transformaciones, representa una de
las tareas fundamentales de la asignatura Ciencia Política, plantearse los
problemas, buscar un método adecuado para poder explicar los problemas, y
brindar, más que respuestas a los mismos, ideas que nos permitan pensar de
nuevo en temas que en el entramado de estas relaciones vayan surgiendo con el
avance del tiempo.

Así pues, la idea de sistema político se nos presenta como algo integral, como un
todo, algo que para poder analizarlo y entenderlo debemos tomar en cuenta
distintos factores, componentes, y es aquí donde las políticas públicas como
productos del sistema político, su análisis y estudio cobra gran importancia e
impacto en el sistema ya que ellas pueden originar por un lado un clima de
“tranquilidad” o de “inestabilidad”, sirven pues como un posible mecanismo de
evaluación del sistema político.

Como vemos el sistema político tiene un lugar, un espacio donde se desarrolla, se


desenvuelve y que muchos son los elementos que entran en juego en este
desenvolvimiento. Se parte de la idea misma que el hombre necesita vivir en
comunidad y regirse por reglas mínimas de convivencia, y que en esta comunidad
se necesita personas que dirijan la comunidad.

Las políticas públicas:

En uno de los elementos constitutivos de la noción de sistema político,


encontramos lo llamado “políticas públicas”. Se encuentran en el elemento

92
institucional, llamado régimen político. Tal como señala Alcántara(1995)”Las
mismas se consideran como determinados flujos del régimen político hacia la
sociedad”. “Son concebidas como “productos del sistema político”, no deben
entenderse como partes exógenas del mismo, sino como constitutivas de las
acciones o de los resultados de las actuaciones de los elementos formalmente
institucionalizados del sistema político adscrito al ámbito del Estado”.

En otras palabras podemos decir que las políticas públicas son las acciones de
gobierno, es el gobierno en acción, que busca como dar respuestas a las diversas
demandas de la sociedad, como señala Chandler y Plano, se pueden entender
como uso estratégico de recursos para aliviar los problemas nacionales. “Strategic
use of resources to alleviate national problems of governmental concerns”]. Se
trata pues, de la idea que plantea Easton, de extraer recursos de la sociedad para
volver a colocarlos en ella.

Con el crecimiento del Estado y de las tareas que este poco a poco va asumiendo
como suyas, luego que pasa del Estado gendarme, o Estado liberal, donde sus
funciones básicas eran las de policía, de defensa, al Estado actual donde sus
funciones son de mayor envergadura, donde el estado se va haciendo cada vez
más intervencionista con lo cual va afectando el quehacer diario de los
ciudadanos, ya este interviene en la economía, en la educación, en el trabajo, en
la producción, en la seguridad social, entre otras materias. Surgen una cantidad
mayor de demandas y necesidades que el Estado necesita hacer frente, con lo
cual comienza el mismo a captar grandes cantidades de dineros( en su mayoría
originado de los impuesto) por parte de los ciudadanos, y los regresa a ellos en
forma de programas y servicios que van en beneficio de los propios ciudadanos.
Es así como a través de estos programas y servicios sociales surgen las políticas
públicas, de allí su importancia de estudio a través de formas sistémicas y
analíticas.

El estudio de las políticas públicas como bien plantea Pallares, debe realizarse,
plantarse bajo tres cuestiones: “Qué políticas desarrolla el Estado en los diferentes
ámbitos de su actividad, cómo se elaboran y desarrollan y cómo se evalúan y
cambian”]. En ese sentido, estudiar las políticas públicas representa como lo
señalan Y. Dror (1971) y T. Dye (1976), en tratar de “analizar Qué hacen los
gobiernos, Cómo y Por qué lo hacen y Qué Efecto produce”

¿Qué son las políticas públicas?

Las políticas públicas son “el conjunto de actividades de las instituciones de


gobierno, actuando directamente o a través de agentes, y que van dirigidas a tener
una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos”. Pallares señala que a
esta definición genérica de políticas públicas hay que agregarle algunas
consideraciones, tales como:

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1- Las políticas públicas deben ser consideradas como un “proceso decisional”.
Es decir por un conjunto de decisiones que se llevan a cabo a lo largo de un
plazo de tiempo. Estas decisiones normalmente tienen una secuencia racional.
2- Los casos de “inacción”. “Una política puede consistir también en lo que no se
está haciendo” Heclo (1972).
3- Para que una política pueda ser considerada como pública tiene que haber
sido “generada, o al menos procesada hasta cierto punto, en el marco de los
procedimientos, instituciones y organizaciones gubernamentales”.

Una vez establecida esta definición de políticas públicas con sus debidas
connotaciones, trataremos de abordar algunos de los instrumentos que utilizan las
instituciones de gobierno que elaboran políticas públicas, que vienen a ser
instrumentos de acción de las políticas públicas. Dichos instrumentos son: “Las
normas jurídicas, los servicios, los recursos financieros y la persuasión”.

En primer lugar, las normas jurídicas, éstas, según señala Pallares, constituyen el
único recurso propio y exclusivo del Estado. “Es a través de las normas jurídicas
que los poderes públicos autorizan y establecen las actividades que constituyen
las políticas, y también, limitan la discrecionalidad en el actuar de los que la
elaboran y ejecutan”.

En segundo lugar, los servicios de personal, elaborar las políticas requiere de


servicios de personal, infraestructura humana, organizativa y de material. Son las
distintas personas con grado de especialización que son utilizadas en la
Administración Pública, y son las encargadas de elaborar las políticas, la
realización práctica, descansa sobre sus hombros.

Como terceros instrumentos, aparecen los recursos materiales, aquí se destacan


principalmente los financieros. Para poder llevar a cabo las políticas públicas es
necesario que la Administración tenga recursos, esta los obtiene en su mayoría
del pago de impuestos que los ciudadanos hacen.

Sin recursos financieros, la Administración no podría realizar la inmensa mayoría


de políticas que realiza. Un cuarto elemento, es la persuasión, este representa un
instrumento efectivo muy importante, señala Pallares, ya que “los ciudadanos
consideran al gobierno como legítima expresión de la interpretación mayoritaria de
los intereses generales de la sociedad”.

Actualmente suele definirse a la política social como acciones llevadas a cabo


desde los gobiernos para acercar a las personas de menores recursos los bienes
y servicios que hoy por hoy están vedados a ellos por una situación de
“POBREZA”. En este marco las diferencias en las acciones que son consideradas
habitualmente como positivas o negativas radican en la “forma” en que se realiza
esta intervención, donde la consideración más tradicional es la de asistencia –la
provisión de bienes y servicios a los que no pueden acceder a ellos por
insuficiencia de ingreso- y la promoción –donde la distribución de bienes y

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servicios se combina con una política que promueva la transformación hacia una
situación de autonomía de quienes están siendo “parte” de esa política social.

Conviene destacar que ha habido un paulatino corrimiento desde una concepción


de las políticas sociales más universal -con base en educación, salud y seguridad
social- hacia la proliferación de planes y programas de “lucha contra la pobreza”.
Este cambio, que se evidencia en los últimos quince años, oculta dimensiones de
análisis que comprometen la lectura de la exclusión social y, por ende, la
pertinencia de las políticas sociales. En otras palabras, la pobreza como eje de las
políticas sociales deja afuera de las políticas públicas a diversas situaciones de
exclusión cuyo análisis ha merecido la atención de muchos especialistas. La
exclusión puede afectar tanto a personas como a territorios por motivos muy
diferentes a lo que conocemos tradicionalmente como pobreza.

Cuando las políticas sociales quedan reducidas (como dispositivos) a las de lucha
contra la pobreza se restringe el concepto de política social como política pública
generadora de condiciones para la inclusión social. Esto es particularmente
distorsivo en contextos como los de América Latina, con una amplia desigualdad
social y una proporción alta de pobreza estructural, como también en países que,
como la Argentina, atraviesan por procesos de pauperización de amplios sectores
medios. En estos casos, las situaciones de pobreza y exclusión social responden
más a las variables macroeconómicas que a las acciones de programas sociales
que actúan fundamentalmente en la pequeña escala territorial (municipio). Esto
distorsiona no solo el concepto sino la percepción respecto a la efectividad de las
políticas sociales ya que, en tanto no se modifique la distribución de la riqueza
producida, la tendencia es a leer impactos negativos en la aplicación de
programas sociales porque no se reducen los niveles de exclusión por pobreza de
ingresos ni se logran mejores niveles de bienestar o satisfacción con la
democracia en la población.

Simultáneamente a este desplazamiento en la concepción y práctica de la política


social con eje en la pobreza, han aparecido nuevos emergentes de desigualdad
que el concepto tradicional de pobreza no llega a captar desde un punto de vista
conceptual e interpretativo. Tales desigualdades están vinculadas, por ejemplo, a
la precariedad laboral, a los déficit de aprendizaje, a la discapacidad y la
dependencia, a la sobrecarga de tareas de cuidado en el hogar, al debilitamiento
de las relaciones comunitarias, la ruptura de vínculos afectivos, o las fracturas de
ciudadanía etno-cultural. Es en el marco de estas realidades que los conceptos de
exclusión e inclusión social nos permiten aprehender nuevas situaciones
derivadas de múltiples esferas de desigualdad, así como las acciones
institucionales, asociativas y comunitarias que pretenden hacerles frente en pos de
la transformación hacia sociedades inclusivas.

En este contexto es que se plantea como necesario acordar en definir a la política


social como a las políticas públicas de inclusión social, donde las acciones
orientadas a los aspectos materiales de la vida cotidiana –accesos a la educación,
salud, hábitat e ingresos- son solamente un aspecto vinculado a la dimensión

95
económica (redistribuir) en el análisis de las políticas de inclusión. El rol del Estado
se estructura entonces en base a su capacidad para la articulación de actores
dotados de autonomía en el desarrollo de un proyecto concreto. Ello implica
construir un tipo de liderazgo relacional y concretar acciones conjuntas a partir de
la autonomía y especificidad de cada uno de los actores, desde una visión y unos
objetivos estratégicos compartidos y claramente definidos. Eso significa que los
gobiernos deben asumir, más allá de la gestión de las propias competencias, un
rol promotor en la articulación de los diferentes actores que intervienen en la
acción social.

Cambia así la concepción misma de gobierno. Este deberá ahora centrarse en la


habilidad para crear un entorno viable de participación de la pluralidad de
instituciones y entidades con capacidad de acción y decisión en el territorio.
Construir consenso sobre temas claves y conseguir compromisos concretos de
acción.

En palabras de Manuel Castells, la exclusión social es el proceso por el que


determinados individuos y grupos ven sistemáticamente bloqueado su acceso a
posiciones que les permitirían una subsistencia autónoma dentro de los niveles
sociales determinados por las instituciones y los valores en un contexto dado.
Castells, Manuel (1998), La era de la información. Economía, sociedad y cultura,
vol. 3. Alianza Editorial 1997, pp. 97-99, Madrid.

¿Qué se entiende por política social?

Dentro de los objetivos fundamentales del estado está el cautelar la adecuada


calidad de vida de las personas en su territorio, y desde los años 20 el concepto
de política social se ha utilizado como una forma para agrupar aquellas acciones
ejercidas para el logro de este objetivo.

La política social es definida como una forma de intervención a nivel macro y que
parte del estado en función de lograr algún tipo de justicia dentro de la sociedad
concordante al modelo de desarrollo definido por el mismo estado.

Desde el marxismo aparece como un concepto a criticar, esto considerando que la


política social tendría un objetivo de "legitimación del funcionamiento de la
sociedad en especial en lo que se refiere a la explotación, dominación y
predominio de una clase social sobre el resto de la sociedad" es decir la aplicación
de la política social no soluciona el problema estructural sino que mantiene en
status quo las demandas de las personas que sufren la explotación en espera de
la satisfacción de sus necesidades por medio de la aplicación de la política, la que
siempre da una solución paliativa pero no genera cambios en la sociedad.

En los países industrializados la adopción de las políticas sociales fue anterior en


el tiempo respecto a Latinoamérica, sin embargo, en estos países fueron

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incorporadas rápidamente debido a los altos niveles de pobreza existente. En las
regiones subdesarrolladas las políticas sociales de salud, vivienda, educación y
seguridad social, constituyen herramientas fundamentales para el mantenimiento
de la paz social y son un intento dentro del sistema de mejorar la equidad y la
justicia social.

La política social como un contrato

Pensemos en una política social de intervención directa sobre la población, en que


esta tiene que reaccionar activamente a los estímulos de las autoridades,
colaborar, en una palabra, para que la política tenga éxito: la educación
preescolar, por ejemplo. Esta política es como un contrato entre la entidad del
gobierno encargada de llevarla a cabo y los beneficiarios de ella, que serían en
este caso las familias con niños pequeños. Es un contrato porque para que la
política tenga un mínimo de éxito y sustancia, ambas partes se tienen que
comprometer, al comenzar el proceso de ejecución, a realizar una serie de
acciones, renunciar a otras, y contribuir con recursos (tiempo de trabajo
frecuentemente en el caso de los beneficiarios pobres) para lograr los objetivos de
la política.

Toda la literatura sobre las políticas sociales participativas muestra hasta la


saciedad que sin la participación de los interesados y beneficiados es difícil
alcanzar el éxito. Un déspota benevolente e ilustrado que, desde lo alto de su
poder, diseñara una política social perfecta en beneficio de sus súbditos,
particularmente de los más necesitados y marginados, y la impusiera
coercitivamente, no tendría ninguna garantía de éxito si los recipientes no
cooperan. En la resolución de los problemas y necesidades de muchos grupos,
especialmente de las comunidades pobres, la participación activa de los
beneficiados ha demostrado repetidamente ser esencial, como puede verse en la
literatura sobre fondos sociales y como se manifestó en la Conferencia sobre el
Hambre en el Mundo (Banco Mundial, Washington, Diciembre 1993). La política
social no puede limitarse a un compromiso unilateral, más o menos creíble, del
gobierno. Sin una participación y compromiso de las comunidades no hay política
social posible. Eso nos permite analizar en abstracto una política social como una
relación contractual, aunque todavía tenemos que determinar qué clase de
relación contractual es esa.

Las partes

El compromiso de las partes que intervienen en una determinada política social


como agentes y pacientes quizá no se exprese ni se pueda expresar en la forma
de un contrato formal, según los usos y el sistema legal del país en cuestión, pero
no hay duda de que la política crea compromisos reales y establece un marco de
relaciones que especifica, normalmente en líneas generales, en qué consisten y

97
cómo se tienen que cumplir esos compromisos. Por ejemplo, los beneficiarios se
comprometen a cumplir determinadas horas de trabajo y contribuir con ciertos
materiales o transportarlos para construir las escuelas, organizarse para asegurar
el funcionamiento del sistema escolar local; efectuar el mantenimiento de los
edificios, llevar a sus hijos a la escuela, apoyar, ayudar y vigilar a los maestros, y
en general, prestar la colaboración que requiere el buen funcionamiento de la
política en cuestión. Una política de vacunación y salud preventiva, de
alfabetización de adultos, de vivienda mínima, de población, etc., no son
concebibles sin la participación activa de los beneficiarios.

Por su parte la institución pública encargada de llevar a cabo las medidas que
conforman la política también adquiere con respecto a los beneficiarios de la
misma, identificados o potenciales, compromisos específicos de realizar acciones,
aportar recursos, movilizar personal, y llevar a cabo todas las operaciones
complementarias necesarias para alcanzar las metas y objetivos de la política.
Este es el compromiso que mejor entiende la sociedad, porque es producto de las
obligaciones generales del gobierno democrático de atender a los problemas
sociales de la población en la medida en que ésta no los puede resolver por sus
propios medios. El peligro que existe es concebir las políticas sociales como
compromisos unilaterales, es decir, por parte del gobierno únicamente, sin que los
receptores tengan otra obligación que la de no obstruir la acción del estado en los
terrenos en que éste es competente, y el derecho de sacar el mejor partido posible
de las acciones del gobierno. Estas consideraciones nos llevan, pues, a concluir
que el tipo de políticas sociales que hemos tipificado se pueden concebir en
abstracto, inductivamente, como contratos entre partes que voluntariamente se
ponen de acuerdo para alcanzar conjuntamente objetivos determinados.

Algunas precisiones conceptuales

¿Se pueden considerar como contratos todas las políticas públicas? La pregunta
no es relevante a nuestra tarea. Lo que aquí nos importa es cierto tipo de políticas
sociales y si se pueden considerar o no como contratos. Si las demás políticas
públicas pueden considerarse así o no es algo que no afecta nuestra búsqueda.
Las política sociales, como las entendemos, son políticas sociales específicas, es
decir, dirigidas a grupos determinados, basadas en criterios teóricos y que
incluyen procedimientos de focalización y delimitación de los beneficiarios. Son
políticas para segmentos sociales concretos, establecidas para resolver problemas
concretos. Me imagino que todas las políticas públicas que sean dirigidas a grupos
concretos probablemente también se pueden analizar como contratos. Por
ejemplo, una política comercial para proteger a los productores de bananas se
puede analizar con una relación por la que dos partes, el ministerio de comercio
respectivo, en nombre del estado, y los productores, se obligan a realizar acciones
específicas.

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Una política general, que no tiene como destinatario un grupo específico sino que
está dirigida al bien de la sociedad en general, como por ejemplo la política anti-
inflacionaria, es más difícil de concebir como un contrato entre el estado y la
sociedad, aunque no imposible. Pero en este caso se diluye mucho la fuerza de la
aplicación del concepto de contrato, a no ser que se considere que toda política
pública es el resultado de un contrato implícito entre los grupos beneficiados por
esa política y el estado6. Pero entonces ¿Cómo considerar la relación entre el
estado y los grupos que pueden ser afectados negativamente por esa política?
¿Sería un contrato para perjudicarlos? Dejamos planteada la duda porque el
seguimiento de este tipo de cuestiones, aunque apasionante, nos apartaría del
tema a desarrollar.

Un problema diferente plantean las políticas sociales del bienestar, como la ayuda
a las madres solteras con hijos dependientes, el subsidio de desempleo, el de
invalidez, y otros de prestaciones que ofrecen las políticas orientadas al bienestar.
El problema estaría aquí en que los beneficiarios no tienen ninguna obligación de
hacer cosas determinadas, de poner una contraparte a las prestaciones gratuitas
del gobierno. Ya hemos indicado que la aplicación de la teoría de los contratos
tienen una validez restringida a un cierto tipo de políticas sociales, aquellas que
exigen alguna actividad por parte de los recipientes para poderse beneficiar de las
medidas de la política. Sin embargo, si se mira bien se verá que las prestaciones
sociales también tienen la naturaleza de un contrato, porque muchas de ellas son
el resultado de un contrato de seguro, en que el beneficiario ha estado aportando
determinadas cantidades en el pasado, con vista a recibir la protección necesaria
en caso de “siniestro”: desempleo, enfermedad, accidente laboral y básicamente la
jubilación.

Fuera del caso de la pura beneficencia, en que el donante no espera ningún tipo
de contraprestación. En otros tipos de prestaciones se supone que el subsidio
crea la obligación para el receptor, de buscar activamente las formas de salir de su
situación (caso del subsidio de desempleo), al facilitarle los medios de
subsistencia solamente por un período determinado. Puede ocurrir que no todos
los desempleados acepten esta obligación pero ello no afecta la esencia del
convenio. No sería pues descaminado concebir esta relación como un contrato,
pero debemos admitir de que la tesis de este análisis se concentra en aquellas
políticas de desarrollo social que afectan la producción y distribución de “bienes
públicos” en los sectores sociales (educación, salud pública, vivienda, urbanismo,
etc.), más que en las políticas puramente redistributivas.

Otra dificultad proviene de que frecuentemente los interesados no han pedido las
políticas que se les proponen, ni se les ha consultado sobre sus necesidades y
preferencias, ni han intervenido en su diseño y negociación: simplemente se les
imponen desde arriba. Más aun, si se les hubiera consultado, los interesados
habrían hecho las cosas de manera diferente a la que propone el gobierno. ¿No
es necesario el libre albedrío para sellar un contrato? Efectivamente si no hay
libertad, no se puede hablar de contrato. Por ello, nos referimos aquí a políticas
sociales bien planteadas, con una razonable participación de la comunidad, no

99
impuestas por la fuerza. O sea que hablamos de políticas sociales en un contexto
democrático: la imposición de soluciones no es el tipo de política que analizamos
en este estudio. Se descuenta que nos referimos a políticas que realmente
benefician a los destinatarios, porque responden básicamente a sus necesidades
reales, y de alguna manera reflejan sus deseos, aunque no nos limitamos en este
análisis a políticas expresamente reclamadas por los interesados (las que se
conocen como “demand-driven”, aunque el término tiene más aplicación con
referencia a proyectos).

Pero debemos enfrentar el caso especial que presentan los “bienes meritorios”.
Tomemos el caso de la vacunación contra la poliomielitis, cuya necesidad puede
no ser advertida en algunas comunidades. El estado velando por el bienestar de
toda la comunidad y en nombre de todos los padres de familia que quieren y
exigen la campaña de vacunación, se ven obligados a forzar e imponer la
vacunación, incluso estableciendo penalidades para los padres que no lleven a
sus hijos a los puestos de salud. Los que no quieren la vacunación, claramente no
entran en un contrato con quien se la impone; ¿por qué se van a comprometer a
nada? De lo que se trata aquí es de transformar la política de vacunación de ser
una imposición unilateral a convertirse en un contrato voluntario, ofreciendo la
información necesaria y los incentivos para ganarse las voluntades de los padres
recalcitrantes. Más aun, si se partiera de la premisa de que la política de
vacunación debe tener la naturaleza de un contrato, se diseñaría y se negociaría
de tal manera que resultara atractiva para todos los posibles beneficiarios. Aunque
hay que reconocer que a veces no hay más remedio que imponer las medidas que
requiere el bien general.

El estado tiene la responsabilidad del bien común de la sociedad, la que no está


condicionada a que, los presuntos beneficiarios acepten o no la acción del
gobierno. El Estado es una parte que puede y debe actuar unilateralmente en
casos de urgencias sociales, sin esperar a que se lo pidan o a que los interesados
se comprometan por su parte a determinadas prestaciones. En estas
circunstancias ¿cómo se puede hablar de contratos? No hay duda que en algunos
casos, como en el de los bienes meritorios, el estado se ve obligado a actuar
como un padre con hijos menores para prevenir daños más graves que la
limitación parcial y temporal de su libertad. Pero esto no es el caso general en los
sectores sociales. Las grandes necesidades y urgencia que existen no se pueden
remediar si el estado no se asocia con los interesados para resolver los problemas
de estos. No es una cuestión de derecho, es una cuestión de hecho que refleja la
experiencia de muchos años intentando resolver los problemas sociales con
esquemas paternalistas que no funcionan.

Por último, diremos que por contrato se entiende normalmente un documento con
fuerza legal, elaborado según las normas del derecho vigentes en cada país, cuyo
cumplimiento puede convertirse en una obligación penal (el no cumplimiento
puede dar lugar a una pena) por medio de la intervención de los tribunales de
justicia. El término contrato, como se usa en este ensayo supone un sentido nuevo

100
o un sentido tan amplio que carece de la fuerza coercitiva que tiene un documento
legal.

En efecto, en este ensayo usamos el concepto de contrato en un sentido amplio,


pero no tan amplio que pierda toda capacidad de obligar a las partes contrayentes.
Lo usamos como una categoría del análisis económico de las organizaciones que
en la actualidad es frecuente en la ciencia económica.

La teoría económica de los contratos

Los economistas suponen que las personas sólo hacen lo que les conviene o lo
que perciben como conveniente (la motivación humana, incluso en nuestra
relación con las cosas materiales, es más compleja que eso: también hay
comportamientos altruistas y solidarios). Sería conveniente, como veremos luego,
que quienes diseñan una política social para los pobres supongan que los pobres
tienen comportamientos centrados en ellos mismos y en sus necesidades,
precisamente porque su situación personal es muy desesperada. Esto sería una
aproximación adecuada para tipificar ese comportamiento en un modelo de
interacción con otros agentes, pero sin olvidar que entre los pobres hay mucha
solidaridad. La idea que queremos poner de relieve es que no se debe suponer en
los pobres un comportamiento económico distinto al de los ricos en sus
motivaciones. Por otra parte, también debemos suponer que las entidades del
estado y los funcionarios que las dirigen u operan tienen sus intereses
particulares, y no siendo entidades perfectas (en el sentido de entidad/principal),
también actúan en gran medida centrados en ellos mismos, en su conveniencia,
normalmente política (aunque también puede haber intereses personales) y no
solamente en los intereses de los gobernados.

En fin, suponiendo un comportamiento convenientista (sit venia verbo!) por no


decir egoísta (aunque este término es más castizo y claro) en las dos partes que
intervienen en la política social, el problema de la motivación, que es esencial para
que funcionen las organizaciones y para que las políticas sociales tengan éxito, se
plantea como la necesidad de que en lo posible, las acciones individuales tengan
en cuenta no sólo cómo el que toma una decisión se ve afectado por ella, sino
también cómo esa decisión afecta a los demás.

Pero no es fácil. ¿Cómo se consigue tener en cuenta los intereses de los demás
desde un comportamiento egocéntrico que sólo busca la conveniencia propia?
Una manera es haciendo un arreglo, poniéndose de acuerdo entre las partes y
obligándose cada una a tener en cuenta los intereses de la otra de una manera y
en una medida determinada por las dos. Sí se llega a tratos o acuerdos entre
personas que reconocen sus intereses mutuos y acuerdan conformar sus
comportamientos de una manera que sea mutuamente beneficiosa. Estos
acuerdos pueden abarcar las acciones que cada cual debe llevar a cabo, aquellas
de las que se debe abstener, los pagos o prestaciones que deben fluir del uno al

101
otro, reglas y procedimientos para resolver casos futuros y en general, el
comportamiento que cada cual puede esperar de la otra parte. Esto equivale a
reconocer los límites que puede tener el seguimiento del interés propio, o
reconocer los efectos que el interés de los demás puede tener en el interés propio.
En teoría económica nos referimos a estos acuerdos como contratos, sin
importarnos si tienen o no la condición legal de un documento contractual formal.

Así definido, el contrato es un tipo de comportamiento colectivo derivado del


motivo individual de buscar la mayor conveniencia personal, que se supone como
la piedra angular de la economía neoclásica, y por lo tanto compatible con él. Esto
hace del contrato una categoría analítica, dentro del esquema neoclásico de
explicación de los fenómenos, que sirve para examinar situaciones y problemas
con el rigor del análisis neoclásico. Hay que resaltar que estos acuerdos son
voluntarios, que sólo se entra en ellos y se aceptan como vinculantes si las partes
los encuentran individual y mutuamente ventajosos, si se pueden formular a
medida de las necesidades individuales en circunstancias variadas, y si en las
relaciones efectivas pueden desempeñar las mismas funciones que los contratos
formales y aun más, aunque frecuentemente estos contratos sean completamente
inarticulados e implícitos, sin poder alguno ante la ley.

Aplicación a la política social

Ahora bien, si aceptamos que una determinada política social es un contrato en el


sentido explicado, podemos aplicar el marco conceptual de la economía de los
contratos al análisis de las políticas sociales participativas. Con ello podremos
relacionar entre si, de una manera lógica y articulada, un buen número de
observaciones, experiencias, comentarios, evaluaciones y recomendaciones, que
llegan a los que diseñan, analizan y ejecutan políticas sociales y que normalmente
están inconexas, yuxtapuestas en el mejor de los casos y resultan difíciles de
interpretar con vistas a la práctica. Y lo que es más importante del análisis
“positivo” (en el sentido que se usa en “Economía positiva”) de políticas sociales,
realizado por medio de la teoría de los contratos, se podrían deducir proposiciones
normativas o directrices para hacer que la formación de política sociales sea más
eficiente o incluso establecer las condiciones que debe tener una política social
para tener éxito.

La teoría de los contratos ha surgido en el contexto de la búsqueda de una


adecuada disposición de incentivos para motivar a los agentes a hacer lo que es
bueno para la organización y la empresa de la que forman parte. Básicamente
todo se ha desarrollado en el sector privado de la economía, pero recientemente
se han comenzado a discutir los probemos específicos del diseño de incentivos
para el sector público. El hacer que las políticas sociales funcionen es también un
problema de diseñar incentivos para todos los participantes, tanto los agentes
como los pacientes. Para diseñar un conjunto adecuado de incentivos puede ser
útil considerar la política social como un contrato. Y no es sólo una cuestión de

102
utilidad. Es que, puestos a describir esos programas y proyectos como una
categoría económica abstracta, no encontramos otra más apropiada. Porque,
¿qué alternativas hay para conceptualizar los programas y proyectos con
categorías económicas? Son transacciones de mercado, como una compra-venta
hecha entre partes anónimas en la que una parte vende la obra física, materiales,
capital humano, etc., a cambio de prestaciones intangibles como lealtad política,
mayor obediencia a las leyes, mejor comportamiento ciudadano, incluso algo de
dinero, etc.) ¿Son las políticas, programas o proyectos sociales una colección de
transacciones individuales en una especie de mercado competitivo? Esta manera
de concebir las cosas distorsiona la realidad y genera más preguntas de las que
responde. En primer lugar porque sería difícil fijar un precio, unos términos de
intercambio de prestaciones de unos por prestaciones de otros, los problemas de
información que esto supone serían difíciles y los costos de transacción enormes.
Los programas serían, como las empresas para Ronald Coase, arreglos
institucionales para ahorrar costos de transacción prohibitivos, cuya naturaleza
habría que determinar. Además en todo caso las prestaciones que se
intercambian no son instantáneas, en un mercado “spot”, sino que se van
desplegando en el tiempo y habría que venderlas a futuro, lo cual ya supone un
contrato.

Los programas y proyectos se podrían concebir como transferencias unilaterales


de naturaleza redistributiva, acciones del gobierno por medio de las cuales se
traspasan gratuitamente recursos a determinados ciudadanos en virtud de criterios
de equidad, sin pedir, ni esperar nada de ellos. Esto parece excluir en principio la
participación de los beneficiarios y caería, por lo tanto, fuera del ámbito de las
políticas sociales que contemplamos en este trabajo.

Mientras no se haga constar otra cosa, los programas y proyectos de las políticas
sociales en su forma económica abstracta se toman en la literatura como
transacciones del mercado simples o compuestas (compras de insumos y venta
de la producción, intercambio de información, compra y venta de bienes y
servicios, etc.), que se rigen por las leyes de la oferta y la demanda. Por todo lo
dicho resulta evidente que esta conceptualización del comportamiento de los
participantes en un programa social es muy defectuosa. De ahí la necesidad de
buscar otro tipo de conceptualización económica de los programas y proyectos. Si
consideramos que los programas y proyectos de una política social exigen que los
beneficiarios deben ser parte activa del proceso, y queremos que en la operación
misma se dispongan incentivos que muevan a esa participación que consiste tanto
en aportar esfuerzo como en vigilar el cumplimiento de la entidad ejecutora, lo
obvio y natural es conceptualizar esa política como un contrato. Lo cual no sólo es
útil sino también necesario, porque el concepto económico de contrato es el que
mejor se adapta para describir el proceso que se quiere poner en marcha. Un
contrato específico que las dos partes deben hacer algo para lograr objetivos
definidos de común acuerdo, contiene una disposición de incentivos para que
cada parte haga lo que ambos esperan de ella, e implica que el cumplimiento es
obligatorio y que el no cumplimiento coloca a la parte que no cumple en
desventaja y sujeta a sanciones que pueden imponer terceras partes. Concebida

103
como contrato, la política social se inserta en una estructura económica formal,
articulada, comparable a otros muchos fenómenos económicos de los que se
puede extraer semejanzas y lecciones. Esto ayuda a entender la naturaleza
económica de la operación y suministra el sistema lógico que se puede usar para
sacar conclusiones de importancia práctica para las políticas sociales.

La política social como contrato incompleto

En la literatura económica se llama contrato completo al que especifica


precisamente lo que cada parte tiene que hacer en toda circunstancia posible e
imaginable, y como repartir los costos y beneficios resultantes en toda
eventualidad (incluyendo aquellas en que se hubiera violado los términos del
contrato), de tal manera que cada parte individual llegue a la conclusión de que lo
mejor es respetar los términos del contrato. Es decir, nadie tendría excusas (o
motivos verdaderos) para no cumplir el contrato, bajo el pretexto de que una
situación dada no habría sido prevista en él. Aplicando esta definición al dominio
de la política social, podríamos concluir que si la política social fuera como un
contrato completo, descontada la existencia de un buen diseño, sería un éxito
completo es infalible porque todos los participantes, de un lado y de otro, se verían
suficientemente motivados a comportarse como estaba previsto y a llevar a cabo
todas las acciones necesarias, según el diseño, para alcanzar los objetivos en la
medida y el tiempo acordados. Se resolvería así el gran problema de la motivación
de los múltiples participantes en la puesta en práctica de los planes, en cuyo caso
todo el problema de la ejecución de la política social estaría en el “momento
tecnocrático” del diseño de la política. Pero ¿podemos suponer que la política
social es un contrato completo?

Condiciones para el contrato completo

a) Las partes tienen que poder y querer.

• Prever todas las contingencias posibles que podrían exigir racionalmente una
modificación de los términos del contrato.
• Describir precisamente y sin ambigüedades todas esas eventualidades, para
que se sepa con anticipación de que situaciones se puede tratar.
• Identificar exactamente cual eventualidad de las previstas ha ocurrido de hecho.

