Descentralizacion y Economia - Klauer

Alfonso
Klauer
III
n i c a z i l a r t n e c s e D A M O N O C E Y
Descentralizacin y Economa
Alfonso Klauer
1 edicin / Marzo, 2002 / Lima Per
www.nuevahistoria.com klauer@nuevahistoria.com
Descentralizacin y Economa Alfonso Klauer ISBN: En trmite Depsito Legal: En trmite www.nuevahistoria.com Alfonso Klauer, Lima, 2000
Reservados todos los derechos.
A mi hermano Samuel
ndice
Principios bsicos ................................................................ Recursos regionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Activos regionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Recursos presupuestales regionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Recursos municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Activos municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Recursos presupuestales municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Recursos comunes ................................................................ Definicin de competencias sobre activos comunes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Criterio geogrfico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Criterio econmico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Inversin: sustento de los recursos a distribuir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Identidad inversin --> beneficios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Agresiva poltica de concesiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Crear mercados y proyectos rentables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Recaudacin autnoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Solidaridad y redistribucin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fondos de Compensacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Beneficios a distribuir y redistribuir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Canon, una conquista reciente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Historia del canon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Monto del canon actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sistemas de distribucin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Lecciones jurdicas de esta historia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Irresponsable celeridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Grave falta de estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reprobable indolencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Cuestionable priorizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Lobbies discriminatorios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Descriteriada e inoportuna intromisin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Penosa inestabilidad jurdica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Falta de rigurosidad profesional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ininteligible e irresponsable enredo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Lecciones econmicas de esta historia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ausencia de canon = centralismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Impuestos = centralismo = pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La utopa robada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Financiamiento de la descentralizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Canon para la descentralizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El canon centralista: un triunfo pattico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Canon federal, canon descentralista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Canon de produccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Canon petrolero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Canon gasfero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Canon hidroenergtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Canon de servidumbre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Canon minero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Canon pesquero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Canon silvoagropecuario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rol histrico de la agricultura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19501999: Medio siglo en crisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Los golpes de la naturaleza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gasto intil, no inversin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Inversin agrcola discriminatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Inversin centralista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Consecuencias en infraestructura agraria y alimentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 5 6 6 7 7 8 8 9 9 11 11 13 14 16 17 19 20 21 21 22 23 26 26 26 27 28 29 30 31 31 32 37 38 38 47 48 51 52 52 53 55 55 60 68 77 81 85 87 88 89 97 101 103 107 108
Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 3
Hacia nuevas polticas alimentarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Monto del canon silvoagropecuario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Canon turstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Canon aduanero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Evolucin de las importaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Monto del canon aduanero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Canon total para la descentralizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Impuestos y descentralizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Presupuesto estatal, PBI y PBI per capita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Proyecciones de evolucin del PBI per capita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Proyeccin de evolucin del presupuesto estatal, canon e impuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Descentralizacin de los impuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Poltica de Compensacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Simplificacin tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IGV, el impuesto de la descentralizacin? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Recaudacin descentralizada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IGV y Fondos Compensatorios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reestructuracin del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El gigantesco, desbalanceado e inorgnico Estado centralista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Poder Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Otros organismos del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Estado = 25 % del PBI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Desbalance e inorganicidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Cuatro Sper ministerios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Un Supra ministerio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 Mini y Micro organismos pblicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Objetivo y principios fundamentales de la reestructuracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Metas de la reestructuracin y descentralizacin del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Propuesta de reestructuracin y descentralizacin inicial del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El Estado Federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Los estados regionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Presupuesto descentralizado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Propuesta de reestructuracin y descentralizacin definitiva del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Notas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ndice de grficos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
111 125 128 138 143 146 148 150 151 152 154 155 157 160 162 165 167 170 171 172 173 180 181 181 184 185 187 190 193 194 197 200 203 207 217
Principios bsicos
Recursos regionales
El proceso de descentralizacin no slo supone el traspaso de importantes atribuciones del Gobierno y del Estado Central a los Gobiernos y Estados Regionales. Supone tambin dotar a las regiones de recursos suficientes para su normal desenvolvimiento, pero, sobre todo, para que se impulsen hacia el desarrollo. En general, debe hablarse de hasta tres tipos de recursos: a) activos y recursos de capital de que hoy dispone y maneja el Estado Central, pero que se encuentran en las regiones; b) recursos presupuestales que siendo de carcter y destino regional, se vienen manejando desde Lima, y; c) transferencias crecientes que en el futuro vaya hacindose desde el Estado Federal a las Regionales Federales. Conviene tener presente los antecedentes constitucionales que sobre esta materia han existido en el pas. As, la Constitucin de 1933 tuvo las siguientes especificaciones importantes: Art. 194: Son rentas de los Concejos Departamentales: 1) Los productos de los bienes propios que la ley les seale; 2) las contribuciones prediales y mineras; 3) las contribuciones de patentes, industrial...; 6) el impuesto progresivo sobre la renta; 11) los derechos de concesin de bosques, terrenos eriazos y de montaa...; 12) los impuestos de carcter departamental... Art. 201 Los Concejos Departamentales pueden contratar emprstitos cuyos servicios de amortizacin e intereses no afecten ms del quince por ciento de sus ingresos del ltimo ao, y slo con el voto conforme de los dos tercios del Concejo. Todos los emprstitos que contraten los Concejos deben invertirse en obras de carcter reproductivo.
Activos regionales
Constituyen activos de cada Regin Federal los siguientes: Los bienes muebles e inmuebles que actualmente estn bajo el control del Concejo Transitorio de Administracin Regional CTAR. Los dems que, estando actualmente bajo control del Gobierno Central, a solicitud de las autoridades regionales sean transferidos a stas. Las tierras eriazas no denunciadas ni en curso de explotacin. Los bosques, minas, canteras, depsitos de recursos naturales y otros de este gnero que an no han sido denunciados ni puestos en explotacin. Las aguas de los ros, lagos y nevados. La riqueza ictiolgica martima que no sea de altura, hasta el lmite que por tal consideracin fijen las autoridades correspondientes del Gobierno Federal. Las empresas estatales de mbito estrictamente regional (en el caso de las hidroelctricas, por ejemplo, slo la fase de generacin). Las regiones, a iniciativa de sus autoridades, decidirn su futuro. En el caso de ser privatizadas o cedidas en concesin, los ingresos que se obtenga pasarn a constituir activo de la regin. Los legados y donaciones que se hagan a su favor.
Recursos presupuestales regionales

Constituyen recursos presupuestales de las regiones: Los ingresos que se obtenga por tributos y tasas impositivas existentes, y los que sean creados en y para la regin. La porcin de los tributos que capte el Gobierno Federal y que corresponda a las regiones. Las transferencias directas que haga el Gobierno Federal durante el proceso de descentralizacin, y correspondientes a cada una de las actividades que paulatinamente vayan asumiendo las regiones. Otras transferencias especficas que pueda hacer en lo sucesivo el Gobierno Federal. Las transferencias correspondientes a la regin en el Fondo de Compensacin Regional. Las rentas que produzcan sus bienes no privatizados. Los derechos peridicos que se pacte con los nuevos propietarios o concesionarios de las empresas regionales privatizadas.
Una parte del canon de explotacin y transformacin que pagan las empresas sujetas a ese rgimen. Los recursos provenientes de operaciones de crdito interno. Los legados y donaciones que se hagan a su favor.
Recursos municipales
El Estado Federal y los Estados Regionales debern reestructurar sus activos y recursos presupuestales de modo que queden completamente descentralizados, con la mayor cesin de recursos posibles a los municipios del pas.
Activos municipales
Constituyen activos de cada municipalidad los siguientes: Los bienes muebles e inmuebles que actualmente estn bajo el control de las mismas. Todos aquellos que, a solicitud de los Concejos Municipales, sean transferidos a las municipalidades por el Gobierno Federal y el Gobierno Regional. Todos aquellos que, como parte del proceso de descentralizacin, vayan siendo transferidos por el Gobierno Federal y los Gobiernos Regionales. Las empresas estatales de mbito estrictamente municipal (agua potable, generacin y distribucin elctrica de mbito provincial o distrital, etc.: y la empresa del Tren Elctrico en Lima, por ejemplo, que necesariamente debe pasar a competencia del Distrito Federal). Las tierras eriazas, minas, canteras, bosques, etc., que estn bajo la jurisdiccin de los distritos y provincias dentro del radio que, a partir de cada centro urbano, fije en cada caso el Congreso Regional (vase el grfico aclaratorio que al respecto se presenta ms adelante en el acpite Recursos comunes). Los legados y donaciones que se hagan a su favor. En el caso de la costa en particular, y en lo que corresponda en las dems zonas geogrficas del Per, los ros y los territorios agrcolas de sus cuencas son activos provinciales y, en consecuencia, estn bajo jurisdiccin de las autoridades de stas. De constituirse Juntas de Regantes, stas necesariamente deben contar con representantes de toda la cuenca, sin excepcin; y en la forma y proporcin en que, en cada regin, lo determinen coordinadamente las autoridades provinciales y las regionales competentes.
Recursos presupuestales municipales

Constituyen recursos presupuestales de las municipalidades: Los ingresos que se obtenga por tributos, contribuciones, arbitrios, licencias, tasas impositivas existentes, y los que sean creados en y para la municipalidad. La porcin de los tributos que capte el Gobierno Regional y que corresponda a las municipalidades. Las transferencias directas que haga el Gobierno Federal durante el proceso de descentralizacin, y aquellas correspondientes a cada una de las actividades que paulatinamente vayan asumiendo las municipalidades. Otras transferencias especficas que puedan hacer en lo sucesivo el Gobierno Federal y el Gobierno Regional. Las transferencias correspondientes a las provincias y distritos en el Fondo de Compensacin Provincial. Las rentas que produzcan sus bienes no privatizados. Los derechos peridicos que se pacte con los nuevos propietarios o concesionarios de las empresas municipales privatizadas. El canon o la parte del canon de explotacin y transformacin que pagan las empresas sujetas a ese rgimen, y las que se establezcan en el futuro. Los recursos provenientes de operaciones de crdito interno. Los legados y donaciones que se hagan a su favor.
Recursos comunes
En la inmensa mayora del territorio peruano, ste se encuentra dentro de la jurisdiccin de distritos, provincias o regiones eminentemente rurales. Y es all donde deber privilegiarse el esfuerzo de desarrollo; o mejor, donde debe orientarse la mayor parte de las inversiones. Actualmente, los distritos y provincias eminentemente rurales son geogrficamente inmensos. En el caso del rea amaznica, por ejemplo, algunos distritos son incluso ms grandes que regiones enteras de otras zonas geogrficas del Per. Es lgico esperar que paulatinamente se vayan creando en ellos nuevos distritos. Entre tanto, la inmensa mayora de los espacios rurales deben ser considerados como activos comunes, de all la necesidad de establecer no slo las competencias sino la modalidad como se distribuirn los beneficios a obtener con las nuevas inversiones.
Debe pues, anticipadamente, o en el menor plazo posible, definirse un sistema en el que queden bien precisadas las competencias de cada una de las distintas autoridades, y la forma como se repartir de los beneficios econmicos que se obtenga. Obviamente se entiende por competencia a las atribuciones para autorizar y negociar las caractersticas de todo nuevo proyecto de inversin. La autoridad competente ser la que obtenga los ingresos por autorizaciones, licencias, etc., salvo las autorizaciones y licencias de tipo urbano involucradas en cada proyecto que en tal virtud corresponden a los distritos. La decisin del sistema para definir las competencias es una tarea que, en funcin de las caractersticas geogrficas del territorio de cada regin, debern asumir los Congresos Regionales.
Definicin de competencias sobre activos comunes

En trminos generales, para definir la competencia sobre activos comunes puede pensarse en por lo menos dos sistemas complementarios y concurrentes. Ellos son: Criterio geogrfico. Criterio econmico. En primera instancia se aplicara el criterio geogrfico. Y en segunda instancia, y slo si modifica al criterio geogrfico, el criterio econmico. Criterio geogrfico Como muestra el Grfico N 1, puede aplicarse un criterio geogrfico como el ya sugerido, mediante el cual, dentro de un determinado radio, medido a partir de la plaza principal (o un punto equivalente) de cada centro poblado, la competencia corresponde a la municipalidad distrital; del lmite de ste a otro, a la autoridad provincial; y, de este ltimo al lmite geogrfico del distrito, a la regin. Como a su turno muestra el Grfico N 2, pueden presentarse por lo menos cinco casos distintos: Caso I: Autorizacin corresponde a las autoridades distritales. El proyecto queda circunscrito dentro del crculo de competencia del distrito. Autorizacin corresponde a las autoridades provinciales. El proyecto queda circunscrito dentro del crculo de competencia de la provincia. Autorizacin corresponde a las autoridades regionales. El proyecto queda circunscrito dentro del mbito de competencia de la regin.
Caso II:
Caso III:
Grfico N 1
Criterio de delimitacin de activos en distritos rurales
Lmite geogrfico del distrito
Plaza principal (eje central de la delimitacin) rea urbana Activo distrital Radio = 10 Km. Activo provincial Radio = 30 Km. Activo regional
Grfico N 2
Criterio de delimitacin de activos en distritos rurales / Casos
Activo provincial Caso I Dentro del activo distrital Caso IV Activo distrital
Caso II Dentro del activo provincial Activo provincial Caso V Activo distrital
Caso III Dentro del activo regional
Caso IV:
Caso V:
Autorizacin corresponde a las autoridades provinciales. El proyecto involucra mbitos de competencia distrital y provincial. Autorizacin corresponde a las autoridades regionales. El proyecto involucra mbitos de competencia provincial y regional.
En la prctica, sin embargo, tambin se darn otros casos como los siguientes: Caso VI: Autorizacin corresponde a las autoridades provinciales. El proyecto involucra jurisdicciones de dos o ms distritos. Caso VII: Autorizacin corresponde a las autoridades regionales. El proyecto involucra jurisdicciones de dos o ms provincias. Caso VIII: Autorizacin corresponde a las autoridades federales. El proyecto involucra jurisdicciones de dos o ms regiones. Criterio econmico Concurrente y alternativamente, y siempre que modifique la competencia surgida de la aplicacin del criterio geogrfico, se aplicara el criterio econmico. ste estara definido por el monto de la inversin a realizar en el proyecto. As, a ttulo de ejemplo: Competencia Inversiones Distrital: Provincial: Regional: Federal: Menores a 500 mil dlares De 500 mil a menos de 5 millones de dlares. Entre 5 y menos de 1 000 millones de dlares. Mayores a 1 000 millones de dlares.
Inversin: sustento de los recursos a distribuir

En las actuales condiciones del pas, y en particular sobre la base de su Estado, centralista, elefantisico e ineficiente, no es posible impulsar el futuro desarrollo del Per. Tal y como est organizado y estructurado actualmente, y ms all de lo que grandilocuente, engaosa y demaggicamente puedan decir nuestros gobernantes, el Estado peruano no puede no tiene ni tendr cmo solventar las enormes necesidades de inversin social (infraestructura vial, educacin, salud, etc.) que demandan los pueblos del Per. Mientras el Estado peruano no sea objeto de drsticas transformaciones, apenas dispone de un mnimo margen presupuestal
para inversin social. Como se ha visto, para el 2002 es a duras penas 663 millones de dlares. Cifra que largamente habra que multiplicar por diez o veinte, para que el pas pueda tener la seguridad de que hay posibilidades de desarrollo descentralizado. Pero, adems, nuestro Estado centralista ha sido, es y ser, incapaz de alentar la concrecin de muchas nuevas inversiones que, a travs de impuestos, reporten los grandes ingresos que se requiere para financiar la inversin social. Slo de la produccin y de los excedentes (canon, impuestos, etc.) que genere la nueva inversin productiva es de donde el pas puede obtener recursos para financiar la inversin social. A este respecto, la identidad que todos debemos internalizar es: inversin productiva > inversin social De all que se sostiene que el desarrollo (que en gran parte significa empleo e inversin social), se sustenta en inversin productiva, dado que es la nica que, al propio tiempo, garantiza plazas de trabajo estables e indefinidamente autosostenidas; y excedentes con los cuales solventar la inversin social. Pero nuestra obligacin vehemente debe ser crear desarrollo descentralizado. Y ello implica, pues, la mayor inversin descentralizada. Los recursos a explotar estn regados por todo el territorio. Pero no ser por generacin espontnea que se pondrn en produccin. Y, menos todava, si slo se mantiene al gobierno en Lima como el nico y dbil centro de impulso para nuevas inversiones reproductivas. No, todo el pas, millones de voluntades y miles de autoridades tienen que actuar, simultneamente, para alentar y que se concreten inversiones en todo el territorio. Nadie tendr ms entusiasmo, ms inters, ni lo har mejor, en cada lugar, que quienes residen en l. Hay que crear las condiciones para que ello ocurra. Pero, simultneamente, por que ya no hay tiempo que perder, debe potenciarse la capacidad de manejo de cada vez mayores recursos, y la capacidad de desarrollar proyectos y adoptar decisiones de inversin. De la misma manera que antes hablbamos de que el ejercicio democrtico se aprende con la prctica, aqu debemos enfatizar en que tambin el manejo de los recursos y las decisiones de inversin se aprenden con el ejercicio, y slo con l. Hoy, de la parte que corresponde al presupuesto del Estado Central, sumando las transferencias que se hace a los distritos del pas, ms los presupuestos de los CTARs, apenas el 5,7 % del presupuesto se decide autnomamente fuera de Lima.
A su vez, dentro del presupuesto de los CTARs, slo 44,3 millones de dlares corresponden a inversin. Dicha suma es apenas el 7,3 % del presupuesto total de inversiones previstas por el Estado para el 2002, que es el nico monto de inversin que se decide autnomamente fuera de Lima. En Chile, en cambio, ya en 1994 el 20,8 % de la inversin estatal se decida en las regiones, y para el 2002 est previsto el 47,4 %. Esto es, 6,5 veces ms que en nuestro pas. Nuestro pas tiene entonces que, acelerada y drsticamente, cambiar la forma como se maneja y decide el destino de los recursos pblicos, para que cada vez ms se proyecte tcnicamente y se decida fuera de Lima. El efecto de esa descentralizacin potenciar a las regiones, provincias y distritos, en la medida que mltiples tipos de especialistas sern necesarios para asumir esas responsabilidades: ingenieros, arquitectos, calculistas, especialistas en presupuestos, ingenieros sanitarios, electricistas, etc. Los efectos directos sern econmicos en tanto crecern los mercados regionales y locales. Pero el asentamiento de todos esos tipos de especialistas habr de contribuir, adems, a elevar la calificacin profesional promedio en todos los rincones del pas. Sin duda habr de argumentarse que la multiplicacin de unidades de proyectos de ingeniera en todo el pas para slo hablar de eso aqu, incrementar sensiblemente los costos que hoy, centralizadamente, se tiene por ese concepto. Por supuesto que los incrementar. Pero se es uno de los costos que tendremos que pagar por descentralizar el pas. O alguien ha imaginado que tan anhelado objetivo nos habra de resultar gratuito? Tendremos entonces que planternoslo de otra manera: se habr de ser uno de los tantos costos que tendr que pagar el pas por haber incurrido en el gravsimo error del centralismo. No obstante, y como se ha adelantado, sera absurdo considerar que la descentralizacin slo habr de significar costos, cuando inmensos sern los beneficios que, concurrentemente, habr de proporcionar al pas.
Identidad inversin > beneficios

Hay que crear las condiciones para que todas y cada una de las poblaciones del pas aprendan a proyectar e invertir sus propios recursos y las transferencias que se les asigne; y se esmeren en atraer y concretar inversiones privadas: miles de pequeas, en los distritos; cientos de grandes, en las provincias; y muchas muy grandes, en las regiones. Sin embargo, esto ltimo slo ser posible si en cada espacio en cada distrito, en cada provincia, en cada regin, la po-
blacin identifica e internaliza todas las formas de expresar la identidad que hemos mencionado antes: inversin productiva > inversin social inversin productiva > beneficios empleo, impuestos > beneficios = inversin social Hoy esa asociacin, simple pero trascendental, no pueden hacerla los pueblos del Per porque nunca han tenido ocasin de apreciar de cerca los elementos de esa identidad; y, ms an, nunca han tenido control sobre ninguno de los dos componentes de la misma. En efecto: Nunca han tenido en sus manos la posibilidad de promover la inversin productiva. Siempre ha estado en manos de Lima (que, sin embargo, nunca logr el ms mnimo xito). Nunca han tenido entonces la ocasin de captar directamente impuestos (nunca ha habido en provincias impuestos que captar). Nunca han tenido tampoco la oportunidad de decidir sobre inversin social. Siempre se les ha considerado como seres discapacitados, cuando no completamente incapaces. Ah estn, en el contexto del centralismo, el Ministerio de la Presidencia, el PRONAA, y el resto de las dependencias en Lima, para pensar por ellos, para decidir por ellos. En sntesis, se les ha retaceado hasta el extremo el sagrado principio de que cada pueblo tiene derecho a labrar su propio beneficio. Cmo romper con ese estado de cosas? Cmo quebrar ese nefasta y castrante inercia? Cmo, en fin, establecer, afianzar y consolidar en todo el territorio peruano la identidad inversin > beneficios? Segn ya puede verse, los pueblos del Per slo tienen que arrancarle al Estado centralista el derecho a aplicar autnomamente tres polticas, y las tres necesariamente concurrentes: El derecho a promover inversiones en sus territorios; El derecho a captar directamente los excedentes sociales que generen la nuevas inversiones, reteniendo directamente lo que les corresponde, y; El derecho a proyectar y aplicar la inversin social de los ingresos captados. Agresiva poltica de concesiones La casi nula capacidad de inversin social existente en el pas, y la previsiblemente escasa que habr en el futuro inmediaDescentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 14
to e incluso mediato, obligan a pensar en la necesidad de promover agresivamente inversiones sociales, y especficamente viales, bajo la forma de concesiones. Todos debemos entender la importancia estratgica extraordinaria que para el desarrollo tienen las comunicaciones fsicas. Debemos internalizar la idea de que las comunicaciones viales tienen la primera y ms absoluta prioridad entre las inversiones sociales. Incluso antes que educacin y salud. Mas debemos explicarnos, porque el asunto es verdaderamente importante y espinoso, y lo ltimo que quisiramos es dar lugar a malas interpretaciones. En ausencia de adecuadas vas de comunicacin, cada centro poblado tiene la necesidad de contar, por ejemplo, con por lo menos una escuela. En razn de ello (y aunque sa no es la nica razn), hoy en el Per hay 61 mil centros educativos, de los cuales 46 mil son establecimientos pblicos 1. Chile, en cambio, con el 55 % de poblacin, tiene algo menos de 11 mil centros educativos. Indica esa enorme diferencia que en el Per hay mejor cobertura educativa y mayor calidad de enseanza? No, como est dicho, y conforme lo da a conocer el Ministerio de Educacin del Per 2, los resultados vienen siendo precisamente inversos. En efecto, un estudio realizado por la UNESCO en 1998 revela cun significativamente mejores son los resultados que se viene obteniendo en Chile respecto del Per que, tanto para los medios urbanos como rurales ocupa las ltimas posiciones en Amrica Latina. Sobre la base del nmero de escuelas existente en Chile, y en relacin a nuestra poblacin, el Per debera tener 20 mil centros educativos. El excedente de 40 mil centros educativos demuestra, por lo menos, que hay tres mini o seudoescuelas (por denominarlas de alguna manera), all donde debera haber un bien implementado centro educativo. Ello queda reflejado en el hecho de que mientras el promedio de estudiantes por colegio en Chile es de 430 en el Per es de slo 140 estudiantes. Como bien se sabe, y directamente relacionado con esa cifra, un elevadsimo nmero de centros educativos en el pas, muchsimos en ubicacin aislada y remota, tienen deplorable condicin fsica, sin los ms mnimos equipamientos educativos ni sanitarios, para no mencionar deportivos. Y, por inaudito que parezca, con profesores que atienden al propio tiempo a alumnos de diversos grados que, en mltiples casos extremos, estn en la misma aula, bajo el mismo techo. Y todo ello como resultado, bsicamente, de la ausencia de vas de comunicacin. En presencia de stas, como en otros pases del mundo, los alumnos de distintos centros poblados cercanos asistiran a un
mismo colegio, ms grande, mejor equipado, con mejores maestros, personal de apoyo, etc. Y otro tanto puede decirse de los centros de salud. La integracin vial es fundamental. Habr de dar paso, necesariamente, al diseo y concretizacin de infraestructuras educativa y de salud ms racionales, mejor implementadas y, necesariamente tambin, de mejor calidad. De all, entre otras diversas razones, la indiscutible importancia estratgica del desarrollo vial. Y por eso tambin, entonces, la necesidad imperiosa de otorgarle privilegiada atencin. Mas sta, vista la estrechez de capacidad de inversin pblica, no podr ser sino a travs de un masivo sistema de concesiones privadas. S, todas las regiones, y todas las municipalidades provinciales y distritales, debern licitar concesiones tanto para la construccin como para el mejoramiento de la red vial. Y, supletoriamente, debern asumir directamente la responsabilidad en las vas que se considere de mayor importancia en cada espacio. Crear mercados y proyectos rentables Aun cuando el desarrollo se sustenta en inversin, y en inversin descentralizada en particular, nunca ser suficiente recalcar que no basta con concretar inversiones. Tienen que ser inversiones rentables! Es decir, econmica y societariamente rentables, o, si se prefiere, privada y socialmente rentables. Esto es, que satisfagan tanto los legtimos intereses de los inversionistas, y que generen adicionalmente excedentes de los que, tambin legtimamente, pueda usufructuar la comunidad: canon, impuestos, etc. Al inversionista, con una tradicin y experiencia social centenaria tras de s, no har falta pedirle que concrete proyectos rentables. Simplemente y llanamente, si los proyectos no son rentables en el papel y antes de comenzar, no los llevar a cabo. Y cada vez que se concrete un no, estar dejndose de crear empleo y dejndose de crear impuestos. La existencia de proyectos rentables supone siempre la existencia previa de mercados capaces de absorber la nueva produccin o los nuevos servicios generados. Sin embargo, la deplorable pobreza del Per representa, entre muchas otras cosas, precisa y lamentablemente, la carencia de mercados, ms an en las provincias, y ms todava en las ms remotas. Crear mercados mercados internos, es una obligacin fundamental de cualquier poltica econmica coherente e integral (mas no es en eso en lo que piensan nuestros gobernantes, ni la mayor parte de los economistas). Los nuevos proyectos que se
pongan en ejecucin en el pas no pueden estar pensados en satisfacer slo la demanda externa, que invariablemente se reduce siempre a productos primarios, sin transformacin. Por esa va como lo han demostrado Roca y Simabuko, nos mantendremos siempre pobres y, lo que es ms, con recursos naturales cada vez ms depredados. Bien se sabe que no es posible crear grandes mercados de la noche a la maana. Pero s es posible, en cambio, desarrollar ms rpidamente muchos pequeos mercados distritales, potenciar algunos medianos mercados provinciales, y dinamizar y hacer crecer a otros ms grandes mercados regionales. Pero a su turno, y para ello, resulta imprescindible transferir demanda consumidores hacia donde queremos desarrollar, potenciar o dinamizar mercados. De all, por ejemplo, la importancia de: transferir a miles de funcionarios pblicos de Lima a provincias; incrementar diferencialmente sueldos y salarios (pblicos y privados), para que sean ms altos fuera de Lima; no slo para incrementar directamente el consumo en esos mercados, sino para alentar el reflujo migratorio, que una vez ms acrecentara el volumen de los mercados provincianos. alentar la inversin descentralizada, porque los nuevos trabajadores estables y los funcionarios de las nuevas empresas incrementan la demanda; facilitar que descentralizadamente se capte el canon y los impuestos, porque ello invariablemente dinamizara las economas regionales y provinciales, y, entre otros; dejar que en cada espacio se decidan y proyecten las inversiones sociales locales, porque ello demandar afluencia de tcnicos y profesionales fuera de Lima. Recaudacin autnoma Resultar fundamental que, en el contexto del proceso de descentralizacin, los pueblos del Per puedan recaudar autnomamente los excedentes sociales, tanto el canon como los impuestos, generados por las nuevas inversiones; y tanto los propios como los de otras instancias del nuevo aparato estatal descentralizado del pas. La recaudacin autnoma y descentralizada, como est dicho, coadyuvar necesariamente a la dinamizacin de las economas locales. Mas tiene otro beneficio cuya importancia tampoco puede soslayarse.
En efecto, obligar a desarrollar pequeas administraciones tributarias en cientos y miles de espacios del territorio. Y ello, en s mismo, es tambin altamente beneficioso hasta en dos sentidos. Porque, en primer lugar, alentar el reflujo a provincias de tcnicos en la materia, contribuyendo a elevar la calificacin profesional promedio en provincias. Pero, adems, en segundo lugar, y de hecho, contribuir a incrementar la magnitud de cada pequeo mercado local. Significar ello un incremento de los costos de recaudacin? Por supuesto. Sin la ms mnima duda. Pero tngase cuidado, se elevarn los costos absolutos. E incluso los costos relativos. Pero muy probablemente se incrementara la recaudacin neta que es realmente lo que debe buscarse. Vemoslo. Los costos absolutos se incrementarn en tanto habr ms funcionarios y dependencias de recaudacin. No obstante, y sin mayor estmulo especial de por medio, es absolutamente comprensible que la recaudacin bruta y neta habr de incrementarse ms que el incremento de los costos correspondientes. La recaudacin descentralizada ser ms eficiente y ms barata. Por qu habr de incrementarse la recaudacin? Pues previsible y comprensiblemente por varias razones: a) porque habr ms funcionarios recaudadores, ms y mejor distribuidos en el territorio del pas; b) porque habr ms autoridades interesadas en el incremento de la recaudacin, y; c) porque la poblacin estar directamente interesada en concretar el mismo objetivo. Unos y otros tendrn conciencia de que de ello depende que se haga mayor o menor inversin social. Muchos ojos, pues, estarn pendientes de que haya la mayor recaudacin posible, y pendientes de que se produzca la menor evasin. Hoy eso slo importa a unas cuantas personas en Lima. Y, en verdad, no les importa mucho (ms les importa conservar sus sueldos y sus puestos, que nunca estn precisamente en relacin con la mayor o menor recaudacin que obtengan). Hoy el sistema centralizado de recaudacin tributaria obtiene aproximadamente un 15 % del PBI del pas. Y cuesta aproximadamente un 2 % del monto recaudado. As, en nmeros gruesos: Costo relativo 2 % Recaudacin bruta: 7 500 millones de dlares Costo absoluto de recaudacin: 150 Recaudacin neta: 7 350 Asumamos una vez ms como con bastante antelacin se hizo en este texto, que la evasin tributaria en el pas es del orden del 2 % del PBI. Asumamos tambin que la recaudacin tribuDescentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 18
taria descentralizada duplica los costos absolutos actuales; pero asumamos adems que logra captar la mitad de la evasin actual. Los resultados seran los siguientes: Recaudacin bruta: 8 000 millones de dlares Costo absoluto de recaudacin: 300 Recaudacin neta: 7 700 Y si a la misma nueva estructura de recaudacin descentralizada se le premiara adicionalmente, con por ejemplo el 33,33 % de sus ingresos, siempre que logre eliminar la evasin remanente, los resultados seran: Recaudacin bruta: 9 000 millones de dlares Costo absoluto de recaudacin: 400 Recaudacin neta: 8 600 Puede alguien todava poner en duda que la recaudacin tributaria descentralizada, y adecuadamente estimulada, sera significativamente ms eficiente que la actual?
Solidaridad y redistribucin
El titnico reto del desarrollo del Per no podr ser solamente una resultante de mltiples esfuerzos aislados. Necesariamente tiene que ser el resultado de esfuerzos concurrentes y complementarios, que recprocamente potencien el esfuerzo que habr de desplegarse en cada uno y todos los rincones del territorio. Ser imprescindible disear un esquema en el que se plasmen tanto la mutua solidaridad como un permanente proceso de redistribucin. Tanto porque un sistema solidario afianzar el sentimiento de unidad en todo el pas. Cuanto porque un sistema redistributivo permitir que los excedentes obtenidos maana en un espacio, potencien luego el desarrollo de otras reas cuyos excedentes, ms tarde, repontenciarn a su vez a las reas de donde vino el apoyo inicial. Una manera en que se plasmen ambos principios sera, por ejemplo, que de todo cuanto recaude un espacio determinado, una parte sea para disposicin propia y otra de aporte el Fondo de Compensacin correspondiente. As, en el caso de los distritos, una parte de cuanto recaudaran sera para el Fondo de Compensacin Distrital de la provincia a que pertenecen. Igual criterio se dara en el caso de las provincias, que en tal caso aportaran al Fondo de Compensacin Provincial de la Regin a la que pertenecen. Y, a su turno, las regiones contribuiran con el Fondo de
Compensacin Regional, al que lgicamente tambin aportara el presupuesto del Gobierno Federal. Hoy el nico mecanismo de compensacin existente es el que se concreta a travs de las transferencias del Gobierno Central a 1 819 distritos del pas. Mas no se conoce cmo ha sido diseado. Lo cierto es que, a travs de l como se aprecia en el Grfico N 3 , los distritos del departamento de Lima reciben ms transferencias que todos los de otros diez departamentos del pas juntos.
Grfico N 3
Fondo de Compensacin Municipal 2002

(Millones de Soles) 20
5 San Marn Apurmac Huancavelica Hunuco Lambayeque Ayacucho Arequipa Loreto La Libertad Ancash Junn Cajamarca Cusco Piura Puno Lima-Callao M. de Dios Moquegua Tumbes Tacna Pasco Ucayali Ica Amazonas
Slo los distritos de la provincia de Lima reciben ms transferencias que todos los distritos de Madre de Dios, Moquegua, Tumbes, Tacna, Pasco, Ucayali, Ica, Amazonas, San Martn juntos. El distrito de San Juan de Lurigancho recibe ms que todos los de los departamentos de Moquegua y Madre de Dios juntos. Y el distrito de Ate ms que todos los distritos de Tumbes. Todo indica que, si se han combinado y sopesado varios criterios, aquel al que ms peso especfico se le ha dado es al de poblacin. As las cosas, de hecho, se sigue alentando el crecimiento poblacional de la capital, por cierto en detrimento del resto del pas. Y ello, por decir lo menos, es absurdo. Ese absurdo slo es consistente con el ancestral criterio de clientelismo poltico que viene prevaleciendo en el Per, y que es impostergable erradicar. Fondos de Compensacin Aunque parezca recargado y hasta engorroso, postulamos que deben crearse hasta tres tipos de fondos de compensacin: Fondos de Compensacin Distrital Fondos de Compensacin Provincial y Fondo de Compensacin Regional Los primeros permitiran, al interior de cada provincia, compensar entre los distritos existentes. La responsabilidad de tales fondos, y el manejo de las transferencias a los distritos estara a cargo de las autoridades provinciales. Los fondos de compensacin provincial haran lo propio entre las provincias de cada reDescentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 20
gin, y la responsabilidad correspondera a las autoridades de sta. El Fondo de Compensacin Regional tendra por objeto compensar entre las regiones, y estara a su turno bajo responsabilidad de las autoridades del Gobierno Federal. As, aquello que a primera vista parece complejo, resulta ms bien simple: cada autoridad maneja un fondo, que, para ms seas, est directamente referido al mbito en que se desenvuelve. Lo cual es sustancialmente distinto a cuanto ocurre hoy, en que, desde Lima, las autoridades del Ministerio de Economa y Finanzas asignan los fondos para los mil ochocientos distritos del pas, cuyas realidades simplemente desconocen. Para todos los casos el criterio de compensacin debera ser el mismo. A nuestro juicio, entre otras variables deben intervenir: a) distancia vial terrestre respecto de la capital administrativa del fondo, b) pobreza y, c) poblacin. En los dos primeros casos en razn directamente proporcional; y en el ltimo en razn inversamente proporcional. As, por ejemplo, para el caso del Fondo de Compensacin Regional, a mayor distancia vial terrestre respecto de Lima, y a mayor pobreza, mayor transferencia. Y a menor poblacin, mayor transferencia. Ser la nica forma de reforzar las economas de los centros poblados ms distantes, ms pobres y de menor poblacin, para que lentamente vayan reteniendo, primero, y atrayendo, despus, a ms poblacin. Las capitales regionales y provinciales seran entonces las referencias para los correspondientes fondos de compensacin provinciales y distritales.
Beneficios a distribuir y redistribuir

En trminos generales puede agruparse en dos grandes rubros los distintos tipos de ingresos que obtendrn las distintas unidades geogrficoadministrativas del pas (distritos, provincias y regiones): canon e ingresos tributarios. Para ambos tipos de ingreso, y para todas las circunscripciones, es que planteamos que una fraccin sea directamente utilizada en el rea donde se gener el ingreso, y la fraccin restante sea transferida a un fondo de compensacin. Canon, una conquista reciente Por canon se entiende, actualmente, y en trminos generales, a la fraccin con que participa una poblacin de los ingresos que obtiene el Estado por la explotacin de los recursos naturales del territorio de aqulla. Las disposiciones legales que han regido y rigen el canon, independientemente del monto que le asignaban o asignan, hablan de l como de la participacin adecuada de cada zona producDescentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 21
tora, como en el caso del Art. 121 de la Constitucin de 1979, del Art. 77 de la Constitucin vigente de 1993, y el de la Ley 26472 que modific este ltimo artculo; o hablan de la participacin (...) que les corresponde, como en el caso de la Ley 26390; o de participacin efectiva y adecuada, como en el caso de la ltima disposicin sobre la materia, la Ley 27506, de junio del 2001. Por la enorme importancia que tendr el canon en el futuro de la economa de los pueblos del Per, desde que como se ver, estn en juego miles de millones de dlares, nos vamos a permitir una digresin en torno al canon, a su historia, y al trajinado y manoseado monto que se ha asignado al mismo, en tanto que hay importantes lecciones que sacar de todo ello. Historia del canon Segn parece, el antecedente ms remoto del canon, minero especficamente, se cre en 1923 con la dacin de la Ley 4642. Al ao siguiente, a travs de la Ley 4928, surgi a su vez la primera versin del canon petrolero. El 1969, mediante Decreto Ley 18076, se cre el canon pesquero; que luego, en 1971, fue modificado por el Decreto Ley 18814; y un ao ms tarde, mediante Decreto Ley 19295, fue vuelto a modificar. En 1976 se estableci el moderno canon petrolero y, a su vez, el primero geogrficamente circunscrito. En efecto, el Art. 1 del Decreto Ley 21678 fij el canon de petrleo en el departamento de Loreto, por un trmino de diez aos. En principio, habra sido la Constitucin de 1979 la primera que, aunque slo implcitamente, se refiere a la existencia del canon. As, el Art. 121 expresaba que corresponde a las zonas donde los recursos naturales estn ubicados, una participacin adecuada en la renta que produce su explotacin.... A fines de 1981, al aprobarse la Ley 23350, del Presupuesto General de la Repblica para 1982, el Art. 161 dispuso la creacin de un sobrecanon petrolero. En 1982, el Art. 1 de la Ley 23538 dispuso que el canon petrolero beneficiara a Loreto hasta la total extincin de dicho recurso natural. Y poco despus, mediante Ley 23630, en junio de 1983, se hizo extensivo el derecho al canon petrolero (y gasfero) a los departamentos de Piura y Tumbes. Y hoy el departamento de Ucayali tambin usufructa de ese beneficio. En 1991, mediante el Decreto Legislativo 708, Ley de promocin de inversiones en el sector minero, el Art. 2, inc. f) hace una primera referencia indirecta al moderno canon minero.
La Constitucin de 1993, a travs del Art. 77, hace la primera referencia constitucional especfica al canon. Pero al ao siguiente, el espritu de dicha disposicin fue violentado con la Ley 26390. Y, nuevamente al ao siguiente, por expresa modificacin constitucional, el texto original de dicho artculo fue cambiado mediante la Ley 26472. En 1995, mediante el Decreto Supremo N 8895EF, el Ministerio de Economa y Finanzas dio disposiciones legales en torno al canon minero. Actualmente, a la luz de la Ley 27506, de julio del 2001, han quedado establecidos, adems de los canon petrolero y gasfeso, los canon minero, hidroenergtico, pesquero y forestal. Y, tericamente, en virtud del mismo dispositivo, y de lo dispuesto en la Ley 26821 (Ley Orgnica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales), de 1997, son tambin susceptibles de generar canon otros recursos naturales como el agua, superficial y subterrnea; el suelo y el subsuelo de uso agrcola y pecuario; la diversidad biolgica, los recursos elicos y geotrmicos; la atmsfera y el espectro radioelctrico; e incluso el paisaje natural. Monto del canon actual En verdad, ms all de todos los pretextos con los que se arguye el vaivn legislativo, en sta, como en otras materias, prcticamente todos los cambios importantes han tenido que ver con la cuanta de los recursos en juego, en este caso, el monto del canon. Y, aunque resulta difcil probarlo, nuestra hiptesis es que, la mayora de las veces, el fundamental, cuando no el nico propsito de los legisladores de turno, ha sido el de reducir la fraccin destinada a las poblaciones de las zonas productoras. Empecemos revisando los cambios operados en los textos constitucionales. La Constitucin de 1979 indicaba que el canon era una fraccin en la renta que produce la explotacin de los recursos naturales. A su turno, la versin original del Art. 77 de la Constitucin de 1993, indicaba que era una fraccin del impuesto a la renta percibido (por el Estado) por la explotacin de los recursos naturales. Y, tras la reforma, est vigente que es una fraccin del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la explotacin de los recursos naturales. En 1969 el canon pesquero fue originalmente el 1,5 por ciento del valor FOB puerto peruano de cada exportacin de harina de pescado y de harina de ballena, y era considerado como un gasto de las empresas productoras, previo al clculo del impuesto a la renta. En marzo de 1971 un ao antes de que estallara uno de los fenmenos ocanoatmosfricos ms graves que ha afectado a la industria pesquera peruana, fue elevado al 3%,
y considerado siempre como gasto de las empresas. Al ao siguiente, en medio de la crisis a la que dio origen el aludido fenmeno, y siempre como gasto, fue disminuido al 2 % del valor FOB de las exportaciones harineras. Sin embargo, todas esas disposiciones han quedado derogadas. Rige actualmente lo que dispone el Art. 13 de la Ley 27506: es el 50 % del total de los Ingresos y Rentas que percibe el Estado de las empresas dedicadas a la extraccin comercial de pesca de mayor escala, de recursos naturales hidrobiolgicos de aguas martimas, y continentales lacustres y fluviales. El 1976, al crearse el moderno canon petrolero para Loreto, fue fijado en el 10 % advalorem sobre la produccin total de petrleo.... Pero desde 1982 entr en vigencia el sobrecanon equivalente al 2,5 % del valor de la produccin petrolera de la selva. ste, destinado inicialmente para beneficio exclusivo de Ucayali, se ha hecho extensivo a otros departamentos productores de petrleo. En 1983, al hacerse extensivo el beneficio del canon petrolero a Piura y Tumbes, aunque planteado con sutileza, fue drsticamente cambiado para dichos departamentos por el 10% de la renta que producen la explotacin del petrleo y gas.... En 1994 en una tpica y demaggica disposicin, se dispuso que el canon (petrolero, y sin especificar si incluyendo o no al sobrecanon) no podr ser en ningn caso menor a la suma que cada circunscripcin hubiese recibido en el ao 1994. En el futuro, pues, ya no habran de ser ni el 10 o 12,5 % advalorem, ni el 10 o 12,5 % de la renta, sino siempre igual o ms que lo que se distribuira en 1994. La ley vigente, 27506, en su Art. 10, expresa que el canon petrolero mantiene las condiciones de su aplicacin actual, derogndose cualquier disposicin que se oponga. Para el caso de Loreto, Piura, Tumbes y Ucayali segn parece pues, porque el enredo legal es difcil de desentraar, rige, si el 12,5 % de la renta que produce la explotacin de petrleogas; y el mnimo distribuido en 1994; sta, como mnimo; y aqul, si representa un monto mayor. Para el caso del canon gasfero, resultante de la explotacin del gas natural y condensados creado como resultado del gran descubrimiento en proceso de explotacin del gas de Camisea, en el Cusco, el Art. 11 del la Ley 27506, expresa que es el 50 % de los ingresos que perciba el Estado por el pago del Impuesto a la Renta y las Regalas que perciba el Estado derivado de la explotacin de este recurso natural. Para el caso del canon minero, el Decreto Supremo N 8895EF dispuso que fuera el 20 % del impuesto a la renta captado por el Estado; y el Art. 9 de la vigente Ley 27506 especiDescentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 24
fica que es el 50 % del total de los Ingresos y Rentas que pagan los titulares de la actividad minera por el aprovechamiento de los recursos minerales.... Mas es el nico caso en el que se hace adems la siguiente precisin: monto que no podr ser afectado por los beneficios e incentivos tributarios que recaigan sobre el Impuesto a la Renta. En el caso del canon hidroenergtico, el Art. 12 de la misma ley dispone que es el 50 % del total de los Ingresos y Rentas pagado por las concesionarios que utilicen el recurso hdrico para la generacin de energa. Y, finalmente, en el caso del canon forestal (y de explotacin de fauna silvestre), el Art. 14 de la citada ley expresa que es el 50 % del pago del derecho de aprovechamiento de productos forestales y de fauna silvestre. En sntesis, segn disponen el Ttulo V de la Ley 27506, y otras disposiciones vigentes, el canon equivale a los siguientes porcentajes de los a su vez siguientes ingresos que percibe el Estado: Canon Minero Petrolero Gasfero Hidroenergtico Pesquero Forestal % 50,0 12,5 50,0 50,0 50,0 50,0 Base del clculo Total de los ingresos y rentas Renta Impuesto a la renta y regalas Total de los ingresos y rentas Total de los ingresos y rentas Derecho de aprovechamiento Disposicin Art. 9 Art. 10 y Leyes 23630 y otras Art. 11 Art. 12 Art. 13 Art. 14
Como es obvio y como acabamos de destacar, cuatro son las distintas bases para el clculo del canon. Una de ellas, el total de los ingresos y rentas que percibe el Estado, es comn al canon minero, el hidroenergtico y el pesquero. Y para cada uno de los otros tres tipos de canon hay otras sendas bases de clculo distintas. Hay sin embargo dos absurdos adicionales en los que debe ponerse nfasis: a) durante la discusin parlamentaria de la ley segn se constata en el Diario de Debates del Congreso 3, ni la comisin especializada, ni ningn representante mostr clculo alguno en funcin al cual establecer tales diferencias. stas, como puede deducirse entonces, han sido slo el resultado del buen saber y entender de nuestros legisladores, y; b) ninguna de las leyes correspondientes define taxativamente, con claridad meridiana, qu rubros de ingresos del Estado deben entenderse como comprendidos para las distintas bases de clculo. La imprecisin es grave si se tiene en cuenta que, cuando se habla del canon gasfero, especficamente se seala impuesto a la renta y regalas. De lo cual se deduce que, cuando en otros
casos se habla del total de los ingresos y rentas, debera incluirse a otros impuestos como el general a las ventas, el selectivo al consumo, los ingresos aduaneros, etc. No obstante, de lo contenido en el Diario de Debates, queda ms o menos definido que ninguno de ellos est incluido. Con qu objeto se utilizan entonces conceptos distintos? Deben los usuarios remitirse al Diario de Debates para tener en claro el contenido de las leyes? Sistemas de distribucin Para los canon actualmente instituidos hay dos sistemas de distribucin dentro de las poblaciones beneficiarias. El canon petrolero, conforme a lo dispuesto por el Art. 2 de la Ley 23630, se reparte en 60 % a los Gobiernos Regionales, para el caso y por ahora, de Tumbes, Piura, Loreto y Ucayali; y 40 %, dividido en partes iguales, entre todas las municipalidades provinciales de dichos departamentos. Y para todos los canon restantes, el Art. 5.2 de la Ley 27506 dispone que se distribuyan de la siguiente manera: a) 20 % para la municipalidad provincial o entre las municipalidades provinciales en que se encuentra localizado el recurso natural; b) 60 % para las municipalidades provinciales y distritales del o los departamentos en que se encuentra localizado el recurso natural, y; c) 20 % para el o entre los gobiernos regionales correspondientes. Lecciones jurdicas de esta historia Irresponsable celeridad Empecemos pues, en primer lugar, por aquello que eventualmente podra parecer anecdtico, aunque sin margen de duda no lo es. Nos referimos a la inaudita y extraordinaria celeridad con que en el Congreso peruano se dictaminan algunas disposiciones legales, que, como en el caso que revisaremos, demand apenas dos minutos! Puede alguien imaginar que efectivamente en slo ese tiempo el Congreso de la Repblica defini, por ejemplo, el canon forestal, con un monto intrnseca y esencialmente menor que todos los otros, an cuando habr de regir para un recurso que ocupa el 44 % del territorio de nuestro pas, o ms de 560 mil kilmetros cuadrados del Per? El debate y aprobacin de la Ley del Canon se produjo el viernes 15 de junio del 2001. Sin embargo, el dictamen que finalmente se debati haba empezado a tomar curso en la Comisin de Energa, Minas y Pesquera del Congreso el 18 de octubre del 2000, es decir, ocho meses antes, cuando lleg a sus manos el proyecto 0606 que haban presentados los congresistas Daniel Estrada y Janina Soria. En el nterin, se sumaron otros cinco
proyectos, el ltimo de los cuales, el 1268, propuesto por las municipalidades de Moquegua y Tacna, se present el 23 de enero del 2001. Esto es, a su turno, cinco meses antes del debate en el Pleno del Congreso. Tiempo, pues, hubo y suficiente para que surgiera, cuando menos, un dictamen profesional y legislativamente decoroso. No hubo tal, ni mucho menos. Baste decir, por ahora, que el canon forestal no estuvo previsto en el dictamen sustitutorio o proyecto de ley que present a debate del Congreso la Comisin de Energa, Minas y Pesquera que presidio el congresista Rmulo Mucho. La notable y grave omisin, sorprendentemente, no fue observada por ningn congresista de la Amazona, sino que fue puesta de manifiesto por un congresista limeo: Guido Pennano. Y, luego, reiterada y vehementemente, exigi la subsanacin el congresista por San Martn, Marciano Rengifo. Y, slo cuando se estuvo a punto de pasar a votacin, se hizo eco de ella el ponente, congresista Rmulo Mucho. Al final, sin debate, en dos minutos, se aprob el canon forestal. De all, pues, junto con otras razones complementarias que tambin revisaremos, su esperpntico contenido. Pues en el monto discriminatorio y menguado como ha quedado dispuesto, atenta contra los intereses de los pueblos amaznicos. Pero, muy en particular, contra los secularmente postergados herederos de los antis de nuestra vieja historia, los ms genuinos dueos de la vasta riqueza forestal de la selva peruana. Grave falta de estudio Imagina alguien que, estando en juego con la Ley del Canon miles de millones de dlares como despus lo demostrara el congresista Manuel Masas, se incursionara en el debate parlamentario de tan importante dispositivo legal, sin dictamen de la Comisin de Economa del Congreso? No pues. Pero aun cuando inverosmil, cierto. El propio Pleno del Congreso, en la misma sesin, e inmediatamente antes de iniciar el debate de la ley, aprob exceptuarse de conocer ese dictamen, esa opinin, ese estudio. Y lo aprob sin que ningn congresista opinara ni a favor ni en contra de tan incalificable desprecio por la opinin e informacin tcnica. Cmo decidir por los tipos de canon y los montos de cada uno sin cifras a la mano? Sin anlisis de sensibilidad para cada una de los canon. Sin los presupuestos con que cada canon, en diferentes alternativas, alcanzara a beneficiar a cada regin del pas. Sin el estudio del impacto que el incremento en los canon existentes, y los nuevos a crear, tendra en el presupuesto del Gobierno Central. Sin propuestas de eventual incremento proDescentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 27
gresivo general o especfico para cada canon. Sin las cifras que ostensiblemente habran puesto de manifiesto la imperiosa necesidad de involucrar al canon o los canon en Fondos de Compensacin, etc. En resumen, sin ninguna informacin. Slo, pues, al ojmetro. A la luz de los reclamos del corazn, los chispazos de la razn y los deslices de la sinrazn. As cualquiera legisla. As ahora lo entendemos mejor que antes, le result muy fcil a la mafia fujimontesinista tragarse al Congreso (y a cuanto ttere con cabeza se le puso por delante). Una hiptesis alternativa, que no puede dejar de tenerse en cuenta, es que, sabiendo el Pleno del Congreso qu viene normalmente de sus comisiones, bien pudo razonar y asumir que era lo mismo contar o no con el dictamen de la Comisin de Economa. Vaya consuelo: mal sin ese dictamen, igual con ese dictamen. As, insistimos, cualquiera legisla. Pero as tambin podemos afianzar nuestro concepto de como tambin llegan al Congreso candidatos cuyo nico argumento es un buen 13 en el traste. Por otro lado, en infinidad de textos y disposiciones legales se relaciona al canon con la descentralizacin. All estn para demostrarlo, entre otros, los Arts. 121 y 77 de las mismsimas constituciones de 1979 y 1993, respectivamente. Quin entonces podra explicar por qu los proyectos de Ley del Canon no llegaron tambin a la Comisin de Descentralizacin del Congreso? Y por qu sta de la que ya formaba parte el congresista Luis Guerrero, presidente de la actual, no reclam, como corresponda, sus inobjetables derechos de estudio y opinin al respecto? A diferencia de la Comisin de Economa, que formal y finalmente result exceptuada de su obligacin, la Comisin de Descentralizacin, de manera realmente vergonzosa, se autoexceptu. Vaya responsabilidad! Difcilmente encontraremos una respuesta satisfactoria. Difcilmente algn miembro de aqulla Comisin de Descentralizacin tendr un argumento convincente, honesto, digno de creerse, para dar cuenta de su profundo y reprochable silencio, de su olmpico quite. Muy fcilmente, por el contrario, quiz tejan pretextos o hilvanen falasias; o, tambin, profesen inexcusables mentiras. Veremos. Reprobable indolencia Por qu no hubo dictamen de la Comisin de Economa sobre los proyectos de Ley del Canon? Acaso porque no tuvo tiempo para evacuar su opinin tcnica? Quiz porque los proyectos llegaron a la hora undcima a manos del congresista Vctor
Joy, primero, y Luis Alva, despus, presidentes sucesivos de ese grupo especializado? No, tanto el primero como el ltimo de los proyectos citados llegaron a esa comisin en las mismas fechas en que llegaron a la de Energa, Minas y Pesquera. Esto es, con los mismos ocho y cinco meses de anticipacin. Tiempo, pues, tambin hubo. Harto suficiente. Y entonces? No resulta sorprendente que habiendo sido ambos congresistas ministros de Economa y Finanzas, y dada la experiencia que por ello supuestamente al menos puede atriburseles, no advirtieran oportuna y cabalmente cun importante y trascendente era el tema que se les haba encomendado estudiar? Ni cuntos multimillonarios recursos iban a ponerse en juego con esa Ley del Canon que haba empezado a esbozarse? Ni cmo lo que al final la ley dispusiera eventualmente repercutira en el presupuesto fiscal del pas? Cmo entender que no advirtieran nada de aquello en lo que supuestamente estaban con suficiencia entrenados? Tenemos derecho a presumir, ms bien y alternativamente, que intuyendo claramente el asunto prefirieron lavarse las manos, evadir su responsabilidad, y no comprarse el pleito? O debemos imaginarlos tan capaces como el que menos? O tan indolentes como el que ms? Cuestionable priorizacin Ningn analista serio podra soslayar este otro cargo a los presidentes, pero tambin a los integrantes, de aquellas Comisiones de Economa del Congreso. Y es que lo que pasaremos a mostrar demuestra fehacientemente la existencia de un muy cuestionable criterio de priorizacin en la mente de los personajes en cuestin. En efecto, una semana antes del debate y aprobacin de la Ley del Canon, fue debatida y aprobada la Ley 27483 sobre responsabilidad solidaria de los agentes de aduana. El proyecto correspondiente, N 1316, fue presentado por el Poder Ejecutivo el 31 de enero del 2001. Es decir, ms de cien das despus que el primero sobre el canon. Y, no obstante, y en ese caso, la Comisin de Economa s evacu el dictamen correspondiente. En sntesis, la Comisin de Economa del Congreso formul antes, y con menos tiempo de estudio, un proyecto que le haba llegado despus que todos los proyectos sobre la Ley del Canon. Era aqul ms importante que stos? No, ni con medio dedo de frente podra alguien concluir eso. Pero fue acaso la nica excepcin? No. En la misma sesin, tambin con dictamen favorable de la Comisin de Economa, se discutieron y aprobaron los proyectos
de ley 1727 y 0416 sobre establecimiento de la Oficina Sub Regional del Banco Mundial en Lima, y sobre las Centrales Privadas de Informacin de Riesgos, respectivamente. El primero presentado muy posteriormente al primer proyecto sobre el canon, y el segundo casi simultneamente con l. Eran ms importantes que el del canon? Tampoco. As, pues, no uno sino tres proyectos distintos, y obviamente menos importantes, fueron privilegiados en la Comisin de Economa del Congreso por sobre los correspondientes a la Ley del Canon. Con qu criterio se prioriza lo no prioritario, y se posterga lo trascendente? Quiz el siguiente prrafo nos ayude a entender este aparente sin sentido. Lobbies discriminatorios S, segn parece, esta es una hiptesis harto verosmil. Porque en efecto, por ejemplo, al momento de sustentar ante el Pleno del Congreso el proyecto 1316, el congresista y ex Ministro de Economa y Finanzas, Luis Alva, hizo saber que la Asociacin de Agentes de Aduanas del Per le haba solicitado al presidente del Congreso formalmente por lo menos, que interponga sus buenos oficios, a fin de que, en la brevedad posible, se plantee al Pleno del Congreso la aprobacin del referido proyecto 4. Obviamente funcionaron los buenos oficios del Presidente del Congreso, del Presidente de la Comisin de Economa, del Congreso en pleno, as como del Poder Ejecutivo. Es decir y no nos vamos a engaar, funcionaron los lobbies desplegados ante todos ellos por los Agentes de Aduanas del Per. Como tambin los del Banco Mundial y, quiz, los de importantes personajes afectados por los efectivamente cuestionables informes de las centrales de informacin de riesgos (y deudas). Estamos acaso cuestionando la legitimidad de los lobbies? No, mientras no recurran a recursos vedados son un recurso legtimo en la defensa de los intereses individuales e institucionales. Lo que est en cuestin es entonces que existan lobbies y lobbies. Es decir, los que dan resultados y los que no. Veamos en base a qu hacemos esta afirmacin. El congresista Luis Alva, fundamentando el dictamen sobre el proyecto 1316, argument que, en el fondo, con l se buscaba corregir un error y una injusticia que se est cometiendo con [los] agentes de aduanas en el Per. Argumento justo y moralmente incuestionable. Y, sin duda, en defensa de los legtimos intereses de algunos cientos de peruanos. Pero acaso los sustentos de fondo de los proyectos de la Ley del Canon no eran igualmente justos y moralmente tambin inobjetables? Pero con una diferencia sustantiva: con ellos se estaba reivindicando la defensa de los igualmente legtimos intere-
ses, pero de ms de veinte millones de peruanos. Siendo as, por qu en este caso no se evacu el dictamen de la Comisin de Economa? Quiz porque el lobbie de millones de pobres del Per, sigue pesando menos que los del siempre minoritario conjunto de poderosos? Cmo si no explicar que funcionen los lobbies de los agentes de aduanas y no los lobbies de otros millones de peruanos? Es que no son los mejores agentes de lobbie de los pueblos del Per de sus representantes en el Congreso, o muchos de ellos, cuando menos? Ser, para terminar, que todava puede seguirse sosteniendo que el Congreso realmente legisla a espaldas del pueblo o, en el mejor de los casos, considerando a ste como la ltima rueda del coche? Descriteriada e inoportuna intromisin Debemos recordar, para concluir con esta parte del anlisis, que el debate y aprobacin de la Ley del Canon se produjo el viernes 15 de junio del 2001. Esto es, cuando apenas faltaban 45 das para que asumiera sus funciones el nuevo gobierno. Estamos planteando que el Congreso debe paralizarse en las semanas o meses previos a la transferencia del mando? Ciertamente no. Ocurra sin embargo que, a todas luces, para todo el mundo menos para el conjunto de los integrantes del Congreso que cesaba, objetivamente la composicin del nuevo Poder Legislativo era en trminos polticos, ideolgicos y morales muy distinta. Y, en honor a la verdad, sin vergonzantes trnsfugas, ms decente. Lo cual ya es decir bastante. Mxime en un pas como el nuestro, donde la poltica no se cuenta, ni con mucho, entre las instituciones ticamente ms acreditadas. Pues bien, slo a la luz de la citada constatacin objetiva, haba sobradas razones para esperar que, de tener ocasin, el nuevo Congreso dara una Ley del Canon diferente. Para qu, entonces, el desatinado anticipo, la descriteriada e inoportuna ingerencia? Acaso para que muchos o algunos congresistas sobre todo aquellos que no haban sido reelegidos pudieran regresar en olor de santidad a sus pueblos, y hasta moralmente tuvieran razones para increpar a sus bases el error de no haberlos vuelto a elegir? Y, quiz tambin, para que en infeliz consonancia con la inercia histrica legislativa, la ley terminara durando lo que un suspiro? S, es posible. Porque aqu, en el Per, todo es posible. Penosa inestabilidad jurdica Sospecha alguien que delira nuestra imaginacin? No, aqu como en Macondo, la realidad es ms inverosmil que la
fantasa. En efecto, como para no desilusionar a nadie, ya hay actualmente en el Congreso, y previsiblemente por ahora, nueve proyectos para modificar la Ley del Canon recin aprobada! Nueve, s, nueve! Son los siguientes: 0638, proponiendo la modificacin del Art. 6; 0648, creando el canon cafetalero; 0747, para modificar los Arts. 5 y 11; 0815, sobre el canon y sobrecanon en Piura y Tumbes; 0904, postulando el cambio de los Arts. 5 y 9; 1087, acortando el plazo para la reglamentacin de la ley; 1174, planteando cambios en torno al canon petrolero; 1383, planteando cambios a diversos artculos, y; 1498, proponiendo modificar el Art. 5. Pero hay ms, es decir, ms sorpresas. Y son a su vez las siguientes: El proyecto 1383, como era de esperar, proviene del Poder Ejecutivo, aquel al que la descriteriada ingerencia del anterior Congreso le gan por puesta de mano. Mas, oh nueva sorpresa!, es el nico del que a la fecha en que este prrafo se redacta 5, an no se difunde su texto en la pgina web del Congreso. Qu querr cambiar el gobierno del presidente Toledo? El proyecto 0638 est suscrito, entre otros, por el congresista Luis Guerrero, actual presidente de la Comisin de Descentralizacin, y miembro de la que se autoexculpado de emitir dictamen en junio de este ao. Los proyectos 0815 y 0904 estn suscritos, entre otros, por el congresista Luis Alva, presidente de la Comisin de Economa que, tras no emitir dictamen, fue exculpada por el Pleno del Congreso al debatirse la Ley del Canon. Y, el proyecto 1087, presentado por la Clula Parlamentaria Aprista, esto es, tambin por el congresista Luis Alva, aunque pobres, contiene cifras y clculos como muchos de los que tanta falta hicieron durante el debate de la ley. Qu comentarios podra hacerse ante tanta barbaridad? Qu calificativos endosar a estas alturas del partido? Con la sinceridad de siempre, esta vez preferimos callar. Bien vale ya un discreto y cuidadoso silencio. Sobre todo porque hay ms, mucho ms que decir an. Falta de rigurosidad profesional En esta penosa historia del legicidio, el anlisis de lo estrictamente formal pero que afecta el fondo las cosas, esto es, el
estudio del discurso explcito de todas las leyes a las que hemos aludido, muy probablemente refleja bien cuanto ocurre en todo nuestro ordenamiento legal. En este sentido, quiz lo primero que asoma a la mente es cun poco rigurosos habr que decir poco profesionales? son nuestros legisladores y constitucionalistas de turno. Cuando en la Constitucin de 1979 se precis que el canon implcito, porque recordemos que no se le menciona como tal era una fraccin en la renta que produce la explotacin de los recursos naturales, fue una simple omisin no precisar que hablaban de la renta que percibe el Estado; o, en su defecto, realmente queran referirse a la renta total producida por la explotacin...? Porque sta, la de las empresas que explotan los recursos, es siempre mayor que la porcin que entregan al Estado como impuestos. Por qu no fueron lo suficientemente precisos? Tan obvia era la imprecisin, que fue corregida en el artculo original correspondiente de la Constitucin de 1993 por: una fraccin del impuesto a la renta percibido por la explotacin.... Mas como a su vez dej de precisarse que se hablaba de impuesto a la renta percibido por el Estado, fue necesario indicarlo en el texto con el cual se cambi la Constitucin en 1995. Pero a su turno en sta ya no se habla slo del impuesto a la renta sino del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado.... Pero esta ltima resulta una nueva imprecisin. Porque, en efecto como pudo apreciarse durante las deliberaciones de la vigente Ley del Canon, da lugar a que se pueda pensar que el total de los ingresos... incluye, por ejemplo, derechos de explotacin, regalas, impuesto a la renta, impuesto a las ventas, impuesto selectivo al consumo, y quiz otros tributos. Quiz tan o ms sorprendente que esas imprecisiones sea el hecho de que en los debates de algunas leyes, como en este caso la del canon, los presidentes de las comisiones especializadas, u otros congresistas, exponen definiciones ms o menos precisas, ms o menos rigurosas, que a la postre sin embargo no aparecen finalmente en las leyes, que es precisamente donde deberan estar. Como vimos, todas las referencias oficiales sobre el canon lo califican como una participacin adecuada de la poblacin... Pues bien, pueden considerarse igualmente adecuado el canon definido alternativamente como: 1) participacin del 10 % advalorem; 2) del 10 % de la renta de la empresa; 3) del 10 % del impuesto a la renta percibido por el Estado, y; 4) del 10 % de todas las rentas percibidas por el Estado; siendo que pueden ser cifras muy desiguales? El ejemplo hipottico que presentamos resulta bien ilustrativo (asmase las cifras en millones de dlares).
Concepto Valor de ventas de petrleo Renta o Utilidad final de la empresa Impuesto a la Renta pagado al Estado (30 %) IGV sobre las ventas pagado al Estado (18 %) Distintos canon posibles 1) 2) 3) 4) 10 % advalorem 10 % de la renta de la empresa 10 % del impuesto a la renta obtenido por el Estado 10 % de todas las rentas percibidas por el Estado
Empresas petroleras A B 250,0 100,0 33,3 10,0 45,0 18,0
25,0 3,3 1,0 5,5
10,0 1,8
Bajo ningn criterio es lo mismo que el canon sea 25 millones de dlares, como resulta en el caso 1) para la empresa A; que 0 dlares, como resulta en los casos 2) y 3) para la empresa B. Ni son iguales esas cifras a las que resultan en los otros casos. Cmo puede legislarse con tanta ligereza? Y no es una grosera burla calificar de adecuado a un canon de 0 dlares? De otro lado, y en perspectiva geogrfica, con qu criterio a un departamento, como Loreto, se le asign el canon tipo 1), y a otros, como Piura y Tumbes, se les asign el tipo 3), significativamente menor? En todo caso, ms razonable habra sido asignar un canon ms elevado a estos ltimos, porque llevan un siglo entregando el petrleo de su subsuelo sin recibir un centavo, en tanto que el canon a Loreto lo viene beneficiando casi desde el inicio mismo de la produccin. Segn el congresista Daniel Nez 6, sin gozar de ningn tipo de canon, las poblaciones del extremo norte del territorio peruano han visto extraerse de su suelo tanto como 30 mil millones de dlares en petrleo. En tal virtud, sin haber estado en prctica el canon del 10 % advalorem, por ejemplo, simple y llanamente han sido histricamente despojados de 3 mil millones de dlares. Haba hartas razones para resarcirlos adecuadamente. Pero no se hizo as. Por su parte, cun seriamente estudiadas pueden considerarse aquellas disposiciones emanadas durante el gobierno de Velasco, mediante las cuales, en slo cuatro aos, el canon pesquero pas sucesivamente del 1,5 al 3 y luego al 2 % del valor FOB de las exportaciones harineras? A su turno, pero esta vez en perspectiva poltica, en mrito a qu el segundo gobierno de Belande redujo drsticamente el canon petrolero del 10 % advalorem que fij el gobierno de Morales Bermdez, para Loreto; al 10 % de la renta, para el caso de Piura y Tumbes? Y por qu en este ltimo caso tampoco se
precis si era la renta de las empresas o la renta percibida por el Estado? Para concluir, por qu durante el gobierno de Paniagua, al dictarse la vigente ley del canon, Ley N 27506, se dispuso en los casos de los canon minero, hidroenergtico y pesquero que sean el 50 % del total de los Ingresos y Rentas...; en el caso del canon gasfero que sea el 50 % los ingresos por Impuesto a la Renta y las Regalas....; y en el caso del canon forestal que sea el 50 % del pago del derecho de aprovechamiento...? Puede alguien mostrar los estudios tcnicos en los que sustent las diferencias, y los criterios que las justifican? Como se recuerda, en el caso del monto del canon minero indicamos que slo en l la ley vigente especficamente seala que no podr ser afectado por los beneficios e incentivos tributarios que recaigan sobre el Impuesto a la Renta. Un ejemplo hipottico puede aclararnos las cosas (asmase tambin las cifras en millones de dlares). Concepto Valor de ventas de minerales Renta o Utilidad final de la empresa Reinversin: 100 % de utilidades Impuesto a la Renta pagado al Estado (30 %) Derechos de vigencia de la explotacin pagados al Estado Distintos canon legislados 1) D. S. N 8895EF (20 % del impuesto a la renta) 2) Ley 27506 (50 % del total de ingresos, sin benef. tribut.) Es decir, en el caso 1), al amparo de lo dispuesto por el Decreto Supremo N 8895EF, la empresa minera X, habiendo reinvertido ntegramente sus utilidades, no pag impuesto a la renta y, en consecuencia, tampoco hubo lugar a canon para las poblaciones de las zonas productoras. se fue exactamente el argumento que esgrimi el congresista Ronnie Jurado 7 durante la discusin del proyecto de la vigente Ley del Canon. Porque, en efecto, la reinversin de Southern en Toquepala, por lo menos en 1999, haba dejado a Tacna y Moquegua sin canon. As, para resolver el problema, la vigente Ley 27506 dispone que el monto del canon minero no podr ser afectado por los beneficios tributarios a la reinversin. En otras palabras, aunque las empresas reinversoras no paguen impuesto a la renta, de todos modos habr canon. Mas, para sorpresa de todos, de lo 8,5 0,9 3.5 Empresas mineras X Y 300,0 150,0 40,0 16.7 40,0 5,0 5,0 2,0
que no da cuenta tan reciente ley, es, en tal caso, quin y de dnde paga el canon correspondiente? Durante el debate, el propio congresista Jurado, seguramente convencido de que saba lo que deca, expres que lo pagaran las empresas: ya no solamente pagarn (...) el 20 % del impuesto a la renta, sino que pagarn el 50 %... 8. Ms adelante, durante el mismo debate, Jurado y gran parte de los miembros del Congreso fueron claramente ilustrados por el congresista Manuel Masas 9. ste, en efecto, precis que, tcnicamente, no correspondera pagarlo a las empresas sino el Estado, poniendo en juego como veremos, el recurso de una renta ficta (renta supuesta aunque efectivamente no percibida por el Estado). En el ejemplo que acabamos de presentar, bajo la ley vigente, caso 2), la empresa minera X slo pagara al Estado 5 millones de dlares por derechos de explotacin. Pero el canon resultante sera 8,5 millones de dlares [(12 que resultaran de un ficticio impuesto a la renta + 5 de derechos) / 2)]. La diferencia, pues, en la prctica, y para concretar el canon a que tienen derecho las poblaciones de reas mineras, tendra que pagarla el Estado recurriendo a otros de sus ingresos. Mas esa obligacin, a diferencia de lo que ante un caso muy similar expresamente se especific en la Ley 26390, esta vez fue omitida en la Ley del Canon. Imagina alguien que el amenazante embrollo est slo referido al caso de las explotaciones mineras? Ojal fuera as. En efecto, y sorprendentemente, puede ocurrir no slo en la minera. Y es que el Art. 4.1 de la ley en cuestin expresa: Las personas naturales o jurdicas podrn acogerse a cualquier beneficio o incentivo tributario que recaiga sobre el Impuesto a la Renta, slo despus de haber cancelado el monto que corresponde al canon. Puede ocurrir en cualquier tipo de explotacin de recursos naturales, dado que este artculo no hace restrictivo el asunto a la minera. Para qu, entonces, el Art. 9 estipula intilmente la especificidad de la minera a ese respecto? No obstante, por si fuera poco cuanto venimos observando, en la ltima lnea del penltimo prrafo acaba de quedar en evidencia un problema an mayor. En efecto, dispone que sern las empresas, ya como personas naturales o jurdicas, las que tienen que cancelar el monto que corresponde al canon. Lgica y tcnicamente tanto en el terreno de la contabilidad, como de la economa y del derecho asista toda la razn al congresista Manuel Masas. Mas primero el Congreso, con la firma de Carlos Ferrero, su Presidente, y Henry Pease, su Segundo Vicepresidente; y luego el Ejecutivo, con la firma de Valentn Pa-
niagua, Presidente, Javier Prez de Cuellar, Presidente del Consejo de Ministros, y Javier Silva Ruete, Ministro de Economa y Finanzas; terminaron dndole la razn al congresista Ronnie Jurado. As se construye an el sistema jurdico con que se manejan las cosas en nuestro pas. Formalmente son deplorables las imprecisiones de muchsimas leyes incluidas las Constituciones. Inauditas las contradicciones en que incurren. Inimaginables todos los contrasentidos. Y nefastos los vaivenes del inacabable, engorroso y kafkiano cuerpo legal del Per. Ininteligible e irresponsable enredo En segundo lugar, aunque ya sin requerirse mayor desarrollo, puede sostenerse que estas leyes como casi todas en el pas, habida cuenta de sus imprecisiones y otras perlas, resultan siempre tan complejas y enrevesadas, que no puede sino pensarse que estn hechas por abogados y cuasi juristas para que, en funcin de los intereses que representan otros miembros de esa cofrada, slo las entiendan y desenreden si pueden, otros abogados. Resulta absolutamente obvio que ninguno de quienes han legislado en esta materia ha tenido nunca en mente al poblador peruano. Para nuestros legisladores, segn parece, no es una obligacin que les leyes sean total y perfectamente inteligibles por todos los peruanos. Si entienden bien, y sino tambin, parece ser su consigna. Los integrantes de la Defensora del Pueblo tendrn que asumir una nueva obligacin al respecto: defender al pueblo contra la infame agresin que significa el ininteligible cuerpo jurdico del pas. A este respecto surge entonces nuestra tercera observacin. Si no fuera por el recuento que nos hemos visto obligados a hacer, tampoco tendramos hoy conciencia de cunto y cmo han cambiado tantas leyes en el transcurso de nuestras vidas. Esto muestra si no demuestra, cun escasamente son difundidas nuestras leyes. Y, por eso, cun poco calan en nuestra conciencia. Planteamos para un estudio de ciencia poltica y sociologa, una nueva hiptesis: al centralismo elitista no le interesa, no le conviene, que las leyes, o por lo menos algunas, se difundan mucho. Eso, entre otras cosas, le permite que, sin mayor escndalo, pueda cambiarlas con las misma facilidad con que las dict. Y, sobre todo, siempre en concibulo, de espaldas al pas. El ir y venir de las leyes no es una excepcin en nuestra patria. Es ms bien la norma, lo cotidiano, lo habitual. Pues bien, sa es una buena prueba de que legislar viene siendo una accin absolutamente irresponsable, en el sentido de que, finalmente, nadie resulta responsable ni asume responsabilidad por tan nefasto vaivn, ni por las conductas que lo suscitan.
Frente a tan importante constatacin, en el contexto de la descentralizacin deber operarse de modo drsticamente distinto. Todas y cada una de las leyes salvo ante catstrofes, debern darse con y tras un estudio concienzudo, con prepublicacin sin excepciones, con participacin tcnica multidisciplinaria, con amplio debate pblico, etc. Y, una vez aprobada, bajo mandato constitucional, deber tener una vigencia de por lo menos veinte aos. Con derecho a desacato y rebelda si se cambia antes de ese plazo. Ello sera suficiente para que los legisladores inviertan su tiempo en dictar nuevas leyes, en vez de malgastarlo en cambiar las precedentes. Nada de lo que planteamos debe hacer aorar a algunos la tan mentada bicameralidad. Ella tampoco fue nunca garanta de estabilidad en las leyes. Baste recordar que hubo dos cmaras legislativas en el perodo 19801991, y fue en l donde se dio la mayor cantidad de cambios y normas imprecisas a las que nos hemos referido. Surge entonces como importantsima leccin que, adems, todas las leyes deben contar con adecuada difusin y pedaggica explicacin masiva. Es absurdo que su difusin se circunscriba a la publicacin en el diario oficial. Lecciones econmicas de esta historia Ausencia de canon = centralismo Nos queda sin embargo por analizar los aspectos ms trascendentes del sistema, esto es las consecuencias de que se legislara como se ha venido haciendo y, en particular, que precisamente no se legislara ni dispusiera la existencia de canon generalizado, o sus equivalentes, durante los 180 aos de nuestra vida republicana. A todas luces, la ausencia de canon, y en general el impedimento de que las provincias retengan parte de la riqueza generada en su suelo, puede considerarse una de las principales modalidades con que se ha afianzado el centralismo del poder, y se ha producido la concentracin de la riqueza en Lima. Es posible calcular el monto de la riqueza natural extrada de nuestro territorio? Y cuantificar el valor de la misma? Y, entonces, estimar siquiera en nmeros gruesos la magnitud del canon que habra producido, y que no se ha distribuido entre las provincias del Per, sino del que, a travs del Estado, se ha concentrado fundamentalmente en Lima? S es posible. Pero no con la precisin que en rigor se debera. Entre otras razones, pero principalmente, porque el Estado, sistemtica e inercialmente, diremos, sigue haciendo lo indecible para que el asunto no llegue a desentraarse. De un lado,
porque se sigue escondiendo la informacin bsica como secreto de estado. Y, de otro, porque all donde se dispone de alguna informacin, sta es incompleta. La burocracia estatal, hasta ahora, es incapaz de elaborar informacin mnimamente aceptable, y til para el pas. No obstante, es posible componer un cuadro que, aunque incompleto, permite conocer la gigantesca magnitud de la riqueza extrada, su valor aproximado y, en consecuencia, el canon que habra producido. Empecemos el caso del petrleo. De la informacin que proporciona el Ministerio de Economa y Finanzas para el Presupuesto Fiscal para el 2002, se conoce por ejemplo que los departamentos de Piura, Tumbes, Loreto y Ucayali, habrn de recibir un canon ascendiente a casi 62 millones de dlares. Puede estimarse esa cifra tambin como un adecuado promedio anual desde 1900 por ejemplo? Resulta muy difcil saberlo. Intentemos entonces por otro camino. El Anuario Estadstico de Hidrocarburos 2000, del Ministerio de Energa y Minas 10, muestra que el pas ha producido desde 1863 las siguientes cantidades de petrleo por rea geogrfica: rea geogrfica Costa Norte (Piura, Tumbes) Zcalo Continental (Piura, Tumbes) Selva Norte (Loreto) Selva Central (Ucayali) rea Surcordillerana (Puno) Total Desde 1863 1955 1971 1939 1906 Millones de barriles 1 094,1 298,3 826,7 21,1 0,3 2 240,5
Es decir, en el perodo 18632000 el Per produjo 2 240,5 millones de barriles de petrleo. Mas cul puede estimarse como el valor de esa produccin? Resulta difcil llegar a una cifra definitiva, poco discutible. Recurdese que el valor de este producto, desde 1973 en adelante, no slo subi drsticamente sino que viene fluctuando de manera incesante. El precio ha llegado a estar buen tiempo por encima de 30 dlares por barril. De la informacin recientemente referida que el congresista Daniel Nez present al Congreso en junio pasado, puede colegirse que para la produccin del extremo norte del pas l ha estimado un valor promedio de 21,5 dlares por barril (el dato es bastante digno de tomarse en cuenta porque el ingeniero Nez ha sido muy alto funcionario de PetroPer). Hoy, sin embargo, el valor promedio es del orden de 18 dlares / barril, segn estadsticas que proporciona el FMI 11.
Asumiremos este ltimo dato tambin como promedio ponderado histrico por barril de petrleo. En tal virtud, la produccin extrada tendra un valor de 39 700 millones de dlares y, entonces, el canon petrolero correspondiente un monto de 3 970 millones de dlares. De otro lado, la Selva peruana, produjo y export una gran cantidad de caucho a partir de la dcada de los ochenta del siglo XIX y por espacio de 70 aos. No hemos encontrado cifras de produccin y menos un dato que permita estimar el valor de la misma. Se sabe s que su importancia en el contexto de las exportaciones peruanas creci de 9 %, en 1897, a un muy significativo 22 % en 1907 12. Nos permitiremos asumir que el canon cauchero fue el 10 % de la cifra que hemos asumido para el petrolero. Habra reportado entonces 397 millones de dlares. Para la minera hemos podido encontrar cifras muy precisas sobre la produccin y los perodos correspondientes 13, pero no as sobre el valor. A efectos de estimar ste, asumimos para el clculo los precios que hemos encontrado en INTERNET para el 29 de diciembre del 2001. Los impresionantes resultados son los siguientes: Mineral Antimonio Bismuto Cadmio Cobre Estao Hierro Indio Molibdeno Oro Plata Plomo Zinc Total Perodo
(desde)
Produccin
Toneladas
Valor
Millones de $
1915 1914 1943 1903 1936 1953 1945 1915 1901 1903 1903 1901
53 786 35 568 19 052 15 284 000 295 000 199 938 000 106 109 192 1 202 87 684 10 038 000 22 679 000
22 192 1 139 5 096 14 547 17 156 5 054 17 418 82 602
Es decir, slo para los productos para los que ha sido posible estimar el valor, que sin duda son sin embargo los ms representativos, el Per habra producido y exportado minerales por el equivalente actual de 82 602 millones de dlares desde 1901. Y el canon minero correspondiente habra sido de 8 260 millones de dlares. Las curvas de volmenes exportados de los principales minerales las presentamos en el Grfico N 4. Para el caso de la minera queda retrotraernos a cuanto ocurri en el siglo XIX. Veamos. Durante los primeros aos de la Repblica aun cuando en general el pas lo desconoce, el Per fue un gran exportador de de oro y plata. Hacia 183839 el pas
100 aos de produccin minera en el Per

