LECCIN 2.

LA COMPETENCIA

LECCIN 2. LA COMPETENCIA

Tomas de la Quadra-Salcedo Universidad Carlos III de Madrid

Sumario: 2.1. Concepto y clases. 2.2. Atribucin y ejercicio de la competencia: Tcnicas y mecanismos de modificacin y traslado de la competencia. 2.3. Mecanismos de resolucin de conflictos de competencia. 2.4. Principios y tcnicas de la Organizacin Administrativa: Relaciones Interadministrativas e Interorgnicas.

2.1. CONCEPTO Y CLASES

Concepto de competencia.

1.

La especializacin de funciones es una necesidad insoslayable de

cualquier organizacin que precisa poner en pie multitud de entes y rganos para el desarrollo y realizacin de misiones y funciones pblicas. En realidad, el principio de especializacin existe tambin en cualquier organizacin privada, a poco que tenga cierta complejidad que exija la creacin de rganos o entidades distintas. La especializacin comporta, as, necesariamente, el reparto y distribucin de las diferentes funciones y tareas entre los distintos rganos o entidades de una organizacin. Ese reparto se hace con criterios que toman en cuenta en la mayor

parte de los casos1 los distintos mbitos materiales de actividad (seguridad, carreteras, funcionarios, industria, sanidad, deportes, agricultura, etc.) que se van dividiendo y subdividiendo en un proceso sucesivo de concrecin que permite asignar a cada rgano o entidad determinados poderes o potestades sobre cada uno de dichos mbitos. A partir de la descripcin esbozada en los prrafos anteriores se podra abordar una definicin de competencia, aunque debe advertirse que, siendo un concepto de empleo generalizado y uso vulgar, no siempre se utiliza con el mismo sentido, y ni siquiera los especialistas lo hacen con el mismo alcance ni siempre hacen las oportunas precisiones sobre el sentido en que lo utilizan. En realidad, la competencia es el conjunto de potestades y funciones que, en relacin con un mbito material determinado de la accin u organizacin pblica, se reconocen a un rgano o Entidad. La competencia no consiste, as, en un mbito material, sino en las potestades y funciones2 que, en relacin con el mismo, se atribuyen a un rgano o Entidad. As, an cuando es frecuente decir, sin mayores precisiones, que las Jefaturas Provinciales de Trfico tienen competencia en materia de trfico y
En ocasiones, el reparto no se hace en funcin de mbitos materiales de actividad, sino en funcin del territorio, de forma que un rgano es competente para desarrollar determinadas funciones en un mbito territorial determinado (una provincia por ejemplo) y otro lo es para desarrollar las mismas funciones en un territorio distinto (otra provincia); en tales casos en que el territorio es un elemento en la delimitacin de las funciones, no deja de estar presente un reparto en funcin de la materia (la Jefatura Provincial de Trfico de Cdiz y la Jefatura Provincial de Trfico de Pontevedra, desarrollan sus funciones en territorios distintos, desde luego, pero desde el punto de vista material es el trfico lo que delimita, adems del territorio, sus poderes). En otras ocasiones, sobre la base de un mismo mbito material a un rgano o Entidad se le asignan funciones normativas y a otros, en cambio, ejecutivas. O uno tiene las bases de una materia y otros puede tener el desarrollo. Finalmente, y sin nimo de agotar los supuestos, puede ocurrir, tambin, que se empleen criterios temporales, de forma que un rgano puede intervenir para hacer determinadas funciones, siempre que otro rgano no las haya hecho en su momento. 2 Potestades que, como vimos en el curso pasado, pueden ser de lo ms variado: normativas, resolutorias, consultivas, inspectoras, instructoras, expropiatorias, planificadoras, sancionadoras, etc.
1

circulacin de vehculos a motor, en realidad, su competencia consiste en el conjunto de potestades concretas que las normas les reconocen en materia de trfico y circulacin de vehculos a motor. La existencia de previa competencia es, as, un requisito y un presupuesto previo de la actuacin administrativa.

Clases de competencia

2.

Como puede comprenderse, cada rgano tiene asignadas unas

competencias por el ordenamiento jurdico ms abajo se ver cules son los mecanismos normativos de asignacin de competencias y se trata, ahora, de contemplar los distintos tipos de competencias que puede haber con la tener una idea sistemtica de las clases de competencia existentes. A efectos de una clasificacin de la competencia se puede tomar en cuenta: el criterio de asignacin de la competencia, la modalidad de ejercicio, en funcin de si se ejercen con carcter exclusivo o compartido, la posicin del rgano titular de la competencia en el seno de la organizacin, el carcter original o derivado de la asignacin.
finalidad

de

Criterio de clasificacin

3.

