REPUBLICA DE COLOMBIA MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE DIRECCION GENERAL AMBIENTAL SECTORIAL GRUPO DE GESTION URBANA Y SALUD

LINEAMIENTOS AMBIENTALES PARA LA GESTION URBANO REGIONAL EN COLOMBIA

Bogot, julio de 2002

MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE Direccin General Ambiental Sectorial Lineamientos Ambientales para la Gestin Urbano Regional

REPUBLICA DE COLOMBIA
ANDRES PASTRANA ARANGO Presidente de la Repblica JUAN MAYR MALDONADO Ministro del Medio Ambiente CLAUDIA MARTINEZ ZULETA Viceministra del Medio Ambiente GERARDO VIA VIZCAINO Director General Ambiental Sectorial SANTIAGO VILLEGAS YEPES Coordinador Grupo Gestin Urbana y Salud GUILLERMO LEON RUIZ VICTORIA Grupo de Gestin Urbana y Salud

PARTICIPANTES
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL CONSEJO NACIONAL AMBIENTAL MINISTERIO DE DESARROLLO ECONOMICO MINISTERIO DEL INTERIOR MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL MINISTERIO DE TRANSPORTE DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN COLCIENCIAS - ASOCIACIN DE CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES ECOFONDO RED DE FORMACION AMBIENTAL - FEDERACIN COLOMBIANA DE MUNICIPIOS FEDERACIN COLOMBIANA DE GOBERNACIONES UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA UNIVERSIDAD DE LOS ANDES PANEL DE EXPERTOS EN CIUDAD Y MEDIO AMBIENTE GERARDO ARDILA, PEDRO BURAGLIA, FRANCOISE COUPE, LUIS FERNANDO HERRERA, MARIA MERCEDES MALDONADO, EDGAR MONCAYO, ORLANDO SENZ Y FERNANDO VIVIESCAS

COMITE TCNICO Y DE REDACCIN GERARDO VINA VIZCAINO, SANTIAGO VILLEGAS YEPES, GUILLERMO LEON RUIZ VICTORIA Y ORLANDO SAENZ ZAPATA

1. MARCO GENERAL DE LA GESTION AMBIENTAL URBANO REGIONAL EN COLOMBIA

1.1. NUEVAS REALIDADES, PARADIGMAS Y FORMAS DE GESTION URBANA 1.1.1. Nuevas realidades urbanas regionales Las ciudades son las formas predominantes de poblamiento en el mundo actual. Los centros urbanos son el resultado del proceso de crecimiento econmico y demogrfico que ha llevado a la poblacin a concentrarse all donde las actividades y las expectativas son mayores, principalmente en las grandes ciudades. Como tales, las ciudades favorecen espacios para la democracia, el conocimiento, la cultura y los movimientos sociales, fundamentales para el surgimiento de opciones de desarrollo nacional, regional y local. Es por esto que los grandes centros urbanos y metrpolis se han convertido en una cuestin de la mayor importancia estratgica para los intereses nacionales. Concentran a la vez el mayor potencial de desarrollo y los ms graves problemas sociales. Es en ellas donde se desarrollan las actividades ms dinmicas e innovadoras, pero tambin generan los mayores problemas de marginalidad y pobreza y donde coexisten riqueza y bienestar con las mayores desigualdades y desequilibrios. Tanto a nivel mundial como nacional, las metrpolis son hoy una realidad econmica, social y funcional predominante. La nueva ciudad metropolitana debe entenderse como un sistema o una red de geometra variable, articulado por nodos, puntos fuertes de centralidad definidos por su accesibilidad. La calidad de esta nueva realidad urbano regional depender de la intensidad de relaciones entre estos nodos, de la multifuncionalidad de los centros nodales y de la capacidad de integrar al conjunto de la poblacin y del territorio mediante un adecuado sistema de movilidad. (Borja y Castells, 1997) El predominio de las ciudades metropolitanas es un hecho que se reconoci en el informe del Centro Hbitat para la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas celebrada en 1996 en Estambul. Segn este centro, en el mundo contemporneo se ha vuelto comn tener una descentralizacin de la poblacin y la produccin por fuera de la ciudad central (e incluso de los suburbios centrales) pero con una concentracin continua o creciente dentro del rea metropolitana o dentro de la regin mayor. (Hbitat, 1996) Por lo tanto, si se quiere intervenir eficazmente sobre estas nuevas realidades urbano regionales es necesario construir tambin nuevas categoras que permitan una mejor comprensin de su naturaleza y dinmica. As, el Centro Hbitat reconoce que para aproximarse a la gran expansin fsica de las ciudades principales se han desarrollado nuevos conceptos como base para medir las poblaciones urbanas. Estas incluyen regiones urbanas funcionales y reas metropolitanas estadsticas. Estas definiciones buscan incluir en la poblacin total de la ciudad, todos los asentamientos cercanos cuyas economas o residentes pueden considerarse como ligados inextricablemente a la ciudad central. (Hbitat, 1996)