Se suponen conocimiento, dominio del lenguaje y juicio perfectos.

b) Las partes tienen que ser capaces y querer:

• Determinar un curso de acción concreto y eficiente para cada posible


eventualidad, así como los pagos o prestaciones (del tipo que sean) que tienen
que acompañar las acciones.

104
c) Las partes, una vez que se ha cerrado el contrato, tienen que estar satisfechas
y dispuestas a atenerse a los términos del mismo, lo que implica:

• Excluidas de acuerdo mutuo la renegociación futura del contrato más adelante,


porque la mera probabilidad de renegociación quitaría credibilidad al contrato.
• Que cada parte pueda determinar libremente si los términos del contrato se
están respetando y, si fueran violados, que pueda y quiera hacer cumplir la
actuación que se acordó.

Aplicando estas condiciones a una política social nos daría una política muy
diferente de las que normalmente se trata de ejecutar. Más aun, si hubiera
contratos completos y sin costos entre el público y el gobierno para regular el
suministro de bienes públicos, contratos que no dejaran necesidades sin satisfacer
razonablemente16 y fueran plenamente aceptados por las partes, no habría
necesidad de las políticas sociales y que consideramos aquí. Pero en el sector
social los contratos completos son inalcanzables: considerar todas las
eventualidades que puedan seguirse de la aplicación de determinadas medidas a
un sector social, poder describirlas sin ambigüedades y reconocerlas cuando
ocurran es una tarea imposible. Nos faltan conocimientos, capacidad verbal para
describirlas y el juicio crítico suficiente para reconocer cada posibilidad individual
en una situación histórica concreta. Acordar de antemano entre funcionarios y
beneficiarios lo que habría que hacer en cada caso es algo que, dada la
naturaleza de las partes (que son grupos humanos), resulta inimaginable. Más
difícil aún resulta suponer que acepten libremente la condición de no renegociar el
contrato, que supone unas relaciones de conocimiento mutuo y confianza que ni
remotamente existen, entre los sectores de menores recursos y los funcionarios
del gobierno. La existencia misma de políticas sociales, programas de lucha contra
la pobreza y otros remedios, es una prueba de que no hay contratos completos en
este campo.

En resumen diremos que no es posible, que se den contratos completos en ningún


campo de la actividad humana sea privado o público. Para nosotros las principales
limitaciones son las siguientes:

• Previsión parcial, es decir, la imposibilidad de preverlo todo


• Lenguaje impreciso para describir adecuadamente situaciones complejas
• Costo elevado en calcular soluciones y diseñar planes

Estas limitaciones (y otras) se resumen en el concepto de racionalidad limitada,


que es la racionalidad que normalmente tiene la gente real y que hace que no se
puedan nunca tener en cuenta todas las eventualidades, soluciones y resultados
de determinadas acciones acordadas. Las políticas sociales, como tantas otras
actividades humanas, también están sujetas a las posibilidades de una
racionalidad limitada, lo cual hay que reconocer para diseñar la acción y actuar en
consecuencia. En contra de algunos economistas, que rechazan el concepto
porque creen que introduce un comportamiento irracional en el discurso

105
económico, la racionalidad limitada no implica que los agentes económicos no
quieran comportarse y actuar racionalmente. Admite simplemente, que en la
práctica puede que no lo hagan plenamente por las limitaciones ya mencionadas.

Lo normal es que surjan situaciones no previstas en los contratos, aun en los más
estudiados, como existen situaciones no previstas en la ejecución de una política
social. El problema con las situaciones no previstas o no bien descritas e
identificadas, es que dan lugar al comportamiento oportunista, que entre cosas
que luego veremos, puede llevar al repudio o rechazo del contrato. Esto pasa
mucho no solo en el mundo de los negocios, sino también en el proceso de
ejecución de políticas sociales, cuando ante situaciones no previstas se pierde de
vista el hilo conductor de la política, se producen fallas de comunicación y surgen
otros problema que levan a un comportamiento oportunista por parte de los
participantes, llegándose al abandono de compromisos previos o a la
renegociación unilateral del contrato. De estos accidentes hay mucha experiencia
en los programas y proyectos del sector social, donde frecuentemente los
beneficiarios dejan de participar activamente o cambian el comportamiento
esperado o la dirección de su actividad, y el estado reformula unilateralmente el
programa, asigna menores recursos o se retira de él. Por desgracia, la variedad de
comportamientos oportunistas es casi infinita!.

De ser pues como contratos, las políticas sociales serían contratos incompletos o
imperfectos, formas de relaciones entre grupos humanos que todavía pueden
analizarse como contratos aunque dejan lugar a muchas situaciones que aparecen
como defectos de previsión. Estas situaciones, sin embargo, se pueden analizar
como defectos con relación a un contrato completo, lo cual permite reunir y
relacionar situaciones diversas que se presenten en la ejecución de las políticas
sociales del tipo que analizamos, en base a lo que tiene de común: el ser
resultado de un contrato incompleto. Los problemas a que dan lugar estos
contratos nos remiten a dos tipos de soluciones: el diseño de un muestrario
coherente de incentivos y de instituciones, organizaciones, normas y
comportamientos necesarios para administrar o gestionar las políticas sociales, así
como el apoyo de una toma de decisiones adaptativa y secuencial, como un medio
de lidiar con los contratos incompletos. Los dos tipos de solución nos apartan de la
consideración del “momento tecnocrático” como momento crucial de la
conformación de políticas sociales, que, como hemos visto sólo tendría esta
importancia en caso de que la política social en cuestión fuera como un contrato
completo.

Como entendemos las políticas públicas

Reciben este nombre el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que realiza


un gobierno, para solucionar los problemas que en determinado momento son
considerados como prioritarios, sea por reclamo de los ciudadanos o por decisión
de los propios gobiernos.

106
Son decisiones de una autoridad legítima, tomadas dentro del ámbito de sus
atribuciones (competencia) , conforme a procedimientos legalmente establecidos y
que se expresan en forma de leyes, normas, actos administrativos.

En la sociedad se expresan demandas -reclamos para que el gobierno garantice a


través de su intervención la solución a determinadas situaciones consideradas
problemáticas por quienes las padecen- cuando tales cuestiones se expresan de
manera explícita conforman lo que se denomina “agenda social”- No todos los
actores (grupos sociales con diferentes características) tienen la misma capacidad
de presión para lograr que sus reclamos sean atendidos. Además las acciones de
los gobiernos siempre satisfacen unos intereses y desatienden otros- por lo que
los reclamos antes de pasar a ser analizados para su tratamiento por el sistema
político pasan un filtro selectivo- Las cuestiones sociales que realmente son
analizadas por el sistema político como cuestión problemática integran lo que se
denomina “agenda política”.A veces ocurren en la sociedad civil hechos que por la
trascendencia y la repercusión que adquieren obligan a modificar la agenda
política.

El gobierno en sus diferentes niveles: nacional, departamental, municipal (local)


está conformado por un conjunto de funcionarios políticos que actúan por
representación y que son los que deciden QUÉ HACER- conforman lo que se
denomina SISTEMA POLÍTICO son cargos que se desempeñan transitoriamente
mientras duran los mandatos electorales y responden esencialmente a las lógicas
y los intereses político-partidarios.

El otro conjunto de personas que por lo general de denominan “agentes” de la


administración pública funcionan como el “brazo operativo” del sistema político,
son los responsables de poner en acción “ejecutar” las decisiones políticas –
conforman el denominado sistema administrativo es el que sabe el CÓMO
HACER (aplicación de las normas para concretar las decisiones políticas).

De este modo la satisfacción de las demandas de la sociedad es una


consecuencia de la acción tanto del sistema político que resolvió Qué Hacer
(etapa de la formulación de las políticas públicas)como del sistema administrativo
que puso en práctica su conocimiento sobre Cómo Hacer (etapa de la ejecución
de las políticas públicas), pensar por ej. En la cantidad de requerimientos
normativos que deben cumplirse en un llamado a licitación para compras de
insumos.

Sistema político: Está integrado por el conjunto de funcionarios políticos, electos


a través del sistema de representación democrática. Asumen representando los
intereses de un partido político y el compromiso que éstos asumen con la
sociedad.- Son cargos que se desempeñan transitoriamente mientras duran los
mandatos electorales. Desde la perspectiva teórica más pura responden
esencialmente a las lógicas de los intereses político-partidarios, en la práctica se

107
mezclan intereses de poder de origen diverso. En cualquier caso para el sistema
político la aceptación de sus decisiones y el logro de resultados que obtenga de la
sociedad resulta fundamental por cuanto esta es la fuente de su legitimidad ante la
sociedad

Sistema administrativo: Lo integran los empleados de la/las administraciones


públicas, permanecen en sus funciones independientemente del mandato de los
funcionarios políticos, son los responsables de que se cumplan los procedimientos
administrativos, conocen las normas (en sus diversas manifestaciones) por ello
son el brazo operativo del sistema político. Aunque no tienen representación
política, desarrollan sus propias fuentes de poder, la característica fundamental de
este sistema es que está conformado por organizaciones que son relativamente
autónomas e interdependientes a la vez, y muy ligadas al sistema político.

Requiere ser analizado desde dos perspectivas: como problema político, ya que
desarrolla sus propios espacios de poder, a partir fundamentalmente de la
información privilegiada que maneja, - son la memoria institucional- y como
problema instrumental según la capacidad de gestión – es decir los resultados que
son capaces de producir.

Como se advierte la interacción entre política y administración debiera ser


sumamente ágil y dinámica basada en lógicas compartidas de funcionamiento
para garantizar el resultado de las políticas en correspondencia con la satisfacción
del interés general. Sin embargo la realidad está bastante lejos de responder a
esto.

Tanto el sistema político como el administrativo, tienen lógicas contradictorias en


su funcionamiento y esto provoca consecuencias negativas para la producción de
resultados de las políticas públicas, como consecuencia de ello, muchas veces
pese a contar con los recursos necesarios las demandas de la sociedad no se ven
satisfechas.-

En los cuadros siguientes se sintetizan los problemas principales que por años
caracterizaron el funcionamiento y la relación al interior de las Administraciones
Públicas y que es precisamente lo que hoy se trata de modificar y mejorar con las
reformas.

108
109
Para que la gestión sea transparente y los gobiernos rindan cuenta de sus actos
en tanto “representantes” de la sociedad se requiere:

 Capacidad Institucional para interpretar y dar respuesta a las necesidades


sociales con responsabilidad;
 Ser eficaces y eficientes en la asignación y el manejo de recursos;
 Estar dispuesto a rendir cuenta de los resultados de sus acciones

110
¿Cómo puede definirse el estado frente a las políticas sociales?

Protector

El estado protector define sus relaciones desde una perspectiva de contención de


los movimientos sociales en desarrollo, la política social aparece como un
elemento fundamental a la hora de contener las demandas del proletariado que
comienza a ubicarse territorialmente en las periferias de las grandes urbes y a
plantear necesidades cuya cobertura apela a la noción de justicia social y al
amparo de legislaciones internacionales a exigir implementación de respuestas
estatales que generen sea desde la salubridad, instrucción, seguridad social e
incorporación laboral, que implican una fuerte presión sobre el mantenimiento del
orden político imperante so pretexto de "una integración nacional capaz de permitir
la conducción democrática".

111
Benefactor

El estado benefactor orienta las políticas sociales en función de una mayor


equidad y justicia social con una visión redistributiva generalizada a toda la
población y con alto porcentaje comparativo del PIB asignado al gasto social.

La postura frente al abordaje de los problemas que impiden el desarrollo está


orientada a permitir una cobertura universal por medio de la asignación de una
gran cantidad de recursos a la implementación de la política, lo que se traduce, al
ponerlo en términos de mercado, en un subsidio de la oferta.

Subsidiario

La asignación de recursos en el marco de la política social está dada por la


disminución del gasto fiscal por medio de la privatización de los servicios sociales
de los estratos medios altos y de una focalización de los escasos recursos en la
población más pobre la que debe esforzarse por hacer un aporte en la satisfacción
de sus necesidades, es decir, el financiamiento es la mayoría de las veces
compartido, asignándole al sector privado el rol de proveedor de bienes y servicios
transables en el mercado, lo que se traduce en un subsidio a la demanda.

Subsidiario focalizado

Mantiene los criterios del estado subsidiario incorporando nuevos conceptos que
permiten un mayor control de la gestión de la implementación de la política por
parte de los privados.
La idea es capta la oferta privada supervisando la mantención del concepto de
calidad de vida y el mejoramiento de la condición de vulnerabilidad concibiendo el
gasto social como una inversión social, es decir, promoviendo la instalación de
capacidades en los propios individuos que signifiquen su integración a la
estructura social productiva.

En teoría la asignación de recursos para la implementación de la política social se


ve de modo complementario a la política económica pero no supeditada a ella, es
decir se guardan las reservas necesarias de modo tal de no desproteger los
grupos focalizados en periodos de crisis. Sin embargo, el sustento ideológico que
subyace a este tipo de políticas hace inoperante la propuesta ya que el estado se
ve disminuido en sus recursos debido a que entrega a la gestión privada la
mayoría de las empresas por tanto no cuenta con ganancia para generar la
reserva.

112
La polémica acerca del rol

Desde siempre nuestra profesión ha perseguido una definición respecto al rol que
le cabe cumplir en la sociedad, frente a lo que comprendemos la existencia de dos
categorías que hemos querido definir como formas y/o posturas que puede asumir
el trabajo social, en la medida que pueden ser reconocidas en el ejercicio de la
acción social en un mismo periodo histórico, diferenciándose por los valores
subyacentes al ejercicio de cada una de ellas. Estas posturas son determinadas
por la relación que se establece con el modelo de desarrollo, la concepción de
individuo y sociedad y las expectativas de las que son depositarios los y las
trabajadores sociales.

Posturas que puede asumir el trabajador social

Analítico – crítico

Se comprende esta postura como la asumida por el profesional que cuestiona el


modelo, haciendo la crítica constructiva a la política social que aplica en función de
su perfeccionamiento y/o modificación.

Lo que provoca retroalimentación constante que puede manifestarse tanto en


aportes que contribuyan al perfeccionamiento de la política como en tensiones y
crisis para asumir los cambios necesarios entrando en confrontación con los
diseñadores y financistas de ésta.

Funcional - pragmático

Opera en la implementación de la política social buscando su eficiencia dentro de


las expectativas de orden preestablecidos

¿Qué ha pasado a través de la historia?

113
Matriz de análisis

Períodos Rol del Características de la Prioridad de las Rol del Trabajo Social Ejercicio de la Profesión
históricos Estado Política Social políticas públicas.

Funcional Analítico

1920 – Protector Creciente auge del Relaciones laborales Asistencial y de beneficencia Contenedor de la demanda Fomento de la organización social y de la
1964 estado en la Condiciones de trabajo con un fuerte énfasis en la individual y organizada de la incorporación de las personas a dichas
provisión de servicios y remuneración educativo en el nivel individual población. organizaciones.
sociales con Orientada a la de modo tal que permitiese la
características satisfacción de solución de la problemática
universales. necesidades específica presentada por el
Educación usuario, a través del adecuado
Salud (nutrición y aprovechamiento de los
La política está mortalidad infantil) beneficios de la política social. La población es promovida y organizada
orientada a mejorar Vivienda en función de demandar una respuesta
las condiciones Seguridad social efectiva a su666
sociales de los Educador social informal, lo que
La población es contenida en
habitantes del país se manifiesta en la adaptación
función de cautelar el desborde de 3+6s necesidades
bajo el sustento de los habitantes rurales a la
las demandas en relación de los
ideológico de la ciudad y reforzamiento de los
recursos destinados por el estado
contención hábitos de higiene y cuidados
para la satisfacción de éstas.
demandas de los de la salud en la población.
movimientos sociales
emergentes. Actúa en relación con la demanda
Énfasis en la intervención de
institucional y a la política
caso social
existente.
Centralismo territorial
y administrativo

Gasto social
emergente. Propuestas innovadoras en la formulación
de políticas .y sistemas de atención a las
personas.

1964 – Benefactor La política social Desarrollo del modelo Fuerte énfasis en nivel de
1973 emerge de la de sustitución de intervención de grupo y
creciente importaciones. comunidad
movilización de la Inversión en servicios
población y se sociales.
construye con ésta, Ampliación de la Promoción social
al igual que en el cobertura e inversión
periodo anterior se en:
orienta al Salud

114
mejoramiento de la Vivienda
calidad de vida de la Educación
población sin Previsión
embargo el sustento
ideológico se
orientaba a la
participación de la Políticas social
sociedad activa en disociada de la
la implementación económica.
de las soluciones a
sus demandas.

Se privilegia la
organización como
forma de optimizar
la implementación
de la política.

El estado norma
financia y ejecuta la
política social.

Centralismo
territorial y
administrativo.

Gasto social
creciente.

1973 - Subsidiario Financiamiento de Se privilegia el acceso La profesión sufre un duro golpe Trabajadores sociales Promoción de la organización y
1989 políticas supeditado individual a los dado por el cierre de escuelas y compromiso con la defensa de los
a un aporte de parte beneficios de la política. por una fuerte limitación en el derechos humanos.
de los beneficiarios. ejercicio de esta. Funcionales al sistema

Coordinación con la cooperación


Privatización de la Lo que implicó un retroceso en que administran la política internacional.
implementación de el rol asignado a la profesión ya
las políticas que se volvió al desarrollo social.
sociales. asistencialista. Reconstrucción de la red social.

Política social Se vuelve a poner énfasis en la


subvencionada a la atención individual
económica. contribuyendo a la atomización
de la sociedad y reduciendo los
impactos de la intervención.
Beneficios
entregados a través

115
de subsidios
individuales.

Descentralización
administrativa pero
no económica ni
política.

Gasto social
minimizado en
función de criterios
económicos.

1990 - a "Integrador" Se ha aumentado Se oriento el gasto Reconocimiento gradual del rol Ejecutor de las Experiencias críticas y propositivas pero
la fecha un poco el gasto social, en la salud, de promotor social del sin una proyección más generalizada,
social, recuperación educación, vivienda. trabajador social. tanto como estrategia de política social
de las políticas normativas institucionales como estrategia gremial.
sociales,
continuando con los Que incluye las tres estrategias
de intervención social, con las vigentes.
lineamientos
económicos y ideologías que sustentan a cada
políticos del una de ellas.
período anterior.
Subsidiaridad del
Estado.

116
Dilemas, desafíos y propuestas.

Del análisis posible de obtener desde esta matriz hemos decidido ordenar las
ideas en torno a dilemas, desafíos y propuestas; dilemas entendidos como
cuestionamientos que ubican al trabajo social en la encrucijada de tomar posición
frente al rol del estado en la definición de las políticas sociales; los desafíos se
relacionan con aquellos aspectos pendientes de incorporar en el ejercicio de la
profesión y por último las propuestas involucran diseñar escenarios posibles para
la instalación y el desarrollo de los puntos anteriores.

Dilemas.

Para el trabajo social resulta imprescindible al menos en términos éticos y políticos


resolver:

• La coexistencia de dos posturas (analítico crítico y funcional pragmático)


frente al rol del Estado.
• El compromiso político versus el apoliticismo.
• Propiciar la apertura del Estado versus su repliegue en manos de los
privados.
• Rol de formuladores versus implementadores de la política social.
• Delegar la formulación teórica a otras disciplinas producto de la práctica
avasalladora versus una actitud sistematizadora propositiva de
pensamiento teórico.

Desafíos.
• La participación reglamentada en la retroalimentación de la política, es
decir la creación de instancias que coordinen a trabajadores sociales con
competencia y experiencia en áreas determinadas, delegando en ellos la
revisión de la formulación de la política social y el monitoreo de su
ejecución .
• Estructuración e implementación de coordinaciones sociales que
recuperen la noción de ciudadanía e incorporen explícitamente a la
sociedad civil en la formulación e implementación de la política social.
• Visualizar las acciones políticas necesarias para denunciar y superar los
problemas instalados como productos no esperados de las
transformaciones neoliberales.

Propuestas

• Un trabajo social comprometido con los sujetos de intervención por sobre


intereses institucionales que atenten contra ellos.
• Un trabajo social comprometido si bien col el presente también como la
memoria histórica y el futuro de los sujetos de intervención.

117
• El desarrollo de una estructura gremial con la fuerza para influir en la
opinión pública y en el imaginario cotidiano de la población.
• Fomento de la participación social en función de la formulación de
políticas en orden de promover la noción de ciudadanía.
• La promoción de la necesidad de adecuar los conocimientos a las
experiencias de cada grupo a través de la sistematización como un
ejercicio colectivo de evaluación y rearticulación de las políticas sociales
• Advertir y abordar las deficiencias proactivamente de los problemas
sociales generados por las reformas neoliberales.

¿Cómo se elaboran y analizan las políticas públicas?

Una vez definida las políticas públicas, procedemos a hablar un poco a cerca de la
elaboración y análisis de las políticas públicas.

¿Cómo se elaboran las políticas? y ¿cómo deberían elaborarse?. Han existido dos
modelos que han tratado de dar respuestas a estas interrogantes. Por un lado
encontramos el modelo racional, de H. Simon (1947, 1960 y 1983). Este modelo
plantea tres momentos, el primero, consiste en recoger información e investigar de
forma sistemática con el objeto de identificar los problemas presentes o posibles.
Como segundo momento, se refiere a definir todas las alternativas posibles par
enfrentar cada problema. En tercer lugar, se trata de hacer un análisis
omnicomprensivo de todas las posibilidades alternativas y de sus consecuencias.

Este modelo presenta las siguientes críticas: El hecho mismo que el autor
reconoce que su modelo a nivel de aplicación práctica, raramente el proceso de
decisión se produce de manera tan lógica, racional y claramente orientada. Otra
crítica a este modelo es la idea de que todo proceso de elaboración parte de cero,
que toda elaboración de una política pública parte de su raíz, lo cual es un error ya
que en la actualidad vemos como no existe prácticamente una política que parta
de cero, casi todas en su inmensa mayoría son políticas que han sido planteadas
con anterioridad por autoridades que han antecedido a quien ahora las retoma.
Con todo esto estaríamos planteando un poco la idea del incrementalismo, el otro
modelo que ha sido planteado en la elaboración de las políticas pública.

El modelo incremental, planteado por Ch. Lindblom(1959, 1968, 1979). Este es un


modelo que pretende resolver algunos problemas que presenta el modelo anterior
como las limitaciones humanas,, el enorme coste del análisis bajo este modelo( el
racional), la inexistencia de métodos de previsión y de evaluación satisfactoria, y el
conflicto de intereses, frente a todo esto, el modelo incrementalista, parte del
hecho que en la práctica, la elaboración de las políticas tiene como punto de
partida la situación existente anteriormente, este plantea sólo pequeños cambios o
modificaciones de manera incremental. Este modelo presenta críticas. Por un lado,
Etzioni(1967) señala como objeción principal la falta absoluta de criterios que

118
guíen el proceso en el. Es decir las direcciones básicas del proceso. Por otro lado
aparece la idea de que el gradualismo del modelo incremental no parece permitir
el planteamiento de innovaciones básicas. Y por otro lado el proceso de ajuste
mutuo favorece a los actores mejor organizados y con más recursos de poder
última, ha llevado a Lindblom a reconocer que la desigual distribución del poder no
permite que el proceso de ajuste mutuo desempeñe la función que inicialmente
pensaba.

En la actualidad, existe sin embargo acuerdo bastante general que acepta el


modelo incremental como descripción genérica del proceso de elaboración de las
políticas públicas.

El análisis de la elaboración de las políticas públicas:

El punto de partida para el análisis lo constituye la idea del esquema “cíclico”. Este
enfoque o idea, intenta según afirma Pallares, “analizar los factores que inciden en
el desarrollo de una política a través de los diferentes estadios de su “proceso
vital”, es decir desde el inicio de su elaboración hasta su terminación o reciclaje”.
De esta forma vemos como Lasswell(1956 y 1971) en su esquema de “ciclo vital”,
ha sido el punto de referencia a esta idea. De nuevo la idea Eastoniana de
Sistema político juega un papel muy importante a la hora de analizar el “ciclo”, ya
que la misma sirve de complemento.

Así pues nos encontramos que a la hora de analizar un esquema cíclico no se


debe plantear como algo estricto y rígido de cómo debe elaborarse una política,
sino “como una sistematización que permita plantarse las cuestiones con
posibilidades de anticipación y previsión. Una política se redefine continuamente
en su proceso de aplicación y puede estar sujeta a cambios en función de su
rendimiento, pero si no se han previsto mecanismos para su evaluación y cambio,
este será más difícil y se hará con menor capacidad de orientación”.

Una vez explica la idea del ciclo y su vinculación con la idea del sistema político,
nos toca abordar las distintas etapas por las cuales a traviesa una política pública.
Hogwood y Gunn(1984), tomando como punto de partida del esquema de
Lasswell, distinguen nueve fases en el proceso vital de las políticas públicas, las
cuales Pallares sintetiza como los tres grandes momentos del proceso. “La
formulación de las políticas, la implementación o su proceso de aplicación práctica
y la evaluación de su rendimiento.”

119
1. La formulación de las políticas públicas:

La formulación está compuesta a su vez de cinco etapas o pasos:

A) Establecimiento de la agenda política.


B) La definición de los problemas.
C) La previsión.
D) Establecimiento de objetivos.
E) La selección de la opción.

El establecimiento de la Agenda política:

No todas las demandas que produce la sociedad logran penetrar en el régimen


político, ni mucho menos pasan a ser políticas públicas. Sólo aquellas que por
algunas circunstancias, motivos, momentos, razones, logran ser problemáticas
ahora o potencialmente, y se plantea la necesidad de actuar sobre ellas, de
realizar, crear una política frente a ellas. Para esto se requiere recepcionar las
demandas, captar información, sea esto por medio de mecanismos institucionales
o informales. En este proceso se utilizan diversos procedimientos técnicos, así
como diversas fuentes.

Aquí cabe preguntarnos, ¿por qué ciertos tipos de demandas son los que logran
penetrar al régimen político y se convierten en políticas públicas, por qué unas
entran a la agenda y otras no?. La respuesta no es sencilla y no está todavía
clara, pero en su mayoría los expertos en la materia han coincidido en que se
debe a la idea de distribución del poder en la sociedad, así como existen estudios
empíricos que tratan de agregar otro elementos como las cosas de crisis o
amenazas, cuestiones que tengan componentes emotivos, de interés humano, si
afectan aun amplio número de personas, si tienen que ver con el poder y la
legitimidad en la sociedad. En fin, “las agendas políticas son más el resultado de la
movilización de demandas y presiones que d un proceso racional de evaluación de
necesidades, valores y objetivos”.

La definición de los problemas:

Una vez establecida la agenda política, debemos de definir los problemas, no


basta el hecho de haberlos identificado sino que es necesario tener mayor
conocimiento de ellos.

Tenemos que saber cuáles son sus componentes, así como sus probables causas
y consecuencias que se derivan de ellos.

Esta etapa es muy importante en el proceso de definición de la política pública, ya


que mucho de los fracasos de las mismas es que no fueron desde su inicio bien
definidas.

120
La previsión:

La idea de que toda política pública tiene una vocación de futuro, de que se hace
para dar respuesta a una cuestión actual para que se mejore en el futuro, o
simplemente algo que todavía no se presenta y se prevé que en futuro podrá
presentarse. Es toda esta idea de lo actual, presente o ahora y lo potencialmente.
Las dificultades y los altos grados de incertidumbre de las técnicas de previsión
representan uno de los argumentos en defensa del modelo incrementalista.

Establecimiento de objetivos:

Determinar los objetivos para la elaboración de políticas actuales o de futuro


representan una de las orientaciones básicas para la configuración de la política.
Se trata de establecer características genéricas del futuro deseado en un ámbito
determinado. Por supuesto que conseguir estos objetivos deseados va a estar en
dependencia de muchos factores que a lo largo del desarrollo de la política puesta
en marcha se van a dar. Ejemplo, el clima político interno y externo, el aspecto
económico, el entorno internacional, entre otros.

Selección de la opción:

Esta es la última fase del proceso de elaboración de las políticas públicas, la cual
se inicia una vez que se tenga definido los objetivos. Se trata pues de seleccionar
la opción concreta. De esta forma, como señala Pallares, “una opción es
seleccionada mediante los procedimientos de decisión y, a través de su desarrollo
gubernamental, entra en la fase de aplicación práctica: la implementación”.

2. La implementación:

El concepto de la implementación es introducido por Wildavsky y Pressman(1973).


La mayoría de los autores en materia de implementación coinciden que no existe
una separación radical entre la formulación y esta. Es difícil determinar donde
acaba la formulación y empieza la implementación, esto se debe por un lado al
hecho mismo como señala Pallares, de “la dificultad de definir qué es una política”.
Barret y Fudge (1981) consideran la implementación “como un continum de
elaboración y acción en el cual tiene lugar un proceso negociador entre aquellos
que quieren llevar la política a la práctica y aquellos de los que depende la acción”.
El régimen político es el encargado el responsable de la implementacción de las
políticas públicas.

121
3. La evaluación y la continuidad o cambio:

La evaluación de las políticas públicas debe hacerse con “referencia a los


objetivos establecidos, pero sobre la base fundamental de los resultados
alcanzados, tanto en los aspectos previstos como en los no previstos. Consiste la
evaluación, en el proceso necesario para medir el grado en el que están
alcanzando las finalidades deseadas y sugerir los cambios que puedan situar las
realizaciones de la política más en la línea de espera”, Pallares. Es decir, la
política que se ha puesto en marcha está resultando o no, sirve o no, qué es lo
bueno de ella y dónde tenemos que cambiarla. ¿Es la misma coherente con los
fines planteados o se tiene que modificar?. ¿Es eficaz o no?

Como hemos podido ver las políticas públicas representan un tema que aparece
como de mucha importancia en el estudio de las Ciencia Política, por qué se
afirma esto? El mismo, las políticas públicas envuelven en ella una serie de
conceptos tan básicos del sistema político, se trata por un lado de estudiar la
democracia, bajo la idea de participación ciudadana en el proceso de elaboración,
y de intervención en cualquier fase. Funcionan o no las Instituciones?, está la
gobernabilidad en peligro o no?. Una buena política pública ayuda a que esta idea
de gobernabilidad se mantenga, es decir que no sufra crisis o se vea afectada.
Todo lo anterior implica que nos tengamos que meter en un contexto tanto interno
como externo, que veamos lo endógeno como lo exógeno. Que se analice por otro
lado la idea de cultura política, es decir, en este caso, por qué unas sociedades
exigen más que otras, por qué participan más que otras?. En general está es
básicamente la idea de políticas públicas y su importancia a la hora de estudiarlas
y analizarlas, como se ha señalado, sirven para evaluar el sistema político, es
decir que si las mismas andan bien pues el sistema por ende lo estará, por el
contrario si estas no funcionan de forma adecuada, el sistema presentará ciertas
interferencias que podrá, dependiendo del grado, crisis o movimientos fuertes, lo
importante en esto, es que si las autoridades logran detectar lo anterior, se
entiende en buena lógica, que buscarán como corregirlo.

122
Diseño de políticas municipales y políticas públicas locales

Marco de referencia

En términos generales, la política es definida como el arte de gobernar, a través


de decisiones que aseguren la buena marcha del estado, el bienestar de la
población y el orden público. Puntualmente, se le define y acepta como la
habilidad con que se conduce un asunto o se emplean los medios para la
consecución de un fin determinado.

En ese mismo sentido, puede decirse también que la política son las orientaciones
o directrices que rigen la actuación de una persona o entidad en un asunto o
campo determinado.

La propia definición de política también estable que es el conjunto de actividades


que se orientan hacia un sector de la realidad, puede ser social, económica,
territorial, ambiental, así aparecen políticas sociales, las políticas económicas, las
políticas territoriales o las políticas ambientales, según la incidencia de las
acciones, es decir se construyen sobre temas específicos.

Las políticas están asociadas a la gestión, a la toma de decisiones a corto plazo,


éstas se tienen que observar en las decisiones diarias y son el marco de
referencia de estas decisiones.

En los ámbitos de gobierno se reconocen las políticas por la actuación de los


gobernantes, así pueden existir políticas escritas y evidentes de conocimiento
público, pero también pueden identificarse políticas no escritas y que, sin
embargo, rigen la actuación de los gobernantes.

Es responsabilidad o tarea de la política:

 Creas las condiciones necesarias para construir realidades económico –


sociales deseables.
 Tomar las decisiones apropiadas para resolver los problemas y conflictos que
pueden afectar el bienestar de la comunidad.
 Atender al “quehacer” y “como hacer”

Las políticas locales, se conciben adscritas a un territorio, se dan en el marco de lo


que se conoce como región, departamento, municipio o espacio que se reconoce
como local.

¿Qué debe facilitar?

“Las políticas locales deben facilitar la interrelación armoniosa de los principios y


valores de la comunidad, con los objetivos, estrategias y acciones que se fijen

123
para organizar y liderar los procesos de desarrollo local. De este modo se
contribuye a facilitar la convivencia local”.

¿Qué deben permitir?

Las políticas locales deben permitir la interrelación armoniosa de los objetivos,


estrategias y acciones establecidas por el gobierno local con participación de la
sociedad civil, para orientar, condicionar y determinar el comportamiento del sector
público y privado de la población, en la consecución del desarrollo local.

Las políticas municipales

En el nivel de los gobiernos locales, las políticas municipales son orientaciones,


así como las normas y procedimientos, para dar cumplimiento a las funciones y
competencias que la Constitución, Leyes de descentralización, Código Municipal y
otras normas le reconocen, para lograr los objetivos y resultados del desarrollo
local que se buscan.