De acuerdo con esos criterios, se establece el carcter de la competencia: A) En atencin al criterio de asignacin se pueden considerar las

competencias de carcter material cuando es la materia concreta la que delimita las potestades y funciones concretas que se asignan. El reparto de competencias entre los distintos Departamentos ministeriales, en el Estado, o Consejeras, en las CCAA, se hace de acuerdo con este criterio material (Educacin, Sanidad, Agricultura, Industria, etc.). Y lo mismo ocurre en el proceso de

desconcentracin de competencias dentro de un mismo Departamento ministerial o Consejera. As, en el Ministerio de Educacin hay una Secretaria de Estado de Educacin y Formacin Profesional y una Secretara General de Universidades: las competencias de esta ltima se contraen solo a la Educacin Universitaria y, a su vez, dentro de este Secretara General hay dos Direcciones Generales, dentro de las cuales hay distintas subdirecciones generales. El reparto y distribucin de competencias se hace, as, con criterios materiales acotando sucesivamente la materia educacin. B) Cuando el criterio de asignacin tiene que ver con el territorio, se

puede hablar de la competencia territorial para determinar el mbito territorial sobre el que se ejerce la competencia. La competencia territorial suele tener previamente un mbito delimitado con criterios materiales (es el caso de la Jefatura Provincial de Trfico de Cdiz a que antes se ha hecho referencia) por lo que, en realidad, coinciden dos criterios de asignacin de competencia: uno material y otro territorial. Las resoluciones de un rgano que carece de competencias desde el punto de vista material o territorial supone que incurren en vicios de nulidad de los actos administrativos. C) El criterio de asignacin puede ser tambin funcional. As puede entenderse que ocurre con la Subsecretara del Ministerio de Educacin o con la Secretara General de Universidades de dicho Departamento. En este caso, las competencias de la Subsecretaria no se distinguen de las de la Secretara General de Universidades porque cada una tenga una competencia material propia y diferenciada en el mbito de la educacin, sino porque, dentro del Ministerio, la primera realiza funciones de apoyo de los dems rganos, as como de gestin interna del propio Ministerio (jefatura del personal, inspeccin

de los servicios, etc.), mientras que la segunda se encarga de la elaboracin, ejecucin y coordinacin de la poltica universitaria.

Modalidad de ejercicio

4.

Conforme a la modalidad de su ejercicio, en funcin de la exclusividad

mayor o menor con la que se ejerce la competencia, puede hablarse de competencias compartidas. A) La competencia es exclusiva cuando la misma pertenece a un solo exclusivas, competencias concurrentes o competencias

rgano con exclusin de los dems. Esa competencia exclusiva no impide que, en ocasiones, haya zonas de solapamiento de unas competencias con otras, que son frecuente causa de conflictos competenciales a los que luego aludiremos. Tales conflictos se pueden dar en el seno de una misma Administracin la del Estado (conflicto de atribuciones) o entre dos Administraciones de distinto nivel territorial3. B) La competencia es concurrente cuando varios rganos pueden

intervenir sobre una misma materia, desplazando la intervencin de uno la intervencin de los dems. En general, las competencias, salvo casos, singulares, no son concurrentes sin ms, sino que se ajustan a unas reglas de concurrencia. a) As, en ocasiones, la concurrencia es complementaria, lo que supone que un rgano o una Administracin pueden intervenir de forma complementaria en materias que son competencia de otra. Es el caso
Es el caso del conflicto que se plante entre el Estado y la Comunidad Autnoma Vasca, que se enfrentaron en la aplicacin de distintos ttulos de competencia (puertos el Estado, ordenacin del territorio y urbanismo la Comunidad Autnoma), al que puso fin la Sentencia del Tribunal Constitucional 77/1984 de 3 de julio, entre el Gobierno de la Nacin y el Gobierno Vasco en relacin con la aprobacin por la Consejera correspondiente del Plan General de Ordenacin Urbana de Bilbao y su comarca, consistente en la inclusin de la infraestructura viaria perteneciente a la denominada solucin Ugaldebieta y el Plan Especial para la ejecucin de la solucin Ugaldebieta y publicadas en el Boletn Oficial del Pas Vasco de 4 de marzo.
3

del artculo 28 de la LBRL que reconoce a los Entes locales competencia complementaria con respecto a los de otras

Administraciones. En estos casos, la competencia suele ser de prestacin de servicios a los ciudadanos y, en todo caso, no puede ir en contra de las previsiones de la Administracin titular de la competencia. b) En otros casos, la competencia concurrente solo puede ser ejercida si se dan algunas circunstancias predeterminadas por la norma. Es el caso tambin del artculo 60 de la misma LBRL, que prev la posibilidad de sustituir a los municipios que incumplieren gravemente las obligaciones impuestas por la Ley en determinados casos. Corresponde, segn los casos, a la Administracin del Estado o a la Administracin Autonmica adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligacin. C) La competencia es compartida sobre la base de un reparto de

funciones a la hora de aprobar, por ejemplo, un plan de urbanismo. As, la LBRL prev en su artculo 22.2 c) como competencia del Pleno del Ayuntamiento en materia urbanstica la aprobacin inicial del Planeamiento General, as como la aprobacin que ponga fin a la tramitacin municipal de los planes y dems instrumentos de ordenacin previstos por la legislacin urbanstica. Ello supone que, en determinados supuestos de acuerdo con la legislacin urbanstica de cada CCAA, se comparte la competencia en materia de planeamiento entre los municipios y las CCAA, aunque las funciones de cada Administracin sean diferentes. Cada Administracin y dentro de ella cada rgano que sea competente realiza y ejerce una parte de las funciones y potestades necesarias para aprobar el Plan correspondiente.

