Manual de metode folosite n planificarea politicilor publice i evaluarea impactului

Bucureti 2006

Autorii acestui manual sunt specialiti n administraia public din Republica Letonia, care au participat la Proiectul Phare Twinning al Uniunii Europene pentru Consolidarea capacitii instituionale a Guvernului Romniei de a gestiona i coordona politicile publice i procesul decizional (RO2003/IB/OT-10): Sandra Briggs Baiba Petersone Karlis Smits

Publicarea acestui manual a fost finanat de Uniunea European prin Proiectul Phare Twinning RO2003/IB/OT-10.

Secretariatul General al Guvernului Romniei

Cuprins
Prefa I. Prezentare general a procesului de planificare a politicilor publice i evaluare a impactului 1. Descrierea general a procesului de planificare a politicilor publice 2. Principii de baz ale procesului de evaluare a impactului politicilor publice 3. Criteriile, dimensiunile i anvergura procesului de planificare a politicilor publice i evaluare a impactului 4. Practica internaional n domeniul evalurii impactului politicilor publice II. Metode folosite n procesul de formulare a politicilor publice 1. Prezentare general a metodelor calitative de analiz a politicilor publice 2. Metode calitative de analiz a problemelor de politici publice Interviul Brainstorming Focus grupuri Studiul de caz Analiza SWOT Metoda arborelui problemei Diagrama os de pete 3. Definirea obiectivelor, rezultatelor politicii publice i rezultatelor concrete ale aciunilor Dou abordri diferite n formularea obiectivelor Msurarea rezultatelor politicii publice i rezultatelor concrete ale aciunilor 4. Colectarea i analiza datelor Clasificarea datelor Date primare i secundare Date cantitative i calitative Rolul statisticii n analiza datelor Msurarea tendinei centrale Msurarea dispersiei Corelarea Regresia 5. Identificarea alternativelor Principii generale de identificare a alternativelor 13 20 21 23

27 27 30 30 32 33 34 35 40 42 44 44 49 51 51 52 53 54 55 56 56 56 57 58

Tipuri de instrumente de politici publice Metode de identificare a alternativelor Brainstorming pentru definirea alternativelor Metodele folosite de experi Analogia Benchmarking Investigaia rapid 6. Selectarea alternativelor n vederea evalurii Procesul de gndire n selectarea alternativelor Criteriile de selecie a alternativelor 7. Modelarea alternativelor. Metode de prognoz. Modelarea Metoda scenariului Descrierea general a metodelor factografice Descrierea general a metodelor folosite de experi 8. Metode calitative de evaluare a alternativelor Analiza SWOT Analiza multicriterial Sistematizarea lexicografic Alternative nedominante Metoda matriceal Pilotarea ca metod de evaluare a alternativelor Prezentarea evalurii alternativelor 9. Metode cantitative de evaluare a alternativelor Identificarea costurilor Costuri financiare Costuri economice Identificarea beneficiilor Clasificarea beneficiilor Msurarea beneficiilor Metode de calculare a valorii beneficiilor Metoda de stabilire a disponibilitii de a plti Metoda hedonist Analiza cost beneficiu Principiile eficienei economice Aspecte tehnice ale analizei cost-beneficiu Analiza cost-eficacitate Evaluarea riscurilor i incertitudinilor Risc, probabilitate i incertitudine Analiza de risc Analiza senzitivitii Analiza pe baz de scenarii

60 62 63 64 64 65 65 66 67 67 69 70 72 72 76 77 78 78 79 80 80 81 82 82 82 83 92 97 97 98 99 99 100 101 101 102 102 110 113 114 117 117

III. Implementarea, monitorizarea i evaluarea politicilor publice 1. Planificarea implementrii politicilor publice Metoda Gantt Analiza drumului critic Metoda tabelului cu scoruri ponderate 2. Monitorizarea i evaluarea politicilor publice IV. Anexe Anexa 1. Caz: O procedur de nmatriculare durabil, mai simpl, mai sigur, mai performant Anexa 2. Caz: Propunerea de politic public Eliminarea deficienelor de elaborare a Proiectului Tinerilor Profesioniti Anexa 3. Caz: Consumul de alcool i externalitile Anexa 4. Caz: Analiza cost-beneficiu pentru legea privind portul ctii de protecie pentru motocicliti n Italia Anexa 5. Caz: Analiza de senzitivitate ulterioar analizei cost-beneficiu Anexa 6. Caz: Evaluarea alternativelor pentru politica public Salariul i factorii care l influeneaz Anexa 7. Caz: Impactul creterii impozitului pe venitul microntreprinderilor de la 1,5% la 3% V. Bibliografie Index

119 119 121 122 123 131 139 139 147 157 159 163 166 172

188 192

Prefa
Cultura evalurii n cadrul instituiilor guvernamentale a nceput s se manifeste la nivelul guvernelor din Europa odat cu sporirea interesului pentru mbuntirea calitii reglementrii n contextul larg creat de necesitatea respectrii standardelor obligatorii din punct de vedere al bunei guvernri. Evaluarea impactului politicilor publice este n prezent reglementat prin regulile de procedur ale guvernelor din majoritatea rilor Uniunii Europene. rile din Europa Central i de Est, n special cele care au devenit recent membre ale Uniunii Europene, au adoptat aceeai atitudine cu privire la evaluarea politicilor guvernamentale i au iniiat reguli, proceduri sau sisteme de evaluare al cror scop este acela de a soluiona problema mbuntirii calitii reglementrilor emise de propriile guverne. Dat fiind c nu exist prevederi n aquis-ul comunitar cu privire la standardele de calitate n materie de reglementri, iniiativele diferitelor guverne au de obicei la baz structura specific a guvernelor i cultura proprie n materie de administraie public. Cu toate acestea, trstura comun a guvernelor din Europa este voina politic de a mbunti fundamentarea politicilor publice prin proceduri bine stabilite care vizeaz, printre altele, asigurarea cadrului necesar desfurrii unor activiti de dezvoltare a capacitii de a prognoza consecinele msurilor iniiate. n acest context, n ultimii ani, Guvernul Romniei, prin intermediul Secretariatului General al Guvernului, a iniiat mai multe msuri n scopul de a reforma sistemul de formulare a politicilor publice la nivelul centrului guvernului. Aceste msuri vizau sporirea capacitii instituiilor guvernamentale de a elabora i fundamenta iniiative de politici publice. Scopul acestui demers a fost n principal acela de a modifica modul n care sunt evaluate iniiativele guvernamentale, prin introducerea unui format standard de document de politic public numit Propunere de Politic Public care s poat fi folosit ca instrument n procesul decizional la nivelul instituiilor guvernamentale. Aceast iniiativ, aprobat prin Hotrrea de Guvern nr. 775/2005, a fost nsoit de aceea a nfiinrii Unitilor de Politici Publice la nivelul tuturor ministerelor. Rolul acestor uniti este n principal acela de a menine un anumit nivel de calitate a iniiativelor de politici publice conform standardelor stabilite prin aceast Hotrre. Acest nivel de calitate vizeaz modul n care este fundamentat politica i mai ales importana acordat evalurii impactului posibil al alternativelor identificate pentru o politic public. La nceput, aceast iniiativ a fost considerat a fi o msur birocratic a centrului guvernului care va ngreuna activitatea instituiilor administraiei publice centrale prin creterea timpului alocat pregtirii noilor iniiative de politici publice. De fapt, sursele nevoii de evaluare a impactului politicilor publice sunt diferite, toate ns avnd legtur cu eficiena guvernului. Treptat, evaluarea impactului a nceput s fie considerat un instrument util de politici publice aflat la dispoziia administraiei publice, care, dac este efectuat corect, reduce perioada implementrii, sporete gradul de predictibilitate i eficien al guvernrii i permite participarea societii civile la procesul decizional.

La fel ca i n cazul altor iniiative ale guvernului n acest domeniu, Secretariatul General al Guvernului a elaborat prin intermediul Unitii de Politici Publice un manual de completare a Propunerilor de Politici Publice adresat instituiilor guvernamentale. Scopul acestui manual era acela de a oferi scurte descrieri i o imagine de ansamblu asupra metodelor ce pot fi folosite pentru a completa Propunerea de Politic Public ca document oficial de politic public folosit n procesul decizional la nivelul ministerelor i al instituiilor guvernamentale. Limitele acestui manual constau n volumul de informaii i nivelul de detaliu asupra analizei politicii publice realizat nainte, n timpul i dup implementare. n urma discuiilor i consultrilor ulterioare cu ministerele dar i cu ali factori implicai, Secretariatul General al Guvernului a luat decizia de a prezenta mai n detaliu tehnicile i metodele folosite n ntregul proces de formulare a politicilor publice. Aceast decizie reprezint n acelai timp o consecin a recentei aprobri a Strategiei pentru mbuntirea sistemului de elaborare a politicilor publice la nivelul administraiei centrale adoptat prin Hotrrea de Guvern nr. 870 din 24.07.2006. n afara acestei situaii care sugereaz c la nivelul instituiilor guvernamentale exist un interes sporit pentru activitile de evaluare, o serie de rapoarte realizate de organizaii internaionale au formulat concluzii cu privire la nevoia de a introduce o abordare de tip evaluativ n cadrul activitilor curente ale instituiei guvernamentale. n raportul de monitorizare a progreselor nregistrate de Romnia spre aderarea la Uniunea European, publicat pe 25 mai anul acesta, necesitatea unei mai bune fundamentri a fost menionat n forma urmtoare: n ceea ce privete elaborarea politicilor, legislaia este nc trimis Parlamentului fr o evaluare a tuturor implicaiilor sau a capacitii administrative necesare pentru a o pune n aplicare. ()n general, evaluarea impactului nu este solid. Acelai interes pentru cultura evalurii la nivelul administraiei din Romnia este artat de rapoartele elaborate de SIGMA pentru Comisia European.

Coninutul i scopul manualului

Scopul acestui manual este acela de a-i ajuta pe specialitii i pe funcionarii publici implicai n procesul de formulare a politicilor n cadrul ministerelor i al altor instituii guvernamentale, prin descrierea unor tehnici i metode folosite n procesul de formulare a politicilor publice. Manualul poate fi folosit i de ctre organizaiile non-guvernamentale implicate n procesul de elaborare i consultare a iniiativelor de politici publice, precum i de ctre studeni ai instituiilor de nvmnt superior ce urmeaz cursuri n domeniul analizei politicilor publice. Metodele i tehnicile prezentate n acest manual sunt utile la elaborarea documentelor de politici publice conform reglementrilor n vigoare privitoare la procedurile la nivel guvernamental (reguli de procedur). Manualul i propune s ating urmtoarele scopuri: - mbuntirea capacitii de planificare i evaluare a politicilor n cadrul departamentelor instituiilor guvernamentale; - Sprijinirea funcionarilor publici i a specialitilor responsabili cu elaborarea

documentelor de politici (Strategii, Propuneri de Politici Publice sau Planuri) oferind informaii cu privire la coninutul metodelor i tehnicilor des folosite n procesul de formulare de politici publice; - Sprijin oferit n domeniul evalurii impactului proiectelor de acte normative care reprezint o cerin a noilor reglementri cu privire la fundamentarea proiectelor de acte normative; - mbuntirea calitii deciziilor n materie de politici publice prin mbuntirea instrumentelor folosite la fundamentarea politicilor care fac obiectul unei decizii.

Structura
Manualul este mprit n trei capitole. Primul capitol reprezint partea introductiv a manualului i prezint concepte, principii i diferite tipuri de evaluare a impactului. Cel de-al doilea capitol, care reprezint i partea cea mai consistent a acestui manual, conine descrieri i exemple care ilustreaz cele mai importante metode i tehnici care se folosesc de obicei pentru evaluarea iniiativelor de politici publice la nivelul instituiilor guvernamentale. Descrierea metodelor i tehnicilor incluse n manual are menirea de a folosi n principal la fundamentarea politicilor i mai puin la evaluarea proiectelor1, care reprezint un domeniu foarte exact din punct de vedere al impactului i al rezultatelor. n cazul proiectelor, impactul este mai uor de evaluat, dat fiind c obiectivele vizate sunt foarte specifice. Metodele folosite n analiza politicilor publice sunt prezentate n ordinea etapelor principale ale ciclului politicii publice. Coninutul este alctuit de aa manier nct s corespund prevederilor Strategiei pentru mbuntirea sistemului de elaborare de a politicilor publice la nivelul administraiei centrale precum i reglementrilor cu privire la evaluarea iniiativelor de politici, la evaluarea impactului proiectelor de acte normative precum i altor reglementri emise de guvern. Cel de-al treilea capitol este dedicat monitorizrii i evalurii politicilor publice. Anexele acestui manual conin cazuri concrete care ilustreaz aplicarea practic a diferitelor metode de analiz a politicilor publice. De asemenea, sunt anexate manualului un index al termenilor utilizai, precum i o scurt bibliografie a publicaiilor referitoare la principalele metodele de analiz a politicilor publice. Acest manual a fost realizat de echipa format din specialiti ai Unitii de Politici Publice din cadrul Secretariatului General al Guvernului i ai Cancelariei de Stat a Republicii Letonia n cadrul Proiectului Phare Twinning nr. RO2003-IB-OT-10 pentru Consolidarea capacitii instituionale a Guvernului Romniei de a gestiona i coordona politicile publice i procesul decizional.

Evaluarea programelor UE trebuie s respecte anumite proceduri specifice.

10

Mulumiri
Responsabilitatea pentru coninutul acestei publicaii i pentru eventualele greeli aparine autorilor. Opiniile exprimate n aceast lucrare nu reflect poziia oficial a Secretariatului General al Guvernului i nici a instituiilor administraiei publice din Romnia. Suntem contieni de imposibilitatea de a acoperi toate aspectele necesare legate de planificarea politicilor publice i evaluarea impactului ntr-o singur lucrare pregtit ntr-o perioad scurt de timp. Cu toate acestea, sperm c acest manual va contribui la dezvoltarea cunotinelor si abilitilor specialitilor din administraia public care se ocup de politicile publice i i va ncuraja s caute i alte informaii, metodologii i abordri legate de acest domeniu. Am fost ajutai la pregtirea acestui manual de ctre colegii din Unitatea de Politici Publice din cadrul Secretariatul General al Guvernului Romniei, dar i de colegi din ministerele de linie care au participat la seminariile pregtitoare cu privire la evaluarea impactului i care au contribuit cu materiale i expertiz la dezvoltarea unei culturi a politicilor publice n cadrul administraiei romneti. Adresm mulumiri speciale urmtorilor colegi care au susinut n cadrul seminariilor noastre prezentri cu privire la cazuri concrete de politici publice elaborate n ministerele din Romnia: domnului Mircea Crlan, manager public, Direcia Avizare Acte Normative, Ministerul Justiiei, doamnei Violeta Vla, expert, UCRAP, Ministerul Administraiei i Internelor, domnului Costin Lianu, Director General, Direcia General Promovare Export, Ministerul Economiei i Comerului, precum i doamnei Elena Moldoveanu, Ministerul Mediului i Gospodririi Apelor. De asemenea, adresm mulumiri speciale domnului Drago Pslaru, coordonator n cadrul Proiectului Phare RO2003/005-551.02.03 mbuntirea capacitii de analiz, prognoz macroeconomic i elaborare de politici economice pentru Comisia Naional de Prognoz, Ministerul Economiei i Comerului i Cabinetul Primului Ministru, gestionat de ctre Centrul Romn de Politici Economice, pentru contribuia la acest manual cu studiul de caz asupra politicii publice referitoare la creterea impozitului pe venitul microntreprinderilor. Dorim, de asemenea, s adresm mulumiri speciale doamnei Una Klapkalne, Lider de Proiect din partea Republicii Letonia, i domnioarei Anca Ghinea, consilier n cadrul Unitii de Politici Publice a Secretariatului General al Guvernului, pentru comentariile detaliate, sugestiile profesioniste i ntreaga lor contribuie la pregtirea acestui manual. Dorim s transmitem mulumirile noastre domnului Victor Giosan, Secretar de Stat n cadrul Secretariatului General al Guvernului, pentru sprijinul i inspiraia oferite n cursul coordonrii procesului de reform i dezvoltare a sistemului de politici publice din Romnia. De asemenea, mulumim pentru sprijinul oferit domnului Florin Bondar, expert principal n cadrul Unitii de Politici Publice a Secretariatului General al Guvernului, i specialitilor letoni Martins Krievins i Valerijs Sturis, care au elaborat anumite seciuni ale acestei lucrri. Mulumim i colegilor Sirpa Kekkonen i Markku Harrinvirta din cadrul Cabinetului

11

Primului Ministru al Finlandei, precum i domnului Jacopo Torriti din cadrul Cabinetului Primului Ministru al Marii Britanii, pentru asistena i informaiile oferite cu privire la experiena Finlandei i Marii Britanii n domeniul formulrii politicilor guvernamentale. Dorim s adresm mulumiri speciale traductoarelor Mihaela Chiorean i Diana Filoti pentru naltul profesionalism i minuiozitatea dovedite n timpul elaborrii acestei lucrri. i mulumim, de asemeni, asistentei noastre de proiect, Alina Nicolescu, pentru acurateea i energia de care a dat dovad pe parcursul ntregului proces de pregtire a versiunii finale n limba romn i publicare a acestui manual. Autorii

12

I. Prezentare general a procesului de planificare a politicilor publice i evaluare a impactului

1. Descrierea general a procesului de planificare a politicilor publice

Concepte de baz
Exist o serie de concepte care au un sens asemntor i care sunt folosite pentru a desemna procesul de identificare a soluiilor la problemele de dezvoltare socioeconomic precum i n contextul procesului decizional. Acestea sunt: analiza politicilor publice, planificarea i formularea politicilor publice, evaluarea impactului politicilor publice i, parial, politici bazate pe dovezi, etc. Unii dintre autori fac diferena ntre aceste concepte, plasndu-le n etape diferite ale procesului politicilor publice sau stabilind diferene cu privire la sfera de aciune i anvergura politicilor ce urmeaz s fie analizate2. n manual, folosim aceste concepte ca sinonime aproximative, singura diferen fiind aceea dintre planificarea (analiza) politicilor i evaluarea impactului ca i set specific de activiti de evaluare realizate n etapa iniial, pe durata sau la finalul procesului de implementare a politicilor. Analiza politicilor publice, ca disciplin specific aplicat activitilor funcionale din administraia public, este relativ nou n rile din Europa de Est, ns rile occidentale cu cea mai mare experien n domeniu au introdus aceste proceduri ncepnd cu primii ani ai deceniului 6 ai secolului trecut. Experiena i metodele utilizate deriv n principal din practicile companiilor din sectorul privat. De atunci, literatura de specialitate cu privire la analiza politicilor publice i la metodele folosite pentru analiz i evaluare s-a dezvoltat foarte mult. Totui, semnele mediului de afaceri n care s-a dezvoltat iniial s-au pstrat n multe situaii i n special nu sunt nc definite clar aspectele specifice legate de aplicarea analizei politicilor n administraia public. Acesta este unul din motivele pentru care este important nelegerea diferenelor de abordare, deoarece funcionarea specific a instituiilor din administraia public, care exercit puterea public, determin obiectivele i abordrile politicii publice formulate n sectorul public. Valorile, principiile, terminologia, procedurile i procesul decizional sunt diferite n cazul administraiei publice i pentru a asigura o utilizare eficient a metodelor aplicate i verificate din sectorul privat se impune adaptarea unei pri a terminologiei, a abordrilor i a regulilor care se aplic. De exemplu, conceptele de profit i concuren ncununat de succes, care sunt eseniale n procesul decizional
2

Pentru alte interpretri ale concepteleor de politic vezi Carl V. Patton. David Savicki. Metode elementare cu privire la analiza i planificarea politicilor. Prentice Hall. 2nd ed. 1993, p. 5.

13

al companiilor private, sunt prea puin utile n administraia public. ns principii cum ar fi distribuia egal a beneficiilor i a urmrirea binelui general al societii prin politici publice guvernamentale sunt de maxim importan. Pentru a nelege rolul procesului politicilor publice n administraie, trebuie operat o prim distincie important ntre conceptele de politic public i politic. Dup cum s-a menionat, conceptul de politic public este relativ nou la nivelul multor administraii i uneori apar nenelegeri cu privire la rolul funcionarilor publici i a decidenilor politici n procesul de formulare a politicilor publice. Nenelegerile se pot transforma uneori n acuzaii de imixtiune n politic la adresa funcionarilor publici. Pe de alt parte, funcionarii publici pot privi uneori cu suspiciune ntreg procesul de formulare a politicilor publice, considernd c nu ar fi datoria lor s lucreze la formularea acestora, ci a politicienilor. Depirea acestor prejudeci este primul pas ce trebuie fcut pentru a putea progresa n procesul de formulare a politicilor publice. Dei exist mai multe definiii i abordri ale conceptelor de politic i politic public n literatura de specialitate, n acest manual se vor folosi urmtoarele definiii pentru a distinge clar cele dou concepte: Politica este sinonim ntr-o societate democratic cu un complex de reguli i proceduri folosite pentru a asigura reprezentarea legal i armonizarea intereselor, folosindu-se mecanismele democraiei reprezentative. Principalii actori ai procesului politic sunt partidele politice i politicienii, membrii alei ai parlamentului i autoritile locale, precum i oficialii numii pe criterii politice la nivelul executiv al administraiei minitrii, secretari de stat3 i personalul tehnic al acestora consilierii, etc.. Politica public este cellalt set de reguli i proceduri de la nivelul executiv al administraiei publice, prin care se asigur realizarea scopurilor i prioritilor convenite la nivel politic , i care permit dezvoltarea tuturor sectoarelor eseniale ale vieii societii4. Linia de demarcaie ntre politic i politica public este asigurat de mandatul decizional stabilit prin alegeri i prin mecanismul de mprire a puterilor n stat. Determinarea politic a procesului decizional este prerogativa clasei politice, deoarece numai politicienii alei precum i reprezentanii mputernicii politic sunt autorizai de ctre ceteni s ia decizii i s i asume responsabilitatea politic cu privire la deciziile luate. Exist dou abordri principale n formularea politicilor publice: Politicile axate pe scopuri care privesc aspectele strategice la nivel nalt sau domeniile de politici n general. Aceste politici vizeaz probleme generale i complexe i stabilesc o serie de obiective de dezvoltare pe termen mediu. n dezvoltarea i implementarea unor astfel de strategii este necesar s fie implicate mai multe instituii. Iat cteva exemple
3

Poziia de secretar de stat n cadrul administraiei publice din Romnia este ocupata pe criterii politice, n condiiile n care n alte ri, secretarul de stat este rangul cel mai nalt al funciei publice. 4 Definiiile sunt preluate din Strategia pentru mbuntirea sistemului de elaborare, coordonare i planificare a politicilor publice la nivelul administraiei publice centrale, Hotrrea de Guvern no. 870/ 24.07.2006.

14

de astfel de politici: Planul Naional de Dezvoltare, Strategia de Dezvoltare Durabil, Programul de Reducere a Srciei, Politica de Dezvoltare Rural, etc. Politicile axate pe probleme se axeaz pe anumite probleme sau aspecte specifice care trebuie soluionate i care in de o anumit zon a politicilor. De regul, titlul documentului de politic indic pe ce anume se concentreaz acesta (ex: mbuntirea sistemului de liceniere a universitilor, reducerea ratei omajului n rndul populaiei Roma din mediul rural, reducerea numrului de evadai din nchisori, soluionarea problemelor cu grdiniele din noile zone ale oraelor, etc). (Vezi i seciunea 3 a prezentului capitol.) Procesul de formulare a politicilor publice este un demers tehnic i profesional, asigurat de funcionarii publici, de specialitii de la nivelul administraiei centrale, precum i de cercettori independeni, ce are scopul de a oferi o argumentare cuprinztoare i structurat, precum i o fundamentare solid a tuturor informaiilor care in de posibilele alternative i decizii. Politicile pot fi i trebuie s fie considerate un instrument direct care s permit clasei politice atingerea anumitor obiective specifice incluse n programele de guvernare sau care se impun pe parcursul guvernrii. Din acest motiv, analiza politicilor publice ine de competena funcionarilor publici care trebuie s aib cunotine de specialitate, precum i cunotine profesionale n domeniu. Calitatea, obiectivitatea i corectitudinea analizei in de rspunderea profesional a funcionarilor publici i a specialitilor din domeniul administraiei.

Competenele iniiatorilor de politici publice

Pentru a susine un proces eficient de formulare a politicilor publice, este esenial ca rolurile i competenele tuturor actorilor implicai s fie clar definite i s se asigure o bun cooperare ntre acetia. Principalele roluri ndeplinite de funcionarii publici sunt prezentate n Figura 1. Analiza politicilor publice poate fi considerat o profesie bazat pe nvare, n care formarea profesional reprezint numai un punct de pornire, avnd un caracter continuu. Dezvoltarea competenelor profesionale ale analitilor se bazeaz pe nvarea din cazurile concrete i experiena acumulat att n cadrul administraiei naionale ct i din practica internaional. Colectarea unor informaii ample, monitorizarea literaturii de specialitate, participarea la discuii publice i conferine, crearea unei reele profesionale, cunoaterea modificrilor la nivel politic i legislativ pot fi definite ca standardele vieii profesionale a analitilor.

15

Figura 1. Rolurile funcionarilor publici i ale politicienilor n cadrul procesului de formulare a politicilor publice
Funcionari publici Colectarea de informaii Realizarea analizelor Elaborarea soluiilor Evaluarea impactului Elaborarea propunerilor de politici publice Consultarea factorilor implicai, a grupurilor int, a instituiilor din administraia public Prezentarea argumentelor Planificarea Asigurarea implementrii Controlarea procesului i a rezultatelor Organizarea evalurii Raportarea Asumarea rspunderii profesionale Politicieni Stabilirea agendei de politici publice Conturarea cadrului general al politicilor Stabilirea prioritilor Evaluarea propunerilor de politici publice Realizarea analizelor politice Coordonarea unor discuii sociale Consultarea societii /a grupurilor int/ a electoratului Luarea deciziilor Atribuirea de sarcini funcionarilor publici Asumarea rspunderii politice

Uneori, rspunderile profesionale ale funcionarilor publici depesc competenele tradiionale ale analitilor. De multe ori, oficialii care rspund de anumite politici sunt i cei care trebuie s reprezinte politica pe parcursul tuturor procedurilor de consultare. Din acest motiv, acetia trebuie s dein foarte bune abiliti de prezentare i argumentare, precum i abiliti de moderare i facilitare a ntlnirilor. n sfrit, trebuie precizat faptul c etica profesional impune cu strictee rmnerea la nivelul analizei i neimplicarea n procesul decizional. n acelai timp, este inevitabil realizarea unui anumit nivel de analiz de impact sau de recomandri ctre forurile decizionale. Din acest motiv, iniiatorii politicilor publice trebuie s fie extrem de ateni pentru a-i pstra onestitatea i obiectivitatea pe parcursul etapelor analizei i s verifice mai nti propriile ipoteze, evaluri i interpretri ale datelor. Imparialitatea i corectitudinea trebuie s fie dublate de independena poziiei analitice, care este fr ndoial una dintre cele mai importante caliti ale acestei profesii. Uneori, acest cod deontologic nu este foarte uor de urmat. Ciclul planificrii politicilor publice Ciclul planificrii politicilor publice este format din patru etape principale: stabilirea agendei, formularea politicii, procesul decizional i implementarea politicii. Totui, exist variante ale ciclului politicilor publice care includ, pe lng cele patru, etape mai detaliate. Vezi figura 2. Fiecare guvern are propria agend politic, pe baza creia se stabilesc schimbrile n multe domenii de politici publice. Dat fiind c resursele bugetare ale statului sunt limitate, nu toate ideile din platforma program pot fi materializate . De obicei, pe agenda

16

politic se regsesc probleme de actualitate, care sunt importante pentru societate i care trebuie soluionate. Figura 2. Ciclul planificrii politicii publice

Problemele care ajung pe agenda politic provin i de la o serie de instituii, organizaii, ONG-uri din domeniu care pot avea iniiativa formulrii de politici noi sau reformulrii celor deja existente. Presa reprezint o surs important prin care sunt semnalate problemele dintr-un anumit domeniu; n acelai timp ns, ministerele i alte instituii publice dein informaii detaliate cu privire la problemele ce in de aria lor de competen, fapt care i determin s iniieze ei nii demersuri pentru rezolvarea problemelor de politici care apar. n urmtoarea etap formularea politicii publice sunt studiate cauzele problemei, precum i modalitile posibile de soluionare ale acesteia. n aceast etap sunt identificate, definite i selectate alternativele care vor fi ulterior analizate. Iniiatorii politicilor publice fie prin fore proprii, fie cu ajutorul specialitilor realizeaz o evaluare preliminar a impactului, aa numita evaluare ex-ante, n care este descris att impactul politicii asupra proceselor economice i sociale de la nivelul societii n general, ct i efortul financiar care greveaz bugetul de stat sau o serie de instituii i organizaii implicate. Aceast evaluare preliminar a impactului soluiilor posibile se numete evaluare de impact ex-ante. Evaluarea ex-ante a impactului politicilor publice este o activitate realizat la nceputul procesului de formulare a politicii publice, atunci cnd cei care se ocup de planificare i specialitii ncearc s anticipeze, cu ajutorul diferitelor metode de studiu cantitative i calitative, impactul asupra societii ca urmare a implementrii politicii.

17

Practica impune elaborarea evalurii de impact ex-ante n cel puin dou etape. Prima evaluare preliminar se realizeaz pentru a evalua conceptele soluiilor alternative. Aceast evaluare trebuie s fie inclus n documentele de politici ca evaluare a alternativelor. Dup ce documentul de politic public este acceptat, n faza de implementare se impune de multe ori o a doua evaluare a impactului n momentul redactrii actelor normative n domeniu. Proiectele de noi acte normative se redacteaz n cazul n care soluia propus n documentul de politic public are legtur cu introducerea unor noi reglementri n domeniu. Proiectele de acte normative noi trebuie s fie susinute de o evaluare a impactului n scopul determinrii consecinelor pe care acestea le vor produce. Necesitatea evalurii impactului actelor normative deriv din fundamentarea documentului de politic public: 1. Dintr-un singur document de politici pot deriva mai multe acte normative cu consecine economice, sociale, legislative etc. diferite, iar acest impact se impune a fi evaluat. 2. n etapa de elaborare a documentului de politic public, nu este posibil realizarea unei evaluri complete i detaliate a impactului implicaiilor bugetare sau a consecinelor legislative, deoarece documentul de politic public are un caracter prea general, iar detaliile sunt stabilite abia n faza de elaborare a actelor normative. ncepnd cu 1 ianuarie 2007, se va folosi la evaluarea de impact a actelor normative nota de fundamentare a proiectelor de acte normative.5 Aa cum se poate vedea i n figura 2, adoptarea politicii publice reprezint urmtoarea etap, n cadrul creia persoanele responsabile de luarea deciziilor stabilesc care dintre soluiile propuse este cea mai bun, putnd fi implementat n practic. Calitatea informaiilor, prezentarea complet a problemelor de politic public, precum i structurarea clar a documentelor de politic public sunt eseniale pentru asigurarea unui standard ridicat al formulrii alternativelor n vederea procesului decizional. Rolul finanrii de la bugetul de stat este foarte important i trebuie definit n aceast etap. Procedura bugetar este un exerciiu anual care cuprinde mai multe etape i care este realizat n scopul strnge toate informaiile cu privire la cheltuielile publice din anul precedent, de a estima resurseler disponibile pentru anul bugetar urmtor, precum i pentru luarea unor decizii cu privire la distribuirea finanelor publice ntre sectoare n anul bugetar urmtor. Majoritatea politicilor i a actelor normative adoptate de Guvern au impact asupra bugetului, dar n momentul adoptrii lor, Guvernul nu are niciun fel de informaii cu privire la resursele disponibile pentru anul bugetar urmtor, nici despre valoarea total a solicitrilor de finanare de la buget provenite de la ministerele de linie. Din aceste motiv, luarea unei decizii cu privire la propunerile de politici publice i la proiectele de acte normative trebuie s parcurg dou etape: prima luarea unei decizii cu privire la politica public sau la noua reglementare, a doua luarea unei decizii cu privire la alocarea finanrii pentru implementarea politicii sau
5

Hotrrea de Guvern nr. 1361 din 27 septembrie 2006, publicat in Monitorul Oficial Partea I nr. 843 din 12 octombrie 2006, privind instrumentele de fundamentare i prezentare a proiectelor de acte normative.

18

a reglementrii. Din punct de vedere al procesului de planificare a politicilor publice, etapa implementrii politicilor trebuie s ia n considerare calendarul adoptrii Legii Bugetului de Stat. Implementarea politicii publice reprezint cea de-a patra etap a ciclului definit anterior, iar principalele sale instrumente sunt planificarea, managementul i coordonarea, precum i monitorizarea i evaluarea implementrii. n mod normal, implementarea politicilor publice trebuie planificat nc din faza de elaborare a documentului de politic public n care sunt definii urmtorii pai importani . Aceast prim planificare nu intr n detalii deoarece aceasta ar nsemna irosirea resurselor n cazul n care propunerea de politic public nu este acceptat. Planificarea activitilor din documentul de politic public, precum i Hotrrea de Guvern prin care este adoptat politica trebuie s includ: Titlul documentului de politic public supus spre aprobare; Alternativele i soluiile supuse spre aprobare de ctre iniiator; Ministerul sau autoritatea public n a crei responsabilitate se afl sarcina implementrii; Sarcini care deriv din documentul de politic public aprobat, cu termene stabilite pentru ndeplinirea acestora; Stabilirea unui calendar pentru predarea notelor informative cu privire la implementarea documentului de politic public adoptat de Guvern; Documentele de politic public abrogate ca urmare a adoptrii noului document de politic public. Planul detaliat de implementare trebuie elaborat dup luarea deciziei de adoptare a politicii. n aceast etap, planificarea trebuie s includ toate detaliile, inclusiv un termen posibil pentru transmiterea cererilor de finanare, sesiunile grupurilor de lucru, ntlnirile pentru consultri, transmiterea primelor documente n vederea derulrii procedurilor oficiale de consultare, evenimente concrete (seminarii, conferine, activiti de formare profesional) etc. Pentru a ti dac activitile realizate pe durata procesului de implementare a politicii publice corespund celor planificate n funcie de criteriile de selecie, dar i de obiectiv, i dac au dus la soluionarea problemei pentru care a fost formulat acea politic, este necesar o evaluare obinuit a politicii publice (evaluarea ex-post). Evaluarea ex-post a impactului politicii publice este o activitate derulat pe parcursul sau la finalul etapei de implementare a politicii. Sunt evaluate rezultatele obinute i sunt identificate eventuale abateri de la obiectivul planificat, depiri ale termenelor sau ale costurilor stabilite, etc. Scopul evalurii ex-post nu este doar acela de a dezvlui erorile care au fost fcute, ci i de a recomanda cele mai potrivite soluii pentru activitile viitoare.

19

Monitorizarea este un tip de evaluare ex-post realizat n procesul de implementare a politicii publice, al crei scop este acela de a asigura o implementare eficient a acesteia i de a iniia msurile necesare de corecie. Evaluarea final este un tip de evaluare ex-post realizat la finalul perioadei de implementare a politicii, n scopul de a analiza rezultatele finale ale politicii, de a identifica eventuale deficiene i de a formula recomandri pentru a asigura evoluia ulterioar a respectivului domeniu de politici publice. De obicei, evaluarea ex-ante necesit mai mult munc, iar erorile sunt mai frecvente dect n evaluarea ex-post. Atunci cnd este evaluat o politic n faza de planificare, de multe ori problemele apar din lipsa unor date credibile care face dificil elaborarea unor ipoteze. Pe de alt parte, n cazul evalurii ex-post, aceste probleme pot fi soluionate dac se realizeaz o planificare eficient, precum i o previzionare atent a activitilor necesare de colectare a datelor n etapa de planificare. n practic, ciclul politicilor publice nu se deruleaz la fel de simplu i cu aceeai succesiune a etapelor ca n teorie. Fiecare etap poate presupune eforturi repetate pentru a se ajunge la rezultate satisfctoare. n sfrit, trebuie spus c n multe cazuri de politici sectoriale planificarea este continu: odat cu ncheierea ciclului politicii publice, finalizat cu evaluarea ex-post, se stabilete o nou agend, iar procesul este reluat.

2. Principii de baz ale procesului de evaluare a impactului politicilor publice

Pentru ca evaluarea impactului politicilor publice s aib o pondere important n procesul decizional i pentru a mpiedica utilizarea ineficient a resurselor umane i financiare, se impune introducerea unor reglementri care s conin proceduri utile pentru aceast evaluare. Trebuie recunoscut necesitatea de a evalua impactul politicii publice i trebuie stabilite sarcini i niveluri de responsabilitate precise pentru instituiile implicate. Modelele de evaluare a impactului politicilor publice difer de la o ar la alta i din acest motiv nu exist o variant ideal. Evaluarea impactului politicii publice trebuie s fie: 1. Oportun. Evaluarea impactului trebuie s nceap n faza iniial a procesului de formulare a politicii publice pentru a obine rezultate la timp i pentru a influena deciziile nainte ca acestea s fie adoptate. 2. Proporional. Resursele investite n evaluarea politicilor publice trebuie s corespund avantajelor obinute ca urmare a implementrii reuite a acestora. 3. Sistematic. Evalurile prealabile sunt punctul de pornire esenial pentru fiecare nou evaluare de impact. n anumite cazuri, cea mai mare parte a datelor

20

necesare cu privire la anumite cazuri pot proveni din statistici, rapoarte realizate de ali analiti sau din alte surse de informaii. 4. Cuprinztoare. Analiza impactului politicii publice trebuie s acopere nu doar domeniul sau industria direct influenat de politic, ci trebuie s ia n calcul orice posibil impact pe termen lung i scurt al fiecrui element al politicii publice. 5. Ct se poate de precis. Analiza de impact, innd cont de constrngerile bugetare, trebuie s valorifice la maximum datele cantitative i metodele de evaluare corespunztoare pentru a asigura obiectivitate i comparabilitate. 6. Consultativ. O evaluare de impact fiabil nu trebuie realizat n spatele uilor nchise. Procesele trebuie s aib la baz informaii obinute prin sondaje i consultri cu experi i cu toi partenerii implicai n procesul de implementare a politicii. Acest lucru asigur o bun colectare a datelor, verificarea corectitudinii concluziilor, precum i obinerea unor informaii suplimentare cu privire la aciunile necesare pe durata procesului de implementare a politicii. 7. Transparent. Factorii decizionali i partenerii implicai n procesul de implementare nu doresc formularea unor concluzii n baza unor informaii insuficiente; ei doresc s neleag ntreg procesul de formulare i s beneficieze de opiuni bine argumentate n vederea stabilirii unei soluii. n acest scop, evaluarea impactului politicii publice trebuie elaborat ntr-o manier clar i cuprinztoare i trebuie n acelai timp s furnizeze partenerilor care nu sunt specialiti n domeniu informaii cu privire la posibilele soluii. O parte esenial a evalurii impactului politicii publice este identificarea i explicarea clar a ipotezelor pe care se bazeaz evaluarea, inclusiv a argumentelor n favoarea utilizrii acestor ipoteze. 8. Realist. Evaluarea impactului politicilor publice permite evitarea finanrii nejustificat sau a unui calendar nerealist.

3. Criteriile, dimensiunile i anvergura procesului de planificare a politicilor publice i evaluare a impactului

Comparaie ntre investiia realizat i rezultatele obinute Conform principiilor de baz ale evalurii impactului politicii publice, valoarea resurselor investite n aceast evaluare trebuie s fie proporional cu impactul politicii. Nu toate iniiativele n materie de politici publice necesit o analiz detaliat prin utilizarea sondajelor sau a experilor, aspecte care fac ca evalurile s fie costisitoare i s necesite timp. Astfel, este important s se stabileasc cnd acest gen de examinare

21

este cu adevrat necesar. n etapa iniial a procesului de planificare a politicii publice, este greu de anticipat de ct timp va fi nevoie pentru o analiz detaliat a impactului, astfel nct procesul de evaluare s dea dovad de o anume flexibilitate. Atunci cnd se face analiza impactului, poate fi necesar o cercetare n profunzime ca urmare a identificrii unor noi factori. Totui, evaluarea iniial poate asigura uneori suficiente argumente n favoarea sau mpotriva unei anumite alternative i n acelai timp poate oferi un rspuns cu privire la necesitatea unei analize mai detaliate. Acest lucru presupune c evaluarea impactului politicii publice poate fi o simpl evaluare calitativ sau, dimpotriv, o analiz cantitativ detaliat, realizat prin utilizarea de metode i tehnici diverse. Criterii pentru determinarea nivelului de evaluare a impactului politicii publice Structura politicii publice, instrumentele analitice i cele de planificare trebuie s fie alese n funcie de dimensiunile i anvergura politicii publice. Exist diferene importante ntre abordrile i metodele aplicabile strategiilor la nivel naional, inclusiv strategii de dezvoltare sectorial i trans-sectorial, pe de o parte i, pe de alt parte, cele aplicabile politicilor publice care soluioneaz probleme concrete i care presupun identificarea celor mai eficiente i mai adecvate instrumente de politici. Dimensiunile i anvergura strategiilor elaborate ca politici axate pe scopuri nu permit o descriere detaliat a soluiilor pentru probleme speciale, deoarece prin colectarea tuturor analizelor necesare, a alternativelor i evalurilor de impact, volumul ar deveni att de mare nct politica public ar fi greu de neles i dezbtut i, implicit, ar fi dificil s se ia o decizie n privina acesteia. De asemenea, elaborarea unei analize detaliate a problemelor de politici publice la care rspund strategiile la nivel nalt risc s depeasc termene raionale. Din acest motiv, politicile axate pe scopuri sunt elaborate prin utilizarea instrumentelor de planificare strategic, care presupun procese analitice de definire a viziunii, misiunii i a unor scopuri la nivel general aferente politicii. n procesul de formulare a acestui tip de politici publice, definirea problemei rmne o etap esenial, dar o analiz n profunzime nu este de cele mai multe ori necesar pentru identificarea domeniilor majore. Aceast abordare poate fi numit planificarea planificrii deoarece n multe cazuri activitile planificate pentru strategiile la nivel nalt vor include identificarea sarcinilor referitoare la formularea politicilor viitoare. Pentru o astfel de strategie, n mod evident, nu este posibil nicio evaluare a impactului. Politicile axate pe probleme au la baz identificarea unor instrumente concrete de politici publice i propun soluii alternative. n cazul acestui tip de politici publice, evaluarea impactului soluiilor propuse trebuie realizat i inclus n documentul de politic public. Opiunea referitoare la nivelul evalurii de impact depinde de mai muli factori, cei mai importani fiind timpul, resursele i competenele iniiatorilor politicii publice. Teoria recomand evaluri bazate pe argumente solide pentru toate politicile publice, care s includ o prezentare, pe ct posibil, a tuturor beneficiilor, aplicnd msuri cantitative prin utilizarea analizei cost-beneficiu, a analizei cost-eficacitate, a analizei de risc i de

22

senzitivitate. n realitate, aplicarea metodelor cantitative de analiz este limitat din cauza lipsei de date i de timp necesare realizrii unor cercetri i studii aprofundate. Fostul ef al Departamentului de Planificare Strategic din Cabinetul PrimuluiMinistru al Marii Britanii Goeff Mulgan precizeaz: n sfrit, este important s fie recunoscute diferitele calendare n funcie de care lucreaz cercettorii i iniiatorii politicilor publice. n vreme ce cercettorii au n vedere ctigurile pe termen lung ale societii, iniiatorii politicilor publice se afl sub presiunea pe care o exercit nevoia pe termen scurt de a face fa solicitrilor cetenilor.6 Pentru motivele menionate mai sus, un nivel ridicat al competenelor poate fi sporit prin aplicarea metodelor calitative i a celor participative. n combinaie cu utilizarea datelor statistice, aceste metode permit elaborarea unei analize de impact satisfctoare pentru soluiile propuse i pot duce la evitarea unor erori grave. Una dintre leciile practice nvate ca urmare a experienei n materie de evaluare a politicilor publice este c este mai bine s ai dreptate n mare, dect s te neli cu precizie. Numai n cazuri excepionale se recomand realizarea unei analize de impact detaliate prin aplicarea tuturor metodelor cantitative. De exemplu, evalua: analiza cost-beneficiu complet trebuie folosit numai pentru a Politici ample i costisitoare Proiecte de investiii pe termen lung Intervenii ale statului n activiti comerciale Privatizarea bunurilor aflate n proprietatea statului

Trebuie s se in cont de faptul c evaluarea cantitativ n profunzime poate fi realizat numai n cazul unui numr limitat de alternative (de obicei nu mai mult de 2 sau 3). Evaluarea impactului economic, social i de mediu se realizeaz n principal de ctre experi independeni, ns ministerele au capacitatea de a comanda i evalua cercetrile i studiile fcute de experi. Din acest motiv, manualul de fa prezint o serie de concepte introductive i scurte descrieri ale metodelor cantitative de analiz, folositoare n astfel de situaii.

4. Practica internaional n domeniul evalurii impactului politicilor publice

Statele lumii i-au dezvoltat sisteme diverse pentru evaluarea impactului politicilor publice. Unul dintre cele mai avansate state europene n acest domeniu este Marea Britanie, care a nfiinat n 1998 un Oficiu Guvernamental pentru Evaluarea Impactului Reglementarilor. Acesta coordoneaz activitatea oficiilor de evaluare de la nivelul ministerelor. Procesul de evaluare a impactului politicilor publice este bine dezvoltat i n Danemarca i Olanda, ns aceste state se axeaz pe reducerea presiunilor administrative prin analizarea impactului acestora asupra ntreprinderilor mici i mijlocii.

23

i Comisia European (CE) a nceput s lucreze la mbuntirea calitii reglementrilor sale, nelegnd importana i efectele evalurii impactului reglementrilor asupra proceselor decizionale.7 O atenie special a fost acordat nevoii de simplificare a reglementrilor i de reducere a presiunilor administrative asupra companiilor, adoptndu-se Iniiativa pentru mbuntirea Reglementrilor. n contextul agendei de la Lisabona, CE a nfiinat Grupul Mandelkern pentru mbuntirea Reglementrilor, nsrcinat cu stabilirea cadrului necesar pentru optimizarea mediului de reglementare din UE. Raportul Final8 al Grupului Mandelkern a fost prezentat Consiliului European ntrunit la Laeken (14 15 decembrie 2001). Raportul propune principii i abordri generale legate de creterea calitii reglementrilor i de evaluare a impactului, precum i un plan de aciune pentru implementarea acestora. Raportul Mandelkern a fost apoi utilizat pe scar larg de toate statele membre n procesul dezvoltrii propriilor lor sisteme de planificare n domeniul politicilor publice i propriilor lor iniiative pentru mbuntirea calitii reglementrilor. Cele apte domenii cheie identificate pentru dezvoltarea sistemului sunt: 1. Alternative de implementare a politicilor publice este subliniat necesitatea identificrii i evalurii mai multor soluii. 2. Evaluarea impactului Evaluarea Impactului Reglementrilor9 (EIR) este evideniat ca instrument eficace de formulare a politicilor publice ntr-o manier modern i pe baza unor argumente solide. 3. Consultarea este definit ca instrument al guvernrii deschise. Consultarea eficient a instituiilor implicate, partenerilor sociali i grupurilor int, realizat nc din etapele preliminare ale procesului de ctre factorii de decizie din UE i statele membre, este o cerin important. 4. Simplificarea se evideniaz necesitatea permanent de a actualiza i simplifica reglementrile existente, artnd-se totodat c simplificarea nu este echivalent cu dereglementarea. 5. Accesul la reglementri persoanele vizate de reglementrile europene sau naionale au dreptul s aib acces la acestea i s le neleag. 6. Structurile n vederea creterii calitii reglementrilor, este necesar ca structurile administrative nsrcinate cu promovarea acestora s funcioneze eficient. 7. Implementarea reglementrilor europene calitatea procesului de reglementare trebuie mbuntit permanent, ncepnd cu etapele incipiente de pregtire a politicilor publice i pn n etapa de implementare. n 2002, CE a nfiinat grupul de lucru pentru mbuntirea Reglementrilor, care evalueaz impactul directivelor CE. Printre realizrile acestuia se numr evaluarea impactului directivelor privind costurile asociate produselor chimice i liberalizarea pieei telecomunicaiilor. Dei evaluarea final a directivelor se realizeaz n mod centralizat, datele se culeg la nivel naional, ceea ce conduce uneori la probleme n procesul de interpretare i pregtire a propunerilor de mbuntire a unei anumite directive, genernd efecte diferite la nivelul diferitelor economii naionale.
7 Principalele documente ale UE privind evaluarea impactului: http://ec.europa.eu/governance/impact/key_en.htm 8 http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/key_docs/mandelkern_report_en.pdf 9

Regulatory Impact Assessment (lb. englez).

24

n iunie 2002, CE a adoptat Planul de Aciune al Comisiei pentru Simplificarea Mediului de Reglementare. Acest document a evideniat rolul evalurii impactului reglementrilor att la nivel european, ct i la nivel naional i importana proiectelor realizate n cooperare la nivel internaional pentru reducerea presiunilor administrative asupra IMM-urilor i pentru creterea competitivitii. Comisia a dezvoltat cteva proiecte pilot pentru implementarea iniiativelor de cretere a calitii mediului de reglementare. n octombrie 2005, CE a adoptat un Comunicat privind metodologia comun la nivel UE de evaluare a costurilor administrative generate de legislaie (21.10.2005. COM(2005) 518). Comunicatul prezint o metodologie comun la nivelul UE i propune paii necesari pentru implementarea acesteia.10 La data de 15 iunie 2005, CE a emis Ghidul privind Evaluarea Impactului11, actualizat la data de 15 martie 2006. Ghidul cuprinde o descriere detaliat a procedurilor de evaluare a impactului i a metodologiilor aplicabile, chestionare de verificare a impactului diferitelor alternative de politici publice, criterii recunoscute pentru dezvoltarea evalurii impactului i standarde minime privind consultarea. Ghidul conine de asemenea principalele abordri i metodologii care pot fi utilizate pentru evaluarea impactului economic, social i asupra mediului nconjurtor. n afara granielor Europei, evaluarea impactului politicilor publice cunoate o ampl dezvoltare n Canada, SUA, Australia i Noua Zeeland. Fiecare stat i-a definit propria abordare i propriile principii de evaluare. De exemplu, n Canada se acord mult atenie implicaiilor unei anumite politici asupra drepturilor persoanelor fizice i juridice la confidenialitatea datelor, iar n Noua Zeeland accentul cade mai ales pe evaluarea periodic a impactului reglementrilor asupra sntii populaiei. Evaluarea detaliat a impactului politicilor publice ca parte integrant a procesului de planificare este o practic foarte recent. Un studiu pe tema evalurii ex-ante a impactului, realizat n 20 de state12, a identificat cele mai frecvente probleme cu care se confrunt analitii. Acestea pot fi clasificate dup cum urmeaz: 1. Probleme tehnice exist dubii asupra utilitii unor metode analitice complicate i costisitoare, costurile de culegere a datelor sunt mari i, adesea, datele culese nu reflect realitatea, exist prea puine alternative. 2. Aspecte politice rezisten la evaluarea impactului unei politici n situaia n care un anumit grup din societate consider c aceasta contravine intereselor sale, grupurile de interese care obin avantaje prin intermediul altor metode, de exemplu prin presiuni exercitate direct asupra factorilor politici, consider c evaluarea impactului politicilor publice reprezint o ameninare, ntruct ar
10 Documente UE referitoare la evaluarea impactului i reglementri mai bune: 11 http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/key_docs/sec_2005_0791_en.pdf 12

Analiza impactului reglementrilor: Bune Practici n Statele OCDE - OCDE, Paris, 1997. p.20.

25

putea modifica n mod semnificativ deciziile adoptate, este posibil ca rezultatele obinute s nu corespund cu planurile iniiale ale strategilor. 3. Aspecte instituionale i legate de resurse n majoritatea cazurilor, obligativitatea evalurii impactului politicilor publice de ctre organele administraiei publice nu este stabilit prin reglementri, iar sanciunile aplicabile n cazul nerespectrii cerinelor de evaluare nu sunt suficient de dure, multe instituii nu se pot conforma cerinelor de evaluare, din cauza calificrii deficitare i resurselor financiare insuficiente. 4. Aspecte procedurale controlul calitativ al evalurii impactului politicilor publice este de multe ori superficial, evaluarea impactului intervine adesea prea trziu, cnd decizia a fost deja luat, factorii de decizie sunt adesea obligai s adopte decizii n lipsa unui studiu de impact, ntruct analiza impactului politicilor publice i consultrile ncetinesc procesul decizional. Crizele i dificultile cu care se confrunt alte state ar trebui s constituie un stimulent n ceea ce privete evaluarea mai atent a tipului de analiz de impact pentru care optm i momentul n care aceasta trebuie realizat, precum i n sensul stabilirii unor termene de implementare realiste n condiiile constrngerilor bugetare existente.

26

II. Metode folosite n procesul de formulare a politicilor publice 1. Prezentare general a metodelor calitative de analiz a politicilor publice
Diferenierea ntre metodele de cercetare calitative i cantitative este veche de secole i provine din abordarea tiinific tradiional care const n a opune dou curente generale. Cercetarea calitativ se centreaz pe indivizi i cazuri individuale, pe experiene, percepii i valori personale, n vreme ce cercetarea cantitativ se bazeaz pe dezvoltarea unor metodologii bine documentate, care au la baz eantionarea reprezentativ, reflecia matematic, modelarea msurabil a proceselor, atribuirea unei valori monetare i folosirea regulilor mai mult sau mai puin stricte ale tiinelor exacte. Pentru a nu ajunge la dispute teoretice cu privire la punctele forte i punctele slabe ale celor dou abordri, trebuie s subliniem faptul ca ambele metode pot fi folosite cu succes n domeniul cercetrii i formulrii politicilor publice. De regul, metodele calitative se aplic mai ales n fazele preliminare de analiz a politicii, n care sunt analizate problemele i sunt identificate alternativele i soluiile. Acestea se pot folosi ns i n etapa final de interpretare a datelor i de formulare a recomandrilor. n etapa preliminar, cele mai importante activiti sunt definirea conceptelor, structurarea materialelor precum i crearea unei imagini de ansamblu. n procesul de analiz, aspectele de ordin calitativ au aceeai importan ca i datele i abordrile statistice. Clasificarea metodelor este ntotdeauna relativ, dar de multe ori metodele participative pot fi considerate a fi o subgrup de metode calitative, dat fiind c opiniile i evalurile strnse nu sunt reprezentative din punct de vedere statistic, ns valoarea lor rezid n amploarea coninutului problemei, cauzelor i soluiilor identificate, datorat diversitii grupurilor int, experilor i partenerilor sociali implicai. Brainstorming-ul, focus grupurile i analizele SWOT pot fi considerate metode de tip participativ, deoarece sunt organizate sub forma unor discuii de grup la care particip reprezentanii instituiilor implicate, partenerilor sociali i grupurilor int. Enumerarea i descrierea tuturor metodelor de analiz de politici publice care se folosesc n lumea modern ar fi imposibil aceasta fiind o ramur a cunoaterii care se dezvolt din ce n ce mai mult. Acest manual respect ordinea etapelor care trebuie parcurse n procesul de analiz a politicilor publice, fiind descrise numai cele mai cunoscute i mai frecvent folosite metode pentru fiecare etap. Tabelul urmtor prezint o imagine de ansamblu a celor mai rspndite metode de analiz.

