DIRECCIN DE PLANIFICACIN ESTRATGICA Y CAPACITACION DEL MINISTERIO DE SEGURIDAD DIRECCIN DE RECURSOS HUMANOS Y CAPACITACIN DE LA POLICA DE LA PROVINCIA DE CRDOBA

DIPLOMATURA EN GERENCIA DE LA SEGURIDAD PBLICA

PROPUESTA DE CAPACITACIN PARA LA POLICA DE LA PROVINCIA DE CRDOBA

Justificacin de la Capacitacin en Gerencia de la Seguridad Pblica

El Ministerio de Seguridad y la Polica de la Provincia de Crdoba en sus respectivas Direcciones y Programas de Formacin y Capacitacin permanente,llevan a cabo un conjunto de estrategias que apuntan al fortalecimiento de capacidades analticas, interpretativas y de decisin del recurso humano institucional con el fin de garantizar efectividad y excelencia en el desempeo. Los objetivos de la Poltica de Seguridad de la Provincia de Crdoba, el Plan Institucional del Ministerio 2012 2015 y el modelo de Gestin Pblica orientado a la generacin de resultados constituyen hoy el marco en el que se definen las orientaciones y necesidades de capacitacin y formacin. La Gerencia de la Seguridad Pblica es en estos momentos, un mbito fundamental e imprescindible para avanzar de manera significativa hacia mejores condiciones de seguridad y convivencia ciudadana en la provincia. En este sentido, las actuales necesidades institucionales de capacitacin dirigida a los Comisarios (mandos intermedios) de la Polica de la Provincia de Crdoba se expresan en tres reas o dimensiones: a) El contexto institucional donde se enmarcan las polticas de seguridad para la Provincia de Crdoba, teniendo en cuenta el alcance y finalidad de las polticas de seguridad y su consecuente implementacin en un modelo de gestin orientado a resultados. b) Las habilidades tanto directivas como comunicativas que se pretenden fortalecer o desarrollar en los comisarios para la toma de decisiones efectiva en materia de gerencia de la seguridad en Crdoba. c) La aproximacin ciudadana que implica necesariamente el desarrollo de un conjunto de estrategias integrales entre la institucin y la comunidad que apunten a la construccin de confianza.

Objetivo General de la Capacitacin

Fortalecer las capacidades gerenciales en las estructuras de mando intermedio de la Polica de la Provincia de Crdoba en sus distintos niveles a fin de contar con mayores y mejores herramientas para la toma de decisiones en materia de gerenciamiento de la seguridad pblica en la provincia.

Objetivos Especficos

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Aproximacin al contexto poltico e institucional de las polticas y la gestin de la seguridad pblica en la Provincia de Crdoba. Fortalecimiento de habilidades directivas y comunicativas de los Comisarios para la adecuada implementacin de las polticas, planes y programas de seguridad pblica. Fortalecimiento de estrategias y acciones para la aproximacin efectiva hacia la ciudadana.

Metodologa y Condiciones de Aprobacin A los fines de obtener el ttulo del Diplomado, el cursante deber cumplir con los siguientes requisitos: a) Asistir al menos a un 60% de los encuentros presenciales previstos. b) Aprobar un trabajo final con una nota igual o mayor a 6 (seis). El mismo consistir en el diseo de un PROYECTO que represente la solucin a una problemtica detectada o a una mejora concreta en el rea de competencia de los participantes, que agregue valor a la institucin y a la Polica de la Provincia de Crdoba. Dicho proyecto deber ser presentado de forma oral el da del Taller de Integracin y Cierre ante un panel evaluador que estar constituido por docentes de la Diplomatura y al menos una autoridad representante del Ministerio. Tambin deber presentarlo por escrito. El Trabajo Final podr ser individual o grupal (grupos de hasta 4 personas). Se indicar un formato (gua) para la presentacin de dicho trabajo al inicio de la diplomatura.

MODULO:

ESTRATEGIAS DE INTERVENCION COMUNITARIA

Descripcin Temtica y Objetivos del Mdulo Objetivo del Mdulo Generar en el alumno, la conciencia de la importancia del trabajo social comunitario en su mbito laboral. Brindar herramientas para potenciar el conocimiento del rol y perfil comunitario. Trabajar en la creacin de espacios y trabajos multidisciplinarios de comunicacin y compromiso.

Principales Contenidos Definicin de seguridad Comunitaria, conceptos temas y problemas de la participacin comunitaria, Reforma policial y Comunitaria Caractersticas. Distintos Modelos de polica Comunitaria, Experiencias internacionales - Determinar perfil y rol del polica comunitario, Rol del polica comunitario local. Internalizar tcnicas de abordaje comunitario como nueva poltica de trabajo en seguridad que permitan identificar representantes e instituciones para un trabajo multidisciplinario- Abordaje Comunitario mediante trabajo de campo, diagnostico en de las distintas intervencionesDebilidades y posibilidades.

Seguridad, Diferencia entre Seguridad Pblica y Seguridad Comunitaria .

Caractersticas. El trmino seguridad desde la semntica posee su origen en la palabra latina securitas / securus, que a su vez deriva de sine cura que significa sin cura, sin preocupaciones, sin problemas, en tanto securitas significa libre de preocupaciones, amenazas o problemas, es decir, sentirse a salvo de cualquier dao que pueda ser causado por otros, presenta una gran dificultad de definicin por su versatilidad y por la dinmica evolucin de los sistemas sociales en el cual surge y se desarrolla. Desde el punto de vista genrico, se conforma de dos componentes: identificar cules son las amenazas, vulnerabilidades y riesgos; y de lo relacionado a cmo prevenirlos, contenerlos y enfrentarlos. Podramos decir que seguridad es la capacidad de dar respuesta efectiva a riesgos, amenazas o vulnerabilidades y estar preparados para prevenirlos, contenerlos y enfrentarlos. El trmino, identifica a una situacin de ausencia o disminucin de riesgos para un determinado entorno social y natural. (entindase riesgo como el dao o prdida que pudiera causar un particular evento, encontrndose en funcin de la intensidad de la amenaza y del grado de vulnerabilidad que experimente la sociedad en el momento determinado; esta vulnerabilidad podr disminuir si el Estado o la comunidad poseen determinadas capacidades para enfrentarla). Seguridad pblica se orienta a disciplinar el comportamiento de la sociedad mediante acciones normativas del orden pblico, por lo que, se la explica como la garanta que el Estado proporciona con el propsito de asegurar el orden pblico, proteger la integridad fsica de las personas as como sus bienes, prevenir la comisin de delitos e infracciones o reglamentos gubernamentales y de polica, colaborar en la investigacin y persecucin de los delitos y auxiliar a la poblacin en caso de siniestros y desastres. SEGURIDAD COMUNITARIA La seguridad comunitaria basa su actuacin sobre nuevos paradigmas que comprometen activamente a la propia comunidad; de esta y sus autoridades es posible obtener consejos, cooperacin, informacin, y la comprensin de los problemas que para los responsables de la seguridad pblica se plantea en esta materia: a las comunidades y a sus autoridades deben brindarles confianza, atencin oportuna, apoyo decidido, amistad franca y, adems, programas concretos de autoproteccin, educacin y recreacin. En ese contexto, es menester fortalecer los vnculos polica - comunidad, y restablecer la confianza y tranquilidad. Esta nueva perspectiva busca retomar la esencia del servicio policial, para brindar mayor seguridad a la comunidad y establecer nexos slidos y permanentes, a travs de un eficiente servicio de prevencin, seguridad y proteccin a la comunidad, e irradiar confianza y proteccin para la vida y el patrimonio, manteniendo como una constante la responsabilidad, dedicaron, esfuerzo y respeto irrestricto de las derechos humanos y dignidad de las personas. En tal sentido, resulta imprescindible potenciar los sistemas de defensa vecinal que alerten y prevengan contra la proliferacin de la delincuencia, cuyos primeros indicios deben ser denunciados
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para neutralizarla. De esa forma, se buscar que todos los ciudadanos se sumen de manera consciente, al esfuerzo que despliegan las fuerzas de seguridad contra el crimen y la delincuencia. La interaccin entre ciudadano y Estado exige, por tanto, el establecimiento de espacios de participacin que permitan el desarrollo de actividades proclives al resguardo que todo grupo social requiere. Estos espacios permiten la formalizacin de canales de comunicacin para mejorar las condiciones de vida y su calidad, en un esfuerzo conjunto con las instituciones de la administracin estatal. En ese contexto y para esos fines, es que se pretenden llevar a cabo los foros de seguridad, los que a la postre permitirn compartir con los ciudadanos informacin fidedigna respecto a la tasa de criminalidad existente en la localidad, situacin que redundar en beneficios en tanto a que mitigar la sensacin de inseguridad o seguridad subjetiva (generada por los medios de comunicacin en virtud de percepciones y no en base a cifras o anlisis delictuales objetivos y verdicos). Estamos convencidos en el hecho de que las mejores respuestas para hallar la solucin al problema, no provendrn del Estado (nacional, provincial o municipal) sino que surgirn de la interaccin entre este y la participacin de todos y cada uno de las integrantes de la comunidad. Al respecto, el Dr. Roberto Drom mencion que en la balanza de la seguridad, hay que pesar la solidaridad. No habr calidad en la seguridad sin acciones solidarias positivas y eficaces, entendiendo que la seguridad es contencin, prevencin y represin, y que para el logro de las dos primeras acciones es indispensable la participacin y el compromiso ciudadano, en tanto que la ltima es responsabilidad absoluta del Estado.

QU ES UNA POLICA COMUNITARIA? Ms que una nueva propuesta, la polica comunitaria constituye una filosofa, cuya visin es garantizar la seguridad a la poblacin, bajo esquemas de acercamiento y relacionamiento polica-comunidad, orientando el desempeo policaco hacia la seguridad preventiva como fundamento del modelo. La Polica Comunitaria, tiende a mejorar la calidad de vida de la comunidad a partir de un accionar plenamente integrado al mbito social del que forma parte. Las caractersticas de ese espacio social conforman las demandas que van dando perfil a dicha Polica Elementos del Modelo de Polica Comunitaria Objetivo: mejorar la calidad de vida. A partir de: una integracin plena al mbito social (barrio) Grupo: policas, entidades gubernamentales y no gubernamentales. Mediante: dinmica propia y resolucin directa de problemas. Funcin: de nexo entre los problemas cotidianos y las instancias de solucin.

OBJETIVOS DEL MODELO La Polica Comunitaria, desde la ptica del acercamiento polica-comunidad, persigue los siguientes objetivos bsicos: 1. ejorar la calidad de vida de los barrios 2. Aumentar el grado de responsabilidad de los ciudadanos y 3. Cambiar la actitud de stos hacia la polica. La Polica Comunitaria incorpora una visin sistmica de la seguridad, es necesario que la polica preste atencin, adems del delincuente, ...a las vctimas o blancos potenciales, as como al entorno social, ambiental y de todo tipo... que favorezca la comisin del delito, sin perder de vista que su objetivo primordial es mejorar la calidad de vida de los habitantes de la comunidad. El trabajo de la Polica Comunitaria, se orienta hacia la reduccin de delitos que afecten a la comunidad (prevencin efectiva). El trabajo policial comunitario, busca la disminucin de la sensacin de inseguridad de la poblacin, lo que traer aparejado un mejoramiento paulatino de la calidad de vida comunitaria; generando confianza en la institucin policial. Por ello, la prevencin efectiva y persistente, con la participacin de los vecinos que habitan la demarcacin, cumple por s misma con los otros dos objetivos mencionados. La actitud PROACTIVA que se pretende tenga el polica comunitario, requiere de una prctica constante, ya que el polica no tiene incorporada esta actitud, sino por el contrario, su tarea se limita a observar que las leyes no se violen, pero, ms que nada, a actuar cuando stas ya se han violado, casi siempre en forma tarda. CONCEPTOS, TEMAS Y PROBLEMAS DE LA PARTICIPACION COMUNITARIA En las ltimas dcadas se ha evidenciado un notable cambio en la forma como se aborda la prevencin del delito en el mundo. Es as como en la actualidad el control del delito no es visto como una tarea nica y exclusiva de las policas, sino que es asumido por distintas instituciones pblicas, organizaciones no gubernamentales y comunitarias. Por consiguiente, la responsabilidad por la prevencin y control del crimen se ha ampliado, pues incluye no slo a la esfera gubernamental, sino que se extiende a los ciudadanos y a instituciones de la salud, educacionales y sociales. En el centro de este cambio de paradigma, Crawford (1997) individualiza tres conceptos que sirven de base a las polticas de prevencin modernas: estos conceptos son los de prevencin, comunidad y asociacin (partnership). Estos conceptos tambin han sido utilizados en el diseo de las polticas de seguridad ciudadana en Amrica Latina, aunque la carencia de definiciones conceptuales claras ha permitido su utilizacin en estrategias que involucran perspectivas sociales e ideolgicas distintas.
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La prevencin puede ser definida como las polticas, medidas y tcnicas, utilizadas fuera de los lmites de sistema de justicia penal, y dirigidas a la reduccin del dao producido por aquellas acciones definidas como delitos por el Estado (Van Dijk, 1990). Estas polticas se han consolidado como una estrategia eficaz y eficiente en la disminucin del delito. El reconocimiento de la importancia de la prevencin ha ido de la mano con el desarrollo de interpretaciones de la criminalidad que ponen nfasis en la necesidad de controlar los factores de riesgo (Dammert 2001a; De Roux, 1994; Crawford, 1997). De esta manera, las medidas que buscan prevenir el incremento de dichos factores (por ejemplo consumo de alcohol y porte de armas) son consideradas centrales en la disminucin no slo de los delitos sino tambin de la sensacin de inseguridad ciudadana. En segundo trmino, el concepto de comunidad entendido como los residentes de una vecindad determinada, unidos por lazos de afinidad y por el inters de hacer efectivas las normas que han acordado se ha convertido en uno de los ms utilizados en polticas pblicas. Especialmente en el rea de la prevencin del delito, el inters por la comunidad se puede explicar a partir de las diversas posturas que explican la relacin entre delito y comunidad. As por ejemplo, la consolidacin de una comunidad participante es vista como un proceso ligado a la disminucin de los delitos y de las oportunidades para cometerlos, a la defensa frente a los extraos o a la formacin de un espacio social homogneo y por ende seguro. A pesar de la excesiva amplitud de su conceptualizacin, no se puede desdear su importancia y centralidad en las polticas pblicas as como su profunda vinculacin con la prevencin del delito. Finalmente, la asociacin se presenta como una estrategia de accin necesaria para poder enfrentar el delito. La literatura pone nfasis en la formacin de asociaciones entre diversas agencias estatales (Crawford, 1997) de manera de abordar el fenmeno desde la perspectiva de su control, pero tambin de la disminucin de las oportunidades para que el delito aumente. Estas asociaciones, como se ha dicho, comprenden muchas veces a la comunidad y a los organismos pblicos en la bsqueda de mejoras al problema delictual, lo que lleva a que la comunidad se involucre en el diseo y desarrollo de las iniciativas preventivas. Este llamado a la participacin de la comunidad en tareas de prevencin y en la formacin de asociaciones de trabajo se ha hecho especialmente evidente en dos estrategias gubernamentales: la reforma policial y la consolidacin de espacios de participacin comunitaria.

ESTUDIOS DE CASO El anlisis de las polticas de participacin comunitaria se presenta a partir de tres casos representativos en Amrica Latina5: Las Juntas vecinales de Seguridad Ciudadana en Crdoba (Argentina); los Conselhos de Seguranca (CONSEG) de Sao Paulo (Brasil) y los Consejos Comunales de Seguridad Ciudadana en Chile. En todos los casos, la poltica de participacin se materializa en una propuesta concreta de formacin de espacios de reunin de los principales actores polticos y sociales de la comunidad as como los vecinos en general. Los casos analizados pueden analizarse a partir de tres dimensiones centrales. En primer lugar, la definicin del rol ciudadano como objeto y/o actor de la poltica pblica. Esta definicin es central, ya que en algunos casos el concepto participacin es utilizado como un recurso discursivo, pero en trminos reales la comunidad no juega ningn rol en el diseo e implementacin de las polticas. En segundo lugar, el papel del gobierno, definicin que tiene claras repercusiones sobre las
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instituciones de participacin creadas, su autonoma y su futuro desempeo. Finalmente, el diseo tcnico de estas experiencias, que presentan variaciones notables que se evidencian no slo en el esfuerzo de realizar diagnsticos, evaluaciones ex ante e indicadores de seguimiento, sino tambin en la formacin de los recursos humanos dedicados a esta temtica.

Argentina
La criminalidad se ha convertido en uno de los problemas de mayor preocupacin social en Argentina. Esta situacin se caracteriza por altos porcentajes de desconfianza en las principales instituciones pblicas encargadas del control del delito. Por ejemplo, en el anlisis latinoamericano de la confianza pblica se encuentran los niveles ms bajos en Argentina donde slo un 1.7% de los encuestados dijo confiar en la polica (Dammert y Malone, 2001). Por otro lado, se evidencia un incremento de las tasas de delitos denunciados, que en el perodo 1990-00 se triplic (DNPC, 2000a). Finalmente, existe un claro aumento de la sensacin de inseguridad, expresado en que ms del 39% de la poblacin dice sentirse muy inseguro al oscurecer en su zona de residencia y en que ms del 50% considera muy probable ser vctima de algn delito (DNPC, 2000b). Esta preocupante realidad ha sido enfrentada con una variedad de polticas pblicas que buscan mitigar la problemtica. De esta manera, a partir de la dcada de 1990 se puso nfasis en las instituciones policiales y en la participacin comunitaria como posibles generadores de cambio. La falta de eficiencia policial para responder al incremento de la delincuencia tiene un evidente efecto sobre la sensacin de inseguridad pblica convirtindose en una variable central en el anlisis acadmico y poltico de la situacin (Dammert y Malone, 2001). Esta sensacin de temor e inseguridad ha generado cambios en el uso del espacio pblico de las ciudades (Dammert, 2001), la urbanizacin (Valds, 2000) y las redes sociales (Smulovitz, 2001). En este sentido es posible establecer consecuencias sociales del temor ciudadano que repercuten sobre la calidad de vida en los principales conglomerados urbanos debido al abandono de los espacios pblicos, a la generacin de urbanizaciones privadas, cerradas y vigiladas por seguridad privada a la mayor polarizacin socioterritorial y al proceso consiguiente de descomposicin de las redes sociales existentes. Esta situacin plantea la necesidad de polticas de prevencin del delito que han sido abordadas desde perspectivas diversas. As por ejemplo, el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires ha puesto nfasis en el endurecimiento de las penas y el aumento de los poderes de la polica mientras por otro lado, la polica de la Provincia de Ro Negro ha hecho hincapi en el fomento de la participacin y en la coordinacin con la comunidad (Font, 1999). En relacin con estas experiencias, la de Crdoba constituye un caso interesante ya que se caracteriza por un proceso continuo de transformacin institucional. A. El Contexto Cordobs Al igual que el resto de la Argentina, la Provincia de Crdoba presenta una tendencia creciente en la tasa de todos los delitos denunciados. Como se puede observar en el Grfico 1, durante la dcada de 1990 dicha tasa provincial se ha mantenido por encima de la tasa nacional, pero mostrando un estancamiento en el porcentaje de incremento a partir del ao 1996.

Asimismo, informacin oficial de encuestas de victimizacin nacional muestra que en la Ciudad de Crdoba el porcentaje de victimizacin es menor que en otras provincias y que el total nacional. La cifra negra y la falta de confianza en instituciones gubernamentales como motivo para no denunciar son tambin menores. Paradjicamente, el porcentaje de quienes evalan positivamente el accionar policial es bastante menor que en el resto de provincias consultadas (DNPC, 2000b). Dado el contexto, el actual gobierno ha puesto un marcado nfasis en la formulacin e implementacin de polticas de seguridad que generen el respaldo poblacional, como la compra de automviles para el patrullaje policial. Asimismo, se han formulado diversas reformas dentro de la institucin policial (en proceso de implementacin) como la unificacin de la carrera policial, dejando de lado la separacin entre oficiales y suboficiales, el alargamiento del perodo de capacitacin de sus miembros, la consolidacin del patrullaje preventivo a pie, motorizado y en vehculos; y el desarrollo de actividades con la comunidad. Con relacin a las actividades desarrolladas con la comunidad, estas polticas son formuladas e implementadas desde dos mbitos institucionales: la Polica y el Ministerio de Gobierno. Ambas instituciones buscan respaldar actividades de participacin comunitaria que tiendan a incrementar la confianza en la polica y sobre todo a disminuir la sensacin de inseguridad ciudadana.

Contexto Institucional a- La Polica de Seguridad La polica de seguridad7 est a cargo de la prevencin y control del delito, as como de la realizacin de la investigacin criminal en el interior de la provincia. Esta institucin cuenta con 11.456 miembros (una de las ms grandes del pas) y depende del Ministerio de Gobierno de la provincia. A partir del ao 1983 los gobiernos provinciales han implementado polticas destinadas a la reforma policial, proceso que se ha intensificado en el ltimo quinquenio.