Posicin del rgano

5.

En atencin a la posicin del rgano en el seno de la Administracin,

puede ocurrir que la competencia que corresponde a un rgano inferior no impida que el rgano superior acabe revisando las resoluciones adoptadas en ejercicio de la misma y dictando, en su lugar, una nueva resolucin sobre la misma materia en trance de resolver un recurso de alzada contra la resolucin del inferior. O cabe, tambin, que el superior avoque la competencia, como luego se ver. Asimismo, cabe que el inferior dicte un acto para el que no tiene competencia pero, dado que, en cambio, s la tiene el superior, ste puede convalidarla. En todos estos supuestos, la jerarqua acaba incidiendo en el ejercicio de las competencias iniciales de cada rgano y determinando la coexistencia de competencias de eventual ejercicio sucesivo.

Origen de la competencia

6.

En atencin al origen de la competencia, sta puede ser propia o puede

ser ejercida por delegacin o avocacin. La competencia propia es la que ejerce un rgano al que directamente se le atribuye el ordenamiento jurdico. En cambio, se ejerce por delegacin, como luego veremos, cuando, por decisin del rgano titular de la competencia, se cede a otro su ejercicio o el superior avoca la competencia del inferior.

2.2 ATRIBUCIN Y EJERCICIO DE LA COMPETENCIA: TCNICAS Y MECANISMOS COMPETENCIA DE MODIFICACIN Y TRASLACIN DE LA

 7.
Formas de atribucin de competencias y mecanismos de alteracin de su ejercicio.

La atribucin de competencias se hace a travs de distintos instrumentos.

En general, son las normas reglamentarias reglamentos de organizacin las que atribuyen las competencias concretas; sin embargo, no puede olvidarse el papel de la Ley en ese proceso de atribucin de competencias. Las competencias as atribuidas, son ejercidas por el rgano titular, pero existen mecanismos que permiten que sean rganos distintos los que ejercen las mismas, alterando as, las reglas normales de su ejercicio.

La Ley y la atribucin de competencias.

8. Cuando se trata de atribuir competencias de forma genrica a los Entes locales, por ejemplo, es la Ley la que lo hace (artculo 7.1 prrafo 2 de la LRBRL o el artculo 25 de la misma norma, que reconoce las competencias que corresponden a los municipios). Incluso puede ser la Ley Orgnica por la que se aprueba un Estatuto de Autonoma la que atribuya competencias ejecutivas a la Comunidad Autnoma, cuyo ejercicio corresponder a la Administracin autonmica. Sin embargo, en ambos casos, esa atribucin por Ley no se hace a un rgano concreto dentro de la Entidad local o de la Comunidad Autnoma, sino que se har despus. En el caso de las CCAA, mediante norma reglamentaria de acuerdo con los Estatutos y las Leyes de organizacin de cada una de ellas; en el caso de las Corporaciones locales, aparte de las previsiones de la LBRL, a travs de los reglamentos orgnicos cuya aprobacin corresponde al Pleno de la Entidad de acuerdo con el artculo 22.2 d) de la LBRL. Asimismo, debe recordarse la atribucin de competencias mediante la Ley Orgnica del articulo 150 de la Constitucin, por la que se transfieren facultades a las CCAA; se trata de una transferencia a la Comunidad sin determinacin del rgano concreto, si bien las de carcter legislativo correspondern al rgano legislativo correspondiente.

Por ltimo, el legislador atribuye directamente competencias de modo genrico a rganos concretos. Es el caso de la LOFAGE que establece de forma genrica las competencias de los rganos superiores y Directivos, as como de los rganos territoriales de la Administracin del Estado; o el artculo 20 de la LRBRL que establece las reglas bsicas de la organizacin municipal; o, por ltimo y sin agotar los supuestos, los artculos 21 y 22 de esa misma Ley que enumera las atribuciones del Alcalde y del Pleno, sin perjuicio de otras que les puedan atribuir las Leyes.

El reglamento y la atribucin de competencias. Su modificacin

9.

En todo caso, en el seno de cada Administracin, lo normal es que la

atribucin de competencias se haga, de acuerdo con la Ley, por las normas reglamentarias los reglamentos de organizacin que son las que atribuyen las competencias a los distintos rganos superiores o directivos. En el caso del Estado, y en relacin con los rganos superiores (Ministerios y Secretarias de Estado), ya vimos cmo, de acuerdo con la LOFAGE y la LGob, corresponda al Presidente del Gobierno la determinacin del nmero, denominacin y competencias de tales rganos superiores, mediante Real Decreto. Pues bien, en ese Real Decreto se procede, precisamente, a atribuir competencias a dichos rganos superiores4. Ahora bien, esos rganos superiores se organizan internamente, a su vez, en otra serie de rganos Directivos (Subsecretaras, Secretaras Generales, Direcciones Generales, etc.), pero la determinacin de cuntos y cules son esos rganos directivos y las competencias de cada uno, no la puede hacer el Presidente del Gobierno, ya que las Leyes citadas atribuyen esa facultad respecto de los rganos directivos al Consejo de Ministros. Por eso mismo, se dictan Reales