Por tanto las políticas municipales son aquellas que al margen del proceso de
formulación son reconocidas por la municipalidad.

Las políticas municipales son las orientaciones que siguen los gobiernos locales
para alcanzar o aproximarse a los objetivos de desarrollo local, mediante el
cumplimiento de sus funciones y competencias. Comprenden las normas y los
procedimientos necesarios para darles cumplimiento.

La ausencia de políticas eficaces o las deficiencias de las políticas se reflejan en


buena medida en hechos como la existencia de normas que no se cumplen,
planes que no se aplican, actividades sin importancia, problemas que no sólo no
se resuelven, sino se agravan.

Ante esta situación, lo que importa en el fondo es encontrar soluciones óptimas,


desde la racionalidad científica y técnica, que cuenten con la fuerza persuasiva
suficiente para imponerse en el debate político y aplicarse de manera eficaz.

Las políticas municipales deben ser consideradas como mecanismos


institucionalizados para la negociación de intereses entre actores diferentes. En
tal sentido, el compromiso de cumplir con los resultados de esa negociación debe
ser considerada como obligación característica de las sociedades pluralistas y
democráticas.

Trabajar políticas municipales exige revalorizar la política como arte de organizar y


conducir la sociedad y sus instituciones y organizaciones sociales a partir de
principios y valores relacionados con la cultura del trabajo, del ahorro, la
prevención, de la democracia, de la paz, de la planificación, de la solidaridad y del
desarrollo en general.

124
Áreas de gestión municipal que necesitan políticas

Entre las principales áreas de gestión que requieren de políticas municipales


tenemos:

 Desarrollo económico y gestión empresarial


 Servicios públicos: agua potable y alcantarillado, aseo público,
electrificación
 Medio ambiente y recursos naturales
 Energía
 Ecoturismo
 Desarrollo urbano
 Vivienda, servicios e infraestructura
 Participación ciudadana
 Seguridad ciudadana
 Desarrollo de capacidades
 Descentralización y democracia local
 Construcción de ciudadanía
 De población, salud reproductiva y planificación familiar
 Cultura e identidad
 Recreación
 Salud
 Educación
 Desarrollo humano y equidad social y de género

Las políticas específicas por áreas de gestión tienden a poner énfasis en


determinados aspectos, según la naturaleza de los problemas que tratan de
enfrentar.

125
Políticas públicas locales

Son un conjunto de actividades que se definen para ejecutar en espacios y/o


formas de participación pública, de manera que parten de la iniciativa y decisión
de los actores de un ámbito determinado. Los beneficios que se logran
principalmente son la articulación de las iniciativas en curso y el compromiso de
los actores que toman decisiones.

Las políticas públicas locales viven de sus actores y del comportamiento de éstos,
los cuales orientan valores, intereses y motivos diversos.

La sociedad civil debe estar presente en la formulación de políticas

Las políticas públicas son orientaciones de acción para enfrentar los problemas
que afectan a las personas (mujeres, varones, niños, niñas, adolescentes, adultos
mayores) y otros sectores poblaciones, del municipio y sus comunidades.
Actualmente, el estado y el sector privado son los participantes más activos en la
formulación de políticas que afectan los recursos para el uso social y las
propuestas de desarrollo. Pero sin la participación de la sociedad civil organizada
esta formulación es incompleta.

Hoy el desarrollo de las políticas públicas asume, por un lado, la optimización de


los recursos del estado, por otro, el proceso de constitución de ciudadanía como
expresión democrática. Esta doble dinámica conlleva la lógica de la
administración eficiente de los recursos que surgen de la sociedad y la eficacia de
los resultados que se busca para consolidar la justicia social y la igualdad de
oportunidades con equidad, a través de la iniciativa de los ciudadanos y
ciudadanas en distintos niveles territoriales.

Relación entre política municipal y política pública

Una política de la municipalidad se convierte en política pública, al someter esta a


procesos de concertación desde el momento en que la política de la municipalidad
esta sujeta al consenso de la población que se verá afectada por dicha política.

De igual forma una política pública, puede convertirse en política de la


Municipalidad, cuando esta toma como referencia las necesidades y actividades
prioritarias, que fueron concertadas con las ciudadanas y ciudadanos del
municipio y que sirvió de base para la política pública municipal, en base a ello se
define la política de la municipalidad, o sea, que la política pública sirve de marco
de referencia para la política municipal.

126
Implicar a los ciudadanos en la elaboración de políticas

La participación en lo público

Las políticas públicas no pueden estar desligadas de la participación. Y esa


participación tiene que ser, a la vez, proceso y resultado.

La participación tiene que ver, en primer lugar, con incidencia e influencia


determinante en la construcción de las políticas. Por ejemplo, en el diseño de los
planes y programas. En segundo lugar, tiene que ver con el control y la auditoria
puesta en práctica durante el proceso. Y, tercero, con el resultado. Es decir, en la
evaluación del impacto alcanzado por el proceso.

Entonces, participación en las políticas públicas significa incidencia: en el diseño,


en la auditoria y en la evaluación del impacto. Las tres cosas y no una sola de
ellas.

A la vez, cabe destacar que estamos hablando de la ciudadanía como una


categoría en el conjunto de los derechos políticos, civiles, culturales y sociales.
Estos derechos importan obligaciones y corresponsabilidades. No podemos
reconocer la necesidad de incidencia poniéndonos de la vereda del frente y
diciendo que se trata de un problema del Estado. De igual manera, no podemos
decir desde el Estado que es un problema de la sociedad civil.

La idea de políticas sociales a la cual refiero, involucra en forma conjunta y co-


responsable al Estado y a la sociedad civil. Hay que construir o reconstruir
instancias de participación que vayan más allá de la tradicional participación en las
estructuras políticas.

Incidir en políticas públicas hoy

Politizar las políticas

Las políticas sociales no pueden ser consideradas como un mero instrumento del
Estado. Las políticas sociales son genuinamente tales, si son el resultado de la
interacción entre el Estado y la sociedad civil. Y no se logra esa interacción social
simplemente garantizando la supervivencia o la subsistencia de los ciudadanos.
La política social no puede ser entendida simplemente como asistencia. La
asistencia es parte de las políticas públicas, pero las políticas públicas no se
pueden agotar en ella.

127
Si afirmáramos eso, estaríamos rompiendo la lógica de derechos de la cual se
habla constantemente. Es necesario que la parte de la gestión estatal vinculada a
políticas públicas tenga que ver con procesos educativos y de constitución de
ciudadanía.

El valor de las diferencias y los conflictos

Lo anterior trae varios problemas. Uno es que tenemos que asumir que todos y
todas somos diferentes, tenemos miradas distintas, y que eso es una enorme
riqueza. Parece tan obvio, pero nuestras prácticas no lo dicen así.

Hay un principio que algunos filósofos llaman principio de alteridad: el otro y la otra
valen porque son diferentes y porque me enriquecen desde su diferencia. Al
pensar desde allí, cambian algunas lógicas. Como la lógica de la guerra, en donde
el triunfo es la aniquilación del diferente.

Entonces, construir políticas públicas desde una lógica de derechos supone


reconocer la diferencia y darle valor. Darle sentido a la existencia de otros y otras
que piensan diferente y entender que su opinión y su aporte son importantes para
la construcción. No es un acto de benevolencia escucharlos, sino que es una
obligación que es parte de la construcción de la participación ciudadana. Y
tampoco es un acto de benevolencia del Estado escuchar a los actores en el
territorio, sino que es una obligación que le corresponde.

Criterios para el diseño de políticas integrales y articuladoras. Tomando este


principio como marco y criterio general, surgen una serie de consideraciones que
especifican qué implica trabajar en políticas públicas hoy: Pensar políticas sociales
hoy significa, además, pensar en políticas sociales integradas. Es decir,
reconstruir y construir espacios básicos de socialización que atraviesan crisis
profundas. Fundamentalmente: la familia –no refiero necesariamente a la familia
tradicional, sino que hablo de familia como espacio de contención –, la escuela y
el trabajo.

Pensar políticas sociales integradas implica trabajar integralmente en torno a estos


tres núcleos: pensar en la articulación de recursos, circuitos administrativos,
gestiones compartidas, que sean consistentes en torno a estos tres ejes, por tipo
de prestaciones y por tipo de beneficiarios. Todo esto supone además tener un
oído muy abierto a los beneficiarios. Y, además, redefinir y repensar el Estado.

Segundo, significa, del mismo modo, hacer gestiones integradas. Esto conlleva
recurrir a otros mecanismos. A formas de asociación entre el Estado y la sociedad
civil: algunas experimentadas, otras semi-experimentadas y otras que todavía no
nos imaginamos.

128
En tercer lugar, en distintos niveles, han ido surgiendo y se han ido desarrollando
experiencias importantes de consejos consultivos. Consejos que son modos de
asociación diferentes: consejos consultivos de política social, alimentarios, de
economía social. Distintas cosas que hablan del modelo de asociación del Estado
y de la sociedad civil. Es una herramienta que debe ser trabajada intensamente y
que forma parte integral de una reforma política que hay que pensar. Es decir, la
reforma política no es reformar el estatuto de los partidos políticos. Eso es una
parte. La reforma política pasa por repensar los modos de participación en las
políticas públicas.

Cuarto, cabe señalar que pensar en políticas públicas hoy significa buscar y hacer
efectivos los modos para que estos espacios tengan realmente incidencia: en el
diseño, en la auditoria social y en la evaluación de resultados.

Por último, es necesario subrayar lo dicho antes: si todo eso no se hace desde el
reconocimiento de la alteridad, la pluralidad y la diferencia, no tiene futuro y no es
posible.

Cosechar los frutos

El fortalecimiento de las relaciones con los ciudadanos es una buena inversión


para mejorar el diseño de políticas, al igual que un elemento fundamental de buen
gobierno. Ello proporciona al gobierno nuevas fuentes de ideas relevantes para el
diseño de políticas, de información y de recursos para la toma de decisiones. Así
mismo y no menos importante, contribuye a desarrollar la confianza del público en
el gobierno, elevando la calidad de la democracia y fortaleciendo la capacidad
cívica. Dichos esfuerzos contribuyen a fortalecer la democracia representativa, en
la cual los problemas juegan un papel crucial.

Al fortalecer las relaciones con los ciudadanos, los gobiernos deben garantizar lo
siguiente:

• Qué la información sea completa, objetiva, confiable, relevante, fácil de


encontrar y entender;
• Que las consultas tengan metas y reglas claras que definan sus límites y la
obligación del gobierno de rendir cuentas por el uso de la contribución de los
ciudadanos;
• Que la participación se lleve a cabo con la flexibilidad y tiempo suficientes para
permitir el surgimiento de nuevas ideas y propuestas por parte de los
ciudadanos, así como los mecanismos necesarios para su integración en los
procesos de diseño de políticas del gobierno.

129
Para fortalecer el compromiso y la capacidad

Los gobiernos deben invertir el tiempo, los recursos y el compromiso necesarios


para preparar los marcos legales, políticos e institucionales adecuados. Deben
también desarrollar las herramientas apropiadas y evaluar su propio desempeño
en lo respectivo a la implicación de los ciudadanos en el diseño de políticas.

Las medidas de información, consulta y de participación activa en el diseño de


políticas con un diseño deficiente e inadecuado, pueden minar las relaciones entre
gobierno y ciudadanos. Los gobiernos pueden buscar informar, consultar y
comprometer a los ciudadanos para mejorar la calidad, credibilidad y legitimidad
de sus decisiones de política…. Únicamente para generar el efecto opuesto si los
ciudadanos se dan cuenta de que sus esfuerzos para estar informados, presentar
propuestas y participar activamente son ignorados, no tienen impacto alguno en
las decisiones tomadas o no se les rinden cuentas adecuadamente.

La definición de las relaciones entre el gobierno y los ciudadanos en el


diseño de políticas

Las relaciones entre gobierno y ciudadanos cubren un amplio espectro de


interacciones diferentes en cada etapa del ciclo del diseño de políticas, desde su
elaboración y su puesta en marcha hasta su evaluación. Para entender lo anterior
es importante considerar las definiciones siguientes:

• Información: una relación de sentido único


en la cual el gobierno genera información y
la difunde a los ciudadanos. Cubre tanto el
acceso “pasivo” a la información a solicitud de los ciudadanos como las
medidas “activas” aplicadas por el gobierno para difundir la información entre
ciudadanos.
• Consulta: una relación de doble dirección
en la cual los ciudadanos plantean
propuestas al gobierno. Se basa en una propuesta previa por parte del
gobierno en torno al tema público sobre el cual se busca opinión de los
ciudadanos y les solicita información.
• Participación activa: una relación
asociativa con el gobierno, en la cual los
ciudadanos activamente se comprometen en el proceso de diseño de políticas.
Reconoce a los ciudadanos la facultad de hacer propuestas sobre las diversas
alternativas y establece un dialogo en torno a la correspondiente política
pública, aunque la responsabilidad de la decisión final o la formulación de la
política recaiga en el gobierno.

130
Principios orientadores para implicar a los ciudadanos en la
elaboración de políticas públicas

1. Compromiso: se requiere del liderazgo y un fuerte compromiso en todos


los niveles (por parte de políticos, altos funcionarios y servidores públicos)
en términos de la información, la consulta y la participación activa en el
diseño de políticas.
2. Derechos: Los derechos de los ciudadanos para acceder a la información,
plantear propuestas y participar activamente en el diseño de políticas deben
estar firmemente asentados en la ley o la política en cuestión. Las
obligaciones del gobierno de responder a los ciudadanos en el ejercicio de
sus derechos debe también estar claramente establecida. Las instituciones
independientes de supervisión, o su equivalente son esenciales para la
efectividad de estos derechos.
3. Claridad: Los objetivos de la información, la consulta y la participación
activa, y sus límites, debe estar claramente definidos desde el principio. Los
papeles y responsabilidades tanto de los ciudadanos (en lo que concierne a
las contribuciones que realizan) como del gobierno (en lo que respecta a la
toma de decisiones por las cuales deben rendir cuentas) debe quedar
claros para todos los participantes.
4. Tiempo: La consulta pública y la participación activa deben llevarse a cabo
tan pronto como sea posible en el proceso de diseño de políticas, con el
objeto de dar entrada a una gama más amplia de soluciones y elevar la
probabilidad de una puesta en práctica exitosa. Los plazos para realizar
consultas deben ser suficientemente largos para que la participación sea
eficaz. La información debe ser constante en todas las etapas del ciclo de
políticas.
5. Objetividad: La información suministrada por el gobierno durante el
proceso de diseño de políticas debe ser objetiva, completa y accesible.
Todos los ciudadanos deben ser objeto del mismo trato al ejercer sus
derechos de acceso a la información y la participación.
6. Recursos: Se requieren recursos financieros, humanos y técnicos
suficientes para lograr la eficacia en la información, consulta y participación
activa en el diseño de políticas. Las autoridades públicas y los funcionarios
deben ser formados y orientados para que adquieran las habilidades y
conocimientos necesarios y debe promoverse una cultura organizativa que
apoye sus esfuerzos.
7. Coordinación: Las iniciativas para informar, solicitar propuestas de los
ciudadanos y consultarlos, deben estar coordinadas en todos los niveles de
gobierno para mejorar la gestión de la información, garantizar la coherencia
de las políticas, evitar la duplicación y reducir el riesgo de “hartazgo de
consultas” entre los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil.
Los esfuerzos de coordinación central no deben hacerse a costa de la
capacidad de innovación y de la flexibilidad de las unidades administrativas
correspondientes.

131
8. Rendición de cuentas: Los gobiernos tienen la obligación de rendir
cuentas por el empleo que hace de los recursos que reciben de los
ciudadanos en forma de propuestas, consultas públicas y la participación
activa. Las medidas para garantizar que el proceso de diseño de políticas
es abierto, transparente y escrutable desde el exterior, son cruciales para
aumentar la responsabilidad general del gobierno y la administración.
9. Evaluación: Los gobiernos requieren de herramientas, información y
capacidad para evaluar su desempeño en el suministro de información, la
conducción de consultas y la atracción de la participación de los ciudadanos
y han de adaptarse a nuevas necesidades derivadas de los cambios
constantes en las circunstancias que afectan el diseño de políticas.
10. Ciudadanía activa: Los gobiernos se benefician de los ciudadanos activos
y de una sociedad civil dinámica y pueden tomar medidas concretas para
facilitar el acceso a la información y la participación, crear conciencia,
fortalecer la educación cívica y las aptitudes de los ciudadanos, al igual que
para apoyar la creación de capacidades entre las organizaciones de la
sociedad civil.

132
Eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad de las políticas públicas:

Estos términos pueden ser entendidos como:

 un conjunto mínimo de criterios que brindan pautas y normas para el


análisis y formación de políticas y programas
 un conjunto prioritario de criterios, por relacionarse con la misma relevancia
e impactos de las políticas y programas y por haber logrado un uso
convencional y común en el dialogo sobre políticas y programas.
 un conjunto particularmente relevante para el análisis de iniciativas
apoyadas con dineros públicos, pues reflejan algunos aspectos del rol de
Estado (en la promoción de equidad) y de las demandas sobre la manera
en que se usan los recursos fiscales (eficiencia y equidad).

Estos cuatro términos forman parte de la jerga cotidiana de los que participan en la
formación, la gestión y la evaluación de políticas y programas.

No obstante, son términos tan frecuentemente utilizados que se han vuelto


ambiguos. Son términos que se utilizan de muchas maneras; sus definiciones
generales incorporan conceptos ambiguos, de tal manera que se prestan para
múltiples interpretaciones. La falta de una definición única de cada criterio puede
contribuir a confusiones, malos entendimientos y recomendaciones erróneas en la
discusión de políticas.

A continuación, se discutirán de manera resumida diversas interpretaciones de


estos criterios. Donde bien quisiéramos proponer una única definición de los
criterios, dicha definición sería una mera propuesta entre muchas otras que han
venido antes. En su lugar, tratamos de aportar una recopilación de diversos
entendimientos de cada término, con el fin de aportar sensibilidad con respecto a
las referencias que diferentes individuos pueden estar haciendo al usar un mismo
término. Así, se espera generar una mayor sensibilidad con respecto a las
diversas maneras en que cada criterio puede ser entendido. Consideramos que
esta sensibilidad puede mejorar nuestros análisis y diálogos

La palabra "eficacia" viene del Latín efficere que, a su vez, es derivado de facere,
que significa "hacer o lograr".La palabra "eficacia" viene del Latín efficere que, a su
vez, es derivado de facere, que significa "hacer o lograr".

Algo es eficaz si logra o hace lo que debía hacer. La eficacia de una política o
programa podría entenderse como el grado en que se alcanzan los objetivos
propuestos. Un programa es eficaz si logra los objetivos para que se diseñara.
Una organización eficaz cumple cabalmente la misión que le da razón de ser.

Para lograr total claridad sobre la eficacia, hace falta precisar lo que constituye un
"objetivo". Particularmente, necesitamos estipular que un objetivo bien definido
explicita lo que se busca generar, incluyendo la calidad de lo que se propone.

133
Asimismo, un objetivo debe delimitar el tiempo en que se espera generar un
determinado efecto o producto. Por tanto, una iniciativa resulta eficaz si cumple los
objetivos esperados en el tiempo previsto y con la calidad esperada.

Cabe destacar que la eficacia contempla el cumplimiento de objetivos, sin importar


el costo o el uso de recursos. Una determinada iniciativa es más o menos eficaz
según el grado en que cumple sus objetivos, teniendo en cuenta la calidad y la
oportunidad, y sin tener en cuenta los costos.

De los cuatro criterios propuestos, parece existir mayor consenso o mayor


uniformidad con respecto al significado de "eficacia".
Eficacia vrs. Efectividad Entendemos que "eficacia" y "efectividad" son sinónimas y
se pueden utilizar en forma intercambiable.

Vienen las dos palabras de la misma raíz etimológica y sus definiciones generales
(de diccionario) son parecidas. El Diccionario Webster’s asocia los dos términos
directamente, pues utiliza efectividad ("effectiveness") para definir eficacia
("efficacy").

No obstante, la aceptación de que la eficacia y la efectividad sean sinónimas no es


universal. Por ejemplo, Cohen y Franco (1993) indican que la "eficacia" mide "el
grado en que se alcanzan los objetivos y metas... en la población beneficiaria, en
un período determinado... " mientras que la "efectividad" constituye la relación
entre los resultados (previstos y no previstos) y los objetivos. Así, estos autores
proponen la efectividad como una medida que reconocería resultados diferentes a
los que fueron esperados en la delimitación de los objetivos de la iniciativa.

La definición y la interpretación de la eficiencia resultan más complejas que en el


caso de eficacia. Hay muchas más interpretaciones del concepto de eficiencia y
algún grado de prejuicio en contra del concepto.

Esta falta de consenso sobre la definición de eficiencia se reproduce en los


diccionarios. El Diccionario de la Real Academia Española permitiría pensar que la
eficacia y la eficiencia sean sinónimas, pues presenta exactamente la misma
definición para los dos términos. María Moliner presenta una definición con una
matiz ligeramente diferente que parece sugerir que la eficiencia califica la manera
en que los objetivos sean realizados. El Diccionario Larousse explícitamente
incluye en su definición tanto los insumos utilizados como los resultados logrados.

Curiosamente, todos los diccionarios del inglés que consultamos incorporan la


relación medios-fines (o "insumos-logros") en su definición de eficiencia, aunque
muchos diccionarios del castellano no incluyen ninguna referencia al uso de
insumos o recursos.

En las aplicaciones de eficiencia al análisis de políticas, la eficiencia típicamente


se asocia con una relación entre medios y fines. Se propone que un programa es
eficiente si cumple sus objetivos al menor costo posible.

134
Ernesto Cohen y Rolando Franco (1983) definen la eficiencia como "la relación entre
costos y productos obtenidos". Marlaine Lockheed y Eric Hanushek (1994) señalan que
"…un sistema eficiente obtiene más productos con un determinado conjunto de
recursos, insumos o logra niveles comparables de productos con menos insumos,
manteniendo a lo demás igual".

Conforme a estas definiciones, nosotros entendemos la eficiencia como el grado en que se


cumplen los objetivos de una iniciativa al menor costo posible. El no cumplir cabalmente los
objetivos y/o el desperdicio de recursos o insumos hacen que la iniciativa resulta ineficiente
(o menos eficiente).

La eficiencia frecuentemente se interpreta de manera "minimisista" . Como


sugieren Lockheed y Hanuschek (1994), las "consideraciones de eficiencia han
recibido mala imagen, en parte porque algunos las equivalen a la minimización de
costos." Es importante que ninguna de las definiciones señala que la eficiencia se
logra sencillamente minimizando costos. Mas bien se pone un estándar a la
minimización de costos: cumplir el objetivo, a mínimo costo o generar el mayor
logro, para un determinado costo.

Eficiencia técnica y eficiencia económica

La eficiencia técnica examina la relación entre el producto o resultado generado y


la cantidad de un determinado insumo utilizado en su generación. En contraste, la
eficiencia económica analiza la relación entre el producto o resultado generado y
el valor (o costo) de los diversos insumos y recursos utilizados en su generación.

Eficiencia y eficacia

Si la eficacia mide el grado en que se cumplen los objetivos y la eficiencia, el


grado en que se cumplen los objetivos de una iniciativa al menor costo posible,
uno podría concluir que para ser eficiente, una iniciativa tiene que ser eficaz.
Concretamente, nosotros consideramos que la eficacia es necesaria (sin ser
suficiente) para lograr la eficiencia.

Indicadores de eficacia y eficiencia

Las definiciones de eficacia y eficiencia que hemos propuesto señalan que


cualquier indicador de eficacia tendrá que incorporar alguna evidencia o medición
de logro o resultado y los indicadores de eficiencia tendrán que incluir esas

135
mediciones y los estimativos de los costos asociados. Como tal, indicadores de
eficacia pueden ser insumos a la formulación y estimación de indicadores de
eficiencia.

En la entrega de servicios educativos, hay amplia tradición en el manejo de


indicadores de eficacia: tasas de cobertura o matriculación, tasas de repitencia y
mediciones objetivas del aprendizaje. Un sistema educativo podrá ser juzgado
como más o menos eficaz, según los indicadores de esta naturaleza. Vale la pena
considerar algunos.

En la entrega de servicios de salud, se suele documentar los logros por medio de


unos indicadores de acceso a los servicios de salud y por indicadores de salud
que son considerados aproximaciones al estado general de salud de la población.
incluyen tasas de mortalidad y morbilidad, tasas de acceso de la población a
servicios de salud, etc.

Un ejemplo de análisis de eficacia y eficiencia: los fondos de inversión


social

Los múltiples estudios y análisis de los fondos de inversión social en América


Latina nos arrojan ejemplos de aplicaciones de los conceptos de eficacia y
eficiencia en el dialogo y debate sobre la bondad de determinadas estrategias
para promover el desarrollo social. En su corta historia, los fondos de inversión
han sido criticados por no ser eficaz en el logro de los objetivos que le dieron
razón de ser, han sido aplaudidos por ser eficientes en la satisfacción de otras
necesidades (no necesariamente los objetivos de los primeros fondos) y han sido
sujetos de una redefinición de objetivos, de tal manera que se rescaten las
bondades (eficiencias) del fondo en la satisfacción de algunas necesidades
básicas de las poblaciones pobres de América Latina y el Caribe.

Equidad
El concepto de equidad se fundamenta en tres valores sociales: igualdad,
cumplimiento de derechos y justicia. Estos valores son lo suficientemente
aceptados que el concepto de "equidad" – por lo menos retóricamente – goza de
cierta aceptación universal. Hay amplio consenso con respecto a la prioridad que
se debe asignar a la equidad como pauta o estándar para las políticas públicas.
No obstante, la aceptación universal se sostiene en parte por la ambigüedad con
que típicamente entendemos estos valores.

De estas definiciones, se puede concluir que el entendimiento de la equidad


depende de una interpretación del derecho natural, de las leyes y/o del concepto
de "justicia". Por ende, es un concepto que va a ser interpretado según los
valores, las tradiciones y la ética social.

136
La interpretación de la equidad se puede tratar en términos filosóficos, valorativos
y jurídicos, en su aplicación al análisis de derechos humanos y desarrollo de la
ciudadanía. Asimismo, se puede desarrollar en el contexto económico,
refiriéndose a la propiedad, los ingresos y el consumo. Este trabajo propone
aplicar el concepto de la equidad al análisis de políticas y programas sociales.

En el contexto de políticas y programas sociales, se ha asociado el concepto de


equidad típicamente con algún concepto de igualdad. No obstante, se han
propuesto diferentes interpretaciones de la igualdad asociada con equidad.
Específicamente, se ha hecho referencia a la "equidad vertical" – el tratamiento
igual para todos los diversos grupos e individuos de la sociedad y a la "equidad
horizontal" – "igual tratamiento para iguales". La promoción de la equidad vertical
insinúa que la equidad es equivalente a la igualdad absoluta. En contraste, la
equidad horizontal abre la puerta a la tolerancia de tratamientos diferenciados, con
el raciocinio de que los individuos y grupos son diferentes y pueden ser tratados
en forma diferenciada sin ser "injusto". Es más, la equidad horizontal podría
conducirnos a pensar que el tratamiento diferenciado es justo, ya que podría tener
el fin de corregir o ajustar diferencias ya existentes entre diversos grupos o
individuos. Intervenciones desigualitarias (por ejemplo, focalizadas en poblaciones
pobres) por parte de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales
resultarían consistentes con sus roles de correctores y compensadores de
inequidades existentes en la distribución de ingresos y riquezas.

El contraste entre la equidad vertical y la horizontal es fundamental en nuestras


sociedades actuales, caracterizadas por grandes desigualdades entre diversos
individuos y grupos sociales. En estos contextos, el "tratamiento igual" de toda la
sociedad podría resultar "igualitario" sin ser "equitativo". Es decir, sería "igualitario"
sin necesariamente ser "justo". En ese sentido, la equidad resulta ser un término
que no tiene una definición técnicamente precisa, pues no es sinónimo de
"igualdad", particularmente en contextos que se caracterizan por desigualdades
entre diferentes segmentos de la población. La interpretación de la "equidad"
depende de algunos juicios valorativos de la sociedad.

No obstante, e independientemente de la interpretación "horizontal" o "vertical"


que se elija, la discusión de equidad involucra algún análisis o alguna referencia a
la igualdad o desigualdad. Por tanto, un desafío pendiente para la interpretación
del concepto de equidad radica en preguntar ¿igualdad de qué?.

Asimismo, nos vemos obligados a preguntar ¿igualdad hasta qué punto?


Recordando que nuestra referencia a la igualdad aparece como una primera
aproximación a la equidad, nos obligamos a cuestionar si la igualdad que se busca
es absoluta o si, por el contrario, se propone que todos los individuos – por igual –
logren cierto nivel "socialmente aceptable" del derecho u oportunidad que se
busca garantizar.

137
La coexistencia de sistemas públicos de entrega de servicios sociales y sistemas
privados de mejor calidad a mayor precio para el usuario indica que nuestras
sociedades no están pretendiendo generar igualdad absoluta. La coexistencia de
los dos sistemas refleja una tolerancia de desigualdades, siempre y cuando los
ciudadanos logren un nivel "aceptable" de oportunidades, insumos, acceso,
capacidad de uso y/o resultados.

En términos prácticos, la igualdad absoluta tiene sus límites. No hay país en el


mundo con los recursos suficientes para garantizar para todos sus ciudadanos
todos los servicios de educación, de salud y de bienestar que podrían ser
demandados. En algún determinado momento, la sociedad se ve obligada a
delimitar lo que está en capacidad de garantizar. Por tanto, la equidad deja de
asociarse tan estrechamente con "igualdad" y empieza a dominar el concepto de
"justicia".

La sociedad se obliga a interpretar lo que resulta ser "aceptable". Hoy en día, las
sociedades están explícitamente tomando estas decisiones en la medida que
reconocen explícitamente que los recursos públicos nunca serán suficientes para
atender todas las demandas sociales. Por tanto, se ven en la obligación de
delimitar lo que la sociedad quiere garantizar para todos sus ciudadanos y/o
residentes y lo que va a reservar para quienes trabajen para lograrlo y/o para
quienes tengan recursos suficientes para conseguir por sus propios medios.

Ahora bien, la discusión de las igualdades de insumos, acceso, capacidad de uso


y resultados y la reflexión sobre "¿igualdad hasta dónde?" nos permiten regresar
al análisis de equidad vertical y equidad horizontal. Algunas sociedades parecer
proponer estrategias de promoción de equidad horizontal con tolerancia de
desigualdades entre diversos grupos sociales al nivel de insumos y/o acceso, con
el fin de buscar una mayor igualdad al nivel de capacidad de uso y/o de
resultados. A manera de ejemplo, podemos contemplar los sistemas educativos
que proponen programas focalizados en las poblaciones de menores ingresos y
que incluyen atención pre-escolar, escolarización o sensibilización de padres de
familia, programas nutricionales y superación del fracaso escolar. Explícitamente,
hay desigualdades de acceso y de insumos a ciertas actividades asociadas con el
proceso educativo. Por supuesto, se diseñan de manera progresiva – para
beneficiar a los que están en desventaja en la distribución de ingresos y riquezas,
esperando así lograr una equidad a nivel de capacidad de uso y una aproximación
a la equidad de resultado.

Sostenibilidad

"Sostenibilidad" ha sido un criterio de moda desde el auge del pensamiento


ambientalista en los sesenta, y de allí surge el cuestionamiento de la armonía de
diversas iniciativas asociadas con el crecimiento y el desarrollo con el ámbito físico
y biológico. Posteriormente, surge una nueva dimensión de sostenibilidad, en lo

138
que se refiere a la necesidad de contar con el apoyo continuado de determinados
actores cuyo poder, participación y/o aportes resulta indispensable para que una
iniciativa o una estrategia pueda mantenerse en el tiempo. Asimismo, la crisis de
la deuda externa y las crisis fiscales de los años ochenta introducen otro elemento
de la preocupación por sostenibilidad: la capacidad de una iniciativa de mantener
un adecuado flujo de recursos financieros para así garantizar la continuidad de los
efectos esperados. Como consecuencia del auge en el financiamiento provisto por
la banca multilateral y los donantes bilaterales, los análisis de sostenibilidad
también llegan a incorporar el cuestionamiento de la capacidad de una
determinada iniciativa a mantenerse una vez que no se cuente con nuevas
inyecciones del financiamiento internacional.

Rápidamente se puede observar que la sostenibilidad tiene múltiples dimensiones;


diversas percepciones de la sostenibilidad en las últimas décadas han enfatizado
una u otra dimensión. Como consecuencia, el uso de la palabra "sostenibilidad"
puede evocar ideas e imágenes muy distintos entre diversos individuos.

La palabra "sostener" significa "sustentar, mantener firme una cosa". La definición


más amplia de la sostenibilidad resulta tautológica: la sostenibilidad es la
capacidad de mantenerse o sostenerse. Una iniciativa es sostenible si logra
sostenerse en el tiempo.

En general, la sostenibilidad ha sido definida de manera ambigua en sus


aplicaciones a la política pública. Tal como sucede con el concepto de equidad, la
ambigüedad del concepto ha sido un aliado, pues la definición nebulosa permite
entender que en la sostenibilidad radica un objetivo que se puede considerar
deseable universalmente. Difícilmente se levantan objeciones a que una iniciativa
sea capaz de mantenerse a través del tiempo, aún cuando se agrega que la
sostenibilidad demanda que se mantenga en armonía con otras dinámicas y otras
iniciativas de su entorno.