Estos procesos de cambio institucional han producido transformaciones en dos planos: en la estructura institucional y en las estrategias operacionales. Con relacin a los cambios institucionales aprobados en el ao 2000, adems de los sealados anteriormente, es notable el nfasis puesto en la definicin de una estructura meritocrtica donde sean concursos pblicos los que definan los asensos dentro de la institucin. De esta manera se percibe la intencin de priorizar la capacitacin de la fuerza policial, lo que se comprueba con el nuevo requisito de educacin secundaria completa para los que ingresen a la polica a partir del ao 2001 y la necesidad de conseguir el ttulo para aquellos que estn en la institucin y an no lo obtuvieron. Con relacin a las estrategias operacionales nos encontramos frente a cambios significativos. Por un lado se ha puesto nfasis en el patrullaje preventivo realizado a pie, o en vehculos de acuerdo a las necesidades locales. El gobierno provincial ha hecho una inversin pblica en mviles e infraestructura que ha redundado en mayor presencia policial en las calles (Voz del Interior, Noviembre 2000). As por ejemplo, se compraron ms de 700 vehculos destinados al patrullaje, 150 motos y miles de chalecos antibalas, lo cual se suma a la inversin que los gobiernos anteriores realizaron en infraestructura policial (Voz del Interior, Julio 2000). Paralelamente, la polica ha adoptado un discurso pblico de apoyo y desarrollo de acciones comunitarias que se realizan desde el Departamento de Coordinacin Comunitaria creado en 1996. El objetivo de este Departamento es la insercin en las diferentes instituciones que componen el espectro social de Crdoba a travs de la comunicacin y la participacin para analizar los problemas imperantes en materia de seguridad (Polica de Seguridad, documento interno). Este Departamento no cuenta con un nmero estable de funcionarios, por lo que su nivel de actividad depende del nfasis que le otorgue la jefatura de la institucin en un contexto especfico 8. As por ejemplo en Abril del 2000 se present la campaa provincial este sbado su comisario lo escucha que busc generar encuentros entre los vecinos y los comisarios. Si bien las evaluaciones de dicha actividad son mixtas (Voz del Interior, Abril 2000), la relevancia de la relacin con la comunidad se reflej en el apoyo institucional que recibi dicha iniciativa. Lamentablemente este respaldo institucional parece fluctuar y no consolida un rea dedicada a la relacin con la comunidad lo que se comprueba con la carencia de capacitacin especfica de los miembros de este departamento y sus constante trasladado a diversas reas funcionales de la institucin en perodos cortos de tiempo. La actividad comunitaria desarrollada por la polica se centra especialmente en la realizacin de jornadas de seguridad y participacin ciudadana donde se invita a la poblacin a participar e informarse de las problemticas principales, as como de las actividades desarrolladas por la institucin. Otra de las estrategias utilizadas es la utilizacin de alarmas comunitarias en aquellos barrios donde el centro vecinal as lo solicite. Este sistema implica la colocacin de alarmas domiciliarias, que no estn conectadas a una central policial, y cuya funcin principal es la de generar ruido en un vecindario donde ocurre algo sospechoso con la intencin de disuadir al probable victimario y llamar la atencin de la polica. El costo de cada alarma no supera los 20 dlares, los que son pagados por los dueos de los domicilios involucrados (Voz del Interior, 9 de Julio, 2000). Este mecanismo de vigilancia vecinal ha tenido gran desarrollo en los ltimos aos alcanzando una cobertura de ms de 2.200 alarmas en 25 barrios de la ciudad. Finalmente, las coordinadoras comunitarias participan en la conformacin y desarrollo de las juntas vecinales. A pesar que su protagonismo en esta actividad se analizar en la seccin dedicada a las juntas vecinales, es posible adelantar que su participacin es vital en la consolidacin de las juntas as como en el mantenimiento del inters en un lapso de tiempo prolongado.
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b- La gestin pblica
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El organismo pblico encargado de la seguridad ciudadana y especficamente de la participacin comunitaria es el Programa de Prevencin del Delito y Seguridad Ciudadana dependiente del Ministerio de Gobierno de la Provincia. Este programa fue creado en 1996. y tiene como objetivos el desarrollo de estrategias que tiendan a modificar las condiciones que impulsan al delito; el apoyo a las iniciativas comunitarias; el apoyo a las polticas pblicas relacionadas con la temtica; la elaboracin de estrategias de prevencin especialmente dirigidas a los jvenes y ancianos, y publicar las experiencias realizadas en la provincia (Ley 8574). Desde su creacin hasta mediados del ao 1999 las tareas del programa se centraron en la coordinacin de actividades con otras entidades pblicas como el Ministerio de Educacin. Recin en Agosto del ao 1999 se cre el Consejo de Seguridad Ciudadana que est integrado por el Director del organismo, el Consejo Provincial de Seguridad Ciudadana y todas las Juntas Vecinales de Participacin Comunitaria que se constituyan. Las funciones del Consejo son variadas y abarcan acciones que van desde levantar y llevar actualizado el mapa de riesgo delictivo, hasta organizar para los miembros de las juntas vecinales cursos de capacitacin y llevar adelante toda iniciativa comunitaria que se ajuste a las normas orgnicas y al objetivo de reducir la violencia mediante la participacin ciudadana (Decreto 1915/99). Por otro lado el Consejo Provincial de Seguridad Ciudadana tiene funciones de asesoramiento y est integrado por ocho consejeros. Este cuerpo asesor tiene como objetivos delinear las medidas, programas y proyectos que consoliden la participacin comunitaria, as como realizar actividades de formacin, capacitacin y extensin. Los miembros del consejo son acadmicos de renombre en la provincia y un representante de la institucin policial, cuya labor es ad-honorem y tiene una duracin anual. Durante el primer ao la principal actividad del consejo estuvo ligada al diseo de las polticas de participacin, especficamente de las juntas vecinales. A pesar de las buenas intenciones de la normativa, el consejo asesor ha tenido una actividad irregular a lo largo de su primer ao de desarrollo. Las actividades realizadas hasta ahora incluyen jornadas de capacitacin dirigidas a los miembros de la polica y acciones de apoyo a las iniciativas del Director del Consejo, pero como se ha dicho, sin mayor regularidad. Esta situacin est relacionada con el mnimo presupuesto con el que cuentan estos organismos pblicos. De hecho el presupuesto provincial para el ao 2001 del Consejo tena como gasto central la remuneracin del Director, situacin que deja sin margen para la realizacin de otras actividades 9. Esta situacin demuestra que si bien la seguridad ciudadana es parte central del discurso poltico pblico, en la prctica se destinan recursos humanos y financieros limitados para la implementacin y desarrollo de estas polticas. Es decir, los organismos encargados de la participacin comunitaria en prevencin del delito tienen un papel marginal dentro de la estructura de sus respectivas instituciones. c- Juntas Vecinales de Participacin Comunitaria Las polticas de participacin comunitaria en prevencin del delito se han desarrollado desde inicios de la dcada de 1990 (Gobierno de Crdoba, 1999). Especficamente a partir del ao 1996 el Departamento de Coordinacin Comunitaria desarroll jornadas de debate pblico sobre los problemas de la criminalidad en diversos barrios. Esta estrategia de accin no contempl la organizacin posterior de la comunidad, y en muchos casos la presencia policial en los barrios era vista como parte de una campaa institucional para restablecer su prestigio ante la ciudadana, pero que no expresaba una clara intencin de construir una estrategia de prevencin relevante.
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Con la creacin del Consejo de Seguridad las Juntas Vecinales cobraron entidad legal (Decreto 1915/99). De esta manera se establecieron los mecanismos para la constitucin de las mismas, que se inicia con la convocatoria, por parte de la polica y el gobierno, a los vecinos de un rea determinada a participar de una reunin pblica donde adems de explicar la importancia de la asociacin, se dispondr de un registro de colaboradores que demuestren su inters en participar de dicha experiencia. Si bien la convocatoria estuvo pensada para los vecinos, en general se acept la participacin de instituciones no gubernamentales por medio de representantes previamente designados. La coordinacin de cada junta estaba a cargo de un vecino designado por el Director del Consejo de Seguridad, cuya principal tarea era servir de enlace entre la junta y el consejo, as como elaborar un informe mensual de las actividades de la junta. En la normativa original se estipulaba que la coordinacin de las juntas sera un trabajo remunerado por el gobierno, sin embargo esto nunca se lleg a implementar. De igual manera, la normativa establece que las juntas se debern conformar en las jurisdicciones que correspondan a cada precinto de la polica en la ciudad de Crdoba y en todas las jurisdicciones de ms de 10 mil habitantes en el interior. Asimismo, se estableci la posibilidad de establecer juntas en zonas rurales con el objetivo principal de colaborar en la seguridad de la produccin agropecuaria. Esta normativa marca un primer momento de implementacin de la poltica de participacin comunitaria en la cual el Consejo seleccion 10 sectores del territorio provincial donde se propuso establecer planes piloto de juntas vecinales de participacin ciudadana. La seleccin de estos sectores se realiz a propuesta del Director del Consejo, y lamentablemente no se pudo acceder a informacin alguna que explique si existieron criterios tcnicos para dicha seleccin. De esta manera, las juntas fueron constituidas en las comisaras desde donde se convoc a las organizaciones no gubernamentales y a la poblacin en general. Si bien en un inicio se hizo presente un alto nmero de vecinos y organizaciones locales, con el paso del tiempo la asistencia disminuy notablemente. A partir de este infructuoso primer esfuerzo se replantearon los lineamientos de la organizacin de las juntas. Es as como nos encontramos con un segundo momento donde se constituyeron juntas vecinales de forma gradual en aquellos lugares donde los vecinos explcitamente lo requeran. En este proceso se crearon 20 juntas en diversas localidades de la Provincia. En cada una de ellas se han generado propuestas, acciones y debates diversos de acuerdo a sus problemticas principales, pero en la mayora se han centrado en la adquisicin e instalacin de alarmas comunitarias. Esta experiencia sirve para ratificar que el reclamo pblico por mejorar la seguridad en los barrios es constante, pero no siempre conduce a la organizacin comunitaria y al compromiso de participacin. Por el contrario, en un primer momento, es notorio que los vecinos se organizan slo para presentar reclamos concretos, como la necesidad de una alarma o de limpieza de un rea del barrio. En consecuencia, todo anlisis sobre este punto debe diferenciar entre iniciativas reales de participacin y compromiso comunitario, y reclamos puntuales que involucran a la poblacin pero que no conllevan un compromiso posterior de participacin. Si bien la comunidad juega un rol en la creacin y desarrollo de las Juntas Vecinales, este papel impulsor es muchas veces hegemonizado por lderes polticos locales que pretenden canalizar sus pedidos especficos a travs de la organizacin comunitaria. La presencia masiva de vecinos se genera cuando se trata un tema puntual, como el mejoramiento de un rea problemtica. Esta situacin, unida a la carencia de un soporte tcnico que apoye las iniciativas comunitarias, ha generado un estancamiento de la experiencia. Uno de los obstculos encontrado en el anlisis de esta iniciativa es la carencia de informacin no slo relativa al tipo de participantes, periodicidad de las reuniones o las tareas realizadas por las juntas, sino tambin acerca de la estructura misma de la propuesta.
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En este sentido, ello prueba la carencia de un desarrollo tcnico que permita monitorear y evaluar los diversos estadios de esta experiencia de participacin comunitaria. No obstante esta seria limitacin tcnica en la evaluacin y seguimiento del proyecto, existen algunos indicadores de impacto de la poltica en la percepcin de inseguridad ciudadana. Especficamente, una encuesta de opinin dio cuenta que la confianza de la poblacin en la polica ha aumentado y que la sensacin de inseguridad se ha reducido notablemente en los principales barrios de la ciudad (Ministerio de Gobierno, 2001). Obviamente estas cifras deben de ser analizadas con mayor precisin, pero permiten vislumbrar un impacto concreto de la poltica de participacin pblica en prevencin del delito. 2. Sao Paulo, Brasil El incremento de la violencia, el crimen y la sensacin de inseguridad en Brasil se evidencia a partir de mediados de la dcada de 1980. Es as como Brasil ocupa uno de los primeros lugares en los rankings de homicidio, asalto y robo con violencia del continente (Ayres, 1998; Buvinic y Morrison, 1999). De igual manera, la violencia ejercida por las fuerzas de seguridad es alarmante: slo en el periodo 1990-98 en Sao Paulo 6.218 civiles fueron muertos y 8.711 heridos por policas (Mesquita, 2000). Esta situacin coloca a la ciudadana en el medio de una confrontacin cotidiana donde los victimarios y las vctimas se redefinen constantemente. La problemtica nacional se refleja en los principales conglomerados urbanos, como Sao Paulo y Ro de Janeiro en donde el problema del delito y la relacin entre la polica y comunidad se han instalado en el centro de la agenda poltica. Sin embargo, la poltica pblica que responde a estas problemticas no es uniforme en el pas. Debido a la estructura federal del gobierno brasileo, la seguridad es una responsabilidad principal de los estados que cuentan con dos policas: la Polica Militar, encargada de la vigilancia preventiva, y la Polica Civil, encargada de la investigacin criminal (Mingardi, 1998). Rivalidad y conflicto entre estos dos cuerpos de polica son una tradicin y conforman sus formas de desempeo cotidiano (Caldeira, 2000). Las polticas de cambio institucional y de involucramiento de la comunidad en Sao Paulo son tal vez las experiencias que cuentan con ms anlisis y evaluacin de la regin (Frhling, 2001b; Smulovitz, 2000; Khan, 2000). Esta particularidad le da especial inters a este caso, ya que cuenta con evaluaciones posteriores a la definicin de las polticas de participacin. A. El Contexto de Sao Paulo El Estado de Sao Paulo es uno de los ms grandes y ricos del Brasil (Mingardi, 1998), y presenta un incremento crtico de la criminalidad, de la sensacin de inseguridad, de la violencia policial y de la desconfianza en las instituciones pblicas. De acuerdo a la informacin relevada en el Grfico 2, las tasas de homicidios por cada 100 mil habitantes han seguido una tendencia de crecimiento constante en los ltimos aos. Por otro lado, estudios recientes demuestran que las policas pasan por una seria crisis de legitimidad, lo que se evidencia en el hecho que en 1995 un 12% de la poblacin asegur tener ms temor a la polica que a los criminales y un 18% a ambos grupos (Khan, 2000). La falta de confianza en la polica, unida al temor pblico son dos factores explicativos del bajo nivel de denuncia que se estima alcanz el 33,3% en la dcada de 1990 (Mesquita, 2000).

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El Contexto Institucional a. La Polica Militar El Estado de Sao Paulo tiene dos policas: la Polica Civil y la Polica Militar que dependen de la Secretaria de Seguridad Pblica. La Polica Civil, compuesta por aproximadamente 30.000 miembros, desempea funciones de polica administrativa (por ejemplo el registro de armas) y polica judicial. La Polica Militar, est a cargo de la prevencin. En la actualidad cuenta con ms de 80 mil miembros divididos en tropa y oficiales; y ha sido encarada principalmente como un ejrcito estadual que mantiene an estrecha relacin con las fuerzas armadas, ya que en algunas situaciones es considerada auxiliar de las mismas (Mingardi, 1998). Ambas instituciones presentan serios problemas de violencia indebida y prcticas corruptas (Caldeira, 2000). En el caso de la Polica Civil, la tortura ha sido usada con frecuencia como una herramienta para conseguir informacin, como algunos escndalos mediticos pusieron al descubierto. Asimismo, los miembros de la Polica Militar se han visto directamente involucrados en casos de tortura, abuso de autoridad y homicidio. Este accionar ha impulsado el crecimiento de la desconfianza pblica hacia las instituciones policiales la que se ha traducido en una gran demanda por servicios privados de seguridad por parte de aquellos que pueden comprar mayor vigilancia, as como el desarrollo de mecanismos alternativos de seguridad en los sectores ms pobres. Por ejemplo, el surgimiento de mafias criminales que controlan favelas enteras brindando seguridad a sus habitantes. Esta manifiesta crisis de legitimidad de la polica gener un espacio de debate al interior de la Polica Militar sobre alternativas para mejorar la relacin con la comunidad. Entre ellas, la filosofa de la polica comunitaria gan popularidad entre algunos oficiales y autoridades polticas como una estrategia alternativa de mayor eficiencia y eficacia del accionar policial que poda mejorar la relacin con la comunidad.

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Los esfuerzos dirigidos a provocar un cambio en el accionar policial se hicieron evidentes con la creacin de la Ouvidoria (Auditora) encargada de relevar, analizar y difundir las estadsticas de violencia policial as como de canalizar los casos denunciados a las autoridades policiales y al poder judicial. En su trabajo la Ouvidoria registr 10.219 denuncias en el periodo 1996-98, la mayora de ellas por tortura, abuso de autoridad y extorsin (Mesquita, 2000). Paralelamente, el discurso institucional de la Polica Militar gir hacia la participacin de la comunidad y la prevencin como estrategias prioritarias de la institucin. Este cambio se concret en 1997 cuando se adopt formalmente el concepto de la polica comunitaria como una filosofa central de la institucin y de su estrategia operativa. Sin embargo, esta concepcin comunitaria no substituy las anteriores sino que fue acoplada a las practicas tradicionales (Mesquita, 2000) y ha sido progresivamente incorporada en las estrategias y acciones institucionales. En este sentido informacin oficial muestra que hasta fines del ao 2001 se haban instalado 386 bases comunitarias, 24 mil miembros de la polica militar fueron capacitados y entrenados en temas de polica comunitaria, es decir aproximadamente 29%, y el total de los miembros de la institucin han sido informados de la estrategia comunitaria. Es importante recalcar las cuatro reas donde las polticas pblicas pusieron nfasis para mejorar la relacin con la comunidad: en primer lugar, la consolidacin de la labor de la Ouvidoria, cuyo aporte al esclarecimiento de casos y a la mayor transparencia en el accionar policial es reconocido. En segundo trmino, la publicacin y difusin mediante el Diario Oficial de las estadsticas criminales, lo cual ha permitido el desarrollo de investigaciones en el rea, as como una mayor transparencia respecto del impacto de la tarea policial. Las otras dos reas que se consolidaron con este proceso son la participacin comunitaria y su institucionalidad. Es decir, no slo se convoc abiertamente a las instituciones civiles, las organizaciones no gubernamentales y los lderes comunitarios a participar en la formulacin de polticas de prevencin, sino que por medio de los Consejos de Seguridad (CONSEG) se conformaron espacios de participacin con cierta autonoma en su accionar. Por su parte, el gobierno ha proporcionado financiamiento para el incremento de personal de ambas instituciones policiales as como de sus salarios, los que en el perodo 95-99 aumentaron en ms del 150%. A ello se sum una importante inversin en tecnologa, mviles y armas para ambas fuerzas (Da Silva, 2000). La evaluacin del plan de polica comunitaria comprueba resultados similares a los encontrados en estudios internacionales, y arroja nueva luz respecto de los problemas relacionados con el plan. En materia de sensacin de inseguridad, un estudio realizado por ILANUD encontr que ms de la mitad de la poblacin que vive en lugares donde se ha implementado el plan y lo conocen dicen sentirse ms seguros. Asimismo, el 65% aval el programa argumentando que funciona muy bien (Kahn, 2000). Estos hallazgos confirman anlisis internacionales que establecen que la polica comunitaria impacta positivamente sobre la sensacin de inseguridad (Trojanowicz y Bucqueroux, 1998; Goldstein, 1998). Sin embargo, esta evaluacin vara notablemente si los ciudadanos no saben que un programa de polica comunitaria se realiza en su barrio, en cuyo caso slo un 26.5% evalu positivamente a la polica. (Kahn, 2000). Esta situacin concuerda con estudios realizados en los Estados Unidos donde se ha encontrado que la percepcin ciudadana del accionar policial est influenciada ms por informacin que proviene de los medios de comunicacin que por el contacto directo con la polica (Muraca, 2000). De esta situacin se desprende un claro desafo para las polticas pblicas de prevencin, las que requieren de un contacto permanente con la poblacin y de campaas de informacin sobre las acciones realizadas.