A ese respecto puede verse el Real Decreto 542/2009, de 7 de abril, que establece los rganos superiores (Ministerios y Secretaras de Estado) que existen en la actualidad.
4

Decretos que establecen la estructura orgnica bsica de los rganos superiores, que a su vez pueden ser desarrollados por otros, que concretan dicha estructura5. Por debajo de los rganos Directivos es el Ministro respectivo el que, por Orden, aprueba las competencias de los rganos de nivel inferior a Subdireccin General. La modificacin de esa estructura orgnica y de las competencias de cada rgano se hace por las normas reglamentarias del mismo rango y procedentes del mismo titular de la potestad reglamentaria que aprob la norma que se trata de modificar6. En las CCAA las cosas suceden de manera semejante, tanto para la atribucin de competencias, como para su modificacin. En las Administraciones Locales es el reglamento orgnico el que, dentro de las previsiones de la LBRL y en el marco de las Leyes autonmicas de Rgimen Local, establece la organizacin local.

Mecanismos de traslacin del ejercicio de la competencia

10.

La competencia atribuida por los mecanismos que acabamos de

estudiar es irrenunciable y se ejercer precisamente por los rganos administrativos que la tengan atribuida como propia (artculo 12.1 LRJPAC),

A ese respecto puede verse el Real Decreto 640/2009, de 17 de abril, que establece la estructura orgnica bsica de todos los rganos superiores y Directivos de forma conjunta, as como los Reales Decretos publicados en el BOE de 30 de junio sobre distintos Ministerios que contienen, de forma pormenorizada, las atribuciones de los distintos rganos superiores y Directivos de distintos Ministerios cada uno de ellos. Tambin puede verse en relacin con el Ministerio de Educacin el posterior Real Decreto 1086/2009, de 3 de julio. 6 As, el Real Decreto 542/2009 del Presidente del Gobierno ha modificado el anterior Real Decreto 432/2008, de 12 de abril tambin del Presidente del Gobierno. Por su parte, el Real Decreto 640/2009, de 17 de abril, del Consejo de Ministros ha modificado el anterior Real Decreto 438/2008, de 14 de abril tambin del Consejo de Ministros. A su vez, el Real Decreto 1042/2009, de 29 de junio, sobre estructura orgnica bsica del Ministerio de Ciencia e Innovacin ha modificado el Real Decreto 1183/2008, de 11 de julio, de estructura orgnica bsica del mismo Ministerio.
5

salvo en los casos de delegacin y avocacin, cuando se efectun en los trminos previstos en las Leyes. Esa previsin del artculo 12.1 LRJPAC se complementa en el segundo prrafo de ese mismo artculo con la invocacin de otros mecanismos como la encomienda de gestin, la delegacin de firma y la suplencia, de los que se dice que no suponen alteracin de la titularidad de la competencia, aunque s de los elementos determinantes de su ejercicio. Todos esos mecanismos incluida, tambin, la delegacin y la avocacin, pese a que no se mencionan en el prrafo segundo del artculo 12.1, se considera que no afectan a la titularidad de la competencia, que sigue siendo del rgano que la tiene atribuida, sino a su ejercicio. Los ms importantes son, sin duda, la delegacin y la avocacin. Todos los mecanismos se regulan en los artculos 13 a 17 de la LRJPAC con bastante precisin, por lo que nos limitaremos aqu, remitiendo al estudio obligatorio de tales artculos, a hacer algunas precisiones. La primera, relativa a que la LOFAGE, y por tanto slo para el Estado, en su disposicin adicional decimotercera, ha aadido algunas precisiones a la delegacin y a la avocacin que es preciso tomar en consideracin en el mbito estatal. Entre ellas, la ms relevante es que la delegacin tiene que ser aprobada por el superior jerrquico del que dependa el rgano delegante si el delegado est subordinado al delegante. En el caso de que el delegado no est subordinado al delegante, debe autorizarlo el superior jerrquico comn a ambos, si pertenecen al mismo Ministerio; y si no pertenecen al mismo Ministerio, la autorizacin debe proceder del superior del rgano delegado. En el caso de la avocacin y delegacin de firma tambin para el mbito estatal, las mismas deben ser puestas en conocimiento del superior jerrquico del rgano avocante. Tal regulacin pretende controlar algo el ejercicio de la delegacin o de la avocacin, de forma que no dependa slo del rgano delegante.

Delegacin

11.