27

Cele mai reprezentative metode de analiz

Etapa din cadrul procesului de politici Analiza situaiei/ Informaii asupra situaiei curente Metode calitative Brainstorming Focus grupuri Interviuri Metode folosite de experi Analiz de text Analiz de documente Analiza legislaiei Studii biografice, poveti de via Studii de caz Analiza SWOT Arborele problemei Diagrama os de pete (fishbone ) Arborele problemei Diagrama os de pete Arborele obiectivelor Brainstorming Metode folosite de experi Analogie Benchmarking cele mai bune practici Investigare rapid Analiz SWOT Analiz multicriterial Planificarea pe baz de scenarii Analogia Metoda Delphi Analiz SWOT Analiz multicriterial Sistematizare lexicografic Alternative nedominante Metoda matriceal Metoda Delphi Pilotarea Metoda Gantt Analiza drumului critic Tabel de scoruri ponderate Planificarea pe baz de scenarii Simulare Extrapolare, corelare, regresie Analiza cost-beneficiu Disponibilitatea de a plti Metoda hedonic Analiza cost-eficacitate Analiza riscurilor Analiza senzitivitii Analiza rentabilitii Cercetarea reprezentativ Metode cantitative Sondaje pentru colectarea de date primare Analiz statistic Cercetare reprezentativ Analiza datelor secundare

Definirea problemelor

Analiza datelor secundare

Analiza problemelor, definirea cauzelor Definirea obiectivelor Identificarea alternativelor

Analiz statistic Corelare, regresie

Selecia alternativelor Modelarea alternativelor

Evaluarea alternativelor

Planificarea implementrii

28

Monitorizarea i evaluarea

Tabel de scoruri ponderate Focus grupuri Interviuri Metodele folosite de experi Analiza de text Analiza documentelor Analiza legislativ Studii de caz Analiza datelor secundare

Analiza statistic Analiza datelor secundare Cercetarea reprezentativ

De multe ori este necesar combinarea metodelor calitative i a celor cantitative. De exemplu, n cazul n care studiul trebuie fcut sub forma sondajului de opinie sociologic este necesar o analiz calitativ preliminar, pentru a selecta ntrebrile eseniale, pentru a defini n mod precis ntrebrile, pentru a corecta posibilele erori i nenelegeri la nivelul formulrii i structurii chestionarului. n mod evident, acest lucru se realizeaz prin organizarea de focus grupuri cu reprezentanii unor posibile grupuri int sau prin colectarea i analizarea unor texte considerate a fi relevante pentru problema existent. De asemenea, este util pilotarea chestionarului preliminar cu un grup restrns de persoane, precum i analizarea rspunsurilor pentru a verifica modul n care sunt formulate ntrebrile. Exemplu: Aplicarea combinat a metodelor calitative i cantitative de analiz In 2005, n Letonia s-a realizat un sondaj pentru a clarifica problema stimulentelor acordate funcionarilor publici, precum i pentru a evalua sistemul existent de beneficii i prime n vederea crerii unui sistem de motivare mai eficient. nainte de elaborarea chestionarului, funcionarilor publici ai Cancelariei de Stat li s-a cerut s fac o scurt descriere n care s i exprime punctul de vedere cu privire la problema Ce nseamn un bun funcionar public. S-au elaborat apoi ipoteze pe marginea acestor scurte descrieri, care au servit la definirea valorilor i conceptelor din chestionar. Prima versiune a chestionarului a fost elaborat i apoi distribuit unui numr restrns de funcionari publici (70) pentru a verifica formulrile folosite n chestionar. n cazul n care datele statistice nu ofer suficiente informaii suficiente n legtur cu problemele abordate, este necesar ca studiile de caz individuale s furnizeze mai multe detalii. n astfel de cazuri ar putea fi folosite studiile biografice i studiile de caz. Exemplu: Studiul biografic n vederea soluionrii problemei abandonului colar (elevii care nu i finalizeaz studiile obligatorii de 9 clase) din Letonia, Ministerul Educaiei, Cercetrii i tiinei din aceast ar a comandat n 1998 un studiu cu privire la acest fenomen. Sarcina celor care au fcut cercetarea era de a identifica 50 foti elevi care nu i terminaser studiile primare i de a strnge informaii despre evoluia ulterioar i biografia profesional a acestora pe baza unor interviuri de anvergur. S-a ales abordarea calitativ deoarece din punct de vedere statistic era posibil numai colectarea datelor cu privire la cei care au abandonat coala, ns nu i identificarea problemelor i obstacolelor cu care acetia

29

s-au confruntat ulterior. Cercetarea a permis identificarea unor informai importante pentru formularea politicii publice pentru incluziunea social, crearea unor coli serale i cursuri de sprijin. Trebuie subliniat faptul c n cazul sondajelor externalizate, specialitii de la nivelul ministerelor trebuie s lucreze mpreun cu cercettorii nu doar n faza preliminar de selectare a metodologiei de cercetare, dar i n cea de definire a chestionarului pentru a evita orice fel de incertitudini i nenelegeri nc din faza iniial a aplicaiilor. ntregul proces de cercetare se bazeaz pe o strns relaie de cooperare ntre cele dou pri. Metodele calitative de analizare a problemelor precum arborele problemei sau diagrama os de pete (fishbone) combin brainstormingul cu utilizarea metodei hrii conceptelor13. Aceste metode permit analizarea detaliat a cauzelor problemelor prin analizarea tuturor cauzelor, nu doar a celor mai evidente. Trebuie remarcat faptul c metodele descrise mai jos nu sunt statice i rareori sau niciodat aceleai pentru grupuri diferite n momente diferite. Ele permit mai degrab o abordare mai larg a situaiilor i nu sunt un factor determinant n materie de politici publice. La fel ca i n cazul problemei, cauzele problemelor nu sunt uor de identificat, ns fr nelegerea cauzelor i factorilor care influeneaz situaia i problemele, soluionare problemei este extrem de dificil.

2. Metode calitative de analiz a problemelor

Interviul
Interviul este una dintre metodele tradiionale din domeniul tiinelor sociale folosite la strngerea informaiilor iniiale pentru analiza situaiei, precum i la evaluarea programelor i politicilor publice. Principalele tipuri de interviuri sunt: interviul de tip conversaie i interviul bazat pe ghid (interviul structurat). Diferena ntre aceste tipuri provine din nivelul de formalizare a chestionarului, precum i din metodele folosite pentru analizarea datelor. Cu excepia cazului n care scopul interviului este acela de a decide frecvena cu care revine o anumit prere, interviul poate fi folosit pe post de instrument de colectare a datelor pentru cercetarea cantitativ. Interviul este un instrument de analiz ct se poate de util pentru identificarea problemelor, soluiilor sau evaluarea implementrii. Valoarea interviurilor informale rezid n posibilitatea de a surprinde problemele n contextul practic larg i, n acelai timp, n posibilitatea de a strnge informaii cu privire la soluiile practice care au fost deja identificate la nivelul mai multor instituii. Este unul dintre cele mai bune instrumente pentru a strnge prerile oficialilor importani, principalelor instituii, partenerilor sociali i grupurilor int n vederea crerii unei imagini de ansamblu asupra domeniului de politici publice, precum i pentru a obine o prim list a problemelor
13

Concept mapping (harta conceptelor) este o tehnic de vizualizare a relaiilor dintre concepte. Scopul acesteia este realizarea sau evaluarea hrii cognitive a unei persoane. Aceast hart este o diagram care arat care este relaia dintre concepte. Aceast relaie este ilustrat prin sgei i etichete

30

ce trebuie remediate prin formularea politicii publice. Intervievarea principalelor instituii, partenerilor sociali i grupurilor int este o metod folosit la scar larg pentru a evalua programele i proiectele finanate de organizaii internaionale. Interviurile sunt folosite de obicei n etapa iniial de concepere a politicii publice, atunci cnd nu exist informaii cu privire la problemele relevante, ceea ce face imposibil un sondaj de opinie. Interviurile semi-structurate, bazate pe ghid, se folosesc n fazele ulterioare, atunci cnd sunt necesare informaii standardizate i cnd este posibil o eantionare reprezentativ. Principalele etape ale interviurilor sunt: 1. Selectarea persoanelor ce urmeaz a fi intervievate (reprezentanii principalelor instituii, partenerilor sociali i grupurilor int, efii instituiilor responsabile, specialitii cei mai cunoscui n domeniu, principalii iniiatori de politici din domeniu, etc.). Cantitatea nu este neaprat un criteriu; n principiu sunt suficiente 20 60 interviuri pentru a explora aria problemei. 2. Ghidul de interviu sau lista cu principalele ntrebri trebuie pregtit. n cazul interviurilor informale, lista cu ntrebri nu se consider a fi obligatorie. Uneori este mai fructuoas o discuie liber pe marginea subiectului. De la un interviu la altul se pot aduga ntrebri, iar lista de ntrebri se poate modifica pe durata procesului de intervievare. Interviurile calitative ar putea fi efectuate chiar de ctre cei care se ocup de formularea politicii publice. Din acest motiv, ar putea fi prevzut organizarea de cursuri de pregtire n legtur cu modul de realizare i conducere a unui interviu (prezentarea interviului, principii de comunicare, prezentarea scopului interviului etc.). n acest caz, valoarea adugat o reprezint profesionalismul discuiilor, lucru care uneori nu poate fi asigurat de ctre un specialist contractat. 3. Trebuie luate notie n timpul interviului sau acesta trebuie nregistrat audio sau video. Ulterior, interviul trebuie transcris. 4. Trebuie respectate o serie de reguli simple: o scurt prezentare introductiv a interviului, stabilirea principiilor de comunicare, prezentarea scopului interviului. Dac este necesar, se recomand ca o prim transcriere a interviului s fie oferit persoanei intervievate pentru a verifica reflectarea corect a opiniilor formulate n cursul interviului; se recomand de asemenea, trimiterea unui email sau a unei scrisori de mulumire ulterior. Interviul poate fi considerat una dintre etapele ce trebuie parcurse pentru a crea o reea de specialiti i persoane implicate n domeniul respectiv de politici publice, ntruct cooperarea i contribuia acestora ar putea fi necesar pe toat durata etapelor urmtoare de analiz a politicii. 5. Analiza rezultatelor. Toate opiniile exprimate n interviuri trebuie rezumate i comparate. Toate opiniile comune i divergente sunt definite i inventariate. Raportul final trebuie s cuprind o list a persoanelor intervievate (n cazul n care interviul nu a fost anonim), lista problemelor identificate n urma

31

interviurilor, precum i lista recomandrilor exprimate n interviuri care in de aria problemei n cauz. Clasificarea informaiilor se poate face sub forma unui tabel care s surprind principalele mesaje din interviuri, grupate n funcie de problemele generale pe care le abordeaz politica public.

Brainstorming

Brainstormingul este una dintre cele mai vechi metode folosite pentru identificarea i analizarea problemelor i pentru identificarea posibilelor soluii. Brainstormingul, ca tehnic special, a fost definit de ctre Alex F. Osborn14 ncepnd cu anii 1930 i poate fi considerat a fi una dintre cele mai populare metode de generare de idei. n practica de fiecare zi, toate discuiile care au loc ntre specialiti sau personalul unui departament din cadrul unui minister pot fi considerate un gen de brainstorming. Totui, tehnica de brainstorming este una mai formal i presupune cteva etape i principii care asigur eficiena sesiunilor de brainstorming. Principalele etape ale organizrii brainstorming-ului: 1. Analiza factorilor implicai sau analiza clienilor. Este o etap necesar la nceputul fiecrui proces de analiz a politicilor. nainte de a organiza sesiunile de brainstorming, trebuie realizat o list cu toi cei implicai, verificat dac aceast list este complet i analizat modul de a stimula participarea activ a acestora la sesiunea de brainstorming. Una dintre precondiiile eseniale pentru a asigura o activitate de grup eficient este o bun selecie a participanilor. 2. Planificarea procesului de brainstorming. Mai nti trebuie stabilit numrul sesiunilor de brainstorming i problemele ce vor fi discutate n timpul acestora. 3. Productivitatea discuiei depinde de numrul de participani. Se sugereaz ca numrul de participani la sesiunile de brainstorming s nu fie mai mare de 12, datorit inter-relaiilor ce pot aprea n cadrul grupului. 4. Sarcinile sesiunii de brainstorming trebuie clar stabilite i explicate participanilor la nceputul sesiunii; de asemenea, este nevoie ca principalele informaiile de baz s fie prezentate n detaliu i integral. 5. Se recomand participarea unui facilitator neutru i profesionist pentru a evita orice fel de implicare subiectiv ce ar putea aprea n cazul unui important specialist sau analist de politici publice, care ar putea avea deja o anumit imagine cu privire la respectiva problem. 6. Criticile nu se accept n cadrul sesiunilor de brainstorming. Scopul acestor sesiuni este de a strnge ct mai multe idei noi cu putin, ideile prezentate de participani nu trebuie s fie nici analizate i nici judecate, acestea se colecteaz pur i simplu, iar analiza se face ulterior.
14

Alex F.Osborn. Applied Imagination: Principles and Procedures of Creative Problem-Solving, ediia a treia, New York, Scribners, 1963.

32

7. Trebuie stabilit o procedur de stimulare a implicrii active a tuturor participanilor, pentru a ncuraja toi membrii grupului s i exprime ideile. Liderul sesiunii i poate invita pe participani s ia cuvntul pe rnd sau i poate invita s scrie pe o bucat de hrtie 3-5 idei principale i apoi s prezinte aceste idei n faa grupului. 8. Discuia comun axat pe ideile propuse este important, deoarece pe durata discuiei pot aprea i alte propuneri, iar participanii trebuie rugai s se concentreze pe modul n care pot fi mbuntite ideile propuse spre discuie. 9. Sesiunile trebuie s fie scurte, s nu depeasc 45 minute. Se pot organiza sesiuni de feedback la distan de 2-3 zile, cci uneori propunerile fcute n cadrul sesiunii pot fi mbuntite chiar ctre participani dup ce acetia au mai reflectat la subiectele discutate. 10. Toate rezultatele sesiunii sunt colectate i sintetizate pentru a fi ulterior analizate. Participanii trebuie informai cu privire la rezultatele sesiunii. O alt variant de brainstorming este brainstormingul n scris: pentru a putea implica mai multe persoane brainstormingul poate fi organizat prin e-mail. Totui, forma clasic a brainstormingului este folosit mai des, deoarece comunicarea direct din timpul sesiunii este unul dintre factorii care faciliteaz generarea de idei.

Focus grupuri

Focus grupurile presupun un numr mai mare de participani, care provin dintr-un grup cu trsturi principale similare (de exemplu, reprezentanii IMM-urilor, prini, reprezentanii minoritilor naionale etc.). Focus grupurile sunt organizate pentru discuii detaliate cu reprezentanii principalelor instituii, partenerilor sociali i grupurilor int vizai de politica respectiv. Acestea se dovedesc eficiente n cazurile n care politica public respectiv depinde de nelegere, percepii sau motivaii, precum i n cazurile n care politica public genereaz controverse i divergene de opinii. Metoda focus grupurilor a aprut iniial n domeniul marketingului, n scopul de analiza impactul strategiilor de marketing. Evident, discuiile din cadrul focus grupurilor trebuie s fie conduse de ctre un facilitator neutru. n continuare sunt prezentate principalele etape ale focus grupurilor15: 1. Selecia participanilor, stabilirea numrului de sesiuni, categorii de focus grupuri (separate sau mixte). Evident, edinele separate sunt organizate pentru grupurile omogene de participani (de exemplu, o sesiune pentru prini, una pentru profesori, una pentru elevi). Numrul participanilor variaz de la 6 la 10. De obicei, participanii nu se cunosc ntre ei. 2. Ghidul de interviu nu trebuie s aib mai mult de 4 6 ntrebri. Discuia nu trebuie s dureze mai mult de 1,5 2 ore. Subiectele de discuie trebuie s fie stabilite cu mare grij. n cazul n care sunt mai multe grupuri, este nevoie s fie
15

Evaluating socio-economic programs. Principal evaluation techniques and tools. Volumul 3. Comisia European. 1999, p. 69.

33

elaborat cte un ghid pentru fiecare dintre acestea. 3. Pentru soluionarea detaliilor tehnice de preferat discuia ar trebui s fie nregistrat, iar dac acest lucru nu este posibil trebuie s existe o persoan care s ia notie exacte pe marginea discuiei. 4. Participanilor li se va prezenta subiectul, iar discuia ar trebui s nceap cu anumite probleme, de ordin general, nainte de a trece la detalii. 5. Informaiile obinute n urma focus grupurilor trebuie s fie prezentate n rezumat n analiza final i n raport, fiind identificate prerile comune ct i cele divergente, importana aspectelor evaluate de diferite grupuri. Raportul va conine unele dintre cele mai des ntlnite i mai demne de remarcat afirmaii din cadrul discuiei i al concluziilor.

Studiul de caz

Studiul de caz16 reprezint o metod folosit la analizarea diferitelor tendine folosind reprezentarea individual. Studiul de caz poate fi folosit pentru a descrie un domeniu; sunt utilizate un exemplu sau dou pentru a analiza o situaie. Studiile de caz se aplic la scar larg, ncepnd cu analizarea unei probleme i ncheind cu evaluarea ex-post a programelor i proiectelor (vezi capitolul III, seciunea 2). Studiul de caz are ca scop analiza i comunicarea. Din acest motiv, acesta se poate folosi ca parte introductiv la sesiunile de brainstorming pentru definirea problemei. De asemenea, n acele situaii n care nu exist suficient timp pentru colectarea datelor i sondaje, studiul de caz reprezint un instrument eficient pentru a identifica anumite detalii cu privire la problemele din domeniul n cauz. De exemplu, atunci cnd este conceput o politic de optimizare a serviciilor publice, se recomand experiena direct i parcurgerea n calitate de beneficiar a tuturor etapelor necesare pentru obinerea serviciului respectiv (spre exemplu: nmatricularea mainii, obinerea actelor pentru locuin, obinerea ajutorului social etc.). n urma acestei experiene, se va realiza un grafic n care s se reprezinte clar obstacolele care apar pe durata procedurii respective, precum i problemele ce trebuie rezolvate . Studiul de caz este una dintre metodele cel mai puin standardizate, ns principalele etape ale acesteia pot fi descrise astfel: 1. Selectarea cazului. Criteriile de selecie ar putea fi: - Scopul studiului (cazuri contrastante folosite pentru anchetarea unor extreme sau a unor cauze specifice pentru tendina general); - Reprezentativitatea cazului ca exemplu al unui anumit grup de fenomene; 2. Colectarea datelor. Toate sursele de date ar putea fi folosite pentru informaii, inclusiv interviuri, analiza documentelor, sondaje etc. 3. Descrierea cazului. Rezultatele studiului de caz sunt prezentate sub form de
16

Yin R.K. Case Study Research Design and Methods. 2nd ed. Newbury Park, Sage Publications, 1994.

34

naraiune. Raportul final cu privire la studiul de caz conine o analiz a celor mai importani factori care influeneaz procesul, comparaia ntre diferitele cazuri, modelul conceptual care descrie cele mai importante elemente care rezult n urma analizei cazurilor. Se recomand, de asemenea, ca materialele despre cazuri care ilustreaz eecuri s fie anonime.

Analiza SWOT

Una dintre cele mai rspndite metode de evaluare calitativ folosit la identificarea argumentelor pro i contra, a impactului mediului extern, precum i a factorilor de risc este analiza SWOT denumirea este acronimul n limba englez pentru Strengths (Puncte Forte), Weaknesses (Puncte Slabe), Opportunities (Oportuniti) i Threats (Ameninri). Este o tehnic simpl i apreciat care a fost creat n domeniul marketingului i al planificrii strategice n afaceri, ns care poate fi folosit i pentru elaborarea sau modificarea politicilor publice, evaluarea alternativelor i procesul decizional. n mod evident, analiza SWOT se realizeaz prin sesiuni de brainstorming la care particip toi reprezentanii principalelor instituii, partenerilor sociali i grupurilor int vizai. Sesiunile speciale de brainstorming se organizeaz pentru a se evalua fiecare seciune a analizei SWOT, iar rezultatele analizei sunt prezentate n matricea SWOT. Figura 3. Matricea SWOT
Factori care contribuie la atingerea obiectivelor Factori mediu intern Factori mediu extern Puncte forte Oportuniti Factori care ntrzie atingerea obiectivelor Puncte slabe Ameninri

Principalele etape ale analizei SWOT sunt17: 1. Stabilirea ariei i a obiectivelor analizei SWOT. Scopul pe care l urmrete o analiz SWOT poate fi unul larg sau restrns, general sau specific. 2. Selectarea participanilor la grupul SWOT. La fel ca i n cazul metodei participative, este important ca din grup s fac parte reprezentanii principalelor instituii, partenerilor sociali i grupurilor int. n aceast faz ar putea fi util o analiz preliminar a clienilor. Regulile pentru discuiile SWOT sunt aceleai ca pentru sesiunile de brainstorming. 3. Pregtirea informaiilor eseniale. Pregtirea informaiilor eseniale este o etap vital pentru asigurarea eficienei analizei ulterioare. Informaiile trebuie pregtite de ctre ministerul sau instituiile responsabile i distribuite participanilor la analiza
17

Pentru detalii suplimentare cu privire la analiza SWOT a se vedea situl web: http://www.tutor2u.net/business/strategy/SWOT_analysis.htm

35

SWOT nainte de edin. La nceputul sesiunii pot fi sintetizate informaiile legate de situaia curent sau de politica public. 4. Crearea unui mediu favorabil pentru seminar Conductorul discuiei/ facilitatorul deine un rol esenial i trebuie s aloce timp pentru discuii libere. Prezena unui panou alb sau a unui flipchart, precum i a unor plane de hrtie n patru culori pentru fiecare dintre seciunile SWOT se poate dovedi foarte util. Pentru discuii nu este nevoie de foarte mult timp. Pentru fiecare dintre seciuni este suficient o jumtate de or. Pot fi formate grupuri separate pentru fiecare seciune sau acelai grup poate realiza ntreaga analiz SWOT n sesiuni diferite. Participanilor li se poate cere s scrie pe buci de hrtie colorat sugestiile pe care le au pentru evaluri. De obicei se folosesc culori diferite pentru fiecare dintre seciunile SWOT. Folosirea culorilor permite o sintetizare mai uoar a informaiilor. O alt modalitate este ca toate propunerile s fie discutate n timpul unei mese rotunde i transcrise pe flipchart. 5. Enumerarea punctelor forte (Strengths) Punctele forte pot avea legtur cu domeniul politicii publice, reformele precedente, resursele umane, etc. Iat cteva exemple de ntrebri cheie18: Ce merge bine n domeniul dumneavoastr? Care este succesul activitilor precedente? Dup prerea clienilor, care sunt punctele dumneavoastr forte? 6. Enumerarea punctele slabe (Weaknesses) Aceast sesiune nu trebuie s reprezinte o ocazie pentru participani de a se axa pe aspectele negative, ci trebuie s fie o evaluare onest a situaiei aa cum se prezint ea. Iat cteva exemple de ntrebri cheie: Ce ai putea ameliora? Ce ai putea evita? Dup prerea clienilor, care sunt punctele dumneavoastr slabe? Ce obstacole ar putea sta n calea progresului? Care sunt elementele care ar trebui consolidate? Exist cu adevrat o verig slab n lan? 7.Enumerarea oportunitilor (Opportunities) n aceast seciune sunt analizai factorii externi care influeneaz problema, politica sau organizaia care fac obiectul analizei este vorba de factorii socio-economici, de mediu, demografici, politici i alii. Sarcina este enumerarea factorilor externi pozitivi care pot facilita identificarea unei soluii la problema existent. 8.Enumerarea ameninrilor (Threats) La polul opus fa de oportuniti se afl acele elemente care pot deplasa accentul sau percepia sau care pot avea un impact negativ. n aceast seciune sunt enumerai factorii externi negativi.
18

Toate ntrebrile sunt menionate numai ca exemple, acestea pot fi schimbate n funcie de obiectivele stabilite pentru SWOT.

36

9.Analiza rezultatelor Pe baza listelor compilate pentru toate seciunile, situaiile i ideile propuse trebuie grupate n funcie de obiectivele analizei. S-ar putea s fie nevoie ca participanii s aleag cele mai importante cinci idei incluse pe list pentru a obine o imagine de ansamblu clar. Analiza SWOT urmrete s identifice posibilele msuri ce ar putea reduce sau elimina problemele i punctele slabe, reducnd la minim ameninrile i maximiznd oportunitile. Alternativele posibile sunt plasate pe cele dou axe (vezi figura 4): 1. fezabilitate intern, puncte forte, puncte slabe; 2. mediul extern, oportuniti i ameninri. Figura 4. Prezentarea soluiilor alternative dup analiza SWOT

Alternativele trecute n rubrica dintre Puncte forte i Oportuniti sunt considerate a fi cele mai fezabile. Aceast parte a analizei SWOT face deja referire la celelalte etape ale analizei politicii publice identificarea i evaluarea alternativelor. n sfrit, analiza trebuie prezentat tuturor participanilor la discuia final pe marginea rezultatelor. Pentru exemple de analize SWOT folosite la analiza politicilor publice, vezi Anexa 2.

Matricea strategiilor SWOT

Analiza SWOT poate fi folosit pentru stabilirea direciilor generale ale politicilor publice i pentru definirea alternativelor. n acest scop, se elaboreaz aa-numitele strategii SWOT pe baza matricei de analiz SWOT. Aceast abordare permite transpunerea informaiilor colectate prin analiza SWOT n formularea posibilelor aciuni viitoare.

37

Principalele etape ale definirii strategiilor SWOT sunt urmtoarele: 1. Toate enunurile incluse n cele patru rubrici ale SWOT sunt sintetizate i prezentate spre a fi votate de ctre participanii la sesiunea de brainstorming. 2. Supunerea la vot a unei anumite formulri are loc n cadrul activitii grupului. Scopul acestei abordri este acela de a alege corect organizaiile i instituiile implicate i interesate de politica public i de a stabili cteva reguli pentru procedura de votare. 3. Fiecrui participant i se aloc un numr fix de voturi (de exemplu, nu mai mult de 3 voturi pentru fiecare rubric a SWOT). Voturile pot fi acordate participanilor sub forma unor beioare colorate, corelate cu votarea anumitor afirmaii din fiecare rubric a SWOT. 4. Punctele forte, punctele slabe, oportunitile i ameninrile definite sunt ordonate n funcie de rezultatele votului, ncepnd de la cele care au primit cele mai multe voturi pn la cele care au primit cele mai puine voturi. 5. Punctele forte, punctele slabe, oportunitile i ameninrile sunt introduse n matricea SWOT, unde rndurile conin evaluri externe (oportuniti i ameninri), iar coloanele conin evaluri interne (puncte forte i puncte slabe). (Vezi figura 5 mai jos.) 6. Expresiile din coloane i rnduri sunt apoi grupate pe perechi i se formuleaz strategii n funcie de afirmaiile strategiei SWOT (vezi figura 6): Strategiile S-O vizeaz oportunitile care corespund cel mai bine punctelor forte alese. Strategiile W-O permit depirea punctelor slabe, pentru a urmri oportunitile. Strategiile S-T identific modaliti de exploatare a punctelor forte pentru a reduce vulnerabilitatea fa de ameninrile externe. Strategiile W-T stabilesc un plan de defensiv pentru a aborda ameninrile externe, lund n considerare punctele forte interne. 7. Enunurile incluse n strategiile SWOT sunt analizate, fr a se folosi metode i tehnici speciale i vor fi propuse doar ca strategii SWOT. Scopul enunurilor este acela de a facilita analiza i de a identifica noi aspecte ale posibilelor aciuni ce vor fi ntreprinse n cadrul procesului politicilor publice.

38

Figura 5. Matricea strategiilor SWOT

Figura 6. Schema de formulare a strategiilor SWOT.

Matrice SWOT/ TOWS

Oportuniti Ameninri

Puncte forte Strategiile S O Strategiile S T

Puncte slabe Strategiile W O Strategiile W T

39

Metoda arborelui problemei

Metoda arborelui problemei const n analizarea situaiei prin identificarea problemelor majore i a principalelor relaii cauzale dintre acestea. Rezultatul acestui exerciiu este o dispunere grafic a problemelor difereniate n funcie de cauze i efecte, alturi de problema central care reprezint nucleul. Aceast tehnic permite nelegerea contextului i a relaiilor dintre probleme, precum i posibilul impact generat de politicile sau programele vizate. Constituirea arborelui problemei const ntr-o aplicaie interactiv care presupune sesiuni de brainstorming n vederea identificrii problemelor i a relaiilor. Ar fi util ca la aceast aplicaie s participe reprezentani din partea ct mai multor instituii, parteneri sociali i grupuri int, astfel nct diagrama care rezult s fie o imagine negociat i mprtit a situaiei. O alt posibilitate este ca reprezentanii diferitelor instituii, parteneri sociali i grupuri int s elaboreze propriile diagrame, care s serveasc drept punct de pornire pentru discutarea diferitelor perspective. Figura 7. Diagrama arborelui problemei

In general, etapele construciei diagramei sunt urmtoarele: 1. Mai nti, o sesiune de brainstorming cu privire la toate problemele majore ale situaiei care face obiectul analizei. Problemele trebuie identificate cu atenie: trebuie s fie probleme concrete, care exist deja i nu probleme posibile, imaginate sau viitoare. Problema reprezint o situaie negativ existent, i nu absena unei soluii. 2. Problemele care rezult din sesiunea de brainstorming trebuie trecute pe cartonae

40

i afiate la un loc vizibil pentru toat lumea (pe un perete sau pe podea). Dup ce participanii sunt de acord c a fost identificat majoritatea problemelor importante, trebuie grupate enunurile negative care prezint asemnri sau legturi comune. Identificarea asemnrilor i a legturilor dintre afirmaii trebuie s permit identificarea unei probleme centrale (sau a mai multora). Odat ce participanii s-au pus de acord cu privire la problema central, problema trebuie scris clar pe o plan expus ntr-un loc vizibil pentru toi participanii. 3. ncurajarea participanilor s participe la sesiunea de brainstorming asupra cauzelor problemei centrale. Participanii trebuie ndemnai s prezinte principalele motive care stau la baza problemei centrale. Pentru a se evita situaia n care unii dintre participani domin discuia, trebuie distribuite trei pn la cinci cartonae nescrise fiecrei persoane i toi participanii trebuie rugai s noteze cte o idee pe fiecare cartona. Cartonaele sunt apoi artate i folosite ca baz de discuie pentru stabilirea ordinii prioritilor. Celelalte enunuri negative care au fost afiate de ctre membrii grupului trebuie de asemenea analizate. n ce mod au acestea legtur cu problema central? Unele pot fi cauze care genereaz problema central, iar altele efecte generate de problem. Aceste cartonae ce reprezint cauzele trebuie aezate sub problema central. 4. Identificarea relaiilor cauzale. Unele dintre problemele identificate pot fi probleme cu caracter general, care ar putea fi clasificate ca i constrngeri de natur general de exemplu slaba guvernare sau lipsa siguranei publice. Exist anse foarte mari ca politica public propus s nu poat aborda direct toate aceste probleme, dei acestea afecteaz comunitatea. Aceste cartonae trebuie puse deoparte. Trebuie lmurite sau eliminate orice enunuri neclare. Cauzele i efectele trebuie aranjate i notate relaiile dintre ele. Nu trebuie uitat c elementele sunt legate ntre ele printro relaie de cauzalitate. Scopul urmrit este acela de a crea un parcurs al modului n care problemele se coreleaz i modul n care aceste probleme identificate se leag de problema central. De cele mai multe ori, membrii grupului vor observa c n realitate lucrurile sunt foarte complicate. Relaiile dintre cauze i efecte sunt de multe ori bidirecionale. Majoritatea problemelor nu au o progresie simpl, linear. Este important ca aceste interaciuni s fie identificate, ns este important ca discuiile s se axeze pe legturile cele mai importante. Dac diagrama devine prea complicat, nu se va dovedi un instrument util. Trebuie atins un echilibru: suficiente detalii pentru a asigura informaii utile, ns informaii suficient de simple pentru a putea identifica clar principalele legturi dintre probleme. 5. Odat ce cartonaele au fost aranjate astfel nct s indice cel mai bine legturile dintre probleme, participanii trebuie ntrebai dac lipsesc cauze importante. n egal msur, trebuie ntrebai dac lipsesc efecte importante ale problemei centrale; ele trebuie de asemenea adugate. 6. Diagrama trebuie apoi transcris pe o plan, folosind liniue i sgei pentru a arta legturile dintre cauze i efecte. Este de remarcat faptul c numrul problemelor centrale ar putea fi mai mare i c acest lucru depinde de anvergura politicii publice.

41

Diagrama os de pete (fishbone)

Diagrama os de pete (fishbone) este o metod de analiz de tip cauz-efect, care conine urmtoarele etape: Identificarea problemei: Scriei n detaliu care este problema cu care v confruntai. Acolo unde este cazul, identificai persoanele implicate, problema, timpul i locul unde se produce aceasta. Trasai o linie orizontal pe hrtie. Acest lucru v va permite s dezvoltai ideile. Identificarea principalelor elemente: Identificai apoi toate elementele care ar putea avea o contribuie la aceast problem. Trasai linii pornind dinspre linia orizontal, pentru fiecare element, i denumii acest element. Poate fi vorba despre persoane implicate n aceast problem, sisteme, organizare instituional, proceduri, echipamente, materiale, etc. ncercai s detaai 3 4 elemente principale care influeneaz problema. Aceste elemente pot fi analizate i sub form de categorii de cauze care genereaz problema. n cazul multor politici publice, principalele cauze sunt bine cunoscute: acestea pot fi de natur instituional (funciile instituiilor publice, numrul i amplasamentul instituiilor, suprapunerea funciilor, etc.), pot avea legtur cu resursele umane (cunotine, competene, numr de angajai), procedurale (lacune n legislaie, reglementri contradictorii), financiare (insuficiente, ru administrate). n cazul n care ncercai s rezolvai aceast problem n cadrul unui grup, atunci ar fi bine s recurgei la brainstorming. Pe baza analogiei cu metoda os de pete, elementele identificate pot fi reprezentate sub forma oaselor unui pete. Identificarea posibilelor cauze: Pentru fiecare dintre elementele luate n calcul, facei brainstorming pentru a identifica cauzele. Reprezentai aceste cauze sub form de linii aezate n form de os de pete. n cazul n care este vorba de o cauz mai larg i mai complex, cel mai bine este aceasta s fie mprit n mai multe sub-cauze. Reprezentai aceste elemente sub forma unor linii care pornesc din fiecare cauz. Analiza diagramei: n aceast etap ar trebui s avei reprezentat o diagram care s indice toate cauzele posibile ale problemei n discuie. n funcie de complexitatea i importana problemei, putei investiga n detaliu cauzele cele mai probabile. Acest lucru ar putea necesita demararea unor investigaii, efectuarea unor studii, etc. Acestea trebuie concepute astfel nct s permit verificarea acurateii evalurilor fcute. Exemplu: Diagrama os de pete Un exemplu de utilizare a acestei abordri diagrama os de pete poate fi analiza problemei timpului de reacie la un oficiu de nmatriculare a autovehiculelor. n cadrul analizei problemei, au fost identificai trei factori principali: personalul, echipamentul, comunicarea i reglementrile existente. Pentru fiecare dintre aceti factori sunt identificate principalele cauze. De exemplu, n ceea ce privete personalul, s-a constatat c timpul de reacie foarte slab de la biroul de nmatriculare a autovehiculelor este cauzat de numrul insuficient de angajai i lipsa pregtirii adecvate a celor existeni.

42

Figura 8. Structura diagramei os de pete

Figura 9. Exemplu de diagram os de pete

Acest exemplu demonstreaz c analiza diagram os de pete asigur o modalitate structurat care permite identificarea tuturor cauzelor posibile ale unei probleme. Acest lucru va permite realizarea unei analize detaliate a situaiei. Identificarea msurilor necesare: Diagrama os de pete este un instrument demonstrativ foarte bun care permite structurarea problemei. Dup finalizarea diagramei putei s v concentrai pe posibilele soluii care ar putea elimina cauzele problemei. Putei nota msuri necesare pentru fiecare cauz. Msurile pot fi trecute pe liste, pe hrtie i adugate pe fiecare os al petelui. Ca urmare a acestui fapt, vei avea un plan de aciune aproximativ, structurat pe principalele direcii de activitate (factorii problemei).

43

3. Definirea obiectivelor, rezultatelor politicii i rezultatelor aciunilor politicii publice

Dou abordri diferite n formularea obiectivelor
Exist dou abordri generale din punct de vedere al definirii obiectivelor n materie de planificare de politici o abordare axat pe scopuri i o abordare axat pe probleme. Se consider c abordarea axat pe scopuri are o mai mare valoare strategic, n vreme ce abordarea axat pe probleme este considerat a fi mai practic i mai limitat. n ceea ce privete abordarea axat pe scopuri obiectivele sunt stabilite pe baza unor scopuri strategice ale organizaiei sau ale politicii la nivel nalt. Procesul general de analiz a politicilor ar putea ncepe de la definirea scopurilor generale. Totui, abordarea adoptat cel mai des n practic const n a ncepe procesul de analiz a politicilor cu definirea problemelor aceasta este logica n baza creia este prezentat n mod deosebit procesul de politici n acest manual. Aceast abordare cu un nivel strategic ridicat (e vorba de abordarea axat pe scopuri) presupune un proces de gndire pentru a stabili nite scopuri pentru un domeniu abstract, cu un grad de libertate nedeterminat ceea ce implic posibilitatea de a avea n vedere schimbri ct se poate de radicale. Evident, nu este cazul. Politicile publice guvernamentale sunt concepute ntr-un cadru diferit, iar competenele i funciile instituiilor sunt clar definite, n vreme ce administraia public funcioneaz prin meninerea i continuitatea direciilor de politici. Din acest motiv, n practic, sarcinile formulrii politicii publice sunt de cele mai multe ori legate de soluiile la problemele adresate de politicile publice deja existente, analiznd doar coreciile i mbuntirile necesare, fr a modifica scopurile generale de nivel superior. Din acest motiv, abordarea axat pe probleme are un caracter practic mai pregnant. n general, abordrile sunt selecionate n funcie de problema pe care o abordeaz respectiva politic. Pentru a explica modul n care se face selecia abordrilor, trebuie s aducem din nou n discuie dimensiunea politicii. n general, n cazul politicilor de mari dimensiuni care afecteaz dezvoltarea unui ntreg sector, se opteaz pentru abordarea axat pe scopuri. Acest lucru nu nseamn c n cazul politicilor de mari dimensiuni trebuie eliminat analiza problemei. ns procesul cunoate mai multe faze ncepnd cu viziunea, stabilirea scopurilor cu caracter general, aa c revenim la scopuri. In cazul unor politici mai limitate, este mai practic s se opteze pentru abordarea axat pe probleme pentru stabilirea obiectivelor. Aceast abordare este prezentat i n acest manual pentru a demonstra care sunt etapele logice pentru soluionarea problemelor i stabilirea alternativelor, acestea fiind nite instrumente practice n materie de planificare a politicilor. n cadrul unei astfel de abordri, sarcina de stabilire a obiectivelor urmeaz n mod logic etapei n care are loc definirea problemei i analiza acesteia. De multe ori, analiza obiectivelor se transform n analiza problemelor. n cazurile

44

simple, stabilirea obiectivelor se face sub forma unor probleme pentru care s-au gsit soluii pozitive. De exemplu, dac lum cazul diagramei os de pete folosit n exemplul referitor la nmatricularea auto, din figura 9, aceasta poate fi transformat ntr-o diagram simpl de obiective (figura 10 prezentat mai jos). Ulterior, toate afirmaiile i soluiile trebuie s fie testate prin analizarea datelor i prin utilizarea altor metode de analiz. Figura 10. Diagrama os de pete pentru prezentarea obiectivelor

Birou de nmatriculare echipat cu 0 de calculatoare noi

Pentru desemnarea scopurilor, obiectivelor, intelor, finalitilor, obiectivelor sau obiectivelor specifice ale politicii publice se pot folosi termeni diferii. Exist multe definiii, acestea se suprapun i nu sunt ntotdeauna clare. Obiectivele pot fi clasificate n funcie de nivel, anvergur i timp. Clasificarea n funcie de nivel va permite stabilirea unei ierarhii a obiectivelor pe baza unor criterii simple: Obiectiv de rangul nti, Obiectiv de rangul doi, Obiectiv de rangul trei, etc. O alt abordare const n clasificarea acestora n funcie de durata lor n timp: obiective pe termen lung, pe termen mediu, pe termen scurt. Nevoia de a dezvolta structura ierarhic a scopurilor i a obiectivelor depinde i ea de anvergura i dimensiunile politicii publice. n cazul n care politica este conceput pentru a soluiona o problem concret, nu va exista o ierarhie structurat a obiectivelor. n cazurile politicilor cu o valoare strategic i anvergur mai mari, obiectivele politicii pot fi prezentate folosind ierarhia obiectivelor19 - clasificarea n funcie de anvergura obiectivelor: Obiectivele generale reprezint o serie de enunuri cu privire la o situaie preferat, pe care guvernul le stabilete prin mbuntirea politicilor realizate. Scopul este acela de mbunti parial situaia sau de soluiona complet problema. Obiectivele specifice sunt enunuri cu privire la situaia preferat, n funcie de structura problemelor pe care le abordeaz politica. Obiectivele specifice sunt definite pentru direciile de activitate n cadrul unor strategii i politici de mari dimensiuni. Obiectivele operaionale sunt nite afirmaii definite la nivelul de aciune al politicii. O anumit msur poate fi format din mai multe activiti care duc la atingerea unuia
19

Pentru a evita neclaritile, vom folosi n continuare n acest manual termenul obiectiv urmat de adjective, pentru a stabili nivelul obiectivelor.

45

i aceluiai obiectiv operaional. Pentru a putea planifica implementarea, monitorizarea i evaluarea este nevoie de o abordare structurat a definiiilor date obiectivelor. Monitorizarea procesului de implementare a politicilor necesit anumite instrumente de msurare care permit evaluarea succesului unei politici publice, precum i msura n care aceasta permite atingerea obiectivelor stabilite. Din acest motiv, principalul instrument de monitorizare i evaluare este msurarea performanelor. nainte de a folosi msurarea performanelor, trebuie stabilit obiectul msurrii. Din acest motiv este absolut esenial s se poat defini rezultatele politicii (outcomes) i rezultatele aciunilor politicii (outputs), precum i indicatorii de performan pentru fiecare nivel de rezultate. Rezultatele politicii publice i rezultatele aciunilor politicii au legtur cu obiectivele (vezi figura 11). Obiectivele trebuie stabilite anticipnd posibilitatea ca fondurile s fie insuficiente i nsoite de o proiecie preliminar a activitilor pentru atingerea obiectivelor. Rezultatele politicilor i ale aciunilor pot fi definite cu precizie abia la finalul procesului de planificare a politicilor n momentul n care este conceput faza de implementare. Totui, primul pas de analizare a rezultatelor este definirea obiectivelor i direciilor de activitate. Urmtorul pas este definirea rezultatelor pentru fiecare obiectiv, care formeaz ulterior baza de evaluare a succesului implementrii politicii publice (evaluarea expost). Rezultatele trebuie s fie definite ntr-o form msurabil, iar indicatorii de performan msurai arat evoluia implementrii politicii n timp. Msurarea performanelor poate fi definit ca un sistem de evaluare a furnizrii unui serviciu pe baza unui set de standarde clare referitoare la cost i calitate. Scopul este acela de a identifica valoarea maxim a serviciului sau a produsului furnizat. Acest lucru se poate realiza numai dac structura rezultatelor i posibilitile de definire sunt clar stabilite. La baza msurrii performanelor se afl planificarea obiectivelor politicii publice, rezultatele impactului macro, rezultatele politicii, rezultatele aciunilor politicii i indicatorii de performan. Acest sistem este ilustrat n Figura 12: Rezultatele aciunilor politicii publice (outputs n lb. englez) sunt produsele finale (sub form de bunuri i servicii) ale ministerelor i ageniilor, realizate prin utilizarea resurselor (resurse umane, echipamente, etc.) i oferite clienilor externi companii, organizaii publice i populaie, precum i guvernului, altor ministere i instituii publice. Rezultatele aciunilor i msurilor luate depind de rezultatele diferitelor ministere sau agenii; n practic, acetia nu sunt influenai de factorii externi ai ministerelor sau ageniilor.

46

Figura 11. Exemplu de structurare a obiectivelor

Obiectiv general:

Furnizarea de alimente sigure i de bun calitate ctre consumatori Not: Este luat ca exemplu politica de siguran alimentar a Ministerului Agriculturii din Letonia. Obiectivul general reprezint unul din cele dou obiective incluse n bugetul pe programe al Ministerului. Impactul macroeconomic: mbuntirea sntii publice Volumul exporturilor de produse alimentare

Obiectiv specific:

Asigurarea supravegherii i controlului unitar i profesionist de ctre stat a companiilor din sectorul alimentar n scopul furnizrii de produse alimentare sigure i lipsite de riscuri ctre populaie. Rezultatele politicii: - Reducerea incidenei afeciunilor cauzate de produsele alimentare - Companiile din industria alimentar respect condiiile de igien Infuena factorilor externi: - Boli importate printre animale - Eficiena controlului asupra reelei de distribuie alimentar - Resurse de credit financiar pentru modernizarea companiilor

Obiectiv operaional:

Certificarea oficial a firmelor productoare de alimente (control i certificare). Rezultatul aciunilor politicii: mbuntirea capacitii de inspecie i controlul n domeniul alimentar. Activiti: - Instruirea specialitilor - Participarea la proiecte internaionale care au ca scop optimizarea activitilor de inspecie. - Pregtirea de materiale metodologice Not: Acest exemplu ilustreaz numai cte un exemplu de obiectiv specific i operaional pentru aceast politic public.

Rezultatele aciunilor trebuie evaluate periodic dup ncheierea anumitor activiti. Pentru ca o astfel de evaluare s fie posibil, este necesar s fie definit un indicator corespunztor (msura performanei), care s prezinte o valoare numeric care s cuantifice ctigurile prin comparaie cu resursele alocate. Indicatorii sunt instrumente de analiz elementare utilizate pentru analizarea unei anumite politici publice sau pentru a compara activiti similare de la nivelul diferitelor agenii.

47

Figura 12. Model de planificare

De exemplu, n sectorul public sunt posibile urmtoarele categorii de indicatori:

o Hotrri de guvern o Legi o Regulamente o Granturi o Licene o Consiliere i sprijin sub form de expertiz o Cercetare, analize, documente de lucru i publicaii o Servicii digitale i informaii o Cursani instruii o Pacieni ngrijii o Construcia de drumuri i infrastructur o Anchete penale o Supravegherea traficului, etc

Aceste categorii de indicatori trebuie exprimate printr-o valoare numeric (cifre) n timpul procesului de msurare. De exemplu, numrul orelor de lucru prestate de agenii de circulaie, numrul studenilor participani la un curs, numrul pacienilor ngrijii, etc. Rezultatele politicilor (outcomes n lb. englez) sunt schimbrile care au loc la nivelul societii (n domeniul politicilor publice, economic, social, cultural, al proteciei mediului, etc.) care deriv direct din unul sau mai multe rezultate ale msurilor luate i sunt influenate de factori externi. Spre deosebire de rezultatele aciunilor, ministerele i ageniile nu pot avea dect o influen parial asupra rezultatelor politicilor. Rezultatele politicilor pot fi evaluate pentru o anumit perioad de timp. Exist dou tipuri de rezultate ale politicilor: rezultatele politicilor pe termen mediu i rezultatele politicilor pe termen lung. De

48

exemplu, rezultatele politicilor pe termen lung sunt descrise prin utilizarea unor indicatori cum ar fi nivelul omajului i creterea economic. n cazul folosirii altor tehnici, rezultatele politicilor mai sunt numite i impact sau efecte. n sectorul public impactul macroeconomic poate fi msurat prin creteri sau descreteri ale:
o o o o o o o Creterii economice Ocuprii forei de munc Veniturilor ntreprinderilor Nivelului preurilor i dobnzilor Nivelului de sntate al populaiei Nivelului educaiei Veniturilor familiale o o o o o o o Inovaiilor Siguranei cetenilor ncrederii n guvern i administraie Siguranei produselor alimentare i a apei potabile Volumului energiei electrice Nivelului polurii Volumului patrimoniului cultural etc.

n sectorul public rezultatele aciunilor politicii publice sunt msurate prin creteri sau descreteri ale:
o o o o Numrului ntreprinderilor noi Numrului de infraciuni i violene Accidentelor de circulaie Nivelului pensiilor o o o Numrului inovaiilor dintr-un domeniu concret Satisfaciei populaiei fa de serviciile publice mbolnvirilor cauzate de produsele alimentare (sau alte cauze)

Msurarea rezultatelor politicii publice i rezultatelor aciunilor politicii publice

Una dintre principalele distincii care se fac la nivelul managementului rezultatelor l reprezint eficiena extern (eficacitate) i eficien intern (cost eficacitate) (vezi figura 13). Eficacitatea se refer la impactul pe care o instituie public l produce asupra societii precum i la consecinele activitilor acestei instituii. Pe de alt parte, cost-eficacitatea se refer i la aspecte cum ar fi modul n care o instituie reuete s i ndeplineasc obligaiile i sarcinile. Pe baza acestei distincii, conceptele de baz folosite pentru stabilirea obiectivelor, coordonarea i gestionarea politicilor publice, precum i pentru evaluarea i monitorizarea instituiilor sunt: Eficiena la nivelul ansamblului societii Eficiena operaional: o Rezultatele aciunilor politicii publice o Calitatea i o Managementul resurselor umane

49

Figura 13. Cadrul de management al performanei

Eficacitatea descrie modul n care instituiile au reuit s i ating obiectivele prin descrierea principalelor provocri ale societii i a nevoilor populaiei. Cu alte cuvinte, este vorba despre eficacitatea relaiilor dintre rezultatele politicilor publice (outcomes), rezultatele i obiectivele politicilor i nevoile populaiei (vezi figura 13). Aceasta este msura esenial a succesului oricrui guvern. Eficacitatea descrie efectele politicilor publice, ale aciunilor i programelor care privesc diferite aspecte ale vieii sociale, precum nivelul veniturilor, al ocuprii forei de munc, siguranei sociale, sntii populaiei, nivelul educaional, competenele forei de munc, inovaii, antreprenoriat etc. Msurile obinuite folosite la evaluarea rezultatelor sunt nivelul de ocupare a forei de munc i rata omajului n cadrul grupului int, anii petrecui n sistemul educaional, competenele studenilor, numrul accidentelor de circulaie, etc. Atunci cnd se ncearc analiza relaiei dintre rezultatele politicii publice i rezultatele aciunilor acestei politici, sunt folosite de obicei metodele de tip cost-beneficiu i cost-eficacitate. Alte concepte vizeaz activitile propriu-zise, procesele i rezultatele operaiunilor publice.

50

Productivitatea descrie relaia dintre rezultatele aciunilor politicii publice i inputul (fora de munc, capitalul i materialele) folosit pentru obinerea rezultatelor aciunilor politicii. De cele mai multe ori productivitatea este folosit pentru a determina de ce for de munc este nevoie pentru a genera un anumit nivel de rezultate ale aciunilor politicii. O msur clar a productivitii muncii o reprezint numrul de produse realizate de un lucrtor. Dac numrul produselor crete, iar numrul lucrtorilor rmne acelai, avem de-a face cu o cretere a productivitii. Pe de alt parte, dac nivelul de producie actual poate fi realizat cu o for de munc mai mic, avem de-a face din nou cu o cretere a productivitii. Productivitatea este n esen msura real a procesului i nu ine cont de modificrile care intervin, cum ar fi costurile diferitelor mijloace de producie. Pe de alt parte, costeficacitatea msoar relaia dintre rezultate i costurile mijloacelor de producie. De exemplu, dac preul forei de munc crete brusc, aceast modificare nu se reflect n productivitatea muncii. Din acest motiv, trebuie calculat spre exemplu i costul unitar al muncii pentru fiecare produs (costul unitar cu munca pe produs realizat). Msurile de cost-eficacitate pot fi folosite de exemplu pentru a determina structura eficient a mijloacelor de producie.

4. Colectarea i analiza datelor

Clasificarea datelor
Fiabilitatea datelor este un aspect important n vederea asigurrii calitii analizei de impact a politicii publice. Deseori, n etapa de definire a problemei sau de identificare a alternativelor, cei care formuleaz politicile publice au nevoie de informaii suplimentare pentru a analiza cauzalitatea evenimentelor. Dac informaiile sunt insuficiente, soluia propus pentru problem se poate dovedi a fi greit. Chiar i mai trziu, n perioada de evaluare a alternativelor, se pot colecta date suplimentare dac se stabilete c lipsesc date referitoare la un aspect specific. De multe ori, ministerele colaboreaz cu cercettori i comand studii de cercetare. Unul dintre rolurile studiilor de cercetare n analiza politicii publice este acela de a colecta date, de preferin cantitative, privind procesele sociale i economice din cadrul societii. Orice studiu de cercetare, dac este conceput i derulat corect, duce la mbuntirea calitii generale a analizei politicii publice i a procesului de luare a deciziilor deoarece reprezint o explorare obiectiv a faptelor referitoare la un anumit subiect sau domeniu de politic public.

Date primare i secundare

n general, datele se pot mpri n date primare i date secundare.

51

Datele primare sunt datele colectate de cercettor special pentru proiectul de cercetare. Datele secundare sunt datele care existau nainte de nceperea studiului. Datele primare pot fi colectate prin realizarea de sondaje n gospodriile i/sau n industriile i instituiile selectate. Sursele datelor secundare sunt: Rapoarte tehnice i financiare ale instituiilor internaionale (Banca Mondial, UNDP etc.); Sisteme comparative de indicatori ale organizaiilor internaionale (OECD, Banca Mondial); Date EUROSTAT; Rapoarte anuale ale ministerelor i principalelor instituii de administraie public i autoriti locale privind implementarea programelor de buget de stat; Rapoarte ale Trezoreriei privind implementarea bugetului de stat, Date interne i rapoarte interne ale ministerelor, planuri strategice ale ministerelor i ageniilor, planuri de dezvoltare regional; Rapoarte socio-economice i statistice, date demografice; Rapoarte i publicaii privind studiile realizate de organizaii neguvernamentale; Publicaii n domeniul cercetrii, lucrri tiinifice din universiti; Informaii de la clieni; Informaii comparative ale ministerelor privind diferite servicii cu plat furnizate altor organisme i agenii; Rapoarte ale consultanilor, rapoarte i studii operaionale; Informaii privind preurile pieei, obinute din reclamele comerciale sau din analize de pre ale furnizorilor; Oferte n cadrul licitaiilor din domeniul privat; Studii ale pieei muncii. Cele dou principii de baz ale procesului de colectare a datelor sunt: identificarea anumitor nevoi, a obiectului i dimensiunii, precum i a motivului pentru care este necesar colectarea datelor; evaluarea disponibilitii datelor respective, a calitii i costului lor. Pe durata formulrii noilor politici publice sau a propunerilor legislative, cei care formuleaz politicile publice pot colecta i analiza date ei nii, evitnd astfel folosirea unor metode statistice complicate. ntotdeauna trebuie s se deruleze o examinare a datelor secundare, n timp ce colectarea datelor primare este necesar numai atunci cnd datele secundare sunt fie insuficiente, fie nefiabile.