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b. La gestin pblica La Constitucin de 1988 delega la mantencin de la seguridad pblica en los gobiernos estaduales. Ms especficamente, dicha responsabilidad recae en el Especficamente en el Secretario de Seguridad Publica del cual dependen la Polica Civil y la Polica Militar (Mingardi, 1998). La Ouvidoria da Polica do Estado de Sao Paulo, creada por decreto en el ao 1995 pero se institucionaliz en 1997, es un organismo independiente de la polica y del gobierno del Estado. La gestin pblica en seguridad abarca dos temas centrales: el seguimiento del plan de polica comunitaria en conjunto con la Polica Militar y la consolidacin de los Consejos de Seguridad. La formulacin e implementacin del programa de polica comunitaria involucr la participacin de diversos actores sociales y polticos que conformaron el Comit Asesor para la Creacin de la Polica Comunitaria. La tensin existente entre la comunidad y la polica en general, se evidenci en las primeras reuniones del comit asesor donde los participantes civiles no encontraron respuesta a sus principales demandas. Estos problemas iniciales se han ido superando y se logr conformar un plan de implementacin gradual de la polica comunitaria en diversas zonas del Estado (Secretaria da Seguranca Pblica, 2000). Por otro lado, la poltica de participacin vecinal es implementada desde la Secretara de Seguridad Pblica a travs de dos organismos: la C oordinacin de los Consejos de Seguridad y la Coordinada de Anlisis y Planificacin. Ambos organismos efectan diagnsticos locales y evalan sus posibles soluciones. Especficamente, la Coordinacin de los Consejos de Seguridad se encarga de relevar los resultados mensuales de los Consejos de Seguridad en todo el territorio del Estado, los que sirven como insumo para los diagnsticos y propuestas de polticas (Secretaria de Seguranca, 2000). As por ejemplo se implemento el Programa Educacional de Resistencia s drogas e violencia que tiene como objetivo principal la prevencin del uso de drogas en nios y adolescentes. Este programa lleg a una cobertura de 400 mil nios y jvenes en 1955 escuelas durante el ao 200112. En sntesis, la gestin pblica est orientada a la conformacin de espacios ciudadanos de prevencin que colaboren con la Polica Militar en la bsqueda de disminuir el delito y la sensacin de inseguridad. En este sentido, ambas iniciativas (la polica comunitaria y los consejos de seguridad) comparten un objetivo comn articulado desde diversas perspectivas. Un ejemplo de estas iniciativas es la actividad de recreacin realizada por el CONSEG de Tatu que benefici a 40 mil personas donde se brind adems de actividades recreativas informacin sobre las tareas comunitarias de la polica, se reparti material en temas como prevencin de alcoholismo y drogas y se tuvo la presencia y participacin de los miembros de la Polica Militar vinculados con la zona13. Consejos de Seguridad La creacin de los CONSEG en 1985 presenta el primer indicio de inters pblico por la participacin comunitaria en la prevencin del delito14. Estos consejos son definidos como un grupo de personas del mismo barrio o municipio que se renen para discutir, analizar, planificar y proponer las soluciones de sus problemas comunitarios de seguridad, desarrollan campaas educativas y estrechan lazos de entendimiento y cooperacin entre los diversos lderes comunitarios (Secretara da Seguranca Publica, 2000). Sin embargo, es a partir de la implementacin del plan de polica comunitaria que los consejos toman un papel de relevancia en la poltica pblica estadual. Los CONSEG se conforman en aquellas reas elegidas por la Coordinacin de Consejos de Seguridad debido a la presencia de importantes ndices delictuales y de inseguridad. En ocasiones los CONSEG se establecen en reas donde existe presencia de polica comunitaria. Sin embargo, tambin se han conformado CONSEG en reas donde an no se ha constituido la base de la polica
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comunitaria. Los CONSEG se conforman de diversos representantes sociales y gubernamentales, entre los que se distinguen el Comandante de la Polica Militar y el Delegado de la Polica Civil del rea, as como representantes de los municipios, entidades asociativas, clubes, instituciones religiosas, instituciones de comercio, servicios y otros lderes comunitarios. En la actualidad se han creado ms de 800 CONSEG en 522 municipios del Estado, los que se renen por lo menos una vez al mes para discutir y evaluar los problemas de seguridad local. Una de las particularidades de los CONSEG es la autonoma que tienen para captar recursos econmicos necesarios para solventar sus actividades. Esto ha generado una desigualdad expresa en las posibilidades de accin entre los CONSEG, ya que no reciben ningn fondo pblico y por ende dependen totalmente de la capacidad recaudadora de sus miembros. Esto se ha expresado en una fuerte presencia de los CONSEG de barrios dedicados al comercio, la banca y otras actividades de servicios, en desmedro de aquellas organizaciones de localidades pobres donde la participacin comunitaria es incluso difcil de lograr. Otra limitacin ha sido la falta de compromiso de la polica en la formacin de CONSEG en sus zonas de destino (Secretara de Seguridad Pblica, 2000) y la diferencia de visiones entre los representantes sociales y los de la polica. Los primeros hacen uso de estos espacios para reclamar por las necesidades bsicas del rea, mientras que los segundos interpretan el rol de los CONSEG como espacios para presentar los logros policiales obtenidos. Otro tipo de conflicto se debe a que algunos oficiales de la polica perciben que los CONSEG estn siendo utilizados para consolidar liderazgos polticos regionales, por lo que pueden perder legitimidad como institucin de prevencin y participacin. Los participantes en los CONSEG hacen presente una constante demanda ciudadana por mayor patrullaje, control policial y alarmas como principales alternativas en la estrategia de prevencin comunitaria. Ello puede deberse a la falta de entrenamiento tanto de los representantes de la polica como de las instituciones participantes civiles en los CONSEG en mtodos de resolucin de problemas, mediacin y desarrollo de proyectos. A pesar de estas limitaciones, los CONSEG han desarrollado campaas de informacin y educacin dirigidas a la comunidad donde actan, desarrollando cursos para jvenes y nios. Tambin se han utilizado ampliamente los medios de comunicacin con nfasis en la prevencin de los accidentes de trnsito y en la responsabilidad del ciudadano. Por otro lado, los CONSEG han tenido un impacto importante con el desarrollo de polticas de prevencin situacional. Concretamente han impulsado acciones directas sobre problemas de iluminacin pblica, pavimentacin, diseo urbano y espacios vacos. Los CONSEG que cuentan con una mayor capacidad de inversin han construido inmuebles para la polica del barrio y mejorado la infraestructura municipal de clubes y organizaciones comunitarias. 3. Chile La dcada de 1990 estuvo marcada por el retorno a la democracia y paralelamente el incremento de la preocupacin ciudadana por la violencia delictual y la inseguridad pblica en Chile. Ello en parte se debi al evidente incremento de los robos con violencia, pero tambin al hecho que los medios de comunicacin instalaron el tema en la agenda pblica (Ramos y Guzmn, 2000). En el contexto latinoamericano, Chile es considerado un pas seguro, con tasas de denuncia menores a prcticamente todos los pases de la regin (Ayres, 1998). Sin embargo, y como se dijo, es innegable que en la ltima dcada se present una clara tendencia al crecimiento de las denuncias de los delitos de mayor connotacin social16 (ver grfico 3). Especficamente las denuncias de aquellos delitos que involucran violencia fsica han escalado por sobre los otros, lo que muestra una problemtica social an ms compleja.
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Junto a ello, se presenta un incremento notable del temor ciudadano. El estudio de desarrollo humano realizado por el PNUD en el ao 1998 concluy que el temor no est ligado nicamente al tema delictual, sino que el delincuente es, al menos en parte, un chivo expiatorio que nombra y esconde otras inseguridades; aquellas provocadas por el debilitamiento del vinculo social, del sentimiento de comunidad y finalmente de la nocin misma de orden (PNUD, 1998). Este miedo e inseguridad ha transformado la vida privada de las personas, redundando en la utilizacin de nuevas medidas de seguridad que varan desde alarmas, rejas y cierres perimetrales (SUR, 2000), hasta la formacin de asociaciones vecinales en las poblaciones ms pobres para la compra de alarmas comunitarias (Sandoval, 2001; Frhling y Sandoval, 1998). A diferencia de lo que sucede en pases vecinos, una caracterstica particular de Chile es el alto grado de confianza que expresa la poblacin en Carabineros. Esta situacin es prcticamente nica en la regin (Frhling, 2000; Ward, 2000; Oviedo, 2000). El fundamento de esta confianza ciudadana no ha sido explorado en profundidad, pero hay evidencias que los lineamientos institucionales que controlan y castigan los actos de corrupcin interna y la formacin profesional de la institucin son factores que inciden positivamente sobre su imagen pblica. De esta manera nos encontramos por un contexto marcado por el protagonismo de la inseguridad en prcticamente todos los mbitos ya sea por la victimizacin o por la sensacin de inseguridad. Para paliar esta situacin emergieron diversas posiciones respecto al control y la prevencin del delito, que se identifican tanto con alternativas tipo tolerancia cero (pedido de endurecimiento de penas, reinstalacin de la detencin por sospecha, entre otras) o con medidas ligadas a promover la participacin de la comunidad en el desarrollo de alternativas de prevencin del delito y de consolidacin de redes de apoyo local. El gobierno actual ha apoyado decididamente las segundas poniendo nfasis en la participacin comunitaria y en el fortalecimiento de la relacin entre la comunidad y Carabineros. Para el logro de estos objetivos se estn implementando dos programas especficos: el Plan Cuadrante (una estrategia operacional de Carabineros) y el Plan Comuna Segura Compromiso 100 (poltica de participacin comunitaria en la prevencin del delito). Ambos programas sern analizados a continuacin, situados dentro del contexto institucional en que se estn desarrollando.
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El Contexto Institucional a. Carabineros de Chile En Chile existen dos instituciones policiales de cobertura nacional: La Polica de Investigaciones, dedicada a la investigacin criminal, y Carabineros de Chile, encargados de la prevencin y control del orden pblico. Carabineros cuenta en la actualidad con una planta de ms de 34 mil plazas, de las cuales ms de 8 mil desempean tareas administrativas (Oviedo, 2000) y se caracteriza por ser un rgano policial centralizado, de accin nacional y con una organizacin de carcter militarizado, jerrquica y de bastante autonoma con respecto del gobierno (Frhling, 2001a; Oviedo, 2000; Ward, 2000). Durante el gobierno militar, el General Director de la institucin form parte de la Junta de Gobierno al igual que los comandantes de las Fuerzas Armadas. Con el retorno de la democracia, y frente al incremento de la inseguridad ciudadana, la institucin policial recibi fuerte apoyo gubernamental a fin de poder lidiar con uno de los problemas sociales ms importante para la ciudadana. Por otro lado, las municipalidades, en su afn por responder al reclamo de los vecinos, se convirtieron en fuentes relevantes de financiamiento de la institucin. Este financiamiento fue ntegramente destinado a la compra de mayor infraestructura, mviles y tecnologa. Con respecto al tema de la participacin comunitaria, Carabineros ha adoptado un cambio en sus estrategias operativas tradicionales a fin de buscar caminos que comprometan a la comunidad en la disminucin de la delincuencia (Oviedo, 2000; Frhling, 2000; Burgos, 2001). As, a partir de 1994 se desarroll el Programa Puertas Abiertas que busc que la poblacin estuviera al tanto de la labor que se realiza en las comisaras. Para tal efecto se design delegados de Carabineros en las juntas vecinales que tenan como funcin principal reunirse peridicamente con la poblacin para relevar sus problemticas principales. As mismo se invit a los ciudadanos y lderes comunitarios a los cuarteles de Carabineros para de esta manera establecer una relacin de comunicacin ms directa. Esta iniciativa ha tenido como resultado derivado la instalacin y publicidad de nmeros de telfono de emergencia (Oviedo, 2000; Sandoval, 2001). Otras iniciativas fueron implementadas en los aos siguientes. En 1996, el Programa Seguridad Compartida tuvo como objetivo principal sensibilizar a la poblacin sobre la importancia de su colaboracin con Carabineros. Este programa tuvo un componente de informacin a la poblacin y la realizacin de acciones conjuntas para revalorizar esta relacin y adems se busc mejorar la capacitacin de Carabineros en el trabajo con la comunidad, que se desarroll por medio de un convenio de la Divisin de Organizaciones Sociales del Ministerio Secretara General de Gobierno con instituciones de educacin superior (Sandoval, 2001). En el ao 1998 se implement el Plan Antidelincuencia, que tuvo como propuesta central el desarrollo de cuarteles mviles para lograr un mayor involucramiento en la problemtica local, as mismo se puso nfasis en la organizacin comunitaria en estos sectores y las actividades que se desarrollan para mejorar la seguridad. Finalmente se destin un carabinero por colegio. Durante 1998 tambin se implement de forma piloto en la Prefectura de la Zona Sur de la Regin Metropolitana el Plan Cuadrante18. Evaluaciones preliminares internas del plan piloto muestran que la relacin entre la comunidad y la polica mejor, y paralelamente disminuy la sensacin de inseguridad (Ward, 2000). Debido a esto la institucin tom la decisin de extenderlo a toda la Regin Metropolitana en el 2000 y se espera que se convierta en un programa de cobertura nacional en el 2005. En resumidos trminos19, la estrategia consiste en la divisin del territorio urbano en cuadrantes (un kilmetro cuadrado o aproximadamente 64 manzanas) que son vigilados constantemente mediante patrullaje en automvil o a pie. Cada cuadrante estar a cargo de un
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delegado (generalmente un suboficial mayor o un sargento) y tres subdelegados que deben establecer un contacto permanente con los habitantes del mismo. Se estableci un sistema de patrullaje preventivo que defini cuatro niveles (1 al 4) segn el nmero de rondas policiales preventivas requeridas para cubrir todo el cuadrante por da. El nivel de cada cuadrante es definido de acuerdo con los ndices de criminalidad. Sin embargo, la informacin existente muestra que hasta fines del ao 2000 los recursos disponibles permitan aplicar a todos los cuadrantes el nivel 1 de vigilancia policial. Por ejemplo, Santiago Centro es uno de los dos sectores con un nivel 4, que requiere cuatro rondas por cada turno de 8 horas, pero en la actualidad desarrolla una sola ronda en cada turno (Paz Ciudadana, 2000). En relacin con la aplicacin del Plan Cuadrante, se ha elaborado una metodologa destinada a medir la oferta y demanda por servicios policiales por comuna, la que ha servido de base para igualar la oferta de servicios policiales mediante la entrega de recursos humanos y materiales, a las comunas con mayor dficit y requerimientos de recursos policiales (Sandoval, 2001). En la elaboracin colaboraron expertos del Ministerio del Interior, de ILPES y del CED. Otra de las preocupaciones de la institucin y el gobierno ha sido el diseo de indicadores de eficiencia para evaluar la gestin policial. Estos indicadores se utilizarn para medir la actividad de cada funcionario. Asimismo, Carabineros ha indicado que rendir cuentas pblicas de su gestin, en las que el oficial responsable de cada comuna presentar los resultados obtenidos en un perodo especfico. Hasta ahora tal rendicin se realiz una sola vez. Estas iniciativas de cambio en la estrategia operacional de Carabineros debieran abrir paso a una rendicin de cuentas ms fluidas de la institucin y hacia la conformacin y consolidacin de nexos de colaboracin con la comunidad. B. La Gestin Pblica El primer paso realizado por el gobierno central en materia de participacin comunitaria en la prevencin del delito tuvo lugar a comienzos de la dcada del 90. En 1993, con fondos pertenecientes al Programa de Mejoramiento Urbano del gobierno, se cre un Subprograma de Seguridad Vecinal que estableca un Fondo al que podan postular las organizaciones sociales locales de comunas con altos niveles de pobreza a fin de que desarrollaran tareas de seguridad con recursos aportados por el gobierno y en colaboracin con los municipios. En un primer momento las organizaciones sociales de base presentaron los proyectos, pero despus del primer ao el municipio realiz directamente la seleccin de los proyectos (Lpez Regonesi, 2000). Un segundo hito en este esfuerzo destinado a profundizar el rol de la comunidad en la prevencin del delito lo constituye el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana (1994) que recomienda expresamente la creacin de comisiones municipales de seguridad ciudadana como instancia de encuentro entre la comunidad con la polica (Sandoval, 2001). Este inters en la temtica de la participacin se evidencia en los aos posteriores con el desarrollo de actividades como el encuentro Seguridad Ciudadana y Participacin organizado en 1995 por el Ministerio del Interior. Paralelamente, desde inicios de los 90 la Divisin de Organizaciones Sociales (DOS) del Ministerio Secretara General del Gobierno ha puesto en prctica diversas iniciativas destinadas a promover la participacin ciudadana en la prevencin del delito. As por ejemplo, en conjunto con la Intendencia de Santiago se impuls la conformacin de comits en cada comuna para actuar contra emergencias naturales, los cuales paulatinamente fueron convergiendo en la problemtica delincuencial a medida que el tema se instal en la agenda pblica; as nacieron los Comits de Proteccin Ciudadana (Araya Moya, 1999). En 1998 la Direccin trabaj con 16 comunas de la Regin Metropolitana en las que se realizaron cursos de capacitacin de dirigentes sociales y funcionarios municipales, as como se incentiv la formacin de Comits de Proteccin Ciudadana20. La labor de estos comits
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estuvo ligada especficamente a la recuperacin de espacios pblicos y al desarrollo de la solidaridad entre los vecinos (Araya Moya, 1999). A partir de estas iniciativas, el Ministerio del Interior bajo el actual gobierno dio un fuerte impulso a las polticas de prevencin poniendo un marcado nfasis en la participacin ciudadana. En este contexto se cre el Plan Integral de Seguridad Ciudadana, cuyo objetivo estratgico es generar una plataforma orgnico-funcional adecuada entre los diferentes agentes del Estado, encabezado por el Ministerio de Interior e intendencias para implementar acciones relacionadas con la seguridad ciudadana (Ministerio del Interior de Chile, 2001). El seguimiento de dicho Plan es realizado por la Divisin de Seguridad y Participacin Ciudadana , dependiente de la Subsecretara del Interior, que a su vez tiene a su cargo las polticas de participacin comunitaria y ms concretamente es la que est llevando a cabo el Plan Comuna Segura Compromiso 100. Este plan, implementado a partir del ao 2001, tiene como objetivo organizar legal y administrativamente los Consejos Comunales de Seguridad Ciudadana en las zonas urbanas con mayores problemas de delincuencia (Fundacin Paz Ciudadana, 2000). El plan busca consolidar un sistema de financiamiento para proyectos comunales presentados por los vecinos y relacionados con la prevencin del delito. Para la obtencin de este segundo objetivo el gobierno dispone de un fondo especial destinado a los proyectos comunales, que ser entregado a cada municipio de acuerdo a las necesidades encontradas en los diagnsticos. En el primer ao se han destinado 1.200 millones de pesos que sern repartidos en las 12 comunas donde se implementar el plan21. Estas comunas son: Valdivia, San Pedro de la Paz, Coronel, San Bernardo, El Bosque, Lo Espejo, La Pintana, Santiago, Renca, Valparaso, Ovalle y Copiap y fueron escogidas de acuerdo a una serie de criterios tcnicos donde se evaluaron las siguientes variables: pobreza, tasa de robo con violencia, tasa de robo con fuerza, violencia intrafamiliar y consumo de drogas. (Ministerio del Interior, 2001). El Plan se inicia con la constitucin del Consejo Comunal de Seguridad Ciudadana, organismo que mediante la asistencia del Secretario Tcnico Comunal, se encarga de supervisar el desarrollo de los diagnsticos y planes comunales de Seguridad as como la puesta en marcha de los fondos concursables y el desarrollo de cada proyecto (Ministerio del Interior, 2001). A continuacin se analiza detalladamente las funciones, caractersticas y limitaciones de dichos Consejos. Consejos Comunales de Seguridad Ciudadana En cada una de las comunas elegidas para el desarrollo del Plan Comuna Segura, como primer paso se constituye el Consejo Comunal de Seguridad Ciudadana. Dicho consejo est presidido por el Alcalde y cuenta entre sus miembros a los dos concejales con mayor votacin individual, al Comisario de Carabineros de la Comuna, al Comisario de Investigaciones de la comuna, a un fiscal del Ministerio Pblico (cuando proceda), a un representante del Programa de Prevencin de Drogas, a 3 representantes de Uniones Comunales de Juntas de Vecinos, a 1 Representante de Comits de Seguridad Ciudadana, a 1 representante de la Cmara de Comercio e Industria, a 1 representante de la Cmara de Comercio Detallista, y a 1 representante de la unin comunal de Centros de Padres y Apoderados. As mismo se deja abierta la posibilidad de ampliar los integrantes del consejo hasta un nmero no mayor de 21 integrantes siempre que el propio Consejo lo considere apropiado (Ministerio del Interior, 2001). El Consejo cuenta con un Secretario Tcnico, profesional contratado por el Ministerio del Interior y adscrito al Municipio, mediante concurso pblico, que se encargar de supervisar la realizacin de los diagnsticos y los planes comunales de seguridad. Dicho Secretario Tcnico tiene un papel principal en el establecimiento o consolidacin de las relaciones con la comunidad y especficamente con las organizaciones comunales. Los Consejos, en cambio, tienen en la prctica una funcin de directorio que se rene de forma mensual para discutir los avances y limitaciones de
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la implementacin del Plan Comuna Segura. En todo caso las tareas que realiza el consejo directamente o por intermedio del secretario tcnico son: realizar y/o supervisar la realizacin de los diagnsticos comunales de seguridad; elaborar el Plan Comunal de Seguridad, concertar la accin del municipio, las policas y la comunidad; realizar encuestas y estudios; evaluar peridicamente la evolucin de las tasas delictuales de la comuna y la aplicacin de polticas; administrar los fondos del programa; difundir las acciones desarrolladas; preseleccionar los proyectos concursables; supervisar y evaluar la ejecucin de los mismos y dar cuenta pblica de las principales gestiones realizadas (Ministerio del Interior, 2001). Luego de designado el Secretario Tcnico Comunal y constituido el Consejo, la segunda etapa de implementacin del Plan Comuna Segura se centra en la realizacin de los Diagnsticos Comunales de Seguridad. Estos diagnsticos tienen fuentes de informacin cuantitativas y cualitativas ya que ponen nfasis en la percepcin ciudadana de las problemticas as como de las iniciativas de solucin y su vinculacin con las estadsticas comunales relevadas a nivel local o nacional. La realizacin de los diagnsticos comunales se adjudic, mediante licitacin, a diversas instituciones acadmicas que han sido las encargadas de realizar un relevamiento de la informacin secundaria existente en la comuna as como de grupos focales y entrevistas en profundidad a funcionarios pblicos, lderes comunitarios, carabineros y vecinos en general. Uno de las secciones ms relevantes del diagnstico comunal es la propuesta de accin que se propone en base a las caractersticas encontradas en la comuna y que incluye no slo la definicin de las temticas ms relevantes, sino tambin de las zonas ms vulnerables de la comuna. Esta propuesta sirve de base para la elaboracin del Plan Comunal de Seguridad Ciudadana, instrumento por el cual la comunidad, junto a las autoridades y actores sociales se ponen de acuerdo de cmo solucionar la inseguridad ciudadana (Ministerio del Interior, 2001). Es decir se definen las orientaciones de poltica, los objetivos y las metas a lograr en un periodo de tiempo determinado. Este documento sirve de base para la apertura del concurso pblico de proyectos al Fondo Nacional Concursable de Proyectos Programa Comuna Segura Compromiso 100 al que podrn presentar proyectos todas las organizaciones sociales o comunitarias con personalidad jurdica y sin fines de lucro. El tiempo mximo de duracin de los proyectos propuestos es de ocho meses y pueden acceder a un financiamiento no mayor al 20% del total asignado a cada comuna. De acuerdo a lo analizado anteriormente, se evidencia la existencia un importante trabajo previo de definicin de lineamientos tcnicos para el desarrollo del Programa Comuna Segura. Los secretarios tcnicos comunales han desarrollado un relevante trabajo mediante la realizacin de Dilogos Vecinales donde se ha buscado convocar a la poblacin local a conversar sobre los problemas de la seguridad local as como las posibilidades de solucin y el rol comunal en dichas iniciativas. El desarrollo mismo del Programa ha puesto en evidencia desafos y limitaciones que deben de ser consideradas en el proceso de diseo del segundo ao de realizacin. En primer lugar, el programa parece no reconocer la existencia de los Comits de Proteccin Ciudadana conformados anteriormente y el posible impacto negativo que puede tener sobre la comunidad organizada su invisibilidad y la aparicin de otros entes comunitarios con objetivos similares. En este sentido, la misma Fundacin Paz Ciudadana explicita que los antiguos comits no cuentan con una constitucin y administracin definida legalmente y estn formados por vecinos que voluntariamente deciden asociarse, en todo caso podrn presentar proyectos a los fondos concursables del Plan Comuna Segura para su posterior aprobacin y financiamiento (Paz Ciudadana, 2000). En segundo lugar, si bien existe una decisin gubernamental de apoyar la consolidacin de este programa, argumentamos que se requiere redefinir la participacin ciudadana. En este sentido nos parece central revitalizar los espacios de debate y participacin de los vecinos no organizados, es
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decir buscar alternativas de asociacin con sectores de la poblacin que tradicionalmente son excluidos de estos programas como los grupos juveniles. Esta redefinicin de la participacin debe tambin involucrar al Consejo de Seguridad que en la actualidad parece estar relegado a una funcin de directorio que participa de reuniones mensuales para discutir la inseguridad ciudadana pero en la prctica es ajeno de los requerimientos directos de la poblacin.