En lo que se refiera a la delegacin, deben subrayarse varios aspectos: A) Que la LBRL,7 en sus artculos 27 y 37 prev que el Estado y las

CCAA pueden delegar en los municipios el ejercicio de competencias en los trminos de dichos artculos. La delegacin en las Diputaciones Provinciales exige la previa consulta a la Comunidad Autnoma. Caben, por tanto, de acuerdo con estas Leyes, las delegaciones entre Administraciones, aunque en lo sucesivo nos referiremos a las delegaciones en el seno de cada Administracin. B) Que la delegacin puede hacerse en rganos de la misma Administracin (estatal, autonmica o local) aunque no sean jerrquicamente dependientes y en rganos de las entidades de derecho pblico vinculadas con cada Administracin (artculo 13.1 LRJPAC). Ello, sin perjuicio de las previsiones legales de delegacin entre Administraciones. C) Que las competencias relacionadas en el nmero 2 y 3 del artculo 13 son indelegables. Entre ellas debe destacarse: a) Asuntos referidos a relaciones con el Jefe del Estado, Presidencia del Gobierno, Cortes, etc. b) c) La adopcin de disposiciones de carcter general. La resolucin de recursos no puede delegarse en los rganos administrativos que hayan dictado el acto que se recurre. d) La delegacin de competencias que se ejerzan a su vez por delegacin. D) Que la delegacin y su revocacin deben publicarse en los Boletines o Diarios oficiales de la correspondiente Administracin.

Tambin lo prev la Ley 12/1983 de 14 de octubre del Proceso Autonmico en sus artculos 5 a 8.
7

E) Que en las resoluciones adoptadas por delegacin debe hacerse constar est circunstancia. F) Que la delegacin es revocable en cualquier momento por el rgano que la confiri.

Avocacin

12.

En lo que se refiere a la avocacin (artculo 14 LRJPAC), la misma

consiste en que los rganos superiores pueden reclamar para s el conocimiento de asuntos cuya resolucin corresponda a los rganos dependientes de aquellos. La avocacin debe motivarse y se notifica a los interesados en el procedimiento, sin que quepa recurso contra la avocacin, aunque pueda impugnarse en el recurso contra el acto que ponga fin al procedimiento.

Encomienda de gestin

13.

La encomienda de gestin (artculo 15 LRJPAC) se caracteriza porque

en la misma no se cede la competencia propiamente, sino que se encomienda a otro rgano de la misma Administracin, o de otra Administracin, la realizacin de actividades de carcter material o tcnico o de servicios, por lo que no se cede ni la titularidad de la competencia, ni los aspectos sustantivos de su ejercicio. La encomienda de gestin se formaliza documentalmente y se publica en el Boletn o Diario oficial correspondiente. No se puede encomendar la gestin de competencias pblicas a personas fsicas o jurdicas sujetas a Derecho privado.

Delegacin de firma

14.

La delegacin de firma (artculo 16 LRJPAC) que no es posible en

resoluciones de carcter sancionador ni en los supuestos en que hemos visto

que se prohbe para la delegacin, puede hacerse no slo en titulares de rganos, sino tambin en titulares de unidades administrativas. La delegacin de firma presupone el ejercicio de la competencia por el titular de la misma; lo nico que se delega es la firma de la resolucin que la sigue adoptando el titular de la competencia, aunque no sea l quien la firme.

Suplencia

15.

La suplencia (artculo 17 LRJPAC), por ltimo, se caracteriza porque el

rgano competente que resuelve sigue siendo el titular de la competencia, pero, por razn de vacante, ausencia o enfermedad del titular de ese rgano, ste es suplido, por quin se designe de acuerdo con las normas. En el caso del Estado, la designacin corresponde al rgano competente para nombrar al titular del rgano o, en su defecto, al rgano del que dependa aquel cuyo titular ha de ser suplido8. [Lectura necesaria para los pargrafos 24 a 29: PAREJO ALFONSO, Luciano: Derecho Administrativo, 2 ed., Tirant lo Blanch, Madrid, 2008, pp. 168 a 171. Alternativamente SNCHEZ MORN, Miguel: Derecho Administrativo. Parte general, 3 Ed. Pginas 243 a 250]

2.3.

MECANISMOS

DE

RESOLUCIN

DE

CONFLICTOS

DE

COMPETENCIA

16.
Aproximacin general a los conflictos de competencia

La competencia es un concepto que se aplica en todas las

Administraciones Pblicas, pero es un concepto general de la organizacin que se aplica tambin ms all del campo administrativo. As, la Constitucin habla en el artculo 149.1 de las competencias exclusivas del Estado y muchas de las
A diferencia de la suplencia que afecta al titular del rgano, la sustitucin afecta al rgano. Son casos de sustitucin aquellos en que la inactividad de un rgano determina la competencia de otro. Se han explicado ms arriba dentro de los supuestos de competencias concurrentes.
8

que se enumeran en ese largo listado son competencias legislativas y, por tanto, competencias de las Cortes Generales. Ello pone de manifiesto que estamos ante una categora de uso general en el mbito de la organizacin. Los conflictos de competencias pueden surgir entre el Estado y las Comunidades Autnomas a propsito de quin es competente para legislar sobre una materia, pero tambin quien lo es para resolver administrativamente una cuestin. En esos casos, la competencia para resolver esos conflictos corresponde al Tribunal Constitucional.9 Lo mismo ocurre con las Corporaciones Locales si entienden que las normas estatales o autonmicas con rango de Ley violan su derecho a la autonoma y a tal efecto pueden promover conflicto en defensa de la autonoma local en los trminos previstos en los artculos 75 bis a 75 quinquies de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional.

Conflictos de competencia en el seno de una Administracin.

17.