El concepto se define en forma tan ambiciosa que casi todo el mundo puede
identificarse con alguna interpretación de la sostenibilidad.

Una forma útil de clasificar las diversas definiciones podría ser por su unidad de
análisis: un primer grupo de conceptualizaciones y de definiciones de la
sostenibilidad tiene como unidad de análisis el modelo macro o la estrategia
generalizada de consumo, crecimiento y desarrollo de la sociedad o de los grupos
dominantes en la sociedad; un segundo grupo de interpretaciones de la
sostenibilidad se enfoca en una unidad de análisis más micro – un determinado
proceso, programa o proyecto. A continuación, vamos a mirar cada uno de estos
conjuntos de definiciones.

139
Sostenibilidad con una visión macro

El criterio de sostenibilidad llegó a adquirir un lugar permanente en la jerga de los


diálogos sobre política pública a partir de los análisis críticos de los modelos de
consumo, crecimiento y desarrollo que no garantizan ninguna capacidad de
sostener unas condiciones de vida parecidas a las actuales en un largo plazo.
Estos análisis se enfocaban en las estrategias globales o nacionales de desarrollo
y cuestionaban la capacidad de seguir sobre las sendas de desarrolla trazadas por
las mismas.

Un conjunto amplio de definiciones de esta naturaleza tiene una preocupación


predominante en la dimensión ambiental. Su unidad de análisis es macro, pues se
refiere a los patrones de desarrollo o el proceso social en su conjunto y a las
implicaciones intergeneracionales de los mismos.

Las definiciones "micros" de la sostenibilidad

Otras definiciones de sostenibilidad se asocian principalmente en la literatura de


las organizaciones multilaterales de financiamiento de proyectos y programas de
desarrollo. Estas definiciones surgen a raíz del cuestionamiento del verdadero
impacto del financiamiento multilateral y bilateral sobre el desarrollo,
particularmente porque se cuestiona la capacidad de los programas y proyectos
financiados para mantenerse una vez que se acabe el período de financiamiento
internacional. Por tanto, su unidad de análisis es más delimitado – más micro –
que las definiciones anteriores:

• el término de ‘sostenibilidad del programa’ significa la capacidad del programa para llevar a
cabo sus actividades y servicios de manera continua, en búsqueda del cumplimiento de
sus objetivos…". Shahidur R. Khandker, Baqui Khalily y Zahed Khan. 1995. Grameen
Bank: Performance and Sustainability. Washington, D.C.: World Bank Discussion Papers,
No. 306. p. 36.
• "para los propósitos de este análisis, la sostenibilidad se define como la continuidad por
parte del programa en la entrega de sus servicios o en el mantenimiento de sus beneficios,
después de terminar el apoyo técnico, gerencial y financiero del donante". Agencia para el
Desarrollo Internacional. 1987. Development Assistance and Health Programs: Issues of
Sustainability, Washington, D.C.: AID Program Evaluation Discussion Paper No. 23.

• "el término ‘sostenibilidad’ describe la capacidad de un proyecto para mantener un nivel


aceptable de flujos de beneficios durante toda su vida económica". Banco Mundial, 1986.
Sustainability of Projects: Review of Experience in the Fertilizer Subsector.
• "el grado de sostenibilidad de un proyecto se mide por el porcentaje de los bienes y
servicios iniciados por el proyecto que todavía se entrega y se mantiene cinco años
después de la terminación de recursos del donante, la continuación de la acción local
estimulada por el proyecto y la generación de servicios e iniciativas sucesores como
resultado de la capacidad local construida por el proyecto." George Honadle y Gerry
VanSant. 1985. Implementation for Sustainability: Lessons from Integrated Rural
Development. West Hartford, CT: Kumarian Press.

140
La unidad de análisis micro de estas definiciones facilita una reflexión sobre la
sostenibilidad de un determinado programa, iniciativa o proceso. No obstante,
resultan limitadas a unos intereses particulares de los actores involucrados en las
decisiones sobre el financiamiento externo.

Aún manteniendo la unidad de análisis más micro, podríamos ampliar la definición


de sostenibilidad para contemplar diversas fuentes de vulnerabilidad de una
determinada iniciativa de desarrollo a diversos eventos o dinámicas que podrían
afectar la continuidad en su capacidad de mantener la oferta de sus beneficios.

Esta definición de la sostenibilidad, que viene de la agricultura, reconoce que


iniciativas productivas de muy alto rendimiento pueden depender de prácticas que
resultan insostenibles en el sentido agrónomo o ecológico. Asimismo, una
iniciativa en los sectores sociales que inicialmente genera soluciones concretas
puede resultar insostenible frente a resistencias políticas, incapacidad de
mantener el interés en la población objetivo o incapacidad de mantener el aporte
de mano de obra voluntario (a manera de ejemplo).

Definir la sostenibilidad así es equivalente a plantear una hipótesis con respecto a


los factores de riesgo de la iniciativa que se está analizando. Esta visión de la
sostenibilidad se enfoca en la definición de los factores externos al control de los
gestores de una iniciativa que amenacen contra el mantenimiento de la capacidad
de seguir generando los beneficios del mismo.

Esta visión de sostenibilidad se enfoca en una relación uni-direccional de la


sostenibilidad: analiza los impactos del entorno (multi-dimensional) sobre el
programa o proyecto. Así, se visualiza el entorno como la fuente de riesgos y la
sostenibilidad resulta de la capacidad de reaccionar y asimilar lo que el entorno
genere.

En 1990, el Banco Mundial publica una nueva interpretación de la sostenibilidad


que no incorpora referencias al concepto de riesgos o vulnerabilidades. Propone
que "la mayoría de las operaciones de desarrollo incorpora seis tipos de capital:
humano, natural, cultural, institucional, físico y financiero."

Un análisis de la experiencia con más de 550 operaciones muestra que su


sostenibilidad depende del logro de un equilibrio apropiado entre los varios tipos
de capital. Para ejemplificar plantea "un proyecto que crea nuevo capital físico (tal
como obras de riego o infraestructura escolar) tendrá poca probabilidad de
sostenerse si no hay suficiente capital institucional y humano (personal capacitado
y organizado de manera que pueda trabajar eficientemente) para que pueda
aprovechar la nueva infraestructura.""(Banco Mundial, 1990).

Esta interpretación de la sostenibilidad reconoce que las vulnerabilidades de una


iniciativa no se limitan a la dimensión financiera. Además, permite ver una relación
de doble vía entre el entorno y la iniciativa que se analiza. Es decir, permite
entender que la sostenibilidad no va a depender tan sólo del impacto del entorno

141
sobre la iniciativa, sino también depende de impactos de la iniciativa sobre el
entorno.

Esta interpretación, entonces, extiende un puente con las definiciones más macros
de la sostenibilidad. Indica que para que una determinada iniciativa sea sostenible,
el entorno tiene que ser consistente con las necesidades de la iniciativa; pero,
también pone demandas sobre la iniciativa, que sea armoniosa con el entorno. La
sostenibilidad, entonces, depende de determinados características y
comportamientos del entorno y de la iniciativa – y la armonía de los dos.

Aplicación de los criterios en los procesos de formación y gestión de las políticas y


programas sociales

Esta reflexión sobre eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad tiene su


justificación en esclarecer el significado y las múltiples interpretaciones de estos
términos, para que sean utilizables y utilizadas en los procesos de formación y
gestión de las políticas y programas sociales. La discusión sobre sus significados
se quedará en un ejercicio semántico y académico si los criterios no son aplicados
a los análisis y los diálogos que apoyan la formación y la gestión.

Hasta ahora, la utilización de los criterios ha sido típicamente inconsistente e


insuficiente. El criterio más comúnmente aplicado es la eficacia. Es frecuente el
análisis del cumplimiento de los objetivos, particularmente de los objetivos
operativos. Por ejemplo, en esfuerzos de capacitación, es muy común hacer
seguimiento del número de cursos y de capacitados. Recientemente, surge un
movimiento de insistir no solo en la eficacia medida por cumplimiento de objetivos
operacionales, sin de los intermedios y los finales, también. Esto implicaría que
habrá que hacer también un seguimiento de comportamientos e impactos de la
capacitación en la vida de los capacitados.
El criterio de eficiencia ha recibido el tratamiento de saludo de bandera. En
muchos casos, se analiza la eficiencia en el proceso inicial, cuando se compara
una alternativa con otras; pero, pocas veces se revisa la eficiencia para cuestionar
si las proyecciones iniciales efectivamente representaban la eficiencia de la
alternativa seleccionada. Asimismo, en años recientes, los llamados por mejor uso
de los recursos públicos ha creado una mayor conciencia sobre la eficiencia, sin
todavía haber traducido el análisis de la eficiencia en una herramienta cotidiana de
los formadores y gerentes de las políticas y programas sociales. Nuevamente,
cuando se ha prestado atención a la eficiencia, ha sido particularmente en relación
con los objetivos operativos. Por ejemplo, se conoce el costo por metro cuadrado
de construcciones escolares o el costo de capacitación por enfermera capacitada.
Poco se ha hecho para mirar relaciones entre los costos y sus correspondientes
impactos. (CEPAL, 1995).

La equidad es un criterio que más y más se utiliza para justificar las intervenciones
en los sectores sociales. No obstante, típicamente nos referimos a la equidad en
términos abstractos y suponemos que unas iniciativas particularmente localizadas
en los pobres contribuirán a una mejor equidad. Curiosamente, entonces, en

142
búsqueda de la equidad, estamos reforzando separaciones ya existentes y
proponiendo soluciones particulares para los grupos que queremos recompensar
por inequidades existentes e históricas. La especificación de lo que se busca en la
equidad, definiendo la igualdad ¿de qué? apoya la capacidad de analizar opciones
y examinar las políticas y programas en marcha.

Las aplicaciones de sostenibilidad típicamente se han restringido a las


aplicaciones ambientales y los cuestionamientos del financiamiento de
determinadas iniciativas una vez terminado el financiamiento internacional. Surge
el concepto multi-dimensional de la sostenibilidad muy recientemente.

Por tanto, los criterios discutidos en esta reflexión conforman un conjunto de


términos que ofrecen mucho potencial a los profesionales de los sectores sociales.
El INDES propone que los cuatro criterios llegan a forma una columna vertebral de
la discusión de opciones de políticas y programas y de la evaluación de políticas y
programas en marcha.

143
ESTADO, DEMOCRACIA, CIUDADANIA Y DESCENTRALIZACIÓN

El Estado es un segmento geográficamente limitado de la sociedad humana unido


por una común obediencia a un único soberano. El término puede hacer referencia
tanto a una sociedad en su conjunto, como, de modo más específico, a la au-
toridad soberana que la controla.

Según indica la anterior definición, el concepto de Estado está íntimamente


relacionado con el concepto de soberanía, que fue desarrollado con anterioridad
por la teoría jurídica. Se basa en la hipótesis, esencialmente legalista, de que toda
sociedad política está o debe estar unida bajo una determinada autoridad jurídica.
Puesto que las normas que emanan de diversas autoridades entrarán
verosímilmente en conflicto, es lógico que no pueda existir una legalidad
establecida en el país si no hay en el mismo una autoridad legislativa suprema,
cuyas decisiones sean definitivas.

Por otra parte, si el derecho de este país debe prevalecer, ha de estar respaldado
por sanciones efectivas. Así, el poder coercitivo al igual que la autoridad jurídica,
son ambos esenciales en el concepto jurídico de soberanía. El Estado es un
territorio en el que una única autoridad ejerce poderes soberanos tanto de jure
como de facto.

En la historia del pensamiento político el término Estado ha tenido amplia


aceptación, tanto como concepto normativo como concepto descriptivo. Los teóri-
cos normativos, convencidos de que la concentración de poderes coercitivos en
manos de una sola autoridad establecida es indispensable para el mantenimiento
del orden público en un territorio determinado, han tratado de demostrar a menudo
que la obediencia al Estado es la forma más elevada de obligación política. Los
teóricos descriptivos, sin adherirse necesariamente a la proposición normativa de
que el Estado tiene un valor supremo, se han mostrado dispuestos casi siempre a
singularizarlo, entre todas las demás instituciones, sociales, como la única que es
específicamente “política”, y a considerar la descripción y el análisis del Estado
como el problema central de la ciencia política. A lo largo de este artículo se es-
tudiará el papel de ambas concepciones, en primer lugar la normativa y después la
descriptiva, en el desarrollo del pensamiento político moderno.

El concepto normativo

El valor fundamental del concepto “Estado” en el orden histórico reside en su


contribución normativa al desarrollo inicial de las instituciones políticas occidenta-
les. Cuando la palabra “Estado” apareció por vez primera con su sentido actual, en
el curso del siglo XVI, su significado era claramente revolucionario. Los que lo
utilizaban eran conscientes de que se oponían a las tradiciones políticas
existentes. Para ellos, el Estado no era una realidad presente, sino un objetivo
deseable. Dando un nuevo significado al viejo concepto de “soberanía”, que

144
equivalía entonces a “reino”, esperaban superar el pluralismo tradicional de las or-
ganizaciones políticas occidentales y situar, por consiguiente, el mantenimiento del
orden público sobre cimientos nuevos y más sólidos. Sus esfuerzos tuvieron un
éxito considerable. Durante varios siglos, el establecimiento y el mantenimiento de
los Estados fue generalmente aceptado como el objetivo propio de la acción
política. En la etapa de formación del pensamiento y de las instituciones políticas
del mundo moderno fue esta creencia el elemento configurador.

Las condiciones políticas contra las que iba dirigido el nuevo concepto eran
herencia de la Edad Media. Durante los siglos que siguieron a la caída de Roma,
la organización política del mundo occidental fue acentuadamente pluralista.
Teóricamente, el sistema político medieval era dualista, basándose en la idea de
que el papa y el emperador, como vicarios de Cristo, eran conjuntamente re-
sponsables del gobierno de la Cristiandad, siendo el primero la autoridad suprema
en las cuestiones espirituales, y el segundo, en las seculares. En la práctica, sin
embargo, la división de la autoridad fue más lejos. Especialmente, el reino secular
se fragmentó en una compleja red de jurisdicciones superpuestas, cada una de las
cuales era reconocida como titular de derechos prescriptivos o contractuales
propios. En estas condiciones, ningún gobernante territorial tenía el poder ni la au-
toridad para mantener un dominio efectivo del derecho. El conflicto y la inseguri-
dad eran endémicos en el sistema.

El Estado moderno es el producto de una larga y, finalmente, victoriosa lucha para


superar todas estas dificultades. Ello se logró mediante el aumento gradual de los
poderes de los príncipes territoriales, a expensas de otras autoridades. Hacia el
siglo XIV, los reyes de Francia habían recorrido ya un largo camino hacia la
reducción de los poderes independientes de la Iglesia y hacia el control de los
magnates feudales. Otros reyes, en grados diversos, obtuvieron éxitos similares.
Esto supuso la violación de muchos derechos adquiridos y encontró mucha
resistencia. Sin embargo, dado el carácter sacral de su cargo, los reyes tenían una
gran ventaja sobre la mayoría de sus rivales en esta competencia generalizada.
Como fruto de sus esfuerzos, la fundación del Estado moderno estaba ya muy
avanzada a finales de la Edad Media.

Maquiavelo. Sin embargo, hasta el siglo XVI no logró aceptación general el


término “Estado”. Nicolás Maquiavelo fue el hombre que introdujo la palabra, en su
sentido moderno, en el vocabulario de la política. Su utilización del término
reflejaba los problemas concretos con los que se enfrentaba entonces su Italia na-
tal. En muchos aspectos, Italia había sido protagonista del desarrollo de las insti-
tuciones políticas modernas. Por diversas razones, el feudalismo nunca floreció en
este país.
Esto significaba que eran relativamente escasos los intereses tradicionales que se
oponían a una concentración eficaz del poder. Pero la forma que esta con-
centración revistió en Italia fue muy peculiar. Como tradicional campo de liza entre
los papas y los emperadores, el país carecía de un rey capaz de servir como
centro para la creación de un solo Estado. La Italia del Renacimiento era un

145
mosaico de repúblicas y principados que rivalizaban entre sí en una lucha
despiadada por el poder.

Este fue el mundo que conoció Maquiavelo, el mundo que halló su expresión en su
teoría del Estado.

La “razón de Estado” fue el principio básico del pensamiento de Maquiavelo.


Aunque esta frase no aparece en sus obras, la idea está implícita en todo lo que
escribió. Según este principio, la política consiste esencialmente en una lucha total
por el poder. El objetivo propio de la acción política era aumentar al máximo el
poder del Estado. Todo está permitido, con la única condición de que haya sido
“racionalmente” concebido para alcanzar el objetivo. Como muchos hombres del
Renacimiento, Maquiavelo estaba lleno de confianza en la posibilidad de alcanzar
un fin mediante la utilización de técnicas racionales. El Estado era para él un arte-
facto, una obra de arte creada por la habilidad y el genio de los políticos. La
finalidad de sus escritos políticos fue enseñar las reglas básicas de ese arte.

La teoría de Maquiavelo era demasiado radical para ser ampliamente aceptada en


su forma original. La dificultad mayor estriba en su despreocupación por el
problema de la legalidad. Acostumbrado a concebir la autoridad política en función
de la norma jurídica, el mundo occidental se resistía a aceptar un sistema que
subordinaba toda otra consideración a la mera consecución del poder. Es cierto
que la razón de Estado era un concepto que no podía ser totalmente ignorado.
A partir de Giovanni Botero, que parece ser el inventor del término, comenzaron a
aparecer libros dedicados al tema en la mayoría de los principales países e idio-
mas de Europa. Se recibieron, sin embargo, con desagrado, y el “maquiavelismo”
se convirtió internacionalmente en un término popularmente peyorativo.

Bodino. Fue Jean Bodin el primero que acertó a formular el concepto de “Estado”
de una manera aceptable. Bodino era francés, y sus concepciones políticas se
hallaban en gran medida condicionadas por la situación de Francia en el siglo XVI.
A diferencia de las repúblicas y principados italianos, la monarquía francesa era un
típico Estado en gran escala, y sus problemas eran ya típicamente modernos.

En este país, las tradiciones e instituciones pluralistas de la Edad Media, aunque


muy afectadas por la expansión del poder real, todavía eran mucho más im-
portantes de lo que habían sido en la Italia renacentista. Se llegó así, con la
Reforma, a una grave crisis política. De acuerdo con las tradiciones del dualismo
cristiano, la Iglesia tenía el derecho y el deber de defender la fe verdadera contra
los reyes heréticos. En una época de desunión religiosa, en que la pretensión de
ortodoxia estaba en disputa entre dos o más iglesias rivales, ningún gobernante
podía evitar aparecer como hereje ante los ojos de una parte de la población. Esto
significaba, en el caso de Francia, que una fuerte minoría protestante se sentía
justificada para disputar la autoridad a sus reyes católicos. Algunos de estos
súbditos, denominados monarcómacos, llegaron incluso a mantener que los
gobernantes heréticos debían ser derrocados por la fuerza y, si era preciso, ase-
sinados. Aunque los protestantes eran incapaces de dominar todo el país, tenían

146
fuerza suficiente para dominar una serie de parlamentos provinciales y otros
organismos locales que habían sobrevivido al período feudal, y para utilizar los pri-
vilegios tradicionales de estos organismos como justificación jurídica de su resis-
tencia al rey. Así, la unidad del reino quedó efectivamente rota, y el país se vio
abocado a un periodo largo y agotador de guerras religiosas.

La teoría de Bodino sobre la soberanía, que había de hacer época, era una idea
cuyo desarrollo respondía a tal situación. Se adhirió a la posición de los politiques,
grupo laxo de teóricos y políticos que lamentaban la tendencia hacia el
extremismo religioso y que creían que el derecho y el orden eran valores políticos
que debían ser protegidos a cualquier costo. Esto le condujo a la conclusión de
que debía haber en cada Estado un solo legislador reconocido, o soberano, a
cuyas decisiones se atribuyera la autoridad suprema. Contra el soberano no podía
prevalecer legítimamente ningún derecho adquirido, ningún tipo de jurisdicción, se-
cular o espiritual. Para Bodino, la soberanía no es tanto una cuestión de poder
como de derecho. El valor de un orden legal coherente era la premisa de la que
dedujo la necesidad de una autoridad soberana. A diferencia de Maquiavelo, su
concepción del Estado se encontraba plenamente alineada en la tradición occi-
dental de respeto a la norma jurídica. Fue obra suya que se estableciera firme-
mente el concepto en el repertorio del pensamiento político occidental.

El culto al Estado alcanzó su cima en los siglos XVII y XVIII. Desde finales de la
guerra de los Treinta Años hasta la Revolución francesa, la monarquía absoluta
dominó, prácticamente sin adversario, como forma normal de organización
política. Después de más de un siglo de guerras de religión, la mayor parte de las
personas estaban dispuestas a aceptar la tesis de Bodino como única base
posible de mantenimiento del orden público. La más importante limitación de la
autoridad de los príncipes había sido eliminada por el Tratado de Westfalia en
1648, el cual confirmó expresamente el derecho de los soberanos seculares a de-
terminar los deberes religiosos de sus súbditos. También se reconoció
generalmente su supremacía en materias seculares. Es cierto que en algunos paí-
ses, sobre todo en Inglaterra, habían logrado sobrevivir algunos vestigios del
antiguo pluralismo. Pero constituían raras excepciones, y aún en Inglaterra el
teórico dualismo del “rey en el parlamento” pronto dio paso, en la práctica, a la
soberanía del último. De este modo, Europa occidental, durante más de un siglo,
estuvo gobernada por una serie de soberanos claramente determinados,
monarcas hereditarios en la mayoría de los casos, que ejercían su derecho ilimi-
tado a promulgar y hacer cumplir las leyes dentro de sus respectivos Estados. La
obligación del súbdito de obedecer al soberano era la más alta forma de
obligación.

Erosión del concepto normativo

Ya a partir de la Revolución francesa, el poder normativo del concepto “Estado” ha


sufrido una intensa erosión. Sin duda, el proceso comenzó a principios del siglo

147
XVIII. Una vez que se hubo desvanecido el miedo a las guerras de religión, la
gente comenzó a pensar que no bastaba con el mantenimiento del derecho y del
orden, considerado en sí mismo, para justificar la acción política.

La felicidad individual y la justicia social se convirtieron también en valores recono-


cidos, en nombre de los cuales era lícito plantear exigencias. En el siglo XVIII, la
principal inspiración de tales exigencias fue la filosofía de la Ilustración. La
igualdad ante la ley, la libertad intelectual y la economía del laissez-faire fueron las
ideas liberales que dieron por primera vez a los hombres la visión de un mundo
futuro mejor. El nacionalismo y el socialismo, posteriormente, desencadenaron
esperanzas similares. Para quienes se inspiraban en estas ideas ya no era
aceptable la obediencia al Estado como forma más elevada de obligación política.
Si los soberanos accedían a convertirse en reformadores, nada había que objetar;
pero, en otro caso, la reforma habría de realizarse frente a ellos. Aunque los
filósofos de la Ilustración mantuvieron durante mucho tiempo la esperanza de
realizar sus fines a través del “despotismo ilustrado” de los gobernantes tradiciona-
les, el resultado final de sus esfuerzos fue la Revolución francesa. Este fue
solamente el primero de una larga serie de movimientos revolucionarios que
condujeron, en el curso de los siglos XIX y XX, a un deterioro acentuado y
progresivo de la autoridad del Estado.

Anarquismo y socialismo. Una de las consecuencias de la era revolucionaria


moderna ha sido el desarrollo del anarquismo filosófico. En la teoría del liberalismo
tenía implícito, desde sus orígenes, cierto elemento anarquista. Aunque la mayoría
de los liberales reconocían la necesidad de una legalidad garantizada por sancio-
nes coercitivas, daban prioridad a la autorregulación espontánea de la sociedad
mediante instituciones no coercitivas, como el mercado libre. Para ellos, el mejor
gobierno era el que menos gobernara. Esto redujo considerablemente la dignidad
y la importancia del Estado, y llevó a algunos individuos —William Godwin, por
ejemplo— a la conclusión extrema de que el mejor gobierno de todos sería aquel
gobierno que hubiera dejado de existir.

Pero hasta el siglo XIX, y ya en relación con el auge del socialismo, no floreció
realmente el anarquismo. Aunque algunos autores, como Saint-Simon, creían en
la utilización de los poderes de gobierno para la realización de la justicia social, los
socialistas más importantes concibieron al Estado como un organismo de re-
presión económica, y formularon, como uno de sus principales objetivos, la
eliminación de toda autoridad coercitiva. Esta era la opinión de Marx y Engels. Era
también la de Proudhon, cuya influencia en el movimiento socialista primitivo
seguía de cerca a la de los anteriores. Aunque los socialistas del siglo XX han
abandonado en general esta posición, todavía goza de amplia aceptación como
parte de la doctrina ortodoxa del movimiento comunista moderno, según la
formulación que recibió de Lenin.

La teoría de la soberanía popular. En la mayoría de los casos, sin embargo, la


reacción moderna contra el culto del Estado ha adoptado una forma distinta. Lo
normal ha sido reconocer la necesidad de una autoridad coercitiva, pero reducir el

148
prestigio de los gobernantes de hecho mediante una distinción radical entre el
soberano y el gobierno. Tal idea es fruto del esquema trazado por Jean-Jacques
Rousseau en el Contrato Social (1762). El rasgo más destacado del pensamiento
político de Rousseau fue su insistencia en que la soberanía era un derecho inalie-
nable del pueblo, y que ningún gobierno, aunque fuese delegado del pueblo,
podría pretender legítimamente participación alguna en el ejercicio de los poderes
soberanos, incluida la legislación. Aunque pocos de sus discípulos estuvieron
dispuestos a mantener la integridad de sus puntos de vista al rechazar la autoridad
legislativa de los gobiernos, su doctrina de la soberanía popular tuvo una
amplísima influencia. En su enfrentamiento con la monarquía, los líderes de la
Revolución francesa se basaron en el principio de que el tercer estado, como rep-
resentante del pueblo, eran los legítimos gobernantes de Francia. En las
revoluciones posteriores se formuló idéntica exigencia en nombre de la nación o
del proletariado. El resultado, en cada caso, fue un ataque a la posición de las
autoridades establecidas mediante la apelación a otra fuente de la soberanía su-
puestamente más popular.

La teoría de la soberanía popular, revolucionaria en sus orígenes, estaba


destinada en el curso de los siglos XIX y XX a convertirse en la única base amplia-
mente aceptada de legitimidad política. Es cierto que, tras la Revolución francesa,
algunos teóricos conservadores trataron durante algún tiempo de defender y
reforzar la antigua conexión entre la soberanía y el gobierno. Burke, con su in-
sistencia en la importancia de mantener las tradiciones políticas, y Hegel, con su
más compleja teoría del Estado como realización definitiva de un “espíritu del
mundo” racional, figuran entre los defensores de la antigua concepción.

Hubo asimismo intentos, especialmente por parte del papado, de hacer frente a
las pretensiones más radicales de la soberanía popular, indicando que Dios es la
única fuente de la autoridad legítima y que rebelarse contra el gobierno esta-
blecido es un pecado contra el propio Dios. Por otra parte, la teoría de la so-
beranía popular encontró resistencia incluso entre los liberales. Por ejemplo, la
mayoría de los gobiernos liberales se sintieron autorizados para formular derechos
imperiales sobre las colonias sin ninguna apelación al consentimiento popular,
sobre la base de que los pueblos no europeos no estaban aún maduros para el
autogobierno. A largo plazo, sin embargo, la idea de la soberanía popular no había
de encontrar oposición eficaz en parte alguna. Durante los siglos XIX y XX los
imperios coloniales y, asimismo, las monarquías tradicionales han tenido que
hacer en muchas ocasiones concesiones a movimientos que proclaman el
derecho imprescriptible a la autodeterminación nacional. La mayoría de los go-
biernos de hoy, por muy grande que sea en la práctica la acción opresora de los
mismos, se ven obligados a justificarse como representantes del pueblo. En tal
sentido, la democracia es la norma universal de buena vecindad de la política con-
temporánea.

Este proceso ha llevado a una acentuada desvalorización del concepto normativo


del Estado. En los días en que el soberano era un monarca que gobernaba
activamente, todo el poder y el prestigio del Estado se concentraban en su per-

149
sona. La aureola de la realeza creaba una amplia distancia entre aquel y sus
súbditos, y confería una especial dignidad a los funcionarios civiles y militares que
ejecutaban su voluntad. En una democracia, esta concepción del Estado como
algo distante no es fácil de mantener. Aunque la adhesión a una democracia
puede simbolizarse en banderas, himnos y uniformes, o incluso en una familia
real, la autoridad a la que hacen referencia estos símbolos ya no es la de un
príncipe sobre sus súbditos, sino la de un pueblo soberano, colectivamente, sobre
sus propios miembros individuales. En estas circunstancias, el Estado es difícil de
distinguir de los ciudadanos en cuyo nombre y sobre los cuales se está ejerciendo
la autoridad. De este modo, la soberanía se concibe apenas como una ficción
jurídica carente de realidad. La atención se traslada del Estado al gobierno, el
cual, aunque no reclama para sí la soberanía, ejerce el mando efectivo.

Democracia constitucional. La erosión del concepto se muestra de modo


especialmente claro en el caso de la democracia constitucional. Cuando los po-
deres del gobierno están limitados por las disposiciones de una constitución,
escrita o no, es difícil decir quién está en posición de ejercer la soberanía, si es
que alguien lo está. Aunque se supone que el gobierno refleja la voluntad del
pueblo “soberano”, las decisiones reales son el resultado de un proceso político
complejo en el que están autorizados a tomar parte muy diversos organismos,
tanto públicos como privados. Dado que los derechos y deberes de estos orga-
nismos están definidos por la constitución, se dice a veces que, en las
democracias constitucionales, es la propia constitución la que es soberana.

Esto es cierto en el sentido de que la obediencia a la constitución puede adquirir,


en tales sociedades, gran parte del valor normativo que en tiempos se asociaba a
la obediencia a un rey. Pero una constitución, a diferencia de un rey, no es una
persona con pensamiento y voluntad propios; es un conjunto de leyes y usos que
alguien ha de definir y aplicar. Al igual que otros procesos democráticos, el pro-
ceso de adopción de decisiones constitucionales tiene un carácter difuso. Incluso
en Gran Bretaña, donde los derechos del Parlamento son, desde un punto de vista
leal, prácticamente ilimitados, no existe en la práctica ningún organismo concreto
con el poder absoluto de modificar la constitución. Aunque los poderes de una
democracia constitucional se derivan, de forma muy real, del consentimiento de
los gobernados, el proceso de explicitación de ese consentimiento es conside-
rablemente complejo. Es casi imposible decir dónde reside la soberanía en un
sistema de este tipo.

Por consiguiente, a efectos normativos, los conceptos de Estado y de soberanía


han perdido mucho de su antiguo significado. Para los juristas, que han de
detenerse en algún punto en su búsqueda de una autoridad jurídica suprema,
estos conceptos tendrán siempre un significado. Para los pueblos dependientes
que existen en el mundo, la idea de un Estado independiente es todavía una meta
a la que aspiran. Así, pues, sería una exageración afirmar que los conceptos de
Estado y de soberanía han perdido todo su valor normativo. Sin embargo, el hecho
es, en todo caso, que la democracia moderna, en todas sus formas, ha significado
una devaluación de los mismos. Una gran parte del mundo se encuentra hoy

150
gobernada por regímenes comunistas, que prometen a la larga expresamente una
“abolición del Estado” y que justifican su utilización continuada del poder coercitivo
en aras de la justicia social y de los intereses del proletariado. Donde no predo-
mina el comunismo, las palabras mágicas son “pueblo”, “país”, “nación” y “raza”.
Pocos serían hoy los que considerasen la obediencia al Estado, en sí misma,
como la forma más elevada de deber. La teoría de Bodino sobre el Estado como
valor supremo de la política prácticamente se ha extinguido.

“Democracia” es una palabra que escuchamos a diario a través de la televisión, el


radio, los discursos políticos… También surge, de cuando en cuando, en las
conversaciones de las personas; la leemos en periódicos, carteles, revistas y
hasta en tiras cómicas; es muy utilizada pero, ¿qué quiere decir? De acuerdo con
su significado original, la democracia se refiere al gobierno del pueblo.

La democracia como forma de gobierno es sinónimo de soberanía popular, ¿y eso


qué significa? Significa que ningún poder o autoridad puede estar por encima de
las decisiones del pueblo. ¿Y quién conforma el pueblo? El pueblo es un conjunto
de ciudadanos libres e iguales; ciudadanos que, conscientes de su libertad, tienen
la facultad de elegir.

El concepto descriptivo

Además de su papel normativo, el concepto “Estado” ha desempeñado también


una importante función en la tarea de crear una ciencia descriptiva de la política.
Hubo una época, desde luego, en que casi todo el mundo estaba de acuerdo en
que el poder político es prácticamente lo mismo que el poder soberano, y en que
el objeto propio de la ciencia política era el estudio del Estado. La
Staatswissensschaft, el equivalente alemán a la “ciencia política” anglosajona, re-
fleja un punto de vista que no se limitaba en absoluto al mundo de habla alemana.
Así, por ejemplo , la Introduction to Political Science, de James W. Garner, un
influyente libro de texto norteamericano que apareció en 1910, empieza diciendo
que “la ciencia política comienza y termina en el Estado”. Esta concepción de la
disciplina fue en otros tiempos el modelo aceptado, pero hoy sería suscrita por
muy pocos especialistas.