Seguridad Comunitaria local

Interpretando las demandas de los ciudadanos en lo referente a seguridad y prevencin, la Polica de la Provincia de Crdoba viene trabajando desde 1990 con el modelo de POLICA DE PROXIMIDAD que consiste en realizar tareas de acercamiento e insercin barrial, esperando de esta forma un cambio de actitud de la poblacin. Nuestra actual Polica Comunitaria, depende directamente de la Subdireccin General de Seguridad Capital. Tiene como misin trabajar en contacto directo con la comunidad a fin de diagnosticar y gestionar nuevas acciones en materia de seguridad, conociendo las necesidades reales de los vecinos. Para ello cuenta con un grupo de coordinadoras vecinales (Oficiales y Suboficiales) por cada distrito, quienes receptan las diversas inquietudes que los pobladores demandan en materia de seguridad, hacen conocer los servicios que brinda la Polica de la Provincia y proponen planes o programas sociales para coordinar acciones conjuntas ms efectivas en materia de prevencin. Los principales pases del mundo han encarado, al igual que nosotros, estrategias especiales destinadas a disminuir y controlar los niveles de inseguridad de las grandes ciudades. Todos coinciden en que es necesario partir de un DIAGNOSTICO como principio bsico e indispensable para abordar cualquier plan que permita posteriormente aportar soluciones a los problemas detectados. El Departamento que actualmente trabaja en esta tarea est compuesto por dos divisiones: Coordinacin Vecinal, integrada por las coordinadoras propiamente dichas y la divisin Marketing Social, integrada por profesionales, quienes disean las estrategias de abordaje comunitario para obtener un diagnstico con el cual puedan las coordinadoras determinar las principales problemticas del sector, utilizando recursos y tcnicas de intervencin como: Observacin del Contexto Entrevistas Reuniones Relevamientos Barriales Trabajos Grupales Plenarios de Discusin Talleres Debates

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La participacin, la solidaridad y la comunicacin resultan vehculos fundamentales para fomentar la interaccin de los diferentes sectores sociales de Crdoba, hecho que facilita el desarrollo de las tareas de los Jefes de Distritos y Comisaras ya que esa aproximacin, les permite conocer desde otra perspectiva, la problemtica de la Jurisdiccin para luego diagramar un servicio acorde a las necesidades. Ese es perfil desarrollado por la Superioridad y el lineamiento marcado como accin concreta que orienta el rumbo a seguir.

Haciendo Historia En el marco de la especializacin y desarrollo de nuevas lneas de pensamiento y accin de las Instituciones Policiales, la Polica de la Provincia de Crdoba en un intento por interpretar las demandas de su comunidad comenz en 1990 con la creacin de la Seccin de Coordinacin y Enlace con la Comunidad para la Prevencin y Seguridad, instaurndose as la figura de Coordinacin vecinal hacia Agosto de 1994. En aquel entonces se mencionaba la creacin de un referente policial, que realice una tarea de acercamiento y insercin barrial, esperando de esta forma un cambio de actitud de la poblacin con su polica teniendo como principal propsito recomponer la imagen de la Polica de la Provincia de Crdoba. En el ao 1999 se incorporan al rea profesionales de distintas disciplinas sociales crendose la Divisin Marketing Social con la misin de sistematizar lo empricamente realizado hasta el momento. La tarea que desarrolla actualmente la Direccin polica Comunitaria, de profunda llegada en la comunidad, proporciona una valiosa informacin que posibilita nuevos modos de organizacin vecinal, fomentando la solidaridad, participacin y compromiso a fin de que la ciudadana tome conciencia de la importancia de involucrarse en los temas vinculados a la seguridad. Se ha logrado interpretar la demanda de la sociedad y a travs de diferentes acciones se ha establecido el inicio de un nuevo posicionamiento de la Institucin Policial, en diversos sectores e instituciones de nuestra comunidad, canalizando todos los reclamos y sugerencias que se traducen en estrategias de intervencin comunitaria; que redundan en una mejor calidad de vida para los ciudadanos. Tambin se incorpora a este trabajo, una propuesta de prevencin en contextos escolares, que complementa los programas de convivencia escolar existentes en el mbito educativo provincial. La Divisin Relaciones Publicas y Marketing Social est conformada por profesionales de diferentes ciencias sociales y tiene como misin realizar la apoyatura tcnica de las Coordinadoras Policiales que pertenecen al rea operativa del la Direccin ya que decodifican la informacin que ellas recogen en los diferentes sectores de la ciudad para analizarla, organizarla y as disear acciones concretas de intervencin comunitaria acorde a las necesidades puntuales e idiosincrasia de las comunidades con las que se trabaja.

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Resumen Histrico 1990.: Se crea la Seccin de Coordinacin y Enlace con la Comunidad para la Prevencin y Seguridad. Dependiente de la Direccin General de Operaciones, integrada por coordinadores barriales. Su misin fue sincronizar ordenadamente las tareas referentes a mesas de trabajo, reuniones, entrevistas, conferencias, etc. Sern voceros de la realidad barrial en temas inherentes a la prevencin del delito en los que resulta necesaria una comunicacin eficaz y permanente. 1994: La Divisin Coordinacin Vecinal dispondra la creacin de la figura del Coordinador Vecinal representada por un Oficial Jefe con el grado de Sub-Comisario dependiente del Director de Seguridad Metropolitana. El objetivo es ser un referente policial para acercar la Institucin a la comunidad para lograr un cambio de actitud de la poblacin para con su Polica.

1996: En Diciembre del mencionado ao y en el marco de la Ley 8574 sancionada en nuestra Legislatura se crea el Programa de Prevencin del Delito y Seguridad Ciudadana y la Divisin Coordinacin Comunitaria, que vena realizando la tarea en forma emprica, elabora un documento que describe las tareas que desarrollara para optimizar las intervenciones con la comunidad. 1998 : En Diciembre se eleva a Departamento Coordinacin Comunitaria mediante Orden del Da de Jefatura de Polica N 6832, el cual est integrado por dos divisiones: Div. Coordinacin Vecinal y Div. Marketing Social conformado por un grupo de profesionales. Se crea el Reglamento Orgnico Funcional del Departamento Coordinacin Comunitaria ampliando las funciones para cumplir con la misin, aprobado por resolucin de Jefatura de Polica N 22534/99.

2005: Se sanciona la Nueva Ley de Seguridad Pblica para la Provincia de Crdoba N 9235 (B.O.C. 16/05/05). Confirmando una fuerte tendencia Comunitaria en el estilo preventivo propuesto, y denominando al Departamento Coordinacin Comunitaria, como la primer Dependencia Policial Preventiva Integrante del Consejo Asesor en que se apoya el Ministerio de Seguridad.

2013: El 12 de Marzo del corriente ao, se eleva a Direccin, mediante Resolucin N 52732 de Jefatura de Polica, en consonancia con la visin institucional de reforzar la tarea realizada por este Departamento a Direccin Coordinacin Comunitaria.

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2013: Debido a la necesidad de generar un mayor acercamiento e identificacin de los distintos actores sociales, es que mediante Resolucin N 54895 de Jefatura de Polica, se modifica el nombre con el de Direccin Polica Comunitaria. Este trabajo se sienta sobre 3 ejes concretos que son:
VECINOS ESCUELAS ENTIDADES

Para poder abordarlos es que se disean PROGRAMAS realizados con la siguiente metodologa: Del trabajo en terreno de las coordinadoras vecinales por medio de instrumentos como la observacin, relevamiento de los sectores, entrevistas y reuniones a partir de demandas concretas o como parte de la agenda de la coordinadora, realizamos un diagnstico de la situacin con lo que diseamos un programa que responda a las necesidades planteadas. Una vez puesto en prctica, se hace una evaluacin del programa en situ, lo que nos permite realizar modificaciones para su optimizacin. Esta metodologa permite la retroalimentacin del trabajo, en una permanente investigacin- accin.

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METODOLOGA DE TRABAJO Diagnstico Optimizacin Acciones

Evaluacin

Seguimiento

ESTRATEGIAS DE COMUNICACIN
TCNICAS DE ABORDAJE

Entrevista

Trabajo en grupo Confeccin de Informes

Reunin-Encuentros Investigacin Bibliogrfica

Observacin-Relevamiento

Plenarios de Discusin

Difusin Masiva

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Principios Fundamentales del Modelo de Polica Comunitaria actual

La polica comunitaria requiere un compromiso extendido a la totalidad de la Institucin policial personal armado y no armado de asuncin de esta nueva filosofa. As mismo convoca a expresar esta nueva filosofa en sus funciones, equilibrando la necesidad de mantener una respuesta policial inmediata y efectiva al delito individual con el objetivo de explorar nuevas iniciativas proactivas encaminadas a resolver problemas antes de que estos ocurran. La polica comunitaria reposa, as mismo, en establecer a los efectivos de polica como agentes descentralizados en zonas asignadas en forma permanente, donde ellos disfrutan de la libertad y la autonoma para operar como solucionadores locales de problemas, trabajando

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directamente con la comunidad y haciendo de sus comunidades lugares ms seguros donde vivir y trabajar. Se sealan como principios fundamentales de esta modalidad de polica los siguientes: Una filosofa y una estrategia organizacional: La polica comunitaria implica una base filosfica de cmo deber ser y actuar la polica, base marcadamente distinta a la tradicional; pero, adems, desarrolla y explica los concretos mecanismos y herramientas para que esa filosofa pueda ser llevada a la prctica cotidiana del polica. Compromiso con el fortalecimiento de la comunidad : La polica comunitaria parte del supuesto que la comunidad debe involucrarse en el delito y debe articular con ella las herramientas encaminadas a prevenir, contener y encauzar las conductas que generan delito y temor al delito y acotar y reducir los daos que este ocasiona. La polica es una herramienta de la propia comunidad y por lo tanto no pueden estar separadas o aisladas. Polica descentralizada y personalizada: Estos dos aspectos implican, por una parte, que los gobiernos locales (municipios) tienen un fuerte rol a jugar en la estrategia de la seguridad pblica, toda vez que el crimen sucede localmente y est inevitablemente asociado a contextos territoriales especficos de cada comunidad. Pero, adems, al personalizarse la relacin del polica con el espacio territorial de actuacin, se intensifica su conocimiento y comprensin profunda de la problemtica sobre la que debe actuar, de los actores con los cuales debe trabajar y de los procesos que estn teniendo lugar y que se desea contener, prevenir y reconducir, si son negativos y potenciar o auspiciar si son considerados valiosos. Solucin proactiva de problemas inmediata y de largo plazo : La solucin de problemas es la justificacin legitimadora de la existencia de una polica de tipo comunitario. Pero, adems, el modelo busca que la solucin de problemas no sea mitigadora, reduccionista o de corto plazo, sino que, por el contrario, opere sobre las causas reales de la disfuncin, identificndolas y generando abordajes de tratamiento y contencin creativos y en los cuales se involucre la comunidad. tica, legalidad, responsabilidad y confianza: La formacin de un polica profesional, con una fuerte autonoma decisional y con una tarea personalizada y acotada territorialmente, implica un nuevo contrato polica comunidad, basado en el respeto, la confianza y la mutua interaccin. Esto reclama un fuerte compromiso tico y con la legalidad. Ampliacin de las tareas policiales: En el modelo de polica tradicional, la funcin del polica est generalmente limitada a unas pocas tareas, tales como patrullaje preventivo, rondn, parada fija, operativos de control de distinto tipo y apoyo a las tareas de la justicia. Si bien en el modelo de polica comunitaria el polica sigue teniendo las mismas capacidades bsicas de la polica tradicional, stas se ven ampliadas adems a las mltiples tareas relacionadas con la organizacin de la comunidad en la prevencin proactiva del delito, como son la organizacin del voluntariado, el trabajo con ONGs vecinales y de carcter especfico, la mediacin y facilitacin, el contacto con otros organismos del gobierno, etc. Creatividad y apoyo a partir de las caractersticas locales : No hay recetas nicas para problemticas sociales complejas. Las experiencias sociales no son reproducibles y lo que es til en un lugar puede ser inconveniente y hasta peligroso en otro. De all que la polica comunitaria busque el desarrollo de decisiones a medida de las problemticas locales concretas, apelando a la creatividad de los actores, buscando nuevas formas de abordar los problemas, generando alternativas diferentes a las tradicionales del arresto o el castigo y pensando, en general, fuera de la caja.
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 Cambio interno: Aunque insistiremos en este tema, el cambio interno se relaciona, por una parte, con el rediseo organizacional de la polica y, por la otra, con un cambio de las modalidades de actuacin de todo el departamento involucrado, es decir personal policial armado y no armado, profesionales y voluntarios. A partir de sus primeras implementaciones en la dcada del 70, los postulados de la polica comunitaria se expandieron rpidamente en EE UU e Inglaterra primero, y luego a los restantes pases de Europa y Asia. En Amrica Latina, la polica comunitaria registra a la fecha muy aisladas experiencias. Existe un cierto rechazo cultural a la introduccin de nuevas modalidades en materia de seguridad y no hay mbitos cientficos o de debate donde plantear alternativas. El modelo mental de los decisores pblicos parece ser el siguiente: el modelo de seguridad y polica tradicional est en crisis, pero nosotros podemos mejorarlo y hacerlo andar bien. Componentes centrales de la polica comunitaria Mucho se ha escrito sobre polica comunitaria y ms de una vez se ha llamado a la reflexin sobre la circunstancia de que no cualquier experiencia de acercamiento con la comunidad es, tcnicamente, polica comunitaria. Herman Goldstein, seala al respecto que el abuso de la utilizacin del concepto, para cualquier tipo de experiencia que de una manera u otra involucre a la polica y la comunidad, ha contribuido prcticamente a vaciar la expresin de contenido concreto (Goldstein, 1993). No obstante ello, cabe sostener que existir polica comunitaria toda vez que se verifiquen fcticamente, en forma conjunta, los tres componentes centrales de la estrategia que, segn el Instituto de Polica Comunitaria del Alto Medio Oeste (2000) son los siguientes:

1. Asociacin con la comunidad Como ya dijimos, el modelo parte de la conviccin de que polica y comunidad deben trabajar juntas en el abordaje del delito y la disfuncin y que la polica no puede, por s, resolver los problemas que generan el delito. La asociacin con la comunidad implica el desarrollo, por parte de la polica, de un proceso previo de mapeo y deteccin de actores relevantes, lderes sociales, grupos de inters de tipo general o especial y otros elementos de importancia para el relevamiento de la realidad donde acta y para la construccin conjunta de relaciones creativas. Ms all que a los dirigentes polticos les gusta su prctica de tiempo en tiempo, la mera convocatoria a vecinos a foros o asambleas, como se la venido practicando en Argentina en los ltimos aos, no es propiamente un componente de la polica comunitaria (que es una estrategia

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policial integral) sino tan slo un aspecto o modalidad del acercamiento de la polica a la comunidad, dentro del modelo tradicional.

2. Resolucin de problemas Los nuevos modelos de prestacin de servicio de seguridad pblica estn igualmente basados en la idea de que la polica es un elemento articulador de las potencialidades de la comunidad en la resolucin de problemas que generan delito y temor al delito. La idea central es que condiciones subyacentes generan el emergente delictual y por lo tanto, polica y comunidad deben trabajar juntas en la tarea de identificar las causas del delito y el temor al delito, desarrollando soluciones de largo plazo y a medida a travs del ejercicio de la imaginacin, la inventiva, la creatividad y la capacitacin permanente. La filosofa de resolucin de problemas, desarrollada entre otros por Herman Goldstein (1990) creador de la Polica oreintada a problemas ha dado lugar a la aparicin de varias tcnicas utilizadas activamente tanto por las policas que adhieren explcitamente a los modelos comunitarios como las que, an girando bajo los modelos tradicionales, incorporan modalidades de problemologa. En este tema se encuentra la teora de los vidrios rotos y la tolerancia cero del ya mencionado George Kelling. Considerada una de las bases de la polica comunitaria, la misma postula la existencia de una vinculacin indisoluble entre el desorden y el delito y, por otro lado, la necesidad de hacerse cargo de los pequeos problemas para evitar que degeneren en problemas mayores. Contrariamente a lo que piensan muchos en Argentina, la idea de la tolerancia cero no postula que toda falta o infraccin debe ser necesariamente sancionada, sino que postula que, en toda falta o infraccin, subyace un ncleo causal determinado, al cual se debe necesariamente atender a fin de evitar el progreso de problemas mayores. Al mismo tiempo, la teora de los vidrios rotos supone la absorcin, por parte de la comunidad, de tareas especficas y concretas relacionadas con la seguridad pblica que van desde el voluntariado en actividades sociales con sectores en riesgo, hasta la participacin en redes vecinales de prevencin delictual (neighborhood watch), apoyo vecinal a policas, patrullajes conjuntos polica vecinos y otras. 3. Cambio organizacional El paso de una polica del modelo tradicional a los nuevos modelos, implica un profundo cambio organizacional, abarcando una reingeniera integral de estructuras y procesos, en busca de generar organizaciones policiales flexibles, con capacidad de adaptacin al cambio y con estructuras horizontales y en red.