600 400 200
Grfico N 4
Cobre (Miles deTon)
1900 300 200 100
10
20
30
40
1950
60
70
80
90
00
Plomo (Miles deTon)
1900 1 000 750 500 250
10
20
30
40
1950
60
70
80
90
00
Zinc (Miles deTon)
1900 12 000 9 000 6 000 3 000
10
20
30
40
1950
60
70
80
90
00
Hierro (Miles deTon)
1900 3 000 2 000 1 000
10
20
30
40
1950
60
70
80
90
00
Plata (Miles deKg)
1900 150 100 50
10
20
30
40
1950
60
70
80
90
00
Oro (Miles deKg)
1900
10
20
30
40
1950
60
70
80
90
00
exportaba entre dichos metales preciosos 6,5 millones de soles de la poca, que representaban el 8081 % de nuestras exportaciones 14. Y, trados a valor presente, equivalen aproximadamente a 5 410 millones de dlares de hoy 15. Hacia 1820, sin embargo, y segn hizo saber San Martn al gobierno ingls, las exportaciones peruanas eran de 6,2 millones de pesos 16. De ese monto, Luis Benjamn Cisneros estim que el 52 % era por exportacin de minerales 17. Actualizado el valor inicial, podemos inferir entonces que las exportaciones de oro y plata en 1820 fueron del orden de 2 690 dlares de hoy. La comparacin permite intuir cun grandemente quedaron sacrificadas las exportaciones de metales preciosos como consecuencia de la guerra de Independencia. Pero, tambin cunto se recuperaron en las dcadas posteriores, en que sostenidamente habra subido en el orden de casi 4 % anual. Tasa sin embargo sensiblemente inferior a la que manifestaran otros productos ms adelante. Para las primeras seis dcadas de la historia republicana peruana, bien vale tener presente que su economa manifest una expansin casi prodigiosa y de cuyo tenor casi no se hacen eco los textos de Historia ms difundidos. En efecto vase por ejemplo el valor creciente de las siguientes exportaciones 18:
Producto Perodo Ao Inicial Ao Final Valor exportado Miles Lib. Est.% Crecim. promed.
Lanas Algodn Salitre
1834 1835 1833
1840 1840 1840
6,7 4,9 16,6
108,0 30,6 135,3
59 44 35
Y, complementariamente, los volmenes en toneladas de los siguientes productos 19:

Producto Perodo Ao Ao Inicial Final Valor exportado Miles Lib. Est.% Crecim. promed.
Guano Azcar
1840 1871
1870 1878
6,1 4,5
451,5 60,8
12 45
Pues bien, si en ese contexto, razonablemente se asumiera que las exportaciones de metales preciosos mantuvieron la modesta tasa de promedio de crecimiento precedentemente registrada, el monto exportado en 1860 ascendera a 12 700 millones de dlares. Siendo una cifra muy significativa, era ya, no obstante tan slo el 30 % de nuestras exportaciones. Pues creciendo a una tasa mucho mayor desde 1940, el guano haba pasado a desplazarlos en importancia, representando para entonces el 60 % de las mismas (dato ste que una vez ms confirma la enorme magnitud que tuvo este producto en la economa peruana de entonces). Pues bien, respecto de los metales preciosos, las cosas no habran cambiado hasta 1880, cuando los ejrcitos chilenos estuDescentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 42
vieron ya en suelo peruano. En tal virtud, las exportaciones peruanas de oro y plata habran ascendido, desde los inicios de la Repblica, hasta esta ltima fecha, a la muy cuantiosa y sospechosamente silenciada suma de 665 800 millones de dlares actuales. No obstante, en ausencia de informacin que permita corroborar tan extraordinaria cifra, concederemos que ella nos obliga a una actitud ms conservadora. Asumiremos que, desde 1839 en adelante, las exportaciones de metales preciosos slo crecieron, por ejemplo, a una tasa promedio anual de 1 %. En este caso, el valor total resultante de las exportaciones, entre 1820 y 1880 habria sido de 357 400 millones de dlares. Y, entonces, el canon minero resultante del orden de 35 740 millones de dlares. Y si mantenemos la cifra que dimos sobre el valor total de las exportaciones de guano al iniciar este libro en Rebelin contra el centralismo, respecto de que habra sido del orden de 133 000 millones de dlares actuales, el canon correspondiente habra sido entonces del orden de 13 300 millones de dlares. Durante el siglo XIX, sin embargo, y como se ha adelantado, la economa peruana produjo y export adems grandes cantidades de salitre, pero tambin lanas, cobre, azcar y algodn. Cifras detalladas del valor de las exportaciones de dichos productos, entre 1841 y 1876 y proporcionadas por Heraclio Bonilla 20, nos permiten afirmar que sus correspondientes valores presentes son: Producto Valor Exportado
Millones de $
Canon
% Millones de $
Salitre Lanas Cobre Azcar Algodn Total
54 095,2 16 345,1 6 434,9 3 192,1 2 921,2 82 988,5
10 5 10 5 5
5 409,5 817,3 643.5 159,6 146,0 7 175,9
Por otro lado, conjuntamente con el guano, el mar peruano ha sido prdigo para la captura masiva de especies como la anchoveta que, tras ser procesada, viene permitiendo exportar grandes cantidades de harina y aceite de pescado. Pues bien, segn informa el Ministerio de Pesquera 21, y actualizando los datos de valor exportado en dlares con una tasa de 1% anual, entre 1970 y el ao 2000 el Per ha exportado harina y aceite de pescado por un valor total de 16 800 millones de dlares. La curva con el valor actualizado de las exportaciones pesqueras la presentamos en el Grfico N 5. En 1969 conforme hemos citado anteriormente, el gobierno cre el canon pesquero con un valor de 1,5 % de las ex-
Exportaciones pesqueras / Valor actualizado

(Millones de dlares) 1 600 1 200 800 400
Grfico N 5
1970
75
80
85
90
95
00
portaciones FOB. Y, posteriormente, lo vari a 3 y 2 %. Por qu no lo estableci en 10 %, como pocos aos ms tarde lo hara con el petrleo? Nunca lo sabremos. Lo que s sabemos es que, por entonces, y por lo menos hasta 1980, el Per no slo era el mayor productor mundial de esos productos, sino que la harina an no competa con el sorgo, competencia que hoy notoriamente restringe la libertad de los precios de exportacin de nuestra produccin pesqueroindustrial. En razn de ello, asumiendo entonces un canon de 10 % para el perodo 197080, y de 5 % para el lapso 19812000, la resultante da un canon por valor de 1 037 millones de dlares. A su turno, y conforme presenta el Ministerio de Agricultura 22, las exportaciones agroindustriales tradicionales del Per (algodn, azcar y caf), han tenido, a sus correspondientes valores anuales, un total de 10 550 millones de dlares entre 1950 y 1999. Actualizando tambin los valores anuales a una tasa de 1 % anual, dicha suma se eleva al equivalente aproximado de 13 400 millones de dlares actuales. Pero a su vez se dispone de cifras 23 que permiten estimar las exportaciones de algodn y azcar, entre 1900 y 1919, en 2 683 y 4 016 millones de dlares actuales, respectivamente. As, en base a los promedios anuales resultantes, la proyeccin para toda la primera mitad del siglo XX se eleva a 17 600 millones de dlares. Siendo que siempre han sido productos de gran competencia en el mercado internacional, estimaremos el canon agroindustrial en 5 % del valor de las exportaciones. As, ste, en suma, tendra entonces un valor de 1 550 millones de dlares. En lo que a turismo receptivo se refiere, la Comunidad Andina 24 informa que entre 1990 y 1999 habran llegado al Per 4,6 millones de turistas. Siendo que la tasa de crecimiento promedio entre una y otra fecha fue de 2,5 % al ao, asumimos el mismo ratio para estimar cul habra sido el flujo turstico en 1950: 116
mil turistas. As las cosas, entre 1950 y 1999 habran llegado al pas 12,8 millones de turistas. Asumiendo a su vez un canon de 10 dlares por turista, la cuanta total del canon turstico habra sido de 128 millones de dlares. Por lo dems, un dato significativo para la proyeccin de los dividendos que puede reportar el turismo al Per es que, mientras en 1990 el gasto promedio por turista fue de 770 dlares (a valores actualizados), en 1999 fue de 1 300 dlares. Para terminar, permtasenos estimar cul habra sido el beneficio por canon aduanero. Una de las ms recientes disposiciones legales dictada por el Congreso de la Repblica es la Ley 27613 (271201), que establece el mismo como el 2 % del total de las rentas aduaneras que se capta en el pas. Esto es, el 98 % restante como ingresos de libre disponibilidad del Gobierno Central. Ms centralista no puede ser tal medida adoptada por la Comisin Permanente del Congreso a nombre del Pleno de ste. Sin duda, la demanda por ese 98 % de las rentas aduaneras es una consecuencia de las crecientes necesidades del Gobierno Central. Pero no para atender las urgencias del desarrollo. Sino, como largamente se ha visto en el primer tomo de este libro, para solventar su inaudita ineficiencia. Resulta entonces inaceptable estimar el canon dejado de recibir en el pasado por las provincias y regiones del Per a la luz de las restricciones que marca una ineficiencia absolutamente cuestionable. Otra, absolutamente otra habra sido la historia del Per si, desde el principio de la Repblica, con criterios amplia y generosamente descentralistas, se habra concedido a las provincias con ubicacin para cobrar rentas de aduana, el derecho a disponer, por lo menos, del 10 % de las mismas. Nuestro clculo ser entonces sobre esta cifra. Segn el Ministerio de Economa y Finanzas, para el ao 2002 las rentas de aduana constituirn aproximadamente el 12 % de los ingresos corrientes del Presupuesto. Pero cmo estimar el monto total captado. En ausencia de informacin, es realmente complejo. No obstante, una vez ms, nos veremos obligados a estimaciones muy gruesas. En 1865, por ejemplo, el presupuesto del Estado era de 14 216 000 pesos 25, equivalentes a 3 150 millones de dlares actuales. En tanto que las importaciones eran del orden de 16 000 000 26. Se desconoce el presupuesto para 1820, pero s el monto de las importaciones en esa fecha: 8 079 000 pesos. Asumamos que entre presupuesto e importaciones se dio en 1820 la misma relacin que en 1865. En tal caso, el presupuesto de 1820 fue del orden de 1 590 millones de dlares. Difcilmente el presupuesto fiscal se elev en los aos siguientes a valores constantes muy por encima de la cifra presentada para 1865. Pero cay a su ms
mnima expresin en 1880 (para el que asumiremos la misma cifra de 1820), y lentamente fue recuperndose posteriormente hasta los 10 000 millones de dlares de hoy. Sobre esas bases, y asumiendo tambin que el promedio de captacin de rentas de aduana fue el mismo 11,4 % de los ingresos estatales (sin considerar endeudamiento), el total de captado en aduanas habra ascendido entonces, desde 1820 al 2001, a 98 700 millones de dlares, para el que, sobre el 10 % que hemos planteado para el canon aduanero, ste se habra elevado a la suma de 9 870 millones de dlares. Como dato accesorio, pero importante a la luz de la necesidad de descentralizar el pas, debe conocerse que mientras en 1830, el 48 % del movimiento de importaciones se canalizaban a travs del Callao 27, hoy, por lo menos en lo que a cantidad de contenedores se refiere, el 90 % de los mismos ingresan por este punto del pas. Tambin vale la pena tener presente que, hasta antes del boom guanero, las rentas de aduana representaban el 40 % de los ingresos fiscales. Sin embargo, los grandes ingresos por la explotacin y exportacin de guano las redujeron al 15 % 28. Y, en 1887, durante el proceso de recuperacin post blico, las rentas de aduana representaron el 80 % de los ingresos fiscales 29. El resumen general, por perodos, es el siguiente:
Valor Prod / Exp
Millones $
Productos
Perodo
Canon no Distr.
Millones $
Siglo XIX Oro, plata Guano Salitre, etc. / Siglo XIX Siglo XIXXX Caucho Aduanas Siglo XX Petroleo Minera Harina y Aceite Pesc. Export. Agrarias Trad. Turismo Total
18201880 18401870 18411876
357 400 133 000 82 989 ? 98 700 39 700 82 602 16 800 13 400
35 740 13 300 7 176 397 9 870 3 970 8 260 1 037 670 128 80 548
18202001 19012001 19012001 19702001 19501999 19501999
Durante la Repblica los pueblos del Per han dejado de percibir por lo menos 80 000 millones de dlares a que tenan derecho por la riqueza extrada de su suelo.
Es decir, el canon que el Estado peruano habra dejado de distribuir entre las diferentes regiones y provincias del pas sumara poco ms de 80 500 millones de dlares. No es pues, desde ningn punto de vista una cantidad despreciable, ni mucho menos.
Y dicha suma, como largamente se ha visto en Rebelin contra el centralismo, no ha tenido otro infeliz destino que dispendio intil, la corrupcin y, entre otros, la subvencin del aberrante crecimiento urbano de Lima. Si ese monto, y aunque slo fuese l, hubiese sido distribuida entre las reas productoras, y responsablemente invertido en ellas y por ellas, otro sera el panorama que mostrara hoy el pas. Impuestos = centralismo = pobreza Pero el Gobierno Central, adems de disponer del canon que debi distribuir entre las reas productoras, dispuso libremente de todos los ingresos que obtuvo por concepto de impuestos y otras rentas. Cul habra sido la suma total que han manejado los sucesivos gobiernos desde los inicios de la Repblica? A nuestro juicio, no es otra que la misma que nos ha servido de base para estimar las rentas de aduanas captadas desde 1820. Y que no es sino la suma de los presupuestos fiscales que habra tenido el pas desde sus inicios como repblica. Esto es, segn nuestros clculos, tanto como 865 700 millones de dlares. Agrguese a ello el saldo neto de la Deuda Pblica total a diciembre del 2000. As, los ingresos totales de los que habra dispuesto el Gobierno Central a lo largo los 180 aos de nuestra historia republicana sumaran 888 130 millones de dlares. Mucho, poco? Depende de cmo se mire. Ese monto representa, por ejemplo, algo menos de la mitad de la produccin de un ao en Alemania 30. O las ventas de cinco aos de la Mitsubishi 31, la empresa de mayor volumen de ventas actualmente en el mundo. En sus ms grandes rubros, y para ser consistentes con otras grandes cifras que dimos en el primer tomo de este libro y antes tambin en ste, todo hace pensar que de la enorme suma se ha dilapidado por lo menos los siguientes recursos: Monto Millones de $ 103 000 70 160 39 960 7 100 5 330 222 030 447 580 %
Concepto Gastos absolutamente intiles Consolidacin de la Deuda Interna (siglo XIX) Burocracia excedentaria Malas adquisiciones y negociados Coimas (Bienes y Serv., Inversiones) Coimas (Adquisiciones militares) Gastos muy discutibles Parte del gasto en Defensa Nacional Total
11.6 7,9 4,5 0,8 0,6 25,0 49,6
En sntesis, pues, nuestro Estado, centralista, corrupto e ineficiente, ha dado un deplorable uso a casi el 50 % de los recursos que ha manejado. 447 580 millones de dlares incalificablemente echados a perder! A todas luces, slo el 50 % restante habra tenido un uso razonable. Como el que los estados ms desarrollados dan casi al ntegro de los recursos de que disponen: planilla pblica de dimensiones adecuadas, gastos corrientes necesarios, la parte correspondiente a los gastos adecuados de defensa, pago de intereses de deuda, etc. A la luz de esa pattica realidad, tenemos derecho a preguntarnos, tiene autoridad moral este Estado centralista para pretender seguir manejando, slo l y nadie ms, los asuntos del Per? No, no la tiene. Debemos reconocerlo y debemos exigir con todo derecho que las cosas cambien drsticamente. Porque, como veremos, los recursos en juego, para el futuro histricamente inmediato, son todava ms grandes. Es decir, el riesgo de desperdicio es todava mayor. As, advertidos como estamos, el crimen no slo sera ms grande, sino que difcilmente habra nombre que darle. La utopa robada Frente al dantesco y sombro panorama planteado hasta aqu, surge inevitable la pregunta: pudo haber sido distinta la historia republicana? Nuestra respuesta, categricamente, es s. Pudo y debi ser distinta. Hace ms de quince aos, el historiador peruano Pablo Macera sostuvo fundamentalmente a partir de lo acontecido en el Per durante el siglo XIX, que de haberse manejado los recursos de otra manera el Per hubiese tenido un desarrollo histrico econmico similar al de Japn 32. Desde entonces debemos admitirlo esa hiptesis provisional estuvo permanentemente en nuestra mente. Hoy, aun cuando no podemos sostener que la hemos probado cientficamente tambin debemos admitirlo, tenemos la conviccin de que es ya una hiptesis slida y consistente. Bien merece que sea sometida, por los especialistas, a un examen riguroso. Entre tanto, permtasenos demostrar que, a partir de los mismos recursos de que dispuso el Estado peruano en 1821, cuantitativamente, por lo menos, nuestra historia pudo ser muy distinta, e incluso muy semejante a la que postul Macera. Veamos. Asumiendo para efectos de un clculo provisional que la relacin PBI vs. Presupuesto Fiscal siempre fue la misma en el Per, el presupuesto de 1820 dara cuenta de un PBI del orden de 7 950 millones de dlares.
El desarrollo, sin embargo, y como se ha visto en Rebelin contra el centralismo, tiene como prerrequisito indispensable la descentralizacin. Asumamos entonces tambin que sta se dio desde el principio. Y que, as, todos y cada uno de los miles de pueblos del Per de entonces, no slo pudieron manejar sus recursos, sino que los manejaron bien, invirtiendo sistemtica y permanentemente en el territorio. En esas condiciones, qu habra entonces ocurrido en nuestro pas si, en vez de un crecimiento tan magro como el histricamente observado, se hubiera crecido, consistentemente a un ritmo promedio anual de slo 3 %? El resultado no puede menos que sorprender: el PBI del Per, hoy, sera del orden de 1,7 billones de dlares. Es decir, casi tan grande como el de Alemania. Y si de ese PBI, en vez de invertirse poco y mal, se hubiera invertido en el pas en promedio un 20 % anual, los resultados no dejarn tampoco de sorprender: se habran acumulado en nuestra Patria inversiones por 11 billones de dlares. Esto es, se habran cubierto largamente las carencias que hoy nos agobian y traumatizan. Simple y llanamente, formaramos parte de los diez pases ms desarrollados del planeta. Cmo no iba a merecer ese desarrollo el pueblo que con ms riqueza ha contribuido a la expansin econmica de Occidente? Por desgracia, sin embargo, la inmensa mayora de quienes han gobernado el Per, en y detrs del trono, nunca vieron ms all de sus narices; es decir, ms all de sus bolsillos. As, mirando siempre hacia abajo, slo fueron capaces de concretar para el Per un proyecto rata, en el que unas pocas personas y empresas han hecho gran fortuna, y a los ms apenas se les ha alimentado una esperanza para la que, no obstante, nunca se dio slidos fundamentos. Afianzando el centralismo colonial, y manejando a su arbitrio el Estado durante largos 180 aos, no pudieron construir siquiera nada que pudiera emular a Chavn de Huntar, a Chan Chan, a las Lneas de Nazca, a Kulap, o a Machu Picchu; es decir, siquiera una obra con la que asombrar al mundo, el de hoy y el de maana No, para asombro propio y ajeno, slo nos han dejado un pas en el que nuestros rcord, entre otros igualmente penosos, son los de ms muertos, en un estadio; o los de ms muertos y desaparecidos, en un incendio; o dos infames crpulas uno de ellos, hijo de otra tierra, manejando el poder, en pleno siglo XX, y durante once aos. Qu sentido tendra ensayar con otras cifras? Quiz uno: demostrar que, mirando alto, en la perspectiva de un proyecto cndor, con enorme proclividad hacia la inversin, los resultados habran sido an ms espectaculares. As, slo con un punto ms en la tasa de crecimiento anual del PBI, y tambin slo un
punto ms en la tasa anual de inversin, el Per estara produciendo cada ao tanto como Estados Unidos hoy. Y habra acumulado en su suelo inversiones por ms de 52 billones de dlares. Seramos, pues, un pueblo legtimamente dichoso, orgulloso se sus logros.
Financiamiento de la descentralizacin
Como bien se sabe, la revisin del pasado tiene como uno de sus grandes propsitos conocer a ciencia cierta qu y cun graves errores se ha cometido para, en la medida de lo posible, evitar volver a caer en ellos en el futuro. Si en el perodo 19822001 el Estado tuvo como ingresos aproximadamente 155 mil millones de dlares, puede preverse que, creciendo a una tasa anual de 3 %, los ingresos en los perodos 20022021 y 20222041 pueden ser del orden de 226 y 408 mil millones de dlares respectivamente. Sera un crimen que dejramos que sumas como sas, que en nuestro caso son realmente significativas, tuvieran un final tan desatinado e inicuo como el que hemos visto han tenido sus equivalentes en el pasado. Mas, como muestra el Grfico N 6, siempre estar latente la posibilidad de que apenas crezcamos, inercialmente, conforme a la tendencia que se viene dando en las ltimas dcadas. En tal caso, el Estado peruano dejara de percibir, en las prximas dos y en las subsiguientes otras dos dcadas, tanto como 51 y 213 mil millones de dlares. Y para todo estamos meGrfico N 6
Proyeccin de ingresos del Estado

(Millones de dlares) 20 000 Tendencia creciente 400 000 400 000 300 000 Tendencia inercial 200 000 100 000 Tend. creciente Tend. inercial
213 000
10 000
51 000
1980
85
90
95
2000
05
10
15
20
1982-01
2002-21
2002-41
nos para darnos ese lujo. El pas pues, y en correspondencia el Estado, tienen que crecer, cuando menos, a una tasa anual como la indicada. Pues bien, agrupando y discriminando en slo dos rubros del ingresos totales del Estado canon y otros ingresos, es posible prever que los mismos pueden alcanzar para los prximos perodos las siguientes cifras: Perodo 20022021 20222041 Canon 17 404 27 287 Otros ingresos 208 415 380 566 Total 225 819 407 853
Canon para la descentralizacin

Durante la discusin parlamentaria de la actual Ley de Canon, en junio del 2001, el presidente de la comisin de Energa, Minas y Pesquera, congresista Rmulo Mucho, al fundamentar la propuesta de la comisin ante el Pleno del Congreso, sostuvo que el Estado, en relacin con las provincias del Per, haba aplicado el criterio de un quinto para ti y las cuatro quintas partes para mi 33. Y acertadamente agreg que ese criterio es perfectamente coherente con la poltica centralista adoptada en la gestin econmica de todos los gobiernos del Per.... Sin duda, pues, Mucho pugnaba por arrancarle al Estado algo ms que el supuesto quinto que vena concediendo a las provincias. Y, de ser posible, por conquistar incluso la mitad.
El canon centralista: Un triunfo pattico

Con ms o menos loables y lcidos argumentos, Mucho y otros congresistas batallaron para que, en lneas generales, se aprobara un canon a favor de las regiones y provincias del Per consistente en el 50 % del impuesto a la renta que percibe el Estado de las empresas que explotan recursos naturales. De haber tenido el Presupuesto de la Repblica a la mano y de haber hecho siquiera algn clculo, el congresista Mucho, y los dems parlamentarios, habran sabido que los ingresos fiscales por concepto de Impuesto a la Renta equivalen al 24 % de los ingresos corrientes del Estado. Y que si eventualmente las empresas que explotan recursos naturales aportan el 50 % de esa parte, aportan apenas el 12 % de los ingresos fiscales. As, el canon en cuestin, a lo sumo, representa el 6 % de los ingresos que percibe el Estado. Nadie puede discutir que pasar de menos del 1 % al 6 % es una bagatela. Ciertamente es un triunfo. Pero, valgan verdades,
no pasa de ser un triunfo ridculo, pattico. Creen los congresistas que con el 6 % de los ingresos del Estado ese Estado que obsesivamente piensa en Lima y nada ms que en ella alcanzarn algn da a desarrollarse siquiera mnimamente las provincias del Per? Si es as, como en efecto parece serlo, es absolutamente evidente que nuestros congresistas no conocen al Estado de marras del que forman parte, y, menos an, al pas para el que legislan. No han hecho sino consagrar, y esperamos que slo transitoriamente, un canon centralista. Opinaron todos igual en el Congreso? No. Solitariamente, y con una brevedad que habran envidiado los ms lacnicos espartanos, en su nica intervencin sobre la materia el congresista Pablo Macera expres: deseara saber si en el proyecto que discutimos o en cualquiera que lo est sustituyendo, se est hablando del canon de produccin o canon de utilidades. Personalmente solamente votar si hay referencia a canon de produccin, por el canon de utilidad me parece literatura y nada ms 34. Lamentablemente, Macera formaba parte de la por entonces muy desacreditada bancada de Vamos Vecinos, un burdo fantoche creado en la hora undcima por la mafia fujimontesinista. No obstante, cabe preguntarse si nuestro clebre historiador alguna vez propugn el canon de produccin dentro del grupo y el gobierno que lo llev al Congreso. Mas lo cierto es que, cuando cortante y brevemente lo propuso, desacreditada como estaba su curul, ya no haba en aqul recinto quin le prestara la ms mnima atencin. Mas la idea lo mereca. Y harto. Mas no se trata de pelear por un quinto o por la mitad. Simple y llanamente se trata de bregar por lo justo. En esos trminos, si en las provincias del Per reside el 68 % de los habitantes del pas, el mismo porcentaje de los ingresos del Estado deben estar orientados en su servicio. Y, de ello, todo cuanto sea posible, libre y absolutamente, debe ser decidido al interior de ellas. El canon, pues, es apenas uno de los instrumentos para alcanzar ese objetivo cuantitativo. Y, tal como est legalmente hoy planteado, dista mucho de permitirlo. A nuestro juicio coincidiendo con Macera, debe ser instituido el canon de produccin. Es decir, uno que constituye una fraccin del valor de mercado de la produccin extrada del suelo peruano.
Canon federal, canon descentralista