La idea de que solo el Estado puede proporcionar la base de un comportamiento


auténticamente político se remonta a los orígenes del pensamiento político
occidental. Para Platón y Aristóteles, la ciudad-Estado, o polis, era la suprema ex-
presión de la capacidad intrínseca del hombre para la acción social. Aunque mu-
chas necesidades sociales podían ser satisfechas por asociaciones menores,
como la familia o la aldea, solo la ciudad-Estado, en opinión de estos primeros
filósofos, era suficientemente amplia como para permitir el pleno despliegue de las
potencialidades del hombre y para realizar así aquella “vida buena” que era el
objetivo propio de su existencia social. El hombre virtuoso era el que vivía en

151
estrecha y armoniosa asociación con todos sus conciudadanos en una polis
perfectamente integrada. Para los fundadores del pensamiento político occidental,
por consiguiente, la ciudad-Estado era una forma de asociación humana diferente
en género de todas las demás. Las unidades menores, como la familia, eran
demasiado pequeñas para ser autosuficientes; las unidades mayores, como los
vastos imperios bárbaros de Oriente, eran demasiado grandes para satisfacer la
necesidad humana de comunicación social. Solo la ciudad-Estado era, a un mismo
tiempo, suficientemente grande y pequeña como para permitir a los hombres una
forma de vida social auténticamente justa y humana. Debido a ello, la ciencia
política, para los griegos antiguos, podía comenzar y terminar en la polis.

La influencia de esta tradición se refleja claramente en el pensamiento político


moderno. Es cierto que el Estado moderno es, en muchos aspectos, totalmente
diferente de la antigua polis. Su extensión territorial es normalmente mucho mayor,
y su relación con la vida social de sus miembros es, por tanto, menos íntima. En
lugar de ser considerado como un aspecto de la vida común de una comunidad de
ciudadanos estrechamente ligados entre sí, el Estado moderno se presenta a
menudo como un organismo externo de control que gobierna a una serie más o
menos heterogénea y desordenada de sujetos individuales. El Imperio Británico y
el de los Habsburgo son casos típicos en este sentido. Por diferentes que sean
estos conjuntos de la antigua polis, el Estado moderno se parece a su antecesor
en aspectos que podrían justificar también su consideración como el objeto central
de la ciencia especializada en la política.

El punto esencial es que el Estado moderno, al igual que la antigua polis, es, a un
mismo tiempo, lo suficientemente grande y lo bastante pequeño como para
proporcionar la única forma eficaz de integración social. En todas las sociedades
modernas, los derechos y deberes de los hombres están definidos por una amplia
diversidad de asociaciones, y su cumplimiento está garantizado por distintos
organismos. Algunas, como la familia, son más reducidas que cualquier Estado en
particular; otras, como la Iglesia católica, más amplias. En cualquier caso, sean
grandes o pequeñas, estas asociaciones “privadas” solo en casos muy raros son
autosuficientes. Al tratar de realizar sus respectivos objetivos, plantean exigencias
contrapuestas que a menudo provocan conflictos. La función específica del Estado
es regular tales conflictos. En los territorios en que existe un soberano que decide
entre las exigencias contrapuestas y que hace cumplir sus decisiones, en caso ne-
cesario, mediante sanciones coercitivas adecuadas, es posible lograr un grado
sustancial de coherencia social. Así, pues, el Estado moderno, al igual que la polis
antigua, es una forma de asociación que es preciso distinguir de las restantes en
virtud de su capacidad singular para realizar una acción integradora. La idea de
que la ciencia política comienza y acaba en el Estado expresa la tesis de que este
tipo de acción, y solamente este tipo, es esencialmente político.

Tal idea no se corresponde ya, sin embargo, ni con la teoría ni con la práctica de
los politólogos contemporáneos. Aunque en ocasiones se estudian problemas del
Estado y de la soberanía, no se consideran en general como núcleo de la disci-
plina. En Estados Unidos especialmente, la atención se centra hoy en los pro-

152
blemas del poder político y en la naturaleza y funcionamiento de los sistemas
políticos en general. Se tiende a considerar la política no como una función es-
pecíficamente limitada a un tipo particular de organización social, el Estado, sino
como un aspecto funcional concreto de la vida social en general. Según este punto
de vista, las relaciones de poder que se dan en los sindicatos o en las
asociaciones profesionales no son menos “políticas” que las que se dan dentro del
gobierno de una nación, y son tan merecedoras de atención como estas. Algunos
especialistas piensan incluso que el enfoque metodológico más prometedor es el
“micropolítico” no el “macropolítico”, y que todo estudio de estructuras políticas
más amplias debiera basarse en un conocimiento detallado de los grupos
pequeños y de las relaciones directas. Esto no significa que los politólogos con-
temporáneos hayan perdido todo interés por las formas más amplias de organi-
zación política; el Estado moderno es una institución demasiado poderosa para
dejar de atraer el interés de los estudiosos de la política. Pero, en general, hoy no
interesa tanto el Estado en cuanto tal, como los gobiernos o los procesos políticos
que operan dentro de él.

La desviación del centro de interés respecto al estado puede considerarse, al


menos en parte, como reflejo del carácter progresivamente no jurídico de la
ciencia política contemporánea. Los conceptos de Estado y de soberanía se han
basado tradicionalmente en la hipótesis de que la determinación y la aplicación de
los derechos es la técnica más importante de integración social. La tradición
política de Occidente, con su vinculación secular al mantenimiento de un “imperio
de la ley” efectivo, se basa en esta misma hipótesis. Cuando se conciben de esta
forma los problemas de la política, es natural que la ciencia política y la teoría jurí-
dica vayan estrechamente unidas y que compartan muchos conceptos comunes.
Sin embargo, para los especialistas modernos de las ciencias sociales, el enfoque
jurídico de los problemas políticos es en buena medida inadecuado. Por impor-
tante que sea el derecho en una sociedad, constituye solamente una de las
muchas agencias a través de las cuales se controla la conducta social. Los
politólogos contemporáneos piensan en general que debe estudiarse el poder polí-
tico en todas sus manifestaciones, y no únicamente en sus aspectos jurídicos. El
Estado no debe definirse, desde luego, en términos jurídicos.

Dado el aspecto coercitivo del derecho, la idea de Estado ha ido siempre asociada
tanto a la de poder como a la de autoridad. La tradicional distinción entre
soberanía de facto y soberanía de jure refleja este hecho. Siendo así, no hay
motivo para que los politólogos, con su interés particular por los problemas del
poder, hayan de limitar su atención a los aspectos de facto de la soberanía y
considerar al Estado exclusivamente en este sentido. Prescindiendo de una refe-
rencia a los problemas de la autoridad jurídica, el rasgo específico del Estado,
comparado con otras asociaciones, es su intento de monopolizar el poder coerci-
tivo dentro de su propio territorio. Aunque nunca se alcanza en la práctica el caso
límite del monopolio absoluto, a menudo se ha llegado a puntos muy próximos.
Desde el punto de vista de una ciencia política meramente descriptiva, basta, por
tanto, con definir el Estado en relación con ese límite, estudiando las condiciones
que acompañan al mayor o menor grado de monopolio alcanzado en un tiempo y

153
en un lugar determinados. Así definido, el concepto de “Estado” no guarda
necesariamente relación con la elaboración y la aplicación de las leyes, y es
compatible con un enfoque totalmente no jurídico de los problemas de la política.

Sin embargo, incluso en esta forma, el concepto apenas se utiliza. El incon-


veniente es que atribuye excesiva importancia a los aspectos coercitivos de la vida
política. En los días de la monarquía absoluta era perfectamente natural que se
concibiera la política como una relación unilateral de mando y de obediencia entre
un gobernante y sus súbditos. Pero la interacción entre un pueblo soberano y su
gobierno no puede comprenderse de esta manera tan simple. Aunque los go-
biernos modernos pueden actuar coactivamente, les falta esa identificación en
última instancia con el Estado soberano que constituía la fuerza peculiar de las
antiguas monarquías. El concepto de “soberanía del pueblo” aún conserva su
“gancho” y utilidad, pero es demasiado abstracto para arrojar mucha luz sobre las
realidades de la política contemporánea. A ello se debe que los politólogos, pre-
fieran generalmente utilizar otras expresiones para describir los fenómenos que,
en otros tiempos, se comprendían bajo el concepto “Estado”.

Principios y valores de la democracia


De la Soberanía Popular a la Democracia

De acuerdo con su significado original, democracia quiere decir gobierno del


pueblo por el pueblo. El término democracia y sus derivados provienen, en efecto,
de las palabras griegas demos (pueblo) y cratos (poder o gobierno). La
democracia es, por lo tanto, una forma de gobierno, un modo de organizar el
poder político en el que lo decisivo es que el pueblo no es sólo el objeto del
gobierno lo que hay que gobernar sino también el sujeto que gobierna. Se
distingue y se opone así clásicamente al gobierno de uno la monarquía o
monocracia o al gobierno de pocos -la aristocracia y oligarquía. En términos
modernos, en cambio, se acostumbra oponer la democracia a la dictadura, y más
generalmente, a los gobiernos autoritarios. En cualquier caso, el principio
constitutivo de la democracia es el de la soberanía popular, o en otros términos, el
de que el único soberano legítimo es el pueblo.

Para entender este principio conviene aclarar, primero, el significado de la palabra


soberanía. En el desarrollo de las complejas sociedades nacionales modernas
surgió la necesidad de contar con un poder centralizado, capaz de pacificar y
someter dentro de un territorio determinado tanto a los poderes ideológicos -
iglesias, universidades, medios de comunicación, etc.- como a los poderes
económicos -grupos financieros, empresariales, corporaciones, etc. - mediante la
monopolización de la violencia legítima. Emergió así el Estado político moderno
como instancia de defensa de la unidad nacional tanto frente a las amenazas
externas como a los peligros internos de disgregación. Para ello dicha instancia

154
tuvo que afirmar su poder como poder soberano, es decir, superior políticamente
al de cualquier otro poder, tanto externo como interno.

Empero, la configuración de una instancia de tal naturaleza sólo podía tener


sentido si se evitaba que su poder fuera arbitrario o abusivo, Por ello, el Estado
moderno hubo de configurarse como Estado de derecho, es decir, como un poder
encargado de elaborar y hacer cumplir las leyes, pero también un Estado sujeto a
las propias leyes establecidas. La soberanía del Estado, del poder político, se
transformó así en soberanía de la legalidad, donde las propias instituciones
estatales se encuentran jurídicamente limitadas en sus competencias y
atribuciones. Con este fin se desarrolló la técnica de la división de los poderes en
Ejecutivo, Legislativo y Judicial, de tal manera que se evitara tanto la
concentración como la extralimitación o abuso del poder. Al distinguirse al menos
tres funciones del Estado en instancias diferentes, cada una debe servir para
controlar y evitar los potenciales abusos de las demás.

Sin embargo, dicho control del gobierno por el gobierno sólo pudo consolidarse
mediante la democratización de la soberanía estatal, esto es, mediante la
sustentación del imperio de la legalidad en la soberanía popular. Básicamente ello
significa que el poder supremo, el poder soberano, sólo puede pertenecer
legítimamente al pueblo, y que es éste y nadie más quien debe elaborar, modificar
y establecer las leyes que organizan y regulan tanto el funcionamiento del Estado
como el de la sociedad civil.

De esta manera, el Estado nacional propiamente moderno desemboca


progresivamente en Estado soberano, constitucional y democrático,
entendiéndose que soberanía, constitucionalidad y democracia son dimensiones
esenciales que deben apoyarse recíprocamente. O, en otras palabras, que la
afirmación del principio de la soberanía popular requiere de un Estado capaz de
afirmarse como poder superior, como poder legal y como poder representativo de
la voluntad popular. Por eso un Estado que se ve sometido a poderes externos o
internos de cualquier naturaleza, o uno que no puede cumplir y hacer cumplir las
leyes, o uno que no logra representar legítimamente la voluntad del pueblo no es,
por definición, un Estado que encarne efectivamente el principio de la soberanía
popular.

Cuando se dice entonces que el pueblo es soberano se quiere decir que la fuente
última de todo poder o autoridad política es exclusivamente el pueblo; que no
existe, por ende, ningún poder, ninguna autoridad por encima de él, y que la
legalidad misma adquiere su legitimidad por ser expresión en definitiva de la
voluntad popular. Nótese bien que lo decisivo para el principio democrático no es,
como en ocasiones se pretende, que se gobierne para el pueblo, para su beneficio
y bienestar: gobiernos autoritarios y dictatoriales pueden, de hecho, pretender
hacerlo así; y gobiernos democráticamente configurados, en cambio, pueden
desarrollar políticas que se revelan contrarias a esos supuestos beneficio y
bienestar. No es, por lo tanto, el contenido político- de un gobierno lo que
determina su naturaleza democrática o autocrática, sino el modo en que este

155
gobierno es constituido y legitimado. La democracia es, estrictamente, el gobierno
que se sustenta en el principio de la soberanía popular, es decir, el gobierno del
pueblo por el pueblo.

¿Cómo puede gobernar el pueblo?

Lo anterior suscita de inmediato una pregunta: ¿cómo es posible que se realice la


soberanía popular, es decir, el gobierno por el pueblo'?, pregunta que remite a una
cuestión previa, para nada ingenua: ¿quién es el pueblo soberano, el pueblo que
gobierna'? Buena parte de los debates acerca de la democracia se relacionan con
la manera en que se entienden los términos pueblo y popular pues, en los hechos,
estos términos son abstracciones, es decir, conceptos generales que no se
refieren a objetos empíricos, sino a colectivos relativamente convencionales. Así,
en la teoría de la democracia la categoría de pueblo gobernante ha tenido muy
diversos significados que nunca han coincidido con el conjunto de los habitantes
de una sociedad determinada. es decir, con el pueblo gobernado.

De esta manera, cuando en las sociedades democráticas modernas se habla del


pueblo soberano, esta expresión se refiere exclusivamente al conjunto de los
ciudadanos, es decir, de los hombres y mujeres que gozan de derechos políticos y
que pueden, por consiguiente, participar de un modo o de otro en la constitución
de la voluntad política colectiva. Más adelante se volverá sobre estos derechos y
sus presupuestos. Ahora sólo importa destacar que, así definidos, los ciudadanos
que forman el pueblo gobernante o soberano siempre son menos que los simples
habitantes o miembros de una población. Aun si hoy en día la extensión de los
derechos ciudadanos abarca a las mujeres y a los jóvenes mayores de 18 años,
quedan todavía fuera los menores de esa edad, los extranjeros, así como los que
ven suspendidos tales derechos a causa de la comisión de algún delito.

Pero en la práctica no sólo se encuentran excluidos estos grupos. También lo


están de facto todos aquellos que por circunstancias económicas, sociales o
culturales son incapaces, parcial o totalmente, de ejercer los derechos políticos
antes mencionados. Y, finalmente, también quedan al margen los que por voluntad
propia y cualesquiera que sean sus motivos deciden no participar en los
procedimientos democráticos. Es claro, por consecuencia, que aun en el caso de
una amplia extensión de los derechos políticos los ciudadanos, es decir, los
miembros del pueblo soberano, serán siempre menos que los miembros del
pueblo gobernado.

Por otra parte, como ya se señaló, el pueblo no es una entidad orgánica ni una
especie de espíritu colectivo, sino que es solamente el conjunto de ciudadanos
distributivamente considerados, es decir, de ciudadanos tomados en tanto
individuos libres e iguales, haciendo abstracción tanto de su papel socioeconómico
como de sus capacidades e identidades culturales. No se trata, entonces, de ver al
pueblo como a una unidad preconstituida, sustancial, sino como el efecto y la

156
condición de las propias reglas del juego democrático, según las cuales cada
ciudadano cuenta por uno, y nunca por más de uno, independientemente de su
sexo, posición económica, situación cultural o identidad religiosa.

Siendo éste el demos, el pueblo soberano de la democracia, se entiende que su


gobierno sólo puede realizarse indirectamente, a través de una serie de
mediaciones y procedimientos que traducen en términos prácticos el principio de
la soberanía popular. En efecto, la democracia directa, o lo que es lo mismo, el
autogobierno estricto del pueblo por el pueblo, sólo es posible o bien en
sociedades sumamente pequeñas y no diferenciadas, o bien reduciendo a una
muy estrecha minoría los derechos ciudadanos, esto es, restringiendo el demos a
un sector muy limitado de la población Ambas condiciones se daban en algunas
sociedades premodernas, como la antigua Atenas, o en ciertas repúblicas italianas
del Renacimiento, pero la evolución moderna las ha vuelto inviables e
indeseables. Las sociedades modernas no solo son demasiado grandes y
complejas, también son sociedades de masas, en las que la categoría de pueblo
soberano, del demos, abarca de hecho a millones de personas.

¿Cómo entonces puede ser posible el gobierno del pueblo así entendido'? ¿Cómo
puede la participación de millones de individuos transformarse en una voluntad
política relativamente unitaria, capaz de gobernar y orientar el desarrollo de la
sociedad'? La respuesta a este problema se encuentra en otros dos principios de
la democracia moderna: el principio de la mayoría y el principio de la
representación.

El principio de la mayoría y la defensa de los derechos de las minorías

El poder político en las sociedades se encarga de gobernar, es decir, de tomar


decisiones que conciernen y afectan la vida de todos sus integrantes. Ahora bien,
cuando las sociedades son grandes y complejas surge el problema de cómo
unificar intereses y opiniones no sólo diferentes sino también, con frecuencia,
contrarios. Dado que no es posible que este pluralismo contradictorio de intereses
y opiniones sea superable absolutamente y que, de pronto, todos estén de
acuerdo en lo que debe hacerse políticamente, es necesario que existan
procedimientos que permitan unificar democráticamente a los ciudadanos y tomar
decisiones públicas legítimas. Uno de estos procedimientos es el que se basa en
el principio de la mayoría, que básicamente postula que, en ausencia de
unanimidad, el criterio que debe guiar la adopción de las políticas y las decisiones
es el de la mayoría de los participantes. Si el pueblo entonces no puede ponerse
de acuerdo de manera unánime será necesario que sea su mayoría la que
determine el curso a seguir.

Bien podría decirse, entonces, que el pueblo gobernante es solamente su parte


mayor. Pero de hecho esto no es para nada exacto. En primer lugar porque la
mayoría que decide no es ni debe interpretarse como una mayoría orgánica o

157
sustancial, sino la mayoría contingente y temporal que resulta de un procedimiento
de votación especifico. En otras palabras, las reglas del juego democrático
presuponen que las decisiones se toman por mayoría, pero también que la
mayoría puede cambiar. De ahí que se requiera de votaciones sistemáticas y
repetidas, en las que los ciudadanos puedan optar por diversas alternativas,
configurando así mayoría y minorías diferentes. Por ello, el hecho de que una
alternativa obtenga el mayor número de votos en un momento determinado en
modo alguno le asegura que en la siguiente votación lo volverá a lograr.

Además, la propia regla de la mayoría exige el reconocimiento de la necesidad y


legitimidad de la existencia de minorías y, por consiguiente, de sus derechos,
empezando por el de convertirse en una nueva mayoría. Lo anterior explica que
los procedimientos democráticos sean incompatibles con una presunta dictadura
de la mayoría: ésta no sólo es excluida por la naturaleza temporal e inestable de
cualquier mayoría democrática, sino también porque no existe mayoría sin
minorías. Sin estas últimas, en efecto, la propia legitimidad del gobierno de la
mayoría pierde sustento y deja de tener sentido democrático, es decir, de expresar
la voluntad popular.

De esta manera, la regla de la mayoría exige la participación de las minorías en la


elaboración, aprobación y aplicación de las políticas. Siendo estas minorías un
elemento esencial de la voluntad popular y de la legitimidad democrática, no sólo
tienen derecho a existir y a tratar de convertirse en nuevas mayorías, sino también
a influir en las decisiones públicas y en su control. En otras palabras, el gobierno o
poder de la mayoría sólo adquiere legitimidad democrática estricta cuando
reconoce e incluye los derechos y la participación de las minorías. Si estas últimas
se vieran excluidas totalmente, optarían por retirarse haciendo perder sentido,
como es evidente, a la propia regla de la mayoría.

De ello deriva que los gobiernos propiamente democráticos no sólo se basen en


votaciones, sino también en negociaciones, compromisos y políticas concertadas.
La presencia de las minorías, siendo esencial, adquiere así todo su significado en
tanto interlocutores influyentes, legales y legítimos, de la mayoría gobernante. La
discusión y la concertación de compromisos son, por ello, una dimensión
consustancial e irrenunciable de la democracia moderna, que exige que la política
sea concebida como una competencia pacífica entre adversarios que se
reconocen legitimidad recíprocamente, y no como una lucha a muerte entre
enemigos irreconciliables pues, como resulta evidente, mayoría y minorías han de
estar de acuerdo, al menos, en dirimir sus diferencias democráticamente, es decir,
apelando a la voluntad popular como criterio decisivo y renunciando, por lo tanto, a
recurrir a la violencia o al fraude para imponer sus opiniones y/o intereses.

158
El principio de la representación política democrática

Las tareas gubernamentales -la elaboración, discusión e implantación de políticas


públicas- suponen hoy día un alto grado de complejidad y especialización. Los
gobiernos contemporáneos tienen que tomar constantemente decisiones de
acuerdo con circunstancias cambiantes, asumiendo responsabilidades por las
mismas y evaluando sus resultados. Todo ello vuelve inviable, e incluso
indeseable, la participación permanente de la ciudadanía en su conjunto, que no
sólo desconoce generalmente la complejidad de los problemas en cuestión sino
que, por razones evidentes, no puede dedicarse de tiempo completo a las tareas
de gobierno. Un Estado que por incrementar la democracia pretendiera poner a
discusión y votación del pueblo todas y cada una de las medidas a tomar no sólo
caería en políticas incoherentes y contradictorias, sino que también se volvería
intolerable para el buen funcionamiento de la sociedad al exigir de los ciudadanos
una dedicación total en las cuestiones públicas.

Por ello, la democracia moderna sólo puede ser representativa, es decir, basarse
en el principio de la representación política. El pueblo -los ciudadanos en su
conjunto- no elige de hecho, bajo este principio, las políticas a seguir, las
decisiones a tomar, sino que elige a representantes, a políticos, que serán los
responsables directos de tomar la mayoría de las decisiones. Ello no anula, por
supuesto, la posibilidad de que en algunos casos excepcionales (la aprobación de
una ley fundamental o de una medida extraordinaria) se pueda recurrir a un
plebiscito, es decir, a una votación general para conocer la opinión directa de la
ciudadanía. No obstante, debieran ser evidentes las limitaciones de un
procedimiento que, por naturaleza, excluye la complejidad de los problemas así
como la necesidad de discutir ampliamente las políticas a seguir, y que sólo puede
proponer alternativas simples a favor o en contra.

De esta manera, la selección y elección democrática de los representantes y


funcionarios se convierte en un momento esencial de la democracia moderna. Por
ello, buena parte de las reglas del juego democrático tiene que ver con las
instancias, formas y estrategias relacionadas con los procesos electorales, pues
es en estos procesos donde el pueblo soberano, la ciudadanía activa, hace pesar
directamente su poder (sus derechos políticos) mediante el voto. Es en ellos,
además, donde cada individuo, independientemente de su sexo, posición social o
identidad cultural, puede expresar libremente sus preferencias políticas, en el
entendido de que ellas valdrán exactamente lo mismo que las de cualquier otro
individuo.

Es evidente, sin embargo, que en sociedades donde votan millones de personas la


elección de representantes y gobernantes no puede hacerse sin mediaciones, so
pena de una inmanejable dispersión de los sufragios. Es por ello que la
democracia moderna requiere de la formación de partidos políticos, de
organizaciones voluntarias especializadas precisamente en la formación y
postulación de candidatos a los puestos de elección popular. Los partidos son, por

159
lo tanto, organismos indispensables para relacionar a la sociedad civil, a los
ciudadanos, con el Estado y su gobierno, en la medida en que se encargan
justamente de proponer y promover programas de gobierno junto con las personas
que consideran idóneas para llevarlos a la práctica. Ahora bien, el sufragio sólo
puede tener sentido democrático, sólo puede expresar efectivamente los derechos
políticos del ciudadano, si existen realmente alternativas políticas, es decir, si
existe un sistema de partidos plural, capaz de expresar, articular y representar los
intereses y opiniones fundamentales de la sociedad civil.

Es mediante las elecciones, entonces, que el pueblo soberano, los ciudadanos,


autorizan a determinadas personas a legislar o a realizar otras tareas
gubernamentales, constitucionalmente delimitadas, por un tiempo determinado.
Con ello el pueblo delega en sus representantes electos la capacidad de tomar
decisiones, en el entendido de que una vez transcurrido el lapso predeterminado
podrá evaluar y sancionar electoralmente el comportamiento político de los
mismos. De esta manera, a pesar de las mediaciones y a través de ellas, se
asegura que sea la soberanía popular la fuente y el origen de la autoridad
democráticamente legitimada.

La democracia moderna es, en suma, un conjunto de procedimientos encargados


de hacer viable el principio fundamental de la soberanía popular, el gobierno del
pueblo por el pueblo. Se trata, por ende, de una democracia política, en la medida
en que es básicamente un método para formar gobiernos y legitimar sus políticas.
Se trata de una democracia formal, porque como método es independiente de los
contenidos sustanciales, es decir, de las políticas y programas concretos que las
diversas fuerzas políticas promuevan. Y se trata, además, de una democracia
representativa, por cuanto la legitimidad de dichos gobiernos y políticas debe
expresar la voluntad de los ciudadanos o, por lo menos, contar con el consenso
explícito de los mismos.

Así definida, la democracia moderna ha de entenderse como una democracia


procedimental o formal, como un método y no como una política o programa de
gobierno particular que pueda identificarse con tal o cual partido, con tal o cual
ideología política. La democracia no debe verse, por lo tanto, como una solución
de los problemas que aquejan a una sociedad, ni como una «varita mágica» que
posibilite la superación de todas las dificultades.

Como método, la democracia moderna sólo es capaz de enfrentar un problema -


aunque ciertamente se trata de un problema crucial: el de cómo formar gobiernos
legítimos y autorizar programas políticos. O, en otras palabras, los procedimientos
democráticos sirven no para resolver directamente los problemas sociales, sino
para determinar cómo deben plantearse, promoverse e implantarse las políticas
que pretendan resolver esos problemas. Importa subrayar este punto, pues no
pocas veces se genera la ilusión de que la sola democracia va a permitir la
superación de todas las dificultades y conflictos. Ilusión que no sólo provoca
desencantos ulteriores, sino que oscurece además la necesidad de que tanto los

160
ciudadanos, como los partidos y representantes, elaboren y promuevan
democráticamente verdaderas soluciones para los problemas sociales existentes.

Cabría preguntar, entonces, si la democracia moderna es solamente formal,


política y representativa, si es tan sólo un método, un conjunto de procedimientos,
¿por qué es deseable la democracia'? O en otros términos: ¿cuáles son los
valores que hacen preferible políticamente a la democracia como forma de
gobierno frente a sus alternativas autoritarias'? O más todavía, ¿por qué se cree
que el pueblo debe autogobernarse'? Para responder a estas cuestiones es
preciso entonces abordar los valores políticos.

Los valores de la democracia moderna

La democracia moderna, como se ha visto, es ante todo un método, un conjunto


de procedimientos para formar gobiernos y para autorizar determinadas políticas.
Pero este método presupone un conjunto de valores éticos y políticos que lo
hacen deseable y justificable frente a sus alternativas históricas el autoritarismo o
la dictadura. Estos valores, a su vez, son el resultado de la evolución de las
sociedades modernas, y pueden y deben justificarse racionalmente, mostrando
por qué son preferibles y cómo pueden realizarse institucionalmente, lo que
significa que no se trata de meras cuestiones de gusto que como es sabido son
individuales y subjetivas- sino de cuestiones que pueden y deben debatirse
pública y racionalmente, proponiendo argumentos razonables, tanto para entender
sus características como para mejorar sus realizaciones.

Tres son los valores básicos de la democracia moderna y de su principio


constitutivo (la soberanía popular): la libertad, la igualdad y la fraternidad. Para
comprenderlos adecuadamente conviene considerarlos analíticamente, para
después examinar sus relaciones de conjunto.

Las libertades democráticas

¿Qué significa ser libre en el contexto de nuestras sociedades complejas? Existen


al menos dos sentidos decisivos de libertad: el primero remite a la posibilidad de
actuar sin interferencias ni amenazas. En este sentido, por libertad se entiende
que cada individuo goza del derecho a realizar determinadas actividades sin que
nadie -ni el gobierno, ni organización social alguna, ni algún otro individuo se lo
impida. Por ejemplo, todo ciudadano es libre de asistir a la iglesia de su
preferencia, de trabajar en tal o cual empleo, de formar una familia, de votar por un
partido, etc. Su libertad así entendida puede verse como la posibilidad de elegir
entre diversas alternativas sin verse sujeto a sanciones, amenazas o
impedimentos; es, por ende, una libertad frente a los demás y frente a las
instituciones sociales y políticas.

161
Naturalmente, no se trata ni puede tratarse de una libertad absoluta o ilimitada. La
libertad de cada ciudadano se ve limitada, por un lado, por la necesidad -ésta si
absoluta- de no afectar la libertad de los demás: nadie puede ser libre de someter
o restringir la libertad de los otros, pues tal cosa es precisamente lo que
caracteriza a los sistemas antidemocráticos: el que uno o algunos pretendan ser
libres para oprimir o despojar de su libertad a la mayoría. Que un individuo
pretenda desarrollar actividades que anulan o limitan las libertades de sus
conciudadanos -por ejemplo, coaccionarlos para que asuman determinada
creencia religiosa, o para que voten por un cierto partido- debe prohibirse en
cualquier Estado democrático.

Por otra parte, la libertad así entendida también se ve limitada fácticamente por la
mayor o menor cantidad de opciones existentes. Si, por ejemplo, sólo existe un
determinado tipo de producto, o sólo un partido político, mi libertad se reduce a la
alternativa de comprarlo o no, o de votar o abstenerme. Es evidente, pues, que la
libre realización de actividades depende de la existencia de oportunidades, es
decir, de condiciones reales para llevarlas a efecto. Por eso, buena parte del
esfuerzo de las sociedades modernas está dirigido a ampliar tales oportunidades,
a promover alternativas legitimas de acción social, a extender las posibilidades de
realización de los individuos.
Así entendida, la libertad se institucionaliza en una serie de derechos o libertades
específicas: de pensamiento, de expresión, de asociación, de reunión, de tránsito,
de empleo, de religión, etc. Se trata de los célebres derechos del ser humano en
tanto ser humano, que constituyen la base real de la ciudadanía moderna, es
decir, del individuo como sujeto fundamental del orden democrático. En ocasiones
se llama a estos derechos libertades formales, debido a que se refieren a
condiciones puramente procedimentales, haciendo abstracción de capacidades y
condiciones concretas. También se les denomina libertades negativas, enfatizando
que se es libre frente a los demás, en relación con posibles interferencias
negadas. Pero quizá lo más exacto sea decir que son derechos en los que se
salvaguarda la posibilidad de cada persona de elegir su forma de vida, de elaborar
y desarrollar libremente sus planes privados y particulares.

Existe, sin embargo, un segundo sentido de la libertad democrática según el cual


ésta significa capacidad de autogobernarse o autodeterminarse y, por lo tanto, de
asumir como legítimas sólo las obligaciones y vínculos que cuenten con su
aprobación tácita o explícita. Aunque relacionado con la acepción anterior, este
sentido de la libertad supone el derecho de cada individuo de participar en la
elaboración y adopción de las decisiones colectivas que le conciernen y, por
consiguiente, de ser ciudadano políticamente activo. Puede decirse, entonces, que
este derecho de autodeterminación de los seres humanos es lo que sostiene el
principio democrático fundamental de la soberanía popular.

En efecto, la propia idea de que el pueblo debe autogobernarse se basa en el


valor de que nadie tiene derecho a someter a los demás y de que, por lo tanto, la
única autoridad legítima es la que deriva del consenso expreso, de la participación
activa de todos los ciudadanos que forman el pueblo soberano. Sólo se es libre en

162
este sentido cuando se participa de un modo o de otro en la formación de los
gobiernos y autoridades, y en la elaboración y aprobación de las políticas, pues
sólo así puede decirse que al obedecer a las leyes y a las autoridades constituidas
cada uno se obedece a sí mismo, y no a un poder externo y ajeno. La libertad
como participación en las decisiones políticas, la libertad ciudadana en sentido
estricto, implica, pues, el derecho, pero también el compromiso ético y político de
participar, so pena de que esas decisiones aparezcan como impuestas e
ilegítimas.

Como en el caso anterior, también la libertad en tanto participación se desarrolla


como una serie de derechos o libertades políticas particula1res: de pensamiento,
reunión, asociación, manifestación, sufragio, etc., en la medida en que tales
actividades se proponen fines propiamente políticos, es decir, concernientes al
gobierno y orientación de la sociedad en su conjunto. Por ello, para ser
democráticas, la afiliación a un partido, la participación como votante o como
candidato, la convocatoria a un mitin o a cualquiera otra actividad política deben
ser libres, es decir, respetar incondicionalmente la voluntad de los individuos en
tanto ciudadanos libres. Cualquier método que coarte o limite dicha voluntad,
cualquier coacción sobre los ciudadanos, pervierte radicalmente el sentido
democrático de los procedimientos electorales al cancelar el valor fundamental de
las libertades ciudadanas.