52

Date cantitative i calitative

Sursele de date primare i secundare pot conine date calitative i date cantitative. Pentru identificarea problemei i evaluarea alternativelor sunt utile att datele calitative, ct i datele cantitative. Acestea pot fi combinate i analizate cu ajutorul metodelor corespunztoare pentru formatul specific al datelor, astfel nct s se poat interpreta realizrile dorite. Datele calitative reprezint informaii care nu pot fi prezentate sub form numeric i care se bazeaz pe evaluri competente subiective (de exemplu, evaluarea obinut prin metode folosite de experi). Datele calitative obinute prin metode de analiz calitativ (de exemplu, interviuri detaliate i focus grupuri) ofer informaii detaliate privind tipul comportamentului social i organizaional, analiznd att procesele care le genereaz, ct i motivele pentru care apar. Datele cantitative sunt informaiile care pot fi prezentate sub form numeric i pot fi msurate n mod continuu sau conform unei anumite clasificri (de exemplu, date din sondaje, calcule efectuate cu ajutorul metodelor statistice). Datele cantitative difer de cele calitative prin urmtoarele:

De regul, datele sunt colectate cu ajutorul unor instrumente de cercetare mai structurate; Rezultatele furnizeaz mai puine detalii privind comportamentele, atitudinile i motivaiile; Rezultatele se bazeaz pe eantioane mai mari ca dimensiune, reprezentnd principalele grupuri structurale ale populaiei; De regul, studiile de cercetare pot fi repetate sau reluate, asigurnd astfel un grad ridicat de fiabilitate; Analiza rezultatelor se bazeaz pe date msurabile; Rezultatele reflect valorile medii i tendinele generale.

Tehnica sondajului este metoda cantitativ de cercetare cel mai des ntlnit. Presupune colectarea de date primare privind subiecii, de regul prin selectarea unui eantion reprezentativ pentru populaie i prin folosirea unui chestionar. Sondajele pot fi folosite pentru colectarea diferitelor tipuri de informaii referitoare la atitudini, motivaie, valori i comportament. Dac sunt concepute i derulate corespunztor, sondajele pot reprezenta instrumente eficiente i de precizie pentru colectarea informaiilor privind procesele care au loc n societate. Rezultatele sunt disponibile relativ rapid, iar n funcie de dimensiunea eantionului i de metodologia aleas, sunt relativ necostisitoare. Cu toate acestea, sondajele prezint anumite dezavantaje, care trebuie luate n calcul de ctre cercettor atunci cnd stabilete tehnica adecvat de colectare a datelor.

53

Datele calitative permit o mai bun examinare a cauzelor problemei, n timp ce datele cantitative permit o descriere msurabil a situaiei. Cu toate c se poate realiza un model statistic dac exist date cantitative suficiente i fiabile, interpretarea datelor calitative asigur formularea unor ipoteze mai exacte care permit realizarea unui model statistic cu cea mai mic eroare statistic. Dup cum se arat n imagine, modelul statistic formeaz baza pentru previziunile care, n cele din urm, vor folosi ca instrument de identificare a viitoarelor aciuni. Figura 14. Aplicarea diverselor date n procesul de luare a deciziilor

Rolul statisticii n analiza datelor

Rolul principal al statisticii este acela de a furniza celor care formuleaz politici publice metodele necesare obinerii i analizei informaiilor. Statistica se folosete pentru a rspunde ntrebrilor legate de planificarea pe termen lung, precum i pentru analiza problemei. Statistica este o parte a matematicii care se ocup de colectarea, analiza i formularea concluziilor pe baza datelor preluate din toate domeniile tiinei. Principalele domenii ale statisticii sunt statistica descriptiv i statistica inferenial. Statistica descriptiv folosete msurarea tendinei centrale (media, mediana i modul) sau msurarea dispersiei (abaterea standard i variaia) pentru a sintetiza sau descrie un set de date. De exemplu, analiza descriptiv a sexului, vrstei, rasei, clasei sociale etc. Statistica inferenial se folosete pentru a testa ipotezele. Este diferit de statistica descriptiv care furnizeaz un rezumat al datelor, deoarece statistica inferenial descrie concluziile, mult mai ample dect datele. Acest lucru nseamn c, pornind de la un

54

eantion, se fac ipoteze cu privire la populaia din care provine eantionul respectiv. De exemplu, venitul mediu al tuturor familiilor (populaia) dintr-o anumit ar poate fi estimat din cifrele obinute de la aproximativ 1.000 de familii (eantionul). Testul t este metoda cel mai des folosit n statistica inferenial pentru a evalua diferenele dintre medii n cadrul a dou grupuri. De exemplu, testul t poate fi folosit pentru a testa diferena de punctaj dintre un grup de pacieni crora li s-a administrat un medicament i a unui grup de control care a primit placebo. Corelarea i regresia folosesc proceduri matematice similare pentru a furniza o msur a relaiei msura n care dou variabile continue variaz mpreun. Ambele metode permit msurarea relaiei n dou moduri diferite, dar care au puncte comune. Corelarea se folosete atunci cnd ambele variabile sunt variabile aleatorii, iar scopul este acela de a gsi un numr care s exprime relaia dintre variabile. Nu se face o difereniere ntre variabila dependent i variabila independent n analiza pentru corelare. Cauzalitatea nu se ia n considerare. Regresia se folosete atunci cnd una dintre variabile este o variabil fix, iar scopul este acela de msura relaia dintre dou moduri pentru a estima valori ale variabilei aleatorii pe baza valorilor variabilei fixe. Regresia urmrete stabilirea relaiei de cauzalitate.

Msurarea tendinei centrale

Msurarea tendinei centrale permite descrierea locului n care se situeaz centrul unei distribuii de frecven a rezultatelor obinute. Unitatea de msur cel mai des folosit pentru tendina central este media. Media este cunoscut i sub numele de medie aritmetic. Pentru a calcula media, se adun toate rspunsurile primite i apoi se mpart la numrul total de observaii. Mediana este valoarea care se situeaz n mijlocul unui interval de valori. Nu este o medie, ci punctul din mijloc. Att deasupra, ct i sub valoarea median se vor afla ntotdeauna un numr egal de valori. n cazurile n care exist un set de valori n numr par, se face media aritmetic dintre cele dou valori situate la mijloc. Identificarea medianei se aplic n cazul n care valorile sunt ordinale sau aranjate n ordine cresctoare sau descresctoare. Dat fiind c mediana nu este afectat de valorile extreme la fel de mult ca media, se dovedete a fi foarte util atunci cnd este vorba despre date ordinale i cnd se urmrete identificarea unei valori tipice. Modul este valoarea care apare cel mai des ntr-o list de valori. Este util atunci cnd trebuie s se scoat n eviden caracteristica sau calitatea predominant. Modul reprezint un numr n cazul datelor cantitative i o categorie n cazul datelor calitative. Modul este util atunci cnd setul de valori este foarte distorsionat, cu o majoritate de valori sczute sau cu o majoritate de valori ridicate.

55

Msurarea dispersiei
n cazul analizei datelor, scopul calculelor statistice efectuate pentru a msura dispersia este acela de a descoperi msura n care valorile difer, se grupeaz sau se rspndesc fa de valoarea tendinei centrale. Unitatea de msur folosit de regul pentru calcularea dispersiei este abaterea standard, care reprezint rdcina ptrat a variaiei. Variaia se calculeaz prin scderea mediei din fiecare valoare, ridicarea la ptrat i mprirea sumei ptratelor la numrul observaiilor. Abaterea standard este important din mai multe motive. Unul dintre ele este acela c, odat ce cunoti abaterea standard, poi standardiza valorile. Standardizarea este procesul de transformare a valorilor brute n punctaje standard, care permit o mai bun comparare ntre grupuri de dimensiuni diferite. Este util atunci cnd se dorete compararea diferitelor subgrupuri dintr-un eantion supus studiului sau cnd dorii s facei o comparaie ntre grupuri incluse n studii diferite.

Corelarea
Metoda folosit cel mai des pentru identificarea relaiei dintre variabile este corelarea. Aceasta reprezint o modalitate de a msura intensitatea unei relaii, nu cauzalitatea. Cu ct lucrurile au mai multe n comun, cu att sunt mai puternic corelate. Pot exista i relaii negative, dar calitatea important a coeficienilor corelrii nu este dat de semnul lor, ci de valoarea lor absolut. Un coeficient de corelare pozitiv indic faptul c punctajele mai mari/mai mici pentru o variabil tind s se asocieze cu punctajele mai mari/mai mici pentru cealalt. Un coeficient de corelare negativ indic o relaie opus. O corelarea de 0,58 este mai puternic dect o corelare de 0,43, chiar dac relaia este una negativ. n cazul n care coeficientul de corelare este 0,2 0,4, relaia este slab. 0,4 0,6 indic o legtur moderat, 0,6 0,8 reprezint o relaie puternic, iar o valoare a coeficientului de corelare de 0,8 1,0 indic o corelare foarte puternic.

Regresia
Regresia se folosete la estimarea cauzalitii ntre variabile. Scopul general al regresiei multiple este de a afla mai multe despre relaia dintre cteva variabile independente sau predictive i o variabil dependent sau de criterii. De exemplu20, un agent de tranzacii imobiliare poate nregistra pentru fiecare cas suprafaa acesteia (n metri ptrai), numrul de dormitoare, venitul mediu din cartierul respectiv conform datelor din recensmnt, precum i o clasificare subiectiv a gradului
20

Exemplul este preluat de pe pagina web

56

de atractivitate al casei. Dup compilarea acestor informaii pentru mai multe case, ar fi interesant de vzut dac i cum pot aceste msuri s fie corelate cu preul de vnzare al unei case. De exemplu, putem afla astfel c numrul de dormitoare este un factor predictiv al preului de vnzare mai bun dect gradul de atractivitate al casei (evaluare subiectiv). n cazul tiinelor sociale i ale naturii, procedurile de regresie multipl sunt foarte des folosite n domeniul cercetrii. n general, regresia multipl permite cercettorilor s gseasc un rspuns la ntrebarea general care este cel mai bun factor predictiv pentru .... De exemplu, cercettorii din domeniul educaiei vor dori s tie care sunt cei mai buni factori predictivi ai succesului n liceu. Psihologii pot dori s determine ce variabil privind personalitatea poate prezice cel mai bine gradul de adaptare social. Sociologii pot dori s afle care dintre numeroii indicatori sociali prezic cel mai exact dac un grup de noi imigrani se va adapta i va fi sau nu asimilat n societate. Cu toate acestea, datorit complexitii metodei de regresie multipl, cel mai des ntlnit form a regresiei este regresia liniar (vezi seciunea despre modelare). Analizele prin regresie i corelare au foarte multe elemente n comun, dar sunt foarte diferite din punct de vedere al conceptului. Ca o concluzie a celor menionate anterior se poate spune: corelarea indic fora unei relaii, n timp ce regresia indic tipul relaiei. **************** Este de preferat ca cei care formuleaz politicile publice s cunoasc principiile generale ale statisticii i terminologia de baz din acest domeniu. Aceste cunotine specifice permit consolidarea rolului cercetrilor efectuate n domeniul formulrii politicilor publice, deoarece datele pot fi folosite i interpretate n toate etapele de planificare a politicilor publice.

5. Identificarea alternativelor
Dup analiza problemei i conturarea unei imagini generale structurate a problemelor existente i a cauzelor acestora, dup definirea problemei (problemelor) centrale ale politicii publice, urmtorul pas, n mod logic, este identificarea soluiilor pentru problema n cauz. Exist mai multe nume care pot fi folosite pentru a denumi diferite soluii pentru problema abordat de politica public alternative, variante de soluii, opiuni. Toate acestea marcheaz acelai lucru esenial aciuni posibile identificate care, dup derularea lor, duc la rezolvarea problemei i la atingerea obiectivului politicii publice. Alternativa reprezint un set de intervenii i aciuni posibile care pot fi realizate n scopul rezolvrii problemei i atingerii obiectivului politicii publice. ntregul proces de formulare a politicilor publice se concentreaz n jurul alegerii. Definirea opiunilor pentru alegerea de ordin politic reprezint centrul i esena politicii publice. Din acest motiv, identificarea alternativelor este considerat ca fiind cea mai important etap a procesului de formulare a politicilor publice. Acest lucru nseamn

57

c dac alternativele nu sunt definite corect, dac nu rspund problemelor identificate i obiectivelor politicii publice, toate etapele ulterioare de evaluare, cuantificare i aplicare a metodelor sofisticate folosite pentru analiza politicii publice nu vor fi de ajutor i vor genera o risip de resurse sau alte greeli. Identificarea alternativelor este un proces creativ, cu toate acestea este derulat doar de cel care formuleaz politica public sau de echipa de analiti. ntreaga literatur disponibil cu privire la gndirea i metodele creative poate fi de folos, dar n acelai timp se poate dovedi inutil. Deseori, gndirea logic, experiena i bunul sim sunt cele mai potrivite instrumente disponibile. Tipuri de alternative: 1) Nici o schimbare a situaiei actuale, adic meninerea unui status quo opiunea de a nu face nimic; 2) mbuntirea situaiei actuale prin dezvoltarea elementelor deja existente ale sistemului; 3) Formarea unor noi componente ale sistemului i integrarea acestora n sistemul curent; 4) Crearea unui nou sistem.

Principii generale de identificare a alternativelor

Se recomand respectarea anumitor principii generale n momentul identificrii alternativelor pentru a putea evita eventualele greeli n aceast etap a analizei politicii publice. Unele dintre aceste principii se aplic n etapa iniial n care se elaboreaz o list cu posibile alternative. Altele sunt importante n urmtoarea etap, atunci cnd alternativele sunt sintetizate, clasificate i selectate pentru o analiz i evaluare mai detaliate. Principiile generale de identificare a alternativelor sunt: 1. Trebuie s se defineasc i s se analizeze mai multe soluii pentru o problem. Uneori se ntmpl ca soluia s par a fi pregtit de la bun nceput, toat analiza politicii publice realizndu-se n vederea fundamentrii soluiei respective. O astfel de abordare este de cele mai multe ori greit. Se recomand gsirea mai multor soluii pentru a putea avea convingerea c soluia, stabilit n funcie de experienele anterioare, este cu adevrat cea mai bun pentru a rezolva problema existent. Decizia de a continua analiza i de a dezvolta una dintre soluii se poate lua abia dup testarea mai multor posibile soluii. n cazul n care exist o singur opiune pentru rezolvarea problemei n cauz, aceast alegere trebuie s fie fundamentat. 2. Trebuie s se ia n considerare opiunea de a nu face nimic. Posibila intervenie cu ajutorul unor instrumente concrete de politici publice se va evalua n comparaie cu opiunea de a nu interveni atunci cnd evoluia problemei poate permite rezolvarea acesteia prin ali factori, iar intervenia ar putea s fie

58

ineficient din punct de vedere al costurilor implicate. Luarea n considerare a opiunii de a nu face nimic poate reprezenta un criteriu care asigur calitatea analizei. Dac dup evaluarea alternativelor opiunea de a nu face nimic pare a fi cea bun, acest lucru poate reprezenta un indiciu al existenei unor lipsuri sau nenelegeri n etapa de definire a problemei. Se recomand testarea opiunii de a nu face nimic i n cazurile n care, pe durata perioadei de implementare a reformelor la scar mare, apar presiuni care vizeaz schimbarea imediat a direciei de aciune a reformei, deoarece se dovedete c problemele reformei nu sunt rezolvate n primul sau al doilea an. n acest caz, politicile publice deja acceptate, avnd toate aciunile planificate, pot fi considerate ca reprezentnd opiunea de a nu face nimic (fr a schimba evoluia reformei stabilite). n acest caz, cursul reformei stabilite deja nu trebuie modificat deoarece schimbrile necesare sunt planificate pentru urmtoarea perioad de timp, iar ajustrile se pot face dup implementare i evaluare. Alternativa de a nu face nimic este punctul de referin pentru compararea tuturor celorlalte alternative, fiind denumit i scenariul de inerie, deoarece situaia se poate schimba pe termen lung chiar dac nu se identific nicio soluie pentru problem. n astfel de cazuri, cei care formuleaz politicile publice tind uneori s prezinte estimrile cele mai pesimiste privind evoluiile viitoare pentru a-i determina pe factorii de decizie s se preocupe de acest aspect. 3. Soluiile trebuie s corespund problemelor i obiectivelor. Una dintre cele mai frecvente greeli n domeniul politicilor publice const n elaborarea de soluii care nu pot rezolva n mod direct problema. Toate cele trei etape definirea problemei, definirea obiectivelor i identificarea alternativelor sunt la fel de importante. n toate etapele trebuie s se evalueze gradul de adecvare al noiunilor definite pentru a se asigura c sunt cu adevrat corelate. Una dintre greelile tipice fcute de nceptorii n domeniul analizei politicilor publice este eludarea problemei. De exemplu, sarcina alocat ministerului este de a rezolva problemele legate de supravegherea transportului ncrcturilor care prezint un risc ridicat. Opiunile prezentate factorilor de decizie au fost: 1. elaborarea unei strategii pentru transportul ncrcturilor care prezint un risc ridicat; 2. crearea unui organism consultativ pentru coordonarea aspectelor privind nregistrarea i supravegherea ncrcturilor care prezint un risc ridicat. Nici una dintre aceste soluii nu poate rezolva cu adevrat problemele legate de transportul ncrcturilor care prezint un risc ridicat. Nu ndeplinesc criteriile de formulare corect a alternativelor. Opiunile propuse au fost folosite pur i simplu pentru a amna activitatea de analiz a politicii publice pentru o dat ulterioar nespecificat. Exemplul este unul banal, dar arat c uneori lipsa de implicare a celor responsabili de formularea politicii publice ar putea duce la o risip inutil a timpului i a resurselor.

59

4. Corelarea obiectului politicii publice i a dimensiunii acesteia. Problema obiectului i dimensiunii politicii publice este din nou prezent n etapa de definire i testare a alternativelor. Se poate ntmpla ca n procesul de cutare a soluiilor s existe tendina de a depi limitele politicii publice i de a defini soluii pentru probleme care nu au fost definite de la nceput. ntr-un astfel de caz, cei care formuleaz politicile publice vor reveni la analiza problemei i vor verifica dac nu s-au gsit noi aspecte ale problemei care ar putea avea o legtur cu problema central. Dac noile probleme care sunt identificate n etapa de definire a alternativelor au o oarecare legtur cu anumii factori generali care influeneaz problema central, dar nu au nicio legtur direct cu cauzele problemei centrale, acestea trebuie lsate la o parte i abordate eventual ntr-o alt politic public. O astfel de delimitare a obiectului soluiilor n cadrul politicii publice este necesar pentru a pstra o abordare realist, deoarece niciodat nu este posibil s abordezi toate problemele n acelai timp. Exemplu: Alegerea anvergurii politicii publice n cazul politicii publice pilot a schemei pentru tinerii specialiti (vezi Anexa 2), analiza problemei i definirea alternativelor au indicat prezena unor deficiene n modul general de funcionare a serviciilor publice i n special lipsa flexibilitii n sistemul de salarizare a funcionarilor publici i a sectorului public n general. Acesta a fost considerat unul dintre factorii cheie care influeneaz posibilitile de rezolvare a problemelor de introducere a schemei de promovare rapid a managerilor publici. Cu toate acestea, s-a hotrt c reforma sectorului de servicii publice nu este un aspect care poate fi abordat n cadrul politicii publice pilot. Decizia luat a vizat reflectarea acestei precondiii n recomandri, fr a o aborda n elaborarea alternativelor. 5. Alternativele trebuie s fie cuprinztoare. Alternativele definite pentru o analiz ulterioar sunt exprimate n formulri scurte i clare n care se specific direct diferenele dintre soluiile propuse. Se recomand eliminarea descrierilor lungi i repetitive deoarece vor ngreuna analiza ulterioar. Dificultatea de a defini clar diferena dintre alternative indic probabilitatea ca alternativele propuse s reprezinte doar o fragmentare a uneia i aceleiai soluii, fiind necesar combinarea lor.

Tipuri de instrumente de politici publice

Procesul de gndire pentru identificarea alternativelor presupune i luarea n considerare a posibilelor instrumente de politici publice care ar putea fi folosite pentru a rezolva problema. n aceast etap, noiunea de posibile instrumente de politici publice este prezent n special sub form de concept, idee privind eventualele aciuni de ntreprins. Cu toate acestea tipurile de instrumente reprezint unul dintre criteriile importante de difereniere ntre mai multe alternative. Tipurile de instrumente de politici publice folosite cel mai des de ctre guverne sunt:

60

 Instrumente de reglementare care stabilesc drepturile, obligaiile i restriciile, precum i standardele stipulate n legi i regulamente; Instrumente financiare care cuprind subvenii, deduceri de impozite, condiii prefereniale pentru tranzacii, etc; Instrumente informative care cuprind activiti de diseminare a informaiilor, cursuri de formare, publicaii, etc; Instrumente instituionale care cuprind crearea sau reorganizarea instituiilor publice pentru a asigura funciile publice necesare sau pentru a furniza servicii publice i a mbunti calitatea lor; Delegarea funciilor ctre organizaii ale societii civile care presupune un mecanism alternativ de furnizarea a serviciilor publice, folosindu-se capacitatea ONG-urilor i a organizaiilor umanitare. Unele dintre instrumentele cel mai des folosite n administraia public sunt instrumentele de reglementare21 care presupun propunerea de noi legi sau hotrri de guvern n vederea rezolvrii problemei. Cu toate acestea, suprareglementarea este una dintre principalele probleme n multe ri dezvoltate. Se consider a fi una dintre deficienele administraiilor publice din societatea modern, care duce la scderea activitii economice, la presiuni administrative asupra societii i a mediului de afaceri, la birocratizarea vieii sociale. Iniiativa general a analizei de impact a fost formulat iniial cu scopul de a reduce povara inutil a suprareglementrii n domeniul mediului de afaceri. Din acest motiv, cei care formuleaz politici publice trebuie s depun toate eforturile pentru a testa propunerile de introducere a unor regulamente suplimentare n vederea rezolvrii unei probleme. Una dintre greelile eseniale i practicile nerecomandate care duc la regulamente normative contradictorii i la reducerea rolului statului de drept n general este tendina de a crea noi regulamente pe lng cele existente, fr o revizuire atent, o nlocuire sau abrogare a acestora. Instrumentele financiare presupun intervenia statului i se refer la o serie de activiti ale Guvernului desfurate pe piaa de bunuri i servicii care vizeaz controlarea preului anumitor bunuri i servicii. Intervenia statului poate presupune nfiinarea de regii autonome, nfiinarea unor instituii de reglementare, subvenionarea unei industrii, de exemplu industria porumbului, care, n mod normal, reprezint cheltuieli suplimentare pentru stat. Instrumentele de intervenie a statului cuprind i programe de ajutoare de stat, de exemplu subvenii i reduceri de impozite pentru companiile dintr-un anumit sector. Intervenia statului se folosete nu numai pentru eliminarea imperfeciunilor pieei, ci i pentru reducerea srciei, protecia drepturilor omului, mbuntirea nivelului de trai etc. Cnd se analizeaz dac intervenia statului este cel mai potrivit instrument pentru rezolvarea unei anumite probleme, cei care formuleaz
21

Trebuie s se fac diferena ntre actele normative folosite de Guvern ca instrumente pentru luarea deciziilor i cele care genereaz ndatoriri suplimentare asupra societii din punct de vedere al reglementrilor. Evident, hotrrile de guvern privind implementarea unor instrumente de politici publice de tipul campaniilor de informare sau reorganizrii instituionale sunt adoptate sub form de acte normative, ns aceste acte normative nu au nimic n comun cu instrumentele de reglementare.

61

politicile publice trebuie s fundamenteze motivul pentru care sectorul privat nu este capabil s asigure un model optim pentru producia de bunuri sau furnizarea de servicii. n cazul unei intervenii a statului este practic aproape obligatoriu s se demonstreze, prezentnd dovezi n acest sens, c avantajele interveniei statului depesc costurile implicate. i alte alternative, de exemplu, campaniile de informare a publicului (msuri informative), pot duce la atingerea obiectivului, presupunnd mai puine aciuni de reglementare din partea guvernului. Exist situaii n care unele probleme pot fi rezolvate prin furnizarea de informaii i consiliere pentru o mai bun implementare a regulamentelor existente sau prin asigurarea unei implementri mai eficiente a legilor i regulamentelor existente. Instrumentele instituionale presupun nfiinarea de noi instituii publice sau reorganizarea instituional i redistribuirea competenelor instituiilor publice. Acestea pot fi considerate instrumente de politici publice deoarece sunt direct corelate cu anumite aspecte de politici publice sau probleme definite. De exemplu, existena mai multor instituii publice care ndeplinesc funcii apropiate i care se suprapun vor duce, n mod evident, la o performan sczut i o calitate necorespunztoare a serviciilor. Cetenii pierd timp mergnd de la o instituie la alta i ndeplinind toate cerinele acestora (formulare de completat, termene de ateptare, etc). n acest caz, instrumentele de politici publice pentru mbuntirea calitii serviciilor sunt reprezentate de analiza funcional a instituiilor i de reorganizarea ulterioar a acestora. Soluiile instituionale ar putea fi utile pentru mbuntirea funcionrii interne a administraiei, ducnd la o mai bun corelare cu nevoile societii. Delegarea funciilor ctre organizaii ale societii civile este recunoscut ca fiind un instrument de politici publice eficient pentru rezolvarea problemelor i mbuntirea calitii serviciilor. n acest caz, capacitatea de auto-organizare a societii poate crea avantaje suplimentare. De exemplu, n loc s se organizeze toate serviciile sociale pentru persoanele n vrst sau cu dizabiliti de ctre instituiile publice, alternativa ar putea fi o propunere de delegare a acestor funcii ctre ONG-uri sau organizaii umanitare i alocarea fondurilor necesare pentru aceste servicii. Valoarea adugat va fi reprezentat de o mai bun nelegere a nevoilor beneficiarilor, noi locuri de munc i economisirea costurilor administrative.

Metode de identificare a alternativelor

Identificarea alternativelor ar putea dura destul de mult, deoarece aceast etap presupune consultarea tuturor instituiilor implicate, partenerilor sociali din procesul de implementare a politicii publice.22 n ceea ce privete problemele care prezint o importan social precum i timpul i resursele disponibile, se vor selecta metodele corespunztoare. n ciuda importanei procesului de identificare a alternativelor
22

Pentru detalii suplimentare cu privire la procesul consultative vizitai pagina de internet a Guvernului Britanic. http://www.cabinetoffice.gov. uk/regulation/consultation/consultation_guidance/index.asp

62

pentru ntregul exerciiu de planificare a politicilor, n practic nu exist la fel de multe instrumente tehnice pentru identificarea soluiilor. Metodele care se folosesc pentru identificarea alternativelor: 1. Brainstorming 2. Metodele folosite de experi 3. Analogia 4. Benchmarking 5. Investigaii rapide Se impune s menionm c diferenele dintre metodele folosite la identificarea alternativelor au n principal legtur cu activitile de cutare a soluiilor i de colectare a opiniilor cu privire la posibilele soluii. Urmtoarele etape de analiz i selecie sunt n general aceleai, fr a ine cont de metodele folosite la formularea alternativelor. Evaluarea i selecia alternativelor se susin prin utilizarea unor alte metode descrise n seciunile 8 i 9 ale prezentului capitol.

Brainstorming pentru definirea alternativelor

Sesiunile de brainstorming folosite la identificarea alternativelor seamn foarte mult cu cele folosite la identificarea problemelor. Grupul care va participa la aceste sesiuni trebuie s fie creat cu mare grij. Evident, participanii din partea tuturor instituiilor publice vizate precum i organizaiile factorilor interesai trebuie s fie implicai. Uneori se poate dovedi extrem de util ca la aceste sesiuni s participe i reprezentani ai ministerelor, care nu au legtur n mod direct cu respectiva problem sau politic, dat fiind c experienele i cunotinele trans-sectoriale ar putea permite identificarea mai multor soluii i uneori faciliteaz abordrile mai creative, care permit depirea gndirii sectoriale limitate. Este nevoie ca o atenie special s fie acordat tuturor grupurilor care au interese diferite sau opuse cu privire la problema respectiv, pentru a se evita definirea alternativelor n funcie de interesele unui anumite grup. Dac aceste lucruri sunt ignorate se poate ajunge la invalidarea politicii nc din etapa de formulare. n aceast etap se vor respecta aceleai principii ca n cazul etapei de definire a problemei. Scopul acestei sesiuni este acela de a identifica un numr ct mai mare de soluii cu putin pentru problema identificat. Din acest motiv, graficul problemelor i al cauzelor clasificate (arborele problemelor) trebuie s fie prezentat pe un perete sau s fie distribuit tuturor participanilor. Tot n cazul sesiunilor de brainstorming care vizeaz identificarea alternativelor, este extrem de important s fie evitate criticile toate opiniile prezentate precum i sugestiile venite din partea participanilor trebuie s fie colectate i afiate pe perete. Pentru a evita ca unii participani mai activi s domine sesiunea, o variant ar fi ca la nceput fiecare participant s exprime n scris soluii posibile, iar acestea s fie trecute pe o list. Totui, toate propunerile trebuie s fie prezentate de ctre participani, deoarece discuiile n comun sunt extrem de importante pentru dezvoltarea alternativelor.

63

Metodele folosite de experi (expert methods)

Metodele folosite de experi pot fi considerate a fi unele dintre metodele cel mai des utilizate la nivelul administraiei publice n etapa de identificare a alternativelor. De obicei, oficialii de la nivelul ministerelor de linie care au o experien larg n acest domeniu, ar putea face singuri analizele preliminare pentru a identifica posibilele soluii. Dac problemele sunt rezultatul unor reglementri normative insuficiente, de proast calitate sau din cauza unor deficiene existente la nivelul reglementrilor, specialitii de la nivelul ministerelor sunt cei care cunosc destul de bine subiectul, iar aceste cunotine trebuie s fie folosite pentru identificarea alternativelor. Ceea ce ar putea mpiedica utilizarea expertizei de care dispun specialitii de la nivelul ministerelor ar fi prejudecile existente care susin c legislaia este un dat i trebuie respectat ca atare fr a putea fi schimbat. Prejudecile au la baz nenelegerile cu privire la modul de funcionare a legilor este vorba de faptul c legislaia este perceput ca un set de reguli care rmn la fel pentru eternitate i ca un instrument de implementare a deciziilor de politici convenite pentru a servi nevoilor societii. Aceste prejudeci sunt larg rspndite la nivelul administraiei care nu are mult experien n ceea ce privete procesul politicilor publice. Pentru a depi acest obstacol se recomand organizarea unor cursuri iniiale n materie de planificare i analiz de politici pentru toi specialitii de la nivelul ministerelor, n special pentru cei care sunt implicai n dezvoltarea i conceperea majoritii politicilor actuale. De asemenea, n definirea alternativelor trebuie s fie implicai i specialitii din organizaii independente de cercetare, din sectorul ONG, reprezentani ai companiilor. Experii ar putea participa la sesiuni de brainstorming, iar o sesiune special ar putea fi organizat numai pentru specialitii n domeniu pentru a obine idei din partea profesionitilor cu cea mai mare experien. O alt variant ar fi ca experilor s li se cear s i exprime individual o prere cu privire la o anumit problem n scris, sau n detaliu sub form de interviu. De asemenea, s-ar putea alctui o list de alternative prin colectarea opiniilor exprimate de diferii experi cu privire la soluii posibile pentru problema n cauz.

Analogia
Soluia posibil la aceste probleme ar putea fi identificat prin utilizarea experienelor din trecut sau a celor din diferite sectoare. Deseori se ntmpl ca n domenii diferite ale sectorului public s apar probleme similare. De exemplu, problemele care in de disponibilitatea serviciilor, asigurarea calitii serviciilor, se pot rezolva prin utilizarea unor mecanisme similare n domeniul educaiei, ajutorului social. De asemenea, analogia cu soluiile din sectorul privat se poate folosi pentru a rezolva problemele din sectorul public. De exemplu, ideea de reformare a conceptului de salariu public n Letonia a avut la baz experiena sistemelor de salarizare create de cele mai avansate companii din domeniul privat. Prin utilizarea analogiei, trebuie s se in cont de faptul c problemele i contextul nu sunt niciodat identice pentru sectoare i situaii diferite.

64

Principala utilitate a analogiei este aceea c genereaz idei, c impune o direcie general pentru soluiile posibile, ns nu poate copia soluia din alte cazuri, cu toate detaliile tehnice aferente.

Benchmarking cele mai bune practici

Benchmarking este un termen anglo-saxon folosit la scar larg pentru a descrie abordarea care const n utilizarea celor mai bune practici provenite din experiena altor instituii sau a altor ri. Benchmarking-ul poate fi considerat un caz specific de analogie. O privire de ansamblu a literaturii din domeniu precum i colectarea experienelor din rile din Uniunea European i OECD cu privire la problema care face obiectul analizei, reprezint una dintre etapele necesare ce se impun a fi parcurse ori de cte ori se ncearc gsirea unor alternative. De asemenea, n anumite cazuri ar putea fi util experiena din practica organizaiilor internaionale. De exemplu, soluiile propuse n studiul privind Proiectul Tinerilor Profesioniti (vezi Anexa 2) au rezultat parial din modele similare folosite n sistemele de management bazat pe promovarea rapid utilizate de ctre Marea Britanie i Banca Mondial. Internetul n general, paginile de web ale instituiilor publice i a celor de cercetare n special reprezint tot attea surse inepuizabile de informaii. Totui, trebuie menionat nc o dat faptul c n ceea ce privete identificarea celor mai bune practici din alte ri nu se recomand copierea ca atare a soluiilor. Reproducerea soluiilor folosite n alte ri fr o analiz prealabil i fr verificarea contextului local i a tuturor detaliilor legate de acesta, poate duce cu uurin la eecul politicii publice. Soluii care se dovedesc a fi eficiente n mediul cultural i legislativ al unei ri se pot dovedi total ineficiente n alt context cultural. Benchmarking-ul este folosit la scar larg i pentru monitorizarea i evaluarea politicilor publice pentru a face comparaii cu alte ri sau instituii dintr-un anumit domeniu.

Investigaia rapid
De multe ori, problemele care fac obiectul politicilor publice ajung pe biroul celor ca iniiaz politicile sub forma unei cereri de a rezolva imediat acea problem fie c este vorba despre tulburri sociale, o cerere venit din partea factorilor politici de decizie, presiune din partea unor grupuri de interese. n aceste situaii nu este timp pentru sondaje de opinie sau cercetri amnunite. Se sugereaz, de aceea, folosirea relaiilor personale i a cunotinelor din mediul profesional pentru identificarea soluiilor optime. Din punct de vedere practic, este bine ca analitii i prietenii s tie c v ocupai de o nou problem, deoarece acetia pot veni cu idei cu privire la alternative sau vor fi preocupai s v transmit diferite idei. Analitii i formeaz o reea de prieteni la care apeleaz i cu care fac schimb de idei.23 Colegii de clas i de la cursuri,
23

Carl V.Patton. David S.Savicky. Basic Methods of Policy Analysis and Planning. Prentice Hall, 1993, p. 237

65

profesorii de la coal i de la facultate, precum i colegii din alte ministere, pot forma baza acestei reele. Acest tip de colectare de idei poate permite crearea unei liste de soluii alternative. Uneori, ideile pot fi colectate i din scrisori i reclamaii venite la minister din partea cetenilor, din ntlniri i audieri publice pe marginea domeniului care v intereseaz pe dumneavoastr sau din publicaii pe tema respectiv. Toate aceste aspecte in de comunicare. Existena unei reele i a unor relaii este extrem de important i de util n cadrul procesului de identificare i testare a soluiilor. Dat fiind c n aceast faz interesul se centreaz pe colectarea ideilor n form brut, reprezentativitatea i proporionalitatea opiniilor nu sunt relevante. Singurul criteriu cu adevrat important pentru ca soluia s fie adugat pe list este ca aceasta s poat rezolva problema, s fie uor de neles i s fie diferit de alte soluii discutate deja. ***** Analizarea i evaluarea complet a tuturor alternativelor incluse pe list n aceast etap sunt imposibile i inutile. Acest lucru ar nsemna s se iroseasc timp i resurse. Dup ce au fost identificate toate posibilele alternative, urmtoarea etap este aceea de a selecta i verifica alternativele care vor fi extinse i care vor fi supuse unei evaluri prin metode mai tehnice de analiz. Prin contrast cu identificarea alternativelor, exist o gam larg de metode pentru selecia celor mai importante dintre ele.

6. Selectarea alternativelor n vederea evalurii

Colectarea iniial a alternativelor presupune existena unor liste mai lungi sau mai scurte de posibile soluii, pornind de la cele mai fanteziste i pn la cele mai realiste. Unele pot fi formulri diferite ale aceleai idei, unele dintre ele pur i simplu adaug anumite trsturi unor soluii deja stabilite. Astfel de soluii trebuie s fie combinate. Nu toate alternativele sunt la fel de puternice, iar unele dintre ele pot s nu fie de niciun folos, propunnd numai o soluie pe termen scurt. Astfel, urmtoarea etap a procesului const ntr-o analiz a fiabilitii, care trebuie realizat pentru a seleciona toate alternativele care propun o soluionare ct mai eficient a problemei abordate. n consecin, vor rmne 1 3 alternative principale care vor fi evaluate mai departe, prin metode calitative, sau dac este posibil, prin metode cantitative, iar acestea vor fi incluse n documentul de politic i prezentat Guvernului. Aceast evaluare are la baz n principal experiena i expertiza existente ntr-un anumit domeniu. n practic, mai multe soluii posibile sunt respinse nainte de evaluarea n profunzime a impactului care trebuie realizat pentru alternativele viabile. Alternativele care sunt reinute trebuie s fie identificate n documentul de politic public, notnduse i motivele pentru care acestea au fost selecionate pentru a fi analizate pe mai departe. n cazul n care exist dubii cu privire la nevoia de analizare n detaliu a unei alternative, se impune efectuarea unor analize mai profunde. Dac este identificat o

66

singur alternativ ca variant de soluionare a unei probleme, aceast opiune trebuie s fie motivat, iar alternativa trebuie s fie comparat cu situaia actual.

Procesul de gndire n selectarea alternativelor

Se impune s subliniem faptul c n procesul de selectare a alternativelor nu exist o anumit metod care s poat fi aplicat pentru a obine cele mai bune alternative, ci se va selecta dintre metodele menionate mai jos metoda cea mai adecvat politicii care urmeaz a fi dezvoltat (n funcie de complexitatea problemei, de timpul disponibil pentru analiza alternativelor etc). ntr-o serie de cri care trateaz analiza politicilor, se atrage atenia asupra posibilelor eecuri din aceast etap. Evident, primul aspect critic l-a reprezentat identificarea alternativelor n cazul n care cea mai bun soluie posibil nu a fost identificat, aceasta nu se va afla pe lista dumneavoastr, iar dumneavoastr nu o vei seleciona. ns este la fel de adevrat c sunt posibile anumite disfuncionaliti i n procesul de selecie putem decide s lsm deoparte anumite soluii fr s le evalum mai departe deoarece par nerealiste, fanteziste, prea radicale, de mod veche etc. Evident, cei care se ocup de formularea de politici au anumite preferine profesionale obinute n urma experienei lor cum ar fi descentralizare versus centralizare, pia liber versus intervenia statului, reglementare versus alte instrumente de politic (campanii media, intervenia ONG-urilor) etc. Aceste consideraii provin din valorile i prejudecile pe care le avem i la care trebuie s reflectm, nainte de a urma sfaturile date pe baza experienei acumulate. Un alt aspect important n ceea ce privete selecionarea alternativelor este acela c trebuie s avem o anumit idee cu privire la msurile pe care le implic fiecare alternativ. Dac numrul alternativelor pe care le avem este prea mare, este imposibil s elaborm un scenariu detaliat pentru fiecare dintre acestea. Soluia ar fi o grupare a alternativelor n funcie de anumite trsturi sau abordri comune i s ncercm identificarea anumitor etape care ar putea fi parcurse n vederea implementrii alternativei. Acest lucru se poate face chiar i n scris. Se va elabora, astfel, un plan de aciune general preliminar care va conine numai 3 pn la 5 etape principale, dar care va fi foarte util n conturarea mai precis a soluiilor. Procesul de selectare a principalelor soluii este un proces mobil se trece de la probleme la obiective i la posibilele msuri, se revine asupra problemelor sau obiectivelor, in funcie de msurile identificate, etc, asigurnduse, astfel, baza pentru o formulare concis a alternativelor. Dac nu exist aceast analiz detaliat a alternativelor, este imposibil realizarea unei selecii a acestora.

Criteriile de selecie a alternativelor

Totui, pentru a stabili cea mai potrivit soluie care s conduc la obinerea de rezultate specifice n materie de politici publice, se impune folosirea unor proceduri comune de

67

selecie. Este necesar s se stabileasc criteriile de selecie ca punct de referin pentru compararea alternativelor. Criteriile de selecie pot fi similare celor folosite n studiul preliminar privind alternativele (aspecte de ordin politic, financiar, viabilitatea tehnic) i pot fi completate de criterii suplimentare (cum ar fi eficiena funcional, viabilitatea sau eficiena) care sunt legate n mod direct de msurarea nivelului de eficien al alternativei care permite atingerea rezultatului politicii. Compararea eficienei funcionale a alternativelor demonstreaz n ce msur o anumit alternativ permite soluionarea problemei. Exemple de criterii: Gradul de adecvare al soluiei pentru problemele stabilite; Gradul de adecvare pentru rezultatul scontat al politicii; Satisfacia grupurilor int i a factorilor implicai; Sensibilitatea la factorii externi; Impactul indirect al alternativelor asupra altor politici. Criteriile care privesc viabilitatea alternativei demonstreaz n ce msur alternativa este afectat / influenat de factori externi. Exemple de criterii: Durata impactului pozitiv i/sau negativ; Stabilitatea instituional a organizaiilor; Echilibrul ntre beneficii i avantaje, lund n calcul factorii de risc. Criteriile trebuie s asigure posibilitatea de a compara eficiena alternativelor prin demonstrarea utilitii investiiei n vederea realizrii rezultatelor estimate. n aceast etap, aceste criterii pot fi evaluate cu aproximaie, pe baza evalurii experilor. Se vor face calcule precise numai pentru alternativele alese. Totui, se impune s menionm c n anumite cazuri, aceste criterii pot fi importante i se recomand, de aceea, realizarea unei analize de tip cost-beneficiu sau cost-eficacitate pentru alternativele selecionate. Exemple de criterii: Valoarea rezultatelor obinute de o unitate de investiii; Costul unei uniti de rezultat; Raportul investiie-profit. Dup ce au fost reinute unele dintre alternativele considerate a fi cele mai potrivite, urmtoarea etap a procesului de analiz este aceea de a crea un model mai elaborat pentru aceste alternative i de a identifica o serie de ipoteze pentru a descrie posibilele consecine ale implementrii alternativei. Este vorba de ipoteze care stabilesc posibilele consecine i care vor reprezenta baza de evaluare a impactului alternativelor n etapele ulterioare ale analizei.

68

7. Modelarea alternativelor _ Metode de prognoz

Dup cum ne amintim probabil, nc din faza de selecie a alternativelor s-a realizat o analiz preliminar a msurilor posibile aferente fiecrei alternative. Aceste scurte descrieri ale msurilor trebuie s fac acum obiectul unor analize detaliate n vederea simulrii de modele de alternative. Exerciiul de modelare a alternativelor are legtur direct cu evaluarea ex-ante, deoarece putem evalua numai impactul sau consecinele factorilor definii n prealabil. Aceast etap presupune un exerciiu de anticipare a evenimentelor viitoare prognozarea efectelor aciunii propuse. Prognozele reprezint o anticipare a evenimentelor sau a rezultatelor cu scopul de a reduce incertitudinea cu privire la evoluia ulterioar a procesului; de multe ori acest lucru presupune utilizarea unor metode matematice complexe. De multe ori terminologia prognozelor difer, deoarece din punct de vedere istoric aceasta a evoluat simultan n mai multe domenii - statistic, economie, psihologie, marketing etc. O prognoz reprezint o judecat cu baz tiinific i practic despre posibilele tendine ale obiectului studiat att din punct de vedere al timpului ct i al diferitelor categorii. Atunci cnd se fac prognoze, este esenial s nelegem ce relaie exist ntre anumite aspecte i care dintre acestea trebuie analizate si incluse n model, n momentul n care este studiat o anumit problem. O serie de factori importani care influeneaz alternativa precum i efectele acesteia sunt concepui sub form de ipoteze. Ipotezele reprezint convingeri sau construcii logice care formeaz baza unei soluii sau a unei aciuni. De cele mai multe ori, ipotezele sunt indirecte, derivate din anumite concluzii. Ipotezele generale sunt acele ipoteze considerate a fi constante pe durata prognozei. La capitolul ipoteze generale putem meniona inflaia, care se menine constant n timp ce se estimeaz costurile schimbrii de politici pe termen mediu (cel puin trei ani), precum i indicatorii demografici. Ipotezele speciale sunt acele ipoteze care se iau n considerare cu scopul de a adapta evaluarea respectiv la situaia real. Astfel, de exemplu, valorile indicatorilor demografici se schimb pornind de la presupunerea c rata maternitii va crete graie facilitilor oferite. Aspectul cheie pentru evaluarea ex-ante l reprezint definirea a ceea ce trebuie s fie evaluat, sau n alte cuvinte, estimat. Depinde de model, de aciunile sugerate n vederea implementrii alternativelor, precum i de posibilele efecte pe care le pot genera aceste aciuni. Exist mai multe metode folosite pentru analiza politicilor, pornind de la cele calitative, simple i mergnd pn la analiza statistic. Cele mai simple prognoze i modelri pot fi realizate de ctre specialitii din cadrul ministerelor, n vreme ce n cazul unor metode mai sofisticate, este nevoie de contribuia cercettorilor profesioniti.

69

Metodele de prognoz folosite sunt: 1. 2. 3. 4. Modelarea Planificarea scenariilor(Scenario planning) Metodele experilor (expert methods) Metode factografice - Regresie - Simulare - Extrapolare - Metoda Monte-Carlo.

n funcie de ceea ce se folosete ca baz pentru concluzii date statistice sau o evaluare fcut de un expert, metodele de prognoz se pot mpri n metode obiective (factografice) i subiective (metodele folosite de experi). O mprire mai detaliat a metodelor poate fi vzut n Figura 15. Trebuie menionat c metoda experilor folosit la prognoz include aceleai tehnici (interviuri, brainstorming, Delphi) ca cele descrise n seciunea 2 a prezentului capitol, cu deosebirea c sunt realizate cu scopul prognozrii tendinelor viitoare.

Modelarea
Modelarea n sens larg trebuie s fie considerat ca o metod general de prognoz i nu ca o metod specific, dat fiind c toate metodele sunt folosite cu scopul de a dezvolta un model viitor de evenimente i efecte posibile, care au legtur cu problema sau alternativa de politic public. Modelarea reprezint elaborarea descrierilor unui sistem, indicnd numai acele aspecte care sunt importante dintr-un anume punct de vedere i filtrarea celor neimportante. Modele explicative sau conceptuale pot fi dezvoltate cu scopul de a explica i prezenta alternativa ntr-un mod simplu i demonstrativ. Modelele empirice ar putea fi dezvoltate cu scopul de a identifica factorii cuantificabili ai alternativei pentru a pregti baza analizei cost-beneficiu sau aplicarea altor metode cantitative de evaluare. Chiar i n cazul n care nu este timp suficient pentru calcule amnunite pentru toate efectele posibile, sau n cazul n care acestea sunt prea nesigure i greu de anticipat, un exerciiu de modelare s-ar putea dovedi util pentru a putea nelege evoluiile viitoare ale situaiei, precum i efectele interveniei la nivel conceptual. De obicei, modelele sunt mprite n trei grupuri principale: modele reprezentative, analogice i matematice. Modelele reprezentative difer de situaia real sau de obiectele reale din punct de vedere al scrii la care sunt prezentate; n cazul modelelor analogice, se folosete un set de caracteristici pentru a exprima alte caracteristici; n cazul modelelor matematice este vorba despre un sistem de inter-relaii n cadrul crora indicatorii care privesc obiectul n sine i relaiile de reciprocitate sunt exprimate cu ajutorul unor simboluri i expresii matematice.

70

Figura 15. Tipologia metodelor de prognoz

Modelele analogice pot fi menionate ca un caz special de modele. Aa cum n faza de identificare a alternativelor se folosete analogia ca metod i n etapa de modelare a alternativelor se pot dezvolta modele analogice. n cazul modelelor analogice se folosete un set de caracteristici pentru a exprima alte caracteristici. Un model folosit pe scar mai larg este modelul istoric, n cazul cruia prognozarea activitilor viitoare se face pe baza experienelor trecute. Aadar, de exemplu, dup ce au fost analizate erorile fcute n cazul unei probleme delicate cum este reforma educaiei, putem anticipa reacia societii la implementarea unor decizii ne-populare, cum ar fi de exemplu politica de pensii, deoarece ambele domenii sunt la fel de sensibile, dei vizeaz grupuri diferite. Structura modelului i n consecin aceea a metodei de prognoz depinde de factorii care afecteaz rezultatul pe care dorim s l subliniem. Nici un model nu reflect situaia n proporie de 100%, din acest motiv un model poate fi considerat a fi de succes dac reflect dependena rezultatelor de anumii factori care influeneaz semnificativ schimbrile intervenite la nivelul acestei situaii. Dei un model de prognoz nu include dect cele mai importante caracteristici i relaii pe care le presupune un anume obiect, fr a mai lua n calcul caracteristicile nesemnificative, dezvoltarea acestora presupune competene de statistic i expertiz n domeniul politicilor. Totui, specialitii din domeniul administraiei publice care lucreaz n planificarea politicilor trebuie s neleag cele mai simple modele i principalele metode de prognoz, pentru ca dac este nevoie s poat formula termenii de referin pentru a-i implica pe specialitii n elaborarea prognozelor.

71

Metoda scenariului
Prognozele sunt folosite mai departe pentru planificarea scenariilor (de exemplu, dezvoltarea de scenarii macroeconomice). Scenariul poate fi considerat un caz special de model care ia n considerare posibila evoluie viitoare a situaiei sub impactul unor factori sau variabile de natur ipotetic. Scenariul este descrierea unei situaii posibile pe baza mai multor ipoteze, nu doar a unei prognoze ci i a unei reflecii asupra mediului. Scenariile trebuie s fie dezvoltate de aa manier nct s acorde o atenie deosebit riscurilor care ar putea avea cel mai puternic impact asupra cursului evenimentelor pe viitor. Scenariile studiaz impactul potenial asupra procesului n urma modificrii simultane a valorilor mai multor variabile. Concluziile sunt degajate pe baza unei analize obiective i a unei interpretri subiective. Abordarea cel mai des folosit const n utilizarea a dou sau trei scenarii (pesimist, optimist, scenariu de baz) fr a alege unul dintre aceste scenarii ca fiind cel cu cea mai mare probabilitate. Pentru a dezvolta scenarii optimiste i pesimiste, valorile extreme ale variabilelor sensibile trebuie s fie alese dintr-un interval de valori. n Anexa 6 sunt prezentate exemple practice, precum i principalele etape ale metodei scenariilor.

Descrierea general a metodelor factografice

n momentul folosirii metodelor factografice, prognoza este elaborat pe baza informaiilor cu privire la evoluia trecut a procesului sau obiectului respectiv i pe baza unei ipoteze, conform creia ipotezele nu se vor schimba n viitorul apropiat. De obicei aceste metode sunt folosite dac exist informaii complete i fiabile cu privire la procesul i la factorii care influeneaz modificarea situaiei. De multe ori, prognozele se realizeaz cu ajutorul unui soft corespunztor. Metodele factografice pot asigura nite prognoze mai exacte prin comparaie cu metodele experilor, respectiv colectarea opiniilor subiective ale experilor cu privire la condiiile viitoare pe care le presupune un proces sau un obiect. Din experien tim c, cu ct problema este mai delicat din punct de vedere public, cu att este mai mare probabilitatea de a se folosi metodele experilor. Totui, metodele din ambele grupuri pot fi combinate i astfel se ajunge la o opinie fiabil24 i se reduce marja de eroare a prognozei. n procesul de prognozare se recomand s se nceap cu metode mai simple i s se treac progresiv la cele mai complexe. Alegerea metodei de prognoz este influenat de factori cum ar fi claritatea modelului, simplitatea implementrii, costurile modelului, etc. De obicei, modificrile care intervin la nivelul procesului sau obiectului studiat sunt influenate de mai muli factori. Atunci cnd se folosesc metode statistice, inter-relaiile
24

Principiile elementare ale estimrilor sunt discutate mai n detaliu n cartea scris de, J. Scott Long- Range Forecasting: from Crystal Ball to Computer (New York: John Wiley and Sons, 1985)

72

mai simple dintre dou sau mai multe valori arbitrare sunt studiate cu ajutorul analizei de regresie i analizei de corelaie. Cele dou abordri sunt interconectate i din acest motiv se folosesc mpreun. Analiza de regresie studiaz tipul de inter-relaionare, n vreme ce analiza de corelaie - studiaz ct de strns este relaia dintre variabilele X i Y. Regresia este simpl dac demonstreaz relaia dintre dou variabile (cum ar fi salariile i fluctuaia personalului). Regresia este o regresie multipl dac demonstreaz existena unei relaii ntre o variabil dependent i mai muli factori care influeneaz modificrile acesteia (cum ar fi scderea nataliti ca urmare a unui nivel de instruire mai bun, precum i nivelul veniturilor populaiei). Inter-relaia se reflect cu ajutorul unei ecuaii de regresie. Ecuaia de regresie este o expresie matematic folosit pentru a determina valoarea unei variabile dependente n cazul n care valoarea uneia sau mai multor variabile independente este cunoscut. Mai nti este ales tipul funciei de regresie n funcie de analiza economic a procesului care face obiectul studiului i de rezultatele diagramei de dispersie (linear, hiperbolic, ecuaie de gradul doi sau alta); apoi, pe baza datelor obinute se calculeaz valoarea acestei funcii. Termenul de regresie a fost introdus de ctre Francis Galton25 n studiile sale despre ereditate, n care compara modul n care nlimea tatlui influeneaz modificrile de nlime ale fiilor pe durata mai multor generaii. S-a demonstrat c nlimea fiilor care au avut tai nali regreseaz, adic se reduce, pn ajunge s fie egal cu nlimea medie, n vreme ce fiii care au tai mai mici de nlime sunt de obicei mai nali dect taii lor. Termenul de regresie folosit n contextul prognozelor are un sens mai larg, nu reprezint doar studierea tendinelor evolutive la nivelul populaiei umane. Tipul de regresie cel mai des folosit este regresia linear. Regresia linear este o metod care studiaz influena unei variabile independente asupra variabilei dependente, n cazul n care valoarea variabilei independente se modific direct proporional n funcie de valorile variabilei cunoscute. Graficul pentru o regresie linear se prezint sub form de linie dreapt. Regresia linear nu reflect tendinele sezoniere i ciclice ale seriilor dinamice. Astfel, de exemplu, regresia liniar se poate folosi pentru a studia relaia de dependen dintre greutatea oamenilor i nlimea lor, fr a ine cont de abaterile de la valoarea medie a greutii, pentru c n general aceste valori sunt legate ntre ele printr-o relaie de proporionalitate direct. Ecuaia regresiei lineare se exprim pe baza formulei urmtoare: Y = a + bX + e Y variabila dependent prognozat, a constant, egal cu Y, dac X = 0, b coeficientul de regresie, adic nclinarea liniei de regresie prin care se poate vedea ct de mult se modific Y n cazul n care se modific X cu o unitate, demonstrnd
25

73

astfel amploarea impactului pe care X l are asupra lui Y. X variabila independent e valoarea arbitrar care reflect influena factorilor care nu se iau n calcul (de obicei acest lucru nu se reflect n ecuaiile de regresie). Iniiatorii politicilor sunt mai interesai de prognozele cu privire la valorile care se schimb n timp: creterea produciei ntr-o anume lun a anului urmtor, productivitatea muncii ntr-o anume zi a sptmnii, etc. Pentru a studia astfel de valori care nu variaz n timp, se impune folosirea metodei seriilor temporale. Aceast metod presupune o serie de msurtori ale unei valori studiate, iar msurtorile sunt fcute pe o anume perioad de timp (cronologic). Atunci cnd se folosesc seriile temporale la prognoze, se impune alegerea unei durate optime a seriilor temporale. Acest lucru este influenat de durata termenului (scurt sau mediu) de prognoz, precum i de metoda de prognoz. De obicei, la nceputul procesului de prognoz, durata seriei temporale este stabilit cu aproximaie i este modificat pe parcurs. Nu ntotdeauna o serie lung reduce erorile de prognoz, deoarece tema care face obiectul studiului se modific i evolueaz n timp. Evoluia economiei naionale n general, precum i evoluia proceselor individuale sunt influenate de mai muli factori, de natur diferit. Unii acioneaz permanent, alii periodic, iar alii arbitrar. Astfel, modelul unui anume proces n cazul seriilor temporale poate fi exprimat cu ajutorul urmtoarei formule: Y= f(T)+S(T)+(T), unde f (T) tendinele, S (T) componenta fluctuaiilor periodice, (T) componenta fluctuaiilor arbitrare, T variabil independent (referin n timp) Dei valoarea acestor serii fluctueaz n timp, de multe ori este posibil identificarea unei anumite tendine la nivelul acestor modificri ale valorilor. Pentru a reflecta aceast tendin, trebuie s fie calculat o serie de valori medii numit tendin. Aceasta reflect influena factorilor care acioneaz pe termen lung. O tendin poate fi linear sau nelinear. Calcularea unei tendine se numete i netezirea seriilor temporale. Acest lucru se realizeaz cu ajutorul diferitelor metode statistice, de exemplu metoda lesser squares. Fluctuaiile periodice n raport cu nivelul mediu al tendinelor se pot datora mai multor factori. Durata perioadei poate s varieze i ea. De cele mai multe ori, sunt analizate fluctuaiile sezoniere (pe durata unui an), i fluctuaiile ciclice (pe durata mai multor ani). Componenta arbitrar este specific fluctuaiilor arbitrare influenate de factorii neregulai.