Mas hay un aspecto esencial de la cuestin en el que queremos poner nfasis. Independientemente de su valor, hoy se entiende el canon como una fraccin que el Estado central cede a las provincias.
A nuestro juicio, sin embargo y como lo planteamos en Descentralizacin: S o S 35, el canon debe ser concebido exactamente al revs: es decir, como la fraccin que las regiones productoras deriven al Estado Federal para solventar los servicios comunes a todo el pas. Pero quiz corresponde que explicitemos aqu los que en realidad son nuestros razonamientos de previos y bsicos. Pues bien, segn el Art. 54 de la Constitucin vigente, el territorio del Estado (...) comprende el suelo, el subsuelo.... Pero en realidad, y aun cuando la Constitucin penosamente obvia explicitarlo, el territorio, y todo cuanto contiene, pertenecen a la nacin. Y en rigor, en cada espacio, a la correspondiente entre las distintas ancestrales nacionalidades que hoy forman parte del Per. Por un tradicional pero nunca bien examinado principio jurdico, los diversos derechos sobre el territorio, por delegacin, han sido asumidos por el Estado en representacin de la sociedad. Esto es, de la nacin, en el caso de los pases uninacionales; y de las diversas naciones, en el caso de los pases plurinacionales, como el nuestro. Mas dicho principio slo alcanza a consagrarse all donde el Estado acta real y efectivamente a favor de sus representados. Esto es, all donde el Estado cumple con lo que implcitamente ha convenido con la sociedad representada. No, pues, cuando, como en nuestro caso y como se ha mostrado aqu hasta el hartazgo, sistemticamente incumple con sus obligaciones ms elementales, y, en definitiva, histricamente incurre en traicin a la sociedad. As, a nuestro juicio, el centralista, inepto y corrupto Estado peruano, ha perdido todo el derecho a erigirse como el propietario legtimo del conjunto del territorio del Per. En tal virtud, una nueva Constitucin, para la Repblica Federal, deber consagrar el derecho de que cada Regin Federal sea la nica y legtima propietaria de su territorio y de cuanto se haya contenido en l. As las cosas, corresponder a las distintas regiones productoras, a travs de sus propios aparatos estatales, obtener regalas por los recursos que se extraen de su suelo. Porque en efecto, la acepcin pertinente de regala es exactamente sa: Tributo que se paga al Estado o al dueo de un terreno por el derecho de explotar fuentes de petrleo u otros yacimientos minerales 36, y, por extensin, otros recursos naturales. Y entonces, para concluir, de dichas regalas, cada Regin Federal debe entregar al Estado Federal, en calidad de canon federal, una fraccin para financiar los gastos e inversiones comunes a todo el pas: carreteras federales, grandes puertos, grandes irrigaciones, grandes centrales de energa, relaciones internacionales, defensa, etc.
Nos resulta sin embargo muy difcil seguir hablando y empezar a calcular sobre la base de nuestro criterio de canon, cuando est tan bien afianzado el sentido ms tradicional, aquel al que hemos provisionalmente denominado canon centralista. Retornemos entonces a l, al que se entiende como fraccin que cede el Estado Central, o que deber ceder el Estado Federal.
Canon de produccin
En lo que s vamos a insistir es en que hablemos de canon como canon de produccin. Y, a nuestro juicio, en que debe ser el 10 % del valor de venta de la produccin que se extraiga, en el caso de los recursos no renovables; y del 5 % del valor de la misma, en el caso de los recursos renovables. Canon petrolero Para el caso de la explotacin petrolera estamos obligados a plantear las cosas de manera distinta. Y es que, sorprendente e inconsistentemente, el correspondiente Anuario Estadstico de Hidrocarburos 2000, del mismo Ministerio de Energa y Minas, no publica cifra alguna en relacin con los resultados econmicos de las empresas involucradas en esta actividad. sta es, por sectores geogrficos, y en miles de barriles y millones de dlares, la produccin extrada de hidrocarburos lquidos en los ltimos tres aos a que se hace referencia en dicho documento, y los probables y aproximados valores de dicha produccin (pero a partir de precios promedio obtenidos del Instituto Mexicano del Petrleo 37). Produccin (miles de barriles) 1998 1999 2000 13 476 12 685 12 013 27 766 24 561 22 694 949 1 418 1 606 42 191 38 664 36 313 Valor Estimado (mill. $) d/ 1998 1999 2000 134,8 203,0 279,9 277,7 393,0 528,8 9,5 22,7 37,4 422,0 618,7 846,1
rea geogrfica Costa Norte (a/) Selva Norte (b/) Selva Central (c/) Total $
a/ b/ c/ d/
Piura, Tumbes Loreto Loreto, Ucayali y Huanuco (slo provincia Puerto Inca). Fuente de precios promedio anuales: Instituto Mexicano del Petrleo IMP : 1998 = 10,0 $/b; 1999 = 16,0 $/b; y 2000 = 23,3 $/b.
Y, segn el mismo Anuario del Ministerio de Energa y Minas, en millones de dlares, stos habran sido los canon repartidos entre todos los departamentos involucrados (la informacin oficial no permite hacer aqu una discriminacin exacta e idntica a la del cuadro anterior).
rea geogrfica Todas
Canon repartido (12,5 %) 1998 1999 2000 51,6 74,8 116,5
Canon propuesto (10,0 %) 1998 1999 2000 42,2 61,9 84,6
De las cifras mostradas en el canon repartido se desprende que los precios promedio anual que habra obtenido la produccin petrolera peruana son ligeramente distintos a los promedios que hemos considerado en nuestro clculo del valor de la produccin. Habran sido, pues: 1998: 9.78 $/b; 1999: 15,48 $/b; y 2000: 25,66. Ms importante resulta sin embargo destacar que el canon repartido en los citados aos (canon = 10 %, y sobrecanon = 2,5 %), estara calculado sobre el valor de la produccin. Esto es, conforme a lo originalmente dispuesto para el canon petrolero por el Decreto Ley N 21673 de 1976, y las disposiciones complementarias en relacin con el sobrecanon. Todo indica que no est calculado sobre la renta producida (o el impuesto a la renta captado por el Estado), conforme sera de aplicacin de acuerdo a la Ley 23630 de 1983. Por inslito que parezca, en nuestro caso queremos insistir en que el canon petrolero total, hoy canon + sobrecanon = 12,5 %, sea tambin slo el 10 % de valor de la produccin. Permtasenos explicar las distintas razones que nos resultan pertinentes. En primer lugar, en el contexto del centralismo, frente a un aparato estatal que virtualmente monopolizaba para Lima todos los recursos que se obtena en el pas, resultaba sin duda legtimo a los pueblos del Per arrancarle a ese Estado cada vez ms conquistas. As, el sobrecanon permiti incrementar en 25 % los recursos que venan obteniendo las reas productoras (e incluso tericamente no productoras, como en el caso de Tumbes). En el contexto de la descentralizacin, en cambio y como luego veremos en detalle ms adelante, el canon no solamente no debe ser el nico gran ingreso de las reas productoras, sino, lo ms destacable, no debe ser el ms significativo, el de mayor cuanta. Como postularemos, largamente tendrn las reas productoras de petrleo recursos para resarcirse del 2.5 % que estamos propugnando quede eliminado. Pero hay, en segundo lugar, y de cara al futuro, una razn de orden administrativo muy importante. Tanto para cuando se obtuvo y dispuso el canon petrolero, como para cuando se obtuvo y dispuso el sobrecanon correspondiente, la explotacin de hidrocarburos era virtualmente la nica que proporcionaba canon a las reas productoras. En ese escenario, un aislado y nico 12,5 % no complicaba las cosas a nadie.
En el inexorable contexto de la descentralizacin, sin embargo, habr mltiples tipos de canon: minero, petrolero, gasfero, pesquero, agrcola, hidroenergtico, aduanero, etc. Si, como hoy establece la ley vigente, prcticamente cada uno de ellos tendr una tasa distinta, el panorama cuantitativo del canon va a resultar extraordinariamente complejo y complicado. Pero, sobre todo, innecesaria y contraproducentemente. Cundo y a quin le conviene hacer complejas y complicadas las cosas, complejos y complicados los clculos? En general, slo a aquellos que tienen como objetivo ocultar informacin, mentir, hacer difcil desentraar la realidad. Es se acaso el propsito que todos pretendemos para el caso del canon? De ningn modo. Hay, en tercer trmino, una razn de orden prctico e insoslayable. Quin tiene derecho a tener informacin sobre el canon (tasa, montos recaudados, uso dado a los mismos, etc.), y quin debe contar con dicha informacin? Slo los tcnicos y contadores, slo los polticos y las autoridades? No, todos ellos, y toda la poblacin. De all que, a ms sencillez, ms accesibilidad, ms comprensin. Y a ms comprensin, mayor identificacin, mayor compromiso, mayor responsabilidad. Pero, sobre todo, de mayor nmero de personas. ste, pues, debe ser nuestro objetivo. En tal virtud, el ideal aunque difcil de poner en prctica, sera una nica tasa de canon. Y, mejor an, si resulta una tasa fcilmente utilizable por todos. A ese respecto, ninguna ms simple y ms fcilmente calculable que la de 10 %. Y, despus de ella, slo es ms fcil la del 5 % (que postulamos para el caso de los recursos no renovables). Pero hay, por ltimo, una cuarta e importante razn de orden sicolgico, subjetivo. En efecto, la teora de administracin de personal, por ejemplo, hablando de las comisiones que deben percibir los vendedores (y el canon no est lejos de ese concepto), postula que siempre son ms estimulantes en el sentido de impulsar hacia un mayor esfuerzo, las tasas ms simples de calcular, las que no dejan lugar a dudas, las que no insinan propsito de engao. Y, en el contexto de la descentralizacin, prevaleciendo la buena fe, en procura de incentivar un esfuerzo colectivo cada vez mayor, nunca ser suficiente captar recursos por canon y darles uso adecuado. Adems de ello resultar de suma importancia que la poblacin entera tenga plena conciencia de que no est siendo engaada. Y es que no basta no engaar. Tan o ms importante es que el otro igualmente se sienta no engaado. As, respecto del canon, nunca se lograr mejor ese propsito que cuando los cl-
culos que haga la propia poblacin, den los mismos resultados que aquellos de los que les hablan sus dirigentes. Importantes son las razones para que el canon tenga la menor cantidad posible de tasas, y para que stas sean a su vez simples de calcular. Pues bien, si como postulamos el canon petrolero fuera del orden del 10 % del valor de la produccin, las cifras presentadas en los cuadros anteriores muestran que pagndolo desde hace aos el Estado, sobre l no hay problema econmico de ningn gnero. Es, sin duda, slo una parte de cuanto obtiene el Estado por las actividades de explotacin petrolera. A nuestro juicio, s plantea en cambio un problema la subsistencia de los alcances de la Ley N 26390 de 1994. Aquella que, como recordaremos, dispuso que el canon no podr ser en ningn caso menor a la suma que cada circunscripcin hubiese recibido en el ao 1994. Es el caso de una tpica disposicin de espritu tramposamente paternalista. En efecto, el generoso padre, independientemente del volumen de la produccin petrolera, y del valor que sta alcance, garantiza a sus desvalidos hijos las mismas propinas que les vena dando hasta 1994. Es ese tipo de legislacin el que permite que, tramposamente, a cambio de esa propina estable, el Estado se quede siempre con la parte del len. Y los tontos hijos, con la propina asegurada, quedan sin autoridad moral ni arrestos de voluntad para exigir todo cuanto en realidad les corresponde. Mas ese paternalismo, adems de tramposo, es castrante. Inhibe el desarrollo de la responsabilidad. As, con la propina asegurada, los pueblos de las reas petroleras nunca generarn responsabilidad por la suerte que vaya teniendo la actividad petrolera: con mayor o menor produccin seguirn recibiendo la misma ddiva. Hasta el da en que se acabe el petrleo y como ley inexorable de la historia ese tramposo Estado dir hasta aqu noms, se acab el petrleo (como ayer se acab la riqueza cauchera), se acab la propina. Y all qu? No pues, desterremos las propinas, desterremos el paternalismo tramposo. Cada pueblo debe asumir directa responsabilidad por la suerte que vayan teniendo sus recursos naturales. Slo as velarn por ellos. Slo as pugnarn porque la produccin crezca. O por resarcirse y compensar con otros recursos cuando la produccin petrolera o el precio decrezcan. Debe entonces derogarse esa ley de marras. Pues bien, de la informacin de que se dispone, puede concluirse que en la dcada 19912000 el pas ha producido 426 millones de barriles de petrleo. Es decir, y aunque con tendencia ligeramente decreciente conforme puede verse en el primer tra-
Produccin de petrleo
(Miles de barriles)
Grfico N 7
50 000
25 000
1991
93
95
97
99
mo del Grfico N 7, a un promedio de 42,6 millones de barriles por ao. La produccin futura, sin embargo, estar en estrecha relacin tanto con las reservas existentes, como con la actividad de exploracin y explotacin que se realice en el territorio. Asumiendo, para efectos de clculo ilustrativo, que en el futuro se siga extrayendo el mismo promedio anual arriba considerado, los siguientes seran los aos de produccin en funcin de los distintos tipos de reserva (en millones de barriles): Volumen Aos Reservas 38 1) Probadas desarrolladas 231 5,5 2) Probadas 323 7,6 3) Probadas + probables 732 17,2 4) Probadas + probables + posibles 5 580 131,0 El panorama, entonces, resulta preocupante al nivel de los dos primeros tipos de reserva que, objetivamente, son las nicas absolutamente seguras. Las siguientes, aunque sobre bases cientficas y estudios tcnicos, pero como sus propios nombres lo indican, incluyen grandes volmenes slo probables y slo posibles. Sorprendentemente las dos grandes reas petrolferas del Per, costa norte (incluyendo zcalo continental), y selva (norte y central), tienen virtualmente los mismos volmenes de todos los tipos de reserva. La comprobacin certera de la existencia de las reservas probables y posibles (y su conversin en probadas y hasta en desarrolladas), depender de las actividades de exploracin y explotacin que hagan los contratistas actuales, y otros que puedan incorporarse en el futuro. A ese efecto, es conveniente tener en cuenta que las siguientes son las cantidades de contratos vigentes al 30 de noviemDescentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 59
bre del 2001 39, debiendo incluirse, adems, un contrato de explotacin para la selva sur.
rea Contratos de Explotacin Contratos de Exploracinexplotacin
Costa Norte Selva
10 4
6 10
En funcin de toda esta informacin, puede asumirse, razonablemente, que en los prximos veinte aos el pas producir 800 millones de barriles de petrleo. Habiendo sido tan variable el precio promedio en los ltimos aos, resulta difcil estimar un promedio general para un plazo tan extenso. No obstante, frente a la necesidad de hacerlo, adoptaremos el precio promedio que habra obtenido el petrleo peruano en los ltimos tres aos: casi exactamente 17 $/b. En esos trminos, el valor de la produccin sera 13 600 millones de dlares. Y, entonces, el canon petrolero correspondiente a nuestra propuesta sera de 1 360 millones de dlares. Es tambin una cifra considerable, aunque como se ver, muy significativamente menor que la que podr obtenerse por el canon minero. Desgraciadamente, sin embargo, habindose pasado de 2025 pozos exploratorios anuales, en los mejores aos de las dcadas pasadas, a slo 3 en los ltimos aos 40, debe tenerse en cuenta la posibilidad de que, conforme a la tendencia histrica de produccin decreciente, en los prximos veinte aos slo se consiga producir 520 millones de barriles. Ella tendra un valor de 8 840 millones de dlares y, en consecuencia, generara un canon petrolero de slo 840 millones de dlares. No obstante, y aun cuando para los clculos posteriores asumiremos la cifra anterior a esta ltima, resulta absolutamente evidente que ninguna de las poblaciones de las reas petroleras actuales debe poner todas sus expectativas en el canon petrolero. Debe entendrsele como uno entre varios ingresos importantes a generar. Con lo cual, son mayores sus necesidades de crear adecuadas condiciones para la inversin privada, nacional e internacional. Canon gasfero Las poblaciones del departamento del Cusco, las de la provincia de La Convencin, y muy especialmente los escasos habitantes de Camisea (que ni siquiera tiene el estatus de distrito), aunque tambin las de las regiones inmediatamente colindantes, tienen objetivas razones para centrar grandes expectativas en la riqueza gasfera que encierra su subsuelo. Despus de larga y accidentada espera, el contrato para la explotacin del gas natural de Camisea, y de los hidrocarburos
lquidos que de aqul se obtengan, fue celebrado el 28 de noviembre del 2000. Tiene una vigencia de cuarenta aos para la explotacin de gas natural, y de treinta aos para la explotacin de petrleo. En ambos casos sobre una misma rea de de 143 500 hectreas. La licencia de explotacin ha sido concedida al consorcio internacional formado por Pluspetrol Per Corp. (36 %), Hunt Oil Co. (36 %), SK Corp. (18 %), e Hidrocarburos Andinos (10 %) 41. Las reservas probadas de gas natural han sido calculadas en 8,11 TCF 42 trillones de pies cbicos (1x1012 pc) 43. Y en 566,6 millones de barriles las de los hidrocarburos lquidos del gas natural. Slo estos ltimos, a partir de un precio referencial de 15 tendran un valor de casi 8 500 millones de dlares. Sin $/b embargo, el valor total de los productos que contendran los depsitos de Camisea a tenor de lo expresado en el Congreso por el congresista Manuel Masas 45, estara estimado en el orden de 30 000 millones de dlares, dos terceras partes de los cuales podran generarse en el perodo 20022021.
44,
La regala base pactada equivale al 37,24 % 46 del valor de la produccin, pudiendo verse incrementada, entre otras variables, en funcin de los precios y de la produccin acumulada. De acuerdo a lo estipulado en la Ley de Canon como est dicho, el canon gasfero consiste en el 50 % de los ingresos que perciba el Estado por el pago del Impuesto a la Renta y las Regalas que perciba el Estado.... Asumiendo para el clculo las cifras antes sealadas, y que la produccin se agota al trmino del contrato, Camisea podra generar un canon gasfero como el siguiente (en millones de dlares): V .P. R. C.R. U. I.R. C.I.R. Canon = = = = = = = Valor de la produccin: Regala (asumimos el 37,24 % de V.P.) Componente del canon por regala (50 % de R.) Utilidades (asumimos 30 % de V.P.) Impuesto a la Renta (30 % de U.) Componente del canon por Imp. a la Renta (50 % de I.R.) 30 000 11 172 5 586 9 000 2 700 1 350 6 936
Es decir, el canon gasfero podra significar a las reas productoras un ingreso tan importante como 6 936 millones de dlares en cuarenta aos. Esto es, en promedio, 173,4 millones de dlares anuales. Monto que, entonces, resulta significativamente ms alto que el de 125 millones de dlares al que hizo alusin en el Congreso el parlamentario Manuel Masas. Y bastante ms alejado an de los 60 millones de dlares a los que hizo referencia
el congresista Eduardo Farah 47, en ambos casos durante el debate parlamentario de la Ley de Canon. Como el resumen que presentaremos ms adelante se refiere al perodo 20022021, deberamos all incluir como canon gasfero 3 468 millones de dlares. No creemos sin embargo que exista razones para que el canon gasfero escape del esquema simplificado de canon que venimos planteando. En razn de ello, y como insistimos, habremos de plantear un sistema mediante el cual, en este caso, las reas productoras gas, quedaran resarcidas de la diferencia, mantenemos nuestra propuesta de que sea el 10 % del valor de la produccin. En tal caso, para el conjunto de los prximos veinte aos, incluiremos en nuestro resumen como canon gasfero el monto de 1 500 millones de dlares. Pero son grandes las posibilidades de que antes de ese plazo, con la misma tasa, se vea sustantivamente incrementado dicho monto. Por lo menos si se materializa contrato con una o ms de una de las empresas internacionales actualmente interesadas en los lotes adyacentes a Camisea 48. Antes de concluir este acpite, consideramos preciso hacer una observacin importante. De cara a la futura historia econmica del Per no puede seguirse privilegiando, con criterio inmediatista y ahistrico, el aporte de la explotacin del gas de Camisea al crecimiento del PBI hidroenergtico del pas, a la sustitucin de otras fuentes de energa, y a la generacin de divisas. Restringir la significacin de Camisea a slo so y aun cuando tiene positivas implicancias econmicas, sera hacer grotesco olvido de nuestra ya penosa historia a esos respectos. Sera, en ms de un sentido, reproducir la infame historia del oro y la plata, durante la Colonia; y la del guano y el caucho, pero tambin la de las gigantescas extracciones de petrleo, cobre, zinc, plomo, hierro, plata, oro, estao y anchoveta, en lo que va de la Repblica. A la luz de la historia que hemos presentando en ste, como en el primer tomo, constituira una ignominia que no fusemos capaces de extraer las mejores aunque traumticas lecciones que se desprenden de ella. No obstante, parece que vamos por ese camino. De acuerdo a los estudios de mercado realizados para el gas de Camisea 49, los especialistas esperan que ste, entre el 2004 y el 2010, tenga los siguientes volmenes de consumo en el mercado interno (en billones de pies cbicos):
Destino Gas natural Nuevas centrales trmicas 42,7 Sustitucin de otras fuentes de energa: Central Trmica Ventanilla (Lima) 66,9 En la gran industria 164,5 En pequeas empresas 3.9 En sector comercial y residencial 5,7 Total 283,8
% 15,04 23,60 57,99 1,38 1,99 100,00
Es decir, el volumen absorbido por el mercado interno hasta el 2010 apenas representara el 4 % de las reservas probadas del yacimiento. A ese ritmo, a todas luces resultara un fracaso la inversin de las empresas concesionarias. De all su legtima y vehemente preocupacin por buscar por lo menos un gran mercado externo para el gas natural. Y, segn informa el Ministerio de Energa y Minas 50, todo indica que ste sera la costa oeste de los Estados Unidos, y California en particular. Mas, para alcanzar ese mercado, sera necesario construir en la costa peruana una planta de licuefaccin que permita exportar el producto en estado lquido. Segn se estima, una planta con capacidad de procesar 600 millones de pies cbicos por da representara una inversin del orden de 1 400 millones de dlares 51, similar a la que se requiere para la explotacin del yacimiento de Camisea. Pues bien, creciendo la demanda interna desde el 2011, a un promedio de 3 % anual, por ejemplo, ms el volumen exportado, las reservas probadas quedaran agotadas en el ao 2034, esto es, diez aos antes del vencimiento del contrato de explotacin 52. En tal virtud, los resultados que obtendran de los concesionarios pasaran a constituirse en un negocio redondo. Lo que por cierto no est mal. Pero si se fuera el ritmo de explotacin y se el uso del recurso no renovable, el gigantesco depsito habra tenido, en resumen, el siguiente destino: Mercado interno Mercado externo 2,1 trillones de pies cbicos 6,1 trillones de pies cbicos 25,9 % 74,1 %
Mas a su vez, del total del yacimiento, la parte consumida en el mercado interno quedara conformada de la siguiente manera: Nuevas centrales trmicas Sustitucin de otras fuentes de energa 6,3 % 19,6 %
Y si se prefiere, en otro lenguaje, y adelantndonos 30 aos en la historia, nuestro rico yacimiento gasfero tendra la siguiente resultado final:
Probable (aunque no seguro) apoyo a la descentralizacin Afirmacin del centralismo Afirmacin de la dependencia Es decir, y en esencia, habramos repetido la penosa historia del guano y del caucho, que se agotaron sin que los pueblos del Per tuvieran la ocasin de impulsar con ellos el desarrollo a que legtimamente tenan derecho. Resulta obvio que el Proyecto Camisea ha sido concebido, por propios y extraos, desde una perspectiva incuestionablemente tradicional, y centralista por antonomasia. Tanto de centralismo global, como de centralismo nativo. Como resulta obvio que nuestras autoridades gubernamentales, tanto durante la dcada fujimontesinista, como durante el breve gobierno de Paniagua (durante el cual se firm el contrato), y el actual, han privilegiado los intereses de la caja fiscal, por los ingresos en regalas, en particular. El gigantesco depsito de Camisea no puede tener como destino prioritario seguir contribuyendo al desarrollo de los Estados Unidos. Ni como segundo gran propsito la sustitucin en el mercado interno de otras fuentes de energa en beneficio de grandes empresas industriales como Alicorp, Sudamericana de Fibras, Cermica Lima, Vidrios Industriales, Corporacin Cermica, Cermicas San Lorenzo 53; o a fbricas de cemento, aceras, complejos metalrgicos y minas 54. Y, slo marginalmente, al desarrollo elctrico del pas. Todava estamos a tiempo de rectificarnos. El proyecto Camisea tiene que ser entendido, de verdad, esencial y no slo declarativamente, como palanca fundamental de desarrollo integral del pas, y del sur y suroriente en particular. Camisea debe ser la fuente para la generacin masiva de energa elctrica que permita abastecer con propsito declaradamente promocional a todos los pequeos y medianos pueblos del sur y suroriente peruano, en el amplio espacio de los departamentos de Junn (provincia de Satipo), Ucayali (provincias Atalaya y Purus), Apurmac, Ayacucho, Cusco, Madre de Dios, Moquegua, Puno y Tacna. Y, va el Sistema Elctrico Interconectado Nacional, a muchos otros del pas. Hoy, en el siglo XXI, es inconcebible el desarrollo econmico y social sin un adecuado abastecimiento de energa elctrica. sta es la base indispensable para el desarrollo de la industria, grande y pequea; la minera, grande y pequea; la infraestructura turstica; la infraestructura portuaria y aeronutica; el desarrollo urbano, residencial y comercial; etc.
6,3 % 19,6 % 74,1 %
Sin embargo, como se ver ms adelante, el dficit de consumo elctrico del Per es enorme. Para superarlo y equipararnos a Chile, por ejemplo, en el plazo ms breve posible tenemos que ser capaces de triplicar la potencia elctrica instalada en el pas (6 070 MW). Pero lejos de ese trascendental objetivo est la parte que de l se ha previsto en el estudio de mercado de Camisea para el ao 2010: apenas nuevos 936 MW. Complementaria y concurrentemente, debe tambin seriamente estudiarse las siguientes iniciativas del Ing. Valentn Rivera en relacin con la produccin de Camisea 55: electrificar los ferrocarriles del sur del Per y ampliar la red ferroviaria existente; en integracin con Baybar, producir superfosfato de amonio para enriquecer las tierras de nuestra Amazona, producto que asimismo tendra entonces gran demanda en Brasil; producir MTBE, para el incremento del octanaje de la gasolina; producir explosivos de nitrato de amonio para la minera, etc. Es decir, como mucho antes de saberse de Camisea haba planteado el economista Javier Iguiiz 56, sta puede ser la primera ocasin en que desarrollemos en el Per la division nacional del trabajo: la produccin extractiva e industrial de unas regiones en funcin de las necesidades energticas, industriales y de insumos de otras regiones del pas (y no privilegiando las necesidades de otros pases). Por lo dems, corresponde aqu preguntarnos, por qu no se ha incluido en los estudios de mercado del gas natural, la posibilidad de sustituir masivamente en el parque automotor peruano (900 mil vehculos 57) la gasolina por combustibles originados en el gas natural y/o en los lquidos que de l se obtengan? Acaso no es ste el principal generador de nuestra deficitaria balanza comercial de hidrocarburos? Si Brasil ha sido capaz de sustituir masivamente la gasolina por combustibles obtenidos de la caa de azcar, es obvio que tambin nosotros podemos hacer algo equivalente con el gas de Camisea. Y con ello se beneficiara todo el Per y no slo Lima. Si en el plazo de diez aos somos capaces de concretar todos o la gran mayora de los proyectos sugeridos, su valor incremental en el PBI peruano habr sido sin la ms mnima duda bastante ms significativo que el directamente aportado por el gas de Camisea. Pero, adems, y sobremanera importante, el nmero de fuentes de trabajo generadas, y mejor remuneradas, habr sido
todava mucho ms grande que el exiguo nmero de plazas a que dar lugar la explotacin del gas, su traslado a la costa y ulterior exportacin. Y, por ltimo cmo dejarlo de lado, todos y cada uno de esos proyectos son inexorable e intrnsecamente descentralizadores. En tanto que, dgase lo que se diga en los siempre dudosos discursos explcitos de polticos y gobernantes, el mega proyecto actual, tal como est concebido, no pasa de ser un nuevo refuerzo al centralismo, incluso a pesar del canon que habr de proporcionar. Hay posibilidades de reformular el Contrato Camisea? Claro que las hay. Y sin afectar un mnimo los intereses de las empresas concesionarias, que tienen legtimo derecho a que se mantenga sus expectativas de retorno sobre la inversin. Si de negocios se trata, tericamente al menos, a ellas debe darles lo mismo vender a uno u otro comprador. Al Per, en cambio, no puede darle lo mismo consumir slo 24 % del total del gas, que consumir, por ejemplo el 50 % o el 75 % y exportar el remanente. E, incluso, desde una perspectiva integracionista, no puede darnos lo mismo exportar a terceros que hacerlo a Brasil, Ecuador y Chile, con los que estratgicamente conviene sobremanera integrarnos ms y mejor. Si ya se est previendo exportar energa elctrica a Ecuador bien puede hacerse con la produccin excedentaria de una mega central trmica en Camisea, desde la que tambin podra exportarse a Brasil, Bolivia y Chile. Y ella misma sera la base del completo desarrollo elctrico de todo el sur peruano. Por qu no habra de darles igual a los concesionarios vender energa elctrica que gas o gas natural licuado?
58,
Una mega central trmica de 3 000 MW operando en el 2005, que creciera a 4 500 MW en el 2008, y a 6 000 MW en el 2010, exportando slo el equivalente de 200 millones de pies cbicos diarios de gas a Norteamrica u otro mercado, aun cuando agotando el yacimiento en el mismo plazo, y con los mismos resultados econmicos, alterara sustancialmente los resultados que antes hemos registrado sobre el destino del gas de Camisea. Seran los siguientes: Desarrollo descentralizado y exportacin de electricidad Sustitucin de otras fuentes de energa Exportacin de gas licuado Si para concretar ese objetivo, y al propio tiempo mantener la expectativa sobre el retorno a la inversin de los concesionarios, debe alterarse el monto de las regalas a favor de stos, debe entonces hacerse. Ellos obtendran las mismas ventajas, peDescentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 66
57,8 % 18,7 % 23,5 %
ro, a la postre, el pas multiplicara por tres el conjunto de las suyas. Segn parece, la instalacin de una mega central trmica en Camisea o en Quillabamba ha sido rechazada porque su distancia a los grandes centros de consumo Lima, Ecuador, Chile y/o Brasil es muy grande y, en consecuencia, las mermas (prdidas por disipacin de la energa) en la fase de transmisin seran considerables (57 %). Qu es ms oneroso, el valor de las mermas de energa por transmisin o, tras largos gasoductos, poner el gas en los puntos de consumo? Y, de ser inevitable, no se justifica compensar el valor de las mermas por transmisin, y los mayores costos de las lneas de alta tensin en la selva baja, etc., con menores regalas, o con tasas preferenciales al impuesto a la renta, por ejemplo? Desde la perspectiva de los intereses del Per, en general, y de las reas productoras, en particular, se ha medido realmente el impacto potenciador de un desarrollo descentralizado con una mega central trmica en el suroriente? En funcin de dichos intereses, da acaso lo mismo al Per, una mega central trmica en Lima que en Quillabamba? Se ha contrastado la menor rentabilidad econmicafinanciera de una mega central trmica en el suroriente, con su mayor rentabilidad descentralista y econmicoproductivasocial en el largo plazo? Puede el Estado mostrar esos estudios comparativos? Creemos que todava es posible reformular los proyectos complementarios al de explotacin de Camisea. Mas es verdad que para concretar un mega proyecto elctrico e industrial en el suroriente faltara superar una dificultad adicional. En efecto, todo indica que a los concesionarios de Camisea no les da lo mismo vender al mercado norteamericano (gas licuado), que vender (electricidad u otros productos) a los mercados de Ecuador, Chile o Brasil. Y, segn parece, hay una sola razn para ello: la seguridad y estabilidad de los volmenes de ventas. Porque incluso a esos respectos las empresas y gobiernos de nuestros pases son inestables: siempre est latente el riesgo de que, tras inversiones propias, dejen de comprarnos (ya sea gas, electricidad o produccin industrial). El gobierno peruano, a travs de la Cancillera, debe tomar cartas en el asunto. Y propiciar la celebracin de contratos de compraventa que, con la participacin de los Estados de esos pases, aseguren volmenes estables de recprocas exportacionesimportaciones.
Canon hidroenergtico El Art. 12 de la Ley de Canon dispone que ste es el 50 % del total de los ingresos y Rentas pagado por los concesionarios que utilicen el recurso hdrico para la generacin de energa. El canon hidroenergtico, una verdadera novedad dentro de aquellos rubros a los que tradicionalmente se asoci con el canon, fue sin duda el ms controvertido durante el debate de la ley. El argumento que en apariencia resultaba ms solvente contra la creacin de ese canon, fue coincidentemente enarbolado por el congresista Eduardo Farah y el Ministerio de Energa y Minas. ste, en carta dirigida al Congreso, indicaba que no corresponda crear tal canon porque el recurso de agua se usa en la generacin de energa elctrica y no se explota con dicho fin. Y, en palabras de aqul, el agua pasa a travs de la turbina y es devuelta a su cauce, no es explotada... 59. Uno y otro olvidaron en esas circunstancias que muchos bienes, sin necesidad de verse transformados, dan renta a sus propietarios; como cuando se alquila una vivienda, por ejemplo, o como cuando se alquila una mquina industrial. Es tambin entonces el caso del agua que mueve las turbinas en las plantas hidroelctricas. stas no transforman el agua, pero la usan. Sin ella no podran generar nada. Tal uso, entonces, debe generar renta a sus propietarios: los dueos de la tierra, que tambin lo son del agua que corre por ella. Hay pues, slida, consistente y suficiente, una buena razn para la existencia del canon hidroenergtico. De all que resulta ms sorprendente que una entidad del Estado opinara en contrario. El hecho de que esa seccin del aparato estatal tenga una preocupacin central tan especfica y especializada, significa acaso que necesariamente sus criterios deben ser tambin tan especficos para no decir estrechos? No, pero, desgraciadamente, as ocurre en nuestro Estado centralista. Por lo dems, bien vistas las cosas, el canon no es sino una transferencia presupuestal. Es el paso de una partida desde el Gobierno Central al Gobierno Regional. Tericamente, da lo mismo que una parte de los ingresos del Estado, que ahora maneja el Gobierno Central, pasen a ser manejados, como canon hidroenergtico o como cualquier otro canon, por uno o ms Gobiernos Regionales. Mas ese da lo mismo, como est dicho, es slo terico. Porque, en la prctica, como harto se ha visto, ambas partes del Estado no son lo mismo. Cmo van a serlo, si histricamente el Estado Central ha despreciado a las provincias y a todas las regiones del Per que no sean Lima. El Estado Central, sintin-
dose ms, quiere manejarlo todo. Y, de ser inevitable, ceder lo menos posible. Y para qu quiere seguir manejndolo todo? Pues para seguir haciendo lo nico que sabe hacer bien: dilapidar los recursos. Pues bien, segn difunde la Comisin de Tarifas Elctricas en su Memoria Anual 2000 60, en dicho ao se factur en el pas por consumo de energa elctrica, a los consumidores finales, 1 112 millones de dlares. De ese total, slo el 21,9 % correspondi a las empresas generadoras, y el resto a las empresas distribuidoras (que son las que abastecen del servicio a los usuarios finales). No obstante, los ingresos totales de las empresas de generacin, transmisin y distribucin elctrica se elevaron a 1 921 millones de dlares, de los que, por Impuesto a la Renta, el Estado capt 100,2 millones de dlares. El Grfico N 8 presenta las curvas de facturacin a los usuarios finales (en millones de dlares, a valores corrientes), y la energa vendida (en GWh), desde 1985 al 2000. Para efectos ilustrativos estamos destacando tres distintos aspectos:
Grfico N 8
Energa elctrica vendida y facturacin

2 000 1 500 1 000 500
Energa vendida (Gw)
Facturacin (Mill. $)
88 91 94 97 00
1985
Para el perodo 19851989, queremos llamar la atencin sobre la forma como decay el valor de las ventas como resultado de la populista, pero tambin centralista, poltica de control de precios durante el gobierno de Garca. Entre el inicio y el final de ese perodo la facturacin decay en 40 %, siendo que la produccin haba crecido en 14 %. Se oblig a producir a prdida a las empresas del Estado, que prcticamente monopolizaban la generacin de energa elctrica. Y, en definitiva, para beneficiar sobre todo a Lima, que es la que concentra la demanda. En el perodo 19901996, como consecuencia de la liberalizacin de los precios de la energa elctrica, creci en 156 % la facturacin, en tanto que la energa vendida apenas creci 35%. Las empresas, pues, se recu-
peraron econmicamente slo a costa del incremento de los precios. En el perodo 19972000, creciendo la facturacin en 9 %, creci en 25 % el volumen de la energa vendida. Resulta una muestra elocuente del proceso recesivo experimentado durante ese lapso. Y, segn podr observarse tambin en el Grfico N 9 61, la recesin contrajo la demanda elctrica en los hogares peruanos ms gravemente que lo que a ello mismo dieron lugar los atentados terroristas.
Grfico N 9
(kw-h / usuario) 200 160 120 80 40
Evolucin del consumo residencial promedio
1986
89
92
95
98
Es posible obtener alguna conclusin de resultados tan dispares de polticas igualmente dismiles? Alguna, todas, o quiz ninguna ha reportado algn beneficio al pas en relacin con sus demandas energticas? Es difcil responder a esas interrogantes. Las cifras absolutas no siempre nos sirven. As, poco es cuanto podemos concluir sabiendo que, en los ltimos 30 aos el Per ha multiplicado por 6,5 su capacidad generacin de energa elctrica. Ms pertinente resulta por eso comparar nuestros resultados de los ltimos treinta aos con los que se viene obteniendo en otros rincones de Latinoamrica, en Chile, por ejemplo. As, el Grfico N 10 muestra cmo, tanto en potencia elctrica instalada (centrales de generacin), energa generada, y consumo de energa por habitante, en vez de acercarnos, cada vez estamos ms distantes de nuestro vecino 62. Entre nuestros dos pases, la relacin en potencia elctrica instalada, que era de 1,63 en 1970, a favor de Chile, pas a ser 1,72 en 1999; en energa generada, la relacin se increment de 1,67 a 2,00; y, en energa consumida por habitante, pas de 2,41 a 3,38. En todo, pues, las diferencias se acrecientan en vez de acortarse. As, de poco nos ha servido el logro que destacamos en el penltimo prrafo: comparativamente estamos peor que hace 30 aos.
Per - Chile: comparacin de la realidad elctrica

12 000
Grfico N 10
Potencia instalada (Mw)

8 000 4 000
Chile
Per
75 80 85 90 95 99
1970 50 000
Energa generada (Gw-h)

25 000
Chile
Per
1970 3 000 2 000 1 000 75 80 85 90 95 99
Energa consumida por habitante (kwh)
Chile
Per
1970
75
80
85
90
95
99
DE 63,
Segn la Organizacin Latinoamericana de Energa OLAChile ha alcanzado a explotar el 40 % de su potencial de generacin hidroelctrica. El Per apenas est en el 9 %. En Chile el consumo de electricidad representa el 2,7 % del PBI, en Cuba el 3,6 % y en el Per slo el 1,4 %. En Cuba, donde casi no hay capacidad de generacin hidroelctrica, ni disponibilidad de petrleo en su territorio, el consumo de energa es el doble que en el Per, que a duras penas supera a Hait en esta materia, siendo que nuestra capacidad de generacin hidroelctrica es abrumadoramente mayor: 400 veces ms grande que la de ste ltimo.
En un contrasentido inexplicable, cuando nuestra potencialidad de generacin hidroenergtica es enorme la tercera ms grande de Amrica Latina 64, dependiendo de un petrleo siempre caro y escaso hemos desarrollado ms capacidad de generacin trmica que hidroelctrica. Aqulla es de 3 210 MW 65, y representa el 53 % de la potencia instalada; no obstante slo produce y vende el 14 % 66 de la energa elctrica que se comercializa en el pas. Es entonces, a todas luces, una inversin ineficiente (aunque en muchos casos cumple una inestimable y estratgicamente importante funcin de reserva, por lo menos en el caso de grandes proyectos industriales y metalrgicos).
No obstante, el centralismo peruano no tiene nada absolutamente nada de qu enorgullecerse a todos estos respectos. Cuanto tenemos que remontar es muchsimo. Y muy costoso. En el ao 2000, para tener la misma potencia instalada por habitante que Chile, el Per debi disponer de 17 500 MW; muy distantes de los 6 070 MW que se tena 67. Y para igualar la energa generada por habitante, debimos haber producido 67 400 GWh, tambin muy distintos de los 19 000 GWh que produjimos. As, para equiparar la capacidad instalada elctrica por habitante, el Per requerira invertir aproximadamente 17 000 millones de dlares. Y aunque slo fuera para remontar la diferencia de 4 200 MW existente entre los dos pases, el Per debera invertir por lo menos 6 300 millones de dlares. Resulta muy significativo que el Ministerio de Energa y Minas del Per informe que Mxico, para atender su demanda interna de energa, necesita invertir 50 000 millones de dlares entre el 2001 y el 2009 68, y que, al propio tiempo, afirme que en el Per, en el perodo 20012010, se invertir 3 268 millones millones de dlares en generacin y 303 millones de dlares en transmisin. Es decir, oficialmente se acepta que mientras Mxico que ya tiene el triple de capacidad de generacin por habitante que el Per, elevara su capacidad de produccin de 35 000 MW a 60 000 MW 69, esto es, en 71 %; en el Per slo se elevara en 42 %. Por lo dems, no deben ser muy frecuentes los casos en el mundo de pases que, de un ao al siguiente, en vez de incrementar su capacidad de generacin elctrica la vean disminuida. Pero s es el caso del Per, que en el 2001 asisti al desmontaje de dos modernos equipos de generacin trmica que generaban un total de 221 Mw 70, y que fueron exportados nada menos que a Estados Unidos. Los nueve proyectos hidroelctricos que se encuentran en construccin en el Per, representan 830 MW 71. Chile, a su vez, tiene en construccin tres proyectos que generarn 755 MW 72. Y, en proceso de estudio, se encuentran proyectos hidroelctricos que incrementaran la potencia instalada del Per en 2 192 MW; ms los proyectos de centrales trmicas que se derivaran de Camisea, por 936 Mw; pero difcilmente alguno de ellos est en operacin antes de cinco aos 73. Y, sin duda, nuestros vecinos tienen en estudio otro tanto o ms. Oficialmente no hay en el Per intencin de remontar agresivamente la diferencia que nos lleva Chile. En el Per, por lo dems, se dan gravsimos contrasentidos. El departamento de Huancavelica, produciendo el 37,8 % de la
energa elctrica del pas a travs de las centrales hidroelctricas Mantaro y Restitucin, apenas factura el 0,1 % de la energa consumida. Lima, por el contrario, produciendo el 20,3 %, factura el 52,7%. Es decir, si la relacin facturacin / energa es 0,0026 en Huancavelica, en Lima es 2,60; vale decir, a este respecto, Lima equivale a mil veces Huancavelica. Y, por su fuera necesario explicitarlo, la comparacin es ms pattica de momento que Lima, durante muchos aos, se abasteci fundamentalmente de las centrales hidroelctricas de Huancavelica. sta, centralismo de por medio, recin empez a recibir los beneficios de la energa que produca, ms de una dcada despus de haber estado proveyendo a Lima. Y muy cercano, el tambin pobrsimo departamento de Apurmac, recin fue interconectado en 1994 74. A fines del 2000 haba en el pas 3,3 millones de clientes de energa elctrica. En Chile, en cambio, haba 3,9 millones. Esto es, en proporcin, algo ms del doble considerando la menor poblacin de ste. A esa misma fecha haba en el Per 3,1 millones de viviendas abastecidas de energa elctrica 75. Es decir, slo el 57 %, en tanto nuestros vecinos ya alcanzaron el 100 %. En el Per, pues, en otros trminos, y como poco han cambiado las cosas en el ao transcurrido, hay an 2,3 millones de viviendas sin electricidad, el 43 %. En relacin con estos asuntos es menester indicar y denunciar que el Estado peruano, ya sea por incompetencia, para disimular la realidad, o por ambas razones, invariablemente presenta cifras engaosas, pero tambin inconsistentes, que sirven de muy poco apenas para llenar costosos, siempre triunfalistas y reiterativos reportes anuales. No sirven para conocer a ciencia cierta la realidad, prerrequisito indispensable para transformarla. Un buen ejemplo no pues el nico caso, nos lo ofrecen los anuarios estadsticos del Ministerio de Energa y Minas, la Comisin de Tarifas Elctricas y el Organismo Supervisor de la Inversin en Energa OSINERG. En su Estadstica Elctrica 2000, el Ministerio de Energa y Minas ofrece por ejemplo su tabla de Coeficientes de Electrificacin Nacional. Segn l, el 73 % de la poblacin del pas estaba servida con energa elctrica 76. Cmo se condice esta cifra con aquella otra ofrecida por la Comisin de Tarifas Elctricas segn la cual se desprende que apenas el 57 % de las viviendas cuentan con energa elctrica? El Grfico N 11 (parte superior) muestra los coeficientes de electrificacin oficiales. No obstante, ese dato es engaoso. Desvirta grotescamente la realidad, al insinuar que es poco cuanto nos falta por superar: supuestamente, para alcanzar que todas las viviendas del pas estn servidas, el dficit es slo 23 %.
Coeficientes de electrificacin (%)

100
Grfico N 11
Criterio oficial: viviendas con energa elctrica / Dficit = 23 %
50
Huancavelica
Lambayeque
Lima-Callao
La Libertad
M. de Dios
Cajamarca
Moquegua
Amazonas
San Marn
Apurmac
Ayacucho
Arequipa
Hunuco
Tumbes
100
50
Criterio del autor: viviendas con consumo mnimamente adecuado / Dficit = 73 % En l, en una segunda distorsin, tienen igual significacin aquellos pobladores que disponen de un foco o punto de luz por vivienda, y que son abastecidos por centrales trmicas oscilantes que por aadidura funcionan unas cuantas horas al da y no todos los das de la semana; que aquellos que, en las reas privilegiadas, sin oscilaciones de energa, disponen de cien focos por vivienda, las 24 horas, los 365 das del ao. Slo considerando como nivel mnimo de consumo el promedio de facturacin en Lima, queda en evidencia que el dficit real de consumo de electricidad en todo el pas es del orden de 52 %. Sin embargo, el promedio de consumo de Lima es a su turno tambin bajo, dados los incipientes niveles de electrificacin residencial que hay en la mayor parte de la ciudad. As, asumiendo como nivel adecuado de consumo residencial 100 dlares anuales por habitante, o lo que es lo mismo 1 000 KWh por habitante al ao, el dficit real mnimo resulta entonces 73 %, tan distante del triunfalista 23 % que sugiere la informacin oficial. Y, como bien puede imaginarse, el 78 % del dficit est en provincias. Es verdad que alcanzando ese nivel de consumo residencial, habremos de superar al actual consumo promedio total de energa elctrica por habitante que hoy tiene Chile (2 500 KWh). Llegaramos a un promedio total por habitante de 4 000 KWh.
Ucayali
Ancash
Loreto
Cusco
Tacna
Pasco
Junn
Piura
Puno
Ica
Pero an estaramos muy distantes del promedio por habitante que hoy ostenta Estados Unidos: 12 000 KWh. Entre tanto, a partir del oficial 73 % de coeficiente de electrificacin, nuestras autoridades tienen previsto elevarlo al 84 % 77. Tras nuestro razonamiento, ello slo significara reducir en 5 % el dficit real. Poco ambicioso plan para un perodo de cinco aos de gobierno. Quienes formen parte del 64 % que todava quede no atendido o mal atendido, debern esperar hasta despus del 2006 para percibir alguna mejora. Imagina alguien que, a ese ritmo, y en el contexto del centralismo habrn de superarse algn da todos los grandes dficit sealados? Ni pensarlo. Antes que ello, a travs del Sistema Elctrico Interconectado Nacional, nuestras autoridades gubernamentales estn previendo exportar electricidad. Mas, en el contexto del centralismo, para qu? Pues para que el Estado Central disponga an de ms recursos para desperdiciar. Por el contrario, de cara al desarrollo, en perspectiva descentralista, resulta obvio que hasta no equiparar el consumo por habitante en todo el pas, debe priorizarse de manera absoluta la atencin de las demandas energticas de las provincias. As, la justificacin del canon hidroenergtico es irrecusable. Pues bien, de acuerdo a la Ley de Canon, y en funcin de los resultados obtenidos por el conjunto de las empresas de generacin elctrica en el ao 2000 78, el canon hidroenergtico habra tenido el siguiente monto (en millones de dlares): Tipo de empresa Generacin Ventas 884,7 Imp. Rta. 78,1 Canon 39,0
Qu capacidad redistributiva y cuanta de inversiones en el rubro se alcanzara con un canon restringido al 50 % del Impuesto a la Renta pagado por las empresas de generacin, siendo que el dficit de inversiones elctricas en provincias es gigantesco? No pues, la cifra resultante es a todas luces insignificante. El Estado Central obtiene ingresos por impuesto a la renta de todas las empresas que prestan servicios generacin, transmisin y distribucin elctrica. Los resultados del ao 2000 fueron los siguientes (en millones de dlares). Tipo de empresa Generacin Transmisin Distribucin Total Ventas 884,7 83,8 952,3 1 920,9 Imp. Rta. 78,1 7,9 40,9 126,9 Canon 39,0 %
Imp. Rta. / Vtas
39,0
6,6
Si el canon hidroenergtico estuviera restringido al 50 % del Impuesto a la Renta captado de las empresas de generacin
(39,0 millones de dlares), el Estado Central, para su poltica invariablemente centralista, dispondra del saldo: 87,9 millones de dlares (126,9 39,0). Es decir, Lima, a travs del Estado centralista, obtendra 2,25 veces el beneficio que alcanzara todo el resto del pas. Simplemente absurdo. Porque, slo en funcin a como est distribuida la poblacin en el territorio debera ser exactamente al revs. El canon hidroenergtico, pues, debe ser equivalente al 10 % del valor de las ventas de las empresas de generacin. En este caso, 88,7 millones de dlares. Si el crecimiento de las ventas en el perodo 19972000, y la generacin elctrica en ese ltimo ao fueran representativas de la tendencia que se avizora en el pas a esos respectos, y asumiendo que habrn de experimentar un crecimiento sostenido del orden del 3 % anual, como mnimo porque oficialmente se estima que sera mayor, es posible entonces prever que el canon hidroenergtico puede representar en el perodo 20022021 una cifra del orden de 2 531 millones de dlares. Para terminar, queremos reiterar la estrecha relacin que hay en el pas entre la realidad elctrica y el proyecto Camisea. El ao 2000 se produjo 2,5 millones de MWh de energa de origen trmico, insumiendo miles de toneladas de petrleo crudo y carbn importado. En tal sentido, para mejorar la balanza comercial de hidrocarburos y carbn, ese tipo de generacin debe ser sustituido con generacin elctrica movida por el gas de Camisea. Por lo menos, y en el corto plazo, en los departamentos de Apurmac, Arequipa, Ayacucho, Cusco, Madre de Dios, Moquegua, Puno y Tacna; as como en la provincia de Satipo, en Junn. Actualmente, en los territorios sealados, hay el siguiente nmero de centrales trmicas (C.T.) con sus correspondientes totales de capacidad de generacin 79: Departamento C. T. Capacidad
(Mw) (Miles)
Apurmac 4 Arequipa 23 Ayacucho 4 Cusco 4 Junn (Satipo) 1 Madre de Dios 2 Moquegua 7 Puno 5 Tacna 3 Ucayali (Atalaya, Purs) Total 53
4,68 157,52 3,87 35,92 1,95 6,10 538,65 24,37 28,17 a/ 801,23
Viviendas sin electr. 80 88,5 88,4 125,0 153,3 18,7 8,4 19,8 267,9 20,4 5,1 795,5
a/ En las provincias Padre Abad y Coronel Portillo del departamento de Ucayali, 4 centrales trmicas, con un total de 200 MW, son movidas con gas y petrleo del yacimiento de Aguayta. Las provincias de Atalaya y Purs, no tienen en cambio ningn tipo de abastecimiento elctrico.
La capacidad de generacin trmica indicada no es precisamente insignificante. Muy probablemente porque la informacin disponible no permite confirmarlo, el ao 2000 produjo energa elctrica por un valor de 100 millones de dlares. Mas esa demanda crecera sensiblemente si se logra interconectar y abastecer a las 795 500 viviendas de los cientos de pueblos de esos territorios que actualmente no disponen de energa elctrica. Sin duda en un sinnmero de pequeos poblados la demanda real limitada por la capacidad de pago de la poblacin campesina, no alcanzara a cubrir los costos de la energa. Mas sin sta esos pueblos nunca podrn acceder al siglo XXI. Las regiones, pues, debern estudiar la forma de destinar parte del canon hidroenergtico a un programa claramente definido e inamovible de subsidios decrecientes hasta, por ejemplo, terminar en cero en veinte aos. Pero quiz es todava una mejor alternativa financiar esos subsidios con el propio gas de Camisea. En fin y por si todava fuese necesario explicitarlo, nuestro extenso anlisis aqu, como en el caso del canon gasfero, ha tenido por objeto llamar la atencin sobre la extraordinaria e insustituible importancia de la energa elctrica en el desarrollo econmico y social. Pero, claro est, no slo de Lima sino de todos los pueblos del pas. Desgraciadamente, sin embargo, ni el actual ni ningn gobierno parecen haberlo entendido as aunque de la boca para afuera, s, por supuesto. El gobierno del presidente Toledo a travs del Ministro de Energa y Minas, Jaime Quijandra ha declarado, por ejemplo, que el 10 % de los recursos de la privatizacin de ELECTROANDES SA se destinar a electrificacin rural, y otro 40 % a un impreciso paquete de infraestructura 81. Es decir, de la privatizacin de tres centrales hidroelctricas (174,4 MW), apenas se canalizar un dcimo para electrificacin. Por qu no el 100 %? Es que las autoridades no encuentran lgico que el sector sea el autogenerador de su desarrollo? Por lo dems, y el restante 50 %? Acaso se destinar a solventar los gastos que acarrea el agigantado e intil aparato estatal? En otro orden de cosas, tambin es pertinente advertir al Gobierno que debera canalizar buena parte del presupuesto del programa A trabajar al masivo tendido de las redes de mediana tensin que terminen abasteciendo de energa a todos los pueblos del entorno de Camisea. No es difcil imaginar que ello sera bastante ms provechoso al pas que dedicarlo a reconstruir una pequea rea incendiada en Lima siempre Lima. Canon de servidumbre En la primera quincena de enero del 2002, se dio en el Per un hecho de violencia inusitado. En efecto, en el departamento
de Amazonas, miembros de una comunidad nativa de aguarunashuambisas, tras tomar como rehenes a algunas autoridades, capturaron la subestacin de bombeo N 6 del Oleoducto Norperuano, reclamando el asfaltado de 200 kilmetros de la carretera de penetracin BaguaSaramiriza 82. El ms importante de los rehenes, presidente del Consejo Transitorio de Administracin Regional de Amazonas, insinuando que la demanda era desmedida, expres: son ms de 200 kilmetros... pienso que ms de 30 millones de dlares. Qu opinar del proyectado Perifrico Vial Norte para Lima, que en slo 44,3 kilmetros demandar una inversin no menor de 379 millones de dlares? 83 Pues bien, la noticia tiene estrecha relacin con el que, provisionalmente al menos, vamos a denominar canon de servidumbre. Como se sabe, por servidumbre, tcnica y legalmente se entiende al derecho en predio ajeno que limita el dominio de ste 84. Para lo que venimos analizando, es el derecho a disponer de la faja de terreno por la que queda tendida una lnea de energa elctrica o un ducto (oleoducto, gasoducto, poliducto, etc.), cualesquiera sean los propietarios originales de la misma. En el caso de la energa elctrica, la faja reservada o, mejor, que debera reservarse para servidumbre, est en relacin directa con la tensin que portan las lneas. As, en lneas de 1015 mil voltios debe reservarse una faja terreno de 6 metros de ancho; y en lneas de alta tension de 220 mil voltios, una de 25 metros de ancho 85 (distinguimos entre reservada y debera reservarse porque en Lima y en lugares del Per, ante la indiferencia punible de las autoridades, muchos pobladores, irresponsablemente, con el riesgo de sus propias vidas y de sus bienes, construyen sus viviendas debajo de lneas de alta tension). Y para el caso de los ductos que transportarn el gas de Camisea y los lquidos de ste, se ha previsto, por ejemplo, que el ancho de la franja reservada no debe ser mayor de 30 metros 86. En lo que a electricidad se refiere, la actual red peruana de lneas de alta tensin (138 mil y 220 mil voltios) es de aproximadamente 5 000 kilmetros, bastante inferior a la red de 35 000 kilmetros de que dispone Mxico 87. A fines del 2000, an carecan de interconexin los departamentos de Cajamarca, Amazonas, Loreto, Madre de Dios y Tacna. Y, segn puede observarse en el Grfico N 12, no se tiene previsto que la red peruana crezca muy significativamente para el ao 2010. En lo que a transporte de petrleo se refiere, nuestra experiencia se inici en 1977. Ese ao, despus de treinta meses de construccin, el Oleoducto Nor Peruano, de 850 kilmetros de longitud 88, lleg al puerto de Bayvar, en costa, desde San Jos de Saramuro, en la margen izquierda del ro Maran, en el co-
Grfico N 12
Sistema elctrico 2000 - 2010
Iquitos Talara Bagua Carhuaquero Yurimaguas Requena
Chimbote
C. Pato
Aguayta Yuncn La Oroya Mantaro Cachimayo S. Gabn Tintaya Marcona C. Verde Ilo
Pucallpa
Paramonga Lima
Cahua
Chivay P. Maldonado Ayacucho M. Picchu
Aricota
Lnea 220 kV Lnea 138 kV Algunas Centr. Hidroelctricas Principales centros industriales de consumo Principales poblaciones beneficiarias (2010)
razn de la selva de Loreto. Un ao ms tarde, con 252 kilmetros de extensin, qued tendido el denominado Ramal Norte. As, el Oleoducto Norperuano como muestra el Grfico N 13, discurre por territorios de los departamentos de Loreto, Amazonas, Cajamarca, Lambayeque y Piura. Adicionalmente, como parte del proyecto Camisea, el Per contar a partir de mediados del 2004 con por lo menos la batera de ductos que, en paralelo, transportarn tanto gas como lquidos de gas natural desde la selva del Cusco a Lurn, en la costa. En este punto, en las proximidades de la ciudad de Lima, se bifurcar, hacia el sur, hasta Pisco (a la planta de Aceros Arequipa); y hacia el norte, a la ciudad capital. Con aproximadamente 700 kilmetros de longitud 89, atravesar reas de los departamentos de Cusco, Junn, y Lima, demandando una inversin de 1 400 millones de dlares. Muy probablemente, sin embargo, el consorcio concesionario Transportadora de Gas del Per SA (TGP), que ha suscrito contrato por 33 aos, construya tambin un ramal pequeo hacia el complejo minerometalrgico de La Oroya. Y, probablemente tambin, uno bastante ms extenso, hacia el complejo minerometalrgico de Southern, en Moquegua, que podra prolongarse a Tacna.
Grfico N 13
Oleoducto Nor Peruano

Ecuador
Andoas
Ramal Norte
Est. 6
S.J. de Saramuro
Piura
Bayvar
Loreto Lambayeque Cajamarca Amazonas
Pues bien, cuando en junio del 2001 se discuti la Ley de Canon, no se haba presentado hasta entonces un caso como el que hemos anotado al inicio de este acpite. Mas, cmo pudieron los congresistas peruanos olvidar la costossima experiencia del terrorismo, que con tanta persistencia destruy cientos de torres de lneas de alta tension? No habra sido suficiente ese recuerdo para justificar la existencia del que estamos denominando canon de servidumbre? Cada vez que por alguna razn se interrumpe la conduccin de los fluidos electricidad, gas o lquidos, se ven afectadas las empresas generadoras, las propias transmisoras, y las de distribucin; pero tambin al Estado, que ve mermados los impuestos que recauda. As, a todos conviene asegurar que los sistemas de transporte no se corten nunca. Qu mejor para ello que contar con el decidido apoyo de las poblaciones por donde pasan las lneas de transmisin y los ductos, comprometindolas directa y estrechamente con su preservacin? Qu mejor, a su vez, y con ese propsito, que incentivarlas con un ingreso relacionado con el volumen que facturan las empresas transportadoras? No concuerda perfectamente este razonamiento con el pragmatismo del que siempre hacen gala las empresas y el Estado? Pero adems, y atenindonos a la historia registrada hasta ahora, por qu los pueblos del Per tienen que ceder gratuitamente franjas de terreno para que slo otros, bajo la forma de servicios o productos, o bajo la forma de utilidades, obtengan beneficios? Por qu los pueblos del Per tienen que seguir cediendo, y seguir viendo tasajeados sus territorios a cambio de nada?
A nuestro juicio, hay dos razones que ampliamente justifican el canon de servidumbre: una pragmtica y otra de derecho. En el ao 2000, como ya se vio, las empresas de transmisin elctrica facturaron 83,8 millones de dlares. Para a su turno estimar la facturacin del consorcio que transportar los productos de Camisea, debemos razonar en otros trminos. Si su inversin es del orden de 1 400 millones de dlares, asumiendo una tasa de retorno del 10 % anual sobre la misma, y que sta a su vez representa el 30 % sobre sus ventas, stas equivaldran aproximadamente a 460 millones de dlares. As, en millones de dlares, el canon de servidumbre podra estimarse para el perodo 20022021 en 950 millones de dlares: Servidumbre Transmisin de electricidad Transporte de gas y lquidos de gas de Camisea Total Canon minero De acuerdo a informacin oficial del Ministerio de Energa y Minas 90, estos son con valores en miles de soles, los resultados que habran obtenido los siguientes conjuntos de empresas mineras en 1999: Conjunto de empresas 16 primeras en utilidades Con utilid. > 20 % de ventas Con utilid. > 10 % de ventas Ventas 3 503,2 1 786,6 2 657,9 Utilid. a/ 713,7 548,1 659,2 Imp. Rta. b/ 214,1 164,4 197.8 Canon Imp. Rta. 107,1 82,2 98.9 Canon Produc. 350,3 178,7 265,8 Canon Anual Aos 8,4 20 46,0 17 Canon Total 168,0 782,0 950,0
a/ Estimados del autor. Y en igual forma los clculos de canon. Canon Imp. Rta. = 50 % Imp. Rta. b/ Aunque la fuente obvia explicitarlo pero tiene obligacin de hacerlo, asumimos que la utilidad sealada es antes de la aplicacin de la tasa de Impuesto a la Renta.
En relacin con la gran minera, el pas debe ser muy conciente de la gran diferencia que existe entre las antiguas y las modernas explotaciones. En aqullas, concentradas bsicamente en los departamentos de Junn y Pasco, prevalecen viejos, poco eficientes y poco competitivos sistemas de explotacin, e incluso de administracin. Las ms nuevas, en cambio v.gr. Yanacocha (Cajamarca), Tintaya (Cusco) y Antamina (Ancash) han empezado a explotar los minerales con la ms avanzada tecnologa. Y, en general, sus costos son muy competitivos en el mercado internacional. En relacin con el cuadro precedente, quiz lo primero que haya que advertir es que la realidad de 1999 fue muy especial, de
momento que el mayor productor de cobre, Southern Per, report prdidas por valor de 37,6 millones de soles, y otros dos importantes productores de mineral, Shougang Hierro Per, y BHP Tintaya, por 22,3 y 85,5 millones de soles, respectivamente. As, ninguna de stas aport canon alguno dicho ao, cuando estaba en vigencia el Decreto Supremo N 8895EF (de 1995), que fijaba el canon minero en el 20 % del Impuesto a la Renta obtenido por el Estado. Tambin hay que reparar en que, ante la imperiosa necesidad de informacin vlida y consistente y la ineludible obligacin del Estado de proporcionarla resulta por lo menos extrao que la mayor empresa productora de oro del Per, Minera Yanacocha, que produjo 51,5 toneladas de oro fino dicho ao, no figure entre las empresas cuyos resultados econmicos se publican en el Anuario de Minera 2000 editado por el citado ministerio. Como tampoco aparecen importantes productores de oro como el Consorcio Minero Horizonte; de cobre como Cerro Verde, Doe Run (Cobriza), y la Cia. Minera Raura; o de plata, como la Empresa Minera Yauliyacu, por ejemplo. As, la informacin que provee el Anuario... es, entonces, por decir lo menos, muy parcial. De ningn modo refleja adecuadamente la realidad de la gran minera peruana. De la informacin disponible puede sin embargo afirmarse que slo dos empresas que por cierto merecen una mencin especial, y pblico reconocimiento a su gestin, habran generado impuestos a la renta superiores a lo que consideramos que debe ser el canon de produccin: la Compaa de Minas Buenaventura, y MINSUR. Sobre BHP Tintaya corresponde hacer dos comentarios muy especiales y de valor opuesto. Es hasta donde sabemos la nica moderna mina que no tiene oficinas en Lima. La administracin en el Per, con la ms moderna tecnologa de comunicaciones e informacin, se encuentra en el Cusco, al lado de la mina. No puede menos que elogiarse esa inusual decisin descentralizadora. Pero tambin, y en oposicin a ello, debe mencionarse que es la primera mina que, por prdidas sucesivas, y por disposicin del consorcio internacional al que pertenece, paraliza seis meses sus operaciones en el Per durante el 2002 de comn acuerdo con los trabajadores y sin conflicto de por medio. No obstante, cabe aqu preguntarse, cmo ha logrado impedir Chile que, en idnticas circunstancias, no cierre en su territorio una mina del mismo consorcio? Pues bien, y a la luz de las cifras proporcionadas, resulta exagerado el canon de 10 % del valor de la produccin? No, porque todas esas empresas pagan adems al Estado derechos de explotacin y quiz regalas que el pas debe conocer, todo lo cual debera pasar a completar o incrementar el monto a que tie-
nen derecho las regiones productoras, all donde el monto captado por impuesto a la renta no cubre el 10 % del valor de las ventas de las empresas. Es decir, y por lo menos para las empresas actualmente existentes porque debe negociarse de otra manera con las que en el futuro se instalen en el pas, no se trata de gravarlas con un nuevo impuesto. Sino de que el Estado, de los ingresos que directamente percibe por la explotacin de los recursos naturales, canalice a las regiones, en calidad de canon de produccin, hasta el equivalente al 10 % del valor de las ventas de las empresas extractivoproductoras. En la prctica sera una tasa variable. 10 % del valor de las ventas all donde todo lo que el Estado capte en directa relacin con las operaciones de explotacin sea igual o mayor a esa tasa. Y una parte de ella en los casos donde tales ingresos sean menores. As, con las cifras antes mostradas, y asumiendo para efectos de ilustracin que lo captado por impuesto a la renta fuera el total pertinente para canon captado por el Estado, mientras que el canon terico (y mximo) a repartir equivaldra a 350,3 millones de soles; en la prctica el canon real slo equivaldra a 214,1 millones de soles (6,11 % de las ventas). Menor a aqul, pero ms del doble de cuanto obtendran con el canon legal vigente (a que da derecho la Ley 27506), slo 107,1 millones de soles. Esto ltimo tiene una importancia extraordinaria. Porque no slo tenemos que desterrar el paternalismo. Sino que adems tenemos la obligacin de inculcar la responsabilidad empresarial entre toda la poblacin. Sus legtimos beneficios tienen que estar en estrecha y directa relacin con los resultados de las empresas que se instalan en su territorio. As, la poblacin y sus autoridades sern los primeros en velar por la rentabilidad de las empresas. Pero tambin en cuidar que las cifras que stas reporten reflejen exactamente la realidad. Es incluso elevado el canon real que, en la ilustracin realizada, se repartira entre las zonas productoras? Quiz la mejor respuesta es otra pregunta: es legtimo que unos cuantos empresarios y sus accionistas y aunque fueran miles, se repartan 713,7 millones de soles; y los propietarios del recurso extrado, viendo descapitalizarse a perpetuidad su territorio, slo reciban en compensacin los 107,1 millones de soles que resultaran con el canon vigente? Para el Ministerio de Economa y Finanzas MEF las cifras son sin embargo muy distintas. En efecto, en el Presupuesto del 2002 de los Gobiernos Locales, bajo el rubro Montos estimados a ser considerados en los presupuestos institucionales de apertura 2002 91, se estima un canon minero total de slo 37,6 millones
100 aos de produccin minera / Proyeccin al 2021

1 000 600 400 200
Grfico N 14
Cobre (Miles deTon)
1900 400 300 200 100
10
20
30
40
1950
60
70
80
90
00
10
20
Plomo (Miles deTon)
1900 1 500 1 000 500
10
20
30
40
1950
60
70
80
90
00
10
20
Zinc (Miles deTon)
1900 12 000 9 000 6 000 3 000
10
20
30
40
1950
60
70
80
90
00
10
20
Hierro (Miles deTon)
1900 3 000 2 000 1 000
10
20
30
40
1950
60
70
80
90
00
10
20
Plata (Miles deKg)
1900 200 150 100 50
10
20
30
40
1950
60
70
80
90
00
10
20
Oro (Miles deKg)
1900
10
20
30
40
1950
60
70
80
90
00
10
20
de soles (10,7 millones de dlares). Esto es, apenas el 0.26 % del valor (probable) de la produccin minera de este ao. Cmo lleg el MEF a esa cifra? A todos nos interesara saberlo. Pues bien, con la valiosa informacin que presenta el Ministerio de Energa y Minas en Diez dcadas de produccin minera 92, hemos proyectado la produccin, tal como se muestra en el Grfico N 14, y el valor actual de la misma para los prximos veinte aos. Salvo en el caso del hierro, que asumimos que se mantendra invariable la produccin, en todos los dems casos estamos conservadoramente asumiendo un crecimiento promedio anual del 1 %. As, para el perodo 20022021, los resultados seran los siguientes: Produccin minera Valor de Prod. 91 029 Canon 9 103
Es decir, en relacin con el canon minero, hay muchsimos recursos en juego para los prximos 20 aos: 9 103 millones de dlares. Y, aunque slo fuera como referencia, spase que en el perodo 20022041 el valor de la produccin puede superar los 201 800 millones de dlares. Y el canon correspondiente 20 180 millones de dlares. Y todo ello sin considerar que, privatizacionesconcesiones de por medio, en cinco aos podran estar en produccin grandes yacimientos cuprferos como los de Michiquillay, Toromocho y Las Bambas, y el de fostatos de Bayvar 93. Por lo dems, segn reconocen las autoridades en la materia solamente se ha estudiado el 10 % del potencial minero existente en el pas 94. Es decir, la minera tiene an muchsimo por reportar al pas. Pero slo habremos de sacarle provecho en el contexto de la descentralizacin. Dentro del centralismo, slo seguiremos desperdiciando nuestros grandes recursos. Canon pesquero A partir de la dcada de los sesenta del siglo pasado, en que se desat el boom pesqueroindustrialexportador peruano, han sido extradas ms de doscientos millones de toneladas de anchoveta. Y, tras un incipiente procesamiento, el mercado internacional ha sido abastecido con millones de toneladas de harina y aceite de pescado. Como se vio anteriormente, slo en el perodo 19702001 se habran concretado exportaciones por valor de 16 800 millones de dlares. No obstante, ninguna de esas impresionantes cifras ha sido suficiente para consolidar la industria pesquera peruana. Es una industria sobreendeudada, sobredimensionada y tecnolgicamente anticuada e ineficiente. Sus activos ms importantes estn constituidos por apenas 87 fbricas, abastecidas por 330 barcos pesDescentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 85
queros (bolicheras). Y, en total, la produccin del sector representa escasamente el 1 % del PBI del Per 95. En la inmensa mayora de los puntos de la costa donde estn asentadas las plantas procesadoras de harina y aceite de pescado, es ntidamente perceptible que en nada han contribuido al desarrollo de su entorno. Y en la totalidad de los casos las empresas tienen sus oficinas en Lima (en muchos casos con sistemas de administracin realmente anacrnicos). Si las naves acarrean la riqueza del mar hacia las fbricas, va la comercializacin internacional, que se monitorea exclusivamente desde Lima, el cien por ciento de la riqueza generada queda tambin en Lima. En los pueblos de la costa apenas quedan los magros sueldos de pescadores y obreros. Es decir, hay una gigantesca desproporcin entre la riqueza extrada del extenso mar peruano, y la msera fraccin con que se han beneficiado sus legtimos propietarios, todos los peruanos. Esa absurda e injusta situacin tiene necesariamente que se revertida. Y hay, por fortuna, indicios ms o menos alentadores de que tal propsito pueda concretarse. Lo es el hecho de que la tendencia de crecimiento de la actividad extractivoindustrial venga creciendo de manera sostenida en los ltimos diez aos. As como el hecho de que, por lo menos en los ltimos meses, y ojal que no slo de modo estacional, venga incrementndose sensiblemente el precio de exportacin. Pero tambin resulta alentador percibir que las empresas involucradas vienen asumiendo en los ltimos aos una conducta empresarialmente ms seria y juiciosa, por lo menos si se le compara con la irresponsable forma como se condujeron a los iniGrfico N 15
Exportaciones pesqueras / Proyeccin al 2021