Por supuesto, tampoco en este sentido la libertad puede ser absoluta o ilimitada.
En los hechos, como ya hemos visto, la posibilidad de la participación ciudadana
siempre es limitada por la naturaleza misma de nuestras sociedades, y también
por las necesidades y preferencias de los propios individuos. Por ello, para la
mayor parte de los habitantes de la sociedad, la libertad así entendida se reduce a
su participación en los procesos electorales como votantes más o menos
informados, y como observadores y evaluadores de las propuestas partidistas. De
ahí la importancia central, para la democracia, de una ciudadanía informada y
consciente de su papel, capaz de dar realmente sustancia y realidad al derecho
supremo de la autodeterminación de los individuos.

Para terminar con este apartado sobre la libertad como valor básico de la
democracia moderna conviene referirse a dos temas importantes: al de su relación
con el principio de la legalidad y al de sus implicaciones ético-políticas. La libertad
democrática nada tiene que ver con la anarquía -ausencia de autoridad o de poder
político- ni con la anomia -ausencia de orden o de normas-, es libertad dentro y
para la convivencia socialmente organizada: es libertad para perseguir ciertos
fines colectivos ordenada y pacíficamente. Por eso, esta libertad no sólo no puede
oponerse a la vigencia de la legalidad. de las normas legítimamente establecidas,
sino que sólo puede realizarse a través de la misma. Siendo las leyes reglas
generales de comportamiento establecidas a través de procedimientos
democráticos, obedecerías es una condición indispensable de la afirmación
democrática, pues fuera de ellas, o en contra de ellas, sólo existe la afirmación de
poderes discrecionales, de actitudes arbitrarias, es decir, la cancelación de la
libertad de todos en beneficio de los privilegios de unos pocos.

163
Pero la libertad democrática no sólo supone apego estricto a la legalidad, sino
también sentido de responsabilidad, tanto por parte de los ciudadanos como por
parte de los partidos, dirigentes y candidatos. Responsabilidad, en primer lugar,
para reconocer la necesidad de la autolimitación, es decir, de la capacidad que
todos los participantes han de desarrollar para reconocer la legitimidad de
intereses diferentes, e incluso opuestos, y para evitar abusar de determinados
derechos o posiciones. Responsabilidad, en segundo lugar, para hacerse cargo de
los costos y las consecuencias de sus propias acciones, así como para asumir una
perspectiva pública y no particularista de los problemas sociales. Y
responsabilidad, finalmente, para asumir consecuentemente las obligaciones
derivadas de los pactos, compromisos y negociaciones en los que se participa. Sin
esta ética de la responsabilidad, como es evidente, las libertades democráticas no
pocas veces derivan en interpretaciones anarquizantes que socavan los
fundamentos mismos del orden democrático, avalando y justificando,
paradójicamente, nostalgias y aventuras autoritarias.

La igualdad política de la democracia

La igualdad jurídica y política de todos los ciudadanos es el segundo valor


fundamental de la democracia moderna. Este valor no significa que se cancelen
todas las diferencias o incluso desigualdades de corte económico, social, cultural o
físico, sino que ninguna de tales diferencias o desigualdades puede legitimar el
dominio de unos seres humanos sobre otros y, por ende, la preeminencia política
de los primeros sobre los segundos. Por eso, es un principio básico de los
procedimientos democráticos que cada ciudadano tenga derecho a un voto y sólo
a un voto, y que ningún voto valga más que los demás. De esta manera, en el
momento de emitir los sufragios desaparecen las diferencias intelectuales, físicas
o socioeconómicas, y cada votante tiene exactamente el mismo peso en los
comicios, sin importar su ocupación, su sexo, su fortuna o sus capacidades
personales.

Pero el valor de la igualdad política no sólo se realiza en los comicios: implica, por
el contrario, que todo ciudadano goza de los mismos derechos y de las mismas
obligaciones y, por consecuencia, que no existan grupos, clases o capas sociales
privilegiadas con derechos políticos especiales, lo que explica que las normas
jurídicas democráticas tengan que ser universales al disponer los derechos y las
obligaciones de todos los ciudadanos, y que nadie -persona o grupo pueda
pretender colocarse por encima del imperio de la legalidad. Siendo esas normas
universales, su aplicación deberá ser igualitaria, sin excepción de personas o
intereses específicos.

La igualdad democrática, por ende, no se opone a las diferencias sociales y


culturales: tampoco impide las distinciones por mérito o por capacidades de
determinado tipo. No es una igualdad igualitarista o uniformadora, que pretenda

164
abolir el pluralismo y la diversidad constitutivos de las sociedades modernas. Es,
por el contrario, una igualdad dentro de la libertad y para la libertad, esto es, una
igualdad dentro y para el pluralismo y la diversidad. Lo único que excluye
taxativamente es la pretensión de convertir las diferencias en privilegios y las
desigualdades en coartada para someter a otros seres humanos, pues se basa en
el supuesto esencial de que ninguna diferencia o desigualdad puede justificar una
presunta superioridad Política o un pretendido derecho exclusivo de autoridad
sobre los demás, y de que, por lo tanto, ningún ser humano vale políticamente
más que otro. Igualdad en la libertad, en la capacidad para participar en la
formación de gobierno y en la autorización de políticas, la igualdad democrática
implica una ética de la equidad en el trato social, es decir, un reconocimiento y
respeto estricto de los derechos civiles y políticos de todos y cada uno de los
ciudadanos, independientemente de su edad, sexo, fe religiosa, ocupaciones o
rango socioeconómico. En este sentido, la cultura democrática promueve un trato
igualitario, equitativo, hacia todos los seres humanos, y rechaza toda ideología
racista, sexista o clasista que sostenga la sedicente superioridad natural de una
raza, de un género o de una clase social.

Por lo mismo, aun si la igualdad política no equivale a igualdad social, económica


o cultural, es evidente que desigualdades extremas en la sociedad, sean de corte
económico o en materia de acceso al conocimiento, pueden limitar o incluso
anular los derechos, o la posibilidad de ejercerlos, de muchos presuntos
ciudadanos. Situaciones de pobreza extrema, de desigualdad económica
flagrante, o incluso de asimetría cultural grave, favorecen el surgimiento de
poderes de hecho, económicos o ideológicos, que cancelan en la práctica la
vigencia de esa igualdad política, pervirtiendo gravemente los propios
procedimientos democráticos. Donde los ricos son tan ricos, y los pobres tan
pobres, de modo que los primeros pueden comprar el voto que los segundos se
ven obligados a vender por necesidad, no es difícil comprender que las elecciones
se vean gravemente deformadas como expresión efectiva de la voluntad popular.
O donde desigualdades culturales extremas favorezcan liderazgos carismáticos,
irracionales, basados en la superstición o en pasiones primarias, tampoco es
complicado esperar una deformación similar.

Por todo ello, las democracias políticas modernas estables parecen suponer un
compromiso social para promover una equidad económica y cultural creciente,
capaz de servir de base para un ejercicio efectivo de la igualdad ciudadana. Y a la
inversa, los procedimientos democráticos favorecen a su vez, cuando son
respetados, la promoción de una mayor justicia social y de una mejor integración
cultural.

La fraternidad como valor democrático

Afirmar el valor de la fraternidad, es decir, afirmar que todos los seres humanos
deben tratarse como hermanos significa, en primer lugar, enfatizar los valores

165
antes mencionados de la libertad y la igualdad de los ciudadanos. Pero significa
algo más, que resulta importante para el buen funcionamiento de los
procedimientos democráticos. A saber, que a pesar de sus diferencias y conflictos
de intereses o de opinión, los miembros de una sociedad no deben verse como
enemigos, es decir, como divididos en bandos contrapuestos e irreconciliables,
sino, en todo caso, como copartícipes parcialmente conflictivos en la formación de
la voluntad política nacional. En otras palabras, la democracia requiere, para
funcionar correctamente, que los conflictos no excluyan la cooperación, y que la
cooperación no excluya los conflictos. Por ello es éste, quizás, el valor más difícil
de entender y asumir dentro de las democracias modernas, pues supone dejar
atrás tradiciones y actitudes no sólo autoritarias sino beligerantes, fuertemente
arraigadas en la historia de la humanidad, y pasar a concebir y practicar la política
de un modo distinto, tolerante y racional.

Asumir entonces el valor democrático de la fraternidad supone reconocer que las


contradicciones sociales, los conflictos entre grupos de interés o de opinión, o
entre partidos políticos, no son contradicciones absolutas, antagónicas, que sólo
puedan superarse mediante el aplastamiento, la exclusión o la aniquilación de los
rivales, sino contradicciones que pueden y deben tratarse pacífica y legalmente,
es decir, mediante procedimientos capaces de integrar, negociar y concertar
soluciones colectivas legítimas y aceptables para todos. Por ello, la democracia
política es prácticamente imposible cuando la sociedad se encuentra desgarrada
por polarizaciones extremas, cualquiera que sea su naturaleza, pues entonces no
existe la posibilidad de llegar a acuerdos y compromisos y sólo queda la
«solución» de fuerza, la exclusión, el aniquilamiento, el sometimiento absoluto de
los derrotados, situaciones todas radicalmente incompatibles con los valores
democráticos en su conjunto.

En este sentido, la instalación y consolidación de un sistema democrático parece


exigir un aprendizaje colectivo de los valores de la estabilidad, de la paz, de la
legalidad, de la autolimitación, de la cooperación y de la tolerancia. Un aprendizaje
que lleva a reconocer derechos y obligaciones recíprocos, a asumir el valor de la
pluralidad y la diversidad, y a renunciar a dogmas y maniqueísmos políticos. Un
aprendizaje, además, que conduce a la formación de partidos y tendencias
políticas conscientes de los alcances y las limitaciones de la competencia
propiamente democrática, en la que nadie puede colocarse por encima de la
legalidad, en la que nadie puede pretender tener privilegios contra la mayoría, en
la que, incluso, las mayorías eventuales han de asumirse siempre como parte y no
como todo, y en la que, por consiguiente, deben respetarse plenamente los
derechos de las minorías, incluido su derecho a volverse mayoría.

En esta perspectiva, la tolerancia es más que una actitud o valor negativo, más
que un principio de no agresión o no exclusión de los contrarios. Aun si
históricamente puede haber surgido de un cierto equilibrio o empate de fuerzas, en
el que ninguno de los oponentes pudo imponerse a los demás y tuvo que
reconocerles, por ende, legitimidad y derechos, lo cierto es que la tolerancia
democrática es también, y sobre todo, un valor sustentado en la racionalidad

166
moderna. Sustentado en la conciencia primero de que es el pueblo, la ciudadanía,
el mejor juez de las políticas y de los gobiernos. En la conciencia, en segundo
lugar. de que en política nadie tiene nunca toda la razón, y de que toda política,
por consecuencia, debe estar abierta a la crítica y a la rectificación. En la
conciencia, en fin, de que sólo la discusión y el enfrentamiento pacífico y racional
con otros puntos de vista y con otros intereses permite aprender y mejorar las
propuestas de gobierno y de orientación política de la sociedad y, por ende,
promover verdaderas soluciones para los agobiantes y complejos problemas
sociales.

Lo anterior no significa, naturalmente, que la fraternidad democrática anule o


supere la inexorable conflictividad de las sociedades modernas. En la medida en
que se trata de sociedades plurales, diversificadas, crecientemente complejas, sus
políticas sólo pueden ser esencialmente conflictivas, esencialmente competitivas.
Pero existen dos modos totalmente opuestos de entender el conflicto y la
competencia: como guerra, y por lo tanto como lucha a muerte contra un enemigo
irreconciliable, o como lucha civilizada y pacífica entre adversarios capaces de
convertir sus propias contradicciones en motor de un debate abierto y racional y,
por lo tanto, como una posibilidad inagotable de efectivo progreso social.

Democracia, racionalidad y cooperación

La democracia política se sustenta axiológicamente en los valores de la libertad, la


igualdad y la fraternidad. Que el pueblo deba ser soberano, que la voluntad
política se construya de abajo hacia arriba, significa no el fin de la política y de la
autoridad en tanto medios decisivos de organización social, sino un modo
diferente de entender tanto a la política como a la autoridad. Un modo opuesto al
del pensamiento autoritario o dictatorial, donde la política es concebida como
dominio y sometimiento de los más por los menos, y donde la autoridad aparece
como posesión exclusiva de unos pocos por oscuras razones metafísicas. La
política democráticamente comprendida es' una orientación colectiva del desarrollo
social elaborada y aplicada con la participación y el consenso de la ciudadanía; es
la producción de lineamientos generales mediante el debate, la confrontación
civilizada y el reconocimiento del principio de la mayoría y de los derechos de las
minorías. La autoridad democrática, por lo mismo, es la que surge de los debates
y consentimientos mayoritarios, con capacidades legalmente determinadas y
competencias fijas; es la autoridad delegada por el pueblo para el beneficio de los
intereses del propio pueblo, y sometida, por ende, a la vigilancia ciudadana y a la
sanción del voto popular.

Ahora bien, la realización institucional y la consolidación productiva de la


democracia, precisamente por la naturaleza de sus principios y valores
constitutivos, exige fuertes dosis de racionalidad y responsabilidad tanto de los
políticos como de los ciudadanos. Como es evidente, el fanatismo, la intolerancia,
el dogmatismo y el pensamiento mágico son contrarios a las prácticas

167
democráticas, y su surgimiento pone en grave riesgo el mantenimiento de las
mismas, al igual que el autoritarismo, el abuso del poder, la discrecionalidad o la
transgresión de la legalidad. Por ello, la democracia es difícil, pues los
procedimientos democráticos requieren de una cultura ciudadana que sólo puede
consolidarse mediante la práctica misma, mediante el ejercicio efectivo y
trasparente de los derechos democráticos.

Pero esta cultura requiere, además, de una educación para la democracia, esto
es, de información y discusión sistemáticas y permanentes tanto acerca de los
valores y principios de la democracia como acerca de sus formas de realización
institucionales. Se trata de una labor a realizar no sólo por y en las escuelas
públicas y privadas, sino también por y en los partidos políticos, por y en las
instancias gubernamentales y por y en las organizaciones sociales en su conjunto.

A fin de cuentas, aun si la democracia es esencialmente política, sólo la


generalización de los valores democráticos en el conjunto de la sociedad permite
un ejercicio pleno y funcional de la misma.

Un ejercicio basado en la autonomía de las organizaciones sociales, de la


sociedad civil, así como en el respeto irrestricto de los derechos civiles y políticos
de la población, condiciones indispensables para que la cooperación y la
solidaridad implicadas en el valor democrático de la fraternidad se conviertan en
verdaderos principios de organización consciente y voluntaria de una sociedad
libre e igualitaria, propiamente civil, y de un Estado y un gobierno democráticos, es
decir, efectivamente capaces de expresar, representar y articular las orientaciones
ideológicas y los intereses legítimos de esa sociedad.
En sentido estricto, ninguna democracia real, ningún Estado existente, puede
verse como la realización plena de los principios y valores señalados. Las
instituciones y los procedimientos que podemos observar empíricamente son
siempre realizaciones necesariamente imperfectas, y por ende perfectibles, de
esos principios y de esos valores. Por ello las reglas del juego democrático son
reglas abiertas, es decir, reglas que exigen un debate y una crítica permanentes,
en los que se evalúe su funcionamiento y se sugieran y aprueben sus
modificaciones, pues si algo institucionalizan estas reglas es la posibilidad de los
cambios y, con ellos, de los progresos, es decir, la posibilidad de una siempre
inacabada e inacabable (re)construcción del orden social deseable.

Lo antes dicho también se puede abordar de otra manera. A partir de la pluralidad


política que existe en las sociedades modernas se puede realizar un recorrido
conceptual hasta observar cómo se construye un gobierno con el consentimiento
ciudadano.

168
Pluralismo

Las sociedades modernas están cruzadas por una diversidad de intereses,


concepciones, puntos de vista, ideologías, proyectos, etc. Las diferencias de
oficio, de riqueza, de educación, de origen regional, etc., construyen un escenario
donde coexisten diferentes corrientes políticas.

Para quienes piensan que un grupo social, un partido o una ideología encama
todos los valores positivos, y que sus contrarios o antagonistas de igual forma
encarnan todos los valores negativos, el tema de la pluralidad solamente puede
observarse como algo indeseable, que reclama su supresión para organizar a la
sociedad bajo una sola concepción del mundo, una organización y unos intereses
igualmente monolíticos.

Puede afirmarse que, desde esa óptica, el pluralismo es entendido como un mal
que debe ser conjurado agrupando a la sociedad bajo un solo mando. Tanto las
concepciones integristas religiosas como las revolucionarias dogmáticas
coincidirían en la necesidad de superar el pluralismo, construyendo la unidad
monolítica del pueblo-nación.

Por el contrario, la fórmula democrática parte de reconocer ese pluralismo como


algo inherente y positivo en la sociedad que debe ser preservado como un bien en
sí mismo. No aspira a la homogeneización ni a la unanimidad porque sabe que la
diversidad de intereses y marcos ideológicos diferentes hacen indeseable e
imposible -salvo con el recurso de la fuerza- el alineamiento homogéneo de una
sociedad.

Ese pluralismo, además, permite no sólo relativizar las certezas políticas, sino que
teóricamente obliga a un procesamiento más cuidadoso y racional de los asuntos
públicos. De tal suerte que el pluralismo, de suyo, es evaluado como un valor
positivo.

Tolerancia

Al reconocer como algo positivo la coexistencia de la pluralidad política, el trato


entre las diferentes corrientes y organizaciones políticas tiende a modificarse. Si
bajo un esquema integrista los otros aparecen como los enemigos a vencer o a
aniquilar y el código de comportamiento beligerante aparece como el más propio y
ajustado a los fines de esa política, el código democrático obliga a la tolerancia, a
la coexistencia, al trato cívico, a intentar apreciar y evaluar en los otros lo que
puede ser pertinente y valioso para todos.

El derecho a expresar puntos de vista diferentes, a iniciar debates y a elaborar


iniciativas en todos los campos es una conquista para la naturaleza pluralista de la

169
sociedad moderna, y la democracia intenta no sólo preservar esos derechos sino
ampliarlos y hacerlos efectivos.
Si ello es así, la aceptación de los otros de los que piensan distinto, tienen otros
intereses, se agrupan para hacerlos valer- es una de las condiciones de la
democracia que se transforma en valor positivo que ofrece garantías a la
pluralidad.

Competencia regulada

Pero la tolerancia o la convivencia de la diversidad en un sentido democrático no


es la capacidad de que cada quien diga y haga lo que quiera en el espacio público
sin importar la opinión y necesidades de los demás. Esa tolerancia solamente
conduciría al desgobierno de la sociedad y por su propia naturaleza sería una
coartada, porque seguramente en otros espacios se tomarían las decisiones que
la comunidad requiere.

Por el contrario, toda iniciativa toda propuesta, puede y debe ser confrontada
racionalmente con otras. La democracia asume la pluralidad y la tolerancia, pero
reconoce que dada la necesidad de gobernabilidad que requiere una sociedad es
necesario optar por las diferentes propuestas que se encuentran en juego.

De esa manera, los diagnósticos e iniciativas de las diferentes corrientes


organizadas no sólo tienen el derecho de expresarse sino la necesidad y la
obligación de competir entre ellas, para establecer cuál resulta la más pertinente
de acuerdo con el criterio de la mayoría.

Pero se trata de una competencia regulada de forma tal que reproduzca la


pluralidad, se desarrolle a través de fórmulas civilizadas, evite la violencia, se
apegue a normas, es decir, que sea capaz de reproducir la coexistencia en la
diversidad sin desgarrar el tejido social y permitiendo que individuos y
agrupaciones puedan ejercer sus respectivos derechos.

Principio de mayoría

A primera vista más que un valor, la idea de que la mayoría decide parecería un
criterio procedimental. Porque como ya se apuntó, una vez expresadas las
diferentes opiniones se requiere optar por una de ellas. Y en términos
democráticos, la que logre el mayor número de adhesiones es considerada como
la triunfadora, la que establece la norma general.

Sin embargo, ese criterio que sirve para regular la toma de decisiones tiene el
efecto de integrar y hacer parte del todo social a los individuos. Estos últimos, al
vivir en sociedad y a partir del anterior criterio, saben que la mayoría establecerá

170
las normas que incidan en y regulen la vida social de todos y cada uno de los
miembros de la sociedad.

No obstante, el principio de mayoría democrático, a diferencia del autoritario, como


se verá más adelante, permite la reproducción de las minorías y que éstas tengan
derechos consagrados.

Legalidad

La mayoría no puede, en un régimen democrático, simple y llanamente desplegar


su voluntad, sino que tiene que apegarse a la legalidad e institucionalidad
vigentes. En otras palabras, la decisión de la mayoría tiene que cursar y
expresarse a través de los mecanismos e instituciones previamente diseñados
para que sus decisiones sean legales. Puede modificar las normas legales
existentes pero solamente a través del propio procedimiento legal.

Esta fórmula otorga garantías a la mayoría pero también a las minorías, porque
finalmente se aspira al imperio de la ley, en cuya confección deben participar
mayoría y minorias.

Ese criterio ofrece seguridades a los individuos que saben que los cambios en las
orientaciones del gobierno tienen que seguir un procedimiento público antes de
convertirse en normas que obligan a todos. A lo largo de ese proceso, quienes se
sientan afectados tienen recursos para intentar modificar la iniciativa que
consideran contraria a sus intereses. De esta manera, la legalidad protege a los
miembros de una sociedad determinada de las arbitrariedades y los tratos
discrecionales.

Derechos de las minorías

El criterio de mayoría, sin embargo, no puede imponerse de una vez y para


siempre. Por el contrario, mayoría y minorías pueden modificar sus respectivos
lugares, y esa es una de las características centrales de las reglas democráticas.

Las minorías tienen, por una parte, derechos consagrados, y por otra, pueden
legítimamente aspirar a convertirse en mayoría. En un régimen democrático, a
diferencia de uno autoritario, las minorías tienen derecho a existir, organizarse,
expresarse y competir por los puestos de elección popular.

De hecho, cuando alguno de esos derechos se vulnera o lesiona, un pilar


fundamental de la democracia se cancela. Quizás uno de los indicadores más
claros para evaluar la existencia o no de la democracia sea precisamente el
estatus jurídico y real del que gozan las minorías.

171
Se desprende de lo anterior que si las minorías gozan de esos derechos, al
ejercerlos pueden llegar a convertirse en mayoría. La interacción entre una y otras
es precisamente el sello distintivo de la democracia. Mientras en un régimen
autoritario las minorías son proscritas y se les niegan, en términos generales, sus
derechos, el régimen democrático tiende a garantizarlos.

Igualdad

La legalidad supone, además, en términos democráticos, la igualdad de todos los


ciudadanos ante la ley. La ley pretende universalizar derechos y obligaciones y
normar, en este caso, la vida política. Esa igualdad ante la ley -que trasciende las
diferencias de riqueza, propiedad, sexo, religión, ideología- rompe con los
privilegios estamentales y corporativos de las sociedades premodernas y
predemocráticas, construyendo una nueva figura: el ciudadano.

Esa igualdad jurídica que no acaba con las desigualdades reales (y que algunas
corrientes han considerado, por ello, una mera ficción), es el basamento a partir
del cual se puede construir un entramado democrático soportado por hombres y
mujeres que adquieren su reconocimiento como ciudadanos. Al ser iguales ante la
ley 1y al gozar de los mismos derechos, la 1competencia equitativa entre las
distintas agrupaciones puede ser posible, pero además garantiza que
independientemente del triunfo de unos u otros, el individuo seguirá siendo tratado
igualitariamente.

Ciudadanía

En ese marco, el presupuesto básico es que existen en una sociedad moderna


hombres con capacidad de discernir racionalmente entre las ofertas que se les
presentan, que pueden contribuir con su opinión a la toma de acuerdos, que ellos
mismos pueden agruparse para participar en los asuntos públicos y que como
individuos gozan de una serie de derechos. En una palabra, que los individuos son
considerados ciudadanos.

La familiaridad que esta palabra ha adquirido hace pensar que los ciudadanos
siempre han existido. Sin embargo, parece necesario subrayar que la construcción
de ciudadanos es un proceso histórico que precisamente se engarza con la
modernidad y tiene su cabal expresión en un régimen democrático.

El ciudadano, piedra de toque del edificio democrático, tiene una serie de


derechos y obligaciones: derechos civiles, políticos y sociales, y obligaciones en
esos tres terrenos.

Los regímenes autoritarios precisamente suprimen algunos o todos los derechos


ciudadanos. Así, no es raro que los golpes militares, asonadas y cuartelazos sean

172
inmediatamente sucedidos por la supresión de algunos de los derechos
ciudadanos básicos, por ejemplo, el derecho de reunión, de asociación, de
publicación, etcétera.

A diferencia de otros regímenes, donde los individuos son considerados simples


engranajes para la reproducción del orden imperante, en la democracia éstos
gozan de una serie de garantías que son consustanciales a la forma de
organización democrática.

Soberanía popular

Es en el conjunto de los ciudadanos donde reside la soberanía. La democracia


moderna da un vuelco de 180 grados a las concepciones que sitúan la soberanía
por encima del conjunto de los hombres, ubicándola en un ente metafísico o en
algún poder terrenal selectivo. Para la democracia moderna la fuente de todo
poder político emana de la voluntad popular, que es la soberana.

De esa voluntad popular surgen normas e instituciones que al mismo tiempo


deberán modular las fórmulas de expresión de esa soberanía popular.

Así, la soberanía popular es la fuente última de toda norma y de toda


representación. Los gobernantes lo son porque la soberanía popular asilo ha
decidido, y esa es una característica nodal de todo régimen democrático.

Relación de dependencia de los gobernantes con respecto a los


gobernados

Por lo anterior es que precisamente los gobernantes dependen de la voluntad de


los gobernados. Los primeros emanan de los segundos y a ellos deben rendir
cuentas.

En esta dimensión, la tradición democrática se encadena a la tradición


republicana, creando una serie de instituciones encargadas de hacer que ese
nexo tenga cauces institucionales.

El voto para elegir gobernantes, la existencia de cámaras legislativas donde


participen los representantes de la población, y la división de poderes para que no
se concentre el poder político, tienen por objeto que el puente de comunicación
entre gobernantes y gobernados sea fluido y los mandatos puedan revocarse.

A diferencia de los regímenes monárquicos donde la función se adquiere por


herencia, de los regímenes militares donde la institución armada se convierte en la
fuente e instrumento del ejercicio del poder, y de los regímenes teocráticos donde
la jerarquía religiosa asume posiciones de mando gubernamental, en la

173
democracia los puestos de gobierno y legislativos suponen la representación de la
ciudadanía con su consentimiento.

Representación

De hecho, el ejercicio de una función pública se entiende en la democracia como


una representación que otorga la mencionada soberanía popular.

Un presidente o un primer ministro, los diputados y los senadores, gobernadores y


presidentes municipales, etc., son representantes populares y al pueblo se deben.
Esta idea de la representación es la que permite, además, que la misma sea
revocada.

Históricamente, la representación surge ante la imposibilidad de ejercer realmente


la democracia directa en comunidades numerosas y complejas. Ante la
imposibilidad de que cada ciudadano incida directamente en la política sin
intermediarios, se crean las instituciones representativas, cuya fuente es la
voluntad ciudadana. Pero esa necesidad se convierte en virtud porque quiere decir
que gobernantes y legisladores actúan en representación de los ciudadanos y que
a éstos se deben.

Revocabilidad de los mandatos

A diferencia de otras fórmulas de gobierno, donde los mandatos no emergen de la


voluntad popular, en la democracia toda función estatal está sujeta al juicio de los
ciudadanos, que en su carácter de electores tienen la capacidad para refrendar o
sustituir a sus representantes.

Esa fórmula para controlar a los gobernantes, el que no exista inamovilidad,


permite reforzar el poder de los ciudadanos, pero además crea condiciones para
que los cambios de gobierno se produzcan en un clima institucional y civilizado.
Todo gobierno democrático está sujeto a tiempos y procedimientos a través de los
cuales es juzgado.

La democracia es un sistema de instituciones que perviven y de representantes


que cambian. Y esa cualidad tiende a conjugar estabilidad y cambio, o mejor
dicho, el cambio no necesariamente produce inestabilidad.

Paz social

La posibilidad apuntada en el apartado anterior es sumamente importante porque


permite alternancias en el poder sin derramamientos de sangre o desgarramientos
sociales.

174
Los sistemas totalitarios o autoritarios, al suprimir (o intentar suprimir) la pluralidad
la disidencia, la competencia institucional y pacífica, fomentan en los excluidos la
impotencia y la desesperación que los obliga a recurrir a métodos violentos para
intentar el acceso al poder. Por el contrario, el sistema democrático presupone que
las diferentes corrientes políticas podrán acceder a los puestos públicos de
acuerdo con la adhesión ciudadana que hayan logrado, lo que teóricamente
permite que los cambios de rumbo se produzcan en un clima de convivencia y
competencia pacíficas.

En un mundo convulsionado por conflictos bélicos de muy distinta índole,


preguntarse por la forma de organización política que contribuya de mejor manera
a perpetuar y reproducir la paz no resulta una cuestión menor. Y todo parece
indicar que en los regímenes democráticos los conflictos -que no desaparecen-
encuentran un cauce institucional para resolverse.

Convivencia de la diversidad

Es necesario volver al concepto de tolerancia; ya que es sin duda uno de los


valores centrales. Al no hacer de los otros enemigos irreconciliables, al abrir un
conducto institucional para su expresión, al permitir la competencia en un marco
institucional, al abrir la puerta para la alternancia pacífica, la convivencia de la
diversidad de puntos de vista, ideologías e intereses se hace posible. Y ante un
mundo que se fragmenta por motivos étnicos, religiosos e ideológicos, nunca
estará de más subrayar las posibilidades y bondades de la coexistencia de la
diversidad.

Para el autoritario las naciones deben ser bloques monolíticos; para los
demócratas son sociedades donde coexiste la diversidad. Hacerse cargo de ella y
ofrecerle cauces de expresión siempre será más productivo, a la larga, que
intentar exorcizarla, lo cual indefectiblemente lleva a la violencia.

Participación

De hecho, el régimen democrático fomenta la participación ciudadana en la esfera


pública. Mientras los autoritarismos de diverso tipo esperarían que los ciudadanos
se retrajeran a sus asuntos privados, dejando la esfera pública en manos de la
élite que detenta los mandos del Estado, la institucionalidad democrática, para su
propia reproducción, necesita que los ciudadanos participen en los asuntos que se
ventilan en la esfera pública. Sea por la vía electoral, a través de referendos, de la
participación partidista o social, o de las campañas de diferente tipo, la democracia
supone una participación ciudadana recurrente. La democracia significa un
espacio público dilatado, medios para la participación y condiciones para hacerla
posible.

175
La esfera pública, según la doctrina democrática, es competencia de todos, y la
participación ciudadana una condición para que el propio sistema se reproduzca.

Procesamiento de intereses diversos

A diferencia de los sistemas cerrados, la democracia supone una serie de


conductos a través de los cuales se pueden y deben procesar intereses distintos.
De esa manera el ciudadano o la organización social o política encuentra vías
para expresar sus necesidades y propuestas.

Ello -se supone- tiende a fortalecer la participación pero, sobre todo, incide en el
propio apuntalamiento de las instituciones democráticas que por esa vía
demuestran su pertinencia, tanto haciendo posible la expresión de la diversidad
como redefiniendo los puntos de partida en un esfuerzo por hacerlos compatibles.

Cuando los diversos intereses que coexisten en la sociedad no encuentran vías


para expresarse y ser atendidos, las tensiones tienden a agudizarse, mientras que
cuando encuentran vía franca para transitar no resultan explosivos.

176
CIUDADANIA

La discusión en torno a la ciudadanía ha tomado nueva fuerza durante los últimos


años, tanto en el ámbito de las ciencias sociales, como en el mundo político y de
las organizaciones internacionales. ¿Cuál es el origen de este nuevo interés por
una idea que cumple ya dos siglos de existencia?

La globalización no sólo de la economía, sino también de la cultura, así como la


creciente multiplicación de los flujos de la información y el desarrollo tecnológico y
de los transportes, han acercado de otra manera a las diferentes culturas. Las
identidades nacionales que se desarrollaban con relativa autonomía, hoy se
encuentran en contacto permanente con otras identidades, lenguas y culturas.
Las naciones, que reivindicaban la particularidad de su historia y de su textura
sociológica, se muestran confundidas por la inserción continua de elementos
extraños a la tradición y a la especificidad de sus trayectorias.

Sin embargo, la amenaza a las identidades nacionales no proviene solo del


exterior. Salvo algunas sociedades islámicas, obsesionadas por la homogeneidad
de sus culturas y religiones (Talibanes), la mayoría de las sociedades del planeta
tienen que conciliar sus tradiciones con los fenómenos de la diversidad cultural
interna, con un pluralismo y una diferenciación social crecientes.

Las tendencias hacia la homogeneidad en el plano global y hacia la diversidad


interna, cuestionan el principio de la nación -como unidad sociológica- y del núcleo
de derechos cívicos comunes -propio de la idea del Estado-Nación. Las naciones
se debilitan frente a la propuesta externa de una cultura uniforme y ante un
pluralismo interno que puede asumir la forma de cuestionamientos étnicos,
subnacionales o de grupos específicos que buscan el reconocimiento de sus
especificidades culturales o sexuales.