74

Nu toate seriile necesit deosebirea tuturor componentelor. Atunci cnd se fac prognozele socio-economice, sunt folosite de cele mai multe ori trend models. n cazul metodei extrapolrii, modelele statistice sunt create pe baza tendinelor istorice care sunt proiectate pe o anumit perioad de timp. Aceast metod este util atunci cnd nu se ateapt producerea unor schimbri semnificative la nivelul procesului sau a strii obiectului care este studiat, precum i n acele cazuri unde factorii cauzali rmn aceiai sau sunt necunoscui. Extrapolarea este o metod destul de simpl i de ieftin, i totui nu este o metod tocmai fiabil, util n cazul prognozelor iniiale, iar mai trziu are nevoie s fie susinut de metodele experilor. Metoda MonteCarlo ofer soluii aproximative care se obin prin realizarea unor experimente de selecie statistic arbitrar folosind computerul (i.e. simulare). Simularea const n descrierea unui model real n acele cazuri n care crearea unui model matematic este prea greu sau imposibil de creat pentru o anume situaie. Numele acestei metode provine de la legtura dintre procesul de simulare statistic cu jocul de rulet de la Monte-Carlo, care stabilete nite cifre n mod arbitrar. Metoda Monte-Carlo este folosit atunci cnd este cunoscut intervalul de valori poteniale ale parametrilor necunoscui, totui este imposibil ca aceste valori s fie anticipate exact ntr-un anumit moment (de exemplu, numrul de apeluri telefonice pe minut, rata dobnzii). Dup ce a fost stabilit intervalul de valori poteniale, se stabilete distribuia probabilitilor cu care trebuie s apar aceste valori. Fiecare distribuie a probabilitilor are o funcie specific, iar aceasta se calculeaz cu ajutorul unui software special pe baza datelor obinute anterior. Valoarea variabilei dependente se poate prognoza prin introducerea valorilor generate n intervalul determinat arbitrar. Se impune realizarea unui numr suficient de simulri, astfel nct marja de eroare la valorile obinute s fie mai mic. Metoda Monte-Carlo poate fi folosit n ultima etap a analizei de senzitivitate analiza probabilitii riscurilor, pentru a determina probabilitile pentru valorile IRR i NPV26 n cazul unor modificri speciale la nivelul parametrilor. Metodele matematice folosesc un model matematic, care este un sistem cu anumite relaii matematice. De cele mai multe ori acestea se folosesc n programarea linear, care se folosete pentru optimizarea diferitelor procese, n logistic i teoria jocurilor ramur a analizei matematice care studiaz procesul decizional n situaiile conflictuale din acest motiv nu vor fi studiate mai n detaliu n cadrul acestui manual. n general, metodele factografice pot fi numite i cantitative, deoarece viziunea de viitor se creeaz pe baza datelor disponibile. Prerea subiectiv a experilor cu privire la aspectele calitative ale sistemelor joac un rol nesemnificativ. Metodele obiective sau factografice sunt larg folosite n calculele statistice, dezvoltnd scenarii macroeconomice, etc.
26

Descrierea valorilor IRR and NPV este prezentat la Seciunea 9 a acestui manual n cadrul capitolul dedicat metodei de analiz cost-beneficiu.

75

Pentru a face fa unor situaii n care este greu s fie anticipat reacia societii sau acolo unde nu exist informaii cu privire la reacia posibil a unui model n funcie de factorii din mediul extern se folosesc metodele experilor.

Descrierea general a metodelor folosite de experi (expert methods)

Metodele experilor presupun metode de colectare a informaiilor cum ar fi sondajele, interviurile, ierarhizarea, metoda Delphi, meta-analiza, etc. Prin folosirea acestor metode, specialitii i formeaz o prere cu privire la viitoarea situaie a obiectului despre care se fac prognoze. Metodele experilor se folosesc i pentru a realiza diferite prognoze, atunci cnd informaiile despre obiectul studiat sunt insuficiente sau atunci cnd procesul de strngere a informaiilor dureaz mult i este scump. Aceste metode se utilizeaz i cnd se studiaz un singur subiect. Principala sarcin care trebuie ndeplinit atunci cnd se realizeaz un studiu al experilor este aceea de a crea un grup de organizatori format din reprezentani ai ministerului responsabil. Organizatorii formuleaz problema care trebuie s fie studiat, specific scopul i obiectivele studiului i le menioneaz ntr-un chestionar pe care experii trebuie s l completeze. Urmtoarea etap este aceea de a forma un grup de experi i de a le oferi acestora datele i materialele necesare. Opiniile experilor se obin cu ajutorul chestionarelor pentru experi, prin care acetia i exprim opinia sub ndrumarea organizatorilor i a unui grup de analiti. Chestionarele pentru experi pot avea i caracter individual i pot fi realizate fie fa n fa, fie la distan. Ultima etap este aceea de procesare a rezultatelor pe baza metodelor statistice. Metoda Delphi este o metod popular att n procesul de prognozare ct i n cel decizional. Principalul su scop este acela de a facilita ajungerea la un acord ntre experii grupului, care au opinii diferite. n cazul prognozelor, metoda Delphi se folosete atunci cnd metodele bazate pe modele statistice se dovedesc ineficiente din cauza lipsei de date istorice, economice sau tehnice relevante. Aceast metod a fost creat n SUA n 1964 i se folosete pentru a determina prerile subiective cu privire la modul de distribuire a probabilitilor pentru fiecare presupunere. Aceast metod se dovedete a fi extrem de util n cazul n care cei care creeaz politicile au informaii incomplete sau pregtiri diferite. Totui, trebuie s se acorde o atenie important evitrii dezacordurilor, precum i contradiciilor tiinifice identificate pe durata discuiilor, deoarece acestea trebuie s fie analizate n detaliu mai trziu. Rezultatul metodei Delphi l reprezint o mas informaional care conine opinii individuale exprimate de experi. Principiile metodei Delphi sunt urmtoarele: Se folosesc mai multe runde de chestionare, iar cu fiecare rund ntrebrile devin mai precise, Dup fiecare rund se face procesare statistic a opiniilor experilor, Rezumatul statistic al opiniilor experilor este prezentat tuturor experilor,

76

 n cazul n care prerea unui expert este semnificativ diferit de opinia colectiv, expertul n cauz trebuie s i justifice opinia, De obicei chestionarele completate de experi sunt anonime. n consecin, metoda Delphi permite obinerea unei preri comune. Mai mult dect att, acest lucru se realizeaz fr a exista discuii ntre experi. Metoda Delphi are proceduri bine stabilite i presupune un control strict al metodelor de intervievare i sintetizare a rezultatelor. De multe ori, metoda Delphi simplificat se folosete pentru a face fa restriciilor n materie de timp i resurse. Principalii poli ai acestei metode sunt: selectarea experilor cu experien corespunztoare i asigurarea anonimatului cel puin n prima faz a interviurilor, reintervievarea dup prima rund, sintetizarea rezultatelor i elaborarea unei prognoze pe baz de consens.

8. Metode calitative de evaluare a alternativelor

n momentul n care un anumit numr de alternative sunt definite i elaborate sub forma modelelor sau scenariilor, urmtoarea etap a procesului de analiz este acela de a elabora o analiz de impact ex-ante pentru alternativele selecionate. Aa cum s-a spus i nainte, nivelul evalurii de impact depinde de anvergura i dimensiunea politicii, precum i de timpul i resursele existente. O analiz n profunzime nu este tocmai uor de realizat i presupune i destul timp. O astfel de analiz necesit cunotine de specialitate, ns acele analize de impact care se fac pentru soluiile mai puin complicate ar putea fi realizate i de specialitii de la nivelul ministerelor, care ar putea folosi metode de evaluare calitative simple i ar putea testa rezultatele n urma consultrii cu factorii implicai i cu reprezentanii grupurilor vizate de la nivelul societii. Trebuie precizat faptul c, pentru toate deciziile n materie de politici, trebuie s se fac o analiz de impact mai mult sau mai puin ampl. De cele mai multe ori, evalurile de impact nu trebuie s fie foarte ample i nici nu presupun cercetri foarte sofisticate sau o cantitate mare de informaii.27 n aceste cazuri, pentru evaluarea de impact se pot folosi metode de evaluare calitative. De multe ori se ntmpl ca selecia alternativelor, s se fac pe baza mai multor criterii care prezint un grad de importan diferit pentru fiecare factor implicat. Cei care rspund de realizarea politicilor trebuie s aleag o alternativ innd cont de mai multe criterii sau de o situaie n care nu este posibil o evaluare precis n termeni financiari a costurilor i beneficiilor politicii. n astfel de cazuri, se folosesc diferite metode de comparare a alternativelor pentru a face selecia.28 Cele mai des folosite metode sunt:
27 Imbuntirea instrumentelor de politici prin folosirea evalurii de impact. Sigma paper: 3117 Mai 2001. 28

Pentru detalii cu privire la metodele de comparare a alternativelor, vezi manualele de analiz de politici. De exemplu: Carl V.Patton. David S.Savicky. Basic Methods of Policy Analysis and Planning. Prentice Hall, 1993, p. 245.

77

Analiza SWOT Analiza multicriterial; Sistematizarea lexicografic; Metoda alternativelor ne-dominante; Metoda matriceal.

Analiza SWOT
Analiza SWOT, folosit la evaluarea alternativelor, respect aceleai etape menionate i n descrierea general a metodei prezentate la seciunea 2 a prezentului capitol. n cazul evalurii alternativelor, sunt evaluate punctele forte i cele slabe pentru fiecare alternativ, precum i factorii externi (oportuniti i ameninri) care influeneaz alternativa definit. Aceast analiz poate fi folosit pentru a defini cei mai importani factori care trebuie s fie evaluai prin metode cantitative de analiz de risc i de senzitivitate. n Anexa 2 este prezentat un exemplu de analiz SWOT a alternativelor.

Analiza multicriterial
Analiza multicriterial reprezint o metod de evaluare folosit la evaluarea eficienei alternativelor innd cont de diferite aspecte, fiecare avnd propria pondere. Aceast metod este folosit pentru a determina, de exemplu, prioritile n materie de politici publice n fiecare domeniu n combinaie cu alte metode precum analiza cost-beneficiu sau cost-eficacitate. Un exemplu n acest sens poate fi echitatea social cu privire la modificrile de tarife pentru un serviciu concret. Obiectivul ce se dorete atins este prezentat sub forma unei componente msurabile sau a unor criterii care stabilesc atingerea obiectivului. Analiza multicriterial cuprinde urmtoarele etape: 1. Fiecare component trebuie s fie ponderat n funcie de importana sa. Valoarea ponderat total este 1. 2. Msura n care proiectul sau alternativa respect criteriile valabile la un anumit nivel trebuie s fie i ea evaluat. 3. Calcularea valorii ponderate totale a alternativelor. Exemplu: Exemplu de analiz multicriterial a alternativelor n Anexa 2 este prezentat un exemplu de aplicare a analizei multicriteriale n vederea seleciei alternativelor. Exemplul oferit indic o schem simplificat de prezentare a analizei. Sarcina este aceea de a alege cea mai potrivit alternativ de politici pentru crearea de noi locuri de munc n regiunea respectiv. Criteriile de evaluare: egalitatea de anse pentru obinerea unui loc de munc indiferent de grupa de vrst, protecia mediului i asigurarea unor faciliti. Ponderea fiecrui criteriu se stabilete nainte de evaluare n cadrul grupului de lucru. Grupul are sarcina de a puncta fiecare alternativ n funcie de toate criteriile. Rezultatele sunt prezentate pe scurt n tabelul de mai jos:

78

Figura 16. Exemplu de analiz multicriterial a alternativelor

Alternativa 1 Egalitatea de anse pentru obinerea unui loc de munc Asigurarea unor faciliti Protecia mediului Total Alternativa 2 Egalitatea de anse pentru obinerea unui loc de munc Asigurarea unor faciliti Protecia mediului Total Puncte* 2 1 4 Pondere 0.6 0.2 0.2 2.2 impact mediu Pondere 0.6 Impact 1.2 0.2 0.8

Puncte* 4 1 2

Impact 2.4

0.2 0.2 0.2 0.2 2.8 impact semnificativ

* - 0 - nici un impact; 1- impact redus; 2- impact mediu; 3- impact semnificativ; 4- impact mare

Din evaluare se vede c Alternativa 2 este mai eficient n funcie de criteriile convenite i trebuie s fie selecionat pentru a fi implementat. Exist i versiuni mai simple ale analizei multicriteriale, folosite pentru a simplifica procedura de evaluare. Cteva dintre acestea sunt prezentate n cele ce urmeaz.

Sistematizarea lexicografic
n cazul sistematizrii lexicografice se procedeaz la enumerarea alternativelor (n funcie de punctajul lor) n ordinea prioritilor, n funcie de msura n care acestea respect aceste criterii, ncepnd cu cel mai important criteriu. Dac se consider c una sau mai multe alternative sunt acceptabile n funcie de cel mai important criteriu, acestea sunt comparate n funcie de urmtorul criteriu n ordinea importanei i aa mai departe. Este o metod foarte simpl, dei presupune existena unui consens cu privire la ponderea fiecrui criteriu. Figura 17. Sistematizarea lexicografic
Alternativa 1 Alternativa 2 Alternativa 3 Alternativa 4 Alternativa 5 Criteriul 1 X X X X Criteriul 2 X X X X Criteriul 3 X X X Criteriul 4 X X Criteriul 5 X

Aceast prezentare schematic a abordrii lexicografice este folosit pentru evaluarea alternativelor. Tabelul prezint modalitatea n care alternativele sunt

79

descalificate de ctre criterii ierarhice. Alternativa 1 rspunde tuturor criteriilor i trebuie de aceea selectat ca favorit. Sistematizarea lexicografic extins este una dintre metodele econometrice care folosete evaluarea cantitativ. Pot fi introduse i valori procentuale care s sintetizeze gradul n care fiecare alternativ rspunde fiecrui criteriu stabilit, evaluarea devenind astfel mai sofisticat i mai precis.

Alternative nedominante
Metoda alternativelor nedominante presupune evaluarea fiecrei alternative i ordonarea acestora n funcie de fiecare criteriu. O alternativ este considerat dominant n momentul n care are un punctaj mai mare n funcie de cel puin un criteriu i nu are un punctaj mai mic dect al altor alternative n funcie de toate celelalte criterii. n consecin, sunt evideniate una sau mai multe alternative care au cel mai bun punctaj n funcie de toate criteriile. n cazul unor alternative egale, acestea sunt comparate mai departe prin utilizarea unor criterii suplimentare sau a altor metode. Aceast metod se poate dovedi a fi una foarte bun n momentul n care se iau n calcul i se evalueaz un numr mare de alternative, fr a fi posibil evaluarea cantitativ a acestora, precum i n cazul n care persoana care face evaluarea nu are timp suficient.

Metoda matriceal
Metoda matriceal se poate folosi pentru a analiza argumentele pro i contra n cazul fiecreia dintre alternative. Pe prima coloan se vd criteriile de evaluare a alternativelor, pe primul rnd sunt enumerate toate alternativele. Fiecare caset a matricei arat n ce msur este respectat criteriul n cauz de fiecare alternativ. Aceast evaluare se exprim pe o scar (de exemplu, de la 1 la 10) i are la baz o serie de ipoteze subiective i profesionale. (vezi figura 18 de mai jos). Figura 18. Exemplu de metod matriceal.
Alternativa 1 Viabilitatea politic Controlabilitate Viabilitate financiar Viabilitate tehnic 3 8 10 3 24 Alternativa 2 5 7 8 5 25 Alternativa 3 7 3 9 5 23 Alternativa 4 2 6 1 6 15

Se calculeaz punctajul pentru fiecare alternativ, iar rezultatul cel mai bun este reinut ca cea mai bun alternativ, astfel nct Alternativa 2 se impune a fi selecionat pentru a fi implementat.

80

Pilotarea ca metod de evaluare a alternativelor

Pilotarea unora dintre alternativele propuse sau de cele mai multe ori pilotarea ntregii politici publice nu poate fi considerat o metod de evaluare special. Pilotarea se folosete n mod frecvent ca faz special de debut a implementrii politicii publice. Trebuie ns menionat faptul c acest instrument este folosit pentru testarea i mbuntirea soluiilor propuse. De multe ori pilotarea este considerat una dintre cele mai eficiente metode de evaluare final a politicii publice nainte de implementarea sa n ntregime. Pot exista mai multe raiuni pentru realizarea unui proiect pilot pentru o politic public sau o alternativ: 1. Nu a fost timp suficient, nu au fost resurse i nu a existat o capacitate suficient n procesul de formulare a politicii. n cazul n care cei care realizeaz politica nu au ncredere n soluiile propuse sau n eficiena acestora, se recomand cu insisten realizarea unui experiment practic un proiect pilot. 2. Politica pilot este util n acele cazuri n care reformele de anvergur i procedurile cu o structur complicat sunt avute n vedere pentru implementarea politicii. n acest caz, pilotarea permite corectarea unor erori inerente, la nivelul anumitor detalii ale unor astfel de reforme. De exemplu noile sisteme de salarizare sau de motivare, sistemele de evaluare a performanelor etc. 3. Pilotarea se recomand cu insisten n acele cazuri n care rezultatele politicilor depind de nelegerea i percepia uman. De exemplu, noile programe de training, noile manuale i verificri trebuie s fie pilotate nainte de a fi introduse n sistemul general de educaie. n esen, pilotarea se apropie foarte mult de verificarea experimental sau empiric a modelului propus. Condiiile minime de pilotare sunt: 1. nainte de pilotarea politicii sau a alternativei trebuie s fie elaborat un model clar, care s poat fi testat. Modelul trebuie s conin descrierea complet a procedurii, varianta final a instruciunilor sau reglementrilor, etc. 2. Stabilirea participanilor n faza pilot instituii, organizaii interesate i care au motivaia de a fi implicate n faza pilot; 3. Modelul i scopul politicii trebuie s fie prezentate i explicate participanilor; 4. Sarcina pilotrii trebuie s fie formulat n scris de la nceput; 5. Cei care rspund de formularea politicilor (autor) trebuie s respecte toate etapele procesului de implementare a fazei pilot; 6. Concluziile i recomandrile care privesc modificrile i mbuntirile necesare pentru politica pilot trebuie s fie scrise i consultate cu participanii la proiectul pilot. Din nefericire, multe dintre politici nu pot fi testate prin proiecte pilot dat fiind natura lor (politicile fiscale naionale, proiectele de investiii). Totui, n cazurile n care este posibil organizarea etapei pilot, abordarea trebuie s fie ct se poate de practic i s permit o politic eficient i de calitate.

81

Prezentarea evalurii alternativelor

Informaiile cu privire la toate alternativele evaluate trebuie s fie incluse n documentul de politic. De asemenea, i criteriile de evaluare trebuie s fie incluse i fundamentate. Alternativele pot fi prezentate sub form grafic sau de naraiune, ns ntotdeauna pe scurt, n form laconic i fr informaii tehnice detaliate. In cazul n care se folosete analiza SWOT pentru a evalua alternativele, trebuie s fie prezentate pe scurt informaii despre punctele forte i punctele slabe ale fiecrei alternative. n cazul n care exist un impact asupra bugetului (de regul n cazul politicilor publice acesta este necesar), el trebuie s fie inclus pentru fiecare alternativ. n cazul n care proiectul pilot este implementat pentru politica public, concluziile i recomandrile din proiectul pilot trebuie s se reflecte i ele n documentele de politici publice. De obicei, proiectele pilot pot fi planificate n mod special pentru a fi una dintre etapele procesului de implementare. n acest caz, sunt reflectate parial aciunile necesare (etapele urmtoare) pentru documentele de politici sau ca parte a planului de implementare a politicii. Iniiatorul (evident ministerul) politicii trebuie s specifice alternativa care se recomand ca fiind acceptabil pentru majoritatea decidenilor. n aceast recomandare trebuie s fie incluse argumente clare. n acelai timp situaia ar putea fi evitat numai atunci cnd sunt evideniate punctele forte alte alternativei recomandate de minister, n vreme ce pentru alte alternative accentul este pus pe punctele slabe. Trebuie evideniat faptul c iniiatorii politicilor au responsabilitatea de a furniza factorilor de decizie informaii corespunztoare i impariale, fr a lua decizia n locul acestora.

9. Metode cantitative de evaluare a alternativelor

Identificarea costurilor
Exist o gam larg de clasificri ale costurilor i metodelor de calcul folosite. Ele nu vor fi descrise n mod detaliat n acest manual. Scopul acestui capitol este acela de a face o prezentare general a principalelor tipuri i metode care ar putea fi folosite la analiza de impact preliminar, precum i la analiza cost-beneficiu. n general, costurile sunt definite ca valoare a resurselor care au fost folosite pentru implementarea unei anumite politici publice. Identificarea costurilor politicii publice sau ale proiectului reprezint o etap esenial a unui proces eficient de evaluare a alternativelor, precum i primul pas n realizarea analizei cost-beneficiu.

82

Costurile sunt clasificate n dou categorii principale: costuri financiare (istorice, contabile) i costuri economice. Categoria aleas de cei care formuleaz politicile publice depinde de perspectiva analizei. Pentru politici publice i propuneri legislative care afecteaz anumite grupuri ale societii, de exemplu comunitile de afaceri, pensionarii, mamele etc., calculele costurilor financiare vor reprezenta doar primul pas. Urmtorul pas va consta n calcularea costurilor economice. Costurile economice sunt acele costuri financiare sau de alt natur pe care o propunere de politic public sau legislativ le genereaz pentru anumite grupuri ale societii. n cazurile n care propunerea legislativ nu afecteaz grupuri ale societii sau dac impacturile sunt nesemnificative, cei care formuleaz politicile publice calculeaz numai impactul asupra bugetului de stat, adic doar costurile financiare. Deoarece costurile pot fi structurate lund n considerare diferite perspective, cei care formuleaz politicile publice trebuie s fie contieni de posibilele greeli n cazul n care aceleai costuri sunt incluse de mai multe ori, folosind clasificri diferite. Se poate ajunge la contabilizarea dubl a costurilor i la rezultate incorecte.

Costuri financiare
Costurile financiare din perspectiva analizei de impact a politicii publice i a aspectelor legate de reglementare sunt de fapt resursele financiare de la bugetul de stat care sunt necesare pentru implementarea unei anumite politici publice sau propuneri legislative. Costurile financiare ale politicii publice trebuie s fie calculate i s se regseasc n proiectul de strategie sau propunerea de politici publice. Deseori, costurile financiare ale acestor documente de politici publice reprezint calcule aproximative care au fost elaborate n mod detaliat n timpul fazei de implementare, cnd anumite activiti de politici publice sunt incluse n propunerile pentru bugetul anual ale autoritilor publice.

Clasificarea costurilor n evaluarea de impact bugetar

Pe parcursul elaborrii proiectului de act normativ, cei care formuleaz politicile publice vor lua n considerare costurile financiare, conform capitolului 3 Impactul fiscal asupra bugetului de stat i al autoritilor locale, aferente notei de fundamentare i le vor calcula conform clasificrii economice a bugetului de stat. Cu ajutorul acestei clasificri, veniturile i cheltuielile sunt mprite n funcie de scopul economic specific. Principalele categorii ale bugetului de stat sunt: Costuri curente o Salarii (salariu brut)29 o Bunuri i servicii o Rata dobnzii
29

Cnd se calculeaz salariile brute pentru anumite propuneri legislative sau de politici publice, veniturile n cazul aceleiai propuneri legislative sau de politici publice vor fi reprezentate de deduceri din plile sociale i impozitul pe venit al rezidenilor. Ar trebui incluse n capitolul 3 Impactul fiscal asupra bugetului de stat i al autoritilor locale.

83

o Subvenii o Alte transferuri o Cheltuieli sociale o Alte cheltuieli Cheltuieli de capital o Costuri de capital o Investiii (n cazul folosirii unui cod separat) o Rambursarea creditelor

Exemplu: Clasificarea costurilor bugetare Crearea unor locuri de munc suplimentare n cadrul biroului de emitere paapoarte poate presupune folosirea urmtoarele resurse financiare: Costuri curente o Salarii Salariul inspectorului o Bunuri i servicii Cheltuieli cu comunicarea (telefon, fax) Reparaii ale cldirii biroului Servicii informatice Consumabile de birou Cheltuieli de capital Calculator Mobilier Dispozitive pentru laminarea paapoartelor. Calcularea costurilor financiare conform clasificrii economice este o abordare potrivit pentru evaluarea impactului fiscal al propunerilor legislative sau de politici publice. Cu toate acestea, cei care formuleaz politicile publice trebuie s explice uneori modul n care finanele vor fi distribuite n timp atunci cnd, de exemplu, se implementeaz un nou serviciu, cum ar fi sarcina de inspecie sau aplicare asociat unei anumite politici publice. n acest caz, cel care formuleaz politicile publice mai poate folosi i clasificarea costurilor de implementare i ntreinere. Este foarte util la alocarea anual a resurselor de buget pentru ntreaga perioad de implementare. Costurile de implementare sunt costuri necesare nceperii activitii planificate. Pot cuprinde investiii n cldiri i infrastructur, echipamente, taxe legale i pentru consultan, cursuri de formare etc. Pot exista i costuri curente pentru consumabile suplimentare, cum ar fi hrtie, curent electric, telecomunicaii etc. Costurile de ntreinere n contextul analizei politicii publice sunt costuri care asigur funcionarea pe termen lung a alternativei alese. n majoritatea cazurilor, costurile de ntreinere sunt formate din cteva categorii ale costurilor curente. Uneori, cei care formuleaz politicile publice au sarcina de a optimiza funcionarea unei anumite instituii. Pentru realizarea acestei sarcini sunt analizate costurile

84

administrative. Deseori se ajunge la decizia de a reduce numrul personalului angajat ntr-un anumit departament. Dei o astfel de decizie va duce la economii privind salariile, poate duce la crearea de costuri suplimentare n primul an, iar economiile anuale pot fi parial compensate de o cretere a transferurilor pentru asigurrile sociale. Costurile administrative sunt reprezentate de salarii, servicii i consumabile care nu pot fi identificate drept costuri pentru activiti directe ale politicii publice. Cu toate acestea, uneori este important s se indice costurile administrative separat, deoarece reprezint un criteriu eficient pentru msurarea eficacitii instituiei. Dac se consider c politica public poate fi implementat cu ajutorul bugetului existent pentru instituia respectiv, acest lucru trebuie fundamentat: de exemplu, demonstrnd c resursele necesare vor fi disponibile deoarece se va sista sau reduce un alt program. Urmtoarele metode i clasificri ale costurilor pot fi utile pentru cei care formuleaz politicile publice n cazurile n care doresc s calculeze eficiena costurilor pentru o anumit activitate sau preul unui serviciu sau produs furnizat de agenie sau de minister. Trebuie s menionm c atunci cnd se folosete metoda standard de stabilire a costului sau cea a stabilirii costului n funcie de activitate, cei care formuleaz politicile publice trebuie s ia costurile din clasificarea economic a bugetului i s le mpart conform clasificrii standard a costurilor: costuri directe sau indirecte i costuri fixe sau variabile.

Clasificarea costurilor n cazul metodei standard de stabilire a costului

Politicile publice i programele au diferite resurse i aciuni concrete. Aciunile concrete sunt servicii sau produse furnizate de ministere sau de agenii (de exemplu, nregistrarea unei noi companii, emiterea de autorizaii, pavarea strzilor, indicatoare pentru turiti etc.). Evident, cei care formuleaz politicile publice calculeaz un cost al serviciului sau produsului furnizat, deoarece i poate ajuta la evaluarea alternativei celei mai eficiente din punct de vedere al costurilor, precum i la msurarea aciunilor concrete ale politicii publice. Metoda standard de stabilire a costului poate fi folosit i n scopul de a controla cheltuielile fcute n vederea atingerii scopului politicii publice: examinarea diferenelor semnificative dintre ateptri i rezultate efectiv obinute. Metoda standard de stabilire a costului este un instrument de gestionare folosit la estimarea tuturor costurilor curente n condiii normale de lucru. Calcularea costului total const n calcularea separat a elementelor de cost: personalul, materialele i alte componente conexe. Sistemele standard de calculare a costurilor sunt introduse pentru a furniza informaii privind urmtorii indicatori importani: costul unitar mediu al bunului sau serviciului public justificarea costurilor n funcie de structura resurselor comparaia ntre costurile din sectorul privat i public

85

Deseori, rspunsurile la aceste ntrebri pot fi gsite folosind doar clasificarea n costuri directe i indirecte. Cu toate acestea, pentru o analiz complet a caracterului costurilor i a circumstanelor care determin un anumit cost, clasificarea trebuie s fie mai detaliat n costuri fixe i variabile. Metoda standard de stabilire a costului este frecvent folosit n mediul de afaceri. Sectorul public poate prelua doar principiile generale ale acestei metode i o poate folosi n scopul menionat anterior. De exemplu, costurile pe elev nu pot fi niciodat regsite direct n buget, deoarece costurile pentru educaie sunt reflectate n diferite seciuni i categorii ale bugetului (de exemplu, ntreinerea cldirilor colilor, salariile profesorilor, manualele, elaborarea programelor de formare, examinarea etc.). Cu toate acestea, costurile pe elev reprezint unul dintre principalii indicatori la nivel internaional n economia educaiei i este extrem de important s se cunoasc acest indicator pentru evaluarea eficienei costurilor implicate de sistemul educaional. Acest indicator se calculeaz prin nsumarea tuturor costurilor menionate anterior i mprirea sumei obinute la numrul de elevi.

Costuri directe versus costuri indirecte

Atunci cnd se urmrete n principal determinarea costurilor pentru un anumit produs sau serviciu public, cel mai uor este s se interpreteze rezultatele cu ajutorul clasificrii n costuri directe i indirecte. De exemplu, dac instituia care emite paapoarte dorete s tie care sunt costurile de emitere a paapoartelor pe parcursul unui an, va clasifica cheltuielile aferente acestei funcii n cheltuieli directe, dar i n alt tip de cheltuieli, cum ar fi cele indirecte. Costurile directe sunt cheltuieli care pot fi identificate ca i cheltuieli specifice privind funcia principal a instituiei sau o anumit activitate de politici publice. Clasificarea costurilor directe se folosete pentru a indica volumul de resurse necesare pentru a anumit activitate. Costurile directe sunt: Costurile directe de personal sau costurile directe cu salariile constau n salarii i alte modaliti de remunerare pentru timpul alocat furnizrii unui anumit produs sau serviciu. Salariile conducerii sunt costuri indirecte. De exemplu, salariile persoanelor care controleaz o companie productoare de alimente sunt costuri directe, dar salariile personalului auxiliar costuri indirecte. Costuri directe de personal = rata preconizat a salariilor * numrul de ore preconizat Costurile directe cu materialele constau n cheltuieli cu materialele necesare furnizrii unui serviciu sau produs, de exemplu, costurile echipamentelor necesare pentru realizarea paapoartelor. Costurile cu materialele constau n preul de achiziie plus costurile cu transportul i

86

alte cheltuieli aferente achiziiei. Costuri directe cu materialele = Costul unitar preconizat pentru materiale i echipamente * Numrul preconizat de uniti de materiale sau echipamente. Alte costuri directe constau n cheltuielile excluse din categoriile menionate anterior, dar direct legate de o anumit activitate, de exemplu, elaborarea proiectului, cheltuieli cu instrumente nchiriate, costuri aferente lucrrilor de ntreinere a instrumentelor i aparatelor electrice. Costurile indirecte sunt cheltuieli implicate de obiective comune i care nu pot fi corelate n mod specific cu principala funcie a unei instituii sau cu o anumit activitate de politic public. Costurile indirecte sunt grupate la rndul lor n costuri indirecte de personal (salariile personalului administrativ de conducere), costuri indirecte cu materialele (chiria pentru cldire, cheltuieli privind consumul de ap etc.) i alte costuri indirecte (activitate de cercetare, costuri de dezvoltare ale ministerului sau ageniei, costuri pentru campanii de informare, costuri de publicitate). Costurile indirecte aferente asistenei pentru funcii care produc anumite realizri se numesc costuri generale. Cost total = costuri directe totale + costuri indirecte totale (costuri generale), De multe ori, cei care formuleaz politicile publice doresc s cunoasc nu doar costul total al unui anumit serviciu pe an, ci i costul unitar mediu. Acesta este util ca referin, precum i pentru monitorizare i evaluare. Calcularea costului unitar mediu este, de asemenea, primul pas n analiza cost-eficacitate. Dac organizaia ndeplinete o singur funcie, acesta se poate calcula cu ajutorul urmtoarei formule: Cost unitar mediu = cost total : numrul de uniti Dac instituia ndeplinete mai multe funcii, o astfel de abordare simplificat poate duce la rezultate subiective, prin urmare se impune folosirea unei metode mai avansate de stabilire a costului n funcie de activitate (vezi mai jos seciunea despre metoda de stabilire a costului n funcie de activiti).

Costuri fixe versus costuri variabile

Clasificarea n costuri fixe i variabile se aplic n cazurile n care cei care formuleaz politicile publice doresc s analizeze dinamica tuturor componentelor preului. n condiiile unor resurse bugetare limitate, este bine s se cunoasc partea costului care poate fi modificat sau mbuntit (costuri variabile) i partea costului care rmne

87

constant chiar i atunci cnd instituia nu furnizeaz nici un serviciu sau cnd asigur un minim de servicii. Toate costurile directe i indirecte pot fi formate din costuri fixe i variabile, prin urmare putem considera c aceast clasificare permite o analiz mai detaliat a cauzelor care determin toate costurile. Costurile fixe sunt costuri constante care, n anumite limite, nu variaz n funcie de volumul de activiti (de exemplu, costurile de amortizare, impozitul pe cldire, cheltuieli de baz pentru telefon i utiliti, chiria biroului etc.). Costurile fixe au un rol mai puin important n procesul de luare a deciziilor, deoarece ele sunt prezente, indiferent ce s-ar ntmpla. O excepie ar fi situaia n care o parte considerabil a costurilor fixe unice poate influena procesul de luare a deciziilor (o nou investiie de capital, achiziionarea de echipamente, costuri cu seminarii de formare etc.). De regul, sunt aceleai elemente pe care le includei la costurile de implementare. Costurile variabile sunt acele costuri a cror valoare variaz proporional cu volumul de servicii sau produse furnizate. Practic, fiecare cost poate fi exprimat cu ajutorul urmtoarei formule: Cost total = costuri fixe + costuri variabile* numrul de uniti Uneori, clasificarea n costuri fixe i costuri variabile poate fi folosit atunci cnd factorii de decizie trebuie s compare dou proiecte i s ia n considerare condiiile n care ar trebui folosit unul sau cellalt, iar dac au o list a costurilor fixe i variabile, proiectele pot fi comparate cu ajutorul urmtoarei ecuaii: CF1 + (CV1* Q) = CF2 + (CV2* Q), unde Q este o valoare necunoscut. Exemplu: Calcularea costurilor fixe i a costurilor variabile Un ru se afl ntr-o situaie critic i trebuie curat. Are o lungime (N) de 35 km. Consiliul local a primit 2 propuneri de proiecte pentru ndeplinirea acestei sarcini. Care este cea mai bun soluie: - dac exist un buget limitat, - dac bugetul dispune de ntreaga sum necesar. Propunerile de proiect sunt: Proiectul 1. Curare manual Cost fix CF = 1.000 USD Cost unitar variabil CV = 1.000 USD/km Proiectul 2. Curare mecanic CF = 20.000 USD, CV = 50 USD/km Care este valoare N dac cele dou proiecte au o valoare egal a cheltuielilor?

88

Soluia 1.000 USD + 1.000 USD*N = 20.000 USD + 50 USD*N; 1.000*N-50*N=20.000-1.000; 950*N=19.000; N= 20 km Soluia poate fi identificat analiznd graficul din Figura 19. Rspunsurile la ntrebrile ridicate anterior sunt: - dac bugetul este limitat i autoritile locale nu i permit s curee mai mult de 20 km din ru, ar trebui s aprobe proiectul de curare manual (proiectul 1). - dac bugetul dispune de toate fondurile necesare i autoritile locale pot cura ntregul ru, ar trebui s aprobe proiectul de curare mecanic (proiectul 2) n concluzia capitolului privind abordarea standard de stabilire a costului, trebuie s menionm c se poate aplica analiza simplificat a politicii publice cu ajutorul tuturor tipurilor de costuri descrise anterior, presupunnd c n majoritatea cazurilor: Costurile indirecte = costurile fixe * costurile de implementare i Costurile directe = costurile variabile * costurile de ntreinere Exemplu: costuri fixe i costuri variabile Costul total al unui anumit serviciu de asisten medical n spitalele din Letonia este format din urmtoarele elemente: CT=CV(P+S+M+C)+CF(I+A+P+W), unde CV costuri variabile (costuri directe) P costuri de personal (salarii) S asigurarea social de stat obligatorie M costurile medicamentelor necesare pentru un anumit serviciu C costuri de catering (cazare i mas)

89

Figura 19. Comparaia costurilor variabile

CF costuri fixe (costuri indirecte) I-costuri de ntreinere A-costuri administrative P-costuri de producie indirecte (n acest caz achiziia de mobilier de spital i alte obiecte de inventar, renovarea periodic a cldirilor i construciilor) W-amortizarea echipamentelor folosite pentru furnizarea serviciului

Analiza pragului de rentabilitate

Uneori, cei care formuleaz politicile publice se afl n situaii n care trebuie s calculeze volumul de servicii/produse necesare asigurate: de exemplu, care este numrul de paturi care poate asigura acoperirea cheltuielilor spitalului (presupunnd c plile sunt acoperite de companiile de asigurri de sntate sau de pacieni) sau ci pasageri ar trebui s foloseasc trenul pentru deplasare astfel nct s se acopere cheltuielile de ntreinere a trenului respectiv. n acest caz, pot folosi analiza pragului de rentabilitate. Aceast metod analizeaz interaciunea dintre costurile fixe, costurile variabile, preuri i volumul unitar pentru a determina acea combinaie de elemente n care veniturile totale i costurile totale sunt egale. Pragul de rentabilitate este atins atunci cnd veniturile totale sunt egale cu costurile totale sau ncasrile totale sunt egale cu cheltuielile totale:

90

Q*P = CF + (CV*Q) Q*P-CV*Q = CF Q*(P-CV) = CF Q=CF: (P-CV) Q - cantitatea (unitile) produse sau vndute (necunoscut); P preul de vnzare pentru fiecare unitate produs sau vndut; FC costuri fixe CV costul unitar variabil pentru fiecare unitate de serviciu/ produs sau vnzare. Analiza pragului de rentabilitate este un instrument care permite luarea rapid a deciziilor n domeniul industrial, privat sau al afacerilor, precum i n administraia public, dac dispunei de o list detaliat cu defalcarea costurilor. Analiza v indic pragul de rentabilitate pe care, dac l depii, situaia se poate schimba considerabil fie n mod pozitiv, fie n mod negativ. Exemplu: Analiza pragului de rentabilitate Un productor local folosete compost pentru a produce un ngrmnt organic. ngrmntul este condiionat pentru vnzarea cu amnuntul n saci de 50 de livre (25 kg). Preul de vnzare cu amnuntul este de 5,00 USD pe sac. Costul variabil mediu pe sac este de 2,80 USD, iar costurile fixe medii anuale sunt de 60.000 USD. Valoarea medie a preului unitar de vnzare = 5,00 USD pe sac Valoarea medie a costului unitar variabil = 2,80 USD pe sac Costurile fixe medii anuale = 60.000 USD Ipoteza de mai sus poate fi folosit pentru a calcula numrul de saci care trebuie vndui pentru a atinge pragul de rentabilitate, precum i valoarea total a vnzrilor, n dolari, necesare pentru a atinge pragul de rentabilitate. Cu ajutorul formulelor explicate anterior, se pot face urmtoarele calcule: Uniti necesare pentru atingerea pragului de rentabilitate: 2,80 USD) = 27.273 saci Vnzri necesare pentru atingerea pragului de rentabilitate: = 136.365 USD 60.000 USD : (5,00 USD 27.273 saci * 5,00 USD

Prin urmare, nu se va obine nici un profit dac nu se vor vinde peste 27.273 de saci sau dac vnzrile nu vor nregistra o valoare brut mai mare de 136.365 USD. n cazul n care se impune analiza modului n care costurile totale pentru implementarea unei politici publice sunt distribuite pe o perioad de mai muli ani, clasificrile costurilor menionate anterior pot fi folosite n combinaie cu costurile de implementare i costurile de ntreinere.

91

Metoda de stabilire a costului n funcie de activiti

Stabilirea costului n funcie de activiti (SCA) este o metod de alocare a costurilor pentru anumite produse i servicii asigurate. Costurile directe de personal i cu materialele sunt relativ uor de corelat direct cu produsele i serviciile, dar corelarea direct a costurilor indirecte cu produsele i serviciile n cauz este mai greu de realizat. De exemplu, asigurarea tratamentului mpotriva cancerului ntr-un spital presupune i costuri indirecte pentru nclzire i electricitate. n astfel de cazuri, cnd serviciile publice care asigur tratamentul cancerului folosesc resurse comune, este necesar ponderarea prin care se aloc fiecrui serviciu asigurat o anumit parte a costurilor fixe. Dac tratamentul cancerului reprezint doar o mic parte a serviciilor asigurate de ctre spitalul n cauz, atunci numai o parte din costurile fixe pentru nclzire i electricitate trebuie alocat costurilor aferente tratamentului mpotriva cancerului. Modalitatea de msurare a folosirii unei activiti derulate n comun pentru fiecare produs sau serviciu este cunoscut sub numele de generator de cost. De exemplu, costul aferent unui contabil poate fi mprit pe fiecare serviciu/activitate msurnd timpul necesar derulrii fiecrei tranzacii. Deseori, marile instituii au un sistem de eviden a timpului lucrat pentru angajai, sistem care este corelat cu activitile. Practic, acest lucru nseamn c angajatul nu trebuie s dovedeasc doar ct de mult timp a lucrat ntr-o anumit zi, ci i s identifice activitile aferente produsului sau serviciului asigurat de instituia n cauz. Astfel, metoda de stabilire a costului n funcie de activiti permite identificarea clar a costului serviciului sau produsului furnizat. Cu toate acestea, chiar dac metoda de stabilire a costului n funcie de activiti ncearc s aloce toate costurile aferente unui anumit produs sau serviciu (realizare), unele costuri generale sunt greu de alocat unui anumit produs sau serviciu. De exemplu, costurile aferente personalului de conducere sunt foarte greu de alocat unui anumit serviciu sau produs. n acest caz, costurile generale sunt distribuite n mod egal.

Costuri economice
Principalele componente ale costurilor economice
Impactul general al politicii publice sau al normelor legislative nu poate fi evideniat doar calculnd impactul fiscal asupra bugetului de stat. Impactul este mult mai amplu, depind sfera impactului fiscal asupra bugetului de stat. Acestea influeneaz societatea n general, prin urmare trebuie luate n calcul i aspectele economice ale analizei politicii publice. Costurile economice sunt toate costurile suportate de societate ca rezultat al unei activiti derulate n cadrul unei anumite politici publice. Din perspectiva societii, costurile economice constau n costuri financiare (buget de stat) i alte costuri impuse asupra membrilor societii.

92

Costuri economice = costuri financiare + costuri pe grupuri din societate (costuri externe) Costurile externe sunt create de externalitile negative, adic efecte negative i/ sau presiuni generate de implementarea politicii publice sau a normei legislative. Trebuie menionat c i beneficiarii pot avea de suportat anumite costuri din cauza externalitilor negative pe care le creeaz. Exemplu: Externaliti De exemplu, statul acord subvenii unei fabrici de zahr. Dat fiind c subveniile sunt pltite din bugetul de stat, se creeaz externaliti pentru acei membri ai societii care nu sunt implicai n industria zahrului. n acelai timp, fabrica, adic beneficiarul direct, pltete taxe pe resursele naturale deoarece creeaz externaliti negative poluare. Taxele pe resursele naturale compenseaz parial costurile externe pentru membrii societii, reprezentnd consecine ale polurii. Externalitile nu sunt ntotdeauna negative i nu creeaz ntotdeauna costuri pentru societate. Uneori, anumite alternative ale politicii publice pot produce externaliti pozitive beneficii indirecte pentru anumite grupuri sociale. Costurile economice ale alternativei sunt strns legate de conceptul costului de oportunitate, un concept foarte des folosit n economie.Costul de oportunitate reprezint a doua cea mai bun alternativ din perspectiva beneficiului asigurat, care ar putea fi implementat folosindu-se aceleai resurse bugetare. n cazul politicilor publice, costul de oportunitate va fi exprimat nu n termeni monetari, ci sub forma altor beneficii care pot fi obinute din utilizarea alternativ a fondurilor. De exemplu, costul de oportunitate pentru construirea unei noi biblioteci naionale este cea de-a doua cea mai bun alternativ, i anume creterea numrului de burse universitare. Aceast transpunere permite exprimarea beneficiilor construirii bibliotecii naionale sub forma beneficiilor celei de-a doua celei mai bune alternative (burse universitare) folosind aceleai resurse bugetare necesare construirii bibliotecii.

Presiunea economic impus de legislaie

Activitatea legislativ a autoritilor publice creeaz att impacturi pozitive, ct i impacturi negative asupra diferitelor grupuri ale societii. Prin urmare, pentru a evidenia costul economic al unei activiti legislative, cei care formuleaz politicile publice trebuie s ia n considerare nu doar impactul fiscal asupra bugetului de stat, ei trebuie s calculeze i costurile suplimentare aferente legislaiei care intervin pentru alte grupuri ale societii, inclusiv pentru comunitile de afaceri. Aceste informaii sunt utile pentru analiza impactului social i economic al unei anumite propuneri legislative. Urmtoarea imagine ilustreaz distribuia costurilor impuse de legislaie asupra diferitelor grupuri ale societii. Costurile administrative de respectare a reglementrilor sunt costuri pentru activiti pe care companiile trebuie s le deruleze pentru a se

93

conforma obligaiilor de informare impuse de legislaia de la nivelul administraiei centrale. Obligaiile de informare sunt obligaii care decurg din legislaie, privind furnizarea de informaii i date ctre sectorul public. Primele ri care au nceput s msoare povara administrativ sunt SUA i Marea Britanie. Mai trziu, Olanda a elaborat metodologia privind modelul costului standard care, treptat, a devenit popular n rile UE. Metodologia lor se bazeaz pe Manualul Internaional privind Costul Standard, elaborat de rile OECD. Putei gsi informaii suplimentare privind aceast metod pe pagina web: http://www.oecd.org/dataoecd/32/54/34227698.pdf#search=% 22Standard%20Cost%20model%22 Aa cum se poate vedea n Figura 20, deseori companiile nu au doar costuri administrative de respectare a reglementrilor, ci i costuri de capital considerabile, de exemplu, case de marcat, instalaii de epurare. Acestea sunt generate de o cerere n cretere din partea statului de a asigura un mediu nconjurtor i condiii de trai mai sigure pentru societate. n cazul n care propunerea legislativ creeaz presiuni legate de costuri asupra gospodriilor, trebuie s se evalueze modul n care aceste costuri afecteaz diferite grupuri ale societii. n astfel de cazuri, cei care formuleaz politicile publice colaboreaz adesea cu cercettorii deoarece sondajele pe gospodrii conin numeroase date care trebuie analizate. Aa cum s-a menionat anterior, realizarea unei analize de impact n sfera de reglementare i redactarea notei de fundamentare pentru proiectele de acte normative, precum i costurile financiare trebuie incluse n capitolul 3 Impactul fiscal asupra bugetului de stat i al autoritilor locale. Costurile economice vor fi descrise n detaliu n capitolul 2 Impactul socio-economic. Seciunea 2.2. Impactul asupra mediului de afaceri va conine costurile economice pentru companii. Seciunea 2.3. Implicaii sociale va fi completat n cazul n care propunerea legislativ include i costuri de conformare pentru gospodrii private. Costurile economice totale vor fi descrise n seciunea 2.8. Alte informaii. Exemplu: Calcularea costurilor de respectare a reglementrilor Intrarea n zona Euro creeaz presiuni administrative att pentru instituiile publice, ct i pentru companiile private. Totui, acest exemplu este simplificat, presupunndu-se c exist o cerin de ordin legislativ, numai pentru companii, de a trece de la sistemul contabil n moneda local la sistemul contabil n euro. Dup instalarea noului sistem, Trezoreria Statului va recunoate conformitatea cu noile cerine. Dei Trezoreria Statului are suficiente spaii de birouri pentru un numr suplimentar de angajai, nu deine echipamentele, mobilierul i consumabilele necesare pentru ca acetia s i poat desfura activitatea. Trezoreria are deja un administrator de sistem n cadrul personalului permanent care va ntreine baza de date a antreprenorilor care

94

au obligaia de a respecta cerinele legislative. Cu toate acestea, o astfel de baz de date ar trebui realizat pe baza unui contract de externalizare. Figura 20. Distribuia costurilor economice impuse de legislaie

Sectorul public costuri de dezvoltare administrare punere n aplicare

Afaceri

Costuri de capital

Costuri indirecte de randament

Astfel, impactul fiscal asupra bugetului de stat pentru Trezorerie este urmtorul: Costuri curente: - Salarii n total salarii pentru inspectori = salariu lunar * numrul de inspectori; - Bunuri i servicii n contract cu firma IT care creeaz noul registru = tariful pe or * numrul de specialiti * numrul de ore n software special pentru verificarea cerinelor; n programe anti-virus i versiuni pentru upgrade n consumabile de birou Costuri de capital n mobilier pentru birouri; n calculatoare.

Costuri administrative de respectare a reglementrilor pentru o ntreprindere: Presupunnd c ntreprinderea trebuie s angajeze un contabil i un specialist IT care s creeze sistemul contabil i s formeze angajaii ntreprinderii astfel nct acetia s

95

poat folosi noul software, costurile administrative de respectare a reglementrilor sunt urmtoarele: Costuri directe de personal (costuri variabile): n contract cu contabilii angajai = tariful pe or * ore lucrate pentru crearea bazei de date * numrul de contabili + tariful pe or * ore lucrate pentru cursuri de formare * numrul de contabili n salariul specialitilor IT angajai = tariful pe or * ore lucrate pentru crearea bazei de date Costuri directe cu materialele (costuri fixe): n calculatoare suplimentare pentru introducerea datelor din registrele existente; n software pentru noul sistem contabil; n programe anti-virus i versiuni upgrade Alte costuri directe n cheltuieli cu deplasri n valoarea timpului pierdut pe durata deplasrilor i ntlnirilor cu funcionarii Guvernului. Uneori, pentru a calcula costurile administrative totale de respectare a reglementrilor trebuie s se calculeze separat cheltuielile pentru ntreprinderile mici, mijlocii i mari. Urmtoarea etap const n evaluarea distribuiei ntreprinderilor. Atunci cnd cei care formuleaz politici publice cunosc procentul pe care l reprezint fiecare tip de ntreprindere, cheltuielile sunt nmulite cu acest procent. Costurile administrative totale de respectare a reglementrilor pentru toate ntreprinderile vor fi suma acestor factori de multiplicare.

Costurile impactului asupra mediului

Un alt domeniu n care pot fi identificate i msurate externalitile negative este mediul. Cei care formuleaz politicile publice trebuie s tie dac politica public sau propunerea legislativ mbuntesc sau nrutesc starea naturii. La nivel de politici publice care nu sunt direct corelate cu aspecte de protecia mediului, evaluarea impactului asupra mediului va fi mai mult de ordin calitativ, pe baza analizei documentelor i a experienei experilor. Politicile publice cu un impact semnificativ asupra mediului implic, de regul, costuri considerabile pentru toi membrii societii. De exemplu, politicile publice care abordeaz aspecte privind gestionarea deeurilor, n special gestionarea deeurilor periculoase, implic n mod evident costuri extrem de ridicate, fiind asociate i cu investiii n tehnologii complicate. ntr-un astfel de caz, costurile trebuie s fie distribuite

96

ntre toi cei care produc deeuri. De asemenea, politicile publice privind dezvoltarea regional care presupune dezvoltarea din diferite perspective economice, pot crea anumite externaliti negative pentru mediu. Principalii factori de mediu care trebuie monitorizai din perspectiva externalitilor negative sunt: calitatea aerului, calitatea i cantitatea surselor de ap de suprafa i ape subterane, gestionarea deeurilor, poluarea prin zgomot, zona costier i resursele marine, resursele de sol i teren, resursele pentru activiti recreative, resursele forestiere, biodiversitatea/ariile protejate, climatul global. Monitorizarea principalilor indicatori ai mediului natural este asigurat de agenii speciale, dotate cu tehnologiile necesare i specialiti n domeniu. Cu toate acestea, calculul costurilor i beneficiilor n cazul impactului asupra mediului nu difer de calculul costurilor i beneficiilor n alte sectoare. Totui, majoritatea politicilor publice i a normelor legislative nu au un impact semnificativ asupra mediului deoarece impacturile asupra mediului sunt generate la nivel de proiect n special atunci cnd se implementeaz proiecte majore de infrastructur sau proiecte industriale. De regul, exist agenii speciale la nivel naional care se ocup de aspecte privind protecia mediului i evalueaz proiectele cu impact asupra mediului. Prin urmare, atunci cnd cei care formuleaz politicile publice evalueaz alternativele, pot descoperi c acestea au un impact semnificativ asupra resurselor naturale menionate anterior, prin urmare trebuie s coopereze cu agenia n cauz i s realizeze o analiz detaliat a impactului asupra mediului.