(Millones de dlares) 2 400 2 000 1 600 1 200 800 400
1970
75
80
85
90
95
00
05
10
15
20
cios del boom. Y otro tanto debe decirse de las autoridades estatales relacionadas con dicha actividad. Hoy se aprecia un manejo ms profesional (en relacin por ejemplo con el seguimiento del fenmeno ocanoatmosfrico del Pacfico Sur El Nio / La Nia; con el control de la veda; la evaluacin de los recursos ictiolgicos, etc.). Aunque, como se ver ms adelante, manifiesta an sensibles dficit a otros respectos. En mrito a todo lo anterior, en el Grfico N 15 se ha mostrado el valor probable de la produccin a exportar, asumiendo un crecimiento sostenido de 3 % anual. De cumplirse las expectativas las exportaciones totales en el perodo 20022021 podran elevarse a 32 580 millones de dlares. As, aplicando una tasa equivalente al 5 % del valor de la produccin, el canon pesquero, slo por harina y aceite de pescado, podra elevarse a 1 629 millones de dlares para el lapso sealado. Sin embargo, deber ser tambin objeto de canon pesquero la produccin de las fbricas de conservas de pescado, que slo en sardina han extrado del mar peruano, en la dcada 199099, casi 16 millones de toneladas. As como adems la extraccin de pota (calamar gigante) y merluza que, en el mismo perodo, de aqulla se ha extrado 736 mil toneladas y de sta 1,2 millones de toneladas 96. Sin embargo, la industria extractivopesquera, adems de las sealadas anteriormente, tiene otra gran deuda histrica con el Per. No nos referimos a la necesidad de explotar intensivamente otras especies pesqueras en lo que penosamente parece tener centrado su inters el Ministerio de Pesquera, si nos atenemos a la encuesta que destacadamente figura en su pgina web. No, sa no es, ni forzando las cosas, la primera prioridad en la que deben centrar su atencin tanto ese sector del Estado peruano como el empresariado pesquero. Debe serlo, por el contrario, la de transformacin de la harina y aceite de pescado en productos ms elaborados, con mayor valor agregado. Cuarenta aos hace que el pas reclama eso a los empresarios de la industria pesquera. Cuatro dcadas hace que se deja a otros pases el privilegio de obtener por ese concepto beneficios que podran y deberan generarse y quedar en el Per. Canon silvoagropecuario Como en los anteriores sectores econmicoproductivos que hemos analizado, la cuanta del canon agroindustrial tambin depender de los resultados econmicos que se obtenga en esta actividad. Mas como habr de verse, en el corto y mediano plazo por lo menos, no son grandes las expectativas que debemos hacernos a ese respecto.
A ningn otro sector como al agrcolaganadero viene afectando tanto, sistemtica y estructuralmente, el centralismo en el Per. Sin caer en exageracin casi podra decirse que el centralismo est liquidando la agricultura en el pas. Y, de persistir la tendencia, las consecuencias pueden ser catastrficas e impredecibles. Rol histrico de la agricultura Por una suma de razones entre las que la Historia ha jugado un papel preponderante, tanto los Gobiernos y el Estado, como los partidos polticos y la poblacin urbana, parecen haber perdido conciencia del rol decisivo e insustituible que la agricultura juega en el destino de los pueblos. En la historia de Europa y de Asia, pero ciertamente tambin en la de Estados Unidos, la agricultura ha sido el punto de partida, el tejido inicial sobre el que se ha formado la estructura del desarrollo. Fue, fundamentalmente a travs de la agricultura, que los pueblos alcanzaron la plena ocupacin de su territorio. Y, bsicamente en razn del xito de la agricultura, a travs de un creciente proceso de capitalizacin e inversin, se formaron miles de pueblos y mercados potenciales. stos para intercambiar sus correspondientes producciones, concretaron sus extensas redes de comunicacin. Dichos mercados integrados fueron a su vez la base de una industria igualmente descentralizada. sta, por su parte, en su proceso de expansin y desarrollo, reclam el desarrollo de la minera, la energa, etc. Y todas ellas, para el intercambio correspondiente, acrecentaron y fortalecieron la red de comunicaciones. Qued as constituida en cada pueblo desarrolladodescentralizado una basta y amplia red, una slida y gran estructura socioeconmicoproductiva. Absolutamente diferente de la que, tras un proceso cualitativamente distinto, apenas alcanza a mostrar un pueblo centralizadosubdesarrollado como el Per de hoy, que ha incluso abandonado el territorio a su propia suerte. Si la analoga es correcta, las slidas estructuras de aqullos estarn en condiciones de soportar grandes pesos, intensas presiones. Una dbil estructura en cambio, puede hasta caerse con su propio peso. En general, puede afirmarse que la suerte de los pueblos desarrollados ha corrido aparejada con la suerte de su agricultura. Y la que en el futuro toque escribirse sobre los pueblos subdesarrollados de hoy, correr tambin entonces aparejada con la suerte de su agricultura. Mas el camino que siga sta en el futuro estar estrechamente relacionado con el que ha venido recorrien-
do en el pasado. Conozcmoslo pues, a fin de tener conciencia sobre si hay o no que crear un punto de quiebre, que d al futuro un rostro distinto. 19501999: Medio siglo en crisis En 1950, la poblacin rural peruana compona el 64 % del total de la poblacin del pas. En el 2000 haba pasado a ser slo el 27 % 97. Pero bien se sabe que un cambio como se no ha sido ni es privativo del Per. Con mayor o menor intensidad, y unos antes que otros, lo han experimentado casi todos los pases subdesarrollados a lo largo del siglo XX, como parte, a su vez, del creciente proceso de urbanizacin que se da en el mundo. En relacin con ese proceso, la experiencia del ltimo medio siglo en Amrica del Sur muestra dos casos ntidamente distintos. En primer lugar, el de pases como Ecuador, Per y Venezuela, que han manifestado una drstica disminucin del porcentaje de su poblacin rural. Ellos, conjuntamente con Paraguay, Bolivia, Colombia y Brasil, han bajado en promedio 35 puntos porcentuales su poblacin campesina. Sus correspondientes ndices son actualmente 44, 38, 26 y 19 %, respectivamente. Y, de otro lado, estn pases como Uruguay, Argentina y Chile, que han experimentado una disminucin ms moderada, que en promedio ha sido de slo 22 puntos porcentuales, pero que los ha llevado a ndices de 9, 10 y 14 %, respectivamente. En el Grfico N 16 se presenta los casos de Per y Chile. Si se observa bien la grfica, se percibe que el Per alcanz en 1975 el mismo ndice que tena Chile en 1950, esto es, una generacin antes. Hoy Chile tiene casi el mismo ndice de poblacin rural de Alemania (12 %), e incluso est por debajo del ndice de Estados Unidos (23 %) 98. No debe sin embargo identificarse proceso de urbanizacin con centralismo demogrfico, porque aqul no necesariamente desemboca en ste. Ecuador, por ejemplo, tiene slo el 15 % de su poblacin concentrada en Quito; y en Colombia slo el 16 % reside en Bogot. El Per y Chile, en cambio, comparten un elevado 32 % de sus poblaciones en Lima y Santiago, respectivamente. En aqullos, pues, ms que en stos, la poblacin ocupa ms plenamente el territorio. Mas considrese tambin el caso de Mxico. En ste, en el Distrito Federal, est concentrado el 21 % de la poblacin de dicho pas. No obstante, tampoco debe identificarse centralismo demogrfico con centralismo econmico, porque tampoco necesariamente aqul da como resultado ste. As como muestra el Grfico N 17, mientras en correspondencia con su menor concentracin poblacional, en Colombia el departamento de Santa Fe de Bogot (199498) slo genera el 24 % del PBI 99; en Chile
Proceso de urbanizacin / Per - Chile
80 (% poblacin rural)
Grfico N 16
40 Chile
Per
50
1975
00
Concentracin poblacional y PBI Colombia, Per y Chile

60 40 20 Colombia Chile Per (%) Poblacin PBI
Grfico N 17
(199096), la Regin Metropolitana Santiago y alrededores gener el 39 % del PBI 100; en tanto que en el Per, en 1995 (porque no hay dato ms reciente), Lima daba cuenta de un abrumador 54 % del PBI 101. Por su parte, no puede dejar de sorprender que en Mxico, entre 1993 y 1999, apenas entre el 10,3 10,6 % del PBI de ese pas fue generado en el Estado de Mxico dentro del que se encuentra el Distrito Federal 102. Difcilmente, pues, habr de encontrarse un pas con una economa ms centralizada que la del Per. O, si se prefiere, con sus provincias proporcionalmente tan abandonadas. En la dcada 199099, mientras el PBI chileno pas de 30 a 68 mil millones de dlares, creciendo 126 % 103; el de Per pas tambin de 30 mil pero a 45 mil millones de dlares, esto es, se increment slo en 50 % 104. Como parte de esos sensiblemente distintos crecimientos, el PBI Agropecuarioforestal de Chile pas de 2 400 a 4 000 millones de dlares, elevndose 66 %; en tanto que su correspondiente peruano de 4 000 a 6 500 millones de dlares, creciendo 63 %. Mas la verdadera diferencia entre una y otra realidad est bien escondida tras esas cifras. En efecto, como las poblaciones dependientes del sector agropecuarioforestal en Chile y Per han permanecido invariables en 2,4 y 7,7 millones de personas 105, respectivamente; los correspondientes PBI por poblador rural resultan entonces sumamente diferentes: en Chile ha crecido de 983 a 1 652 dlares, mientras en el Per slo ha pasado de 525 a 885 dlares. Es decir, si en 1990 los campesinos chilenos tenan un ingreso promedio 87 % superior a sus pares peruanos; en 1999 la diferencia se ha elevado a 93 %. Los campesinos chilenos tienen entonces cada vez mejores ingresos que los peruanos como queda en evidencia en el Grfico N 18. Como a su vez muestra el Grfico N 19 , la participacin del PBI agropecuarioforestal en el PBI del pas ha venido sistemticamente decreciendo, desde el 23,8 % en 1950 al 10,9 % en 1987. Y de all en adelante ha ido incrementando otra vez su
Grfico N 18
PBI Agropecuario-forestal / Per y Chile

(Millones de dlares) 8 000 Per 4 000
PBI Agrop-forestal per capita

(dlares) 2 000 Chile 1 000 Per
Chile
1990
92
94
96
98
90 1990
94
98
25 20 15 10 5 1950
% PBI Agropecuario forestal sobre PBI Total
Grfico N 19
60
70
80
90
00
importancia, ligera aunque consistentemente, hasta alcanzar el 14,6 % registrado en 1999. Pero es evidente que este repunte del sector agrcolaforestal, ms que con su propio crecimiento, tiene mucho que ver con el decrecimiento por recesin de otros sectores de la economa y, en particular, de la industria. Veamos qu viene ocurriendo en la agricultura peruana en los ltimos 50 aos, plazo suficientemente largo como para hacernos una idea cabal de las tendencias que se vienen dando. Y para hacernos una idea real de la relacin agriculturaindustria; del grado de autonoma que tiene nuestra agricultura; y de los resultados de sta en la alimentacin de la poblacin del pas. Como se aprecia en el Grfico N 20, aunque con sensibles altibajos, la superficie cosechada de arroz muestra una tendencia claramente creciente. Ello ocurre tanto en la costa, pero sobre todo en Caman (Arequipa); como en el actual segundo gran centro productor, el departamento de San Martn, que hoy contribuye con el 17 % 106 de la produccin arrocera del pas, mientras que hace veinte aos su participacin era insignificante. A su vez, en el largo plazo son tambin crecientes las tendencias de crecimiento de las superficies cosechadas de caf, cacao y esprrago. Siendo para estos dos ltimos muy notorios los crecimientos observados a partir de 1980, Aunque en forma muy errtica, la tendencia de largo plazo del hectareaje cosechado de papa es decreciente. No puede sin embargo dejar de relievarse que, a partir de 1995, se da un sensible incremento. Ningn producto muestra sin embargo en el rea cosechada una tendencia decreciente tan notoria como la que se da en el algodn. Se dio un espectacular crecimiento en el perodo 1950 1962. Cuarenta aos despus bien cabe preguntarnos, fue un incremento improvisado, tpicamente espontanesta, sin adecuados estudios tcnicos y de mercado? Fue un crecimiento artificial y transitoriamente alentado por el mercado internacional? Lo cierto es que la brusca e indetenible cada se inici en 1963. Y, segn parece, la crisis no tiene cundo acabar. En 1999
Superficies cultivadas de principales cultivos (miles de hectreas)

400 300 200 100
Grfico N 20
Arroz
1950 300 200 100
60
70
80
90
00
Caf
1950 50
60
70
80
90
00
Cacao
25
1950 30 20 10
60
70
80
90
00
Esprrago
1950 400 300 200 100
60
70
80
90
00
Papa
1950 300 200 100
60
70
80
90
00
Algodn
1950
60
70
80
90
00
atenindonos a la informacin oficial, apenas se sembr 78 806 hectreas, esto es, el 35 % de los rcord registrados en 1962. No obstante, segn informacin proporcionada por el Ing. Roberto Correa un reconocido especialista en algodn, en 1999 slo se cosech 60 200 hectreas (46 200 hectreas de Tangis, y 14 000 hectreas de Pima) 107. Pues bien, entre 1966 y 1999, los cultivos anotados experimentaron los siguientes cambios en la superficie cosechada, expresada en hectreas: Producto Arroz Papa Caf Cacao Esprrago Algodn Caa de azcar 1966 95 875 254 630 103 953 4 399 1 195 203 990 50 128 1999 311 569 272 405 212 261 36 375 18 653 78 806 58 127 Cambio % 225 7 104 727 1 461 61 16
En el mismo perodo, la produccin, en toneladas mtricas, ha experimentado los siguientes cambios: Producto Arroz Papa Caf Cacao Esprrago Algodn Caa de azcar 1966 374 032 1 498 930 52 753 2 119 5 313 332 269 7 855 347 1999 1 955 027 3 066 244 158 283 20 964 174 863 134 944 6 278 571 Cambio % 423 105 200 889 3 191 59 20
Resulta sin embargo importante contrastar los cambios observados tanto en el hectareaje consechado y la produccin, con los observados en la productividad. Los resultados son los siguientes:
Producto Cambio % Hectareaje Cambio % Produccin Cambio % Productividad
Arroz Papa Caf Cacao Esprrago Algodn Caa de azcar
225 7 104 727 1 461 61 16
423 105 200 889 3 191 59 20
61 91 47 20 111 5 31
En el primer grupo hemos reunido a aquellos productos en los que el incremento porcentual en la produccin es mayor que el observado en el hectareaje cosechado, fenmeno que se explica por los incrementos de productividad obtenidos en el perodo indicado. En el caso del algodn, el pequeo aumento de 5 % en
Caa de azcar
70
Grfico N 21
35
Superficie cosechada (miles de hectreas)

1950 10 000 60 70 80 90 00
7 500
5 000
2 500
Produccin (miles de toneladas)

60 70 80 90 00
1950
el rendimiento promedio por hectrea, ha compensado ligeramente la gran cada de la superficie cosechada (61 %). Y, como resultado, la produccin decay slo en 59 %. As, de los productos que tienen una gran significacin en la econmia agrcola del pas, la caa de azcar es entonces el nico en el que se observa no slo una cada de la productividad, sino una cada muy notoria: 31 %. De all que, a pesar del incremento en la superficie cosechada (16 %), la cada en la produccin ha sido tambin significativa: 20 % (Grfico N 21) 108. Por sus enormes implicancias econmicas, revisemos aunque sea someramente tres ilustrativos casos de rendimiento agrcola: arroz, papa y algodn. En el ao 1999, para el caso de la papa, y 2000, para los casos del arroz y el algodn, de acuerdo a la informacin oficial 109, se ha obtenido los siguientes rendimientos promedio, en miles de kilogramos por hectrea: Arroz Rdto Arequipa 110 10,0 La Libertad 9,2 Lambayeque 8,4 San Martn 6,4 Papa Junn La Libertad Hunuco Puno Rdto 14,8 13,6 11,1 8,8 Algodn Rdto Lima 3,2 Ancash 3,1 Ica 1,8 Piura 1,6
As, dentro del territorio peruano, son sensibles las diferencias entre las reas con mayor rendimiento promedio, y las que en el cuadro ocupan el ltimo lugar. En el caso del arroz, el ren-
dimiento en Caman (Arequipa) es 56 % ms alto que el de San Martn. En el caso de la papa, el de Junn es 68 % ms alto que el de Puno. Y en el caso del algodn, el rendimiento en Caete (Lima) es 100 % ms alto que en Piura. Hay en este campo una vastsima tarea por realizar. No slo para elevar los rendimientos de las reas de ms baja productividad, sino para homegeneizar la produccin y elevar la calidad de los productos. Esto salta particularmente a la vista cuando se compara los rendimientos en el Per con los que se obtienen en otros pases, tal como resumidamente presentamos a continuacin, siempre en kilogramos por hectrea: Arroz Per China EE UU Rdto 6,6 6,2 7,0 Papa Per Alemania EE UU Rdto 11,5 43,7 42,8 Algodn Rdto Per 1,7 Egipto 2,3 EE UU 1,8
En el caso del arroz, no es muy significativa la diferencia respecto del rendimiento promedio que se obtiene en Estados Unidos. Y es incluso superior al promedio de China. Y tambin al de Uruguay (6,3). Sin embargo, la gran diferencia entre la produccin peruana y la de Estados Unidos, por ejemplo, est en la calidad. All no slo se da un arroz de gran calidad, sino, adems, una produccin muy homognea; caracterstica esta ltima que tambin se da en el caso de Uruguay. En el Per, en cambio, la calidad promedio no slo es inferior, sino que la produccin es sumamente heterognea. En el caso de la papa oriunda de los Andes, por si hay que anotarlo, resultan abrumadoras las diferencias con las productividades que se obtienen en Alemania, y en Estados Unidos. Nuestros rendimientos son casi el 25 % de los de esos pases. En los mismos tres pases, entre 1961 y 1999, se han verificado los siguientes cambios en la productividad de los sembros de papa (en miles de kilogramos por hectrea): Pas Per Alemania EE UU 1961 5,3 18,1 22,2 1999 11,5 43,7 42,8 Incr. % 117 141 93
Es decir, aun cuando en el lapso sealado el incremento en la productividad ha sido notable en el Per, que en trminos porcentuales es incluso superior al de Estados Unidos, dista mucho del obtenido por Alemania. Pero muy de destacar es adems el hecho de que, a pesar del incremento alcanzado, an estamos muy por debajo de los rendimientos que hace 40 aos ya se obtenan en Alemania y Estados Unidos. Nuestros retos a este respecto son entonces inmensos.
En el caso del algodn, los cambios logrados en la productividad (en miles de kilogramos por hectrea) son los siguientes: Pas Per Egipto EE UU 1961 1,5 1,2 1,3 1999 1,7 2,3 1,8 Incr. % 13 92 50
En cuarenta aos, no slo nuestro incremento de rendimiento ha sido insignificante, sino que hemos perdido el privilegio de tener la que quiz era la ms alta productividad del mundo. Nuestra involucin a este respecto ha sido notable. En sntesis, de los tres productos que hemos comparado, slo en el arroz contamos con una productividad competitiva a nivel mundial. No obstante, somos importadores de arroz, de Uruguay, y de papa y algodn, de Estados Unidos. En estos tres casos, como en toda la produccin agrcola alimenticia, prevalece el minifundio como unidad de produccin. sta es, en general, la ms slida explicacin de los bajos rendimientos por hectrea, de los altsimos costos de produccin y, entre otros, de una produccin tan heterognea en la calidad de cada producto. La atomizacin de agricultura peruana es realmente inaudita: con menos de 3 hectreas cada una, 1,2 millones de unidades agrcolas (70 %), son estrictamente de subsistencia. En Colombia y Chile constituyen el 58 % y 34 %, respectivamente 111. Y al propio tiempo, agravando el cuadro, disponemos de la menor proporcin de hectareaje con unidades agrcolas rentables. En el Grfico N 22 presentamos los porcentajes de superficie agrcola para los dos tipos extremos de unidad agrcola. En el contexto del minifundio, es absurdo e imposible proponerse elevar sustancialmente la productividad de la tierra, mejorar la calidad de los cultivos, homogeneizar la produccin y bajar sustancialmente los costos en el Per. Y no pasar de ser lrico cualquier propsito de generalizar el uso del crdito en la agricultura. ste, a duras penas, podr ser eventualmente canalizado hacia el 30 % de las unidades productivas restantes; pero, con seguridad, slo al 5,2 % de las unidades agrcolas que actualmente cuentan con ms de 10 hectreas. En otros trminos, y sin que ello implique necesariamente una alteracin del rgimen de propiedad, el Per tiene por delante un objetivo prioritario en relacin con la agricultura: alentar la asociacin productiva, a fin de alcanzar el mayor nmero de unidades de entre 10 30 hectreas. Quiz hasta deba condicionarse el crdito y la asistencia tcnica de produccin, contabilidad y comercializacin, fitosa-
Estructura de la propiedad agraria

30 20 10
Grfico N 22
% de la superficie ocupada por unidades agrcolas de subsistencia
Colombia 100 80 60 40 20
Chile
Per
% de la superficie ocupada por unidades agrcolas rentables
nitaria, de mejoramiento gentico, maquinaria agrcola, etc., a la existencia de asociaciones productivas con un mnimo de 10 hectreas. Sin embargo, siempre distantes, e histricamente no identificadas con los productores agrarios, muy difcilmente las autoridades centralistas tendrn autoridad moral para poner en prctica una poltica como sa. Por el contrario, si como hemos propuesto anteriormente, logramos que cada valle est bajo una sola autoridad provincial, es bastante ms probable que cada una de stas, prxima e identificada con los productores, logre importantes progresos en relacin con el objetivo que hemos sealado. Los golpes de la naturaleza El desenvolvimiento de la agricultura no est slo en funcin de las leyes del mercado, de su relacin con los dominantes mercados extranjeros, del centralismo poltico y econmico nativo, de las polticas especficas que se dictan en el sector, de los hbitos de consumo que se dan en el pas, y, entre otras, de las caractersticas socioculturales de la poblacin. Est tambin, qu duda cabe, estrechamente relacionada con la naturaleza. Y, para lo que veremos a continuacin, especficamente con el clima. No podemos prescindir de sealar cunto afecta a la agricultura peruana el fenmeno ocanoatmosfrico del Pacfico Sur, tanto en su versin clida y lluviosa (El Nio), como en su versin fra y seca (La Nia). En el perodo 19501999, cuatro han sido los grandes eventos de manifestacin clida y lluviosa que sacudieron particularmente al norte del pas. Y, para los productos a los que estamos haciendo mencin, muy en especial afectaron al departamento de Piura donde el fenmeno incide con mayor fuerza. Ocurrieron en 197273, 1983, 199192 y 1997. El primero afect particularmente la produccin de arroz, tanto en Piura como en los departamentos de Lambayeque y La Libertad inmediatamente al sur de aqul. En 1972 la produccin total del pas estuvo 109 mil toneladas por debajo de cuanto se cosech en 1971. El descenso en 1983 fue bastante menos significativo (27 mil toneladas), afectando quiz slo a Piura. El tercero dio origen a una cada en 125 mil toneladas en la produccin del cereal. Y el de 1997 quiz por el hecho de que por primera vez el pas estuvo muy tempranamente advertido de su ocurrencia, no hizo estragos en la produccin total del pas (quiz la mayor produccin de San Martn y Caman compens las cadas de los productores norteos). La cosecha de caa de azcar no se vio afectada ni con el primero ni el cuarto de los grandes fenmenos ocanoatmosfricos indicados. Por su parte, la disminucin a consecuencia del
500 400 300 200 100
Algodn: impacto del Fenmeno ocano-atmosfrico del Pacfico Sur
Grfico N 23
(miles de toneladas) 1950 60 70 80 90 00
Produccin
de 1983 fue apenas del 2 % respecto del ao anterior, virtualmente irrelevante (35 mil toneladas). Pero en 1992 la cosecha de caa disminuy en un milln de toneladas, 19 % menos que el ao precedente. El algodn como lo destacamos en el Grfico N 23, resulta ser el nico producto en el que se registran fuertes cadas en la produccin en todos los aos de ocurrencia de lluvias catastrficas en la costa norte. La produccin cay 3, 64, 60 y 98 mil toneladas durante cada uno de los eventos sealados. Piura sin duda contribuy notablemente a esas cadas, de momento que all se produce un quinto de la tradicional produccin algodonera del pas. Adicionalmente aunque poco conocido, durante la ocurrencia de las versiones fras y secas, que son las ms recurrentes, tambin sufre el agro peruano. Y, una vez ms, particularmente la agricultura de Piura. Como indicamos en nuestro texto El fenmeno ocanoatmosfrico del Pacfico Sur, un reto para la ciencia y la historia, desde que en 1932 empez a hacerse registros meteorolgicos, y hasta 1992, 35 campaas agrcolas se realizaron en Piura en medio de sequas ms o menos graves. Contando a partir de 1932, la ms prolongada y crtica sequa se produjo entre 196064 112. As aun cuando ya estaba en operacin la Represa de San Lorenzo, no parece una simple coincidencia que dentro de esa severa sequa se haya iniciado la ya anotada crisis algodonera. Para entonces, an no estaba construida la represa de Poechos, ni la derivacin de aguas del caudaloso y regular ro Chira al Piura, obras que recin fueron inauguradas en 1976 113. Ninguna de esas obras fue sin embargo suficiente para aplacar los efectos de la sequa que se produjo entre los aos 197882. Una de cuyas consecuencias fue la desactivacin del gran proyecto ganadero de Hupalas y Pabur. ste, paradjica-
mente, haba surgido a consecuencia de las lluvias de 197273, que llenaron de pasto el desierto de Sechura, en el sur del departamento de Piura. Como hemos indicado en El fenmeno..., la loable aunque no menos centralista iniciativa empresarial del Estado, logr soportar posteriores e inauditos malos manejos tcnicos y corrupcin, ms el ganado no pudo soportar el golpe propinado por la naturaleza 114. Con ese antecedente de cuatro aos de sequa, cabe preguntarse cunto impactara en la misma zona la reedicin de una todava ms prolongada, como la que se dio entre 1904 y 1911, donde incluso el cauce del ro se sec antes de llegar a la ciudad de Piura. En cuanto a la produccin de papa, el alimento ms importante de la poblacin peruana, el mayor porcentaje se produce en el rea cordillerana. No obstante, la relacin inversa segn parece, entre el fenmeno ocanoatmosfrico que afecta a la costa norte, y la realidad climtica cordillerana an es poco conocida. Ese vaco de conocimiento es sin duda una ms de tantas consecuencias del centralismo, al que poco importa cuanto ocurre fuera de Lima, y menos todava importa cuanto se presenta al otro lado de las cumbres de la cordillera Occidental. Durante las crisis climticas de 1972, 1983 y 199192, la produccin de papa descendi en 254, 404 y 450 mil toneladas. Pero adems, y con impacto exclusivamente cordillerano, se han producido sequas en 1969, 1986, 198990 115. Slo esta ltima redujo la produccin en 987 mil toneladas. De otro lado, aunque cientficamente probada pero tambin poco conocida entre los peruanos, hay una estrecha aunque inversa relacin entre las torrenciales lluvias en la costa norte y los cuadros climticos que se dan en la altiplanicie del lago Titicaca, donde al propio tiempo se presentan entonces graves sequas. As, en 1983, cuando se dieron las graves inundaciones que afectaron la costa norte, se desat una catastrfica sequa en la zona lacustre, donde apenas llovi un tercio de lo que se da en los aos normales del Altiplano. Fue la peor sequa del rea en 50 aos. Tuvo que sacrificarse 2,6 millones de cabezas de ganado 116. Pues bien, conforme a nuestros clculos y actualizaciones, la incidencia de las crisis climticas en la economa de las unidades agropecuarias involucradas, habra sido la siguiente, en miles de toneladas y millones de dlares: Arroz
Ton
Papa
Ton
Alg.
Ton
Caa/Az. Ganado
Ton Cabezas
Cantidad Valor
292,6 48,0
2 063,0 405,8
431,1 247,6
1 179,5 2 600,0 34,6 504,1
Cuatro millones de toneladas de productos agrcolas perdidos y considerando slo las prdidas de ganado en Puno, 2,6 millones de cabezas de ganado sacrificadas, no son pues, en ningn sentido, cifras despreciables. Y, menos an, para un pas que segn veremos, adolece de graves dficit alimenticios. A su turno, 1 240 millones de dlares como valor actualizado de las prdidas resulta un golpe particularmente daino para el sector ms pobre de la sociedad peruana. Sin embargo, con las cifras que proporciona el Ministerio de Agricultura sobre la evolucin de PBI agropecuarioforestal que representamos en el Grfico N 24, puede afirmarse que las crisis climticas perjudicaron al agro peruano en 1 644 millones de dlares (de 1979) que, actualizados, representan 2 050 millones de dlares. Pero quiz nuestras estimaciones han sido muy conservadoras.
Grfico N 24
7 500
PBI Agropecuario-forestal: impacto del Fenmeno ocano-atmosfrico del Pacfico Sur
5 000
2 500
(millones de dlares) 1950 60 70 80 90 00
PBI
Pero sas son slo consecuencias parciales de la sensible irregularidad del clima en los distintos espacios del territorio andino. Y es que, aun siendo tambin muy significativa, no tenemos forma de evaluar la destruccin que generan las lluvias torrenciales en la infraestructura agraria: tomas de agua, canales, caminos y puentes rurales, terrenos arrasados. Ni en otros sectores de la poblacin, en sistemas de alcantarillado bloqueados, viviendas destruidas, vehculos destrozados, redes elctricas y telefnicas cortadas, etc. Y, por su puesto, cientos cuando no miles de muertes. Todo ello, muy probablemente, equivale a dos y quiz hasta tres veces la cifra ya registrada. Si el fenmeno de 1983 origin estragos por valor de 25 mil millones de dlares en todo el mundo 117, buena parte de esa suma representa los daos ocasionados al Per. Puede sin embargo seguirse considerando al fenmeno ocanoatmosfrico como una fatalidad inexorable, de la que nada puede librar al agro peruano ni a las poblaciones que estn en el centro geogrfico de mayor impacto? De ninguna manera. Si sin la menor duda tiene un gran poder destructivo, ste ha sido
particularmente daino y luctuoso por la indiferente negligencia del centralismo respecto de los problemas de todo cuanto est en la periferia de Lima y no la afecta directamente. Pero no menos responsables son, en particular, los medianos y grandes agricultores; y, en lo suyo, tambin incluso los pequeos. Al centralismo y todos los gobiernos hasta la fecha, les cabe la responsabilidad de no haber adoptado una poltica de Estado en relacin con la deteccin oportuna del fenmeno; ni una de adopcin de medidas de prevencin. El control tcnico del clima y el ocano recin se inici en 1932, en Malabrigo, en el departamento de La Libertad. Mas como dijimos en El fenmeno..., fue harto significativo y muy revelador el hecho de que la Estacin Meteorolgica de Puerto Chicama (o Malabrigo) fuera instalada y manejada por una empresa privada (Gildemeister, que hoy es la empresa azucarera Casagrande), y no por el Estado 118. Todava hoy podemos preguntarnos, qu inters podra haber tenido una empresa alemana enclavada en La Libertad, en informar a los agricultores de Piura y Lambayeque sobre cuanto reportaban sus termmetros y pluvimetros que con por lo menos tres meses de anticipacin advertan de la inminencia del fenmeno ocanoatmosfrico en nuestras costas? Cun grande poda esperarse que fuera la solidaridad de una empresa alemana que en el siglo XIX haba hecho fortuna en Chile, no con el salitre sino con una dolosa maniobra especulativa? Y cuyo acaparamiento de tierras en la Libertad estuvo revestida de todas las acciones dolosas y delincuenciales habidas y por haber? No obstante, el Estado peruano dej que sa fuera la nica estacin meteorologca durante muchos aos en el pas. Por su parte, a los medianos y grandes agricultores como por ejemplo a los algodoneros de Piura, les cabe responsabilidad porque su capacidad potencial de inversin siempre fue mayor. Y no siempre la han utilizado como corresponda. Piura, durante el boom algodonero de 195062, fue escenario del derroche y el dispendio frvolo de los medianos y grandes agricultores de ese producto. Altamente proclives al gasto, y no a la inversin, en ostentosas viviendas citadinas y de playa, vehculos deportivos y avionetas, y costosos viajes de placer, liquidaron las grandes utilidades que dej el negocio que, segn crean, era eterno. Cuando a partir de 1963 repararon en el gravsimo error, ya no haba nada que hacer, sino lamentarse. Gasto intil, no inversin Fue muy grande el derroche intil? Todo indica que s. Vemoslo. Asumiendo que, como hoy, por entonces Piura participaba en la produccin de algodn peruano con el 21 % pero sin duda fue ms; y que el promedio de utilidades por hectrea fue de 2 500 dlares que probablemente tambin fue mayor; y, fiDescentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 101
nalmente, que los medianos y grandes agricultores controlaban el 75 % de la produccin piurana, las utilidades que habran obtenido estaran en el orden de 1 700 millones de dlares. Cunto invirtieron en la tierra a la que la inmensa mayora de ellos hoy ha abandonado, para radicar en Lima, unos, y en el extranjero, otros? Si nuestros clculos son correctos, para los pequeos agricultores algodoneros habra quedado un saldo nada despreciable de 570 millones de utilidades. Mas la eventual prdida de un monto como se tampoco fue suficiente estmulo para que, adecuadamente unidos, tuvieran una capacidad de accin, y de inversin, que pudiera protegerlos en los aos de crisis. A los agricultores de Ica nicos y legtimos herederos de la milenaria y primorosa tradicin textil de los paracas les corresponde otro tanto. Con los mismos supuestos, entre los medianos y grandes agricultores algodoneros qued repartido un conjunto de utilidades del orden de 3 340 millones de dlares. Qu qued de ello? Nada 119. Y tambin entre los pequeos agricultores de Ica qued un saldo: 1 110 millones de dlares, por igual nada desdeables. Pero, tambin convencidos de que el buen negocio era eterno, esas utilidades tampoco fueron estmulo suficiente para convocarlos a la unin. Y hoy, cuando sus herederos estn ms pobres que nunca, bloqueando carreteras en demanda de atencin, un especialista en temas agrarios, Reynaldo Trinidad, les recuerda esa necesidad 120. Aunque las cifras resultan elocuentes, el centralismo ineficiente y corrupto, nunca ha tenido autoridad moral para promover y hasta exigir que, en las pocas de bonanza, los agricultores emprendan las obras que, de una manera, los protejan en los aos de sequa; y, de otra, en los de inundacin. No puede menos que llamar la atencin el hecho de que, si en 1900 el Estado entreg en concesin un proyecto de canalizacin en Piura, que estuvo bajo administracin privada hasta 1925 121, no alentara otro tanto en ninguna de las dcadas posteriores. Pero ms todava llama la atencin que, paradjica pero precisamente cuando se iniciaba el boom algodonero, fuese en 1953 cuando el Estado (de la mano con la efmera prosperidad que le otorg la Guerra de Corea), inici las obras de irrigacin y represa de San Lorenzo. As, con mayor razn, cuando la crisis era ya agobiante, pero estando por aadidura un piurano en la Presidencia de la Repblica, una vez ms acudi el Estado, mas esta vez para financiar la Represa de Poechos, que se inaugur en 1976. Cabe todava preguntarse, cmo en el contexto del centralismo Piura logr que se concretaran en ella las primeras gran-
des inversiones descentralizadas que ha realizado el Estado peruano en su historia? Con cargo a investigaciones posteriores, nuestra hiptesis es que, de todo cuanto no invirtieron los grandes y medianos agricultores directamente en la tierra, una parte la dedicaron a financiar la instalacin en Lima de decididos parlamentarios, cuyos lobbies ante el Poder Ejecutivo y sus acciones parlamentarias resultaron bastante eficaces. Los agricultores, muy prcticos, y buenos calculadores, saban a ciencia cierta que estos costos seran siempre menores que emprender la construccin de una represa, o un gran canal de irrigacin. sa es responsabilidad y funcin social del Estado, debieron decir llenos de cnica conviccin. As, como en el caso de todos los dems sectores productivos, tambin en el de la agricultura el Estado centralista ha sido grotescamente discriminatorio con la pequea agricultura y, en particular, con la de subsistencia. Pero, en cambio, muy sensible a los lobbies y reclamos de la mediana y grande. Y, ms an, cuando como en en el caso de Piura, ha estado en manos de miembros del grupo social dominante en el pas, de vieja o nueva ascendencia europea. Siendo tan graves las consecuencias del Fenmeno ocanoatmosfrico del Pacfico Sur, resulta imperiosa la necesidad de emprender grandes y medianas obras de defensa, en particular en los cauces de los ros. Y, asimismo, polticas de prevencin y educacin (que deben incluir el desalojo de todas las viviendas, escuelas, y dems construcciones ubicadas en las quebradas). Una vez ms es obvio que el centralismo ser incapaz de concretar nada de ello. Habr de corresponder entonces esa tarea a las autoridades regionales y provinciales. Inversin agrcola discriminatoria Desde la antigedad, ha correspondido al Estado la ejecucin de las obras de ingeniera agrcola de mayor envergadura. Por principio, siendo que ste maneja recursos de toda la colectividad, siempre se ha esperado que los beneficios sean tambin entonces de toda la comunidad. Ya en el perodo preinka los pueblos del Per comprendieron la importancia de mejorar los sistemas de riego y de ampliar la frontera agrcola. Hay innumerables vestigios de obras que se erigieron con ese propsito en todo el territorio andino. Pero quiz los ms notables y conocidos sean el canal de Racay Pampa, que ejecutaron los chankas en Ayacucho; el canal La Cumbre, de hasta 110 kilmetros, que construyeron los moches en el valle de Chicama, en La Libertad; el canal Taymi que cavaron los mochicas, en Lambayeque, a partir del ro Chancay, y cuya bocatoma Raca Rumi es hasta hoy utilizada; y los de Chiome y Chumbe, que construyeron los caete, en el rea sur de Lima.
Ninguna iniciativa fue sin embargo tan generalizada como la construccin de andenes, que por igual, y durante ms de tres mil aos, llevaron a cabo todos los pueblos cordilleranos. Mediante esta costosa iniciativa, se concret la incorporacin a la agricultura de secano de millones de hectreas arrancadas de la aridez a los cerros. A valores de hoy, miles de millones de dlares se invirtieron en andenera. Es decir, predominando la administracin autnoma de cada espacio, todo el territorio andino fue escenario de inversiones en la agricultura. Cada pueblo en el contexto de lo que hoy podemos denominar un sistema descentralizado, vel por invertir, en su territorio, para en este caso alcanzar sus objetivos de adecuado autoabastecimiento alimentario. La Colonia adems del genocidio, no slo signific que los pueblos ancestrales dejaran durante tres siglos de ejecutar nuevas inversiones en la agricultura. Sino que, por aadidura, la forzada concentracin de los pueblos en las reducciones, y el consecuente abandono del territorio agrcola, trajo como consecuencia la destruccin casi ntegra de las costosas obras que se haban ejecutado a lo largo de miles de aos. Por lo dems, impuesto el centralismo ms absoluto, y prevaleciendo el gasto fatuo e intil particularmente en iglesias, no se construy durante el Virreinato una sola obra de importancia para la agricultura. Esta sesgada y deliberada omisin, fue el complemento de una poltica imperial que centr todas sus obsesiones en la extraccin minera con destino a Europa. Sin que se modificara un pice esa nefasta poltica, el Estado republicano condujo los asuntos pblicos de la misma manera durante sus 130 primeros aos. As, el frvolo desarrollo urbano de Lima, el trazo de las ms importantes lneas frreas, y el destino del guano, no fueron sino la continuacin de la poltica econmica general que se haba impuesto durante la Colonia: exceso en el gasto improductivo, importancia absoluta a la extraccin minera, y satisfaccin de los mercados exteriores. Es decir, nada se condujo en funcin de los intereses internos. Recin en 1953 el Estado peruano empez a realizar las primeras y grandes inversiones en la agricultura, inaugurando a fines de esa dcada la represa de San Lorenzo, en Piura. En la dcada del 60 se iniciaron en Arequipa las obras que conduciran a formar el sistema de presas del ro Chili Aguada Blanca, El Frayle y El Pae; y, en Lambayeque, la represa de Tinajones. En la dcada del 70 se iniciaron las obras de las represas de Poechos, en Piura; y Condorama, para la irrigacin de las pampas de Majes, en Arequipa. En la dcada del 80 se construy la represa de Gallito Ciego, en el ro Jequetepeque, en La Libertad; y se inici la construccin del tnel de Olmos, para la irrigacin de las pampas de
mismo nombre, en Lambayeque. Y en la dcada del 90 empezaron las obras de las represas de Pasto Grande, en Moquegua; y Cuchoquesera, como parte de la irrigacin Ro Cachi, en Ayacucho; as como obras de irrigacin en Tacna. Y actualmente adems de estar en ejecucin o por ejecutarse partes de los proyectos arriba anotados, estn realizndose obras de ampliacin de la frontera agrcola en las irrigaciones de Chavimochic, en los valles de Chao, Vir y Moche, en La Libertad; Chinecas, en los valles de SantaLacramarca, Nepea, y CasmaSechn, en la costa de Ancash; as como, en Tumbes, conjuntamente con Ecuador, el proyecto PuyangoTumbes. A fines de 1995, el Instituto Nacional de Desarrollo INADE estimaba que los proyectos ms importantes o las partes de ellos que estaban en ejecucin o por ejecutarse eran los siguientes:
122
rea Proyecto
Depart.
Inversin % Prevista ejec.

Millones $
Hect.
Costa PuyangoTumbes ChiraPiura Olmos Tinajones JequetepequeZaa Chavimochic Chinecas Majes Pasto Grande Tacna Cordillera Ro Cachi
Tumbes Piura Lambayeque Lambayeque La Libertad La Libertad Ancash Arequipa Moquegua Tacna Ayacucho
637 828 1 180 522 564 2 134 140 2 474 280 579 204
1 72 27 42 26 26 30 20 12 39
48 000 119 000 112 000 86 000 66 000 147 900 44 200 62 400 9 300 21 300 17 400
As, sobre el total de inversiones estimadas, 9 338 millones de dlares, el 98 %, estn orientadas a la Costa. E igual porcentaje corresponde a las reas de tierras nuevas que se incorporaran a la agricultura y/o que mejoraran sus sistemas de riego. Es decir, el sesgo no puede ser ms exagerado. O, si se prefiere, la discriminacin contra los intereses de los pueblos cordilleranos no puede ser ms notoria. Bien puede decirse que el 2 % destinado a Ayacucho no es sino la excepcin que confirma las reglas que mostraremos a continuacin. En efecto, si se tiene en cuenta que la produccin de los departamentos de Piura, Lambayeque, La Libertad, pero tambin Ancash, est predominante y tradicionalmente orientada a cultivos agroindustriales, hay adems entonces una clara discriminacin contra los cultivos alimenticios.
Pero sabindose tambin que lo que ms se siembra en dichos departamentos es algodn, azcar y arroz, y que en general esos productos son manejados por medianos y grandes agricultores, hay tambin una notoria discriminacin contra los intereses de los pequeos agricultores. Por lo dems, resulta inobjetable que cuando se iniciaron los grandes proyectos de ChiraPiura y Tinajones, el algodn y la caa de azcar que se producan en los valles beneficiados estaban en gran parte orientadas a la exportacin. Y hoy mismo la Comisin de Promocin de la Inversin Privada COPRI 123 destaca que la calidad de las tierras de diversos de esos proyectos es especficamente buena para los cultivos de exportacin. As, sin duda, puede sostenerse que por lo menos el 5060 % de las inversiones estn finalmente orientadas a satisfacer exigencias de los mercados exteriores. Es decir, en un sesgo de ntidas reminiscencias coloniales, hay una tendencia del moderno Estado peruano a incrementar las tierras de cultivo, pero no para alimentar a la poblacin del pas, sino para resolver los problemas de abastecimiento alimenticio y de insumos de otros pueblos. As, en algo tan caro a los intereses de un pueblo como su alimentacin, puede sostenerse que el centralismo, adems de ineficiente y corrupto, es antinacional. Analizando el cuadro precedente, Armando Tealdo 124 hace dos observaciones importantes: a) con excepcin del proyecto ChiraPiura, el resto de los proyectos se encuentra alrededor del 30 % de la inversin total prevista, faltando invertir algo ms de 6 mil millones de dlares, y; b) las partidas que se consignan en el Presupuesto de la Repblica para esas obras son pequeas, si se mantuvieran estas asignaciones, los proyectos se concluiran en perodos que van de los 6 aos (en el mejor de los casos) a casi los 100 aos (en el peor de los casos), situndose el promedio en los 27 aos. Pero adems nos hace ver que, mucho de lo avanzado, ha sido financiado con deuda externa. En general, casi todos los grandes proyectos de ampliacin de la frontera agrcola son de larga maduracin. No slo porque, por su envergadura, son generalmente prolongadas las fases de construccin de las obras, que usualmente se preveen en dos o ms etapas. Sino porque, adems, es todava entonces ms larga la fase de recuperacin de la inversin. Pero todos esos largos plazos se dilatan an ms cuando, por falta de recursos, las construcciones sufren extensas paralizaciones, u ocurren grandes lapsos entre la culminacin de una fase y el inicio de la siguiente. En el caso del proyecto Tinajones, por ejemplo, al cabo de largas tres dcadas, an no se inicia la segunda y definitiva etapa, que incluye el trasvase de aguas de los ros Chotano y Conchano, de la cuenda del Atlntico, al ro Chancay. El proyecto Chira
Piura lleva veinte aos de prolongada y reiteradamente interrumpida ejecucin. Otro tanto ocurre en el caso del proyecto Majes que, al cabo de aos de espera, inici en agosto del 2000 la construccin de un importante canal. Y se prev recin para junio del 2002 la licitacin de nuevas e importantes obras. En el caso del proyecto Olmos la construccin del tnel principal ha experimentado varias interrupciones, algunas incluso de varios aos. Cun profesionalmente serios pueden considerarse los estudios previos de estos proyectos, cuando slo por excepcin se cumplen a cabalidad los plazos inicialmente previstos? No parece obvio que el inicio de muchos de ellos slo responde a expectativas clientelsticoelectorales de nuestros gobernantes, a quienes poco parece importar qu vendr despus de la colocacin de la primera piedra? Conocen a ciencia cierta nuestras autoridades, cun alterados han quedado los supuestos iniciales de rentabilidad econmicofinanciera de la inversin, con las tan accidentadas trayectorias de los proyectos? Comparten con nosotros la sospecha de que las prolongadas dilaciones han convertido en negativa esa rentabilidad? Y, para terminar, comparten tambin con nosotros la sospecha de que, dada la orientacin proexportadora que a la postre tienen estos proyectos, a la luz de los verdaderos intereses del pas, la rentabilidad social de los mismos es tambin negativa? Y que, como a todas luces parece, el resto de la economa, y en consecuencia tambin el resto de la actividad agropecuaria, estn subsidiando a unos pocos miles de agricultores privilegiados; y, a travs de ellos, a los consumidores de otros pases? No resulta ste, un nuevo y agravante cargo al centralismo? Inversin centralista Sin embargo, aparte de las inversiones ya sealadas, el Ministerio de Agricultura informa que, entre 199099, entre el Estado y el sector privado han invertido en el sector agrario 383,9 millones de dlares 125. Excluyendo los montos orientados a crdiGrfico N 25
(Miles de dlares) 50 000 30 000 10 000 Huancavelica Lambayeque Junn Piura Apurmac La Libertad Cajamarca Ancash Cusco Ayacucho Puno Lima-Callao M. de Dios Pasco Ucayali Amazonas Moquegua San Marn Loreto Ica Tacna Tumbes Arequipa Hunuco
Inversin en el Sector Agropecuario-forestal
to agropecuario y titulacin de tierras, la inversin directamente productiva fue de 260 millones de dlares. Esto es, un insignificante promedio de 26 millones de dlares por ao. Pero tan o ms saltante como se muestra en el Grfico N 25, es el hecho de que, por departamentos, las cifras invertidas (en millones de dlares) han sido las siguientes:
Depart. Inv. $ Depart. Inv. $ Depart. Inv. $
M. de Dios Pasco Ucayali Amazonas Moquegua San Martn Loreto Ica
0,13 1,88 2,86 2,88 3,03 3,16 3,64 5,11
Tacna 5,21 Apurmac Tumbes 5,39 La Libertad Arequipa 5,91 Cajamarca Hunuco 6,11 Ancash Huancavelica 7,91 Cusco Lambayeque 9,81 Ayacucho Junn 12,47 Piura Puno 13,62 LimaCallao
14,17 14,51 16,71 16,94 17,53 18,27 27,76 45,02
Es decir, LimaCallao, recibiendo el 17,3 % del total, se ha beneficiado con tanto como el conjunto de los doce primeros departamentos de la lista: de Madre de Dios, pasando por Ica y Tacna, a Huanuco. Esto es, LimaCallao, aportanto el 3,6 % de las tierras agrcolas, ha recibido tanto como ese conjunto de departamentos que aportan con el 33,9 % de las tierras agrcolas del pas. En definitiva, en trminos proporcionales, LimaCallao ha recibido diez veces ms inversin que aquellos doce otros departamentos juntos. As, adems de todas las discriminaciones ya anotadas, incluso en el sector que por antonomasia debera ser descentralizador, constatamos la hegemona del ms puro y negativo centralismo. Es decir, ste brota por todos los poros del Estado peruano. Pero, tambin, y al comps y con el mayor beneplcito de ste, por todos los poros de quienes tienen alguna capacidad de inversin incluso en la agricultura y ganadera. Consecuencias en infraestructura agraria y alimentacin Como no poda ser de otra manera, y a pesar de nuestra milenaria tradicin agrcola, las modernas pero perniciosas polticas agrarias que han prevalecido centralistas, proexportadoras, agroindustriales ms que alimentarias, etc., no han podido dar sino penosos resultados. De acuerdo a informacin que proporciona la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin FAO 126, y como se muestra en el Grfico N 26 , en infraestructura y equipamiento agrcola, el Per est por debajo de los promedios de Amrica del Sur en: rea agrcola trabajada por habit: 0,066 contra 0,085 Tractores por mil hectreas: 8 contra 48 78 % 17 %
Equipamiento agrcola
0,20 0,15 0,10 0,05 Ecu. Chi. Arg. Bra. Per Prom. 160 120 80 40 Uru. Bra. Chi. Bol. Per Prom. Tractores / mil has. Ha. agrcola / habitante Grfico N 26
Y a su vez, como consecuencia de esos ndices, estamos a la zaga en la produccin de tan importantes alimentos de origen agrcola como: Arroz Trigo Maz Caa de azcar kg/hab.: kg/hab.: kg/hab.: kg/hab.: 76,2 6,6 41,3 268,9 contra 80,8 contra 69,2 contra 103,5 contra 604,0 94 % 10 % 40 % 45 %
Y en no menos importantes alimentos de origen pecuario como: Vacunos Aves Leche unid./hab.: unid./hab.: lt/hab. 0.19 contra 3,17 contra 40 contra 1,03 4,79 149 18 % 66 % 27 %
Es decir, no estamos a la zaga en productos que pueda considerarse de tercera o segunda importancia. Sino precisamente en aquellos que constituyen la parte ms importante de la actual dieta alimenticia promedio de los peruanos. Ms an, en los casos del arroz, trigo y maz, siendo que nuestro consumo, tanto humano como pecuario, es mayor que la produccin, nos vemos obligados a importar grandes y costosas cantidades de los mismos. As, slo en el perodo 199399, las cifras correspondientes han sido las siguientes 127: Producto Volumen
Miles ton.
Valor
Miles $
Arroz Maz Trigo Total
1 802,7 6 091,7 7 915,4 15 809,8
651,4 847,9 1 397,6 2 896,9
22,7 29,6 48,7
S, en slo esos tres productos, en siete aos, hemos tenido que traer al pas casi 16 millones de toneladas de alimentos por casi 2 900 millones de dlares. Sin embargo, en todas las exportaciones agrcolas y agroindustriales del pas, slo hemos exportado algo menos de 2 500 millones de dlares. Esto es, slo esos tres productos nos han generado 500 millones de dficit en la balanza comercial agraria del pas. El nico producto de gran consumo en el que nuestra produccin est por encima del promedio de Amrica del Sur es la papa: 120 kg/hab. contra 54,2 kg/hab. No obstante, para satisfacer las exquisitas exigencias de un pequesimo sector de la poblacin, ya hemos empezado a importarla. Y aun cuando es de origen andino, en magnfica prueba de que otros Estados han alcanzado a valorar incluso ms que el peruano el valor alimenticio del proverbial tubrculo andino, comprese el consumo / produccin de nuestro pas con el de los siguientes pueblos en el ao 2000: Alemania, 161 kg/hab.; Rusia,
234 kg/hab.; y Holanda, 516 kg/hab. Y al ritmo en que crece su produccin, Estados Unidos, con 83 kg/hab., quiz pronto nos iguale y supere. Para concluir, y como resultado de todo lo anterior, no resultar precisamente motivo de orgullo al centralista Estado peruano que su poblacin venga teniendo en los ltimos 40 aos una ingesta de caloras y protenas tambin por debajo del promedio de Amrica Latina segn puede apreciarse en el Grfico N 27. Ingesta de caloras y protenas
3 200 2 400 1 600 800 Brasil 80 60 40 20 Brasil Chile Ecuador Per Promedio Chile Ecuador Per Promedio
Grfico N 27 Caloras
1961
1999
Protenas (gr)
Alcanzarn a comprender nuestras autoridades qu implica 40 aos continuos o dos generaciones, en que el promedio de la poblacin peruana consume una dieta alimenticia ms pobre que aquella a la que estn habituado argentinos, uruguayos, brasileos y chilenos, y ya incluso ms deficiente que la que consumen los ecuatorianos? Y sabrn aquilatar la trascendencia que para el desarrollo fsico y squico de nuestro pueblo, y en particular de la infancia y la juventud, tiene el hecho de que llevamos 40 aos con una dieta que tiene apenas el 60 % del valor nutritivo de la que consumen los espaoles, por ejemplo? Es verdad sin embargo que conforme registra la FAO, entre 1961 y 1999 en la ingesta diaria de caloras en el Per se ha verificado un incremento del 22,5 %. Y que en protenas el incremento ha sido de 21,1 %. Pero las cifras que presentamos a continuacin no pueden menos que hacernos meditar nuevamente, habida cuenta de que el consumo de caloras y protenas en Chile, y el de caloras en Ecuador, son superiores a los que se dan en el Per.
Per Brasil Colombia Bolivia
1961 2 140 2 216 2 075 1 748
Caloras Protenas 1999 Incr % 1961 1999 Incr % 2 621 22,5 54,9 66,5 21,1 3 012 35,9 56,3 79,9 41,9 2 567 23,7 47,3 58,7 24,1 2 237 28,0 46,7 56,4 20,8
Es decir, el pueblo de Brasil, cuyas tierras amaznicas en promedio son menos propicias para la agricultura que las peruanas, no slo estaba mejor alimentado hace 40 aos, sino que lo est an ms hoy da. Y si las tendencias no cambian, lo estar mejor an en las prximas dcadas. Colombia, por su parte, aunque por debajo del Per actualmente, viene creciendo a tasas ligeramente ms altas, de modo tal que pronto igualar nuestros ndices; lo que tambin puede sostenerse para el caso de Bolivia, por lo menos en cuando al consumo de caloras. As, resulta pattico constatar que, en virtualmente todos los rdenes, el centralismo peruano es tambin el ms ineficiente de todos en lo que a la alimentacin de su pueblo se refiere. Hacia nuevas polticas alimentarias Lo dicho hasta aqu resulta harto suficiente para adquirir conciencia de que en el pas tiene que operarse un drstico cambio en relacin con la poltica alimentaria y, necesariamente entonces tambin, con la poltica econmica relacionada con ella. Saltan a la vista por lo menos tres objetivos fundamentales: a) Elevar la calidad de la dieta alimenticia; b) Incrementar sustancialmente la produccin interna, y; c) Disminuir al mximo nuestra dependencia alimentaria externa. El Grfico N 28 muestra con absoluta claridad la cada vez ms deficitaria balanza comercial de productos alimenticios. Es decir, tiende a ser mayor y ms grave nuestra dependencia alimentaria. Balanza comercial agropecuaria: valores y tendencias
(Millones de dlares) 1 000 750 500 250 Exportaciones
Grfico N 28
Importaciones
1950
60
70
80
90
00
Hasta ahora, la reaccin ms caracterstica de quienes manejan la poltica econmica, ha sido enfrentar el incremento constante de las importaciones agroalimentarias, alentando a su vez que en el pas se d un incremento de las exportaciones de ese gnero. Y as se presenta a ste como un gran objetivo nacional. Mas, como se ha visto, tal propsito trae aparejada una fuerte presin hacia la ampliacin de la frontera agrcola en la costa, a expensas de endeudamiento externo, enormes proyectos no rentables, y segn parece y estamos asumiendo, el subsidio de ese objetivo por todo el resto de la economa. La solucin tradicional resulta as perniciosa: resuelve un problema agudizando otro, tanto o ms grave. Hay posibilidad de soluciones alternativas y viables? Sospechamos que s. Pero a su turno tambin sospechamos que slo son viables en el contexto de la descentralizacin. Aunque representara una investigacin de gran envergadura y muy costosa y laboriosa porque, como parte del centralismo, el pas no dispone de informacin que claramente discrimine las tendencias de consumo regionales, hay indicios suficientes para asumir que stas son significativamente distintas dentro del pas. En otros trminos, como un correlato de las an vigentes ancestrales nacionalidades, nuestra hiptesis que aunque obvia no hay datos para probarla, es que el conjunto de la dieta alimentaria es sustancialmente diferente entre Tumbes y Puno, por ejemplo. O entre Loreto e Ica; Ayacucho y La Libertad; y, ciertamente, entre LimaCallao y todo el resto del pas. Mas como las autoridades slo nos ofrecen cifras consolidades de todo el pas, tales diferencias quedan absolutamente ocultas. Y, en la prctica lo que es ms grave y censurable, los sucesivos y sempiternos responsables del centralismo actan como si tales diferencias no existieran. Se atrevera alguien a sostener, por ejemplo, que son los pobladores de Loreto, Puno, Cusco, Ayacucho y Ucayali para slo citar cinco de los diecisiete nombres que podra incluirse, quienes presionan para satisfacer sus exigencias alimentarias con importaciones de arroz, trigo y maz? Es absolutamente obvio que no. La gran presin importadora se genera en LimaCallao, y slo all. Mas, subrepticiamente ya por inters, por ignorancia, por indolencia, o por todo ello, nuestras autoridades presentan las exigencias de LimaCallao como si fueran las de todo el pas. As, en funcin de una tcitamente asumida, aunque inexistente homogeneidad tnicocultural, se formula y ejecuta una sla poltica econmicoalimentaria: la que surge en funcin de las necesidades de la capital.
De ese modo, concretndose otra modalidad del prepotente y estructural imperio del centralismo, todos los rincones de la geografa peruana son sibilinamente empujados a producir alimentos de exportacin, para as generar las divisas que demandan las importaciones que reclama la moderna y extranjerizante dieta urbana de Lima. El Grfico N 29 muestra que, entre los aos 195090, se vino observando en el pas una leve pero ntida tendencia de crecimiento del consumo de arroz por habitante. Pero adems, queda en evidencia que, a partir de 1992, dicha tendencia se ha pronunciado. Pero por su parte, el Grfico N 30 presenta la evidencia de que, como resultado de un significativo incremento de la produccin a partir de 1995, el volumen de las importaciones de arroz ha venido disminuyendo. Estamos exactamente en el momento en que, a travs de polticas regionales, debe alentarse al mximo la produccin de arroz, a fin de eliminar del todo las importaciones. Aunque siempre deber velarse para que los precios internos sean equiparables a los del mercado internacional. As, por ejemplo, para la que proponemos como Regin Federal Chachapoyas Amazonas y San Martn, este ltimo gran Consumo de papa y arroz por habitante
(kg)
200 150 100 50
Grfico N 29
Papa
(produc. + import.) 1950 60 70 80 90
Arroz
00
Arroz: produccin + importacin = consumo

(Miles de toneladas) 2 500 2 000 1 500 1 000 500
Grfico N 30
Consumo
Produccin interna Importacin

94 95 96 97 98 99
1993
productor de arroz, adquiere enorme significacin el completo y permanente asfaltado de la carretera Tarapoto Olmos. Dicho Estado, as como el que a su vez proponemos como Estado Federal Naylamp, por el que la indicada va llega a la costa, debern conceder enorme importancia a la ms pronta concesin de dicha va. sta, en funcin de los intereses del conjunto del pas, tiene ms importancia que todos y cada uno de los tramos en los que soberbia y centralista al fin y al cabo, viene concentrando su atencin la COPRI. Vase la pgina web 128 de este organismo del estado central, y se observar que la concesin de la citada va que tendra adems un enorme impacto en el desarrollo del turismo hacia Kulap, ni siquiera est en su fase de estudio. Por lo dems, con el propsito de hacer ms competitivo el precio de su arroz e incluso para disminuir el costo del flete, la misma Regin Federal Chachapoyas deber promover la prctica de secar el arroz antes de embarcarlo a los mercados de la costa norte y de Lima. La Regin Federal Arequipa, por su parte, pero en particular la Provincia de Caman, deber alentar que se vuelva a sembrar aquella variedad de arroz (IR8 129) que, batiendo el rcord mundial de rendimiento 16 mil kilos por hectrea, dej de sembrarse por que supuestamente era de calidad inferior (a la luz de los exigentes gustos del mercado de Lima). En lo que a la papa se refiere, entre 1950 y 1992 el consumo per capita descendi desde 180 a poco ms de 40 kg. Es decir, se dio una cada inusitada y desproporcionada. Sin embargo, resulta tambin ostensible la recuperacin observada a 1999, en que lleg a 120 kg/hab. Es impensable atribuir dicha recuperacin exclusivamente a la liberalizacin del mercado, porque la papa no ha estado nunca bajo la poltica de control de precios. Es probable que haya contribuido en mucho la notable mejora que se aprecia en la calidad de dicho producto, por lo menos si se le compara con el que se comercializaba hace dos o tres dcadas (plagado de ojos y brotes). Obsrvese que para recuperar el consumo per capita de 1950, el pas anualmente requerira elevar la produccin en 1,6 millones de toneladas. Y para equiparar el consumo por habitante de Rusia sera necesario producir otras 1,6 millones de toneladas ms. Se trata de retos excepcionales. Y el pas debe ser capaz de enfrentarlos con xito. No slo incrementando las reas de cultivo de este producto, sino haciendo esfuerzos sistemticos por elevar el rendimiento promedio. Nos resulta sinceramente obvio que el pas an no ha obtenido el
provecho debido de la residencia en el Per del Centro Internacional de la Papa CIP 130. Y si las autoridades centrales no lo han hecho, sabrn hacerlo las autoridades regionales. Del mismo modo llenando un ostensible vaco dejado desde siempre por las autoridades centrales, sabrn tambin los responsables de las regiones instaurar premios y estmulos tanto a la produccin como a la productividad; y tanto a los incrementos de sta como de aqulla. Aunque por cierto no slo para la papa, sino para toda la produccin de las regiones. Y al Gobierno y el Estado Federal cuando por fin dejen de lado la soberbia y los criterios elitistas, les corresponder implantar premios a nivel de todo el pas. En lo que al trigo y harina de trigo se refiere, nuestra dependencia del exterior es virtualmente absoluta. Su uso, como bien se sabe, se concentra bsicamente en la elaboracin de pan y fideos. La importancia de stos en la alimentacin de los peruanos es, sin duda, la ms discutible pero difcilmente revertible asimilacin alimenticiocultural de la occidentalizacin forzada de nuestra patria (y de Mxico y todo el resto de Amrica Latina). Su uso se desconoca tanto en los Andes como en Centroamrica. El Grfico N 31 ofrece la descarnada visin de cunto debe importar anualmente el Per en trigo y harina de trigo. En la dcada de 199099 el pas apenas produjo el 9,3 % de cuanto consumi, importando el 90,7 % restante, 12 millones de toneladas, que han representado un egreso de divisas por ms de 2 100 millones de dlares. Entre los mismos aos 199099 los consumos per capita de trigo en el Per y Mxico han sido casi idnticos, 56,6 y 57,3 kg/hab., respectivamente 131. Sin embargo, el efecto del consumo de trigo en la balanza comercial del pas centroamericano es sustantivamente distinto al nuestro: slo ha debido importar el 30,4 % de su consumo. Si bien el volumen importado por Mxico casi lleg a 16 millones de toneladas, no es difcil estimar que, llevado desde Estados Unidos, lleg a menor precio slo por efecto de un menor flete. Y, en efecto, en la dcada indicada Mxico pag en promedio 157 $/ton., en tanto que al Per le cost 184 $/ton 132. As, por efecto del mayor precio unitario, el volumen total importado por el Per represent un mayor egreso de 323 millones de dlares, que ciertamente no son poca cosa. Nuestras importaciones sin embargo pueden crecer bastante en el futuro, en tanto que, por lo menos el consumo de pan, tiene todava un margen de crecimiento enorme. No habiendo cifras del consumo promedio en el pas, es no obstante posible estimar su magnitud. Y es que, si relacionamos los consumos totales de
Trigo: produccin e importacin