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Est claro que para lograr tamao objetivo, la mera reforma legislativa no alcanza. Pero al mismo tiempo se advierte que no tiene sentido hacer reingeniera organizacional si no se cambian, al mismo tiempo, las modalidades profundas con las que se provee servicio de seguridad pblica. Esta situacin se puede advertir en los resultados de los intentos de reforma institucional de policas llevados a cabo en las provincias de Buenos Aires y Mendoza. Ambas provincias encararon procesos con casi idntico diseo normativo (Estvez, 2000). En Buenos Aires la experiencia se frustr tempranamente por falta de apoyo de las propias dirigencias polticas locales. En el segundo caso, el fuerte soporte poltico existente permiti avanzar hacia la implementacin de las nuevas leyes y se mantuvo incluso despus del cambio de gobierno de un partido a otro distinto. Sin embargo, la modalidad operativa concreta de la polica de Mendoza (esto es: lo que la polica de Mendoza hace concretamente en orden a proveer seguridad a la comunidad) sigue siendo muy similar a lo que se haca antes, con el nico matiz de que se ha acentuado, en forma significativa, el patrullaje en automvil. VI. Principales diferencias entre ambos modelos Toda comparacin en abstracto de modelos puros puede implicar siempre algn nivel de arbitrariedad. Sin embargo, permite tambin reforzar los conceptos en desarrollo. Por ello, entendemos que puede ser til una confrontacin entre las principales caractersticas de los modelos en marcha, a fin de enfatizar el contenido de cambio paradigmtico de las nuevas tendencias. En primer lugar, mencionemos la caracterstica reactiva de la polica de los modelos tradicionales. Se trata de una polica a la espera de la llamada de denuncia de delito o desorden y mientras tanto ocupada en las tareas de prevencin, que estn limitadas al patrullaje preventivo al azar, en auto, caballo o bicicleta, la parada fija, el rondin y a travs de los cuerpos especiales el control de disturbios y desrdenes y de apoyo a la investigacin de delitos. Modelos de cuadrante, como los recientemente iniciados en Chile, se inscriben en esta metodologa. Al mismo tiempo, el modelo tradicional es fuertemente centralizado y con una organizacin vertical que reproduce la de las FFAA. La razn de este modelo, ya lo hemos sealado, era la idea de que la sociedad corrompe al polica y por lo tanto ste debe estar aislado de la misma y slo interviniendo cuando se genera una inconducta. Es decir, un guardin del orden. El enfoque sistmico de la disfuncin, sobre todo en modelos de tipo comunitario, plantea perspectivas ms amplias y ms profundas en el abordaje de esta problemtica. Ms amplias porque incorpora al anlisis elementos que van ms all de la polica y la justicia, considerando involucrados en la seguridad las problemticas de la pobreza, la marginacin, la crisis de valores, la privatizacin de la va pblica, y tantas otras otros temas relacionados a la violencia, el desorden, la disfuncin y las patologas sociales (entendiendo por patologas situaciones que operan de una forma distinta a la que pensamos deberan operar). Ms profundas porque intentan bajar desde el nivel de los emergentes fcticos (el delito, la patota, los chicos drogndose o inhalando pegamento, el ltimo asesinato) hacia las estructuras subyacentes que los estn provocando y sobre las cuales se debe operar si se desean cambios permanentes.
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Las nuevas modalidades son, bsicamente, proactivas, en el sentido de que el polica, como profesional de la seguridad, es un estudioso de las circunstancias sociales que generan la emergencia del desorden, el delito y el temor al delito. El polica conoce, mapea, estudia y diagnostica una situacin social (en un barrio, una comunidad, un grupo tnico o un grupo mafioso) y, una vez que comprende los procesos que estn teniendo lugar, construye con los sectores interesados de la comunidad soluciones permanentes que involucran a las agencias del gobierno, a la propia comunidad y a los medios. Esto, obviamente, entraa un nuevo polica, con otras capacidades y habilidades y mucho ms parecido a un mdico, operando y previniendo en las patologas del cuerpo social que a un sargento del ejrcito. La proactividad de los nuevos modelos plantea que la polica est en condiciones de comprender y operar dentro de los entornos que producen predisposicin al delito, actuando preventivamente. En el modelo tradicional, los policas iban a ciertos barrios y comunidades slo para realizar un arresto o investigar un delito. En los nuevos modelos la presencia policial es parte del paisaje comunitario. La caracterstica militar de la organizacin, que se explica porque la misma es un producto histrico que nace en un momento determinado y con especiales caractersticas, llev tambin a estructuras centralizadas, rgidas y con largas cadenas de mando. Eso era entendible porque la tropa era supernumeraria y las tareas limitadas. El cumplimiento de rdenes era la regla de actuacin y no haba mayor espacio para la autonoma decisional. En los nuevos modelos de sistemas de seguridad pblica la descentralizacin aparece de la mano de una mayor autonoma decisional del polica para hacer las cosas que decamos en el prrafo anterior. Est dicho que, en el modelo tradicional, los jefes deciden y en los nuevos modelos los policas deciden. Esta circunstancia hace que, en los modelos actuales, se avance significativamente a mayores niveles de descentralizacin funcional y decisional. En este contexto, los gobiernos locales comienzan a jugar un rol mucho ms activo en las polticas de seguridad pblica. El tipo de respuesta de los sistemas de polica y seguridad tradicionales es bastante unificado: patrullajes en vehculo al azar o en zonas acotadas; operativos y controles; arrestos y auxilio al poder judicial. En los modelos nuevos, en cambio, el polica es un agente cataltico de la comunidad y por lo tanto desarrolla tareas de liderazgo, promocin, articulacin y link entre el estado y la comunidad. Lgicamente las nuevas tareas y el nuevo perfil cambian la orientacin del trabajo del polica. En el modelo tradicional est focalizada, precisamente, en tareas, en cosas que hay que hacer (tantos arrestos, tantos controles de documentos, tantos trmites, tantos operativos). En las nuevas tendencias y modalidades, en cambio, lo que el polica busca son resultados, es decir productos concretos que cambien favorablemente una situacin, pero no en trminos de provisin de respuestas (lo que nos llevara a un modelo paternalista) sino en trminos de articulacin de respuestas con la comunidad: se trata de buscar respuestas a preguntas tales como: Qu nos est
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pasando? Por qu? Qu podemos hacer para encauzarlo o solucionarlo? Cmo lo hacemos? Qu organismo del Estado u organizacin de la sociedad nos puede ayudar? La idea de que la polica tradicional est aislada de la sociedad civil suele molestar a los policas, ya que la ven como una idea sesgada y prejuiciosa. Sin embargo, responde al paradigma de la seguridad tradicional. Los comisarios y oficiales jefes en general, no estn tan aislados y son los que ms defienden la idea que la polica y la comunidad estn juntas pero ello no es as y donde ms se nota es en la tropa. La situacin de aislamiento de la polica de la comunidad, en nuestro pas, tiene una abundante base emprica, sustentada en encuestas y relevamientos de opinin. Tambin es una seal de esta situacin el bajo porcentaje de denuncias de delitos a pesar del alto nivel de victimizacin imperante. Eso plantea tambin un cambio importante de enfoque, que culturalmente es muy difcil de entender: en la polica tradicional se trabaja por la comunidad, mientras que en el nuevo modelo se trabaja con la comunidad, pero decirlo es fcil y hacerlo es difcil porque supone aceptar que la comunidad tiene tanto (o ms) conocimiento y percepcin de los problemas que la propia polica, idea que resulta difcil de aceptar. Pero debe recordarse que el aislamiento nace precisamente de la idea que el polica debe intervenir aspticamente en el delito y la disfuncin. Un elemento importante a destacar de las ventajas de la polica y la comunidad fuertemente unidas y enlazadas es la corriente de informacin que se genera. Segn datos que se manejan en los institutos de Polica Comunitaria de EE UU, el 90 % de los delitos se esclarecen con informacin y el 10 % con investigacin cientfica. Existen muchas otras diferencias entre ambos modelos que en razn de la extensin de este trabajo no podemos desarrollar in extenso. El Cuadro del Anexo resume las principales diferencias que encontramos entre el modelo de polica tradicional y los nuevos modelos. VII. Conclusiones Ya nos hemos expresado con anterioridad acerca de la necesidad de encarar enfoque sistmicos de la disfuncin social, buscando superar el reduccionismo y la linealidad en la comprensin del desorden, el delito y la violencia y en la adopcin de medidas para combatirlos (Montbrun y otros, 1999). La utilizacin de este tipo de metodologas est fuertemente sesgada en nuestro pas por los prejuicios y resquemores generados por el temor a lo desconocido. En materia de seguridad pblica, no obstante, su uso es habitual en otros pases (Bureau of Justice Assistance, 1993; NC Community Policing Institute, 2000). Los estudios de campo llevados adelante en 2000, en el marco de la operatoria AR 0247 (Crdoba, Santa F, Mendoza, Tucumn, Ciudad de Buenos Aires, partidos de la provincia de Buenos Aires), como as mismo las investigaciones que viene desarrollando la Direccin Nacional de Poltica Criminal, permiten determinar una serie de espacios en los cuales es posible iniciar procesos de fortalecimiento institucional, actualizacin doctrinaria y capacitacin y reciclaje del personal
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policial, pero para ello se considera necesario un proceso previo de decisiones polticas vinculadas al modelo de sistema de seguridad que se desea implementar. Al mismo tiempo, en nuestro pas se insiste tercamente en recetas notoriamente anacrnicas (ms compra de vehculos, ms penas en los cdigos, ms crceles, ms policas, ms represin penal a nios y jvenes disfuncionales) mientras se condena al actual recurso humano de la seguridad a situaciones de desasistencia y escasa capacitacin y a seguir evolucionando en un modelo agotado. Si no cambia el modelo mental de nuestros lderes y no se comienza a advertir que es imposible resolver un problema desde la misma lgica desde la cual el problema se ha generado, ser tal vez nuestro destino seguir asistiendo al incremento de la inseguridad hasta niveles de metstasis social.

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Anexo: Cuadro comparativo Polica tradicional y nuevos modelos de polica POLICIA TRADICIONAL Reactiva Centralizada Perfil militarista Respuesta unificada Basada en nmeros Trabajando por la comunidad Aislada del poder civil Proveedora de respuestas Orientada a la accin postdelictual Los jefes deciden Actuacin reglada Guiada por tareas Organizacin jerrquica / vertical Modelo de liderazgo: mando, autoridad, poder Exclusiva: ellos y nosotros NUEVOS MODELOS Proactiva Descentralizada Perfil civil: profesional de la disfuncin Respuesta mltiple Basada en conceptos Trabajando con la comunidad Integrada al poder civil Articuladora de respuestas Orientada a la prevencin Los policas deciden Actuacin discrecional con cdigo tico Guiada por obtencin de resultados Organizacin heterrquica / chata o en red Modelo de liderazgo: ejemplo, estimulo, facilitacin Inclusiva: todos (an los que no nos gustan)

Estos principios operativos de accin se ven sostenidos dentro del reglamento orgnico funcional de la dependencia que actualmente enfoca esta tarea donde en su Artculo N 9 menciona:

DE LA FUNCIN- Reglamento Orgnico Funcional

Artculo 9: Determinar las personas e instituciones representativas de las diferentes comunidades, estableciendo nexos con las mismas, propiciando entrevistas para conocer la problemtica en materia de seguridad, elaborar los diagnsticos que surjan de dichas entrevistas y reuniones vecinales. Concienciando a la poblacin de las necesidades de su participacin en pos de la seguridad, orientando y comprometiendo a los ciudadanos para que
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canalicen las sugerencias y reclamos propios del servicio. Difundir campaas de prevencin relacionadas con las normas jurdicas vigentes y acciones concretas de autoproteccin, solidaridad y participacin. Coordinar con otras dependencias policiales especializadas, charlas con los vecinos para reforzar las acciones aludidas. Conocer e informar a los ciudadanos el funcionamiento de las reas gubernamentales y no gubernamentales vinculadas a la comunidad y proporcionar orientacin para que la misma gestione programas y acciones compatibles, aplicables y que favorezcan la seguridad. Realizar tareas de seguimiento de las acciones para evaluar los resultados.

LEY PROVICNCIAL DE SEGURIDAD PBLICA N 9235

PARTE I- SISTEMA PROVINCIAL DE SEGURIDAD PBLICA TTULO I-OBJETIVOS - INTEGRACIN - COORDINACIN Captulo Primero

De la Regulacin e Interrelaciones Artculo 1.- LA presente Ley es de orden pblico y tiene por objeto regular el Sistema de Seguridad Pblica de la Provincia de Crdoba, las relaciones que surjan entre los integrantes del Sistema Provincial de Seguridad Pblica, las autoridades provinciales y la comunidad.

Artculo 2.- LA seguridad pblica estar a cargo exclusivo del Estado Provincial que tiene por objeto salvaguardar la integridad y derechos de las personas, as como preservar la libertad, el orden y la paz pblica, implementando polticas pblicas tendientes a asegurar la convivencia y fortalecer la cohesin social, dentro del estado de derecho, posibilitando el goce y pleno ejercicio, por parte de las personas, de las libertades, derechos y garantas constitucionalmente consagrados.

Artculo 3.- LA seguridad pblica tiene por objeto:

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I. Mantener el orden y la tranquilidad pblica en todo el territorio de la Provincia de Crdoba; II. Proteger la integridad fsica de las personas, as como sus derechos y bienes; III. Promover y coordinar los programas de disuasin y prevencin de contravenciones y delitos; IV. Establecer los mecanismos de coordinacin y colaboracin para la investigacin y conjuracin temprana de contravenciones y delitos, la persecucin y sancin de sus autores -en el caso de las primeras-, as como para el intercambio de informacin delictiva en los trminos de esta Ley; V. Dirigir y coordinar los organismos de ejecucin de pena, a los fines de lograr la reinsercin social del condenado, en cumplimiento de la legislacin vigente, y VI. Sealar los mecanismos de coordinacin entre las diversas autoridades para apoyo y auxilio a la poblacin en casos de siniestros o desastres, conforme a los ordenamientos legales vigentes en la materia.

Captulo Segundo De sus Integrantes y Auxiliares

Artculo 4.- LOS Integrantes del Sistema Provincial de Seguridad Pblica, dependientes del Ministerio de Seguridad, son: I. La Polica de la Provincia de Crdoba, y II. El Servicio Penitenciario Provincial.

Artculo 5.- SON Auxiliares del Sistema Provincial de Seguridad Pblica: I. La Direccin de Defensa Civil; II. Los Cuerpos de Bomberos y Rescate; III. Las Juntas de Participacin Ciudadana para la Prevencin Integral; IV. La Direccin de Prevencin de Accidentes de Trnsito; V. La dependencia encargada de Seguridad Nutica, y
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VI. La dependencia encargada del control de los prestadores privados de seguridad.

Captulo Tercero Dependencia y Coordinacin

Artculo 6.- LOS rganos Integrantes y Auxiliares del Sistema Provincial de Seguridad Pblica, dependern del Ministerio de Seguridad, quien coordinar el ejercicio de sus respectivas funciones para el cumplimiento de los objetivos previstos en la presente Ley.

TTULO II- PLAN ESTRATGICO PROVINCIAL Captulo Primero Objetivos

Artculo 7.- EL Ministerio de Seguridad de la Provincia de Crdoba, elaborar el Plan Estratgico Provincial para la Prevencin Integral.

Artculo 8.- EL Plan Estratgico Provincial tiene por finalidad, desarrollar una poltica de estado en prevencin, que atienda de manera integral la problemtica de la seguridad pblica, articulando los esfuerzos de los distintos organismos gubernamentales en el desarrollo de estrategias que tengan como eje la participacin ciudadana en la reconstitucin de redes comunitarias y que promuevan el desarrollo humano para el logro de una mejor calidad de vida.

Artculo 9.- EL Plan Estratgico Provincial tiene -en particular- los siguientes objetivos: a) Estimular y promover una cultura de la prevencin a travs de la sensibilizacin de la comunidad y la capacitacin de los actores sociales; b) Promover la participacin y el compromiso social para el diseo e implementacin de estrategias de prevencin integral; c) Desarrollar estrategias sociales, educativas, culturales, organizativas y toda otra que, con la intervencin participativa de la comunidad, tiendan a modificar las condiciones que impulsan a los problemas de seguridad;
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d) Articular el accionar de las distintas reas gubernamentales y de organizaciones pblicas y privadas para fortalecer la base institucional existente, a fin de responder con un enfoque multisectorial a la problemtica de la violencia y la inseguridad social; e) Estimular y apoyar las iniciativas y acciones de prevencin que los vecinos o instituciones de bien pblico realicen, enmarcadas en el irrestricto respeto por los derechos humanos y el estado de derecho, y f) Promover el accionar de municipios y comunas hacia una optimizacin en la prestacin de servicios pblicos, tales como alumbrado, limpieza y desmalezado, entre otros, como elementos esenciales de la seguridad pblica.

Artculo 10.- EL Poder Ejecutivo, a travs del Ministerio de Seguridad, establecer la forma de articular la accin de los distintos ministerios en apoyo al Plan Estratgico Provincial para la Prevencin Integral.

Artculo 11.- EL Ministerio de Seguridad ser asistido por:

a) Un Equipo Tcnico Interdisciplinario para el diseo de los programas, subprogramas, estrategias y metodologas de actuacin y control de gestin del Plan, y b) Un Consejo Asesor integrado por las reas preventivas de la Polica de la Provincia de Crdoba: Coordinacin Comunitaria, Prevencin Social de Drogas Peligrosas, Patrulla Ambiental, las reas de apoyo tcnico de la Direccin General de Investigaciones Criminales y las reas de prevencin que se constituyan a tal fin y que en su accionar actuarn en coordinacin con el equipo tcnico a que se refiere el Inciso anterior.

Captulo Segundo Participacin Ciudadana Artculo 12.- EL Ministerio de Seguridad propiciar la constitucin de Juntas de Participacin Ciudadana para la Prevencin Integral como mbitos de encuentro comunitario donde se desarrollen los programas, subprogramas, proyectos y actividades que garanticen el cumplimiento de los objetivos del Plan.

Artculo 13.- LAS Juntas de Participacin Ciudadana para la Prevencin

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Integral, debern constituirse a los fines de atender las especficas problemticas locales y/o regionales. Las mismas podrn integrarse con la participacin de los municipios y comunas, legisladores nacionales, provinciales y concejales, centros comunitarios, centros educativos, centros vecinales, centros religiosos, clubes y cualquier otro tipo de Organizaciones No Gubernamentales. A los fines de su funcionamiento podrn tener como sede de reunin: locales municipales, escuelas, comisaras, centros vecinales, clubes o todo otro lugar que favorezca y estimule la participacin de la comunidad.

Artculo 14.- EL Poder Ejecutivo Provincial, a travs del Ministerio de Seguridad, podr celebrar convenios con municipalidades y comunas, a fin de concertar y coordinar las medidas tendientes al efectivo cumplimiento de la presente Ley.

