Una Proposta Di Legge in Materia Di Immigrazione e Asilio

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Tavolo sull’Asilo

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Per una futura legge organica in materia di asilo

La necessità di una legge organica

L’Italia è l’unico Paese dell’Unione Europea nel quale una materia così importante comequella dell’asilo non è ancora disciplinata in maniera organica. La mancanza di una leggeorganica in materia di asilo comporta, sotto vari profili, gravi difficoltà non solo per irichiedenti asilo e rifugiati, ma anche per gli stessi operatori chiamati ad applicare unanormativa lacunosa e talvolta contraddittoria.

Gli standard internazionali

Una legge organica in materia di asilo dovrebbe essere inserita nel contesto più ampio dellanormativa sugli stranieri in generale ed altresì riflettere gli obblighi internazionali assuntidall’Italia in base

inter alia

alla Convenzione di Ginevra del 1951 relativa allo status dirifugiato ed alla Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertàfondamentali.

La Consulta sull’Asilo

Ai fini di disporre di adeguate strutture per la futura applicazione di tale normativa e di unefficace sistema di monitoraggio, capace di valutare l’efficienza e l’adeguatezza del sistema ese necessario formulare proposte per ulteriori miglioramenti, sia legislativi che pratici, siritiene opportuna la creazione di una Consulta sull’Asilo, composta dai principali attori,istituzionali e non, operanti nel settore dell’asilo.In particolare, alla Consulta sull’asilo dovrebbero partecipare rappresentanti dellaCommissione Nazionale sul diritto d’asilo, di UNHCR, ANCI-UPI e Servizio Centrale,nonché degli enti di tutela con provata esperienza a livello nazionale nella protezione eaccoglienza di richiedenti asilo, titolari di protezione umanitaria e rifugiati.La Consulta sull’Asilo dovrebbe avere compiti specifici, da disciplinarsi nella legge organica,come il monitoraggio della procedura d’asilo e degli standard di accoglienza. La Consultadovrebbe inoltre essere chiamata ad esprimere proposte per l’adozione di interventi ediniziative di cui alla legge organica e pareri su iniziative e provvedimenti formulati dalgoverno nel settore dell’asilo.

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Ai lavori del Tavolo, promossi dall’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR), hanno partecipato: Associazione Nazionale dei Comuni Italiani (ANCI) – Servizio Centrale del Sistema di Protezione per Richiedenti Asilo e Rifugiati, ARCI, Caritas, Casa dei Diritti Sociali/Focus, Centro Astalli/JRS, Comunità diSant’Egidio, Consiglio Italiano per i Rifugiati (CIR), Consorzio Italiano di Solidarietà (ICS), Servizio Rifugiati eMigranti - Federazione delle Chiese Evangeliche in Italia, Medici Senza Frontiere (MSF), Senzaconfine,Servizio Sociale Internazionale - in collaborazione con Amnesty International.

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Il dettato Costituzionale

L’articolo 10, terzo comma della Costituzione italiana recita testualmente

:“Lo straniero, al quale sia impedito nel suo Paese l’esercizio delle libertà democratiche garantite dallaCostituzione Italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge

.” Questa legge, fino ad oggi, non è stata approvata.Tale legge dovrà specificare, in maniera analitica, a fianco della categoria di chi chiede edottiene il riconoscimento dello status di rifugiato, i requisiti soggettivi del richiedente asilocostituzionale e cioè di “colui al quale è impedito l’effettivo esercizio delle libertàdemocratiche garantite dalla Costituzione italiana”, le modalità per procedereall’accertamento di tale status e la situazione giuridica successiva al riconoscimento del dirittod’asilo.Con sentenza n. 4674/97 del 12 dicembre 1996 la Corte di Cassazione ha stabilito che“

l’art.10, terzo comma, Cost., attribuisce direttamente allo straniero il quale si trovi nella situazione descritta da tale norma un vero e proprio diritto soggettivo all’ottenimentodell’asilo

