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A alocação de água: Experiências Brasileiras

A alocação de água: Experiências Brasileiras

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Published by marcos freitas
Embora os mecanismos de alocação de água adotados historicamente no Brasil sejam caracterizados pela forte intervenção do poder público, as políticas estaduais e nacional de recursos hídricos têm possibilitado a implementação de modelos alternativos, de caráter participativo.
Baseando-se em conceitos e classificações de estudos sobre alocação de recursos escassos, o artigo analisa diversas experiências brasileiras de aplicações de mecanismos de alocação de água e sistematiza os principais elementos conceituais e metodológicos que concorrem para o seu sucesso como instrumento ou como componente de outros instrumentos de gestão de recursos hídricos. Essa análise mostra a importância da adaptação dos mecanismos de alocação de água a cada realidade regional, nos seus aspectos conceituais e metodológicos e na definição de múltiplos objetivos estratégicos.
PALAVRAS-CHAVE: Alocação de água, gerenciamento de recursos hídricos, instrumentos de gestão de recursos
hídricos.
ABSTRACT: Although the water allocation mechanisms historically adopted in Brazil are characterized
by the strong intervention of the public sector, the state and national water resources policies has made the implementation of alternative models with participative
character possible. Based on concepts and classifications of
scarce water allocation studies the article analyses several Brazilian experiences of water allocation mechanisms applications and systematizes the main conceptual and
methodological elements which concur to its success as an instrument or a component of other water resources
management instruments. This analysis shows the importance of the adaptation of water allocation mechanisms to each regional reality, in their conceptual and methodological aspects and in the definition of multiple strategic objectives.
KEY-WORDS: Water allocation, water resources management, water resources management instruments.
Em citações:
LOPES, A. V. ; FREITAS, M. A. S. A Alocação de Água como Instrumento de Gestão de Recursos Hídricos: Experiências Brasileiras. REGA. Revista de Gestão de Águas da América Latina, v. 4, p. 5-28, 2007.
Embora os mecanismos de alocação de água adotados historicamente no Brasil sejam caracterizados pela forte intervenção do poder público, as políticas estaduais e nacional de recursos hídricos têm possibilitado a implementação de modelos alternativos, de caráter participativo.
Baseando-se em conceitos e classificações de estudos sobre alocação de recursos escassos, o artigo analisa diversas experiências brasileiras de aplicações de mecanismos de alocação de água e sistematiza os principais elementos conceituais e metodológicos que concorrem para o seu sucesso como instrumento ou como componente de outros instrumentos de gestão de recursos hídricos. Essa análise mostra a importância da adaptação dos mecanismos de alocação de água a cada realidade regional, nos seus aspectos conceituais e metodológicos e na definição de múltiplos objetivos estratégicos.
PALAVRAS-CHAVE: Alocação de água, gerenciamento de recursos hídricos, instrumentos de gestão de recursos
hídricos.
ABSTRACT: Although the water allocation mechanisms historically adopted in Brazil are characterized
by the strong intervention of the public sector, the state and national water resources policies has made the implementation of alternative models with participative
character possible. Based on concepts and classifications of
scarce water allocation studies the article analyses several Brazilian experiences of water allocation mechanisms applications and systematizes the main conceptual and
methodological elements which concur to its success as an instrument or a component of other water resources
management instruments. This analysis shows the importance of the adaptation of water allocation mechanisms to each regional reality, in their conceptual and methodological aspects and in the definition of multiple strategic objectives.
KEY-WORDS: Water allocation, water resources management, water resources management instruments.
Em citações:
LOPES, A. V. ; FREITAS, M. A. S. A Alocação de Água como Instrumento de Gestão de Recursos Hídricos: Experiências Brasileiras. REGA. Revista de Gestão de Águas da América Latina, v. 4, p. 5-28, 2007.

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INTRODUÇÃO
No Brasil, as demandas de água têm crescido signi-ficativamente nas últimas décadas, devido ao processode desenvolvimento econômico, ao incremento doscontingentes populacionais e à quantificação, cadavez mais fundamentada, das necessidades ambientais.Por sua vez, as limitadas disponibilidades hídricas sãocaracterizadas pela distribuição geográfica e temporalpor vezes inadequada ao atendimento às demandas.Esse cenário conduz à necessidade de implementaçãode instrumentos de gestão dos recursos hídricos. Nessecontexto, os mecanismos de alocação de água podemcontribuir para a aplicação mais eficiente desses ins-trumentos de gestão.Historicamente, a ação do poder público brasi-leiro, no gerenciamento dos recursos hídricos, optoupor mecanismos de alocação de água baseados emparâmetros técnicos, em conceitos econômicos ouem dinâmicas sociais. Essa atuação pode ser carac-terizada pela abrangência regional ou setorial, peladesarticulação com outras políticas públicas e pelareduzida participação social nas decisões. Com aimplementação das novas políticas de recursos hí-dricos estaduais e nacional, na década de noventa,o equacionamento de conflitos pelo uso da água noBrasil passou a ser objeto de modelos alternativos degestão e de alocação de água, de caráter participativo. A análise dessas experiências permite a sistematização
RESUMO:
Embora os mecanismos de alocação de águaadotados historicamente no Brasil sejam caracterizados pelaforte intervenção do poder público, as políticas estaduaise nacional de recursos hídricos têm possibilitado a imple-mentação de modelos alternativos, de caráter participativo.Baseando-se em conceitos e classificações de estudos sobrealocação de recursos escassos, o artigo analisa diversas expe-riências brasileiras de aplicações de mecanismos de alocaçãode água e sistematiza os principais elementos conceituais emetodológicos que concorrem para o seu sucesso como ins-trumento ou como componente de outros instrumentos degestão de recursos hídricos. Essa análise mostra a importânciada adaptação dos mecanismos de alocação de água a cadarealidade regional, nos seus aspectos conceituais e metodoló-gicos e na definição de múltiplos objetivos estratégicos.
PALAVRAS-CHAVE:
Alocação de água, gerenciamentode recursos hídricos, instrumentos de gestão de recursoshídricos.
ABSTRACT:
Although the water allocation mecha-nisms historically adopted in Brazil are characterizedby the strong intervention of the public sector, thestate and national water resources policies has made theimplementation of alternative models with participativecharacter possible. Based on concepts and classifications of scarce water allocation studies the article analyses severalBrazilian experiences of water allocation mechanismsapplications and systematizes the main conceptual andmethodological elements which concur to its success asan instrument or a component of other water resourcesmanagement instruments. Tis analysis shows the im-portance of the adaptation of water allocation mecha-nisms to each regional reality, in their conceptual andmethodological aspects and in the definition of multiplestrategic objectives.
KEY-WORDS:
Water allocation, water resources manage-ment, water resources management instruments.
A alocação de água como instrumentode gestão de recursos hídricos:experiências brasileiras
Alan Vaz LopesMarcos Airton de Sousa Freitas
 
6
REGA
– Vol. 4, no. 1, p. 5-28, jan./jun. 2007
de aspectos conceituais e metodológicos que podemser úteis para o aperfeiçoamento dos mecanismos dealocação de água instituídos no país.Este artigo tem por finalidade a investigação dealgumas experiências brasileiras de aplicação de me-canismos de alocação de água, como instrumento degestão de recursos hídricos e de construção negociadade conjuntos de regras e acordos de uso e gestão daságuas, aqui chamados de “pactos de águas”. Essainvestigação, conduzida à luz de conceitos e critériosobtidos na literatura especializada, resulta em umasistematização de aspectos metodológicos e estraté-gicos que devem fazer parte da implementação demecanismos de alocação de água, segundo as carac-terísticas das disponibilidades e demandas hídricase os objetivos a serem alcançados.
ALOCAÇÃO DE RECURSOS HÍDRICOS
Na investigação dos princípios e mecanismos daalocação de recursos escassos, Dinar et al. (1997)ressaltam a presença dos conceitos de eficiência eequidade e listam os seguintes critérios para compa-ração de modelos de alocação de água:
Flexibilidade
na alocação dos recursos, relativaà possibilidade de rearranjo das quantidadesalocadas espacialmente e entre setores usuá-rios;
Segurança 
aos usuários já preestabelecidos;Pagamento dos
custos de oportunidade reais
de provimento dos recursos pelos usuários, re-sultando na internalização de outras demandase externalidades ambientais;
Previsibilidade
dos resultados do processo dealocação, levando à minimização das incertezasenvolvidas;
Eqüidade
do processo de alocação, de modoa prover chances de ganho iguais a todos ospotenciais usuários;
 Aceitação política e pública 
do processo dealocação, assegurando sua legitimidade;
Eficácia 
no alcance de objetivos, representan-do a capacidade de reverter eventuais situaçõesnão desejáveis e atingir metas traçadas pelapolítica de águas;
Factibilidade e sustentabilidade adminis-trativa 
, traduzidas como a capacidade deimplementação e manutenção do mecanismode alocação.Dinar et al. (1997) sugerem a existência de quatromecanismos de alocação de água e discutem suasvantagens e desvantagens:
Precificação baseada no custo marginal(
 Marginal Cost Pricing 
– MCP)
: O preço daágua é igual ao custo marginal de suprimentoda última unidade de água (incluindo todasas externalidades). Este mecanismo tem avantagem de se atingir o nível mais elevadode eficiência econômica e evita a tendênciade sub-valoração dos recursos, atenuando asobre-exploração no uso da água. As dificul-dades de aplicação do mecanismo advêm daprópria definição de precificação dos custosmarginais, que podem variar com o tempo ecom a demanda;
 Alocação de água por uma instituição pú-blica 
:De um modo geral, é difícil de se tratarágua como um bem de mercado, uma vez queo acesso à água é, historicamente, percebidocomo um direito público. A alocação feita poragentes públicos permite perseguir objetivoseqüitativos e tem a possibilidade de tratarcom os vários aspectos dos recursos hídricosque requerem investimentos de longo prazo.em a desvantagem de tender a substituir omecanismo de mercado, o que pode levar aodesperdício e à má alocação. Em todo o mun-do, a alocação de água realizada somente porinstituições públicas raramente cria iniciativasao uso racional da água;
Mercados de água 
:Os mercados de águapodem ser definidos, basicamente, como ins-tituições que facilitam a transação dos direitosà água. Essa transação pode ocorrer em doisníveis: transação de direitos ao uso da água re-alizados no curto prazo, como em um mercado“spot“; e transação de direitos à propriedade daágua, nos locais onde esses direitos existem emperpetuidade. eoricamente, os mercados deágua produzem uma alocação de água bastanteeficiente, pois os recursos podem se mover aosusos de maior valor e com isso atingirem a maisalta eficiência econômica. Entretanto, os mer-cados de água, algumas vezes, requerem umcerto grau de intervenção governamental oucontrole, a fim de se criar condições satisfató-rias de mercado. As desvantagens dos mercadosde água incluem as dificuldades relacionadas àmedição e à definição de direitos de água com
 
7
Lopes, A. V.; Freitas, M. A. de S.
A alocação de água como instrumento de gestão e recursos hídricos: experiências brasileiras
vazões variáveis e ao estabelecimento de regrasadequadas de uso;
 Alocação baseada nos usuários
:A alocaçãocom base nos usuários envolve ação coletivadas instituições com autoridade sobre a aloca-ção de água. Contudo, estabelecer direitos depropriedade (ou de uso) da água é um fatorcrítico desse processo. A alocação baseada nosusuários tem, como vantagens, a flexibilidadede adaptação aos diversos requisitos de uso daágua e o elevado grau de aceitabilidade públicae política. Uma desvantagem é a possibilidadede criação de reservas de água para determi-nados setores usuários, caso a instituição nãoqueira ou não possa alocar água fora de seusetor de atuação. No caso brasileiro, essa des-vantagem tem menos importância, uma vez éprevisto que as discussões sejam realizadas noâmbito de comitês de bacia, com representan-tes dos diversos setores usuários.Stuart et al. (2001) ressaltam que, na maioria dospaíses, o direito ao uso da água é relacionado a umadada área de terra. A água é alocada em base volumé-trica ou de vazão, de acordo com um requisito de umagleba de terra. Marino e Kemper (1999), analisandoo quadro institucional e operacional da alocação deágua no Brasil, na Espanha e no Colorado (EstadosUnidos), apontam, como causas do sucesso dessasexperiências, a existência de um procedimento degestão compartilhada, com transparência e credibi-lidade entre seus membros, além de direitos de usoda água bem definidos e mensuráveis, incluindo asvazões de retorno e um adequado conhecimento dadisponibilidade hídrica. Em alguns países, o direitode uso da água se dá com base na antiguidade douso, ou seja, quem primeiro teve acesso à água é oprimeiro a ter direito de uso. Algum tipo de racio-namento pode ser, às vezes, necessário. A alocaçãode água, normalmente, só é usada onde os recursoshídricos estão sobre-alocados.Kelman e Kelman (2001) discutem quatro me-todologias para alocação de água entre usuáriosconsuntivos e não consuntivos em situações em quea demanda hídrica supera a oferta hídrica, ou seja,em ambientes de racionamento. No racionamentodito “selvagem”, não existem regras pré-definidas e aalocação se dá de montante para jusante, favorecendoos usuários melhor situados hidrologicamente. Noracionamento linear, todos os usuários sofrem aba-timentos proporcionais às suas demandas, de modoa acomodá-las às ofertas hídricas. No racionamentocronológico, os usuários mais antigos têm priorida-de no acesso à água. No racionamento econômico,a prioridade de acesso à água é definida na ordeminversa ao benefício líquido unitário, de formasemelhante à alocação baseada no custo marginalproposta por Dinar et al. (1997). Método semelhanteé proposto, também, por Moreira e Kelman (2003),visando à eficiência econômica da alocação de água. As dificuldades de aplicação desses métodos estãona quantificação dos custos e benefícios econômi-cos de cada usuário e no efetivo controle das regrasdefinidas.Campos et al. (2002) buscam conceituar o pro-cesso de alocação de água baseado em mercados deágua, descrevendo experiências em diversos países,particularmente, o modelo de partição de águas defontes situadas em propriedades na Chapada do Araripe, na região do Cariri, no nordeste brasilei-ro, instituído em 1855. Nesse modelo, previa-sea possibilidade de venda, definitiva ou provisória,de títulos de direito de acesso à água outorgadosa cada usuário. A partir dessas experiências, éproposto um modelo de alocação de água baseadono mercado.
EXPERIÊNCIASBRASILEIRASBreve Histórico
O Código de Águas (Brasil, 1934), é consideradoum marco referencial e legal brasileiro no controlee uso das águas. Anteriormente ao Código, os usoseram instalados mediante interesses privados, no casode indústrias e propriedades rurais, interesses priva-dos motivados pelo poder público, na contrataçãode empresas privadas para a geração de energia, einteresses exclusivamente públicos, no caso dos pri-meiros sistemas de abastecimento de água das cidadesbrasileiras. Com o Código, o uso e a preservação daságuas passa a ser regulado por um conjunto de regras. As águas passam a ser classificadas como de domínioparticular, como as nascentes, ou de domínio públicode Municípios, Estados ou da União.Partindo dos conceitos elencados, pode-se consi-derar que o processo formal de alocação de água noBrasil foi iniciado com a operação dos reservatóriosdestinados à produção de energia elétrica. Coma estatização de empresas de geração de energia,a operação desses reservatórios passou a seguir ointeresse público, uma vez que o Código de Águasestabelecia a reserva de parte das descargas d’águapara o atendimento a serviços públicos, limitada a

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