EL ROL POLICIAL
I. Presentacin La polica, tradicionalmente encargada de la aplicacin de las leyes, la prevencin y represin del delito, as como del mantenimiento del orden pblico, ha constituido un organismo estatal con caractersticas que lo distinguen de otros sectores que conforman el sistema de justicia penal. La principal es el contacto directo con la realidad criminal y en especial con la poblacin. La polica es igualmente una institucin social cuyos orgenes se remontan a las primeras aglomeraciones urbanas, por lo que presenta la doble originalidad de ser una de las formas ms antiguas de proteccin social as como el principal modo de expresin de la autoridad. Se encuentra pues ntimamente ligada a la sociedad que la ha creado y sus objetivos, forma de organizacin y funciones han de corresponder a las caractersticas sociopolticas y culturales del medio en que ha de actuar. En este sentido, el valor de su intervencin depender de la capacidad que muestre, no slo en responder en forma satisfactoria a las numerosas demandas de los ciudadanos, sino tambin en adaptarse rpidamente a las transformaciones de la sociedad que le sirve de entorno y a cuyo servicio se encuentra. Estos imperativos han motivado en las ltimas dcadas cambios importantes en los servicios policiales de los pases ms desarrollados. Ante el incremento de la delincuencia y del sentimiento de inseguridad y la percepcin generalizada de la ineficiencia de las instituciones estatales encargadas de enfrentar el problema, han surgido nuevos enfoques destinados a responder en forma ms adecuada a las necesidades sociales en este campo. Entre ellos, el ms prometedor parece ser el modelo de polica de proximidad (segn la terminologa europea) o comunitaria (trmino utilizado en los pases anglosajones), aunado a nuevas opciones en materia de prevencin del delito y seguridad ciudadana. En este ltimo sector, el nfasis acordado a la polica se justifica, no solamente por el papel esencial tradicionalmente desempeado por esta institucin en el control y prevencin del delito, sino tambin y sobre todo por el que est llamada a cumplir en el

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marco de los nuevos enfoques, entre cuyas principales caractersticas destacan la participacin de la comunidad en la identificacin y aplicacin de acciones orientadas a la solucin de los preocupantes problemas de la criminalidad y la inseguridad y un estricto respeto de los derechos humanos. Tambin se ha manifestado esta tendencia en el cambio que ha experimentado Amrica Latina desde los aos 80. Adems de los argumentos que acaban de indicarse, la reforma policial se justifica en esta parte del mundo por caractersticas propias de su evolucin sociopoltica, en particular la democratizacin de sus instituciones. Sin embargo, tal proceso no est an consolidado en trminos generales y, en materia de poltica criminal y policial, el hecho de coincidir con importantes incrementos de la criminalidad especialmente violenta y de la sensacin de inseguridad constituye un importante obstculo en la consecucin de esta meta. Pese a ello, la reforma de los servicios policiales latinoamericanos est significando una nueva dinmica en el camino de su democratizacin. El acento de estos procesos se pone en el reconocimiento de su carcter civil, apoltico y profesional, la necesidad de una seleccin y capacitacin que enfaticen en el respeto de los valores democrticos, un mayor contacto con la sociedad civil, la supresin de abusos y prcticas de corrupcin mediante el fortalecimiento de mecanismos de control de las actividades policiales, una mayor eficiencia en los servicios prestados y la obligacin de rendir cuentas de sus intervenciones, todas ellas caractersticas que implican un cambio radical con respecto a los modelos tradicionales imperantes. Posiblemente, debido sobre todo al carcter novedoso de tales cambios y al peso de la tradicin, an no se han podido superar numerosos problemas que afectan diversos aspectos de la institucin policial con incidencias previsibles, tanto en su reforma como en la adopcin de nuevos enfoques y modelos en el sector (Rico,1983; Rico y Salas, 1988; Rico, 1997; Chinchilla y Rico, 2005). Debido a la amplitud del tema, este captulo estar esencialmente centrado en las experiencias llevadas a cabo especialmente en el plano local por algunos servicios policiales latinoamericanos. Con la finalidad de situarlas en su contexto actual, se expondrn previamente y en forma somera, los principales problemas que la institucin ha enfrentado en el pasado y encara hoy da. Finalmente, se indicarn los desafos de la implementacin de los nuevos modelos policiales y su intervencin en materia de seguridad ciudadana. II. La Situacin Los principales problemas que enfrentan, con diversa intensidad, la mayora de los servicios policiales de Amrica Latina pueden resumirse de la siguiente manera: fuerte dependencia de la poltica , la polica responde ms a las necesidades y demandas de los gobiernos y ciertos grupos sociales particularmente poderosos que a las procedentes de la ciudadana; cierto retorno a la militarizacin que se traduce en los patrullajes conjuntos polica-ejrcito llevados a cabo en algunos pases centroamericanos, el regreso de militares en la direccin del organismo y, en los pases andinos especficamente centrada en la lucha contra el narcotrfico; adems de una dbil cultura democrtica en lo social y poltico; por no haberse considerado sus mecanismos de implementacin, dificultades en la obtencin de los resultados esperados como consecuencia de las legislaciones policiales recientemente promulgadas en diversos pases;

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 ausencia o serias deficiencias en cuanto a los mecanismos de compilacin y anlisis de informacin, gestin, planificacin y evaluacin, aspectos indispensables para la toma de decisiones racionales y eficientes en el sector; persistencia de esquemas centralizadores y estrictamente jerarquizados, lo que adems de mantener estructuras policiales de corte militar, otorgan limitado espacio para la comunicacin entre los mandos y la base; deficiencias en el reclutamiento, seleccin y formacin del personal policial (sobre todo en las reas de investigacin, inteligencia y tratamiento de la criminalidad transnacional), en muchos casos la capacitacin se centra en un aprendizaje ms terico que prctico; ausencia en algunos pases de una verdadera carrera policial , lo que impide entre otras cosas la estabilidad en el cargo y la profesionalizacin de la polica; efectivos insuficientes en numerosos pases, gran variedad con respecto a la poblacin entre los pases y escasa representacin de la mujer y de la poblacin indgena (en los pases con porcentajes considerables de la misma); carencia de recursos financieros, materiales y tecnolgicos adecuados para un desempeo eficiente de las funciones policiales; bajos sueldos y difciles condiciones de trabajo; gran influencia de Estados Unidos en la lucha contra el narcotrfico y el terrorismo, que en diversos pases -sobre todo en la regin andina- est dando como resultado la remilitarizacin de las fuerzas policiales; deficiencias en cuanto al rgimen disciplinario (que impiden la visibilidad de los problemas internos de la institucin) y los mecanismos de control (internos y externos) sobre la actuacin policial, que son a menudo objeto de una actitud hostil por parte de los organismos de la sociedad civil; ausencia generalizada de mecanismos transparentes de rendicin de cuentas (de especial importancia por la amplitud y naturaleza de las funciones policiales) y acceso a la informacin; limitada coordinacin entre los servicios policiales, as como entre estos y otros componentes del sistema penal (en especial el Ministerio Pblico y los tribunales); percepcin negativa sobre el desempeo policial contra la delincuencia y en general falta de credibilidad en la polica, lo que dificulta las relaciones de la polica con la comunidad; persistencia en los servicios policiales de numerosos pases de corrupcin, prcticas represivas y graves violaciones de los derechos humanos; costumbre de adoptar modelos forneos sin tomar en cuenta las evaluaciones hechas en los pases que los aplican ni las realidades de los que parecen dispuestos a adoptarlos; proliferacin incontrolada de servicios privados de seguridad, los que a menudo no cuentan con regulacin estatal, y ausencia de polticas pblicas integrales en materia policial y de seguridad ciudadana. III. Experiencias Locales Desde hace ms de cuatro dcadas, los incrementos de la criminalidad y del sentimiento de inseguridad y la insatisfaccin de los ciudadanos ante la respuesta estatal respecto de estos fenmenos han dado lugar en numerosos pases desarrollados (sobre todo en Amrica del Norte y la Unin Europea) a numerosos estudios sobre la criminalidad, el funcionamiento del sistema penal y

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la eficacia de las medidas preventivas y represivas pensadas para el tratamiento del delito. Estas investigaciones, basadas en confesiones de delincuentes, anlisis de expedientes de detencin de infractores con un importante pasado judicial y, en particular, en estudios longitudinales sobre muestras representativas de jvenes cuyo comportamiento se ha seguido desde la infancia hasta la edad adulta, han mostrado la ineficiencia de los modelos clsicos utilizados para intentar resolver el problema. Surgen entonces, hacia los aos 70, nuevos enfoques y modelos en materia policial (polica de proximidad o comunitaria) y preventiva (prevencin situacional y social), cuya aplicacin se ha traducido en disminuciones de las tasas delincuenciales y del sentimiento de inseguridad, as como en una mejor imagen de las instituciones involucradas en la reaccin oficial frente al delito (Chinchilla y Rico, 1997; 2002). En Amrica, las primeras experiencias basadas en estos modelos tienen lugar a principios de los aos 90. El modelo de la polica de proximidad se experimenta por primera vez en los Estados Unidos y se extiende rpidamente a Canad y Europa, completndose con nuevos enfoques en materia de prevencin de la criminalidad y la incorporacin de la comunidad en la elaboracin y ejecucin de polticas pblicas en este campo. Sus objetivos esenciales son disminuir las formas ms graves y preocupantes de criminalidad y el sentimiento de inseguridad de la ciudadana frente a ellas, incrementar el nivel de satisfaccin de la poblacin ante la intervencin policial, favorecer la participacin activa de la comunidad en la produccin de seguridad, contribuir a la coordinacin interinstitucional en materia de seguridad ciudadana, mejorar los mecanismos de control (internos, externos) sobre la actuacin policial y ofrecer un servicio de calidad mediante respuestas personalizadas. En cuanto a sus principales caractersticas: cambios en la organizacin policial (con nfasis en la descentralizacin operativa, la delegacin de responsabilidades y el recurso a la patrulla a pie, en bicicleta o en moto del barrio); la ampliacin del mandato policial tradicional, que ya no se limita a las clsicas funciones policiales, sino que abarca la resolucin de otros problemas de la comunidad; la seleccin y capacitacin del personal policial; una intervencin proactiva ms que reactiva; un mayor acercamiento a la comunidad; una amplia y activa participacin de sta en la identificacin y resolucin de sus principales problemas (incluyendo la criminalidad); el establecimiento de mecanismos de asociacin, cooperacin y coordinacin con las autoridades polticas, los servicios pblicos y privados y la comunidad en general; la insercin de la accin policial en las polticas locales de desarrollo social, y la obligacin de rendir cuentas (a las autoridades, a la comunidad). Hasta una poca relativamente reciente, la respuesta estatal ante el fenmeno criminal ha sido esencialmente represiva o disuasiva, estando basada en la eficacia del sistema penal, medida a travs de la patrulla policial, el arresto e inculpacin de un sospechoso, la aplicacin de una sancin o su rehabilitacin una vez condenado a una pena privativa de libertad. Sin embargo, numerosas investigaciones han mostrado los lmites de este tipo de respuestas (Centro Internacional para la Prevencin de la Criminalidad, 1999). Para superar esta situacin, se est enfatizando desde hace aos en la prevencin y, ms recientemente, en el recurso a los enfoques ms novedosos y prometedores que distinguen entre prevencin "situacional" y "social". Se entiende por prevencin "situacional" el conjunto de medidas no penales tendientes a eliminar o reducir las ocasiones que, en numerosos casos, propician la comisin de un delito (por ejemplo, mediante la instalacin de cerraduras y sistemas de alarma en residencias y comercios, una mejor iluminacin en las calles o la vigilancia de barrio). Su postulado de base es que el delito resulta en gran medida de elecciones influenciadas por aspectos concretos e inmediatos de las situaciones en que puede encontrarse un infractor potencial, y sus efectos pueden apreciarse en el corto plazo. Por prevencin social, las intervenciones no penales sobre delincuentes potenciales orientadas a suprimir o atenuar su propensin criminal. Este enfoque se basa en las clsicas teoras etiolgicas
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del delito, segn las cuales la accin criminal se explica por la existencia de diversos factores anteriores a su perpetracin (familia, escuela, empleo, frecuentacin de otros delincuentes, pertenencia a bandas criminales, consumo de alcohol y otras drogas, etctera), y sus resultados slo se pueden apreciar en el mediano y largo plazo. En ambos casos, se trata de modelos ideales, por lo que se preconiza su utilizacin combinada. Su aplicacin en Amrica Latina Las principales aplicaciones de los nuevos enfoques en materia policial y seguridad ciudadana han tenido lugar en el Cono Sur y algunos pases andinos (Neil, 1999; Chinchicha y Rico, 2005). A continuacin se presentan cinco casos nacionales donde se rescatan iniciativas interesantes1: Argentina, Brasil, Colombia, Per, Costa Rica. As como un caso regional centrado en la experiencia desarrollada en Centro Amrica.

Argentina
1. La gravedad de la situacin en que se encontraba la polica de la provincia de Buenos Aires, con numerosas denuncias de corrupcin y violaciones de derechos humanos, hizo que el gobernador aprobara, en diciembre de 1997, un decreto ordenando su intervencin, disolucin y substitucin por una nueva organizacin dependiente de un nuevo Ministerio de Justicia y Seguridad. Con la finalidad de aplicar el Plan de transformacin del sistema de seguridad de la provincia de Buenos Aires y asegurar la participacin comunitaria en la materia, el gobernador procedi a la creacin, a finales de 1998, de Foros Departamentales, Municipales y Vecinales de Seguridad, as como de la figura del Defensor de la Seguridad (con la misin de defender los derechos de los ciudadanos frente a hechos u omisiones provenientes de la administracin pblica, los servicios policiales y la polica privada). Sin embargo, la aplicacin completa de dicho plan no pudo hacerse debido a la renuncia en agosto de 1999 del primer titular del nuevo ministerio, sometido a fuertes crticas por su gestin, formuladas en el marco de la cercana campaa electoral, por uno de los principales candidatos al cargo de gobernador, partidario de una poltica de mano dura ante el importante incremento de la criminalidad y de la designacin de un uniformado al mando de la fuerza policial. 1. En la descripcin y anlisis de estas experiencias, se enfatizar en aquellas aplicadas en el plano local, aunque a veces resulta difcil aislarlas de las llevadas a cabo en los planos nacional o estatalprovincial. Por razones de espacio, no se mencionarn los pases cuyas experiencias slo se estn iniciando o sean poco significativas. Sus sucesores tambin tuvieron que renunciar y el nuevo ministerio fue prcticamente disuelto -sus secretarios y directores haban sido relevados de sus cargos- (Smulovitz, 2003) 2. En la provincia de Crdoba, asimismo afligida por el aumento de la criminalidad, el proceso de reforma de la Polica de Seguridad, iniciado en 1983, origin cambios en su estructura organizacional y en las estrategias operativas (privilegiando el patrullaje preventivo a pie o en vehculos). Sus actividades con la comunidad se llevan a cabo por el Departamento de Coordinacin Comunitaria, creado en 1996, y suelen consistir en un discurso pblico de apoyo y desarrollo de acciones comunitarias, la realizacin de jornadas de seguridad y participacin ciudadana, y la utilizacin de ciertos mecanismos de vigilancia vecinal (en especial, la instalacin de sistemas de alarma). Ese mismo ao se cre el Programa de Prevencin del Delito y Seguridad Ciudadana y, en 1999, el Consejo de Seguridad Ciudadana, con funciones variadas (por ejemplo, elaboracin y actualizacin de mapas de riesgo, asesoramiento, diseo de polticas de participacin de las juntas vecinales y realizacin de cursos de capacitacin).
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Pese a algunos resultados positivos (aumento de la confianza de la poblacin en la polica, reduccin del sentimiento de inseguridad), las principales debilidades de estas iniciativas son el escaso presupuesto disponible, la carencia de informacin (sobre los participantes en las reuniones, la periodicidad de stas, las tareas realizadas por sus miembros, la estructura de las propuestas presentadas), la imposibilidad de acceso a cierto tipo de informacin (por ejemplo, los criterios tcnicos para la seleccin de los sectores donde se deban aplicar planes piloto) y la disminucin de la asistencia a las reuniones del Consejo (Dammert, 2002).

Brasil
En este pas se llevaron a cabo las primeras experiencias de polica comunitaria en Amrica Latina, iniciadas a mediados de los aos 90 en el estado de Santo Espritu y en Ro de Janeiro. Los proyectos ms interesantes han sido aplicados por algunos estados. 1. En el estado de Sao Paulo, (Mesquita Neto, 2004; Mesquita Neto y Loche, 2004) aunque este nuevo policial ya se haba ensayado en algunas ciudades y en ciertos barrios de la capital, una importante crisis (incremento considerable y constante de la delincuencia desde los aos 70, percepcin ciudadana de ineficiencia frente a este fenmeno y numerosas quejas de la poblacin ante las irregularidades y abusos imputables a la polica) hizo que la Polica Militar adoptara oficialmente en diciembre de 1997, como una filosofa institucional y una estrategia de organizacin, el modelo de Vigilancia Policial Comunitaria, inspirado en las experiencias de Estados Unidos, Canad, Japn y el Reino Unido. Los principales objetivos del nuevo modelo, impulsado y supervisado por el alto mando de la Polica Militar y apoyado por la Secretara de Seguridad Pblica, eran reformar la institucin (en especial, transformndola en un organismo abierto a la consulta y la colaboracin con la comunidad e incrementando la calidad y eficiencia de sus servicios) y mejorar los niveles de seguridad pblica. Para su aplicacin, las fases estratgicas esenciales eran el cambio del discurso, de la imagen de la polica y de las expectativas sobre ella (mediante reformas organizacionales y de liderazgo; la redefinicin de la visin, misin y valores del organismo; la capacitacin de sus miembros; la informacin sobre el nuevo modelo; y la creacin de la Comisin de Polica Comunitaria y del Departamento de Polica Comunitaria y Derechos Humanos) y un mejor nivel de comunicacin, consulta, organizacin, movilizacin y colaboracin entre la polica y la comunidad (gracias a reuniones conjuntas, la obtencin de recursos financieros y materiales para las operaciones policiales, la constitucin de unidades policiales especiales, la vigilancia en espacios pblicos por medio de sistemas electrnicos, los trabajos voluntarios de los ciudadanos en los puestos policiales, la organizacin de vecinos y la contratacin de vigilantes privados y guardias municipales). Desde su creacin hasta julio del 2001, la Polica Militar ha aplicado el modelo en 199 de las 386 unidades policiales del estado (67 en Sao Paulo, 23 en otros municipios de la regin metropolitana y las dems en el interior), que cubren una poblacin de unos 12,4 millones de personas (una tercera parte de la del estado), habiendo asimismo establecido 251 unidades fijas de polica comunitaria y 202 bases mviles, donde, en el 2001, actuaban 7.305 policas (aproximadamente el 8,3% del total de efectivos). En los barrios implicados se conformaron adems Consejos de Seguridad Ciudadana, coordinados por la Polica Militar. Segn los resultados obtenidos a partir de dos evaluaciones realizadas en el 2000 por el Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas para la Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente (ILANUD) y en el 2001 por el Foro en Defensa de la Vida contra la Violencia, as como por algunos