Identificarea beneficiilor
Clasificarea beneficiilor
n general, beneficiile unei politici publice pot fi mprite n dou grupuri: beneficii directe i indirecte. Beneficiile directe sunt cele care provin direct din politica public sau din program, n timp ce beneficiile indirecte sunt cele care nu au o legtur direct cu politica public, ci sunt produse secundare ale acesteia. Urmrirea distribuiei beneficiilor directe i indirecte este important n special pentru evaluarea politicilor publice care au implicaii sociale pentru diferite grupuri ale societii. n cazul acestor politici publice, tipul distribuiei beneficiilor implic aspecte importante privind echitatea. De exemplu, politicile publice n cazul crora beneficiile publice nu sunt mprite n mod egal ntre diferite grupuri sociale pot duce la o cretere a tensiunii sociale sau la excluderea social a anumitor grupuri ale societii. Beneficiile directe i indirecte sunt apoi clasificate n beneficii tangibile i intangibile

97

(uneori beneficiile tangibile sunt denumite comerciale, iar cele intangibile, beneficii necomerciale). Beneficiile care pot fi evaluate n termeni monetari se numesc tangibile, n timp ce beneficiile care nu pot fi evaluate astfel se numesc intangibile. De exemplu, majoritatea beneficiilor sociale, cum ar fi mbuntirea accesului la parcurile de rezervaii naturale este un beneficiu intangibil.

Msurarea beneficiilor
Msurarea beneficiilor depinde de caracterul beneficiului, dac acesta este tangibil sau intangibil. Principala problem n cazul evalurii const n faptul c, dac beneficiile tangibile pot fi evaluate lundu-se n calcul preul lor pe pia, beneficiile intangibile nu pot fi identificate pe baza preului pieei. beneficiile tangibile n cazul unei politici publice pot fi exprimate n termeni monetari; beneficiile intangibile ale unei politici publice pot fi cu greu exprimate n termeni monetari, dar pot fi deseori cuantificate folosind alte uniti de msur care s reflecte factori privind timpul, sntatea, confortul, mediul sau cultura. De exemplu, implementarea cu succes a unei msuri informative are un efect pozitiv asupra grupurilor int i a societii n general. beneficiile instituionale apar atunci cnd performana funciilor de stat este asigurat sau mbuntit. De exemplu, introducerea unei politici publice care presupune creterea capacitii profesionale a angajailor Secretariatului General al Guvernului duce la obinerea mai multor beneficii instituionale caracterizate printr-o mai bun funcionare a sistemului administraiei publice, o mai bun calitate a serviciilor furnizate de Secretariatul General al Guvernului. Atunci cnd se determin potenialele beneficii ale implementrii unei politici publice sau ale unei activiti economice, acestea trebuie identificate lund n considerare toi factorii implicai. Exprimarea tuturor beneficiilor posibile n cantiti msurabile este un proces ndelungat i costisitor. n funcie de obiectivul i tipul politicii publice trebuie s se stabileasc exact care sunt beneficiile care vor fi exprimate n termeni monetari sau cuantificate ntr-un alt mod, apoi incluse n calcule, i care dintre ele vor fi doar descrise. S analizm un caz de instituire a unui sistem de biblioteci publice n ntreaga ar. Beneficiile directe constau practic n valoarea serviciilor realizate de utilizatorii bibliotecilor publice. Beneficiile indirecte sunt cele generate de existena bibliotecii asupra celor care nu viziteaz biblioteca sau asupra comunitii n general. Aici se poate regsi i faptul c societatea primete, n general, beneficii indirecte datorate prezenei bibliotecii, dat fiind c se afl n centrul activitilor culturale i permite diversificarea activitilor sociale n regiunea n care se afl biblioteca.

98

Metode de calculare a valorii beneficiilor

Principalele etape n calcularea valorii monetare a beneficiilor sunt urmtoarele: identificarea destinatarilor beneficiilor acetia pot fi grupuri sociale individuale (persoane defavorizate, copii, pensionari) sau societatea n general, pentru fiecare alternativ, evaluarea numrului de beneficii pentru fiecare grup int, determinarea valorii beneficiilor pe termen scurt, mediu i lung, actulizarea beneficiilor cu ajutorul ratei de actualizare adoptate la nivel naional i aplicabile unei anumite politici publice (subiectul legat de actualizare va fi abordat n detaliu n seciunea cost beneficiu). Cei care formuleaz politici publice se ntreab deseori, atunci cnd se confrunt cu nevoia de a introduce reglementri privind sntatea i protecia, cum s evalueze beneficiile acestor reglementri. Foarte des trebuie s se realizeze o cantitate semnificativ de analize tehnice pentru a determina valoarea beneficiilor intangibile. O metod important de evaluare a beneficiilor intangibile const n analiza implicaiilor economice generate de beneficiile obinute. De exemplu, o politic public privind mbuntirea serviciilor medicale va duce la scderea ratei incidenei deceselor cauzate de probleme de sntate. O metod simpl de cuantificare a acestui beneficiu const n cuantificarea valorii unui an de via msurnd valoarea economic a vieii prin evaluarea realizrilor care ar putea fi atinse de o persoan pe parcursul unui an (msurate pe baza productivitii persoanei respective, reflectate n nivelul salariului anual). Deoarece salariul primit difer de la o persoan la alta, n funcie de nivelul de pregtire, vrst, profesie i alte variabile, o astfel de abordare ar duce la obinerea unor valori diferite ale estimrilor unui an de via pentru diferite persoane. Prin urmare, atunci cnd msurm nivelul beneficiului adus de reducerea numrului deceselor n societate, o abordare poate consta n folosirea valorilor medii pentru pregtire, vrst, atunci cnd estimm valoarea preconizat a unui an de via pentru un anumit grup al populaiei (de exemplu, n cazul unei campanii mpotriva fumatului, fumtorii vor fi grupul int pentru care se va estima valoarea unui an de via). (vezi Anexa 4). n aceste cazuri, atunci cnd beneficiile intangibile nu pot fi corelate cu consecine msurabile care s poat fi cuantificate, se pot folosi dou metode: disponibilitatea de a plti (DDP) i metoda hedonist.

Metoda de stabilire a disponibilitii de a plti

Metoda de stabilire a disponibilitii de a plti poate fi folosit pentru a determina ct de pregtit este societatea s plteasc o anumit sum de bani pentru a se bucura de un anumit beneficiu. Astfel, metoda de stabilire a disponibilitii de a plti este o tehnic bazat pe efectuarea unui sondaj n care oamenilor li se cere s stabileasc o valoare monetar pentru asigurarea unui anumit beneficiu. Metoda de stabilire a disponibilitii de a plti are cteva neajunsuri. Atunci cnd se aplic aceast metod, sunt necesare foarte bune abiliti de elaborare a chestionarului.

99

Principalele neajunsuri ale acestei metode sunt urmtoarele: din mai multe motive (cunotine insuficiente, lipsa informaiilor, structur complicat a chestionarelor), respondenii nu pot estima exact valoarea serviciilor care ar trebui stabilit n urma aplicrii chestionarului, deseori nu se respect condiia ca ntrebrile din chestionar s fie neutre, aa-numita problem a rspunsurilor strategice, pentru cazurile n care persoanele nu dezvluie ceea ce cred cu adevrat, pentru a obine rezultatul dorit. De exemplu, metoda de stabilire a disponibilitii de a plti a fost folosit pentru a evalua posibilele beneficii ale reabilitrii lacului Sevan din Armenia. S-a realizat un sondaj n care subiecii au fost ntrebai care ar fi nivelul maxim de disponibilitate de a plti pentru reabilitarea lacului. Un sondaj a indicat c, n ciuda valorii culturale semnificative a lacului, oamenii nu erau dispui s contribuie cu sume considerabile de bani care s acopere costurile de reabilitare a lacului.

Metoda hedonist
Cu ajutorul metodei hedoniste, valoarea beneficiului intangibil este stabilit indirect prin analiza opiunilor alese de oameni. De exemplu, valoarea aerului curat este determinat indirect prin examinarea modului n care se modific preurile proprietilor n diferite pri ale unui ora. Dac preurile sunt mai mari n zonele mai puin poluate (ceilali factori fiind egali), nseamn c oamenii sunt dispui s plteasc mai mult pentru a tri ntr-un mediu curat. Totui, exist i posibilitatea ca rezultatele obinute cu ajutorul acestor metode s prezinte un anumit grad de eroare, deoarece valoarea unei proprieti poate fi afectat de numeroi ali factori. n esen, metoda hedonist difer de cea privind disponibilitatea de a plti prin-un factor important metoda hedonist analizeaz opiunile deja alese de ctre oameni, n timp ce metoda privind disponibilitatea de a plti (DDP) ncearc s evalueze care ar fi eventuala opiune aleas de oameni, n funcie de rspunsurile date de acetia la chestionar. Metoda hedonist poate fi folosit la estimarea valorii vieii prin observarea diferenelor de salarii. Metoda de compensare a diferenelor salariale estimeaz prima salarial de care ar avea nevoie un lucrtor pentru a accepta o mic cretere a riscului su de a deceda sau, n mod similar, ct ar fi dispus s plteasc un lucrtor pentru a reduce ntr-o mic msur riscul de a deceda. Primele salariale pot fi estimate pe baza datelor observate pe piaa muncii i transformate n valori statistice privind viaa un numr care sintetizeaz ct ar fi dispus populaia s plteasc pentru a reduce riscul unui deces, din punct de vedere statistic. De exemplu, salariile vor fi diferite n cazul piloilor care testeaz avioane i a piloilor care piloteaz avioane comerciale din cauza diferenei ntre nivelul de risc de a deceda. S-a elaborat o metodologie specific pentru a evalua oportunitile de petrecere a timpului liber. Metoda costurilor de cltorie (MCC) permite calcularea funciei de cerere pentru un proiect de petrecere a timpului liber n natur prin analiza costurilor de cltorie n funcie de frecvena vizitelor. Persoanele care locuiesc la o distan mai

100

mare de un anumit loc de petrecere a timpului liber l vor vizita mai rar din cauza costurilor ridicate. Cunoscnd frecvena vizitelor i costurile de cltorie, se poate determina funcia de cerere pentru un anumit loc de petrecere a timpului liber. Nu doar evalurile cantitative, ci i cele calitative joac un rol semnificativ, chiar dac nu dispun de un anumit pre al pieei i chiar dac opinia experilor este subiectiv. Din acest motiv este foarte important s se prezinte celor care formuleaz politicile publice informaii explicative care s indice de ce s-au identificat exact aceste beneficii n cadrul analizei de impact i cum poate fi evaluat utilitatea lor.

Analiza cost-beneficiu
Principiile eficienei economice
Analiza cost-beneficiu este un instrument analitic creat pentru a-i ajuta pe cei care formuleaz politici publice la evaluarea eventualelor rezultate concrete prin enumerarea tuturor beneficiilor i costurilor asociate politicii publice. Analiza cost-beneficiu presupune comparaia costurilor i beneficiilor, evaluarea riscurilor i analiza senzitivitii. Comparaia cantitativ a tuturor beneficiilor i costurilor este similar analizei investiiilor din sectorul privat, dar fiindc se ocup i cu aspecte de politicile publice, trebuie s ia n considerare clasele de beneficii i costuri care au impact mult mai vast dect o decizie de afaceri care vizeaz numai profitul net. Astfel, analiza cost-beneficiu se concentreaz pe eficien n mod tradiional, prin urmare principalul obiectiv este alegerea politicilor publice care sunt cel mai puin costisitoare i asigur un numr maxim de beneficii. Cu alte cuvinte, acestea sunt politici publice n care beneficiul maxim se obine cu fiecare unitate monetar cheltuit. Dat fiind faptul c analiza cost-beneficiu se axeaz pe cuantificarea beneficiilor n termeni monetari, metoda nu poate fi aplicat n cazurile n care beneficiile unei politici publice nu pot fi msurate n termeni monetari. De fapt, o parte semnificativ a iniiativelor de politici publice intr n categoria n care beneficiile nu pot fi msurate n termeni monetari, de exemplu, beneficiile mbuntirii strii de sntate, a nivelului educaiei i a patrimoniului cultural. Analiza cost-beneficiu se poate folosi i pentru a urmri distribuia costurilor i beneficiilor ntre diferite grupuri ale societii. O analiz cost-beneficiu mai cuprinztoare poate fi folosit pentru a determina modul de distribuire a beneficiilor unei anumite politici publice n funcie de vrst, gen, naionalitate, poziie geografic sau timp. O astfel de analiz ar indica prezena unor posibile dezechilibre ntre beneficii i costuri pentru anumite segmente ale populaiei care sunt cele mai vulnerabile. Piatra de temelie a analizei cost-beneficiu este conceptul de eficien economic

101

care reprezint o msur a contribuiei nete a unei anumite politici publice sau activiti la bunstarea general a societii. Eficiena economic stabilete dac resursele i costurile necesare implementrii politicii publice sau rezultatelor activitii sunt compensate de beneficiile pentru societate.30 Dat fiind c analiza cost-beneficiu este elaborat pe baza principiilor eficienei economice, nu poate totui msura aspectele multi-dimensionale ale popularitii generale a politicii publice care poate include factori precum durabilitatea, altruismul, etica, participarea public n procesul decizional, precum i alte valori sociale. Astfel, analiza cost-beneficiu nu poate fi ntotdeauna folosit ca singurul instrument de luare a deciziilor prin implementarea automat doar a celor mai rentabile alternative. Mai mult, prin natura actualizrii (discutat n mod detaliat n urmtoarea seciune) din cadrul analizei cost-beneficiu, beneficiile pentru generaia viitoare primesc o pondere mai redus n comparaie cu beneficiile pentru generaia din prezent, ducnd la ntrebri privind echitatea inter-temporal ntre generaia viitoare i generaia din prezent. Mai exact, beneficiile care apar n viitor primesc o pondere mai mic dect beneficiile care apar imediat.

Aspecte tehnice ale analizei cost beneficiu

nainte de realizarea unei analize cost-beneficiu detaliate trebuie s se ia n considerare cteva aspecte tehnice. n acest manual sunt descrise numai cele mai des ntlnite aspecte tehnice ale analizei cost-beneficiu, cum ar fi actualizarea, calcularea valorii nete actuale, raportul beneficiu/cost i rentabilitatea intern. Mai mult, dat fiind c analiza cost-beneficiu este folosit n general la evaluarea proiectelor de investiii, numeroase instrumente folosite la analiza cost-beneficiu sunt specifice proiectelor i nu pot fi ntotdeauna aplicate la evaluarea politicilor publice.

Analiza cost-beneficiu i timpul

n aplicaiile analizei cost-beneficiu, cel care formuleaz politica public trebuie s msoare beneficiile nete ale proiectelor, activitilor sau politicilor publice care genereaz costuri i beneficii pe o anumit perioad de timp, costuri i beneficii care apar n diferite intervale de timp. Acest lucru duce la o mai mare complexitate a comparaiei ntre ctiguri i pierderi, deoarece valoarea monetar a costurilor sau beneficiilor peste zece ani nu este direct comparabil cu valoarea costurilor i beneficiilor de astzi. Analiza cost-beneficiu folosete un proces numit actualizare pentru a exprima toate costurile i beneficiile viitoare n echivalentul valorii lor din prezent. Acest lucru se realizeaz prin actualizarea costurilor i beneficiilor din fiecare interval de timp din viitor i nsumarea lor pentru a ajunge la o valoare din prezent. Factorul de actualizare este o cifr care reflect valoarea din prezent a unitii monetare care va fi primit n viitor la o anumit rat de actualizare. Procesul n care valoarea
30

Economitii s-au concentrat pe dou concepte n determinarea eficienei economice: o mbuntire Pareto o anumit politic public sau activitate mbuntete situaia unor persoane, dar nu nrutete situaia altora; o potenial mbuntire Pareto cei care beneficiaz de o anumit politic public sau activitate au ctiguri mai mari dect pierderile celor a cror situaie s-a nrutit n urma politicii publice sau activitii. Se numete potenial mbuntire Pareto deoarece persoanele care ctig ar putea eventual compensa perdanii pentru pierderile suferite, rmnnd n continuare ntr-o situaie bun.

102

din prezent se determin pe baza unei uniti monetare care va fi primit n viitor se numete actualizare. Valoarea actual (VA) pentru beneficiul Bn (sau costul Cn), care apare dup n ani la o rat de actualizare r: VA = Bn : (1+r)n, VA = Cn : (1+r)n, unde Valoarea 1:(1+r)n este aa-numitul factor de de actualizare. Rata de actualizare este practic costul de oportunitate pentru resurse (de cele mai multe ori capital) care este folosit pentru generarea viitorului flux de beneficii. Exemplu: Actualizarea costurilor i beneficiilor S lum un caz n care s-a propus introducerea camerelor de luat vederi pentru detectarea vitezei, pentru a monitoriza respectarea limitei de vitez pe autostrzi. Fiecare camer presupune o investiie iniial de 1.000 i genereaz urmtorul ciclu de costuri i beneficii pe o perioad de 4 ani (vezi tabelul de mai jos). S-a artat c introducerea camerelor ar duce la un beneficiu net pozitiv n fiecare an pentru urmtorii patru ani. Totui, dac se folosete actualizarea, se poate observa c valoare actual a beneficiilor nete de instalare a acestor camere scade n fiecare an pe parcursul urmtorilor patru ani.
nceputul anului I -1000 sfritul anului I -100 500 -1000 1 -1000 400 0,94 377 sfritul anului II -100 500 400 0,89 356 sfritul anului III -100 500 400 0,84 336 sfritul anului IV -100 500 400 0,79 317

costul investiiei (1.000 ) costuri curente (de ex. pentru forele de poliie i curi de justiie) beneficii curente (de ex. scderea numrului accidentelor) Beneficiu net (comparaia ntre beneficii i costuri) Factorul de actualizare (rat de actualizare de 6%) Valoarea actual a beneficiilor nete

Pentru a calcula valoarea ratei de actualizare se folosesc cteva metode diferite. Acestea sunt abordate n detaliu n literatura de specialitate privind matematica aplicat n domeniul finanelor. Atunci cnd se realizeaz o analiz cost-beneficiu pentru o politic public, trebuie s se foloseasc o rat de actualizare economic pentru actualizarea costurilor i beneficiilor viitoare. Observai c rata de actualizare economic difer de multe ori de rata actualizrii financiare care se folosete la realizarea analizei financiare pentru proiecte de investiii. Pentru a ne asigura c politicile publice, activitile sau proiectele sunt evaluate pe baza acelorai criterii, deseori rata de actualizare care se folosete la actualizarea viitoarelor

103

fluxuri de costuri sau beneficii este stabilit de Guvern sau de instituii financiare multinaionale31. Folosirea actualizrii duce la apariia unuia dintre punctele slabe ale analizei costbeneficiu. n primul rnd, n procesul de actualizare a viitoarelor beneficii sau costuri la valoarea lor de astzi, decizia este luat prin evaluarea din perspectiva unei generaii din prezent. n procesul de actualizare, costurile suportate pentru generaia viitoare primesc o pondere mai mic n comparaie cu costurile suportate pentru generaia actual, ceea ce determin o serie de ntrebri privind echitatea inter-temporal ntre generaia actual i cea viitoare. n al doilea rnd, procesul de actualizare poate deseori favoriza acele politici publice sau activiti care duc la ctiguri pe termen scurt, nu la ctiguri durabile pe termen lung. n special beneficiile care se materializeaz mai trziu, pe termen mai lung, primesc valori mai mici n cadrul analizei cost-beneficiu.

Considerente-cheie privind realizarea unei analize cost-beneficiu

Dat fiind c efectuarea calculelor privind valoarea actual este o operaiune mecanic, rezultatul este afectat de alegerile i ipotezele privind valorile variabilelor iniiale care vor determina, n cele din urm, rezultatele analizei. Pe lng valorile costurilor i beneficiilor descrise n seciunile anterioare, parametri menionai n continuare i folosii la analiza cost-beneficiu pot afecta considerabil rezultatul general obinut: Intervalul de timp. Alegerea momentului pentru efectuarea analizei costbeneficiu poate avea un efect important asupra rezultatelor, deoarece orizontul de timp afecteaz calcularea principalelor costuri i beneficii. Cu ct intervalul de timp ales este mai lung, cu att costurile i beneficiile sunt evaluate pentru un moment mai ndeprtat din viitor. n cazul acelor alternative care implic proiecte de investiii, intervalul de timp ales este identic cu ciclul de via al proiectului de investiii. Pentru politicile publice, intervalul de timp pentru analiz poate cuprinde intervalul stabilit de obiectivele politicii publice (de ex. creterea ratei participrii femeilor la piaa muncii n urmtorii 10 ani). Deseori, intervalul de timp ales este corelat direct cu dimensiunea i obiectul politicii publice. Alegerea ratei de actualizare. Pentru a actualiza costurile i beneficiile viitoare la cele din prezent, trebuie s se defineasc rata de actualizare. O rat de actualizare mai ridicat va duce la o valoare actual mai sczut a costurilor i beneficiilor viitoare. n mod alternativ, o rat de actualizare mai sczut va duce la creterea valorii actuale a ciclului de costuri i beneficii viitoare. Pentru a ne asigura c politicile publice, activitile sau proiectele sunt evaluate pe baza acelorai criterii, deseori rata de actualizare care se folosete la actualizarea
31

n acest moment, n Romnia nu exist o rat de actualizare stablit la nivel naional. Aceast rat se stabilieste pentru fiecare proiect sau politic public n parte

104

ciclurilor de costuri i beneficii viitoare se stabilete de ctre Guvern sau instituiile financiare multi-naionale. Ipoteze privind mediul extern. Deoarece analiza cost-beneficiu presupune analiza structurii costurilor i beneficiilor viitoare, exist i nevoia de a formula o ipotez privind posibilele schimbri din mediul extern care afecteaz politica public sau activitatea. Atunci cnd se msoar nivelul beneficiilor, valorile viitoarelor beneficii depind de ipotezele fcute cu privire la viitor. De exemplu, beneficiile multor politici publice depind de viitorul profil al creterii economice i al creterii populaiei. Astfel, mediul socioeconomic ar trebui s fie caracterizat de formularea unor ipoteze rezonabile privind viitoarele rate ale creterii economice, rate ale posibilelor schimbri tehnologice, modificri viitoare ale ratei de nscriere la universiti etc. Inflaia. Efectul creterii generale a preurilor poate avea un impact asupra calculelor privind costurile sau beneficiile. Prin urmare, acolo unde este posibil, se recomand folosirea preurilor curente (preurile nominale observate efectiv an de an) la msurarea beneficiilor sau costurilor. Totui, pentru o analiz cu un orizont de timp mai mare, nu se pot estima ntotdeauna preurile nominale curente pentru fiecare an. n aceste cazuri, se folosesc preurile constante. Acestea sunt preurile fixe (deseori numite preuri reale n literatura de specialitate) care se stabilesc pentru un an de baz. De exemplu, cnd se folosesc preurile constante, toate preurile viitoare sunt exprimate n valoarea preurilor curente. Deoarece valorile alese pentru aceste variabile vor influena considerabil valorile finale calculate, funcionarii publici responsabili trebuie s se asigure c valorile alese sunt rezonabile. Aceste evaluri tehnice sunt deseori externalizate. n acest caz, cel care formuleaz politica public din cadrul ministerului trebuie s se asigure c toate ipotezele sunt rezonabile.

Cuantificarea beneficiilor nete (valoarea actual net)

Valoarea actual net (VAN) este o valoare msurat prin scderea costurilor actualizate din valoarea actualizat a beneficiilor preconizate. VAN este indicatorul cel mai des folosit n analiza cost-beneficiu. Se calculeaz folosind urmtoarea formul: VAN total = (B-C)0 : (1+r)0 + (B-C)1 : (1+r)1 + ... + (B-C)n : (1+r)n , unde (B-C)n diferena dintre beneficiile i costurile dintr-un an n Pentru fiecare alternativ propus, VAN trebuie calculat separat i apoi comparat pentru a vedea care are cea mai mare valoare. Dac VAN este mai mare dect 0,

105

nseamn c politica public sau activitatea determin obinerea unor beneficii nete pentru societate. nseamn c valoarea actualizat a beneficiilor viitoare este mai mare dect valoarea actualizat a costurilor. Dac VAN este mai mic dect 0, politicile publice sau activitile determin obinerea unor beneficii care nu acoper costurile asociate implementrii politicii publice sau activitii. n majoritatea cazurilor, politicile publice care genereaz beneficii nete negative nu ar trebui sprijinite. Dac trebuie s se aleag o alternativ, se va alege ntotdeauna alternativa cu cea mai mare VAN. Exemplu: Calcularea valorii actuale nete S ne reamintim exemplul cu instalarea camerelor de luat vederi pentru monitorizarea respectrii limitei de vitez pe drumurile publice. Costul de instalare a camerelor de luat vederi este de 1.000 de uniti monetare. Prezena acestor camere va asigura beneficii viitoare din punctul de vedere al vieilor omeneti salvate, prin scderea numrului de accidente.
nceputul anului I -1000 1 -1000 sfritul anului I 400 0,94 377 sfritul anului II 400 0,89 356 sfritul anului III 400 0,84 336 sfritul anului IV 400 0,79 317

Beneficiu net (comparaia dintre costuri i beneficii) Factorul de actualizare (rat de actualizare de 6%) Valoarea actual a beneficiilor nete

Astfel, dac analizm intervalul de timp de patru ani, VAN este VAN = -1000+377+356+336+317=386.

Identificarea raportului beneficiu-cost

Coeficientul beneficiu-cost reprezint raportul dintre beneficiile actualizate i costurile actualizate. Indic randamentul financiar total sau beneficiile generate de o unitate de investiii sau costuri. Se exprim cu ajutorul urmtoarei formule: B:C = VA (B) : VA (C) Exemplu: Calcularea raportului beneficiu-cost S ne reamintim exemplul cu instalarea camerelor de luat vederi pentru monitorizarea respectrii limitei de vitez pe drumurile publice. Costul de instalare a camerelor de luat vederi este de 1.000 de uniti monetare. Prezena acestor camere va asigura beneficii viitoare din punctul de vedere al vieilor omeneti salvate, prin scderea numrului de accidente.

106

nceputul anului I Valoarea beneficiilor Valoarea costurilor Valoarea actual a beneficiilor Valoarea actual a costurilor -1000 -1000

sfritul anului I 500 -100 472 -94

sfritul anului II 500 -100 445 -89

sfritul anului III 500 -100 420 -84

sfritul anului IV 500 -100 396 -79

Astfel,

VA a beneficiilor = 472+445+420+396=1733 VA a costurilor = 1000+94+89+84+79=1346 B/C=1733/1346= 1,29

Valoarea cea mai mare a raportului B/C a proiectului nu este asociat ntotdeauna cu cea mai mare valoare a VAN deoarece acestea sunt dou criterii de evaluare diferite. Exist analiti care consider c o valoare mai mare a B/C nseamn un proiect mai eficient ns, n practic, prioritatea este acordat proiectelor cu cea mai mare VAN. Indiferent de situaie, VAN trebuie s aib o valoare pozitiv, iar B/C trebuie s fie mai mare dect 1.

Identificarea perioadei de rentabilizare

Perioada de rentabilizare este definit ca durata de timp necesar pentru recuperarea costurilor aferente implementrii politicii publice sau activitii. Calculat astfel: Perioada de rentabilizare = costuri de implementare (de ex. costuri de investiii) / beneficiu net anual. Dei aceast metod este uor de folosit, exist dou neajunsuri majore n cazul metodei privind perioada de rentabilizare: Nu ia n calcul nici un beneficiu care apare dup perioada de rentabilizare, prin urmare nu permite msurarea profitabilitii. Nu ia n calcul valoarea n timp a banilor. Exemplu: Calcularea perioadei de rentabilizare S ne reamintim exemplul cu instalarea camerelor de luat vederi pentru monitorizarea respectrii limitei de vitez pe drumurile publice. Costul de instalare a unei camere de luat vederi este de 1.000 de uniti monetare, iar iniiativa de politic public a dus la obinerea unor beneficii nete anuale de 400 de uniti monetare. Prin urmare, Perioada de rentabilizare = 1.000/400 = 2,5 ani. Astfel, beneficiile vor acoperi costurile investiiei iniiale n doar doi ani i jumtate.

107

Rata rentabilitii interne

n plus, la realizarea unei analize cost-beneficiu pentru proiecte de investiii, utilitatea implementrii lor este caracterizat i de rata rentabilitii interne (RRI). Rata rentabilitii interne este o rat de actualizare la care VAN a proiectului este egal cu zero, adic valoarea actual a beneficiilor este egal cu valoarea actual a costurilor. Pentru a evalua care dintre alternativele propuse este mai avantajoas, este important s se determine profitabilitatea investiiilor efective ale proiectului, care este caracterizat de RRI. Relaia dintre rata de actualizare i valoarea VAN este ilustrat de urmtorul grafic:

i poate fi exprimat prin formula: VAN (B-C) = (B-C)0 : (1+RRI)0 + (B-C)1 : (1+RRI)1 + ... + (B-C)n : (1+RRI)n = 0 Valoarea RRI este punctul n care VAN este egal cu zero. Din punct de vedere grafic, VAN este o funcie a ratei de actualizare (vezi graficul), iar RRI este punctul n care curba VAN se intersecteaz cu axa orizontal. Valoarea RRI poate fi calculat cu ajutorul funciei Excel a RRI [reference : Dac valoarea RRI este mai mare dect rambursarea de capital necesar adic profitul preconizat necesar, exprimat sub forma unei rate de actualizare (rat a dobnzii), proiectul trebuie implementat. Cea mai avantajoas opiune se poate alege n urma comparaiei dintre valorile RRI a proiectelor alternative.

Stabilirea costului marginal

Conform descrierii anterioare, analiza cost-beneficiu se poate folosi pentru a stabili dac alternativa merit s fie implementat din punctul de vedere al eficienei economice. Cu

108

toate acestea, cei care formuleaz politicile publice se confrunt deseori cu problema privind stabilirea cantitii optime a produsului sau serviciului public asigurat. Comparaia dintre costurile marginale i beneficiile marginale permite determinarea nivelului optim de furnizare a serviciilor publice. Costul marginal este un cost incremental al furnizrii unei uniti suplimentare a produsului realizat (serviciu sau produs). Astfel, costul marginal este definit ca modificarea costului generat de furnizarea unei uniti suplimentare de produs realizat. Pe de alt parte, beneficiul marginal este un beneficiu incremental generat de furnizarea unei uniti suplimentare de produs realizat (serviciu sau produs). Astfel, beneficiul marginal este definit ca modificarea intervenit la nivel de beneficii totale generat de furnizarea unei singure uniti suplimentare de produs realizat. De exemplu, s considerm c cei care formuleaz politicile publice doresc s determine valoarea optim a burselor universitare asigurate absolvenilor de liceu. Costul marginal al burselor va fi constant i egal cu valoarea bursei necesare pentru un absolvent de liceu. Pe de alt parte, beneficiul optim generat de asigurarea burselor duce la scderea fiecrei burse suplimentare asigurate, din cauza faptului c numrul absolvenilor cu rezultate foarte bune nu este nelimitat. Pe msur ce crete numrul celor care primesc burs, n mod inevitabil unii dintre cei care beneficiaz de burs nu vor avea succese la nivel academic sau mai trziu, n cariera profesional. Astfel, beneficiile marginale directe i indirecte preconizate datorit burselor vor scdea odat cu numrul de burse oferite. Relaia dintre beneficiile marginale i costurile marginale ale bursei este ilustrat ntr-un grafic simplu: Atta timp ct beneficiile sau furnizarea unei uniti suplimentare (burs) depesc costurile marginale, decizia trebuie luat n favoare asigurrii acestei uniti suplimentare. Dac beneficiile marginale depesc costurile marginale, asigurarea unei uniti suplimentare (burs) va duce la creterea beneficiilor nete totale. n cazul n care costurile marginale sunt egale cu beneficiile marginale, nu poate exista nici un ctig suplimentar n urma creterii numrului de servicii sau produse realizate. Prin urmare, atunci cnd costurile marginale sunt egale cu beneficiile marginale aferente asigurrii burselor, beneficiile nete totale generate de burse sunt maximizate.

109

Costuri marginale

Analiza cost eficacitate

Conform celor menionate anterior, metoda de analiz cost-beneficiu nu se poate aplica n cazurile n care beneficiile unei politici publice sunt greu de msurat n termeni monetari. Practic, o mare parte a iniiativelor de politici publice intr n categoria celor pentru care beneficiile nu pot fi msurate n termeni monetari, de exemplu, beneficiile generate de mbuntirea strii de sntate, a nivelului educaiei sau patrimoniul cultural. n general, analiza economic implic dou metode de evaluare a propunerilor de politici publice ale cror beneficii nu pot fi msurate n termeni monetari: cost-eficacitate i cost-eficacitate ponderat. Metoda cost-eficacitate se folosete n cazurile n care beneficiile politicii publice pot fi msurate cu ajutorul unei singure uniti non-monetare (de ex. numrul de elevi colarizai, numrul de vaccinuri livrate). Rezultatul aplicrii metodei cost-eficacitate este reprezentat de calcularea costului unei uniti de beneficiu obinut. De exemplu, dac vaccinarea a 1.000 de persoane n vrst cu vaccin antigripal cost 250 de euro, atunci costurile vaccinrii unei persoane n vrst este de 25 euro-ceni (raportul cost-eficacitate). Astfel, aceast metod poate fi util pentru evaluarea diferitelor soluii alternative de atingere a unui singur obiectiv predefinit (beneficiu). Permite alegerea celei mai avantajoase alternative care poate asigura o unitate a beneficiului specificat.

110

Observai c metoda de calculare a costurilor este similar cu cea de calculare a costurilor pentru analiza cost-beneficiu. n cazurile n care beneficiile sunt caracterizate de mai multe dimensiuni (de exemplu, politica public vizeaz mbuntirea modului de alimentare i a sntii elevilor), nainte de aplicarea metodei cost-eficacitate, fiecrui beneficiu trebuie s i se atribuie o valoare ponderat specific n funcie de importana pe care o are n cadrul obiectivului general al politicii publice. Astfel, aceast metod se numete cost-eficacitate ponderat. Metoda de cost-eficacitate ponderat se folosete deseori la evaluarea politicilor publice de sntate, dat fiind c acestea au adesea obiective multiple, de exemplu, reducerea mortalitii i a ratei incidenei infeciilor. Cu toate acestea, din cauza faptului c atribuirea de valori ponderat fiecrui beneficiu presupune un anumit grad de subiectivitate, se impune o mare atenie n stabilirea valorilor ponderate adecvate. Mai mult, diferii factori implicai pot percepe anumite beneficii ca fiind mai importante dect altele. La aplicarea metodei cost-eficacitate ponderat, fiecare indicator se nmulete cu valorile ponderate pentru a obine o valoare compozit unic. Aceast valoare compozit se mparte apoi la costul diferitelor alternative pentru a obine rapoartele cost-utilitate. Exemplu: Calcularea cost-eficacitii alternativelor (1) Cei care formuleaz politici publice doresc s evalueze opiunile de politici publice care duc la mbuntirea abilitii de a citi prin creterea vitezei de citire, a nivelului de nelegere a textelor citite i a vocabularului. S presupunem c se iau n considerare dou politici publice: (i) Reducerea numrului de elevi dintr-o clas; (ii) Angajarea unor profesori mai bine pregtii;

Dat fiind c aceast politic public are trei obiective, beneficiul privind obinerea unor note mai bune la teste se msoar pentru fiecare obiectiv n parte (n termeni procentuali) i este prezentat n tabelul de mai jos. De exemplu, reducerea numrului de elevi dintr-o clas duce la mbuntirea notelor obinute la testul privind viteza de citire cu 75%. Se atribuie apoi valori ponderate pentru fiecare dintre cele trei obiective, conform opiniei experilor. Valorile ponderate arat n ce msur afecteaz mbuntirea abilitilor de citire. Rezultatele pentru ambele intervenii sunt prezentate n tabelul urmtor: Costul opiunii A a politicii publice a fost de 95 de uniti monetare pe elev, iar costul opiunii B a politicii publice a fost de 105 uniti monetare pe elev.

111

Valori ponderate atribuite conform opiniei experilor Viteza de citire Grad de nelegere a unui text citit Vocabular 7 9 6

Politica public, opiune A: reducerea numrului de elevi dintr-o clas 75 40 55

Politica public, opiunea B: angajarea unor profesori mai bine pregtii 60 65 65

Pentru a calcula raportul ponderat cost-eficacitate, trebuie s se calculeze nota ponderat obinut la test n cazul fiecrei alternative. Nota ponderat pentru alternativa A = 75*7 + 40*9 + 55*6 = 1215 Nota ponderat pentru alternativa B = 60*7 + 65*9 + 65*6 = 1395 Astfel, Raportul ponderat cost-eficacitate pentru politica public A = 1215/95 = 12,8 Raportul ponderat cost-eficacitate pentru politica public B = 1385/105 = 13,3

Prin urmare, alternativa B a politicii publice care presupune angajarea unor profesori mai bine pregtii este mai puin eficient din punctul de vedere al eficienei costurilor n ceea ce privete mbuntirea abilitii de a citi a elevilor. Totui, este necesar o mare atenie la interpretarea acestui rezultat deoarece aceste dou metode se pot folosi n mod complementar i pot fi implementate simultan. Exemplu: Calcularea cost-eficacitii alternativelor (2) S lum n considerare dou alternative de politici publice care vizeaz reducerea numrului de cazuri de hepatit, cu ajutorul urmtoarelor opiuni: - vaccinare - epurarea apei. Ca rezultat al vaccinrii se estimeaz o reducere a cazurilor de hepatit cu 9.000. n cazul mbuntirii epurrii apei, numrul cazurilor de hepatit se va reduce cu 8.000. Costul vaccinrii este de 25.000 de uniti monetare, n timp ce costul mbuntirii epurrii apei este de 40.000. Raportul cost eficacitate pentru fiecare alternativ este: Alternativa 1: vaccinarea: coeficientul cost-eficacitate = 25.000/9.000 = 2,70 Alternativa 2: epurarea apei: coeficientul cost-eficacitate =40.000/8.000 = 5,00 Astfel, vaccinarea este cel mai puin costisitoare alternativ pentru reducerea numrului de cazuri de hepatit.

112

Evaluarea riscurilor i a incertitudinilor

Risc, probabilitate i incertitudine
n procesul de formulare a politicilor publice i de evaluare a alternativelor se folosesc metode cantitative, cum ar fi analiza cost-beneficiu, sau metodele calitative descrise anterior, care presupun inevitabil formularea unor preri privind rezultatele viitoare. Cu alte cuvinte, evaluarea alternativelor presupune luarea n considerare a unor evenimente viitoare care ar putea avea mai mult de un singur rezultat, inclusiv a costurilor, beneficiilor i impacturilor care apar n viitor. Msurarea beneficiilor i costurilor implic n mod inevitabil emiterea unor preri privind probabilitatea ca anumite evenimente s se produc n viitor, probabilitate care poate fi afectat de schimbri externe sau interne ale mediului. Pe lng incertitudinea privind nivelul beneficiilor sau costurilor care apar n viitor, o alt preocupare special a celor care formuleaz politicile publice este apariia evenimentelor care pot avea eventuale efecte duntoare care duc fie la pierderi de ordin monetar, fie la eecul politicii publice. Prin analiza politicii publice se evalueaz alternativele dintr-o perspectiv viitoare analiznd care dintre factori ar putea fi critici i care ar putea aduce schimbri semnificative ale produselor realizate de o politic public sau ale rezultatelor sale preconizate. De fiecare dat cnd este posibil trebuie s se depun eforturi pentru minimizarea tuturor factorilor posibili care pot fi asociai unor riscuri sau pentru realizarea de mecanisme de reducere a riscurilor atunci cnd apar. Posibilele riscuri i incertitudini sunt foarte numeroase i pot fi grupate, de exemplu, n funcie de tipul lor sau de principala caracteristic. Ca exemplu, riscurile politice sau incertitudinile presupun schimbri frecvente ale Guvernului sau ale politicii Guvernului. Riscurile privind sntatea public sau incertitudinile se refer la epidemii neprevzute de boli infecioase. Riscurile economice i incertitudinile presupun schimbri ale mediului extern, apariia unor dezechilibre pe pia. Riscurile privind bugetul public cuprind cheltuieli neprevzute care pot decurge din sanciunile impuse de obligaii internaionale, imposibilitatea de a rambursa un credit. Riscurile privind protecia mediului i incertitudinile presupun evenimente neprevzute de tipul polurilor accidentale sau al calamitilor naturale, cum ar fi un cutremur. Riscurile tehnologice presupun defeciuni ale unui sistem informatic, accidente industriale cauzate de o defeciune tehnic. nainte de a ncepe analiza rezultatelor viitoare, este foarte important s existe o nelegere foarte clar a celor trei termeni relevani care sunt deseori grupai: Riscul este definit ca variaia eventualelor rezultate, variaie creia i se poate asocia o probabilitate. Incertitudinea const n lipsa de cunotine privind distribuia probabilitii

113

evenimentelor sau rezultatelor viitoare. Probabilitatea este definit ca valoarea statistic ce caracterizeaz posibilitatea ca un eveniment s se produc. Urmtoarea seciune va fi structurat dup cum urmeaz: seciunea privind analiza de risc se va referi la prezentarea metodelor care pot fi folosite la analiza de risc. Pentru a analiza impactul incertitudinii asupra rezultatelor politicii publice sau a alternativelor, vor fi abordate mai multe metode analiza de senzitivitate, planificarea pe baza scenariilor i analiza eventualitii.

Analiza de risc
Analiza de risc este o tehnic de identificare i evaluare a factorilor care pot afecta reuita unei politici publice n ceea ce privete atingerea scopurilor acesteia. Analiza de risc se folosete nu doar pentru a evalua alternativele de politici publice, ci i pentru a defini msurile preventive de reducere a probabilitii ca aceti factori s apar, precum i introducerea contramsurilor pentru eliminarea cu succes a acestor rezultate negative. Aa cum am menionat deja, riscul este definit ca variaia potenialelor rezultate, variaie creia i se poate asocia o probabilitate. Se poate exprima cu ajutorul formulei: Risc = (probabilitatea ca un eveniment s se produc) * (consecinele n cazul n care se produce) Prin urmare, identificarea riscurilor se concentreaz pe msurarea a dou cantiti aferente riscului, nivelului potenialelor pierderi i probabilitatea ca pierderea s apar. n cazul riscurilor care implic bunuri ce pot fi comercializate, probabilitile i consecinele privind rezultatele negative sunt deja reflectate n preul pieei. De exemplu, preul caselor din zonele care pot fi afectate de inundaii este mai mic dect preul caselor care nu sunt afectate de inundaii (ceilali factorii fiind egali). Prin urmare, riscul este deja inclus n preul casei. Cu toate acestea, nu toate efectele secundare constau n preurile de pe pia sau n produse ce pot fi comercializate. Politicile publice presupun n mare parte riscuri care se refer la bunuri care nu pot fi comercializate, pentru care probabilitatea ca fiecare eveniment sau consecin s apar trebuie s fie cuantificat separat.

Principalii pai ai analizei de risc

Pasul 1. Identificarea probabilitilor de apariie a riscurilor n analiza de risc
Exist cteva metode complexe de estimare a probabilitii pentru fiecare risc n parte. Metoda cel mai des folosit pentru calcularea probabilitilor const n analiza incidenei

114

istorice sau anterioare a acestui tip de eveniment cu ajutorul metodelor cantitative i calitative. Exemplu: Prognozarea riscului plecnd de la date istorice (anterioare) S lum n considerare un caz de calculare a probabilitii accidentelor mortale n Frana. Datele istorice ne arat c n ultimii civa ani, aproximativ 3.000 de persoane, n medie, au decedat n Frana n urma unui accident de main. Putem presupune n mod rezonabil c stilul de a conduce i condiiile de trafic din Frana nu se vor schimba considerabil pe termen mediu. Prin urmare, se poate estima c pe viitor se vor nregistra aproximativ 3.000 de decese cauzate de accidentele de circulaie. Dat fiind c populaia Franei este de aproximativ 60 de milioane, avem: Probabilitatea decesului = numr de persoane care decedeaz / populaia total Probabilitatea decesului n urma unui accident de circulaie = 3.000/60.000.000 = 0,0005 Astfel, Probabilitatea ca un anumit eveniment s se produc = numrul de evenimente de acel tip care se produc / numrul total al tuturor evenimentelor posibile Deseori se ntmpl ca probabilitile unor anumite evenimente s fie prezentate sub form de procente. Astfel, n ceea ce privete exemplul de mai sus, dac probabilitatea unui deces cauzat de un accident de circulaie este de 0,0005, procentul aferent este de 0,05%. Analiza istoricului evenimentelor nu se poate folosi la calcularea probabilitii unor evenimente viitoare care nu au aprut deja n trecut. De exemplu, efectele gripei aviare nu pot fi estimate doar analiznd experienele din trecut. O modalitate mai tehnic poate consta n construirea unui model de risc care s reprezinte o descriere matematic, grafic sau verbal a unui anumit risc ntr-un anumit mediu.

Pasul 2. Msurarea consecinelor unui risc

Trebuie s se ia n considerare faptul c acelai factor de risc poate avea impacturi diferite sau complet opuse asupra rezultatelor activitii sau politicii publice. De exemplu, o var secetoas poate duce la o recolt mai mic de cereale, dar n acelai timp poate mbunti condiiile de recoltare, ducnd astfel la reducerea costurilor de recoltare i uscare a cerealelor. Metodele de caracterizare a costurilor pot fi folosite pentru a caracteriza valoarea monetar a consecinelor negative. Aceste metode depind foarte mult de riscurile principale i de consecinele acestora, care pot fi tangibile sau intangibile. Metodele descrise n seciunea privind beneficiile referitoare la evaluarea beneficiilor intangibile se poate

115

folosi la msurarea consecinelor riscurilor intangibile. De exemplu, metodele descrise la evaluarea beneficiilor aduse de lac cu ajutorul metodei de stabilire a disponibilitii de a plti se pot aplica la evaluarea costurilor unei eventuale poluri accidentale a lacului.

Pasul 3: Evaluarea riscurilor

Atunci cnd se iau n considerare evenimente care presupun gestionarea riscurilor (n special cazuri de riscuri industriale sau de mediu), se poate folosi identificarea acelor zone de risc pentru evaluarea riscurilor. Prima zon este zona sigur, n care nu se preconizeaz nici o pierdere. Aceasta este o situaie aproape imposibil n viaa real deoarece nu ne putem planifica activitile ca fiind 100% sigure. Cea de-a doua zon este zona cu risc acceptabil, n care alternativa de a fi evaluat pare a fi util fiindc beneficiile calculate depesc pierderile. Tehnologiile ale cror riscuri se ncadreaz sub acest nivel pot fi folosite n afaceri, fr a ne mai preocupa de riscurile pe care le prezint pentru ceilali. Pentru cei care formuleaz politicile publice, identificarea unui nivel de risc acceptabil ar nsemna implementarea politicii publice fr niciun rezultat neprevzut i fr a fi nevoie s se ia decizii politice referitoare la un anumit caz. Urmtoarea zon, deja periculoas, este zona cu risc critic, n care pot aprea pierderi care s depeasc beneficiile preconizate. Nu este rentabil s desfori o activitate de afaceri ntr-o astfel de situaie, iar n ceea ce privete sectorul public, un astfel de caz trebuie studiat cu mare atenie, lundu-se n considerare o eventual cretere a beneficiilor pe termen lung. n zona cu risc catastrofal, pierderile depesc nivelul critic i, la o valoare maxim a acestora, pot depi chiar i valoarea bunurilor tangibile ale unei companii. Riscurile catastrofale duc la prbuirea unei companii i, n cazul unei politici publice de stat la o implementare ineficient.

Pasul 4: Gestionarea neutralizrii riscului

Pierderile cauzate de diverse riscuri difer; prin urmare, este necesar luarea deciziei de gestionare a neutralizrii riscurilor. Mecanismele de neutralizare a riscurilor trebuie create n funcie de situaia de risc. ntregul set general de msuri pentru combaterea posibilelor consecine ale unui risc potenial se mparte, de regul, n dou grupuri: Msuri preventive. Reprezint msuri de precauie luate din timp pentru a preveni posibilele pierderi. Msurile preventive pot cuprinde msuri administrative sau represive. De exemplu, riscul decesului ntr-un accident de circulaie poate fi redus prin introducerea unor msuri mai stricte pentru pedepsirea celor care ncalc regulile de circulaie. Msuri de compensare. Reprezint msuri luate pentru a compensa efectele adverse n cazul acelor membri ai societii care au fost afectai n mod negativ. Exemplele de msuri de compensare includ acorduri de grupare a riscurilor (asigurri), instituirea unor fonduri de rezerve.

116

Analiza senzitivitii
Exist diferite posibile rezultate viitoare neprevzute crora nu le putem asocia probabiliti de a se produce i pentru care nu putem realiza o analiz de risc complet, conform descrierii din seciunea anterioar. Analiza de senzitivitate este o metod n care evenimentele incerte sunt analizate prin analiza cost-beneficiu, schimbnd parametrii iniiali care reflect acel eveniment incert i stabilind ct de sensibile sunt beneficiile i costurile la modificarea acestor parametri. De exemplu, s lum n considerare o iniiativ de politici publice care presupune renovarea colilor publice. Este aproape imposibil s asociem o anumit probabilitate cazului n care costurile de construcie ar crete n urmtorii doi ani. Totui, la realizarea analizei cost-beneficiu este util s studiem cum ar fi afectate beneficiile nete n cazul n care costurile de construcie ar crete cu 10% (sau orice alt valoare care ar putea aprea n viitor). Astfel, n cazurile n care exist posibilitatea ca respectivele costuri de construcie s creasc, este util s calculm n ce msur modificarea costurilor afecteaz nivelul beneficiilor nete. La modul general, analiza de senzitivitate se poate aplica i pentru a studia adecvarea unei alternative de politici publice propuse n cadrul analizei cost-beneficiu prin luarea n considerare a oricror schimbri ale valorilor parametrilor, inclusiv, de exemplu, calcularea senzitivitii beneficiilor nete la diferite rate de actualizare. Mai mult, analiza de senzitivitate se poate folosi n cazurile n care indicatorii cantitativi care descriu alternativa (de ex. VAN) au fost obinui ca rezultat ale analizei costbeneficiu. Aa cum am menionat deja, astfel de date vor fi disponibile atunci cnd se analizeaz politici publice n care sunt programate dezvoltarea infrastructurii sau proiecte de investiii. Pe parcursul analizei, se impune modificarea unor factori precum ciclul de via al proiectului (perioada de timp n care vor fi primite beneficiile) sau rata de actualizare. Cu ajutorul analizei de senzitivitate se pot determina acele puncte de transfer valori critice ale parametrilor la care beneficiile pozitive sunt nlocuite de beneficii negative, i invers.

Folosirea scenariilor n analiza pe baz de scenarii

Carl Patton David S. Savicky definete redactarea scenariilor ca fiind o metod util att pentru evaluarea alternativelor, ct i pentru prezentarea rezultatelor analizei32. Scenariile sunt descrieri a ceea ce s-ar ntmpla n cazul diferitelor alternative. Acestea prezint, sub forma unei naraiuni, desfurarea evenimentelor, reacii ale actorilor-cheie i consecinele inclusiv costurile i beneficiile msurabile, precum i modificrile intangibile. n analiza de senzitivitate descris anterior, fiecare eveniment incert a fost studiat independent fa de celelalte. Analiza pe baz de scenarii (vezi seciunea privind modelarea i Anexa 6) se bazeaz pe ipoteza c factorii
32

Carl Patton David S. Savicky Metode de baz ale analizei i planificrii politicilor publice, a doua ediie, 1986, Prentice Hall

117

care afecteaz rezultatele unei politici publice nu acioneaz independent. De exemplu, s lum din nou n considerare o politic public privind renovarea colilor publice. Analiza de senzitivitate s-a efectuat pentru a vedea ct de sensibile sunt beneficiile nete la modificri ale costurilor de construcie. Totui, dac respectivele costuri de construcie cresc, este posibil ca i alte costuri de implementare a politicii publice respective s creasc. Prin urmare, analiza pe baz de scenarii va studia modul n care se schimb beneficiile nete n urma creterii costurilor de construcie, a manoperei, a altor materiale. n general, analiza de senzitivitate presupune mprirea eventualelor evenimente viitoare n cel mai bun, cel mai ru i cel mai probabil scenariu. Scenariul pentru cel mai bun caz se bazeaz pe cea mai mic valoare estimat pentru evenimentele negative i cea mai optimist valoare estimat pentru beneficii. Scenariul pentru cel mai ru caz se bazeaz pe cele mai pesimiste estimri pentru evenimentele negative i pentru beneficii.