1,6 1,2 0,8 0.4 90 6.0 4,0 2,0 92 94 96 98
Grfico N 31
Per
Mxico
90
92
94
96
98
Prod. interna
Importacin
trigo de Per y Espaa, con las correspondientes magnitudes de sus poblaciones; sabiendo que el consumo promedio de pan en Espaa es 58 kg/hab 133; puede estimarse entonces que el consumo promedio en el Per es an slo la dcima parte: 5,7 kg/hab. Pero el margen es an mayor si se toma en cuenta los promedios de consumo anual de Italia y Francia: 70 y 75 kg/hab 134, respectivamente. Pues bien, la absoluta dependencia externa, el mayor costo unitario, y el predecible cada vez mayor dficit de trigo en el Per, no constituyen razn absolutamente suficiente para que, como conjunto, el pas decida empezar a revertir esas riesgosas como costosas desventajas? Por lo dems, son stas acaso una consecuencia de las preferencias alimenticias de todos los peruanos, o, como suponemos, fundamentalmente de la actual poblacin de Lima? Si como parece, ambas preguntas tienen respuesta afirmativa, resulta entonces obvio que el Per tiene que: a) desincentivar cada vez ms el consumo de trigo y de los tan ponderados derivados del mismo: pan y fideos; b) incentivar al mximo el incremento de la produccin nativa del preciado cereal, y; c) incentivar decididamente el consumo de productos sustitutorios en los que el pas s pueda garantizar su autoabastecimiento. Pues bien, as como el arroz, la papa y el trigo desempean un rol decisivo en la dieta calrica del promedio de los peruanos, respecto de la dieta proteica juegan un papel equivalente las carnes de res y ave, los huevos y la leche. Segn se aprecia en el Grfico N 32, en el perodo 195099 la produccin de carne de res ha tenido un crecimiento casi insignificante. Y, a partir de 1973, ha sido superada con largueza por la produccin de carne de ave, masivamente producida por la industria avcola; a la misma que adems debe atribuirse el sensible incremento en la produccin de huevos. La produccin de
Grfico N 32
25
600
Produccin de carnes
Produccin (miles de toneladas) Ave Produccin por habitante (kg) Ave
20 15 10 5
400
200
Res
1950 60 70 80 90 00
Res
60 70 80 90 00
1950
leche, que estuvo creciendo significativamente hasta 1971, ha mostrado un prolongado estancamiento hasta 1992, desde cuando ha empezado a incrementarse nuevamente. A consecuencia de todo ello, la produccin de carne de res ha disminuido de 7,5 a 5,3 kg/hab, esto es, en casi 50 %; vindose desplazada su importancia en el consumo de la poblacin por la carne de ave, que se ha elevado ms de diez veces, pasando de 1,7 a 21,9 kg/hab. Congruentemente, en el mismo medio siglo, el consumo de huevos se ha sextuplicado, elevndose de 0,9 a 6,4 kg/hab. La produccin de leche, en cambio, tras crecer de 24,1 a 68,1 kg/hab en el perodo 195071, cay a 34,4 kg/hab en 1992, habindose recuperado ligeramente hasta alcanzar 40,2 kg/hab en 1999. El Grfico N 33 pone en evidencia sin embargo que, de acuerdo a las estadsticas de la FAO, en todos esos productos, las cifras por habitante en el Per estn por debajo del promedio de Amrica de Sur. En cantidad de vacunos por habitante estamos apenas en el 18 % del promedio. En aves, a pesar del extraordinario crecimiento, an estamos en el 66 % de la media del subcontinente. En la produccin de huevos estamos en el 82 %, y en la de leche por habitante en un modesto 27 %. As, a fin de cubrir la demanda interna de carnes rojas y reses, el Per se ve obligado a importaciones anuales que, en general, tienen tendencia creciente. Slo en la dcada 199099, nuestras importaciones han alcanzado un valor de 279,7 millones de dlares:
3,0 2,0 1,0
Produccin y stock agropecuario

(unid./hab.)
Grfico N 33
Vacunos
Uru. Bol. Col. Ecu. Per Prom. 12 9 6 3 Ecu. Bol. Bra. Chi. Per Prom. 14 10 6 2 Par. Bra. Col. Chi. Per Prom. 350 250 150 50 Arg. Ecu. Col. Chi. Per Prom. (produc. lt/hab.) (produc. kg/hab.) (unid./hab.)
Aves
Huevos
Leche
Cantidad Carne de res (fresca, refrigerada y congelada) / Miles de Ton. Cabezas de ganado / Miles de unid. Bastante ms significativa ha sido en cambio la importacin de leche. En la dcada indicada alcanz un volumen de 3,1 millones de toneladas, por un valor de 873 millones de dlares. Y la industria avcola, a pesar del desarrollo observado, no ha logrado quebrar su dependencia externa, obligndose a importar: Gallinas reproductoras / Miles de unid. Huevos para reproduccin / Ton. Cantidad 13,9 8,1 Valor 37,6 22,2 207,3 24,9
Valor 278,2 15,5
A estos respectos, llama poderosamente la atencin que Chile, teniendo un stock de aves 45 % mayor que el Per, ha importado en la misma ltima dcada proporcionalmente slo una cuarta parte de gallinas reproductoras, y apenas el 3 % de huevos para reproduccin. Es decir, a todas luces ha logrado desarrollar
una notoria mayor independencia de su industria avcola respecto del exterior. Cmo ha hecho la industria avcola de ese pas para lograr lo que la peruana no logra an en 30 aos de desarrollo? Corremos traslado de la pregunta a la Asociacin Peruana de Avicultura. Pues bien, en razn de nuestra total dependencia del exterior, en los cuatro rubros anotados las importaciones en la dcada 199099 han alcanzado un valor de 1 212 millones de dlares. Mas esto no es todo, pues en efecto, la industria avcola, para la produccin de carne de ave y huevos, demanda tambin crecientes importaciones de maz. As, entre 198099, el Per ha importado 11,7 millones de toneladas de dicho producto por un valor de 1 645 millones de dlares, de los que a la ltima dcada corresponden 1 118 millones de dlares. El maz, como se sabe, es un producto de origen americano. Mxico y Per fueron sin duda los ms grandes productores en el mundo precolombino. Y, muy probablemente, sus consumos por habitante eran muy similares. Con el tiempo, sin embargo, parece haberse operado un cambio muy significativo. As, en las ltimas dos dcadas, sumando todas las formas en que se consume el maz, mientras el consumo per capita en el Per es de 48,4 kg/hab, en Mxico es de 181,9 kg/hab. Esto es, casi cuatro veces ms. Y, en relacin con las importaciones, mientras el Per importa el 43,6 % de su consumo total, Mxico importa slo el 16,9 %, segn puede observarse en el Grfico N 34.
Grfico N 34
Importac. Importac.
400
Maz: consumo kg/ hab.
Produccin vs Importacin
50 %
200
Mxico Per
Produc.
Produc.
1980
85
90
95
00
Per
Mxico
En sntesis, en la dcada 199099, para suplir nuestras deficiencias de abastecimiento de fuentes de protenas, el Per ha debido importar por valor de 2 330 millones de dlares, de los que, el 50,5 % giran en torno a la industria avcola. Hay sin embargo sobradas razones para hacerse en relacin con sta las mismas preguntas que nos habamos hecho para el caso del trigo. Es similar el consumo de carne de ave y huevos en Lima que en el resto del pas? Muy probablemente no. Y si el consumo promedio en Lima como seriamente lo sospechamos fuera significativamente mayor que el resto de las regiones del
pas, debe tambin todo el Per verse presionado a generar las divisas que demandan estas nuevas importaciones de Lima? Qu ha hecho el Estado para alentar que la industria avcola dependa menos del exterior para el abastecimiento de reproductoras, como parece haberlo logrado Chile? Qu ha hecho el Estado para alentar la produccin de maz, de modo tal que dependamos menos de las importaciones de ese producto, como parece haberlo logrado Mxico? Qu ha hecho el Estado para que las industrias de harina de pescado y avcola, en coordinacin con las universidades y centros privados de investigacin peruanos e internacionales, logren desarrollar sustitutos alimenticios del maz duro que se importa en volumen tan significativo? Qu ha hecho el Estado peruano para incentivar el crecimiento de la produccin de maz, y para elevar el rendimiento de los campos sembrados con este producto? Por qu, por ejemplo, a pesar de su gigantesca produccin, Brasil viene logrando en los ltimos diez aos rendimientos por hectrea significativamente ms altos que los que se obtienen en el Peru como se muestra en el Grfico N 35? Para terminar, debemos reconocer que juega un rol importante en la dieta proteica de la poblacin peruana el consumo de pescado. No puede sin embargo dejar de admitirse que sta es una consecuencia de nuestra privilegiada ubicacin a la orilla de un mar prdigo en riqueza ictiolgica 135. En 1970, con 12,5 millones de toneladas de extraccin pesquera, el Per ocup el primer puesto en el mundo en ese rubro. Paradjicamente, sin embargo, tan grande extraccin no ha contribuido nada a mejorar la dieta alimenticia de los peruanos. Ms an como tambin ocurre en Chile 136, las principales regiones productoras de harina y aceite de pescado, son algunas de las que presentan los peores indicadores nutricionales y sociales del pas. Y es que, de tan gigantesco volumen, 12,2 millones de toneladas estuvieron destinadas a producir 2,2 millones de toneladas de harina de pescado y 311 mil toneladas de aceite de pescado. China por su parte, ese mismo ao, extrajo 4,0 millones de toneladas. Sin embargo, el ao 2000, con 41,3 millones de toneladas captadas, el gigante asitico ha pasado al primer lugar, desplazando al Per al segundo con sus 10,6 millones de toneladas. Es decir, mientras China ha visto crecer en tres dcadas su extraccin pesquera al 1 000 %, la del Per ha disminuido en 25 %. Observando el Grfico N 36, no puede menos que extraar la configuracin de la curva de extraccin pesquera en el mar peruano. No slo sorprende cun accidentada es. Sino que, especficamente, llaman la atencin: a) el notable crecimiento que se
Maz: Per - Brasil, Rdtos por Ha.
(miles de kg) 3 Grfico N 35
1 80 85 90 95 99
Per: extraccin pesquera

14
Grfico N 36
(millones de toneladas)
10
2 1961 66 71 76 81 86
Consumo interno 91 96
dio en el perodo 196170; b) la grave cada puesta de manifiesto entre 1971 y 1983; c) la notable recuperacin observada entre 1984 y 1994, y; d) con excepcin del evento 9293, los pronunciados pero epiddicos descensos a que da lugar la versin clida del fenmeno ocanoatmosfrico del Pacfico Sur (El Nio). Destinada fundamentalmente a consumo animal, la harina de pescado incursion agresivamente en el mercado mundial, creciendo su produccin en el perodo 196170 a razn de un elevado 15,5 % anual. De hecho, incursion desplazando al maz y al sorgo, cuya produccin creca lentamente, en especial en Estados Unidos (1,7 y 4,7 %, respectivamente). A partir de 1971, sobrevino la gravsima crisis de la produccin de harina de pescado que se prolong hasta 1983. Concurrieron en ello hasta tres fenmenos: el grave impacto de la crisis climtica de 197172, la expropiacin de la industria pesquera durante el gobierno del general Velasco, y la lenta recuperacin de la biomasa que haba sido agresivamente depredada en el perodo anterior. Entre tanto, reocupando sus posiciones en el mercado de alimento animal, crecio en 46 % la produccin norteamericana de maz. Y en el perodo 19842000, la produccin de harina de pescado se ha incrementado a razn de 32,9 % por ao, en tanto que la produccin norteamericana de maz slo ha crecido a un promedio de 7,7 por ao. Todo indica que hay una fuerte e inversa relacin entre las tasas de crecimiento de la produccin harinera peruana y la produccin norteamericana de granos. Ms an, en los perodos en que ms gravemente ha cado la produccin de harina de pescado, ms acusadamente se ha incrementado la produccin norteamericana de granos 137, complicndose la recuperacin de los mercados de la harina de pescado en los aos subsiguientes. La de harina de pescado es pues, a todas luces, una industria abso-
Consumo interno de harina de pescado e importacin de maz

250 200 150 100 50 Importacin de
Grfico N 37
(miles de toneladas)
Consumo interno de
harina de pescado
maz
83 86 89 92 95
1980
98
lutamente dependiente de los espacios del mercado que le deja la produccin norteamericana de granos. Nuestra hiptesis a este respecto es que tal dependencia tiene como causa fundamental el hecho de que, desde sus inicios, la industria pesqueroextractiva peruana se orient, casi exclusivamente, a satisfacer las demandas de los mercados externos, prescindindose casi por completo de toda consideracin a las necesidades alimenticias del pas. Ms como muestra el Grfico N 37, este darle espaldas a los intereses del Per parece estarse agudizando en el largo plazo. Porque el grfico en efecto muestra cmo crece ms pronunciadamente nuestra tendencia a importar maz que la tendencia a verderse harina de pescado en el mercado interno. Un magnfico contraste nos lo ofrece el caso de China. Y para que el contraste sea ms evidente, en el Grfico N 38 presentamos las curvas de extraccin pesquera de aqul y nuestro pas entre 1961 y 1997 138. La diferencia no puede ser ms saltante. La de China es una curva de crecimiento sostenido, sin altibajos y con un notable incremento a partir de 1986. Puede posGrfico N 38
Per - China: extraccin pesquera

40
(millones de toneladas)
30
China
20
10
Per
1961
66
71
76
81
86
91
96
tularse alguna razn para resultados tan significativamente distintos? Quiz la ms solvente sea el hecho de que el ntegro de la extraccin pesquera china est destinada al consumo interno de su poblacin, y no a la exportacin. En el caso peruano, como se vio en la lnea inferior del Grfico N 36, del total de la extraccin, apenas un insignificante 5 % termina consumindose en el Per. China pues, no slo resuelve adecuadamente un objetivo prioritario, sino que, por aadidura, lo hace sin caer en forma alguna de dependencia. Ello le ha permitido al gigante asitico pasar de un consumo per capita de pescado de 4,7 kg en 1970, a 31 kg en 1999, esto es, quintuplicar el abastecimiento de esta importantsima fuente de protenas. Pudo hacerse en el Per algo similar, y tambin entonces igualmente benfico para el pas? El Grfico N 39 sugiere sin atenuantes que s. En efecto, mientras la industria harinera peruana estaba en su peor y ms prolongada crisis, el consumo interno tuvo un comportamiento absolutamente distinto: creci de manera tenue pero sostenida, apenas afectado por las crisis climticas, pero sin las repercusiones tan graves que tuvo en la industria harinera.
Grfico N 39
Per: consumo interno de pescado (fresco, congelado, enlatado, etc.)

400
(miles de toneladas)
300
200
100
1970
75
80
85
90
95
00
Es decir, todo indica que desde el principio haba un mercado interno capaz de absorber cada vez mayor extraccin y produccin industrial pesquera. El mercado interno de pescado y derivados, en tres dcadas, ha crecido 184 %; en tanto la produccin de harina de pescado a duras penas est recuperando sus registros del ao 1970. Sin embargo, teniendo en cuenta el crecimiento de la poblacin, el consumo per capita anual de pescado fresco, congelado y enlatado slo se ha elevado en 46 %, pasando de un promedio
Consumo per capita de pescado y derivados

(kg/ao)
Grfico N 40
100
60
20
Groenl.
Japn
Norue.
China
Espaa EE.UU.
Per
Brasil
Chile
de 10 kg/hab a 14,6 kg/hab. Pero como puede verse en el Grfico N 40 ,si bien el Per est a este respecto largamente por delante de Chile (4,7 kg/hab 139) y Brasil (6,8 kg/ hab 140), ligeramente por encima de Alemania (13 kg/hab 141), y tiene el mismo ratio que Venezuela 142; an est por debajo del consumo promedio de Europa (20 kg/hab 143) y Estados Unidos (21 kg/hab 144); muy por debajo de China y Espaa (31 kg/hab 145); y largamente por detrs de Noruega (50 kg/hab 146), Japn (72 kg/hab 147) y Groenlandia (88 kg/hab 148). As, la diferencia entre nuestro actual consumo por habitante y el rcor de Groenlandia muestra que el consumo interno puede an crecer muchsimo. Con la ventaja sobre otros pases como Alemania, Espaa y Estados Unidos, de que el Per puede garantizar su autoabastecimiento. En relacin con las diferencias de consumo dentro del Per, hemos encontrado un dato que aunque de hace tres dcadas 149 sostiene que en la costa se consume un 50 % ms que en el resto del pas. As, probablemente el consumo per capita de Lima es hoy el doble que el del resto de los pueblos del Per. Bajo este supuesto, y si en todo el pas se diera homogneamente el mismo consumo per capita que hoy se da en China y Espaa, el Per estara consumiendo en pescado fresco, congelado y enlatado 870 mil toneladas, es decir, 500 mil ms de las que hoy consume. A todas luces hay un mercado potencial bastante ms grande que el actual. El centralismo sin embargo, a contracorriente de su tendencia histrica, difcilmente har nada para concretar tan caro objetivo. ste ser entonces tambin un nuevo reto para las administraciones regionales. Hay sin embargo indicios suficientes de que, para el abastecimiento del futuro: a) no deber dependerse slo de cuanto
pueda extraerse del mar peruano, y; b) tampoco deber centrarse toda la atencin a las prcticas pesqueras tradicionales. En relacin con el primer objetivo, los gobiernos regionales deben proponerse sembrar masivamente especies pesqueras adecuadas en todos los ros cordilleranos y amaznicos, y, sobre todo, en todos los lagos y lagunas. La limitada pero auspiciosa experiencia obtenida con el sembro de truchas, iniciada segn parece en la dcada del 50, no puede ser un mejor indicio. Y, en relacin con el segundo propsito, los gobiernos regionales debern apoyar agresivamente el desarrollo de la acuicultura y la maricultura. Debern concretarse cientos de concesiones, grandes, medianas y pequeas, a fin de que produzca intensivamente pescado y mariscos en granjas de ros, lagos y el mar. Mas con el propsito de no desplazar a quienes artesanalmente vienen hoy extrayendo recursos marinos, fluviales y lacustres, debe alentarse que ellos mismos asuman el reto de cultivar en dichas fuentes. Las regiones debern entonces promover la organizacin de los actuales gestores artesanales y facilitarles acceso a la capacitacin tcnica y tecnolgica 150. El Per no puede permanecer al margen de una tendencia creciente en la que, ya en 1995, se produjo en el mundo 21 millones de toneladas de pescado y mariscos en granjas pesqueras dentro de los territorios continentales. El 80 % de esa produccin se dio en slo cinco pases: China, India, Japn, Corea y Filipinas 151. Japn, con una slida y muy diversa experiencia en maricultura, aprob en octubre del 2001 incluso el cultivo de pulpos en granjas marinas 152. Y en China ya se ha conseguido que el 60 % de la ingesta nacional de pescado proceda de tanques y jaulas 153. Pero tambin a este respecto Chile viene sacando una larga ventaja al Per. Slo una empresa, en torno a la isla Chilo, en el extremo continental de ese pas, el ao 2001 produjo 20 mil toneladas de salmn en granjas marinas 154. Y en torno a la misma isla, en una experiencia que data desde 1987, muchas familias de pequeos productores estn obteniendo cada una 2024 toneladas de mejillones (choritos) en balsas de madera. Y han logrado incluso producir ms de mil toneladas al ao de semillas puestas a disposicin de otros maricultores chilenos 155. Pues bien, al cabo de nuestra extensa revisin del aporte de la agricultura y la pesquera a la alimentacin de los peruanos, no queda sino una profunda sensacin de frustracin. Admitirn con hidalgua nuestras autoridades, que todos los penosos ndices que hemos mostrado son el resultado de una
poltica centralista que es incapaz de ofrecer uno, siquiera un motivo de orgullo a los peruanos? Y que por ende debe drstica y perentoriamente ser desterrada? Admitirn que, reeditndose viejas tradiciones de nuestra historia, slo ser en el contexto de la descentralizacin que seremos capaces de revertir esa nefasta inercia que cada vez nos empobrece ms y cada vez nos alimenta peor? Monto del canon silvoagropecuario El examen realizado permite concluir que la fraccin de las actividades agrcolas, pecuarias y forestales, as como agroindustriales, pecuarioindustriales y silvoindustriales a cuyo conjunto en adelante denominaremos silvoagropecuarias, que estn destinadas a los mercados exteriores, deben generar canon a los pueblos en cuyos territorios se materializan dichas actividades. Tratndose de la explotacin de recursos renovables, y consistentemente con una afirmacin anterior, el monto de este canon debe ser el 5 % del valor FOB exportado. O, ms especficamente, razonando como tambin se ha hecho para otros canon, debe alcanzar hasta esa proporcin. Es decir, en la prctica debe estar en funcin y directa relacin con la rentabilidad de las empresas involucradas. A qu monto podra elevarse este canon en los prximos veinte aos? Resulta realmente difcil precisarlo. Basta tener en cuenta como se muestra en el Grfico N 41, la asombrosa e inslita evolucin, tanto del volumen de las exportaciones silvo agropecuarias, como del valor de las mismas 156. En cuanto a la variacin del tonelaje exportado, llama poderosamente la atencin la grave cada puesta de manifiesto en el perodo 196281, pero tambin la recuperacin que se verific de 1982 en adelante. A quienes asalte la curiosidad, hemos calculado cunto dej de exportarse en el perodo 196299, por el hecho de que el pas dej de seguir vendiendo, cuando menos, las 720 mil toneladas que alcanz a exportar en 1961: 12,2 millones de toneladas, por un valor de 17 700 millones de dlares. En relacin con el valor FOB de las exportaciones silvo agropecuarias, dos incrementos son particularmente notorios. El que se dio en el perodo 197186, atribuible fundamentalmente al incremento en los precios. Y el que se pone de manifiesto a partir de 1994, por la conjuncin de incremento en los precios y en la cantidad exportada. Pues bien, sobre la base de los promedios de las series histricas que para los grandes rubros de exportacin presenta el
Per: exportaciones silvo-agropecuarias

800
Grfico N 41
Miles de toneladas
900
Millones de dlares
600 600 400 Total 300 200 No tradicionales 1950 60 70 80 90 00 1950 70 90
600
400
200
12 millones de toneladas, 17 700 millones de dlares dejados de exportar

60 70 80 90 00
1950
Ministerio de Agricultura 157 para el lapso 199399, asumimos conservadoramente los siguientes supuestos para estimar el canon silvoagropecuario: a) Incrementos promedio anual en volumen de exportaciones: 3 % para los casos de la lana, productos agroindustriales, cereales, pelos e hilados finos, y otros; 7 % para el caso de los colorantes; 10 % para los casos del caf, frutas, legumbres y hortalizas, menestras y maderas; 15 % para los casos del algodn y azcar, en el entendido de que aqul debe recuperar el 2021 los niveles de exportacin que alcanz en 1962, y ste los que tuvo en la dcada del 70. b) Incrementos promedio anual en el precio FOB: 3 % en las exportaciones tradicionales (algodn, azcar, caf y lanas), y; 5 % para el caso las exportaciones no tradicionales (todas las dems); Sobre esas bases, los resultados pero tambin metas para el conjunto de las autoridades federales y regionales en la materia, seran para el perodo 20022021:
Ao / Dato
Volumen
(miles Ton)
Valor FOB
(millones $)
Increm %
20012021
1999 / Valor real 516 2001 / Valor asumido 615 2002 / Inicio (valor estimado) 671 2021 / Meta 3 839
727 895 975 5 269
489
La progresin entre los datos del ao inicial y la meta, permite calcular que, para los grandes rubros de actividad silvoagropecuaria, en el conjunto de los veinte aos se daran los siguientes acumulados de exportacin: Rubro Volumen Valor FOB
(miles Ton) (millones $)
Canon
(millones $)
Exportaciones Tradicionales Algodn 2 012 Azcar 2 689 Caf 11 088 Lanas 25 Exportaciones No tradicionales Agroindustriales 3 535 Cereales 117 Colorantes 171 Frutas 2 591 Legumbres y Hort 5 666 Menestras 1 556 Pelos finos 129 Otros 228 Madera 6 318 Total 37 304
3 849 1 248 21 202 41 4 987 125 880 3 363 6 673 1 236 1 125 397 5 341 50 578
192,5 62,4 1 060,1 2,1 249,4 6,2 44,0 168,2 333,7 61,8 61,8 19,8 267,0 2 529
El Grfico N 42 presenta la evolucin hasta 1999 del volumen de las exportaciones silvoagropecuarias peruanas y, sobre la base de los supuestos indicados, la proyeccin que proponemos hasta el 2021. Resulta sin duda sorprendente el incremento que se postula. A su vez, muestra el valor de las exportaciones registradas hasta 1999 y su proyeccin al 2021, siendo tambin muy elevada la tendencia de crecimiento esperada a este respecto. Se trata sin embargo tanto para el volumen como para el valor de esas exportaciones, de una propuesta irrealizable, de incrementos imposibles de lograr? No, slo constituira una experiencia indita en el Per. Porque sera una reedicin tarda, e incluso cuantitativamente bastante menos significativa, que la experiencia obtenida por Chile en un perodo de igual duracin. Si aqu estamos proponiendo que en el perodo 20022021 el valor de las exportaciones silvoagropecuarias del Per se incrementen en un 525 %, las de Chile crecieron en el perodo 198099 en un impresionante 1 183 % 158, como lo pone de manifiesto la mayor pendiente de la curva de exportaciones chilenas en el ultimo grfico.
Exportaciones silvo-agropecuarias y proyeccin al 2021

4
Grfico N 42
Millones de toneladas
3 2 2
1950 6 000
60
70
80
90
00
10
20
Millones de dlares
4 000
Chile Per
60 70 80 90 00 10 20
2 000
1950
As, los 5 300 millones de dlares de exportaciones silvo agropecuarias que estamos estimando que puede alcanzarse el 2021, palidereceran al lado de los 11 500 millones de dlares que podran obtenerse reeditando el mismo incremento porcentual que se verific en Chile. En definitiva, con las metas que hemos estimado, el canon silvoagropecuario se elevara a 2 529 millones de dlares para el perodo 20022021. Es apenas poco ms de la cuarta parte de cuanto generara el canon minero. Canon turstico En Machu Picchu el Per cuenta con una de las grandes maravillas del mundo actual 159. Es, en todo caso, una de las 25 joyas construidas por el hombre que se disputan el privilegio de ser consideradas entre las 7 nuevas maravillas del mundo 160. Su grandiosidad, espectacular ubicacin, y el enorme aprecio que indudablemente le tenemos los peruanos, quiz contribuyan a explicar que ilusoriamente agigantemos el poder de atraccin turstica que realmente tiene. El Per apenas capta dos milsimas, o el 0,2 %, del mercado turstico mundial 161. Segn veremos, es evidente que el turismo tiene mucho que ver con los atractivos tursticos especficos. Pero, tambin y entre otras cosas, con la realidad poltica y econmica, y los servicios que se proporciona al viajero en los destinos que ms lo atraen. El Grfico N 43 presenta los que habran sido los flujos de turistas al Per, segn dos distintas e incongruentes fuentes, la
Flujos tursticos al Per

(millones de personas) 1,6 1,2 0,8 0,4
Grfico N 43
1980 92 86 83 89 Ministerio de Industria y Turismo (informacin oficial)
95
98 01 Estadstica Com. Andina
Comunidad Andina y el Ministerio de Industria y Turismo 162. En adelante sin embargo, porque parecen ser las ms consistentes con las que existen de otros lugares del mundo, trabajaremos con las cifras que proporciona la Comunidad Andina. No obstante, la informacin que proporciona el Ministerio de Industria y Turismo claramente pone de manifiesto cunto se vio afectado el turismo por el fenmeno terrorista en el perodo 198095 163. Caeramos sin embargo en un craso error al considerar que, superado ese problema, est despejado el camino para obtener del turismo todo cuando podemos esperar de l. No, segn veremos, el centralismo tampoco est conduciendo las cosas por buen camino a estos respectos. En 1999 habran llegado al Per 699 mil turistas, esto es, algo menos del 1 % de los turistas que llegaron a Francia, que con 73 millones de visitantes ese ao, fue el pas que ms turistas atrajo en el mundo. Segn la Organizacin Mundial del Turismo 164, en 1999 y 2000, en millones de visitantes, los diez destinos tursticos ms importantes del mundo fueron,: Pas Francia EE UU Espaa Italia China 1999 73,0 48,5 46,8 36,5 27,0 2000 74,5 52,7 48,5 41,2 31,2 Pas R. Unido Rusia Canad Mxico Alemania 1999 25,4 18,5 19,5 19,0 17,1 2000 24,9 22,8 20,4 20,0 18,9
Mxico, como hemos destacado, es el nico pas de Amrica Latina que forma parte del privilegiado crculo de pases ms atractivos en turismo receptivo. Pero no slo eso. Segn diversas fuentes 165, y como adems se aprecia en el Grfico N 44, ese pas est largamente por delante del resto de los pases de esta parte del mundo que ms turistas atraen. Y, para efectos de un aspecto sobre el que ms adelante incidiremos, vale la pena sealar que slo Cancn uno de los diversos y temticamente variados atractivos de Mxico, atrajo en 1999 a 2,8 millones de
Turismo receptivo en A. Latina

(Millones de personas) Mxico Brasil Argentina R. Dominicana Puerto Rico Cuba 19,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Jamaica Costa Rica Chile Guatemala Per
Grfico N 44
5,1
2,9 2,1 2,1 1,7 1,2 1,0 1,0 0,8 0,7 3 4 5 6 7 8 9 10 11
personas 166, esto es, casi diez veces ms que cuantos visitan Machu Picchu. De los diez pases del mundo que convocan a ms visitantes, seis estn en Europa y tres en Amrica. Ambas partes del mundo recepcionan al 77 % de los turistas del mundo 167. Siendo que ste no es un hecho nuevo, sino que ms bien viene ocurriendo desde hace mucho tiempo, parece razn suficiente para admitir que en ambas partes del mundo estn quienes mejor saben manejar tan especializado negocio. Pues bien, el 78 % de los visitantes que lleg a Espaa en 1999 proceda de los pases de su entorno 168. Y en particular de Inglaterra, Francia y Alemania. En el caso de Mxico, el 88 % de los turistas procedi de Estados Unidos. Es decir, tambin de su entorno ms prximo. Y entre otros de los pases de Amrica Latina que recibieron ms turistas que el Per, en los casos de Chile, Guatemala y Costa Rica, por ejemplo, el 73 % de los visitantes lleg tambin del crculo geogrfico ms cercano; y en el caso de Nicaragua alcanz el 77 % 169. Todo indica que el mercado turstico natural de cada pas est en sus inmediaciones. O, si se prefiere, en aquellos pases con los cuales hay ms familiaridad, ms integracin, mayor relacin histrica. Y, como resulta lgico entender, es en ese circundante mercado natural donde cada pas concentra los mayores esfuerzos de promocin y publicidad de sus atractivos tursticos. Esas acciones, slo por efecto de las distancias, son necesariamente menos costosas que cuando se emprenden en mercados lejanos que, por aadidura, son menos familiares, no slo en lengua sino en tradiciones. As, todo indica que quienes ms experiencia tienen sobre turismo en el mundo, harto tiempo hace que entendieron que es ms fcil, menos oneroso y ms eficiente, atraer a los vecinos, en vez de empearse en que otros crucen los ocanos para concretar sus viajes de turismo. Pues bien, a estas alturas del texto ya no debe sorprender que mostremos que, tambin en este sentido, el Per marcha a contracorriente. En efecto, en nuestro caso, en la dcada 199099, entre el 5466 % de los turistas 170, tras remontar enormes distancias, invariablemente por avin, han procedido de Estados Unidos, Europa y Japn. As, del total de dichos mercados, captamos 4 de cada 10 mil habitantes. Costa Rica en cambio capta 77 de cada 10 mil habitantes de los pases de su entorno, todos los cuales son por si fuera necesario explicitarlo, pases subdesarrollados, esto es, mercados tericamente pequeos, con poblacin de menores recursos. Sin embargo, con un ratio como se, en vez de 699 mil turistas llegados al Per en 1999, habran llegado 1,9 millones de turis-
tas entre brasileos, colombianos, ecuatorianos, chilenos y bolivianos. Pero un dato adicional permite llegar a conclusiones todava ms sorprendentes y convincentes. En efecto, en 1998 nico ao para el que se dispone del dato especfico, mientras los turistas del mundo desarrollado que llegaron al Per gastaron un promedio diario de 97 dlares 171, sus pares de Chile, Argentina y Brasil gastaron en promedio 117 dlares. Y en el total de toda su entancia, mientras aqullos gastaron 912 dlares en promedio, stos gastaron 956 dlares. As, si en vez de haberse captado slo a un 45 % de latinoamericanos, se hubiera captado tanto como el 77 % de vecinos que capt Costa Rica, habran ingresado al Per 10 millones de dlares ms. Es decir, a todas luces es ms benfico para el pas, y ms rentable para las empresas del sector turismo, poner nfasis en captar a nuestros vecinos que a viajeros distantes, para quienes el costo del traslado es un rubro particularmente revelante dentro de sus gastos totales, quedndoles sumas menores para sus gastos de estada. Si la tendencia a captar ms turistas entre los pases vecinos, hubiese sido tambin la nuestra en los pasados veinte aos, adems de los beneficios directos de un turismo receptivo mucho ms numeroso, estaramos cosechando ya, por aadidura, beneficios concomitantes an ms significativos. Sin duda, por ejemplo, todo el comercio interregional sera hoy bastante ms activo, estaran tendidas quiz hasta dos carreteras interocenicas, y, en virtud de nuestra ubicacin geogrfica central, la integracin regional sera un hecho dinmico, rico e irreversible. Mas an no hemos empezado a poner nfasis en estos mercados. Ni siquiera por el hecho de ser el pas sede de la Comunidad Andina. Hace dos siglos Alexander von Humboldt sostuvo que Lima est ms separada del Per que Londres 172. Y hace ms de una dcada Burga y Flores Galindo afirmaron que en el siglo XIX Iquitos quedaba fsica, cultural y psicolgicamente ms distante de Lima que Pars, Londres o New York 173. Hoy entonces, parafraseando esas ideas en relacin con nuestros visitantes ms numerosos, podemos decir que Japn est ms cerca del Per que Brasil, Estados Unidos ms cerca que Ecuador, y Europa ms prxima que Chile. As, el centralismo, adems de mantener a Lima de espaldas al Per; mantiene desde siglos tambin al Per de espaldas a su entorno geogrfico, cultural e histrico ms prximo. Poco podremos avanzar en trminos de masiva captacin de turistas si seguimos manejndonos bajo esa errnea y absurda estrategia. Simple y llanamente debemos cambiarla, adoptando con humildad y sabidura la de aquellos que ms y mejor saben de la materia.
Ciertamente el cambio no va a rendir frutos tangibles de la noche a la maana. Pero sin duda s en el mediano plazo. De ese modo, mientras ms pronto y con ms decisin la adoptemos, en menos tiempo y ms notoriamente apreciaremos los resultados. Y mal puede extraar que tambin a este respecto la descentralizacin ser bastante ms eficiente que el centralismo. Porque no es difcil imaginar cun grande empeo podrn Cusco y Puno, por ejemplo, en captar el turismo boliviano, e incluso el paraguayo, el uruguayo y el del norte de Argentina. Ucayali y Madre de Dios, en atraer al brasileo. Loreto en captar tambin al brasileo, pero asimismo el colombiano y el ecuatoriano con lo que, dicho sea de paso, se quebraran algunas de las resistencias que hoy se dan entre los pobladores de esa regin. Por su parte, Tumbes, Piura y el resto de los departamentos del norte del Per se empearn sin duda en atraer a ecuatorianos y colombianos. Y Tacna y Moquegua, como Arequipa, en captar el mercado chileno. Entre tanto, la largamente postergada puesta en funcionamiento del nuevo Ministerio de Turismo anunciada por fin por el Gobierno actual para mediados del 2002, podra generar un nuevo y gran impulso a esta actividad en el Per, siempre que la medida no quede reducida a una simple divisin administrativa. En abstracto, la potencialidad turstica del Per es enorme. Sus centros de inters no se reducen a Machu Picchu. Como se dijo bastante atrs en Rebelin contra el centralismo, pocos lugares en el globo, en tan cortas distancias, pueden ofrecer un abanico tan amplo de atractivos: histricos, de aventura, ecolgicos, paisajsticos, recreativos, cientficos, etc. Y, a diferencia de los pases del hemisferio Norte, el nuestro tiene la ventaja de que la mayor parte de sus atracciones pueden ser visitadas todo el ao. En el orden interno, en la perspectiva de quebrar el centralismo imperante, ninguna actividad tiene un potencial descentralizador tan grande como el turismo, ni siquiera la agricultura. sta, en la Amazona, por ejemplo, tiene escasas posibilidades de desarrollo. El turismo en cambio, en el contexto de la revalorizacin ecologista que se viene dando en el mundo, debe tener en dicho espacio un bastion econmico de singular vala. Si la Selva, desde Iquitos a Candamo, pasando por Ucayali y el Manu, puede atraer a miles y millones de personas en razn de sus atributos ecolgicos, paisajsticos, recreativos y de aventura; la Costa y la Cordillera, de norte a sur, pueden atraer a otros tantos visitantes por otros y distintos intereses temticos. Mas para hacer realidad esa enorme potencialidad, sera necesario revertir las tendencias inerciales actuales. La primera y ms importante de todas es que el Estado tanto el Federal como los de las Regiones, no pueden seguir tratando al turismo como una ms entre las actividades econmicas del pas.
No, slo en mrito a su gran capacidad descentralizadora, el sector turismo merece ser absolutamente privilegiado. Pero como adems tiene otros atributos importantsimos, le asiste an ms derecho a tener un trato preferencial decidido. El turismo, en efecto, es generador de divisas. Pero tiene diferencias sustanciales con las actividades exportadoras tradicionales, que tambin generan divisas: a) el promedio de inversion por unidad de produccin hotel, restaurante, agencia de viajes, etc., es significativamente menor que en minera, pesquera, agroinductria, etc.; b) el promedio de inversion por puesto de trabajo generado es tambin mucho menor; c) el componente importado, tanto de la inversin inicial como despus el de los servicios tursticos, es mnimo, y; d) el componente interno de los servicios tursticos no slo es grande sino de muy amplio espectro. El turismo, pues, es capaz de generar divisas en cientos y miles de puntos del territorio. Permite la participacin de inversion externa e interna de grande, mediana y pequea magnitud. Es altamente intensiva en captacin de fuerza de trabajo. Genera ms divisas de las que demanda. Y como bien anotan los especialistas 174, genera demanda a muchos otros sectores de la economa: agricultura y ganadera; industria de la construccin, muebles, textil, licores y bebidas; agencias de viaje, banca y seguros; restaurantes, guas, traductores, servicios de transporte de diverso gnero; escuelas de turismo; centros de esparcimiento multiples, etc. Por todas esas razones resulta imperativo otorgar al turismo incentivos y estmulos convincentes y de largo plazo. En ningn sentido lo son los actualmente existentes: rgimen de depreciacin acelerada; y exoneracin del impuesto predial y del impuesto extraordinario a los activos netos, por tres y cinco aos, segn la inversin se haga en Lima o provincias, respectivamente 175. Lo sern slo si incluyen al Impuesto General a las Ventas y al Impuesto a la Renta, y en plazos no menores de treinta aos. Slo as ser posible, por ejemplo, generar acelerada y forzosamente polos de atraccin turstica que compitan con el Cusco, en general, y con Machu Picchu en particular. sta, en el bienio 200001, entre peruanos y extranjeros, ha recibido poco ms de 420 mil visitantes cada ao 176, con un promedio de 1 150 visitas al da. Expertos de la UNESCO sugirieron sin embargo, tiempo atrs, que el lmite mximo que debe permitirse es 500 personas 177. Y lo cierto es que, sea por el exceso de visitas as como por las liberalidades que se les permite, u otras razones, tal como han informado cientficos del Instituto de Prevencin de Desastres de la Universidad de Kyoto, el santuario se est desplazando peligrosamente a razn de un centmetro por mes 178. Es obvio que, tarde o temprano, habr de adoptarse una poltica drstica de restriccin del nmero de visitas al clebre sanDescentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 133
tuario. En tales circunstancias, se se estara poniendo un severo tope al flujo externo de turistas al pas, por lo menos si ste no es capaz de desarrollar otras alternativas igualmente atractivas, y en las que sobre todo no haya lugar a limitaciones en el nmero de asistentes. Debe agresivamente alentarse la inversion turstica en Amazonas y San Martn, fundamentalmente en torno a Kulap y el Gran Pajatn; en Cajamarca, Huaraz yArequipa, en torno a sus excepcionales paisajes; en las clidas playas de la costa norte, desde Tumbes a La Libertad; en la Amazona; en Ica, en relacin con las Lneas de Nazca y la Reserva de Paracas. En el mismo Cusco, en Choquequirao y otras imponentes construcciones inkas. En Madre de Dios, para impulsar las visitas al Manu y a Candamo, etc. Mas difcilmente se avanzar en ese sentido si las autoridades responsables de la privatizacin en el sector turismo promocionan tres centros tursticos en Lima de los nicos cuatro que promocionan de todo el pas 179. Nunca se alcanzar la descentralizacin alentando empecinadamente el centralismo. Es suficiente este ultimo ejemplo para demostrar la enorme necesidad de que, en el contexto de la descentralizacin, todas las regiones, simultneamente, convoquen a concursos pblicos de concesin, internos e internacionales, muchos de sus recursos tursticos o relacionados con ellos: aeropuertos, aerdromos, embarcaderos, miradores, espacios privilegiados, circuitos, telefricos, explotacin turstica de lagos, lagunas, ros, parques nacionales, reservas, areas de caza, e incluso lugares histricos y arqueolgicos. Slo entre parques nacionales y diferentes tipos de reas reservadas 180, hay en el pas 49 reductos de gran potencialidad turstica que, no obstante, estn pobremente explotados. Mas debe adquirirse conciencia de que, para que todos nuestros atractivos tursticos potenciales pasen a ser reales, adems de las inversiones del caso, ser tambin necesario reorientar la imagen del Per como destino turstico. Expliqumonos. Actualmente a tenor de los datos que se tiene de 1998, y que a este respecto poco deben haber cambiado, el 48 % de los turistas que llegan al Per son mayores de 35 aos, y el 80 % tienen estudios universitarios o de posgrado 181. Es difcil imaginar que, dadas esas caractersticas, la mayora de ellos llegan motivados por intereses que, en trminos generales, podemos denominar histricos? Pues bien, conforme al Perfil del Mercado Turstico Emisor Europeo, del consultor internacional Remy Leroux Monet 182, del conjunto de los turistas europeos, slo el 32 % viaja impulsado por inters histrico. Es decir, conforme a la imagen tradicional que hemos construido como destino turstico, venimos apuntando a un segmento minoritario del mercado.
Mas nuestros nuevos productos tursticos playas, reservas ecolgicas, aventura y deportes, pero tambin variedad de comidas, no responden a dicho segmento del mercado. Si no, por el contrario de acuerdo al mismo estudio, al 45 % que busca climas clidos, al 29 % que se moviliza interesado por el medio ambiente, y al 24 % que privilegia el cambio de comidas y bebidas. As, para atraer masivamente a estos tipos de viajeros, el Per debe redefinir su imagen de destino turstico. Pero no de cualquier modo, y menos bajo el imperio de la informalidad, con servicios de tercera o ltima categora y precios de primera. Pues el 49 % de los viajeros se decide en funcin de la calidad y el 35 % en funcin de los costos. En su conjunto, el pas nunca acceder a proporcionar una adecuada imagen de calidad, mientras la infraestructura hotelera y turstica en general sea tan pobre como la que hoy exhibimos. Incluyendo todas las categoras de establecimientos hoteleros, el Per contaba en 1998 con 50 540 habitaciones de hospedaje. Chile en cambio, en 1992, dispona ya de 251 060, es decir, cinco veces ms. Y para 1999 contaba con 353 640 183. Y mientras en el caso del Per el 45 % de todos los establecimientos hoteleros est concentrado en Lima; en Chile, en todo el perodo 199299, slo el 20 % de la infraestructura hotelera est concentrada en la Regin Metropolitana. En 1998 haba en el Per apenas 23 hoteles de 5 estrellas. Es decir, sorprendentemente, menos hoteles que en las playas de Cancn. Haba adems slo 20 hoteles de 4 estrellas. Y 346 de 3 estrellas 184. Esto es, no ms de 389 establecimientos con apenas 15 300 habitaciones, aptos para responder a las exigencias mnimas de la mayor parte de los turistas extranjeros. No disponemos de cifras de detalle, pero tenemos fundadas razones para sospechar que el 80 % de ese total est concentrado entre Lima y Cusco. No habiendo cambiado sino muy poco esas cifras, todo indica entonces que esa realidad tambin tiene que ser drsticamente revertida, promovindose en particular inversiones en hoteles de 3 y 4 estrellas fuera de esas reas. Es verdad que el actual ndice de ocupacin de los hoteles en el Per es bajsimo: 29,93 % 185. Y va desde 12 % en Tumbes a 34 % en Lambayeque, pasando por Lima con 29 % 186. Compresele, por ejemplo, con los que se dieron en el Estado de Quintana Roo (Mxico), donde se encuentra Cancn, y en Espaa: 63 % y 58 %, respectivamente. Pero en ausencia de informacin de detalle, el dato es poco til. Porque podra ser errnea la conclusin de que, sin ninguna nueva inversin en hotelera, el Per podra esperar varios aos hasta que, duplicndose la actual afluencia turstica, se alcance el
ndice de ocupacin que actualmente tienen aquellos territorios. Resulta muy importante que las autoridades informen qu porcentajes de ocupacin hay por categoras de hoteles y por territorios, a fin de que claramente pueda definirse en dnde y en qu tipo de hoteles hay que alentar la inversin. S es en cambio digno de cuidadosa observacin lo que sugieren el ndice de pernoctacin de los turistas en el Per, as como el menor promedio de la duracin de su permanencia. El Grfico N 45 muestra que, de un promedio de 2,6 das por turista, el ndice de pernoctacin ha venido cayendo casi de modo sostenido hasta el promedio de 1,9 das por turista que se registr el ao 2000 187. Es decir, las visitas a cada uno de los puntos de estada en el Per son muy fugaces. En cambio, en Mxico pero especficamente en el rea de Cancn, y en Espaa, los hoteles registraron ndices de estancia de 2,5 y 5,3 das por turista, respectivamente. Leroux 188 muestra que el ndice de pernoctacin es declinante en todo el mundo, en particular desde la ltima dcada del siglo pasado. Y que tal declinacin va en consonancia con un promedio cada vez menor de la duracin de los viajes. As, si en 1986 la estancia en Amrica se prolongaba en promedio por casi 25 das, hoy slo dura 17. Sin embargo, la estancia promedio de los turistas europeos en el Per es de slo 13 das 189. Y si como tambin indica el mismo consultor, el 50 % de los turistas europeos viaja por lo menos dos veces en su vida, resulta obvio que, de aquellos que llegan al Per, el otro u otros de sus viajes son ms prolongados. La combinacin del ndice de pernotacin con el de duracin de la estada, revela que el Per, y cada uno de los lugares que aqu son visitados por los turistas, son por multiples razones menos acogedores que otros destinos del mundo. Si el pas no toma debida conciencia de ello, y no es capaz tampoco de revertir esa tendencia, el precio que habremos de pagar puede ser altsimo. Estos dos ltimos datos sugieren que el incremento de turistas que se viene observando desde 1992 resulta engaoso, de momento que adems de que cada vez llegan por menos das, oculta que cada vez vienen proporcionalmente menos turistas de los que se desplazan a otros espacios del planeta. As, incluso con las exageradas cifras del Ministerio de Industria y Turismo, mientras que en 1999 el Per particip con el 0,209 % del mercado mundial, en el ao 2000, an cuando se increment en 56 mil el nmero de visitantes al pas, su participacin descendi a 0,202 %. Es decir, nuestra cuota en el mercado mundial descendi en 4 %, confirmando el comparativamente cada vez menor atractivo turstico del Per.
Das de pernoctacin por turista

3 2
Grfico N 45
80
85
90
95
00
Superado ya el amedrentador terrorismo, qu est minando estructuralmente la atraccin turstica del Per? A nuestro juicio, creemos que hay dos razones muy relevantes: a) en primer lugar, sin ninguna duda, los precios. En efecto, de modo que ningn economista ni ministro de Economa ha logrado explicar a cabalidad, el Per es uno de los pases ms caros del mundo, y; b) por aadidura, esa inexplicable caresta no concuerda para nada con la deplorable calidad de los servicios que en promedio ofrece el pas. Basta traer a la mente el sorprendente nmero de quejas que los turistas peruanos y extranjeros habitualmente hacen llegar a la prensa. Si bien hay un problema econmico estructural de por medio, ello no obsta para que las empresas del sector turismo estudien seriamente la posibilidad de replantear sus polticas de precios. Pero sobre todo las ms pequeas, que an parecen no tener conciencia de que es preferible ganar con bajos mrgenes, en funcin del volumen; que vender poco con mrgenes amplios. Pero adems, el Estado tanto el Federal como en las Regiones, debe seriamente asumir la responsabilidad de que se incremente la calidad de muchos de los servicios. Cunto podra costar al Estado financiar escuelas regionales gratuitas por las que para cursillos por lo menos elementales pasen obligatoriamente taxistas, microbuseros, choferes de omnibuses interprovinciales, mozos de restaurantes y hoteles pequeos, guas tursticos informales, e incluso lustrabotas y canillitas? Cuanto pueda costar, ser insignificante en comparacin con el enorme cambio que ello puede reportar a la imagen del pas y a cada region. Para terminar, todo indica que el Per deber desarrollar una estrategia mixta, en la que el comn denominador sea la calidad creciente de los servicios. De un lado, dadas las inevitables restricciones a las visitas y porque en relacin con una medida de esa naturaleza las leyes del mercado as permiten preveerlo, productos cada vez ms caros y de elite, como Machu Picchu y las Lneas de Nazca, por ejemplo; y productos baratos y masivos, para el caso de todos los restantes. Qu metas puede plantearse en relacin con el incremento de visitas tursticas al Per? Quiz como se aprecia en el Grfico N 46, un parmetro adecuado nos lo proporciona el ratio de turistas por habitante que tienen algunos de los pases que a este respecto estn mejor que el nuestro. Ciertamente es inimaginable igualar en veinte aos los ratios que exhiben pases como Francia, Espaa y Canad. Mas como se ve en el Grfico N 47, incrementando sostenidamente en 5 % anual nuestro ratio de 0,03 turistas/habitante (A en el grfi1 1 2 3 4 5 2
Turistas por habitante
Grfico N 46
5 1,24 1,17 0,63 0,26 0,19
6 6 7 8 9
9 0,15 0,08 0,06 0,03
Francia Espaa Canad R. Dominicana Mxico
Cuba Argentina Chile Per
Proyecciones de turismo receptivo en el Per

(millones de personas) 10 8 6 4 2 2002 07 12 17
Grfico N 47
C B A
21
co), superaramos ligeramente el actual ndice de Chile. Alternativamente (B), aumentando sin pausa en 10 % anual la cifra de 1,1 millones de visitantes que se espera lleguen al pas en el ao 2002 190, casi alcanzaramos en el 2021 el actual ndice de turistas/habitante que hoy tiene Mxico. Y, eventualmente, si en vez de 5 % incrementremos en 10 % anual nuestro ndice de turistas por habitante (C), nos acercaramos bastante al que hoy presenta Repblica Dominicana. En ningn sentido sern metas simples de cumplir. Ms an si tenemos en cuenta que, en relacin con Mxico y Repblica Dominicana, el Per ofrece un hndicap considerable slo tomando en cuenta la mayor distancia de la que nos encontramos respecto de nuestros mercados tradicionales ms importantes, Europa, Estados Unidos y Japn. De all pues, una vez ms, la importancia de reorientar el foco de atencin de nuestras promociones hacia los pases de nuestro entorno. Pues bien, y para concluir, asumiendo que seamos capaces de concretar la curva intermedia de flujo turstico que se ha presentado en el ltimo grfico, ello representara que en el perodo 20022021 el Per recibira 63 millones de visitantes. En tal virtud, a razn de un canon de diez dlares por turista, el canon turstico sera del orden de 630 millones de dlares. Canon aduanero Segn refiere Luis Negreiros 191, el ms antiguo antecedente del canon aduanero se dio en 1894, cuando el Congreso dispuso que, de cuanto recaudaran las aduanas, el 1 % constituira renta para las circunscripciones portuarias del litoral del pas. La iniciativa, sin embargo, inici una vida azarosa desde que la ley nunca entr en vigencia. Ms de medio siglo despus, en 1949, durante el gobierno del general Manuel Odra, se promulg el Decreto Ley N 11008 que cre un derecho adicional del 1 % advalorem sobre todas las importaciones que se efecten por la Aduana del Callao 192. Es decir, quedaron expresamente excluidos todos los dems puer-
tos del litoral, y, como en la iniciativa original, todos los dems puertos del pas. Pero la norma slo tuvo dos dcadas de vigencia: fue derogada durante el gobierno del general Juan Velasco, en 1969. Ms tarde, an cuando haba sido prometida durante la campaa electoral de 1980, el gobierno del arquitecto Belande restituy el canon aduanero slo en las postrimeras de su mandato, en diciembre de 1984 193. Sin embargo, la entonces promulgada Ley 24017, reconoci a favor del Callao una asignacin del 2 % de las rentas recaudadas por las aduanas martima, area y postal ubicadas en l. Una vez ms fueron excluidas todas las dems poblaciones portuarias del pas. Como ya se vio, el canon aduanero no fue incluido dentro de la vigente Ley de Canon, Ley N 27506, promulgada en julio del 2001, pocos das antes de concluir el gobierno transitorio de doctor Paniagua. Pero tampoco quedaron derogados los beneficios excluyentes que tena el Callao. Tres semanas ms tarde, estrenando sus curules parlamentarias, el congresista Luis Negreiros, y la Clula Parlamentaria Aprista a la que pertenece, presentaron en agosto del 2001 el Proyecto de Ley 0214, mediante el cual proponan elevar al 5 % el canon de las rentas generadas por las aduanas, incluyendo especficamente en este beneficio a las poblaciones de las provincias de Paita, Pimentel, Chicama, Salaverry, Chimbote, Huacho, Pisco, Matarani, Mollendo e Ilo. De manera consistente con una tradicin parlamentaria deplorable, el citado proyecto contena significativos errores entre los que es importante sealar: 1) En la propuesta de Art. 3 expresamente quedaban excluidas todas las dems poblaciones del pas en las que existen aduanas terrestres, areas, martimas, fluviales y lacustres; y todas aquellas en las que puedan funcionar aduanas en el futuro. 2) Siendo que en la lista explicitada slo se inclua a poblaciones portuarias de la Costa, resulta notable la omisin de Talara, cuyos valores de importacin son siete veces ms grandes que los de su vecina Paita. Y que incluyndose a Pimentel, no se incluyera a Eten que est en las inmediaciones, y que actualmente tiene tanto movimiento aduanero como aqul, es decir, ninguno. Y que tampoco se incluyera a Huarmey y San Juan (Nazca). 3) Con qu criterio se excluy a todas las dems poblaciones con puertos, aeropuertos y puestos fronterizos en las que hay aduanas, como en el caso de Tumbes, Tacna, Iquitos, Pucallpa, Arequipa, Desaguadero, Puerto Maldonado y Tarapoto? Y con qu criterio se excluy a
todas cuantas en el futuro puedan tambin albergar aduanas? Acaso para que cada vez sea necesario dar una ley especfica? 4) Debemos considerar como un simple error formal que los miembros de la iniciativa hayan considerado como provincias a Pimentel, Chicama, Salaverry, Huacho, Chimbote, Matarani y Mollendo, cuando no lo son? A la postre, el citado Proyecto de Ley, conjuntamente con otras tres iniciativas, dieron origen a la Ley de la Participacin en Renta de Aduanas, Ley N 27613, promulgada en diciembre del 2001. En sta, por fortuna, quedaron subsanados los errores sealados. Pero no se acept la propuesta de elevar el canon al 5 %, quedando sorprendentemente sealado que las provincias y distritos donde existen y funcionan aduanas (...) tienen derecho a percibr slo el 2 % de las rentas que se recauden por esa actividad... (Art. 1). Por qu se precis ese extrao slo el 2 %? Difcil saberlo. Adicionalmente, sin embargo, qued previsto que el mismo derecho mas esta vez sin el inslito slo, corresponder a todas las poblaciones donde se instalen futuras aduanas (Art. 5) 194. No obstante, para que no quedara abandonada del todo nuestra legal y tcnicamente pobre e ineficiente tradicin parlamentaria, se incurri tambin en cuatro errores: 1) Distinguindola de todas las dems poblaciones, cuyo canon aduanero ser administrado por las municipalidades, en la provincia del Callao el manejo del mismo seguir a cargo del Consejo Transitorio de Administracin Regional CTARCALLAO (Art. 2). Por qu tan absurda diferenciacin? Sin duda para que pronto se d la ley correctiva correspondiente. 2) Se precisa que en el resto del pas el canon aduanero ser administrado por las municipalidades provinciales o distritales, segn corresponda la ubicacin de la aduana (Art. 2). En ningn sentido ser simple de resolver los problemas que plantea tan imprecisa y ambigua disposicin. Qu se entiende por ubicacin de la aduana: su direccin domiciliaria, su jurisdiccin? Si de direccin domiciliaria se entiende, es absurdo hablar de provincias o distritos. Todas corresponden a un distrito y slo uno. Hay alguna direccin que pertenezca a una provincia sin pertenecer a ningn distrito? No deja abierta la ambigedad, la posibilidad de que el distrito en el que efectivamente se encuentra la aduana se niegue a compartir el canon con los otros de la provincia a la que pertenecen?
Y el asunto no es menos peliagudo si de jurisdicciones se trata. La SUNAD tiene veinte intendencias 195, de las que tres pertenecen al Callao y dos a Tumbes. En las restantes salvo en Ancash, Tacna y Madre de Dios, ninguna de las jurisdicciones corresponde a los lmites de cada departamento, sino que abarcan partes o la totalidad de otros. A qu poblaciones correspondera entonces el canon aduanero? Y el asunto se agrava de momento que hay 82 puestos de control. Son stos de jurisdiccin distrital, provincial, departamental, multidepartamental? 3) Distinguindola tambin del resto de las poblaciones beneficiarias, para el caso del Callao se hacen paternalistas precisiones sobre el destino de los fondos (Art. 3). Qu sentido puede tener que a la luz de las cifras que se vio en el Congreso, quedara precisado que no ms de 780 mil dlares anuales podrn ser destinados a obras de infraestructura educativa 196? Acaso para despus tener argumentos para enjuiciar al funcionario responsable de la construccin de un colegio de 781 mil dlares? 4) No obstante, el ms grave de todos los defectos all donde se omiti precisar lo que s haba que precisar, es que le ley no especifica con claridad meridiana qu debe entenderse por rentas de aduana. Si se revisa la informacin que oficialmente emite la Superintendencia Nacional de Aduanas SUNAD, se observar que no se habla de rentas de aduana, sino de recaudacin aduanera. Y sta incluye: Ingresos administrados por la SUNAD (derechos arancelarios y otros), Impuesto General a las Ventas (IGV) e Impuesto Selectivo al Consumo (ISC). As, con la informacin de que se dispone que como se ver no es del todo consistente, puede componerse el siguiente cuadro para el perodo 199499, estando las cifras expresadas en millones de dlares. Ao Canon Aduanero Callao b/ 94 30,9 95 41,7 93 42,9 97 43,8 98 44,9 99 37,0 Total 241,2 % 88,5 Total Aduanas Callao c/ 1 545,0 2 085,0 2 145,0 2 190,0 2 245,0 1 850,0 12 060,0 Recaudacin Aduanera a/ Imptos Derechos Total 1 049,5 1 418,9 1 476,2 1 591,4 1 523,5 1 285,7 8 345,2 755,5 925,6 914,6 899,5 968,8 818,9 5 282,9 1 805,0 2 344,5 2 390,8 2 490,9 2 492,3 2 104,6 13 628,1 Canon Aduanero Total d/ 36,1 46,9 47,8 49,8 49,8 42,1 272,6 100,0
Notas del cuadro anterior: (a) (b) (c) (d) SUNAD, en www.inei.gob.pe Canon Aduanero entregado al CTARCALLAO. Fuente: Proyecto de Ley 0214, www.congreso.gob.pe Total correspondiente a la Recaudacin Aduanera del Callao (clculo nuestro). Canon Aduanero que habra correspondido a todas las poblaciones con aduana en el pas, de haber estado en vigencia la actual Ley 27613 (clculo nuestro).
As, sin que est debidamente precisado en la ley vigente ni en ninguna de aquellas a que hemos hecho referencia, es evidente que la SUNAD y los distintos gobiernos han dado por hecho que rentas de aduana es lo mismo que recaudacin aduanera. Esto es, que para el clculo del canon aduanero se incluye lo recaudado por los impuestos que gravan las operaciones de comercio exterior. As, como puede apreciarse, el IGV ms el ISC, aportan nada menos que al 61 % del canon aduanero. Sin embargo y como extensamente se ha visto antes, ninguno de dichos impuestos est considerado para el clculo del resto de los dems canon: minero, petrolero, gasfero, hidroenergtico, pesquero y forestal. Qu explicacin pueden dar nuestros congresistas a esta nueva y notoria discriminacin? Corresponde no obstante hacer otra observacin importante. En efecto, la Clula Parlamentaria Aprista, primero, y todos los congresistas, durante el debate de la ley, tuvieron frente a s el valioso y significativo dato de que en el Callao se capta alrededor del 80 % de la recaudacin aduanera total del pas 197 habiendo sido en el perodo 199499 exactamente el 88,5 %. Nada les hizo sospechar que cometan sembraban un serio problema, dejando el magro 11,5 % restante para que sea repartido entre la infinidad de poblaciones involucradas con los 82 puestos de control y 17 intendencias que existen en el pas adems de las del Callao? Y nada les hizo sospechar que cometan una gravsima injusticia concentrando en el 3 % de la poblacin del Per siendo que slo a ese porcentaje equivale la poblacin del Callao, el 88,5 % de los recursos totales que genera el canon aduanero? No resulta eso incongruente con la explcita declaracin contenida en el Proyecto de Ley, en el sentido de que el incremento y la reestructuracin del Canon Aduanero, es un paso decisivo en el proceso de descentralizacin y regionalizacin en el pas? 198. Y as, no resulta entonces esta Ley de Renta de Aduanas tambin incongruente con las disposiciones redistributivas que estn contenidas en la vigente Ley de Canon? Habr alguien en el primer puerto del pas incluyendo por cierto al congresista Negreiros, que estime que la inaudita concentracin de las importaciones peruanas por el Callao, es fruto del empuje del pueblo chalaco? No es obvio, ms bien,
que se trata de una ms de las manifestaciones del centralismo, en tanto el Callao es el puerto de Lima? Y que en mrito a ello ampliamente se justifica que el canon aduanero captado en el Callao, debe ser en buena parte redistribuido, a fin de realmente alentar la descentralizacin del pas? En fin, ya habr tiempo en el pas para que se corrijan y resuelvan esos y muchos otros entuertos, vacos e incongruencias que, en gran medida, explican el porqu de la vigencia tan efmera de la mayora de nuestras disposiciones legales. Evolucin de las importaciones Aunque la SUNAD no divulga la discriminacin de sus ingresos entre exportaciones e importaciones, es obvio que el grueso de los mismos tiene su origen en stas. En el futuro, el canon aduanero variar proporcionalmente segn crezcan o decrezcan las importaciones, pero tambin las exportaciones. Segn puede observarse en el Grfico N 48, desde 1985 se observa una tendencia creciente en las importaciones del pas. Pero es, sin embargo, sensiblemente menor a la tendencia que muestra Chile en el mismo rubro. Y como se ver ms adelante, todava mucho menor a la tendencia que se experimenta en Mxico. Importaciones: Per y Chile
(millones de dlaes) 24 000 18 000 12 000 6 000
1985 88 91 94 97 00
Grfico N 48
Recaudacin en aduanas
( Millones de dlares) 4 000 2 000 Total Provincias 94 96 98
Grfico N 49
Sin embargo, como a su turno se presenta en el Grfico N 49, es un comn denominador de los ltimos aos que las importaciones y la correspondiente recaudacin aduanera en provincias, representan slo una pequea porcin de los totales de las mismas que se dan en todo el pas. De acuerdo a la SUNAD en cifras inconsistentes con las precedentes, la recaudacin en provincias ha variado entre el 1517 % del total, entre los aos 199499. Y especficamente, como se observa en el Grfico N 50, fueron realmente insignificantes las importaciones ingresadas por provincias en el 2001. Apenas si destacan los vecinos puertos de Paita y Talara, en Piura, que juntos captaron el 7,44 % del total de las importaciones peruanas de ese ao. Por su parte, el con-
Importaciones por aduana
Grfico N 50
1 2 3 4 5 6
Aduana Lima-Callao Chimbote Ilo Matarani Paita / Talara Pisco
% 82,39 0,22 1,43 1,74 7,44 0,45
Per: exportaciones por aduana