Pero, adems de esos conflictos entre distintas Administraciones10 o

entre una Administracin y el poder legislativo del Estado o de la Comunidad Autnoma, se pueden producir conflictos en el seno de una misma Administracin. Dado que no es posible que esas dudas o controversias queden sin resolver o generen inseguridad jurdica a los ciudadanos, la LRJPAC. en su artculo 20 ha previsto las tcnicas que permiten su solucin disponiendo que el rgano que se considere competente se dirija al que est conociendo de un asunto que estima que es de la competencia del primero. o bien. que el rgano

En el mbito de las competencias administrativas puede caber tambin el recurso a los Tribunales ordinarios. 10 En la resolucin de esos conflictos hay que tener en cuenta tambin el artculo 66 de la LRBRL.
9

que se considere incompetente remita las actuaciones al que considere competente. A partir de esa actuacin, y segn la respuesta del rgano requerido, se puede suscitar un conflicto positivo (los dos se consideran competentes) o negativo (ninguno se considera competente) que se resuelve de acuerdo con las leyes de cada nivel de Administracin. En el caso del Estado, adems del articulo 20 citado hay que tener en cuenta la disposicin adicional decimocuarta de la LOFAGE, as como el artculo 2.2 l) de la LGob. De acuerdo con este ltimo precepto la cuestin la resuelve el Presidente del Gobierno cuando el conflicto de atribuciones se suscita entre dos Ministerios. De acuerdo con la LOFAGE. los conflictos internos en el seno de un Ministerio se resuelven por el superior jerrquico comn. Las CCAA tienen sus propias normas sobre tales conflictos y. en el caso de las Corporaciones Locales. el artculo 50 de la LBRL regula el procedimiento para solventar el conflicto de atribuciones.

[Lectura SNCHEZ MORN, Miguel: Derecho Administrativo. Parte general, 3 Ed. Pginas 250 a 252. Tambin 243 a 250]

2.4.

PRINCIPIOS

TCNICAS

DE

LA

ORGANIZACIN E

ADMINISTRATIVA: INTERORGNICAS.

RELACIONES

INTERADMINISTRATIVAS

Aproximacin general

18.

Como sabemos, son varias las Administraciones pblicas existentes en

nuestro pas (Estatal, Autonmica y local) y dentro de cada una de ellas son muchos los rganos y organismos existentes. El principio de eficacia y especializacin determinan esa complejidad de cada Administracin Pblica.

Pero, esa complejidad en el seno de cada Administracin, al servicio de obtener todas las ventajas de la especializacin, no es incompatible con la necesaria unidad dentro de cada una de ellas. El artculo 3.4 de la LRJPAC establece as, como norma bsica de todas las Administraciones Pblicas, la de que cada una de ellas acta con personalidad jurdica nica para el cumplimiento de sus fines. Hay, as, el momento de la especializacin y el reparto y distribucin de competencias entre todos los rganos y organismos de una Administracin, pero tambin est el momento de la unidad para que la actuacin de todos ellos responda a objetivos y fines comunes. Una cosa es que los instrumentos de una orquesta sean diversos, con funciones y sonidos distintos (viento, cuerda, percusin, etc.), y otra que la funcin de la orquesta pueda llegar a cumplirse con una mnima eficacia si cada uno interpreta obras distintas y sin direccin alguna. Los rganos superiores (el Gobierno) de cada Administracin son los encargados de dar esa coherencia y sentido a la accin de cada Administracin pblica a travs de las tcnicas que vamos a examinar. En lo que hace a la coherencia en la actuacin de las diversas Administraciones existentes la cuestin es diferente, puesto que la existencia de esa diversidad de Administraciones responde a otras exigencias distintas de la especializacin. Las Administraciones autonmicas, por ejemplo, no son sino parte de un diseo constitucional que pretende la descentralizacin poltica y administrativa de las CCAA. Esa autonoma poltica comporta la capacidad de tomar decisiones propias y diferenciadas, que se quiere que sean precisamente diferenciadas; en todo caso, se trata de la posibilidad de que cada Administracin implante polticas propias con sus ventajas e inconvenientes. Lo cierto es que se busca romper la uniformidad.

Desde esta perspectiva, se comprende que la unidad de accin o la identidad organizativa de todas las Administraciones no slo es que no sea constitucionalmente posible, sino que es contraria a la idea misma de descentralizacin poltica. No obstante, la CE quiere que exista un mnimo comn denominador en el plano organizativo y en el plano de las polticas sectoriales. De ah, las competencias exclusivas que al Estado reserva el artculo 149.1 de la CE. En el plano organizativo y de funcionamiento, esa regulacin comn corresponde al Estado en los trminos del nmero 18 de dicho artculo, cuando se le reserva la ordenacin de las bases del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y el procedimiento administrativo comn. En el plano de los distintos sectores de la accin pblica los distintos nmeros del citado artculo 149.1 reservan al Estado competencias sobre las bases de una materia o sobre toda la materia de forma que exista una cierta garanta de unidad estatal, no incompatible con la descentralizacin del poder, en los aspectos que el constituyente ha considerado esenciales. Tambin en relacin con las Corporaciones Locales, aunque de forma mucho menos acusada, se da la circunstancia de que la unidad o uniformidad es incompatible con la autonoma para la gestin de sus propios intereses que les reconoce la Constitucin. Eso significa que pueden decidir sobre su propia organizacin y sobre su propia poltica local en el marco de la Ley. Ello no es incompatible con que en el plano organizativo la LBRL estatal establezca las lneas bsicas de la organizacin de las Administraciones Locales; tampoco lo es con el hecho de que las leyes sectoriales estatales o autonmicas de la accin pblica establezca la regulacin pertinente en cada materia que debe ser respetada por la Corporacin Local. Todo ello permite que, en lo organizativo y en lo funcional, haya una cierta coherencia en el conjunto de las actuaciones de la Corporaciones Locales.