Asistimos a la constatación de los límites de una concepción de la ciudadanía


fundada sobre la noción abstracta de libertad, aunque también podríamos pensar
que no se trata de una desaparición sino de una transformación de la idea de
ciudadanía, como se analizará posteriormente. La idea de ciudadanía se
encuentra relacionada con la participación ciudadana en los asuntos de la
comunidad política; históricamente también se vincula con el surgimiento de los
Estados Nacionales Europeos.

La ciudadanía tiene variados componentes, entre ellos la nacionalidad; el


ciudadano es titular de una parcela de la soberanía y sólo los nacionales son
ciudadanos, pues sólo ellos pueden ejercer los derechos políticos, de tal manera,
el ciudadano se define ante todo por oposición al extranjero en tanto que la
ciudadanía aparece como un subsistema de la nacionalidad. En ese sentido la
ciudadanía no se enfoca exclusivamente como núcleo de derechos (civiles,
políticos y sociales), como participación en la vida pública o como conjunto de
deberes propios del integrante de una comunidad política, sino que lleva adscrito

177
ese componente social que significa compartir una misma historia o una misma
cultura. Esa convivencia de un componente cívico-universal (derechos) con un
componente socio-histórico (nacionalidad), hizo posible conciliar, en el marco de
los Estados Nacionales, las tendencias centrífugas del individualismo, con las
fuerzas centrípetas de la razón política (idea de Estado-Nación).

La crisis del Estado-Nación se expresa en nuestros días por la incapacidad de las


unidades políticas de ejercer control absoluto sobre sus territorios, como lo
pretendieron los estados nacionales durante el siglo XIX (comunicaciones,
televisión, flujos financieros). La noción tradicional de soberanía ha estallado
frente al crecimiento tecnológico.

El desarrollo del derecho internacional también ha puesto en duda esa visión de la


soberanía, pues al internacionalizarse la legislación sobre derechos humanos, se
sitúa sobre los principios de la soberanía el respeto a la dignidad del ser humano.

Sin embargo, la crisis no sobreviene únicamente de la confrontación de las viejas


nacionalidades con el proceso de globalización, sino también deriva de las
dificultades internas de convivencia producto de la creciente multiculturalidad de
las sociedades. Tal fenómeno resulta particularmente importante en aquellas
sociedades que suman flujos de inmigración positivos. Convivir con los diferentes,
en el marco de una comunidad política diseñada para convivir entre franceses,
alemanes, anglosajones o costarricenses, ¿puede alcanzarse observando
únicamente los tradicionales derechos de tipo liberal o, por el contrario, es
imprescindible adaptarse a nuevas formulaciones de estos derechos?

Por otra parte, ¿cómo conciliar las desigualdades sociales, las diferencias de clase
con la ciudadanía, entendida como afirmación utópica de igualdad entre los seres
humanos, a pesar de las diferencias entre los individuos y los grupos concretos?
¿Cómo enfrentar esas reglas, esos ideales de convivencia con las desigualdades
concretas de sociedades que se diferencian ya no sólo en torno a desequilibrios
económicos, sino también alrededor de diferencias en estilos de vida?

Estos problemas, apenas delineados, ponen en serios aprietos nuestro esquema


de convivencia política, pues mientras algunos afirman que la libertad abstracta no
puede ser base para la convivencia, lo cierto es que, sin ese principio de libertad,
se abren las puertas para la intolerancia, el totalitarismo y el fundamentalismo, que
buscan imponer sus principios de verdad, raza, religión y otros, en detrimento de
la autonomía de la persona y de su dignidad.

Por otra parte, la sola afirmación de los derechos personales, sin referencia a
algún vínculo especial de pertenencia y lealtad a la comunidad, introduce un
principio de desintegración social y política que imposibilita la convivencia.

Hasta el momento, una de las respuestas más sugerentes a tales inquietudes


corresponde a la de Habermas, quien al desarrollar el concepto de patriotismo
constitucional concilia ambas perspectivas, integrando la defensa de los derechos

178
subjetivos junto al poder comunicativo del modelo republicano. En efecto, este
último debe concebirse como:

… la búsqueda de un mayor nivel de acuerdo entre individuos y grupos sociales ...


a través del toma y daca de la política. No requiere que los participantes suscriban
otros principios que los que están implícitos en el diálogo político mismo -la
disposición a argumentar y a escuchar las razones dadas por los demás,
abstenerse de violencia y coerción...”

El desarrollo de estos temas, aparte de su importancia teórica, trae consecuencias


prácticas de mucha importancia. La pérdida de civismo, la pérdida del interés por
la vida pública, la apatía, el mismo deterioro del debate cívico, se encuentran
íntimamente ligados con estos procesos de erosión de la idea y de la práctica de
la ciudadanía, fenómenos que implican profundas consecuencias en el marco de
una vida cotidiana, donde se destaca la importancia de revitalizar los mecanismos
de participación y de tolerancia, si nos planteamos la posibilidad de vivir juntos en
algún grado de armonía, evitando los riesgos de la desintegración social que han
llevado a las sociedades hasta el enfrentamiento. La gran pregunta de fin de siglo
la ha formulado, en un libro esencial para la comprensión de este debate, el
sociólogo francés, Alain Touraine: ¿Podremos vivir juntos? ¿Podremos conciliar la
unidad con la diversidad, la universalidad con la diferencia?

Si conservamos el núcleo básico de derechos de la persona como norma de


observancia social y, simultáneamente, promovemos una democracia deliberativa
que incluya no sólo el concepto abstracto de la participación, sino que incorpore
de manera efectiva los espacios de la información y del debate público en los
procesos de la toma de decisiones, es probable que logremos esa convivencia.

Origen y transformaciones de la idea de ciudadanía

La ciudadanía no se limita a un concepto; ante todo, se trata de una experiencia


histórica, aunque es conveniente también emprender un análisis en cuanto al
contenido de esta idea.

Orígenes

Para los romanos, la civitas constituía la asociación política, el conjunto de bienes


políticos privilegiados que compartían los hombre libres. La civitas se oponía a
gens, populus y a Natio. Las naciones eran en la antigüedad clásica “ ...
comunidades de origen que vienen integradas geográficamente por comunidad de
asentamiento o por relaciones de vecindad, y culturalmente por tener una lengua

179
común y costumbres y tradiciones comunes, pero que todavía no están integradas
políticamente mediante una forma estatal de organización.”

La Edad Media experimenta la aparición del concepto de imperium. Bajo el


dominio del rey, la noción de comunidad políticamente organizada cede frente al
poder de esa figura. Con el advenimiento de la modernidad, se opera una
transformación muy importante en el concepto de nación, pues su significado
cambia y surge como la portadora de la soberanía, hasta el punto de que en el
siglo XVIII adquiere ambos significados (comunidad de origen y ente portador de
la soberanía), para más tarde constituirse en un predominio de la segunda.

En efecto, aparece la nación como comunidad de ciudadanos y no de


descendencia. Esta última visión proviene más que todo de la tradición germánica
y originará posteriormente el nacionalismo alemán, en tanto la primera se ha
convertido en el origen de la idea moderna de ciudadanía, como lo afirma Alain
Touraine:

La ciudadanía reduce el individuo al ciudadano, es decir, aquel que acepta las


leyes y las necesidades del Estado, que sólo tiene derechos si cumple deberes, si
contribuye a la utilidad colectiva, al interés general; pero al mismo tiempo, la
ciudadanía afirma que el poder político no tiene otro fundamento legítimo que la
soberanía popular.

Tales fundamentos, como lo señala el autor, implican una gran ambivalencia, pues
se debaten entre la idea republicana de la voluntad general y la idea democrática
de la ley de la mayoría.

La idea de nación da forma a la soberanía popular y al mismo tiempo otorga al


Estado que habla en nombre de la voluntad general un poder absoluto, que lleva
en sí un riesgo de totalitarismo. Lo que hizo de la idea de pueblo, más aún que de
la de nación, el doble del estado, el medio de que éste hiciera triunfar a su unidad
sobre la diversidad de toda la sociedad. En nombre de la nación se derrumbaron
los feudos y los privilegios, pero también en su nombre, se destruyeron las
culturas regionales y vastos dominios de la memoria colectiva, y en nombre de la
igualdad entre los ciudadanos, se condenaron o ignoraron las diferencias e
identidades sin las cuales no puede construirse la mayor parte de los actores
personales.

Esa unión conflictiva entre el nacionalismo y el republicanismo es una conexión de


tipo psicosocial en la que uno se convierte en el vehículo del nacimiento del otro,
pero no se trata de una conexión conceptual estricta, pues, como se acaba de
evidenciar, la libertad nacional no coincide, necesaria y automáticamente, con la
libertad política de los individuos en el interior, pues la idea nacional, en tanto es
democrática, implica no sólo la integración al Estado, sino también un recurso;
contra éste, una separación y la afirmación de una órbita de autonomía personal,
como lo ha sintetizado Jurgen Habermas:

180
El Estado Nacional había fundado, pero sólo transitoriamente, una estrecha
conexión entre ethnos y demos. Pero conceptualmente la ciudadanía fue
desde siempre independiente de la identidad nacional.

Transformaciones de la idea de ciudadanía

La historicidad del concepto de ciudadanía es una de las primeras constataciones


que se establecen al estudiar esta materia. El concepto y la práctica de los
derechos de la ciudadanía presentan una evolución muy particular. Quien precisó
inicialmente ese cambio fue Marshall, al señalar la existencia de una larga e
irregular, pero persistente tendencia hacia la expansión de los derechos de la
ciudadanía (civiles, políticos y sociales); de acuerdo con él:

... la reforma política de cada uno de estos dominios puede modificar los
aspectos más negativos de la desigualdad económica y puede, por
consiguiente, hacer que el sistema capitalista moderno sea más ecuánime y
justo, sin recurrir a la acción revolucionaria. La dinámica de las
desigualdades de clase, derivadas del sistema de mercado capitalista, se
puede moderar en cierta medida: los excesos de las desigualdades
económicas se pueden contener, o, en sus palabras, mitigar por medio del
desarrollo exitoso de los derechos de la ciudadanía democrática.

Marshall centró su análisis en Gran Bretaña, precisando que los tres tipos de
derechos evolucionaron a diferentes ritmos en el transcurso de doscientos o
trescientos años; muestra que los primeros en desarrollarse los derechos civiles
(libertad individual, libertad personal, libertad de palabra y de conciencia, derechos
de propiedad, derecho de contratación y la igualdad ante la ley); los derechos
políticos (participación en el ejercicio del poder político como elector o
representante de los electores) se desarrollaron a continuación, en tanto que la
lucha por su expansión ocurrió fundamentalmente durante el siglo XIX hasta el
establecimiento del principio de ciudadanía política universal. Las luchas por los
derechos sociales empiezan a finales del siglo XIX y se desenvolvieron a plenitud
durante el siglo XX. La visión de Marshall concluye que estos grupos de
derechos forman una especie de peldaño o eslabón en dirección de los otros.

La posición de este autor ha recibido muchas críticas, desde diferentes


perspectivas. Giddens, por su parte, cuestiona los elementos teleológicos y
evolucionistas de ese análisis, por tratar el desarrollo de la ciudadanía como algo
que se desplegara a través de fases y de conformidad con una lógica inmanente.
También encuentra en la explicación de Marshall una sobresimplificación del papel
de la política y del Estado, al considerar los derechos como fruto de la mano
benéfica del Estado y no como consecuencia de las luchas sociales y políticas.
Giddens señala además que el fenómeno de la expansión de los derechos
ciudadanos no es un proceso unidireccional e irreversible y sostiene que la

181
clasificación tricotómica de los derechos, según Marshall, se torna inadecuada,
pues los derechos civiles tienen una doble dimensión: los derechos civiles de la
libertad individual y la igualdad ante la ley (reivindicados y conquistados por la
burguesía emergente); y los derechos civiles económicos como el derecho de
formar sindicatos y el derecho de huelga (reivindicados y conquistados por la clase
trabajadora).

Otro grupo de críticas se centra en la reducción que propone Marshall en su


enfoque a la relación entre clase social y ciudadanía, cuando lo cierto es que el
problema de la ciudadanía abarca el tema de las clases sociales, pero va mucho
mas allá, como lo precisa Held:

El conflicto de clase puede ser perfectamente un importante medio para el


desarrollo de los derechos ciudadanos pero de ninguna manera es el único
que reclama atención. Si la ciudadanía implica la lucha por la pertenencia,
y la participación en la comunidad, entonces su análisis abarca el examen
de los modos en que los diferentes grupos, clases y movimientos pugnaron
por conquistar mayores grados de autonomía y control sobre sus vidas vis-
à-vis las distintas formas de jerarquía, estratificación y opresión política. El
debate posmarshalliano debe ampliar el análisis de la ciudadanía y dar
cuenta de los temas planteados, por ejemplo, por el feminismo, el
movimiento negro, los ecologistas... y quienes han abogado por los
derechos de la infancia.

La reflexión sobre los derechos de ciudadanía enfrenta hoy una nueva frontera,
pues no es posible limitar esta discusión al espacio de estos derechos en el marco
del Estado-Nación. La globalización crea una brecha entre una ciudadanía que
confiere derechos en el contexto de la comunidad nacional y el desarrollo de
legislación internacional que impone nuevas regulaciones sobre individuos,
organizaciones gubernamentales y no gubernamentales.

La elaboración de una teoría de la ciudadanía moderna, adecuada a las realidades


de nuestro tiempo, supone también relegar la visión de los derechos de libertad, el
pluralismo y el imperio de la ley como simples formalismos e ilusiones engañosas.
Las bases de esta visión pueden resumirse, siguiendo a Zolo, en cuatro puntos:

1- La ciudadanía es fruto de dos grandes procesos de diferenciación


que acompañan al Estado moderno:
...la separación del subsistema político del ético y religioso
y la autonomización del subsistema económico respecto
del político. La atribución de la ciudadanía “formaliza” los
agentes individuales, precisamente porque, los abstrae de
las determinaciones (económicas, sociales, religiosas,
etc.) que caracterizan a esos agentes dentro de los otros
subsistemas primarios

182
2- La noción de ciudadanía debe oponerse, más que nada, a la de
sujeción, según la cual los individuos no tienen ningún derecho
respecto de la autoridad política.
3- El concepto de ciudadanía descansa sobre los supuestos
individualistas de la teoría liberal clásica. El sujeto legal es el
individuo y no la familia, el clan, la nación, la ciudad o la
humanidad. La ciudadanía moderna se opone a la idea de una
pertenencia orgánica a la ciudad. El organicismo político concibe a
los individuos como parte de un sistema estratificado, parte de un
todo, basado en fundamentos éticos o naturales; la ciudadanía
moderna ve la política como un “constructo” social, como algo
artificial (contrato).
4- La ciudadanía opera dentro de la esfera soberana del Estado
moderno (organización política territorial y burocrática). Sólo los
miembros de la comunidad política nacional se consideran
ciudadanos, en oposición a los extranjeros.

A pesar de que los señalamientos anteriores implican escoger una serie de


opciones teóricas en cuanto al tema de la ciudadanía, resulta conveniente -para
efectos inmediatos- exponer las variadas concepciones que existen en torno al
tema, así como desarrollar, aunque se haga superficialmente, algunas de las
discusiones más importantes sobre la materia.

Diversos enfoques de la idea de ciudadanía

En este apartado se expondrán las visiones liberal, libertaria, comunitarista y


republicana de la ciudadanía. Para algunos, esos enfoques pueden reducirse a
dos: liberalismo y comunitarismo, punto de vista que simplifica la explicación, de
manera que optaremos por una división cuatripartita, con el propósito de proveer
un análisis más rico de las discusiones.

El enfoque liberal

La noción liberal de la ciudadanía parte del concepto de libertad negativa; libertad


del individuo frente al Estado. La libertad máxima es una libertad presocial, que
significa no verse interferido por los otros. En ese sentido, la maximización de la
libertad exige la minimización del Estado. El individuo establece su identidad en
oposición a la sociedad y considera a la ley y al Estado como los principios de
renuncia a su voluntad.

Sus preferencias son prepolíticas: sus gustos y sus


querencias, como las preferencias de un consumidor, ni

183
se discuten ni se justifican.... Se forman privadamente y,
después, hay que buscar el mejor modo de satisfacerlas.
En la medida en que ello requiera de los otros, la política
se encargará de la satisfacción o favorecerá la
negociación entre intereses contrapuestos... habrá que
fijar reglas para coordinar intereses contrapuestos.... La
tarea de las instituciones públicas es agregar y atender
las preferencias.

La necesidad de dar cuenta de las instituciones políticas frente a la afirmación del


individuo lleva a explicaciones liberales más complejas, que sobrepasan la
concepción del Estado Mínimo.

En nuestros días, la teoría más elaborada del liberalismo político se ofrece en el


planteamiento de John Rawls, para quien la tarea de la filosofía política consiste
en elaborar una teoría de la justicia distributiva, que pueda ser compartida por
todos los miembros de una sociedad con democracia liberal.

Si una teoría de este tipo toma cuerpo en las instituciones, los ciudadanos se
adherirán a ella, pues refleja sus convicciones acerca de lo justo. Sin embargo,
la elaboración de esta teoría presenta algunas dificultades, en cuanto a la
diversidad de concepciones que existen en las sociedades pluralistas sobre la vida
justa, lo que Rawls llama distintas doctrinas comprehensivas del bien, la
diversidad de cosmovisiones, propias del pluralismo, y la diversidad de las
sociedades modernas, así como los diferentes proyectos para una vida feliz.
¿Cómo organizar la convivencia entre estos diferentes proyectos? La solución
estriba en determinar si hay valores compartidos en todas las doctrinas, aunque
estos no coincidan en el conjunto de su cosmovisión.

De aquí surge la hoy célebre distinción en el ámbito


ético-político entre lo justo y lo bueno, entre una
concepción moral de la justicia, compartida por la mayor
parte de los grupos de una sociedad, y los distintos
ideales de felicidad que pretenden orientar la vida de una
persona en su conjunto. Aquellos valores que todos
comparten componen los mínimos de justicia a los que
una sociedad pluralista no está dispuesta a renunciar,
aunque los diversos grupos tengan distintos ideales de
vida feliz, distintos proyectos de máximos de felicidad.

La tarea fundamental de una sociedad pluralista consiste en la articulación de


estos mínimos y máximos para mantener la justicia y lograr la felicidad. El
liberalismo político se interesa por el ciudadano, quien espera que la sociedad le
haga justicia al suministrarle los bienes necesarios para llevar adelante, por sí
mismo, su proyecto de vida feliz. La comunidad política tiene el compromiso de
defender una concepción de justicia en torno de la cual ya existe un acuerdo o
visión que sirve de referente en la solución de los conflictos sociales.

184
La aproximación libertaria

El planteamiento libertario surge con el florecimiento político de la Nueva Derecha


y pretende evidenciar la relación entre el Estado y el individuo como una cuestión
meramente contractual. Para los libertarios, la ciudadanía no es valiosa en sí
misma, su necesidad radica en las demandas por bienes de provisión pública. El
ciudadano es un consumidor racional de bienes públicos, lo cual lleva a los
libertarios a pensar en el Estado como una gran empresa, y en los ciudadanos
como sus clientes. En la medida en que el Estado responda a la demanda, no
interesa -en principio- llegar a un acuerdo sobre los derechos de ciudadanía.

La fuerza de la posición libertaria reside en que toma en


serio el pluralismo. Supone que las personas tienen
posiciones radicalmente diferentes de la buena vida y
sostiene que el modo de afrontar este problema es
despolitizar la ciudadanía, convertir el ámbito público en
una versión sustituta del mercado. Las personas
deberían ejercer su elección en cuanto consumidores, ya
sea a través de un contrato individual con las oficinas
públicas, o bien votando con sus pies .

Sin embargo, esta posición ha sido criticada, pues se dice que destroza el
concepto de ciudadanía, el cual implica derechos comunes y bienes disfrutados en
conjunto; el planteamiento libertario los reduce a su mínima expresión, debilitando
y erosionando el sentimiento mismo de identidad ciudadana. La ciudadanía
quedaría limitada entonces a la posibilidad de contratar, dentro de los límites de
una comunidad elegida, o a una exhortación moral, a los buenos ciudadanos que
quieran realizar una actividad voluntaria en favor de los demás. El planteamiento
podría ubicarse en el contexto del liberalismo político, aunque en una versión
extrema.

La óptica comunitarista.

La mejor descripción del ciudadano comunitario se obtiene al compararlo con un


equipo, donde cada jugador es responsable por su labor y todos los jugadores,
colectivamente, no se oponen, sino que constituyen el equipo.

No tienen derechos frente al equipo, sino


responsabilidades: no tienen intereses privados que
proteger, nada hay fuera del interés colectivo.

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Existe una idea de bien compartida, que permite a todos reconocer el camino
correcto. Esa idea constituye el cemento que permite la unidad social.

El ciudadano comunitario es un zoon politikon, profundamente social, su


integración en la sociedad le proporciona la identidad y los valores entre los que
puede escoger y juzgar. Tal concepción se torna contraria dela libertad negativa;
es una libertad con los otros.

Hay un predominio de la idea del deber, concebido como el reconocimiento del


ciudadano en una idea del bien, de la que se participa con los otros integrantes del
equipo. La ciudadanía es ante todo una confirmación de valores compartidos, una
afirmación de la homogeneidad y de la unidad del cuerpo social. Existe poco
espacio para la deliberación y la confrontación cuando lo que impera es el ideal de
la buena vida y cuando las voluntades particulares se transforman en voluntad
general; es lo que Habermas ha denominado una “comprensión comunitarista
ética,” una comunidad ético cultural que se determina a sí misma, donde los
ciudadanos son partes de un todo y la ciudadanía se reduce a la práctica de la
autodeterminación colectiva.

Este modelo se convierte en una concepción totalizante que destruye el


pluralismo y la autonomía de las personas. Por otra parte, es utópico pensar en
la existencia de sociedades homogéneas en la actualidad y en el pasado.

Esta fascinación con la unidad y la homogeneidad sociales lleva en sí el germen


del totalitarismo, pues descarta la posibilidad de una coexistencia entre diversas
ideas posibles del bien social, así como la posibilidad de la transacción y discusión
entre aquellas.

El modelo republicano

El ciudadano republicano es activo y participativo, aunque no se diluye en la idea


del bien colectivo. El republicanismo considera al ciudadano como un participante
activo en la dirección de la sociedad mediante el debate y las decisiones públicas.
Toma la concepción liberal de los derechos y le suma la idea de que un ciudadano
se identifica con su comunidad política y se compromete con la promoción del bien
común, sin que esto implique adherir a una concepción sustantiva del bien
común.

La máxima libertad no se consigue sin los otros.


Pero, tampoco, la libertad es otorgada por los otros. A
cada ciudadano le corresponde defender su propia
libertad y esa misma defensa forma parte del reto mismo
de construir una vida valiosa.

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Los derechos asegurados colectivamente se convierten en las condiciones que
hacen posible la responsabilidad; la idea de libertad positiva tiene un espacio en la
concepción republicana de la ciudadanía.

Jurgen Habermas resume el sentido de la unión entre los derechos garantizados


y la necesaria participación política, al señalar:

…el modelo republicano de la ciudadanía nos recuerda


que las instituciones de la libertad, aseguradas en
términos de derecho constitucional, tendrán o no valor,
conforme a lo que haga de ellas una población
acostumbrada a la libertad, acostumbrada a ejercitarse en
la perspectiva de primera persona del plural, de la
práctica de la autodeterminación. El papel del ciudadano
institucionalizado jurídicamente ha de quedar inserto en el
contexto de una cultura política habituada al ejercicio de
las libertades.

Queda claro que la mera discusión y el debate no son suficientes. Se evidencia la


necesidad de una cultura política que garantice un ejercicio permanente de los
derechos a la participación, y de una Constitución que establezca claramente los
derechos, en particular los límites de las mayorías.

Libertad negativa o autonomía privada y libertad positiva o autonomía pública se


fusionan, lo que permite defender los derechos básicos frente a las injerencias
sociales, pero también:

…se abre a la pluralidad social al permitir un casi ilimitado


acceso a la esfera y decisiones públicas a todos los
ciudadanos y grupos sociales. Ambas dimensiones
serían complementarias, igual de importantes y asentadas
en un origen común. El ciudadano no podría hacer uso
de su autonomía pública si no poseyera la independencia
necesaria garantizada por la autonomía privada; y a la
inversa, no podría asegurarse una regulación
consensuada de esta última si no puede hacer uso
adecuado de su autonomía pública.

Se reconoce la diversidad social en el acceso que todos los sectores pueden


lograr a los foros de discusión y de toma de decisiones, y en la inexistencia de
barreras para las demandas que presentan; derecho de participar en la
deliberación, lo que no resulta válido es pretender el pleno reconocimiento de las
exigencias de un sector determinado.
La noción de democracia deliberativa se encuentra estrechamente relacionada
con el enfoque de la participación como integración y ejercicio de influencia sobre
el proceso de la comunicación política; el poder comunicativo pasa pues a un
primer plano de las consideraciones de la teoría política.

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Consecuentemente, se produce un enfoque diferente de las relaciones entre las
instituciones y las prácticas sociales. Se trata de un proceso de interacción entre
la normatividad del status del ciudadano y su práctica efectiva.

Se entienden las constituciones democráticas como


otros tantos proyectos en los que a diario trabajan el
poder legislativo, la justicia y la administración, y por cuya
prosecución se sigue luchando siempre en el espacio
público político… Sólo una democracia entendida en
términos de la teoría de la comunicación es también
posible bajo las condiciones de las sociedades complejas
... son los flujos de comunicación de un espacio público
activo que se halle inserto en una cultura política liberal
los que soportan la carga de la expectativa normativa.

La ciudadanía republicana permite hablar de una ciudadanía activa y participativa,


en oposición a la ciudadanía pasiva, caracterizada por una visión del ciudadano
como administrado-elector. La ciudadanía pasiva es sufrida (subie), ligada a la
observancia de la regla común, a lo instituido, y caracterizada también por la
delegación y la sumisión. Una perspectiva de ciudadanía republicana permite
pensar las modalidades de una ciudadanía activa, en la que la pertenencia a una
comunidad pase por la observancia de sus reglas de funcionamiento, pero con
corresponsabilidad en la elaboración y gestión de aquellas. El ciudadano activo se
asume como tal y es un factor fundante de la comunidad; a través de su actividad
deliberativa que crea la ciudadanía propia y de sus conciudadanos.

En la próxima sección nos ocupamos de algunas vías para desarrollar esta nueva
visión de la ciudadanía.

Hacia una ciudadanía activa.

La ciudadanía activa implica el desplazamiento de una cultura política de


espectadores a una de actores. Pareciera sencillo, pero, ¿qué significa ese paso
en concreto?

Ante todo, resulta imprescindible educar en ciertos valores como la tolerancia y el


respeto, y en la autoestima, en la clara comprensión de los valores de la dignidad
personal, pero fundamentalmente en un esfuerzo por promover la buena
información de los ciudadanos sobre la esfera pública y el debate de las distintas
opciones que ahí se presentan.

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La capacidad de persuadir y de ser persuadido
correctamente es, así, un instrumento esencial de la
práctica política democrática. En sí misma la persuasión
retórica es algo así como una adhesión que acordamos
acerca de una opinión surgida en el seno de un discurso
público. No es el resultado de una ciencia específica,
sino de un arte común, del arte cívico del encuentro
deliberativo en el seno del discurso.

Aunque todos los ciudadanos participan de esa capacidad deliberativa, su ejercicio


se encuentra condicionado por la educación recibida, por la capacidad de formar
juicios propios, pero lo cierto es que tales juicios sólo pueden formarse mediante
la práctica política misma, lo cual implica concebir la educación cívica o política
como una cuestión práctica, como una manera de vivir, aunque no se descarta la
formación conceptual, la transmisión de contenidos de carácter sustantivo en su
forma abstracta.

El gran problema de la educación cívica, de aprender a vivir en conjunto, consiste


en combinar la identidad con la libertad para participar en la vida social. La vida
social no puede reducirse al mercado, y la identidad a la pertenencia a la
comunidad. Hay una reinvidicación del sujeto como capacidad de resistencia y de
distancia frente a las lógicas del poder. Como lo ha demostrado Alain Touraine, la
sociedad política se define como:

…una relación de amistad que respeta la distancia al


mismo tiempo que genera la comunicación. No implica la
connivencia que supone la pertenencia sino que exige
respeto, y consiste en considerar al otro como igual a uno
mismo, sin inscribirse en un conjunto englobador de uno y
otro.

La ciudadanía democrática debe asentarse en el reconocimiento de los derechos


fundamentales que limitan todo poder social y sobre la solidaridad que permite a
cada individuo afirmarse como sujeto social. Según lo afirma el mismo Touraine:

En resumen la identidad del Sujeto solo puede


construirse por la complementariedad de tres fuerzas…; la
lucha personal de salvaguardar la unidad de la
personalidad…; la lucha colectiva y personal contra los
poderes que transforman la cultura en comunidad y el
trabajo en mercancía; el reconocimiento interpersonal;
pero también institucional, del otro como Sujeto.

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La ciudadanía democrática sólo puede fundarse en el recurso a un “principio de
limitación del poder social e incluso en un fundamento no social del orden social”,
como son los derechos universales del hombre: es el principio que pone al
individuo por encima de la lógica de un sistema y, mediante ella, de los intereses
materiales e ideológicos de quienes lo dominan y dirigen.

Un programa para desarrollar la ciudadanía activa tiene que dirigirse a la


investigación de diversos procesos generadores de esta:

1- La lógica de la autoafirmación. Deben analizarse aquí los


elementos culturales que permitan elaborar una visión del individuo
y de la vida social que no se reduzca a la organización instrumental,
utilitaria, de la vida colectiva ni tampoco al conformismo con la
organización social (derecho de resistencia).

2- La lógica de la pertenencia. No se trata de partir de un


individualismo libre de vínculos; por el contrario, se debe reconocer
que deseos y preferencias individuales están estrechamente
condicionados por procesos sociales y que no podemos existir sino
con los otros, reconociéndolos y siendo reconocidos por ellos como
sujetos. Pertenecer no significa, sin embargo, disolverse en la
comunidad, ni en la voluntad general.

3- La lógica de la participación. Es el fenómeno de la deliberación, del


contraste de los discursos. A partir del reconocimiento de la
autonomía individual, nos inscribimos en la ruta de la confrontación
de diversas visiones parciales y generales de la vida, de la
discusión de los diversos proyectos de vida en común y personal.
Implícito se ubica el principio de la tolerancia, de admitir la
diversidad y lo distinto como partes consustanciales de la existencia
con los otros.

4- El principio del pluralismo. Pero la tolerancia se deriva de un


principio aún más general: el respeto del pluralismo, el
reconocimiento del derecho de los otros de tener su propia visión y
luchar socialmente por los objetivos que de esta se desprenden.

5- Los deberes de la responsabilidad. La libertad implica responder


por su ejercicio; no es posible el funcionamiento de la vida social
sin la delimitación de esta órbita de la convivencia, sin asumir el
compromiso que implica la amistad cívica, aunque esto, en ningún
momento, signifique la disolución de la personalidad en el todo
social.

6- La ciudadanía local y cosmopolita. No toda la actividad cívica


puede quedar reducida al marco del estado nacional. Las formas

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de participación de la proximidad, junto con los elementos de
integración mundial que surgen como consecuencia de visiones
nuevas (derechos humanos, movimiento ecologista, participación de
las mujeres en la vida pública) deben incorporarse a esta
indagación.

7- El Principio de Solidaridad La pertenencia a la comunidad política y


la protección social de la libertad, no pueden fundarse en la
exclusión de importantes sectores de la población de los beneficios
del progreso material, de la cultura y la participación en las
decisiones. Es necesaria una política de solidaridad que disminuya
distancias entre categorías sociales y combata la discriminación y la
segregación, abriendo espacios para la igualdad de oportunidades.

Tales premisas constituyen un programa tentativo que busca desembocar en


respuestas más concretas al problema de la exclusión, de la pérdida de civismo y
de participación en la vida pública.

Los desarrollos posteriores permitirán una ampliación detallada tanto de las


cuestiones teóricas aquí esbozadas, como de las soluciones prácticas que
buscamos. Lo que sí resulta cierto es que la pregunta por la ciudadanía
trasciende en gran medida el problema teórico y nos coloca ante los problemas de
buscar nuevas formas de convivencia en un contexto radicalmente diferente,
donde nacen las ideas y las prácticas en torno al tema de la ciudadanía.

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DESCENTRALIZACIÓN Y POLÍTICA SOCIAL

El contexto latinoamericano y sus paradigmas

Las reformas estructurales que han tenido lugar en América Latina durante las
últimas décadas han estado vinculadas a la adopción de un nuevo modelo de
desarrollo. Este nuevo modelo modifica los criterios y las prioridades de la política
económica, el carácter y la estructura del Estado en general y de la política social
en particular, todos procesos íntimamente ligados a la globalización —con la
exigencia mundial hacia la eficiencia— y a la redemocratización de nuestros
países.

En el ámbito económico, el modelo de sustitución de importaciones que surgió


después del período de ajuste en la década de los ochenta, está siendo
reemplazado por uno basado en la competitividad en el mercado internacional. A
raíz de la crisis de financiamiento externo que afectó a la mayoría de los países
latinoamericanos, los equilibrios macroeconómicos se incorporaron como
componente central de las políticas nacionales económica y presupuestaria.