Aduana Lima-Callao Ilo Paita / Talara Chimbote Matarani Pisco Otros Salaverry % 67,2 9,3 8,7 6,1 3,3 2,0 1,9 1,5 Regin / 1999 Antofagasta Otros Metropolitana Bo Bo OHiggins Valparaso Atacama Tarapac
Grfico N 51
Chile: exportaciones por regin

% 25,6 20,8 16,5 13,4 8,1 7,3 6,0 2,4 1990 1999
Grfico N 52
1 2 3 2 4 6 7 8
A B C D E F G H
junto de las aduanas de Arequipa, Chiclayo, Cusco, Desaguadero, Iquitos, Pucallpa, Puerto Maldonado, Puno, Tacna, Tarapoto y Tumbes tan slo captaron el 4,35 %. Pero como a su vez se aprecia en el Grfico N 51, no es sustancialmente distinta la concentracin de las exportaciones peruanas. El 2001 sali a travs del Callao el 67,2 % de nuestras ventas internacionales. El segundo lugar fue ocupado por Ilo, el principal exportador peruano de cobre, pero apenas con un distante 9,3 %. As, la diferencia entre nuestros primero y segundo puertos de embarque, es de 7 veces. Cun distinta es tambin a estos respectos la realidad de Chile. El Grfico N 52 no deja lugar a dudas. All, en toda la dcada 199099, an cuando destaca Antofagasta dentro de su rol de importante exportador de cobre, ninguno de los dems grandes puertos chilenos tiene significacin marginal. Y la diferencia entre el primero y segundo puntos de exportacin es de tan slo 1,5 veces. Bien puede afirmarse que tambin la base productiva del comercio exterior chileno est descentralizada. En tanto que la del Per es esencial e incluso riesgosamente centralizada. Salta a la vista que en materia de comercio exterior el Per debe enfrentar dos retos: descentralizarse, y, en el contexto del crecimiento de toda su economa, hacer crecer significativamente sus importaciones y exportaciones. Mas, pensando en el canon aduanero, qu tan grande debe y puede ser el salto de las importaciones peruanas? Quiz la importacin per capita sea un buen ndice. En 1985, las importaciones per capita fueron en el Per de 78 dlares. En Chile y Mxico, en cambio, fueron de 251 y 186 dlares, respectivamente. Tres lustros despus, en el ao 2000, las cifras correspondientes a los tres pases fueron 287, 1 189 y 1 835 dlares. Es decir, mientras en el Per las importaciones por habitante crecieron casi 4 veces; en Chile, con mayor dinamismo, crecieron 5 veces; y en Mxico, con an mayor mpetu, se increDescentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 144
Importaciones: Per y Mxico

200 000
Grfico N 53
(millones de dlares)
Mxico
150 000
100 000
50 000 Per 1990 92 94 96 98 00
mentaron 10 veces. De all que, como se muestra en el Grfico N 53, resulte tan impresionante, en comparacin con la del Per, la curva de crecimiento de las importaciones mexicanas. Si en 1990 Chile import por 7 743 millones de dlares, con el ratio de importacin per capita resultante, el Per debi importar 13 800 millones de dlares, en vez de los 2 921 millones de dlares que adquiri del extranjero. Y si en esa fecha Mxico import por 31 791 millones de dlares, con el correspondiente ratio de importacin per capita nuestro pas debi importar por 8 569 millones de dlares. El Grfico N 54 muestra cules pudieron y debieron ser las curvas de importacin total del Per, de haberse dado los ratios per capita que se dieron en Chile (A) y Mxico (B).
Grfico N 54
Per: Importaciones que debieron darse

50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 A
Proyeccin de importaciones por habitante

92 94 96 98 00 (Miles de dlares) 5,0 Mxico
Grfico N 55
1990
De mantenerse inalterables las tendencias registradas, como por su parte muestra el Grfico N 55, en el ao 2021 nuestros tres pases tendran importaciones per capita de 587, 2 369 y 4 590 dlares, respectivamente. Debe el Per resignarse a tener, dentro de dos dcadas, una economa tan pequea que, por habi-
2,5
Chile Per 90 00 10 20
tante, apenas demande del exterior la mitad de los bienes e insumos que ya hoy demanda Chile? Monto del canon aduanero A fin de eliminar toda forma de discriminacin, y de hacer entonces consistente el clculo de canon aduanero con los de los otros ya revisados, ste deber estimarse slo en funcin de los derechos aduaneros recaudados, sin incluir los montos que el Estado capta por IGV e ISC. A este efecto nos servirn de base las cifras que se desprenden del cuadro siguiente (valores en millones de dlares) 199:
Ao Importac Recaudacin Total Recaudacin arancelaria Monto % Imp. % Rec Total
94 95 96 97 98 99
3 671,6 4 047,0 4 460,7 4 916,7 5 419,3 5 973,4
1 805,0 2 344,5 2 390,8 2 490,9 2 492,3 2 104,6
755,5 925,6 914,6 899,5 968,8 818,9
20,6 22,9 20,5 18,3 17,9 13,7
41,9 39,5 38,3 36,1 38,9 38,9
Es decir segn hemos destacado, hay una tendencia decreciente en la significacin que los derechos arancelarios (y otros gastos de aduana) tienen respecto del monto de las importaciones. Es, sin duda, una resultante de la poltica de creciente liberalizacin puesta en prctica desde la dcada anterior. El sistema escalonado de aranceles que rige en el Per explica que, por ejemplo, creciendo las importaciones en 1999, hayan disminuido tanto la recaudacin aduanera total, como la exclusivamente correspondiente a derechos arancelarios. Resulta obvio que dicho ao se import una mayor cantidad de productos con los aranceles ms bajos. A diferencia de otros de los rubros analizados, en que cada pas tiene virtualmente autonoma en sus polticas econmicas internas, hay por el contrario una tendencia creciente a la homologacin regional de las polticas arancelarias. Ms an, despus de treinta aos de idas, venidas y desacuerdos, en enero del 2002 Bolivia fue escenario de la decisin de los pases de la Comunidad Andina que nada garantiza que sea definitiva, mediante el cual quedaran establecidos en la subregin slo cuatro niveles de aranceles: 2015105 %. En la prctica, en el contexto inexorable de la globalizacin, esa estructura arancelaria encuadra en la tendencia prevaleciente de liberalizar cada vez ms la economa mundial, en la que consecuentemente caen tambin los promedios de los aranceles. A diferencia del resto de los pases andinos, en Chile que formalmente no constituye parte de la Comunidad Andina, aun-
que geogrficamente es parte consustancial de ella, se aplica desde varios aos atrs una poltica de arancel nico o plano. ste, en 1999, era por ejemplo de 10 % para todos los productos de importacin. Y, conforme a las leyes vigentes en ese pas, dicho arancel plano progresivamente ir bajando en un punto porcentual anual, hasta el ao 2003, en que llegar a 6 %. Entre tanto, con ambigedad e imprecisin, el Gobierno del presidente Toledo ha hecho saber al FMI que aspira a lograr una tasa [arancelaria] promedio menor a 10 % a lo largo del tiempo 200. No obstante, ms all de las diferencias subsistentes en las polticas arancelarias, persiste el comn denominador de que en el futuro los porcentajes de captacin de derechos de aduana sern cada vez ms bajos. Y muy difcilmente el Per podr escapar de ese esquema, en el que de hecho ya est inmerso. As, si paulatinamente siguiera decreciendo el porcentaje de recaudacin por derechos arancelarios, por ejemplo a razn de 0,5 % cada dos aos, partiendo de 13,5 %, se llegara al 2021 con una recaudacin arancelaria promedio de 9 %. Pero el monto de la recaudacin dependera adems del valor de las importaciones. Asumamos que stas crecen segn la tendencia expresada antes, mediante la cual la importacin per capita en el 2021 llegara a 587 dlares. Bajo esas condiciones, en el perodo 20022021 el canon aduanero alcanzara un total de 3 428 millones de dlares. As las cosas, insistimos, debe el pas resignarse a esos resultados? Puede suponerse que es una simple casualidad, que Chile y Mxico, manifestando una significativa mayor descentralizacin que el Per, manifiesten tambin un mayor dinamismo en sus economas? No, no parece ser una simple coincidencia. En tal virtud, puede asumirse que nuestro pas, en el contexto de un decidido proceso de descentralizacin, podra obtener resultados equivalentes a los que dichos pases han obtenido en las dos dcadas pasadas. As, si el pas fuese capaz de hacer crecer sostenidamente sus importaciones a un ritmo de 10 % anual, se podra llegar al ao 2021 con importaciones totales de 48 800 millones de dlares, que elevaran el per capita importado hasta 1 315 dlares. Y an bajando la recaudacin aduanera hasta el indicado 9 %, el canon aduanero total se elevara en el perodo 20022021 a 4 827 millones de dlares. Mas, no obstante el significativo incremento en la tasa de importacin per capita, si los otros pases mantienen sus tendencias actuales, la del Per apenas estara en el 56 % de la de Chile, y en el 29 % de la de Mxico. Salta a la vista que, en el contex-
to de la descentralizacin, el esfuerzo por incrementar el dinamismo de la economa peruana deber ser muchsimo ms grande. Pero adicionalmente, y como se ha adelantado, el esfuerzo por descentralizar el comercio exterior deber ser tambin grande. De lo contrario el Callao seguir conservando la mayor cuota de importaciones y la mayor porcin del canon correspondiente. El pas pues, como se plantea en el Grfico N 56, debe proponerse que, en el marco de importaciones crecientes, sea cada vez menor la significacin del Callao, y cada vez mayor la participacin de las aduanas de provincias. Parece razonable postular como meta que para el ao 2021 las importaciones por el Callao descendiendo desde el 88,5 % actual, no superen el 65 % de las importaciones peruanas totales, duplicndose en consecuencia las de provincias hasta llegar al 35 % restante. Con lo cual, no obstante, se estara todava muy lejos de la descentralizada estructura de importaciones que hoy se da en Chile. Ello dara lugar a que el canon aduanero en provincias pase de 18 millones de dlares en el 2002, hasta 158 millones de dlares en el 2021, con un total de 1 393 millones de dlares en el perodo 20022021. En tanto que en LimaCallao se captaran los 3 434 millones de dlares restantes. Es decir, a pesar del significativo cambio que se lograra en la composicin porcentual de las importaciones Limaprovincias, la capital todava captara por aduanas el 2021 el mayor porcentaje. Razn por dems suficiente para seguir pensando en que el canon aduanero debe ser objeto de redistribucin.
Metas de importacin Lima - Regiones
(%) 100 Lima 50 Regiones
Grfico N 56
02
07
12
17
Canon total para la descentralizacin

En el Grfico N 57 se compara cada uno de los canon estimados con el valor proyectado de la produccin o de los servicios que lo generaran. Y, en sntesis, el total del canon para la descentralizacin, conforme se aprecia en el cuadro siguiente, se elevara a un mximo de 25 059 millones de dlares durante el perodo 20022021. Canon 20022021 Petrolero Gasfero Hidroenergtico De Servidumbre Minero Pesquero Silvoagropecuario Turstico Aduanero Total Millones $ 1 360 1 500 2 531 950 9 103 1 629 2 529 630 4 827 25 059
En las prximas dos dcadas pueden estar en juego por concepto de canon tanto como 25 000 millones de dlares que debern saber invertir los pueblos del Per
Canon proyectados 2002 - 2021 y valor de la produccin y servicios que los generaran
140 000
Grfico N 57
70 000
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Valor de la extraccin petrolera Valor de la extraccin gasfera Valor de las ventas de hidroenerga Valor de la energa transmitida por alta tensin Valor de la extraccin minera Valor de la produccin pesquera industrial Valor de las exportaciones silvo-agropecuarias Monto de las divisas generadas por turismo receptivo Valor CIF de las importaciones
Se trata realmente de una cifra mayscula. Sobre todo si nos atenemos a los insignificantes recursos que el Estado Central se ha acostumbrado a transferir a los pueblos del Per, y stos resignado a administrar. Y es que, ya no en veinte aos, sino en los pasados ciento ochenta aos de vida republicana, no han manejado ni un dcimo de esa cifra. Si bien el promedio est en torno a 1 250 millones de dlares anuales, como muestra el Grfico N 58, crecera desde 852 millones de dlares en el ao 2002, hasta 1 739 millones de dlares en el 2021. Se proyecta que anualmente la cifra se incrementara en la proporcin en que aumenten la produccin, los servicios y las exportaciones e importaciones. Mas en el valor real intervendrn tambin las eventuales cadas en la magnitud de la produccin, as como la impredecibles variaciones en los precios internacionales. Como fuera, se trata de magnitudes significativas. Tanto para los pueblos que habrn de recibirlas, como para el Estado que, inexorablemente, tendr que cederlas a fin de empezar a concretar la descentralizacin del pas. Para el ao 2002 el canon total representara aproximadamente el 10 % del presupuesto regular del Estado es decir, sin
Evolucin del canon 2002 - 2021

2 000 Total 1 000
Grfico N 58
2002
05 Minera
08
11
14
17 Otros
20
Rec. Aduanas
incluir ingresos por privatizaciones ni financiamiento externo. Esto es, poco ms del doble de cuanto ha transferido ste a los pueblos del Per en los ltimos aos. En trminos porcentuales significara entonces un cambio drstico para las economas de uno y otros. Pero an estaramos muy lejos de cuanto ya viene ocurriendo en Bolivia y Chile, para slo citar dos casos cercanos, donde ya las regiones manejan ms del 20 % de los presupuestos de esos pases. En el Per el canon total alcanzara este porcentaje en el 2021 si el presupuesto del Estado sigue creciendo, inercialmente, slo conforme a la tendencia observada en los ltimos diez aos. Mas esto, por absolutamente insuficiente, no es en modo alguno lo deseable. Pero a su vez, son las cifras estimadas para el canon suficientes para atender todas las necesidades de los pueblos del Per? No, estn lejos de serlo.
Impuestos y descentralizacin
Y es que, para ser consecuentes con la gigantesca magnitud del dficit histrico acumulado en las regiones del Per al que insistentemente hemos hecho referencia en Rebelin contra el centralismo y La Repblica Federal de los Andes, el monto del canon resulta entonces a todas luces insuficiente para cubrirlo, incluso en el largo plazo. El pas, pues, debe proponerse que las provincias y regiones del Per alcancen a manejar cada vez una mayor porcin del presupuesto del Estado. As, una meta ambiciosa, pero razonable, es que progresivamente lleguen al 2021 manejando el 40 % del presupuesto estatal. Y como ms adelante habr de verse, ello es realmente posible. Todos debemos pugnar por lograrlo. A tal efecto, la distribucin del total de los recursos que capta el Estado debe jugar un papel decisivo.
Presupuesto estatal, PBI y PBI per capita

En trminos generales, los gobiernos buscan que, para eludir el dficit fiscal, sus egresos sean iguales o menores que sus ingresos. stos pues, aparentemente al menos, constituyen la variable independiente. Y aqullos, la variable dependiente. En la prctica, sin embargo, de los dos grandes componentes del presupuesto de egresos gasto e inversin, es casi siempre sta ltima la que se recorta a fin de evitar el dficit. Bien puede sostenerse que, ante la virtual imposibilidad de reducir de manera drstica el gasto estatal recortando la planilla burocrtica, por ejemplo, la inversin estatal es entonces la ms dependiente o la menos independiente de las grandes variables de la economa del Estado. No obstante, los ingresos fiscales no son, en rigor, una variable completamente independiente. Entre otros factores, dependen de la presin tributaria y de la eficiencia de la recaudacin tributaria; pero, por sobre todo, del conjunto de la economa del pas. En recesin se contraen, y en expansin crecen. En otros trminos, el presupuesto de ingresos del Estado est muy estrechamente vinculado con la suerte del Producto Bruto Interno del pas. Una de las grandes taras heredadas de la dcada 19902000 ha sido la desinformacin en torno a la realidad de la economa peruana. Empezando precisamente por el ocultamiento de la cuanta de la magnitud del PBI. As como se dijo bastante atrs, el pas se ha acostumbrado a escuchar hablar de la variacin porcentual del PBI de la que profusamente hablan las estadsticas oficiales, pero nadie explicita el valor absoluto del mismo. De ese modo, desconocindose la magnitud del PBI, se desconoce tambin entonces, a ciencia cierta, la magnitud del PBI per capita, valor ste que, en el fondo, es aquel al que ms atencin deberamos prestar, habida cuenta, incluso, de que esconde las grandes desigualdades sociales que se dan en el pais. Nunca ser suficiente saber que el PBI del pas crece en un determinado tanto por ciento cada ao (dato en el que tanto se empean en divulgar nuestros gobernantes). Bastante ms importante es que la poblacin conozca cunto crece o decrece el PBI per capita. Porque cuando aqul crece a una tasa menor al porcentaje en que crece la poblacin, sta ve menguados sus ingresos reales. As pues, puede darse y de hecho se ha dado el contrasentido de que creciendo el PBI del pas, decrece no obstante el PBI per capita. En el proceso de descentralizacin, adems de ir superando toda forma de desinformacin, como parte de un conjunto de
objetivos cada vez ms lcidos los peruanos deberemos empearnos en que crezca sostenidamente el PBI per capita, en el entendido de que, en el curso del mismo, irn superndose tambin de modo progresivo las desigualdades sociales. As las cosas, incrementndose el PBI per capita, se incrementar el PBI del pas, y, con ste, se acrecentar el presupuesto estatal. Y si al interior de ste somos capaces de limitar e incluso reducir el gasto, la capacidad de inversin ser entonces mayor. En estas condiciones el crecimiento econmico adquirir un dinamismo que hasta ahora el pas no ha experimentado. Pero que es, a no dudarlo, la nica manera de ir cerrando progresivamente la gran brecha que nos distancia de otros pueblos.
Proyecciones de evolucin del PBI per capita

Para efectos de realizar las proyecciones del caso y las comparaciones inevitables pero pertinentes, asumiremos los siguientes valores de base (expresados en dlares) que segn diversas fuentes, corresponden al ao 2002 201: PBI per cap Per Chile Diferencia 2 060 5 420 3 360 Presin tributaria 17,3 % 20,7 % Presup. Estatal per cap 357 1 121 764
Nuestros distintos puntos de partida son significativamente diferentes. El PBI per capita chileno es 2,6 veces el peruano, y su presupuesto estatal por habitante 3,1 veces el nuestro. Mas para que tengamos una idea cabal de cun distante es nuestra comn realidad subdesarrollada, comparemos a su vez esas cifras con las siguientes: PBI per cap 27 510 38 160 Presup. Estatal per cap 3 600 6 100
Alemania Japn
Pues bien, si en los prximos veinte aos, con la misma tasa de crecimiento poblacional (1,5 % al ao), nuestros dos pases sudamericanos lograran hacer crecer sus PBI per capita a razn de un 3 % anual, y el Per lograse adems equiparar la presin tributaria chilena 202, en el ao 2021 los resultados seran: PBI per cap 3 612 9 504 5 892 Presin tributaria 20,7 % 20,7 % Presup. Estatal per cap 747 1 967 1 220
Per Chile Diferencia
As, nuestro PBI per capita resultara multiplicado por 1,75; y el presupuesto estatal por habitante quedara multiplicado por 2. No obstante, tanto en uno como en otro ndice la diferencia en valores absolutos entre nuestros dos pases se habra incrementado. Una vez ms cabe preguntarse, puede el Per resignarse a resultados tan poco halageos? Siendo entonces que la respuesta es obviamente negativa, el Grfico N 59 muestra que la nica manera en que en nuestro pas logremos resultados satisfactorios, es que seamos capaces de alcanzar una tasa de crecimiento sostenida del orden de 7 % anual en el PBI per capita, que en la prctica equivale a un crecimiento de aproximadamente 8,5 % del PBI del pas. Slo as, y asumiendo que Chile mantuviera la tasa de 3 %, lograramos un acercamiento realmente expectante. PBI per cap 7 450 9 504 Presup. Estatal per cap 1 541 1 967
Per Chile
Con logros como sos el Per conseguira multiplicar por 3,6 el PBI per capita. Y multiplicar por 4,3 el presupuesto estatal por habitante. Recin podramos empezar a hablar de un Estado que logra satisfacer adecuadamente las mnimas expectativas de la poblacin. Mas insistimos, slo las mnimas, porque an estaramos muy distantes de los logros que ya hoy experimentan los grandes pases desarrollados. Sin embargo, a diferencia del 8,5 % de crecimiento promedio del PBI que debemos proponernos, el Gobierno suscribi en enero del 2002 la Carta de Intencin con el FMI para el perodo 200203, en la que se prevee un crecimiento del 3,54,0 % para el 2002, y de cerca de 5 % para el 2003 203. Cules tendran que ser las tasas de crecimiento del PBI en la prxima dcada, para que el promedio en los veinte siguientes aos se eleve a 8,5 %? En todo caso, bastante altas. Mas
Grfico N 59
Alternativas de incremento del PBI per capita

(miles de dlares)
10 000 8 000 6 000 4 000 2 000
Chile al 3 % Per al 7 % Per al 3 %
2002
05
08
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20
de sus propuestas sobre los objetivos de mediano y largo plazo del pas nunca nos han hablado ni los anteriores ni nuestros actuales gobernantes. A nuestro juicio, y una vez ms a la luz de cuanto hemos revisado hasta aqu, las ms ambiciosas metas slo podrn lograrse en el contexto de la descentralizacin. Dentro del consuetudinario centralismo como est visto, slo podemos esperar muy poco, de cuanto tranquilice; y, ms bien, mucho de cuanto tiene el heptico sabor de las preocupaciones y las tensiones sociales.
Proyeccin de evolucin del presupuesto estatal, canon e impuestos

Pues bien, los sealados crecimientos en los PBI per capita 7 % y 3 %, para Per y Chile, respectivamente, quedaran expresados a su vez en progresivos crecimientos de los PBI de cada pas y, va la presin tributaria, consecuentemente tambin entonces en el crecimiento de los presupuestos estatales segn puede observarse en el Grfico N 60. Y, como adems se aprecia en l, recin en el 2014, en torno a los 30 000 millones de dlares, el presupuesto estatal peruano se equiparara al chileno. Sobre la base de las cifras resultantes, pero ya solamente para el caso del Per, y trayendo aqu los estimados anuales que obtuvimos para el canon, los impuestos restantes a distribuir seran los siguientes (en millones de dlares): Presupuesto Estatal 10 000 11 041 11 991 13 257 14 398 15 919 17 288 19 114 20 759 22 951 24 926 27 558 29 929 33 090 35 937 39 732 43 151 47 708 51 813 57 285 Impuestos restantes 9 148 10 164 11 009 12 247 13 364 14 853 16 196 17 985 19 600 21 751 23 691 26 276 28 609 31 716 34 520 38 252 41 622 43 107 50 165 55 546 % Can/Pres 8,5 7,9 8,2 7,6 7,2 6,7 6,3 5,9 5,6 5,2 5,0 4,7 4,4 4,2 3,9 3,7 3,5 3,4 3,2 3,0
Ao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Canon 852 877 982 1 010 1 034 1 066 1 093 1 129 1 159 1 200 1 235 1 282 1 320 1 374 1 418 1 480 1 529 1 601 1 679 1 739
Proyecciones de evolucin del Presupuesto Estatal

70 000
Grfico N 60
Per (7 %)
35 000
Chile (3 %)
Per (3 %)
2002
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08
11
14
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20
As, a partir de la meta de hacer crecer el PBI per capita en 7 % al ao, el canon creciente que habamos estimado resultara teniendo una importancia cada vez menor dentro del presupuesto del Estado: los 1 739 millones de dlares calculados para el ao 2021 apenas representaran el 3 % del presupuesto estatal. De all entonces la necesidad imperiosa de centrar la atencin en el destino de los impuestos restantes. Ellos, y no el canon, constituyen el grueso de los ingresos de que dispondr el Estado para emprender o no el inicio del despegue del pas, y, en particular, de las provincias y regiones del Per. Qu sentido tendra asegurar a los pueblos del Per que dispondrn en los prximos veinte aos de un canon total de 25 059 millones de dlares; en tanto exista el riesgo de que el Estado Central siga dando un destino intil a la casi inverosmil suma de 522 800 millones de dlares que sumaran los restantes ingresos estatales? Resulta obvio que es en torno a esta cifra en que est en juego el destino del Per. Si queda ntegramente en manos del Estado Central, la suerte del pas es inimaginable para no decir muy explosiva, porque es inadmisible concebir una generacin ms de peruanos totalmente frustrados, cada vez ms relegados en el concierto mundial, y latinoamericano en particular.
Descentralizacin de los impuestos

Somos perfectamente concientes de la imposibilidad de un cambio presupuestal drstico en el corto plazo. Pero tambin de la imperiosa necesidad de iniciarlo en lo inmediato, a fin de que progresivamente pueda concretarse un cambio significativo en el transcurso de los prximos veinte aos. A este respecto reiteramos, la meta debe ser llegar al 2021 con Regiones Federales, Regiones autnomas y Municipalidades, que estn manejando el 40 % de los recursos estatales.
En tal sentido y como ms adelante se ver con mayor detalle, nuestra propuesta es que en el perodo 20022021 la estructura del presupuesto del Estado sufra la siguiente modificacin en lo que al poder de decisin del uso de los recursos se refiere (cifras porcentuales): Repblica Centralizada Gobieno Central Otros poderes autnomos Deuda Pblica Estado Centralizado Municipalidades 2002 63,6 14,2 17,7 95,5 4,5 Repblica Federal Gobierno Federal Otros poderes federales Deuda Pblica Estado Descentralizado Regiones federales, autnomas y municipalidades 2021 42,0 8,0 10,0 60,0 40,0
As como en trminos porcentuales se expresa en el Grfico N 61, para que el Estado Central pase de manejar el 95,5 % de los recursos al 60,0 % de los mismos; y, en consecuencia, las autoridades regionales pasen del 4,5 % en el 2002 al 40,0 % en el 2021, la progresin lineal ms simple podra ser la siguiente: Estado Federal Ao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Mill. $ 9 148 10 164 10 780 11 638 12 342 13 325 14 131 15 256 16 180 17 468 Gobiernos Regionales Mill. $ 852 * 877 * 1 212 1 620 2 056 2 594 3 157 3 858 4 579 5 483 % 8.5 7.9 10.1 12.2 14.3 16.3 18.3 20.2 22.1 23.9 Ao 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Estado Federal Mill. $ 18 525 20 000 21 211 22 900 24 286 26 219 27 806 30 020 31 837 34 372 Gobiernos Regionales Mill. $ 6 401 7 558 8 719 10 190 11 652 13 513 15 345 17 688 19 976 22 913 % 25.7 27.4 29.1 30.8 32.4 34.0 35.6 37.1 38.6 40.0
* Slo incluye canon
Como lo sugiere la grfica, los recursos totales que manejara el Estado Federal a partir del 2004 deberan decrecer cada ao 2,35 % su participacin en el total del presupuesto. Si en trminos porcentuales parece una insignificancia, los resultados que se acumularan paulatinamente a lo largo de las dos dcadas resultaran sin embargo impresionantes. En efecto, en el perodo 20022021, del total de los recursos estatales las regiones manejaran algo ms de 160 000 millones de dlares. Y de all en ms seguiran administrando el 40 % del presupuesto del Estado. O ms incluso, si las lejanas e imprevisibles condiciones del futuro lo permiten.
Metas de Reestructuracin del Presupuesto Estatal

(%) 100
Grfico N 61
50
02
05
08
11
14
17
20
Pero lo cierto y seguro es que, slo manejando una parte significativa de los recursos estatales como ocurre en todas y cada una de las sociedades desarrolladas, sin excepcin, los pueblos del Per podrn asegurar un futuro decoroso a sus hijos. Mas nunca ser suficiente insistir en que, para que ese objetivo se concrete, la administracin descentralizada deber ser escrupulosa y transparente. Pero no slo eso. Para que realmente se supere el sistema que prevalece hasta nuestros das, los gobiernos regionales debern poner de manifiesto una gran proclividad a la inversin.
Poltica de Compensacin
Como tcitamente se desprende de los ltimos cuadros, pero explicita el Grfico N 62, la significacin del canon en el total de los presupuestos regionales pasara del cien por ciento en los dos primeros aos a slo el 8 % en el ao 2021. Slo representara ms del 20 % durante los primeros diez aos. No obstante, en ese lapso el canon repartido sumara algo ms de 10 000 millones de dlares.
20 000 15 000 10 000 5 000
Metas de evolucin de los Presupuestos Regionales

(Millones de dlares)
Grfico N 62
Canon
Otros ingresos
02
03
04
05
06
07
08
09
19
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
Siendo una cifra significativa, pero no estando por igual repartida en el pas la inversin productiva que genera el canon, se hace necesario implementar sistemas de compensacin en beneficio de las reas (distritos, provincias y regiones) que en la actualidad disponen de menores recursos en explotacin. De all que no parecen ser los ms adecuados los criterios vigentes de distribucin del canon. En efecto, a lo que dispone el Art. 5 de la Ley de Canon (Ley N 27506), puede hacerse las siguientes objeciones: Adolece de estrechos criterios redistributivos, porque circunscribe la distribucin del canon a los departamentos (o regiones) en que se explotan los recursos (Art. 5.2).
Resulta imprecisa la disposicin de que el canon ser distribuido (...) de acuerdo al criterio de rea de influencia del yacimiento explotado (Art. 5.2). En qu tipo de influencia se pens? Cules son, por ejemplo, las reas de influencia de Antamina y Toquepala Cuajone? Y la de Camisea? No ha habido conviccin en replantear la distribucin del canon petrolero, disponindose simplemente que mantiene las condiciones actuales de distribucin (Art. 5.1). Adems de incurrirse en un lamentable error conceptual, se cae en un exacerbado dirigismo cuando se dispone que los recursos del canon se utilizarn de manera exclusiva en gastos de inversin (Art. 6.2). Sin duda quizo decirse ...de manera exclusiva a inversin. Pero, cmo se financiarn los ineludibles gastos administrativos de las regiones? No se tiene claro acaso que la descentralizacin tambin reclama el desarrollo de slidas y profesionalmente bien montadas administraciones regionales que, entre otras cosas, prevean y estudien adecuadamente dnde y en qu invertir? O se pretender que todo esto se siga haciendo en Lima? Pues bien, a nuestro juicio, respetando los criterios a los que se hizo referencia en el acpite de Definicin de competencias sobre activos comunes, por principio general, cada nuevo proyecto debe contribuir directamente al rea en el que se concreta, e indirectamente a las reas homlogas. As, planteamos un esquema como el siguiente: en los proyectos distritales, la Municipalidad Distrital donde se desarrolla el proyecto retiene el 80 % del canon obtenido, trasladando el 20 % restante al Fondo de Compensacin Distrital de la provincia correspondiente; en los proyectos provinciales, la Municipalidad Provincial donde se desarrolla el proyecto retiene el 70 % del canon obtenido, trasladando el 30 % restante al Fondo de Compensacin Provincial de la regin correspondiente; en los proyectos regionales, el Gobierno Regional donde se desarrolla el proyecto retiene el 60 % del canon obtenido, trasladando el 40 % restante al Fondo de Compensacin Regional del pas, y; en los proyectos federales, el o los Gobiernos Regionales retienen el 50 % del canon obtenido, trasladando el 50 % restante al Fondo de Compensacin Regional.
El cuadro resumen de distribucin de los canon sera el siguiente: Autoridad que administra M. Distr. M. Prov. Gob. Reg. Proyecto Distrital Proyecto Provincial Proyecto Regional Proyecto Federal 80 70 60 50 Fondo de Compensacin Distr. Prov. Reg. 20 30 40 50
Como est dicho, las Municipalidades Provinciales manejaran los Fondos de Compensacin Distrital, los Gobiernos Regionales los Fondos de Compensacin Provincial, y el Estado Federal el Fondo de Compensacin Regional. Y como tambin se ha expresado e insistimos, en todos los casos la distribucin deber estar: En relacin directa con la distancia fsica entre el centro de decisin correspondiente y el rea beneficiaria (medida en tiempo promedio de viaje por tierra): a mayor distancia, mayor proporcin de transferencia; En relacin inversa con el ingreso promedio del rea beneficiaria (medido en PBI per capita): a menor ingreso promedio, mayor proporcin de transferencia, y; En relacin inversa con el nmero de habitantes del rea beneficiaria: a menor poblacin, mayor proporcin de la transferencia. No obstante, no es suficiente precisar el tipo de relacin matemtica en la que intenvendra cada una de dichas variables en una frmula polinmica de distribucin. Dependiendo del peso que se otorgue a cada variable se obtendrn resultados sustancialmente distintos. En tal virtud, ser necesario que una comisin polivalente de especialistas, con preeminencia de cientticos sociales, precise la que sera la frmula final de redistribucin que se aplicara en los Fondos de Compensacin. En todo caso, es completamente seguro que una frmula en la que el objetivo fundamental sea coadyuvar a la descentralizacin del pas, dar resultados sustancialmente diferentes de aquellos con los cuales actualmente el Ministerio de Economa y Finanzas define las transferencias fiscales que hace a los distritos del Per sobre cuyo detalle se hizo referencia bastante atrs. Como dar resultados tambin distintos a los que la misma entidad estatal ha utilizado para su propuesta de distribucin del canon minero en el 2002, que se muestra en el Grfico N 63. Como se aprecia en l, los departamentos de Madre de Dios, Tumbes, Ucayali, Amazonas, San Martn, Apurmac, Huanuco,
Propuesta del MEF para la distribucin del canon minero 2002

(Millones de Soles)
12 8 4
Grfico N 63
Lambayeque, Ayacucho, Loreto y Piura no recibiran ni un centavo del canon minero; Ica percibira poco menos de 8 500 soles; Huancavelica, casi 67 mil soles; Cusco, algo menos de 230 mil soles; Pasco, poco ms de un milln de soles, etc. Esto es, cifras casi ridculas. Porque ridculas s son, entre muchas, la suma de 34 soles asignada al distrito de Chincho (provincia Angaraes, departamento Huancavelica); y ms an la de 15 soles que correspondera al distrito de Chavn (provincia de Chincha, departamento de Ica). Circunscribir la distribucin del canon minero y los montos del mismo a las reas productoras, actuales y futuras, resulta una burda traicin a la historia. Es desconocer, por ejemplo, que Huancavelica fue implacablemente saqueada para financiar gran parte de la economa del virreinato y del imperio espaol; y que, para tal efecto, todo el surandino vio sacrificarse a millones de sus hombres en los socavones de las minas de plata y mercurio. Y es desconocer que Pasco virtualmente solvent tambin slo buena parte de la economa republicana durante el siglo XIX. Puede inicuamente hoy el Per darles la espalda? Pueden LimaCallao desentenderse de que gran parte de la infraestructura que actualmente poseen se financi con la riqueza extrada de esos fros y remotos rincones del pas? No pues, el canon minero, y todos los canon, tienen que ser objeto de frmulas de distribucin en las que queden patentizadas la justicia, el reconocimiento y gratitud y la solidaridad. La redistribucin de la riqueza creada y por crearse tiene que ser el sustento de la nueva Patria descentralizada.
Simplificacin tributaria
Durante mucho tiempo se ha preconizado en el Per la necesidad de simplificar al mximo el sistema tributario. En la actualidad subsiste un sistema enmaraado y complejo.
M. de Dios Tumbes Ucayali Amazonas San Marn Apurmac Hunuco Lambayeque Ayacucho Loreto Piura Ica Huancavelica Cusco Junn Pasco Lima-Callao Ancash La Libertad Tacna Arequipa Moquegua Puno Cajamarca
No obstante, pero en particular desde 1994, puede decirse que cinco son los grandes rubros de ingresos tributarios que percibe el Estado: Impuesto a la Renta, Impuesto General a las Ventas (IGV), Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), Impuesto a las Importaciones y, Otros. Es sin duda en este ltimo rubro genrico donde los especialistas deben centrar sus esfuerzos en pro de la mxima simplificacin, sin descuidar la necesidad que a ese respecto existe en torno a las mltiples variedades y modalidades antitcnicas que rigen en el Impuesto a la Renta. Pues bien, segn la SUNAT, la captacin de los anotados cinco grandes rubros de impuestos ha tenido la siguiente evolucin en los ltimos cinco aos (en soles constantes de enero del 2002 204): Ao 1997 1998 1999 2000 2001 Renta 6 643 6 355 5 318 5 181 5 570 IGV 11 721 11 703 11 258 11 792 11 428 ISC 3 860 3 663 3 556 3 402 3 480 Importac 2 647 2 712 2 506 2 565 2 441 Otros 2 645 2 301 2 045 2 223 2 690 Total 27 517 26 735 24 683 25 162 25 610
Conforme se aprecia en el Grfico N 64, puede decirse que, en el lustro 19972001, cada uno de esos rubros virtualmente se ha estabilizado en torno a los siguientes porcentajes respecto del total recaudado: IGV Impuesto a la Renta ISC Importaciones Otros 45 % 21 % 13 % 10 % 10 %
Grfico N 64 (% *)
Recaudacin fiscal por tipo de impuestos

50 40 30 20 10
IGV
Imp. Renta
1994
95
96
97
98
99
00
01
Imp. Selectivo al Consumo Recaudacin aduanera Otros * % en base a Soles constantes de Enero 2002 (clculo SUNAT)
Tngase sin embargo presente que el total recaudado no es igual al total de los ingresos estatales: una parte de stos se financia con crdito tanto interno como externo. Pues bien, aunque slo de pasada, y a propsito de esas cifras, es pertinente cuestionar la enorme significacin que tienen los impuestos a la produccin y el consumo en el Per. Juntos el IGV y el ISC suman el 58 % de la recaudacin, constituyndose en una injusta y pesadsima carga a la poblacin. As, va el consumo, hasta los ms pobres terminan pagando incluso ms impuestos que sus pares de los pases desarrollados. Es obvia la necesidad de que, en el largo plazo, en el transcurso de las prximas dos dcadas, baje significativamente la importancia porcentual de ambos tributos, debiendo crecer en cambio, con la erradicacin de la evasin y la ampliacin de la base tributaria, la participacin porcentual del Impuesto a la Renta. Pueden en ese sentido esperarse buenos resultados de la poltica de fiscalizacin que tiene prevista la SUNAT, en particular entre los profesionales independientes. No obstante, no dudamos que ms eficiente ser la fiscalizacin cuando las propias regiones asuman la tarea de la recaudacin en sus jurisdicciones.
IGV, el impuesto de la descentralizacin?

Pues bien, han quedado diferidas hasta aqu varias cuestiones de singular importancia. As: No es obvio que el canon, ms an con todas las variedades que hemos propuesto, har todava ms complejo y enmaraado el sistema tributario, contrariando precisamente la simplificacin que tambin es indispensable? No es adems obvio que, en ese contexto de creciente complejificacin, los distintos Fondos de Compensacin (del canon, municipal, etc.), vendran a hacer an ms enrevesada la realidad, no slo para los organismos de recaudacin, sino tambin a las entidades responsables de la Caja Fiscal, o, mejor, de las Cajas Fiscales (Federal y Regionales)? Debe corresponder a lo recaudado por Impuesto a la Renta solventar el pago de los distintos canon, y de las partes correspondientes a ellos de los Fondos de Compensacin? Y si as fuera, cul sera la contrapartida de ingresos estatales con la que se financiaran las crecientes y grandes redistribuciones de impuestos de las que como est sealado, realmente depende el futuro de los pueblos del Per? O, si se prefiere, cul sera la fuente de la que, para el 2021, provendra el 40 % de los recursos estatales que deban manejar las autoridades regionales?
Es realmente posible disminuir la participacin de los impuestos indirectos IGV e ISC en la financiacin del presupuesto estatal? Una simple coincidencia permite pensar que en el IGV por el hecho de que representa el 45 % de los ingresos fiscales, puede estar la solucin de todos los relevantes problemas antes anotados. Hoy el IGV financia gran parte del intil gasto fiscal en el que tanto nfasis hemos puesto en Rebelin contra el centralismo. Hoy, a travs de ese impuesto, y va el consumo, la poblacin de todo el Per financia y subsidia el centralismo, empobreciendo al propio tiempo a los pueblos del Per. Otra sera sin embargo la perspectiva con que lo apreciaramos todos los peruanos si, en adelante, lo convertimos en la principal fuente de financiamiento de la descentralizacin. Y como pasaremos a ver, todo indica que s es posible. En efecto, el pas puede plantearse que, en los prximos veinte aos, 40 de los 45 puntos porcentuales a que alcanza hoy el IGV, pasen paulatina y crecientemente a ser manejados por los gobiernos regionales. Y dentro de ese plazo los restantes cinco puntos porcentuales podran permitir que, tambin progresivamente, a razn de medio punto por ao, por ejemplo, vaya decreciendo su actual y exagerado nivel de 18 % sobre el valor de las ventas, hasta como mximo el 16 % (en que reportara el 40 % de los ingresos fiscales). Mas esta disminucin debera ser parte de las atribuciones discrecionales que, incluso a partir del 2003, deberan tener los Congresos Regionales, a fin de atraer inversin hacia sus jurisdicciones. Pues bien, para el cuadro que se presenta a continuacin se tiene en cuenta los siguientes supuestos: 1. El mismo crecimiento del Presupuesto Estatal que se vio anteriormente (derivado a su turno de un crecimiento del PBI que permita el incremento anual de 7 % promedio en el PBI per capita). 2. Los requerimientos de financiamiento externo decrecen desde el 15,7 % del Presupuesto Estatal del 2002, al 10 % en el 2021. 3. El 2002 el Gobierno Central transferira a los Gobiernos Regionales 4 de los 18 puntos porcentuales del IGV. Y, de all en adelante, medio o un punto adicional hasta completar el ntegro del dicho impuesto. 4. En el transcurso de las dos dcadas, los Gobiernos Re-
gionales bajo su exclusiva responsabilidad (es decir, sin derecho a reclamar resarcimientos al Estado Federal), manejaran discrecionalmente decrementos progresivos en la tasa del IGV, en como mnimo dos puntos porcentuales. Bajo esas condiciones, los Gobiernos Regionales alcanzaran en el 2021 a manejar el 40 % de los recursos estatales. Y en la prctica, durante el perodo en cuestin, casi exactamente el mismo total de 160 000 millones de dlares que se estim en la ms compleja propuesta anterior. Ao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Total Quiz corresponde insistir aqu en un aspecto fundamental de nuestra propuesta. En efecto: El desarrollo de los pueblos del Per no podr alcanzarse jams con las insignificantes cifras que resultan con la Ley de Canon vigente. Se requiere montos de los rdenes de magnitud que aqu estamos sealando. Buena parte de los recursos que perdera el Estado Central, seran ganados por los Gobiernos Regionales. Esto es, siempre quedaran bajo la esfera del Estado; pero, claro est, seran manejados por otras y ms numerosas manos; con el nico propsito de que tengan un Presup.
Mill. de $
Fin. Ext.
Mill. de $
Rec. Propios
Mill. de $
IGV a transferir
% Mill. de $
10 000 11 041 11 991 13 257 14 398 15 919 17 288 19 114 20 759 22 951 24 926 27 558 29 929 33 090 35 937 39 732 43 151 47 708 51 813 57 285
1 570 1 693 1 795 1 938 2 055 2 219 2 353 2 541 2 695 2 909 3 085 3 331 3 532 3 814 4 044 4 366 4 631 4 999 5 302 5 724
8 430 9 348 10 196 11 319 12 343 13 700 14 935 16 573 18 064 20 042 21 841 24 227 26 397 29 276 31 893 35 366 38 521 42 709 46 511 51 561
4.0 4.5 5.0 5.5 6.0 7.0 7.5 8.0 8.5 9.0 9.5 10.0 10.5 11.5 12.5 13.5 14.5 15.5 16.0 16.0
1 000 1 242 1 499 1 823 2 160 2 786 3 242 3 823 4 411 5 164 5 920 6 890 7 856 9 513 11 230 13 410 15 642 18 487 20 725 22 914 159 737
destino ms productivo y, en definitiva, benfico para los pueblos del pas. Terica y aparentemente, entonces, se tratara de una suma de valor cero que, sin embargo, y he ah su verdadera contribucin, dinamizara como nunca antes la economa en todos los rincones del Per. Como ms adelante se ver en detalle, buena parte de las transferencias de recursos no seran transferencias netas, porque iran aparejadas con transferencias de responsabilidades que hoy con deplorable ineficiencia, concentracin de poder y corrupcin viene asumiendo el Estado Central. Y, Buena parte de las transferencias de recursos, siendo s transferencias netas, demandarn al Estado Federal rigurosas polticas de ajuste y drsticas medidas de reestructuracin de su presupuesto. ste, inexorablemente, debe ser uno de los precios a pagar para lograr la descentralizacin del pas.
Recaudacin descentralizada
Dentro de sus profundas ambigedades e inconsistencias, la Ley de Canon (Ley N 27506) reconoce a la SUNAT como el ente recaudador de los ingresos percibidos por concepto de canon (Art. 4.2). Insistimos, alguin va a pagar un tributo especial denominado canon, siendo que el Art. 1 de la misma ley estipula que ste es una parte del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado..., no siendo entonces un tributo nuevo? Pero en fin, en el mismo artculo, se obliga a la SUNAT a transferir dichos recursos a una cuenta en el Banco de la Nacin, dentro de los treinta das siguientes al vencimiento del plazo de la entrega del monto correspondiente. Y aun cuando no se especifica cul es el plazo ni para quin es el plazo, es obvio que dicha especificacin de tiempo tiene mucho que ver con la Primera Disposicin Final y Transitoria de la referida ley, en la que, en efecto, se habla de los saldos que por concepto de canon minero adeuda el Ministerio de Economia y Finanzas a los gobiernos regionales y locales.... Estamos frente a dos tpicas y bien afianzadas manifestaciones del centralismo pero tambin de la dependencia. Y que, en consecuencia, puede razonablemente suponerse que habrn de estar tambin presentes en la Ley de Descentralizacin: recaudador nico y precauciones ante un Estado moroso. El concepto de recaudador nico es una derivacin del concepto de caja fiscal nica. Y, ambos, perfectamente congruentes con el de aparato estatal nico. Pero basta apreciar la conducta de las empresas transnacionales, por ejemplo, para per-
cibir que en nuestro pas se confunde poltica nica de caja con caja fiscal nica, que no es lo mismo. sta no es sino una grotesca distorsin de aquel adecuado concepto. Puede haber, y de hecho se da en los pases desarrollados y descentralizados, poltica nica de caja en presencia de mltiples entidades recaudadoras y otras tantas autoridades con capacidad de decisin de gasto e inversin. Y esto es lo que preconizamos para el Per en el contexto de la descentralizacin, y, especficamente, bajo la forma de una Repblica Federal. A tal efecto, una Ley Federal deber precisar la que en adelante debe ser la poltica nica de caja, a la que estarn invariablemente sujetos tanto el Estado Federal como las entidades estatales de las Regiones Federales y de las Regiones Autnomas, pero tambin los Gobiernos Locales. As, como parte de una Repblica Federal, pero rigindose por una poltica nica de caja, cada Regin deber contar con su propio ente recaudador para los tributos que son de su competencia; y, en particular, como lo venimos manifestando, del IGV de la descentralizacin. Las cifras que presenta la SUNAT a las que incluso grficamente nos hemos referido en Rebelin contra el centralismo, muestran que en los aos 200001 (sin considerar los ingresos de Aduana), fuera del departamento de Lima slo se capt el 2122 %, de los ingresos corrientes del Estado. Esa fraccin, que aproximadamente equivale a 1 077 millones de dlares, corresponde casi exactamente con el total de las transferencias que, en el primer ao del proceso, tendra que hacer el Estado Federal a las regiones dentro del planteamiento que recientemente hemos realizado. As, con excepcin de la Regin Autnoma Lima, si en el 2002 todas las dems regiones recaudaran el ntegro del IGV de su jurisdiccin, estaran captando, en conjunto, todo cuanto les correspondera por los 4 puntos porcentuales de los 18 que por ese rubro se capta en el pas. No habra ningn riesgo de que, atropellando uno de los principios bsicos de una sana poltica nica de caja, alguna regin incurra en apropiacin indebida o morosidad frente al Estado Federal. En esta falta, a diferencia de la conducta que observa ante sus acreedores extranjeros, incurre en cambio sistemticamente el Estado Central. De all las precauciones y disposiciones especficas a que recientemente hemos hecho referencia sobre la Ley de Canon. Y menos entonces habra riesgo en los aos subsiguientes como est planteado, cada ao tendran que ser mayores las transferencias netas hacia las regiones. As, por buen tiempo, el
verdadero riesgo ser ms bien que el Estado Federal incumpla con sus transferencias a los pueblos del Per. Adicionalmente, sin embargo, el Grfico N 65 permite llegar a nuevas e importantes conclusiones. Y es que el hecho de que en el departamento de Lima se recaude el 86 % de todos los tributos del pas (incluyendo Aduanas), revela una artificial distorsin administrativa de la realidad, incubada en el contexto del centralismo. Por muy centralizado que est el pas, puede alguien imaginar que es verdad que slo el 14 % del PBI del Per se genera fuera de Lima? No es acaso cierto que la mayor parte de la pesca industrial est repartida a lo largo de casi toda la costa? Y que la produccin minera est totalmente descentralizada? Y qu decir de la agricultura, est acaso concentrada en Lima? Y no es verdad acaso que la mayor parte de la generacin y transmisin elctrica estn en provincias? Y no hay acaso industria, comercio, servicios y administracin pblica fuera de Lima? Ocurre pues, y he all la distorsin, que gran parte de las empresas y entidades que comercian, dan servicios o producen en provincias, tributan en Lima. As, las estadsticas sobre el PBI, como las estadsticas de la SUNAT y la SUNAD, entre otras, no muestran sino retratos distorsionados de la realidad. En el contexto de la descentralizacin, y mediante una Ley Federal, esa prctica tiene que ser erradicada. Para poner slo algunos ejemplos, la Southern debe pagar sus tributos en Moquegua; Antamina, en Ancash; Yanacocha, en Cajamarca; la Refinera de Talara, en Piura; Occidental, en Loreto; Camisea, en Cusco, etc.
Recaudacin total de impuestos Lima vs. Provincias

(millones de soles) 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000
Grfico N 65
Provincias
Lima
IGV y Fondos Compensatorios

Si bien el sistema que venimos planteando ahora permitira sustituir la compleja estructura de los canon, las actuales transferencias a los distritos y el Fondo de Compensacin Municipal, entre otros, nada de lo dicho ltimamente elimina la necesidad de Fondos de Compensacin que redistribuyan buena parte del IGV que correspondera a las Regiones. Y, para simplificar las cosas, slo empezaran a aplicarse a partir del 2003. Esto es, cuando realmente se inicien las ms significativas transferencias netas hacia las regiones. En tal virtud, sobre la base de lo recaudado por las regiones en el 2002 deber finalmente definirse la poltica y frmula precisa que deber aplicarse en los Fondos de Compensacin de la Descentralizacin: Regional, Provinciales y Distritales. Porque en efecto, lo que cada regin capte ese ao por IGV en su jurisdiccin, marcar la diferencia entre lo que directamente
ha empezado a percibir y lo que realmente debe percibir con miras a lograr una descentralizacin justa y equitativa. El Estado Federal sera el responsable de poner en ejecucin el 2003 el Fondo de Compensacin Regional que, en trminos generales insistimos, deber redistribuir los recursos en razn directa a las distancias geogrficas, e inversa a los ingresos (o PBI per capita) de cada circunscripcin, y a la magnitud demogrfica de su poblacin. Mas, a diferencia de cuanto viene ocurriendo hasta nuestros das, el Estado Federal no deber intervenir en las formas de administracin que las autoridades de cada regin den internamente al Fondo de Compensacin Provincial de que habrn de disponer. A ellas, y no al Estado Federal, deber corresponder la responsabilidad de redistribuir a su vez los recursos entre las provincias correspondientes. Pero entonces tampoco las autoridades regionales debern inmiscuirse en la administracin de los Fondos de Compensacin Distrital de que finalmente dispongan las provincias. Ser a las autoridades provinciales a quienes quepa la responsabilidad de redistribuir los recursos entre los distritos de su jurisdiccin. As, desarrollando autonomas responsables desterraremos el falso paternalismo y el dirigismo que encubren ambiciones de poder, y la concentracin en el manejo de los recursos, que a su turno es base de la corrupcin. El nfasis que ponemos en la necesidad de conceder autonoma al manejo de los Fondos de Compensacin Provincial y Distrital sin que por ello las autoridades correspondientes tengan derecho a escapar del espritu redistributivo al que reiteradamente estamos haciendo referencia, tiene mucho que ver con los mltiples casos de sumas poco significativas que actualmente el Ministerio de Economa y Finanzas asigna como parte del denominado Fondo de Compensacin Municipal. O como tambin se ha visto, a muchas de las ridculas cifras que ha asignado para la distribucin del canon minero. En el 2001, como parte del Fondo de Compensacin Muni1 092 gobiernos locales del pas recibieron sumas infecipal riores a 300 mil soles anuales, o, si se prefiere, menores a 25 mil soles mensuales, que supuesta y estrictamente debieron destinarse a inversin. Y otros 410 gobiernos locales recibieron entre 25 y 50 mil soles mensuales.
205,
Es decir, con esa absurda atomizacin de los fondos se condena a 1 502 municipalidades distritales a concretar obras insignificantes, porque en el presupuesto del 2002 las cifras son casi las mismas Puede con esas exiguas transferencias emprenderse obras de saneamiento urbano? De capitalizacin en equipos y ma-
quinaria? Pequeas o medianas irrigaciones, pequeas o medianas centrales elctricas y redes de distribucin? Caminos rurales, puentes, etc.? Y acaso una de cada una, dado que en todos los aspectos hay dficit clamorosos? Proporcionalmente, la situacin de las municipalidades provinciales no es muy distinta. 56 de ellas recibieron menos de 3 millones de soles al ao. Y otras 137 menos de 30 millones. Por excepcin faltaba ms, la nica restante, la Municipalidad Provincial de Lima, recibi algo ms de 170 millones de soles. Esto es, sola, ms que las 74 provincias menos favorecidas del pas. Qu obras pues, de alcance provincial, pueden realizar esos gobiernos municipales con tan pobres transferencias? Es obvio que una dispersin de fondos como sa est absolutamente reida con las demandas que arrojara un mnimo estudio de planificacin. De la interminable lista de los requerimientos ms importantes en todos los distritos y provincias, a la que debe sumarse los requerimientos de nivel regional, deben surgir invariablemente obras a todas luces prioritarias. As, cada regin, y cada provincia, debe redistribuir una buena parte de sus Fondos de Compensacin en funcin de las prioridades que se defina. Y no simplemente repartir para que a todos lados llegue una gota intil. El desafo es complejo: redistribuir en funcin de prioridades, pero al propio tiempo atender las exigencias de todas las reas y, en particular, de las hasta hoy ms postergadas. Cun evidente resulta que una tarea tan compleja, con tantas especificidades, es imposible atenderla adecuadamente desde Lima, donde precisamente se desconocen los detalles relevantes. De all la impostergable necesidad de desarrollar autonomas responsables, en la que cada autoridad, individual y colectiva, sin excepcin asuma tambin sin excepcin, las tareas que progresivamente habrn de ser de su competencia. Entre tanto, ser menester enfrentar problemas de difcil solucin como los que, respecto de lo que venimos analizando, deja como secuela el exacerbado centralismo. En efecto, qu distrito y qu provincia del Per va a estar dispuesta a dejar de recibir las transferencias que por el Fondo de Compensacin Municipal y otros diversos conceptos viene recibiendo desde varios aos atrs? Ninguna, sin duda. Slo cabe plantear entonces una solucin pragmtica, distante de la ideal: congelar en adelante los montos de las transferencias que se viene realizando hasta hoy; y redistribuir, va los Fondos de Compensacin, las sumas excedentarias.
Reestructuracin del Estado