118

III. Implementarea, monitorizarea i evaluarea politicilor publice 1. Planificarea implementrii politicilor publice
Odat ce alternativa de politic public considerat a fi cea mai adecvat a fost evaluat i apoi aprobat de ctre factorii de decizie, urmeaz o alt etap important a procesului de planificare a politicii publice: planificarea implementrii. n timpul acestei etape sunt elaborate activiti detaliate cu privire la implementarea politicii publice care vizeaz obinerea rezultatelor ateptate ale aciunilor i ale politicii publice. Pe scurt, este vorba de un plan de aciune care transpune obiectivele generale i inteniile politicii publice n sarcini i aciuni concrete. Planificarea implementrii necesit cunotine avansate n domeniul de activitate n care vor fi introduse schimbrile. Planificarea trebuie s ia n considerare toi factorii eseniali interni i externi care pot influena procesul de implementare, precum i instituiile responsabile, partenerii sociali, grupurile int, beneficiarii i instituiile implicate n procesul de implementare. Comunicarea eficient i abilitile de coordonare sunt eseniale pentru succesul ntregii etape de implementare a politicii publice. n timpul planificrii implementrii politicii publice trebuie avute n vedere urmtoarele aspecte importante: S fie luate n considerare toate instrumentele de politici publice menionate n politica public acte normative, activiti informative i de coordonare, finanare; La nceput este nevoie doar de o planificare sumar a msurilor de implementare nsoite de termene limit realiste (seciunea din documentul de politici publice intitulat Urmtorii pai); Trebuie planificate cu atenie diversele etape de elaborare i consultare (inclusiv informarea publicului larg); Trebuie acordat o atenie special diverselor proceduri parlamentare (de exemplu: numrul lecturilor acceptate pentru un proiect de lege, programul de lucru al comisiilor responsabile, etc.) i proceduri pentru alctuirea bugetului (de exemplu cereri de finanare i alocri bugetare); Trebuie stabilit secvena activitilor de implementare i indicate acele activiti a cror realizare este crucial pentru debutul altor activiti i a cror amnare sau nerealizare ar atrage dup sine modificarea planului de implementare; Trebuie acordat o atenie special activitilor de colectare de date i prevederilor referitoare la monitorizare i evaluare, pentru a cunoate n detaliu procesul de implementare i a avea suficiente date concrete asupra rezultatelor politicii publice i rezultatelor aciunilor concrete; Trebuie stabilit termenul limit al evalurii ex-post al implementrii politicii publice, prevzndu-se resursele necesare realizrii acesteia, i trebuie asigurat

119

o perioad suficient de timp pentru pregtirea concluziilor i propunerilor pentru eventualii pai viitori. Etapa de planificare a implementrii poate fi mprit n mai multe niveluri de elaborare. Nivelul de elaborare cel mai general este, n cele mai multe cazuri, deja inclus ntr-un document de politic public (planificare sumar) la seciunea Urmtorii pai. n acest moment sunt indicate numai principalele direcii de activitate i cteva sarcini generale pentru fiecare dintre ele. De asemenea, se definete calendarul implementrii cu termene trimestriale sau chiar semestriale. Urmtorul nivel de elaborare l reprezint planificarea pe termen mediu a implementrii politicii publice, n care direciile generale de activitate sunt mprite n sarcini mai detaliate i aciuni cruciale (milestones). n acest moment calendarul devine mai precis, dar las nc loc modificrilor. Lucrul cel mai important acum este stabilirea secvenei logice de sarcini i activiti n scopul crerii unei succesiuni care vizeaz implementarea politicii publice. Cel mai elaborat nivel al procesului de planificare a implementrii l reprezint planul anual de activitate, care este un instrument uzual folosit de instituiile publice pentru planificarea activitilor. Acest plan anual de activitate conine activiti concrete care trebuie realizate n scopul atingerii obiectivelor specifice ale politicii publice. Acest nivel de planificare poate include date concrete pentru diferite evenimente (edine ale grupurilor de lucru, seminarii, conferine), etape i termene concrete pentru transmiterea proiectelor de acte normative necesare instituiilor implicate, etc. Nivelul de detaliu al planurilor anuale de activitate poate fi diferit de la un caz la altul, ns de regul cu ct vor fi depuse mai multe eforturi pentru elaborarea unui plan de aciune precis, cu att vor aprea mai puine surprize i accidente n timpul procesului de implementare. Planurile anuale sunt formulate att pentru politici publice, ct i pentru instituii, departamente i oficiali. Este important de reinut c aceste planuri sunt fcute respectndu-se constrngerile financiare stabilite prin bugetul anual aprobat. n cazul n care exist mai multe surse de finanare a activitilor (de exemplu atunci cnd sunt implicate i instituii financiare internaionale), toate resursele vor fi planificate cu atenie pentru a se evita dubla finanare sau lipsa total a finanrii. Rezultatele acestor activiti sunt exprimate prin rezultatele concrete ale aciunilor (outputs) care, mpreun, formeaz rezultatul politicii publice (outcomes). Dintre metodele care pot servi planificrii, vor fi prezentate n acest manual schema Gantt i Analiza drumului critic (Critical path). Aceste dou modele sunt utilizate n special n cazul proiectelor industriale de anvergur, dar pot fi folosite cu succes i n cazul unor proiecte sau iniiative n cadrul organizaiilor administraiei publice care presupun desfurarea concomitent a mai multor activiti n vederea atingerii unor obiective. n ceea ce privete formularea politicilor publice, aceste metode de planificare a activitilor pot contribui substanial, ulterior implementrii, n etapa de monitorizare i evaluare a politicilor publice.

120

Metoda Gantt
Metoda Gantt este o metod de planificare prin care este prezentat succesiunea activitilor din cadrul unui proiect, n funcie de rezultatele acestora i timpul necesar desfurrii lor. Informaiile obinute n urma aplicrii metodei sunt cuprinse ntr-o schem cunoscut i sub denumirea de schem Gantt. Aplicarea metodei Gantt cuprinde urmtoarele etape: - identificarea activitilor care urmeaz a se desfura n cadrul unui proiect; - identificarea timpului necesar desfurrii lor; - identificarea momentelor de nceput i de sfrit ale activitilor. Aceste informaii sunt reprezentate grafic ntr-un tabel. n stnga tabelului sunt prezentate activitile care urmeaz s se desfoare n cadrul proiectului. n capul de coloan este prezentat calendarul desfurrii activitilor prezentate pe coloana din stnga. Poriunile haurate din tabel (vezi figura 21 mai jos) reprezint perioadele necesare desfurarii activitilor prezentate n stnga. O anumit activitate poate ncepe n luna martie a anului pentru a fi finalizat la nceputul lunii mai. Dup cum se poate observa i n figura 21, o anumit activitate (n exemplu activitatea numrul 3) poate fi nceput nainte ca alte activiti s fi fost terminate. Astfel c, nfiinarea parcului de maini poate ncepe nainte ca toate activitile de achiziionare a mainilor s fie ncheiate n acest fel, economisindu-se o perioad de timp care, n alte condiii, ar fi prelungit durata ntregului proiect. Figura 21. Exemplu de schema Gantt: Proiect de mbuntire a transportului elevilor din localitile limitrofe ctre colile din oraul X.
Instituia responsabil 1. Stabilirea traseelor autobuzelor n conformitate cu necesitile identificate 2. Organizarea licitaiei pentru achiziionarea autobuzelor 3. nfiinarea parcului de maini. 4. Asigurarea resurselor umane pentru funcionarea autobuzelor Persoana responsabil Ian. Feb. Martie Aprilie Mai

Pentru ca succesul aplicrii metodei s fie asigurat, este necesar ordonarea activitilor i stabilirea secvenialitii lor printr-o coordonare superioar a diferitelor departamente

121

implicate n desfurarea activitilor din cadrul proiectelor. Astfel, pentru ca proiectul s decurg conform schemei, este necesar ca secvenialitatea activitilor s fie respectat. n cazul n care un anumit departament nu iniiaz activitatea exact n momentul prevzut n schema Gantt, exist riscul ca anumite activiti s necesite perioade de desfurare extinse, fapt care afecteaz terminarea n termen a ntregului proiect. n ciuda acestor dezavantaje, graficul Gantt prezint i o serie de avantaje importante care pot asigura coordonarea eficient a activitilor desfurate n vederea implementrii unei politici publice. Astfel, graficul permite o mai bun vizualizare a activitilor proiectului, astfel nct s fie posibil obinerea unei performane crescute prin scderea timpului alocat activitilor, fr ca, n acest fel, s fie afectat calitatea rezultatelor intermediare obinute.

Analiza drumului critic

Analiza drumului critic este, asemenea graficului Gantt, o metod de planificare a activitilor care permite identificarea cu precizie a momentelor intermediare de realizare a unui proiect. Spre deosebire de metoda Gantt, analiza drumul critic urmrete s identifice cea mai scurt perioad n care un proiect poate fi realizat. Analiza drumului critic permite identificarea urmtoarelor elemente: - sarcinile ce trebuie ndeplinite; - ce activiti se pot desfura n paralel; - cel mai scurt timp n care poate fi implementat n totalitate proiectul; - resursele necesare pentru implementare; - secvenialitatea activitilor, calendarul de implementare; - sarcini prioritare; - cel mai eficient mod de reducere a perioadei de implementare n cazul proiectelor urgente. n figura 22 este prezentat un exemplu de grafic al drumului critic n care sunt prezentate att activitile (numerotate de la A la F), precum i secvenialitatea acestora. Nodurile reelei reprezint momente de sfrit precum i de ncepere a activitilor. Pentru identificarea drumului critic, a crui parcurgere asigur desfurarea activitilor n cel mai scurt timp, se ncepe cu citirea graficului de la stnga la dreapta. n acest fel sunt identificate momentele n care activitile pot fi cel mai devreme ncepute (earliest event times - EET). Aceste momente sunt specificate n partea de dreapta sus a nodurilor. Astfel, conform exemplului din figura 22, aceste momente sunt: pentru activitatea A - 0, pentru activitatea B - 4, pentru activitatea C 2 i aa mai departe. Dup ce a fost parcurs ntreg graficul de la stnga la dreapta, traseul este reluat de la dreapta la stnga pentru a identifica momentele n care activitile pot fi cel mai trziu terminate (latest event time LET). Aceste momente sunt prezentate n partea de dreapta jos a nodurilor. Astfel: pentru activitatea F acest moment este 8, pentru activitatea E 6 i aa mai departe. Nodurile n care EET este egal cu LET reprezint

122

nodurile care marcheaz drumul critic. n figura 22 acest drum este marcat cu linie dubl. Figura 22.Exemplu de grafic corespunztor unei analize a drumului critic

Asemenea graficului Gantt, analiza drumului critic presupune o coordonare impecabil ntre diferitele departamente nsrcinate cu desfurarea activitilor reprezentate n schema Gantt. Dac aceast coordonare nu este asigurat exist riscul apariiei unor ntrzieri n realizarea unor rezultate intermediare ale proiectului, fapt care afecteaz data limit de terminare a proiectului. Metodele de planificare a activitilor mai sus amintite pot fi utilizate n cazul acelor politici publice implementate cu ajutorul unor proiecte ale cror rezultate pot fi uor cuantificate. Activitile de implementare trebuie s fie suficient de detaliate astfel nct s se cunoasc cu precizie perioada de derulare a acestora. De asemenea, att rezultatele intermediare ct i cele finale trebuie cunoscute, astfel nct s fie posibil identificarea momentului de terminare a proiectului. Cu toate acestea, chiar i atunci cnd aceste elemente nu pot fi asigurate, cele dou metode de planificare se pot dovedi utile n crearea unei imagini de ansamblu n ceea ce privete desfurarea activitilor de implementare a unei politici publice, precum i mai trziu n cadrul procesului politicilor publice, n etapa de monitorizare i evaluare a politicilor publice.

Metoda tabelului cu scoruri ponderate33

Abordarea management-ului strategic prin folosirea Tabelului cu Scoruri Ponderate (TSP) (Balanced Scorecard) a fost dezvoltat la sfritul anilor 1980 de profesorul american Robert S. Kaplan (Harvard Business School) i profesorul David P. Norton. Iniial, metoda fusese creat ca un instrument de management pentru firmele private, pentru a aborda necesitatea de msurare a resurselor, input-ului i rezultatelor n contextul perspectivelor strategice ale companiei. ncepnd cu anii 1990 metoda TSP a fost larg folosit pentru planificarea strategic n
Descrierea metodei TSP se bazeaz pe experiena n administraia public din Finlanda prezentat de Sirpa Kekkonen, Project Manager n cadrul Cabinetului Primului Ministru al Finlandei, la seminariile de formare organizate pentru realizarea acestui manual.
33

123

cadrul instituiilor din sectorul public. Metoda este foarte cunoscut ca un instrument de management al funcionrii sectorului public n SUA, Marea Britanie, Australia i rile scandinave. n multe cazuri, modelul original al TSP a fost modificat pentru a rspunde nevoilor specifice ale instituiilor publice. De exemplu, n sectorul public din Finlanda se face adesea referire la aceast metod numind-o Succesul Echilibrat, subliniind c n sectorul politicilor publice nu este ntotdeauna potrivit s se evalueze succesul responsabilitilor doar n baza unor indicatori msurabili, dar c este nevoie s se ia n calcul i metode calitative. TSP este un sistem de management care s-ar putea aplica planificrii la nivelul instituiei, precum i procesului de planificare a marilor strategii sectoriale, de asemenea TSP este aplicabil unui tip de planificare a politicilor publice axate pe scopuri prezentat anterior34. TSP este o metod popular n dezvoltare, exist de asemenea programe IT care ofer un instrument tehnic pentru colectarea datelor necesare i gestionarea strategiei TSP35. Dac metoda TSP este aleas ca instrument de planificare pentru managementul strategic sau planificarea politicilor, este important s se cunoasc terminologia i comparaia cu alte instrumente de planificare strategic folosite de administraie. Terminologia TSP este puin diferit de terminologia clasic a planificrii strategice, dar structura i principalii pai sunt n general aceiai. Prin compararea cu Metodologia de elaborare a planurilor strategice ale instituiilor dezvoltat n Romnia, se pot gsi asemnri ntre perspectivele TSP i direciile strategice de aciune ale metodologiei, misiunii, viziunii i valorilor, etc. De ce avem nevoie de instrumente de management strategic cum ar fi TSP care s modeleze viitorul ? Documentele strategice au adesea un nalt statut profesional i prestan, dar rmn neimplementate. n cazul metodei TSP ceea ce conteaz nu este doar documentul n sine, ci chiar mai mult procesul prin care acesta este creat. Astfel c metoda TSP trebuie vzut ca un proces care const n anumite etape de lucru necesar a fi urmate pentru atingerea unui bun rezultat. Instrumentele de management strategic sunt necesare pentru un management proactiv al unei instituii sau pentru implementarea unei anumite politici. Pentru managerii din administraia public aceasta este o provocare special pentru c modul de gndire tradiional tinde s se concentreze pe punerea n practic a sarcinilor administrative i respectarea pasiv a legislaiei.

n administraia public din Romnia Tabelul cu Scoruri Ponderate ca instrument de planificare a politicilor sectoriale a fost folosit la elaborarea Strategiei Naionale pentru Export 2005-2006 de ctre Ministerul Economiei i Comerului (a se vedea http://www.dce.gov.ro/SNE/National_exp_strategy.html). 35 Microsoft Office Tools pentru TSP - a se vedea: http://download.microsoft.com/download/9/b/d/9bd6417e-bcc1-4a2f-8902-c3aca33e1706/ framework.doc.
34

124

Piatra de temelie a metodei Succesul Echilibrat const n urmtoarele elemente: viziunea abordarea multidimensional msurile se bazeaz pe strategie procesul de analiz: participativ, transparent, responsabil Prin aceast metod se stabilete un echilibru ntre diferite dimensiuni ale planificrii, implementrii, monitorizrii i evalurii: pe termen lung i scurt msuri referitoare la resurse i alte msuri care nu privesc resursele perspective externe i interne Figura 23. Structura TSP:

Un exemplu pentru definirea perspectivelor l putem lua din metoda TSP dezvoltat de Ministerul Finanelor Publice din Finlanda. Definiiile celor 4 perspective precum i a ntregului coninut al TSP vor fi formulate n concordan cu nevoile fiecrei instituii sau politici. Perspectivele clasice TSP pentru companii sunt: Financiar, Procese Interne de Afaceri, Client, nvare i Cretere.

125

Elementele de baz ale TSP: 1. Declaraia privind misiunea i viziunea Un aspect deosebit de important pentru o strategie este acela c aceasta este construit pornind de la declaraia de misiune clar definit a unei instituii, precum i de la viziunea care proiecteaz o imagine a viitorului spre care instituia dorete s se ndrepte sau pe care politica trebuie s o obin. Aceste dou concepte pot fi definite dup cum urmeaz: Declaraia privind misiunea este credibil dac include: un motiv pentru a exista i o opinie mprtit asupra utilitii i necesitii instituiei publice; poziia instituiei n cadrul societii i relaiile sale cu ali actori; domeniul de aplicare a responsabilitilor instituiei n cadrul societii; rolul(urile) pe care dorete s-l/le ndeplineasc n domeniul su; responsabiliti strategice ca o valoare adugat sau beneficii pentru clieni sau instituii, parteneri implicai i grupuri int. Exist tendina la nivelul instituiilor publice de a face referire la actele normative de organizare i funcionare a instituiei ca fiind declaraia de misiune. n lumina experienei finlandeze acestea nu sunt suficiente i este util din punctul de vedere al management-ului s se elaboreze n mod adecvat o declaraie de misiune n care s se defineasc elementele prezentate anterior. Un exemplu de declaraie de misiune elaborat de Ministerul Finanelor din Finlanda: Ca parte a Guvernului, Ministerul Finanelor se concentreaz pe oferirea de consiliere i furnizarea de servicii privind politica economic i bugetar i este responsabil pentru asigurarea: unei politici economice echilibrate avnd la baz dezvoltarea durabil atenta administrare a finanelor statului o bun guvernare cooperare naional i internaional n toate aceste domenii de activitate.

2. Sensul viziunii este acela de a da instituiei publice o direcie comun acceptat i mprtit. Este imaginea celei mai bune instituii care poate exista n viitor. Urmtoarele puncte reprezint criterii pentru o viziune de succes: Este o viziune clar mai bun dect stadiul actual Trebuie s aib totui un caracter flexibil Reprezint o provocare, dar nu este imposibil de realizat Este clar, uor de neles i de reinut Este un vis pentru foarte bine Confer energie i motiveaz pentru atingerea scopului Creeaz un sentiment de unitate pentru procesul de elaborare a politicilor Este definit ca un slogan

126

Un exemplu de declaraie privind viziunea elaborat de Ministerul Finanelor din Finlanda: Ministerul Finanelor lucreaz pentru a proteja fondurile publice concrete i pentru a oferi generaiilor viitoare un spectru larg de opiuni economice i oportuniti. 3. Alegerea perspectivelor strategice n cadrul metodei TSP, modul de lucru obinuit este acela de a privi provocrile strategice din patru perspective diferite, prezentate n imaginea de mai sus (Figura 23). Pentru o instituie public, perspectiva numrul unu ar trebui s fie Eficacitatea social. Aceasta este perspectiva din punctul de vedere al ceteanului i al decidentului politic. Aceast perspectiv reflect randamentul i rezultatul instituiei. Se poate baza pe abordarea management-ului performanei. Celelalte trei perspective reflect ceea ce se poate numi viziune intern. Acestea sunt: Perspectiva asupra management-ului resurselor care este modul cel mai eficient i productiv n care se folosesc resursele financiare ale instituiei; Perspectiva asupra proceselor i structurilor; Perspectiva asupra mediului de lucru i a personalului renovare, capacitate de lucru i competene. Succesul general al instituiei depinde de ct de clar poate fi vzut corelaia dintre toate cele patru perspective i ct de bine echilibrat este implementarea lor. 4. Acordarea unei ponderi perspectivelor i iniiativelor n cadrul metodei TSP perspectivele strategice sunt evaluate n funcie de importana lor i o pondere diferit le este acordat n funcie de viziunea i misiunea strategiei. Perspectivele astfel evaluate sunt folosite pentru monitorizare i evaluare n vederea obinerii concluziei generale privind succesul strategiei de a atinge obiectivele strategice. Ponderea este propus i agreat la fel ca i la analiza multicriterial de ctre comisii de experi, discuii n grupul de management sau folosind metoda Delphi. Un exemplu de perspective crora li s-a acordat o pondere din cadrul Strategiei Naionale pentru Export 2005-2009 a Romniei:
Perspectiv Dezvoltare Sector Client Dezvoltare capacitate Pondere 20% 30% 30% 20% Iniiative Punctaje 0 - 3 Punctaje 0 - 3 Punctaje 0 - 3 Punctaje 0 - 3

i iniiativelor li se poate acorda o pondere. Fiecare iniiativ primete un punctaj: 0 (nu a nceput), 1 (nu a atins obiectivul), 3 (a depit obiectivul). n final, iniiativele evaluate sunt adunate i folosite la monitorizarea i evaluarea strategiei. Punctajul final al implementrii Strategiei Naionale pentru Export este definit dintrun total de 100%, iar evaluarea impactului general va fi:

127

 Ateptri depite - ntre 80 100 puncte; Atingerea ateptrilor i o uoar depire a acestora ntre 52 80 puncte; Sub ateptri spre nesatisfctor sub 52 puncte.36 Nu este ntotdeauna necesar aceast evaluare a perspectivelor i iniiativelor. De exemplu, conform experienei Finlandei cu metoda TSP, este evaluat doar atingerea scopurilor la trei niveluri minim, realist i maxim. 5. Factori decisivi ai succesului, criterii de evaluare i fixarea scopurilor Pentru fiecare dintre cele patru perspective menionate anterior trebuie definite trei elemente. Urmtoarea imagine prezint ntrebrile care trebuie adresate:
Dimensiuni Eficacitate-Procese-Resurse-Renovare Criterii de evaluare Criteriu/msur/metod pentru identificarea/urmrirea implementrii unui factor critic de succes

Factori decisivi ai succesului Aspecte pentru care succesul este crucial pentru implementarea declaraiei privind misiunea i viziunea n perioada strategic n discuie (viziune pe termen lung)

Nivelul scopurilor Minimal Real Maximal Scopul fixat pentru criteriul care descrie factorul critic de succes n perioada operaional n discuie (viziune pe termen scurt)

Factorii decisivi ai succesului sunt aspecte, factori sau circumstane n care succesul sau eecul va avea pe termen lung un efect hotrtor asupra instituiei sau politicii. ntro situaie ideal i ca regul nu ar trebui s fie mai mult de cinci factori definii pentru fiecare perspectiv pentru identificarea esenei strategiei. Definiia criteriilor de evaluare ncearc s gseasc o msur, un instrument sau un mijloc care s descrie cel mai bine succesul unei instituii n raport cu factorul critic al succesului cu care este n relaie. Criteriile de evaluare pot fi calitative (verbale) sau cantitative (indicatori numerici). Pentru fiecare factor de succes este de preferat s nu existe mai mult de trei criterii de evaluare. Scopurile descriu starea dorit a criteriului de evaluare. Atingerea acestuia poate fi verificat i indic progresul pe termen scurt. Scopurile definesc nivelul de implementare a factorilor de succes i de multe ori se refer la misiunile sau funciile stabilite pentru viitorul apropiat. n unele cazuri, dar nu este obligatoriu, poate fi inclus o analiz a nivelului minim, real i maxim al scopului. Un exemplu de scopuri ale Ministerului Finanelor din Finlanda pentru anul urmtor: Cretere economic: asigurarea competitivitii sistemului de impozitare,
Strategia Naional pentru Export 2005-2009, http://www.dce.gov.ro/SNE/National_exp_strategy.html
36

128

implementarea modificrilor la sistemul de impozitare a firmelor, adoptarea legii n Parlament n primvar; Procesul MTEF: consolidarea procesului de pregtire orizontal din cadrul ministerului, proiect de dezvoltare realizat pan la jumtatea anului; Renovare: nainte de sfritul anului majoritatea personalului i va nsui valorile MF, punctaj mediu 3,3 din barometrul anual privind gradul de satisfacie oferit de serviciu; Resurse: se va pune la punct un sistem de contabilitate intern care va sprijini eficiena intern, introducerea unui sistem de monitorizare a orelor de lucru. Este oferit un exemplu de scop pentru fiecare perspectiv, n practic bineneles exist mai multe scopuri. Exemplu de factori decisivi ai succesului EFICACITATE
Cretere economic i stabilitate Un nivel ridicat al ocuprii forei de munc Folosirea eficient a banilor din taxe

RESURSE
Proces de contabilitate intern Distriburea resurselor umane

Strategia de cunoatere a ministerului Implementarea noului sistem de remuneraie Etc.

RENOVARE I CAPACITATE DE MUNC

PROCESE I STRUCTURI
Procesul MTEF i procesul privind bugetul anual Coordonarea sectorului administrativ al MF Gestionarea reelelor externe Etc.

6. Perspectiva timpului Primul lucru care trebuie definit cnd procesul de planificare a strategiei a nceput este perioada de timp a strategiei. Aceast perioad variaz n funcie de fiecare instituie, dar de obicei nu este mai mic de 4 5 ani. Factorii decisivi ai succesului sunt formulai pe termen mediu (nu se schimb n fiecare an aa cum se ntmpl n cazul criteriilor de evaluare) chiar dac ar trebui analizai n fiecare an cnd strategia este revizuit. Scopurile ar trebui revizuite n fiecare an n majoritatea cazurilor. Procesul TSP este repetat anual i include evaluarea progresului, precum i revizuirea coninutului TSP. Rezultatele monitorizrii implementrii TSP reprezint baza pentru negocierile anuale ale rezultatelor ntre Minister i organismele subordonate n cazul strategiei organizaiei i ntre instituia responsabil cu implementarea i instituii, parteneri, grupuri int n cazul implementrii politicii. 7. Procesul Nu este niciodat redundant accentuarea importanei modului de procesare a TSP. Procesul TSP este organizat similar cu alte abordri ale

129

planificrii strategice stabilirea grupurilor de management, mprirea sarcinilor pe subgrupe, organizarea seminariilor, grupurilor de lucru, sesiuni de brainstorming similar cu alte exerciii de planificare. Etapele principale ale procesului TSP: Prin intermediul discuiilor n grupul de management: nevoia de a lucra la strategie, aprobarea metodologiei TSP, angajament din partea conducerii de la vrf (n total 5 -8 zile); Proces la nivelul ministerului: o serie de seminarii (n total 6 zile); Informarea personalului; Strategia se lucreaz la nivel departamental; Numirea persoanei responsabile pentru a superviza implementarea (la nivel tehnic). Precondiia cea mai important pentru dezvoltarea TSP este s aib loc discuii ntre membrii grupului de management al instituiei nainte de stabilirea unui acord cu privire la timpul necesar pentru activitatea de elaborare a strategiei. Este vital ca la realizarea acestui proces s se angajeze conducerea instituiei. n condiii normale procesul dureaz aproximativ 5-8 zile lucrtoare complete de seminar cu participarea personalului din conducere. Implicarea personalului este un alt aspect important. Pe toat durata procesului trebuie s existe o comunicare deschis a rezultatelor obinute de personalul instituiei. Este esenial un feedback din partea personalului pentru ca strategia s reflecte opinii comun mprtite i mai trziu s se garanteze un angajament de implementare a strategiei. Condiiile critice i pericolele metodei TSP Aspectele metodologice importante, rezultatul procesului, precum i avantajele, condiiile critice i pericolele pot fi prezentate pe scurt dup cum urmeaz: Grupul executiv nu elaboreaz strategia, ci desemneaz pe altcineva s o elaboreze conducerea de la vrf nu este responsabil cu progresul procesului de elaborare a strategiei; Conducerea de la vrf are opinii divergente privind nevoia unei strategii (consum din timpul necesar pentru realizarea unor activiti concrete); Personalul nu este format pentru a fi implicat n activitatea de elaborare a strategiei; ntrzierile n obinerea unor rezultate pe termen scurt conduc la pierderea ncrederii procesul de elaborare a strategiei este mai puin atractiv i dinamic; Metoda TSP este introdus ca un sistem pentru informarea conducerii, criteriile/msurile sale de evaluare sunt folosite doar pentru control i nu n scopul comunicrii. *** Metoda tabelului cu scoruri ponderate este o metod ce se dezvolt rapid. Exist o literatur de specialitate extins i multe resurse pe Internet privind aceast metod,

130

precum i exemple practice de cazuri n care s-a aplicat TSP. Totui, trebuie menionat c TSP, ca i alte metode de analiz i planificare a politicilor, nu reprezint o abordare tehnic. Esena metodei este gndirea strategic i comunicarea. Suportul tehnic poate doar facilita, dar niciodat nu poate nlocui acest proces.

2. Monitorizarea i evaluarea politicilor publice

Evaluarea implementrii politicii publice este o evaluare ex-post i reprezint etapa final logic a ciclului de politici publice. Rezultatele evalurii i recomandrile formeaz un set de aspecte necesare elaborrii agendei pentru urmtorul ciclul de politici publice. Aa cum am menionat deja n capitolul I al acestui manual, evaluarea ex-post este mprit n dou tipuri: monitorizare (evaluarea intermediar) i evaluare final. Auditul i controlul tradiional reprezint, de asemenea, o activitate de evaluare. Aceste trei abordri principale ale evalurii performanei i implementrii politicii publice se axeaz pe diferite aspecte: Inspecie, audit i control Reprezint abordarea tradiional conceput n primul rnd pentru a se asigura c resursele (contribuiile iniiale) sunt transpuse eficient n rezultate. Abordarea este conceput pentru a asigura conformitatea cu regulamentele i procedurile i pentru a promova transparena. Inspecia, auditul i controlul: - Vizeaz conformitatea cu cerinele legale i nivelul de rspundere; - Se concentreaz pe relaia resurse/realizri i pe conformare i transparen; - Vizeaz procesele organizaionale interne; - Sunt importante, dar nu sunt potrivite pentru msurarea performanei. Monitorizarea Monitorizarea asigur majoritatea informaiilor privind performana pe parcursul procesului de implementare a politicii publice. Se folosete foarte des n cazul rapoartelor anuale. Datele sunt colectate, n general, n funcie de domeniul de activitate ca parte a informaiilor privind structura programului, resursele programului, performana, clientul i rezultatele. Datele socio-economice de la birourile naionale de statistic sunt folosite i pentru a asigura o perspectiv general n cazul n care rezultatele pe termen lung fac parte din cadrul de planificare i raportare. Monitorizarea: - Vizeaz relaiile dintre resurse, realizri i rezultate; - Vizeaz graficele de implementare pentru a mbunti termenele de realizare; - Se concentreaz pe indicatorii de performan pe baz de rezultate Caracteristicile generale ale indicatorilor de monitorizare sunt: - Datele colectate n cadrul programului ca atare; - Include datele de baz privind modul n care resursele sunt transpuse n realizri i privind realizrile ca atare; - Cuprind date de baz disponibile referitoare la rezultate;

131

- Datele sunt colectate n mod constant ca parte a derulrii activitii i sunt revizuite periodic de manageri; - De regul, se ateapt ca beneficiarii serviciilor s raporteze; - Extrem de relevante pentru raportarea anual a performanei Indicatorii de msurare pentru monitorizare trebuie s se stabileasc n mod realist, lundu-se n considerare faptul c producerea rezultatelor i a impacturilor n cazul multor politici publice poate necesita o perioad lung de timp. Evaluarea final Evaluarea final se bazeaz n primul rnd pe informaiile privind datele colectate n cadrul procesului de monitorizare din rapoartele anuale. Dac nu se realizeaz monitorizarea, trebuie s se colecteze unele informaii despre procesul de implementare pentru evaluarea final. Datele sunt colectate, n general, n funcie de obiectivele stabilite i de rezultatele politicii publice. Deseori se folosesc datele socio-economice din birourile naionale de statistic, dar n cazurile politicilor publice ample se realizeaz studii speciale pentru evaluarea final a impacturilor politicii publice. Evaluarea final: - Se concentreaz pe rezultate i pe impacturile pe termen lung ale politicii publice. - Vizeaz n special conceptele i se refer la informarea pentru procesul decizional pe termen lung la politicii publice Scopul realizrii evalurii finale este acela de a furniza o analiz general cuprinztoare i de a stabili concluziile privind rezultatele atinse prin intermediul politicii publice, precum i recomandrile privind aciunile ulterioare necesare n domeniul relevant al politicii publice. Evaluarea final este corelat n mod logic cu elaborarea agendei pentru urmtorul ciclu de politici publice, cu excepia cazurilor n care politica public este limitat n timp i nu mai sunt necesare alte modificri.

Metode folosite pentru monitorizarea i evaluarea politicii publice.

Guvernarea modern necesit i folosirea altor instrumente, nu doar a instrumentelor tradiionale privind responsabilitatea (inspecie, control i audit). Necesit evaluarea performanei la toate nivelurile, n corelare cu performana programului i eficacitatea politicii publice prin realizarea auditului, monitorizare i evaluare. Toate aceste instrumente sunt denumite pe baz de dovezi. Instrumentele pe baz de dovezi sunt concepute pentru a informa managerii pe parcursul implementrii politicii publice, pentru a mbunti calitatea serviciilor furnizate i livrate i pentru a evalua impactul pe termen lung. Evaluarea este important pentru a stabili msura n care o politic public i-a ndeplinit obiectivele i pentru a clarifica dac cei care trebuiau s beneficieze de aceasta au beneficiat cu adevrat. Evaluarea ex-post a politicii publice folosete, n general, acelai set de metode calitative i cantitative de analiz ca i cele din etapa de evaluare ex-ante. n evaluarea ex-post, aceste metode se aplic rezultatelor obinute. Scopul evalurii este acela de a analiza sistematic eficacitatea interveniilor de politici publice i a procesului general de implementare, precum i de a stabili care este meritul i valoarea rezultatelor din perspectiva mbuntirii

132

condiiilor sociale i economice ale grupurilor-int vizate de anumite politici publice. Este important s se stabileasc metoda sau metodele de colectare a datelor care sunt cele mai eficiente pentru fiecare evaluare. Fiecare metod prezint avantaje i constrngeri specifice (implicnd i anumite costuri). De regul, instituiile guvernamentale folosesc datele administrative pentru monitorizarea evoluiei nregistrate i, acolo unde este posibil, pentru estimarea impactului politicii publice. Evalurile calitative sunt concepute pentru a realiza o analiz detaliat. De regul, trebuie s se stabileasc ntrebrile cele mai potrivite pentru o astfel de evaluare i trebuie s se identifice condiiile n care funcioneaz sau nu funcioneaz o politic public sau un proiect. Pentru evaluarea cantitativ se folosesc metode economice analitice pentru determinarea costurilor, valorii i beneficiilor aduse de rezultatele unei politici publice. Uneori, evalurile pot fi derulate dup ce politica public, programul sau proiectul ales este n desfurare de o anumit perioad de timp deoarece rezultatele definite pot fi atinse numai dup perioade mai lungi de timp. Aceast situaie se ntlnete de regul n cazurile n care politica public se axeaz pe schimbri la nivelul culturii, al atitudinilor i percepiilor oamenilor, dar i n cazul politicilor economice n care sunt necesare perioade mai lungi de recuperare a investiiei. Deseori sunt necesare combinaii ale unor metode pentru a putea rspunde tuturor ntrebrilor puse n cazul unei evaluri. Evaluarea ex-post este corelat direct cu abordarea pe baza msurrii performanei. Calitatea resurselor de date folosite la evaluare depinde de indicatorii de performan corect stabilii i de frecvena colectrii informaiilor pentru msurare i evaluare.37 Metode folosite la monitorizare i evaluare:
Metode calitative Diagrama de punctaj ponderat Discuii cu focus grupuri Interviuri Metodele experilor Analiza de text Analiza de documente Analiza legislativ Studii de caz Analiza datelor secundare Articole din mass-media Jurnale
Evalurile se folosesc n numeroase domenii i rspund unui numr mare de ntrebri privind modul n care funcioneaz interveniile sau soluiile propuse ntr-o politic public. n ceea ce privete evaluarea unei politici publice, trebuie s se foloseasc surse diferite de dovezi pentru a verifica i fundamenta constatrile fcute.

Metode cantitative Analiza statistic Cercetare reprezentativ Analiza datelor secundare Analiza cost-beneficiu

Surse de date folosite la evaluare: - Analiza datelor administrative privind grupurile int, de exemplu evidena
37

Privind indicatorii de performan, vezi partea 3 Msurarea rezultatelor politicii publice i ale aciunii din capitolul II al acestui manual.

133

beneficiilor; - Analiza datelor din sistemele informaionale de management, de exemplu, baza de date a programului, dac exist; - Colectarea i analiza datelor de msurare a performanei referitoare la resurse (personal i financiar); - Exerciii speciale de monitorizare aferente unor cazuri specifice pentru stabilirea caracteristicilor specifice ale politicii publice; - Analiza comportamentului clientului, din punctul de vedere ale interaciunilor cu organizaia, pe parcursul i dup implicarea lor n politica public propus;

ntrebrile la care trebuie s rspund evaluarea ex-post

Evaluarea politicii publice trebuie s se concentreze pe procesul de implementare sau pe procesul de evaluare a impacturilor politicii publice. Evaluarea procesului se realizeaz de cele mai multe ori n etapa de implementare, iar evaluarea impactului n etapa final a politicii publice. Cu toate acestea, se recomand verificarea impacturilor i a rezultatelor politicii publice obinute deja i pe parcursul procesului de monitorizare, dac acestea apar n procesul de implementare. Evaluarea procesului vizeaz rspunsul la ntrebrile cum, de ce i n ce condiii funcioneaz sau nu funcioneaz o intervenie de politici publice? Evalurile procesului sunt importante pentru stabilirea implementrii i livrrii eficiente a politicilor publice i a proiectelor. De regul, prin evaluarea procesului se ncearc s se obin informaii privind factorii, mecanismele i procesele aferente contextului care determin succesul sau eecul unei politici publice. Dei evaluarea procesului nu vizeaz n principal rezultatele, metodele folosite indic deseori informaii privind rezultatele i se pot dovedi eseniale pentru succesul unei analize de impact. Evaluarea impactului unei politici publice n cadrul evalurii ex-post se deruleaz n special pentru evaluarea final. Vizeaz rspunsuri la ntrebri privind impactul unei politici publice, al unui program sau al unei intervenii pentru obinerea unor rezultate specifice i pentru diferite grupuri de persoane. Evaluarea impactului politicii publice vizeaz identificarea efectelor unei politici publice fie din punctul de vedere al ateptrilor, fie prin comparaie cu alte intervenii sau cu situaia n care nu se intervine deloc. Diferena dintre cele dou abordri ale evalurii nu este ntotdeauna foarte exact. A stabili dac o politic public a avut sau nu un impact presupune deseori aflarea rspunsului la ntrebri cum ar fi cum s-a acionat pn acum, pentru cine, de ce i n ce condiii a avut sau nu un efect. Exist cteva ntrebri privind informaiile despre impact sau rezultate, colectate ca parte a evalurii: - Care este percepia participanilor (a acelor care nu particip) cu privire la efectele (pozitive sau negative) ale politicii publice?

134

- Care sunt efectele mai ample ale politicii publice (de exemplu, din punctul de vedere al schimbrilor la nivel cultural)? - Care dintre factori subliniaz diferitele impacturi sau rezultate? - Exist anumite sub-grupuri n cadrul grupului-int a cror situaie se mbuntete sau se nrutete i din ce motive? - Exist anumite modele de livrare sau implementare care duc la rezultate mai bune? Dac da, cum i de ce? - Exist grupuri pentru care politica public adecvat pare s creeze rezultate mai durabile? ntrebri la care trebuie s rspund o evaluare a politicii publice privind utilizarea serviciilor legate de politica public: - Beneficiarii primesc un numr adecvat de servicii, de tipul i calitatea corespunztoare? - Cine particip i de ce, cine nu particip i de ce? - Exist ali beneficiari ai politicii publice care nu sunt eligibili? Dac da, acest lucru indic faptul c populaia int este definit necorespunztor sau c derularea politicii publice este controlat n mod necorespunztor? ntrebri la care trebuie s rspund o evaluare a politicii publice cu privire la livrarea serviciilor din cadrul politicii publice: - Livrarea serviciilor corespunde inteniei politicii publice? - Toate elementele politicii publice sunt livrate n mod adecvat i consecvent? - Ct de multe schimbri s-au nregistrat de la implementare? Care este comparaia posibil dintre serviciile furnizate n realitate i cele intenionate? - Politica public respect standardele profesionale i legale? De exemplu, exist proceduri adecvate privind reclamaiile? - Serviciile sunt livrate conform unor diferite modele sau de ctre diferite organizaii. Dac da, cum pot fi comparate? - Resursele pentru livrarea politicii publice sunt alocate n mod consecvent (i adecvat) n toate zonele geografice? - Exist diferene de la o zon la alta sau de la un model la altul care s prezinte exemple de bune practici sau s identifice intervenii importante care ar trebui luate n considerare n alte cazuri? Exist diferene n timp sau n funcie de grupurile vizate? - Serviciile i vizeaz pe cei la care se poate ajunge mai uor, n detrimentul celor la care se poate ajunge mai greu? Dac da, care este impactul asupra tipului de servicii furnizate i rezultatul net ale acestor servicii? - Care ar fi efectul schimbrii raportului dintre cei la care se poate ajunge mai uor i cei la care se poate ajunge mai greu pentru a-i ajuta? ntrebri la care trebuie s rspund o evaluare a politicii publice cu privire la organizarea politicii publice: - Politica public este bine organizat? - Care sunt principalele modele folosite pentru organizarea i livrarea politicii publice? - Ct de mult sunt implicate diferitele grupuri n derularea activitii n comun

135

(din punct de vedere al persoanelor care lucreaz n diverse echipe de livrare i din punct de vedere al diferitelor instituii i agenii cu care trebuie s interacioneze)? ntrebri la care trebuie s rspund o evaluare a politicii publice privind resursele politicii publice: - Resursele sunt folosite eficient i n mod eficace? - Costurile unitare sunt rezonabile? - Personalul i fondurile politicii publice sunt suficiente pentru a asigura obinerea rezultatelor adecvate? - Costurile per rezultat sunt rezonabile i se compenseaz cu beneficiile? - Resursele care se folosesc pentru livrarea politicii publice sunt adecvate? ntrebri la care trebuie s rspund o evaluare a politicii publice privind experienele participanilor: - Cum au aflat oamenii despre program? neleg natura politicii publice, intenia i elementele cheie ale acesteia? - Ce experiene au participanii n ceea ce privete contactul cu instituia de implementare, de exemplu cum au fost invitai, de cte ori au lucrat mpreun, care a fost durata/coninutul colaborrii lor? - Participanii sunt mulumii de interaciunea avut cu personalul care se ocup de livrarea politicii publice, de procedurile folosite? - Participanii sunt mulumii de serviciile pe care le primesc? - Exist anumite grupuri n cadrul grupului int care nu beneficiaz de rezultatele politicii publice i de ce?

Structura evalurii ex-post a politicilor publice

Evalurile privind funcionarea i rezultatele unei politici publice trebuie s fie revizuite n context. Posibilele structuri ale evalurii depind de structura politicii publice. n numeroase cazuri, sunt necesare pentru politicile publice care nu au scopuri, obiective i rezultate clar definite. n astfel de cazuri, evaluatorii trebuie s lucreze la restaurare i s ncerce s defineasc post factum posibilele scopuri i obiective. Acest lucru se refer practic la politicile publice elaborate sub forma unor noi legi implementate, atunci cnd nu s-a efectuat n prealabil activitatea de analiz a politicilor publice. Sursele de informaii n acest tip de cazuri pot fi reprezentate de materiale de pregtire a noii legislaii, documente de fundamentare, dezbateri parlamentare etc. Chestiunile generale care trebuie abordate n cadrul fiecrei evaluri sunt: Structura i natura politicii publice propuse; Care sunt obiectivele i rezultatele politicii publice Care a fost impactul dorit al politicii publice? Care sunt factorii care vor afecta impactul? Care sunt diferitele modele de livrare care trebuie evaluate separat? De exemplu, exist anumite persoane care beneficiaz de consiliere prin intermediul unei linii telefonice, n timp ce alii beneficiaz de consiliere prin ntlniri fa n

136

fa? Exist diferite sub-grupuri pentru care politica public trebuie s fie testat separat? De exemplu, trebuie s analizm diferite grupuri de clieni, furnizori de servicii, categorii de vrst, persoane care primesc diferite beneficii sau beneficii ntr-o msur diferit etc.? Deciziile privind structura evalurii vor fi luate n funcie de cteva aspecte practice: Ce cantitate de resurse este disponibil (fonduri, personal, timp)? Care este termenul limit pentru rezultatele evalurii? Politica public este promovat la nivel naional sau ca pilot? Participarea este voluntar sau obligatorie? Politica public poate fi considerat ca fiind un program unic sau ca fiind un set complex de programe locale? Cnd trebuie s se pun la dispoziie rezultatele evalurii? Care sunt datele disponibile care pot fi folosite la evaluare? Cum vor fi colectate datele respective? Sunt stabilite procesele de monitorizare i sunt colectate datele corespunztoare?

Persoanele implicate n evaluare

n primele etape ale evalurii trebuie s se ia o decizie important, adic decizia privind subiecii implicai, actorii care trebuie s fie abordai pentru a primi rspunsurile adecvate la ntrebrile privind evaluarea. Actorii relevani pot fi clasificai n trei grupuri principale: Destinatari direci Reprezint persoanele vizate special de politica public sau de program sau care sunt direct afectate de politica public sau de program: - Destinatari eligibili grupul int; - Destinatari neeligibili (dac exist); - Participani; - Ne-participani (care s-au angajat sau nu n program); - Destinatari eligibili care nu au beneficiat de program. Actori implicai n livrarea politicii publice Unul dintre grupurile cheie analizat de regul n cadrul evalurilor este cel format din cei implicai n livrarea politicilor publice sau programelor, adic: - Cei care elaboreaz/implementeaz politicile publice; - Personalul implicat direct n livrare, de exemplu directorii de programe, consilierii personali, organizaiile independente contractate pentru livrarea de servicii; - Actorii secundari implicai n livrare, adic personalul din cadrul autoritii locale i contractorii independeni.

137

*** n general, calitatea evalurii depinde de calitatea formulrii i planificrii politicii publice. Din acest motiv, activitile de evaluare i colectare a datelor trebuie incluse n planificarea aciunilor de implementare, iar resursele relevante trebuie solicitate pentru activitile de evaluare. Activitile de cercetare i studiile nu pot fi derulate dac cererile de finanare de la buget n acest sens nu sunt transmise conform procedurii bugetare relevante. Un alt factor foarte important care influeneaz calitatea planificrii i evalurii este cel reprezentat de abilitile i competenele celor care elaboreaz politicile publice n cadrul administraiei publice. Experiena i cultura procesului de elaborare a politicilor publice nu pot fi dobndite n urma unui curs de formare, a folosirii unui manual sau pe parcursul unui an de zile. Experiena mai multor ri n ceea ce privete eforturile pentru planificarea politicilor publice pe baz de dovezi i gestionarea performanei indic faptul c se poate ajunge la un nivel satisfctor al calitii acestor exerciii numai dup a doua i a treia perioad de derulare a ciclului de politici publice. Sistemele bune de formulare a politicilor publice sunt elaborate prin ncercri i ajustri, eforturi i greeli, ncercnd pas cu pas s se ajung la o mai bun calitate i la modelele ideale reprezentate n teoriile privind analiza politicilor publice.

138

IV. Anexe
Anexa 1

CAZ: O procedur de nmatriculare durabil, mai simpl, mai sigur, mai performant
Ministerul Administraiei i Internelor, 2006 Scurt descriere a studiului de caz: Aceast politic public este un bun exemplu de aplicare a mai multor metode de analiz n cadrul administraiei publice din Romnia. Analiza de situaie a fost realizat printr-un studiu care a msurat principalii indicatori de performan ai serviciului public, precum, timpul necesar pentru obinerea serviciului de ctre cetean, numrul instituiilor vizitate, numrul de documente necesare i procedura necesar, etc. Datele statistice secundare au fost folosite la analiza de situaie, iar cazul ilustreaz majoritatea elementelor necesare planificrii unei politici publice. Acest studiu de caz este un bun exemplu de simplificare a procedurilor administrative, considerat una din prioritile iniiativei de mbuntire a Reglementrilor (Better Regulation) din cadrul Uniunii Europene.

1. Formularea problemei
Importana proiectului de simplificare a procedurii de nmatriculare a vehiculelor este ilustrat de necesitile i cerinele actuale: - nevoia de a asigura cetenilor un serviciu calitativ, rapid i transparent; - importana reducerii birocraiei aa cum reiese din Planurile Multianuale de Modernizare (PMM); - importana realizrii transferului de competene de la administraia central ctre serviciile deconcentrate n domeniul nmatriculrii vehiculelor, acordat de ctre Guvernul Rom]niei acestui proces; - cerinele Uniunii Europene de a armoniza forma i coninutul certificatului de nmatriculare a vehiculului (conform directivei 1999/37/CE din 29 aprilie 1999 privind documentele de nmatriculare a vehiculelor). Pe de alt parte, ideea simplificrii procedurii de nmatriculare a vehiculelor s-a nscut i din constatarea birocratizrii excesive a actualului sistem. Evaluarea modului de funcionare a administraiei publice la nivelul procedurii de nmatriculare a vehiculelor a relevat o serie de probleme: proceduri complicate, circuitele lungi i sinuoase ale documentelor, prelungirea termenelor de rezolvare a unui demers i multitudinea de formulare solicitate. Astfel, o analiz privind calitatea serviciilor publice n relaia direct administraie-cetean din anul 2005 a pus n eviden o serie de disfuncionaliti n cadrul procesului de nmatriculare a vehiculelor:

139

-timpul necesar rezolvrii demersului de nmatriculare care variaz nepermis de mult de la un jude la altul (ntre 2 i 17 zile); -numr mare de acte solicitate (12 documente) ; -numr mare de instituii vizitate (6 n anumite judee); -lipsa dotrilor materiale; -spaii de lucru insuficiente. Simplificarea procedurii de nmatriculare va avea un impact major asupra a aproximativ 5,5 milioane de oferi la un parc auto de 4 milioane vehicule. n fiecare an sunt eliberate la nivel national aproximativ 700.000 certificate de nmatriculare (250.000 pentru vehicule la prima nmatriculare n Romnia, 400.000 pentru renmatriculari i restul pentru diferitele modificri). Exist, n medie ntre 5 i 10 proceduri care sunt ataate procesului de nmatriculare (care nu au ca finalitate eliberarea unui certificat de nmatriculare ex: fia de nmatriculare). n total, pot fi estimate, anual, ntre 4 i 5 milioane de operaiuni i demersuri individuale legate de nmatriculare. A mai existat o ncercare de soluionare a unora dintre probleme de ctre Ministerul Comunicaiilor i Tehnologiei Informaiei. Acesta a realizat un proiect IT (Portal pentru nmatricularea autovehiculelor on-line), care a avut ca obiectiv creterea gradului de accesibilitate a informaiilor disponibile on-line cu privire la nmatricularea sau radierea autoturismelor i asigurarea de consultan rapid, eficient privind procedurile ce trebuiau urmate n vederea nmatriculrii autovehiculelor. Proiectul s-a limitat doar la o parte din actorii implicai n procesul de nmatriculare i numai pentru nmatricularea autoturismelor deinute de ctre persoanele juridice. Costurile pentru realizarea acestui proiect s-au ridicat, la nivelul lunii iulie 2004, la 1,4 miliarde lei (suma actualizat, cu un indice de inflaie de 12,5%). Din pcate acest portal nu a fost funcional rmnnd doar la stadiul de proiect.

2. Scop:
- - - - mbuntirea cadrului legislativ; introducerea noilor tehnologii de informaii i comunicaii pentru susinerea procesului de simplificare; mbuntirea organizrii muncii i desfurrii diferitelor activiti n cadrul serviciilor publice comunitare regim permise de conducere i nmatriculri vehicule; mbuntirea comunicrii inter i intrainstituionale, prin punerea n practic a unei politici de comunicare adecvate care s se apropie de grupurile int.

3. Obiective:
Obiectiv general: Furnizarea unui serviciu de nmatriculare rapid, de calitate, transparent, ct mai puin costisitor i n cel mai scurt timp posibil. Obiective specifice: 1. Reducerea numrului de documente (de la 12 la 5) necesare nmatriculrii ( n termen de 30 de zile de la intrarea n vigoare a actului normativ care modific Legea 49/2006 care aprob OUG 195/2002 privind circulaia pe drumurile publice; 2. Reducerea (de la maxim 10 la 4, n medie) numrului de proceduri administrative pentru soluionarea demersului ( n termen de 30 de zile de la intrarea n vigoare a actului normativ care modific Legea

140

49/2006 care aprob OUG 195/2002 privind circulaia pe drumurile publice); 3. Crearea unui sistem informatic integrat operaional (n termen de 12 luni de la intrarea n vigoare a actului normativ care modific Legea 49/2006 care aprob OUG 195/2002 privind circulaia pe drumurile publice ); 4. Disocierea procedurii de nmatriculare de alte proceduri ataate n termen de 30 de zile de la intrarea n vigoare a actului normativ care modific Legea 49/2006 care aprob OUG 195/2002 privind circulaia pe drumurile publice; 5. Revizuirea formei i coninutului formularelor n termen de 90 de zile de la intrarea n vigoare a actului normativ care modific Legea 49/2006 care aprob OUG 195/2002 privind circulaia pe drumurile publice; 6. Informarea beneficiarilor prin elaborarea si distribuirea unui ghid de procedur n domeniu.

4. Beneficiari:
Beneficiari direci: solicitanii certificatelor de nmatriculare (700.000 pe an). Beneficiari indireci i categorii afectate de implementarea politicii: Funcionarii din cadrul Direciei Regim permise de conducere i nmatriculri vehicule; Funcionarii din cadrul serviciilor publice comunitare regim permise de conducere i nmatriculri vehicule; Firmele de asigurri; Comisia de Supraveghere a Asigurrilor; Dealerii; Poliia Rutier; Registrul Auto Romn; Direciile de Finane Publice Locale.

141

5. Variante de soluionare
Varianta 1 Simplificarea procesului de nmatriculare prin reunirea tuturor serviciilor/instituiilor implicate n procesul de nmatriculare ntr- o singur locaie. Impact 1 Nu rezolv problema de fond i anume: - numrul de documente cerute rmne acelai; - numrul de ghiee vizitate este acelai; - riscul aglomerrii acestor locaii unice; - numrul de proceduri anterioare nmatriculrii rmne acelai; - probleme de administrare a sediului respectiv, partajarea ntre diferitele instituii; - dificulti ulterioare n dezvoltarea unora din instituiile instalate n sediile comune; - disiparea i diminuarea unor responsabiliti cu privire la paza sediilor, arhivarea documentelor, securitatea imprimatelor cu caracter special. Buget estimat 1 42 sedii x aproximativ 500.000 euro

Varianta 2 Simplificarea procesului de nmatriculare prin creterea numrului de ghiee i a personalului, pentru preluarea i eliberarea documentelor la nivelul serviciilor publice comunitare regim permise de conducere i nmatriculri vehicule. Impact 2 Nu rezolv problema de fond i anume: - numrul de documente cerute rmne acelai; - timpul alocat obinerii documentului cerut scade nesemnificativ; - costurile suportate de ctre cetean nu se modific; - numrul de proceduri anterioare nmatriculrii rmne acelai; - limitri legale cu privire la suplimentarea personalului bugetar . Varianta 3 Simplificarea procesului de nmatriculare prin: - reducerea numrului de documente; - reducerea numrului de proceduri; - armonizarea legislaiei n domeniu cu cea european; - crearea unui sistem de informaii integrat operaional. Buget estimat 2 5000 RON x 100 de ghiee costuri necesare pentru amenajare i dotare Min. 35 000 RON pe an costuri pentru salarizarea personalului suplimentar

142

Impact 3 - - - - - - - - nu necesit personal suplimentar; reducerea timpul alocat obinerii documentelor solicitate; reducerea numrului de documente solicitate; reducerea numrului de proceduri necesare; nmatriculrii vehiculului; reducerea costurilor suportate de ctre cetean; crete ncrederea ceteanului fa de administraie; crete gradul de satisfacie al ceteanului fa de serviciile de care beneficiaz; realizarea sistemului informatic integrat va duce la o mai bun monitorizare a situaiei vehiculelor deja nmatriculate sau care urmeaz a fi nmatriculate, att din punct de vedere tehnic, ct i din punct de vedere al proprietarului.

Buget estimat 3 Conform contractului ncheiat ntre RAAPPS i DRPCV, costurile necesare realizrii sistemului informatic integrat vor fi acoperite din contravaloarea certificatului de nmatriculare i a permiselor de conducere i nu vor fi suportate de ctre Ministerul Administraiei i Internelor. Costurile pentru amenajarea spaiilor n care s se poat efectua plata tuturor taxelor i tarifelor din cadrul serviciilor publice comunitare regim permise de conducere i nmatriculri vehicule, precum i dotarea lor cu aparatura necesar funcionrii vor fi suportate de ctre MAI. Pn la creearea unor ghiee speciale pot fi utilizate cele deja existente destinate i ncasrii contravalorii plcilor cu numere de nmatriculare.