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especialistas (Centro de Estudios para el Desarrollo, 1999; 2002), el nuevo modelo pareca aplicarse, aunque no poda considerarse como algo consolidado. Entre sus principales logros se encuentran la reduccin de los homicidios, robos y hurtos en la regin metropolitana (aunque no en el interior) y un mayor nivel de satisfaccin de la poblacin en cuanto al conocimiento del programa, los contactos con la polica, el sentimiento de seguridad, el control policial sobre la criminalidad y la reduccin del nmero de quejas sobre casos de tortura (el 66% entre 1997 y 2000). 2. El nmero de arrestos, decomisos de armas y drogas y respuestas de emergencia a los problemas sociales aument considerablemente entre 1998 y 2000. Sin embargo, se le ha criticado la ambigedad en la definicin de un modelo que nunca fue claramente identificado,3 el liderazgo ejercido por un servicio policial fuertemente militarizado, las reticencias hacia su adopcin por parte de los policas de mayor edad o pertenecientes a unidades de elite, las presiones del gobierno y de la sociedad para obtener resultados inmediatos ante la crisis institucional, el reducido nmero de policas que intervienen regularmente en el programa, la limitada participacin de la comunidad, una planificacin deficiente, una capacitacin policial esencialmente centrada en los aspectos conceptuales y tericos del tema, un presupuesto limitado, el aumento de los robos y hurtos de vehculos, una opinin pblica segn la cual recurrir a la polica cuando se comete un delito no sirve de nada, y un incremento del nmero de civiles muertos por la Polica Militar (76% entre 1997 y 2000) y de quejas presentadas por la ciudadana al Defensor del Pueblo (52% durante el mismo perodo) o en materia de corrupcin (114%). 2. En Ro de Janeiro, una ola de asesinatos de nios de la calle perpetrados por policas y ampliamente denunciados por los organismos (nacionales e internacionales) dio lugar, a principios de los aos 90, a una serie de experiencias (por ejemplo, el programa Policiamiento de Barrio), que culmin en 1994 con el lanzamiento oficial de un programa de polica comunitaria, con la colaboracin del movimiento Viva Ro en lo referente a la movilizacin de la sociedad civil. Sin embargo, diversos obstculos por ejemplo, conflictos entre el gobierno estatal y la prefectura de Ro de Janeiro obligaron a limitar el programa al rea de Copacabana. Aunque una evaluacin llevada a cabo en el verano de 1994-1995 indicaba entre sus principales logros una reduccin del nmero de asaltos y robos de autos y el incremento de la confianza en la polica, el programa fue objeto de serias crticas, entre ellas el carcter fluctuante y poco constante de la participacin comunitaria, la falta de apoyo de otros organismos estatales involucrados y de coordinacin entre todos, y otras relacionadas con la polica (oposicin al programa de los viejos policas, precaria capacitacin de los policas participantes, falta de equipo, muy escaso margen de autonoma en sus actuaciones) y el movimiento Va Ro (los sectores de menores recursos perciban a esta entidad y a los Consejos Municipales como instituciones elitistas que, por una parte, beneficiaban a las clases ms favorecidas y, por otra parte, seguan excluyendo y marginalizando a los sectores ms pobres de la sociedad). Pese al grado de satisfaccin con respecto al programa expresado por la comunidad, un nuevo comandante -militar- del servicio policial le puso fin con la justificacin de que para acabar con el delito se necesitaba ms mano dura, implantando un 3. Ms bien basado en una idea paternalista de la asociacin polica-comunidad en materia de prevencin y control de la criminalidad, asociacin desequilibrada, sin embargo, en la medida en que, por una parte, fue la polica la que asumi el liderazgo del nuevo modelo y, por otra parte, la comunidad solo estaba representada por sus grupos ms conservadores y mejor organizados (conformados a menudo por los sectores de altos y medianos ingresos). sistema de recompensas por valenta, sobre todo para los policas que eliminaran a sospechosos. Algo similar ocurri con respecto al programa de reforma policial llevado a cabo, desde el inicio de
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sus funciones, por el gobierno del estado y orientado a la instauracin de un servicio ms eficiente y respetuoso de los derechos humanos, cuando ste nombr como Secretario de Seguridad Pblica a un general del ejrcito que, en declaraciones previas a su designacin, se haba declarado a favor de las polticas anteriores (Neild 1999; 2000). 3. En Belo Horizonte, Minas Gerais, (Beato, 2001; 2004), despus de una experiencia malograda en 1993, el Comando de Vigilancia Policial de la Capital de la Polica Militar de Minas Gerais dise en 1999 un programa titulado Vigilancia policial con resultados, que comenz a ejecutarse en julio del 2000. Como en el caso de Sao Paulo, fueron factores determinantes para el recurso a tal programa el incremento de la criminalidad, la incapacidad del modelo tradicional de dar respuestas adecuadas al problema y el deterioro de la imagen policial ante la sociedad. El programa tena como objetivo reorientar la planificacin de las actividades policiales a partir de la elaboracin de mapas de la criminalidad y la descentralizacin de la atencin a las demandas de la comunidad. Con esta ltima finalidad se constituyeron 25 Consejos Comunitarios de Seguridad (CONSEP), conformados por comandantes policiales y representantes de la prefectura, asociaciones de barrio y otras entidades, con la misin de desarrollar programas de prevencin del delito. Durante el primer ao de funcionamiento, al principio del cual cerca de 400 policas siguieron un curso de cinco das de duracin, las principales actividades consistieron en la asignacin a la polica de ms recursos humanos y materiales, la construccin de puestos policiales y la distribucin en los comercios de pegatinas con el nmero de telfono de dichos locales. El escaso tiempo de aplicacin del programa slo ha permitido una evaluacin preliminar de sus resultados, centrada en el funcionamiento de los CONSEP y el trabajo policial. Con respecto a los Consejos, la evaluacin de 20 de ellos muestra, un ao despus de su implantacin, los siguientes resultados: un grado de funcionamiento variado (13 de ellos actuaban de manera aceptable, cuatro lo hacan muy bien y tres en forma muy deficiente), la falta de autonoma de los lderes comunitarios frente a los mandos policiales (aunada a las caractersticas autoritarias de la participacin de la polica en los programas), la escasa capacidad fiscalizadora de los consejos sobre las actividades policiales, debilidades en la planificacin de acciones conjuntas, un nivel bajo o medio de participacin y representatividad de la comunidad (con predominio de ciertos grupos o barrios), la deficiente preparacin de los dirigentes, una gran rotacin de los mandos policiales y un adecuado conocimiento y apoyo de los mandos superiores de la polica al trabajo de los consejos (el conocimiento fue menor en los agentes). En relacin con el trabajo policial, la evaluacin mostr lo siguiente: el predominio de las intervenciones reactivas sobre las preventivas; las acciones relacionadas con el nuevo modelo de polica comunitaria estaban ampliamente dominadas por actividades sin relacin directa con el control de la criminalidad; la ausencia de diagnsticos rigurosos sobre la situacin; las deficiencias de los indicadores de medicin de eficacia; la gran distancia entre los niveles educativos de los oficiales y los simples agentes; la dificultad de aplicar el programa en zonas de alta criminalidad; el escaso conocimiento del programa, sobre todo por los simples agentes, y la reducida motivacin para cambiar el modelo policial; y la poca confianza de la poblacin en la polica, que se traduca en el escaso nmero de denuncias presentadas debido, entre otras razones (temor a represalias, parentesco o amistad con el infractor, sentimiento de inutilidad) al trato indiferente, arrogante e incluso grosero dado por los policas a los ciudadanos (sobre todo de clase baja). En cuanto a la reduccin de la criminalidad, la incipiente aplicacin del programa no permiti mostrar resultados convincentes. 4. Tambin se ha intentado implantar el modelo de polica comunitaria en otros estados y ciudades del pas (Mesquita Neto y Loche, 2004). En el estado de Ro Grande do Sul se desarroll en 1995 un programa de cooperacin entre la polica y la comunidad llamado Seguridad ciudadana, con nfasis en una mayor eficiencia y respeto de los derechos humanos. Un programa similar (Polica
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interactiva) comenz a aplicarse en 1994 en el municipio Guau, de unos 30.000 habitantes, del estado de Esprito Santo, habindose creado un Consejo interactivo de seguridad ciudadana y servicios de atencin a los ciudadanos para recibir quejas contra la polica e informacin sobre la delincuencia. En el estado de Pernambuco, se instaur en 1997 un programa llamado Polica amiga en el municipio Cabo de Santo Agostihno, ubicado en la regin metropolitana de Recife, gracias a un acuerdo segn el cual el gobierno del estado aportaba efectivos policiales y el municipal la infraestructura para la aplicacin del programa, que inclua la creacin de un Consejo interactivo y privilegiaba la formacin policial. La experiencia llevada a cabo en Jardim ngela (municipio con ms de 178.000 habitantes situado en la zona metropolitana de Sao Paulo, con serios problemas de trfico de drogas y alto riesgo de violencia mortal) tuvo un origen y metodologa de trabajo diferente, siendo el resultado de la movilizacin de la comunidad. Unas 200 asociaciones y organizaciones comunitarias crearon un Foro para la vida y contra la violencia, con reuniones mensuales destinadas a discutir los problemas del vecindario y encontrar soluciones a los mismos; estaban invitados representantes del gobierno del estado, entre ellos el comandante de la Polica Militar y el comisario de la Polica Civil de la zona. Aunque la evaluacin de la experiencia ha mostrado una disminucin de los delitos violentos y del miedo al crimen y un incremento en la calidad de los servicios prestados por la polica, tambin ha sealado el desplazamiento de la criminalidad a zonas vecinas. Colombia (Serna, 1999; Llorente, 2004; Llorente y Rivas, 2004; Carrin, 2004) Como respuesta a la grave crisis que afect en los aos 90 a la institucin policial, su reforma fue impulsada por el gobierno (entre 1993 y 1994) y la misma Polica Nacional (a partir de 1995). Aunque algunas iniciativas gubernamentales (por ejemplo, la creacin de un Sistema Nacional de Participacin Ciudadana en Asuntos de Polica y del Comisionado Nacional para la Polica y una reorganizacin operativa del organismo) no prosperaron, el proceso dio lugar a una importante reflexin interna del servicio, orientada a la mejora de la gestin institucional, la transparencia y el acercamiento a la ciudadana. Con fundamento en la Constitucin de 1991, que dispona la creacin de un plan integral y descentralizado de participacin ciudadana, y en el marco de los programas proyectados en el Plan de transformacin cultural y mejoramiento institucional, la Polica Nacional elabor en 1994 un Modelo de implementacin de la polica comunitaria basado en la integracin de las autoridades, instituciones y organismos involucrados en el tema. En dicho plan se prevea la constitucin de Frentes de Seguridad Local y Escuelas de Seguridad Ciudadana, que desde 1996 comenzaron a operar en varias ciudades. Los Frentes de Seguridad Local son organismos integrados por policas y vecinos para llevar a cabo, en cuadras o sectores de un barrio, tareas de vigilancia y reaccin ante situaciones anmalas o sospechosas, a travs de sistemas de alarma vecinales y el establecimiento del llamado rbol telefnico; en el 2001, cerca de 5.400 frentes operaban en la ciudad de Bogot. La principal funcin de las Escuelas de Seguridad Ciudadana es formar a promotores de orden y convivencia comunitaria; desde su creacin en 1996 hasta el 2001, se haban formado en Bogot cerca de 21.000 ciudadanos, gran parte de los cuales se integraron a los frentes como lderes o miembros activos. En ambos casos se trata de organizaciones de carcter comunitario lideradas por la Polica Nacional con la finalidad de fortalecer los lazos polica-comunidad, crear una mayor cultura sobre la seguridad ciudadana y contribuir a la convivencia pacfica de las comunidades. Para la aplicacin del modelo y la determinacin de planes concretos de intervencin, en 1996 se realizaron consultas en las grandes ciudades del pas (Bogot, Cali y Medelln) con representantes
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de sus respectivos Frentes de Seguridad para determinar las actividades tendientes a la integracin de los grupos, el perfil de los coordinadores uniformados y de los lderes comunitarios y las actividades a realizar. Los resultados de las consultas efectuadas en Bogot fueron determinantes para que, en 1998, el comandante del Departamento de Polica de la ciudad adoptara, con la aprobacin del director general de la institucin, el modelo de polica comunitaria, que el gobierno central tom como ejemplo para la aplicacin de su Estrategia Nacional para la Convivencia y Seguridad Ciudadana El modelo bogotano se ajustaba a los principales parmetros que, en el plano internacional, definen esta nueva modalidad policial, especialmente la de polica de proximidad espaola. Con la finalidad de comenzar su aplicacin, se procedi a la seleccin y capacitacin, entre 1998 y 1999, de 1.064 policas (31 oficiales y 1.033 mandos medios y patrulleros). El programa contaba, un ao despus de ser iniciado, con unos 900 efectivos (el 6% del total del personal uniformado), distribuidos en las 19 estaciones de polica de la ciudad, con un promedio de 23 patrullas comunitarias, cada una de las cuales cubra un territorio de aproximadamente 42 manzanas (con lo que el 43% de las manzanas de la ciudad se encontraban cubiertos por este servicio). Desde 1995 se observa en la ciudad de Bogot una disminucin espectacular de las formas ms graves de criminalidad, en especial del homicidio, cuyas tasas han pasado de cerca de 80 por cien mil habitantes en 1993 a 28 en el 2002. Una cada similar se ha dado con respecto a las muertes por accidentes de trnsito. Estos resultados se suelen atribuir a dos importantes factores: los grandes cambios realizados en la PNC por el general Rosso Jos Serrano, su director general entre 1994 y el 2000 (Serrano, 1994; 2000), y la introduccin por las autoridades municipales pertinentes de nuevas reglas y enfoques para gobernar la ciudad y sanear sus finanzas y, en particular, para abordar el manejo de la seguridad (Llorente y Rivas, 2004). Entre estos ltimos esfuerzos merece resaltarse el liderazgo ejercido por tres administraciones municipales: la primera administracin de Antanas Mockus (1995-1997), la de Enrique Pealosa (1998-2000) y la segunda alcalda de Mockus (2000-2003). Durante su primer mandato, Mockus puso en prctica un nuevo discurso poltico y una forma de gobernar hasta entonces desconocida que, a travs de la pedagoga y la comunicacin, buscaba armonizar los sistemas reguladores bsicos de los ciudadanos y la sociedad: la ley, la moral y la cultura. Considerando la defensa de la vida como una prioridad de su agenda, y partiendo de una doble hiptesis (la violencia homicida era un fenmeno generalizado que tena su origen en la intolerancia, el uso de armas de fuego y el consumo de alcohol; la violencia intrafamiliar y el maltrato infantil eran la reproduccin de la cultura de la violencia), aplic medidas para desarmar a sus conciudadanos y propiciar el consumo responsable de bebidas alcohlicas. Basando su programa de gobierno en un modelo de ciudad a escala humana e inspirndose en la conocida teora estadounidense de las ventanas rotas,5 Pealosaemprendi, en el marco de la llamada Misin Bogot, acciones destinadas a la recuperacin del espacio pblico (grandes ejes viales, zonas de la ciudad altamente deterioradas). En su segundo mandato, Mockus sigue desarrollando sus propias iniciativas de cultura ciudadana a travs de campaas masivas y las de Pealosa en materia de defensa y ordenamiento del espacio pblico. Todas estas medidas, basadas adems en el enfoque epidemiolgico desarrollado por el Dr. Guerrero cuando fue alcalde de Cali (Guerrero, 2000), se completaron con el otorgamiento de mayores recursos para la polica, financiados por el municipio. La evaluacin del impacto del programa de polica comunitaria slo se ha hecho en trminos de su conocimiento y aceptacin por la ciudadana; en ambos casos, sus resultados han sido bastante positivos, aunque el incremento de los niveles de
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confianza en el modelo pueda deberse a su aplicacin en zonas donde la imagen de la polica ya era favorable (Jaramillo, 1999; Vsques y Luque, 1999). Sin embargo, tambin se han sealado numerosas dificultades en su implementacin, entre ellas una mayor correspondencia del esquema adoptado con un programa especfico del servicio que con un nuevo modelo policial (su adopcin no ha implicado cambios organizativos de fondo),6 la falta de credibilidad en el potencial del modelo para reducir la criminalidad, su escaso efecto en la sensacin de inseguridad de los ciudadanos, un compromiso limitado e incluso resistencias de los mandos policiales ante el mismo, la rotacin del personal, el carcter informal de la gestin interinstitucional, el escaso involucramiento de la administracin municipal y la existencia combinada de importantes conflictos armados internos y narcotrfico. En cuanto a la experiencia de Bogot, se la suele considerar como un excelente ejemplo de las mltiples y variadas posibilidades que se le pueden presentar a un gobierno local para manejar los problemas de seguridad y convivencia ciudadana, a condicin sin embargo de que se den circunstancias tan importantes -y tan raras en la mayora de los pases latinoamericanos- como la aceptacin del tema en una agenda de gobierno, el otorgamiento de recursos considerables y una continuidad que supere las opiniones polticas o ideolgicas de las principales autoridades municipales. Algunas crticas formuladas sobre tal experiencia se refieren a la dificultad de hacer evaluaciones precisas del impacto de las medidas adoptadas en la reduccin de la criminalidad: ni los diagnsticos sobre las causas de la violencia, ni la hiptesis de las ventanas rotas han podido ser corroborados en el caso de Bogot. Pese a ello, existen algunos indicadores que muestran un impacto positivo de las medidas consistentes en el desarme, el consumo de alcohol y la recuperacin de ciertos espacios pblicos.Otras experiencias en el plano local se han llevado a cabo en Cali y Medelln. En Cali, donde los alcaldes son los referentes y actores principales en el sector, se est aplicando, con una perspectiva integral e interdisciplinaria, el Plan Desarrollo, Seguridad y Paz -DESEPAZ- (Guerrero, 2000; Vlez y Banguero, 2001). En Medelln, la intervencin del gobierno central ante la gravedad de la violencia ocasionada por el narcotrfico y el terrorismo llev a la creacin de una Consejera Presidencial para coordinar las acciones emprendidas y propiciar la concertacin entre las autoridades, nacionales y locales, y la comunidad.

Per
A partir de los aos 90, el incremento de la inseguridad ciudadana y la ineficiencia policial, factores determinantes en la percepcin social muy negativa de la Polica Nacional (PNP), motivaron la creacin en algunos municipios de clase media acomodada de los llamados serenazgos, cuerpos compuestos por efectivos de esta institucin y personal civil con la finalidad de brindar un servicio de seguridad pblica a los municipios. Estos organismos disponen de vehculos proporcionados por la comunidad y son financiados por un impuesto especial establecido en cada localidad. Lima contaba en diciembre de 1998 con serenazgos en 25 de los 45 distritos existentes, adems del de la metrpoli. En las zonas rurales del pas, militarizadas aqullas en donde era mayor la influencia del grupo terrorista Sendero Luminoso y sin presencia policial las dems, se constituyeron Comits de Defensa Civil, organizados con estilo militar y la misin de prevenir la entrada en sus respectivos territorios de dicho grupo y, en caso de necesidad, combatirlos. En 1991 el pas contaba con 1.020 comits, cuyo nmero se elev a unos 4.200 en 1997. Se considera que la organizacin masiva de la poblacin rural ha constituido durante la dcada pasada una fuerza vital para derrotar a Sendero Luminoso; en la actualidad, pese a la desaparicin de este movimiento, representa una alternativa gubernamental para mantener la seguridad y el orden pblico en esas zonas. Aunque las asociaciones rurales suponen un enorme potencial para el desarrollo local, tambin constituye un
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peligro su utilizacin para otros fines por las fuerzas armadas. Entre las acciones exitosas que, en el marco de su ley orgnica, promulgada en diciembre 1999, la PNP viene realizando para acercarse a la comunidad a travs de la Direccin de Participacin Comunitaria merecen destacarse, sobre todo, la organizacin en las zonas urbanas de Juntas Vecinales (unas 50 mil en el 2004, encargadas sobre todo de la vigilancia de las calles y de la instalacin y funcionamiento de sistemas de alarma) y de las Rondas Campesinas en las zonas rurales, as como el involucramiento de la sociedad organizada en las tareas de prevencin del delito y alerta temprana de los factores de riesgo. Tambin se han aplicado algunos programas, por ejemplo, el patrullero cvico, la dotacin de celulares a las juntas vecinales, el voluntariado en materia de seguridad ciudadana, la autoproteccin escolar, las patrullas juveniles y actividades preventivas de la violencia familiar (Informe de la comisin especial de reestructuracin de la Polica Nacional del Per, 2002). Asimismo se conocen diversas experiencias, entre ellas el programa Colibr de la PNP, orientado a promover el desarrollo integral del nio y brindarle proteccin frente a los riesgos del trabajo en la calle, y la campaa Lima, ciudad segura, destinada a crear una cultura de seguridad ciudadana y a promover un mayor acercamiento entre la polica y la comunidad. Estos esfuerzos son vehiculados por las oficinas de participacin ciudadana en las comisaras y las juntas vecinales. Sin embargo, se han sealado abusos en las actuaciones policiales (falsificacin de ttulos y grados universitarios con fines de promocin, limpieza de expedientes personales mediante el traslado de sanciones a los de oficiales ya fallecidos, numerosas denuncias relacionadas con la comisin de actos de violencia y otros delitos). Tambin se han sealado abusos en las intervenciones de las Juntas Vecinales, las Rondas Campesinas y la propia polica, la preponderancia de sta sobre los organismos comunitarios, la escasez de recursos de tales organismos, el otorgamiento de una mayor discrecionalidad a los miembros de la institucin (a la cual, sin embargo, no se le reconoce autonoma operativa), la falta de coordinacin entre la PNP y las municipalidades y la ausencia de espacios para el control ciudadano sobre sus actuaciones. (Costa y Castillo, 2001). Durante el perodo 2001-2003, el manejo de la seguridad ciudadana estuvo basado en diversas consideraciones. En primer lugar, la constatacin de que, aunque la delincuencia comn era menos grave que la existente en numerosos pases de Amrica Latina, las secuelas del terrorismo, el narcotrfico y una gran conflictividad social (bloqueo de carreteras, apedreamiento de vehculos, toma de rehenes y lugares pblicos) causaban gran preocupacin entre la ciudadana. En segundo lugar, un enfoque novedoso en materia de seguridad ciudadana, cuyos principales ejes de accin eran el nfasis en lo local, el liderazgo civil en el manejo de la seguridad, la prioridad a la prevencin y la identificacin de los sectores sociales en riesgo (programas Colibr y Patrulleros Juveniles de la PNP, creacin de casas de la juventud), el fortalecimiento de las Juntas Vecinales y de las comisaras, cambios en la organizacin y estructura, adecuacin del marco legal y un mayor apoyo de la ciudadana a la polica (Asociacin Amigos de la PNP). En tercer lugar, la puesta en marcha de estrategias de accin frente a los problemas antes citados de orden pblico (comits de conflictos, equipo negociador, fortalecimiento del sistema de inteligencia, reuniones de informacin y consulta con diversas organizaciones sociales, operaciones de control de disturbios y comunicacin con la ciudadana). Finalmente, la creacin en enero del 2003 de un Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (y de Comits regionales, provinciales y locales), cuyas funciones esenciales eran desarrollar un plan de mediano y largo plazo de seguridad pblica nacional, definir polticas nacionales en el sector y monitorear y evaluar el impacto de estas polticas (Basombro, 2004; Costa y Basombro, 2004). La renuncia en el 2003 de la alta direccin del Ministerio del Interior tuvo un fuerte impacto sobre la continuidad de la mayora de estas iniciativas.
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Costa Rica
La primera y ms significativa experiencia sobre una aplicacin rigurosa de los nuevos enfoques en materia policial y de seguridad ciudadana tuvo lugar durante el gobierno nombrado para el perodo 1994-1998, cuando el Ministerio de Seguridad Pblica puso en marcha en 1996, como plan piloto y con la finalidad de incorporar a la comunidad en la bsqueda de soluciones a los problemas de la criminalidad y de la inseguridad, un Proyecto de Polica Comunitaria en la localidad de Hatillo, ubicada en la capital. Durante el primer ao de operacin se procedi a la seleccin y capacitacin del personal policial mediante un perfil adecuado al nuevo modelo, la instalacin de unidades policiales en diversos puntos de la zona con el fin de descentralizar la prestacin de los servicios y de un Consejo de Vigilancia y Seguridad Comunitaria (conformado por diversos sectores de la comunidad y a cargo de las actividades de seguimiento y control del proyecto), la adopcin de nuevas formas de patrullaje (sobre todo a pie y en motocicleta) y la implementacin de programas especiales para atender los principales problemas de la zona (violencia intrafamiliar, drogas, resolucin de conflictos, entre otros). Un ao despus de su comienzo, se llev a cabo una primera evaluacin del proyecto piloto mediante una encuesta aplicada a una muestra representativa de habitantes del distrito antes del inicio del proyecto (mayo de 1996) y un ao despus -mayo de 1997- (Ministerio de Seguridad Pblica, 1997). Los principales resultados obtenidos fueron: una baja del nivel de victimizacin (9,5%), del sentimiento de inseguridad (16,8%), del temor a ser robado en la casa (32%) y de la percepcin de un incremento de la criminalidad (27%); y una mejora considerable de la imagen de la polica en la zona (que contrastaba con la opinin negativa prevaleciente en cuanto a los servicios policiales del pas) y de la presencia policial en ella (Chinchilla y Rico, 2002; Chinchilla, 2003). El cambio de gobierno, ocurrido en mayo de 1998, afect no obstante el seguimiento de un proyecto cuyo xito justificaba su ampliacin a otras comunidades. Lo anterior plantea el problema de la sostenibilidad de los nuevos enfoques y modelos en este sector, que en Costa Rica parece estar relacionado con las influencias polticopartidistas, mostrando la an gran vulnerabilidad de su sistema policial. Pese a estas dificultades, el programa gener un efecto demostrativo tanto en el interior del pas como fuera de ste, ya que, a partir de esta experiencia, se cre la Unidad de Seguridad Comunitaria como programa permanente del Ministerio de Seguridad Pblica, que sirvi como insumo importante para el diseo del proyecto "Seguridad ciudadana en Centroamrica", ejecutado por el IIDH (Instituto Iberoamericano de Derechos Humanos) entre principios de 1998 y junio del 2000, que se describe ms adelante. Con la nueva administracin, dicho ministerio elabor y comenz a aplicar, en el marco de la continuidad a los proyectos de seguridad comunitaria iniciados por el gobierno anterior, diversos programas en esta rea. Entre ellos cabe destacar el Plan Nacional de Polica Comunitaria, con base en el cual se estn aplicando planes piloto en diversas localidades del pas, y el fortalecimiento de la Unidad de Seguridad Comunitaria (que tiene como responsabilidad desarrollar programas de capacitacin y educacin sobre el tema de la seguridad en diversas comunidades del pas). Sin embargo, ninguna de estas experiencias ha sido evaluada.