Como con insistencia se ha repetido a lo largo del texto, la descentralizacin poltica, econmica y demogrfica del pas pasa, inexorablemente, por la reestructuracin del Estado, esto es, del aparato estatal. Y como con nfasis se ha dicho ms de una vez en el texto, no se trata de reestructurar el Estado Central para hacerlo ms eficiente. Porque ste es un objetivo de suyo intil: el centralismo es intrnsecamente ineficiente. No obstante, hay y habr quienes, disimulando su obsecado y conciente o inconcientemente interesado centralismo, insistan en la letana de que es suficiente con lograr un Estado moderno y eficiente; es decir, un Estado centralista pero moderno y eficiente. Y no dudarn en apalancar su argumentacin con el ejemplo de los modernos y eficientes Estados occidentales, en los que aprecian slo sas aunque no por ello poco importantes facetas. Mas los exgetas del centralismo, sibilinamente, no tendrn reparo en desconocer que todos esos Estados, sin excepcin, son estados absolutamente descentralizados. Y, ms an, estuvieron econmica, poltica y demogrficamente descentralizados antes de alcanzar a ser modernos y eficientes. As pues, para lograr una correcta imitacin del ejemplo porque es sin duda digno de ello, los peruanos deberemos lograr un Estado moderno y eficiente, pero en el contexto de la descentralizacin. Deberemos entonces reestructurar el Estado pero para descentralizarlo. En esos trminos, en el contexto de una Repblica Federal, el actual aparato estatal unitario deber dar progresivamente paso a un Estado Federal y a instancias estatales de gran autonoma en cada una de las Regiones Federales y Regiones Autnomas. Es decir, el actual y gigantesco aparato estatal, unitario y centralista, pero como veremos psimamente integrado, deber
convertirse en un plazo prudencial de no ms de diez aos, en un pequeo pero moderno y eficiente Estado Federal. Y, desprendindose de innumerables de las responsabilidades que hoy enfrenta con clamorosa ineficiencia, dar paso a los Estados descentralizados de las Regiones del Per, que tambin deben alcanzar a ser modernos y eficientes. No partindose de cero, sino de una estructura enorme, compleja e inorgnica, la construccin del nuevo y diverso aparato estatal descentralizado supone una empresa realmente titnica y difcil. El propio ente tanto por su propia inercia, como por el inters de muchos de sus funcionarios por conservar sus prerrogativas y pequeos feudos burocrticos, habr de oponer seria resistencia. No obstante, ante el riesgo de que sucumba en el momento menos pensado, y con l todo el pas, es imperioso acometer la tarea, s o s. No hay alternativa. Y ese objetivo, tanto en sus aspectos administrativos y organizacionales, como en sus aspectos presupuestales, es lo que acometeremos en ste, el captulo final del texto. Empezaremos revisando somera y esquemticamente cmo est compuesta la estructura organizacional del Estado.
El gigantesco, anrquico e inorgnico Estado centralista

Tradicionalmente se ha dicho y as se ensea a los nios y jvenes del Per, que el Estado Peruano est constituido por cuatro Poderes: Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral. Hoy, sin embargo, la Constitucin vigente, que explcitamente menciona a los tres primeros como tales 206, ya no habla del ltimo sino como sistema electoral 207. Jurdicamente ya no hay pues cuatro sino tres Poderes. Pero, en la prctica, slo dos Poderes gozan de gran autonomia: el Ejecutivo y el Legislativo. Segn se vio en Rebelin contra el centralismo, la burocracia estatal, incluyendo Fuerzas Armadas y Polica, sera del orden de 931 000 personas. Es decir, hay en el Per 3 empleados pblicos por cada 100 habitantes. Slo en esos trminos, la burocracia chilena es 50 % ms eficiente. All hay slo 2 funcionarios pblicos por cada 100 pobladores. De las mltiples entidades a las que haremos referencia, tres que dan cuenta pblica (en INTERNET) del nmero de sus funcionarios: OSITRAN, ESSALUD y SEDAPAL. La primera declara tener en el ao 2002 apenas 39 trabajadores 208. La segunda, en la informacin de ms reciente data (1999), declaraba estar compuesto
por 31 613 personas 209, pero en el 2002 tiene ya 34 000 210. Y la ltima, para el ao 2000, declar tener 1 604 trabajadores estables 211, esto es, no todo el nmero de personas que laboran para dicha empresa. Para muchas entre el resto de las instituciones, sin duda, debe resultar muy embarazoso dar cuenta del nmero de sus trabajadores. El Estado chileno, en cambio, omitiendo al personal militar de las Fuerzas Armadas, y al personal policial de Carabineros, publica en INTERNET el cuadro completo de sus funcionarios civiles, por dependencia, y, en cada una de ellas, diferenciando por tipo de funcionario. As, para el ao 2000, declara haber tenido 142 751 empleados pblicos. Y, en sntesis, la distribucin en la siguiente 212: Tipo de funcionario Directivos profesionales Directivos no profesionales Profesionales Tcnicos Administrativos auxiliares Total Cantidad 5 757 1 709 41 248 41 034 53 003 142 751 % 4.0 1.2 28.9 28.7 37.1
Es de esperar que el Estado peruano, dentro del creciente y encomiable proceso de transparencia iniciado por el Gobierno del presidente Paniagua, publique lo antes posible un cuadro detallado como el que exhibe el Gobierno de Chile.
El Poder Ejecutivo
Del total de la administracin pblica se estima que, en nmeros redondos, 720 000 personas trabajan a las rdenes de este poder del Estado. Est compuesto por las siguientes dependencias, a cada una de las cuales, para el ao 2002, se previ el presupuesto (en millones de soles) 213 que se indica. Sin embargo, no deja de sorprender que pblicamente no se explicite el monto correspondiente a la Presidencia de la Repblica, que forma parte del pliego presupuestal de la Presidencia del Consejo de Ministros. En la expectativa de que algn da los peruanos conozcamos el importantsimo dato del nmero de funcionarios pblicos de cada entidad, pero tambin para hacer ms pattico el silencio del Estado, queda pues, con slo tres solitarias excepciones, virtualmente en blanco la columna para el caso. Organismo Presidencia de la Repblica Presidencia del Consejo de Ministros Ministerio de Agricultura Pers. Presup. 96,4 227,3
Ministerio de Defensa Ministerio de Economa y Finanzas 214 Ministerio de Educacin Ministerio de Energa y Minas Ministerio de Industria, Turismo.. 215 Ministerio de Justicia Ministerio de la Presidencia Ministerio de Pesquera Ministerio de Prom. de la Mujer y del D. H. Ministerio de Relaciones Exteriores Ministerio de Salud Ministerio de Trabajo y Promocin Social Ministerio de Transportes, Com., V. y C. Ministerio del Interior Sub Total
2 581,9 573,5 4 302,8 42,3 54,9 23,9 21,9 38,0 50,3 340,1 2 553,7 45,7 422,5 2 613,8 13 989,0
Otros organismos del Estado

El Poder Legislativo, Parlamento o Congreso, est constituido por 120 congresistas. Desconocemos cuntos funcionarios pblicos estn al servicio de ese poder del Estado. Pero s sabemos que, de acuerdo al Presupuesto del Estado para el 2002, en relacin con cada congresista el pas destina 2,3 millones de soles por ao. A diferencia del Congreso, que es absolutamente autnomo en la fijacin de su presupuesto, el resto de los ms importantes organimos poltica y jurisdiccionalmente autnomos ve sujeta la aprobacin de sus presupuesto a la decisin de aqul. En adelante, para facilitar la revisin, cada una de las listas que presentamos est ordenada alfabticamente. Organismo Congreso Jurado Nacional de Elecciones Poder Judicial Tribunal Constitucional Sub Total Pers. Presup. 277,4 12,6 520,8 9,5 820,3
Como los precedentes, dependiendo presupuestalmente de la decisin del Congreso, hay sin embargo otros organismos autnomos de muy distinta ndole: Organismo Academia de la Magistratura Consejo Nacional de la Magistratura Consejo Supremo de Justicia Militar Contralora General de la Repblica Pers. Presup. 7,0 8,5 5,7 52,7
Defensora del Pueblo Ministerio Pblico Oficina Nacional de Procesos Electorales Registro Nac. de Identificacin y Estado Civil Sub Total
17,5 237,2 12,7 70,8 412,1
Adicionalmente, con relativa autonoma funcional, porque no forman parte orgnica de ningn ministerio como claramente consta en el Proyecto del Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2002 preparado por el Ministerio de Economa y Finanzas, existen otros 58 organismos pblicos de mediana, pequea o minscula dimensin: Organismo Archivo General de la Nacin Biblioteca Nacional del Per Centro de Entrenamiento Pesquero de Paita Centro de Formacin en Turismo Comisin de Form. de la Propiedad Informal Comisin Nac. de Invest. y Des. Aeroespacial Comisin para la Promocin de Exportaciones Cons. Nac. de Camlidos Sudamericanos Cons. Nac. de Ciencia y Tecnologa Cons. Nac. de Inteligencia Cons. Nac. de Tasaciones Cons. Nac. del Ambiente Cons. Nac. Integrac de la Pers. con Discapac. Cons. Sup. de Adquisic. y Contrat. del Estado Contaduria Pblica de la Nacin Escuela Nacional de Marina Mercante Escuela Nacional de Salud Pblica Fondo Nac. de Compensac. y Des. Social Fondo Nacional de Desarrollo Pesquero Inst. de Investig. de la Amazona Peruana Inst. del Mar del Per Inst. Geofisico del Per Inst. Geogrfico Nacional Inst. Geologico, Minero y Metalrgico Inst. Nacional de Becas y Crdito Educativo Inst. Nac. de Bienestar Familiar Inst. Nac. de Capacit. e Inv. de Telecomunic. Inst. Nac. de Concesiones y Catastro Minero Inst. Nac. de Cultura Inst. Nac. de Defensa Civil Inst. Nac. de Defensa de la Competencia... 216 Inst. Nac. de Desarrollo Inst. Nac. de Desarrollo Urbano Inst. Nac. de Estadstica e Informtica Pers. Presup. 2,6 6,2 5,5 7,0 15,6 1,3 8,2 4,4 11,9 40,5 3,6 7,1 1,6 16,7 4,3 5,9 2,2 14,9 6,1 9,4 28,3 5,4 2,6 24,2 2,3 61,6 11,8 10,6 34,5 31,8 33,0 7,6 2,1 25,0
Inst. Nac. de Infraestr. Educativa y de Salud Inst. Nac. de Investigacin Agraria Inst. Nac. de Medicina Tradicional Inst. Nac. de Prot. del M. Amb. para la Salud Inst. Nac. de Radio y Televisin del Per Inst. Nac. de Recursos Naturales Inst. Nac. de Salud Inst. Nac. Penitenciario Inst. Peruano de Energa Nuclear Inst. Peruano del Deporte Inst. Tecnolgico Pesquero Oficina Nacional de Cooperacin Popular Org. Reconstruccin y Desarrollo del Sur Patronato del Parque de las Leyendas Programa de Apoyo al Repoblamiento... 217 Programa Nacional de Asistencia Alimentaria Registro Predial Urbano Secretara de Defensa Nacional Serv. Nac. de Cap. para la Ind. de la Construc. Serv. Nac. de Meteorologa e Hidrologa Serv. Nac. de Sanidad Agraria Superintendencia de Bienes Nacionales Superintendencia de Ent. Prest. de Salud Superintendencia Nac. Registros Pblicos Sub Total
9,9 26,2 2,4 1,1 25,8 13,1 329,2 115,9 27,4 27,1 13,7 11,1 21,9 9,3 4,7 225,4 17,5 4,4 19,6 12,5 28,5 8,9 8,3 114,2 1 533,9
Pero adems, y aunque sin tener una contrapartida en personal burocrtico en los dos primeros rubros que siguen (porque quienes los manejan ya estn considerados dentro de organismos anteriormente citados), el Presupuesto Fiscal incluye: Organismo Reserva de Contingencia (MEF) Inversiones Financieras ( MEF) Mivivienda Programa Nac. de Agua Potable y Alcant. Programa A Trabajar Proyecto Huascarn Sub Total Pers. Presup. 855,7 137,4
993,1
Hasta aqu pues, el conjunto de los organismos y recursos que puede considerarse parte consustancial del actual Estado Central, y sobre cuyo manejo el Poder Ejecutivo tiene o debera tener una total responsabilidad en todos los rdenes de cosas. Las cifras acumuladas son las siguientes: Organismo 91 Entidades pblicas Pers. Presup. 17 748,4
Por cierto el Presupuesto Fiscal incluye muy importantes partidas destinadas a cubrir los compromisos del pas con acreedores externos e internos. La deuda pblica, sin duda, constituye una ineludible responsabilidad del Estado. Pero tambin de los Gobiernos que, al iniciar su mandato, la heredan como parte de un enorme pasivo; y, al concluirlo, la dejan por lo general bastante ms abultada. Partida / Organismo Deuda Pblica: Intereses Deuda Pblica: Amortizacin Ofic. de Norm. Prev. (deuda con ex SNP) Sub Total Pers. Presup. 2 922,3 2 178,5 4 360,6 9 461,4
Adicionalmente, tambin forman parte del Estado las 25 entidades que, aunque dependiendo en la actualidad poltica y administrativamente del Ministerio de la Presidencia, en la prctica van a constituirse en la base organizacional de las futuras administraciones regionales. Son los Consejos Transitorios de Administracin Regional CTAR: Organismo CTAR de Amazonas CTAR de Ancash CTAR de Apurmac CTAR de Arequipa CTAR de Ayacucho CTAR de Cajamarca CTAR de Callao CTAR de Cusco CTAR de Huancavelica CTAR de Hunuco CTAR de Ica CTAR de Junn CTAR de La Libertad CTAR de Lambayeque CTAR de Lima CTAR de Loreto CTAR de Madre de Dios CTAR de Moquegua CTAR de Pasco CTAR de Piura CTAR de Puno CTAR de San Martn CTAR de Tacna CTAR de Tumbes CTAR de Ucayali Sub Total Pers. Presup. 4,2 7,1 8,0 7,2 6,9 6,8 3,9 10,6 3,9 3,8 6,3 6,4 7,4 6,2 6,2 23,5 4,0 3,7 3,1 27,5 8,8 5,0 4,8 5,8 8,6 189,7
Sin embargo, del Estado forman tambin parte las 30 universidades pblicas existentes en el pas. Administrativa y polticamente son autnomas. No obstante, la mayor parte de sus presupuestos, solventados con recursos pblicos, son asignados con aprobacin del Congreso: Organismo Univ. Nac. Agraria de la Selva Univ. Nac. Agraria La Molina Univ. Nac. Daniel Alcides Carrin Univ. Nac. de Cajamarca Univ. Nac. de Educacin E. Guzmn y Valle Univ. Nac. de Huancavelica Univ. Nac. de Ingenieria Univ. Nac. de la Amazonia Peruana Univ. Nac. Amaznica de Madre de Dios Univ. Nac. de Piura Univ. Nac. de San Martn Univ. Nac. de Trujillo Univ. Nac. de Tumbes Univ. Nac. de Ucayali Univ. Nac. del Altiplano Univ. Nac. del Callao Univ. Nac. del Centro del Per Univ. Nac. del Santa Univ. Nac. Jos Faustino Snchez Carrin Univ. Nac. Federico Villarreal Univ. Nac. Hermilio Valdizn Univ. Nac. Jorge Basadre Grohmann Univ. Nac. Mayor de San Marcos Univ. Nac. Pedro Ruiz Gallo Univ. Nac. San Agustin Univ. Nac. San Antonio Abad Univ. Nac. San Cristbal de Huamanga Univ. Nac. San Luis Gonzaga Univ. Nac. Santiago Antnez de Mayolo Univ. Nac. Toribio Rodrguez de Mendoza Sub Total Pers. Presup. 13,5 40,3 22,6 25,0 29,6 6,4 89,1 32,2 1,5 38,1 10,7 53,0 8,0 10,0 40,5 25,5 33,6 7,5 20,1 85,1 16,6 21,3 174,0 38,6 74,7 51,8 25,8 41,8 15,6 1,3 1 053,8
Tambin se financia con el presupuesto del Estado: Organismo Asamblea Nacional de Rectores Ferrocarril Huancayo Huancavelica Contrib. al Cuerpo General Bomberos Volunt. Sub Total Pers. Presup. 10,4 3,8 17,3 31,5
Pero asimismo estn previstos en el Presupuesto Fiscal los siguientes otros egresos, cuya contrapartida en personal burocrtico corresponde hoy a municipalidades provinciales y distritales, pero tambin a algunos de los Consejos Transitorios de Administracin Regional. Partida Canon Minero Canon Petrolero (y sobre canon) Canon Aduanero (estimado) Fondo de Comp. Munic. (transferencias a distritos) Sub Total Presup. 37,6 216,4 45,0 1 339,2 1 638,2
As las cosas, con recursos pblicos se financia entonces un Presupuesto Fiscal que formalmente alcanza a 30 123 millones de soles, y que permite el funcionamiento de 166 organismos de muy diversa ndole y envergadura. Pero puede acaso dejar de considerarse a los Gobiernos Locales y sus entidades y empresas dependientes como parte del gran aparato del Estado? No, son sin duda parte relevante de l, aunque por cierto no del Estado Central. Siendo tan extensa su relacin, permtasenos presentarlos en grandes agrupaciones para los casos de las provincias y distritos. Los montos presupuestales corresponden al ao 2001, y slo incluyen los recursos que captan en sus propias jurisdicciones (porque las transferencias que reciben del Gobierno Central las acabamos de registrar). Organismo 194 Concejos Municipales Provinciales 1 819 Concejos Municipales Distritales Empresa de Limpieza Pblica de Lima Empresa de Administracin de Peaje de Lima Sub Total Pers. Presup. 906,0 1 088,9 1 994,9
Pero adems, sin ser exactamente una entidad estatal aunque todos en el pas la consideramos como tal, y no slo porque el Poder Ejecutivo designa a su Presidente de Directorio, y, en la prctica, tambin al Gerente General, debe incluirse al ex Seguro Social del Per SSP, y tambin ex Instituto Peruano de Seguridad Social IPSS : Organismo EsSalud 218 Pers. 34 000 Presup. 2 379,8
No es sin embargo todo. Porque cumpliendo funciones muy importantes, tambin forman parte de la estructura del Estado peruano las entidades que se presenta a continuacin. Segn la inforDescentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 178
macin pblica disponible, todas ellas se autofinancian, dejando incluso en algunos casos significativos mrgenes de utilidad. Las cifras que presentamos, aunque lamentablemente para distintos aos, corresponden a los egresos por Costos o Gastos (dependiendo de la nomenclatura que usa cada una de ellas), reportados en sus correspondientes estados contables. Organismo Banco Central de Reserva 219 Comisin de Prom. de la Inv. Privada 220 Comisin Nac. Superv. de Emp. y Valores 221 Org. Sup. de la Inversin en Energa 222 Org. Sup. de la Inv. en Infr. de Transp.. 223 Org. Sup. de la Inv. Privada en Telec. 224 Superint. Bca y Seguros (y S. P. Pens.) 225 Superint. Nac. de Adm. Tributaria 226 Superint. Nac. de Aduanas 227 Superint. Nac. de Serv. de Saneamiento 228 Sub Total (provisional) Pers. 39 39 Presup. 207,5
8,2 64,8 438,6 242,6 18,0 979,7
As como estas otras que legalmente funcionan bajo el rgimen de la actividad privada. A partir de aqu, sin embargo, distinguiremos los Costos respecto de sus Ventas o ingresos (en las notas hacemos la especificacin correspondiente) 229: Organismo Banco de la Nacin 230 Banco de Materiales 231 Consorcio Naviero Peruano Corp. Financiera de Desarrollo 232 Corp. Per. Aerop. y Aviacin Com. Diario Oficial El Peruano Electro Per 233 Empresa Nacional de la Coca Empresa Nacional de Puertos Minero Per Peru Petro Petro Per 234 Transportes Areos Nacionales Sub Total (provisional) Pers. Costos Ventas 464,9 24,1 86,9 838,3 332,6 5 694,1 908,5 6 532,4
Y a ellas, y tambin bajo el rgimen de la actividad privada, deben agregarse las siguientes importantes empresas de servicio pblico, algunas de las que estn en proceso de privatizacin: Organismo Electro Centro Electro Nor Oeste Electro Nor Medio Pers. C. Vtas.
Electro Norte Electro Oriente Electro Sur Electro Sur Este Emp. Generacin Elctrica San Gabn Emp. Generacin Elc. del Centro (no opera) Emp. Transmisin Elctrica del Centro Emp. Transmisin Elctrica del Sur 235 Serv. Agua Potable y Alcant. de Lima 1 604 Serv. Agua Potable y Alcant. de Arequipa Sociedad Elctrica de Arequipa Sub Total (provisional) 1 604
604,5 604,5
Sin embargo, la ya extensa relacin no se completa sin incluir diversas entidades y empresas en proceso de disolucin: Organismo Banco de la Vivienda Empresa Nacional de Comercializacin de Insumos Empresa Nacional de Edificaciones Empresa Nacional de Ferrocarriles del Per De este modo, sin desconocer los cuantiosos vacos de informacin que en algn momento deber llenarse, el total general provisional es entonces el siguiente: Organismo 2 197 Entidades estatales Personal 35 643 Ppto/Cost Ppto/Vent 36 386 41 635
En lo que al contingente de funcionarios de la amplia burocracia estatal se refiere, es muy probable que, cuando se conozca las cifras, stas nos lleven casi a un milln de personas. La Presidencia del Consejo de Ministros tiene la palabra.
Estado = 25 % del PBI

Y en lo que a la magnitud del presupuesto estatal consolidado se refiere, podemos suponer que los 36 386 millones de soles recientemente anotados, distan mucho de la realidad. Mas no slo por los vacos por llenar. Veamos. En un presupuesto equilibrado, los ingresos son iguales a los egresos. Ese principio es vlido, especficamente aqu, para el conjunto del aparato estatal que se financia con recursos pblicos. Es decir, para aquella parte del aparato estatal cuyo presupuesto segn se ha visto se eleva a 30 123 millones de soles. En esa cifra estn realmente incluidos todos los ingresos o todos los egresos del conjunto de las entidades involuDescentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 180
cradas. Est entonces considerado, diremos, el valor total de los servicios que presta dicha parte del aparato estatal. Sin embargo, se no es el caso de las empresas estatales y de muchas otras de las entidades a las que se ha mencionado antes. En ellas, los presupuestos de personal y otros gastos de operacin a los que equivalen las cifras que registradas en el caso del Banco Central de Reserva, el Banco de la Nacin y otros, son apenas una parte de su presupuesto total; o, si se prefiere, slo una fraccin del monto de las ventas o de los servicios que prestan. Desconocemos por ahora la cuanta del movimiento total que realmente representa el Estado en la economa del pas. Provisionalmente hemos llegado a algo ms de 41 600 millones de soles. Mas tngase presente que los vacos de informacin involucran a entidades y empresas de gran envergadura y movimiento econmico, productivo y comercial como el Banco Central de Reserva, el Banco de la Nacin, PER PETRO, o MINERO PER, por ejemplo. Es muy probable entonces que, la equivalencia real, del Estado real, respecto del PBI del pas, sea del orden del 25 %, cifra mayor a la que por lo general se refieren los entendidos: 20 %.
Desbalance e inorganicidad
El equilibrio de poderes concepto al que recurrente y por lo general de modo superficial aluden a cada rato los analistas polticos, no puede seguir siendo una expresin lrica, tiene que tener un reflejo consistente en la realidad. Y simple y llanamente en el Per actual no lo tiene. En todos los tiempos el poder ha estado directamente relacionado con la magnitud de los recursos (materiales, militares, demogrficos, etc.) que controla cada persona y cada entidad. Hoy, en correspondencia tcita pero invariable con ese acerto, una de las manifestaciones del poder dentro del Estado es la magnitud del presupuesto que manejan los funcionarios pblicos. El presupuesto resulta la ms cabal expresin de cuntos recursos controla cada quien. Y, en definitiva, de cmo est repartido el poder. Mas, en el contexto de un Estado a todas luces ineficiente, la concentracin del poder desnuda tambin en qu proporciones est repartida la ineficiencia. Y, ciertamente, la responsabilidad del centralismo. Cuatro Sper ministerios De la revisin de la extensa lista que radiografa la composicin del Estado, fluye cun diferentes son las magnitudes presupuestales que manejan los diversos responsables de las enti-
dades que lo integran. Incluso si se compara entre s a quienes supuestamente son pares. Dentro del Poder Ejecutivo, es decir, de aquella parte del presupuesto que directamente manejan y controlan los ministros 236, bien puede hablarse de la existencia de cuatro sper ministerios: Ministerio Educacin Interior Defensa Salud Todos los dems Total Presupuesto 4 302,8 2 613,8 2 581,9 2 553,7 1 936,8 13 989,0 % 30,8 18,7 18,5 18,3 13,8
El desbalance es absolutamente abrumador. En cada una de esas cuatro dependencias sus responsables manejan ms recursos que en todos los otros doce ministerios juntos. La argumentacin tradicional dir que es porque son instituciones naturalmente ms grandes que las otras. Slo en la educacin pblica hay ms de 300 000 maestros y muchos miles de centros escolares acaso se responda en supuesta rotunda prueba. Siendo as, es lgico entonces que en Educacin trabajen 330 mil personas o ms, y que el presupuesto sea entonces enorme quiz se sentencie con conviccin. Nadie duda que debe haber tantos y quiz hasta ms maestros. Lo que est en cuestin es si deben o no formar parte orgnica de una sola institucin. Y, en consecuencia, si deben o no depender administrativa y funcionalmente de una sola autoridad. se es, a todas luces, un contingente inmanejable. Lo dice el sentido comn. Pero tambin se desprende del principio ms elemental de la teora administrativa. Para decirlo en trminos que no son precisamente acadmicos pero debieran serlo, una organizacin debe ser tan compleja como el cerebro que la dirige, tan extensa como el brazo que la controla, y tan grande como el corazn que la irriga. Mas, en el contexto del subdesarrollo, nunca habr cerebro, ni brazos ni corazn suficientemente aptos para hacer funcionar adecuadamente a gigantes con aqullos. De all que nos resultan tan familiarmente torpes e intiles. En Chile hay proporcionalmente tantos maestros como en el Per. Sin embargo, su Ministerio de Educacin slo tiene 12 000 funcionarios en total. Cmo y por qu? Pues simplemente porque el enorme contingente de maestros pblicos forma parte de las municipalidades.
Es decir, no forma parte de una sino de cientos de dependencias. sa es, sin duda, una organizacin ms racional. Tenemos obligacin de hacer lo propio. As pondramos en prctica en el Sector Educacin el principio al que hemos aludido. Pero el mismo principio deber tambin cumplirse en el caso de Salud. Y, sin que nos quepa un gnero de duda, tambin en el caso de la organizacin que debe velar por la Defensa y Seguridad del pas. Mas en este ltimo caso debe tenerse en cuenta otro principio orgnico importantsimo: dentro de un conjunto vital ninguna de las partes tiene vida propia, ni ninguna de las partes fundamentales es ms importante que otra. As, ningn componente, para asegurar su existencia, puede poner en riesgo la existencia del conjunto. Bastante bien lo saben los mdicos, las clulas que fagocitan a sus vecinas terminan matando el cuerpo..., e inexorablemente muriendo con l. Si en coherencia con las funciones intrnsecas que cumple o debe cumplir cada uno de sus grandes componentes, reordenamos el ltimo cuadro e incorporamos a todos los dems entes del Estado Central, y las deudas pblicas, los resultados son: Ministerio Defensa y Seguridad Educacin Salud Los dems ministerios Otros 74 organismos Deudas Total Presupuesto 5 195,7 4 302,8 2 553,7 1 936,8 3 759,4 9 461,4 27 209,8 % 19,1 15,8 9,4 7,1 13,8 34,8 100,0
No hemos tenido forma de comparar estas cifras con sus homlogas de otros pases. Mas, con todo cuanto hemos confrontado hasta aqu en los tres tomos, no es difcil asumir como hiptesis que pocos pases en el mundo concentren, como el Per, tan desproporcionadamente altos porcentajes del presupuesto de su Estado Central en Defensa y Seguridad y en obligaciones de Deuda Pblica. Sin embargo, reiteradamente tambin hemos visto que, entre otros, nuestros dficit en educacin, salud e infraestructura son deplorables. Siendo que el total a distribuir es y ser siempre el 100 %, la nica forma de incrementar los porcentajes de participacin de los organismos que cumplen las funciones ms deficitarias, es detrayndolos de otros presupuestos; en este caso, muy especialmente, de Defensa y Seguridad, del conjunto de los dems 74 organismos del Estado Central, y disminuyendo el peso de la Deuda Pblica.
Ms all de toda la palabrera hueca, este es uno de los dos aspectos centrales de la cuestin, uno de los dos asuntos neurlgicos que deber enfrentarse en los prximos aos en relacin con la reestructuracin del Estado. Pues el otro, evidentemente, ser la descentralizacin de mltiples de las responsabilidades que hoy, de manera absurda e ineficiente, concentra el Estado Central. Un Supra ministerio Por la forma como hemos desagregado la composicin del presupuesto pblico, el Ministerio de Economa y Finanzas no aparece como uno de los grandes superministerios. No obstante, funciona en la prctica como un supra ministerio. Pero no slo porque maneja las siguientes cuantiosas partidas: Funcin / Partida Ministerio propiamente dicho Reserva de Contingencia Inversiones Financieras Deuda Acreedores Financieros Deuda Ofic. Norm. Previsional Sub total Presupuesto 573,5 855,7 137,4 5 100,8 4 360,6 11 028,0
Sino porque el MEF controla adems a importantes organismos, con no menos significativos presupuestos de egresos, entre los que por lo menos cabe citar: Superint. Nac. de Adm. Tributaria Superint. Nac. de Aduanas Banco de la Nacin Sub total 438,6 242,6 464,9 1 146,1
Muy distinta sera la realidad si, por ejemplo, la Reserva de Contingencia estuviera bajo responsabilidad de la Presidencia del Consejo de Ministros. Y la Oficina de Normalizacin Previsional ONP, as como las Superintendencias de Administracin Tributaria y de Aduanas, y el Banco de la Nacin, fueran organismos realmente autnomos, con mximos responsables designados por el Congreso. Entre tanto, en presencia de otros 58 organismos pblicos inorgnicamente articulados dentro del Estado Central, debe suponerse que es grande la influencia del MEF en la determinacin final del presupuesto que corresponde a cada uno de ellos. As como debe ser tambin grande su influencia en la definicin del presupuesto que corresponde a cada uno de los 25 Consejos Transitorios de Administracin Regional, y a cada una de las 30 universidades pblicas.
Y como est dicho, incluso conforme a ley el MEF es el responsable de decidir en qu porcentaje se distribuye entre los Gobiernos Locales tanto los canon como el monto del Fondo de Compensacin Municipal. Puede entonces sostenerse que, anualmente, en la determinacin del Presupuesto Pblico, el MEF tiene total o gran ingerencia sobre el siguiente consolidado: Organismo / Funcin / Partida Manejo directo Superintendencias, B. de la Nacin 58 Organismos pblicos 25 Consejos Trans. de Adm. Reg. 30 Universidades pblicas Canon, F. de Comp. Municipal Otros Total Presupuesto 11 028,0 1 146,1 1 533,9 189,7 1 053,8 1 638,2 31,5 16 621,2
El MEF pues, bajo el concepto que se le mire, es un supra ministerio. Con una absurda e irracional concentracin de poder de decisin. As, la reestructuracin del Estado tiene necesariamente que alterar esa realidad. 58 Mini y Micro organismos pblicos Entre los 58 organismos que forman parte del Estado Central que controla el Poder Ejecutivo, pero que formalmente no pertenecen a ninguno de los ministerios, puede discresionalmente establecerse dos grandes grupos, en funcin de si su presupuesto es mayor o menor a aquel que maneja el ministerio con menores recursos, que formalmente es el Ministerio de la Presidencia MP: 21,9 millones de soles. Grupo 18 Mini organ. (presup. mayor que MP) 40 Micro organ. (presup. menor que MP) Presupuesto 1 220,5 313,4
Desde el punto de vista de la racionalidad administrativa, no resiste a la lgica ms elemental que esos organismos cuya relacin ha sido presentada antes, no formen parte orgnica de ningn ministerio. Sobre todo cuando, como en el caso de muchos de ellos, su objeto es exactamente coincidente con alguna de las dependencias ministeriales. Es el caso, para citar slo algunos ejemplos, de la Biblioteca Nacional y el Instituto Peruano del Deporte, en relacin con el Ministerio de Educacin; o el del Instituo Nacional de Salud, en
relacin con el Ministerio de Salud; el Instituto Nacional Penitenciario, en relacin con el Ministerio de Justicia; o, finalmente, el del Consejo Nacional para la Integracin de la Persona con Discapacidad, en relacin con el Ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo Humano. El estudio del porqu de esa atomizacin constituye un tema de investigacin muy especfico que no hay lugar aqu para emprender. Sin embargo, sobre la base lo todo cuanto largamente se ha tratado hasta aqu, nuestra hiptesis es que esos organismos son el lamentable resultado de una poltica estatal ejecutiva y legislativa incoherente a lo largo del tiempo, cuando no de un muy discutible propsito de crear feudos o cacicazgos. Bajo esta ltima razn, en ms de un caso pueden haber primado circunstanciales aunque invariablemente efmeras buenas intenciones. All, por ejemplo, cuando se esperaba mejores resultados estando el organismo fuera del mbito de la poltica contingente, y de la desacreditada burocracia tradicional. En la independizacin de otros, por desgracia, deben haber prevalecido burdas y mezquinas ambiciones personales, o el prurito de que quede la huella de algn preclaro funcionario. Como fuera, hay dentro de este conjunto de organismos un gran reto de cara a la reestructuracin y descentralizacin del Estado. Y es que, cuando menos, hay los siguientes aspectos negativos que deben quedar desterrados: Duplicidades de funciones. Parece obvio que ello se da, por ejemplo, en los caso del Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social, la Oficina Nacional de Cooperacin Popular y el Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud. Intil multiplicacin de gastos. Porque es evidente que cada uno de los 58 organismos tiene sus propias dependencias administrativas (para adquisiciones, control de personal personal, contabilidad, etc.). Absurda no integracin de muchos de ellos en algn ministerio. Tanto en el caso de los ya citados, como en el de otros que se ver ms adelante en nuestra propuesta de reestructuracin. Incomprensible no integracin de diversos organismos entre s. En nuestro concepto, por ejemplo, la reunin del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, el Instituto Nacional de Recursos Naturales, el Instituto Geofsico del Per, el Instituto Tecnolgico Pesquero, y, entre otros, el Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa, podran constituir la base de un nuevo ministerio: Planeamiento, Ciencia y Tecnologa. Irracional asignacin de los recursos. Porque en el pas e incluso en el largo plazo resulta incomprensible que,
por ejemplo, el Instituto Peruano de Energa Nuclear tenga mayor presupuesto que el Instituto Nacional de Investigacin Agraria y el propio Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa. Subsistencia de proyectos irrelevantes para el desarrollo del pas. En nuestro concepto, aun cuando est provisto de un presupuesto insignificante, es el caso de la Comisin Nacional de Investigacin y Desarrollo Aeroespacial. Inaceptable centralizacin de algunos organismos. Porque adems de la necesidad de descentralizar ntegramente algunos de los organismos ya citados, deben ser objeto del mismo tratamiento, por ejemplo, el Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana, que deber depender exclusivamente de la Regin Federal Loreto; o el Parque de las Leyendas, que debe depender de la Regin Autnoma Lima; y el Centro de Entrenamiento Pesquero de Paita, que debe formar parte de la Regin Federal Talln.
Objetivo y principios fundamentales de la reestructuracin

Sera absurdo en la actual situacin del pas, y ms an en la de ese Estado cuya radiografa estamos presentado, plantearse la reestructuracin de ste por la reestructuracin misma; o con el iluso propsito de que el paquidrmico aparato por fin adquiera eficiencia. No, el enorme esfuerzo de reestructuracin del Estado debe estar motivado y dirigido hacia un propsito fundamental: La descentralizacin del Per, y, consecuentemente, su desarrollo. Tenemos obligacin de hablar en adelante de una reestructuracin descentralizadora del Estado. Este objetivo implica, en s mismo, es decir, consustanciamente: La vigencia de la democracia, porque la descentralizacin plena y efectiva no slo es la anttesis del autoritarismo (y ms an de la dictadura), sino que cualitativamente es superior a la democracia centralista. La lucha contra la pobreza, porque histricamente a eso ha conducido siempre la descentralizacin. Mas esta lucha contra la pobreza a su vez supone generacin de empleo. En la prctica son dos formas de decir lo mismo. A menos que alguien imagine que, adecuadamente, puede desterrarse la pobreza sin generar
empleo digno. Porque la frmula de repartir limosnas no es una solucin adecuada ni digna. La lucha contra la corrupcin, que tendra realmente posibilidades de concretarse en el contexto de la descentralizacin, porque en el Estado centralizado esa lucha simplemente est condenada al fracaso. Nada podr esperarse manteniendo siempre al gato de despensero. La modernizacin del Estado, porque iniciado el siglo XXI, sera una insensatez reestructurarlo dejando a salvo sus anacronismos. Por lo dems sera absurdo negar la ventaja que a este respecto tendrn los nuevos gobiernos regionales: partirn casi de cero. Les ser mucho ms fcil, y menos oneroso, organizarse desde el principio bajo pautas modernas. Y, En tanto constituyen parte principalsima del actual Estado centralista y como estn organizadas son una rmora para el desarrollo, la reestructuracin descentralizadora necesariamente debe incluir una drstica revisin de la funcin, organizacin y funcionamiento de las Fuerzas Armadas y Polica Nacional del Per. Es decir, la reestructuracin descentralizadora del Estado, como un todo, incluye tambin al resto de los puntos de la agenda para la tercera etapa del dilogo, a la que invit al Presidente Toledo a los partidos polticos y organizaciones sociales del pas en marzo del 2002 237. Sin embargo, en la invitacin presidencial, la descentralizacin del Estado ha sido uno ms de los puntos de la agenda. As, formalmente por lo menos, siempre estar presente el riesgo de que las partes se pongan de acuerdo en todo lo dems menos en la descentralizacin; o, para salvar las apariencias, en un remedo de sta. Si as ocurriera como en efecto puede ocurrir, slo se habr garantizado la subsistencia de una seudo democracia centralista, el ms rotundo fracaso en la lucha contra la pobreza y la corrupcin, la modernizacin epidrmica de un Estado centralista, y la sofisticacin de un aparato de seguridad que no dejar de ser un lastre para el desarrollo. Planteado as el dilogo, existe el riesgo de que apenas logre constituirse en una vlvula de escape a las graves tensiones polticas y sociales que se siguen acumulando en el pas. Y, entonces, sol se habr conseguido tirar para adelante un problema maysculo. El grave riesgo tiene como punto de partida el esquema metodolgicamente errneo como ha planteado las cosas el Gobierno. Y como el error no ha sido puesto en evidencia por ninguDescentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 188
na de las partes, asistimos a una lamentable carencia de perspectiva estratgica, tanto en el Gobierno como entre los lderes polticos tradicionales del pas. Pues bien a nuestro juicio, y retomando el planteamiento que venimos desarrollando, todas las decisiones sobre la reestructuracin del Estado, y todas las acciones que a partir de ellas se emprenda, deben estar orientadas, esencial y no slo formalmente, a que, desde el inicio aunque en el largo plazo, se busque alcanzar el objetivo fundamental de la descentralizacin del Per y su desarrollo. Pero adems, todas las decisiones y acciones de reestructuracin del Estado debern estar regidas por principios fundamentales. Segn estimamos, los ms importantes de stos deben ser: Organicidad y funcionalidad: Aunque conformado por mltiples elementos, debe buscarse que todo el conjunto del nuevo Estado peruano se constituya en un todo unitario cuyo funcionamiento busque aqul y slo aqul objetivo fundamental. No puede haber elementos en el conjunto que funcionen como ajenos, como actualmente ocurre con muchas de las entidades autnomas o semi autnomas que no forman parte orgnica de ningn ministerio. Tampoco puede haber elementos dentro del conjunto que equvocamente se autodefinan como ajenos, como actualmente ocurre con las instituciones que se autodeclaran tutelares (porque en la definicin de este concepto se las entiende como ajenas y distintas al sujeto al que tutelan). Tampoco puede haber en el conjunto elementos que acten en funcin de otros objetivos, y menos entonces con objetivos contrarios (deber neutralizarse todos los focos que inercial o deliberadamente pretendan que siga prevaleciendo el centralismo). Redefinicin del poder: En el nuevo Estado, en todos sus estamentos y circunscripciones, el poder no debe estar cimentado en la magnitud de los recursos que manejan sus funcionarios. Sino en su capacidad de convocatoria al dilogo, la coordinacin y la planificacin. Confianza y delegacin de la autoridad: Todas las autoridades, individuales y colectivas, cualesquiera su jerarqua, deben tener poder de decisin en el mbito de su competencia. Responsabilidad: Todas las autoridades, sin excepcin, deben asumir las responsabilidades de sus actos. Transparencia absoluta: Todas las autoridades tendrn obligacin inexcusable de brindar, pblica y permanenDescentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 189
temente, informacin completa a la circunscripcin para la que trabajan. Slo los ms altos estamentos de los sistemas de Defensa y Seguridad podrn apelar a razones de Estado para mantener en reserva informacin clasificada. Simplificacin administrativa: El ciudadano debe acceder a los servicios del Estado a travs de los sistemas ms simples y sencillos posibles. Estado en Red: Todos los organismos del Estado deben estar enlazados en una red informtica y, sin excepcin, brindar informacin a travs de INTERNET. Estado en Lnea: Todas los organismos del Estado debern adecuarse para atender a los ciudadanos a travs de INTERNET. Administracin por objetivos: Todos los organismos y autoridades del Estado deben divulgar adecuadamente sus metas peridicas, a fin de que sean evaluados en relacin con su cumplimiento. Dimensiones racionales: El Estado, comprendiendo las dependencias regionales y federales, no deber exceder del 2 % de la poblacin del pas. Y, para cada circunscripcin distrito, provincia y regin, deber fijarse el ndice correspondiente. Cada Congreso deber velar para que, en el mbito de su jurisdiccin, se cumple la meta correspondiente.
Metas de reestructuracin y descentralizacin del Estado

Como se muestra en el Grfico N 66 , para el proceso de reestructuracin descentralizadora del Estado puede proponerse las siguientes grandes metas y el correspondiente cronograma general: Act Perodo 1 2002: Definicin Actualizacin estadstica El Poder Ejecutivo debe disponer que, en el transcurso del ao 2002, todas las dependencias del Estado Central, as como los Gobiernos Locales, hagan un esfuerzo de actualizacin estadstica de modo que a cada nivel, y en todo el pas, se tenga la ms precisa informacin respecto de en qu situacin se da inicio al proceso de descentralizacin del Estado y del pas. El Instituto Nacional de Estadstica e Informtica INEI, las oficinas de estadstica de todos los ministerios y dependencias del Estado, as como la Asociacin de Municipalidades, debern redoblar sus esfuerzos a este respecto.
Grfico N 66
Cronograma General de Reestructuracin y Descentralizacin del Estado / 2002-2010

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Act. Definicin
Actualizacin estadstica
Planteamiento general de reestructuracin del Estado
Planteamientos especficos de descentralizacin
Ley y Plan de Descentralizacin y Reforma del Estado y Reforma Constitucional
Definicin de la reestructura del Presupuesto Fiscal
Implementacin progresiva de la estructura del Gobierno Federal
Descentralizacin progresiva de la estructura ministerial del Poder Ejecutivo
Ampliacin progresiva de la estructura de los Gobiernos Regionales
Descentralizacin de los rganos autnomos
Descentralizacin inicial y bsica de la Polica Nacional
Diseo y plan de implementacin de la nueva
10
Fuerza de Defensa Nacional y de las Policas Regionales
11 Descentralizacin de las Policas Regionales
12 Constitucin de la Fuerza de Defensa Nacional
Y, de ser posible, antes de fin de ao, debe realizarse censos regionales de poblacin, vivienda, infraestructura vial y urbana y actividades econmicas. 2 2002: Planteamiento general de reestructuracin del Estado La Presidencia del Consejo de Ministros deber proponer al Congreso el planteamiento general de reestructuracin de las dependencias que directa e indirectamente funcionan bajo la autoridad del Poder Ejecutivo. Por ejemplo: qu organismos deben pasar a formar parte de qu ministerios; deben o no fusionarse algunas entidades; deben o no formarse nuevos ministerios, cules e incorporando qu entidades, etc. Y cada uno de los rganos autnomos (Poder Judicial, Ministerio Pblico, ONPE, RENIEC, Defensora del Pueblo, etc.) deber hacer llegar tambin al Congreso iniciativas en torno a su planteamiento sobre s mismos y en relacin con otros organismos complementarios. Por ejemplo: debe o no el Ministerio Pblico integrarse dentro del Ministerio de Justicia; debe o no constituirse un nico ente electoral integrando al JNE y la ONPE, etc. 3 2002: Planteamientos especficos de descentralizacin Cada uno de los ministerios y rganos autnomos deber preparar sus propuestas y planes especficos de descentralizacin, as como los cronogramas de los mismos. Por ejemplo: qu dependencias pasan a formar parte de las regiones en qu plazos. Ley y Plan de Descentralizacin y Reforma del Estado, y Reforma Constitucional Antes de las Elecciones Regionales (noviembre del 2002) el Congreso deber aprobar la Ley de Descentralizacin y Reforma del Estado y el Plan correspondiente, as como las reformas a la Constitucin a que den lugar dichas disposiciones. Definicin de la reestructuracin del Presupuesto Fiscal Con la ms amplia participacin ciudadana y debate especializado, el Congreso deber aprobar la estructura de cambio progresivo del Presupuesto Fiscal para el perodo 20032022, bajo los dos esquemas siguientes (en %): Funcin 2003 2022 Educacin ? ? Salud ? ? Inversin en infraestructura ? ? Defensa y Seguridad ? ? Otros rganos ejecutivos (Federales y Regionales) ? ? rganos autnomos ? ? Servicio de la Deuda Pblica ? ? Total 100,0 100,0 Responsabilidad 2003 2022 Gobierno y rganos Federales ? ? Gobiernos y rganos Regionales ? ? Servicio de la Deuda Pblica ? ? Total 100,0 100,0
2002:
2002:
20022004: Implementacin progresiva de la estructuracin del Gobierno Federal Integraciones, fusiones, etc., aprobadas en la Ley y Plan de Descentralizacin y Reforma del Estado. 20022020: Descentralizacin progresiva de la estructura ministerial del Poder Ejecutivo Implementacin progresiva de la estructuracin de los Gobiernos Regionales Aplicacin de los planes y cronogramas especficos de transferencia de las correspondientes dependencias de las entidades centrales a los Gobiernos Regionales.
8 9
20042010: Descentralizacin de los rganos autnomos Descentralizacin del Poder Judicial, Ministerio Pblico, etc. 20032005: Descentralizacin inicial y bsica de la Polica Nacional Transferencia a los Gobiernos Provinciales de la Polica de Trnsito, la Polica de Turismo y la Polica de especializada en proteccin del menor y de la familia.
10 20032005: Diseo y plan de implementacin de la nueva Fuerza de Defensa Nacional y de las Policas Regionales Diseo de integracin de las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional en la nueva Fuerza de Defensa Nacional. Propuesta de Ley Orgnica y reglamentos. 11 20052006: Descentralizacin de las Policas Regionales Transferencia a la autoridad de los Gobiernos Regionales de los destacamentos policiales correspondientes. 12 20062020: Constitucin y consolidacin de la Fuerza de Defensa Nacional Proceso de fusin de las Fuerzas Armadas y los destacamentos federales de la Polica Nacional.
Propuesta de reestructuracin y descentralizacin inicial del Estado

A continuacin planteamos una forma como podra hacerse la reestructuracin y descentralizacin inicial del Estado peruano, dando al propio tiempo forma inicial al Estado Federal y a los aparatos estatales en las Regiones Federales y en las Regiones Autnomas. El proceso podra iniciarse el 2002 y, eventualmente, tomar hasta el 2004. Supone integraciones, fusiones, eventualmente incluso hasta disoluciones; y, en diversas entidades, en particular aquellas que destacamos con asterisco (*), modalidades adecuadas de descentralizacin que debern definir los responsables de cada organismo.
Sin embargo, como se ver ms adelante, algunos de estos organismos debern pasar por un segundo y definitivo proceso de reestructuracin con miras a dar forma definitiva a la descentralizacin del Estado.
El Estado Federal
En la primera etapa del proceso, el Estado Federal podra quedar constituido por las siguientes instituciones. La integracin que proponemos ser la base del Presupuesto Descentralizado inicial que presentamos ms adelante. Entre los cambios que proponemos quiz los ms importantes son: El Ministerio de la Presidencia, una vez desprendidos de l todos los programas descentralizables que pasaran a las Regiones (y cuya lista aparece despus en el acpite de Regiones), pasara a su vez a ser parte de la Presidencia del Consejo de Ministros como Oficina Federal de Descentralizacin. El Ministerio de Educacin se integrara con el Ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo Humano y otras entidades dando forma al Ministerio de Educacin, Cultura y Desarrollo Humano. La integracin de todos los organismos de investigacin, ciencia y tecnologa dara forma al Ministerio de Planeamiento, Ciencia y Tecnologa. Entre las fusiones ms importantes cabe destacar, el Instituto Nacional Penitenciario y el Ministerio Pblico (Fiscalas), dentro del Ministerio de Justicia; el Instituto Nacional de Salud, dentro del Ministerio de Salud; y el Consejo Supremo de Justicia Militar, dentro del Poder Judicial. Por descentralizacin del Instituto de Radio y Televisin del Per (IRTP) entendemos el derecho de las autoridades regionales a disponer de hasta cuatro horas diarias de programacin propia a difundirse a travs de las transmisoras o retransmisoras locales de dicha entidad. El Estado Central entregar a disposicin de las regiones las empresas de carcter regional o local, as como los puertos, aeropuertos, hidroelctricas, carreteras regionales y otros activos semejantes; y, donde corresponda, el derecho a usufructuar de los beneficios de las concesiones ya realizadas. Las universidades nacionales pasaran a depender de las Regiones. La siguiente sera la composicin inicial del Estado Federal:
Organismo o Partida Presupuestal Poder Ejecutivo Presidencia del Consejo de Ministros Ministerio de la Presidencia (por absorcin) > Oficina Federal de Descentralizacin Archivo General de la Nacin Comisin para la Formalizacin de la Propiedad Informal / COFOPRI Comisin para la Promocin de Exportaciones Consejo Nacional de Ambiente Consejo Nacional de Inteligencia Consejo Superior de Adquisiciones y Contrataciones del Estado Instituto de Proteccin del Medio Ambiente para la Salud Instituto Nac. de Defensa Civil / Indeci * Instituto Nac. de Defensa de la Compet. y de la Protec. de la Prop. Intelec. / INDECOPI Instituto Nac. de Desarrollo Instituto Nac. de Estadstica e Informtica / INEI * Instituto Nac. de Radio y Televisin del Per / IRTP * Registro Predial Urbano Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil / RENIEC * Reserva Financiera Superintendencia de Bienes Nacionales Superintendencia Nacional de los Registros Pblicos Comisin de Promocin de la Inversin Privada Diario Oficial El Peruano Ministerio de Agricultura Consejo Nacional de Camlidos Sudamericanos Servicio Nacional de Sanidad Agraria * Empresa Nacional de la Coca Ministerio de Defensa Secretara de Defensa Nacional Ministerio de Economa y Finanzas Contadura Pblica de la Nacin Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores / CONASEV Superintendencia de Banca y Seguros, Sist. Priv. de Pens. y Emp. Prestadoras de Salud Superint. Nacional de Administracin Tributaria / SUNAT * Superint. Nacional de Aduanas / SUNAD * Banco de la Nacin * Corporacin Financiera de Desarrollo / COFIDE * Ministerio de Educacin, Cultura y Desarrollo Humano Ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo Humano (por absorcin) Asamblea Nacional de Rectores / ANR Biblioteca Nacional Consejo Nacional para la Integracin de la Persona con Discapacidad Instituto Nacional de Becas y Crdito Educativo / INABEC * Instituto Nacional de Bienestar Familiar / INABIF * Instituto Nacional de Cultura / INC * Instituto Peruano del Deporte / IPD * Ministerio de Energa y Minas Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero * Organismo Supervisor de la Inversin en Energa / OSINERG
Electro Per Empresa de Transmisin Elctrica del Centro Empresa de Transmisin Elctrica del Sur Minero Per Per Petro Petro Per Ministerio de Industria Ministerio del Interior (que ulteriormente debe integrarse con el Ministerio de Defensa) Ministerio de Justicia Instituto Nacional Penitenciario Ministerio Pblico Ministerio de Pesquera Escuela Nacional de Marina Mercante Ministerio de Planeamiento, Ciencia y Tecnologa (nuevo) Comisin Nacional de Investigacin y Desarrollo Aeroespacial Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa / CONCYTEC * Instituto del Mar * Instituto Geofsico del Per Instituto Geogrfico Nacional * Instituto Geolgico, Minero y Metalrgico * Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana * Instituto Nacional de Medicina Tradicional Instituto Nacional de Investigacin Agraria / INIA * Instituto Nacional de Capacitacin e Investigacin de Telecomunicaciones Instituto Tecnolgico Pesquero * Instituto Nacional de Recursos Naturales / INRENA * Instituto Peruano de Energa Nuclear / IPEN Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa / SENAHMI * Servicio Nacional de Capacitacin para la Industria de la Construccin / SENCICO * Ministerio de Relaciones Exteriores (e Integracin y Negoc. Comerciales Internacionales) Ministerio de Salud Escuela Nacional de Salud Pblica * Instituto Nacional de Salud Ministerio de Trabajo Ministerio de Transportes y Comunicaciones Organismo Superv. de la Invers. en Infraestr. de Transporte de uso Pblico / OSITRAN Organismo Superv. de la Inversin Privada en Telecomunicaciones / OSIPTEL Consorcio Naviero Peruano Corporacin Peruana de Aeropuertos y Aviacin Comercial / CORPAC Empresa Nacional de Puertos / ENAPU Transportes Areos Nacionales Ministerio de Turismo (nuevo) Centro de Formacin en Turismo / CENFOTUR Ministerio de Vivienda y Construccin (nuevo) Consejo Nacional de Tasaciones Instituto Nacional de Desarrollo Urbano Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento / SUNASS Banco de Materiales
Poder Legislativo Congreso Poder Judicial Poder Judicial (propiamente dicho) Academia de la Magistratura Consejo Supremo de Justicia Militar Consejo Nacional de la Magistratura Poder Electoral Jurado Nacional de Elecciones / JNE Oficina Nacional de Procesos Electorales / ONPE Organismos autnomos Contralora General de la Repblica Defensora del Pueblo Tribunal Constitucional Banco Central de Reserva Oficina Nacional Previsional / ONP
Los estados regionales

Los aparatos estatales en cada una de las regiones se constituiran sobre la base de los CTAR (que en algunos casos tendran que fusionarse, creando los correspondientes entes departamentales), y con el aporte de los programas descentralizados que provendran del desactivado Ministerio de la Presidencia y otros organismo segn proponemos a continuacin. Y, como est dicho, proponemos que las universidades pblicas, empresas regionales y activos de infraestructura, pasen a depender de las regiones. En el caso de las empresas y activos, debern ser las regiones las que definan si se privatizan o no y, dado el caso, la modalidad de privatizacin. Organismo o Partida Presupuestal Gobiernos Regionales / Locales A distribuir entre las regiones Canon Minero Contribucin al Cuerpo General de Bomberos Voluntarios Fondo de Compensacin Municipal / FONCOMUN Fondo de Desarrollo Pesquero Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social / FONCODES Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud / INPES Oficina Nacional de Cooperacin Popular / COOPOP Progr. Nac. de Apoyo al Repoblamiento y Desarrollo de Zonas de Emergencia / PAR Programa Nacional de Asistencia Alimentaria / PRONAA Regin Autnoma Caete Consejo Transitorio de Administracin Regional Lima (parte) Regin Autnoma Chancay Consejo Transitorio de Administracin Regional Lima (parte) Universidad Nacional Jos Faustino Snchez Carrin
Regin Autnoma Lima Consejo Transitorio de Administracin Regional Callao Consejo Transitorio de Administracin Regional Lima (parte) Universidad Nacional Agraria La Molina Universidad Nacional del Callao Universidad Nacional Enrique Guzmn y Valle / La Cantuta Universidad Nacional Federico Villarreal Universidad Nacional de Ingeniera Universidad Nacional Mayor de San Marcos Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima Aeropuerto Internacional Jorge Chvez (beneficios de la concesin) Puerto del Callao Regin Federal Arequipa Consejo Transitorio de Administracin Regional Arequipa Universidad Nacional San Agustin Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Arequipa Sociedad Elctrica de Arequipa Aeropuerto de Arequipa Puerto de Matarani (beneficios de la concesin) Regin Federal Chachapoyas Consejo Transitorio de Administracin Regional Amazonas Consejo Transitorio de Administracin Regional San Martn Universidad Nacional de San Martn Universidad Nacional Toribio Rodrguez de Mendoza Aeropuerto de Moyobamba Aeropuerto de Tarapoto Regin Federal Chavn Consejo Transitorio de Administracin Regional Ancash Universidad Nacional del Santa Universidad Nacional Santiago Antnez de Mayolo Aeropuerto de Anta Puerto de Chimbote Regin Federal Huallaga Consejo Transitorio de Administracin Regional Hunuco Consejo Transitorio de Administracin Regional Pasco Universidad Nacional Agraria de la Selva Universidad Nacional Daniel Alcides Carrin Universidad Nacional Hermilio Valdizn Empresa de Generacin Elctrica del Centro (Proyecto Yuncn) Aeropuerto de Hunuco Aeropuerto de Tingo Mara Regin Federal Inka Consejo Transitorio de Administracin Regional Apurmac (parte) Consejo Transitorio de Administracin Regional Cusco Universidad Nacional San Antonio Abad Electro Sur Este Empresa de Generacin Elctrica San Gabn Aeropuerto del Cusco
Regin Federal Iapari Consejo Transitorio de Administracin Regional Madre de Dios Universidad Nacional Amaznica de Madre de Dios Aeropuerto de Puerto Maldonado Regin Federal Kolla Consejo Transitorio de Administracin Regional Puno Universidad Nacional del Altiplano Aeropuerto de Juliaca Puerto de Puno Regin Federal Loreto Consejo Transitorio de Administracin Regional Loreto Universidad Nacional de la Amazona Canon Instituto de Investigaciones de la Amazonia Peruana Canon Universidad Nacional de la Amazona Peruana Canon Consejo Transitorio de Administracin Regional Loreto Electro Oriente Aeropuerto de Iquitos Puerto de Iquitos Regin Federal Naylamp Consejo Transitorio de Administracin Regional Cajamarca Consejo Transitorio de Administracin Regional La Libertad Consejo Transitorio de Administracin Regional Lambayeque Universidad Nacional de Cajamarca Universidad Nacional de Trujillo Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo Electro Norte Electro Nor Medio / Hidrandina Aeropuerto de Cajamarca Aeropuerto de Chiclayo Aeropuerto de Trujillo Puerto de Salaverry Regin Federal Nazca Consejo Transitorio de Administracin Regional Ica Universidad Nacional San Luis Gonzaga Aeropuerto de Nazca Puerto de Pisco Regin Federal Talln Consejo Transitorio de Administracin Regional Piura Consejo Transitorio de Administracin Regional Tumbes Canon Consejo Transitorio de Administracin Regional Piura Canon Consejo Transitorio de Administracin Regional Tumbes Canon Universidad Nacional de Piura Canon Universidad Nacional de Tumbes Universidad Nacional de Piura Universidad Nacional de Tumbes Centro de Entrenamiento Pesquero de Paita Electro Nor Oeste Aeropuerto de Piura Aeropuerto de Talara
Aeropuerto de Tumbes Puerto de Bayvar Puerto de Paita Regin Federal Toquepala Consejo Transitorio de Administracin Regional Moquegua Consejo Transitorio de Administracin Regional Tacna Organismo para la Reconstruccin y Desarrollo de Sur Universidad Nacional Jorge Basadre Grohman Electro Sur Aeropuerto de Tacna Puerto de Ilo Regin Federal Ucayali Consejo Transitorio de Administracin Regional Ucayali Universidad Nacional de Ucayali Canon Universidad Nacional de Ucayali Canon Consejo Transitorio de Administracin Regional Ucayali Aeropuerto de Pucallpa Puerto de Pucallpa Regin Federal Wanka Consejo Transitorio de Administracin Regional Junn Universidad Nacional del Centro Electro Centro Ferrocarril Huancayo Huancavelica Aeropuerto de Jauja Regin Federal Wari Consejo Transitorio de Administracin Regional Apurmac (parte) Consejo Transitorio de Administracin Regional Ayacucho Consejo Transitorio de Administracin Regional Huancavelica Universidad Nacional de Huacavelica Universidad Nacional San Cristbal de Huamanga Aeropuerto de Ayacucho
Presupuesto descentralizado
Con el esquema propuesto, el Presupuesto Fiscal del ao 2002 238 (en millones de soles) quedara estructurado de la siguiente manera. Y, a partir de l, dentro del esquema y cronograma de descentralizacin que propondremos, habra de ir variando hasta que en el ao 2020 las regiones manejen el 40 % del presupuesto de la repblica, como se muestra en el Grfico N 67. Organismo / Partida Poder Ejecutivo Presid. Consejo de Ministros Min. Agricultura Min. Defensa Min. Interior Min. Economa y Finanzas Gastos Ctes 1 111,3 226,3 2 490,8 2 603,4 540,5 Inversiones 332,5 203,7 7,6 6,6 174,6 Total 1 443,9 430,1 2 498,4 2 610,0 715,0 % 4,99 1,49 8,64 9,02 2,47
Min. Educacin 4 420,5 Min. Energa Minas 11,1 Min. Industria 43,6 Min. Justicia 372,6 Min. Pesquera 20,9 Min. Planeamiento, Ciencia y Tecn. 118,8 Min. Relac Exteriores 306,1 Min. Salud 2 378,0 Min. Trabajo 34,4 Min. Transportes, C, V y C 217,5 Poder Legislativo Congreso 277,4 Poder Judicial Poder Judicial 467,9 Poder Electoral 6,9 JNE + ONPE Organismos autnomos Contralora Gral. de la Repblica 50,7 Defensora del Pueblo 16,6 Tribunal Constitucional 9,5 Gobiernos Regionales / Locales Canon 43,4 Cons Trans Adm Regional 139,1 Programas de Desarrollo 268,1 Transferencia a distritos Universidades 733,4 Otros 19,4 Deuda Pblica Deuda 5 100,8 ONP 3 017,3 Integrar a Superint Banca y Seguros Superintendencia de EPS 8,2 Total 25 054,3
232,4 48,9 4,6 23,2 20,3 189,5 315,5 1,7 9,0
4 652,9 60,0 48,2 395,7 20,9 139,0 306,1 2 567,4 34,4 533,0 279,1 476,9 6,9 50,7 16,6 9,5
16,09 0,21 0,17 1,37 0,07 0,48 1,06 8,88 0,12 1,84 0,96 1,65 0,02 0,18 0,06 0,03 0,87 1,02 2,79 4,63 2,73 0,07 17,63 10,43 0,03
209,0 155,9 538,9 1 340,0 57,0 1,4
252,3 295,0 807,0 1 340,0 790,3 20,8 5 100,8 3 017,3 8,2 28 926,2
3 871,9
En tal virtud, para un segundo nivel de agregacin, los resultados seran los siguientes (excluyendo ya el presupuesto de la Superintendencia de EPS): Organismo / Partida Gastos Ctes Inversiones Total % Poder Ejecutivo 14 895,7 1 559,2 16 454,9 Poder Legislativo 277,4 1,7 279,1 Poder Judicial 467,9 9,0 476,9 Poder Electoral 6,9 6,9 Organismos autnomos 76,8 76,8 Gobiernos Regionales / Locales 1 203,5 2 302,1 3 505,5 8 118,1 8 118,1 Deuda Pblica (incluye ONP) Total 25 046,1 3 871,9 28 918,0
56,90 0,97 1,65 0,02 0,27 12,12 28,07
Grfico N 67
Propuesta de Evolucin del Presupuesto Estatal 2003 - 2020