Con esa perspectiva se trata de ver en los prrafos siguientes cules son las tcnicas y principios organizativos que permiten dotar de unidad la organizacin y el funcionamiento de la accin administrativa en el caso de los rganos de una misma Administracin y en el caso de diversas Administraciones, de la coherencia posible de la organizacin y el funcionamiento de las distintas Administraciones pblicas con el objetivo, en todo caso, de garantizar a los ciudadanos un tratamiento comn ante ellas.

Principios y tcnicas de organizacin en cada Administracin

19.

Si nos referimos a las tcnicas y principios de organizacin aplicables en

el seno de cada una de las Administraciones pblicas, es preciso remitirse al artculo 103. 1 de la CE, as como al artculo 3 de la LRJPAC, que establece como principios generales bsicos, y por tanto aplicables en todas las

Administraciones pblicas, los de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin. Debe notarse que hablamos de principios atinentes a la organizacin misma, si bien hay tambin principios de funcionamiento. Esa distincin ha sido asumida en la LOFAGE, como enseguida veremos. La concrecin de tales principios en cada una de las Administraciones pblicas se recoge en instrumentos normativos diversos. En la Administracin del Estado es, fundamentalmente, la LOFAGE la que concreta esos principios: en las autonmicas son las respectivas Leyes de Gobierno o Administracin, y en las Corporaciones locales, aparte de en sus reglamentos de organizacin o en las Leyes autonmicas de Rgimen Local, se recogen en la LBRL.

Principios y tcnicas en las Administraciones pblicas

20.

En el mbito de la Administracin del Estado, la LOFAGE en su

artculo 3 distingue entre principios de organizacin y principios de funcionamiento. Entre los primeros estn los de jerarqua; descentralizacin

funcional; desconcentracin; economa, suficiencia y adecuacin de los medios a los fines; simplicidad, claridad y proximidad al ciudadano y el de coordinacin. Entre los principios de funcionamiento se reconocen los de eficacia; eficiencia; programacin y desarrollo de objetivos y control de la gestin de los resultados; responsabilidad por la gestin; racionalizacin y agilidad de los procedimientos; servicio efectivo al ciudadano y objetividad y transparencia. De forma independiente, el artculo 4 de la LOFAGE proclama el principio de servicio a los ciudadanos, que es tanto un principio de funcionamiento como de organizacin (al obligar por ejemplo a establecer oficinas de informacin al ciudadano). No siempre es posible una separacin radical entre los principios de organizacin y los de funcionamiento, pues los efectos de unos inciden en los otros, pero su presentacin diferenciada en la LOFAGE puede servir para ordenarlos y subrayar la inclinacin de su centro de gravedad hacia lo organizatorio o lo funcional. En todo caso, principios como el de coordinacin pueden traducirse en la creacin de rganos especficos de coordinacin o bien en el establecimiento de tcnicas funcionales de coordinacin (reuniones, informes, etc.) que no llegan a crear rgano alguno. El significado de dichos principios se ha visto, en parte, en la leccin anterior por lo que no insistiremos en sta salvo en relacin con el significado del principio de jerarqua. Debe notarse que en las dems Administraciones pblicas los principios de organizacin se establecen en su caso en las Leyes autonmicas o en los reglamentos orgnicos de las Corporaciones locales, sin perjuicio de la aplicacin de las normas bsicas del Estado.

Principio de jerarqua

21.

El principio de jerarqua, como principio de organizacin, se traduce en

la necesaria estructura piramidal en la ordenacin de los rganos, de forma que desde la cspide de la organizacin Administrativa en el Estado representada por el Consejo de Ministros y por los rganos superiores debajo de cada rgano se van estableciendo o desplegando otros rganos que estn subordinados a los primeros de forma ramificada. Ahora bien, esa dimensin organizativa del principio es inseparable de su dimensin funcional que se traduce en las potestades de nombramiento, direccin, supervisin, ordenacin o sancin que detentan los superiores, que permiten dar cierta unidad y coherencia a la actuacin de toda la accin administrativa. No obstante, la jerarqua y la potestad de direccin tienen sus lmites, puesto que la competencia es irrenunciable y corresponde al rgano que la tiene atribuida de acuerdo con el artculo 12.1 de la LRJPAC. Por tanto, por ms que un rgano est subordinado a otro, ste ltimo no puede imponerle, sin ms, las decisiones que el primero ha de tomar. Sin embargo, los superiores pueden dirigir la accin de los inferiores como establece el artculo 21 de la LRJPAC mediante instrucciones y rdenes de servicio; esas instrucciones y rdenes de servicio despliegan su mxima eficacia cuando se trata de cuestiones de organizacin o de la apreciacin de la oportunidad de desarrollar determinadas polticas. Cuando se trata de la interpretacin del ordenamiento tambin tienen su eficacia. No es posible que tales instrucciones pretendan imponer el contenido concreto de una resolucin en la que no estn involucrados los aspectos anteriores, como cuando tratan de dar respuesta a una peticin concreta de un ciudadano que pide algo que est regulado por las normas con precisin (solicitud de una licencia de construccin en la que el rgano competente debe verificar si la peticin se ajusta a Derecho dados los elementos de hecho que concurren).