”, attribuendo al giudice ordinario la competenza a decidere sulla concessione deldiritto di asilo ai sensi della Costituzione, anche in assenza di una legge di applicazione. Nellastessa sentenza la Corte ha anche espresso un implicito invito, rivolto al legislatore, ademanare una legge di implementazione del dettato costituzionale che “

specifichi le condizionidi esercizio e le modalità di godimento”

del diritto di asilo. Appare quindi imperativo, dopoquasi 60 anni di inerzia legislativa, nel contesto di una legge organica in materia di asilo, dare piena applicazione al dettato costituzionale.La nuova norma organica dovrà pertanto prevedere chi ha diritto di asilo nel territorio dellaRepubblica italiana, definendo i diritti specifici legati ai rispettivi status:a) lo straniero al quale sia impedito, nel paese di origine o, nel caso di apolide, di residenzaabituale, l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana b) lo straniero o l'apolide al quale sia riconosciuto lo status di rifugiato previsto dallaConvenzione relativa allo statuto dei rifugiati firmata a Ginevra il 28 luglio 1951, resaesecutiva con la legge 24 luglio 1954, n. 722, di seguito denominata «Convenzione diGinevra», e dal protocollo relativo allo status dei rifugiati, adottato a New York il 31 gennaio1967 e reso esecutivo con la legge 14 febbraio 1970, n. 95.

Lo status di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra del 1951

La Convenzione del 1951, con il suo Protocollo di New York del 1967, rimane il piùimportante punto di riferimento del sistema internazionale di protezione dei rifugiati. Lacentralità e l’importanza della Convenzione del 1951 è stata varie volte ribadita anchenell’ambito dell’Unione Europea, ad esempio durante il vertice di Tampere nel 1999 e, piùrecentemente, nel contesto del

“programma dell’Aia”

del novembre 2004, ove si auspica una“

piena ed inclusiva applicazione

” della Convenzione.

3In questo spirito, la futura normativa ed i rispettivi dispositivi applicativi dovrebbero dareattuazione alla Convenzione del 1951 tenendo conto degli sviluppi politico-sociali alla basedella migrazione forzata, ampliando, ove necessario, il concetto di persecuzione anche oltregli standard minimi previsti dalla Direttiva 2004/83/CE del 29 aprile 2004 sulla qualifica dirifugiato e la protezione sussidiaria. Questa direttiva, peraltro, contempla la persecuzione da parte di agenti non statali tra le cause di riconoscimento dello status di rifugiato: una futuranormativa organica dovrebbe prevedere espressamente l’applicazione di tale interpretazioneche riconosce protezione a persone perseguitate da entità diverse dallo Stato qualora lesuddette entità detengano un effettivo controllo del territorio oppure lo Stato non possa o nonvoglia intervenire al fine di far cessare la persecuzione.

La protezione sussidiaria

Attualmente lo status di coloro che non hanno i requisiti per essere riconosciuti rifugiati aisensi dell’articolo 1 della Convenzione di Ginevra, ma che nondimeno necessitano una protezione (la cosiddetta protezione “sussidiaria”, “complementare” o “umanitaria”), adesempio in base alla Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e dellelibertà fondamentali del 1950, non è definito in modo esplicito. Inoltre, nella prassi, si èregistrato il rischio che in alcuni casi la protezione umanitaria venga riconosciuta a personeche potrebbero essere considerate rifugiati a tutti gli effetti.In virtù del fatto che anche le persone che hanno ottenuto soltanto una forma sussidiaria di protezione spesso si trovano nel paese di asilo in una situazione analoga, se non identica, aquella dei rifugiati riconosciuti ai sensi della Convenzione, gli standard di trattamento previsti per i due status dovrebbero essere, per quanto possibile, similari.La futura legge dovrà quindi definire i fondamenti per il riconoscimento della protezionesussidiaria, che dovranno riferirsi al rischio di un “danno grave” per la vita, per i dirittifondamentali e per la salute, di trattamenti inumani e degradanti e di violenze generalizzate, e potranno anche ricomprendere cause legate a catastrofi naturali. Tale normativa dovrà inoltredefinire lo status giuridico del titolare di protezione sussidiaria, considerando il diritto alla protezione sussidiaria quale diritto soggettivo. Ai titolari di protezione umanitaria dovràessere riconosciuto il diritto al ricongiungimento familiare godendo delle stesse facilitazioni previste per i rifugiati e la concreta possibilità di conversione del titolo di soggiorno in lavoroo studio, una volta cessata la necessità di tale protezione.

Il principio di non-refoulement

Il principio di non-refoulement è sancito dall’articolo 33 della Convenzione del 1951,secondo il quale “

Nessuno Stato contraente potrà espellere o respingere (refouler) - in nessunmodo - un rifugiato verso le frontiere dei luoghi ove la sua vita o la sua libertà sarebberominacciate a causa della sua razza, della sua religione, della sua nazionalità, della suaappartenenza ad una determinata categoria sociale o delle sue opinioni politiche.”

Questo principio è inoltre contenuto nell’articolo 3 della nella Convenzione delle Nazioni Unitecontro la tortura, così come è implicito nell’articolo 3 della Convenzione Europea per lasalvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. Tale articolo sancisce infatti il

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