En el ámbito político, las reformas han implicado cambios en el rol del Estado, y en
su estructura y tamaño. El paradigma del Estado está cambiando desde uno de
bienestar —que se responsabiliza directamente por la integración social y
nacional— a uno que regula y “habilita” (enabling State). Este “nuevo” Estado
aseguraría las oportunidades de integración a través de los mecanismos del
mercado, habilitando a sujetos individuales para que accedan a las oportunidades
presentadas por el mercado. La modernización, la descentralización y la
democratización son todas metas de este proceso, aunque en la práctica puedan
ser contradictorias.

La fase de transición que vive América Latina se caracteriza por el desmonte del
carácter estatal que tuvieron diversos servicios y empresas; por nuevas
tendencias en la administración pública, la valorización de la pluralidad de actores
privados, la primacía de las señales del mercado y sus agentes como
determinantes de la asignación de recursos en la sociedad, y por la revalorización
de la democracia como sistema político.

El Estado ha comenzado a reconfigurarse y descentralizarse en muchos actores e


instancias. El proceso ha dado lugar a nuevos espacios políticos —los gobiernos
municipales— y a nuevas preocupaciones políticas —la participación y el derecho
a la ciudadanía—, ambos elementos que dan cuerpo a un ámbito local.

En este contexto, a la política social se le ha asignado la función de crear los


prerrequisitos del crecimiento económico, y se ha puesto gran énfasis en mejorar
la eficiencia del gasto social. Así, se ha considerado imperativo aumentar el

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impacto y la eficiencia de las políticas sociales. El Estado interventor y protector es
reemplazado por un Estado subsidiario, que tiende a concentrarse en las
funciones de financiamiento, regulación y diseño de la política social, dejando al
sector privado un mayor espacio para la provisión de servicios sociales. Al mismo
tiempo, han adquirido mayor importancia los criterios de focalización y eficiencia
en el uso de los recursos. Este proceso ha sido visto como un cambio de
paradigma de política social, relacionado a un cambio en el modelo de desarrollo.

En el campo de los servicios sociales, las reformas en América Latina se han


dirigido principalmente a introducir elementos de competencia en su provisión, a
través de la participación de agentes privados y de cambios en las modalidades de
apoyo estatal. Un ejemplo de esto último es el cambio desde el subsidio a la oferta
al subsidio a la demanda de servicios. Paralelamente, se ha procurado
descentralizar la prestación de aquellos servicios que continúan a cargo del
Estado, crear nuevos esquemas de gestión pública orientada a resultados, dar
autonomía efectiva a las entidades públicas prestadoras de servicios y establecer
mecanismos de participación ciudadana.
Asistimos a un proceso de profundos cambios institucionales en la región. Felipe
Portocarrero (1997:207) señala que “no se puede aplicar políticas nuevas con un
Estado viejo; se requiere ‘reinventar al gobierno’, esto es, constituir una autoridad
social que se convierta en el espacio de coordinación, articulación e integración de
políticas a nivel nacional, regional y local”. Para esto se requiere, como acción
estratégica, la inversión en capital humano.

Sin lugar a duda, hoy en día uno de los desafíos principales del desarrollo es
fortalecer la capacidad del Estado de desempeñar adecuadamente su papel en el
desarrollo. El Banco Mundial, en su informe anual de desarrollo de 1997, subraya
la necesidad de mejorar la capacidad estatal para acrecentar el bienestar
económico y social. Señala que es necesario “acomodar la función del Estado a su
capacidad” a través de ajustes en los incentivos y combinaciones adecuadas de
éstos: normas y controles, más competencia dentro del Estado y mayores cauces
de opinión y participación. Un aspecto clave de este proceso de fortalecimiento es
incentivar un Estado que aprenda.

La descentralización

Sus significados

En nuestro continente, la descentralización constituye un proceso de cambios


institucionales reciente e inacabado. Este proceso ha sido apoyado por aquellos
que la perciben como un mecanismo para disminuir el tamaño del Estado y su
control sobre el capital, y también por quienes ven en la descentralización la
posibilidad de una mayor democratización del Estado y de la sociedad civil. En un
contexto de reordenamiento económico y de redemocratización, se supone que el

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traspaso de funciones y de recursos desde el ámbito central de gobierno hacia
niveles regionales y locales contribuye a afianzar y consolidar los procesos de
democratización y modernización de la gestión pública, elementos indispensables
para el desarrollo que demanda el nuevo contexto económico.

Desde el punto de vista económico, y en el marco de procesos de reconversión y


globalización de la economía, la descentralización aparece como una forma de
incrementar la eficacia y eficiencia —técnica y social— en la provisión de servicios
del Estado. Ello porque posibilita una mayor flexibilidad de la gestión y mayor
acceso a información sobre las preferencias y necesidades de la población a
escala local. La descentralización, entonces, es una estrategia de instrumentación
de políticas concretas, una forma adecuada de asignación de recursos, sea
porque es posible una mejor identificación de los beneficiarios, o porque se
simplifica y transparenta el control de la gestión.

La descentralización aparece ligada a modernización del Estado, al formar parte


de los ajustes estructurales y de la necesidad de cambios en un contexto
globalizado. La economía mundial ha impuesto a nuestros países la prioridad de
mantener los equilibrios macroeconómicos, por sobre la promoción activa de
estructuras microeconómicas eficientes. Por lo tanto, como componente de la
modernización, a través de la descentralización se busca racionalizar inversiones
y mejorar la eficiencia y efectividad del aparato estatal, en el supuesto de que una
distribución de funciones y de recursos hacia niveles inferiores aumentaría la
eficacia y eficiencia de las acciones estatales.

Campbell (1994:33) señala que “al organizar la división de responsabilidades


sobre el gasto, los gobiernos deben buscar el equilibrio entre dos dimensiones de
la eficiencia: la producción de servicios e infraestructura, que casi siempre se ve
favorecida por la centralización debido a las economías de escala; y la asignación
de recursos, que es mejor cuando está descentralizada, pues las jurisdicciones
locales conocen mejor sus necesidades. En la práctica, lograr el equilibrio
depende de muchos factores, siendo el más importante la capacidad institucional
al nivel local”.

Desde el punto de vista político, la descentralización ha formado parte de los


esfuerzos de democratización en marcha, en tanto forma de acercar el gobierno a
la ciudadanía y de promover una efectiva participación ciudadana. Desde el
comienzo, el debate sobre descentralización en América Latina estuvo unido al
problema de la gobernabilidad, dado el escenario en que se conjugaba la crisis
estructural en los ámbitos productivo y estatal, con el proceso de democratización
luego de más de una década de gobiernos autoritarios.

Uno de los mayores avances de los procesos de descentralización tiene que ver
con la elección “democrática” de los gobiernos municipales, pese a que aún queda
por perfeccionar este aspecto de las reformas. La democratización y la
descentralización han reforzado y dado mayor legitimidad a los gobiernos locales,
lo que ha creado las condiciones para que en bastantes casos se exprese una

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capacidad de liderazgo público local de alcaldes, intendentes o gobernadores
(Borja y Castells 1997).

Los gobiernos latinoamericanos han ido descentralizando poderes y funciones


desde el ámbito nacional al local. Al mismo tiempo, las fuerzas democráticas,
combinadas con la emergente conciencia respecto del entorno local, han
energizado las estructuras políticas en las municipalidades, las que hoy cuentan
con mucho mayores atribuciones que en el pasado (Rodríguez y Winchester
1997:16). Muchos gobernantes locales dicen: no queremos más competencias,
sino más recursos. Se ha producido un desfase entre el crecimiento de las
funciones y demandas y el de los recursos, pero en muchos casos lo que se
reclama es más poder, libertad, y autonomía.

A la descentralización del Estado corresponde, así, una igual descentralización del


conflicto, lo que en la práctica implica la transformación de los gobiernos locales
en posibles espacios de lucha y de experiencias de conquista para la ciudadanía.
En este proceso, la identidad local puede verse fortalecida. Si bien esto tiene
aspectos positivos y posibilita una proximidad que facilita la participación, también
tiene limitaciones y no debe ser sobrevalorado. La legitimidad de este espacio —
acceso equitativo para la sociedad civil, participación efectiva y transparencia en la
toma de decisiones— es asunto de discusión y estudio. Este espacio tiende a ser
vulnerable a la vida política local, y algunos ven en lo local bloqueos a los cambios
y reforzamiento de los aspectos más tradicionales.

En este sentido, es necesario examinar las trabas que impone el proceso de


descentralización, pero también las limitaciones y potencialidades que poseen los
niveles subnacionales para asumir un papel activo en el desarrollo en este nuevo
contexto.

Tesis básicas sobre la descentralización

¿Cómo se concibe?

 Como un proceso de redistribución espacial y social del acceso a las


oportunidades del desarrollo y el bienestar por parte de las familias.
 Como la capacidad de gobernarse democráticamente; con autonomía en el
marco de los objetivos nacionales; con eficacia, eficiencia y transparencia,
respondiendo a los desafíos y potencialidades de cada espacio.
 Es un proceso que transfiere poder y decisión, recursos a los gobiernos
departamentales y municipales, y a las instancias correspondientes de la
población organizada. Se contrapone a las dictaduras que se sustentan en
la concentración del poder.
 Tiene íntima vinculación con la modernización y democratización del
estado. Entendida ésta como la capacidad de hacer de él, un eficiente
promotor del desarrollo en el conjunto del país y con los roles

195
particularmente importantes en los espacios de mayor aislamiento y
pobreza.
 Es un proceso integral que busca una equilibrada relación entre Guatemala
metropolitana y el resto del país, así como en el interior de los
departamentos. Entre el medio urbano y rural.
 Es una construcción social y por ello un cambio cultural de nuestros
pueblos hacia una actitud participativa, emprendedora y de responsabilidad
ciudadana. Requiere de un consistente soporte legal, administrativo y
fiscal, enmarcado en los desafíos de la globalización, constituyéndose
entonces como un proceso que favorece la inserción ventajosa de nuestro
país en el contexto internacional, mediante el aprovechamiento de sus
potencialidades competitivas.
 Se trata de un objetivo nacional para dar viabilidad al desarrollo nacional y
por lo tanto, requiere de un compromiso persistente de la sociedad, el
estado y las fuerzas políticas, más allá de uno u otro período de gobierno.
Requiere de consensos a largo plazo, concertación de voluntades y
complementariedad de esfuerzos.

La descentralización: las complejidades de un concepto

Para S. Boisier la descentralización en cuanto proyecto político que se extiende


está matizada por una importante confusión que acompaña a sus planteamientos.
A su juicio, la comprensión y puesta en escena del proceso descentralizador
implica reconocer cuatro megatendencias emanadas de los contextos
globalizadores que hoy observamos y son cruciales para favorecer los procesos
en cuestión.

La primera, corresponde a la revolución científica y tecnológica y sus variados


impactos en la producción, de la información y el transporte. La cual ha dado lugar
a una nueva forma de estructurar la economía, la organización industrial, el
quiebre del sindicalismo a gran escala, la preeminencia de los insumos de los
conocimientos sobre los insumos tradicionales y, finalmente, por el lado del
asentamiento territorial del nuevo parque industrial. En segundo término, los
procesos de reestructuración política del Estado y Administrativa del gobierno, que
se expresan como una fuerza transideológica que impulsa la descentralización. En
tercer lugar, la creciente y universal demanda de los cuerpos organizados de la
sociedad civil por mayores espacios de autorealización, lo que supone tanto
descentralización (cesión del poder) como autonomía (campos específicos de
competencia) y, por último, la tendencia a la privatización de las actividades
productivas y de servicios que actuaría como escenario favorables a la
descentralización.

Los actuales planteamientos en torno a la descentralización presentan variantes


importantes respecto a los períodos precedentes que estuvieron determinados por
la tendencia de la Planificación del Desarrollo Regional y, particularmente, los

196
cambios que allí se proponían se orientaban ha afectar a los procesos
económicos. En el actual orden de cosas el acento se ha dirigido hacía lo político -
administrativo.

Para Carlos De Mattos el analizar las diversas vertientes sobre descentralización


permite distinguir por lo menos tres tipos de discursos, que aun cuando tienen
algunos puntos coincidentes, responden a concepciones ideológicas diferentes. El
primero, es el que considera a la descentralización como un medio para el
desarrollo endógeno; el cual es sustentado por los denominados regionalistas o
localistas que plantean que la descentralización constituye la alternativa más
plausible para la democratización de la sociedad , la trasparencia de las
decisiones regionales o locales y lograr niveles altos de participación social. Entre
las figuras destacadas de ésta tendencia destaca el economista chileno S. Boisier.
El segundo discurso, se asocia al nombre de J.Borda y J.L. Coraggio; el cual sitúa
la descentralización como un medio para una democratización popular. De manera
de que ésta puede llegar a constituirse un instrumento propicio para impulsar una
suerte de democratización social desde las comunidades locales.

La tercera postura, observa la descentralización como un medio para una


reestructuración capitalista; es decir, se la considera como uno de los aspectos
centrales de una reforma del Estado compatible con la restauración neocapitalista
y con la globalización de la economía del mundo. Esto es, que la reestructuración
productiva requiere de una organización social flexible y con presencia mundial.
Sería, en consecuencia, la expresión discursiva del proyecto neoliberal que tendrá
como antecedentes primarios los aportes de Hayek en la década del 40 y, que han
tenido resonancia en organizaciones internacionales como el Banco Mundial y en
el diseño de sus políticas para América Latina. En definitiva, en cualquiera de sus
modalidades descentralizar estaría significando una intervención en la estructura
político - administrativo con la finalidad de modificar la forma y el grado de
regulación del Estado en determinados ámbitos políticos.

Por su parte, C. Van Haldenwang afirma que la racionalidad de la


descentralización se puede comprender atendiendo a las diversas perspectivas
teóricas, tanto del neoliberalismo, el neoestructuralismo y el neomarxismo.

En la primera perspectiva, la reforma descentralizadora se intenta para aumentar


la eficiencia global del sistema por medio del desmantelamiento de la regulación
estatal. El argumento principal - sostiene el autor - es que, junto con el crecimiento
demográfico y la aceleración de la urbanización, se llega a una inflación de
demandas distributivas dirigidas al Estado; las que van acompañadas de una
incapacidad administrativa (incapacidad de ampliación eficiente del aparato
burocrático), lo que conduce a una inflación regulativa (con deterioro concomitante
de la calidad de los servicios) y se llega, así, a una crisis del presupuesto estatal.

En la perspectiva neoestructuralista, la reforma descentralizadora tiene por


objetivo aumentar la efectividad del sistema por medio de la racionalización de la
regulación estatal. En tal sentido, que la crisis del Estado latinoamericano tiene

197
dos dimensiones: crisis de endeudamiento externo y crisis de distribución y
legitimidad interno. La crisis de endeudamiento limita los espacios hacia fuera y
obliga al costoso proceso de ajuste; la crisis de distribución causa polarización
socioeconómica que afecta más a algunas regiones que a otras. Por consiguiente,
el régimen pierde legitimidad y la presión política de la periferia sube, lo que
ocasiona incapacidad de las instituciones tradicionales de encarar los nuevos
conflictos sociopolíticos. La incapacidad institucional se debe, en buena parte, a la
sobre - centralización del Estado. Las estructuras centralizadas se justificaron en
el pasado por la creación del Estado de Bienestar y por el proceso de
modernización económica, pero han perdido su vigencia.

En los enfoques neomarxistas, la descentralización es una respuesta para


estabilizar el sistema frente a las tensiones provocadas por el ajuste económico,
por la reproducción de la dominación política por medio de la privatización, por la
modernización y por la fragmentación de la práctica política. El argumento
correspondiente es que, en la nueva fase de acumulación, los países
dependientes viven fuertes presiones de ajuste, con una doble dinámica: por un
lado, deben manejar la crisis de endeudamiento hacia fuera y la crisis
presupuestal hacia adentro; por otro lado, se vuelven criticas las relaciones entre
Estado y sociedad, pues los instrumentos de la intervención estatal se muestran
insuficientes, irracionales o demasiados costosos. Esta crisis se trata de
solucionar con la llamada modernización del Estado, proceso que conlleva
pérdidas de legitimidad y nuevas formas de articulación de intereses que, en parte,
escapan del control del Estado. Como reacción, se vienen ofreciendo nuevas
posibilidades de participación: esto se llama democratización del régimen.

En cualquiera de las posiciones - que antagónicas en lo medular - es posible


visualizar un elemento de análisis común, esto es la vinculación de los procesos
de descentralización a un debate respecto de las características que debe asumir
el Estado en los actuales escenarios sociales, políticos y económicos que
presenta América Latina.

Es decir, la descentralización no es un proceso único que caracterice al actual


orden económico, sino que ocurre paralelamente a su opuesto, la tendencia hacia
la centralización; segundo, que el redescubrimiento de la idea esta relacionada
con el agotamiento del orden económico que caracterizó el despegue de la
postguerra; tercero, que tanto la derecha como la izquierda tienen razones
"objetivas "para estar seducidas por la idea de la descentralización; aún cuando
ésta sea entendida de manera diferente.

La reforma del Estado, descentralización y democracia emergen como principios


axiales fundamentales a la hora de redimensionar el sentido de la existencia de
una sociedad que hoy se nos presenta como funcionalmente diferenciada.

En los últimos años el proceso de descentralización en América Latina ha estado


asociado con la democratización de Estado y con la modernización de la gestión
pública, con el surgimiento de un nuevo período de regulación estatal en lo

198
económico y, con las posibilidades que desde allí logren plausibilidad medidas que
permitan reorganizar y revitalizar los procesos democráticos. Como afirma D.
Rufian la coincidencia en el tiempo de los procesos de descentralización y
democracia no es azaroso, sino que se debe al convencimiento, dentro de los
proyectos políticos nacionales, de que la restauración democrática de un ir
acompañada de un proceso de perfeccionamiento de la misma y que esos sólo es
posible a partir de una redistribución del poder del estado que permita un control
efectivo del poder por parte de la ciudadanía.

Hay que considerar que gran parte de la discusión politológica y sociológica en


torno a la descentralización recién está asumiendo forma y contenido,
particularmente una vez que comienzan a percibirse los resultados de las
experiencias llevadas a cabo en los último 15 años en la región. Como se planteó
anteriormente, tales discusiones no están eximidas de falta de claridad conceptual,
de hecho se expresan en una suerte de sobreabundancias de terminologías y
enfoques que, muchas veces, resultan a lo menos confusa.

En una definición amplia, por ejemplo, B. Smith la define como la transferencia de


poder a niveles inferiores dentro de una jerarquía. Pero así planteado éste
concepto también puede significar la transferencias de competencias a gobiernos
subnacionales (descentralización territorial) o la transferencias de competencias a
instituciones para- estatales o incluso no gubernamentales (descentralización
funcional); la que a su vez suele confundirse con el concepto de privatización.

S. Boisier plantea que la vaguedad conceptual está asociado al empleo de


conceptos que tienen significados diferentes y que se usan como equivalentes; es
el caso de los términos deslocalización, desconcentración y descentralización.
Más bien el primero, alude al acto de trasladar desde un lugar a otro del territorio
actividades productivas, de servicio o de administración.

Por su parte, la desconcentración, corresponde a un acto mediante el cual se


traspasan capacidades para tomar en forma exclusiva y permanente decisiones -
desde un nivel determinado de la estructura administrativa a otro nivel de rango
superior - dentro de la propia organización. En cambio la descentralización
significa reconocer determinadas competencias a organismos que no dependen
jurídicamente del Estado. Para que ello pueda ser así, los organismos
descentralizados necesitan poder tener personalidad jurídica propia, presupuesto
propio y normas propias de funcionamiento.

Siguiendo con Boisier, éste argumenta que otro error frecuente consiste en
diferenciar erróneamente las diversas modalidades y clases de descentralización.
La cual puede ser funcional, territorial o política, las que a su vez pueden
combinarse dando origen a formas mixtas. Una descentralización funcional,
entonces, implica el reconocimiento de competencias específicas o delimitadas a
sólo un sector de actividad, al ente descentralizado. Por su parte, la
descentralización territorial presupone el traspaso de poder decisional a un
territorio o localidad. Si bien tales órganos tienen personalidad jurídica propia,

199
mantienen una relación de dependencia jerárquica en la generación de sus
autoridades. Finalmente, la descentralización política, forma máxima de la función
descentralizadora, se establece cuando el cuerpo descentralizado se genera
mediante procesos electorales.

Definir la descentralización en cuanto proceso político, pone un punto de


perspectiva significativo en el debate actual, pues implica romper con análisis de
quienes observan y restringen el proceso en una dimensión administrativa; lo cual
tiene incidencias fundamentales para discutir en torno a las posibilidades y limites
que presenta la reforma del Estado y los requerimientos para lograr acompasarse
a los dinámicas que surgen de una sociedad funcionalmente diferenciada.

Enfoques Teóricos sobre la Descentralización.

Como se expresó anteriormente, en términos teóricos generales se pueden


observar tres grandes líneas interpretativas respecto al sentido y objetivos de la
descentralización.

En primer lugar, el enfoque neoliberal de la descentralización que la ve como un


paso primero para la privatización de los servicios sociales estratégicos; a la cual
se le agrega, la perspectiva tecnocrática que ha puesto su acento sólo en la
dimensión racionalizadora del proceso, buscando la optimización de la gestión y la
reducción de los costos de los servicios públicos.

En un segundo lugar, ésta la línea que resalta tensiones entre las visiones que
enfatizan la descentralización administrativa y su énfasis el rol modernizador o
racionalizador de tal proceso, y la descentralización política.

En tercer lugar, resaltan las perspectivas que han planteado una crítica
consistente a lo que han denominado la utopía descentralizadora, la cual se ha
estado convirtiendo en una suerte de panacea para dar respuesta a todos los
problemas del desarrollo; estimulando expectativas desproporcionadas.

Desarrollo Regional y Descentralización

La relación desarrollo regional, planificación regional y descentralización ha


entrado, en los últimos años, a un complejo proceso de revisión, tanto en sus
concepciones teóricas como en lo concerniente a las experiencias que a partir de
ellas se han ejecutado en América Latina en las décadas precedentes. La
inclusión en el análisis de los proceso de diferenciación funcional y globalización
está permitiendo replantear cuestiones que parecían tener ciertos niveles de
certezas en períodos pasados, a pesar de existir perspectivismos a veces
encontrados. De hecho, éstos replanteamientos han impactado desde las

200
definiciones básicas de región hasta en sentido y plausibilidad que tendría hoy una
planificación del desarrollo regional de corte centralista en éstos nuevos
escenarios. Críticas que, en definitiva, apuntan a configurar nuevos marcos
interpretativos para el desarrollo regional y la descentralización bajo los nuevos
parámetros de construcción de lo social.

En un primer término, diremos que el concepto de región ha sido analizado y


definido a partir de diversos paradigmas, las que en suma se pueden identificar en
dos grandes agrupaciones. Una que incluye todas las formulaciones que hacen
abstracción de toda consideración histórica - social y así postulan conceptos que
pretenden sean universales, por ejemplo, la Escuela francesa de los espacios
abstractos (F. Perroux y J. Boudebille), la escuela alemana de la región económica
(W. Christaller y A. Lösch), y la región productiva (Teoría de la base económica).
El segundo, agrupa a aquellas elaboraciones cuyo punto de partida es el
reconocimiento de la vigencia de un sistema social históricamente determinado, el
cual da origen a toda concepción regional en la medida que sostiene que la
ocupación de un territorio está condicionada por el tipo de relaciones sociales
prevaleciente entre los grupos humanos que se asientan en determinadas partes
del continuo geográfico. Entre estas concepciones, se encuentran la de región
espacial (J.L. Coraggio), la región integral (A. Rofman), la región histórica (A.
Moreno y E. Florescano).

Sin embargo, en los últimos años se han percibido fuertes posiciones críticas al
conjunto de éstos planteamientos; una de ellas la que constituye las que realiza S.
Boisier quien sostendrá que los modelos interpretativos de región debe ser
revisada ya que anteriores conceptualizaciones no asumían los cambios
contextuales y estructurales que se han ido configurando en torno a éste
concepto. Los cuales se deben a la revolución científica y tecnológica y de la
globalización.
Fenómenos que dejan obsoletos - sostiene - tres conceptos que han estado ligado
a los intentos de regionalización: distancia, fricción del espacio y contiguidad. De
igual manera, el criterio de tamaño de las regiones como coordenada de definición
de éste se agota, pues lo relevante hoy es analizar la complejidad estructural de
un territorio organizado. El cual se visualiza como una estructura sistémica, siendo
sus características más importantes su complejidad y su estado final. Esta
complejidad se refiere a la variedad de estructuras internas que es posible
identificar en el sistema; urbanas, productivas, sociales, políticas; b) los diferentes
niveles de jerarquía a través de los cuales se establecen los mecanismos de
retroalimentación y control del sistema y; c) las articulaciones no lineales
presentes en el sistema, que generan estructuras disipativas. Siendo, en definitiva,
el territorio organizado un sistema dinámico; por lo que la búsqueda no apunta hoy
a determinar cuan grande debe ser una región, más bien y por el contrario, lo que
interesa es determinar el territorio organizado de menor tamaño que
simultáneamente presente una elevada complejidad estructural.

En segundo término, la noción de desarrollo regional que ha estado asociado en


América Latina a los modelos de planificación regional del desarrollo ha

201
presentado un recorrido bastante fluctuante y con posiciones encontradas. El
conjunto de estos planteamientos han tenido como objetivos dar respuesta a dos
problemas centrales; por un lado, las denominadas disparidades regionales y, por
otra, la integración económica espacial. Lamentablemente, tras ese período los
estudiosos del tema en general coinciden en que los modelos ensayados no han
sido capaces de lograr su objetivo; lo han conseguido en forma parcial y muchas
veces confinado a regiones muy específicas; se han limitado en la etapa de
confección de planes; han servido de simple eslabón para la planificación
nacional; o, en forma más radical siguen siendo teoría en busca de una práctica.
Las principales razones señaladas para este fracaso pueden sintetizarse en:

 Desarrollo de modelos trasplantados desde situaciones muy disímiles a las


latinoamericanas, sin la suficiente consideración de las realidades
económicas, sociales, políticas e institucionales, o de otra forma,
estructuras económicas, sociales, políticas e institucionales poco
adecuadas a los planteamientos teóricos y supuestos de los modelos,
 Dificultades para transitar de la formulación de objetivos de tipo general a
los específicos y más aún, para definir instrumentos de evaluación y control,
 Falta de relación entre los objetivos, la estrategia y su base teórica,
 Falta de capacidad real de la estrategia para orientar la acción de las
instituciones involucradas y la coordinación entre ellas y,
 Carencia de un auténtico compromiso político por impulsar las
transformaciones necesarias para el éxito del proceso.

Podemos agregar, igualmente que los esfuerzos referidos se han orientado en


general a modelos para una planificación regional centralizada, es decir conducida
desde dependencias centrales de gobierno. Mucho menos se ha trabajado en
modelos que postulen esquemas de planificación que incorporen niveles de
decisión territoriales más desagregados. Lo cual no deja de ser tremendamente
significativo para los escenarios actuales en que estamos presenciando una
sociedad que se caracteriza por ser funcionalmente diferenciada en la cual opera
un sistema económico abierto; lo cual hace visualizar como insuficiente un sistema
de planificación centralizada en ambientes que se caracterizan por presentar
procesos decisorios con un alto nivel de atomización y, que a la vez, se hace
contradictorio con los objetivos globales que se plantea la descentralización, esto
es crecientes niveles de autonomía institucional.

Además de los elementos antes referidos, debemos señalar que la crisis de los
modelos planificadores centralistas del desarrollo regionales, y de la planificación
en su vertiente tradicional esta asociada a la crisis global que ha presentado el
Estado desde finales de la década de los setenta. Para Hopenhayn, la
planificación estatal tuvo un rol estratégico, tanto para la articulación entre lo
político y lo económico y entre lo privado y lo público; y entre las diferentes
instancias del sector público que captaban e invertían recursos del Estado. Es
decir, el papel del planificador reforzaba el carácter tanto de mega - actor como de
meta - actor del Estado, recurriendo para ello al manejo instrumental cuyo objetivo
último se puede definir - argumenta - al mejor estilo iluminista – tecnicista, como

202
racionalización socioeconómica de un proceso de integración y desarrollo en
vistas al logro de objetivos previamente acordados por el poder político del estado
y legitimados, en mayor o menor medida, por el consentimiento ciudadano. Estos
roles verán su legitimidad fracturada toda vez que la crisis del Estado planificador
se concibe como pérdida de direccionalidad colectiva, como incapacidad para
integrar / modernizar la sociedad desde la acción estatal, como incapacidad para
asignar racionalmente los recursos entre los distintos sectores sociales, o como
conflicto entre la racionalización técnica impuesta por la planificación y las
demandas y las reivindicaciones sociales que emergen desde la sociedad civil
hacia el Estado.

Los nuevos escenarios, tanto teóricos como socio -políticos han permitido ir
diferenciando nuevas posibilidades para la planificación; ahora comprendida - en
lo que respecta al desarrollo regional - en marcos de acción más desagregados, lo
que involucra definir modelos que incorporen niveles de decisiones más
autonomizados sustentados en criterios que configuren la noción de desarrollo
desde abajo. Lo que implica dejar espacios al aporte local en sus distintos niveles
territoriales, con toda la riqueza que el conocimiento de su realidad concreta
puede aportar a favor de su propio desarrollo.

Las nuevas distinciones que ofrece una planificación regional así concebida - con
sus diversas variantes hoy presentes en la discusión- tiene diversos puntos de
encuentros con los aspectos institucionales y de planificación y administración,
como de la teoría organizacional tal como se ha desarrollado en el marco del
sector de la empresa privada. Así, por ejemplo, las distinciones que se realizan a
partir de conceptos como modernización del Estado, gerencia pública,
planificación estratégica del sector público y otras similares que abundan en el
discurso político actual nos señalan la dirección que está tomando los procesos de
planificación del desarrollo regional.

Por consiguiente, en el actual estado del arte de la problemática regional es


pertinente señalar que la noción de Región nos remite necesariamente a la idea
de un Desarrollo Regional que alude a un proceso constante de cambio social,
que ésta al servicio del progreso permanente de la comunidad regional, de todos y
cada uno de los habitantes de la región. Y que para el logro de sus múltiples y
complejos objetivos, la descentralización actúa como una precondición , aún
cuando ésta, también se manifiesta en los planos locales. Estos objetivos del
desarrollo regional pueden sintetizarse en los siguientes:

 Crecimiento económico, que involucra el aumento sostenido en la


producción de bienes y servicios regionales,
 Sustentabilidad, permanencia y continuidad del incremento de la capacidad
productiva regional,
 Inclusión social, entendida como equidad en la distribución de los frutos del
desarrollo y participación económica, social y política regional, en todas las
divisiones territoriales de la región,

203
 Satisfacción de necesidades básicas, entendida como la provisión de
servicios e infraestructura para el mejor desarrollo de las personas en sus
respectivas regiones,
 Calidad de vida, referida restrictivamente al mejoramiento de los
asentamientos humanos, hábitat urbano y rural en términos de servicios
prestados a la población, funcionalidad del sistema de centros urbanos y
accesibilidad regional y red de atracción del sistema de centros poblados,
 Autonomía Regional, definida como creciente capacidad de
autodeterminación política regional, identificación de la población con su
región y capacidad de apropiación del excedente económico generado en
ella; y
 Protección del medio ambiente, preservando el natural y el construido, en
particular cuidando la explotación de los recursos renovables y los impactos
ambientales de la actividad productiva.

En ésta perspectiva, existe consenso en representar en las denominadas


Estrategias regionales de desarrollo y los mecanismos de planificación que la
originan como el medio de mayor potencialidad y dinamismo para desarrollar y dar
actualización permanente a los diversos actores públicos y privados involucrados
en los objetivos del desarrollo regional y de la descentralización.

En definitiva, dentro de las actuales perspectivas que se desarrollan los procesos


de descentralización, el desarrollo regional y la planificación descentralizada y
concertada constituyen una suerte de trilogía que no pueden ser observadas
aisladamente, si se pretende avanzar en situaciones que permitan acompasar al
Estado internamente, es decir reconocer y articular sus diversas lógicas internas y,
particularmente generar medios comunicativos pertinentes y eficientes que sean
capaces de reducir las variadas complejidades societales que hoy tienen lugar en
el marco de sociedades funcionalmente diferenciadas. Siguiendo a S. Boisier, la
misión estratégica del estado en éstas nuevas complejidades consiste en
posibilitar que a nivel territorial se avance en la construcción política y social de las
regiones. Los procesos de reforma de Estado que ésta experimentando Chile en
las últimas dos décadas y, particularmente, aquellas que se han iniciado con los
gobiernos democráticos desde 1990, probablemente constituyan un escenario
adecuado para visualizar la forma y los alcances de éstas concepciones y de que
forma se manifiestan o no en las actuales complejidades societales.

En consecuencia, preguntarse por las características, implicancias y efectos


concomitantes de la descentralización asume un carácter fundamental. Ya que se
requiere desprenderse de antiguas imágenes de sociedades funcionalmente
integradas que estaban supeditadas aun eje político central representado por el
aparato estatal y, más bien dirigir una mirada sistémica - y enfrentar como
constatación - al incremento de la complejidad social y cultural en las sociedades
de hoy, la autonomización de sus componentes y las dificultades de conducción
central que ello involucra a los gobiernos.

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