2005
Consolidado General / Progresin Anual (%) 48.2 2.6 25.7 23.5 45.3 2.4 25.0 27.2 43.2 2.4 24.2 30.2 41.0 2.3 23.4 33.3 39.7 2.1 22.6 35.5 39.1 2.0 21.9 37.0 38.6 2.2 21.1 38.2 39.0 2.3 20.3 38.4 39.4 2.5 19.5 38.6 39.8 2.6 18.7 38.8 40.2 2.8 18.0 39.1 40.6 3.0 17.2 39.2 41.1 3.1 16.4 39.4 41.5 3.3 15.6 39.6 41.9 3.4 14.9 39.8 42.4 3.6 14.1 40.0
Organismo / Partida
2003
2004
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Poder Ejecutivo Poderes y Org Autn. Deuda Gobiernos Regionales
54.1 2.9 27.3 15.7
50.6 2.6 26.5 20.3
Consolidado General / Progresin Anual (Millones de Soles constantes)

13,930 752 7,443 6,793 28,918 Desagregado / Progresin Anual (Millones de Soles constantes) 1,271 338 2,498 2,219 715 3,148 50 49 371 21 306 2,296 34 438 176 279 386 7 81 4,336 3,108 3,506 3,287 3,506 4,374 3,506 5,232 4,081 3,138 3,826 3,168 3,571 3,198 3,506 6,117 279 339 7 82 279 338 7 83 279 292 7 85 279 248 7 86 3,316 3,228 3,506 6,755 279 203 7 87 3,060 3,259 3,506 7,203 279 249 7 89 2,805 3,289 3,506 7,534 279 294 7 90 2,550 3,319 3,506 7,597 279 339 7 91 2,295 3,349 3,506 7,661 1,213 291 2,498 2,219 715 2,903 50 49 310 21 306 1,950 34 364 188 1,155 245 2,498 2,089 715 2,658 40 49 267 21 306 1,912 34 290 200 1,160 199 2,498 1,959 715 2,518 40 49 223 21 306 1,713 34 216 212 1,165 189 2,374 1,959 715 2,689 31 49 192 21 306 1,405 34 142 224 1,170 178 4,209 715 2,860 31 49 174 21 306 1,199 34 132 236 1,174 179 4,084 715 3,031 31 49 174 21 306 994 34 121 248 1,179 179 3,960 715 3,203 31 49 174 21 306 1,056 34 110 260 1,184 179 3,835 715 3,374 31 49 174 21 306 1,117 34 99 271 1,189 179 3,711 715 3,545 31 49 174 21 306 1,179 34 89 283 279 384 7 92 2,040 3,379 3,506 7,725 1,194 180 3,586 715 3,716 31 50 174 21 306 1,240 34 78 295 279 429 7 94 1,785 3,410 3,506 7,789 1,199 180 3,462 715 3,887 31 50 174 21 306 1,302 34 78 307 279 474 7 95 1,530 3,440 3,506 7,842 1,203 180 3,337 715 4,058 31 50 174 21 306 1,364 34 78 319 279 520 7 96 1,275 3,470 3,506 7,895 1,208 180 3,213 715 4,229 31 50 174 21 306 1,425 34 78 331 279 565 7 98 1,020 3,500 3,506 7,948 1,213 180 3,089 715 4,401 31 50 174 21 306 1,487 34 78 343 279 610 7 99 765 3,530 3,506 8,001 1,218 181 2,964 715 4,572 31 50 174 21 306 1,548 34 78 355 279 655 7 100 510 3,560 3,506 8,054 13,112 707 7,219 7,880 28,918 12,480 707 6,994 8,737 28,918 11,864 663 6,769 9,622 28,918 11,494 620 6,544 10,260 28,918 11,314 577 6,319 10,708 28,918 11,162 623 6,094 11,039 28,918 11,276 670 5,869 11,103 28,918 11,391 716 5,645 11,167 28,918 11,506 762 5,420 11,230 28,918 11,620 809 5,195 11,294 28,918 11,746 855 4,970 11,347 28,918 11,871 902 4,745 11,400 28,918 11,996 948 4,520 11,453 28,918 12,122 995 4,295 11,506 28,918 12,247 1,041 4,070 11,559 28,918
Poder Ejecutivo Poderes y Org Autn. Deuda Gobiernos Regionales Total
15,640 842 7,893 4,543 28,918
14,632 752 7,668 5,865 28,918
1,328 384 2,498 2,480 715 3,352 60 48 396 21 306 2,334 34 512 164
Poder Ejecutivo Pres Cons Ministros 1,386 M Agricultura 430 M Defensa 2,498 M Interior 2,480 M Economa y Fin 715 M Educacin 4,023 M Energa y Minas 60 M Industria 48 M Justicia 396 M Pesquera 21 M Relac Exteriores 306 M Salud 2,567 M Trabajo 34 M Transportes C V y C 522 M Planeamiento, C y T 152 Poderes y Organismos Autnomos Poder Legislativo 279 Poder Judicial 478 Poder Electoral 7 Otros Org Autnomos 78 Deuda Deuda 4,846 ONP 3,047
279 387 7 79
4,591 3,078
Gobiernos Regionales Ppto Descentr 2002 Incremento anual
3,506 1,037
3,506 2,360
Propuesta de reestructuracin y descentralizacin definitiva del Estado

Como ha podido apreciarse en el ltimo grfico, la Actividad N 7 dentro del cronograma general supone la descentralizacin progresiva de la estructura ministerial del Poder Ejecutivo y, simultneamente, la ampliacin de la estructura de los Gobiernos Regionales. En razn de ello, el Grfico N 68 detalla, para cada uno de los grandes organismos involucrados: El plazo al que estara sujeto el proceso de descentralizacin, El objeto del mismo y el presupuesto a transferir, y, Las circunscripciones beneficiarias Sin embargo, en los anexos de dicho grfico, se precisa los nombres de 20 entidades actuales que, en funcin de los objetivos que se ha propuesto para el pas a lo largo del trabajo, demandan ver reforzados sus presupuestos desde el 2003 al 2020, indicndose en qu porcentajes debera darse anualmente el incremento. As mismo se postula incrementos para los presupuestos de Educacin, Salud y el Poder Judicial. De otro lado, de ser posible, el incremento del gasto para solventar la deuda que el Estado tiene con la ONP no debe pasar de un incremento anual del 1 %, porque por su envergadura tiene gran impacto presupuestal. En sntesis, las cifras muestran que es posible reestructurar el presupuesto del Estado a fin de que, para el ao 2020, las regiones del pas estn manejando el 40 % de los recursos pblicos. Simple y llanamente, asumiendo funciones que hasta ahora monopoliza el Estado centralista. Los grandes cambios en la estructura presupuestal quedaran expresados de la siguiente manera, en trminos porcentuales: Organismo / Partida Poder Ejecutivo Poderes y Organismos autnomos Deuda (incluyendo ONP) Gobiernos Regionales 2003 54,1 2,9 27,3 15,7 2020 42,4 3,6 14,1 40,0
Por lo dems, el presupuesto de Defensa y Seguridad, disminuira de 17,7 % a 10,3 %, sin que ello deba significar el ms mnimo menoscabo a la integridad y seguridad del pas. La nueva Fuerza de Defensa Nacional, gil y moderna, debe ser garanta de ello. Lima, marzo del 2002
Grfico N 68
Cronograma Especfico de Reestructuracin y Descentralizacin del Estado / 2002-2020
Organismo / Descentralizacin 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8 7.10 7.9
03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
Presidencia del Consejo de Ministros
Ministerio de Agricultura
Ministerio de Educacin, Cultura y Desarrollo Humano
Ministerio de Energa y Minas
Ministerio de Justicia
Ministerio de Salud
Ministerio Transportes, Comunicac, V y C.
Poder Judicial
Ministerio de Defensa
Min Defensa y Seg Nac.
Ministerio del Interior
Otras especificaciones en los anexos de las pginas siguientes.
Detalles del Cronograma (1)

Objeto de la Descentralizacin Dist Destino Prov GR GF
Act
7.1
20 % anual del presupuesto de inversin del Inst. Nac. de Desarrollo (hasta el 100 %)
20 % anual del presupuesto de inversin del Min. de la Presidencia (hasta el 100 %)
7.2
5 % anual del presupuesto de gastos del Min de Agricultura (hasta el 35 %)
20 % del presupuesto de inversin del Min. de Agricultura (hasta el 100 %)
2003-2004 Primaria a los distritos
7.3
2005-2006 Secundaria a las provincias
20 % anual del presupuesto de inversin del Min. de Educacin (hasta el 60 %)
7.4
20 % bianual del presupuesto de inversin del Min. de Energa y Minas (hasta el 60 %)
20 % y 5 % anual del presupuesto de gastos del Inst. Nac. Penitenciario (hasta el 60 %)
7.5
20 % anual del presupuesto de inversin del Inst. Nac. Penitenciario (hasta el 100 %)
15 % y 10 % del presupuesto de gastos de Ministerio Pblico (hasta el 60 %)
15 % y 10 % del presupuesto de gastos del Min. de Salud (hasta el 60 %)
7.6
Postas a distritos, hospitales locales a provincias y hospitales regionales a regiones
2007 50 % del presupuesto de gastos del Inst. Nac. de Salud
7.7
20 % anual del presupuesto de inversiones del Min. de Transportes
5 % anual del presupuesto de gastos del Min. de Transportes (hasta el 55 %)
7.8
20 % y 10 % anual del presupuesto de gastos del Poder Judicial (hasta el 60 %)
20 % anual del presupuesto de inversin del Poder Judicial (hasta el 100 %)
7.9
Transferencia de Polica de Trnsito y de Protec de Familia a provincias, y Polica de Turismo a Regiones
7.10 Constitucin y consolidacin de la nueva Fuerza de Defensa Nacional
Detalles del Cronograma (2) / Ejemplo de Poltica de incrementos presupuestales 2003 - 2020 (sobre los incrementos a valores corrientes)
Incrementos presupuestales anuales
04 10 % 10 % 10 % 5% 10 % 15 % 25 % 20 % 10 % 30 % 15 % 5% 30 % 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 4% 3% 10 % 1 % (constituye una restriccin) -5 % (constituye una restriccin) 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
Organismo Dist
03
Destino Prov GR
GF
Inst. Nac. de Defensa Civil
Inst. Nacional de Estadstica e Inf.
Inst. de Radio y Televisin del Per
Consejo Nac. de Camlidos Sudam.
Biblioteca Nacional
Cons. Nac. de Integr. Pers. Discapac.
Inst. Nac. de Cultura
Inst. Peruano del Deporte
Centro de Formacin en Turismo
Cons. Nac. de Ciencia y Tecnologa
Inst. del Mar
Inst. Inv. Amazona
Inst. Nac. de Investigacin Agraria
Academia de la Magistratura
Cons. Nac. de la Magistratura
Defensora de Pueblo
Tribunal Constitucional
Inst. Nac. de Evaluacin de Rec. Nat.
Inst. Nac. de Medicina Tradicional
Serv. Nac. de Meteorologa e Hidr.
Educacin pblica
Salud pblica
Poder Judicial
Ofic. Nac. Previsional / ONP
Deuda Pblica
Notas
1 Ministerio de Educacin, Plan Institucional 2000, Febrero 2000, INTERNET, www.minedu.gob.pe. Las cifras exactas citadas para el ao 2000 son: 60 681 centros escolares, de los que 45 514 son establecimientos pblicos. 2 Ministerio de Educacin, Boletn UMC N 9, El Per en el primer estudio internacional comparativo de la UNESCO sobre lenguaje, matemtica y factores asociados en tercer y cuarto grado, INTERNET, www.minedu.gob.pe. 3 Congreso de la Repblica, Diario de Debates, 2 Legislatura Ordinaria de 2000, 26 Sesin, 150601, www.congreso.gob.pe 4 Congreso de la Repblica, Diario de Debates, 150601, www.congreso.gob.pe 5 Sbado 28 de diciembre del 2001. 6 Congreso de la Repblica, Diario de Debates, 070601, www.congreso.gob.pe 7 Congreso de la Repblica, Diario de Debates, 150601, www.congreso.gob.pe 8 Congreso de la Repblica, Diario de Debates, 150601, www.congreso.gob.pe 9 Congreso de la Repblica, Diario de Debates, 150601, www.congreso.gob.pe 10 Ministerio de Energa y Minas, www.mem.gob.pe 11 Fondo Monetario Internacional, Precios del Mercado Internacional para commodities y petrleo, www.imf.org 12 En Ernesto Yepes, Per 18201920: un siglo de desarrollo capitalista?, Edit. Signo, Lima, 1981, p. 226. 13 Ministerio de Energa y Minas, Estadsticas, Diez dcadas de produccin minera, www.mem.gob.pe. Sobre la base del promedio de los ltimos aos hemos estimado la produccin del ao 2001. 14 Calculado sobre datos proporcionados por Ernesto Yepes, Per 18201920: un siglo de desarrollo capitalista?, Edit. Signo, Lima, 1981, p. 47. 15 Para el clculo conforme se indic en una nota anterior, estimamos siempre en 5,5 pesos por cada libras esterlina, conforme puede colegirse de datos que proporciona Ernesto Yepes, Per 18201920: un siglo de desarrollo capitalista?, Edit. Signo, Lima, 1981, p. 35. Pero a su vez, y en ausencia de informacin, estamos asumiendo peso = sol, toda vez que nada permite inferir que el cambio de moneda estuviera aparejado con inflacin, sino con el proceso de Independencia. Por lo dems, incluso para las dcadas posteriores, las fuentes histricas siguen proporcionando valores indistintamente en pesos y soles. De otro lado, conviene aclarar que la tasa de actualizacin que estamos utilizando (5 %), resulta muy conservadora, desde que la tasa de inters que imperaba en las primeras dcadas de la Repblica en el Per era 30 %, segn se da cuenta tambin en la obra de Yepes (p. 48), y, hasta donde sabemos, en muy pocos perodos ha sido mucho menor que esa cifra. 16 En Ernesto Yepes, Per 18201920: un siglo de desarrollo capitalista?, Edit. Signo, Lima, 1981, p. 35. 17 En Ernesto Yepes, Per 18201920: un siglo de desarrollo capitalista?, Edit. Signo, Lima, 1981, p. 35. 18 En Ernesto Yepes, Per 18201920: un siglo de desarrollo capitalista?, Edit. Signo, Lima, 1981, p. 46. 19 En Ernesto Yepes, Per 18201920: un siglo de desarrollo capitalista?, Edit. Signo, Lima, 1981, p. 57 y pp. 6667. 20 Heraclio Bonilla, La coyuntura comercial del siglo XIX en el Per, Revista del Museo Nacional, Tomo XXXV, Lima, 196768, pp. 158187; en Ernesto Yepes, Per 18201920: un siglo de desarrollo capitalista?, Edit. Signo, Lima, 1981, p. 47. 21 Ministerio de Pesquera, Desenvolvimiento de la actividad pesquera: 19702000, www.minpes.gob.pe 22 Ministerio de Agricultura, Per: Exportaciones agropecuarias tradicionales y no tradicionales 19502000, www.minag.gob.pe 23 En Ernesto Yepes, Per 18201920: un siglo de desarrollo capitalista?, Edit. Signo, Lima, 1981, p. 221. 24 Comunidad Andina, Per: Indicadores de turismo, www.comunidadandina.org Debe resaltarse que las cifras que proporciona esta organizacin internacional son significativamente distintas a las que oficialmente presenta el Ministerio de Industria, Turismo, Integracin y Negociaciones Comerciales Internacionales del Per. En efecto, por ejemplo, mientras aqulla indica que en 1998 y 1999 llegaron al pas 724 mil y 699 mil turistas; ste indica que fueron 819 mil y 944 mil turistas. 25 En Ernesto Yepes, Per 18201920: un siglo de desarrollo capitalista?, Edit. Signo, Lima, 1981, p. 73. 26 Para 1860 el dato exacto es de 15 428 300 soles. En Ernesto Yepes, Per 18201920: un siglo de desarrollo capitalista?, Edit. Signo, Lima, 1981, p. 68.
27 En Ernesto Yepes, Per 18201920: un siglo de desarrollo capitalista?, Edit. Signo, Lima, 1981, p. 42 y p. 50. Y Superintendencia Nacional de Aduanas del Per, Indicadores del Manifiesto de Carga, www.aduanet.gob.pe 28 En Ernesto Yepes, Per 18201920: un siglo de desarrollo capitalista?, Edit. Signo, Lima, 1981, p. 116. 29 En Ernesto Yepes, Per 18201920: un siglo de desarrollo capitalista?, Edit. Signo, Lima, 1981, p. 124. 30 Agencia Central de Inteligencia de los Estados Unidos CIA, The World Factbook 2001, www.cia.gov/cia/publications/factbook 31 En Gua del Mundo, www.eurosur.org/guiadelmundo/temas/trasnacionales/tabla_1.htm 32 Pablo Macera, Los proyectos nacionales, version mimeografiada, Lima, s/f, p. 10. Hoy, por desgracia, no puede dejar de explicitarse que el maestro Macera err gravemente cuando, a fines de la dcada pasada, apost polticamente por un ciudadano de origen japons que repiti, casi calcando, los latrocinios que empecinadamente denunci el historiador durante dcadas. 33 Congreso de la Repblica, Diario de Debates, 2 Legislatura Ordinaria de 2000, 26 Sesin, 150601, www.congreso.gob.pe 34 Congreso de la Repblica, Diario de Debates, 2 Legislatura Ordinaria de 2000, 26 Sesin, 150601, www.congreso.gob.pe 35 Alfonso Klauer, Descentralizacin: S o S, p. 97, INTERNET, www.nuevahistoria.com 36 INTERNET, www.diccionarios.com 37 Instituto Mexicano del Petrleo IMP, www.imp.mx 38 Ministerio de Energa y Minas, Estadsticas, Informe anual de reservas 2000, www.mem.gob.pe 39 Ministerio de Energa y Minas, Estadsticas, Informe mensual Noviembre 2001, www.mem.gob.pe 40 Jaime Quijandra, Ministro de Energa y Minas, 07022002, www.mem.gob.pe 41 Ministerio de Energa y Minas, Contrato Gas de Camisea, Contrato de licencia para la explotacin de hidrocarburos en el lote 88, www.gob.pe 42 Ministerio de Energa y Minas, Estadsticas, Informe anual de reservas 2000, www.mem.gob.pe 43 En declaraciones a la prensa (en Pensando en una Camisea ms grande, El Comercio, Lima, 091101, p. B 3), el ministro de Energa y Minas, Jaime Quijandra, hizo referencia a reservas por 16 trillones de pies cbicos. Quiz pues habl de las reservas probadas + probables. 44 Ministerio de Energa y Minas, Contrato Gas de Camisea, Contrato de licencia para la explotacin de hidrocarburos en el lote 88, www.gob.pe 45 Congreso de la Repblica, Diario de Debates, 2 Legislatura Ordinaria de 2000, 26 Sesin, 150601, www.congreso.gob.pe 46 Ministerio de Energa y Minas, Contrato de licencia para la explotacin de hidrocarburos en el lote 88, www.gob.pe 47 Congreso de la Repblica, Diario de Debates, 2 Legislatura Ordinaria de 2000, 26 Sesin, 150601, www.congreso.gob.pe 48 En Pensando en una Camisea ms grande, entrevista a Jaime Quijandra, Ministro de Energa y Minas del Per, El Comercio, Lima, 91101, p. B3. 49 Ministerio de Energa y Minas, Estudios de Mercado, Gas de Camisea, www.mem.gob.pe 50 Ministerio de Energa y Minas, Revista En Cifras, Avances y perspectivas del proyecto Camisea, www.mem.gob.pe 51 Ministerio de Energa y Minas, Revista En Cifras, Avances y perspectivas del proyecto Camisea, www.mem.gob.pe 52 Nuestros clculos estn basados sobre las cifras que, para el escenario medio, han sido estimadas en el estudio de mercado del Proyecto Camisea que publica el Ministerio de Energa y Minas (Cuadros, 2.5a; 2.6a y 2.7a), www.mem.gob.pe 53 Ministerio de Energa y Minas, Contrato gas de Camisea, Contrato BOOT, Concesin de transporte de gas natural por ductos de Camisea al City Gate, www.mem.gob.pe 54 Ministerio de Energa y Minas, Noticias, Se estudian tres nuevos proyectos para extender red de ductos del gas Camisea, www.mem.gob.pe 55 Presentadas al autor en una generosa charla privada. 56 Javier Iguiiz E., Materiales para un proyecto econmico, Tarea, Lima, 1986, p. 102.
57 El parque automotor chileno en el ao 2000 era ya de 2,1 millones de vehculos: en www.ine.cl/chile_cifras/parque/parque%20auto%20Regional2000.xls Es decir, en relacin con su poblacin, es 3,5 veces ms grande que el peruano. 58 Ministerio de Energa y Minas, Noticias, Nos estamos preparando para exportar energa elctrica, www.mem.gob.pe 59 Congreso de la Repblica, Diario de Debates, 2 Legislatura Ordinaria de 2000, 26 Sesin, 150601, www.congreso.gob.pe 60 Comisin de Tarifas Elctricas, Memoria Anual 2000, www.cte.org.pe 61 Organismo Supervisor de la Inversin en Energa OSINERG (www.osinerg.org.pe), Anuario Estadstico 2000, en www.cte.gob.pe 62 Los datos para elaborar las curvas han sido obtenidos de la Comisin de Integracin Energtica Regional, Uruguay, www.secier.org.uy 63 Organizacin Latinoamericana de Energa, Electricidad 2000, www.olade.org.ec 64 Organizacin Latinoamericana de Energa, Electricidad 2000, www.olade.org.ec 65 Ministerio de Energa y Minas, Estadstica Elctrica 2000, www.mem.gob.pe 66 Organismo Supervisor de la Inversin en Energa OSINERG (www.osinerg.org.pe), Anuario Estadstico 2000, www.cte.gob.pe 67 Resulta realmente difcil procesar informacin inconsistente. As, para la potencia elctrica instalada en el Per a fines del 2000, dos distintos organismos dan cifras diferentes: 6 070 MW el Ministerio de Energa y Minas (Estadstica Elctrica 2000); y 5 706 MW la Organizacin Latinoamericana de Energa. 68 Ministerio de Energa y Minas, Direccin General de Electricidad, Informativo DGE, N 1, Diciembre 2001, www.mem.gob.pe 69 Ministerio de Energa y Minas, Direccin General de Electricidad, Informativo DGE, N 1, Diciembre 2001, www.mem.gob.pe 70 Ministerio de Energa y Minas, Direccin de Promocin y Estadstica, www.mem.gob.pe 71 Ministerio de Energa y Minas, Direccin General de Electricidad, Concesiones definitivas de generacin, www.mem.gob.pe A la lista oficial hemos agregado la C. H. Platanal, en la provincia de Caete, con una potencia de 230 MW. 72 Comisin Nacional de Energa, Chile, www.cne.cl 73 Eventualmente podra entrar en operacin la Central Hidroelctrica Platanal (Lima), cuyos estudios estn concluidos. Es de observar, sin embargo, que dicha C.H. no figura en la lista de las centrales en proceso de estudio que ofrece el Ministerio de Energa y Minas. 74 Ministerio de Energa y Minas, Revista En Cifras, www.mem.gob.pe 75 Comisin de Tarifas Elctricas, Memoria Anual 2000, www.cte.org.pe 76 Ministerio de Energa y Minas, Estadsticas, Estadstica Elctrica 2000, www.mem.gob.pe 77 Ministerio de Energa y Minas, Noticias, Nos estamos preparando para exportar energa elctrica, www.mem.gob.pe 78 Organismo Supervisor de la Inversin en Energa OSINERG (www.osinerg.org.pe), Anuario Estadstico 2000, www.cte.gob.pe 79 Ministerio de Energa y Minas, Autorizaciones de Generacin, www.mem.gob.pe 80 Instituto Nacional de Estadstica e Informtica INEI, IX Censo de Poblacin y Vivienda, 1993, Banco de informacin distrital, www.inei.gob.pe Si bien el dato es antiguo, pueda darse por seguro que la situacin no ha cambiado sustantivamente. 81 Ministerio de Energa y Minas, Noticias, 10 % de recuros de privatizacin de ELECTROANDES se destinar a electrificacin rural, www.mem.gob.pe 82 Terra, Noticias, Aguarunas toman central hidroelctrica para reclamar asfaltado de carretera, 140102, www.terra.com.pe 83 Comisin de Promocin de la Inversin Privada COPRI, COPRI y Municipalidad de Lima firman Convenio de Cooperacin y Asesora para proyectos de concesin, en www.copri.org 84 INTERNET, www.diccionarios.com 85 Ministerio de Energa y Minas, Direccin de Normas Elctricas, www.mem.gob.pe
86 Ministerio de Energa y Minas, Contrato Gas de Camisea, Contrato Boot Concesin de Transporte de Gas Natural por Ductos de Camisea al City Gate, www.mem.gob.pe 87 Ministerio de Energa y Minas, Revista En Cifras, www.mem.gob.pe 88 PetroPer, Oleoducto Norperuano, www.petroperu.com 89 Walsh Per, Estudio de Impacto Ambiental y Social, Sistemas de Transporte de Gas Natural y de los Lquidos de Gas, Camisea Lima, www.mem.gob.pe 90 Ministerio de Energa y Minas, Publicaciones, Anuario Estadstico 2000, www.mem.gob.pe 91 Ministerio de Economa y Finanzas MEF , Presupuesto 2002, en www.mef.gob.pe 92 Ministerio de Energa y Minas, Estadsticas, Diez dcadas de produccin minera, www.men.gob.pe 93 Ministerio de Energa y Minas, Noticias, Prospectos mineros por privatizar este ao prodran convertirse en megaproyectos, www.mem.gob.pe 94 Ministerio de Energa y Minas, Noticias, Proyectos grandes de cobre significaran inversiones de ms de mil millones de dlares, www.mem.gob.pe 95 El Ministerio de Pesquera , en www.minpes.gob.pe, no brinda ninguna informacin sobre estas materias. Las cifras presentadas han sido obtenidas del Centro de Informacin y Documentacin Empresarial sobre Iberoamrica, Informacin de los pases, www.cedeiber.com 96 Instituto del Mar del Per, Estadsticas pesqueras, www.imarpe.gob.pe 97 Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin FAO, Base de datos estadsticos, Agricultura, Poblacin, www.fao.org 98 Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin FAO, Base de datos estadsticos, Agricultura, Poblacin, www.fao.org 99 Departamento Administrativo Nacional de Estadstica DANE, Colombia, Informacin estadstica, Estadsticas, www.dane.gov.co 100 Instituto Nacional de Estadsticas INE, Estadsticas territoriales, Panorama regional, www.ine.cl 101 Instituto Nacional de Estadstica e Informtica INEI , Biblioteca digital, Estadsticas, Economa, Departamentales, Conociendo Lima, www.inei.gob.pe Sorprendentemente, el Consejo Nacional del Ambiente CONAM, en su Informe nacional sobre el estado del ambiente, en www.conam.gob.pe, afirma que en 1999 el aporte de Lima al PBI peruano fue 45 %. Y an para mayor sorpresa, Samuel Gleiser Katz, Presidente de la Cmara de Comercio de Lima personaje pues sobre cuya informacin poco deberamos de dudar, afirma por el contrario que es el 70 % (en Descentralizacin y competitividad, El Comercio, Lima, 240102, p. A15). 455570 %! Tan inconsistente y significativa disparidad nos hace recordar que, en las clases de economa en la universidad, hace ya 30 aos, algunos catedrticos sostenan que en el Per las cuentas nacionales se hacan con las cifras a las que daba un dardo sobre una gua telefnica. Habrn cambiado las cosas? Porque, en todo caso, no parece. A diferencia de los otros pases citados, ninguna entidad del Estado peruano informa, en cifras absolutas, la composicin departamental del PBI. Y, menos an, una serie histrica reciente. Se trata, sin duda, de una omisin censurable. Cmo entonces el CONAM da una cifra como sa, que por lo dems es inverosmil? Y la que proporciona Gleiser tampoco nos parece confiable ni razonable. 102 Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica INEGI, Mxico, en www.dgcnesyp.inegi.gob.mx/pubcoy/estatal/pib/p93mex.html 103 Instituto Nacional de Estadsticas INE, Chile, Estadsticas territoriales, Panorama regional, www.ine.cl 104 Ministerio de Agricultura, Estadstica Agraria, www.minag.gob.pe 105 Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin FAO, Base de datos estadsticos, Agricultura, Poblacin, www.fao.org 106 Ministerio de Agricultura, Estadstica agraria, Indicadores productivos, www.minag.gob.pe 107 Informacin proporcionada directamente al autor por el Ing. Roberto Correa (270102). No puede menos que preocupar la existencia de cifras tan significativamente dispares. 108 Pueden considerarse las crisis algodonera y caera como secuelas de la Reforma Agraria? No en el caso del algodn, para el que, como se ha visto, la precipitada cada comenz seis aos antes de la iniciacin de aqulla. Todo indica sin embargo que la actual atomizacin de la produccin s es una derivacin de la reforma. Y en el caso de la crisis caera, no puede sostenerse tampoco que debe atribuirse exclusivamente a la drstica medida dispuesta por el gobierno del general Velasco. Porque, adems de la Reforma Agraria, atentaron gravemente contra la agroindustria azucarera un sinnmero
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de otras medidas concurrentes, entre las que cabe destacar el nefasto rol descapitalizador que cumplieron las polticas de control de precios que rigieron hasta 1990; y las de control del tipo de cambio que impusieron los gobiernos militar y de Garca. Ambos controles afectaron seriamente los ingresos por ventas de azcar, tanto en el mercado interno como en el exterior. Sin embargo, los costos internos, en mrito a una inflacin desbocada, fueron elevndose desde 1973 a 1990. Mas como consta directamente al autor, sera absurdo desconocer y dejar de mencionar el rol nefasto que cumplieron el APRA, y el sindicalismo aprista en el contexto sealado. Como si nada agravante ocurriera en el entorno, coadyuvaron decididamente a incrementar los gastos de produccin, sacrificar la inversin productiva, disminuir la productividad agrcola e industrial, y a minar la moral y la disciplina laboral en las cooperativas azucareras. Resulta pues obvio que, aunque con grave corresponsabilidad de parte de los trabajadores de las cooperativas, la crisis econmica y el fracaso de la experiencia, fueron grotescamente monitoreados y sentenciados desde el exterior de las cooperativas azucareras, esto es, por los Gobiernos y en APRA. Mas el centralismo, implcita pero objetivamente, tambin jug lo suyo. Porque siempre estuvo presente en las decisiones paternalistas, autoritarias y populistas de control de precios del azcar. Fueron paternalistas porque, sin pedido de parte, sustituyeron el derecho de decisin de los cooprativistas. Fueron autoritarias, porque sin ms trmite fueron impuestas a la fuerza por el Gobierno. Y fueron populistas y clientelistas porque slo tenan por objeto beneficiar a las poblaciones urbanas y, claro est, particularmente a la de Lima cuya opinin tanto importa a gobiernos y polticos. En la prctica, e irresponsablemente, los gobiernos obligaron pues a las cooperativas a otorgar un subsidio implcito a la poblacin de Lima. Y, a la postre, en una experiencia que en el largo plazo ha transcurrido sin pena ni gloria, las sacrificaron a cambio de los intereses de Lima. Hoy, en el contexto de la privatizacin de la industria azucarera, ya no hay vuelta que dar al asunto. As, a nuestro juicio, tras todo el proceso, impunemente ha quedado consumada una ms entre muchas de las aberraciones polticosociales a los que se ha asistido en nuestra historia. Mas estamos ante el riesgo de que, sin solucin de continuidad, se embarque a la nueva industria azucarera en un fracaso tambin seguro. Porque a l podra arribarse si subsiste el contrabando masivo de azcar que segn se denunci en el diario La Repblica (260102, p. 15) , viene alcanzando la extraordinaria cifra de 100 000 toneladas anuales. Si por otro lado se observa con detenimiento el grfico que muestra la evolucin del rea cosechada de arroz, podr percibirse que en el perodo 197080 se experiment un cierto estancamiento. Y fue se precisamente el lapso en que se afect como parte de la Reforma Agraria los grandes y medianos predios arroceros. Sin embargo, tambin el arroz fue objeto de la poltica de control de precios, que sin duda coadyuv a detener transitoriamente la expansin. A diferencia de los casos de la caa de azcar y el arroz, coincidiendo tambin con el inicio del proceso de Reforma Agraria, la superficie cultivada de papa s experiment una notable cada, que se prolong incluso por algo ms de veinte aos, entre 1972 y 1994. No tenemos explicacin completa para ese fenmeno, porque virtualmente la reforma no afect, y mucho menos masivamente, a los productores de ese tubrculo. Las cifras de los dististos departamentos del Per han sido obtenidas de Ministerio de Agricultura, Estadstica agraria, Indicadores productivos, www.minag.gob.pe Y los promedios por pas de Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin FAO, Base de datos estadsticos, Agricultura, www.fao.org Dato extraoficial. Sorprende que la estadstica oficial del Ministerio de Agricultura no incluya los resultados de la produccin de arroz en Arequipa, donde se siembran 20 mil hectreas de ese cultivo. Ms an cuando dentro de ella, en la provincia de Caman, con casi 8 mil hectreas de arroz, se ostenta los record de rendimiento en el pas, e incluso en el mundo. Fuentes: Per: Ministerio de Agricultura, Diagnstico sobre el crdito y financiamiento agropecuario en el Per, www.minag.gob.pe Chile: Ministerio de Agricultura, Oficina de Estudios y Polticas Agrarias ODEPA, Compendio Estadstico Silvoagropecuario, www.odepa.gob.cl Colombia: Apolinar DazCallejas, www.apolinardiaz.org Alfonso Klauer, El fenmeno ocanoatmosfrico del Pacfico Sur, un reto para la ciencia y la historia, p. 56, INTERNET, www.nuevahistoria.com Centro de Investigacin y Promocin de Campesinado CIPCA, Piura, Represa de Poechos, www.cipca.org.pe Alfonso Klauer, El fenmeno ocanoatmosfrico del Pacfico Sur, un reto para la ciencia y la historia, p. 56, INTERNET, www.nuevahistoria.com
115 Ministerio de Agricultura, Primer Compendio Estadstico Agrario 195091, en Centro Peruano de Estudios Sociales CEPES, www.cepes.org.pe; y en Alfonso Klauer, El fenmeno ocanoatmosfrico del Pacfico Sur, un reto para la ciencia y la historia, p. 44, INTERNET, www.nuevahistoria.com 116 Ministerio de Agricultura, Primer Compendio Estadstico Agrario 195091, en Centro Peruano de Estudios Sociales CEPES, www.cepes.org.pe; y en Alfonso Klauer, El fenmeno ocanoatmosfrico del Pacfico Sur, un reto para la ciencia y la historia, p. 43, INTERNET, www.nuevahistoria.com 117 CNN, www.cnn.com 118 Alfonso Klauer, El fenmeno ocanoatmosfrico del Pacfico Sur, un reto para la ciencia y la historia, p. 32, INTERNET, www.nuevahistoria.com Pero en esa ocasin tambin anotamos que no puede soslayarse que, en esa irresponsable conducta del Estado Peruano, mucho ha tenido que ver el por lo general frvolo y anecdtico contenido de la historiografa tradicional, para la que el recurrente e importantsimo fenmeno ocanoatmosfrico virtualmente no ha existido sino hasta estas dos ltimas dcadas del presente siglo, aun cuando las evidencias eran apabullantes desde los tiempos de la Colonia. 119 Al extremo que, el ao 2000, uno de sus herederos, en actitud mendicante, sucumbi ante un puado de dlares ante la mafia fujimontesinista. 120 Reynaldo Trinidad, en Consideran positivo incremento de precio de algodn en S/. 10 por quintal, La Repblica, Lima, 260102, p. 14. 121 Centro de Investigacin y Promocin de Campesinado CIPCA, Piura, Construccin del Canal Miguel Checa, www.cipca.org.pe 122 En Armando Tealdo Alberti, Proyectos de irrigacin en el Per, Situacin, anlisis y polticas, 1995, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales CLACSO, www.clacso.edu.ar 123 Comisin de Promocin de la Inversin Privada COPRI, Agricultura, Tierras, www.copri.org 124 Armando Tealdo Alberti, Proyectos de irrigacin en el Per, Situacin, anlisis y polticas, 1995, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales CLACSO, www.clacso.edu.ar 125 Ministerio de Agricultura, Estadstica agraria, Estadstica anual, Inversin en el Sector Agropecuario, Inversin pblica y privada en el sector agrario por actividad productiva y servicios, 1999, www.minag.gob.pe 126 Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin FAO, Base de datos estadsticos, Agricultura, www.fao.org 127 Ministerio de Agricultura, Estadstica agraria, Estadstica anual, Comercio exterior agrario, www.minag.gob.pe 128 Comisin de Promocin de la Inversin Privada COPRI, Infraestructura de Transporte, Redes viales, www.copri.org Resulta absolutamente evidente que, como ste, los organismos centrales no se dan abasto para atender las enormes demandas del pas. No obstante, son incapaces de, con hidalgua y patriotismo, admitirlo y reclamar ellos tambin la descentralizacin del pas. No, actan como el perro del hortelano. 129 Dicha variedad de arroz, trada de Filipinas donde casi no se le consideraba apta para consumo humano, desarroll en el Per una calidad muchsimo mejor, pero ligeramente inferior a la calidad promedio que se consume en Lima. 130 Vase Centro Internacional de la Papa CIP, www.cgiar.org 131 Clculos nuestros sobre la base de la informacin que provee la FAO, en www.fao.org 132 Clculos nuestros sobre la base de la informacin que provee la FAO, en www.fao.org 133 En www.panaderia.com 134 En www.panaderia.com 135 Si bien son conocidas las rezones de este fenmeno, en El NioLa Nia: El fenmeno ocanoatmosfrico del Pacfico Sur, un reto para la ciencia y la historia (www.nuevahistoria.com) presentamos una extensa explicacin del mismo. 136 En Ecocanos, www.geocities.com/ecoceanos 137 En diversos episodios del Fenmeno ocanoatmosfrico del Pacfico Sur se ha observado que, al propio tiempo de perjudicar la produccin pesquera peruana, se beneficia la produccin de granos en Estados Unidos. As segn expresamos en El NioLa Nia... (p. 19), Philipps y otros estudiosos han formulado un anlisis econmico del uso de los pronsticos del fenmeno climtico para incrementar los mrgenes de ganancia y disminuir el riesgo para los agricultores norteamericanos de maz. 138 Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin FAO, Base de datos estadsticos, Pesca, www.fao.org
139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 153 154 155 156 157 158
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En www.aqua.cl En www.revistanauticaonline.com.br En www.prochile.cl En www.fao.org En www.europa.eu.int En www.aque.cl En www.elmundo.es En www.nautica.com.br En www.europa.eu.int En www.nautica.com.br Octavio Mavila, en www.cosapi.com.pe Vase por ejemplo De cazadores a cultivadores del mar, en www.idrinfo.idrc.ca/Archive/ReportsINTRA/pdfs/v19n2s/111645.pdf FAO, Noticias, Ms hechos salientes del informe SOFA, en www.fao.org/noticias En Asociacin de Maricultura aprueba cultivo de pulpo, en www.noticias.co.cl En El Mundo, Espaa, 04 02 02, en www.elmundo.es Invertec Pesquera Mar Chilo, en Corporacin Interamericana de Inversiones, www.iadb.org scar Chaparro, Balsas de mejillones en Chilo, en www.drinfo.idrc.ca/Archive/ReportsINTRA/pdfs/v18n2s/111464.pdf Fuente, Ministerio de Agricultura, Estadstica Agraria, Comercio Exterior Agrario, en www.minag.gob.pe Ministerio de Agricultura, Estadstica Agraria, Comercio Exterior Agrario, en www.minag.gob.pe Para obtener este dato, hemos combinado la informacin que presenta la FAO (Base de Datos Estadsticos, Agricultura, Comercio, en www.fao.org) para las exportaciones agropecuarias entre 1961 y 1989, con la que ofrece la Oficina de Estudios y Polticas Agrarias ODEPA, Chile (www.odepa.cl) para el perodo 19902000; y, en ausencia de informacin, hemos asumido adems una tendencia lineal creciente para las exportaciones forestales entre 196189 (cuya repercusin es absolutamente irrelevante en el grfico). Almanaque Mundial 2002, Edit. Televisa, Mxico, 2002, p. 49. Ver www.new7wonders.com/s/voting.php Organizacin Mundial del Turismo, en www.wto.org/spanish/tratop_s/serv_s/cuadro_s.doc Comunidad Andina, en www.comunidadandina.org/estadisticas/comp9099/rubro10.htm y Ministerio de Industria, Turismo y Negociaciones comerciales internacionales (Direccin de Migraciones y Naturalizacin, Oficina de Estadsticas, en INFORMACCIN, www.informaccion.com/turismo/turiini.htm). Asumimos que la Comunidad Andina, a fin de proporcionar informacin consistente entre todos los pases de la Regin, realiza ajustes a las cifras oficiales, descartando por ejemplo a todos cuantos no son turistas propiamente dichos (como podra ser el caso de los peruanos que retornan de sus viajes al exterior, o a quienes llegan por viajes de negocios, etc.). Si considersemos totalmente vlidas las cifras del Ministerio de Industria y Turismo, de haberse mantenido las cifras de 1980 slo episdicamente superadas en 198889, y que recin alcanzaron a recuperarse y superarse consistentemente a partir de 1996, habran ingresado al pas cuando menos 3,9 millones de turistas ms. Slo por esta razn, el menor ingreso de divisas al pas en el perodo 198095 habra sido pues del orden de 4 mil millones de dlares. Organizacin Mundial del Turismo, en www.wto.org/spanish/tratop_s/serv_s/cuadro_s.doc Repblica Dominicana, en www.dominicana.com.do/actualidad/estadisticas/welcome.htm Chile, en www.ine.cl/chile_cifras/pdf/anuario99.pdf Colombia, en www.comunidadandina.org/estadisticas/comp9099/rubro10.htm Otros, en www.tourismwatch.de/esp/1esp/1esp.estadisticas/content.html En www.qr.gob.mx/estadisticas/indicadores/diciembre99.htm Organizacin Mundial del Turismo, en www.wto.org/spanish/tratop_s/serv_s/cuadro_s.doc Instituto de Estudios Tursticos, Espaa, en www.iet.tourspain.es En www.oas.org/TOURISM/estats.htm En www.comunidadandina.org/estadisticas/comp9099/rubro10.htm
171 Clculos propios sobre la base de datos proporcionados por el Ministerio de Industria, Turismo y Negociaciones comerciales internacionales, Direccin de Migraciones y Naturalizacin, Oficina de Estadsticas, en INFORMACCIN, www.informaccion.com/turismo/turiini.htm 172 Eduardo Orrego Acua, Alexander von Humboldt: 200 aos despus, El Comercio, Lima, 130202, p. A14. 173 Manuel Burga y Alberto Flores Galindo, Apogeo y crisis de la Repblica Aristocrtica, Rikchay Per, 4 edic., Lima, 1987, p. 15. 174 Vase, Estadsticas Regionales de Turismo, en www.oas.org/TOURISM/stats_es.pdf 175 Ministerio de Industria, Turismo y Negociaciones comerciales internacionales, Turismo, en www.mitinci.gob.pe 176 INFORMACCIN, Noticias, Febrero 2002, www.informaccion.com/informaccion/noticias/articulosturismo2.htm 177 En www.misterios.hypermart.net/macjhu_pichu.htm#MACHUCADAS 178 En www.misterios.hypermart.net/macjhu_pichu.htm#MACHUCADAS 179 Comisin de Promocin de la Inversin Privada COPRI, Turismo, Febrero 2002, en www.copri.org 180 INFORMACCIN, Turismo, Recursos tursticos, en www.informaccion.com/turismo/turiini.htm 181 INFORMACCIN, Turismo, Perfil del turista, en www.informaccion.com/turismo/turiini.htm 182 Remy Leroux Monet, Perfil del Mercado Turstico Emisor Europeo, en www.acepesa.or.cr/perfil.htm#3 183 Instituto Nacional de Estadsticas INE, Chile, en www.ine.cl 184 INFORMACCIN, Turismo, Infraestructura hotelera, en www.informaccion.com/turismo/turiini.htm 185 En www.mcx.es/turismo/infopais/Peru/Peru.htm 186 En INFORMACCIN, www.informaccion.com/turismo/turiini.htm 187 En INFORMACCIN, www.informaccion.com/turismo/turiini.htm Pero una vez ms aqu las cifras del sector turismo adolecen de serias inconsistencias. As, mientras una pgina internacional: www.mcx.es/turismo/infopais/Peru/Peru.htm indica que en el ao 2000 en el Per hubo slo 944 mil pernoctaciones para 1 027 000 turistas, lo que arroja un ndice de pernoctacin de 0,9 das/turista; el dato oficial que recoge INFORMACCIN indica que hubo 2,7 millones de pernoctaciones entre 1,4 millones de turistas, con un ndice de 1,91 das por turista. 188 Remy Leroux Monet, Perfil del Mercado Turstico Emisor Europeo, en www.acepesa.or.cr/perfil.htm#3 189 En INFORMACCIN, www.informaccion.com/turismo/turiini.htm 190 Carlos Ziga, Presidente de la Cmana Nacional de Turismo del Per, 040102, en www.elcomercioperu.com.pe 191 Congresista por el APRA (20012006), Proyecto de Ley 0214 sobre Ley de Rentas de Aduanas, en www.asesor.com.pe/teleley/Proyectot/proyecto0214.htm 192 Congreso de la Repblica, Archivo Digital, Decreto Ley N 11008, Art. 1, en www.congreso.gob.pe 193 Congreso de la Repblica, Archivo Digital, Ley N 24017, en www.congreso.gob.pe 194 Congreso de la Repblica, Archivo Digital, Ley N 27613, en www.congreso.gob.pe 195 Superintendencia Nacional de Aduanas SUNAD, Transparencia, Organizacin, en www.aduanet.gob.pe 196 Tal es el monto que corresponde al 20 % del Fondo Educativo que prevee la ley, que a su vez es el 10 % del monto del canon, que el ao 2000 se elev a la suma de 38,8 millones de dlares (en Proyecto de Ley 0214, www.congreso.gob.pe) 197 En Proyecto de Ley 0214, www.congreso.gob.pe 198 En Proyecto de Ley 0214, www.congreso.gob.pe 199 Superintendencia Nacional de Aduanas del Per SUNAD, en Instituto Nacional de Estadstica e Informtica INEI, www.inei.gob.pe 200 Ministerio de Economa y Finanzas MEF, Carta de Intencin con el Fondo Monetario Internacional 2002 2003, en www.mef.gob.pe 201 Para el caso de los presupuestos estatales, a fin de hacer consistentes las cifras, estamos considerando los presupuestos de egresos que, como se sabe, se financian con tributos, ingresos por privatizaciones y endeudamiento externo. Y, especficamente, estamos asumiendo 10 000 y 17 600 millones de dlares para el Per y Chile, respectivamente. 202 En el ejercicio se est considerando arbitrariamente que el ntegro de cada presupuesto se financia con recursos internos sin endeudamiento. 203 Ministerio de Economa y Finanzas, Carta de Intencin con el Fondo Monetario Internacional 20022003, en www.mef.gob.pe
204 Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria SUNAT, Estadsticas, en www.sunat.gob.pe 205 Ministerio de Economa y Finanzas, Distribucin del Fondo de Compesacin Municipal 2001, y Presupuesto 2002, en www.mef.gob.pe 206 Constitucin Poltica del Per, 1993. Ttulo IV: De la Estructura del Estado: Captulo I, Poder Legislativo; Captulo IV, Poder Ejecutivo; y Captulo VIII, Poder Judicial. 207 Constitucin Poltica del Per, 1993. Captulo XIII. 208 Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transportes de Uso Pblico OSITRAN, en www.ositran.gob.pe 209 ESSALUD, en www.essalud.sld.pe 210 Segn declar en el Congreso, Rafael Villegas, Presidente Ejecutivo de ESSALUD, 280202. 211 SEDAPAL, en www.sedapal.com.pe 212 Gobierno de Chile, Presidencia de la Repblica, Dotacin efectiva del personal civil del Gobierno Central al 21 de mayo de 2000. 213 Ministerio de Economa y Finanzas, Proyecto del Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2002, Distribucin Institucional del Egreso por Grupo Genrico de Gasto, en www.mef.gob.pe Salvo indicacin en contrario, toda la informacin que se presenta en adelante proviene de esta fuente. 214 No incluye inversiones financieras, servicio de deuda ni reserva de contingencia 215 El nombre completo es Ministerio de Industria, Turismo, Integracin y Negociaciones Comerciales Internacionales. 216 El nombre completo es Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual. 217 El nombre completo es Programa de Apoyo al Repoblamiento y Desarrollo de Zonas de Emergencia. 218 ESSALUD, en www.essalud.sld.pe Este es el nico caso en que, en extraa no publicacin de la cifra correspondiente a egresos, la cifra anotada es la de sus Ingresos por Aportaciones, pero de 1999, cuya memoria es la nica que aparece en INTERNET (270202). Y, como est dicho, el nmero de sus trabajadores corresponde al ao 2002. 219 Banco Central de Reserva del Per, Estados Financieros 2000, en www.bcrp.gob.pe 220 Comisin de Promocin de la Inversin Privada COPRI. No publica sus estados financieros ((270202). 221 Pgina web no accesible (270202). 222 Organismo Supervisor de la Inversin en Energa OSINERG (www.osinerg.org.pe). Pgina web de la Memoria 2000 no accesible en la fecha de revisin (270202). 223 Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transportes de Uso Pblico OSITRAN, Presupuesto 2002, en www.ositran.gob.pe 224 Organismo Supervisor de la Inversin Privada en Telecomunicaciones OSIPTEL, Resultados 2001, en www.osiptel.gob.pe 225 Resulta inslito que la Superintendencia de Banca y Seguros (y Sistemas Privados de Pensiones), publicando en su pgina web los estados financieros de mltiples intituciones privadas y pblicas, no publique en cambio los suyos (270202) 226 Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria SUNAT, Resultados 2001, en www.sunat.gob.pe 227 Superintendencia Nacional de Aduanas SUNAD, Resultados 2001, en www.aduanet.gob.pe 228 Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento SUNASS, Resultados 2000, en www.sunass.gob.pe 229 Como podr apreciarse en cada una de las notas siguientes, lamentablemente la informacin que publican las distintas entidades no es rigurosamente consistente entre s. No obstante, resulta til para dar una idea aproximada del orden de magnitud del movimiento de las empresas. 230 Banco de la Nacin BN (www.bn.com.pe), Estados Financieros 2000, Gastos de Personal y Operacin, en Superintendencia de Banca y Seguros (y Sistemas Privados de Pensiones), en www.sbs.gob.pe 231 Los estados financieros del Banco de Materiales no aparecen en la pgina web de la Superintendencia de Banca y Seguros (y Sistemas Privados de Pensiones), en www.sbs.gob.pe 232 Corporacin Financiera de Desarrollo SA COFIDE (www.cofide.com.pe), Gastos de Personal y Administracin, Estados Financieros 2001, en Superintendencia de Banca y Seguros (y Sistemas Privados de Pensiones), en www.sbs.gob.pe 233 ELECTROPER SA, 1999, Gastos de Administracin y Ventas, y Ventas, en www.electroperu.com.pe
234 Petroleos del Per SA PETROPER, Gastos de Personal y de Ventas, Memoria 2000, en www.petroperu.com 235 SEDAPAL, 2000, en www.sedapal.com.pe 236 Ministerio de Economa y Finanzas, Proyecto del Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2002, Distribucin Institucional del Egreso por Fuentes de Financiamiento, en www.mef.gob.pe 237 El Comercio, Gobierno plantea pacto nacional de cinco puntos a largo plazo. Participarn varios consejeros internacionales y Transparencia, Lima, 010302, p. A1. El Comercio, Toledo invita al dilogo, en carta abierta a todos los peruanos, Lima, 30302, p. A7. 238 Ministerio de Economa y Finanzas, Proyecto del Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2002, Distribucin Institucional del Egreso por Grupo Genrico de Gasto, Anexos 3A y 3B, en www.mef.gob.pe
ndice de Grficos
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 Criterio de delimitacin de activos en distritos rurales . . . . . . . . . . . . . . . . . Criterio de delimitacin de activos en distritos rurales / Casos . . . . . . . . . . . Fondo de Compensacin Municipal 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 aos de produccin minera en el Per . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Exportaciones pesqueras / Valor actualizado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Proyeccin de ingresos del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Produccin de petrleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Energa elctrica vendida y facturacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Evolucin del consumo residencial promedio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Per Chile: comparacin de la realidad elctrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Coeficientes de electrificacin (%) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sistema elctrico 2000 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oleoducto Nor Peruano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 aos de produccin minera / Proyeccin al 2021 . . . . . . . . . . . . . . . . . . Exportaciones pesqueras / Proyeccin al 2021 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Proceso de urbanizacin / Per Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Concentracin poblacional y PBI, Colombia, Per y Chile . . . . . . . . . . . . . PBI Agropecuarioforestal / Per y Chile y per capita agropecuarioforestal % PBI Agropecuarioforestal sobre PBI Total . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Superficies cultivadas de principales cultivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Caa de azcar / Superficie cultivada y produccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Estructura de la propiedad agraria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Algodn: impacto del Fenmeno ocanoatmosfrico del Pacfico Sur . . . . PBI Agropecuarioforestal: impacto del Fen. ocanoatmosf. del Pac. Sur . Inversin en Sector Agropecuarioforestal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Equipamiento agrcola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ingesta de caloras y protenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Balanza comercial agropecuaria: valores y tendencias . . . . . . . . . . . . . . . . . Consumo de papa y arroz por habitante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Arroz: produccin + importacin = consumo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Trigo: produccin + importacin / Per Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Produccin de carnes (produccin y produccin por habitante) . . . . . . . . . . Produccin y stock agropecuaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Maz: consumo y Produccin vs. Importacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Maz: Per Brasil, Rendimientos por hectrea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Per: extraccin pesquera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Consumo interno de harina de pescado e importacin de maz . . . . . . . . . . Per China: extraccin pesquera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Per: consumo interno de pescado (fresco, congelado, enlatado, etc.) . . . . . 10 10 20 41 44 51 59 69 70 71 74 79 80 84 86 89 89 90 91 92 94 96 98 100 107 108 110 111 113 113 115 116 117 118 119 120 121 121 122
40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68
Consumo per capita de pescado y derivados (varios pases) . . . . . . . . . . . . . Per: exportaciones silvoagropecuarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Exportaciones silvoagroperuarias y proyeccin al 2021 . . . . . . . . . . . . . . . Flujos tursticos al Per . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Turismo receptivo en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das de pernoctacin por turista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Turistas por habitante (varios pases) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Proyecciones de turismo receptivo en el Per . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Importaciones: Per y Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Recaudacin en aduanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Importaciones por aduana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Per: exportaciones por aduana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Chile: exportaciones por regin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Importaciones: Per y Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Per: importaciones que debieron darse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Proyeccin de importaciones por habitante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Metas de importacion, Lima Regiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Canon proyectados 2002 2021 y valor de la produccin y los servicios . . . Evolucin del canon 2002 2021 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Alternativas de incremento del PBI per capita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Proyecciones de evolucin del Presupuesto Estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Metas de reestructuracin del Presupuesto Estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Metas de evolucin de los Presupuestos Regionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Propuesta del Mef para la distribucin del canon minero 2002 . . . . . . . . . . Recaudacin fiscal por tipo de impuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Recaudacin total de impuestos, Lima vs. Provincias . . . . . . . . . . . . . . . . . Cronograma general de Reestructuracin y Descentralizacin del Estado . . Propuesta de evolucin del Presupuesto Estatal 2003 2020 . . . . . . . . . . . . Cronograma Especfico de Reestructuracin y Descentralizacin . . . . . . . . Detalles del cronograma (1) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Detalles del cronograma (2) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
123 126 128 129 129 136 137 138 143 143 143 144 144 145 145 145 148 149 150 153 155 156 157 160 161 167 191 202 204 205 206
Hganos llegar sus crticas y sugerencias a
klauer@nuevahistoria.com nuevahistoria@terra.com.pe

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Alfonso

1 edicin / Marzo, 2002 / Lima Per

Reservados todos los derechos.

Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 3

Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 4

Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 5

Recursos presupuestales regionales

Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 7

Recursos presupuestales municipales

Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 8

Definicin de competencias sobre activos comunes

Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 9

Criterio de delimitacin de activos en distritos rurales

Lmite geogrfico del distrito

Criterio de delimitacin de activos en distritos rurales / Casos

Lmite geogrfico del distrito

Lmite geogrfico del distrito

Caso III Dentro del activo regional

Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 10

Inversin: sustento de los recursos a distribuir

Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 11

Identidad inversin > beneficios

Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 13

Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 16

Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 17

Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 19

Fondo de Compensacin Municipal 2002

Beneficios a distribuir y redistribuir

Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 22

Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 23

Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 28

Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 30

Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 31

Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 32

Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 33

Empresas petroleras A B 250,0 100,0 33,3 10,0 45,0 18,0

25,0 3,3 1,0 5,5

Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 34

Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 35

Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 36

Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 37

Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 38

Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 39

22 192 1 139 5 096 14 547 17 156 5 054 17 418 82 602

Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 40

100 aos de produccin minera en el Per

Cobre (Miles deTon)

1900 300 200 100

Plomo (Miles deTon)

1900 1 000 750 500 250

Zinc (Miles deTon)

1900 12 000 9 000 6 000 3 000

Hierro (Miles deTon)

1900 3 000 2 000 1 000

Plata (Miles deKg)

1900 150 100 50

Oro (Miles deKg)

Descentralizacin y Economa / Alfonso Klauer / 41

Lanas Algodn Salitre

1834 1835 1833

1840 1840 1840

6,7 4,9 16,6

108,0 30,6 135,3

Y, complementariamente, los volmenes en toneladas de los siguientes productos 19: