INSPECTION GENERALE DE LADMINISTRATION N13-051/13-027/01 INSPECTION GENERALE DE LA POLICE NATIONALE 13-254-1 INSPECTION GENERALE DE LINSEE 59/DG75-B010/ INSPECTION GENERALE

DE LA GENDARMERIE NATIONALE 1513/GEND/IGGN/GCM

RAPPORT
SUR LENREGISTREMENT DES PLAINTES PAR LES FORCES DE SECURITE INTERIEURE

TOME 1

JUIN 2013

INSPECTION GENERALE DE LADMINISTRATION N13-051/13-027/01 INSPECTION GENERALE DE LA POLICE NATIONALE 13-254-1 INSPECTION GENERALE DE LINSEE 59/DG75-B010/ INSPECTION GENERALE DE LA GENDARMERIE NATIONALE 1513/GEND/IGGN/GCM

RAPPORT
SUR LENREGISTREMENT DES PLAINTES PAR LES FORCES DE SECURITE INTERIEURE

TOME 1

Etabli par :

Christian LOISEAU, Inspecteur gnral de la police nationale Armand SAVIN, Commissaire principal auditeur des technologies de linformation et de la communication lIGPN

Michel ROUZEAU, Inspecteur gnral de ladministration Jean-Christophe SINTIVE, Charg de mission linspection gnrale de ladministration

Isabelle KABLA-LANGLOIS, Inspectrice gnrale de lInsee Claude LORON, Colonel, inspecteur de la gendarmerie nationale

JUIN 2013

SYNTHESE Les fonctionnaires de police et les militaires de la gendarmerie nationale reoivent les plaintes des victimes dinfractions en application du code de procdure pnale. Ces plaintes font lobjet dun enregistrement statistique qui permet par la suite de produire les statistiques de la dlinquance, c'est--dire, sous leur forme actuelle, ltat 4001 des faits qualifis de crimes et dlits, constats pour la premire fois. Cet enregistrement, traditionnellement effectu en application dun guide de mthodologie statistique commun aux deux forces de scurit intrieure, se modernise progressivement dans le cadre de la mise en uvre dun nouvel environnement informatique (NS2I), notamment structur autour de logiciels de rdaction des procdures (LRP) dploys dans la gendarmerie nationale (LRPGN) et dans la police nationale (LRPPN, en cours de dploiement dans sa version connecte). Ces logiciels sont accompagns dapplications ddies aux statistiques, Puls@r-MIS mise en service depuis janvier 2012 en gendarmerie, et TSNICE en cours de dploiement pour la police. Le contrle de lenregistrement des plaintes : des drives observes, une fonction instaurer La mission sest tout dabord attache vrifier la manire dont la hirarchie locale et centrale de la police et de la gendarmerie nationales contrlent, indpendamment de lenvironnement informatique, la qualit de lenregistrement statistique des plaintes. Cette qualit sapprcie du point de vue de la qualification pnale donne aux infractions et de lindexation qui en rsulte, celles-ci ayant des effets directs sur la mesure de la dlinquance. Or le processus denregistrement, confi des agents qui nont reu parfois quune formation de base en matire pnale, savre particulirement complexe. Cette complexit rsulte notamment de la distinction dlicate oprer entre les infractions caractre dlictuel en particulier les dgradations et les infractions caractre contraventionnel, celles-ci ntant pas comptabilises, contrairement celles-l, dans les statistiques de la dlinquance. Les textes et la jurisprudence apportent en la matire une aide limite aux agents chargs de lenregistrement. La complexit de lenregistrement rsulte galement de la diversit des units de compte que ces agents doivent utiliser, units qui varient selon la nature de linfraction (notamment et selon les cas la victime, linfraction, la procdure, le vhicule). Le lieu de commission de linfraction est parfois difficile apprcier. Ainsi, la marge de manuvre et le risque derreur du personnel charg de lenregistrement sont importants. Par ailleurs, lenregistrement est soumis des dlais qui peuvent, sils sont excessifs, fausser les tats statistiques mensuels, soit en raison de la difficult de la qualification pnale, soit du fait des cycles de travail, ou encore de lattente dlments de procdure. Dans ces conditions, la qualit du contrle hirarchique est une condition de la fiabilit de lenregistrement, et donc de celle des statistiques de la dlinquance. Or la mission a constat, au vu de ses entretiens et de ses dplacements dans les services, que la qualit de lenregistrement des plaintes ntait plus depuis quelques annes, une priorit de 5

la hirarchie. Ce constat est commun aux deux forces de scurit intrieure, malgr les spcificits des chanes de contrle de la police et de la gendarmerie nationales. La mission a procd des contrles ponctuels par sondages sur des chantillons de plaintes dans les services quelle a visits. Elle a redress elle-mme la qualification pnale et lindexation attribue aux faits constats dans les procdures concernes, dans des proportions parfois trs importantes, mais aussi trs variables dun lieu un autre, dpendant de lintrt plus ou moins grand port par les chefs de service au flux quotidien des plaintes et leur traitement. Par ailleurs, elle a tabli que les autorits centrales se sont dsengages du contrle sur la qualit de lenregistrement. Les administrations centrales lauditent sans en tirer les consquences (DGPN) ou ne lauditent pas du tout (DGGN), en-dehors de rappels verbaux dans les cas de drives manifestes. Les inspections gnrales des forces, soit ne le pratiquent pas (IGGN, IGS jusqu une priode rcente), soit sen sont dsengages (IGPN). Le management par objectifs de la dlinquance, connu sous la dnomination de politique du chiffre a largement contribu cette absence ou ce dsengagement du contrle de lenregistrement. Les chefs de service, placs entre linjonction dafficher de bons rsultats et limpratif de contrler la bonne application du guide de mthodologie statistique, privilgiaient souvent la premire option. Au-del dun simple dfaut de contrle, certaines directives de ladministration centrale ont pu contribuer minorer fortement les statistiques de la dlinquance en gnralisant des pratiques denregistrement non conformes. Ainsi, deux directives successives de la direction centrale de la scurit publique ont suffi, en 2006, pour faire passer le taux de dgradations dlictuelles par rapport la dlinquance gnrale de 16% 11%, faisant sortir, ds 2007 et les annes suivantes, prs de 130 000 faits de ltat 4001 annuel. La mission a tabli un constat particulier pour la prfecture de police. Il lui a t indiqu et confirm par tous ses interlocuteurs parisiens que, vraisemblablement depuis 2006 ou 2007, perdurait dans la capitale une pratique de report systmatique de lenregistrement des faits ds lors que les objectifs chiffrs assigns un commissariat taient atteints pour le mois concern. Ce report denregistrement pouvait retrancher jusqu une semaine de faits constats des statistiques mensuelles de la dlinquance dans telle ou telle circonscription. Les statistiques avaient ainsi perdu tout contenu oprationnel, nindiquant plus la ralit gographique et temporelle de la dlinquance. Au cours de ses travaux, la mission a tabli quau-del de ces pratiques de report calendaire, une pratique de dissimulation massive avait eu cours. En effet, au moins dans un arrondissement parisien (la prfecture de police procdait des vrifications dans dautres arrondissements au moment de la remise du rapport de la mission) plusieurs milliers de faits navaient pas t du tout passs en statistique en 2012, ce que le logiciel Omega en usage la prfecture de police permettait. Une nouvelle impulsion ministrielle, puis des instructions donnes par les directeurs gnraux de la police et de la gendarmerie nationales, ainsi que par le prfet de police, ont constitu un dbut de rponse cette situation.

Au del, la mission recommande notamment dinstaurer un contrle de lenregistrement des plaintes et dassurer son suivi dans la police et la gendarmerie nationales. Elle recommande galement doprer rapidement un contrle approfondi de la chane denregistrement des plaintes dans les commissariats de la capitale, et par sondage dans des circonscriptions de scurit publique de la petite couronne parisienne. Le nouvel environnement informatique de lenregistrement des pla intes : des outils pertinents amliorer, une rupture statistique confirme Le dploiement dans la gendarmerie nationale de Puls@r-MIS (pour message dinformation statistique) en janvier 2012, et lentre en service progressive du logiciel de rdaction des procdures de la police nationale (LRPPN V3), au cours des annes 2013 et 2014, sont de nature modifier et amliorer les conditions de lenregistrement des plaintes dans les forces de scurit intrieure. Ces outils apportent en effet lagent charg de la prise des plaintes une assistance lenregistrement statistique des faits constats, sous la forme de menus droulants , qui assurent la concordance entre la qualification pnale de ces faits par nature dinfraction (Natinf) et lindexation choisie par lagent dans ltat 4001 (index). Ces menus droulants ont la vertu dinterdire le choix dune indexation incompatible avec la nature de linfraction. Ils prsentent galement, aux yeux de la mission, dautres avantages : visibilit accrue par la hirarchie, traabilit des enregistrements, enrichissement direct des bases nationales (antcdents judiciaires, objets, images), perspectives de connexion terme avec les statistiques judiciaires. Toutefois, des amliorations restent ncessaires. Certaines sont en cours : livraison de modules du LRPPN indispensables pour guider laction oprationnelle des responsables dpartementaux, suppression des divergences entre les tables de concordance Natinf/index de la DGPN et de la DGGN. Dautres nont pas t prvues et font lobjet de recommandations de la mission, comme la mise en place dune tape de validation hirarchique des plaintes dans les services de police, ou une amlioration de lergonomie des menus droulants dans les deux forces. Enfin lacculturation des services aux nouveaux outils prsente des dfis de taille aux services : des efforts de formation interne doivent tre faits au-del de la formation initiale aux logiciels. La question de lavenir des personnels administratifs actuellement chargs de lenregistrement dans les services de scurit publique, auxquels vont se substituer progressivement les fonctionnaires de police chargs du recueil de la plainte, doit tre examine et faire lobjet dune doctrine de ladministration centrale, qui aujourdhui ne la pas mme esquisse. Lentre en service du nouvel outil dans la gendarmerie nationale en janvier 2012 a produit une rupture statistique , non anticipe par lArme, repre et partiellement analyse par lObservatoire national de la dlinquance et de la rponse pnale (ONDRP). Il tait demand la mission danalyser et de produire une mesure de cette rupture. Deux mthodes alternatives et complmentaires danalyse des donnes par index, dont lune a bnfici de lappui technique de la direction en charge de la mthodologie lInsee, ont t utilises.

Les travaux statistiques ainsi conduits ont permis la mission didentifier les index ayant trs probablement subi une rupture rsultant du nouvel environnement informatique, de produire une quantification approximative de lamplitude de la rupture pour chaque index concern et de prciser sa priode dapparition. Cette analyse dtaille a requis de procder pralablement une correction des variations saisonnires et des effets calendaires sur les donnes brutes mensuelles de la dlinquance constate sur la priode 2001-2013. La traduction graphique des rsultats de ce lissage permet au demeurant de visualiser la rupture statistique due au nouvel outil. L effet Puls@r a diverses origines : dplacements denregistrement entre contraventions et dlits crant une remonte en niveau des dlits constats, ces dplacements tant sans doute dus la fiabilisation de lenregistrement permise par le nouvel outil ; bascules entre index de ltat 4001, lies une meilleure prcision de lindexation ; prise en compte dinfractions spcifiques dans les index appropris, alors quelles taient rpertories jusque l dans des index gnralistes; plus marginalement, choix diffrents dindex du fait de leur ordre de prsentation dans le menu droulant .
Le changement doutil nest toutefois pas responsable de lensemble des volutions importantes de faits constats entre 2011 et 2012. Les outils statistiques permettent dcarter avec une assez grande certitude ce motif dvolution dans plusieurs cas. Les facteurs sont alors chercher ailleurs : augmentation tendancielle de certains faits de dlinquance tels que les cambriolages ; forte baisse de certaines infractions rvles par lactivit des services (IRAS), tels que les infractions la lgislation des trangers (ILE) suite la jurisprudence de la Cour de cassation ; fin du pilotage par objectifs de la dlinquance, mme si ce dernier facteur, le changement de doctrine, ne se fait sentir que lentement et progressivement.

Quoiquil en soit, la mission relve que 38 des index que comprend ltat 4001, soit plus du tiers, apparaissent touchs par une rupture statistique. LONDRP nen avait ce stade identifi quune douzaine. Leffet Puls@r, bien rel, impacte les chiffres de la dlinquance de la gendarmerie hauteur de 35 000 50 000 faits annuels, soit 3,5% 5% de la dlinquance constate en zone gendarmerie. Limpact se concentre sur 2012, mais une partie ne sera visible quen 2013, car certains index subissent une rupture progressive sur les premiers mois de 2012. Par agrgats, celui le plus touch proportionnellement par la rupture statistique est celui des atteintes volontaires lintgrit physique (AVIP), suivi de celui relatif aux atteintes aux biens (AAB). Globalement, la mission considre que les analyses comparatives fondes sur les donnes brutes de dlinquance constate avant et aprs 2012 sont invalides. Elles demeurent toutefois valides sur certains index et quelques sous-agrgats. Ainsi, seul un retraitement statistique fin, intgrant une correction des effets du changement de logiciel, est susceptible de redonner une fiabilit ces comparaisons qui devraient alors sappuyer sur des donnes retraites. A cet effet, elle recommande que les travaux de quantification des effets de la rupture statistique initis par la mission soient prolongs par lONDRP, ou par le service statistique ministriel qui serait le cas chant cr, et permettent daboutir la production de donnes rtropoles (reconstitues en langage statistique) sur le pass. Elle recommande galement que soient mises en place de manire durable la production et la diffusion de donnes mensuelles corriges des variations saisonnires et des effets calendaires, aux cts de celles des donnes brutes aujourdhui ralises. De tels traitements statistiques, de pratique courante pour les donnes infra-annuelles, permettent en effet de reprer rapidement les ruptures statistiques et les retournements de tendance quelle quen soit lorigine.

La mise en service du LRPPN produira vraisemblablement dans la police nationale, en 2013 et jusquen 2015, une rupture de mme nature dont lampleur quantitative ne peut tre prdite, dans la mesure o le dploiement de loutil dans un nombre significatif de dpartements ne sest produit qu la fin des travaux de la mission. En tout tat de cause, la rupture dans la police nationale sera plus progressive et tale dans le temps et moins aisment diffrenciable de lvolution spontane de la dlinquance. En effet, le dploiement progressif de loutil sur le territoire national sera accompagn dun double enregistrement simultanment sur lancien et le nouvel outil. Un travail de comparaison entre les rsultats issus des deux outils sera ralis, dont il est prvu quil saccompagne dun effort de convergence. Si la bascule de la production statistique partir du nouvel outil ninterviendra qu lissue du dploiement complet, cet effort de convergence aura donc des effets indirects sur les statistiques toujours produites avec lancien outil. Dans les donnes brutes agrges par index sur lensemble du territoire national, ces premiers effets indirects ne pourront pas tre diffrencis aisment dvolutions vritables sur l es faits constats. Par ailleurs, la mission estime que les statistiques de la dlinquance enregistre par la police nationale ne seront pas fiabilises en donnes brutes avant le 1er janvier 2016. Ds lors, 2016 constituera la premire anne de rfrence fiable pour les statistiques de la dlinquance enregistre par les forces de scurit intrieure. Les comparaisons des donnes brutes non corriges ne seront alors possibles qu partir de lanne 2017 (comparaison entre lanne complte 2017 et lanne complte 2016, o entre un mme mois de ces deux annes). Toutefois, cette hypothse optimiste est base sur un dploiement complet de LRPPN en mode connect avant lt 2014. Si le calendrier devait sen trouver dcal en fin danne 2014, voire en dbut 2015, la premire anne fiable ne pourrait tre alors que lanne 2017. Dans ces conditions, les premires comparaisons annuelles de donnes brutes ne pourront tre effectues quen 2018. Des travaux statistiques fins devront ncessairement tre raliss dans la priode de dploiement progressif du logiciel et dans les mois qui suivront, en distinguant les dpartements relevant des diffrentes vagues de dploiement, afin de chercher identifier et mesurer limpact du nouveau logiciel. Ces travaux seront une source prcieuse pour rtablir une capacit danalyse dans les annes venir des volutions sous-jacentes de la dlinquance enregistre, qui fasse abstraction des effets de bascule doutil. Ils devront tre complts par des exercices de rapprochement statistique avec les donnes comparables de lenqute annuelle cadre de vie et scurit , dite enqute de victimation , ralise sous matrise duvre de lInsee et dont les rsultats sont publis par lONDRP. La gouvernance statistique : indpendance organique et conformit aux normes statistiques, plusieurs scnarios dvolution La mission a pris connaissance des travaux de la mission parlementaire dinformation sur les statistiques de la dlinquance, rencontr les acteurs du dispositif actuel, dfini les critres possibles des choix oprer et dcrit des scnarios dvolution. Elle a rappel les indiscutables amliorations du dispositif apportes par la cration et le dveloppement de lONDRP, mais aussi indiqu les raisons pour lesquelles ce dispositif nest pas aujourdhui considr comme conforme aux normes franaises et europennes de la statistique publique. Elle a notamment explicit les rgles de fonctionnement du service statistique 9

public franais, compos de lInsee et de services st atistiques ministriels prsents dans une quinzaine de ministres, et les vertus reconnues dun tel systme dconcentr .

La mission na pas retenu le scnario dit du statu quo , qui conduirait ne pas crer de service statistique ministriel (SSM), et renoncer de manire sans doute durable aux avantages dune reconnaissance de la statistique de la dlinquance comme une statistique publique. Elle a ensuite compar les avantages et les limites respectifs de trois autres scnarios dvolution : - la cration dun SSM au ministre de lintrieur, distinct de lONDRP ; - la transformation de lONDRP en SSM du ministre de lintrieur ; - enfin, la transformation de lONDRP en SSM rattach au Premier ministre, sous la forme dun service comptence nationale (SCN). Le choix oprer entre ces trois scnarios lui a sembl se resserrer entre le premier et le troisime, afin de prserver lacquis essentiel que constitue lindpendance de lONDRP, qui fait lobjet dun large consensus. Pour le choix final, la mission, sans msestimer la pertinence qui sattache marquer plus fortement encore cette indpendance en positionnant le SSM en dehors du ministre de lintrieur, a exprim une prfrence pour le premier de ces trois scnarios, la cration dun SSM au ministre de lintrieur distinct de lONDRP, qui permet : - dexploiter au mieux une proximit oprationnelle du futur SSM avec les forces de scurit intrieure, qui bnficieraient ainsi de sa comptence et de son expertise sur le plan des productions statistiques oprationnelles, conformment au fonctionnement des autres SSM ; - de permettre au SSM daccompagner avec plus defficacit le processus de transition vers le nouvel outil denregistrement des plaintes dploy dans la police nationale, et de disposer aisment des lments dinformation utiles aux analyses statistiques de la rupture qui sannonce ; - de ne pas sorienter vers un positionnement hors norme pour le service statistique public, qui ne reoit ladhsion ni du prsident de lAutorit de la St atistique Publique, qui lenvisage au mieux comme une solution transitoire, ni du directeur gnral de lInsee ; - tout en renforant la place dun ONDRP tourn vers ses missions essentielles, notamment lapproche multi sources de la dlinquance et la mise en cohrence des indicateurs de la chane pnale. Ce scnario devra ncessairement, sil est retenu, prendre en compte la contrainte budgtaire et valoriser au mieux les redploiements deffectifs permis par une telle rorganisation.

10

TABLE DES RECOMMANDATIONS Avertissement: l'ordre dans lequel sont rcapitules ci-dessous les recommandations du rapport ne correspond pas une hirarchisation de leur importance mais simplement leur ordre d'apparition au fil des constats et analyses du rapport.
RECOMMANDATION N1 : INSTAURER UN CONTROLE DE LENREGISTREMENT DES PLAINTES ET ASSURER SON SUIVI DANS LA POLICE ET LA GENDARMERIE NATIONALES. ................................................... 38 RECOMMANDATION N2 : INTEGRER DANS LAGREGAT DES ATTEINTES AUX BIENS (AAB) LES DEGRADATIONS CONTRAVENTIONNELLES. ............................................................................................ 40 RECOMMANDATION N3 : SOLLICITER LA PRISE DUNE CIRCULAIRE DE POLITIQUE PENALE PAR LE MINISTERE DE LA JUSTICE AU SUJET DE LINTERPRETATION A DONNER A L'ARTICLE L133-24 DU CODE MONETAIRE ET FINANCIER. .......................................................................................... 41 RECOMMANDATION N4 : OPERER RAPIDEMENT UN CONTROLE APPROFONDI DE LA CHAINE DENREGISTREMENT
DES PLAINTES DANS LES COMMISSARIATS DE LA CAPITALE ET PAR SONDAGE DANS DES CIRCONSCRIPTIONS DE SECURITE PUBLIQUE DE LA PETITE COURONNE PARISIENNE. .... 44

RECOMMANDATION N5 : MUTUALISER LES METHODOLOGIES DE CONTROLE DE LENREGISTREMENT STATISTIQUE PAR LES INSPECTIONS GENERALES.. ............................................................................. 47 RECOMMANDATION N6 : VEILLER A LA CONVERGENCE DES SAISIES, ISSUES RESPECTIVEMENT DE STIC FCE OU OMEGA ET DU LRPPN, AFIN DEXPLOITER AU MIEUX LAPPORT DE CELUI-CI. .......... 51 RECOMMANDATION N7 : RESTAURER DANS LES MEILLEURS DELAIS LA CONVERGENCE ENTRE LES TABLES DE CONCORDANCE DU LRPPN ET DU LRPGN .................................................................. 57 RECOMMANDATION N8 : COMPLETER LES FONCTIONNALITES DU LRPPN PAR UNE PHASE DE VALIDATION HIERARCHIQUE OBLIGATOIRE DE LENREGISTREMENT DE LA PLAINTE ......................... 57 RECOMMANDATION N9 : METTRE EN PLACE, PAR LONDRP PUIS PAR LEVENTUEL SSM, LA PRODUCTION ET LA
DIFFUSION DE DONNEES CORRIGEES DES VARIATIONS SAISONNIERES ET CALENDAIRES SUR LES STATISTIQUES DE LA DELINQUANCE ENREGISTREE ET POURSUIVRE LETUDE DE LA MISSION PAR UN VERITABLE TRAVAIL DE RETROPOLATION DES SERIES AFIN DE PERMETTRE LES COMPARAISONS SUR LES 38 INDEX IMPACTES PAR LA MISE EN UVRE DE PULS@R-MIS. ........................................................................................................ 93

RECOMMANDATION N10 : POURSUIVRE, EN POLICE NATIONALE, LA DOUBLE COMPTABILITE STATISTIQUE STIC FCE OU OMEGA ET LRPPN JUSQUAU 1ER JANVIER 2015. ......................................... 96

11

12

SOMMAIRE
SYNTHESE .........................................................................................................................................................5 TABLE DES RECOMMANDATIONS .................................................................................................................. 11 INTRODUCTION ............................................................................................................................................. 17 IERE PARTIE LE CONTROLE DE LENREGISTREMENT DES PLAINTES, UN PROCESSUS COMPLEXE ET FAIBLEMENT CONTROLE, CE QUI A FACILITE DES DERIVES IMPORTANTES ............................. 19

1 - LENREGISTREMENT STATISTIQUE DES PLAINTES NEST REGI PAR AUCUNE NORME LEGISLATIVE OU REGLEMENTAIRE............. 19 1.1. Les prescriptions du code de procdure pnale sont relatives la rception des plaintes, ainsi qu la centralisation de la documentation criminelle ........................................... 19
1.1.1. 1.1.2. Les dispositions lgislatives relatives la rception et la transmission des plaintes ............... 19 Les dispositions rglementaires relatives la centralisation de la documentation criminelle ... 20

1.2.

Leur enregistrement est rgi par des circulaire internes aux forces et un guide de mthodologie statistique ................................................................................................ 20

2 - LA COMPLEXITE DU PROCESSUS DENREGISTREMENT ENGENDRE DES PRATIQUES VARIABLES DANS LE TEMPS ET DANS LESPACE, QUI ONT DES EFFETS STATISTIQUES DIRECTS .......................................................................................................... 21 2.1. La qualification dlictuelle ou contraventionnelle de certaines infractions est peu encadre par les textes et la jurisprudence ..................................................................... 22
2.1.1. 2.1.2. 2.1.3. 2.1.4. Des textes imprcis ou complexes .............................................................................................. 22 Une jurisprudence difficile interprter, des pratiques judiciaires diverses .............................. 23 Des pratiques des forces trs diffrentes ................................................................................... 24 Une marge de manuvre du personnel denregistrement qui est importante.......................... 24

2.2.

Dautres variables ont des effets statistiques directs ...................................................... 25

2.2.1. La variabilit des units de compte selon les infractions peut gnrer des erreurs denregistrement ....................................................................................................................... 25 2.2.2. Lapprciation du lieu de commission des infractions est parfois dlicate ................................. 27 2.2.3. Le dlai denregistrement influe sur la qualit de celui-ci et sur la fiabilit des statistiques ...... 28

3 - LA QUALITE DU CONTROLE LOCAL EST VARIABLE..................................................................................................... 29 3.1. Lorganisation de la chane de contrle est diffrente entre la police et la gendarmerie nationale ......................................................................................................................... 29
3.1.1. 3.1.2. Le processus de contrle au sein de la gendarmerie nationale .................................................. 29 Le processus de contrle au sein de la police nationale ............................................................. 31

3.2. 3.3.

La gendarmerie nationale : des cas avrs de mconnaissance des rgles denregistrement............................................................................................................. 32 La police nationale : une intervention de la hirarchie sujette parfois caution ........... 33

4 - LES AUTORITES CENTRALES SABSTIENNENT DE CONTROLER LA QUALITE DE LENREGISTREMENT PAR LES SERVICES LOCAUX OU DE DONNER SUITE AUX CONTROLES ......................................................................................................................... 34 4.1. La faiblesse du contrle exerc par les directions ou de ses suites ................................. 34
4.1.1. 4.1.2. 4.1.3. La direction centrale de la scurit publique : une prise en compte dans les audits, non suivie deffets ........................................................................................................................................ 34 La direction gnrale de la gendarmerie nationale : une absence de contrle systmatique .... 35 La prfecture de police : labsence totale de contrle jusqu' une priode rcente .................. 35

4.2.
4.2.1. 4.2.2. 4.2.3.

Labsence ou le retrait des inspections techniques ......................................................... 36

Un contrle inopin des conditions daccueil qui ne couvre pas les pratiques denregis trement ....................................................................................................................................... 36 LIGPN : des contrles abandonns depuis quelques annes ..................................................... 36 LIGGN et lIGS : un domaine non contrl ................................................................................. 37

4.3.

La ncessit dinstaurer un contrle de lenregistrement des plaintes et dassurer son suivi ................................................................................................................................. 37

5 - DES DERIVES SIGNIFICATIVES SE SONT AINSI DEVELOPPEES ....................................................................................... 38 5.1. Les objectifs quantitatifs de baisse de la dlinquance ont dnatur lenregistrement des plaintes............................................................................................................................ 38
5.1.1. 5.1.2. La fiabilit des statistiques est reste trangre aux proccupations des services .................... 38 Ces statistiques ont perdu leur intrt oprationnel pour les chefs de services ........................ 39

13

5.2.
5.2.1. 5.2.2. 5.2.3.

Des directives centrales ont produit des coups dans lenregistrement des faits constats ......................................................................................................................... 39
Les effets des directives de la DCSP relatives la prise en compte des dgradations ................ 39 Les effets des directives de la DGGN sur le dstockage des messages dinformation statistique (MIS) ............................................................................................................................................ 40 Les directives de politique pnale du Ministre de la justice : lexemple des escroqueries conomiques et financires ........................................................................................................ 40

5.3.
5.3.1. 5.3.2. 5.3.3.

Des pratiques locales contestables sont constates ....................................................... 41

Le recours aux dclarations dusagers, une pratique surveiller ............................................... 41 Des reports denregistrement des faits constats ...................................................................... 42 Quelques pratiques de minoration importante de la dlinquance ............................................. 43

6 - UN EFFORT DE REMISE EN ORDRE A ETE INITIE RECEMMENT ..................................................................................... 45 6.1. Une impulsion ministrielle ............................................................................................. 45 6.2. Des directives nationales rcentes .................................................................................. 45 6.3. La ralisation rcente daudits dans les services de la prfecture de police ................... 46

IIEME PARTIE LEVOLUTION DE LENVIRONNEMENT INFORMATIQUE ET SES CONSEQUENCES STATISTIQUES, UNE AMELIORATION DE LA QUALITE DE LENREGISTREMENT, AU PRIX DUNE RUPTURE STATISTIQUE TRANSITOIRE .................................................................................................... 49 1 - LENREGISTREMENT SINSERE PROGRESSIVEMENT DANS UN NOUVEAU SYSTEME DINFORMATION.................................... 49 1.1. Le dploiement dcal des logiciels de procdure dans la police et la gendarmerie nationales ....................................................................................................................... 49
1.1.1. 1.1.2. La gendarmerie nationale : le choix du Big Bang ................................................................... 49 La police nationale : une progressivit dicte par les contraintes techniques ............................ 50

1.2.
1.2.1. 1.2.2.

Linsertion diffrencie dans un nouveau systme dinformation et dinvestigation ...... 51

La gendarmerie nationale : le choix dun transit des donnes par le biais du MIS ..................... 51 La police nationale : le choix dun transfert direct partir de la procdure ............................... 51

1.3. 1.4.
1.4.1. 1.4.2. 1.4.3.

La pr-plainte en ligne, des incidences encore faibles sur la mesure de la dlinquance . 52 Les nouveaux agrgats de mesure de la dlinquance et de pilotage de lactivit des services ............................................................................................................................ 53
Labandon du chiffre unique ....................................................................................................... 53 Labandon des IRAS ..................................................................................................................... 53 La cration de nouveaux agrgats .............................................................................................. 54

2 - LES NOUVEAUX OUTILS SONT DE NATURE A AMELIORER LA QUALITE DE LENREGISTREMENT DES PLAINTES, MEME SI DES AJUSTEMENTS ET DES REORGANISATIONS SONT A PREVOIR....................................................................................... 55 2.1. Des amliorations notables............................................................................................. 55
2.1.1. 2.1.2. 2.1.3. 2.1.4. 2.1.5. 2.1.6. Une assistance la qualification initiale et lindexation des faits constats ............................ 55 Une visibilit par la hirarchie..................................................................................................... 55 Une traabilit de lenregistrement ............................................................................................ 56 Une alimentation terme de linfocentre .................................................................................. 56 La rintgration possible des faits leur lieu de commission ..................................................... 56 Les perspectives de la connexion avec les statistiques judiciaires .............................................. 56

2.2.
2.2.1. 2.2.2. 2.2.3. 2.2.4.

Des ajustements prvoir............................................................................................... 57

Supprimer les divergences entre les tables de concordance du LRPPN et du LRPGN ................. 57 Crer en police nationale un processus de validation hirarchique des enregistrements.......... 57 Livrer les modules de gestion et de requtage local du LRPPN............................................. 58 Faire voluer lergonomie des menus droulants ....................................................................... 58

2.3.
2.3.1. 2.3.2. 2.3.3.

Des consquences tirer en termes de conduite du changement .................................. 58

Le dfi de lacculturation aux nouveaux outils ............................................................................ 58 Limportance de la formation...................................................................................................... 59 La difficile question des gains de productivit ............................................................................ 59

3 - LEUR MISE EN SERVICE DANS LA GENDARMERIE NATIONALE A CEPENDANT CONDUIT A UNE RUPTURE STATISTIQUE AMORCEE EN 2012 ........................................................................................................................................................... 60 3.1. Une rupture statistique confirme par plusieurs analyses convergentes ....................... 60

14

3.1.1. 3.1.2. 3.1.3. 3.1.4.

Le reprage par lONDRP ............................................................................................................ 60 Les explications de la DGGN ........................................................................................................ 61 La comparaison des donnes annuelles glissantes de la dlinquance en zone gendarmerie et en zone police .................................................................................................................................. 63 Lidentification des ruptures statistiques par lapplication doutils statistiques danalyse des donnes infra-annuelles.............................................................................................................. 69

3.2.
3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. 3.2.4. 3.2.5. 3.2.6.

Un effet PULS@R multiforme .................................................................................... 74

Une meilleure prcision de lindexation, crant des bascules pertinentes et dura bles en niveau entre index .................................................................................................................................. 74 Un ordre des index ayant pu crer des dplacements plus factices ........................................... 75 Quelques volutions vraisemblables de primtres ................................................................... 76 Des dplacements denregistrement dans les index entre contraventions et dlits .................. 76 Un logiciel qui garantit lenregistrement de la totalit des plaintes ........................................... 76 Des effets sur 2012 qui influent sur la comparaison 2012/2011 mais aussi sur la comparaison entre 2013 et 2012 ...................................................................................................................... 77

3.3.
3.3.1. 3.3.2. 3.3.3.

Des effets non lis loutil .............................................................................................. 78

Des variations notables de la dlinquance sur certains index ..................................................... 78 Une forte baisse de certaines IRAS ............................................................................................. 79 Une approche diffrente du pilotage par objectif ...................................................................... 80

3.4.
3.4.1. 3.4.2.

La quantification de leffet Puls@r ............................................................................ 81

Leffet mis en vidence par les analyses de la mission ............................................................... 81 Le poids significatif de ces effets sur la plupart des agrgats de mesure de la dlinquance ...... 85

4 - LA MISE EN SERVICE DU LRPPN PRODUIRA VRAISEMBLABLEMENT DANS LA POLICE NATIONALE UNE RUPTURE DE MEME NATURE DONT LAMPLEUR QUANTITATIVE NE PEUT ETRE PREDITE.............................................................................. 86 4.1. Des statistiques de faible valeur prdictive dans les sites pilotes du dploiement LRPPN .............................................................................................................................. 86 4.2. Des prcautions prendre dans la conduite du dploiement au cours des annes 2013 et 2014 ................................................................................................................................ 88 5 - LES ANALYSES COMPARATIVES DE LA DELINQUANCE CONSTATEE AVANT ET APRES 2012 SONT EN PARTIE INVALIDES ............ 89 5.1. La comparaison annuelle 2011/2012 et 2012/2013 des donnes brutes est invalide pour plus dun tiers des index de la dlinquance ..................................................................... 89
5.1.1. 5.1.2. Plus du tiers des index et la plupart des agrgats sont touchs par la rupture .......................... 89 Une comparaison des donnes brutes invalide sur la priode 2011/2012 mais galement sur 2012/2013 ................................................................................................................................... 89

5.2.
5.2.1. 5.2.2. 5.2.3.

Pour ces index, seul un retraitement statistique fin est susceptible de redonner une fiabilit ces comparaisons ............................................................................................ 91
Les travaux sur donnes individuelles ......................................................................................... 91 Les travaux sur donnes mensuelles agrges par index ........................................................... 92 Un travail de rtropolation devra tre ralis ............................................................................ 93

5.3. 5.4.
5.4.1. 5.4.2. 5.4.3. 5.4.4. 5.4.5.

Celles-ci bnficieront le moment venu dun rapprochement avec les donnes comparables de lenqute de victimation ....................................................................... 93 Une nouvelle rupture statistique se produira vraisemblablement ds 2013 et jusquen 2015 du fait du dploiement progressif de LRPPN .......................................................... 95
Par construction LRPPN prsente, encore plus que Puls@r, les lments pouvant conduire une rupture statistique ............................................................................................................ 95 mais qui sera plus tale dans le temps du fait de la progressivit du dploiement ........... 95 crant un risque de confusion des effets entre rupture statistique et volution vritable de la dlinquance................................................................................................................................. 96 et imposant un travail statistique minutieux utilisant les outils statistiques appropris ..... 96 avec au final un impact sur les donnes brutes enregistres qui stalera sur les annes 2013 2015 ......................................................................................................................................... 97

5.5. 5.6.

Les comparaisons annuelles des donnes brutes devraient retrouver une fiabilit raisonnable dbut 2017 sous rserve du respect du calendrier de dploiement ............ 97 Les travaux statistiques fins raliss au cours de la priode de dploiement permettront nanmoins de conserver une certaine capacit danalyse des volutions de la dlinquance ..................................................................................................................... 97

15

IIIEME PARTIE LA GOUVERNANCE STATISTIQUE, UNE MISE EN COHERENCE POSSIBLE QUI IMPOSE DES CHOIX DORGANISATION .................................................................................................................. 99 1 - LE SYSTEME DE PUBLICATION DES STATISTIQUES DE LA DELINQUANCE CONSTATEE A CONNU DES AMELIORATIONS INDISCUTABLES DEJA SOULIGNEES PAR LA MISSION PARLEMENTAIRE DINFORMATION ................................................... 99 1.1. La mise en place en 2004 dun observatoire indpendant de la dlinquance - et dsormais de la rponse pnale - dot dun conseil dorientation .................................. 99
1.1.1. 1.1.2. 1.1.3. Gense et missions de lobservatoire ......................................................................................... 99 Fonctionnement de lobservatoire ............................................................................................ 100 La publication par lONDRP de bulletins mensuels et annuels danalyse des donnes administratives de la dlinquance enregistre ......................................................................... 101

1.2. 1.3. 1.4.

La ralisation sous matrise duvre de lINSEE de lenqute de victimation ............... 102 Le rassemblement et la mise en regard des diffrentes sources dinformation relatives la dlinquance ............................................................................................................... 103 Lmergence dun potentiel dtude ............................................................................. 105

2 - IL EST CEPENDANT JUGE NON CONFORME AUX NORMES FRANAISES ET EUROPEENNES DE LA STATISTIQUE PUBLIQUE .................................................................................................................................................... 106 2.1. Un service statistique public dconcentr runissant lInsee et les services statistiques ministriels................................................................................................. 106 2.2. Le service statistique public, le pri-SSP et la notion de statistique publique ............... 108 2.3. Coordination, rgulation, contrle ................................................................................ 109
2.3.1. 2.3.2. 2.3.3. La coordination assure par lInsee .......................................................................................... 109 La coordination assure par le Cnis .......................................................................................... 110 LAutorit de la statistique publique : rgulation et contrle ................................................... 110

2.4. 2.5.

Le pri-SSP et la labellisation des donnes administratives quil produit ..................... 112 Gouvernance de la statistique publique et rglementation en matire de secret statistique ..................................................................................................................... 114

3 - UN ARBITRAGE DEVRA DONC ETRE EFFECTUE ENTRE PLUSIEURS SCENARIOS ............................................................... 115 3.1. Les critres des choix effectuer .................................................................................. 115
3.1.1. 3.1.2. 3.1.3. 3.1.4. La finalit oprationnelle de la mesure de la dlinquance ....................................................... 115 La conformit aux normes de la statistique publique ............................................................... 116 Les impratifs de la modernisation de ladministration publique ............................................. 116 Les garanties sur lindpendance maintenue de lONDRP dans lexercice de ses missions ...... 117

3.2. 3.3. 3.4. 3.5.

Premier scnario : le statu quo ..................................................................................... 117 Deuxime scnario : La cration dun service statistique ministriel de la scurit intrieure au ministre de lintrieur distinct de lONDRP ............................................ 118 Troisime scnario : LONDRP devient le service statistique ministriel de mesure de la dlinquance au sein mme du ministre de lintrieur ................................................. 121 Quatrime scnario : la transformation de lONDRP en un service comptence nationale rattach au Premier ministre ........................................................................ 123

16

INTRODUCTION Par lettre de mission date du 18 fvrier 2013 (cf. annexe 1), le ministre de lintrieur a charg linspection gnrale de ladministration, avec le concours des inspections gnrales de la police nationale et de la gendarmerie nationale (cf. annexe 2), dune mission sur lenregistrement des plaintes par les forces de scurit intrieure. Par ailleurs, il a sollicit, auprs du ministre de lconomie et des finances, lappui de lInsee (cf. annexe 3). Lquipe constitue tait conduite, pour le ministre de lintrieur, par Michel ROUZEAU, inspecteur gnral de ladministration et compose de Jean-Christophe SINTIVE, charg de mission linspection gnrale de ladministration, Christian LOISEAU, inspecteur gnral de la police nationale, charg de mission linspection gnrale de la police nationale, Armand SAVIN, commissaire principal de police et auditeur des technologies de linformation et de la communication lIGPN, du colonel Claude LORON, charg de mission linspection gnrale de la gendarmerie nationale. Linspection gnrale de lInsee tait reprsente par Madame Isabelle KABLA-LANGLOIS, inspectrice gnrale de lInsee. Aprs avoir conduit un grand nombre dentretiens auprs des administrations et organismes centraux (cabinet du ministre de lintrieur, direction gnrale de la police nationale, direction gnrale de la gendarmerie nationale, prfecture de police, autorit de la statistique publique, observatoire national de la dlinquance et des rponses pnales, Insee, secrtariat gnral de la dfense et de la scurit nationales) et des services centraux chargs du contrle et du suivi de lenregistrement statistique des plaintes, la mission sest dplace dans des services territoriaux (commissariats parisiens du 7me et du 11me arrondissement, directions dpartementales de scurit publique de la Drme, de la Meurthe-et-Moselle et de la SeineMaritime, groupements de gendarmerie dpartementale du Vaucluse et de lEssonne). Ces dplacements ont permis la mission de mieux apprhender lintgralit de la chane territoriale denregistrement statistique des plaintes, dtudier avec les premiers utilisateurs ( plaintiers ) les impacts techniques des nouveaux logiciels de rdaction de procdures et dexaminer le rle des premiers chelons de contrle la fois dans la gendarmerie natio nale (commandant de brigades territoriales, commandant de compagnie, commandant de brigade dpartementale de renseignement et dinformation judiciaires, commandant de groupement) et dans la police nationale (chef de quart judiciaire, chef du service de scurit de proximit, chef de la sret dpartementale, directeur dpartemental de la scurit publique). La liste des personnes rencontres par la mission est prsente en annexe 5. La mission a complt ses entretiens par diffrents contrles sur pices et travaux statistiques. Elle a ainsi contrl prs de 800 procdures de dgradations dlictuelles et contraventionnelles recueillies lors de ses dplacements dans les services (cf. annexe 11). Elle a galement contrl des registres de main-courante de la police nationale (cf. annexe 20). Elle a conduit avec lappui de la direction de la mthodologie et de la coordination statistique et internationale de lInsee, une tude sur les statistiques de la dlinquance (tat 4001) afin de dterminer les lments de la rupture statistique dans la gendarmerie nationale en 2012 (cf. annexes 31, 32, 33). Elle a effectu un premier examen des consquences statistiques de la mise en place de LRPPN connect sur les sites pilotes de la police nationale (cf. annexe 34). Elle a enfin tudi en dtail les divergences des tables de concordance entre les natures dinfraction (Natinf) et les index des deux logiciels de rdaction de procdure (cf. annexe 28). Le rapport comprend deux tomes. 17

Le prsent tome comprend trois parties. La premire partie, qui examine les modalits du contrle de lenregistrement statistique des plaintes dans les forces de scurit intrieure a t ralise sans le concours de linspection gnrale de lInsee. La deuxime partie traite les consquences statistiques de lvolution de lenvironnement informatique des deux forces de scurit intrieure dans le domaine de lenregistrement des plaintes. Enfin la troisime partie, aprs avoir rappel les normes franaises et europennes de la statistique publique, examine les avantages et les limites respectifs de plusieurs scnarios de gouvernance envisageables lavenir pour organiser la mesure de la dlinquance. Le second tome regroupe les annexes.

18

IRE PARTIE

LE CONTROLE DE LENREGISTREMENT DES PLAINTES, UN PROCESSUS COMPLEXE ET FAIBLEMENT CONTROLE, CE QUI A FACILITE DES DERIVES IMPORTANTES

1 - LENREGISTREMENT STATISTIQUE DES PLAINTES NEST REGI PAR AUCUNE NORME LEGISLATIVE OU REGLEMENTAIRE 1.1. LES
PRESCRIPTIONS DU CODE DE PROCEDURE PENALE SONT RELATIVES A LA RECEPTION DES PLAINTES, AINSI QUA LA CENTRALISATION DE LA DOCUMENTATION CRIMINELLE

1.1.1. Les dispositions lgislatives relatives la rception et la transmission des plaintes Il convient de distinguer la rception et la transmission de la plainte de son enregistrement statistique. Lenregistrement statistique des plaintes par les policiers ou les gendarmes, distinct de la prise de plainte elle-mme, est un acte finalit purement administrative, qui, mme sil entrane une premire qualification pnale de linfraction rapporte par le plaignant, nest pas encadr par le code de procdure pnale. Le contenu des obligations lgislatives faites aux services de police et de gendarmerie dans leur relation avec le plaignant est en effet clairement dlimit par larticle 15-3 du code de procdure pnale. Aux termes de cet article, la police judiciaire est tenue de recevoir les plaintes dposes par les victimes d'infractions la loi pnale et de les transmettre, le cas chant, au service ou l'unit de police judiciaire territorialement comptent . Cette injonction, nonce par le lgislateur en 20001, a t complte en 20042, dans les termes suivants : Tout dpt de plainte fait l'objet d'un procs-verbal et donne lieu la dlivrance immdiate d'un rcpiss la victime. Si elle en fait la demande, une copie du procs-verbal lui est immdiatement remise. Les obligations lgislatives lgard du plaignant consistent donc dans la rception de la plainte, la rdaction dun procs-verbal et la dlivrance dun rcpiss de plainte ainsi qu la demande du plaignant, dune copie du procs-verbal, enfin la transmission de la plainte lunit denqute. Il nest pas fait mention de lenregistrement statistique de la plainte dans ces dispositions. De ces obligations rsulte le principe du guichet unique en matire de dpt de plainte, instaur par une circulaire du garde des sceaux, ministre de la justice3: ce principe consiste permettre le dpt dune plainte dans nimporte quel service de police ou de gendarmerie, quels que soient sa comptence gographique ou le lieu de commission des faits. Ces obligations lgislatives ont t rappeles dans le cadre de la charte de laccueil du public et de lassistance aux victimes, en vigueur depuis le 15 janvier 2004, complte en novembre 2007 et affiche dans les units de police et de gendarmerie. Cette charte nonce, outre les
1 2

Loi n 2000-516 du 15 juin 2000 renforant la protection de la prsomption d'innocence et les droits des victimes. Loi n 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux volutions de la criminalit. 3 CRIM 00-13 F1 du 4 dcembre 2000.

19

obligations susmentionnes, des rgles de comportement quant aux modalits daccueil des victimes. 1.1.2. Les dispositions rglementaires relatives la centralisation de la documentation criminelle Lexploitation des renseignements relatifs la criminalit fait lobjet dobligations de porte rglementaire nonces par larticle D8 du Code de procdure pnale, modifi plusieurs reprises. Aux termes de cet article, les services de police et les units de gendarmerie adressent aux services relevant de la direction centrale de la police judiciaire ou de la direction centrale de la police aux frontires ou de la sous-direction de la police judiciaire de la direction gnrale de la gendarmerie nationale les renseignements relatifs la dlinquance et la criminalit susceptibles d'tre exploits dans un but de centralisation, de classification ou de diffusion (avis, fiches, statistiques) . Ces normes relatives la documentation criminelle ne rpondent pas prioritairement un but statistique dinformation du Gouvernement et de lopinion. Elles sont fondamentalement lies aux missions de la police judiciaire, qui consistent connatre les phnomnes criminels pour lutter efficacement contre eux, identifier leurs auteurs et les dfrer devant la justice. Le respect de ces dispositions suppose une organisation efficace de lenregistrement des plaintes dans les services de police et de gendarmerie. 1.2. LEUR
ENREGISTREMENT EST REGI PAR DES CIRCULAIRE INTERNES AUX FORCES ET UN GUIDE DE METHODOLOGIE STATISTIQUE

Malgr labsence de norme lgislative ou rglementaire rgissant directement lenregistrement statistique des plaintes, la ncessit dorganiser cet enregistrement est apparue trs tt dans les forces de scurit intrieure. Une circulaire de 19634 nonait dj les directives respecter dans les polices urbaines pour une tenue rationnelle des registres et fichiers, selon une mthode et des procds identiques . La cration en 1972 de ltat 4001, destin la consignation dans un rpertoire de 107 index des faits qualifis de crimes et dlits constats par les services de police et de gendarmerie, lautomatisation des tches dans les units lmentaires de police et de gendarmerie (procs-verbaux criminels et correctionnels, courrier judiciaire) ont progressivement structur lenregistrement des plaintes dans les forces de scurit intrieure. Chacune des deux forces a t amene dicter rgulirement des directives gnrales ou particulires relatives lenregistrement des plaintes, pour prciser les consquences tirer de la cration de nouvelles infractions dans le code pnal enrichissement lgislatif ou rglementaire - ou adapter lorganisation des units la mise en place de nouveaux outils informatiques denregistrement.

Circulaire SN/PU/N 3630 du 29 novembre 1963.

20

Ainsi, la direction centrale de la scurit publique a diffus entre 1998 et 2013 ses services locaux une vingtaine dinstructions plus moins directement lies la doctrine de la prise de plainte , pour reprendre la terminologie de sa sous-direction des missions. Quant la direction gnrale de la gendarmerie nationale, elle utilise chaque mise jour du guide de mthodologie statistique pour apporter des prcisions sur lenregistrement des plaintes ses groupements ou units. Au-del de ces instructions priodiques, cest en effet ce guide de mthodologie statistique, commun la police et la gendarmerie nationales, qui constitue la rfrence principale en matire denregistrement des plaintes dans les forces de scurit intrieure. Son objet est cependant limit lassistance des services dans lindexation des faits constats de dlinquance et de criminalit entre les 107 index de ltat 4001. Elabor par la direction centrale de la police judiciaire en concertation avec tous les services concerns, le guide de mthodologie statistique a fait lobjet dune premire dition en 1988 et dune deuxime en 1995. Il est rgulirement mis jour et a notamment fait lobjet dimportantes prcisions mthodologiques diffuses aux services en janvier 2008. 2 - LA COMPLEXITE DU PROCESSUS DENREGISTREMENT ENGENDRE DES PRATIQUES VARIABLES DANS LE TEMPS ET DANS LESPACE, QUI ONT DES EFFETS STATISTIQUES DIRECTS Lenregistrement des plaintes est un processus particulirement complexe. Pour chaque plainte recueillie, le guide de mthodologie statistique assigne des fonctionnaires ou des militaires servant la base de la pyramide hirarchique dans les units lmentaires de police ou de gendarmerie de nombreuses tches et vrifications telles que : - lassurance que les faits constats entrent dans le champ de la statistique : crimes ou dlits commis ou tents, constats pour la premire fois par les services de police ou de gendarmerie, et consigns dans toute procdure transmise lautorit judiciaire ; - la dtermination de lindex correspondant chaque infraction parmi les 107 index de ltat 4001 ; - lapplication de la rgle de comptage statistique propre linfraction co nstate, en veillant viter les doubles comptes ; - le comptage des faits lucids, qui va dterminer le calcul du taux dlucidation par infraction ; - le comptage des personnes, physiques ou morales, mises en cause ; - le classement des personnes physiques mises en cause selon leur nationalit, leur ge, leur sexe, leur destination (libre ou crou) ; - le comptage des gardes vue.

21

Malgr la diffusion du guide de mthodologie, chacune de ces tches lmentaires est susceptible de donner lieu une application diffrencie dans le temps et dans lespace. Cette diversit est particulirement lourde de consquences lorsquil sagit de dlimiter la qualification dlictuelle ou contraventionnelle de certaines infractions, mais dautres variables peuvent galement produire des effets significatifs. 2.1. LA
QUALIFICATION DELICTUELLE OU CONTRAVENTIONNELLE DE CERTAINES INFRACTIONS EST PEU ENCADREE PAR LES TEXTES ET LA JURISPRUDENCE

Les contraventions nentrent pas dans le champ de la statistique . Ce rappel du guide de mthodologie statistique est lourd de consquences, car des volumes considrables dinfractions peuvent ainsi se dplacer, au gr des pratiques denregistrement, hors du champ de la statistique de la dlinquance si la qualification contraventionnelle est retenue par lagent charg denregistrer la plainte, ou au contraire lui tre rintgrs sil retient la qualification dlictuelle. Or force est de constater que les textes et la jurisprudence ne lui facilitent pas la tche. 2.1.1. Des textes imprcis ou complexes

2.1.1.1. Le cas des destructions, dgradations ou dtriorations de biens

appartenant autrui Le domaine des dgradations volontaires est particulirement sujet des variations spatiales ou temporelles dans la mesure de la dlinquance. Larticle 322-1 du code pnal dispose que la destruction, la dgradation ou la dtrioration d'un bien appartenant autrui est punie de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende, sauf s'il n'en est rsult qu'un dommage lger , linfraction tant alors rprime par larticle R635-1 du mme code en tant que contravention de 5e classe. Le dlit peut dailleurs tre aggrav selon la destination ou la nature du bien dgrad (article 322-2 du code pnal), la pluralit dauteurs ou la qualit de la victime, ou le lieu de commission (article 322-3). Lapprciation de la lgret du dommage, qui conditionne la qualification dlictuelle ou contraventionnelle de linfraction, ne fait pas lobjet dautre prcision.

2.1.1.2. Le cas des violences lgres

Larticle R625-1 du code pnal dispose que les violences volontaires ayant entran une incapacit totale du travail d'une dure infrieure ou gale huit jours sont punies de l'amende prvue pour les contraventions de la 5e classe . Si aucune incapacit totale du travail nest constate, les mmes faits sont qualifis de contravention de 4e classe. Le critre ainsi retenu pour dpartager les violences dlictuelles ou contraventionnelles peut paratre plus prcis que dans lexemple des dgradations, destructions ou dtriorations. Toutefois, la qualification redevient dlictuelle ds lors que certaines circonstances aggravantes sont runies, relatives notamment aux liens de parent entre lauteur et la victime, la qualit de la victime, son ge, son orientation sexuelle, ou dautres critres, 22

numrs dans quinze alinas de larticle 222-13 du code pnal. Ainsi, une moindre attention porte aux circonstances de la commission de linfraction peut dplacer lapprciation qui sera porte sur la qualification pnale de linfraction, et donc sur la prise en compte statistique du fait constat. 2.1.2. Une jurisprudence difficile interprter, des pratiques judiciaires diverses La jurisprudence dfinit la notion de dommage lger comme une dgradation qui natteint pas la substance mme du bien qui peut donc tre remis en tat, ou une dgradation qui nentrane que des dgts minimes5. Il en est ainsi du cas dun vhicule dont les pneus ont t dgonfls ou dont la carrosserie a t rafle, mais qui reste utilisable. En matire de tag , la jurisprudence retient traditionnellement la qualification dlictuelle ds lors que linscription atteint la substance, la matrialit du bien, ou plus concrtement, que cette inscription savre indlbile. Cette jurisprudence peut constituer une aide la qualification, mais nest pas ncessairement connue des services locaux, et ne permet pas toujours de porter une apprciation sur les situations concrtes auxquelles ils sont confronts. La mission a constat que les parquets, parfois interrogs par les directeurs dpartementaux de scurit publique ou les commandants de groupement de gendarmerie sur la qualification dlictuelle ou contraventionnelle attribuer aux infractions, adoptent des pratiques diffrentes selon les ressorts. Certains procureurs considrent quil ne rentre pas dans leurs attributions de donner des instructions pralables aux services sur la qualification pnale de faits dans le cadre de lenregistrement des plaintes, a fortiori lorsquil sagit dune dlinquance de masse dont une partie significative ne donnera pas lieu poursuites. Ces magistrats voient dans lacte denregistrement un processus statistique tranger leur mission de direction de la police judiciaire. Lintervention du ministre public est ventuellement postrieure la transmission de la procdure et se fait au cas par cas , par une requalification de linfraction. Dautres parquetiers dictent lintention des services une doctrine, soit par une instruction formelle par exemple en fixant un montant de dommage au-del duquel la dgradation devra tre considre comme dlictuelle (500 euros dans lEssonne) , soit par des indications plus formelles, en annotant par D (dlit) ou C (contravention) une liste dinfractions communique par un fax du directeur dpartemental de la scurit publique (DDSP) valant demande dinstructions. La mission a observ que le procureur de la Rpublique de Valence a transmis aux services un mmento pratique permettant de clarifier cette distinction (cf. annexe 13).

Crim. 13 mai 1954 ; Crim. 22 octobre 1958 ; Crim. 22 fvrier 1983.

23

2.1.3. Des pratiques des forces trs diffrentes Les pratiques de qualification dlictuelle ou contraventionnelle mises en uvre par les forces de scurit intrieure aboutissent des rsultats divers, entre les forces et en leur sein.

2.1.3.1. Entre les forces

En scurit publique (DDSP de mtropole), la part des dgradations contraventionnelles, rapporte au total des infractions dlictuelles6 et contraventionnelles de dgradation, atteignait un ratio de 40,3% en 2011 et 39,3% en 2012. Dans la gendarmerie nationale (groupements de gendarmerie de mtropole), le mme ratio tait double de celui de la scurit publique : 85% en 2011 et 76% en 2012.7 Les pratiques des deux forces sont donc totalement dissemblables, mme si ces comparaisons sont relativiser par les volumes respectifs de faits constats : 203 504 dlits de dgradations en scurit publique et 46 572 en gendarmerie pour lanne 2012.

2.1.3.2. Au sein des forces

Pour la seule anne 2011, le ratio ci-dessus calcul se situait en scurit publique dans une fourchette allant de 6% (DDSP de Seine-Maritime) 79% (DDSP de Haute-Corse). En gendarmerie nationale, il variait moins, pour la mme anne, entre 63% et 93%. La structure de la dlinquance, diffrente entre la zone police et la zone gendarmerie, et diffrente entre dpartements, peut expliquer une partie de ces dissemblances. Elles nen rvlent pas moins, sur des volumes dinfractions importants, des pratiques denregistrement trs htrognes. 2.1.4. Une marge de manuvre du personnel denregistrement qui est importante Devant limprcision des textes et de la jurisprudence, la diversit des pratiques judiciaires, la marge de manuvre laisse aux personnels chargs de lenregistrement est importante. Cette marge de manuvre peut les conduire non seulement effectuer des choix denregistrement fluctuants au sein dune mme famille dindex, mais aussi entre deux familles dindex diffrentes. Ainsi, une tentative de cambriolage pourra se trouver dqualifie en dgradation lgre, si la seule dgradation de la serrure ou de lalarme de lappartement du plaignant est prise en considration, aucun vol nayant t finalement commis. Une telle dqualification aura pour effet non seulement de minorer les statistiques de la dlinquance du ressort, mais produira galement si elle se multiplie, une myopie oprationnelle quant aux caractristiques de la dlinquance dans le secteur affect par une telle pratique denregistrement.

6 7

Somme des index 66, 67 et 68. Cf. annexe 6 : tableau statistique des taux de dgradations dlictuelles et contraventionnelles.

24

2.2. DAUTRES VARIABLES ONT DES EFFETS STATISTIQUES DIRECTS 2.2.1. La variabilit des units de compte selon les infractions peut gnrer des erreurs denregistrement Les units de comptabilisation prvues par le guide de mthodologie statistique sont au nombre de huit : la victime, la victime entendue, le plaignant, l'auteur de l'acte, l'infraction constate, la procdure, le vhicule et le chque (cf. annexe 7). La mission observe que certaines natures dinfraction - Natinf - (cf. IIme partie, paragraphe 2.1.1.) prises en compte pour qualifier les faits peuvent tre parfois associes plusieurs index. Cette association plusieurs index est bien videmment normale. Elle permet lenquteur de choisir lindex correspondant la fois la Natinf slectionne et des lments dindexation additionnels (victime mineure ou majeure par exemple). Toutefois, il peut arriver que pour une mme Natinf, les index proposs aient des units de compte diffrentes. Ainsi, pour les services de police, on utilise 22188 Natinf dont 602 sont associs plusieurs index de ltat 4001. Parmi ces derniers 362 correspondent des index dont les units de compte sont diffrentes. La gendarmerie nationale, utilise quant elle 35969 Natinf dont 364 sont associes plusieurs index, et parmi ces derniers, 120 ont des units de comptes diffrentes. Le tableau ci-dessous rpartit respectivement pour la gendarmerie et la police nationale, le nombre de Natinf existant par regroupement d'units de comptabilisation observ.

DGGN Les units de comptabilisation Nombre Natinf

DGPN Nombre Natinf

Plaignant chque Plaignant Infraction Procdure auteur Procdure chque Procdure Infraction Procdure Plaignant Victime Infraction Victime Plaignant Victime Procdure Victime - Procdure Plaignant Victime - Vhicule - Procdure Infraction

3 1 9 2 1 60 1 6 2 2 1 9 2 1 55 1 91 22 155

8 9

Table de rfrence de la police nationale mise jour en mai 2013. Table de rfrence de la gendarmerie nationale mise jour en mai 2013.

25

DGGN Les units de comptabilisation Nombre Natinf

DGPN Nombre Natinf

Victime entendue Infraction Victime entendue - Procdure Plaignant Victime entendue Procdure Victime entendue - Vhicule Infraction Victime entendue - Victime - Procdure - Plaignant - Infraction Victime entendue - Victime - Procdure - Plaignant - Infraction - auteur Totaux

13

14 1

1 17 1 1 120 362 10

Il ressort par exemple de ce tableau ( la ligne n7) que pour la gendarmerie et pour la police il existe une Natinf qui est associe des index dont l'unit de compte est soit la procdure soit l'infraction . Ainsi, pour la gendarmerie la Natinf violation de la libre disposition du salaire par l'employeur - code 3945 - est associe aux index 15, 16, 17, 18 et 19 pour lesquels l'unit de compte est l'infraction et lindex 107 qui a pour unit de compte la procdure. Pour la police nationale la Natinf enlvement ou squestration ou prise d'otage en bande organise - code 11529 - est associe aux index 8 et 9 dont l'unit de compte est l'infraction et lindex10 qui a pour unit de compte la procdure.

2.2.1.1. l'impact du choix de l'index

Ainsi, pour une escroquerie (code Natinf 7875) si le gendarme retient l'index 91 "Escroqueries et abus de confiance" qui ne comptabilise que le ou les plaignants, les statistiques seront diffrentes de celles obtenues avec l'index 89 Falsifications et usages de chques vols qui prend en compte le nombre de chques vols. Le passage du premier vers le second fera crotre le chiffre des faits constats dans lhypothse courante de lutilisation de plusieurs chques. Pour la police l Usage de faux en criture (code Natinf 1992) est associ aux index 85 Autres faux en criture et 87 Contrefaons et fraudes industrielles et commerciales . Si le premier index est retenu, seule la procdure sera compte alors que pour le second le nombre de plaignants sera enregistr. Ces deux exemples dmontrent que si le responsable de l'enregistrement ne connait pas prcisment toutes les caractristiques des index, son choix peut influer sensiblement sur les statistiques. Ils dmontrent galement quun transfert entre index peut entraner non seulement un dplacement de la dlinquance enregistre dun index vers un autre, mais galement une baisse ou une hausse de la dlinquance enregistre en raison dun changement parallle dunit de compte.

26

2.2.1.2. Une comptabilit errone

Les faits constats peuvent tre en hausse si une mme infraction est comptabilise par plusieurs services. Ainsi, l'infraction d' emploi par personne morale d'un tranger non muni d'une autorisation de travail salari (code Natinf 21456) est prise en compte par la procdure et non par le nombre de travailleurs concerns. Une entreprise de construction immobilire personne morale - responsable de plusieurs chantiers rpartis dans diffrents dpartements peut faire l'objet de plusieurs procdures entames dans chacun des sites o un travailleur n'est pas en rgle. Il y aura au niveau national pour cette infraction un chiffre plus important que ce qu'il devrait tre. Par ailleurs, il peut galement tre tentant de modifier lunit de compte pour minorer la dlinquance constate. Ainsi, prenons lexemple de phnomnes sriels comme il sen produit souvent. Un dlinquant dgrade dans une rue, une dizaine de vhicules en leur crevant les 4 pneus et en cassant les vitres. Le guide de mthodologie statistique prcise que dans cette situation, il convient de rpertorier un fait constat par plaignant (index 68). Le service saisi devrait donc constater 10 faits. Or, il est possible de ne comptabiliser quun seul fait en modifiant lunit de compte et en prenant ici la procdure. La mission a pu constater que cette pratique, bien que non prvue par le guide, est courante. Elle est dailleurs dautant plus tolre, que si lauteur avait incendi les 10 vhicules au lieu de les dgrader, il naurait alors fallu comptabiliser quun seul fait lindex 6310. En effet, pour cet index, lunit de compte est bien la procdure. 2.2.2. Lapprciation du lieu de commission des infractions est parfois dlicate Selon le principe du guichet unique , la constatation des faits et l'enregistrement des plaintes ne tiennent pas compte du lieu o a t commis l'infraction. Chaque citoyen peut dposer plainte dans n'importe quel service de police ou de gendarmerie pour un fait commis quel que soit le lieu de commission de linfraction. Le fait ainsi constat par le service premier saisi y sera comptabilis. Cela a un effet sensible sur les chiffres enregistrs par des services situs au cur de ples d'activit importants. En effet, les plaignants s'y rendent plus facilement lors d'une pause sur leur lieu de travail. Cette situation est observe sur le site de la Dfense (92) dont plus de 25% des faits enregistrs ne sont pas commis sur place, ce qui a impos la mise en place d'une structure d'accueil adapte. De mme, la brigade de gendarmerie de Gif-sur-Yvette a vu le nombre des plaintes crotre en raison de sa position lextrmit de la ligne du RER B. Les franciliens avant d'aller ou en rentrant du travail profitent de la proximit de la brigade pour y dposer plainte pour des vnements n'ayant pas eu lieu dans la ville, ni parfois mme dans le dpartement. Lorsque l'infraction signale est commise par Internet, il difficile de prciser le lieu de la commission de l'infraction. Le ou les auteurs peuvent agir depuis un ou plusieurs cybercafs et se connecter des fournisseurs d'accs dont les serveurs sont installs l'tranger. Le dpt de plainte prendra en considration le lieu d'habitation de la victime en prcisant que le mode opratoire est Internet .
10

Index 63 : Incendies volontaires de biens privs.

27

Pour les faits dclars dans un moyen de transport public tel que le train ou l'avion, la rgle d'enregistrement stipule quils doivent tre localiss sur le point d'arrive du trajet. Cette disposition sera maintenue mme si le plaignant se rend compte pendant le dplacement de l'vnement. Enfin les plaintes dposes pour des faits commis l'tranger sont localiss prcisment sur le lieu o ils ont t commis. En revanche, par rapport aux statistiques nationales de la dlinquance, tous les faits localiss hors de France ne sont pas pris en compte. En consquence, le vol d'un portefeuille dclar dans le train de Lyon et Turin, sera localis en Italie et ne sera donc pas enregistr dans les statistiques, mme si la victime s'en est aperue avant de passer la frontire. 2.2.3. Le dlai denregistrement influe sur la qualit de celui-ci et sur la fiabilit des statistiques

2.2.3.1. Les pratiques constates dans la police nationale

Dans les services de police, la plupart des plaintes sont actuellement centralises en format papier et en trois exemplaires par l'unit de liaison, d'information et de synthse (ULIS) de la DDSP pour tre d'une part contrles et attribues aux diffrents ples d'enqute puis d'autre part, enregistres dans le systme de traitement des infractions constates et des faits constats et lucids (STIC-FCE). Labsence du personnel charg de l'enregistrement L'quipe charge de l'enregistrement des plaintes est compose de secrtaires et d'adjoints administratifs. Son effectif est de l'ordre d'une dizaine de personnes au plus pour les gros services et de deux cinq pour ceux de taille moyenne. Pendant les congs d't, l'absence d'une ou deux personnes peut allonger les dlais de saisie et avoir pour effet de reporter sur le mois suivant les derniers faits constats. En outre, le cycle de travail de l'quipe tant hebdomadaire (du lundi au vendredi), si le mois se termine par un dimanche, les faits constats lors des trois derniers jours sont gnralement reports. Un outil d'enregistrement vtuste En dehors de la prfecture de police qui exploite l'application Omega, l'enregistrement des plaintes est ralis par le biais de l'application Odysse. Ces deux applications dveloppes dans un environnement DOS prsentent une grande vtust et leur fiabilit reste relative. En attendant le dploiement du nouveau systme d'information et d'investigation (NS2I) associ au logiciel de rdaction des procdures de la police nationale (LRPPN cf. IIme partie) les utilisateurs veillent ce que chaque enregistrement soit bien pris en compte sans erreur dans le serveur. Il arrive que loutil subisse quelques dysfonctionnements qui retardent galement l'enregistrement des faits constats.

28

2.2.3.2. Les pratiques constates dans la gendarmerie nationale Au sein de la gendarmerie nationale les plaintes associes la cration d'un message d'information statistique (MIS) sont suivies chronologiquement dans un dispositif informatique intgr et font lobjet dun contrle hirarchique (cf. Ire partie, paragraphe 3.1.1.). Tant que le mois n'est pas achev, mme si la plainte et le MIS ont t approuvs par la brigade dpartementale de recherches et dinvestigations judiciaires (BDRIJ), il est toujours possible de corriger le fait constat en le requalifiant, voire en le supprimant. En revanche lorsque l'chance est passe il n'est plus possible de revenir sur les statistiques la baisse car le fait transmis par le MIS est comptabilis. De ce fait, les MIS concernant des faits qui imposent une vrification plus approfondie sont comptabiliss avec un dlai de quelques jours. Par exemple, une plainte pour agression sexuelle ne sera pas valide immdiatement, afin de vrifier partir des premiers lments de l'enqute la ralit des faits. Si celle-ci est dclare en fin de mois, il est probable qu'elle ne soit enregistre statistiquement que sur le mois suivant. 3 - LA QUALITE DU CONTROLE LOCAL EST VARIABLE 3.1. LORGANISATION
DE LA CHAINE DE CONTROLE EST DIFFERENTE ENTRE LA POLICE ET LA GENDARMERIE NATIONALE

Le contrle de l'enregistrement des plaintes dans les deux institutions s'est construit en fonction des outils informatiques de collecte de cette information et de l'organisation des services dans lesquels la plainte est prise et la procdure rdige. 3.1.1. Le processus de contrle au sein de la gendarmerie nationale Le dispositif de la gendarmerie nationale a t profondment modifi et modernis avec la mise en uvre en janvier 2012 du module MIS (message d'information statistique) de la suite logicielle Puls@r de cette arme, et s'appuie sur une circulaire nationale mise cet effet11. Ce module permet d'enregistrer les informations statistiques relatives la mesure de la dlinquance selon les prescriptions du guide mthodologique de l'tat 4001. Un dispositif d'assistance semi-automatique pour la saisie du message d'information statistique fiabilise l'enregistrement des donnes. La cration du MIS doit intervenir ds que l'enquteur dispose des lments lui permettant d'tablir la ralit d'une infraction pnale, qualifie crime ou dlit (hors primtre routier). Les MIS crs alimentent instantanment la base centrale. Pris en compte aprs contrle et validation du commandant d'unit puis de la BDRIJ, ils font l'objet d'un traitement mensuel visant tablir les statistiques de la dlinquance. Ce processus vise uniformiser les pratiques dans ce domaine et simplifier le travail d'laboration de la statistique. Il permet de suivre chaque affaire au fil de son dveloppement, d'viter les anomalies statistiques et de limiter la marge d'erreurs.

11

Circulaire n330 000/GEND/MPP du 21 dcembre 2011 relative lemploi du module MIS de Puls@r.

29

Puls@r introduit une cohrence entre l'infraction renseigne dans le procs-verbal grce au logiciel de rdaction de procdures de la gendarmerie (LRPGN) et le champ pnal vis par le suivi statistique de la dlinquance. Ainsi, ds lors que l'infraction constitue un crime ou un dlit (hors primtre routier), une action automatise signale l'enquteur qu'il doit crer un MIS . Une fois signal comme devant tre cr, le MIS peut-tre tabli par tout militaire de l'unit. L'infraction retenue dans le procs-verbal (code Natinf) tablit une correspondance vers un ou plusieurs index. Puls@r facilite cette indexation, en offrant automatiquement la possibilit : - soit d'indexer directement le fait ; - soit de guider l'enquteur en lui proposant un choix limit d'index. Le systme permet toujours l'enquteur de choisir lui-mme l'index le plus adapt. L'unit de compte correspondant l'index retenu (il peut s'agir de la procdure, des victimes) s'affiche aprs la slection de l'index et conditionne le nombre de faits statistiques enregistrs. Afin de permettre l'utilisateur de produire une information statistique correspondant la ralit des faits constats, un dispositif de correction est prvu. Toutefois, les contraintes lies aux traitements mensuels de la statistique de la dlinquance limitent les possibilits de rectification. Le commandant d'unit doit s'assurer que toutes les informations statistiques transmises par son unit sont compltes et justes. Il doit donc vrifier chaque MIS gnr et le valider. La BDRIJ doit s'assurer que les informations statistiques transmises par l'ensemble des units du dpartement sont compltes et justes. Elle doit donc vrifier chaque MIS valid par les commandants d'units. Les informations statistiques relatives la dlinquance ne sont disponibles sur linfocentre12 qu' l'issue de cette dernire tape. En cas d'erreur de qualification de l'infraction, le commandant d'unit peut, grce la fonction gestion des Natinf du module Registre 13 (cf. IIe partie, paragraphe 1.1.1.), modifier le code Natinf figurant dans la base. Il doit ensuite reprendre la procdure de validation du MIS aprs lui avoir affect le bon index. La BDRIJ dtient la capacit de supprimer un MIS tant qu'elle ne l'a pas valid dans le systme Puls@r. Toute action de la BDRIJ est visible l'chelon de l'unit lmentaire. Une

12

Daprs linstruction n300 000 GEND/MPP du 20 dcembre 2011 relative aux principes demploi de lapplication mtier Puls]@r, lexploitation des donnes recouvre laccs des informations slectionnes et leur mise en for me pour en faciliter lanalyse. Pour cela, des applications informatique de type infocentre mettent disposition des utilisateurs des informations saisies et valides au plus tard la veille du jour de consultation : - infocentre XI utilis par lchelon central et jusquau niveau groupement, - infocentre Birt version simplifie, adapte aux besoins moins diversifis des formations et units lmentaires. 13 Daprs la circulaire n320 000 GEND/MPP du 20 dcembre 2011 relative lemploi du mo dule Registre de Pusl@r, le module Registre de Puls@r permet de numroter tout document officiel larrive ou au dpart de lunit .

30

fois valid et donc intgr sur Infocentre, le MIS ne peut plus tre supprim. Seuls certains complments peuvent encore lui tre apports. Le commandant de groupement de gendarmerie dpartementale est responsable de la qualit des informations statistiques se rapportant l'action de la gendarmerie dans son dpartement, y compris celles des formations spcialises qui y sont implantes. ce titre, il portera une attention particulire l'volution des volumes de MIS selon leurs statuts, en cours de cration , gnrs , valids unit lmentaire UE , valids BDRIJ et clturs (cf. annexe 8). Il s'assurera en outre de la cohrence de ces donnes avec la dlinquance constate sur sa circonscription. Le bureau du contrle de gestion, de l'valuation et de la performance (BCGEP) de la direction gnrale de la gendarmerie nationale possde la capacit d'carter un MIS entach d'erreur lors des traitements centraux. Cette non prise en compte dans les traitements est dfinitive. Elle doit tre motive notamment par l'importance de l'erreur signale. La BDRIJ et l'unit d'origine du MIS concern en sont informes. 3.1.2. Le processus de contrle au sein de la police nationale Le dispositif de contrle de l'enregistrement des plaintes par la hirarchie locale n'est pas dfini prcisment par une directive organique nationale. Chaque circonscription a adapt son service afin de faire face au volume des plaintes qu'elle traite au quotidien. Mme si les diffrents services n'ont pas toujours les mmes prrogatives ni les mmes appellations, on peut nanmoins dfinir un schma de l'enregistrement des procdures sensiblement identique dans tous les dpartements14. Ce sont des plaintiers , gnralement agent de police judiciaire (APJ), qui enregistrent les procdures grce l'outil LRPPN version 2.3 dploy rcemment sur l'ensemble des sites de la DCSP et de la prfecture de police. Comme pour le LRPGN, il existe une aide qui permet au fonctionnaire de qualifier l'infraction l'aide des codes Natinf (nature dinfraction). Qu elle que soit l'organisation retenue, il y a toujours deux relectures de la procdure par les chelons hirarchiques afin de s'assurer de l'exactitude de la qualification. A partir de ce moment, la procdure papier arrive la plupart du temps la sret dpartementale (SD) afin d'y tre indexe au sens de l'tat 4001. Le chef de la SD ou son adjoint est alors charg d'indexer les procdures partir de la qualification donne par le service des plaintes. Ces personnels reprennent parfois la qualification si celle-ci s'avre errone et transmettent la procdure papier, indexe au sens du 4001, au personnel administratif de l'unit de liaison et d'information et de synthse (ULIS), charg cette fois-ci de transcrire dans l'outil STIC-FCE (systme de traitement des infractions constates faits constats et lucids) - pour la DCSP - ou Omga - pour la prfecture de police - cette indexation. A partir de cette tape lenregistrement statistique est valid et aucun organisme central ne peut par la suite modifier les enregistrements.

14

Cf. annexe 9 et 10 : architectures actuelle et future de la chane denregistrement statistique en police n ationale.

31

3.2. LA GENDARMERIE NATIONALE : DES CAS AVERES DE MECONNAISSANCE DES REGLES DENREGISTREMENT La mission a procd lanalyse dun chantillon de plaintes enregistres dans le ressort des groupements de gendarmerie dpartementale de lEssonne et du Vaucluse (cf. annexe 11). Le groupement de l'Essonne a fourni la copie de 213 procdures portant sur des faits de dgradations contraventionnelles ou dlictuelles. Les units du groupement ont ainsi relev 169 contraventions et 49 dlits15. La mission a analys lensemble des pices de procdure. Elle relve pour sa part 78 contraventions, 130 dlits ligibles ltat 4001 et 9 dlits de fuite15. Pour le groupement du Vaucluse, sur les 160 procdures transmises la mission, la qualification initiale choisie par les units aboutissait 88 contraventions et 72 dlits. La mission relve, quant elle, 56 contraventions, 92 dlits ligibles ltat 4001 et 12 dlits de fuite. La qualit des procdures et des constatations s'avre bien suprieure dans le Vaucluse. Elle influe directement sur lindexation qui savre galement de meilleure qualit dans ce groupement. La mission note ainsi que dans lEssonne, la faiblesse de certaines constatations et notamment labsence de dplacement sur les lieux des faits dnoncs par les victimes, labsence de constatation de police technique et scientifique et le manque de tmoignages laisse le flou planer sur les faits eux mmes et donc sur leur indexation. Il est noter cependant que le parquet d'Evry a donn des directives afin, par exemple, de ne considrer aucune dgradation comme dlictuelle en-de de 500 de dommages. Aucune directive particulire n'est donne dans le Vaucluse. La mission relve ainsi pour l'ensemble des procdures examines les pratiques suivantes: - lomission rgulire des circonstances aggravantes pour les dgradations (tags, escalade, effractions, en runion, biens publics, ...), ce qui a pour consquence de les enregistrer comme des contraventions de 5me classe et non comme des dlits ; - lenregistrement comme dgradations lgres (contraventions de 5me classe), de dgradations importantes dont les montants sont trs suprieurs 500 ; - lenregistrement comme dgradations lgres, principalement dans lEssonne, de dgradations, avec laide doutils, d'ouvertures de type fentres, portes fentres, portes d'entre, ou serrures alors que bien souvent il s'agit de tentatives de cambriolage ; - lenregistrement comme dgradations lgres des dgradations de serrures ou de vitres de vhicule alors quil sagit bien souvent de tentatives de vol la roulotte ; - lenregistrement comme dgradations lgres de dgradations de neiman de vhicules alors quil sagit bien souvent de tentatives de vols de vhicule ; - lenregistrement de dgradations lgres en lieu et place de dlits de fuite.
15

Il peut bien videmment y avoir plusieurs faits pour chaque procdure, ce qui explique que le total des contraventions et de dlits relevs par les units et par la mission savre suprieur au nombre de procdures examines.

32

Quelques exemples de procdures mal qualifies sont proposs en annexe 12. Au bilan, pour les 373 procdures examines, alors que les units de gendarmerie avaient enregistr 69% de contraventions (257/373), la mission nen a relev que 36% (134/373). Les dlits ligibles ltat 4001 sont passs aprs examen par la mission de 121 222, soit une augmentation de 83%. 3.3. LA POLICE NATIONALE : UNE INTERVENTION DE LA HIERARCHIE SUJETTE PARFOIS A
CAUTION

La mission a procd, comme en gendarmerie, l'analyse de plaintes enregistres dans les ressorts des directions dpartementales de scurit publique de la Drme et de la SeineMaritime. La circonscription de Valence a fourni la copie de 203 procdures portant sur des faits de dgradations contraventionnelles (99, classs en code Q) et dlictuelles au sens de l'index 4001 (104). Aprs analyse, la mission a pour sa part relev 20 contraventions, 180 dlits, 3 dlits de fuite et une procdure purement administrative. La circonscription de Rouen a pour sa part fourni 173 procdures dont 98 taient classes en code Q (contraventionnelles) et 75 dlictuelles. La mission relve 77 contraventions, 91 dlits et 4 dlits de fuite. Ces deux circonscriptions avaient t choisies en raison de leur pourcentage de dgradations par rapport la dlinquance gnrale (cf. Ire partie, paragraphe 2.1.3.2 et annexe 6) qui est de 6,7% pour la Drme donc trs en dessous de la moyenne nationale qui stablit 11,5%, et de 16,7% pour la Seine-Maritime. On retrouve ces caractristiques dans les chantillons de plaintes analyses. La qualit des procdures et les actes d'investigation s'avrent de meilleure facture au sein de la DDSP de la Seine-Maritime. Il est cependant noter que la directive du procureur de la Rpublique dj voque (cf. annexe 13) encadre beaucoup l'indexation, ce qui influe manifestement sur les statistiques. Ainsi parmi les procdures examines, la mission relve les pratiques suivantes : - l'enregistrement comme dgradations lgres, principalement dans la Drme, de tous les faits lis l'automobile, occultant ainsi les tentatives de vols la roulotte, voire certaines tentatives de vol de vhicule ; - l'enregistrement comme dgradations lgres de certains dlits de fuite ; - l'enregistrement comme dgradations lgres, notamment dans la Drme, de dgradations de serrure, d'ouverture de type portes et portes-fentres alors qu'il pourrait s'agir dans bien des cas de tentatives de cambriolages ; - l'enregistrement comme dgradations lgres de dgradations importantes dont les montants savrent importants. Au bilan, pour les 376 procdures examines, alors que les units de la police nationale avaient enregistres 52% de contraventions (197/376), la mission n'en a relev que 25% (97/376). Les dlits ligibles l'tat 4001 sont passs aprs examen de la mission de 179 271 soit une augmentation de 52%. 33

4-

LES AUTORITES CENTRALES SABSTIENNENT DE CONTROLER LA QUALITE DE LENREGISTREMENT PAR LES SERVICES LOCAUX OU DE DONNER SUITE AUX CONTROLES

La mission a clairement tabli que dans la mise en uvre concrte des schmas dorganisation prcdemment dcrits, la conformit des pratiques denregistrement des plaintes ne fait pas partie des priorits du contrle exerc par les directions sur leurs services locaux, ou tout le moins que cette priorit sest fortement affaiblie au fil du temps. 4.1. LA FAIBLESSE DU CONTROLE EXERCE PAR LES DIRECTIONS OU DE SES SUITES 4.1.1. La direction centrale de la scurit publique : une prise en compte dans les audits, non suivie deffets

4.1.1.1. Les missions dassistance conseil

La DCSP sest dote dune cellule de coordination des audits (CCA), place sous lautorit directe du directeur central, et dont la mission a rencontr le responsable. La CCA a systmatis depuis 2008 des audits de prise de fonctions, qui constituent en fait, selon la terminologie en usage dans le service, des missions dassistance conseil - et non de contrle - auprs du nouveau directeur dpartemental de la scurit publique ou du nouveau chef de circonscription de scurit publique (CSP) lorsquil prend ses fonctions. Ces missions ne sont donc pas impromptues, sauf exception, par exemple la demande dun prfet. Elles ont t dveloppes paralllement au dsengagement de lIGPN (cf. Ire partie, paragraphe 4.2.2.). La mission a consult les rapports des missions dassistance conseil ralises par les quipes de la CCA au cours de lanne 2012, soit 26 missions en DDSP et 29 en CSP. Des extraits de certains dentre eux, significatifs en ce qui concerne le contrle de lenregistrement des plaintes, sont joints en annexe au rapport16. La mission a not que la plupart des rapports daudit contiennent une analyse chiffre de la fiabilit des indicateurs , et notamment de deux indicateurs essentiels pour mesurer la qualit de lenregistrement des plaintes, qui sont respectivement : - le taux de code Q pour les dgradations, mesurant la part des dgradations contraventionnelles dans le total des dgradations (cf. Ire partie, paragraphe 2.1.3.) ; - et le taux de code K , mesurant la part de dclarations dusagers enregistres dans la main courante informatise (MCI) mais revtant un caractre pnal, et qui auraient donc du normalement faire lobjet dune prise de plainte suivie dun enregistrement comme dlit ou comme contravention. Les rapporteurs des audits du CCA nhsitent pas relever le caractre anormal des taux de code Q et code K ainsi relevs par rapport aux valeurs considres comme normales.

16

Cf. Annexe 14 Extraits daudits conduits par la CCA.

34

4.1.1.2. Les limites de la mthode

Ces constats sont cependant limits dans leur intrt et dans leurs effets par trois facteurs : - tout dabord, la CCA ne dispose pas au profit de ses auditeurs dun guide mthodologique des missions dassistance-conseil qui se rfrerait notamment des seuils permettant dapprcier objectivement la signification des indicateurs mesurs. Il a toutefois t indiqu la mission quun tel guide est en cours dlaboration ; - les lettres de restitution adresses au responsable local lissue de la mission ne mentionnent pas systmatiquement les constats effectus quant la qualit de lenregistrement des plaintes ; - ensuite et surtout, aucune synthse annuelle des rapports de mission nest ralise sur la qualit de lenregistrement des plaintes, contrairement ce qui est pratiqu pour dautres points de contrle considrs, juste titre dailleurs, comme des risques majeurs : protection des scells, conditions de conservation des armes, prvention des risques. On peut donc considrer que les pratiques denregistrement des plaintes sont observes, mesures, compares, voire critiques, mais quaucun suivi global de cette fonction nest assur au niveau de la direction centrale. 4.1.2. La direction gnrale de la gendarmerie nationale : une absence de contrle systmatique La DGGN dispose dune mission de pilotage de la performance (MPP), place directement sous lautorit du directeur gnral. La mission a rencontr les responsables de ce service, charg du contrle de gestion et de lappui la performance. La MPP neffectue pas de contrle sur place des groupements et units, elle n inspecte pas , selon les termes de son responsable. Elle neffectue, en ce qui concerne les pratiques denregistrement des plaintes, aucun audit de conformit ou de qualit. Toutefois, elle peut tre amene, au vu de lvolution de certains indicateurs, par exemple le nombre de MIS stocks et non valids, adresser des observations au service concern en lui demandant de rectifier une anomalie. 4.1.3. La prfecture de police : labsence totale de contrle jusqu' une priode rcente La mission a rencontr les responsables de la Direction de scurit de proximit de lagglomration parisienne (DSPAP) qui, jusqu une priode trs rcente, neffectuait aucun contrle organis de la qualit de lenregistrement des plaintes dans les commissariats parisiens. Ont t galement auditionns les responsables du service rgional de documentation criminelle (SRDC), dot dun effectif important (une centaine dagents) dont la mission principale savre extrieure au champ de la mission. Elle consiste en effet vrifier la correcte application de lalina 4 de larticle 6 de la loi du 6 fvrier 1978 qui dispose : les 35

donnes qui figurent dans un traitement de donnes caractre personnel sont exactes, compltes et si possible mises jour ; les mesures appropries doivent tre prises pour que les donnes inexactes ou incompltes au regard de la finalit pour lesquelles elles sont collectes ou traites soient effaces ou corriges . Il sagit donc de vrifier la mise jour des donnes individuelles dans le STIC. 4.2. LABSENCE OU LE RETRAIT DES INSPECTIONS TECHNIQUES Les inspections gnrales de la police nationale (IGPN), de la gendarmerie nationale, (IGGN), des services (IGS - Prfecture de police) se sont totalement dsintresses, ou dsengages, dans les dernires annes, du contrle de la qualit de lenregistrement des plaintes. 4.2.1. Un contrle inopin des conditions daccueil qui ne couvre pas les pratiques denregistrement Les conditions daccueil des plaignants dans les services de police et les units de gendarmerie font lobjet de contrles inopins et anonymes par les inspections gnrales de la police et de la gendarmerie nationales. Un rapport annuel est labor par ces deux services de contrle. La mission a pris connaissance du rapport de fvrier 2013 sur la qualit de laccueil dans les units de gendarmerie en 201217. Lessentiel des considrations de ce rapport porte sur la signaltique, les horaires douverture, la qualit des infrastructures, ladaptation des locaux laccueil des usagers, laccs des personnes mobilit rduite, laffichage de la charte daccueil, les dlais dattente. Par ailleurs, un questionnaire a t adress par les enquteurs de lIGGN 354 victimes, dont 4% ont dclar navoir reu ni copie de la plainte, ni rcpiss de dpt de plainte loccasion du dpt de leur plainte. Il sagit bien ici de vrifier le strict respect des exigences du code de procdure pnale, et non de contrler lenregistrement des plaintes la suite de leur dpt. Un bilan des contrles inopins effectus en 2011 dans 144 services de police a t ralis par lIGPN. Dans ce rapport, les conditions daccueil du public, de prise en charge des victimes et de rtention des personnes font lobjet dune exploitation informatise et dune analyse conduisant au classement vert , orange ou rouge des services contrls. Des cas de difficult dposer plainte ou de refus de plainte sont signals, mais marginaux (1 2% des cas examins) et ayant lieu le week-end, en dehors des heures ouvrables et en cas de forte affluence . Mais il ne sagit pas plus de contrler lenregistrement des plaintes que dans le rapport de lIGGN. 4.2.2. LIGPN : des contrles abandonns depuis quelques annes Il a t indiqu la mission que le bureau analyse et mthodes de lIGPN ralisait jusqu 2008 des audits portant notamment sur la qualit de lenregistrement des plaintes, que ce service a abandonns. La raison avance, argumente par les conclusions dun audit de la Cour des comptes, tait que de tels audits mtiers relevaient plutt de la direction centrale et ont dailleurs t repris par la CCA (cf. Ire partie, paragraphe 4.1.1).

17

Cf. annexe 15 : extraits du rapport de lIGGN sur la qualit de laccueil.

36

La mission a cependant compris, travers les propos de ses interlocuteurs, que la vritable raison de cet abandon du contrle de lenregistrement par lIGPN tait labsence de priorit donne ce contrle au niveau suprieur, voire mme le constat quil allait lencontre du pilotage par objectif des statistiques de la dlinquance, sur lequel on reviendra plus loin (cf. Ire partie, paragraphe 5.1). 4.2.3. LIGGN et lIGS : un domaine non contrl Il a t indiqu la mission que lIGGN ne contrle pas la qualit de lenregistrement des plaintes, ni avant ni depuis la mise en place dun pilotage par objectif des statistiques de la dlinquance. Le mme constat peut tre fait jusqu une priode trs rcente, pour lIGS de la Prfecture de police, service essentiellement ddi des missions disciplinaires et qui ne possdait aucune culture de laudit, comme la Cour des comptes lavait relev en juillet 2010. LIGS neffectuait mme pas de contrle inopin des conditions daccueil, ceux-ci tant lpoque raliss par la Direction de la police urbaine de proximit (DPUP devenue DPSPAP aprs la cration de la police dagglomration parisienne). 4.3. LA NECESSITE DINSTAURER UN CONTROLE DE LENREGISTREMENT DES PLAINTES ET DASSURER SON SUIVI La mission recommande que le contrle de la qualit de lenregistrement des plaintes soit mis en place et organis dans la police et la gendarmerie nationales. Ce contrle doit tre effectu un triple niveau. Le premier niveau de contrle relve des responsables dpartementaux, qui doivent complter les vrifications techniques relevant de leur service dpartemental dinvestigation (SD ou BDRIJ) par un investissement personnel rgulier. Au moment de leur prise de fonction et par sondages rguliers, le directeur dpartemental et le commandant de groupement de gendarmerie doivent ainsi sassurer personnellement, par lexamen dchantillons de plaintes, de la fiabilit de la chane denregistrement. Le dploiement de logiciels de rdaction de procdures, qui permettra une fiabilisation accrue de cette chane, ne saurait affranchir les chefs de service de cette responsabilit importante qui a trop souvent t perdue de vue. Le deuxime niveau de contrle relve des directions centrales. La Direction gnrale de la gendarmerie nationale doit mettre en place un vritable contrle central de la chane denregistrement, par des audits internes priodiques. La DGPN doit sassurer que les missions dassistance conseil pratiques par la DCSP donnent lieu une synthse, une exploitation et des suites effectives. Elle doit tendre ces vrifications aux services territoriaux des autres directions centrales de police, mme si la prise de plainte y constitue une activit plus marginale. Enfin, les inspections gnrales de la police et de la gendarmerie nationales doivent assurer le troisime niveau de contrle, qui consiste dune part examiner la fiabilit du contrle de deuxime niveau (rapports annuels de synthse des directions gnrales) et dautre part faire de mme, loccasion de leurs dplacements dans les services et units, pour le contrle de premier niveau. 37

Recommandation n1 : Instaurer un contrle de lenregistrement des plaintes et assurer son suivi dans la police et la gendarmerie nationales.

5 - DES DERIVES SIGNIFICATIVES SE SONT AINSI DEVELOPPEES 5.1. LES OBJECTIFS QUANTITATIFS DE LENREGISTREMENT DES PLAINTES
BAISSE DE LA DELINQUANCE ONT DENATURE

Tous les interlocuteurs, centraux et locaux, rencontrs par la mission, lui ont signal que les objectifs quantitatifs de baisse de la dlinquance, fixs aux services de police et de gendarmerie dans les dernires annes, avaient dnatur lenregistrement des plaintes dans les services. La rfrence un objectif de baisse de la dlinquance gnrale ( chiffre unique ) sest certes estompe pour tre remplace en 201018 par une rfrence plus slective aux trois agrgats permanents de lONDRP : atteintes aux biens (AAB), atteintes volontaires lintgrit physique (AVIP) et escroqueries et infractions conomiques et financires (EEIF), ainsi qu des indicateurs cibls dvolution de la dlinquance portant sur certaines infractions telles que les cambriolages, les violences crapuleuses ou les violences intrafamiliales. Nanmoins, la pression exerce sur lobtention de rsultats quantitatifs, se traduisant par des runions regroupant au ministre de lintrieur les responsables dpartementaux de la scurit des dpartements ayant obtenu les moins bons ou les meilleurs rsultats, a eu pour rsultat : - de faire passer au second plan la ncessit dune indexation orthodoxe des faits constats ; - voire de reporter ou de ngliger lenregistrement de certains faits constats ; - en passant par des pratiques intermdiaires consistant minorer les index en agrgat et majorer les index hors agrgat , ainsi qu dqualifier les dlits en contraventions. Le rsultat de ces pratiques a t double : il a rduit la fiabilit des statistiques et leur intrt oprationnel pour les chefs de services. 5.1.1. La fiabilit des statistiques est reste trangre aux proccupations des services Lobtention de statistiques fiables passe par la qualit des outils denregistrement et de collecte mais rside aussi dans la priorit donne par les services centraux la qualit de lenregistrement et lintrt des services locaux renforcer cette qualit. Aucun de ces deux critres na t runi au cours des dernires annes. Les responsables centraux alors en fonction ont indiqu la mission avoir limit leur contrle lmission dalertes cibles en direction des chefs de services dont les pratiques leur paraissaient driver excessivement. Certains responsables locaux ayant pris leurs fonctions dans des services o
18

Circulaire IOCK 10043 30 J du 12 fvrier 2010 relative aux nouveaux outils statistiques de la dlinquance et de lactivit des services dans la lutte contre linscurit.

38

ces drives staient antrieurement dveloppes ont pris sur eux de pratiquer des contrles par sondages et de restaurer des pratiques denregistrement plus orthodoxes, en labsence de directives nationales cet gard. 5.1.2. Ces statistiques ont perdu leur intrt oprationnel pour les chefs de services Lintrt local dune mesure fiable de la dlinquance est dorienter laction des chefs de service dans la lutte contre la dlinquance, par une analyse gographique et temporelle de celle-ci. Ds lors que les pratiques denregistrement des faits constat sont orientes en partie par la recherche de rsultats correspondant aux objectifs assigns plus que par la volont de reflter exactement la situation locale, la statistique perd son intrt oprationnel dans la mesure o elle prive les responsables dpartementaux dun outil de pilotage de lactivit de leurs services. Cest ce que tous les chefs de services rencontrs par la mission lui ont indiqu. 5.2. DES DIRECTIVES CENTRALES ONT PRODUIT LENREGISTREMENT DES FAITS CONSTATES
DES

COUPS

DANS

5.2.1. Les effets des directives de la DCSP relatives la prise en compte des dgradations Lenregistrement des dgradations dans les services de scurit publique tait gouvern depuis 1991 par la note dite Broussard du nom de son signataire19, note qui prescrivait lenregistrement dlictuel des dgradations mme si elles doivent faire lobjet par la suite dune dqualification pnale par le Parquet . Du fait dune dclinaison uniforme et gnralise de ce principe, la part des dgradations recenses (index 66 68) par rapport lensemble des faits constats est reste relativement stable (de 16 17%) entre 1999 et 2005. Dans le courant de lanne 2006, deux notes vont successivement contribuer rompre cet quilibre : - une premire note de fvrier 200620 a invit les responsables territoriaux de scurit publique se rapprocher des parquets pour tous besoins de clarification pouvant survenir quant laspect dlictuel de certaines infractions , lautorit judiciaire tant prsume apporter une aide toute leve de doute ; - une deuxime note de dcembre 200621, sans prciser si elle remplaait les dispositions prcdentes, a tabli une rgle nouvelle selon laquelle la qualification pnale des destructions, dgradations et dtriorations dlictuelles ou

19 20

Note DCPU/CM n 006865 du 30 mai 1991 cf. annexe 16. Note DCSP/SD-MP/DUAJ n 0034 du 13 fvrier 2006 cf. annexe 17. 21 Note DCSP/SD-MP/DUAJ n 00197 du 19 dcembre 2006 - cf. annexe 17.

39

contraventionnelles pourra tre ajuste en fonction de la nature et de limportance des faits, dment tablies par lenquteur . Or force est de constater que la part des dgradations dlictuelles dans la dlinquance gnrale, qui reprsentait comme on la vu 16 17% depuis 1999, a chut chaque anne pour stablir 11,76% en 2011, ce qui reprsente une baisse denviron 130 000 faits. La mission recommande que les effets statistiques massifs dune variation des pratiques denregistrement dlictuel ou contraventionnel des dgradations soient vits lavenir. A cet effet, il convient de regrouper les statistiques contraventionnelles et dlictuelles des dgradations.
Recommandation n2 : contraventionnelles. Intgrer dans lagrgat des atteintes aux biens (AAB) les dgradations

5.2.2. Les effets des directives de la DGGN sur le dstockage des messages dinformation statistique (MIS) Les units de la gendarmerie nationale produisent un message dinformation statistique (MIS) pour chaque fait dlictuel constat. La validation de ce MIS par la hirarchie entrane la comptabilisation statistique du fait ainsi constat. Le stockage dans les services de MIS non valids pour vrification, ou pour dautres raisons - surcharge de travail, souhait ventuel de minorer les chiffres de la priode concerne - entrane donc un effet de report statistique qui fausse la mesure temporelle de la dlinquance. A contrario, lenvoi par la DGGN de messages visant dstocker les MIS en cours de validation, vertueux dans son principe, est de nature gonfler artificiellement les chiffres mensuels qui suivent lenvoi du tlgramme, notamment en fin danne. 5.2.3. Les directives de politique pnale du Ministre de la justice : lexemple des escroqueries conomiques et financires Depuis la loi scurit quotidienne du 15 novembre 2001, la responsabilit du titulaire d'une carte de crdit n'est pas engage si la carte a t contrefaite ou si le paiement contest a t effectu frauduleusement, distance, sans utilisation physique de la carte, conformment aux dispositions de l'article L133-24 du code montaire et financier. En consquence, la direction des affaires criminelles et des grces du ministre de la justice a prescrit aux procureurs gnraux22 d informer de leurs droits les nombreuses personnes qui dposent plainte sans avoir pralablement effectu de dmarches auprs de leur banque pour bnficier du remboursement prvu par la loi, ou qui sont dans la pratique fortement incites le faire par leur banque alors que ce remboursement est indpendant du dpt de la plainte . Cette instruction a t relaye par la DCSP23.

22 23

Dpche 06 F 1250 C1 du 2 aot 2011 cf. annexe 18. Note DCSP du 1er septembre 2012 cf. annexe 19.

40

Il en est rsult la gnralisation dune pratique consistant dcourager les usagers de telles infractions de dposer plainte, en se limitant porter leur connaissance les dispositions du code montaire et financier, ce qui a t relev par lONDRP comme une pratique ayant pour effet de baisser artificiellement les chiffres de lagrgat des escroqueries et infractions conomiques et financires. Dans son intervention lors de la confrence de presse du 18 janvier 2013 consacre au bilan et aux perspectives de la politique de scurit 2012-2013, le ministre de lintrieur a donc indiqu vouloir se rapprocher de sa collgue garde des sceaux, ministre de la justice, afin dobtenir que les Franais puissent, de nouveau, porter plainte . Or la mission a constat au cours de ses dplacements que certains services dpartementaux ont dores et dj pris linitiative, suite cette intervention du ministre et en labsence dinstructions explicites du parquet local, de recueillir nouveau ces plaintes par procs verbal simplifi. La mission recommande que lambigut qui rsulte de cette situation soit dissipe sans dlai, afin dviter des pratiques denregistrement htrognes.
Recommandation n3 : Solliciter la prise dune circulaire de politique pnale par le ministre de la justice au sujet de linterprtation donner l'article L133-24 du code montaire et financier.

5.3. DES PRATIQUES LOCALES CONTESTABLES SONT CONSTATEES 5.3.1. Le recours aux dclarations dusagers, une pratique surveiller La mission a souhait vrifier si lusage de la main courante informatise (MCI) pour recueillir des dclarations dusagers en lieu et place de plaintes pour des faits qui auraient d tre qualifis pnalement, constitue une pratique courante qui pourrait avoir des effets significatifs sur la mesure de la dlinquance. Elle a examin, pour la scurit publique, lvolution des codes K , c'est--dire des dclarations dusagers, rapporte celle des faits de dlinquance constats. Globalement, le ratio du nombre de dclarations dusagers code K , rapport au nombre de faits de dlinquance gnrale, a progress en scurit publique (France mtropolitaine) de 7,63% en 2005 12,99% en 2012. Ces moyennes masquent des situations trs disparates. En 2005, le ratio minimum tait de 2,27% (Haute-Garonne) et le ratio maximum de 34,59% (Haute-Sane). En 2012, ces deux valeurs extrmes taient respectivement de 5,13% (HauteLoire) et 45,97% (Lozre)24. La progression observe na pas de signification immdiate du point de vue de la qualification des faits, puisque la main courante recle de trs nombreuses dclarations non pnales. Cette progression peut dailleurs sexpliquer par une accoutumance des services lusage de la main courante et un recueil plus systmatique des dclarations, surtout dans des petits dpartements o la pression quotidienne est moins forte sur les fonctionnaires chargs de laccueil.
24

Cf. annexe 20 : les taux de codes K en scurit publique.

41

Cest pourquoi la mission a procd un contrle par sondage dans un dpartement, la Meurthe et Moselle. La circonscription de scurit publique de Nancy a enregistr, en mars 2012, 245 dclarations dusagers. Or 92 de ces dclarations concernaient lutilisation frauduleuse de donnes bancaires, pour lesquelles il tait fait instruction aux services, sur le plan national, de ne pas prendre les plaintes (cf. Ire partie, paragraphe 5.2.3.) et pour le reste, seules 6 mentions, soit 2,5% du total, pouvaient tre considres comme litigieuses, dont 3 dgradations, un vol la roulotte et 2 "violations de domicile" constituant plutt la lecture des faits des actes prparatoires des vols dans des logements. En mars 2013, pour 284 dclarations dusagers sur la mme circonscription, le sondage na rvl que 9 mentions (3%) qui auraient d tre enregistres dans ltat 4001. Ainsi, dans ce cas de figure, le seul ratio de codes K (celui de la Meurthe-et-Moselle est lev, puisque reprsentant 22% des faits constats) n'est pas forcment rvlateur d'une volont de dissimulation, mais parfois au contraire d'un souci d'exhaustivit dans la transcription des formalits daccueil du public. Il est vrai que des pratiques plus litigieuses peuvent exister dans dautres dpartements ou circonscriptions. Cest pourquoi le taux de codes K doit rester un indicateur surveiller, et doit faire lobjet de contrles par sondage dans le cadre de la mise en place du contrle de la qualit de lenregistrement des plaintes, recommand par la mission (cf. Ire partie, paragraphe 4). 5.3.2. Des reports denregistrement des faits constats

5.3.2.1. D aux effets calendaires

Le report denregistrement des faits constats ne constitue pas lui seul une pratique litigieuse. Il peut se justifier par le dlai de validation hirarchique, par la ncessit de procder des vrifications sur les faits eux-mmes, ou plus prosaquement par l effet fin de semaine (lorsque les deux derniers jours du mois concident avec un samedi, un dimanche ou un jour fri), enfin par des congs dans des services faibles effectifs. Il est en revanche de nature gonfler certains mois par rapport dautres, et donc fausser la statistique de la dlinquance. Des instructions ont t donnes rcemment pour rduire les effets de tels reports (cf. Ire partie, paragraphe 6.2).

5.3.2.2. ou rsultant de pratiques plus systmatiques

Il a t rapport la mission que le report denregistrement tait devenu depuis plusieurs annes la prfecture de police une pratique systmatique et organise visant minorer les statistiques de la dlinquance. Selon le nouveau directeur de la direction de la scurit publique de lagglomration parisienne (DSPAP), dont les propos ont t confirms par son adjoint, en fonction au moment des faits, et par au moins deux responsables de commissariats parisiens, galement anciens dans leurs fonctions, cette pratique, confirme par des documents communiqus la mission25, tait la suivante.
25

Cf. annexe 22 : note DSPAP du 11 fvrier 2013.

42

Ltude la situation statistique donnait lieu des dterminations prcises de rsultats atteindre chaque mois pour chacune des directions territoriales de la DSPAP, le plus souvent la baisse, mais aussi la hausse lorsquun objectif de baisse ntait pas raliste, quitte compenser cette hausse dans un commissariat par une baisse dans un autre. Cette compensation a t tendue en dehors de Paris, dans le cadre de la comptence largie du prfet de police la petite couronne parisienne. Cette procdure se traduisait par larrt prmatur des enregistrements au sein des circonscriptions qui avaient atteint leur rsultat avant la fin du mois. Ainsi, il pouvait arriver frquemment que lenregistrement des faits cesse ds le 25, voire le 23, du mois. Le report a donc parfois concern jusqu une semaine denregistrement. Les faits dont lenregistrement tait constat taient thoriquement rintgrs en statistique le mois suivant ou la fin de lanne. Dans la pratique, stait ainsi constitu un portefeuille 26 de plus de 5 600 faits, pour ce qui concerne lanne 2012, et que la mission na pu valuer pour ce qui concerne les annes antrieures. Les instructions orales donnes cet effet provenaient, selon les dclarations faites la mission au cours de ses entretiens, du cabinet du prfet de police. Elles taient relayes par ltat -major de la direction. Un commissaire darrondissement rencontr par la mission a indiqu avoir t confront des observations de sa hirarchie lorsquil a souhait, son arrive, rintgrer en statistique plusieurs centaines de faits, reprsentant environ un mois de dlinquance dans larrondissement. Quant lanciennet de cette pratique, la mission na pas recueilli dlments trs prcis. Les dclarations faites la mission semblent toutefois la faire remonter 2007 ou 2008, car en 2006, la remonte quotidienne des faits de la dlinquance vers la direction ntait pas possible dans le cadre de lapplication Omega , en vigueur la prfecture de police. 5.3.3. Quelques pratiques de minoration importante de la dlinquance

5.3.3.1. En scurit publique et en gendarmerie

Dans un dpartement ayant fait lobjet dun audit de la politique dpartementale de scurit (mission permanente de lIGA avec le concours de lIGPN et de lIGGN) les auditeurs ont complt leurs investigations habituelles par lexamen des conditions denregistrement des plaintes. En scurit publique, le DDSP a indiqu quil avait constat son arrive un taux de code Q anormalement lev ses yeux, de 20,22% en 2010. Il a ds lors procd personnellement un contrle par sondage des plaintes dposes dans les services et de leur qualification pnale retenue, constatant de trop frquentes dqualifications des faits correspondants. Ce contrle la conduit un rappel de la ncessit de respecter les rgles denregistrement, en application du guide de la mthodologie statistique. Il en est rsult un effondrement du nombre de faits classs en code Q, qui a diminu de 4304 faits en 2011 parrapport 2010, soit une rduction de 40%. Le DDSP relve que le taux de code Q a ainsi diminu de prs de moiti en un an, passant 10,12%. Cette volution met en lumire des pratiques antrieures regrettables.
26

Encore appel bourrelet ou tapis dans le vocabulaire informel et imag en usage pour dsigner ce procd.

43

Le commandant du groupement de gendarmerie a tenu des propos quasi identiques lors des entretiens mens avec la mission. Il a indiqu avoir procd un audit de la BDRIJ, charge de valider les enregistrements statistiques. Il a indiqu que des pratiques non conformes aux rgles denregistrement avaient t constates loccasion de cet audit : reports denregistrement de messages dinformations statistique (MIS) ; contraventionnalisation injustifie de dlits ; voire absence dmission de MIS malgr la transmission dune procdure au parquet ; ou mme, non prise en compte de faits constats sur le territoire de comptence de la scurit publique ou dune unit extrieure la compagnie, voire la brigade, suite la mise en place du guichet unique .

5.3.3.2. A la Prfecture de police

Pendant ses travaux, et ultrieurement ses premiers entretiens la Prfecture de police, la mission a reu de la DSPAP des lments dmontrant des pratiques passes et avres de dissimulation, au-del dun report mme important denregistrement des faits constats. Ltat-major de la DSPAP a ainsi relev sur un arrondissement, par sondage, des faits particulirement proccupants27. Dans un seul arrondissement, le 17e, 6686 faits, dont 984 dlits et 5702 contraventions, ont t enregistrs sans activation de leur prise en compte statistique. 70% de ces 984 dlits non stats selon la terminologie employe (non passs en statistique) concernaient des faits extrieurs larrondissement quant leur lieu de commission mais dclars dans celui -ci. Ces pratiques auraient cess en mars 2013. Elles font peser des doutes trs forts sur la fiabilit des statistiques de la dlinquance Paris en 2012 et aussi pour les annes antrieures. La mission considre que lampleur de ces pratiques justifie la mise en place dun audit approfondi de lIGPN dans lensemble des arrondissements parisiens, audit qui devra stendre au moins par sondage aux dpartements de la petite couronne.
Recommandation n4 : Oprer rapidement un contrle approfondi de la chane denregistrement des plaintes dans les commissariats de la capitale et par sondage dans des circonscriptions de scurit publique de la petite couronne parisienne.

27

Cf. note DSPAP annexe 22.

44

6 - UN EFFORT DE REMISE EN ORDRE A ETE INITIE RECEMMENT 6.1. UNE IMPULSION MINISTERIELLE Labandon dfinitif des objectifs chiffrs de baisse de la dlinquance gnrale est de nature renforcer la sincrit et donc la qualit de lenregistrement des plaintes dans les forces de scurit intrieure (cf. annexe 23). A la fin de lanne 201228, le ministre de lintrieur sexprimait ainsi : Il a t mis fin la politique du chiffre pour trois raisons simples. Primo, les objectifs assigns lavance avaient des effets pervers en termes de qualit de laccueil des victimes, avec des tendances grandissantes au refus de prise de plainte, ce qui est inacceptable pour le service public. Secundo, les indicateurs de mesures tant trop globalisants, de vritables artifices de contournement que tous les policiers connaissent staient dvelopps de manire industrielle pour obtenir des chiffres prsentables. Tertio, la stratgie dpartementale exclusivement chiffre avait tendance touffer les stratgies territorialement ancres . Il avait formul quelques jours plus tt lexigence suivante29 : les reports statistiques du fait d'enregistrements clos le 26me ou 27me jour du mois, les dqualifications judiciaires injustifies, les dperditions entre le logiciel de rdaction de procdures et le logiciel de centralisation statistique : toutes ces pratiques, l o elles avaient cours, doivent cesser sans dlai ! C'est une obligation de service public . Dans la foule de ces expressions publiques, une circulaire aux prfets 30 exprimait la volont du ministre de rompre avec la politique du chiffre, qui consiste fixer des objectifs lavance au risque de dvoyer les rgles denregistrement statistique pour pouvoir les atteindre . 6.2. DES DIRECTIVES NATIONALES RECENTES Cette mthode est relaye par les directions auprs des services locaux. Les directeurs gnraux de la police et de la gendarmerie nationales ont adress ds la fin de lanne 2012 aux services placs sous leur autorit des instructions visant ce que la fiabilit et la pertinence des statistiques sappuient sur des rsultats relatifs des mois complets, qui ne soient pas tronqus par la prsence de jours fris ou de week-ends en fin de mois. Relaye notamment par la DCSP31, linstruction du DGPN32 a conduit lchelon central prescrire la remonte des relevs statistiques le 2me jour ouvrable du mois et ladaptation de lorganisation des services cet effet.

28 29

Discours devant les prfets le 13 novembre 2012. Discours cadre sur la scurit du 19 septembre 2012, prononc l'cole militaire devant les responsables dpartementaux de la scurit intrieure - cf. annexe 23. 30 Circulaire INT K 1300186 C du 28 janvier 2013 relative la stratgie et aux orientations en matire de lutte contre la dlinquance pour 2013. 31 Note DCSP.SDPIS/DSIO n00135 du 22 novembre 2012 cf. annexe 25. 32 Note DGPN/CAB 12-6784-D du 12 novembre 2012 - cf. annexe 24.

45

Une note du DCSP aux DDSP33 indique par ailleurs que lanalyse strictement quantitative des chiffres de la dlinquance na plus cours , mme si des rsultats ambitieux sont attendus en matire de pilotage de laction des services , ce qui se traduira par la mise en place de nouveaux indicateurs denvironnement, de rsultats et de performance . Dores et dj, il est annonc dans cette note que le suivi mensuel des rsultats obtenus fera lobjet de runions priodiques dvaluation et de soutien , au cours desquelles les indicateurs examins seront des taux dlucidation et des ratios defficacit oprationnelle (tels que des taux de signalisation papillaire et biologique). Le DGGN, dans le programme daction national pour 2013 34 (PAN) mentionne la ncessit dinscrire notre action dans une performance durable, au-del de la seule approche statistique et de prfrer la dfinition de tendances la dsignation dobjectifs chiffrs . Dans ses dplacements, la mission a relev par ses constatations techniques leffet des pratiques passes ainsi dcrites par le ministre de lintrieur, et not que ltat desprit instaur par ses dclarations a dores et dj des effets directs sur lvolution rcente des pratiques denregistrement des services. 6.3. LA
REALISATION RECENTE DAUDITS DANS LES SERVICES DE LA PREFECTURE DE POLICE

Suite aux constats de report ou de dissimulation de faits de dlinquance dans les services de la prfecture de police, qui ont contribu en partie par la suite des augmentations importantes de la dlinquance mesure par un effet mcanique, lIGS a t missionne rcemment par le prfet de police pour raliser des audits. Il sagit : dune part, dauditer le contrle et lenregistrement des plaintes dans des services, en sappuyant sur une mthodologie ralise par les auditeurs et pouvant tre reproduite ; dautre part, danalyser la progression de certains faits de dlinquance.

La mission sest fait communiquer deux rapports daudit raliss par lIGS. Lun dentre eux porte sur le contrle de lenregistrement des plaintes et procdures de la circonscription de scurit publique de Vincennes. Ralis en mars 2013, il na pas donn lieu des constats de drives dans cette circonscription de la petite couronne parisienne, mais a permis de tester une mthodologie qui pourra tre utilement tendue dautres circonscriptions, et des arrondissements parisiens. Un autre audit de lIGS est relatif la hausse statistique des cambriolages sur le ressort de la police dagglomration parisienne , et a t ralis en avril 2013, suite un mouvement de hausse sensible de cette catgorie dinfractions la fin 2012. Le contrle a port sur des circonscriptions de Paris et de la petite couronne parisienne. Il rsulte de cet audit que malgr une augmentation objective des faits de cambriolages, rvle notamment par lanalyse de lvolution des interventions de police secours et des dplacements de police technique et scientifique sur les lieux dinfraction, des pratiques non
33 34

Note de service n 29 du 14 fvrier 2013 relative aux objectifs de la DCSP pour lanne 2013 . Note 12564 GEND/MPP du 14 fvrier 2013.

46

orthodoxes denregistrement avaient pu fausser la mesure de lvolution statistique 2011/2012/2013 dans des proportions importantes. Ont t ainsi mises en valeur par les auditeurs : des dclarations de cambriolages recueillies dans la main courante informatise au lieu de faire lobjet de prises de plaintes ; des fluctuations de date de clture mensuelle des statistiques impactant directement leur exploitation oprationnelle ; des pratiques darrt de lenregistrement une date dtermine : une circonscription a ainsi t contrainte de garder en rserve 1 300 faits et de les rinjecter en statistiques fin 2012, provoquant une hausse artificielle ; lindexation en dgradations de nombreuses tentatives de cambriolage.

La mission recommande que les mthodologies de contrle qui sont ou vont tre mises en place par les inspections gnrales des forces soient mutualises.
Recommandation n5 : Mutualiser les mthodologies de contrle de lenregistrement statistique par les inspections gnrales.

47

48

IIME PARTIE LEVOLUTION DE LENVIRONNEMENT INFORMATIQUE ET SES CONSEQUENCES STATISTIQUES, UNE AMELIORATION DE LA QUALITE DE LENREGISTREMENT, AU PRIX DUNE RUPTURE STATISTIQUE TRANSITOIRE 1 - LENREGISTREMENT SINSERE PROGRESSIVEMENT DANS UN NOUVEAU SYSTEME DINFORMATION 1.1. LE
DEPLOIEMENT DECALE DES LOGICIELS DE PROCEDURE DANS LA POLICE ET LA GENDARMERIE NATIONALES

1.1.1. La gendarmerie nationale : le choix du Big Bang

C'est en 2002, avec la cration des communauts de brigades, qu'il a t dcid de crer un logiciel qui permettrait aux diffrentes units de la communaut de traiter des donnes en commun. La gendarmerie a dvelopp partir de 2009 l'ensemble de la suite logicielle BB2000, cur du systme d'information d'une unit lmentaire. Aprs avoir mis en place en janvier 2010 le module permettant de grer les amendes forfaitaires, le service des technologies de linformation de la scurit intrieure ST(SI) tait prt courant 2011 dployer le module Registre , permettant de tracer l'ensemble des courriers et procdures d'une communaut en rseau et le module MIS (message d'information statistique) permettant l'indexation des procdures et la comptabilisation de la statistique de la dlinquance au niveau central. Il sagissait ainsi de passer un nouvel environnement informatique, Puls@r. Ces deux modules ont t dploys dans deux groupements de gendarmerie dpartementale (GGD) le 1er novembre 2011 titre exprimental. Aprs un mois, aucune difficult de transmission de donnes en base centrale n'avait t releve. Sur le plan statistique, le suivi rgulier de l'intgration des faits permettait de dresser le bilan suivant : - les personnels staient appropri le dispositif dans un bref dlai ( partir du 20 novembre) ; - l'volution statistique dans le total des index imputable au changement de systme tait trs lgre (-3 % soit -23 faits dans le GGD 37 et -6 % soit -155 faits dans le GGD 60, tandis que l'volution nationale tait de -2,94 %) ; - il n'existait pas d'volution notable statistique dans le dtail des index imputable au systme : aucune volution particulire n'tait releve, notamment aucune bascule de faits ni d'volutions notables entre index. Malgr une apprhension lie au changement, la mise en uvre des nouvelles applications MIS et Registre n'avait pas pos de problme majeur. Ceux rencontrs dans les premiers jours taient plus lis une mconnaissance des applications qu' un problme de conception ou de programmation. Les utilisateurs apprciaient le confort d'utilisation plus ludique de ces nouvelles applications (couleurs, icnes, etc.), et taient parvenus dans les deux dpartements utiliser l'outil sans grandes difficults. Tant sur le plan technique que sur le plan fonctionnel, ces deux modules rpondaient aux attentes des utilisateurs, respectant ainsi les principes dfinis lors de la conception. Toutes les 49

garanties taient offertes afin de dployer dans l'ensemble des groupements de mtropole en janvier 2012. Afin d'accompagner le projet, prs de 1 000 militaires avaient t forms par l'quipe projet en 6 semaines. La formation des units d'outre-mer venait de s'achever par visio-confrence en liaison avec le commandement de la gendarmerie d'outre-mer. Les coles associes ds la conception du systme, taient en ordre de bataille et adaptaient leur programme au calendrier de dploiement. Deux motifs primordiaux ont alors dcid le directeur gnral de la gendarmerie nationale dployer les deux modules au 1er janvier 2012. Le premier, d'ordre oprationnel, tait de mettre en uvre un nouvel outil statistique au dbut d'une anne, afin de s'assurer d'une cohrence dans les donnes statistiques. Le deuxime tait surtout d'ordre technique. L'instabilit des rfrentiels de BB 2000 laissait prsager un avenir difficile, tant pour les utilisateurs sur le terrain qui disposent de moins en moins de machines avec un environnement Windows , alors que Puls@r fonctionne sous Ubuntu , que pour les statisticiens. Puls@r offrait une scurit accrue ce niveau et facilitait le travail de tous les acteurs de la chane d'analyse et d'exploitation des donnes statistiques. De plus, il paraissait impossible aux yeux de la DGGN, autant techniquement qu'au niveau des personnels, de laisser vivre les deux systmes (BB 2000 et Puls@r-MIS) ensemble pendant plusieurs mois. Le basculement vers Puls@r-MIS a donc t effectu pour lensemble des groupements de gendarmerie au 1er janvier 2012. 1.1.2. La police nationale : une progressivit dicte par les contraintes techniques La police nationale tait, l'instar de la gendarmerie, dote d'un outil de rdaction de procdure vieillissant quil tait ncessaire de moderniser. Confi, en 2006, la direction centrale de la police judiciaire responsable de la statistique ministrielle avec laide dune socit de services, le dveloppement du logiciel de rdaction des procdures de la police nationale (LRPPN) est parvenu en 2011 une version stabilise (V 2.3) mais non encore connecte au systme central. Intgr dans le dispositif plus large du nouveau systme d'information ddi l'investigation (NS2I), le LRPPN a vocation terme alimenter le nouveau systme de traitement des antcdents judiciaires (TAJ), le nouveau fichier des objets et vhicules signals (FOVeS) ainsi que le traitement de la statistique nationale des infractions constates (TSNICE) regroupant les bases STAT 4001 et STAT OP. Afin de tester l'ensemble de ce dispositif ambitieux, quatre circonscriptions de police ont t riges en sites pilotes afin de valider l'ensemble des mcanismes lis NS2I. Ainsi depuis novembre 2012, des fonctionnaires forms utilisent quotidiennement les nouveaux outils (LRPPN V 3) qui font l'objet d'un suivi attentif afin d'amliorer les fonctionnalits et tester les remontes des informations en base centrale. Cependant, afin de conserver une cohrence dans les donnes statistiques, les stiqueuses 35 continuent dalimenter le STIC FCE ou Omga, concomitamment lindexation sur le LRPPN. Fin 2012, la DGPN a donn une nouvelle impulsion au dploiement en acclrant le processus de gnralisation.

35

Stiqueuses : vocable usuel dsignant les personnels admini stratifs chargs dans lancien systme denregistrer statistiquement les plaintes partir des procdures crites.

50

Ainsi, trente dpartements se sont vus dots du LRPPN V3 fin avril 2013, trente nouveaux le seront en septembre 2013 et le restant en mars 201436. Ce dploiement progressif va donc permettre la police nationale de former sur une priode plus longue ses personnels et de conduire le changement dans des dlais moins contraints que pour la gendarmerie. En revanche, les statistiques nationales ne seront publies sous lempire du LRPPN quaprs le dploiement complet de celui-ci. Ce basculement sera prcd dune priode de double saisie . Celle-ci garantira une bonne appropriation du nouvel outil denregistrement. Pendant cette phase, les chefs de service devront veiller exploiter les amliorations apportes par le LRPPN, ce qui doit conduire une cohrence entre les saisies effectues sur les deux logiciels. Cette phase permettra par ailleurs, dapporter des amliorations au nouvel outil par comparaison avec les donnes issues du STIC.
Recommandation n6 : Veiller la convergence des saisies, issues respectivement de STIC FCE ou OMEGA et du LRPPN, afin dexploiter au mieux lapport de celui-ci.

1.2. LINSERTION DIFFERENCIEE DINVESTIGATION

DANS UN NOUVEAU SYSTEME DINFORMATION ET

1.2.1. La gendarmerie nationale : le choix dun transit des donnes par le biais du MIS Dans un souci de contrle hirarchique des procdures, la gendarmerie a dvelopp dans l'outil Puls@r-MIS des fonctionnalits qui permettent la visualisation, le contrle et ventuellement la modification du MIS par la hirarchie locale (commandant de brigade ou de communaut de brigades) et dpartementale (BDRIJ) (cf. Ire partie, paragraphe 3.1.1). Ce dispositif a l'avantage daffiner la qualification pnale et linconvnient potentiel et symtrique de permettre la rapparition de drives. Il doit donc saccompagner daudits rguliers de lenregistrement des plaintes linitiative de ladministration centrale (cf. recommandation n1). 1.2.2. La police nationale : le choix dun transfert direct partir de la procdure A linverse, le logiciel LRPPN a t conu ds le dpart avec la volont d'viter toute intervention l'issue de l'tablissement de la procdure. Ainsi, le plaintier de demain, devenu statisticien (sic) selon lexpression des interlocuteurs de la mission, appliquera le guide de mthodologie statistique jusqu lindexation de linfraction, faisant le travail qui tait antrieurement celui des stiqueuses . La hirarchie ne pourra modifier la qualification pnale que par lintermdiaire dune demande faite au plaintier de rdiger un procs verbal de requalification , processus relativement lourd, et elle pourra corriger lindexation dans la limite troite de la marge permise par le logiciel.

36

Note DGPN Cab 13-2605-D du 22 avril 2013 sur le dploiement LRPPN.

51

Ce choix est dict par le souci louable de limiter les drives qui ont t dcrites dans la premire partie du rapport. Il devrait galement conduire en thorie des redploiements deffectifs administratifs aujourdhui ddis l'enregistrement statistique. Cependant, les interlocuteurs locaux de la mission apprcieraient de pouvoir disposer dune fonctionnalit permettant, linstar de la gendarmerie, de contrler plus simplement et directement la qualification et l'indexation des procdures afin dassurer de la fiabilit des donnes (cf. recommandation n 9). 1.3. LA PRE-PLAINTE EN LIGNE, DES INCIDENCES ENCORE FAIBLES SUR LA MESURE DE LA
DELINQUANCE

Exprimente depuis 2008 dans les Yvelines, la Charente-Maritime, et depuis 2011 en HauteGaronne et dans le Bas-Rhin, la pr-plainte en ligne (PPEL) a t progressivement gnralise compter du 7 janvier 2013, la demande du ministre de l'Intrieur. La gnralisation du dispositif l'ensemble du territoire (mtropole et outre-mer), en trois tapes successives (7 janvier, 4 fvrier et 4 mars 2013) s'est droule avec succs. Les premiers chiffres montrent une monte en puissance rgulire du dispositif avec 13 314 (11 420 pour la police nationale et 1 894 pour la gendarmerie nationale) pr-plaintes dposes en mars et 13 688 (12 010 et 1 678) en avril (cf. annexe 26). Que ce soit pour la police et la gendarmerie le taux de prise de plainte effective suivant la pr-plainte est trs stable depuis le dbut, soit deux tiers des pr-plaintes initiales. Le tiers de pr-plaintes qui n'aboutissent pas est d trois facteurs principaux : - des faits qui peuvent faire l'objet dans le cadre de la politique pnale du parquet d'un traitement en dehors du champ pnal (ex. vol de poubelles) ou d'une saisine directe de la justice par voie d'une lettre plainte (ex. vols l'talage) ; - un recours inappropri au dispositif par les usagers qui tl-dclarent des infractions ne relevant pas du champ d'application des pr-plaintes en ligne (infractions contre personne dnomme ou/et des atteintes aux personnes) ou des faits relevant d'autres contentieux (civil ou commercial) ; - un renoncement au dpt de plainte (pour des raisons propres l'auteur du signalement) en ne venant pas au rendez-vous fix. Ainsi ce nouveau dispositif reprsente environ 8 000 plaintes par mois pour l'ensemble de la police nationale et 1 100 pour la gendarmerie nationale. Pour chaque service ou unit, l'impact sur lorganisation de laccueil et de la prise de plainte reste relativement marginal. Par ailleurs, ce dispositif ne parat pas engendrer pour le moment, de propension accrue des plaignants dposer plainte. En tmoignent : - dune part, le faible volume constat de pr-plaintes en ligne ; - dautre part, lattestation, par les services rencontrs par la mission, que les personnes concernes auraient quoi quil en soit dpos plainte en labsence du dispositif.

52

Les circonscriptions de scurit publique les plus sollicites ont du mettre en place une organisation spcifique qui ne semble pas perturber le service et permet mme une plus grande fluidit, ce qui est un des objectifs recherchs. Les deux forces ont mis en place une veille de la boite courriel spcifique aux pr-plaintes, au centre dinformation et de commandement (CIC) pour les circonscriptions de scurit publique et dans les centres dopration et de renseignement de la gendarmerie (CORG) la nuit pour les groupements de gendarmerie. 1.4. LES NOUVEAUX AGREGATS LACTIVITE DES SERVICES
DE MESURE DE LA DELINQUANCE ET DE PILOTAGE DE

1.4.1. Labandon du chiffre unique Aprs une dcennie de prdominance du chiffre unique de la dlinquance qui consistait ne prendre en compte que la totalit des faits dlictuels et criminels, il a t dcid de rflchir une refonte des outils de pilotage de l'activit des services. En septembre 2012, un groupe de travail interne au ministre de lintrieur a t constitu pour y rflchir et dterminer une nouvelle prsentation des statistiques de la dlinquance. Plusieurs objectifs lui ont t assigns et annoncs par le ministre de lintrieur dans sa confrence de presse du 18 janvier 2013 : - rompre avec une prsentation des statistiques reposant sur des indicateurs trop globaux, trop imprcis et trop htrognes (chiffre unique de la dlinquance, taux dlucidation global) ; - rendre compte de phnomnes qui ne sont pas prsents, aujourdhui, dans le bilan de la dlinquance (dlits routiers, violences conjugales, phnomnes mergents tels que la cybercriminalit) ; - redonner aux statistiques leur vritable vocation : tre un outil au service de lefficacit de laction des policiers et des gendarmes ; - rendre davantage compte de donnes qualitatives ; - restituer, au-del du chiffre des faits poursuivis pnalement, lensemble des missions assures par les forces de scurit. Ce groupe de travail a abouti la conception dun outil novateur, quil a soumis lapprciation de lONDRP. Celui-ci en a valid les principes et suggr des pistes damlioration. La maquette jointe en annexe 27, reprsente laboutissement du projet et de cette phase de concertation. Elle repose sur deux piliers : dune part, une prsentation renouvele des statistiques de la dlinquance et, dautre part, une refonte complte des indicateurs de suivi de lefficacit des services. 1.4.2. Labandon des IRAS Cette deuxime partie du nouvel outil correspond une refonte complte, dans la forme comme dans le fond, des moyens de suivi de lefficacit des services. En effet, l'efficacit des 53

services tait mesure par un indicateur unique appel le taux d'IRAS infractions rvles par l'action des services qui consistait dcrire le nombres de faits dlictuels ou criminels que les forces de scurit intrieure ne pouvaient rvler que par leur action, comme les affaires de stupfiants ou les faits relatifs aux trangers en situation irrgulire. Mais ces faits taient galement comptabiliss comme des faits de dlinquance dans l'tat 4001. Ainsi, les policiers et les gendarmes se trouvaient alors face linjonction paradoxale dobtenir une baisse des faits constats tout en augmentant les IRAS. Afin de mieux mesurer l'efficacit des services, plusieurs objectifs sont dsormais poursuivis : - il sagit de mesurer la capacit des services lucider les infractions les plus proccupantes pour nos concitoyens : les cambriolages, les vols dautomobile, les vols avec violences, les coups et blessures volontaires, les violences sexuelles ; - il sagit galement dobtenir une vision complte des actions menes contre certains flaux, et notamment les trafics de drogue. La quantit de stupfiants saisis, tout comme le total des avoirs criminels apprhends, feront partie des indicateurs suivis ; - des indicateurs qualitatifs sur lutilisation des techniques policires sont mis en place. Ils permettront notamment de suivre les activits de la police technique et scientifique et de mesurer son apport dans la rsolution des affaires ; enfin, il est rendu compte de toute ltendue des missions de service public remplies par les services de police et de gendarmerie, au-del de celles qui constituent leur cur de mtier (gardes, escortes, procurations,), ainsi que de lactivit en termes de prvention et de partenariat. 1.4.3. La cration de nouveaux agrgats De la mme faon, une nouvelle prsentation des statistiques de la dlinquance comporte 14 agrgats, qui, pour certains, contiendront non seulement le chiffre des infractions constates pnalement, mais aussi le nombre dinterventions effectues par les services. Parmi ces agrgats, on retrouve les indicateurs historiques de lONDRP : la ncessit daffiner lanalyse de la dlinquance est concilie avec celle de prserver la continuit statistique. La construction de certains indicateurs ne sera pas possible avant plusieurs mois (violences intrafamiliales, cybercriminalit,) en raison du dploiement progressif du LRPPN. Les principales volutions noter sont les suivantes : - un indicateur spcifique aux violences intrafamiliales est cr, comprenant notamment les violences conjugales : alors que toutes ces violences qui se cachent dans lintimit des foyers constituent un enjeu majeur des politiques publiques, ltat 4001 ne permet pas, aujourdhui, den assurer la comptabilisation ; - un agrgat sera consacr la grande criminalit afin de suivre, dans la dure, lvolution des crimes et des dlits les plus graves : les homicides, les rglements de compte entre malfaiteurs, les vols main arme, les grands trafics de stupfiants, ou encore les attentats ;

54

- lheure o internet et les rseaux sociaux font partie de notre quotidien, loutil actuel ne permet pas de quantifier la dlinquance qui y svit : un agrgat intitul cybercriminalit viendra pallier ce manque ; - la lutte contre linscurit routire est une politique publique prioritaire : le niveau de la dlinquance routire sera restitu au travers dun indicateur ddi ; - enfin, un nouvel agrgat dnomm comportements portant atteinte la tranquillit publique est cr. Il sera compos dinfractions ou dincivilits qui, si elles ne sont pas forcment graves, nuisent au quotidien des habitants. 2 - LES NOUVEAUX OUTILS SONT DE NATURE A AMELIORER LA QUALITE DE LENREGISTREMENT DES PLAINTES, MEME SI DES AJUSTEMENTS ET DES REORGANISATIONS SONT A PREVOIR 2.1. DES AMELIORATIONS NOTABLES 2.1.1. Une assistance la qualification initiale et lindexation des faits constats Les procduriers disposent avec les logiciels de rdaction de procdure de la gendarmerie (LRPGN) et de la police nationale (LRPPN) d'un outil qui leur prsente, par le biais d'un menu droulant , la liste des natures d'infraction (Natinf) rpertories par le ministre de la justice et slectionnes par leurs directions respectives. Ceci a pour effet d'homogniser la qualification initiale et de permettre, ds la prise de la plainte, l'indexation des faits constats. Cette assistance la qualification et lindexation est instrumentalise par la cration de tables de concordance entre les Natinf et les index. Elles ont thoriquement la vertu dinterdire le choix dune indexation incompatible avec les natures dinfraction. 2.1.2. Une visibilit par la hirarchie Chaque chelon de la hirarchie, en fonction des droits qui lui sont accords par le chef de service, a la possibilit de prendre connaissance des plaintes enregistres, et ainsi de vrifier la qualification pnale retenue ainsi que lindex choisi par le rdacteur initial de la procdure. Ceci a deux consquences vertueuses : - cette visibilit tous les niveaux de la hirarchie, si elle est correctement exploite par linstauration dun contrle attentif, est de nature limiter les ventuelles erreurs denregistrement ; - en cas de contrle par un chelon suprieur ou loccasion daudits ou dinspections, il sera ais de contrler la cohrence globale entre la description de linfraction, la premire qualification pnale choisie travers la Natinf, et lindexation. Cette possibilit connue de tous est de nature limiter les drives de la qualit de lenregistrement.

55

2.1.3. Une traabilit de lenregistrement Toutes les plaintes reoivent dsormais un numro de procdure, ce qui permet aux chelons hirarchiques de tracer aisment leur volution. Ainsi, pour le LRPPN, l'option enregistrement des documents judiciaires permet de consulter les statistiques d'activit du service et de grer au mieux le portefeuille de chaque fonctionnaire ou d'un groupe. En outre, un indicateur informe le chef de groupe ou de service des dates d'excution arrivant chance. Lenvironnement Puls@r assure la traabilit des MIS chaque tape de leur validation puis de leur clture. Ces fonctionnalits sont galement utiles au management et au contrle. 2.1.4. Une alimentation terme de linfocentre Ces outils offrent l'unicit de saisie des informations et ainsi vitent une perte de temps considrable et un risque d'erreur de copie ou d'interprtation. Ds lors qu'il tablit une procdure, le rdacteur procde l'enregistrement des dates, faits (infractions), personnes physiques ou morales mises en cause ou victimes, objets, alimentant ainsi linfocentre. Des zones formates facilitent l'exploitation rationnelle et immdiate des donnes recueillies lors de la prise de plainte. Ces dernires sont transmises et si besoin mises jour, au fil de l'eau dans les bases nationales (traitement des antcdents judiciaires (TAJ), fichiers des objets et vhicules signals (FOVeS)). Elles sont aussitt consultables par les enquteurs. Ces liens sont dploys dans les units de gendarmerie et en phase de gnralisation dans les services de police. 2.1.5. La rintgration possible des faits leur lieu de commission Les diffrents lieux de commission des faits tant pris en compte dans un champ particulier de la base de donnes, les dispositifs permettent - ou permettront lissue du dploiement des logiciels - aux services de scurit publique et aux units de gendarmerie de disposer d'une information actualise sur les faits qui ont t commis dans leur zone de comptence et ainsi d'adapter la rponse oprationnelle. Il est toutefois ncessaire que les procduriers remplissent compltement les champs correspondant lors de la rdaction de la procdure (cf. IIme partie, paragraphe 2.2.2.). 2.1.6. Les perspectives de la connexion avec les statistiques judiciaires Les procdures enregistres dans les logiciels de rdaction seront terme directement transmises aux services du ministre de la justice et intgres dans le fichier CASSIOPEE qui assure les changes dmatrialiss au sein mme de cette institution. L'application renverra dans TAJ les suites judiciaires donnes aux procdures et les intgrera dans les statistiques de la rponse pnale.

56

Depuis le dbut de l'anne 2013, le site pilote de dploiement du LRPPN de Laval valide le lien permettant la transmission de ses procdures l'autorit judiciaire par le biais de CASSIOPEE. 2.2. DES AJUSTEMENTS A PREVOIR 2.2.1. Supprimer les divergences entre les tables de concordance du LRPPN et du LRPGN A partir de l'analyse des tables de rfrence des natures d'infractions recueillies par la mission au mois de mai 2013, il est apparu que la gendarmerie et la police n'attribuent pas le ou les mmes index pour des Natinf choisies en commun. Sur les 2218 Natinf retenues par la police nationale et les 3596 retenues par la gendarmerie nationale, seules 1654 sont communes aux deux forces. En outre, la mission observe que pour 191 d'entre elles, le ou les index de ltat 4001 associs sont tous diffrents et que pour 215 autres au moins, un index est diffrent (cf. annexe 28). Ces divergences, mme si elles ne portent pas sur les faits les plus frquemment rencontrs, ne peuvent tre maintenues sans corrompre la validit des statistiques de la dlinquance.
Recommandation n7 : Restaurer dans les meilleurs dlais la convergence entre les tables de concordance du LRPPN et du LRPGN.

2.2.2. Crer en police nationale un processus de validation hirarchique des enregistrements Lenregistrement des plaintes dans le LRPPN ne prvoit pas de fonctionnalit de validation hirarchique et ne laisse que la possibilit de modifier lindexation dans un cadre contraint ou de faire rdiger un procs-verbal de requalification par le plaintier . En consquence, si les chelons suprieurs ne s'impliquent pas dans le contrle des dossiers, il est possible qu'apparaissent des erreurs statistiques. La mission a dailleurs interrog, plusieurs reprises au cours de ses dplacements, des fonctionnaires en charge de lenregistrement des plaintes. Trs peu dentre eux, pour ne pas dire aucun, ntaient conscients des impacts de leurs choix procduraux sur les statistiques de la dlinquance. Peu dentre eux taient conscients quils choisissaient une Natinf puis un index statistique, croyant juste quils devaient remplir des champs permettant de mieux qualifier littrairement linfraction pnale constate.
Recommandation n8 : Complter les fonctionnalits du LRPPN par une phase de validation hirarchique obligatoire de lenregistrement de la plainte.

57

2.2.3. Livrer les modules de gestion et de requtage local du LRPPN Dans le cadre des besoins oprationnels les services locaux doivent pouvoir interroger la base de donnes du LRPPN pour extraire les informations ncessaires la localisation des lieux de dlinquance. Le module de requtage devra tre livr au plus tt et facilement exploitable. Actuellement les directions actives de la DGPN dfinissent leurs besoins. Les retards de livraison de ce module, qui navait pas t initialement prvu, sont de nature allonger le dlai de dploiement du LRPPN. Son intrt est majeur pour les directeurs dpartementaux de la scurit publique qui doivent en disposer pour orienter convenablement le pilotage de la lutte contre la dlinquance. Il en va de mme pour le module dit de gestion , indispensable aux services de gestion pour coordonner lutilisation de loutil par les plaintiers . 2.2.4. Faire voluer lergonomie des menus droulants L'outil informatique n'est pas suffisamment ergonomique et convivial (cf. annexe 29). Les diffrents services rencontrs au cours de la mission en ont tous dplor les dfauts suivants : - la fentre de prsentation n'tant pas extensible, elle nutilise qu'une partie de l'cran. - le menu droulant ne permet pas de voir l'ensemble des qualifications possibles et des index associs. Ce dernier point a pour effet de limiter le choix de l'utilisateur qui n'ayant pas une vue complte de l'ensemble des possibilits pourrait tre incit retenir l'une des premires solutions prsentes et ne choisira pas ncessairement la qualification la mieux adapte. 2.3. DES CONSEQUENCES A TIRER EN TERMES DE CONDUITE DU CHANGEMENT 2.3.1. Le dfi de lacculturation aux nouveaux outils Dans la police nationale, lindexation des fins statistiques est actuellement le travail d'un nombre restreint de fonctionnaires. Ces personnes n'ont pas la maitrise de la procdure pnale mais ont acquis, par exprience, une excellente connaissance de la mthodologie de l'enregistrement statistique des plaintes. Le chef d'un service de stiqueuses , surtout lorsque son effectif est significatif, peut ainsi s'appuyer sur cette quipe pour contrler la fiabilit des statistiques. Avec le dploiement du LRPPN, lenregistrement statistique des plaintes sera dvolu chaque personnel charg de leur recueil. Les fonctionnaires de police ne sont pas encore prpars cette mission et un effort de sensibilisation devra tre ralis par chaque service tant au niveau du plaintier lui-mme qu' celui de sa hirarchie directe, pour reprer au plus tt les erreurs d'indexation et les corriger localement.

58

2.3.2. Limportance de la formation La formation mise en place au sein des services de police dure une journe pour un plaintier et deux jours pour un gestionnaire. Il est impossible, l'issue de cette seule et courte formation, de matriser l'outil LRPPN. Cette formation doit tre complte par une implication et un suivi de la hirarchie et des personnels rfrents. Par jour, par semaine ou par mois les fonctionnaires devront tre informs des erreurs commises, releves par le gestionnaire ou l'chelon suprieur, dans le cadre dun vritable travail pdagogique. Le formateur doit rappeler que d'une part les donnes enregistres sont directement prises en compte dans les statistiques du service et d'autre part que les identits, les descriptions et les caractristiques des objets cits seront directement intgrs dans les fichiers oprationnels. 2.3.3. La difficile question des gains de productivit Pour la police nationale, lorsque le LRPPN sera pris en main par les procduriers, l'activit du personnel actuellement charg de l'enregistrement des faits sera moins soutenue. Dans une phase transitoire, il sera toujours cependant ncessaire de disposer d'un personnel ayant une bonne maitrise des index pour reprendre des omissions ou corriger les mauvais choix dtects par la hirarchie. Toutefois, le nombre dagents ncessaires cet effet pourra et devra terme tre rduit sensiblement. Des redploiements devraient ainsi tre rendus possibles, soit au profit de tches administratives, si cela est jug possible, soit dun enrichissement de la documentation criminelle, bien que leur formation initiale et leurs pratiques professionnelles ne les prdisposent pas une pratique qui est celle dagents et dofficiers de police judiciaires. Encore faudrait-il quune stratgie soit dfinie cet gard par la direction centrale de la scurit publique. Celle-ci ne sen est pas encore dote, accapare il est vrai par le dploiement du nouveau logiciel. Elle devra cependant se pencher rapidement sur lavenir de personnels administratifs qui ont par le pass, dans certains services, constitu lunique rfrence stable en matire denregistrement des plaintes.

59

3 - LEUR MISE EN SERVICE DANS LA GENDARMERIE NATIONALE A CEPENDANT CONDUIT A UNE RUPTURE STATISTIQUE AMORCEE EN 2012 3.1. UNE RUPTURE STATISTIQUE CONFIRMEE PAR PLUSIEURS ANALYSES CONVERGENTES 3.1.1. Le reprage par lONDRP Dans son bulletin mensuel de novembre 2012 sur la criminalit et la dlinquance enregistres en octobre 201237, lobservatoire national de la dlinquance et des rponses pnales (ONDRP), rvle, pour la premire fois, lhypothse dun dcrochage de nature statistique des chiffres de la dlinquance constate par la gendarmerie. LObservatoire est confront une situation indite car les nombres de faits constats par la gendarmerie nationale depuis prs dun an, et en particulier depuis le mois de juin 2012, affichent des particularits dautant plus remarquables que dans le mme temps rien de comparable napparat dans les statistiques enregistres par la police nationale. . Ds lors, lONDRP dcide de ne plus agrger les chiffres de la police et de la gendarmerie et deffectuer des analyses distinctes. Cette dcision a t suivie deffet dans les bulletins qui ont t publis depuis (dcembre 2012, bulletin pour lanne 2012, fvrier avril 2013). Dans ce mme bulletin de novembre 2012, lONDRP met lhypothse que la mise en service en janvier 2012 de lapplication Puls@r a eu un impact fort sur la dlinquance enregistre : labsence deffet du systme Puls@r est trs improbable compte tenu de la singularit des variations observes et de leur calendrier dapparition. Il envisage mme que cet effet en soit lexplication principale : Aucune autre hypothse ce jour ne semble pouvoir remplir de faon aussi convaincante les deux conditions suivantes : tre propre la gendarmerie nationale et tre en phase avec les mois au cours desquels les fortes augmentations ont t mesures . Toutefois, part quelques constats chiffrs pour tayer cette discontinuit statistique sur certains index caractristiques de cette rupture (12, 38, 47, 49, 52, 68, 89)38, ce bulletin neffectue pas dtude dtaille du phnomne mais annonce un dialogue avec la gendarmerie nationale afin de tenter dexpliquer un phnomne statistique qui apparat comme assez dconcertant . A loccasion de la publication du bulletin mensuel suivant, celui de dcembre 2012 39, lONDRP confirme lexistence dune rupture sans, cette fois non plus, en dfinir ltendue ni en donner les premires explications. En revanche, de nouveaux index en dcrochage sont identifis (25, 48, 73)40. Cest finalement lors du bulletin pour lanne 2012 publi le 18 janvier 201341, que lONDRP confirme une trs probable rupture statistique , prcise quil nest pas impossible quune amlioration du processus de collecte ait provoqu une rupture de continuit statistique et
37 38

http://www.inhesj.fr/sites/default/files/files/ondrp_bm/bm_2012-11.pdf 12 : Menaces ou chantages dans un autre but ; 38 : Vols daccessoires sur vhicules moteur immatriculs, 47 : Viols sur mineur(e)s ; 49 : Harclements sexuels et autres agressions sexuelles contre des mineur(e)s ; 52 : Violences, mauvais traitements et abandons denfants ; 68 : Destructions et dgradations de vhicules privs ; 89 : Falsifications et usages de chques vols. 39 http://www.inhesj.fr/sites/default/files/files/ondrp_bm/bm_2012-12.pdf 40 25 : Vols avec violences sans armes contre des femmes sur la voie publique ou autre lieu public ; 48 : Harclements sexuels et autres agressions sexuelles contre des majeur(e)s ; 73 : Violences dpositaires de lautorit. 41 http://www.inhesj.fr/fr/books/453-2daf6c/

60

avance la premire analyse. Cette analyse est fonde sur la recherche de marqueurs de rupture statistique que sont pour lONDRP : une forte variation en volume, une forte variation en proportion, une forte variation en part de faits constats par rapport lensemble de la dlinquance nationale. Avec cette mthode, en fonction du cumul des marqueurs et de leur intensit, lONDRP identifie des index en rupture avec une probabilit quasi certaine (38, 48, 49, 52, 68, 89), des index en rupture avec une probabilit leve (12, 26, 47, 73, 83)42 et des index en rupture avec une probabilit moyennement leve (11, 25, 32)43. LONDRP prcise toutefois que cette liste nest pas exhaustive et que dterminer ce qui en est lorigine sera une tche trs complexe, dont lobservatoire nest pas en mesure, ce jour, de fixer le terme . Enfin, les bulletins mensuels des mois de fvrier avril 201344 effectuent le suivi dtaill sur les premiers mois de lanne de cinq index signals en rupture en 2012 (48, 49, 52, 73, 89) dans les bulletins prcdents afin de dterminer comment ils voluent et notamment sils se stabilisent des niveaux comparables ceux observs en 2012. Ainsi, en avril 2013, lONDRP concluait que pour ces index, les nombres de faits constats par les gendarmes, exprims en moyenne par jour au cours du premier trimestre 2013 se situent des niveaux suprieurs ou gaux ceux du premier trimestre 2012. . Cela conforte lhypothse selon laquelle les index considrs ont connu un changement dordre de grandeur en 2012 qui serait li au lancement au mois de janvier dun nouvel outil de collecte. LONDRP a donc bien identifi une rupture des statistiques de la dlinquance enregistres par la gendarmerie en 2012 partir du mois de novembre 2012. Il a pris, raison, la dcision de ne plus agrger les donnes des deux forces de scurit intrieure. Il effectue un suivi dtaill des index les plus manifestement touchs par cette rupture. Toutefois, depuis cette identification dune rupture statistique, aucune analyse exhaustive sur lensemble des index na t mene pour tenter de chiffrer index par index les dcalages dus loutil. Par ailleurs, assez peu dexplications ont t avances et ltude lance avec la gendarmerie nationale na pas encore permis daboutir une conclusion nette quant ltendue prcise de la rupture. LONDRP a toutefois obtenu, en avril 2013, la communication des donnes dtailles sur les annes 2011 et 2012 afin de pouvoir conduire de nouvelles analyses. 3.1.2. Les explications de la DGGN

3.1.2.1. Une absence danticipation de la rupture statistique et une rvlation

tardive La direction gnrale de la gendarmerie nationale (DGGN), bien que recueillant et analysant rgulirement lvolution de la dlinquance, notamment par les travaux de la mission de pilotage de la performance (MPP), navait pas identifi de rupture statistique avant son annonce par lONDRP en novembre 2012. Seule la hausse massive des taux dlucidation et des personnes mises en cause en dcembre en raison de la clture prmature de lens emble des messages dinformation statistique en cours la fin danne 2011 a t prvue et explique. En effet, la bascule de lancienne application BB2000 vers lapplication Puls@r a
42 43

26 : Vols avec violences sans armes contre dautres victimes, 83 : Autres faux documents administratifs. 11 : Menaces ou chantages pour extorsion de fonds, 32 : Vols la tire. 44 http://www.inhesj.fr/sites/default/files/files/ondrp_bm/bm_2013-02-v2.pdf ; http://www.inhesj.fr/sites/default/files/files/ondrp_bm/bm_2013-03-v4.pdf ; http://www.inhesj.fr/sites/default/files/files/ondrp_bm/bm_2013-04.pdf ;

61

t effectue dans lensemble des units de gendarmerie au 1er janvier 2012. Elle a alors ncessit la clture de tous les messages en cours dans BB2000. Or cest la clture de ces messages, qui a lieu normalement la fin de lenqute judiciaire, que les lucidations, les victimes et les personnes mises en cause, les gardes--vue, et les crous entrent en statistique. Ds lors et par anticipation, le mois de dcembre 2011 a connu une forte hausse de ces items. Corrlativement, les premiers mois du dbut danne 2012 ont connu une baisse de ces mmes items. Ainsi et par exemple, le taux de rsolution des atteintes volontaires lintgrit physique (AVIP) sest lev 180% en dcembre 2011 pour une moyenne mensuelle oscillant plutt autour des 80%, ou encore celui des atteintes aux biens (AAB) sest tabli 40% en dcembre 2011 comparer aux 14,9% du taux dlucidation de lanne 2012. Cependant, cet effet statistique clairement identifi na aucune consquence sur le volume et la nature des faits constats. Limpact du changement de logiciel sur lvolution des faits constats navait donc pas t anticip. Ds lors, cette absence danticipation sest traduite par une difficult apprhender et comprendre la rupture statistique. Le premier constat de lONDRP effectu dans son bulletin mensuel de novembre 2012 a t le fait dclenchant des recherches des causes de la rupture.

3.1.2.2. Des explications partielles sur les seuls index cits par lONDRP
Alerte par lONDRP, la DGGN a donc cherch partir du mois de novembre 2012, les raisons de cette rupture statistique. Dans une premire approche, la gendarmerie nationale a cart, en grande partie lventualit dun impact d au changement de logiciel, et a privilgi les causes externes : Sans exclure totalement les effets de facilitation de lapplication Puls@r, ces travaux portent galement sur dautres hypothses, telles des changements de comportement des victimes ou des flux de population simplantant en zone gendarmerie 45. Lhypothse dune absence dimpact du changement du logiciel a ensuite t progressivement abandonne. Un tel impact est voqu parmi dautres effets (deux annes 2010 et 2011 historiquement faibles en volume, un phnomne conjoncturel lie la dure de la crise accentuant la dlinquance acquisitive et la violence, lamlioration de la rvlation des faits par un meilleur dispositif de prise en compte) dans la note du 2 janvier 2013 sur lvolution de la dlinquance constate par la gendarmerie en mtropole en 2012. Il est enfin clairement tabli dans les travaux conduits conjointement avec lONDRP partir du mois de mars 201346. Toutes les investigations menes par la DGGN lont t sur la base des 14 index cits en rupture par lONDRP47. Les explications sont ainsi prsentes sous forme de tableaux construits sur la base de ces index. Ils contiennent, en dehors du constat chiffr des volutions constates en 2012, les lments danalyses statistique et factuelle (cf. annexe 30). Ainsi, certaines explications de nature statistique mettent en avant des transferts entre index dus une meilleure indexation grce loutil. Il sagit notamment dun transfert de faits de lindex 13 vers lindex 12, de lindex 5048 vers les index 48 et 49, de lindex 7 vers lindex 52,

45

Note 111372 GEND/MPP du 3 dcembre 2012 du directeur gnral de la gendarmerie au directeur de cabinet du ministre de lintrieur (cf. annexe30). 46 Message n20082 GEND/MPP du 8 mars 2013 et procs verbal de runion n25819 GEND/MPP du 28 mars 2013 (cf. annexe 30). 47 Les index 11, 12, 25, 26, 32, 38, 47, 48, 49, 52, 68, 72, 83, et 89. 48 Index 50 : Atteintes sexuelles.

62

de lindex 7249 vers lindex 73 , de lindex 92 vers lindex 89 et entre les index 66, 67 et 6850. Pour construire ces explications, la DGGN met en cause de nouveaux index non encore cits par lONDRP (50, 66, 67, 72) sans pourtant en conclure quils ont eux aussi t des victimes collatrales de la rupture des index cits par lONDRP. Laugmentation constate sur lindex 47 apporte un nouvel lment dexplication technique, celui dune qualification htive des faits dans un MIS, MIS qui une fois le mois denregistrement pass ne peut plus tre revu la baisse. Par ailleurs, les ruptures constates par lONDRP sur les index 11, 25, 26, 32, et 83 ne sont expliques que par des lments factuels externes (contexte conomique national, augmentation des cours de lor, meilleure prise en compte des violences faites aux femmes, meilleure scurisation des titres) et ne reoivent donc aucune explication technique. Enfin, les explications statistiques donnes sur certains index et dj exposes ci-dessus sont toujours doubles dexplications factuelles externes sans que les parts respectivement dues loutil et ces lments externes ne soient values. Ainsi, par exemple, pour lindex 38, les explications externes mettent en avant une recrudescence des vols de carburant due la hausse des prix la pompe, une hausse des vols de pots catalytiques due la prsence de mtaux prcieux, et la scurisation accrue des vhicules qui engendre un transfert des vols de vhicules vers les vols daccessoires. Or ces diffrents lments danalyse ne sont pas chiffrs. Ainsi, bien quune analyse partielle mette en vidence que le nouveau logiciel Puls@r a eu un impact sur les chiffres de la dlinquance enregistre par la gendarmerie en 2012, sa part de responsabilit na t tablie ni par lONDRP ni par la gendarmerie. 3.1.3. La comparaison des donnes annuelles glissantes de la dlinquance en zone gendarmerie et en zone police

3.1.3.1. Une approche globale par index

A la diffrence de lONDRP et de la gendarmerie nationale, la mission a dcid dtudier le dcrochage statistique dans sa globalit et non partir de ses traces visibles laisses sur certains index. Ainsi, la mthode dcrite ci-aprs a t applique a priori tous les index en partant du principe que la mise en uvre du logiciel Puls@r a pu toucher lensemble des 103 index de ltat 400151. En effet, la mission est partie du principe que limpact global de la rupture ne pourrait tre valu qu condition que lensemble des index le composant soient expertiss. Les tableaux de calculs sont prsents en annexe 31. La mthode tudie chacun des index sparment afin dviter la dilution des effets dans des agrgats. Elle tudie les index sur la priode stalant de janvier 2009 avril 2013 afin de disposer de trois annes pleines avant la rupture, de lanne de rupture 2012 et de 4 mois en 2013 aprs la rupture. La mthode utilise galement quand cela est intressant une population tmoin, compose par les chiffres de la dlinquance enregistre par la police nationale sur la mme priode. Enfin la mthode applique est la fois graphique, car elle utilise des graphes
49 50

Index 72 : Outrages dpositaire de lautorit. Index 66 : Autres destructions et dgradations de biens publics ; index 67 : Autres destructions et dgradations de biens privs. 51 Ltat 4001 tait lorigine compos de 107 index, mais les index 96, 97, 99 et 100 ont t supprims.

63

construits en donnes annuelles glissantes, et mathmatique, car les donnes du graphe sont compares aux rsultats des calculs effectus.

3.1.3.2. Les lments de calcul du dcalage d Puls@r

Le dcalage d loutil Puls@r (flche rouge n1 sur le schma ci-dessous) est calcul pour chacun des index comme tant la moyenne des dcalages entre la droite de rgression (cf. note de bas de page n47) de lanne 2012 (flche noire n2) et celles des annes 2010 -2011 (flche verte n3) et 2009-2011 (flche bleue n4).

Sources : Donnes recueillies auprs de la DCPJ, de la MPP et de lONDRP

En effet, la droite de rgression de lanne 2012 reprsente lvolution en anne glissante des donnes recueillies sous Puls@r. La droite de rgression 2009-2011 reprsente la tendance en nombre de faits constats pour lindex considr sur les 3 annes avant la mise en uvre de Puls@r. La droite de rgression 2010-2011 reprsente la tendance en nombre de faits constats pour lindex considr sur les seules 2 annes avant Puls@r. La mission a choisi de faire la moyenne des dcalages entre ces trois droites pour prendre en compte deux phnomnes distincts. Le dcalage entre la droite de rgression 2012 et la droite de rgression 2009-2011 met en vidence le dcalage entre la tendance de long terme de la dlinquance sur cet index et la tendance constate en 2012 sous Puls@r. Le dcalage entre la droite de rgression 2012 et la droite de rgression 2010-2011 permet de ne pas carter du calcul les volutions trs rcentes de la dlinquance sur cet index considr. Faire la moyenne entre ces deux dcalages permet de prendre en compte ces deux phnomnes distincts de manire gale. Cette mthode permet galement dvaluer une marge derreur. Celle-ci reprsente la moiti de la diffrence entre ces deux dcalages. La marge derreur vise alors reprsenter la diffrence entre les deux tendances de lvolution de la dlinquance, tendance court terme et tendance long terme. Ainsi si une tendance prend en 2012 lascendant sur lautre, limpact d Puls@r calcul sera toutefois contenu dans cette marge derreur. 64

3.1.3.3. Les lments de prcision du calcul du dcalage

La mthode utilise et prsente ci-dessus ne permet pas de prendre en compte une tendance nouvelle survenue en 2012. En effet, elle se trouve noye dans la droite de rgression 2012 et cette tendance ventuelle est alors incluse dans le dcalage calcul. Pour tenter dcarter cette tendance nouvelle du calcul du dcalage et de ne conserver que le dcal age d loutil, la mission a pris en compte une population de rfrence constitue des chiffres de la dlinquance enregistre par la police nationale. Toutefois, cette rfrence na t prise en compte dans le calcul du dcalage que dans le cas o cela apparaissait pertinent. En effet, si avant la mise en uvre de Puls@r, les chiffres de la dlinquance voluaient diffremment entre les deux forces, il est vain et non justifi deffectuer la moindre projection sur une volution similaire en 2012. Ds lors, la mission a considr que cela ntait envisageable qu la condition que les donnes de la police et de la gendarmerie soient fortement corrles. Mathmatiquement cette corrlation est reprsente par le coefficient de corrlation linaire52. La mission a choisi un coefficient suprieur 0,85, trs proche de 1, le maximum pour ce coefficient. Ds lors, la mthode utilise prend en considration cette bonne corrlation lorsquelle existe et parvient de la sorte prendre en compte une tendance nouvelle survenue en 2012, sil en existe. Plus prcisment, la mission a ainsi soustrait du dcalage calcul selon la mthode expose prcdemment le pourcentage dvolution de lindex considr en police en 2012 appliqu la dlinquance enregistre pour cet index en gendarmerie en 2011. Ainsi, cela permet de calculer quelle aurait t la dlinquance enregistre en 2012 par la gendarmerie sans Puls@r si elle avait volu de la mme faon que celle enregistre par la police.

Sources : Donnes recueillies auprs de la DCPJ, de la MPP et de lONDRP

52

Le calcul du coefficient de corrlation entre 2 variables numriques consiste dterminer la liaison existant entre ces variables l'aide d'une droite. Les caractristiques de cette droite sont calcules en minimisant l'erreur commise en reprsentant la liaison entre ces variables par une droite. La droite rsultant de cet ajustement s'appelle la droite de rgression. Plus la qualit de reprsentation de la liaison entre ces variables par cette droite est bonne, et plus le coefficient de corrlation linaire associ l'est galement. Ce coefficient est gal au rapport de leur covariance et du produit non nul de leurs carts types. Le coefficient de corrlation est compris entre -1 et 1. Plus la valeur absolue du coefficient de corrlation linaire est proche de 1, plus la corrlation entre les variables est forte. Une corrlation gale 0 signifie que les variables ne sont pas corrles. Quand le signe du coefficient de corrlation linaire est ngatif, cest que la premire variable est fonction dcroissante de lautre, la droite de rgression correspondante est alors galement dcroissante. Un des intrts de ce coefficient de corrlation linaire, cest quil ne dpend pas des un its choisies pour les variables, la diffrence de la covariance qui elle en dpend.

65

Ainsi et pour illustrer cette explication, lindex 32 vols la tire a eu une volution similaire en police et en gendarmerie ces dernires annes. Le coefficient de corrlation entre les donnes en 2012 est de 0,99. En police, les vols la tire ont augment de 8,53% en 2012. Ce mme pourcentage appliqu aux faits constats en gendarmerie en 2011 reprsente 1470 faits. Ds lors, le raisonnement conduit dduire ces 1470 faits du dcalage calcul par la mthode prcdente et qui reprsente 6663 faits, soit un dcalage d au seul outil valu 5193 faits53.

3.1.3.4. Les lments dexclusion du calcul du dcalage

La mission a exclu du calcul du dcalage d Puls@r un certain nombre dindex pour des raisons lies la pertinence mme du raisonnement prsent ci-dessus. Tout dabord ont t exclus, les index non significatifs statistiquement et reprsentant moins de 500 faits par an en moyenne sur les annes 2009-2013. Ces exclusions ne sont pas uniquement dopportunit, mais elles sexpliquent pour plusieurs raisons. Tout dabord, limpact calcul d Puls@r resterait ngligeable en volume mme sil tait important en pourcentage. Mais surtout, les donnes statistiquement faibles ont une volution erratique dans le temps et se prtent assez mal aux projections tendancielles. Lexemple du graphe concernant lindex 3 ci-dessous est significatif.

Sources : Donnes recueillies auprs de la DCPJ, de la MPP et de lONDRP

Ont galement t exclus, les index dont les coefficients directeurs des droites de rgression 2009-2011 et 2009-2012 sont trs proches. En effet, si ces coefficients directeurs sont proches, cela signifie que le logiciel Puls@r na pas eu dimpact sur lvolution tendancielle de la dlinquance constate pendant sa mise en uvre. L encore, lexemple ci-dessous concernant lindex 22 autres vols avec armes blanches est significatif.

53

La mthode expose permet de bien approcher empiriquement les effets de rupture de tendance sur les chiffres de la gendarmerie nationale et exploite simplement linformation statistique additionnelle vhicules par les chiffres de la police nationale. Il sagit dune premire approche. La mthode expose peut en particulier tre affine par lutilisation de mthod es conomtriques, qui permettraient notamment de vritablement talonner les donnes de gendarmerie nationale sur celles de la police nationale et mieux exploiter le caractre semblable ventuel des volutions sur longue priode.

66

Sources : Donnes recueillies auprs de la DCPJ, de la MPP et de lONDRP

Par ailleurs, ont galement t exclus, les index dont la part du dcalage calcul d loutil est infrieure 4% des faits enregistrs. En effet, dans ces conditions, la diffrenciation entre une volution de tendance en 2012 et un impact d par loutil lui-mme devient extrmement dlicate.

Sources : Donnes recueillies auprs de la DCPJ, de la MPP et de lONDRP

Enfin, ont finalement t carts, dans cette premire mthode, les index dont la marge derreur calcule tait suprieure 40% du dcalage, comme dans lexemple ci-dessous concernant lindex 80 chasse et pche . En effet, la marge derreur est dautant plus importante que les variations mensuelles avant la mise en uvre de Puls@r taient dj importantes. Ds lors, il est difficile de mettre en vidence un effet d au logiciel.

67

Sources : Donnes recueillies auprs de la DCPJ, de la MPP et de lONDRP

3.1.3.5. Une application possible aux sommes dindex

En appliquant la mthode explique ci-dessus aux sommes dindex, il est possible de mettre en vidence des volutions dindex qui semblent dues exclusivement des transferts provoqus par la bascule dans le nouvel outil.

Sources : Donnes recueillies auprs de la DCPJ, de la MPP et de lONDRP

68

Ainsi, comme lillustrent les graphiques ci-dessus, alors qutudis sparment les index 53 et 54 prsentent un dcalage d loutil respectivement de -4% et 9%, ce dcalage est nul quand on tudie la somme de ces index. Ds lors, la mthode suggre un pur change direct entre les deux index des faits de dlinquance enregistrs d loutil, la baisse des faits enregistrs pour lindex 53 stant reporte vers lindex 54.

3.1.3.6. Des premires conclusions confirmer

Lanalyse de lONDRP fonde sur des marqueurs de rupture, nest pas all e jusqu identifier lampleur du phnomne. Or, loin dtre circonscrite aux seuls 14 index identifis, 18 si lon ajoute les 4 index identifis par la gendarmerie comme victimes collatrales (cf. IIme partie, paragraphe 3.1.2.2.), la rupture statistique concernerait significativement plus du tiers des index. La mthode prsente ci-dessus dans ses principes est assez simple mettre en uvre a posteriori et ne ncessite pas doutils mathmatiques trs labors. Elle permet une premire estimation quantitative pour chaque index des dcalages dus loutil. Elle nest toutefois pas suffisamment fine pour matrialiser le mois prcis du dcrochage statistique ni pour prciser le type de dcrochage level shift ou rupture de niveau, point aberrant, changement transitoire de niveau ou rampe annuelle ou semestrielle (cf. IIme partie, paragraphe 3.4.1.2.). Cette prcision ne peut tre obtenue que par lapplication doutils statistiques danalyse des donnes infra-annuelles en mobilisant lexpertise de statisticiens avertis. Cette analyse, prsente ci-dessous et conduite avec lappui de la direction charge de la mthodologie de lInsee, a permis de confirmer les premires conclusions de la mission. 3.1.4. Lidentification des ruptures statistiques par lapplication doutils statistiques danalyse des donnes infra-annuelles Lapplication des outils danalyse statistique appropris permet didentifier les ruptures statistiques de donnes infra-annuelles. Ces outils sont ainsi particulirement utiles dans le cadre de lanalyse des effets de la rupture statistique lis au nouveau logiciel de recueil de procdures de la gendarmerie nationale.

3.1.4.1. Lanalyse statistique des donnes infra-annuelles : une mthodologie

consacre et largement utilise Les sries de donnes infra-annuelles de type socio-conomique sont le plus souvent soumises des volutions saisonnires, indpendamment de leur volution tendancielle. Les activits productives ou commerciales, par exemple, subissent des fluctuations rgulires lies la priode de lanne. Les exemples sont extrmement nombreux et trs divers, par exemple leffet des priodes de soldes, de la pause estivale, de larrive en septembre sur le march de lemploi des tudiants diplms, les effets saisonniers dans le domaine agroalimentaire, etc. Ces volutions saisonnires, dune certaine rgularit, ne permettent pas danalyser lvolution de fond dun phnomne en comparant directement les donnes brutes mensuelles ou trimestrielles entre deux priodes successives. Une telle comparaison intgrerait en effet leffet saisonnier, qui viendrait brouiller lvolution de fond que lon cherche entrevoir. Certes, il est toujours possible de neutraliser ces effets saisonniers par le calcul dvolutions de douze mois en douze mois. Cest ainsi, au demeurant, que procde 69

lONDRP dans ses publications mensuelles54. Cette pratique a toute sa lgitimit statistique. Toutefois, les analyses qui sappuient sur de telles volutions en moyenne annuelle glissante ne permettent pas didentifier rapidement les volutions de tendance, ni surtout de reprer quand elles interviennent prcisment. Ds lors, lanalyse des donnes sen trouve appauvrie, surtout dans les priodes dites de retournement tendanciel ou en cas de rupture statistique lie un choc. Afin de disposer dune mthodologie danalyse des donnes temporelles au plus prs du moment o les phnomnes interviennent, tout en neutralisant les effets saisonniers rptitifs qui brouillent la comprhension des chiffres bruts, les statisticiens ont dvelopp des outils danalyse mathmatique et des logiciels permettant disoler, dans une srie temporelle, ce qui relve de leffet saisonnier et ce qui nen relve pas et traduit donc une vritable tendance audel deffets irrguliers. Les donnes infra-annuelles sont aussi gnralement soumises des effets calendaires. Par exemple, une activit mesure sur un mois ou sur un trimestre va tre dpendante du nombre de jours ouvrables que le mois ou le trimestre comporte. Ou encore, dans certains secteurs, par exemple lis lducation, lactivit diffre fortement le mercredi des autres jours de la semaine. Cet effet est diffrent de leffet saisonnier : un mois de mars peut, selon les annes, comporter un nombre diffrents de samedi ou de dimanche, ou de mercredi, contenir ou non le lundi de Pques, etc. Soucieux de pouvoir procder des analyses qui font abstraction de ces phnomnes calendaires, les statisticiens ont galement dvelopp des outils danalyse mathmatique et des logiciels permettant disoler leffet calendaire (souvent abusivement appel effet jours ouvrables ) de ce qui nen relve pas. Au final, les sries infra-annuelles peuvent ainsi tre corriges de leurs variations saisonnires et de leurs effets calendaires. Lanalyse des volutions dun mois sur lautre ou dun trimestre lautre de donnes ainsi modifies devient alors possible, mme si des fluctuations dun caractre diffrent (ni saisonnier, ni calendaire) restent prsentes et se surajoutent aux volutions tendancielles que lon cherche gnralement mesurer. Les outils dits de correction des variations saisonnires et deffets calendaires ( CVSCJO ) sont trs communment utiliss depuis plus de trente ou quarante ans et sont systmatiquement mis en uvre dans ses travaux par lInsee, qui publie la fois les do nnes brutes et les donnes retraites CVS-CJO. En outre, des avances rgulires, tant mthodologiques que doutil, rendent ces instruments de plus en plus accessibles. Au-del des dveloppements qui suivent et vont expliciter comment ces outils statistiques permettent didentifier et de mesurer des ruptures, il est indniable que lanalyse des donnes enregistres de la dlinquance aurait beaucoup gagner de lapplication de ces outils et de la production et de la diffusion, aux ct et en supplment des donnes brutes aujourdhui diffuses et videmment essentielles pour mesurer factuellement la dlinquance enregistre un mois donn, de donnes corriges des variations saisonnires et des effets calendaires.

54

LONDRP mesure ainsi, en avril 2013, la progression dun index en sommant l a donne mensuelle relative cet index entre mai 2012 et avril 2013 et en la comparant la somme de la donne entre mai 2011 et avril 2012.

70

3.1.4.2. Lapprhension des ruptures par lusage des outils statistiques

adquats55 Les outils statistiques de correction des variations saisonnires et des effets calendaires intgrent la capacit identifier des changements soudains qui affectent la tendance de la srie de donnes temporelles examine. Ces changements soudains peuvent tre des points aberrants (li un phnomne exceptionnel, non reproductible affectant soit la donne mesure, soit la mesure effectue) affectant ponctuellement la donne, mais aussi des changements durables affectant dfinitivement le niveau gnral de la donne mesure. Ces changements durables peuvent avoir toutes sortes dorigine : une modification lgislative ou rglementaire influenant les comportements ou les rsultats de ces comportements, que lon cherche mesurer, un choc externe, une modification durable des rgles denregistrement de linformation, etc. Afin de rtablir la qualit de lanalyse des donnes, les outils statistiques intgrent dsormais la capacit distinguer, au sein de la tendance sous-jacente une srie de donnes temporelles, ce qui ressort de telles ruptures ponctuelles ou durables et ce qui est une volution tendancielle vritable, sparer les deux lments, et proposer une mesure de leffet de rupture.

3.1.4.3. Lapplication aux donnes de dlinquance enregistre de la

gendarmerie nationale : identification des ruptures, de leur date de survenue, et mesure Les outils statistiques dont nous venons dexpliciter la finalit permettent didentifier les index relatifs la dlinquance enregistre par la gendarmerie nationale ayant fait lobjet dune rupture statistique en 2012. Une telle rupture est a priori durable. Nanmoins, plusieurs situations peuvent se prsenter. Elle peut tre survenue ds le mois de janvier, date de mise en place du nouveau logiciel de recueil des procdures. Mais elle a pu aussi staler sur plusieurs mois, sous leffet par exemple de phnomnes dapprentissage, certains enregistrements statistiques intervenant plus tardivement qu la date de survenue des faits, aprs intgration du fonctionnement du logiciel. Dans ces conditions, des travaux statistiques ont t effectus pour tester lexistence de ruptures, et leur caractre tal ou non dans le temps56. Quatre jeux de tests ont t effectus : identification automatique par le logiciel dune rupture importante en janvier 201257 ; identification lissue dune procdure manuelle dune rupture en janvier 2012, la rupture ainsi identifie tant dans ce cas de moindre importance ; identification lissue dune procdure manuelle dune rupture progressive tout le long du premier semestre 2012 ; identification lissue dune procdure manuelle dune rupture progressive tout le long de lanne 2012.
55

Le travail qui a t effectu sappuie sur une analyse fine des donnes de la gendarmerie nationale. Nanmoins, il sagit dune analyse uni-varie (analyse dune seule variable , la donne mensuelle correspondant tel index mesur par la gendarmerie nationale). Une analyse multi-varie (utilisant simultanment la donne mensuelle du mme index mesur par la police nationale) serait encore prfrable. Il ntait bien sr pas possible dintroduire ce niveau de complexit dans le cadre de la mission. 56 Ces travaux ont t effectus par la direction de la mthodologie et de la coordination statistique et internationa le de lInsee (DMCSI), sollicite en appui technique de la mission. 57 Ou en dcembre 2011 : cas de quelques rares ruptures intervenues la mise en uvre de la formation intensive au nouveau logiciel.

71

Les graphiques suivants, raliss avec lappui de la DMCSI de lInsee, illustrent ces diffrents types de rupture. Au passage, ils permettent de constater visuellement limportance des phnomnes saisonniers et la possibilit de les apprhender au travers doutils statistiques. Cas dune rupture statistique progressive tout au long de lanne 2012 (index 12 : Menaces ou chantages dans un autre but) :

Sources : Donnes recueillies auprs de la DCPJ, de la MPP et de lONDRP

Cas dune rupture statistique progressive tout au long du premier semestre 2012 (index 73 : Violences dpositaires de lautorit) :

Sources : Donnes recueillies auprs de la DCPJ, de la MPP et de lONDRP

72

Diffrents cas dune rupture statistique survenant ds le mois de janvier 2012 (index 68, dtect automatiquement, et index 42, dtect manuellement) : Index 68 : Destructions et dgradations de vhicules privs

Sources : Donnes recueillies auprs de la DCPJ, de la MPP et de lONDRP

Index 42 : Autres vols simples contre des particuliers dans des locaux privs

Sources : Donnes recueillies auprs de la DCPJ, de la MPP et de lONDRP

Il faut toutefois noter quil nest pas toujours ais de distinguer entre les diffrents cas de rupture. Les tests permettent de caractriser le caractre vraisemblable dhypothses de rupture, mais certains cas sont ambigus, et peuvent sanalyser statistiquement comme rsultant dune rupture centre sur un mois ou progressive. Cela vient du fait que la dcomposition dune donne brute entre sa composante tendancielle, les lments saisonniers et les facteurs dirrgularit inhrents toute donne infra-annuelle nest pas univoque, mme si lanalyse statistique peut se rduire quelques types de dcompositions, souvent cohrents et donnant des rsultats trs similaires. Au demeurant, dautres scnarios auraient galement pu tre tests (rupture sur les deux ou trois premiers mois de lanne par exemple). Mais au final, seule une analyse fine, fonde sur une comprhension du phnomne, une mise en perspective partir des donnes de long terme et une comparaison avec les observations effectues sur les chiffres enregistrs par la police nationale, permet dans de tels cas de privilgier un effet plutt quun autre. Cela fera lobjet des travaux du paragraphe 3.4 de cette IIme partie.

73

Pour illustrer limportance dexaminer aussi les donnes dans une perspective de long terme, il convient de souligner que des volutions fortes de certains index ont pu intervenir sur certaines priodes du pass, sans quil soit possible de dterminer aisment leur origine. On constate dans ces conditions quil nest pas toujours si ais de distinguer une rupture statistique lie un logiciel par rapport des volutions relles, fortes et concentres dans le temps, du phnomne enregistr. Le graphique ci dessous, relatif aux destructions et dgradations de vhicules privs enregistres par la gendarmerie nationale depuis 2001, lillustre assez bien. Les destructions et dgradations de vhicules privs (index 68)

Sources : Donnes recueillies auprs de la DCPJ, de la MPP et de lONDRP

3.2. UN EFFET PULS@R MULTIFORME 3.2.1. Une meilleure prcision de lindexation, crant des bascules pertinentes et durables en niveau entre index

3.2.1.1. Une assistance par loutil qui permet de mieux prciser la qualification
et lindexation des infractions Une meilleure indexation des crimes et dlits dans la nomenclature 4001 constitue lun des objectifs recherchs par la mise en place du nouveau logiciel. En spcifiant dans une table de passage les index compatibles avec une nature dinfraction donne, le logiciel limite les risques derreur dindexation, comparativement une situation antrieure o lindexation tait ralise indpendamment de la qualification littrale de linfraction, et sans contrainte de cohrence. Il rend galement plus frquente une indexation prcise de linfraction, au travers de la liste de possibilits proposes la personne qui ralise la saisie ( menu droulant ), rendant a priori moins frquente - mais aussi moins souvent possible - la saisie dun index gnraliste par dfaut. Plusieurs indices laissent penser que cet objectif est bien en partie atteint, dans la mesure o lun des effets notables du passage Puls@r est la diminution du nombre dinfractions enregistres dans des index gnralistes, et linverse un accroissement de celles relatives des index trs spcifiques. Ainsi, parmi les causes des volutions la baisse de lindex 74

gnraliste 42 autres vols simples contre des particuliers dans des lieux privs et la hausse de lindex spcifique 32 vol la tire se trouvent cet effet dune meilleure indexation, mme sil en est dautres que lon va galement passer en revue. De mme, lindice 106 autres dlits conomiques et financiers connait une forte baisse identifie comme attribuable Puls@r, qui contraste avec lvolution haussire que connait ce mme indice issu de lenregistrement en zone police. Un autre exemple est celui des vols main arme. Lindex gnraliste 19 autres vols main arme subit une rupture la baisse, probablement due une meilleure indexation. Laccroissement respectif de chacun des index spcifiques 15, 16, 17 et 18 est cependant trop faible pour tre repr comme significatif. Le dernier exemple que lon donnera ici est celui des infractions lies aux chques : lindice 89 falsifications et usage de chques vols enregistre un palier de hausse, tandis que lindice gnraliste 92 infractions la lgislation sur les chques subit une rupture la baisse, dune moindre amplitude cependant, due une diffrence des units de compte (chque pour le premier et plaignant pour le second). Ces types dvolutions dindex et effets de bascule sont la fois pertinents et durables. Ils traduisent une meilleure comptabilisation des faits dans les index appropris, qui devrait perdurer.

3.2.1.2. A contrario, un outil qui rend plus difficile une indexation inapproprie
Au-del de limpact sur les index et des ruptures statistiques induites, lamlioration de la prcision de lindexation est en soi un phnomne durable qui mrite dtre soulign. Elle rendra lavenir plus malais daffecter involontairement, mais aussi volontairement certaines natures dinfraction des index gnralistes qui comportent un nombre consquent de fait et sur lesquels des fortes volutions de dlits trs spcifiques ne se voyaient pas tant quon avait la possibilit de les y inscrire, par erreur ou non. 3.2.2. Un ordre des index ayant pu crer des dplacements plus factices Une partie des dplacements dindex comporte cependant aussi un aspect plus factice, li lordre dans lequel les index sont proposs dans le menu droulant en cas dindexation multiple envisageable. Les index sont proposs systmatiquement dans un ordre croissant. Ceci est susceptible dinfluencer le choix dun index se prsentant plus haut dans la liste. On peut ici parler dun effet catalogue. Il peut tre particulirement important lorsque des choix nombreux sont proposs. Lun des exemples probables de ce phnomne est celui des dlits sexuels. Les index 47, 48 et 49 enregistrent des accroissements significatifs lis Puls@r, tandis que dans le mme temps, lindex 50 diminue fortement. Le chiffre global des dlits sexuels (index 46 50), pour sa part, volue trs peu. Leffet prcdent (transfert pertinent entre index) peut aussi se conjuguer leffet catalogue que lon vient de dcrire et ainsi tre pollu par celui-ci, dans une proportion que lon ne peut malheureusement pas apprhender. Ainsi, il nest pas exclu que le transfert entre les index 32 et 42 ait aussi pour origine cet effet. De mme, sagissant des vols main arme, une partie de la diminution de lindex 19 et de son report vers les index classs plus haut, 15 18, pourrait provenir de leffet catalogue.

75

Leffet catalogue nest toutefois pas si prgnant que cela. Il existe des infractions de nature complmentaire, pour lesquels Puls@r se traduit par laccroissement de lindex dont la numrotation est la plus leve. Pour prendre un exemple, les faux en criture publique (index 83) subissent une rupture la baisse, tandis que les autres faux en criture (index 84) enregistrent une rupture la hausse. 3.2.3. Quelques volutions vraisemblables de primtres Le nouveau logiciel de recueil des procdures relie dsormais une table de quelques 3 600 natures dinfractions diffrentes une indexation en une centaine de catgories. Prcdemment, lindexation sappuyait sur environ 500 types dinfractions, avec une table de passage cense tre univoque (un type dinfraction correspondait ncessairement un index particulier, dans le guide de mthodologie) mais avec une finesse bien plus limite de la nomenclature des types dinfraction. Pour prendre un exemple, des dlits tels que les agressions contre des mineurs dans des transports, ou hors des tablissements scolaires, ntaient pas rpertoris dans la liste des 500 types dinfraction. Ntant pas spcifiques, il est probable quils taient traditionnellement enregistrs dans lindex gnraliste relatif aux violences nayant pas entran la mort, cest -dire lindex 7. Depuis la mise en uvre de Puls@r, ces types dagressions peuvent tre enregistrs sous lindex 52, qui est propos systmatiquement, le cas chant au ct de lindex 7, conformment lintitul violences, mauvais traitements et abandons denfants . Jusque-l, selon la table de passage du guide mthodologique, il semble que les violences intgres cet index relevaient quasiment toujours du mauvais traitement familial. 3.2.4. Des dplacements denregistrement dans les index entre contraventions et dlits Une consquence importante de la mise en place de Puls@r a t le dplacement denregistrement dans les index entre les contraventions et les dlits. Leffet apparait extrmement lev pour les dgradations de vhicules privs ainsi que pour les dgradations dautres biens privs. La slection, au moment de lenregistrement de la plainte, dune nature dinfraction de type dlictuel entrane automatiquement la cration dun MIS et donc un index dlictuel : les choix imposs par le logiciel sont contraignants. Toutefois, il faut souligner, conformment ce qui a t tabli prcdemment (cf. Ire partie, paragraphe 2), quune qualification insuffisante de la nature de linfraction peut toujours fausser lindexation, et conduire enregistrer comme contraventions ce qui ressort de dlits. Ainsi le choix dune nature dinfraction contraventionnelle au moment de la cration de la pice de procdure, alors mme que laffaire semble tre de nature dlictuelle, nentranera pas la cration dun MIS. 3.2.5. Un logiciel qui garantit lenregistrement de la totalit des plaintes Le logiciel Puls@r et la mthodologie qui laccompagne rend dsormais impossible le non enregistrement des plaintes dun point de vue statistique. Jusque-l, on ne pouvait pas exclure que des plaintes enregistres ne donnent pas lieu, in fine, la production de messages 76

dinformation statistique. Oubli, absence de contrle, etc. pouvaient conduire inluctablement la non prise en compte dune partie des dlits dans les enregistrements statistiques. Aucun outil informatique de contrle nexistait pour identifier, a priori, les erreurs, involontaires ou non, et pour imposer leur correction. Dsormais, Puls@r, en liant la prise de plainte et son enregistrement statistique, en offrant des mcanismes de traabilit et de contrle plusieurs niveaux, y compris central, de la traduction de la plainte en enregistrement statistique dans un index, garantit lenregistrement de la totalit des plaintes. Cela nempche naturellement pas que, de manire contrle et connue par la hirarchie qui accde aux outils informatiques, la prise en compte des plaintes du point de vue statistique ait pu tre retarde. Cela sest produit, selon les lments recueillis par la mission, dans les premiers mois dapprentissage du logiciel, en 2012. Mais ce retard, visible et sous contrle, a ensuite t rsorb, sans quoi la trace de non prise en compte des plaintes aurait t conserve. 3.2.6. Des effets sur 2012 qui influent sur la comparaison 2012/2011 mais aussi sur la comparaison entre 2013 et 2012
Les effets du passage Puls@r que lon a pu mentionner ont pu tre immdiats, et tre

identifiables (en donnes CVS/CJO) ds les premiers mois de 2012, ou progressifs, stalant sur les six premiers mois de lanne voire sur lanne toute entire. Ce caractre progressif est un effet dapprentissage qui peut tre de deux ordres : - la meilleure indexation, mme si elle est assiste, peut saffiner sur la dure ; - une dcision de prendre en compte les MIS tardivement peut crer un creux soudain dans les premiers mois de lanne puis une remonte dans les mois qui suivent, avec un ressaut non durable pour prendre en compte les enregistrements retards. Le caractre plus ou moins rapide de leffet Puls@r sur un index a pour consquence que cet effet peut se rpartir, lorsque lon mesure les volutions annuelles, entre lvolution 2012/2011 et lvolution 2013/2012. Typiquement et schmatiquement : - un effet immdiat et portant compltement sur janvier 2012 nimpactera que lvolution 2012/2011. En effet, le bon niveau est atteint par lindex ds le dbut de lanne 2012. La comparaison 2013/2012 nest pas perturbe ; - un effet progressif et rgulier tout au long de lanne impactera pour moiti lvolution 2012/2011 et pour moiti lvolution 2013/2012 ; - entre les deux, un effet progressif et rgulier sur le premier semestre 2012 impactera pour la comparaison 2012/2011 et pour la comparaison 2013/2012.

77

3.3. DES EFFETS NON LIES A LOUTIL Une premire approche sur certains index qui voluent fortement en 2012 pourrait tre, au vu de ce qui a t dmontr ci-dessus (cf. IIme partie, paragraphes 3.1. et 3.2.), dimputer tout ou partie de la hausse ou de la baisse une rupture statistique. Or cette approche simpliste est galement fausse et occulterait de vritables volutions de tendance de la dlinquance sur certains index. Les outils statistiques dont la mission a fait usage permettent de diffrencier, le plus souvent, un choc statistique d au changement de pratiques denregistrement (en loccurrence la mise en uvre dun nouveau logiciel), de tendances de fond de la donne tudie. 3.3.1. Des variations notables de la dlinquance sur certains index Lindex le plus illustratif de ce phnomne dvolution notable de la dlinquance qui nintgre pas, ou pas de manire aisment identifiable, dimpact de loutil concerne les cambriolages de locaux dhabitations principales (index 27). En effet, les deux mthodes exposes ne dtectent aucune rupture statistique visible. La tendance apparat vritablement haussire en raison dlments externes au processus denregistrement. Ainsi, les 14,7% de hausse constate en 2012, reprsentant un peu plus de 11 000 faits supplmentaires, sont, si ce nest uniquement, en tout cas trs majoritairement, imputables laugmentation de la pression dlinquante. Les cambriolages dhabitations principales enregistrs par la gendarmerie (index 27)

Sources : Donnes recueillies auprs de la DCPJ, de la MPP et de lONDRP, graphique ralis avec lappui de la DMCSI de lInsee

Par ailleurs, et comme le confirme le graphique ci-aprs, lvolution est similaire pour ces mmes faits enregistrs cette fois-ci par la police nationale. Tout cela atteste quil sagit bien dune tendance nationale forte. Elle a dailleurs t confirme la mission lors de ses dplacements que ce soit en province ou en rgion parisienne. Elle poursuit enfin une tendance observe depuis quelques annes et confirme par lenqute victimation (cf. IIIme partie, paragraphe 1.2.).

78

Les cambriolages dhabitations principales enregistrs par la police (index 27)

Sources : Donnes recueillies auprs de la DCPJ, de la MPP et de lONDRP, graphique ralis avec lappui de la DMCSI de lInsee

Dautres volutions importantes la baisse apparaissent galement, au moins en grande partie, indpendantes du changement de logiciel. Il sagit par exemple des vols simples sur chantier (index 39). Les deux mthodes utilises nont pas mis en vidence de rupture statistique alors mme quen 2012, la dlinquance enregistre sur cet index a chut de 10,3 %, reprsentant une baisse de plus de 1 100 faits sur lanne. 3.3.2. Une forte baisse de certaines IRAS Les 3 index des infractions la lgislation sur les trangers58 accusent, en gendarmerie, une baisse de -8,8% en 2012 et qui reprsente prs de 700 faits en moins. Les mthodes exposes nont dtect aucune rupture statistique due au changement du logiciel denregistrement, confirmant l encore leur facult de diffrenciation dune rupture due un outil denregistrement, dun autre type de rupture que lon sait par ailleurs due une modification de la lgislation sur les trangers. En effet, la premire chambre civile de la Cour de cassation a pris la dcision le 5 juillet 201259 de mettre un terme aux mesures de garde vue pour vrifier la rgularit du sjour des trangers. Cette dcision confirme lavis de la chambre criminelle de la Cour de cassation du 5 juin 2012. Ce nest quen fin danne quune rtention administrative dune dure de 16 heures a t instaure par la loi n2012-1560 du 31 dcembre 2012, permettant aux enquteurs de disposer dun temps suffisant pour effectuer les vrifications administratives et judiciaires ncessaires dans ce type denqute. Comme le prsentent les graphes ci-aprs, la baisse est notable et similaire en police. Ainsi, elle nest donc pas, avec certitude, imputable loutil.

58

Index 69 : infractions aux conditions gnrales dentre et de sjour des trangers ; index 70 : Aide lentre, la circulation et au sjour des trangers ; index 71 : autres infractions la police des trangers. 59 re 1 chambre civile de la cour de cassation, 5 juillet 2012, pourvoi n11-19.250.

79

Index 69 (police nationale)

Index 69 (gendarmerie nationale)

Sources : Donnes recueillies auprs de la DCPJ, de la MPP et de lONDRP , graphiques raliss avec lappui de la DMCSI de lInsee

3.3.3. Une approche diffrente du pilotage par objectif Comme cela a t prsent dans le tome 1 (cf. Ire partie, paragraphe 6.1), lannonce de la fin de la politique du chiffre en milieu danne 2012 est de nature renforcer la qualit de lenregistrement des plaintes dans les forces de scurit intrieure. Ainsi, la mise en place des nouveaux agrgats moins globalisants , la fin du chiffre unique, la disparition des objectifs chiffrs dpartementaux conduisent un changement dapproche qui est en train de se diffuser lentement dans les diffrents services de police et de gendarmerie. Les statistiques de la dlinquance enregistre redeviennent progressivement un vritable outil de pilotage de lactivit oprationnelle des forces, statut quelles avaient peu peu perdu au profit de celui doutils de communication et de contrle de la performance des services. Dailleurs, au cours de ses diffrents dplacements, la mission a not que ltat desprit instaur par cette nouvelle impulsion a dores et dj des effets sur lvolution des pratiques denregistrement des services. Toutefois, ce changement est progressif et na t amorc vritablement que vers la fin de lanne 2012. Ds lors, les effets de lvolution de la doctrine ne se sont pas ou trs peu ressentis sur lvolution chiffre de la dlinquance en 2012. Par ailleurs, la mission na pas mis en vidence en gendarmerie dimpact qui serait d, en milieu danne, un changement de doctrine. Lhypothse avance par lONDRP, notamment

80

dans son bulletin mensuel de dcembre 201260, et qui propose comme piste explorer larrt annonc au mois de mai 2012 de la course effrne aux chiffres semble devoir tre carte. En effet, de nombreux index dcrochent fortement ds le mois de janvier61, alors que dautres voluent progressivement, sur les 6 premiers mois voire sur toute lanne 2012. Un premier rflexe pourrait tre de dissocier ces volutions stalant sur 6 ou 12 mois des effets dus un outil qui a t install partout en France le 1er janvier 2012. Une telle approche serait inadquate. En effet, certains gards, il y a eu un processus dappropriation du nouvel outil, qui, lui, stale sur plusieurs mois et dont les effets se font ressentir trs progressivement (cf. IIme partie, paragraphe 3.4.1). Par ailleurs, les donnes infra-annuelles, une fois corrigs des variations saisonnires et des effets calendaires, ne font jamais apparatre une rupture initie en milieu danne. Enfin, la police nationale na pas subi non plus deffet dacclration de la dlinquance en milieu danne 2012 qui se verrait sinon nettement sur les donnes CVS-CJO. Il semble donc quil faille carter dfinitivement lhypothse dun impact de la fin de la course aux chiffres . En revanche, pour lanne 2013, ce changement de doctrine aura sans doute des effets plus marqus. En effet, la mission a pu constater travers les diffrents sondages sur les chantillons de procdures quelle a collects au cours de ses dplacements, quun retour lorthodoxie du guide de mthodologie statistique aura ncessairement un impact visible sur certains des index gros contributeurs de ltat 4001, et notamment les index 7, 27 43, et 66 68. Cet impact sera ncessairement progressif car il sera diffus et non synchrone sur lensemble du territoire, mais il aura lieu. 3.4. LA QUANTIFICATION DE LEFFET PULS@R 3.4.1. Leffet mis en vidence par les analyses de la mission

3.4.1.1. Plus du tiers des index impacts par une rupture

A partir de lensemble des analyses quelle a conduites et confrontes entre elles, la mission relve que 38 index sur les 103 que comprend ltat 4001, soit plus du tiers, sont probablement touchs par une rupture statistique (cf. annexe 33). Parmi ces 38 index, la mission en relve 24 pour lesquels un tel impact est quasiment certain. LONDRP en avait ce stade identifi entre 12 et 14. La mission a cherch quantifier limpact de Puls@r sur chacun des index concerns, en utilisant conjointement et en confrontant les deux mthodes qui ont t exposes, et qui le plus souvent donnent des ordres de grandeur similaires. Pour chaque index, la mission sest galement attache apprcier le degr de fiabilit de lexistence ou de linexistence dun impact, en se fondant sur les apports respectifs des deux mthodes et les marges derreurs associes, ainsi que sur un troisime critre plus qualitatif relatif la capacit de la mission de cerner les mcanismes de leffet Puls@r (transfert entre tel et tel index, explicati ons plausibles ou probables, etc.). Il est cependant essentiel dinsister sur le fait que les chiffres qui suivent constituent par nature une estimation que des travaux plus approfondis encore, pourront bien sr permettre daffiner.
60 61

http://www.inhesj.fr/sites/default/files/files/ondrp_bm/bm_2012-12.pdf Dans quelques cas ds le mois de dcembre : la formation intensive sur loutil pratique sur 6 semaines en amont du dploiement en est la raison trs probable.

81

Sur les 38 index ayant probablement subi une rupture, 13 subissent une rupture la baisse qui stablit environ -20 700 faits, et 25 subissent une rupture la hausse qui stablit +64 200 faits. Le diffrentiel de la rupture statistique due Puls@r est donc significatif et stablit environ +43 500 faits. Ce diffrentiel reprsente leffet Puls@r approximatif sur les statistiques de la dlinquance en gendarmerie. Au-del des alas dapprciation de leffet sur chaque index, la mission estime donc que cet effet est bien rel et quil impacte les chiffres de la dlinquance de la gendarmerie hauteur de 35 000 50 000 faits. Cet impact est li au changement de logiciel. Toutefois il nest pas uniforme et se matrialise selon les index par des scnarios de rupture trs diffrents (rupture immdiate ou stalant sur quelques mois). Il sappliquera en fonction de ces scnarios de rupture soit totalement lanne 2012, soit en partie lanne 2012 et en partie lanne 2013.

3.4.1.2. Des scnarios de rupture diffrents selon les index

Le level shift positif Selon les travaux conduits, huit index apparaissent subir un level shift positif. Il sagit des index : 25, 26, 48, 49, 52, 68, 89, et 101. Ce level shift se matrialise par un fort dcrochage la hausse en dbut danne 2012, puis une stabilisation au nouveau niveau de dlinquance enregistre atteint62. Ce type de rupture met en vidence une bascule rapide entre les deux processus sans priode dadaptation. Dans ce cas de figure, lintgralit de limpact est affect lanne en cours, et dans le cas prsent lanne 2012. Ci -dessous, la mission prsente un exemple de rupture mis en vidence par lindex 101. Le level shift est parfaitement visible en janvier 2012. Prix illicites, publicit fausse et infractions aux rgles de la concurrence (index 101)

Sources : Donnes recueillies auprs de la DCPJ, de la MPP et de lONDRP, graphique ralis avec lappui de la DMCSI de lInsee

62

Sauf exception : lindex 26 rediminue ainsi subitement en septembre 2012.

82

Le level shift ngatif Treize index apparaissent subir un level shift ngatif. Il sagit des index : 13, 19, 31, 42, 50, 56, 58, 60, 72, 79, 84, 92 et 106. Ce level shift se matrialise par un fort dcrochage la baisse en dbut danne 2012, puis une stabilisation au nouveau niveau de dlinquance enregistre atteint. Ce type de rupture met galement en vidence une bascule rapide entre les deux processus sans priode dadaptation. Dans ce cas de figure, lintgralit de limpact est affect lanne en cours, et dans le cas prsent lanne 2012. Ci-dessous, la mission prsente un exemple de rupture mis en vidence par lindex 50. Le level shift est parfaitement visible en janvier 2012. Les atteintes sexuelles (index 50)

Sources : Donnes recueillies auprs de la DCPJ, de la MPP et de lONDRP , graphique ralis avec lappui de la DMCSI de lInsee

La rampe semestrielle Douze index prsentent une rupture sous forme de rampe semestrielle. Il sagit des index 5, 7, 11, 30, 33, 47, 53, 54, 67, 73 et 83. Cette rampe matrialise une rupture progressive qui sest tale sur un semestre. Elle met en vidence une adaptation au nouveau processus de manire progressive mais relativement rapide. Dans ce cas de figure, seuls les trois quarts de limpact calcul sappliquent lanne en cours (ici lanne 2012), le quart restant sapplique alors lanne suivante (ici 2013). Ci-aprs la mission prsente un exemple de rampe semestrielle mise en vidence par lindex 32.

83

Les vols la tire (index 32)

Sources : Donnes recueillies auprs de la DCPJ, de la MPP et de lONDRP, graphique ralis avec lappui de la DMCSI de lInsee

La rampe annuelle Enfin, cinq index prsentent une rupture sous forme de rampe annuelle. Il sagit des index 12, 29, 38, 44, et 85. Cette rampe matrialise une rupture progressive qui s est tale sur toute lanne63. Elle met en vidence une adaptation au nouveau processus de manire progressive. Dans ce cas de figure, seule la moiti de limpact calcul sapplique lanne en cours (ici lanne 2012), lautre moiti sapplique alors lanne suivante (ici 2013). Ci-dessous la mission prsente un exemple de rampe annuelle mise en vidence par lindex 85. Les autres faux en criture (index 85)

Sources : Donnes recueillies auprs de la DCPJ, de la MPP et de lONDRP , graphique ralis avec lappui de la DMCSI de lInsee

63

Les cas de rampe annuelle ont t examins avec une attention particulire, car il nest pas intuitif quun processus dadaptation soit si long. Trois index en particulier (12 38 et 85) sont pourtant bien caractriss par un accroissement trs consquent sur 2012, qui contraste fortement avec lvolution de lindex par le pass y compris sur longue priode (depuis 2001) et avec lvolution du mme index mesur par la Police nationale dans sa zone dinterven tion. Les index paraissent en outre se stabiliser en donnes CVS-CJO partir de fin 2012-dbut 2013.

84

La rupture est en rgle gnrale intervenue ds les premiers mois de lanne 2012. En effet, au total, plus des quatre cinquimes des index qui sont identifis comme ayant subi une rupture apparaissent lavoir subie immdiatement ou ds le premier semestre de lanne 201264. Bien videmment, ces diffrents scnarios de rupture sont idaux. Ainsi, la plupart des ruptures des 38 index sont le rsultat de la superposition de plusieurs scnarios65. La mission, par simplification, les a cependant classs dans lune ou lautre rubrique en fonction des caractristiques dominantes de la rupture. En tout tat de cause, cela semble indiquer que lapprentissage du logiciel a t plus ou moins progressif en fonction des index, certain s tant peut-tre plus intuitifs que dautres. 3.4.2. Le poids significatif de ces effets sur la plupart des agrgats de mesure de la dlinquance La rupture constate sur chacun de ces 38 index se reporte intgralement sur le ou les agrgats auxquels ces index sont rattachs. Toutefois, les effets de rupture sajoutent au sein de lagrgat en fonction de leur part respective dans chaque index impact et prsent dans lagrgat. Il est donc impossible didentifier un type de rupture pour chaque agrgat. En revanche, cette rupture peut tre chiffre de manire approximative par agrgat. On peut, en effet, sommer les estimations chiffres dimpact relatives aux index impacts composant lagrgat. Comme expliqu supra, la rupture identifie pour un index donn sapplique intgralement lanne 2012 sil sagit dun level shift , elle se reporte moiti sur 2013, sil sagit dune rampe annuelle, et elle se reporte dun quart en 2013 sil sagit dune rampe semestrielle. Limpact de la rupture par agrgat est prsent dans le tableau ci-dessous. Les impacts de la rupture statistique due Puls@r pour les diffrents agrgats de la dlinquance66
Agrgats Dlinquance enregistre en 2012 654 805 Impact total Puls@r valu Part de limpact appliqu lanne 2012 15 690 Part de limpact report sur lanne 2013 9 330 4 527 300 720 14 922

Atteintes aux biens 25 020 Atteintes volontaires lintgrit 113 591 19 404 14 877 physique Escroqueries et infractions 104 691 6 036 5 736 conomiques et financires Infractions releves par laction 90 574 -840 -1560 des services 67 Total 1 031 470 43 464 28 722 Source : Donnes ONDRP et MPP, calculs raliss par la mission

64

Le diagnostic dune rupture concentre ds les premiers mois de lanne est confirm si lon se concentre sur les 24 index pour lesquels une rupture lie au logiciel apparat quasi certaine la mission. En effet 15 sont des ruptures de type level shift , 6 sont des ruptures de type rampe semestrielle et 3 seulement sont des ruptures de type rampe annuelle . 65 Par ailleurs on a limit deux types de rampes les tests effectus mais dans labsolu dautres scnarios auraient pu tre tests (rampe sur les deux premiers mois de lanne, sur les trois premiers mois etc.). 66 Il importe dinsister une nouvelle fois sur le caractre approximatif du chiffrage ralis. Afin de faciliter la lecture du tableau et sa mise en regard avec lannexe plus dtaille, le chiffrage lunit prs a t conserv, mme sil sagit dune approximation. Par ailleurs, il nest pas possible dindiquer une marge derreur au sen s statistique prcis du terme, puisque le chiffrage rsulte de la confrontation de deux mthodes quantitatives alternatives et intgre une apprciation qualitative. Il convient toutefois de souligner lassez grande robustesse de ce chiffrage par agrgat, tout particulirement sagissant des deux premiers. Cette robustesse sapprcie notamment en comparant le chiffrage celui obtenu par le recours lune ou lautre seulement des mthodes, ou par la seule prise en compte des 24 index pour lesquels leffet e st quasi certain. La mission considre que la fourchette de fiabilit pour ces deux agrgats et pour le total est denviron +/ -15%. 67 Le total nest pas gal la somme des agrgats car certains index sont reprsents dans plusieurs agrgats et alors que p ar ailleurs, certains autres index ne sont reprsents dans aucun agrgat.

85

Lagrgat le plus touch par la rupture est celui des atteintes volontaires lintgrit physique. Il est particulirement impact par les fortes ruptures la hausse qui apparaissent avoir affect les index 7 (+3840 faits), 52 (+3720 faits), 73 (+1200 faits), 47 49 (+3036 faits), 11 et 12 (+6528 faits), les quantifications indiques tant, rappelons-le, approximatives. Par ailleurs, il a t fortement touch ds lanne 2012, puisque 5 index en rupture qui le composent ont dcroch par effet de level shift . Il devrait en revanche tre moins affect en 2013 (+ 4 527 faits). Par ailleurs, il faut souligner que la plupart des index de cet agrgat identifis par la mission comme affects par Puls@r lon galement t par lONDRP. Enfin, on peut essayer de reconstituer lvolution quaurait enregistre cet agrgat en labsence de bascule dans un nouvel outil. Selon les donnes publies par lONDRP, lagrgat des AVIP enregistrs par la gendarmerie nationale a connu une hausse de 17,3% en moyenne annuelle en 2012 par rapport 2011, contre +1,3% en 2011 par rapport 2010 et -0,3% en 2010 par rapport 2009. En soustrayant au chiffrage 2012, lestimation chiffre de limpact Puls@r, on peut considrer que le taux dvolution annuelle en 2012 aurait avoisin 2% (cf. annexe 33, 3me paragraphe). Lagrgat des atteintes aux biens est proportionnellement moins impact que les AVIP mais la rupture statistique reste bien relle. Ainsi, le taux daccroissement entre 2011 et 2012 se situe autour de +1,5% si lon prend en compte pour les soustraire des donnes 2012 les estimations chiffres de limpact Puls@r, alors que cet accroissement sur donnes brutes est de +4,0% (+0,3% en 2011 et -2,5% en 2010). Par ailleurs, lagrgat des atteintes aux biens sera le plus touch par limpact rsiduel en 2013 (+9 330 faits). Enfin, lagrgat relatif aux escroqueries et infractions conomiques et financires et lagrgat des infractions releves par laction des services semblent subir un impact plus marginal. Par ailleurs, limpact Puls@r nest quune des sources de la variabilit parfois forte des sousagrgats qui les composent. 4 - LA MISE EN SERVICE DU LRPPN PRODUIRA VRAISEMBLABLEMENT DANS LA POLICE NATIONALE UNE RUPTURE DE MEME NATURE DONT LAMPLEUR QUANTITATIVE NE PEUT ETRE PREDITE Comme il vient dtre expliqu, la mise en uvre de l'outil Puls@r a engendr, en gendarmerie, une discontinuit des statistiques de la dlinquance. Pour la DGPN, le fait de poursuivre en parallle l'enregistrement des statistiques sur Odysse (ou Omega) et sur le LRPPN permettra de suivre pendant plusieurs mois l'volution de la diffrence entre les chiffres et d'essayer den expliquer l'origine. L'objectif sera de rduire les erreurs de saisie d'index de faon ne plus observer que le dcalage d la qualit de l'outil. En consquence la discontinuit qui rsultera de la prise en compte des statistiques issues de LRPPN devrait tre le gage de la fiabilisation de celles-ci. 4.1. DES
STATISTIQUES DE FAIBLE VALEUR PREDICTIVE DANS LES SITES PILOTES DU DEPLOIEMENT LRPPN

Au cours de la mission, les chiffres de la dlinquance enregistre pour les mois de janvier avril 2013 par les quatre sites pilotes de LRPPN V3 - le commissariat du onzime arrondissement de Paris (75) et les 3 circonscriptions de Laval (53), de Toul (54) et de Briey (54) - ont t pris en compte. 86

Pour le site parisien le nombre moyen de faits constats mensuellement est de 1030 pour le LRPPN et 1034 pour le STIC-FCE et pour les 3 autres circonscriptions ces nombres sont respectivement de (279, 224), (84, 67) et (50, 56). Globalement les diffrences ne semblent pas faire ressortir d'importantes modifications dans les statistiques prises dans leur ensemble. Toutefois, en analysant les chiffres index par index, il ressort des volutions sensibles qui peuvent tre expliques, linstar du logiciel Puls@r-MIS, par des basculements entre index ou par la prise ne compte de faits qui ne le sont pas dans STIC-FCE. Les analyses prsentes ci-dessous sont extraites des chiffres du commissariat du onzime arrondissement dont limportance de la dlinquance enregistre permet de percevoir une tendance, ce qui nest pas le cas pour les 3 autres circonscriptions pilotes. Les tableaux complets sont prsents en annexe 34. Des bascules d'index La mission observe notamment que les index 30 (Vols avec entre par ruse en tous lieux), 31 (Cambriolages d'autres lieux) et 32 (Vol la tire) prsentent sur LRPPN et pour les 4 mois de double enregistrement (janvier avril 2013) respectivement 15, 25 et 601 faits enregistrs de plus que sur le STIC-FCE. En revanche, les index 33 (Vols l'talage), 41 (Autres vols simples contre des tablissements publics ou privs), 42 (Autres vols simples contre des particuliers dans des locaux privs), et 43 (Autres vols simples contre des particuliers dans des locaux ou lieux publics) prsentent sur LRPPN respectivement 17, 52, 10 et 935 faits de moins que dans le STIC FCE. Ces bascules dindex trs nettes particulirement entre les index 43 et 32 peuvent tre la consquence de la prsentation du menu droulant des index sur l'application LRPPN. Ainsi ceux qui semblent tre les plus employs par les rdacteurs sont ceux qui se situent au dbut de la liste. Cet effet catalogue a dj t constat par la mission pour le logiciel Puls@r-MIS (cf. IIme partie, paragraphe 3.2.2.). Une bascule trs nette est visible entre les index 11 (menaces pou chantages pour extorsion de fonds) et 12 (menaces ou chantages dans un autre but). En effet, sur les 4 premiers de lanne 2013, alors que 49 faits et 31 faits ont t enregistrs sur le STIC-FCE respectivement pour les index 11 et 12, 24 et 53 faits ont t enregistrs sur LRPPN sur la mme priode. Cet effet de bascule pertinente entre index, a galement t mentionn pour le logiciel Puls@r-MIS (cf. IIme paragraphe 3.2.1.). Une alimentation d'index par des faits anciennement classs en contravention Les index 67 (Autres destructions et dgradations de biens privs) et 66 (Autres destructions et dgradations de biens publics) prsentent sur LRPPN respectivement 225 et 16 faits enregistrs de plus que sur le STIC-FCE. Ces augmentations ne sexpliquent pas par des transferts en provenance dautres index. Il est donc tout fait envisageable que les plaintiers aient qualifi comme dlictuelles des dgradations habituellement enregistres sur le STIC-FCE comme des contraventions de 5me classe. Encore une fois, ce phnomne a galement t identifi par la mission pour le logiciel Puls@r-MIS (cf. IIme partie, paragraphe 3.2.4.). 87

Des dlits non constates dans STIC-FCE Certains faits ne sont apparemment jamais ou presque jamais enregistrs dans le STIC-FCE dans ce service. Cest le cas notamment des falsifications et usages de cartes de crdits (index 90), puisquentre janvier et avril 2013, seuls 4 faits y sont rpertoris. Or, les plaintiers ont enregistrs sur la mme priode 216 faits sur LRPPN. Cet effet dmontre que jusqu prsent, ces plaintes prises pourtant par les enquteurs nentraient pas en statistique. Dautres diffrences majeures mais trop faibles en volume pour tre analyses De nombreux autres index subissent de fortes distorsions en pourcentage mais les volumes tant trs faibles, il nest pas possible den tirer des conclusions sur le fonctionnement du logiciel. En effet, ces diffrences peuvent tre dues principalement des dcalages dans le temps des enregistrements statistiques sur le LRPPN et sur le STIC-FCE ou des erreurs de manipulation de loutil LRPPN. 4.2. DES PRECAUTIONS A PRENDRE DANS LA CONDUITE DU DEPLOIEMENT AU COURS DES ANNEES 2013 ET 2014 Depuis le mois de mai, des services nombreux en effectifs ont dbut la double saisie des statistiques. Pour certains, un groupe de coordination a t mis en place pour impliquer tous les responsables d'quipe et suivre mensuellement les divergences entre les enregistrements sur le STIC et sur le LRPPN. L'origine de ces diffrences devra tre identifie au plus tt pour en informer les rdacteurs concerns. Si ces derniers ont choisi un index diffrent de celui slectionn par le secrtariat charg de lenregistrement (les gestionnaires) ou s'ils n'en ont pas choisi, ils devront tre informs de la solution qu'ils auraient d adopter. Cela portera autant sur le choix de l'index que sur la qualification et la saisie de tous les lments qui enrichiront l'infocentre concernant la victime, les mis en cause et les objets cits. Des recadrages mensuels devront tre raliss pour suivre la prise en compte des observations et vrifier que progressivement les choix d'index convergent et que les fichiers sont bien renseigns. De plus le centre national d'aide aux utilisateurs (CNAU) charg de rpondre aux sollicitations de l'ensemble des services de la police et de la gendarmerie nationales pour les questions ou difficults d'ordre fonctionnel, technique ou oprationnel (soutien utilisateur) permettra de complter pendant les heures ouvrables la formation locale. Ce support tlphonique capable de rpondre toute question des utilisateurs est en mesure de faire remonter au niveau national les problmes les plus courants.

88

5 - LES ANALYSES COMPARATIVES DE LA DELINQUANCE CONSTATEE AVANT ET APRES 2012 SONT EN PARTIE INVALIDES 5.1. LA
COMPARAISON ANNUELLE 2011/2012 ET 2012/2013 DES DONNEES BRUTES EST INVALIDE POUR PLUS DUN TIERS DES INDEX DE LA DELINQUANCE

5.1.1. Plus du tiers des index et la plupart des agrgats sont touchs par la rupture Comme dmontr prcdemment (cf. IIme partie, paragraphe 3.4), en gendarmerie, plus du tiers des index a t touch par une rupture statistique due la mise en uvre du logiciel Puls@r au 1er janvier 2012. Sur ces index, la rupture constate rend, de fait, impossible une quelconque comparaison des donnes brutes en gendarmerie mais galement sur le plan national (chiffres agrgs de la police et de la gendarmerie). En effet, les transferts entre index avec ou sans changement dunit de compte et la rvlation de faits contraventionnels anciennement non pris en compte engendrent des distorsions telles que toute comparaison et surtout, toute tentative dexplication factuelle des volutions sur ces index savreraient entaches de graves erreurs de raisonnement. Par ailleurs, les agrgats des atteintes aux biens, des atteintes volontaires lintgrit physique et des escroqueries et infractions conomiques et financires ont tous t impacts sur plusieurs de leurs index. Ds lors toute comparaison des donnes brutes de ces agrgats savre galement impossible en gendarmerie et sur le plan national. Enfin, les nouveaux agrgats, construits sur la base des index impacts par la rupture sont galement touchs et ne pourront pas tre compars. A contrario, la comparaison demeure tout fait possible sur les 64 index qui nont pas t impacts. Elle demeure galement possible sur certains sous-agrgats qui soit nont pas t impacts (vols avec armes blanches, incendies volontaires, attentats lexplosif, autres violences physiques crapuleuses, infractions la lgislation sur les trangers, infractions la lgislation sur le travail), soit nont subi que des transferts globalement neutres entre index (vols main arme, infractions la lgislation sur les stupfiants). 5.1.2. Une comparaison des donnes brutes invalide sur la priode 2011/2012 mais galement sur 2012/2013 Dans une premire approche, il aurait t assez facile dnoncer que seule lanne de bascule vers le nouveau logiciel est impacte et que ds lors seule la comparaison des donnes brutes sur la priode 2011/2012 est impossible. Or, dans les faits, la rupture sest tendue sur toute lanne 2012 car bien que la mise en uvre logicielle ait eu lieu pour toutes les units de gendarmerie en mme temps sur lensemble du territoire au 1er janvier 2012, lappropriation par les militaires de ce nouveau logiciel na pas t immdiate. Cet effet de monte en puissance de la matrise technique par les utilisateurs du logiciel explique galement pourquoi, certains index nont connu un vritable dcrochage quaprs le 1er trimestre 2012.

89

Ainsi, un commandant de groupement auditionn par la mission crivait au directeur de cabinet du prfet ds avril 2012 : La DGGN nous avait alerts sur de possible anomalies et une correction par lissage sur les premiers mois de lanne 2012. Nous y sommes donc puisquaux -36,3% en dlinquance gnrale (DG) et -26% en dlinquance de proximit (DP) de la 1re quinzaine de janvier 2012, succdent les +37% en DG et +23,7% en DP de la 1re quinzaine davril 2012 Ainsi, les anomalies dtectes fin mars 2012 avec effet boule de neige se rpercutent sur avril 2012 . Cette adaptation progressive loutil porte ainsi en elle une autre consquence, celle de limpossibilit de comparer les chiffres de la dlinquance enregistre en gendarmerie sur les premiers mois de lanne 2013 avec ceux du dbut de lanne 2012, et plus gnralement la comparaison en moyenne annuelle entre 2013 et 2012 (cf. IIme partie, paragraphe 3.4.2). Seuls les index pour lesquels aurait eu lieu une bascule idale ds janvier 2012 de lintgralit de lvolution de la dlinquance enregistre d loutil pourraient ventuellement tre compars. Toutefois, cette bascule idale, qui supposerait une parfaite appropriation du nouvel outil statistique ds le 1er janvier par lensemble des militaires de la gendarmerie gnrant des MIS, nexiste pas, mme si certains index sen rapprochent (ceux ayant bascul par level shift ). Les vols daccessoires sur vhicules moteur (index 38)

Sources : Donnes recueillies auprs de la DCPJ, de la MPP et de lONDRP, graphique ralis avec lappui de la DMCSI de lInsee

Le graphique ci-dessus et reprsentant lindex 38 est ainsi significatif. Il met en vidence, trois temps dans cette rupture. Une rupture assez lente en dbut danne 2012, une acclration en cours danne, et finalement, depuis le mois de janvier 2013, une augmentation un peu moins rapide quen fin danne 2012. La poursuite de la rupture en dbut danne peut sexpliquer par le fait quen dbut danne 2012, en raison de la non appropriation immdiate du logiciel, la rupture idale na pas eu lieu et ds lors, elle se poursuit sur les premiers mois de lanne 2013. Cela nest pas exclusif, par ailleurs, de laugmentation de la dlinquance sous-jacente.

90

5.2. POUR

CES INDEX, SEUL UN RETRAITEMENT STATISTIQUE FIN EST SUSCEPTIBLE DE REDONNER UNE FIABILITE A CES COMPARAISONS

Comme on vient de lindiquer, la rupture statistique introduite par la bascule vers un nouvel outil denregistrement ne rend plus possible linterprtation de nombreuses sries brutes relatives la dlinquance, issues des bases administratives de la gendarmerie nationale. Aussi, en labsence de retraitement statistique, les volutions en moyenne annuelle ne reprennent un sens qu partir de 2013, voire seulement partir de 2014 lorsque la rupture a t progressive tout au long de 2012 (voir partie prcdente). Cependant, mme sur donnes brutes, pour certains index pour lesquels des bascules entre index se sont produites de manire circonscrite, les volutions en moyenne annuelle redeviennent interprtables un niveau plus agrg. Cest le cas, par exemple, de la sous agrgation des vols main arme. Par ailleurs, sur une priode longue, les volutions tendancielles conservent un sens ds lors que lon fait abstraction des points de rupture. Au del de ces considrations, un retraitement statistique fin est susceptible de redonner une fiabilit ces comparaisons, soit en travaillant sur des donnes fines (individuelles) et les concepts, soit en effectuant des travaux conomtriques sur les donnes agrges (index). 5.2.1. Les travaux sur donnes individuelles Pour effectuer ce retraitement, lune des voies est danalyser la source la rupture statistique, en exploitant diffrentes sources dinformations : premirement, les guides mthodologiques et matrices de passage en vigueur avant et aprs la bascule opre, de faon reprer les volutions de concept ou les volutions de primtre la source de certaines ruptures ; deuximement, les donnes individuelles, partir desquelles on peut chercher mesurer la part attribuable ces volutions de concept dans la rupture observe.

Pour obtenir la plus grande robustesse dans lanalyse, ces deux dimensions doivent tre utilises ensemble. Cette premire voie, fonde sur les donnes individuelles, est susceptible dapporter un premier jeu dlments pouvant sous-tendre une rtropolation sur le pass des nouvelles sries, cest--dire une reconstitution thorique des donnes du pass cohrente avec les donnes observes aprs rupture, permettant de disposer de nouveau de sries longues sans rupture. Les travaux de rtropolation sont dusage courant en statistique dans les cas de changement de nomenclature ou de changement de base 68, volutions indispensables permettant de prendre en compte le dveloppement de nouveaux phnomnes et la disparition progressives dautres phnomnes.

68

Lorsque les sries sont calcules par rapport une anne de base, il est courant de changer de base tous les cinq ans environ, changements souvent accompagns dvolutions de concept et de nomenclature. A titre dexemple, les comptes nationaux sont tablis par rapport une anne de base.

91

5.2.2. Les travaux sur donnes mensuelles agrges par index La seconde voie, complmentaire, est de procder un retraitement statistique des sries brutes infra-annuelles constitues par les index (il sagit donc de donnes par nature agrge), en les corrigeant des facteurs qui rendent impossible linterprtation des volutions infraannuelles des donnes brutes, effets saisonniers et calendaires (cf. IIme partie, paragraphe 3.1.3). Ce retraitement statistique permet de reprer la date du choc statistique, et permet dobserver les volutions infra-annuelles de lindex ds aprs la survenue du choc. Cette seconde voie permet de rcuprer plus rapidement une capacit dinterprtation des tendances des donnes et de leur volution conjoncturelle (au cours des trimestres qui suivent) ou sur courte priode (dans les toutes premires annes qui suivent le choc). Elle permet aussi de recalculer des donnes infra-annuelles corriges de la rupture statistique enregistre, et donc doffrir une base alternative de rtropolation. Lexemple suivant illustre ce point. Index 106 : autres dlits conomiques srie initiale

Index 106 : autres dlits conomiques srie aprs correction du level shift

Sources des deux graphes ci-dessus : Donnes recueillies auprs de la DCPJ, de la MPP et de lONDRP , graphique ralis avec lappui de la DMCSI de lInsee

92

Les ruptures identifies sur les sries infra-annuelles et leur quantification sont toutefois souvent discutables en niveau et en nature (cf. IIme partie, paragraphe 3.4.). En particulier, cette quantification bnficie particulirement des lments contenus dans la srie passe, ainsi que de travaux dtalonnage sur toute source dinformation que lon pense corrle avec la srie que lon corrige. Lvolution de la srie observe sur les donnes de la police nationale est lune des sources dtalonnage, comme on a pu lindiquer. Lenqute victimation (voir infra) est une autre source possible. Un travail approfondi est donc requis pour tablir la correction la plus vraisemblable possible. La mission a ralis, avec lappui de la direction en charge de la mthodologie de lInsee, un premier jeu de travaux de retraitement statistique des sries brutes, empruntant donc cette seconde voie, dont les rsultats (graphes, volutions corriges) sont prsents notamment en annexe 32 et 33. De tels travaux auraient vocation tre poursuivis et approfondis. 5.2.3. Un travail de rtropolation devra tre ralis La mission invite lONDRP (ou le SSM qui reprendrait ses attributions, dans le cas o cette option serait retenue et se traduisait rapidement dans les faits) reprendre les travaux statistiques raliss sur les sries brutes dindex et mettre en place, sur la dure, la production et la diffusion de donnes corriges des variations saisonnires et calendaires, aux cts de la diffusion des donnes brutes qui restent indispensables pour mesurer de manire factuelle la dlinquance enregistre sur chaque index. Au del, la mission suggre que soit effectu un travail de rtropolation des sries par lONDRP (ou le SSM qui serait cr). Ce travail de rtropolation prendrait appui la fois sur les lments retirs des donnes individuelles et les guides mthodologiques (1re voie) et sur les travaux statistiques sur les sries agrges dindex mensuels (2me voie). En pratique, lONDRP a obtenu au cours du mois davril 2013 les donnes individuelles relatives 2011 et 2012. Il faudrait que lensemble des lments mthodologiques soient galement mis sa disposition pour quil soit en mesure deffectuer de tels travaux. Enfin, le dveloppement des comptences ou un appui mthodologique sur le traitement des sries temporelles et les travaux dtalonnage devra tre recherch.
Recommandation n9 : Mettre en place, par lONDRP puis par lventuel SSM, la production et la diffusion de donnes corriges des variations saisonnires et calendaires sur les statistiques de la dlinquance enregistre et poursuivre ltude de la mission par un vritable travail de rtropolation des sries afin de permettre les comparaisons sur les 38 index impacts par la mise en uvre de Puls@r-MIS.

5.3. CELLES-CI

BENEFICIERONT LE MOMENT VENU DUN RAPPROCHEMENT AVEC LES DONNEES COMPARABLES DE LENQUETE DE VICTIMATION

Les travaux de rtropolation que la mission appelle de ses vux bnficieront, le moment venu, dun rapprochement des donnes administratives par index agrges sur une anne avec les donnes comparables de lenqute annuelle de victimation. Cette enqute permet en effet dapprhender les atteintes dont font lobjet les personnes et les biens sur le fondement dun questionnaire adress un chantillon reprsentatif de la population. Conue en co-matrise douvrage par lInsee et lONDRP, elle est ralise chaque anne sous la matrise duvre de lInsee. Les rsultats sont publis dans le rapport annuel de lONDRP. 93

On reviendra en dtail sur ces enqutes lorsque lon abordera les avances permises par lONDRP dans la IIIme partie de ce rapport. Quelques lments doivent cependant tre exposs ici. Les enqutes de victimation concernent certains types spcifiques dinfraction, savoir ceux commis lencontre de particuliers ou des biens quils possdent. La manire dont sont conus les questionnaires permet de rapprocher les donnes administratives et les rponses apportes par lenqute. Cela concerne en particulier les atteintes suivantes : le vol de voiture, le vol de vhicules deux roues moteur ou de vlo, le vol daccessoires dans les vhicules, le cambriolage de la rsidence principale, les dgradations de vhicules, les vols avec violence. LONDRP ralise des rapprochements entre enqute de victimation et donnes administratives par type de victimation. Pour certains types de victimation, les rapprochements semblent de qualit, tout particulirement en termes dvolution, mme si le nombre de points disponibles reste faible. Les graphiques suivants sont illustratifs des possibilits de rapprochement. Comme ces rapprochements graphiques le dmontrent, lenqute de victimation constitue donc une source dinformation sur laquelle on peut talonner plusieurs agrgats de ltat 4001 relatifs aux biens ou aux personnes. Parmi les index ayant subi un choc d Puls@r, il faudra notamment sintresser particulirement aux dgradations de vhicules, aux vols daccessoires sur les vhicules moteur. Les vols simples sur particulier et les vols avec violence devront aussi faire lobjet dun examen particulier, mme si les concepts des enqutes et de lindex 4001 diffrent potentiellement (traitement des vols la tire et des vols commis dans des lieux publics ou privs, respectivement relevant des index 32, 42 et 43 qui ne sont pas forcment distingus dans lenqute).

94

5.4. UNE NOUVELLE RUPTURE STATISTIQUE SE PRODUIRA VRAISEMBLABLEMENT 2013 ET JUSQUEN 2015 DU FAIT DU DEPLOIEMENT PROGRESSIF DE LRPPN

DES

5.4.1. Par construction LRPPN prsente, encore plus que Puls@r, les lments pouvant conduire une rupture statistique Comme on la vu, la mise en uvre de LRPPN en version connecte constituera une vritable rupture des pratiques denregistrement statistique de la police. En effet, comme pour Puls@r, le plaintier se verra proposer, en fonction de la Natinf quil aura slectionne, un certain nombre dindex partir dune matrice de correspondance intgre au logiciel. Si cette matrice a le mrite de limiter les choix afin damliorer la qualit de lindexation, elle prsente, coup sr, un changement de pratique qui, comme pour la gendarmerie, risque dengendrer les mmes distorsions. Il nest pas ici ncessaire de revenir sur la divergence des matrices de correspondance entre les Natinf et les index des deux logiciels Puls@r et LRPPN (cf. IIme partie, paragraphe 221) qui, si elle nest pas rsolue, aura un impact important sur les statistiques de la dli nquance enregistre. En effet, limpact majeur en police, la grande diffrence de la gendarmerie, sera engendr par un changement complet de la chane denregistrement statistique. Alors que sous LRRPN, seuls les personnels chargs du STIC-FCE ou OMEGA pour la prfecture de police avaient pour mission, aprs indexation par un chef de service ou par le chef de la sret dpartementale, denregistrer les statistiques, dsormais sous LRPPN, cette indexation sera directement slectionne et enregistre par les plaintiers . Cette modification profonde des pratiques denregistrement constitue un grand risque de choc statistique dont les premiers lments, bien que non significatifs, sont dj visibles sur les sites pilotes (cf. IIme partie, paragraphe 4.1.). Elle justifie les dcisions de progressivit du dploiement et de mise en place temporaire dune double saisie pour assurer lappropriation du nouveau logiciel dans le cadre de ce changement complet de la chane denregistrement statistique. 5.4.2. mais qui sera plus tale dans le temps du fait de la progressivit du dploiement A la diffrence de la gendarmerie, le dploiement du logiciel LRPPN en version connecte seffectue progressivement. Par ailleurs, les statistiques de la dlinquance continueront tre enregistres sur le STIC FCE ou OMEGA le temps de sa mise en uvre par lensemble des services de police. Ce dploiement progressif et cette double comptabilit statistique devraient permettre dinterprter les carts denregistrement et ventuellement dy remdier par une tude approfondie des divergences. Ainsi, en phase de dploiement dans les 30 premires DDSP depuis le mois de mai 2013, le logiciel LRPPN en mode connect devrait basculer lautomne 2013 dans les 30 suivantes, et au cours du printemps 2014 pour les derniers services. A lt 2014, lensemble des services de la police nationale, y compris ceux de la prfecture de police, de la police de lair et des frontires et de la police judiciaire devraient utiliser ce nouveau logiciel en mode connect. Dans cette hypothse, la double comptabilit statistique (LRPPN et STIC-FCE), pourrait thoriquement sarrter ds lt 2014 et la production statistique sappuyer sur LRPPN compter du 1er juillet 2014.

95

La progressivit du dploiement et le phnomne de double comptabilit mis en place dans les dpartements au fur et mesure de la bascule, dans un but de convergence des deux systmes, porte en son sein une rupture statistique qui va commencer ds cette anne et qui stalera galement sur lanne 2014, jusquau moment o la production statistique basculera dans le nouveau systme. En effet, la solution de mise en uvre des deux systmes denregistrement en parallle, mme si elle comprend des effets vertueux et notamment la possibilit danalyser les divergences denregistrement, va ncessairement conduire les services rviser leurs modalits denregistrement dans le STIC -FCE pour se rapprocher de celles du LRPPN. Ds lors, ce maintien souhaitable en parallle des deux systmes denregistrement, sil devrait conduire un effet de rupture moindre la date de la bascule et dabsence deffets dapprentissage postrieurs celle-ci, aura en revanche t prcd dune rupture progressive ds lt 2013. 5.4.3. crant un risque de confusion des effets entre rupture statistique et volution vritable de la dlinquance Si, comme on la montr pour les faits constats par la gendarmerie nationale, les effets de rupture sont assez bien identifiables en cas de bascule soudaine dans un nouveau systme, par lapplication doutils statistiques appropris (identification statistique dun level shift sur les donnes mensuelles dsaisonnalises), en cas de bascule progressive, il sera nettement plus difficile didentifier les effets respectifs du changement de logiciel et de lvolution tendancielle de la dlinquance mesure par un index donn. 5.4.4. et imposant un travail statistique minutieux utilisant les outils statistiques appropris Un travail statistique fin devra probablement tre opr en distinguant les trois ensembles de dpartements selon la date de dploiement du logiciel LRPPN et la mise en place du double systme de comptabilisation. A partir des agrgats par index calculs distinctement dans ces trois zones, un suivi interne et une estimation statistique de limpact du logiciel sur lcart entre les deux comptabilisations devront tre raliss, utilisant de nouveau les outils statistiques appropris en mme temps que les lments factuels dexplication qui seront recueillis sur les lieux denregistrement. En termes statistiques, la dcision de publier les donnes issues de LRPPN ds la bascule complte de lensemble des dpartements, ou de retarder celle ci postrieurement lappropriation du nouvel outil par le dernier groupe de dpartements qui bnficiera de son dploiement, nest pas vidente tablir ds prsent. En tout tat de cause, lventualit dune dcision de retarder cette publication a pour consquence le maintien dun double comptage pendant un certain temps, ce qui prsente un cot non ngligeable en termes humains. Toutefois, bien que coteuse en moyens humains, la mission prconise quelle se poursuive jusquen fin danne 2014, afin de permettre aux derniers sites dploys de disposer dune priode dapprentissage, de permettre a posteriori de valider les effets qui auront t estims dans les deux autres groupes de dpartements, et daffiner lensemble.
Recommandation n10 : Poursuivre, en police nationale, la double comptabilit statistique STIC FCE ou OMEGA et LRPPN jusquau 1er janvier 2015.

96

5.4.5. avec au final un impact sur les donnes brutes enregistres qui stalera sur les annes 2013 2015 Au final, plus progressive mais plus longue, la rupture statistique de la police nationale due au passage au logiciel LRPPN en mode connect devrait donc commencer ds cette anne en raison du phnomne de convergence des systmes denregistrement. En raison du dploiement progressif, ce phnomne de convergence se poursuivra en 2014 jusquau dploiement complet de LRPPN. En revanche, grce cette convergence, le passage au tout LRPPN en matire de statistiques de la dlinquance devrait avoir un effet de rupture moins net quen gendarmerie. Toutefois, la mission ncarte pas quil y en ait un aussi cette date, car le changement majeur des processus denregistrement dj dcrit ci-dessus est beaucoup plus important quen gendarmerie nationale. La rupture de lenregistrement statistique se poursuivra potentiellement en police nationale encore durant toute lanne 2015. 5.5. LES COMPARAISONS ANNUELLES DES DONNEES BRUTES DEVRAIENT RETROUVER UNE FIABILITE RAISONNABLE DEBUT 2017 SOUS RESERVE DU RESPECT DU CALENDRIER
DE DEPLOIEMENT

Ainsi, de ce qui prcde dcoule directement la conclusion suivante : la mission estime que les statistiques de la dlinquance enregistre par la police nationale ne seront pas fiabilises en donnes brutes avant le 1er janvier 2016. Ds lors, 2016 constituera la premire anne de rfrence fiable pour les statistiques de la dlinquance enregistre par les forces de scurit intrieure. Les comparaisons des donnes brutes non corriges ne seront alors possibles qu partir de lanne 2017 (comparaison entre lanne complte 2017 et lanne complte 2016, o entre un mme mois de ces deux annes). Toutefois, cette hypothse optimiste est base sur un dploiement complet de LRPPN en mode connect avant lt 2014. Si le calendrier devait sen trouver dcal en fin danne 2014, voire en dbut 2015, la premire anne fiable ne pourrait tre alors que lanne 2017. Dans ces conditions, les premires comparaisons annuelles de donnes brutes ne pourront tre effectues quen 2018. 5.6. LES
TRAVAUX STATISTIQUES FINS REALISES AU COURS DE LA PERIODE DE DEPLOIEMENT PERMETTRONT NEANMOINS DE CONSERVER UNE CERTAINE CAPACITE DANALYSE DES EVOLUTIONS DE LA DELINQUANCE

Les travaux danalyse statistique de limpact de la bascule entre les deux logiciels qui pourront tre mens partir des diffrentes vagues de dploiement, en utilisant les outils adquats de traitement des donnes brutes infra-annuelles et didentification des effets saisonniers, calendaires et de rupture, seront une source extrmement prcieuse pour rtablir une capacit danalyse des volutions vritables de la dlinquance enregistre qui fassent abstraction de ces effets.

97

98

IIIME PARTIE LA GOUVERNANCE STATISTIQUE, UNE MISE EN COHERENCE POSSIBLE QUI IMPOSE DES CHOIX DORGANISATION 1 - LE SYSTEME DE PUBLICATION DES STATISTIQUES DE LA DELINQUANCE CONSTATEE A CONNU DES AMELIORATIONS INDISCUTABLES DEJA SOULIGNEES PAR LA MISSION PARLEMENTAIRE DINFORMATION 1.1. LA MISE EN PLACE EN 2004 DUN OBSERVATOIRE INDEPENDANT DE LA DELINQUANCE - ET DESORMAIS DE LA REPONSE PENALE - DOTE DUN CONSEIL DORIENTATION 1.1.1. Gense et missions de lobservatoire En 2001, une mission a t confie par le Premier ministre en exercice aux dputs Christophe Caresche et Robert Pandraud, en partant de deux constats : - les statistiques de la dlinquance, alors uniquement fondes sur les donnes enregistres par les services de scurit intrieure, ne permettaient quune approche juge insuffisante de linscurit ; - ces statistiques nintgraient pas les dcisions prises par lAutorit judiciaire ni les suites donnes aux infractions. Les travaux des missionnaires devaient permettre latteinte des trois objectifs suivants (les termes de la lettre de mission sont ici repris quasi in extenso) : - disposer dun outil statistique apte rendre compte de lvolution relle de la dlinquance, de lactivit des services denqute et des suites donnes par linstitution judiciaire. Cet outil devait permettre une analyse et une prsentation des chiffres de la dlinquance et des rsultats qui soient communes aux ministres de lintrieur, de la justice et de la dfense (auquel la gendarmerie tait alors rattache). Il devait contribuer lefficacit et la continuit du traitement pnal, de la constatation de linfraction lexcution de la sanction ; - mettre en place un instrument qui permette de mesurer lvolution du sentiment dinscurit ; - crer les conditions de la transparence, en diffusant de manire priodique et rgulire des informations sur la dlinquance et sur les rponses qui y sont apportes. [] Cela supposait que lobservatoire de la dlinquance qui serait cr - la lettre de mission inclinait pour la mise en place dun tel observatoire - assure sa mission en troite liaison avec les services statistiques des ministres intresss. Lobservatoire a effectivement t cr, plusieurs annes toutefois aprs la publication du rapport Pandraud-Caresche (dcret n2004-750 du 27 juillet 2004). Son indpendance organique, lie sa constitution comme dpartement dun tablissement public, lInstitut national des hautes tudes de scurit, a t renforce par le changement de tutelle de linstitut en 2010 : jusque-l rattach au ministre de lintrieur, il devient rattach au Premier ministre (dcret n 2009-1321 du 28 octobre 2009 relatif lInstitut national des hautes tudes de la 99

scurit et de la justice). Cette volution a notamment t lie lvolution des missions de lobservatoire, qui couvrent dsormais la fois la dlinquance et la rponse pnale qui lui est apporte, conformment, au demeurant, lune des ambitions prsentes demble dans la lettre de mission de 2001. Aux termes du dcret du 28 octobre 2009 susmentionn, lobservatoire national de la dlinquance et des rponses pnales est charg dun ensemble de missions quil est possible de segmenter de la manire suivante : - centralisation des donnes relatives la dlinquance et la criminalit produites par toutes sortes dorganismes ou dentits publics ou privs, et mise en cohrence de ces donnes, notamment pour permettre des analyses sur lensemble de la chane pnale ; - exploitation de ces donnes dans le cadre dtudes ou danalyses ; - diffusion de ces donnes et analyses en direction du public ainsi qu des fins denseignement et de formation ; - participation aux rseaux dobservation et de recherche nationaux et internationaux et travail de veille ; - formulation de propositions pour dvelopper la connaissance scientifique des phnomnes criminels et des rponses pnales et pour amliorer les performances des politiques publiques en la matire. Par ailleurs, aux termes du dcret de 2009, le conseil d'orientation de lobservatoire doit dfinir une mthodologie (une stratgie dans le dcret initial) garantissant la fiabilit et la pertinence des donnes statistiques en matire de scurit. 1.1.2. Fonctionnement de lobservatoire Lobservatoire comprend aujourdhui une quinzaine de personnes, manant dori gines diverses. Son directeur, nomm en 2004, est un criminologue. Trois ou quatre statisticiens de lInsee sont en charge de la production statistique, dont notamment le responsable, adjoint du directeur. Lobservatoire comprend des gendarmes et des policiers. Deux magistrats y sont aussi affects. Enfin, quelques chargs dtudes manant du monde acadmique y travaillent galement. Lobservatoire ralise ses travaux en fonction des orientations dfinies par le conseil dorientation, dans le cadre de ses missions propres. Le conseil peut galement tre saisi de demandes du ministre de lintrieur. Indpendant, ce conseil est compos dune trentaine de membres, ressortant de trois catgories : membres de droit, issus de ladministration ; personnalits dsignes en tant qulus ; personnalits qualifies dsignes en tant quuniversitaires et chercheurs ou en tant que reprsentants des associations, des ordres, des groupements, des mdias et des organismes privs, dont les activits et mtiers sont concerns par les phnomnes de dlinquance.

100

1.1.3. La publication par lONDRP de bulletins mensuels et annuels danalyse des donnes administratives de la dlinquance enregistre Dans le cadre de ses missions de diffusion et danalyse, lobservatoire publie chaque mois un bulletin relatif la dlinquance enregistre par les forces de scurit intrieure. Depuis 2010, ainsi que le prcise le rapport de la mission parlementaire dinformation Le Bouillonnec rcemment prsent la Commission des lois de lAssemble nationale69, cest lONDRP qui est le seule en charge de cette diffusion. Lobservatoire publie galement chaque anne un bilan annuel trs exhaustif de ces donnes. Lobservatoire a permis de nombreuses avances dans lapprhension des statistiques sappuyant sur ces donnes administratives mensuelles relatives la dlinquance enregistre par les forces de scurit intrieure, assez largement soulignes par la mission parlementaire. On voquera notamment les points suivants: - ds sa cration, lobservatoire na eu de cesse de faire ressortir limpossibilit de mesurer la dlinquance et son volution au travers dun chiffre unique qui agrgerait lensemble des crimes et dlits - pratique courante jusque-l et qui a perdur plusieurs annes malgr ses avertissements. Les crimes et dlits sont en effet dune grande diversit, sur le plan notamment de leur nature, de leur gravit, de leur mode de comptabilisation, de la capacit ou non de laction des services influer sur leur niveau, etc. Un chiffre unique ne produit ds lors aucune information interprtable ; - les donnes sont analyses par lobservatoire en cherchant prendre en compte lensemble des lments susceptibles de fausser leur interprtation. Lexemple des directives donnes par le garde des sceaux aux parquets sagissant des usages frauduleux de carte bancaire a dj t cit (cf. Ire partie, paragraphe 5.2.3.). Les publications mensuelles de lobservatoire font systmatiquement tat de leur impact sur lvolution de la dlinquance enregistre, ce qui illustre bien ce constat ; - cest lobservatoire qui a mis en vidence le choc statistique intervenu en 2012, li au nouvel outil denregistrement des plaintes dploy par la gendarmerie nationale. Suite lidentification de ce phnomne, lobservatoire a dcid de publier sparment les chiffres recueillis respectivement par la police nationale et par la gendarmerie nationale. Par ailleurs, la rupture dans le caractre interprtable de certaines sries est systmatiquement souligne ; - les limites conceptuelles de ce qui est analys sont systmatiquement indiques. En particulier, les bulletins mensuels rappellent ds les premires pages, sagissant des donnes mesures au travers des plaintes enregistres (trois premiers agrgats), le taux de plainte par type datteintes, permettant de bien garder lesprit que les donnes publies ne portent que sur les faits de dlinquance constats, suite une plainte (pour les agrgats concerns).

69

Mission dinformation relative la mesure statistique des dlinquances et de leurs consquences, rapport prsent par MM Jean-Yves Le Bouillonnec et Didier Quentin, publi le 30 avril 2013.

101

1.2. LA

REALISATION SOUS MAITRISE DUVRE DE LINSEE DE LENQUETE DE VICTIMATION

Les enqutes dites de victimation visent apprhender les atteintes la scurit dont font lobjet les personnes et les biens sur le fondement dun questionnaire adress un chantillon reprsentatif de la population. Lenqute de victimation comporte un volet mnages , permettant dapprhender les dlits relatifs aux biens dont ces derniers sont victimes, et un volet individuel, permettant dapprhender les atteintes aux personnes (ainsi que les vols commis lencontre des particuliers). Ces enqutes ont une longue histoire, mais la mise en place dune enqute ddie, bnficiant dun chantillon relativement important, est toute rcente. Ainsi, la premire enqute nationale date du milieu des annes 1980 et a t ralise dans le cadre dune recherche universitaire. LInsee a introduit en 1996 un modle de victimation dans son dispositif denqute permanente sur les conditions de vie des mnages, et a poursuivi linterrogation sur cette thmatique durant une dizaine dannes, mais sur la base dun chantillon restreint. Ce sont dun ct, la disparition partir de 2007 du dispositif denqute accueillant ce module, et de lautre limportance perue par lobservatoire du maintien et du dveloppement, tant au niveau du questionnement que de la taille dchantillon, dun dispositif dinterrogation sur cette thmatique qui a conduit crer une enqute spcifique intitule Cadre de vie et scurit (CVS), plus couramment appele enqute de victimation. Cette enqute annuelle est donc mettre au crdit, notamment, de lobservatoire. Les enqutes de victimation sont prcieuses de nombreux titres, notamment : - elles compltent trs utilement les informations vhicules par les donnes enregistres par les forces de scurit intrieure, en fournissant une estimation du taux de plainte par type datteinte, pouvant tre utilise pour approcher plus finement le nombre de crimes et dlits de certaines catgories70 ; - elles sont par ailleurs une source indpendante de mesure de ces crimes et dlits, dont les rsultats peuvent tre directement confronts la quantification obtenue sur la base des donnes enregistres. La confrontation peut tre effectue en niveau, mais aussi et avec plus de robustesse en volution ; - elles permettent dapprhender les victimations qui donnent peu lieu dpt de plainte, notamment les violences intrafamiliales71 ; - elles comportent des questions qualitatives relatives au sentiment dinscurit des personnes ou leur apprciation de lefficacit des forces de scurit ; - elles permettent danalyser les victimations selon les caractristiques des personnes ou des mnages concerns, comme toutes les enqutes ralises auprs des personnes et recueillant des donnes structurelles les concernant (ge, profession etc.).
70

En effet, pour un grand nombre de crimes et dlits, les donnes enregistres sont lies au dpt dune plainte par la victime. Or toutes les victimes ne portent pas plainte, et le taux de plainte tend varier selon le type datteinte. Le vritable nombre de crimes et dlits pour un type dinfraction donn rsulte ainsi des donnes enregistres corrig par le taux de plainte (par exemple multipli par deux pour un taux de plainte de 50%). 71 Un protocole spcifique, appropri la nature du dlit, est utilis pour les sujets les plus sensibles abords par cette partie de lenqute.

102

Mais si la mise en place de ces enqutes constitue une grande avance, il faut cependant souligner quelles prsentent, linstar des donnes administratives, des limites propres72 : - elles ne portent pas sur lensemble des crimes et dlits. Les infractions rvles par laction des services en sont par exemple exclues ; - la limite entre atteinte dlictuelle et atteinte contraventionnelle est dlicate tracer, et des atteintes contraventionnelles sont aussi prises en compte dans les rponses fournies ; - les victimations rares sont difficilement repres et ne peuvent tre correctement quantifies (sauf accrotre trs significativement la dimension de lchantillon, et donc le cot de lenqute) ; - les rponses sont sensibles la formulation des questions, la date de ralisation de lenqute, au protocole dinterrogation choisi. Des fluctuations annuelles peuvent donc provenir de facteurs indpendants du phnomne que lon cherche mesurer. On soulignera pour conclure que le but de ces enqutes nest pas uniquement de servir de source alternative et complmentaire de chiffrage de la dlinquance. Elles permettent galement de mener des investigations statistiques sappuyant sur des informations structurantes relatives aux victimes (ge, origine sociale, etc) et dtablir des profils des victimes. Elles rendent galement possible de tester aussi des corrlations ou des causalits, notamment entre sentiment dinscurit et les dlits dont la personne a pu tre victime.73 De manire gnrale, elles permettent donc de raliser diffrentes tudes sur la dlinquance et le sentiment dinscurit. 1.3. LE RASSEMBLEMENT ET LA MISE EN REGARD DINFORMATION RELATIVES A LA DELINQUANCE
DES DIFFERENTES SOURCES

La vocation dun observatoire est de rassembler et/ou de faire produire un ensemble de sources statistiques et dtudes, si possible manant dapproches diverses et complmentaires, permettant dclairer une thmatique donne. La vocation de lOND puis de lONDRP est ainsi notamment de rassembler les sources jusqualors clates relatives la dlinquance et de la rponse pnale et den promouvoir le dveloppement. Cet objectif, affich ds le rapport Pandraud-Caresche, est dautant plus essentiel que les statistiques fondes sur lexploitation des sources administratives de dlinquance enregistres sont caractrises par un ensemble de limites que la mission Le Bouillonnec, reprenant du reste des lments assez largement reprs par ailleurs, a soulign avec force, et que la mission a pu apprhender dans les deux premires parties de son rapport : - la qualit intrinsque des donnes statistiques structures selon la nomenclature en 107 index ptissait au moins jusquaux dernires rformes denregistrement en cours, de rgles de saisie peu fiabilises (notamment double saisie) ou insuffisamment simples

72

Voir notamment Statistiques criminelles et enqutes de victimation , Alain Bauer, Cyril Rizk et Christophe Soullez, PUF, 2011. 73 On pourra consulter utilement le numro spcial consacr par la revue Economie et statistique de lInsee aux enqutes de victimation (n448-449, 2011).

103

ou prcises, et dont la finesse a peu volu malgr lapparition de nouvelles qualifications pnales ; - il peut exister une dcorrlation entre statistiques et phnomne de dlinquance non seulement en niveau, selon la propension des victimes dposer plainte, mais aussi en volution, du fait notamment des modifications lgislatives, rglementaires ou organisationnelles ; - la manipulation des outils de mesure est possible du fait de mcanismes de validation et de contrle insuffisants ; - des facteurs pouvant encourager la manipulation des donnes existent : utilisation des sous agrgats statistiques galement comme outil de mesure de la performance des forces de scurit (notamment en tant quindicateurs de la LOLF) et pression politique directe ou indirecte sur les chiffres. Ne se limitant donc pas aux statistiques de la dlinquance enregistre, le rapport annuel74 de lONDRP prsente une vision trs large de la dlinquance et de la criminalit en France partir du rassemblement de diffrentes sources, que lobservatoire a, le cas chant, lui-mme contribu faire produire ou exploiter. Le rapport annuel comporte une premire partie prsentant de manire indite lexploitation de lenqute annuelle de victimation, sur laquelle on ne reviendra pas ici. Puis une deuxime partie est consacre la dlinquance enregistre. Elle est apprhende selon diffrents angles thmatiques ou gographiques, en fonction notamment de lorganisation des forces de scurit, et cette partie comprend en particulier des statistiques complmentaires aux statistiques nationales annuelles trs dtailles disponibles par ailleurs dans le bilan annuel. Une troisime partie, introduite avec lvolution du primtre daction de lobservatoire, porte spcifiquement sur la rponse pnale. Etablie partir des donnes manant des sources judiciaires, et avec le concours du service statistique du ministre de la justice, cette partie ne comporte toutefois pas encore les donnes sur lensemble de la chaine pnale, que les statistiques napprhendent toujours pas de bout en bout. Une quatrime partie rassemble ensuite entre 40 et 50 fiches thmatiques, tablies partir de sources alternatives aux statistiques de la police nationale et de la gendarmerie nationale, ou en rapprochant les unes des autres. Lobservatoire fournit ainsi un large panorama des donnes autres que celles issues de ltat 4001 disponibles dans le domaine de la dlinquance. Les fiches thmatiques portent par exemple sur la grande varit dactes de dlinquance conomique et financire qui chappe au champ de lindex 4001, notamment les phnomnes criminels traits par la direction gnrale des douanes, les infractions au code de la consommation et au droit de la concurrence, les vols dans les coffres bancaires et les

74

La description qui suit du rapport annuel de lONDRP sappuie sur ldition 2012.

104

distributeurs automatiques de billets de banque, ou encore les infractions fiscales ou les contrefaons apprhendes par la direction des douanes. Linscurit routire et la dlinquance routire, qui chappent totalement ltat 4001, font galement lobjet dune approche thmatique. Mais dautres thmatiques certains gards plus anecdotiques, qui peuvent cependant prsenter dimportants enjeux conomiques ou sociaux, sont galement examines. Sans rapport entre elles, on citera les vols et tentatives de vol de mtaux, les violences et les incivilits recenses dans le football amateur lors de la saison 2011-2012, les infractions au droit de lenvironnement, etc. Des fiches sont aussi consacres aux atteintes dclares par certaines professions, notamment les actes de violence signals en milieu hospitalier, les atteintes aux personnels en charge de missions de scurit (direction gnrale des douanes, pompiers volontaires et professionnels, personnels du secteur priv de la scurit, etc.). Les actes de violence recenss dans les tablissements publics du second degr sont aussi un axe thmatique important. Il convient de souligner que lobservatoire a jou un rle dterminant dans le lancement de lenqute relative ces violences, dont il a rendu compte pour la premire fois dans ldition 2011 de son rapport annuel75. 1.4. LEMERGENCE DUN POTENTIEL DETUDE On la dit au dbut de ce chapitre, les missions de lobservatoire recouvrent galement lexploitation des donnes relatives la dlinquance et la rponse pnale dans le cadre dtudes ou analyses, et la diffusion de ces analyses et tudes. Suite gnralement aux orientations dfinies par son conseil dorientation, lobservatoire produit et diffuse chaque anne quelques tudes thmatiques approfondies. La collection Grand Angle, vecteur principal de cette diffusion, a ainsi diffus un peu plus de trente tudes depuis la cration de lobservatoire, ce qui reprsente 3 4 tudes annuelles. Un potentiel dtude a ainsi merg progressivement. Des freins au dveloppement dtudes doivent cependant tre souligns, qui ressortent du reste clairement dans le rapport annuel de lobservatoire qui consacre lune de ces dernires parties au bilan relatif la mise en uvre des orientations. Lobservatoire dit rencontrer rgulirement des difficults pour obtenir les donnes qui lui apparaissent ncessaires pour mener bien ses tudes, et considre au surplus disposer de moyens humains rduits.

75

Voir fiche thmatique n29 du rapport de http://www.inhesj.fr/sites/default/files/rapport_2011_0.pdf

lONDRP

sur

la

criminalit

en

France

en

2011 ;

105

2 - IL EST CEPENDANT JUGE NON CONFORME AUX NORMES FRANAISES ET EUROPEENNES DE LA STATISTIQUE PUBLIQUE Les amliorations que la mise en place de lobservatoire a permises, pour tre indniables, nen ont pas moins montr un certain nombre de limites dont on peut penser quelles sont en partie (mais en partie seulement) attribuables son positionnement en dehors du service statistique public. Afin dexpliciter lanalyse de ces limites, mais aussi dclairer les diffrents scnarios de gouvernance qui seront proposs plus loin (paragraphe 3.2. et suivants), on dcrira ici le rle que jouent les SSM au sein du service statistique public et, de manire plus gnrale, le systme de gouvernance de la statistique publique et la manire dont lInsee, le Conseil national de linformation statistique (Cnis) et lautorit de la statistique publique (ASP) y occupent des rles complmentaires et essentiels de coordination, de rgulation et de contrle. Les questions relatives la labellisation des donnes administratives seront galement abordes. 2.1. UN
SERVICE STATISTIQUE PUBLIC DECONCENTRE SERVICES STATISTIQUES MINISTERIELS

REUNISSANT LINSEE ET LES

Selon larticle 1er de la loi statistique franaise76, le service statistique public est compos de lInsee et des services statistiques ministriels. Le systme statistique public franais est ainsi dconcentr , modle courant et reconnu en Europe, quil sagisse dune dconcentration fonctionnelle, comme en France, ou dune dcentralisation gographique. En effet, les rglements europens prvoient la possibilit que des autorits nationales de statistiques coexistent ct dun institut national de statistique, ce dernier jouant cependant un rle essentiel de coordination et dinterface. La plupart des ministres intgrent ainsi en leur sein un service statistique ministriel ralisant des enqutes et une exploitation de donnes administratives sur leur champ thmatique propre. Il existe environ une quinzaine de SSM ce jour. Selon leur taille (voir tableau ci-dessous), ils sont constitus : en direction, en particulier la direction de lanimation de la recherche et des tudes statistiques (Dares) au sein du ministre de lEmploi et la direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques (Drees), au sein du ministre des affaires sociales ; en service, le service de lobservation et des statistiques (SOeS), au sein du ministre du dveloppement durable, par exemple ; ou en sous-direction (cest le cas du SSM du ministre de la Justice) ; trs rarement en simple bureau (SSM relatif la Pche).

76

Loi n51-711 du 7 juin 1951 sur lobligation, la coordination et le secret en matire de statistiques, modifie par la loi n2008-776 du 4 aot 2008.

106

Par ailleurs, cinq SSM disposent, ct de leur service central, dun rseau rgional (par exemple le SSM relatif lducation nationale). Le ministre de lintrieur lui-mme comprend deux SSM, lun relatif aux collectivits locales et lautre relatif limmigration.
Nombre de SSM SSM de petite taille Ex : Pche / Jeunesse et sports SSM de taille moyenne Ex : Justice / Immigration SSM de grande taille Ex : Sant et affaires sociales / Agriculture Source : Insee Taille du SSM (ensemble) Total Dont Insee 4 20 21 130 190 500 36 5 21 50 130 Dont administration centrale Total 4 20 21 77 80 185 Dont Insee 36 5 20 15 85

6 5 5

Un tel fonctionnement dconcentr du service statistique public prsente de nombreux avantages. Pour en citer les deux principaux : - la proximit entre la statistique publique et les utilisateurs des donnes permet une connaissance plus fine et plus interactive des besoins effectifs dinforma tion relatifs lactivit ministrielle considre, comparativement un fonctionnement centralis en dehors des ministres, et une adaptation ces besoins en utilisant les mthodologies danalyse statistique les plus appropries et/ou en dveloppant des systmes de recueil dinformation spcifiques, notamment des enqutes ; - la proximit avec les donnes administratives traites ou produites par le ministre facilite laccs ces donnes en vue dune exploitation statistique, par rapport un systme statistique concentr dans un institut central. Cet accs doit tre compris au sens large, qui dpasse le droit daccs prvu rglementairement : accs aux donnes individuelles mais aussi accs aux services oprationnels qui collectent ces donnes, possibilit dchanges et dinteractions, implication dans la spcification des outils de collecte et danalyse, etc. Il importe de souligner que la plupart des services statistiques ministriels associent en leur sein trois activits, dont seule la premire les rattache au service statistique public et relve de la rgulation affrente, dtaille plus loin : - la production de statistiques publiques dans le cadre de la loi de 1951, partir de donnes denqute comme de donnes administratives issues des systmes dinformation du ministre. Cette production saccompagne dune diffusion de linformation statistique, dans des modalits en partie encadres par les textes (loi statistique et code des bonnes pratiques europennes) et surveilles par lAutorit de la statistique publique (cf. IIIme partie, paragraphe 2.3.3.) ; - laide au pilotage des politiques publiques du ministre, par des travaux statistiques spcifiques et la production de tableaux de bord notamment. Cette production reste interne au ministre et nest pas diffuse ; - la ralisation de travaux dtude et dvaluation, y compris des tudes dimpact, dans le domaine daction du ministre. Selon leur objet et leur destination, ces travaux dtude et dvaluation sont destins tre rendus publics ou non. 107

Depuis les volutions introduites par la loi du 4 aot 2008, la liste des services statistiques ministriels est tablie par un arrt du ministre en charge de lconomie77. Toute modification de cette liste (ajout/suppression dun SSM) se fait aprs avis de lASP. 2.2. LE
SERVICE STATISTIQUE PUBLIC, LE PERI-SSP ET LA NOTION DE STATISTIQUE PUBLIQUE

De mme quelle dfinit le service statistique public, la loi du 4 aot 2008 qui a modifi la loi statistique de 1951 dfinit dsormais explicitement les statistiques publiques : Les statistiques publiques regroupent lensemble des productions issues : - des enqutes statistiques dont la liste est arrte chaque anne par un arrt du ministre charg de lconomie ; - de lexploitation, des fins dinformation gnrale, de donnes collectes par des administrations, des organismes publics ou des organismes privs chargs dune mission de service public . Jusque-l, seules les enqutes taient explicitement dfinies comme relevant ou non de la statistique publique. De fait, service statistique public (SSP) et statistiques publiques ne sont pas relis de manire univoque. Il ny a pas de parfaite quivalence entre les deux notions, dune part parce que lInsee et les SSM produisent aussi des donnes qui ne relvent pas de statistiques publiques, et dautre part parce que des organismes priphriques au SSP produisent galement des statistiques qui, sous certaines conditions, ressortent de la statistique publique. Le SSP ne produit pas que des statistiques publiques au sens le plus strict du terme. Sagissant des fichiers, lInsee, notamment, produit des fichiers de nature non pas statistique mais administrative, par exemple le rpertoire des personnes physiques ou le rpertoire SIRENE des entreprises et des tablissements. De mme, sagissant des enqutes, seules font partie de la statistique publique de manire incontestable celles inscrites dans un arrt ministriel annuel, aprs dlivrance dun label dintrt gnral et de qualit statistique selon une procdure prvue par les textes rglementaires et impliquant tout particulirement le Conseil national de linformation statistique (Cnis) et le comit du label de la statistique publique (voir infra). A linverse, le service statistique public nest pas le seul produire des enqutes et des donnes administratives qui relvent de la statistique publique. Un certain nombre dadministrations, dorganismes publics et dorganismes privs chargs dune mission de service public sont aussi susceptibles de produire de la statistique publique. Ces organismes sont priphriques au SSP, et en tant que contributeurs la statistique publique, on les qualifie communment de membres du pri-SSP. En effet, de longue date, certains tablissements publics dots dune mission de recherche et dtude sur un champ social ou conomique spcifique ont conduit, souvent mais pas toujours en collaboration avec un membre du SSP, des enqutes qui relvent de la statistique publique
77

La liste est publie en annexe du dcret n 2009-250 du 3 mars 2009 relatif l'Autorit de la statistique publique. Elle a t mise jour la dernire fois par larrt du 16 dcembre 2011.

108

(ds lors quelles suivent la procdure idoine voque plus haut et rpondent aux critres fixs). On peut citer par lexemple linstitut national des tudes dmographiques (INED) ou le Centre dtudes et de recherche sur lemploi et les qualifications (CEREQ), ou encore la Banque de France. LONDRP ressort aujourdhui de cette catgorie. Sagissant de lexploitation de sources administratives, ce nest que depuis la rvision de la gouvernance de la statistique publique intervenue en 2008-2009 que ces dernires sont explicitement considres comme relevant ou relevant potentiellement - de la statistique publique. On reviendra sur ce point dans les paragraphes relatifs la labellisation un peu plus loin. 2.3. COORDINATION, REGULATION, CONTROLE 2.3.1. La coordination assure par lInsee Comme on vient de le voir, le service statistique public est dcentralis entre lInsee et les SSM, et autour de ces entits gravitent les membres du pri-SSP. Mais dcentralisation ne signifie naturellement pas action disjointe des acteurs de la statistique publique, au contraire : lInsee a demble eu, parmi ses prrogatives, une mission essentielle de coordination de la statistique publique. Ainsi, le dcret du 14 juin 1946 relatif lInsee, qui dfinit les attributions de lInstitut, indique celle de coordonner les mthodes, les moyens et les travaux statistiques des administrations publiques et des organismes privs subventionns ou contrls par ltat () . Le dcret du 29 mai 1947, qui fixe les modalits de la coordination de la statistique publique, en prcise certains lments dans le cadre dun systme statistique dploy dans les Ministres. Le rseau de SSM a t particulirement renforc partir des annes 1960 , amenant confier un dpartement spcifique de lInsee cette fonction essentielle de coordination du systme statistique public. Aujourdhui, la coordination du SSP est du ressort de la direction de la mthodologie et de la coordination statistique et internationale, la DMCSI. Nanmoins, tant donne limportance du SSP, lactivit de coordination irrigue lensemble de lInstitut. Les deux directions statistiques de lInsee (la direction en charge des entreprises et la direction en charge des statistiques dmographiques et sociales) sont fortement impliques sur le plan technique et dorganisation des travaux dans cette coordination. La direction des tudes et synthses conomiques assure une coordination sur le plan des tudes. La direction en charge de la diffusion assure un partage dinformation entre les SSM, et prend en charge le secrtariat gnral du Cnis. Au sein mme de la DMCSI, le dpartement de la mthodologie a entre autres la responsabilit des relations avec les services statistiques ministriels pour les questions mthodologiques, aux cts de lappui mthodologique quil a vocation donner aux directions oprationnelles de lInsee. Enfin, et cet aspect de la coordination est loin dtre le moindre, lInsee a dvelopp une politique trs active de dploiement de ses ressources humaines au sein du systme statistique public - naturellement financ sur les budgets ministriels, mais bnficiant dune dlgation de gestion sur le plan oprationnel -, selon une disposition au demeurant prvue ds lorigine dans le dcret du 29 mai 1947. Ainsi, au 1er septembre 2012, sur lensemble des cadres A des corps de lInsee (attachs-statisticiens, administrateurs et inspecteurs gnraux) exerant leur activit au sein du Service statistique public, 26% taient en poste en SSM, y compris dans leurs services dconcentrs. Inversement, prs de 40% des cadres A en poste en SSM appartiennent des corps de lInsee. En outre, la quasi -totalit des SSM ont pour 109

dirigeant un administrateur ou un inspecteur gnral de lInsee (directeur adjoint dans le cas de la Drees). Cette politique garantit au niveau de lensemble du SSP un niveau de professionnalisation homogne et une culture professionnelle commune, notamment lie la mobilit des agents au sein du SSP tout au long de leur parcours professionnel. Elle apparat comme un atout important du service statistique franais, salu par le rapport dvaluation par les pairs de janvier 2007 men pour contrler le respect du code des bonnes pratiques de la statistique europenne. Le pri-SSP bnficie galement de lessaimage de statisticiens de lInsee - cest le cas de lONDRP - mais dans des moindres proportions. Au-del du rle de chef de file assur par lInsee, deux institutions assument des fonctions essentielles de coordination, de rgulation et de contrle du service statistique public et, audel, du systme statistique public qui recouvre les autres organismes publics voire privs susceptibles de produire de la statistique publique : le Cnis et lASP. 2.3.2. La coordination assure par le Cnis Structure ancienne cre ds la loi fondatrice de 1951 sous le nom de Cocoes (comit de coordination des enqutes statistiques), le Cnis organise de faon permanente la concertation entre utilisateurs et producteurs de la statistique publique. Cette concertation vise assurer la prise en compte par la statistique publique de lensemble des questionnements dordre socioconomique qui apparaissent ncessiter recueil ou exploitation dinformations dun point de vue statistique et, dans le mme temps, vrifier que les enqutes de la statistique publique ne font pas peser une charge excessive, au regard des besoins dinformation et des sources administratives existant par ailleurs, sur les entreprises et les personnes qui rpondent. La concertation rgulire, approfondie et trs structure quelle met en place est prvue par la loi et par un ensemble de dispositions rglementaires. Cette concertation sappuie notamment sur des commissions thmatiques qui se runissent chaque semestre et dont les rapporteurs sont en gnral conjointement un directeur de lInsee et le responsable dun service statistique ministriel comptent sur la thmatique considre. Au-del de ces travaux rguliers, le Cnis conduit galement tous les cinq ans une analyse prospective des besoins moyen terme auxquels le SSP aurait vocation rpondre. Le Cnis est un point de passage oblig de la statistique publique puisque toute enqute de la statistique publique doit avoir au pralable bnfici dun avis dintrt gnral et de qualit statistique dlivre par cette instance. Un certain nombre de comits, intgrs au Cnis ou externes et travaillant notamment sur sa saisine, compltent le dispositif, notamment le comit du contentieux des enqutes statistiques obligatoires, comit du secret statistique et le comit du label de la statistique publique. 2.3.3. LAutorit de la statistique publique : rgulation et contrle LAutorit de la statistique publique a t cre par la loi n2008-776 du 4 aot 2008 prcite. Ses missions et son fonctionnement ont ensuite t prciss par dcret. LAutorit est garante de lindpendance dans la conception, la production et la diffusion des statistiques publiques. Plus gnralement, elle a pour mission de veiller au respect des principes dindpendance professionnelle, dimpartialit, dobjectivit, de pertinence et de qualit de ces statistiques dans les trois dimensions que lon a indiques, et ceci en rfrence au code des bonnes pratiques de la statistique europenne. La mise en place de ce code a, au demeurant, t un facteur dterminant dans la dcision de crer une telle Autorit en France.

110

Le code de bonnes pratiques de la statistique europenne a t mis au point par Eurostat et adopt pour la premire fois par le Comit du Programme Statistique (dsormais Comit du Systme Statistique Europen) le 24 fvrier 2005. Il a t promulgu dans la recommandation de la Commission du 25 mai 2005 sur l'indpendance, l'intgrit et la responsabilit des services statistiques nationaux et communautaires. Une nouvelle version du code des bonnes pratiques a t labore en 2011. Le code identifie 15 principes. Une centaine dindicateurs permet den apprcier le respect. Sans passer en revue lensemble de ces principes, on soulignera les principes suivants : - le 1er principe est celui de lindpendance professionnelle des autorits statistiques, de manire assurer la crdibilit des statistiques europennes . La vrification de ce principe sappuie sur 4 indicateurs, relatifs notamment aux garanties juridiques de cette indpendance et la matrise par lInstitut national et les autorits nationales de statistiques de leur production et du calendrier de leur diffusion, tabli en toute indpendance ; - lengagement sur la qualit constitue le 4me principe : les autorits statistiques valuent systmatiquement les points forts et les points faibles afin damliorer continuellement la qualit des processus et des produits ; - limpartialit et lobjectivit des statistiques produites et diffuses constituent le 6me principe : Les autorits statistiques doivent dvelopper, produire et diffuser les statistiques europennes dans le respect de l'indpendance scientifique et de manire objective, professionnelle et transparente plaant tous les utilisateurs sur un pied d'galit ; - le 7me principe impose une mthodologie solide, sappuyant sur des procdures, des comptences et des outils adquats ; - selon le 8me principe, les procdures statistiques doivent tre adaptes depuis la collecte des donnes jusqu leur validation , que ces statistiques soient fondes sur des donnes denqute ou sur des sources administratives ; - le 11me principe est celui de la pertinence, au sens o les statistiques europennes doivent rpondre aux besoins des utilisateurs . Comme la soulign lASP dans son rapport annuel de 2011, les modifications apportes en 2011 visent notamment renforcer laccs aux donnes administratives : Au del de laccs aux donnes administratives pour produire des statistiques, il est prvu une implication plus grande la fois des statisticiens mais aussi des administrations dtentrices de linformation dans la production de statistiques de qualit. Trois nouveaux indicateurs (8.7, 8.8 et 8.9) renforcent les possibilits dutilisation des donnes administratives. Indicateur 8.7 : Les autorits statistiques participent la conception des donnes administratives afin de rendre celles-ci mieux adaptes lutilisation statistique. Indicateur 8.8 : Des accords sont conclus avec les dtenteurs de donnes administratives qui expriment lengagement commun dutiliser pleinement ces donnes des fins statistiques. Indicateur 8.9 : Les autorits statistiques cooprent avec les dtenteurs de donnes administratives pour garantir la qualit des donnes. 111

Si le code des bonnes pratiques de la statistique europenne a t conu pour les statistiques obligatoires du point de vue de la rglementation europenne - ce que ne sont ni les statistiques issues des sources administratives de la dlinquance enregistre, ni lenqute de victimation -, il constitue, de par la loi statistique la rfrence pour lensemble de la statistique publique produite en France en vertu de la rfrence qui y est faite explicitement. LAutorit exerce ses missions en produisant tout avis quelle considre utile pour garantir le respect des principes et en faisant part de ses recommandations lorsquelle constate des pratiques qui sen cartent, aprs que le mis en cause ait pu faire valoir son point de vue. Pour ses travaux, elle peut, en sadressant aux ministres ou directions dans lesquelles elles sont insres, solliciter lappui de lInspection gnrale de lInsee ou dautres inspections gnrales comptentes. LAutorit peut tre saisie par le prsident de lAssemble nationale, par le prsident du Snat, ainsi que par le Premier ministre ou le ministre charg de lconomie en tant que reprsentants du Gouvernement. Elle peut ltre galement par le prsident du Conseil conomique, social et environnemental ainsi que par le prsident du Cnis en tant que reprsentant des utilisateurs. Par ailleurs, une saisine est aussi possible par le directeur gnral de lInsee au titre de ses attributions de coordination des mthodes, des moyens et des travaux statistiques que lon a rappeles plus haut. Enfin, elle peut aussi en tant que de besoin sautosaisir. LAutorit tablit un rapport annuel, remis au Parlement et rendu public. Ce rapport porte sur lexcution du programme de travail des organismes producteurs de la statistique publique au regard des recommandations europennes en matire de bonnes pratiques statistiques. Il comporte une analyse critique du non-respect, par certains SSM, de ses recommandations. 2.4. LE PERI-SSP ET LA LABELLISATION DES DONNEES ADMINISTRATIVES QUIL PRODUIT La cration de lAutorit de la statistique publique a ouvert la voie la possibilit de dcerner un label pour les donnes statistiques produites par une administration, un organisme public ou des organismes privs dans le cadre de mission de service public, un tel systme de labellisation nexistant jusqualors que pour les enqutes78. LAutorit a en effet considr quil tait important de sassurer, et dassurer auprs du public, que les productions statistiques issues de sources administratives respectent bien les principes dont elle est garante : indpendance professionnelle, impartialit, objectivit, pertinence et qualit. Aprs avoir demand une expertise approfondie de lInspection gnrale de lInsee sur le sujet, lAutorit de la statistique publique a retenu les deux principes fondateurs suivants : - il incombe lInsee et tout service statistique ministriel, bref lensemble du service statistique public, de mettre en uvre les moyens ncessaires, dans le cadre de lindpendance dont ils bnficient, pour assurer que les principes poss par le code de bonne pratique de la statistique europenne sont respects. Lexploitation des sources administratives est donc prsume les respecter et lAutorit nintervient dans ce contexte que par un contrle a posteriori, sur saisine ou auto-saisine, en cas de doute ou de difficult majeure ;
78

Mais ne portant que sur leur fiabilit technique et leur opportunit

112

- en revanche, sagissant de lexploitation statistique de sources administratives produites par le pri-SSP, lAutorit de la statistique publique procde un contrle a priori, sur demande du producteur en vue dune labellisation. Ce contrle est de niveau plus ou moins approfondi selon les garanties dont peut faire tat le demandeur et selon la complexit du dossier. Il faut souligner que la labellisation porte sur des donnes statistiques spcifiques, et non sur la production statistique de lorganisme dans son ensemble. Le rapport de linspection gnrale de lInsee sus-mentionn a permis didentifier un ensemble de critres (22 au total) directement relis au code des bonnes pratiques de la statistique europenne, permettant de structurer lexamen dune demande de labellisation. Ce rapport a galement tabli une liste des sources administratives qui pouvaient apparatre prioritaires, au regard de leur importance, pour que soit instruite rapidement une procdure de labellisation. La mission a elle-mme procd, sur la base des critres quelle suggrait, une expertise approfondie pour trois dentre elles (donnes de lagence centrale des organismes de scurit sociale Acoss , donnes notariales et demandeurs demplois en fin de mois DEFM et a prconis une labellisation pour la premire ainsi que pour la seconde, mais limite lIle de France. Enfin, elle a tabli quune modification des textes rglementaires tait souhaitable pour mieux asseoir laction de lAutorit en matire de labellisation et pour lui permettre de sappuyer dans cette action sur lexpertise du Comit du label, jusqualors intgr au Cnis et uvrant uniquement pour la labellisation des enqutes statistiques. Dans ce contexte, lAutorit de la statistique publique a pu enclencher son activit de labellisation partir de 2011. Elle a procd deux labellisations en 2011 (statistiques trimestrielles de lemploi de lAcoss et statistiques trimestrielles du prix du logement en Ile de France issues des donnes notariales), puis deux nouvelles en 2012 (donnes de la caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) et donnes du service des retraites de lEtat (SRE). En 2013, des donnes produites notamment par lobservatoire national interministriel la scurit routire (ONISR) ont t labellises par lASP. Par ailleurs, lvolution rglementaire que la mission de lIG appelait de ses vux est intervenue en janvier 2013 (dcret en Conseil dEtat) et permettra dsormais lAutorit de bnficier de lappui du Comit du label. La perspective que soit examine la labellisation des donnes administratives relatives la dlinquance apparat demble dans le rapport de lInspection gnrale de lInsee que nous avons cit. Le prsident du Conseil dorientation de lONDRP a dailleurs t auditionn en 2011 par lAutorit de la statistique publique. LAutorit a indiqu au cours de cette audition que lONDRP, du fait de son insertion dans un tablissement public national caractre administratif, avait un statut incompatible avec le statut de SSM. Elle a galement affirm quelle tait prte examiner certaines productions de lONDRP en vue de leur labellisation. Deux obstacles majeurs semblent cependant se dresser court et mme moyen terme par rapport cet objectif de labellisation. Le premier est linstabilit actuelle de ces donnes, vnement totalement nouveau depuis laudition de lONDRP, lies la mise en place du nouveau logiciel de recueil des procdures par la gendarmerie nationale puis par la police nationale. La source de cette instabilit a t expose. Elle nen est pas moins relle et, selon les lments disponibles ce sujet, il semble que lASP tend aujourdhui considrer quelle nest pas en mesure doprer une labellisation tant que les instruments denregistrement nauront pas produit une mesure totalement stabilise, ce qui reporte la perspective de labellisation lhorizon 2016-2017. Le second est labsence daccs, de la part de lONDRP, 113

aux donnes individuelles lmentaires qui composent la statistique publie. Des volutions sont apparues tout rcemment cet gard sagissant des donnes manant de la gendarmerie nationale, mais laccs reste limit aux donnes des annes les plus rcentes, et la perspective daccs reste confirmer sagissant des donnes manant de la police nationale. 2.5. GOUVERNANCE DE LA STATISTIQUE PUBLIQUE ET REGLEMENTATION EN MATIERE DE
SECRET STATISTIQUE

Pour conclure, il est important de souligner la spcificit du service statistique public, sagissant du droit daccs aux donnes individuelles sur lesquelles ses travaux se fondent. L encore, une diffrence de fond existe entre le SSP et le pri-SSP sagissant des rgles qui permettent cet accs. De manire gnrale, les donnes de nature individuelle recueillies dans le cadre denqutes ralises par la statistique publique ou issues dune source administrative bnficient dune rglementation stricte garantissant le secret des informations collectes. Toutefois, un droit daccs est garanti pour les exploitations ralises par le service statistique public, cest--dire par lInsee et par les services statistiques ministriels, dans le cadre de leurs missions, en vertu de larticle 7bis de la loi de 1951 modifie : Sur demande du ministre charg de l'conomie, aprs avis du Conseil national de l'information statistique, et sauf disposition lgislative contraire, les informations relatives aux personnes physiques, l'exclusion des donnes relatives la vie sexuelle, et celles relatives aux personnes morales, recueillies dans le cadre de sa mission, par une administration, une personne morale de droit public, ou une personne morale de droit priv grant un service public sont cdes, des fins exclusives d'tablissement de statistiques, l'Institut national de la statistique et des tudes conomiques ou aux services statistiques ministriels. La mise en place dun service statistique ministriel consacr la dlinquance au sein du ministre de lintrieur permettrait ainsi, de droit, un accs aux informations collectes par le ministre de manire en oprer lexploitation statistique. Un travail sur lensemble de la chane pnale, associant ce nouveau SSM et le service statistique du ministre de la Justice serait galement facilit par ce droit daccs et, au del, par la connaissance fine des systmes dinformation corrlative dune insertion ministrielle. Laccs des membres du pri SSP aux donnes de la statistique publique est galement possible en droit et consacr par la jurisprudence. Mais il est strictement encadr et seffectue gnralement, sauf convention particulire dment estampille par le Comit du secret statistique, dans des conditions similaires laccs prvu pour les chercheurs, tout particulirement sagissant des donnes relatives la vie personnelle et familiale. Pour prciser ce point, il convient de mentionner que laccs aux donnes denqute et administratives des fins de recherche est galement possible mais est strictement encadr. Cet encadrement, au dpart mis en place pour les donnes relatives aux entreprises, a t renforc en pratique partir du moment que les rgles du secret statistique ont t modifies en 2008 et permettent dsormais un travail de recherche sur les informations relatives la vie personnelle et familiale. Le comit du secret statistique est seul habilit traiter une demande daccs. 114

Sagissant des donnes relatives aux personnes, les autorisations ne sont accordes que dans des conditions dune part garantissant strictement lanonymat des informations (y compris sagissant dinformations annexes telles que relatives la domiciliation ou au revenu) et dautre part ne permettant pas la conservation des donnes (intermdiation obligatoire par le centre daccs scuris distant qui permet de voir et de lancer des programmes danalyse statistique sur les donnes, mais non de recopier les donnes individuelles mme anonymises sur un support magntique ou papier). 3 - UN ARBITRAGE DEVRA DONC ETRE EFFECTUE ENTRE PLUSIEURS SCENARIOS 3.1. LES CRITERES DES CHOIX A EFFECTUER La gouvernance du dispositif de mesure de la dlinquance doit tre prcise. A cet effet et au pralable, les critres du choix effectuer entre plusieurs scnarios de gouvernance doivent tre clairement identifis. 3.1.1. La finalit oprationnelle de la mesure de la dlinquance Le premier de ces critres doit tre de prserver la finalit oprationnelle de la mesure de la dlinquance. Son premier but est dorienter laction des services de police et de gendarmerie dans la lutte contre la criminalit et la dlinquance, par une connaissance de la nature des faits, des modes opratoires des infractions, de la qualit des victimes, des consquences de lvolution des comportements individuels et collectifs. Cest bien la finalit de la documentation criminelle dfinie par le code de procdure pnale. La production et la diffusion publiques des statistiques mensuelles et annuelles des faits constats sont ainsi ncessaires la connaissance par la reprsentation nationale et locale et par lopinion publique de lvolution des crimes et dlits, mais en prservant cette mission oprationnelle premire. La rorganisation de la gouvernance statistique ne devra donc pas conduire les services consacrer la production des travaux statistiques et, le cas chant, dtudes un volume de ressources humaines et budgtaires ayant pour consquence daffecter leur potentiel oprationnel. Laccs des statisticiens aux donnes lmentaires ne doit se faire par ailleurs que dans les conditions permettant de rpondre la proccupation exprime par les deux directeurs gnraux de la police et de la gendarmerie nationales, relative la confidentialit des donnes dites de pilotage , de commandement ou d activit .

115

A linverse, il serait souhaitable que la solution privilgie permette que des comptences et une expertise statistiques soient mises au service : non seulement dune production statistique vocation de diffusion vers le public ; mais aussi de la production de tableaux de bord et doutils utiles pour les besoins oprationnels des services ; et enfin de la ralisation dinvestigations ou dtudes statistiques usage interne au ministre, lclairant sur des problmatiques statistiques ou oprationnelles spcifiques. 3.1.2. La conformit aux normes de la statistique publique Ces normes ont t rappeles plus haut (cf. IIIme partie, paragraphe 2). Elles sappuient sur le code des bonnes pratiques de la statistique europenne, que la loi franaise relative la statistique a inscrit en droit comme rfrence. Deux principes essentiels sont la garantie dindpendance dans la production et la diffusion des donnes statistiques et la qualit de ces donnes. Le respect de ces deux principes rsulte plus des mthodes et des rgles de collecte, dexploitation, danalyse et de publication des donnes que de considrations organiques, statutaires et juridiques. Le service statistique public dfini par la loi est un ensemble trs structur, comprenant lInsee et les services statistiques ministriels et plac sous le contrle de lAutorit de la statistique publique. La plupart des ministres disposent ainsi dun service produisant des statistiques publiques, mais dont la vocation est aussi de produire des statistiques et des tudes internes au ministre, avec la qualit permise par son expertise mthodologique et sa connaissance des donnes, afin dclairer laction ministrielle. La loi statistique garantit laccs de droit des statisticiens de lInsee et des SSM aux donn es brutes des systmes dinformation, c'est--dire, sagissant dun ventuel service statistique ministriel consacr la dlinquance, aux bases de donnes qui structurent lenvironnement informatique des logiciels de rdaction des procdures de la police et de la gendarmerie nationales. 3.1.3. Les impratifs de la modernisation de ladministration publique La mission a galement tenu compte, dans son examen des avantages et des inconvnients des scnarios de gouvernance, de leurs consquences budgtaires. La cration de services nouveaux doit tre vite ou compense. Les affectations de personnels de nouvelles missions doivent rsulter le plus possible de redploiements deffectifs. Lexistence de services statistiques aux effectifs importants dans dautres dpartements ministriels ne lgitime pas ncessairement un paralllisme pour la mesure de la dlinquance. Le dimensionnement dun tel service statistique nouveau devra prendre en compte cet impratif.

116

3.1.4. Les garanties sur lindpendance maintenue de lONDRP dans lexercice de ses missions LONDRP est investi par dcret dun ensemble de missions quil doit pouvoir continuer dexercer dans une indpendance garantie. Ces missions sont constitues par la centralisation des donnes relatives la dlinquance et la criminalit produites par toutes sortes dorganismes, la mise en cohrence de ces donnes, notamment pour permettre des analyses sur lensemble de la chane pnale, lexploitation de ces donnes dans le cadre dtudes ou analyses et leur diffusion. Elles intgrent galement la participation aux rseaux dobservation et de recherche nationaux et internationaux et la formulation de propositions pour dvelopper la connaissance scientifique des phnomnes criminels et des rponses pnales et pour amliorer les performances des politiques publiques en la matire. 3.2. PREMIER SCENARIO : LE STATU QUO Un premier scnario de gouvernance consisterait renoncer la cration dun service statistique ministriel charg de la mesure de la dlinquance. Ses avantages Ce scnario maintiendrait la rpartition actuelle des tches entre la DCPJ, charge de la collecte des donnes, et lONDRP, charg de leur publication et de leur analyse. Il saccompagnerait dun renforcement de lindpendance de lONDRP, qui ne serait pas un service statistique ministriel mais dont les modalits de nomination de son prsident du conseil dorientation pourraient tre revues dans le sens des recommandations de la mission parlementaire dinformation. Le cot budgtaire de ce scnario serait videmment limit, sauf reformater lenqute annuelle de victimation, ce qui relve dune question diffrente. La reconnaissance dune indpendance accrue de lONDRP pourrait apporter une lgitimit de principe plus grande ses publications annuelles et mensuelles. Ses limites Le principal inconvnient qui en rsulterait serait labsence daccs de lONDRP, ou un accs limit, aux donnes brutes des bases de la police et de la gendarmerie nationales. Cet accs ne serait pas de droit, lONDRP ne pouvant tre reconnu comme service statistique ministriel sil conserve son statut En effet, il rsulte clairement de la doctrine de lAutorit de la statistique publique que lONDRP devrait, pour devenir un SSM, tre rattach directement un dpartement ministriel79, dont il constituerait un service, et renoncerait par voie de consquence lindpendance organique que lui confre son rattachement formel un tablissement public, lInstitut national des hautes tudes de la scurit et de la justice (INHESJ). La mission partage par ailleurs les rticences des services de police et de gendarmerie quant la possibilit dorganiser laccs direct aux donnes brutes, et en tout cas de manire gnralise, par un organisme qui ne serait pas rattach au ministre de lintrieur, pour des
79

Voir courrier en date du 10 avril 2013 du prsident de lASP au prsident du conseil dorientation de lONDRP ( cf. annexe 37).

117

raisons la fois judiciaires ces donnes sont le premier maillon de la chane pnale - et oprationnelles elles constituent un outil de commandement , pour reprendre lexpression du directeur gnral de la gendarmerie nationale. La consquence de cet accs limit et de labsence de SSM serait le maintien de la mesure de la dlinquance hors du champ de la statistique publique. 3.3. DEUXIEME
SCENARIO : LA CREATION DUN SERVICE STATISTIQUE MINISTERIEL DE LA SECURITE INTERIEURE AU MINISTERE DE LINTERIEUR DISTINCT DE LONDRP

Ses avantages La cration dun SSM donnerait aux statistiques de la dlinquance le caractre de statistiques publiques, ds lors quun avis favorable la cration du service aurait t donn par lAutorit de la statistique publique. Elle permettrait par ailleurs laccs du service ainsi constitu aux donnes brutes des bases de la police et la gendarmerie nationale. Le service statistique ainsi cr pourrait tre investi, conformment aux autres SSM, la fois de missions de production de diffusion de la statistique et de missions dappui mthodologique et dexpertise sur le plan des productions statistiques oprationnelles, dont elles ne bnficient pas aujourdhui puisque cela ne relve pas des attributions de lONDRP. Des tudes dimpact et des valuations pourraient aussi tre conduites pour le ministre sa demande et clairer son action. Le code des bonnes pratiques prvoit limplication des administrations dtentrices de linformation dans la production de statistiques de qualit, et cela est nettement favoris par la prsence de statisticiens proximit. Comme prcis plus haut, la proximit avec les donnes enregistres traites ou produites par le ministre, par la prsence dun service statistique ministriel au sein mme du ministre de lintrieur, facilite laccs ces donnes en vue dune exploitation statistique : accs aux donnes individuelles mais aussi accs aux services oprationnels qui collectent ces donnes, possibilit dchanges et dinteractions, implication dans la spcification des outils de collecte et danalyse, etc. Ce point est particulirement saillant pour la production et la diffusion des statistiques de la dlinquance qui sera ralise dans les toutes prochaines annes. Le SSM pourrait faire bnficier de son expertise et accompagner le processus de transition vers le nouveau logiciel de rdaction des procdures de la police nationale, produire les tudes ncessaires permettant dclairer les ventuels phnomnes de rupture, et apporter son expertise, complmentaire, celle des personnels de la police nationale et de la gendarmerie pour tenter de limiter ces phnomnes. Ce scnario facilitera les travaux de lONDRP relatif la chane pnale en rendant plus neutre son positionnement vis--vis des ministres de lintrieur et de la justice. Dans ce scnario, lONDRP conserverait par ailleurs toute latitude pour poursuivre la diffusion des statistiques de la dlinquance selon les regroupements dindex qui lui paraissent appropris, et continuerait danalyser ces donnes en toute indpendance et de diffuser ces 118

analyses. Sagissant de la production des agrgats, il incomberait toujours au ministre de lIntrieur, mais cette fois ci dans le cadre du SSM bnficiant des garanties dindpendance consacres par la loi, de lexpertise pousse caractrisant un SSM, et dun large accs aux bases de donnes brutes et aux sources constitutives de ces statistiques. Autrement dit, lONDRP continuerait dexercer ses missions en toute indpendance, mais sur la base de statistiques relatives la dlinquance constate, produites dans les rgles de lart de la statistique publique. Il pourrait par ailleurs recentrer ses activits sur ses missions principales : lONDRP recueille actuellement les donnes en provenance des dpartements ministriels et organismes publics ou privs ayant connatre directement ou indirectement de faits ou de situations d'atteinte aux personnes ou aux biens, qui ne se limitent pas aux deux ministres de lintrieur et de la justice. LONDRP a ralis un travail majeur de rassemblement et danalyse de ces sources, dont elle ralise la diffusion ; avec lInsee, lobservatoire conoit et exploite lenqute nationale de victimation cadre de vie et scurit , dont les interlocuteurs de la mission saccordent penser quelle devra tre maintenue voire dveloppe dans les annes qui viennent. Lobservatoire a vocation promouvoir le dveloppement de nouvelles sources dinformation et de comprhension des phnomnes de dlinquance, parmi lesquelles les enqutes auto-reportes sont frquemment cites ; lONDRP a galement la responsabilit de la production dtudes et danalyses sur lvolution des phnomnes criminels travers une approche multi-sources. Que ce soit par la ralisation dtudes en propre, ou par la sollicitation dorganismes externes produisant des tudes ou des travaux de recherche ; enfin et cest essentiel, lONDRP a depuis le 1er janvier 2010 la responsabilit dassurer la mise en cohrence des indicateurs, de la collecte et de lanalyse des donnes afin de disposer danalyses sur le fonctionnement de lensemble de la chane pnale. Cette mission, qui na pu tre mene bien ce jour, devrait tre facilite par la mise en place du nouvel SSM aux cts de celui du ministre de la Justice. LONDRP devra pleinement assurer son rle de coordination.

Toutes ces missions mritent dtre approfondies. Elles peuvent sexercer en lien troit avec le SSM. Leur enrichissement ne peut que conforter et mme renforcer lONDRP dans le dispositif institutionnel dobservation de la dlinquance et de la rponse pnale. Ce scnario figure parmi les deux proposs par le prsident du conseil dorientation de lONDRP au ministre de lintrieur dans sa lettre du 8 avril 2013 (cf. annexe 36). La mission parlementaire dinformation a bien peru lensemble des avantages inhrents ce scnario en recommandant au Gouvernement de le retenir.

119

Ses limites Une difficult organique Le rattachement dun futur SSM est une question dlicate dans lorganisation actuelle du ministre de lintrieur. La mission ne retient pas le rattachement au secrtariat gnral, dans la mesure o la statistique de la dlinquance ne constitue pas selon elle une fonction support du ministre, mais bien une fonction oprationnelle des forces de scurit intrieure. La statistique est un produit de la documentation criminelle, qui permet notamment dorienter la lutte contre la dlinquance. La mission carte galement un rattachement lune des deux directions gnrales de la police et de la gendarmerie nationales. La cration du SSM doit sinscrire dans la droite ligne de la mutualisation progressive des tches des deux forces de scurit intrieure. La cration dun service plac sous lautorit conjointe des deux directeurs gnraux est en revanche une option envisager. Ce service peut tre nouveau ou rattach un service existant. Sil est entirement nouveau, il rendra plus complexe lorganisation du ministre, qui comporte dj et comportera dans un avenir proche encore plus de services conjointement rattachs aux deux directeurs gnraux. Interroges sur lhypothse du rattachement un service existant, les deux directions gnrales, dont ce scnario na pas la prfrence, ont nanmoins formul des propositions de rattachement acceptables pour elles dans le cas o le ministre le retiendrait. Un service existant pourrait tre constitu, selon la DGPN, par le service central dtudes et de documentation (SCED) de la DCPJ, historiquement charg de produire ltat 4001. Toujours selon la DGPN, ce service devrait, si le scnario du SSM ministriel tait retenu, tre plac sous lautorit conjointe des deux directeurs gnraux. La DGGN ncarte pas cette dernire option, elle juge aussi possible le rattachement du futur SSM au service des technologies et des systmes dinformation de la scurit intrieure (ST(SI)), cr par un arrt de 2010, qui conoit et conduit les projets destins aux utilisateurs de la police et de la gendarmerie pour ce qui concerne les systmes d'information, de communication et de commandement. Quoiquil en soit, la mission prcise quun futur SSM naurait pas vocation tre dirig par un cadre issu de la police ou de la gendarmerie, mais bien par un statisticien, issu des rangs de lInsee. Il disposerait dune indpendance professionnelle respectant les normes de la statistique publique (conformment au code des bonnes pratiques).

120

Un risque budgtaire matris Le SSM devrait rcuprer par redploiement des effectifs issus : - du ministre de lintrieur : de la DGPN/DCPJ/SCED, de la DGGN/MPP, de la prfecture de police (SRDC) ; - de lONDRP, pour ses missions techniques ; Au total, ces redploiements devraient permettre daffecter une quinzaine dagents dans le SSM. Quelques emplois additionnels de statisticiens devraient ainsi tre crs afin dobtenir un SSM compos dune vingtaine dagents. Il conviendra toutefois de valoriser la part de ses futurs effectifs compose de professionnels de la statistique, tout en conservant dans ses rangs des policiers et des gendarmes, familiers de la procdure pnale et des outils denregistrement en vigueur dans les forces de scurit intrieure. Un risque daffaiblissement apparent de lONDRP Ce risque peut apparatre au premier regard important, dans la mesure o ce serait le nouvel SSM, et non lONDRP, qui serait dsormais charg de la diffusion des donnes mensuelles des faits constats par les forces de scurit intrieure. Cette volution pourrait tre perue comme un retour en arrire important en matire dindpendance dans la production de la statistique de la dlinquance. Cet argument doit pourtant tre relativis. LONDRP, en effet, ne produit pas lui -mme les statistiques de la dlinquance : il diffuse, en oprant des ragrgations, les agrgats produits par la DCPJ/SCED, sans contrle de sa part sur les donnes individuelles la source des statistiques publies. Par ailleurs, lONDRP bnficierait des avantages dj dcrits plus haut de ce scnario. 3.4. TROISIEME SCENARIO : LONDRP DEVIENT LE SERVICE STATISTIQUE MINISTERIEL DE MESURE DE LA DELINQUANCE AU SEIN MEME DU MINISTERE DE LINTERIEUR Un troisime scnario conduirait confier lONDRP la mission de devenir le SSM de mesure de la dlinquance. Ses avantages Comme le scnario 2, ce scnario prsente lavantage majeur de la reconnaissance de la statistique publique de la dlinquance. Il permet laccs du service statistique ainsi constitu aux donnes brutes des services oprationnels. Il aligne le ministre de lintrieur sur les solutions retenues dans dautres dpartements ministriels ayant constitu des services statistiques (affaires sociales, justice) et en son

121

propre sein sur le dispositif adopt pour les statistiques de limmigration80 et celles relatives aux collectivits locales. Il devrait permettre par ricochet la labellisation statistique de certaines productions de lONDRP du fait de lutilisation quelles feront de statistiques publiques fournies par deux SSM, celui du ministre de lintrieur et celui du ministre de la justice. Les nombreux avantages qui ont t dtaills plus haut sur les bnfices que retirerait le ministre de la prsence en son sein dun service statistique disposant, comme la plupart des autres ministres, des comptences et de lexpertise mthodologique ne sont pas reproduits ici. Ses limites Linconvnient majeur de ce scnario est la perte dindpendance de lONDRP quil impliquerait. Cet inconvnient constitue probablement, lui seul, une raison suffisante pour le rfuter. La disparition dun observatoire indpendant compilant, analysant et diffusant les diffrentes sources relatives la dlinquance, disposant de cette indpendance pour raliser des tudes et des valuations et les rendre publiques, est difficilement concevable. Un deuxime inconvnient serait lattribution au service statistique ministriel des missions aujourdhui dvolues lobservatoire. En particulier, la responsabilit de lONDRP en matire dtablissement du lien entre dlinquance et rponse pnale serait de facto reporte sur le service statistique cr, qui nest pourtant pas lgitime pour la porter principalement. Ceci crerait une situation peu naturelle dans un domaine o ltablissement de ce lien concerne au moins autant le service statistique du ministre de la Justice. Par ailleurs, mme si la responsabilit devait se partager entre les deux services statistiques ministriels, il est peu vraisemblable que les SSM y consacreraient les ressources ncessaires sans une intervention active et une coordination manant dun organisme tiers indpendant. Un troisime inconvnient serait de faire porter par le seul ministre de lintrieur le poids budgtaire de lONDRP, augment des cots supplmentaires que ne manquera pas de gnrer la cration du SSM malgr les efforts de redploiement recommands par la mission. En fait, ce scnario reviendrait de facto supprimer lONDRP tel quil a t conu, et donc renoncer aux acquis indiscutables de sa cration et de son dveloppement, ce qui est inenvisageable.

80

Cr en 2008, le SSM Immigration, Intgration est le dpartement des statistiques, des tudes et de la documentation (DSED) au ministre de l'Intrieur. Le domaine statistique de l'immigration concerne le suivi des flux migratoires, l'accueil et l'intgration des immigrs, l'asile et le dveloppement solidaire. Il est rattach au service de la stratgie du SGII. Le SSM relatif aux donnes des collectivits locales est rattach la DGCL.

122

3.5. QUATRIEME

SCENARIO : LA TRANSFORMATION DE LONDRP EN UN SERVICE A COMPETENCE NATIONALE RATTACHE AU PREMIER MINISTRE

Ses avantages Ce scnario prsente lavantage par rapport au prcdent de maintenir lONDRP en dehors du ministre de lintrieur et de faciliter ses travaux sur la chane pnale par un positionnement neutre , extrieur aux deux ministres de lintrieur et de la justice. Il vite des choix difficiles dorganisation au sein du ministre de lintrieur. Il peut viter de faire supporter le cot budgtaire de la cration du SSM81 par ce ministre, ce qui constitue lun de ses principaux avantages. Il est le deuxime scnario propos par le Prsident du conseil dorientation de lONDRP (cf. annexe 37). Ce scnario est privilgi par les deux directions gnrales de la police et de la gendarmerie nationales, de prfrence la cration dun SSM au ministre de lintrieur. Ses limites Un bnfice majeur de la cration dun SSM disparait dans cette hypothse : le service ne bnficierait pas du lien fort avec les producteurs des sources pour permettre de les comprendre finement, daider perfectionner les systmes, de travailler ensemble sur le sens des volutions que lon observe. Le statut de SSM impose par ailleurs non seulement, comme cela a dj t rappel, laccs aux bases de donnes des procdures (et non aux simples bases de donnes agrges), mais suppose aussi la capacit de contrler la fiabilit des donnes au plus prs de leurs chanes de production. Ces impratifs seraient plus difficiles satisfaire dans ce scnario que dans celui de SSM rattach au ministre de lintrieur. On doit rappeler par ailleurs que lONDRP a aujourdhui un rle essentiel de communication publique danalyses et de commentaires sur lensemble des statistiques de la dlinquance. Or ce nest pas la vocation dun SSM. Il sagirait de plus dun positionnement hors norme pour la statistique publique, que le prsident de lAutorit de la statistique publique, rencontr par la mission, nenvisage que dans le cadre dune solution transitoire. Par ailleurs, le SSM, ainsi spar de son tablissement public de rattachement, lIHESJ, prouverait de grandes difficults se situer auprs dun rfrent dans les services du Premier ministre : ni le secrtariat gnral du gouvernement (SGG), ni le secrtariat gnral de la dfense et de la scurit nationale (SGDSN), ni le commissariat gnral la stratgie et

81

La mission estime 5 postes de statisticiens supplmentaires le cot additionnel de la cration dun SSM pour que les effectifs de lONDRP passent dune quinzaine dagents une vingtaine.

123

 la prospective82 ne paraissent la mission se situer naturellement dans le champ qui est aujourdhui celui de lONDRP et serait demain celui du futur SSM.

* *

La mission ne retient pas le scnario dit du statu quo , qui conduirait ne pas crer de service statistique ministriel, et renoncer de manire sans doute durable aux avantages dune reconnaissance de la statistique de la dlinquance comme une statistique publique. Le choix oprer lui semble ensuite se resserrer entre la cration dun SSM au ministre de lintrieur distinct de lONDRP et la transformation de lONDRP en SSM rattach au Premier ministre sous la forme dun service comptence nationale. Il importe en effet de prserver lacquis essentiel que constitue lindpendance de lONDRP, qui fait lobjet dun large consensus. Enfin, pour le choix final, la mission, sans msestimer la pertinence qui sattache marquer plus fortement encore cette indpendance en positionnant le SSM en dehors du ministre de lintrieur, exprime une prfrence pour la cration dun SSM au ministre de lintrieur distinct de lONDRP, qui permet : - dexploiter au mieux une proximit oprationnelle du futur SSM avec les forces de scurit intrieure, qui bnficieraient ainsi de sa comptence et de son expertise sur le plan des productions statistiques oprationnelles, conformment au fonctionnement des autres SSM ;
- de permettre au SSM daccompagner avec plus defficacit le processus de transition vers le nouvel outil denregistrement des plaintes dploy dans la police nat ionale, et de disposer aisment des lments dinformation utiles aux analyses statistiques de la rupture qui sannonce ; - de ne pas sorienter vers un positionnement hors norme pour le service statistique public, qui ne reoit ladhsion ni du prsident de lAutorit de la Statistique Publique, qui lenvisage au mieux comme une solution transitoire, ni du directeur gnral de lInsee ;

- tout en renforant la place dun ONDRP tourn vers ses missions essentielles, notamment lapproche multi sources de la dlinquance et la mise en cohrence des indicateurs de la chane pnale. Ce scnario devra ncessairement, sil est retenu, prendre en compte la contrainte budgtaire et valoriser au mieux les redploiements deffectifs permis par une telle rorganisation.

82

Cr par le dcret n 2013-333 du 22 avril 2013.

124