Sin embargo, esa potestad de direccin es muy importante para dotar de coherencia a la accin de todos los rganos de la Administracin. Potestad que va unida, adems, a la de vigilar, controlar, nombrar y cesar al titular del rgano.

Principios y tcnicas de las relaciones entre Administraciones

22.

En cuanto a los principios y tcnicas que determinan las relaciones

interadministrativas, ya se ha sealado su mayor complejidad por razn del reconocimiento constitucional mismo de la autonoma poltica de las CCAA y de la autonoma local. No obstante ello, el Estado, en su conjunto, tiene una unidad de sentido y el modelo constitucional, con las reservas al Estado del artculo 149.1 pretende que exista una cierta coherencia en la regulacin y la ejecucin de las materias que se han considerado ms importantes. Todo ello debe conciliarse con el respeto a la autonoma, pero sta se desarrolla en el marco de la Constitucin, de los Estatutos de autonoma y de la legislacin del Estado que pretende dotar de la coherencia indispensable la accin pblica. En el plano de las distintas Administraciones pblicas, en el que ahora se mueve nuestra reflexin, ello se traduce en algunos principios que deben presidir las relaciones administrativas y que vinculan a todas ellas por ser normas bsicas del Estado recogidas en la LRJPAC, en su artculo 3, adems de en sus artculos 4 a 10 todos ellos comprendidos dentro de un ttulo especfico de la Ley (el primero) cuya rbrica se refiere justamente a las Administraciones pblicas y sus relaciones. El principio bsico es el de lealtad institucional, que recoge en su arranque el artculo 4.1 y que se concreta en las siguientes exigencias: a) Respetar el ejercicio legtimo por las otras Administraciones de sus competencias.

b) Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses pblicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestin est encomendada a las otras Administraciones. c) Facilitar a las otras Administraciones la informacin que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias. d) Prestar, en el mbito propio, la cooperacin y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.

Para llevar adelante tales exigencias se ponen en pie diversas tcnicas de relacin. Unas, de carcter orgnico la creacin de rganos de relacin, como las conferencias sectoriales previstas en el artculo 5 de la LRJPAC y otras, de carcter funcional convenios de colaboracin o planes y programas conjuntos a que se refieren los artculos 6 y 7 de la LRJPAC. La multitud de relaciones que pueden establecerse, se configuran, a veces, sin distinguir claramente unas figuras de otras, como relaciones de colaboracin, cooperacin y coordinacin. En lo que hace a la Administracin Local, es la LBRL la que en sus artculos 10 y 55 a 62, entre otros, adelant la importancia de la regulacin de las relaciones entre Administraciones. Especial importancia cobran tales relaciones en un Estado

descentralizado e incorporado a la Unin Europea por cuanto las competencias del Estado y de las CCAA tambin de las Administraciones Locales no pueden ejercerse por las respectivas Administraciones sin coordinarse, cooperar o colaborar con las dems Administraciones. No es posible que las ejerzan con

la pura invocacin de las competencias exclusivas de cada cual y con indiferencia a las competencias de los dems y a su concreto ejercicio. El principio de lealtad institucional con todas sus manifestaciones se impone para una actuacin eficaz del conjunto11. [Lectura necesaria para los pargrafos 34 a 36 y para el examen de los distintos principios: PAREJO ALFONSO, Luciano: Derecho Administrativo, 2 ed., Tirant lo Blanch, Madrid, 2008, pp. 171 a 183. Alternativamente SNCHEZ MORN, Miguel: Derecho Administrativo. Parte General, 3 ed. pp. 252 a 261] LECTURAS COMPLEMENTARIAS: SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso: Derecho Administrativo, Iustel, Madrid, 2004, pp. 387-414. MARTN REBOLLO, Luis: Leyes Administrativas, Aranzadi, Cizur Menor, 2008, pp. 796-776.

NORMATIVA DE REFERENCIA: Constitucin Espaola. Estatutos de Autonoma. Ley 30/1992, de 24 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn. Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado.

Pinsese, por ejemplo, con ocasin de la pandemia de la gripe A, una eventual actuacin descoordinada del Estado y de las CCAA ante un fenmeno que no conoce de fronteras administrativas. Las reuniones en los ltimos meses de la conferencia sectorial de Sanidad es una respuesta orgnica ante una necesidad en que, sin poner en duda las competencias de cada cual, debe haber una respuesta cuando menos coordinada para que sea eficaz.
11

Leyes del Gobierno y/o de la Administraciones Pblicas autonmicas. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local.