6. Procesul de consultare
Instituii, organizaii consultate: MAI Direcia regim permise de conducere i nmatriculri vehicule; MAI UCRAP; MAI Direcia General pentru Relaiile cu Prefecturile; MAI Direcia Management Resurse Umane; MAI Direcia pentru Comuniti Locale; MAI Inspectoratul General al Poliiei Romne; MAI Direcia Reglementri Juridice i Contencios; Serviciile publice comunitare regim permise de conducere i nmatriculri vehicule; Prefectura Ilfov i Bihor; Registrul Auto Romn; Automobil Clubul Romn; Asociaia Productorilor i Importatorilor de Autovehicule; Asociaia pentru Protecia Consumatorilor; Asociaia Comunelor din Romnia; Asociaia Municipiilor din Romnia; Direcia General a Vmilor; Comisia de Supraveghere a Asigurrilor; Regia Autonom Administrarea Patrimoniului i Protocolului de Stat;

143

Editura Ministerului Administraiei i Internelor.

S-au constituit grupuri de lucru pentru analizarea situaiei i identificarea soluiilor optime (grupul de lucru pe probleme juridice, grupul de lucru pe probleme de procedur, grupul de lucru pentru realizarea sistemului informatic integrat, grupul de lucru logistic etc), precum i un comitet de pilotaj al crui rol a fost de a coordona i dirija ntregul proces de simplificare. Au fost colectate informaii de la membrii grupurilor de lucru, solicitanii certificatelor de nmatriculare, personalul angajat n cadrul serviciilor publice comunitare regim permise de conducere i nmatriculri vehicule, a fost efectuat analiza SWOT, analiza PEST, Brainstorming.

7. Rezultatul consultrii
1. Crearea unui sistem informatic integrat care s permit interconectri ale bazelor de date ale instituiilor implicate, respectiv Direcia Regim Permise de Conducere i nmatriculri Vehicule, Registrul Auto Romn, Comisia de Supraveghere a Asigurrilor, Poliia Rutier, Direcia Finanelor Publice Locale; 2. Introducerea conceptului de nmatriculare continu / radiere implicit; 3. Crearea posibilitii plii tuturor taxelor i tarifelor la un singur ghieu, aflat n incinta serviciilor publice comunitare regim permise de conducere i nmatriculri vehicule; 4. Reducerea numrului de documente necesare nmatriculrii; 5. Introducerea serviciilor potale pentru transmiterea documentelor direct ctre ceteni; 6. Acordarea unui acces informatic ctre dealeri pentru a putea realiza nmatricularea direct de ctre acetia, pe numele clienilor vehiculelor comercializate.

8. Varianta de soluionare recomandat

Simplificarea procesului de nmatriculare prin: - reducerea numrului de documente; - reducerea numrului de proceduri; - armonizarea legislaiei n domeniu cu cea european; - crearea unui sistem de informaii integrat operaional care nu necesit personal suplimentar.

9. Beneficii
acces facil la serviciile oferite populaiei; servicii de calitate oferite cetenilor; reducerea timpul alocat obinerii documentelor solicitate; reducerea numrului de documente solicitate;

144

reducerea numrului de proceduri necesare nmatriculrii vehiculului; reducerea costurilor suportate de ctre cetean; crete ncrederea ceteanului fa de administraie; crete gradul de satisfacie al ceteanului fa de serviciile de care beneficiaz; realizarea sistemului informatic integrat va duce la o mai bun monitorizare a situaiei vehiculelor deja nmatriculate sau care urmeaz a fi nmatriculate, att din punct de vedere tehnic, ct i din punct de vedere al proprietarului.

10. Riscuri
depirea costurilor anticipate iniial; ntrzieri n derularea activitilor; dificulti tehnice de nceput n accesarea bazei de date.

11. Buget estimat

Conform contractului ncheiat ntre RAAPPS i DRPCV, costurile necesare realizrii sistemului informatic integrat, vor fi acoperite din contravaloarea certificatului de nmatriculare i a permiselor de conducere i nu vor fi suportate de ctre Ministerul Administraiei i Internelor. Costurile pentru amenajarea spaiilor n care s se poat efectua plata tuturor taxelor i tarifelor din cadrul serviciilor publice comunitare regim permise de conducere i nmatriculri vehicule, precum i dotarea lor cu aparatura necesar funcionrii vor fi suportate de catre MAI. Pn la creearea unor ghiee speciale pot fi utilizate cele deja existente destinate i ncasrii contravalorii plcilor cu numere de nmatriculare.

12. Termene preconizate de realizare:

n termen de 30 de zile de la publicarea n Monitorul Oficial.

13. Grup vizat:

Solicitanii permiselor de conducere i a certificatelor de nmatriculare

14. Modaliti i termene de monitorizare i evaluare:

Se vor ntocmi trei rapoarte de monitorizare astfel: la ase luni de la implementarea procedurii simplificate; la un an dup implementarea noii proceduri;

145

 la doi ani dup implementarea procedurii simplificate; sondaj de opinie realizat dup un an de la implementare.

15. Indicatori de performan

numr de documente solicitate; timpul de ateptare; numr de instituii vizitate/implicate ; costuri suportate de ctre cetean; gradul de modernizare i informatizare a serviciilor publice comunitare regim permise de conducere i nmatriculri vehicule.

146

Anexa 2

CAZ: Propunerea de politic public Eliminarea deficienelor de elaborare a Proiectului Tinerilor Profesioniti
Propunerea de politic referitoare la Eliminarea deficienelor de elaborare a Proiectului Tinerilor Profesioniti, denumit n continuare YPS (Young Professionals Scheme), a fost elaborat n cadrul Proiectului PHARE Twinning RO2003/IB/OT-10 Consolidarea capacitii instituionale a Guvernului Romniei de gestionare a politicilor publice i a procesului decizional. Iniiativa de politic public YPS a fost selectat ca studiu de caz pentru aplicarea metodelor i instrumentelor de elaborare a propunerilor de politici publice. Propunerea de politic public are exclusiv o valoare analitic i de training, nefiind elaborat n vederea supunerii spre aprobarea Guvernului.

Informaii generale
Calitatea necorespunztoare a serviciilor publice, nivelul corupiei, lipsa motivaiei n rndul funcionarilor publici, precum i nivelul sczut de ncredere n administraie au impus formarea unor ageni de schimbare (manageri publici) care s dispun de abilitile i aptitudinile necesare pentru accelerarea procesului de reform n administraia public din Romnia i pentru supervizarea modificrilor organizatorice. A fost elaborat Proiectul Tinerilor Profesioniti (YPS) n vederea instruirii i integrrii funcionarilor publici tineri (manageri publici MP) n structurile cheie ale administraiei publice. Principalul obiectiv al YPS l-a constituit crearea ntr-un timp ct mai scurt a unui contingent de manageri publici n cadrul administraiei publice din Romnia, care s aib capacitatea de a soluiona problemele specifice ntr-un mod profesionist i apolitic, concentrndu-se totodat pe domeniile prioritare legate de transpunerea i implementarea acquis-ului comunitar i alte aspecte conexe aderrii la UE. Implementarea primului ciclu YPS a nceput n anul 2003 i a continuat pn n 2005. Pentru primul ciclu au fost selectai 100 de bursieri (care au studiat la universiti din UE) i 29 de stagiari (cu stagii n administraia public din Statele Membre). Programul de stagii a vizat perfecionarea funcionarilor publici cu vrsta pn n 35 de ani, printr-o combinaie de training n cadrul Institutului Naional de Administraie (INA), funcii prin rotaie n cadrul ministerelor i scurte perioade de stagiatur n administraia public din Statele Membre. Programul de burse pentru absolvenii cu vrsta pn n 30 de ani care nu sunt nc funcionari publici, a constat ntr-o burs de

147

studiu de cel mult 12 luni n universiti i coli de administraie public din Europa, urmat de un al doilea an de studiu la INA. Principalele puncte forte ale YPS includ: calitatea procesului de selecie, calitatea programului de training n universiti europene de renume, program de training pentru management public. Cadrul legal care guverneaz statutul de manager public a fost stabilit prin legea funcionarilor publici i printr-un pachet de legi i ordonane conexe. Intenia iniial era ca managerii publici s preia ntr-un final poziiile de conducere n cadrul administraiei publice. Totui, dat fiind ritmul sczut al reformelor semnificative n acest domeniu n special n ceea ce privete implementarea reformelor pentru recrutarea, dezvoltarea carierei, promovarea i evaluarea funcionarilor publici, dar i a reformei salariale ateptrile referitoare la cererea de MP nu s-au concretizat. Se estimeaz c exist doar 300 de posturi de funcionari publici cu rang nalt (nu neaprat disponibile!), un numr insuficient pentru a absorbi toi managerii publici. La finalizarea perioadelor de training, att stagiarii ct i bursierii au fost ncadrai n administraia public din Romnia n funcii de manageri publici. Cel de-al doilea ciclu a debutat la finele anului 2005 i se prevede a fi finalizat n anul 2007. Se estimeaz c vor absolvi 50 de bursieri (program de burs pe doi ani) i 100 de stagiari (program de stagiatur de un an). Cu toate acestea, planificarea i coordonarea ncadrrii absolvenilor din 2005 au avut de suferit din cauza ntrzierilor semnificative n finalizarea procesului de ncadrare. Prevederile legale pe baza crora se realizeaz ncadrarea au fost n continuare prea rigide, constituind uneori un obstacol n armonizarea competenelor managerilor publici cu cerinele profesionale ale organizaiilor angajatoare. Astfel, gradul iniial de absorbie al MP a fost sczut, determinnd prelungirea perioadei de prob, n special n cazul bursierilor. n general, salariile managerilor publici stabilite prin reglementri specifice sunt mai mari dect cele ale funcionarilor publici obinuii care au aceleai responsabiliti sau chiar mai multe. Decalajul semnificativ ntre remuneraia unui manager public i cea a unui funcionar public reprezint o controvers care afecteaz procesul de ncadrare a persoanelor din prima categorie. Unele instituii se feresc s angajeze MP tocmai pentru a evita aceast controvers. De-a lungul timpului, diferenele salariale au avut un impact negativ asupra relaiilor de lucru dintre managerii publici i ceilali funcionari publici. n prezent, pachetul salarial al unui manager public este format din salariul de baz, prima special de MP, la care se adaug primele i bonusurile acordate de fiecare instituie n parte. Salariul de baz const dintr-o sum fix echivalent cu salariul unui consilier superior (nivelul unu) o funcie de conducere pentru funcionarii publici obinuii i gradaia de manager public de aproximativ 25%. Prima special de MP se situeaz de regul la aproximativ 55%. Primele individuale sunt stabilite prin Ordonana de Urgen privind sistemul de salarizare al funcionarilor publici. S-au organizat o serie de seminarii pentru identificarea problemelor i pentru formularea i evaluarea soluiilor aferente. Urmtorii factori interesai au participat la cele 10

148

sesiuni de dezbateri, ntrevederi i brainstorming: manageri publici, reprezentani ai Ministerului Administraiei i Internelor, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, Institutul Naional de Administraie, echipa de proiect Phare twinning i UPP din cadrul Secretariatului General al Guvernului. Toi factorii interesai au recunoscut problemele cu care se confrunt n prezent formularea YPS, precum i necesitatea de a interveni n aceast politic.

Identificarea problemelor
Procesul de identificare a problemelor a inclus sesiuni de brainstorming n vederea constatrii tuturor problemelor specifice care afecteaz buna funcionare a planului YPS. Obiectivul sesiunilor de brainstorming l-a constituit schiarea obstacolelor n calea implementrii cu succes a YPS. Echipa a identificat urmtoarele probleme cheie cu care se confrunt YPS:
Probleme identificate pe parcursul sesiunii de brainstorming Sistemul administraiei publice nu este suficient de flexibil i axat pe proceduri tehnice. Sistemul administraiei publice prezint diverse obstacole n calea schimbrii. Diferenele salariale dintre managerii publici i funcionarii obinuii genereaz tensiuni n rndul funcionarilor publici (YPS vs. restul). Managerii publici nu sunt motivai de oportuniti corespunztoare de dezvoltare a carierei; salariul constituie principala motivaie pentru MP. Principiile de remunerare a MP nu sunt comunicate funcionarilor obinuii n mod clar, neechivoc. Grila difereniat de salarizare afecteaz stimulentele la nivelul administraiei publice (Salariul n sine nu poate fi un factor motivant pentru angajai. Salariul reprezint doar o condiie necesar, nu i suficient, pentru un randament corespunztor). Absolvenii YPS sunt mai degrab mpini n administraia public de administratorii programului dect atrai de cei care doresc s angajeze MP. Nu se realizeaz o evaluare a necesarului de cadre. ncadrarea managerilor publici nu este bine definit Invidie la adresa MP din partea celorlali funcionari publici Inconsecvene n acordarea stimulentelor date fiind principiile sistemului de salarizare pentru MP Cauza problemelor Sistemul administraiei publice este prea birocratic

149

Nu exist o definiie clar a rolului funciilor. Fia postului este prea general / vag / nu foarte clar. Managerii publici sunt implicai n activiti de proiect fr a avea funcii clar stabilite. Managerii publici sunt foarte puin implicai n formularea politicilor. Managerii publici sunt generaliti, formai astfel nct s ndeplineasc o varietate de sarcini; totui, ministerele de resort sunt organizate pe principiul accesului limitat la informaii, ceea ce nu permite MP s aib o vedere de ansamblu. Acetia sunt instruii s aib o vedere de ansamblu, ns funcia pe care o dein n cadrul ministerului nu le permite acest lucru. Interaciune sczut la nivelul ministerelor de resort. Managerii publici sunt poziionai n ntreg sectorul public. Managerii publici i pierd att statutul ct i avantajele financiare n cazul n care candideaz pentru funcii de conducere n guvern. Managerii publici nu au un avantaj clar n obinerea posturilor de conducere, cu toate c dispun de experiena tehnic necesar. Adesea, oportunitile n carier se rezum la remuneraie. Managerii publici i pierd spiritul de iniiativ. Comunicarea se realizeaz exclusiv de sus n jos. Crearea funciilor de manageri publici nu este coroborat cu necesitile sistemului de administraie public. Planificarea posturilor de manageri publici nu este armonizat cu planificarea general a resurselor umane (HR). Programul de training ar trebui coroborat cu dezvoltarea aptitudinilor necesare n administraia public (nevoia pentru un profil n form de T).

Lipsa unor responsabiliti clare ale MP, rolurile managerilor publici nu sunt clar stabilite

Managerii publici nu au un rol bine stabilit n cadrul sistemului de administraie public

Lipsa oportunitilor n carier

Cultura administraiei publice nu favorizeaz schimbrile Lipsa oricror viziuni de evoluie a administraiei publice Programul MP este determinat de ofert, nu de cerere

Urmtorul pas l-a constituit coroborarea problemelor identificate ntr-un context logic prin identificarea cauzelor, efectelor i a problemei focale. Procesul de identificare a cauzelor i efectelor implic unificarea problemelor i identificarea grupelor de

150

probleme cu o legtur strns ntre ele. Problemele identificate au fost grupate n dou categorii principale. Prima grup de probleme este legat de sistemul administraiei publice (probleme la nivel macro). Cea de-a doua grup de probleme este legat de modul de formulare a YPS (probleme la nivel micro). Grupul s-a concentrat exclusiv pe aspecte legate de formularea i implementarea YPS. Au fost identificate urmtoarele cauze ale problemelor n implementarea YPS: rolul managerilor publici nu este clar delimitat (n ceea ce privete responsabilitile la locul de munc); lipsa unei evaluri a necesitilor managerii publici sunt mai degrab mpini n administraia public de administratorii programului dect atrai de potenialii angajatori; principiile stabilirii salariilor nu sunt justificate (nivelul de salarizare al managerilor publici este considerabil mai mare dect cel al funcionarilor publici obinuii cu sarcini similare i responsabilitate egal). Prin urmare, deficienele de formulare a YPS au fost identificate ca problem focal care afecteaz eficiena i sustenabilitatea pe termen lung a acestei iniiative. Deficienele de formulare a YPS au avut drept efect: Oportuniti limitate n cariera managerilor publici, ntruct acetia nu sunt pe deplin integrai n ansamblul sistemului funcionarilor publici; Actualul sistem de ncadrare a MP este determinat de ofert, nu de cerere, care se bazeaz pe evaluarea necesitilor; Invidia angajailor din sistemul public fa de MP din cauza diferenelor salariale. Diagrama de jos ilustreaz relaia dintre cauzele i efectele problemelor focale:

151

Stabilirea obiectivelor
Prin transformarea problemei centrale ntr-o aseriune pozitiv putem identifica obiectivul politicilor scopul mai vast la care va contribui politica. Prin urmare, obiectivul iniiativei de politic propus a fost eliminarea deficienelor de formulare a YPS. Politica pilot a avut drept obiective soluionarea cauzelor problemei focale: Integrarea funciilor MP n ansamblul administraiei publice. Armonizarea aptitudinilor managerilor publici cu nevoile sistemului administraiei publice. Alinierea nivelului de salarizare al managerilor publici la sarcinile i ndatoririle acestora.

Formularea alternativelor
n timpul sesiunilor de brainstorming, au fost propuse diverse alternative pentru ndeplinirea obiectivelor politicii pilot. Pe durata dezbaterilor, alternativele propuse s-au axat mai degrab pe soluionarea problemelor curente aferente executrii i implementrii proiectului specific dect pe atingerea obiectivelor declarate ale politicii pilot. Soluiile propuse s-au ncadrat n patru categorii principale: 1. Furnizarea de informaii suplimentare funcionarilor publici, n special funcionarilor cu rang nalt: Instruirea funcionarilor publici cu rang nalt cu privire la conceptele guvernrii moderne; Promovarea programului YPS i explicarea beneficiilor aduse de MP. 2. Elaborarea unui sistem de training i ncadrare a MP pe baza cererii: Evaluarea necesarului de funcii de MP al administraiei i instituiilor, inclusiv aptitudinile aferente i numrul de funcii solicitate; ncadrarea MP nu trebuie s fie bazat exclusiv pe preferinele managerilor publici, ci i pe cerinele angajatorului (participarea angajatorului la ncadrare trebuie s fie proactiv); Instruirea managerilor publici trebuie s includ competenele specifice (nu doar aptitudini generale) n conformitate cu nevoile potenialilor angajatori (profil n form de T); Elaborarea fielor specifice de post aferente fiecrei poziii de MP din fiecare instituie;

152

 Elaborarea sistemului de evaluare a managerilor publici. 3. Integrarea funciilor MP n sistemul funcionarilor publici: Calitatea de manager public nu trebuie s fie pur i simplu un statut, ci mai degrab o poziie n administraia public cu funcii i responsabiliti specifice; Libera concuren pe posturile de manageri publici; Acordarea primelor nu se va limita exclusiv la manageri publici. Trebuie creat un sistem comun la nivelul ntregii administraii. ncurajarea mobilitii MP la nivelul instituiilor i autoritilor publice. Elaborarea unui sistem comun pentru toi funcionarii publici. 4. Renunarea la YPS: Prima alternativ, referitoare la optimizarea fluxului de informaii ntre funcionarii publici cu privire la YPS, a fost ulterior scoas din discuie, deoarece era evident c problemele cu care se confrunt MP nu pot fi soluionate n acest mod. Grupul a identificat urmtoarele alternative la cauzele problemei focale. Alternativa 1: Stabilirea poziiilor din sistemul funcionarilor publici n care ar putea fi integrai MP i adaptarea poziiilor acestora n ansamblul sistemului. Alternativa 2: Renunarea la YPS. Alternativa 3: Programul YPS este modificat astfel nct s armonizeze aptitudinile MP cu necesitile sistemului administraiei publice. Alternativa se bazeaz pe ipoteza c statutul special al MP nu este eliminat i poziiile MP nu sunt pe deplin integrate n ansamblul sistemului administraiei publice.

Evaluarea alternativelor: metoda SWOT

S-a utilizat analiza SWOT pentru identificarea punctelor forte i deficienelor fiecrei alternative, acestea fiind rezumate n tabelele de mai jos.

153

Alternativa #1: puncte forte i deficiene

Puncte forte O abordare unitar pentru soluionarea problemei focale a sistemului administraiei publice Soluie pe termen lung la cauzele problemei focale Atingerea obiectivelor globale ale YPS Deficiene Dificulti instituionale n ceea ce privete implementarea Obligaii contractuale pe termen mediu (5 ani) pentru actualii manageri publici Opoziia actualilor MP Succesul depinde de modul n care va fi abordat problema salarizrii n procesul de tranziie Necesit resurse suplimentare din punctul de vedere al resurselor umane pentru implementarea modificrilor necesare de politic

Alternativa #2: puncte forte i deficiene

Puncte forte Tensiunile existente ntre funcionarii publici obinuii i managerii publici se vor diminua / vor fi eliminate Deficiene Obligaii contractuale pe termen mediu (5 ani) pentru actualii manageri publici Nendeplinirea obiectivelor YPS Impact financiar negativ n urma pierderii finanrii UE Consecinele politice ale incapacitii de a implementa cu succes reformele sistemului de administraie public Alternativa o constituie ignorarea opiunii de consolidare a capacitii administraiei publice

Alternativa #3: puncte forte i deficiene

Puncte forte Impune modificri nensemnate ale politicii existente Nu necesit resurse financiare suplimentare Deficiene Alternativa propus se adreseaz exclusiv problemelor pe termen scurt Alternativa se adreseaz doar parial problematicii de consolidare a capacitii administraiei publice

154

Evaluarea alternativelor. Analiz multicriterial

Analiza multicriterial a fost utilizat pentru a evalua n ce msur alternativa contribuie la ndeplinirea obiectivelor stabilite pentru aceast politic pilot: Integrarea poziiilor MP n ansamblul sistemului funcionarilor publici. Armonizarea aptitudinilor MP cu necesitile administraiei publice. Alinierea nivelului de salarizare al managerilor publici la sarcinile i ndatoririle acestora. Factorii interesai au primit un formular n care au evaluat fiecare alternativ prin alocarea unui anumit numr de puncte pentru fiecare obiectiv. Rezultatele prezentate n tabelul de mai jos se bazeaz pe media ponderat a punctajelor:
Analiza multicriterial a alternativelor Alternativa 1: Stabilirea poziiilor din sistemul funcionarilor publici n care ar putea fi integrai MP i adaptarea poziiilor acestora n ansamblul sistemului. Obiectivul 1 Integrarea poziiilor MP n ansamblul sistemului funcionarilor publici Obiectivul 2 Armonizarea aptitudinilor MP cu necesitile administraiei publice Obiectivul 3 Alinierea nivelului de salarizare al managerilor publici la sarcinile i ndatoririle acestora Total Alternativa 2: Renunarea la YPS Obiectivul 1 Integrarea poziiilor MP n ansamblul sistemului funcionarilor publici Obiectivul 2 Armonizarea aptitudinilor MP cu necesitile administraiei publice 0 Punctaj* Media ponderat Impact

8,33

0,5

4,17

8,53

0,1

0,85

7,2

0,4

2,88

7,9 impact semnificativ / ridicat Punctaj* 0,5 Media ponderat Impact 0

0,1

155

Obiectivul 3 Alinierea nivelului de salarizare al managerilor publici la sarcinile i ndatoririle acestora Total Alternativa 3: Programul YPS este modificat astfel nct s armonizeze aptitudinile MP cu necesitile sistemului administraiei publice Obiectivul 1 Integrarea poziiilor MP n ansamblul sistemului funcionarilor publici Obiectivul 2 Armonizarea aptitudinilor MP cu necesitile administraiei publice Obiectivul 3 Alinierea nivelului de salarizare al managerilor publici la sarcinile i ndatoririle acestora Total

1,33

0,4

0,53

0,53 impact zero Punctaj* Media ponderat 0,5 3,8 Impact

7,6

8,8

0,1

0,88

6,2

0,4

2,48

7,16 impact semnificativ

* - 0 - impact zero; 2.5 impact redus; 5 - impact mediu; 7.5 - impact semnificativ; 10- impact ridicat

Analiza multicriterial indic faptul c alternativele 1 i 3 au un impact semnificativ asupra obiectivelor stabilite. S-a stabilit c alternativa 2 nu este aplicabil, ntruct nu contribuie la atingerea obiectivului (propune renunarea la Plan n loc s propun mbuntirea acestuia). Alternativa numrul 1 a nregistrat cel mai ridicat scor per total i astfel a fost selectat de echipa de lucru ca alternativ recomandat. n concluzie, ca urmare a unui exerciiu de grup care a implicat o analiz multicriterial, s-a hotrt c alternativa referitoare la stabilirea poziiilor din sistemul funcionarilor publici n care ar putea fi integrai MP i adaptarea poziiilor acestora n ansamblul sistemului este cea mai adecvat pentru soluionarea problemei focale cu care se confrunt Proiectul YPS.

156

Anexa 3 CAZ: Consumul de alcool i externalitile

Conceptul de externaliti nu se refer doar la stabilirea costurilor externe ale politicilor publice. Se poate ntmpla adesea ca obiectivul politicii s fie minimizarea efectelor negative ale externalitilor ca urmare a aciunii anumitor membri ai societii. Spre exemplu, s lum ca studiu de caz consumul de alcool. Pentru consumatori, costul direct al consumului de alcool este echivalent cu preul achitat la magazinul de buturi. Cu toate acestea, consumul de alcool implic o serie de costuri suplimentare pentru societate, care decurg din scderea productivitii muncii ca urmare a alcoolismului, agravarea strii de sntate, costurile tratamentului pentru alcoolism i alte costuri asimilate. Aceste costuri suplimentare care nu au legtur direct cu preul alcoolului se datoreaz externalitii negative a consumului de alcool. O metod prin care s-ar putea contracara efectele negative ale alcoolismului ar fi introducerea unei taxe pe alcool care s reflecte aceste costuri suplimentare suportate de societate. Spre exemplu, factorii de decizie ar trebui s ia n discuie valoarea optim a accizelor pe alcool care ar diminua costurile negative externe ale consumului de alcool. n primul rnd, s analizm modul n care un consumator de alcool i stabilete cantitatea lunar consumat. Costul fiecrui litru de votc se reflect n preul su de raft. Considernd c un litru de votc are un pre de 20 de lei, costurile individuale pentru fiecare litru se vor ridica la 20 lei. Costurile private individuale sunt ilustrate printr-o linie dreapt n graficul de mai jos. Costurile individuale aferente consumului de litri suplimentari rmn neschimbate i sunt independente de cantitatea consumat. Pe de alt parte, beneficiul individual exprimat n termeni financiari pentru fiecare litru suplimentar de votc scade odat cu cantitatea consumat, diminund astfel dorina de consum. Acest lucru se reflect n curba descendent a beneficiilor din consumul de alcool. Pentru consumatorii de alcool, ar fi rezonabil s i majoreze consumul de votc cu condiia ca beneficiile care deriv din consumul unui litru suplimentar s depeasc preul buturii n sine. Prin urmare, consumatorii ar cumpra cantitatea B (v. graficul de mai jos). n al doilea rnd, consumul de alcool implic o serie de costuri suplimentare pentru societate, care decurg din scderea productivitii muncii ca urmare a alcoolismului, agravarea strii de sntate, costurile tratamentului pentru alcoolism i alte costuri asimilate care nu sunt incluse n preul de comercializare al alcoolului. n plus, aceste costuri externe suplimentare cresc odat cu nivelul consumului de alcool. Cu alte cuvinte, se consum mai mult alcool, conducnd la mai multe cazuri de tratare a alcoolismului. Prin urmare, se majoreaz costurile totale aferente consumului de alcool care includ aceste costuri externe, reflectndu-se n curba ascendent a costurilor totale.

157

Figura: Costurile marginale ale consumului de alcool

Dac factorii de decizie doresc s apeleze la accize pentru a amortiza externalitile aferente consumului de alcool, valoarea accizei pentru fiecare litru de alcool consumat trebuie stabilit la un nivel ct mai apropiat de cuantumul respectivelor costuri externe. Spre exemplu, dac acciza se stabilete la 30 LEI pe litru, preul la votc ajunge la 50 LEI. n consecin, consumul de alcool ar scdea de la punctul B la punctul A ca urmare a intrrii n vigoare a noului impozit. Aadar, introducerea accizei este una dintre modalitile prin care se pot contracara efectele externalitilor negative aferente consumului de alcool. Totui, acest exemplu demonstreaz ct de dificil este s stabilim nivelul optim al accizei unitare, ntruct aceasta depinde de natura avantajelor individuale i de costurile externe care se schimb odat cu cantitatea de alcool consumat.

158

Anexa 4 CAZ: Analiza cost-beneficiu pentru legea privind portul ctii de protecie pentru motocicliti n Italia
Informaii de fond
Analiza cost-beneficiu fcut n anul 2000 pentru noile reglementri cu privire la portul obligatoriu al ctii de protecie de ctre motocicliti are la baz componentele individuale ale costului. Acest lucru se ntmpl n momentul n care se ateapt ca efectele legislaiei s fie vizibile n special la nivelul cetenilor i presupune automat probleme de distribuie. Costurile sociale sunt cele pe care le pltete societatea pentru a aplica legislaia i pentru includerea externalitilor negative.

Grupuri vizate

Motociclitii Familiile motociclitilor Dealerii, importatorii sau productorii de motociclete Agenii de PR i publicitate (reglementarea prin intermediul informaiilor pentru o campaniei public) Companiile de asigurri (o reducere semnificativ a cheltuielilor) Asociaiile non-guvernamentale care prezint victimele accidentelor rutiere Persoanele i entitile care reprezint cercetarea biomedical i serviciile sanitare Legea poate genera pierderi oamenilor aflai pe lista de ateptare a transplanturilor de organe

Beneficiarii
Beneficiari direci 7 milioane de conductori de motociclete Beneficiari indireci Analiza consider a fi beneficiari indireci numai acele categorii pentru care intervenia propus a fost considerat a avea un impact relevant. Acestea sunt: - 21 ntreprinderi - dealeri, importatori sau productori de cti - 9232 ntreprinderi dealeri, importatori sau productori de motociclete. Familiile conductorilor de motociclete, precum i companiile de asigurri i cei care se afl pe lista de ateptare pentru transplantul de organe sunt exclui din aceast analiz, deoarece evaluarea impactului ar fi dificil i prea puin practic.

159

Calcularea costurilor
1. 80% dintre conductori vor suporta costuri directe ca urmare a achiziionrii ctilor n primul an(cu excepia a 20% dintre conductorii care au achiziionat ctile n prealabil). Sunt considerate costuri de capital care apar o singur dat i costuri private pentru clieni. Presupunnd c noua casc are un pre de 45 Euro i c 7 milioane de conductori le vor cumpra n primul an. Costurile private nete n primul an: 7 000 000 * 45 = 315 000 000 Euro Pentru urmtorii 4 ani, se prevede o cretere cu 200 000 a cumprrilor de cti, innd cont de achiziionarea de noi motociclete i de nlocuirea ctilor Costurile nete private pentru urmtorii 4 ani: 200 000 * 45 = 9 000 000 Euro 2. Creterea anual a costurilor cu supravegherea de ctre autoriti se reflect sub forma unor cheltuieli publice, exprimate ca medie anual a costurilor cu activitile suplimentare de supraveghere - 10 500 000 Euro
Din acest motiv, costurile nete sunt: n primul an 315 000 000 + 9 000 000 = 324 000 000 Euro Urmtorii 4 ani: 9 000 000 + 10 500 000 = 19 500 000 Euro

Calcularea beneficiilor
Beneficiile directe sunt reducerea numrului de decese, a ratei mortalitii i a invaliditii ca urmare a accidentelor rutiere n care sunt implicate motociclete. Pentru a estima efectul asupra numrului de decese i a ratei invaliditii, analitii s-au folosit de estimrile Institutului Sanitar Italian, conform cruia procentul estimativ al reducerii pagubelor variaz proporional cu folosirea mijloacelor de protecie dovezile empirice indicnd un procent de 39.7% Statisticile ISTAT indic faptul c media numrului de victime datorate accidentelor rutiere se cifreaz la 700 /pe an. innd cont de faptul c n jur de 55% dintre aceste persoane au murit din cauza rnilor la cap, rezult c numrul deceselor datorate rnilor la cap este de 378. Presupunnd o reducere a pierderilor cu 39.7%, conform estimrilor Institutului Sanitar Italian, ca urmare a utilizrii imediate, se poate estima c scderea numrului de decese cu 80% ca efect al acestei msuri va fi egal cu 150 de victime anual. n medie raportul accidentelor grave soldate cu loviturilor la cap, ca urmare a accidentelor de motociclet, este de 2 persoane grav rnite la o victim. Acest lucru nseamn c 378* 2 = 756 accidente cu consecine grave n fiecare an. Dac presupunem o reducere a pierderilor cu 39.7%, conform estimrilor Institutului Italian, i presupunnd

160

c reducerea pierderilor va fi n primul an de 50%, n al doilea an de 60%, n al treilea an 70 %, n vreme ce n ultimii doi ani valoarea ar fi de 100 %, reducerea anual a numrului de accidente cu consecine grave este de 300 accidente cu urmri grave evitate n fiecare an. Costul anual al spitalizri unei persoane care a suferit o ran la cap este de 67 000 000 Euro. Pe baza metodei de evaluare a costului bolii s-au calculat aceste costuri, n sensul c evaluarea costurilor medicale const n estimarea costurilor pe care le face sistemul medical pentru a trata o afeciune. Analiza are la baz cuantificarea n termeni statistici a unei viei de om (0.7 milioane de euro) i unui accident grav (170 mii de euro) conform evalurilor fcute n 1999 de ctre Institutul Italian al Culturii. Dac pornim de la ipoteza reducerii pierderilor cu 39.7% i o estimare a costurilor cu spitalizarea n cazurile de accidente de motociclete soldate cu lovituri la cap de 67 000 000 Euro, beneficiul anual mediu al Sistemului Naional de Sntate poate fi cuantificat la 27 000 000 Euro. Beneficiile indirecte ar fi reducerea costurilor cu ngrijirile medicale pe care trebuie s le suporte Sistemul Sanitar Naional, precum i costurile de reabilitare cu asistena social i cu reintegrarea social i pe piaa muncilor a persoanelor rmase cu handicap.

Calcularea beneficiului net

n cazul acestei analize cost-beneficiu, beneficiul net care rezult este negativ, adic reprezint suma beneficiilor anuale generate de noua lege minus costurile relative. Dac reducem cash-flow-ul pe cinci ani la o rat a discount-ului de 5%, se obine o Valoarea Prezent Net de aproximativ 152 milioane de Euro.

nvminte
Dei un numr de 21 de ntreprinderi reprezentnd distribuitori, importatori sau productori de cti i 9 232 de ntreprinderi care sunt distribuitori, importatori sau productori de motociclete sunt considerai a fi beneficiarii indireci, beneficiile acestea nu se calculeaz sub forma unui beneficiu comun pentru ntreaga societate. Acest lucru se realizeaz n scopul de evita ca aceeai sum de bani s nu fie numrat de dou ori . Trebuie s menionm c metoda de calculare a beneficiului este una aproximativ, n ceea ce privete distribuirea i gravitatea rnilor. De exemplu, reducerea numrului de decese cu 150 pe an nu nseamn c aceste persoane se vor nsntoi. Este posibil ca aceste persoane s rmn cu un handicap. n acest caz nevoia de a aplica noua lege nu poate fi msurat numai n termeni monetari. Punctul slab al CBA a fost lipsa de informaii cu privire la disponibilitatea

161

de a plti (WTP) n funcie de valoarea riscurilor de siguran specifice. Opiunea de a impune portul obligatoriu al ctilor a avut la baz limitarea drepturilor conductorilor de motociclete de a avea libertatea de a-i asuma riscurile, deoarece este nevoie ca libertatea personal de opiune s fie redus pentru a servi scopurilor publice.

162

Anexa 5 CAZ: Analiza de senzitivitate ulterioar analizei cost-beneficiu

Ministerul de Interne din Marea Britanie (Home Office) a dispus n luna noiembrie 1995 efectuarea unei analize cost-beneficiu privind radarele pe baz de camere video. Au fost luate n calcul urmtoarele tipuri de costuri i beneficii:

costurile aferente achiziionrii, instalrii, exploatrii i ntreinerii camerelor video; costurile pe care le implic activitatea instanelor i a Parchetului (Crown Prosecution Service CPS) n legtur cu utilizarea camerelor video; costurile campaniilor publicitare conexe; beneficiile care decurg din diminuarea numrului de decese i vtmri corporale, precum i din reducerea numrului de pagube materiale; economii realizate de poliie i serviciile de asisten de urgen ca urmare a unui numr mai redus de accidente rutiere; economii realizate de sistemul de sntate ca urmare a unui numr mai redus de victime; venituri din amenzi aplicate pe baza imaginilor surprinse cu camerele video; o mai bun fluen a traficului, scurtarea timpului petrecut n automobil, precum i mbuntirea calitii mediului nconjurtor.

Costurile aferente instalrii i exploatrii camerelor video au fost puse n balan cu beneficiile care decurg din reducerea numrului de accidente i astfel eliminarea procedurilor n instan. A rezultat de aici c radarele bazate pe camere video prezint un beneficiu net nsemnat. Tabelul de mai jos prezint n rezumat concluziile analizei cost-beneficiu sus-menionate pentru 420 de amplasamente.
Toate zonele Nr. amplasamente Costuri anuale fixe (mii lire sterline) Costuri anuale recurente (mii lire sterline) Venituri anuale din amenzi (mii lire sterline) 6.730 Beneficii din reducerea umrului de accidente (mii lire sterline) 30.239 Valoarea curent net a beneficiilor (costurilor) n mii lire sterline n toate zonele ntr-o perioad de: 1 an 5 ani 10 ani

Camere video

420

(5.264)

(3.595)

26.391

136.074

241.690

Beneficiile indicate mai sus care decurg din reducerea numrului de accidente au la baz cifrele furnizate de Secia Economic din cadrul Ministerului Transporturilor.

163

Rata de actualizare aplicat: 6% n realizarea evalurii cost-beneficiu s-a pornit de la o serie de elemente cheie, cum ar fi: se nregistreaz beneficii aproximativ similare n fiecare dintre anii luai n calcul, impactul reducerii numrului de accidente pentru toate amplasamentele dintro anumit zon este direct proporional cu impactul reducerii numrului de accidente demonstrat de numrul mai mic de amplasamente din zona respectiv cu date disponibile de monitorizare, reducerea numrului de accidente ntr-una din zone, care nu asigur o defalcare a datelor pentru camerele ataate semafoarelor i radarelor, este similar cu impactul mediu al reducerii numrului de accidente observat n celelalte nou zone, beneficiile care decurg din reducerea numrului de accidente sunt constante n timp, adic nu se nregistreaz o scdere brusc, ntruct conductorii auto se obinuiesc cu camerele de supraveghere a traficului iar numrul accidentelor revine la normal, numrul de condamnri n instan nici nu scade, nici nu crete n timp, nivelul amenzilor i costurilor este aproximativ constant n timp, costurile operaionale sunt aproximativ constante n timp, prognozele Ministerului Transporturilor referitoare la costurile legate de vtmrile corporale sunt relevante i nu se modific semnificativ n timp. Pentru a se asigura c ipotezele de la care s-a pornit nu impieteaz asupra rezultatelor avnd n vedere diferitele orizonturi temporale luate n calcul, s-au elaborat o serie de scenarii alternative, pentru a se vedea n ce msur concluzia de ansamblu i anume faptul c tehnologia de supraveghere video prezint avantaje nsemnate rmne valabil. Iat scenariile elaborate: beneficiile care decurg din reducerea numrului de accidente scad la zero ntr-o perioad de cinci ani, ntruct conductorii auto se familiarizeaz cu amplasamentul camerelor video i i adapteaz comportamentul la volan n consecin, adic ncetinesc pe o distan scurt n raza de aciune a camerei de supraveghere i apoi accelereaz; beneficiile care decurg din reducerea numrului de accidente sunt contrabalansate n proporie de 50% de creterea numrului de accidente din afara razei de aciune a camerelor video, din cauza conductorilor auto care ofeaz mai neglijent fie considernd c nu pot fi depistai, fie ncercnd s recupereze timpul pierdut pe poriunea de drum pe care au fost nevoii s ncetineasc; veniturile din amenzi tind ctre zero ntr-o perioad de cinci ani, ca urmare a faptului c potenialii contravenieni respect legea sau conductorii auto continu s depeasc viteza legal fr a fi depistai; veniturile din amenzi nu mai sunt considerate un beneficiu; reducerea numrului de accidente nu implic nici un fel de beneficii financiare.

164

Tabelul de mai jos prezint concluziile acestor scenarii alternative pentru radare i camerele de supraveghere din intersecii:
Impactul camerelor video pentru: Valoarea curent net* a beneficiilor (costurilor) n toate zonele n perioada: Anul 1 Anul 2 Anul 3 Anul 4 Anul 5 26.391 26.232 11.964 26.232 19.884 (2.305) 55.946 49.215 28.215 54.448 43.607 485 83.977 64.547 43.547 79.654 65.987 3.117 110.421 75.020 58.014 102.100 87.101 5.600 136.074 75.363 71.656 122.019 107.020 7.943

Modelul de baz 1: reducerea numrului de accidente beneficiile tind ctre zero n 5 ani 2: reducerea numrului de accidente beneficii cu 50% mai mici 3: venituri zero din amenzi n 5 ani 4: veniturile din amenzi nu mai reprezint un beneficiu 5: reducerea numrului de accidente nu implic nici un fel de beneficii financiare * exprimat n mii lire sterline

Conform scenariilor 1-4, beneficii nete nsemnate sunt generate ntr-o perioad relativ scurt de timp. Scenariul 5 demonstreaz c, dac reducerea numrului de accidente nu implic nici un fel de beneficii financiare, camerele video se autofinaneaz rapid din veniturile provenite din amenzi. n concluzie, analiza de senzitivitate indic foarte clar c politica de introducere a camerelor video de supraveghere a traficului nu este influenat de eventualele modificri ale premiselor. n plus, s-a demonstrat c aceast politic prezint o serie de avantaje nsemnate chiar dac unele ipoteze nu se concretizeaz.

165

Anexa 6 CAZ: Evaluarea alternativelor pentru politica public Salariul i factorii care l influeneaz
Informaii generale
Una dintre cele mai spinoase probleme cu care se confrunt piaa muncii din Letonia o reprezint nedeclararea salariului real. Exist mai multe explicaii pentru aceast stare de fapt; una dintre ele ar fi povara fiscal prea mare pe umerii angajatorilor i angajailor, n special n cazul micro-ntreprinderilor. Angajatorii ncearc s eludeze prevederile legale prin nscrierea n cartea de munc a salariului minim pe economie, la care se adaug aa-numitul salariu n plic. Acest lucru nseamn c sunt eludate taxele i impozitele aferente salariului n plic. n ncercarea de a identifica o soluie n acest sens, Ministerul Muncii a dispus efectuarea unui studiu denumit Salariul i factorii care l influeneaz, pentru a avea o evaluare mai detaliat a trei alternative. Ulterior, materialul urmeaz s fie analizat de factorii de decizie, care vor iniia diferite amendamente la legislaia n vigoare. Studiul a durat peste un an i a fost finanat din Fondul Social European. Evaluarea detaliat a alternativelor a reprezentat ultima activitate a studiului. Celelalte activiti au fost: analizarea problematicii, centralizarea i evaluarea datelor primare i secundare, identificarea eventualelor soluii. Dup aceast etap, coordonatorii studiului au redactat un raport asupra alternativelor identificate, menionnd totodat factorii implicai i eventualele avantaje i dezavantaje ale fiecrei alternative. Ministerul Muncii a ales trei dintre aceste alternative pe baza prioritilor politice. Iat mai jos alternativele propuse pentru o analiz mai detaliat: 1. Majorarea salariului minim pn la orizontul anului 2020, obiectivul fiind ca acesta s reprezinte 50% din salariul mediu. 2. Diferenierea salariului minim n acele sectoare care prezint cel mai ridicat risc de nedeclarare a salariului real: construcii, comer, industria lemnului. 3. Permisiunea de a declara salariul minim pe baza unor acorduri ntre angajatori i angajai, iar statul s renune la impunerea unui salariu minim pe economie.

Metode utilizate analiza pe baz de scenarii i metoda Delphi

Avnd n vedere c implementarea tuturor alternativelor prezenta o serie de riscuri sociale i economice, acestea au fost evaluate printr-o combinaie de metode factografice i de prognoz. Estimrile pe baz de informaii factografice analizeaz evoluia procesului n trecut i se bazeaz pe ipoteza c actualele premise nu se vor modifica n orizontul de prognoz. Aceste metode vor fi descrise n amnunime n capitolul

166

referitor la prognoz. n situaiile n care reacia societii a fost dificil de anticipat sau informaiile nu erau disponibile, erau costisitoare sau necesitau prea mult timp, experii au apelat la metoda Delphi (vezi seciunea 7). Unul dintre punctele forte ale acestei metode este posibilitatea de cuantificare a avantajelor i dezavantajelor precum i a riscurilor pe care le prezint politica respectiv. Esena acestei metode o constituie ajungerea la un numitor comun n privina problematicii dezbtute. Grupul de lucru a elaborat problematica, obiectivele i responsabilitile. Rezultatele au fost nglobate ntr-un chestionar i puse la dispoziia experilor. Chestionarul s-a desfurat n 3 etape. naintea fiecrei etape, rezultatele i concluziile etapei anterioare erau prezentate experilor. Un numr de 19 experi reprezentnd 3 factori interesai s-au implicat n evaluarea impactului i riscurilor politicii, dup cum urmeaz: 8 experi din partea instituiilor publice implicate n stabilirea salariului minim, 9 reprezentani ai patronatului i 2 experi independeni din mediul academic. Rspunsurile la chestionar au fost anonime. Prima etap s-a desfurat sub forma unor interviuri, cu scopul de a afla opinia detaliat a experilor n legtur cu problematica dezbtut. n urmtoarele dou etape s-a utilizat chestionarul structurat. Evaluarea primei alternative Majorarea salariului minim pn la orizontul anului 2020, obiectivul fiind ca acesta s reprezinte 50% din salariul mediu Evaluarea acestei alternative a pornit att de la date primare (chestionare) ct i de la date secundare (comparaia cu alte state europene, documente de politic aprobate anterior, prognoze i scenarii macroeconomice elaborate de Ministerul de Finane i Ministerul Muncii, date statistice furnizate de EUROSTAT i Biroul Central de Statistic). Coordonatorii studiului au analizat o serie de prognoze anterioare realizate de Ministerul de Finane i Ministerul Muncii. Concluzia a fost c salariul mediu brut a crescut mai mult dect se anticipase, pe cnd ritmul de cretere al salariului minim s-a situat sub cel menionat n prognoze. Aceasta nseamn c majorarea salariului minim s-a realizat ntr-un ritm mai lent dect se anticipase n urm cu 3 ani. Pe baza acestor informaii, tendina cresctoare a salariului minim i a celui mediu a fost modificat pentru prognozele ulterioare. Contextul macroeconomic de dup anul 2010 a fost estimat pe baza metodelor factografice i a unor metode specializate. Discuiile referitoare la reducerea presiunii fiscale sunt de mare actualitate la nivelul societii, astfel nct coordonatorii studiului au trebuit s afle opinia experilor privind eventualele modificri de dup anul 2010 precum i s clarifice probabilitatea diminurii impozitului pe venit per contribuabil. Chestionarul a propus 4 scenarii posibile, selectate din alte cteva opiuni din prima etap, cnd s-au organizat interviuri cu experii. n etapele doi i trei, fiecare expert a evaluat probabilitatea de materializare a acestor

167

scenarii. S-au asigurat premisele macroeconomice pentru toate scenariile. Structura diferit a datelor aflate la dispoziia Biroului de Statistic referitoare la salariile diverselor categorii profesionale la nivelul anilor anteriori nu a permis utilizarea metodelor de prognoz matematic, astfel nct distribuia datelor s-a stabilit manual, folosind iteraia. Au fost prevzute urmtoarele 4 scenarii (orizontul 2006 2020): Scenariul #1 scenariul de baz Experii au considerat c acest scenariu are cele mai mari anse de materializare. Conform acestui scenariu, salariul minim se va situa la nivelul de 140 lat n anul 2010, dar n anul 2020 va ajunge s reprezinte 50% din salariul mediu. Premisele care au stat la baza acestui scenariu: impozitul pe venit nu se modific n orizontul de prognoz 25%, iar majorarea salariului minim este n concordan cu prognozele anterioare ale Ministerului de Finane. Celelalte scenarii vor fi evaluate pornind de la scenariul de baz ca etalon. Scenariul #2 influena unui impozit pe venit mai mic asupra scenariului de baz Acest scenariu pornete de la premisa c salariul minim se va majora n anul 2007 cu 1,5% mai mult dect creterea prevzut n scenariul de baz, dar n anii 2008 i 2009 doar cu 0,5% mai mult dect creterea prevzut n scenariul de baz. n restul perioadei, salariul minim se majoreaz cu aceiai coeficieni ca i n scenariul de baz. Impozitul pe venit este mai mic dect cel din scenariul de baz, i anume 22%. Conform acestui scenariu, majorarea veniturilor la bugetul de stat din impozitul pe venit va fi mai mic dect nivelul prevzut n scenariul de baz, ns vor crete veniturile din pli sociale. Scenariul #3 scenariul optimist Scenariul optim estimeaz c, n anul 2010, salariul minim va ajunge s reprezinte 50% din salariul mediu, iar n anul 2020 chiar 68%. Premisele care au stat la baza acestui scenariu: impozitul pe venit se situeaz la nivelul de 25%, iar majorarea salariului mediu depete cu 1% nivelul prevzut n scenariul de baz. Acest scenariu prevede cea mai mare cretere a salariului minim, cu 42% mai mult dect scenariul de baz. Pe de alt parte, acest scenariu implic i cele mai mari presiuni fiscale asupra bugetului de stat i asupra angajatorilor. Cele mai avantajate vor fi profesiile remunerate cu salarii mici. Majorarea rapid a salariului minim are aceleai efecte asupra bugetului de stat ca i scderea accentuat a impozitului pe venitul rezidenilor. Coordonatorii studiului au ajuns la concluzia c acest scenariu reprezint alternativa optim n cazul n care ministerul de resort dorete majorarea bugetului social. Scenariul #4 scenariul pesimist Acest scenariu estimeaz un salariu minim n anul 2010 la nivelul scenariului de baz, dar cu 33,3% mai mic n anul 2020. Majorarea salariului minim este cu 4,5% mai mic

168

dect n cazul scenariului de baz. Premisele care au stat la baza acestui scenariu: salariul mediu n perioada 2007 - 2010 crete ntr-un ritm cu 1% mai sczut dect n scenariul de baz, urmnd ca dup anul 2010 s fie identic cu cel prevzut n scenariul de baz. Acest scenariu reprezint de fapt o situaie de statu-quo, ntruct salariul minim va fi majorat exclusiv n scopul de a pstra proporiile ntre acesta i salariul mediu brut. Cei care vor avea de ctigat de pe urma acestui scenariu vor fi angajatorii, avnd n vedere cheltuielile minime cu angajaii. Att bugetul de stat, ct i angajaii vor nregistra venituri minime. Pentru toate scenariile s-a aplicat o rat de actualizare de 10% la valoarea actual a salariului pe economie precum i la suma impozitelor pe venit i CAS. O astfel de rat neobinuit de mare (n loc de 8%) se explic prin nencrederea autorilor studiului n materializarea premiselor macroeconomice dup anul 2010. n acest caz, rata ridicat de actualizare diminueaz impactul asupra valorii curente. n fiecare scenariu s-a calculat impactul fiscal asupra bugetului de stat: CAS att din partea angajatorilor, ct i a angajailor, impozitul pe venit, precum i salariile angajailor din sectorul public. A fost prezentat impactul social i economic al tuturor scenariilor. Cei care vor avea de ctigat vor fi angajaii cu salarii mici, spre deosebire de angajaii supracalificai (care i-ar putea pierde motivaia) i patronii de microntreprinderi (care dispun de for de munc sub-calificat). Alte avantaje i dezavantaje au fost clasificate ntr-un tabel separat pentru fiecare scenariu, pe baza probabilitii de materializare stabilite de experi n chestionare. Printre elementele cu cea mai ridicat probabilitate s-au numrat: majorarea costurilor de exploatare, a costurilor cu fora de munc, scderea concurenei n rndul angajailor, creterea proteciei sociale pentru rezideni etc. Impactul asupra principalilor factori implicai angajatori, angajai i stat a fost comparat ntr-un tabel comun pentru toate cele 4 scenarii. Experii au recomandat ca aceast alternativ s nu fie implementat n Letonia, ntruct ara nu dispune nc de un sistem corespunztor de protecie social pentru a asigura rezidenilor un grad ridicat de asisten social. Ca principal risc a fost menionat impactul negativ mai nsemnat asupra angajailor din regiunile defavorizate. Evaluarea celei de-a doua alternative Diferenierea salariului minim n acele sectoare care prezint cel mai ridicat risc de nedeclarare a salariului real: construcii, comer, industria lemnului. Principalele obstacole n evaluarea acestei alternative s-au datorat volumului insuficient de date referitoare la principala ramur de activitate a ntreprinztorilor. Nefiind o condiie obligatorie n Letonia, acetia i pot stabili mai multe ramuri de activitate la Registru, chiar dac nu activeaz niciodat n domeniu. Biroul de statistic procedeaz la calcularea valorii adugate per angajat, presupunnd c ntreprinztorul i justific cheltuielile aferente salariilor nedeclarate n rulaj prin alte poziii de cheltuieli.

169

 S-au folosit dou abordri pentru stabilirea salariului minim n construcii, comer i industria lemnului: interviuri cu angajaii i analiza datelor statistice. Rezultatele astfel obinute au fost comparate i incluse n chestionare. Sarcina experilor a fost s evalueze valoarea aproximativ i probabilitatea de materializare a acestor majorri salariale la nivelul fiecrei ramuri. Coordonatorii studiului au procedat la o analiz instituional specificnd funciile necesare de care trebuie s dispun eventualele instituii de control. Trecerea n revist a legislaiei n vigoare Trecerea n revist a legislaiei n vigoare s-a realizat cu scopul de a identifica amendamentele necesare n cazul n care ministerul de resort hotrte implementarea acestei alternative. Experii au calculat impactul fiscal asupra bugetului de stat n cazul instituiilor publice implicate n mecanismele de control. Posibilele efecte pozitive i negative precum i probabilitatea de materializare a acestora au fost enumerate ntr-un tabel separat. Iat efectele cu cea mai ridicat rat de probabilitate: majorarea costurilor n comer, prelucrarea lemnului i construcii, falimentul micro-ntreprinderilor, adncirea diferenelor economice ntre regiuni, ncurajarea altor forme de angajare (tipuri diferite de contracte etc.), scderea incidenei salariilor nedeclarate etc. ntruct s-a stabilit o rat de probabilitate ridicat de materializare a efectelor negative, coordonatorii studiului le-au clasificat ca riscuri critice i au recomandat s nu se implementeze aceast alternativ. Evaluarea celei de-a treia alternative Permisiunea de a declara salariul minim pe baza unor acorduri ntre angajatori i angajai, iar statul s renune la impunerea unui salariu minim pe economie. Coordonatorii studiului au analizat legislaia n vigoare i au stabilit c nu exist nici o constrngere legislativ n ceea ce privete introducerea acestei alternative. Principalul motiv pentru care aceast norm legislativ nu funcioneaz n Letonia l constituie dezvoltarea necorespunztoare a micrii sindicale; n plus, majoritatea ntreprinztorilor sunt constituii n IMM-uri care nu au permisiunea s i stabileasc propriul salariu minim. n prima etap a metodei Delphi (interviuri cu experii), au fost identificai principalii pai n implementarea acestei norme. n cea de-a doua i cea de-a treia etap s-au centralizat opiniile experilor n aceast privin, fiind structurate n funcie de eventualele efecte pozitive sau negative ale fiecrei soluii. Posibilele efecte pozitive i negative precum i probabilitatea de materializare a acestora au fost enumerate ntr-un tabel separat. Iat efectele cu cea mai ridicat rat de probabilitate: majorarea salariului minim n viitor, reducerea salariului minim n urmtorii ani, probleme pentru ntreprinztorii care activeaz n mai multe sectoare, majorarea veniturilor la bugetul de stat,

170

consolidarea micrii sindicale pe viitor etc. Pe termen scurt, aceast alternativ implic un impact negativ nsemnat asupra angajailor. Consolidarea micrii sindicale ar putea avea drept efect pozitiv stabilirea cuantumului optim al salariului minim. n funcie de prioritile ministerului de resort i de abordarea pentru o pia liber, coordonatorii studiului au recomandat implementarea acestei alternative cu respectarea pailor menionai de experi. Se va recurge la instrumente informative pentru a convinge angajaii s se nscrie n sindicate, iar micro-ntreprinderile s devin societi mixte sau s fuzioneze. Dup anul 2015, aceast alternativ ar putea fi implementat integral, iar statul ar putea s renune la privilegiul su de stabilire a salariului minim pe economie.