Centro Amrica
En el plano regional merece mencionarse el proyecto auspiciado por el IIDH Seguridad ciudadana en Centroamrica, iniciado en 1998 y terminado en junio del 2000 (Rico, 1999; 2000; 2001). Aplicado en zonas seleccionadas de Belice (Ciudad de Belice y Belmopn), Costa Rica (Rincn Grande de Pavas), El Salvador (Ilobasco), Guatemala (Villa Nueva), Honduras (Choluteca) y

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Nicaragua (Masaya), su objetivo general era impulsar, mediante la utilizacin del enfoque resolucin de problemas y como experiencia piloto acciones encaminadas a aportar soluciones sostenibles al problema de la criminalidad y de la inseguridad. Sus objetivos especficos ms destacados eran los ya indicados para caracterizar el modelo de polica de proximidad. El proyecto comprenda dos etapas fundamentales: la primera, destinada a la realizacin de un diagnstico de la situacin en las zonas seleccionadas en cada pas y la elaboracin de planes de accin en la materia, y la segunda, a la aplicacin y evaluacin de tales planes. Las tcnicas de investigacin utilizadas en cada pas participante para los diagnsticos y la evaluacin del proyecto fueron: el anlisis de las estadsticas criminales, memorias, informes de labores y otros documentos pertinentes; dos encuestas de opinin pblica (al principio y al final); y entrevistas con personas clave de la comunidad. Los resultados de los diagnsticos fueron discutidos en un seminario llevado a cabo en cada pas, que cumpli con su principal objetivo: elaborar planes de accin en la materia. Estos planes se centraron en una serie de actividades que combinaron los enfoques situacional y social. Las principales, aplicadas en casi todos los pases participantes, fueron: la creacin de un Consejo Municipal (con un Comit Ejecutivo) y de Subcomisiones sobre temas especficos; la vigilancia y patrullaje policiales en las zonas de mayor incidencia delictiva; el control de negocios de venta ilegal de bebidas alcohlicas, sobre todo a menores; reuniones peridicas entre la polica y la comunidad, as como entre policas, fiscales y jueces; el inicio de programas de diversa naturaleza (sensibilizacin en centros educativos y en la comunidad; actividades deportivas, culturales y recreativas para menores; limpieza de terrenos baldos, calles y aceras; mejora del alumbrado en las zonas de mayor peligrosidad); el establecimiento de contactos con los lderes de pandillas juveniles para la recuperacin social de sus miembros. el buen funcionamiento de los Comits de Seguridad Ciudadana y de sus Comits Ejecutivos, que realizaron reuniones peridicas para el seguimiento de los planes establecidos; una disminucin de la criminalidad y del sentimiento de inseguridad, debida sobre todo al incremento de los efectivos policiales, a la dotacin de equipo, al patrullaje de la zona y a la implicacin de la sociedad local en diversas acciones de seguridad ciudadana; un control peridico de los establecimientos de venta de bebidas alcohlicas; la capacitacin sobre el nuevo modelo de los policas asignados al programa por colegas procedentes de pases donde se aplica dicho modelo; una mejor relacin entre la polica y la comunidad, as como una percepcin ms positiva de la institucin policial; el fortalecimiento de la organizacin de la comunidad en la materia; un inicio prometedor, sobre todo en materia de educacin y sensibilizacin, de un trabajo conjunto entre los principales organismos, instituciones, grupos y personas involucrados en la problemtica, quienes realizaron numerosas reuniones con esta finalidad; mediante un proceso permanente de consulta y trabajo conjunto con dichos organismos, grupos y personas, la obtencin de consenso entre ellos y de transparencia, garanta de legitimidad y eficiencia de las acciones emprendidas; el reconocimiento de la importancia de las acciones a mediano y largo plazo, en especial las relacionadas con planes educativos; la aceptacin de un enfoque riguroso de la problemtica, esencialmente basado en un detallado anlisis de la realidad y en la bsqueda de soluciones conjuntas, consensuadas, sostenibles y
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debidamente evaluadas para enfrentar el tema; y el reconocimiento del apoyo prestado al proyecto por las autoridades gubernamentales, y una valoracin positiva del mismo, as como una elevada motivacin para continuarlo. El proyecto encontr sin embargo numerosas dificultades, entre ellas: la escasa o casi nula tradicin en Amrica Latina de enfocar en forma integral el tema de la criminalidad y de la reaccin oficial ante este fenmeno, privilegindose ms bien soluciones improvisadas, generalmente utilizadas con fines electorales; la carencia -o la falta de fiabilidad- de datos sobre el fenmeno criminal y el sentimiento de inseguridad de los ciudadanos, que impide disponer de insumos indispensables para el diseo de programas y acciones en el sector; con algunas excepciones, la carencia de especialistas en el tema; los cambios que en materia policial se dieron en algunos pases (El Salvador, Guatemala y Honduras), donde se pretenda pasar de una polica militarizada a un servicio policial de corte civilista; los cambios de Gobierno -y, por consiguiente, de los titulares de los ministerios involucradosocurridos en Costa Rica (1998), El Salvador (1999) y Belice (1999), con la consiguiente necesidad de volver a iniciar contactos con las nuevas autoridades competentes y conseguir su apoyo; las reticencias iniciales de los jerarcas de las instituciones gubernamentales vinculadas a la problemtica; la existencia en casi todos los pases de la regin de tendencias represivas -y en algunos de ellos, de grupos armados no controlados-, con la consiguiente amenaza para una respuesta oficial al problema basada en el escrupuloso respeto de las garantas fundamentales de los ciudadanos; el hecho de encontrarse numerosos gobiernos de la regin ante ofrecimientos de la cooperacin internacional -escasos e interesados-, sin que dicha oferta, generalmente aceptada sin condiciones, se insertara en una poltica nacional en materia policial y de seguridad ciudadana y se correspondiera con las necesidades en estos sectores y la idiosincrasia de los pases del rea; pese a una amplia y rica experiencia en participacin y desarrollo local, existe escasas iniciativas procedentes de la sociedad civil relacionadas con los temas de la criminalidad y la inseguridad ciudadana; importantes problemas en el plano de la coordinacin interinstitucional nacional (en especial entre la polica y la sociedad civil) para abordar el problema, motivadas, entre otros factores, por la desconfianza que siempre ha caracterizado las relaciones entre la polica y los ciudadanos; y en el caso de Honduras, la destruccin casi completa de Choluteca, zona seleccionada para la aplicacin del proyecto. A lo anterior debe aadirse que el seguimiento del proyecto, aunque tericamenteprevisto, no estaba garantizado hasta que se obtuvieran fondos procedentes de la cooperacin internacional, que el IIDH no fue capaz de conseguir, por lo que su continuacin qued supeditada al inters mostrado por los miembros de los Consejos Municipales de Seguridad y por la comunidad. Como ya se ha indicado, Guatemala y Nicaragua fueron los pases donde el proyecto se ejecut en forma integral, y en el primero de ellos todava sigue operando, aunque con serios problemas de recursos.

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Problemas y Desafos
El anlisis que acaba de hacerse de las experiencias llevadas a cabo desde mediados de los aos 90 en algunos pases latinoamericanos recurriendo a los nuevos enfoques y modelos policiales y de prevencin del delito permite sealar diversos problemas y retos en el sector (Rico y Chinchilla, 2002). Aunque con un planteamiento generalmente correcto, tales experiencias no siguen criterios uniformes en cuanto a los niveles de aplicacin territorial. Predominan las desarrolladas en el plano central (Chile, Colombia, Per) o en el de las provincias o estados (Argentina, Brasil). Con algunas excepciones (Jardim ngela en Brasil, Bogot, Cali y Medelln en Colombia, Hatillo en Costa Rica), las experiencias locales suelen llevarse a cabo en el marco ms amplio de los otros dos niveles territoriales. Algunas son de corta duracin e inconclusas (Buenos Aires y Hatillo, por razones polticoelectorales; Buenos Aires y Ro, por el retorno a intervenciones policiales de mano dura; el proyecto regional del IIDH, por falta de fondos). Su origen difiere segn los pases: una reaccin estatal ante las numerosas y serias crticas de que han sido objeto sus servicios policiales (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Per), o la firma de acuerdos de paz que pusieron fin a largos perodos de guerras civiles (El Salvador, Guatemala). Los planes sobre seguridad ciudadana elaborados y aplicados en algunos pases constituyen ms bien operaciones con fines polticos e improvisadas, sin que, en la mayora de los casos, se hayan realizado diagnsticos previos de la situacin o procedido a una amplia discusin destinada a obtener un consenso -aun mnimo- entre las instituciones y grupos involucrados en la problemtica, indispensable para legitimar y hacer duraderas las polticas y estrategias a adoptar. La mayora de los programas no se ajustan a las principales caractersticas que definen el modelo de polica de proximidad. En casi todos los pases de la regin, los programas elaborados y aplicados son liderados por la polica y enfatizan en la accin policial, teniendo como principales objetivos reformar la polica, mejorar su imagen e incrementar sus recursos humanos y materiales (los casos ms notorios son los de Brasil, Chile, Colombia y Per). Pese a los esfuerzos realizados para separar las funciones propias de las fuerzas armadas y de los servicios de seguridad, se observa en algunos pases el retorno de aqullas, ya sea mediante el reemplazo de mandos policiales civiles por militares (Brasil), ya haciendo intervenir al ejrcito en patrullajes conjuntos con la polica con el pretexto de un importante incremento de la delincuencia (Brasil, Ecuador, El Salvador, Guatemala y Honduras). Es particularmente inquietante en los ltimos aos la fuerte influencia de los Estados Unidos en la militarizacin de la lucha contra el terrorismo y el narcotrfico, sobre todo en los pases andinos. En general, los objetivos y metodologas de tales programas son deficientes, debiendo sealarse sobre todo, salvo algunas excepciones (Brasil, Chile, Costa Rica, proyecto centroamericano del IIDH), la ausencia de evaluaciones rigurosas y de seguimiento de los programas aplicados, lo que puede deberse al liderazgo policial antes citado y la renuencia de la polica en aceptar evaluaciones independientes. Las experiencias sobre los nuevos modelos no suelen realizar estudios previos sobre el entorno general en que la polica ha de actuar y su evolucin previsible, el entorno criminal (volumen, caractersticas y evolucin de la criminalidad y del sentimiento de inseguridad) y los actores que, con la polica, desempean un papel importante en materia de seguridad ciudadana (fiscales, jueces, sistema penitenciario y, ms recientemente, gobiernos, sociedad civil y cooperacin internacional).

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 Sigue dndose la criticable costumbre de copiar modelos forneos sin un cabal conocimiento de su justificacin y presupuestos bsicos, las evaluaciones de que han sido objeto en los pases donde se aplican y sus condiciones de aplicabilidad en los pases que estn dispuestos a adoptarlos. Tambin aqu es preocupante la gran influencia que en algunos pases de Amrica Latina est teniendo la poltica de cero tolerancia aplicada en numerosas ciudades estadounidenses. Posiblemente debido al desconocimiento de su papel en los programas de seguridad ciudadana y el rol protagnico que puede desempear lo local en materia de seguridad ciudadana, la intervencin de la sociedad civil es deficiente y restringida (la presencia de sus miembros en los consejos de seguridad ciudadana no suele ser duradera y los grupos involucrados son pequeos y a veces defienden intereses particulares, lo que pone en tela de juicio su representatividad). La falta de autonoma de la comunidad con respecto a la polica que, como ya se indicado, lidera la mayora de los proyectos hasta ahora aplicados permite afirmar que no hay un desarrollo significativo de estrategias de accin verdaderamente conjuntas. La consecucin de una accin conjunta y coordinada entre las instituciones involucradas en la problemtica se enfrenta a serias dificultades, a menudo ocasionadas por la ausencia de un consenso poltico entre ellas. Con muy pocas excepciones, la poblacin sigue manifestando su desconfianza en la polica, que suele traducirse en el escaso nmero de denuncias ante ella. En general, las relaciones de los servicios policiales con los ciudadanos suelen ser conflictivas, observndose la existencia de hostilidad en diversas vas: de la polica hacia ciertos sectores de la poblacin y de determinados grupos sociales con respecto a los agentes de seguridad pblica. Los mecanismos para la compilacin y anlisis de la informacin y para la gestin, planificacin y evaluacin en el sector, indispensables para la toma racional de decisiones, son inexistentes, incompletos o poco fiables. Las autoridades oficiales en especial las policiales suelen ser reticentes en aceptar nuevos modelos e integrar el tema de la seguridad ciudadana a la problemtica de los derechos humanos. Pese a su incremento en los ltimos aos, el nmero de profesionales e investigaciones sobre el tema es relativamente escaso. Adems, la mayora de los especialistas tiene un conocimiento limitado de la aplicacin de los nuevos enfoques y modelos: en general, se conocen poco las experiencias, esencialmente basadas en un enfoque social, llevadas a cabo en Canad y en la Unin Europea; y los ensayos estadounidenses que son los ms frecuentemente citados suelen limitarse a las acciones realizadas en el marco de experiencias que han recibido un importante tratamiento meditico (por ejemplo, el de Nueva York) o las experiencias de las ciudades cuyas autoridades policiales han tenido la oportunidad de establecer contactos con sus homlogos latinoamericanos. Este conocimiento parcial puede poner en tela de juicio la validez del modelo cuya adopcin encaren los pases del continente. Ciertas acciones de carcter social se enfrentan a las tendencias represivas existentes en casi todos los pases latinoamericanos y, en algunos de ellos, la aplicacin de una justicia de mano propia. Las medidas preventivas suelen limitarse a acciones ms o menos consistentes en algunos sectores y no han sido objeto de evaluaciones rigurosas. Diversos programas se prestan adems a una aplicacin diferenciada y desigual en funcin de las posibilidades econmicas de algunas zonas, contribuyendo de este modo a las desigualdades ya existentes (tal es el caso de la comuna Los Andes, en Chile); y otros se enfrentan a serias dificultades, tales como actuar en zonas donde imperan alianzas de la comunidad con bandas de narcotraficantes y otras formas de delincuencia organizada dispuestas a garantizar la seguridad del barrio frente a la polica o eventuales delincuentes procedentes del exterior. Las experiencias llevadas a cabo no suelen tener una incidencia significativa sobre la criminalidad, sino ms bien en la percepcin de inseguridad y en la imagen de la polica.
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 No se suele tener en cuenta la viabilidad poltica y econmica de las acciones a emprender, sobre todo en una regin caracterizada por la inestabilidad poltica en numerosos pases, y en algunos de ellos, un nivel cada vez mayor de conflictividad e ingobernabilidad. Tampoco, la necesidad de voluntad poltica que asegure la adopcin del modelo seleccionado y su sostenibilidad. Independientemente de sus resultados, la plena introduccin del modelo de polica de proximidad ha necesitado en los pases avanzados un perodo de tiempo de unos diez aos. Como en otros pases, las experiencias sobre seguridad ciudadana se hacen en zonas urbanas, descuidndose las rurales. Las estrategias estadounidenses para la resolucin de los desrdenes sociales mediante la represin de las faltas y contravenciones (base de la teora de las ventanas rotas), no parecen convenientes, oportunas y aplicables en Amrica Latina. No son convenientes ya que, de hecho, en numerosos pases de la regin las detenciones policiales por este tipo de ilcitos representan generalmente un alto porcentaje de las mismas; tampoco son oportunas, por afectar sobre todo a la poblacin ms desfavorecida y poder provocar adems un colapso considerable del sistema de justicia penal; finalmente, no son aplicables por no disponer los pases latinoamericanos de los datos y de la infraestructura humana y tecnolgica indispensables para la determinacin de estrategias de accin (Frling, 2000). El apoyo de la cooperacin internacional para este tipo de programas es dbil y tardo. En el caso de la asistencia estadounidense o espaola, los principales esfuerzos estn destinados a una capacitacin policial basada en los modelos de esos pases (que no necesariamente se corresponden con la realidad latinoamericana), y en el de la ayuda procedente de organismos internacionales con muy poca experiencia en el campo (tal es el caso del BID), es interesada y, por los fondos asignados, generalmente influyente. Pese a las observaciones crticas que acaban de exponerse, los esfuerzos realizados constituyen una ruptura importante en la manera tradicional de encarar un tema tan importante y preocupante para una amplia mayora de los ciudadanos. Por ello, los obstculos, deficiencias y errores encontrados deben considerarse, por una parte, como algo "normal" en una va totalmente novedosa y, por otra parte, como indicadores sobre la manera de superar la actual situacin. A condicin de no considerarlas como panaceas, las experiencias llevadas -o por llevar- a cabo en este sector poseen un alto grado de esperanzas, si no en cuanto a la posibilidad de reducir en forma significativa los ndices de delincuencia, al menos ante la perspectiva de aumentar la calidad de vida de los ciudadanos mediante la disminucin del sentimiento de inseguridad, as como la confianza en las instituciones estatales, consiguiendo adems con ello revertir las tendencias represivas actualmente existentes en la poblacin. En el sector policial, representan un paso importante para una intervencin ms profesional y democrtica. Esta primera generacin de polticas pblicas en materia de seguridad ciudadana presenta, por consiguiente, numerosos desafos, entre ellos cambios en la estructura y actuacin policiales, una mayor integracin y coordinacin entre todos los organismos pblicos involucrados en la problemtica -en especial, un papel activo de los gobiernos locales-, la intervencin de la comunidad y la necesidad de evaluar en forma rigurosa las experiencias llevadas a cabo y asegurar la sostenibilidad de los programas por aplicar.

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BIBLIOGRAFIA

-www.santafe.gov.ar- Fuente: Apuntes de la Ctedra Relaciones Comunitarias del Instituto de Seguridad Publica. -Luca y Mary Fran T. Malone. (2202) Inseguridad y Temor en la Argentina: El Impacto de la Confianza en la Polica y la Corrupcin sobre la Percepcin Ciudadana del Crimen, Desarrollo Econmico vol. 42 No 166 (JulioSeptiembre). -Dammert, Luca. (2001). Participacin Comunitaria en la Prevencin del Delito en Amrica Latina. De qu participacin hablamos? Santiago, Cuadernos del CED. -Frhling, Hugo. (2000). La Modernizacin de la Polica en Amrica Latina. En Convivencia y Seguridad: Reto a la Gobernabilidad (Alcal de Henares: Banco Interamericano de Desarrollo y Universidad de Alcal), 207 - 238. -Manual de seguridad preventiva y polica comunitaria IEPADES, Pg. 5 y pg. 22. AO 2005. -Funcin de la polica en la sociedad IEPADES, Pg. 4. AO 2005.
-Apuntes de la Ctedra Relaciones Comunitarias del Instituto de Seguridad Publica de la Provincia de Santa Fe. Ao 2008. - Manual de Induccin. Divisin Marketing Social. Departamento Coordinacin Comunitaria. Polica de la Provincia de Crdoba. Ao 2011. - Manual de Induccin. Divisin Relaciones Pblicas Marketing Social. Dir. Polica Comunitaria. Polica de la Provincia de Crdoba. Ao 2012 - Ley N 9235- Ley Provincial de Seguridad Pblica. -Rol Polica- Jos Mara Rico.

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