171

Anexa 7 CAZ: Impactul creterii impozitului pe venitul micro-ntreprinderilor de la 1,5% la 3%

Proiectul PHARE RO2003/005-551.02.03 - ntrirea capacitii de analiz, elaborare de previziuni macroeconomice i politici publice a Comisiei Naionale de Prognoz, Ministerului Economiei i Comerului i Cabinetului Primului Ministru. Cazul n discuie reprezint evaluarea impactului economic al schimbrii politicii de impozitare, analiza a avut loc dup introducerea schimbrilor privind impozitul microntreprinderilor i de aceea ar trebui considerat o evaluare ex-ante experimental a impactului. Dar evaluarea prezentat n acest studiu de caz are i elemente de evaluare ex-post, pentru c aceast politic este deja n vigoare i impactul ei poate fi evaluat n mod empiric. Cazul se bazeaz pe o decizie real de politic public al crei iniiator a fost Ministerul Finanelor Publice n anul 2005 creterea impozitului pe venitul microntreprinderilor de la 1,5% la 3%. Scopul principal al acestui studiu de caz este de a oferi un exemplu privind modul n care metodele de evaluare a impactului pot fi folosite pentru a clarifica obiectivele de politic public i pentru mbuntirea deciziilor de politici publice referitoare la o situaie real din Romnia.

1. Cadrul general
Impozitul pe microntreprinderi a fost introdus n anul 2001 ca un instrument de facilitare a activitii antreprenoriale38. Microntreprinderile au avut posibilitatea de a alege s plteasc un impozit de 1,5% pe venit n locul impozitului pe profit de 25% de la acea vreme. Scopul acestei stimulri fiscale a fost acela de a ncuraja nfiinarea firmelor, mrirea bazei de impozitare i crearea mai multor locuri de munc. Pentru ca firmele s fie eligibile pentru acest tip de impozit, urmtoarele criterii39 trebuiau ndeplinite: a) obiectul de activitate s fie producia de bunuri materiale, prestarea de servicii i/ sau comer; b) numrul de salariai s fie ntre 1 i 9; c) veniturile realizate s nu depeasc echivalentul n lei a 100.000 euro; d) capitalul social este deinut de persoane altele dect statul, autoritile locale i instituiile publice. Un aspect important al acestui impozit este caracterul su opional40. Microntreprinderile care anterior plteau impozitul pe profit aveau acum posibilitatea s
38

OG 24/2001privind impunerea microntreprinderilor. Apoi aceast Ordonan a fost inclus n Codul Fiscal (Legea nr.571/2003), Titlul IV Impozitul pe veniturile microntreprinderilor; 39 articolul 103 din Codul Fiscal anterior; 40 articolul 104 din Codul Fiscal anterior;

172

plteasc impozitul pe venit ncepnd cu anul fiscal urmtor, dac ndeplineau prevederile legale prezentate anterior. Totui, dac o microntreprindere se hotra s revin la regimul impozitului pe profit, nu mai putea apoi s se rentoarc la regimul impozitului pe venit. Schimbarea politicii de impozitare La finalul anului 2004, legiuitorii au decis s dubleze impozitul pe venitul microntreprinderilor de la 1,5% la 3%41. Impozitul majorat a intrat n vigoare la 1 ianuarie 2005. Scopul modificrii impozitului pe venit a fost urmtorul: - nevoia de a mri veniturile la buget; - reducerea posibilitilor de evitare a impozitrii de ctre microntreprinderi.

Se presupunea c microntreprinderile erau folosite ca paravane pentru evitarea plii contribuiilor sociale pentru salariile mari (e.g. poziii de conducere). n plus, odat cu adoptarea cotei fixe de impozitare de 16% nu mai era nevoie de stimulente fiscale pentru mediul de afaceri. Evaluarea ex-ante a creterii veniturilor la buget n conformitate cu Ministerul Finanelor Publice, dublarea impozitului pe venit ar dubla veniturile la buget care provin din acest tip de impozit.

2. Metoda
n sensul acestui studiu de caz, analiza se va limita la impactul acestei politici asupra bugetului, dezvoltrii sectorului IMM-urilor i a locurilor de munc. Metodele cantitative se bazeaz pe procesarea seriilor temporale (time series) cu privire la numrul de microntreprinderi, venitul i gradul de ocupare a forei de munc, date furnizate de statisticile oficiale42. n baza datelor furnizate de Ministerul Finanelor Publice, analiza ofer o evaluare preliminar a ncasrilor poteniale la buget. Componenta calitativ implic un sondaj cu 20 de ntrebri adresate unui numr de 100 microntreprinderi i ntreprinderi mici (90 microntreprinderi i 10 ntreprinderi mici) din judee diferite. Rspunsurile au fost analizate cu soft-ul SPSS i apoi rezultatele cele mai relevante au fost interpretate.

3. Evaluarea impactului economic

3.1. Evaluarea impactului asupra bugetului A. Testarea ipotezei unui numr constant de microntreprinderi pltitoare de impozit pe venit
41 OUG 138/2004 pentru modificarea Legii nr. 571/2003 privind Codul Fiscal; 42

Agenia Naional pentru ntreprinderi Mici i Mijlocii i Cooperaie (ANIMMC), Institutul Naional de Statistic (INS);

173

Microntreprinderile vor alege s plteasc impozitul pe venit doar dac obligaia fiscal care rezult este mai mic dect impozitul comun pe profit. Factorul determinant n alegerea raional a tipului de impozitare este ponderea profitului n venitul total al firmei. Prin urmare, este posibil calcularea unui nivel de echilibru al acestei ponderi, la care impozitul datorat statului s fie egal att n cazul impozitului pe profit, ct i n cazul impozitul pe venit, folosind formula de mai jos: Formula 1: Echilibrul ntre stimulentele pentru impozitul pe profit i impozitul pe venit

t x T0 = y x T0 x s

unde T0 venit y profitul ca procent din venit t impozitul pe venit s impozitul pe profit

Pentru anul 2004, naintea adoptrii politicii de cretere a impozitului pe venit, profitul era impozitat cu 25%, iar venitul microintreprinderilor era impozitat cu 1,5%. n acest caz, pragul de echilibru (y) era de 6%. Acest rezultat se interpreteaz astfel: toate microntreprinderile cu un profit mai mare de 6% din venitul total vor alege s plteasc impozitul pe venit n loc de impozitul pe profit, pentru a-i minimiza costurile fa de bugetul de stat. n condiiile n care impozitul pe venit nu ar fi fost majorat, dar lund n calcul introducerea cotei unice de 16% care s-a aplicat pentru impozitul pe profit ncepnd cu 1 ianuarie 2005, pragul de echilibru ar fi fost de 9,4%. Adic de aceast dat toate microntreprinderile cu un profit mai mare de 9,4% din venitul total sunt nclinate n mod raional s opteze pentru impozitul pe venit n loc de impozitul pe profit. Prin politica de majorare a impozitului pe venitul microntreprinderilor de la 1,5% la 3%, pragul de echilibru ajunge la nu mai puin de 18,7%. Cu alte cuvinte, doar microntreprinderile care au un profit mai mare de 18,7% din venitul lor vor alege s plteasc impozitului pe venit, n condiii ceteris paribus43. Prin urmare, chiar i fr dublarea impozitului pe venit, microntreprinderile cu ponderea profitului n venitul total ntre 6% i 9,4% ar fi fost tentate s aleag impozitarea normal pe profit. Totui, numrul acestor firme nu ar fi fost foarte mare, datorit diferenei reduse ntre pragurile de echilibru. Pe de alt parte, politica fiscal de dublare a impozitului pe venit tripleaz pragul de echilibru fa de situaia din 2004 i l dubleaz fa de cazul n care nu s-ar fi adoptat aceast politic. Rezultatul probabil al acestei msuri fiscale este acela c un numr mare de microntreprinderi (toate microntreprinderile cu un profit ntre 6% i 18,7% din venitul lor) vor alege s plteasc impozitul pe profit n loc de impozitul pe venit.
43

Presupunnd c ceilali factori cu potenial influen rmn neschimbai;

174

Se impun cteva alte consideraii asupra rezultatelor de mai sus. Avnd n vedere c un alt avantaj important al impozitului pe venit este simplitatea cerinelor administrative (sistemul contabil este mai simplu de aplicat dect n cazul impozitului pe profit), se poate presupune c microntreprinderile care beneficiaz de facilitatea de a plti acest impozit pot avea o inerie n a nu trece la impozitarea profitului chiar dac se situeaz puin peste pragul de echilibru menionat anterior. Astfel, din raiuni de economii administrative, unele microntreprinderi pot s prefere n continuare impozitul pe venit chiar dac ponderea profitului lor n venit este mai mic cu 1 sau 2 procente fa de valoarea de echilibru de 18,7%. Totui, ca urmare a politicii propuse este clar c numrul total de microntreprinderi care pltesc impozitul pe venit se va diminua, astfel micorndu-se i baza de impozitare. B. Evaluarea micorrii bazei de impozitare a microntreprinderilor din colectarea impozitul pe venit (sectorul de producie) Venitul total al microntreprinderilor care funcioneaz n sectorul de producie44 (27238 firme active n total, aproximativ 9% din toate microntreprinderile active) a fost de 62,630,036 miliarde ROL n 2003 (a se vedea tabelul 9). Dup cum se prezint i n tabelul 9, doar sectorul produciei de cocs i al uleiurilor minerale are un raport mediu profit/venit care depete pragul de 18,7%. Totui, 9 din cele 13 sectoare care au rmas se situeaz deasupra pragului de stimulare de 6%, ceea ce implic faptul c impactul noii reglementri va determina un numr mare de firme de producie s aleag impozitul pe profit. Astfel c nu este o ateptare realist aceea c vor exista creteri suplimentare importante ale veniturilor la buget prin mrirea impozitului pe venit in sectorul de producie. Presupunnd c toate microntreprinderile cu un raport profit/venit ntre pragul anterior i cel nou i-ar schimba regimul de impozitare de la impozitul pe venit la cel pe profit, creterea veniturilor la buget ar reprezenta un slab procent de 1,49% (n baza datelor din 2003 prezentate n Tabelul 1). Totui, presupunnd statistic c microntreprinderile vor continua s plteasc impozitul pe venit chiar i la nivel de 3%, veniturile ar crete cu 88,9% (n baza acelorai date din 2003). Exist o diferen considerabil ntre cele dou scenarii si ele reflect situaii extreme. De fapt diminuarea bazei de impozitare pentru impozitul pe venit se va situa n intervalul fixat de cele dou supoziii menionate anterior. Elaborarea scenariilor ca instument de evaluare poate mbunti seminificativ exerciiul de evaluare a impactului. Un alt aspect important al analizei anterioare este faptul c, pe msur ce veniturile la buget care provin din impozitul pe profit cresc, acest lucru se realizeaz n detrimentul microntreprinderilor. n cele mai multe cazuri, firmele afectate de aceast cretere sunt acelea care funcioneaz efectiv n sectorul industriei i al serviciilor, n timp ce pentru firmele nfiinate pentru evitarea impozitului pe venit stimulentele nu au fost modificate n mod semnificativ.
44

Sursa informaiei: ANIMMC i calcule proprii

175

Tabelul 1: Date pe sectoare: profitul i venitul mediu 2002-2003 (ROL)

2002 Sector Profit mediu Venit mediu Valoarea medie a profitului din venit 2003 Profit mediu Venit mediu Valoarea medie a profitului din venit

Industria alimentar, a buturilor i a produselor din tutun Industria produselor textile Industria pielriei Industria lemnului Industria celulozei i a hrtiei Produse din cocs i petrol Industria chimic Industria produselor din cauciuc i mase plastice Alte produse nemetalurgice Industria metalurgic Industria de echipamente i maini Industria de echipamente electrice i optice Industria vehiculelor de transport Alte activiti industriale Total

-397.393421 262.278.037 156.739.043 96.243.519 417.321.482 2.659.266 128.366.446

11.075.974.933 4.849.064.764 1.879.416.508 7.498.328.114 4.133.277.423 50.805.496 1.998.175.928

-3,59% 5,41% 8,34% 1,28% 1,10% 5,23% 6,42%

-562.634.495 365.094.242 275.506.415 706.801.856 579.075.391 401.499.721 194.199.116

12.285.500.421 5.834.147.963 2.217.068.310 8.304.134.524 5.328.154.053 642.121.959 2.710.581.301

-4,58% 6,26% 12,43% 8,51% 10,87% 62,53% 7,16%

-39.669.882 158.242.359 427.587.234 108.841.378 225.744.756 122.711.210 120.192.163 1.789.863.590

2.466.071.568 2.160.137.404 4.411.082.686 1.659.087.984 2.654.012.054 1.584.169.876 4.422.245.150 50.841.849.888

-1,61% 7,33% 9,69% 6,56% 8,51% 7,75% 2,72% 3,52%

119.231.160 116.454.126 629.512.044 175.611.478 511.709.399 194.632.934 220.994.587

2.781.146.933 2.202.815.088 7.522.873.440 1.750.202.425 3.854.391.341 1.205.991.652 5.990.907.163 62.630.036.573

4,29% 5,29% 8,37% 10,03% 13,28% 16,14% 3,69% 6,27%

Sursa: ANIMMC i calcule proprii

176

C. Evaluarea veniturilor prevzute a intra la buget date cantitative vs. date calitative n spatele politicii de cretere a impozitului pe venit se afla necesitatea imperativ de a reduce deficitul public cauzat de adoptarea cotei unice de impozit. Previziunile artau c 5400 miliarde ROL va reprezenta valoarea ateptat a veniturilor la buget datorit dublrii impozitului pe venit. Se pare c aceast cifr este atins prin simpla dublare a venitului ce urmeaz s fie colectat din acest tip de impozit pn la finalul anului 2005 (dup cum se prevzuse anterior n Legea bugetului pe 2005 a se vedea mai jos). Tabel 2: Proiectarea i colectarea veniturilor (mii ROL)
An Venit preconizat din impozitul pe venit (1) 2.080.000.000 1.923.000.000 3.333.000.000 Previziune iniial3 5.402.000.000
Previziune revizuit4 10.804.000.000

ncasri bugetare efective din impozitul pe venit (3) 150.649.372 1.917.732.066 3.330.023.038 3.600.000.000

2001 2002 2003 2004 2005

2005

ncasri efective (procent din previziune) (4=3/1*100) 92,19% 173,16% 108,01%

Sursa: Legea nr. 743/2001 a bugetul de stat pe anul 2002; Legea nr. 631/2002 a bugetului de stat pe anul 2003; Legea nr.507/2003 a bugetului de stat pe 2004; Legea nr. 511/2004 a bugetului de stat pe 2005; 1 Procent raportat n legea bugetului pentru anii respectivi 2 n Legea bugetului de stat pe anul 2004, venitul proiectat la buget din impozitul pe venit a fost de 2.830.000.000. 3 Previziunea pentru 2005 conform Legii bugetului de stat pe anul 2005 (nainte de creterea impozitului pe venit) 4 Previziunea dup creterea impozitului pe venit

n urmtoarea seciune, analiza datelor a sugerat c pentru sectorul industriei procentul de venituri suplimentare la buget poate varia ntre 1,49% i 88,9%. n sectorul serviciilor, pentru c raportul profit/venit este mai mare, este loc pentru o cretere mai mare a veniturilor la buget dect n cazul sectorului industriei. Din cauza lipsei informaiilor nu este posibil realizarea unei estimri exacte a veniturilor la buget. n astfel de situaii n care metodele cantitative eueaz din cauza lipsei informaiilor palpabile, metodele calitative (folosirea sondajelor) pot mbunti calitatea evalurii impactului. Bineneles, orice evaluare are un buget limitat la dispoziie i folosirea unui sondaj reprezentativ din punct de vedere statistic poate fi destul de costisitor. Totui, un sondaj la o scar mai mic poate fi util pentru a vedea percepia operatorilor economici afectai de politica public propus. Pentru acest studiu de caz a fost realizat un sondaj pe un eantion de 100

177

microntreprinderi. Acestea au fost ntrebate: n cazul creterii impozitului pe venit de la 1,5% la 3% vei alege s pltii n continuare acest impozit?. Rezultatul a fost uimitor pentru c 55,6% din rspunsuri sugerau o trecere iminent de la impozitul pe venit la impozitul pe profit. Dei rezultatele sondajului nu permit o estimare exact a veniturilor la buget, rspunsurile confirm totui faptul c baza de impozitare se diminueaz, de data aceasta pentru toate sectoarele economiei45. Ca o concluzie preliminar se poate afirma c impactul politicii publice propuse asupra bugetului a fost supraestimat. Cu toate c o evaluare exact este imposibil, se poate deduce c previziunea creterii veniturilor la buget cu 50% ar fi un scenariu mult mai realist dect previziunea unei creteri de 100% 3.2. Impactul impozitului pe venit asupra dezvoltrii afacerilor Scopul introducerii impozitului pe venit a fost acela de a stimula dezvoltarea microntreprinderilor. O analiz a evoluiei firmelor n perioada 2002-2003 prin comparaie cu 2000 arat faptul c microntreprinderile s-au dezvoltat ntr-adevr mai repede dect ntreprinderile mici (o rata de cretere de 221% n perioada menionat anterior n comparaie cu rata de 104% n cazul ntreprinderilor mici). Aceast rat mare de cretere poate fi explicat nu doar prin mbuntirea generala a mediului de afaceri din Romnia, dar i prin adoptarea impozitului pe venit. Tabelul 3-Rata de cretere microntreprinderi
MICRONTREPRINDERI Dinamica Dinamica pentru pentru 2003 2002-2000 - 2000 206% 242% 188% 206% 195% 223% 220% 253% 311% 415% 190% 197% 243% 299% 281% 395% 266% 331% 149% 103% 201% 221% NTREPRINDERI MICI Dinamica Dinamica pentru pentru 2002-2000 2003-2000 89% 86% 97% 104% 95% 112% 113% 139% 105% 122% 94% 103% 113% 135% 85% 97% 120% 153% 45% 36% 94% 104%

Codul NACE46 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Total

Sursa: calcule proprii n baza datelor furnizate de Ministerul Finanelor Publice

Sectorul serviciilor pare a fi cel mai favorizat prin introducerea impozitului pe venit (Codul NACE 4).
45

n seciunea dedicat sondajului se poate vedea c structura eantionului corespunde ndeaproape cu structura microntreprinderilor din economia romneasc; 46 Pentru Codul NACE vizitai situl web

178

Dup cum se arat i n tabelul de mai jos n perioada 2000 2003 numrul firmelor care activau n tere sectoare a crescut mai rapid dect numrul firmelor din alte sectoare de activitate. Un motiv este acela c firmele de servicii ofer produse cu valoare adaugat mare cu costuri mici, ceea ce de obicei se traduce prin profituri substaniale supuse impozitrii. n schimb prin alegerea plii impozitului pe venit firmele pot economisi resurse importante. n cazul firmelor care produc bunuri, costurile implicate de producie i (re)investiii sunt destul de ridicate, iar profitul poate fi mic, ceea ce le determin s prefere impozitul pe profit i nu impozitul pe venit. O alt concluzie preliminar este aceea c este posibil ca o cretere a impozitului pe venit s aib un efect marginal negativ asupra nfiinrii de noi microntreprinderi, cu consecine mai duntoare pentru sectorul de producie dect pentru sectorul de servicii. 3.3. Evaluarea impactului referitor la evitarea impozitului Tabelul 4 prezint dinamica pentru Codurile NACE cu rate de cretere ridicate. Datele arat c ritmul de cretere a microntreprinderilor nu este acelai ca ritmul de cretere a ntreprinderilor mici din aceeai clas. Tabelul 4 - Rata de cretere, sectoare selectate
Cod NACE Microntreprinderi Numrul de Numrul de firme n 2000 firme n 2003 4374 1631 66 8232 204 2020 18246 7420 316 32293 1061 6308 Rata de cretere 4,17 4,54 4,78 3,92 5,20 3,12 ntreprinderi mici Numrul Numrul de firme n de firme 2000 n 2003 2458 2961 316 334 51 1358 22 78 56 1167 51 102 Rata de cretere 1,20 1,05 1,09 0,86 2,32 1,31

45 (Construcii) 72 (Informatica i activiti conexe) 73 (Cercetare i dezvoltare) 74 (Servicii pentru firme) 80 (nvmnt) 85 (Sntate i asisten social)

Sursa: calcule proprii n baza datelor furnizate de Ministerul Finanelor Publice

n conformitate cu datele disponibile Clasa NACE 7 a nregistrat rata cea mai mare de cretere. Acest lucru pare a confirma suspiciunea autoritilor potrivit crei impozitul pe venit poate fi utilizat ca un instrument pentru evitarea impozitelor mari pe venitul personal.

179

n spatele paravanului microntreprinderilor care activeaz n domeniul consultanei furniznd servicii companiilor (inclusiv instruire) poate exista un numr mare de persoane care evit astfel plata impozitelor pe salarii. Aceast schem este foarte profitabil n special pentru cei cu salarii medii i mari, cum ar fi directorii de firme. n sectorul construciilor creterea numrului microntreprinderilor poate fi explicat prin avantajele clare de a putea include fiecare proiect de construcie ca o firm separat, pentru proiectele cu un cost general mai mic de 100.000 euro. n sectorul sntii, microntreprinderile au fost folosite de medicii de familie pentru a-i organiza ntr-un mod mai profitabil propriile cabinete medicale. n momentul dublrii impozitului pe venit de la 1,5% la 3% se atepta ca aceast politic public s frneze procesul de eludare a obligaiilor fiscale. Totui, stimulentele pentru acest proces de eludare continuau s existe deoarece contribuiile sociale continuau sa fie extrem de ridicate chiar i dup introducerea cotei unice de impozit pe venit de 16%. Costul de funcionare al unei microntreprinderi (nfiinare, contabilitate, salariu minim pentru un salariat obligatoriu angajat cu norm redus) plus impozitul pe venit (3%) i impozitul pe dividende (10%) sunt mult mai mici dect impozitele de 40-50% pe salarii cu plata contibuiilor la asigurarile sociale. De aceea chiar i dublarea impozitului pe venit are un impact nesemnificativ asupra reducerii procesului de eludare a impozitelor. Eecul atingerii obiectivului acestei politici publice a fost abordat n 2006 cnd a fost naintat o propunere pentru eliminarea impozitului preferenial pe venit pe motivul evitrii plii impozitelor. n cele din urm Parlamentul a modificat propunerea prin meninerea impozitului pe venit, dar a exclus Clasa NACE 7 din cadrul microntreprinderilor eligibile la plata acestui impozit. Astfel, cel puin dou treimi din microntreprinderile suspicioase vor trebui s plteasc impozitul normal pe venit de 16%, ceea ce i poate stimula pe angajatori s ia n calcul posibilitatea plii contribuiilor sociale pentru angajaii deghizai. 3.4. Evaluarea impactului asupra pieei forei de munc Un obiectiv secundar al introducerii impozitului pe venit a fost acela de a se crea locuri de munc prin stimularea afacerilor. Datele indic faptul c numrul mediu de angajai pe microntreprindere din sectoarele de producie s-a redus n perioada 2001-2003. Datele arat de asemenea c marea majoritate a micontreprinderilor au un singur angajat conform legii. Dac exist un impact al creterii impozitului pe venitul microntreprinderilor la 3%, este foarte probabil ca acesta s fie negativ din punctul de vedere al crerii de locuri de munc. Totui, dac exist, impactul va fi unul minor. De aceea, dac un obiectiv

180

important al politicii publice este crearea de locuri de munc, atunci este nevoie de instrumente alternative sau msuri cu inte precise. Tabelul 5 Numrul mediu de angajai pe firm pe sector de activitate
2001 Micro Sector Agricultur, silvicultur i pescuit Industrie i energie Construcii Servicii din care: Comer Transporturi i comunicaii Turism Alte servicii Total . mic . medie Micro Numrul mediu de angajai pe firm 1,79 1,86 2,31 1,96 2,31 1,54 1,19 0,88 1,96 17,66 22,45 24,88 18,70 20,05 21,10 17,64 14,26 20,23 58,97 109,99 110,57 90,25 99,59 92,52 95,44 75,71 100,29 2003 . mic . medie Numrul mediu de angajai pe firm 1,64 1,87 1,90 1,30 1,26 1,51 1,68 1,27 1,41 18,85 21,95 21,54 19,40 19,70 18,92 19,06 18,68 20,35 89,91 109,36 105,93 100,94 112,66 89,72 95,15 92,10 105,44

Sursa: ANIMMC (Agenia Naional pentru ntreprinderi Mici i Mijlocii i Cooperaie)

3.5. Sondajul: rezultate selectate i analiz47 Sondajul a fost realizat pe un eantion de 100 de firme din 10 judee n perioada decembrie 2004 ianuarie 2005. Din cele 100 de firme 90 sunt microntreprinderi i 10 ntreprinderi mici. Dei eantionul nu este reprezentativ din punct de vedere statistic, acesta urmrete ndeaproape distribuia microntreprinderilor pe clase NACE. Tabelul 6 de mai jos prezint frecvena microntreprinderilor care au luat parte la sondaj n clasele NACE n comparaie cu distribuia lor la nivel naional. Urmtoarea ntrebare din sondaj a analizat principalele motive pentru alegerea plii impozitului pe venit, iar rezultatele sunt prezentate pe scurt n urmtorul tabel (tabelul 7).

47

Sondajul iniial coninea 20 de ntrebri din care au fost selectate cteva n scopul acestui studiu de caz i care apoi au fost interpretate;

181

Tabel 6 Eantionul sondajului Numrul de microntreprinderi n funcie de Codul NACE

NACE Valid 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Total Procentul din sondaj (%) 0 7,8 7,8 5,6 6,7 46,7 3,3 15,6 1,1 5,6 100 Distribuia actual (%)* 2,6 4,2 5,0 1,6 4,9 58,3 6,3 12,5 1,9 2,7 100

*Procent calculat la nivel naional conform datelor din 2003

Sursa: calcule proprii i rezultate SPSS

Tabelul 7 Motive pentru alegerea impozitului pe venit

Frecven Contribuie slab la bugetul de stat Impozitul mai uor de aplicat Costuri mai reduse pentru contabilitate Alte motive Total Lips Total Sistem 46 25 6 2 79 11 90 Procent 51,1 27,8 6,7 2,2 87,8 12,2 100,0 Procent Valid 58,2 31,6 7,6 2,5 100,0 Procent cumulativ 58,2 89,9 97,5 100,0

Valid

Surs: rezultate SPSS

n afar de posibilitile anterioare de rspuns, reprezentanii firmelor au mai subliniat c impozitul pe venit este deosebit de util cnd directorii de firme ncearc s prospecteze piaa i s se dezvolte. O alt ntrebare important a analizat posibilele dezavantaje ale impozitului pe venit n raport cu dezvoltarea afacerii. La ntrebarea: Faptul c firma dvs. nu se va mai califica pentru plata impozitului pe venit are un rol n luarea deciziei de a-l angaja pe cel de-al zecelea salariat ?, mai mult de jumtate din respondeni (57,4%) au considerat acest

182

fapt ca fiind nesemnificativ sau neimportant. Pentru a avea o idee mai clar cu privire la stimulente i pentru a verifica rspunsurile de mai sus, firmelor li s-a mai cerut s comenteze strategia lor de dezvoltare. Rspunsurile sunt prezentate n tabelul 8: Tabelul 8 Pe msur ce firma dvs. se dezvolt ce soluie vei adopta: s v transformai ntr-o ntreprindere mic sau s creai o nou microntreprindere?
Procent Valid Transformare ntr-o ntreprindere mic nfiinarea unei noi microntreprinderi Total Sursa: rezultate SPSS 56,6 43,4 100,0

Valid

Dei majoritatea respondenilor au planuri de dezvoltare a afacerii, procentul directorilor atrai de facilitile prefereniale ale unei microntreprinderi este destul de mare. Acest lucru confirm ngrijorarea potrivit creia impozitul pe venit acioneaz ca bariera celui de-al zecelea salariat n calea dezvoltrii viitoare a afacerii. Avnd n vedere c unele asociaii din domeniul afacerilor au pledat pentru extinderea domeniului de aplicare a impozitului pe venit i pentru ntreprinderile mici, a fost inclus o ntrebare pentru a se vedea dac aceast politic ar ncuraja dezvoltarea microntreprinderilor i transformarea n ntreprinderi mici. Dei procentele sunt foarte apropiate, rspunsurile pozitive predomin (tabelul 9). Tabelul 9 Avei n vedere dezvoltarea microntreprinderii i transformarea sa ntr-o ntreprindere mic dac ai putea fi n continuare eligibil pentru plata impozitului pe venit?
Procent Valid Valid Nu Da Total 44,8 55,2 100,0

Surse: rezultate SPSS

O alt ntrebare s-a concentrat pe modul n care directorii percep impactul impozitului pe venit asupra activitii firmei. Rspunsurile la aceast ntrebare sunt prezentate n tabelul 10. Aproape 69% din respondeni au considerat c acest impozit a avut un impact pozitiv, n comparaie cu procentul de 3% dintre respondeni care au considerat c a avut un impact negativ.

183

Tabelul 10 Care este efectul alegerii impozitului pe venit asupra activitii dvs.?
Procent Valid Efect pozitiv foarte important Efect pozitiv important Nici un efect Efect negativ important Total Sursa: rezultate SPSS 15,6 53,3 27,8 3,3 100,0

Valid

Ca o concluzie general pentru restul sondajului, dei directorii au considerat impozitul pe venit ca o msur bun i un stimulent pentru investiii i crearea de locuri de munc, ei au solicitat i alte msuri pentru mbuntirea mediului de afaceri al microntreprinderilor.

4. Evaluarea politicii publice i recomandri propuse

Seciunea urmtoare este o completare la metoda sugerat prin oferirea unei literaturi de specialitate si a unei analize a cazului, toate acestea fiind utile pentru oferirea celor mai adecvate recomandri pentru mbuntirea politicii publice. Dac obiectivul principal al politicii publice este acela de a crete veniturile la buget, atunci ar fi inacceptabil adoptarea unei astfel de politici fr o estimare riguroas a ncasrilor bugetare i costurilor generate de creterea impozitului. O estimare liniar este n mod sigur incorect i superficial. Prognoza i analiza ar trebui realizate n liniile sugerate de acest studiu folosind datele i resursele aflate la dispoziia Ministerului Finanelor Publice. Dac problema este reprezentat de un nivel redus de colectare a impozitelor i inta este un impozit preferenial pentru o categorie larg, nivelul impozitului trebuie s fie mai mic dect un simplu stimulent fiscal i ar trebui nsoit de msuri antievaziune exigente. Succesul acestei scheme depinde n mod crucial de un efort antievaziune convingtor: investigarea evidenelor contabile dubioase, nregistrarea computerizat a tuturor contribuabililor i un nivel destul de ridicat de verificare ncruciat a datelor, astfel ameninarea de descoperire a inconsistenelor i aspectelor inexacte din declaraiile fiscale devine credibil. n cazul impozitului microntreprinderilor din Romnia, este dificil de difereniat ntre adevratele firme mici i cele false (proprietarii prefernd s divizeze firmele mici sau s creeze o nou microntreprindere dect s rmn/s treac n grila de impozitare mai mare). De asemenea este dificil s se interzic persoanelor, angajai cu venit ridicat, s devin furnizori independeni de servicii. ntr-un document recent

184

privind sistemele de tip impozit dual pe venit aplicate ntr-o serie de state OECD (n care capitalul este impozitat conform unei grile fixe, iar salariile sunt impozitate conform unor grile progresive) se observ c salariaii devin subcontractori peste noapte48. De asemenea, trebuie acordat atenie pentru c simplificarea cerinelor de declarare este un obiectiv ludabil, dar reducerea acestora nu trebuie s conduc la neglijarea pstrrii evidenei i astfel la imposibilitatea realizrii unui audit i control eficiente. Aceasta nu ar fi n concordan cu obiectivul menionat de a aduce o parte din economia subteran la lumin, pentru c msurile de stimulare a respectrii voluntare a prevederilor legale nu sunt un substitut pentru ameninarea cu acionarea n instan. Un mod de a abuza de impozitul pe venit este divizarea unei firme mari n mai multe firme mici, astfel se creeaz artificial microntreprinderi i se pltete impozitul pe venit n locul impozitului pe profit. Ungaria a abordat aceast problem specificnd c toi contribuabilii pot opta pentru regimul impozitului pe venit doar dac (a) membrii lor sunt exclusiv persoane fizice i (b) acetia nu au aciuni la alt firm (cu excepia companiilor listate la Burs). n ceea ce privete dificultatea stabilirii dac microntreprinderile au fost create doar pentru ca angajaii i angajatorii s evite plata unui impozit mai mare pe venitul personal i a contribuiilor sociale, o restricie sub forma unui prag minim pentru venit ar putea, ntr-o anumit msur, s contracareze efectul. Ne putem atepta ca o microntreprindere nfiinat n scopul evitrii regimului fiscal s aib ca venit echivalentul a dou salarii anuale (fie ele chiar i salarii mari din sectorul de servicii) cel mult, n timp ce o afacere legal ar avea, n cele mai multe dintre cazuri, un venit ridicat datorit att cheltuielilor ct i unei activiti intense. Caracterul eligibil al microntreprinderilor poate fi evaluat la finalul anului fiscal i dac firma se situeaz sub pragul fixat atunci se calific pentru plata impozitului pe profit i plata celorlalte contribuii. O restricie de acest tip poate descuraja abuzurile, i dac acestea totui au loc, restricia ar conduce la venituri mai mari la buget dect n cazul regimului anterior, pentru c venitul declarat ar trebui s fie mai mare dect nainte. Este totui probabil ca unele microntreprinderi din anumite sectoare s rmn prinse n plas. O problem similar a fost observat n Marea Britanie unde un impozit de 0% pentru firmele care realizeaz profit sub un anumit prag a condus la distribuirea dividendelor care nu fuseser impozitate. Guvernul britanic a ncercat s rezolve problema stipulnd ca distribuirea ctre persoane fizice s fie fcut din profit, ceea ce a adus cu sine un nivel minim de 19% al impozitului pe firm. O regul similar ar putea fi implementat n Romnia, astfel reducndu-se stimulentul potrivit cruia specialitii pot trece de la sistemul normal de impozitare la regimul microntreprinderilor. n ceea ce privete bariera celui de-al zecelea salariat, nu pot fi obinute concluzii clare dect dup obinerea rezultatelor sondajului. De vreme ce teoretic exist motive solide care ne fac s credem c fenomenul exist ntr-adevr, pot fi prezentate cteva sugestii pentru evitarea problemei. n primul rnd, restricia privind numrul de salariai poate fi eliminat complet, introducnd doar un prag maxim al venitului. Astfel nu vor mai exista bariere pentru angajarea de personal i caracterul general al msurii este pstrat. Pe de alt parte, stimulente pentru angajarea de personal sub forma
48

Owens J, Hamilton S., Raport OECD privind impozitarea, Paris, 2002;

185

contribuiilor la asigurrile sociale, concedii, pot fi oferite pentru cel de-al zecelea, unsprezecelea, etc angajat, pentru a contrabalansa efectul negativ de ieire din acest sistem i pentru a netezi calea spre trecerea la o gril de impozitare mai mare. Teoreticienii au prezentat ideea c o schem pentru stimularea plii unui impozit ofer firmelor soluia pentru a se dezvolta i a depi stadiul iniial n care doar beneficiau de stimulente. n principiu acest lucru este corect, totui este dificil de vzut cum, de exemplu, o limit de civa ani impus pentru rmnerea ntr-o gril de impozitare preferenial va convinge directorii, care doresc s se bucure n continuare de beneficii, s respecte regulile. n cazul firmelor pentru care brand-ul nu este important (i pentru microntreprinderi de obicei nu este important) o simpl schimbare a numelui rezolv problema. Dac o astfel de schimbare ar fi implementat, ar trebui nsoit de restricii de calificare similare cu restricia deja n vigoare n Romnia, dar restricia s se refere la inderdicia de a reveni la regimul de 3%, i ar trebui s se aplice doar persoanelor fizice (proprietarii microntreprinderilor). Este posibil ca impozitul microntreprinderilor s nu supravieuiasc unei analize atente din parte Uniunii Europene i va trebui eliminat sau cel puin modificat semnificativ n momentul aderrii. Pentru conformarea cu legislaia UE, anumite caracteristici ale legii pot fi meninute (cum ar fi atenia concentrat pe crearea de locuri de munc), dar caracterul de impozit duntor (care afecteaz sediul social conform criteriilor UE) trebuie eliminat din lege. Soluia pentru autoritile romne este de a aplica msuri directe pentru atingerea obiectivelor dorite, cum ar fi reducerea omajului, creterea investiiilor, etc. De exemplu, schemele de stimulare a impozitului n Belgia pot fi un bun exemplu de urmat. Autoritile belgiene ofer reduceri la contribuiile sociale pentru primul i cel de-al doilea salariat (programele se numesc Un loc de munc n plus i Dou locuri de munc n plus). De asemenea, Romnia ar putea argumenta c anumite stimulente sunt pentru zonele rurale ale rii. Nivelul de via este mai sczut n acele zone, de aceea stimulente pentru angajare de personal sau cote de impozitare mai sczute pot fi acceptate de UE. Aceste stimulente nu ar trebui s fie orientate strict spre activitile agricole (pentru c numrul populaiei din zonele rurale este mai mare dect numrul de persoane necesar pentru aceste activiti), dar ar trebui orientate spre dezvoltarea serviciilor i afacerilor la nivel rural. Dezavantajele acestor programe sunt c, n mod inevitabil, beneficiile rezultate din simplificarea reglementrilor se pierd i exist chiar posibilitatea complicrii modului de declarare a impozitului. n general, n funcie de obiectivele autoritilor publice, schema poate fi realizat i n alt mod. Dac scopul principal este creterea veniturilor la buget, atunci un impozit sczut trebuie nsoit de controale riguroase i, pentru c nu se doresc schimbri rapide n cadrul noii scheme, aceasta ar trebui s includ ct mai puine distorsiuni. n mod ideal, nu ar trebui simplificat prea mult pentru c prin eliminarea altor taxe/impozite TVA, impozitul pe cldiri, impozitul pe mainile firmei, impozitul pe dividende pot aprea efecte nedorite cum ar fi canalizarea resurselor externe (relaionate cu firmele n cauz) n categoria taxe prefereniale. De vreme ce impozitul unic pe venitul brut nu este o opiune, ideea general este de a crea un sistem cu cote sczute ale impozitului pe profit, poate i prin scderea impozitelor indirecte cum ar fi TVA-ul. Chestiunea simplificrii sistemului ine, pn la urm, att de modul n care sistemul

186

este implementat sau administrat, ct i de numrul de taxe, impozite i deduceri. Dac principalul obiectiv este stimularea crerii de locuri de munc i a investiiilor, atunci o schem precum cea din Estonia (impozit doar pe profitul distribuit) ofer numeroase avantaje. Orice analiz cost-beneficiu a unei astfel de scheme ar trebui s stabileasc un echilibru ntre veniturile bugetare previzionate, pe de o parte, i investiiile mari i cheltuielile sociale reduse, pe de alt parte. Totui, se consider c Estonia ncalc regulile UE privind impozitarea dividendelor i i s-a acordat o perioad de timp pn n 2008 s modifice legea impozitului pentru a se alinia la regulile UE.

Concluzii generale
1. Dei ar fi cam sever s se considere c politica de dublare a impozitului pe venit a fost un eec total, ofer totui un exemplu bun asupra modului n care nu ar trebui pregtit o propunere de politic public. Aspectele negative se refer la: obiective neclare, estimri superficiale ale veniturilor i costurilor, lipsa unei dezbateri publice i a consultrilor. 2. Noua propunere de politic public a fost abandonarea ideii impozitului pe venit pentru c nu respecta prevederile acquis-ul UE i ncuraja evitarea impozitrii. Totui, nici de data aceasta nu a avut loc o analiz sau o evaluare ex-ante n sprijinul propunerii de politic public. Nu este de mirare c Parlamentul a modificat substanial aceast politic, nu doar prin meninerea impozitului pe venit, dar i prin reducerea acestuia de data aceasta la 2%. n mod evident nu se poate rspunde exact la ntrebarea cum s-a hotrt noua cot a impozitului. De ce 2% i nu 1,5%? Rspunsul nu ar avea nici o valoare fr o evaluare riguroas de impact. 3. Este clar c mrirea impozitului pe venit la 3% nu a condus la atingerea obiectivelor ateptate ale politicii. Nu este clar care sunt beneficiile exacte (cuantificabile) ale noii politici. Un anumit grad de complexitate este acordat prin faptul c toate activitile din clasa CAEN 7 nu se mai calific pentru impozitul preferenial pe venit. Dar aceast politic va mpiedica direct i activitatea firmelor care ofer servicii reale de consultan n afaceri, att de necesare n stadiul actual al dezvoltrii economiei n Romnia. 4. Toate punctele anterioare sunt doar o parte a pledoariei n favoarea introducerii evalurii de impact cu caracter de reglementare ca un instrument necesar pentru a mbunti radical calitatea politicilor publice n Romnia. Prin furnizarea unei analize i a unei evaluri riguroase, Guvernul i va ctiga ncrederea mediului de afaceri i respectul cetenilor, acionnd n scopul interesului real al societii.

187

V. Bibliografie
Surse internaionale accesibile pe internet cu privire la planificarea politicilor publice (15 octombrie 2006):
Titlul sursei PublicPolicy.org RAND cooperation Association for Public Policy Analysis and Management Policy analysis tutorial Green Book, Appraisal and Evaluation in Central Government, UK Regulatory Impact Assessment Guidance, UK Balanced scorecard approach Mindtools portal Policy Hub Prime Ministers Strategy Unit, UK The Treasury of New Zealand The Cabinet Office, UK Better Regulation Commission, UK The Magenta Book: Guidance notes for Policy Evaluationand Analysis Pathfinder: managing for Outcomes The State Chancellery of the Republic of Latvia Prime Ministers Office of Finland Shortcut pentru pagina de web: http://www.public-policy.org/web.public-policy.org/index.php http://www.rand.org/ http://www.appam.org/ http://www.maxwell.syr.edu/plegal/ppae/ppae1.html http://greenbook.treasury.gov.uk/ http://www.cabinetoffice.gov.uk/regulation/ria/ria_guidance/ index.asp http://www.bscol.com/ http://balancedscorecard.org http://www.mindtools.com/ http://www.policyhub.gov.uk/ http://www.strategy.gov.uk/ http://www.treasury.govt.nz/ http://www.cabinetoffice.gov.uk/ http://www.brc.gov.uk/ http://www.gsr.gov.uk/professional_guidance/magenta_book/ index.asp http://io.ssc.govt.nz/pathfinder/ http://mk.gov.lv http://www.vnk.fi/julkaisut/julkaisusarja/en.jsp

Publicaii n limba romn referitoare la procesul de formulare a politicilor publice: Bardach, Eugene. Analiza politic. Calea celor opt trepte. Bucureti, 1999. Bouckaert, Geert si Pollit, Cristopher. Reforma managementului public. Analiza comparat. Chisinau: Epigraf, 2004. Lindblom, Charles Woodhouse Eduard J. Elaborarea politicilor. Chiinu: Cartier, 2003. Hogwood, Brian W., Gunn, Lewis A. Introducere in politicile publice. Bucureti Trei, 2000. Miroiu, Adrian. Introducere n analiza politicilor publice. Bucureti: Punct, 2001 Mungiu-Pippidi, Alina. si Ionita, Sorin. Politici publice: Iai: Polirom, 2002.

188

Weimer, David L. Analiza politicilor publice. Chiinu:Arc, 2003. Publicaii n limba englez referitoare la planificarea, formularea, evaluarea, managementul performanei i implementarea politicilor publice: Anderson, James. Public Policymaking: An Introduction, Houghton Mifflin Company; 6Rev Ed. (2005). Anton, Thomas. American Federalism and Public Policy: How the System Works. New York: Random House, 1989. Bardach, Eugene. The Implementation Game. Cambridge: MIT Press, 1977. Bardach, Eugene. The Eight-Step Path of Policy Analysis: A Handbook for Practice. CQ Press, 2005. Baumgartner, Frank & Bryan Jones. Agendas and Instability in American Politics. The University of Chicago Press, 1993. Belli P., Jock R. Anderson. Economic Analysis of Investment Operations, WBI Development Studies, 2001. Birkland, Thomas A. 2001. An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts, and Models of Public Policy Making (Armonk, NY: M.E. Sharpe). Birkland, Thomas A. 1997. After Disaster: Agenda Setting, Public Policy, and Focusing Events. Washington: Georgetown University Press. Bobrow, Davis & John Drysek. Policy Analysis by Design. Pittsburgh, 1987. Bruce L.Berg. Qualitative Research Methods for the Social Sciences. Pearson Education. Davis, David. How the Bureaucracy Makes Foreign Policy. Lexington, Massachusetts: D.C. Heath and Company, 1972. Dery, David. Problem Definition in Policy Analysis. Lawrence: University Press of Kansas. Dror, Yehezkel. Public Policymaking Reexamined. Publishing Company, San Francisco, 1968. Dunn, William. Public Policy Analysis: An Introduction. Lexington Books, 1983. Dye, Thomas. Understanding Public Policy. University of Alabama Press, 1976. Edwards, George C., and Ira Sharkansky. The Policy Predicament: Making and Implementing Public Policy. San Francisko: W.H.Freeman, 1978. Edwards, George. Implementing Public Policy. CQ Press, 1980. Finsterbush K.J., Ingersholl, L., Llewellyn > (Eds). Methodology for Social Analysis in Developing Countries. Boulder, Westview, 1990. Fischer, Frank. Evaluating Public Policy, CA: Sage, 1995. Formaini, Robert. The Myth of Scientific Public Policy. New Yourk: Transaction Books, 1990. Gilmour, Robert & Alexis Halley, Who Makes Public Policy: the Struggle for Control Between Congress and the Executive. 1994. Goldwin, Robert. Bureaucrats, Policy Analysts, Statesmen: Who Leads? AEI, 1980. Goggin, M, A. Bowman, J. Lester, & L. OToole. Implementation Theory and Practice. New York: HarperCollins, 1990. Gramlich, Edward. A Guide to Benefit-Cost Analysis. Second Edition. Englewood Cliffs, N.J.: PrenticeHall. Harvey, Averch. Private Markets/Public Intervention. Univ. Pittsburgh Press. Ham, Christopher & Michael Hill. The Policy Process in the Modern Capitalist State. London: Harvester Wheatsheaf, 1993. Haveman, Robert & Julius Margolis. Public Expenditure and Policy Analysis. 2nd Ed. Chicago: R and McNally, 1977. Hawkesworth, M.E. Theoretical Issues in Policy Analysis. State University of New York Press, 1988. Hayes, Michael. Incrementalism and Public Policy. New York: Longmans, 1992. Heineman, R., W. Bluhm, S. Peterson, & E. Kearny. The World of the Policy Analyst. Chatham House Publishers, Chatham, New Jersey, 1997.

189

Hofferbert, Richard. The Reach and Grasp of Policy Analysis. , Ala.: University of Alabama Press, 1990. Hogwood, Brian & B. Guy Peters. Policy Dynamics. Prentice Hall, 1982. Hogwood, Brian W, Gunn Lewis A. Policy Analysis for the Real World. Oxford University Press, 1984. Hoos, Ida. Systems Analysis in Public Policy. The University of. California Press Berkeley, 1972. House, Peter W. The Art of Public Policy Analysis: The Arena of Regulations and Resources. Beverly Hills:Sage, 1982. House, Peter & Roger Shull. The Practice of Policy Analysis: Forty Years of Art & Technology. New York: Compact Press. 1991. Kingdon, John. Agendas, Alternatives, and Public Policies. New York: HarperCollins, 1995. Levy, John. Essential Microeconomics for Public Policy Analysis. Praeger Publishers, 1995. Lindblom, Charles. Inquiry and Social Change. University Press, 1990. Lindblom, Charles. The Policy-Making Process. 3 rd ed. Prentice Hall: Englewood Cliffs, NJ, 1993. MacRae, Duncan & Dale Whittington. Expert Advice for Policy Choice: Analysis and Discourse. Washington, D.C.: Georgetown University Press. 1997. MacRae, Duncan & James Wilde. Policy Analysis for Public Decisions. North Scituate, MA Duxbury Press, 1979. Majone, Giandomenico. Evidence, Argument, and Persuasion in the Policy Process. New Haven: Yale University Press, 1989. Meltsner, Arnold. Policy Analysts in the Bureaucracy. Berkeley and Los Angeles: University of California Press, 1976. Nagel, Stuart. Policy Studies: Integration and Evaluation. Westport: Greenwood Press.; and White, Louise 1994. Nay, Joe & Peg Kay. Government Oversight and Evaluability Assessment. Lexington, MA:. Heath. Rossi, P. H. and H. E. Freeman, 1993. Paris, David & James Reynolds. The Logic of Policy Inquiry. New Yourk: Longman, 1983. Patton, Carl & David Sawicki. Basic Methods of Policy Analysis and Planning. Prentice Hall, 1993. Peters, Guy. American Public Policy: Promise and Performance. Chatham NJ: Chatham Publishers. Poister, Theodore. Public Program Analysis: Applied Research Methods. Baltimore: University Park Press, 1978. Putt, Allen & J. Fred Springer. Policy Research: Concepts, Methods, and Applications. Englewood Cliffs, New Jersey. Pressman, Jeffrey & Aaron Wildavsky. Implementation. Berkeley: University of California Press, 1973. Quade, Edward S. Analysis for Public Decisions. 2nd ed., New York, Elsevier Scientific, 1982. Rhoads, Steven. The Economists View of the World. New York: Cambridge University Press. Ripley, Randall & Grace Franklin. Bureaucracy and Policy Implementation. Homewood, Illionis: The Dorsey Press. Rivlin, Alice. Systematic Thinking for Social Action. Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1971. Rochefort, David & Roger Cobb. The Politics of Problem Definition. Lawrence: University Press of Kansas, 1994. Rosen, Harvey. Public Finance. 7th ed. Princeton University, 2005. Rossi, Peter. Evaluation: A Systematic Approach. 2 nd ed. Beverly Hills: Sage, 1982. Sabatier, Paul. Theories of the Policy Process. Westview Press. 1999. Schmid, A. Allan. Benefit-Cost Analysis: A Political Economy Approach. Westview Press,1993. Schulman, Paul. Large-Scale Policy Making. New York, 1975. Starling, Grover. The Politics and Economics of Public Policy. Chicago, IL: Duxbury Press, 1979.

190

Stoker, Robert. Reluctant Partners: Implementing Federal Policy. Pittsburgh, Pennsylvania: University of Pittsburgh Press, 1991. Stokey, Edith & Richard Zeckhauser. A Primer for Policy Analysis. New York: Norton, 1978. Stone, Deborah. Policy Paradox and Political Reason. New York: Norton, 1997. Stone, Deborah. Policy Paradox and the Art of Political Decision Making New York: Norton, 2002. Theodoulou, Stella and Matthew Cahn. Public Policy: The Essential Readings. New York: Prentice Hall, 1995. Tong, Rosemarie. Ethics in Policy Analysis. New York: Prentice-Hall, 1985. Weimer, David & Aidan Vining. Policy Analysis: Concepts and Practice. Englewood Cliffs, New York: Prentice Hall, 1989. Wholey, Joseph. Handbook of Practical Program Evaluation. San Francisco: Jossey-Bass.; 2004. Wildavsky, Aaron. Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis. Boston: Little, Brown, 1979. Wildavsky, Aaron. The Politics of the Budgetary Process. 2nd ed., Boston: Little, Brown, 1974.

191

Index
Agenda politicii publice 16 Alternative 57 Identificare 58, 62, 152 - 153 Selectare 66 Criterii de selecie 68 Evaluare 153 - 155 Alternative nedominante 180 Analiza cost-beneficiu 101, 133, 159 - 162 Analiza drumului critic 122 Analiza multicriterial 79, 155 Analiza de risc 114 - 116 Analiza pragului de rentabilitate 90 Analiza senzitivitii 117 Analiza SWOT 27, 35 - 39, 78, 153 - 154 Analogie 64 Benchmarking 65 Beneficii 160 - 161 Intangibile 98 Tangibile 98 Ciclul planificrii politicii publice 16 - 17 Costuri Administrative 85 Bugetare 84 Directe 86 Economice 92 Financiare 83 Fixe 88 Indirecte 87 Identificare 82 De implementare 107 De ntreinere 90 Stabilirea costului n funcie de activiti 92 Cost-eficacitate 110 Corelare 55, 56 Date primare 52 Date secundare 52 Diagrama os de pete 42, 43 Evaluare 132 Evaluarea impactului Ex-ante 17 Ex-post 19 Detaliat 25 Preliminar 18 Impactul reglementrilor 24 Extrapolare 70, 75 Factor de actualizare 103 Focus grupuri 33 Implementare 119 - 123 Indicatori 46, 48 Instrumente de politici publice 60 Investigaii rapide 66 Msurarea dispersiei 56 Metoda arborelui problemei 37, 151 Metode calitative 28, 29 Metode cantitative 28, 29 Metoda Delphi 76 - 77 Metoda disponibilitii de a plti 166 - 167 Metode folosite de experi 99 Metode factografice 70, 72 - 75 Metoda Gantt 121 Metoda hedonist 100 Metoda matriceal 81 Metoda Monte-Carlo 70, 75 Metode participative 27 Metode de prognoz 69 Metoda standard de stabilire a costului 85 Modelarea 70 Monitorizarea 20, 131 Obiective 44 - 45 Perioada de rentabilizare 107 Planificarea pe baz de scenarii 70, 72, 166 - 169 Pilotarea 81 Politic i politic public 14 Presiunea economic impus de legislaie 93 Productivitate 51 Raport beneficiu-cost 106 Rata rentabilitii interne 108 Regresie 56 Rezultatele politicii publice 48 Rezultatele aciunilor politicii 46 Sistematizare lexicografic 90 Sondaje 53, 181 - 184 Stabilirea costurilor marginale 108 Statistic 55 Studiul de caz 34 Tabel de scoruri ponderate 123 - 130 Valoare actual 103 Valoarea actual net 105

192