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En el mismo sentido, Allen y otros (2001) plantean que uno de los principales elementos estructurantes de la base geogrfica de todo el nuevo sistema globalizado es un archipilago de ciudades regin, en el que se concentran la mayor parte de las actividades econmicas, polticas y culturales del mundo. Estas ciudades regin son formaciones econmicas y sociopolticas caracterizadas por la presencia de densas redes sociales y productivas, que involucran una amplia jerarqua de escalas territoriales interdependientes pero de gran movilidad. En general, las regiones se organizan en funcin de sus redes urbanas constituidas por nodos o centros urbanos y por flujos de mercancas, personas, capitales e informacin que se establecen entre ellos. De esta forma se estructuran espacios de relacin y espacios regionales definidos por los ncleos urbanos que los forman y no por las delimitaciones administrativas. La superposicin de redes, y por tanto de espacios de relacin, aade un elemento ms de complejidad a estas nuevas tendencias organizativas. (Borja y Castells, 1997) Este surgimiento de las nuevas realidades urbano regionales tambin se ha reconocido en Colombia recientemente, tanto en el mbito cientfico como en el de las polticas pblicas. En un artculo publicado por Colciencias se seala que si el campo ha perdido su sentido natural, la ciudad tambin va perdiendo su propia autonoma, no slo como unidad fsica, econmica y cultural, sino por el hecho emprico de estar extendindose sobre espacios cada vez ms amplios, confundindose conjuntos de asentamientos de tal manera que la figura de regin metropolitana podra describir con ms exactitud el patrn de asentamiento del siglo venidero. (Brand, 1997) De la misma manera, en el diagnstico que elabor el Ministerio de Desarrollo Econmico para la formulacin de su Poltica Urbana Ciudades y Ciudadana se planteaba claramente que la redefinicin del papel de la ciudades debe producirse sobre la base de nuevas realidades urbanas, metrpolis corredores, y no partiendo de las anteriores visiones de ciudad. (Ministerio de Desarrollo Econmico, 1995) 1.1.2. Nuevo paradigma del desarrollo urbano sostenible El desarrollo sostenible es uno de los mayores desafos que se ha planteado la humanidad. La Comisin Mundial del Medio Ambiente propuso este concepto en 1987, entendiendo que desarrollo sostenible es la habilidad de asegurar las necesidades del presente sin comprometer la habilidad de las generaciones futuras para cubrir sus propias necesidades. En 1992, al celebrarse en Ro de Janeiro la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, la mayor parte de los pases del mundo adopt el paradigma del desarrollo sostenible. Igualmente temprano se adopt en Colombia el desarrollo humano sostenible, como uno de los principios fundamentales de la nueva Constitucin Nacional de 1991. Sobre esta base, la ley 99 de 1993 lo defini como el que conduzca al crecimiento econmico, a la elevacin de la calidad de vida y al bienestar social, sin agotar la base de los recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfaccin de sus propias necesidades. Una vez adoptado, la aplicacin de este concepto se extendi a todos los campos de la actividad humana. As, en la Conferencia Mundial Hbitat II, celebrada en Estambul en 1996,

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uno de los temas centrales fue el desarrollo urbano sostenible. En esta Conferencia se le dio estatuto oficial mundial a la bsqueda por la calidad del medio ambiente urbano y se reconoci el papel determinante de las ciudades en la formulacin y construccin del desarrollo sostenible. El concepto de desarrollo urbano sostenible se defini explcitamente en uno de los artculos del Prembulo del Programa de Hbitat; all se afirma que el desarrollo sostenible de los asentamientos urbanos combina el desarrollo econmico, el desarrollo social y la proteccin del medio ambiente respetando plenamente todos los derechos humanos y las libertades individuales, inclusive el derecho al desarrollo, y ofrece los medios para lograr un mundo ms estable y pacfico, fundado en una visin tica y espiritual. El desarrollo sostenible de los asentamientos urbanos depende de la relacin entre tecnologa, ecosistema y sistema socioeconmico en el que se inscriba. Es necesario proyectar el desarrollo urbano sostenible al manejo equilibrado del consumo energtico per cpita, esto significa al equilibrio en los niveles racionales de consumo, reciclaje de desechos y alternativas tecnolgicas limpias y eficientes que tengan en cuenta la capacidad real de soporte de los ecosistemas circundantes y de los que abastecen la ciudad. En este mismo sentido, la gestin ambiental urbana est centrada en la necesidad de generar mejores opciones de vida para la poblacin, tanto individual como colectivamente. Para ello se parte de la base fundamental de que las ciudades y su medio ambiente se constituyen en factor de calidad de vida para la poblacin, y necesariamente en factores de competitividad para la ciudad y la regin en la que se ubica y con la que se relaciona. Tambin las soluciones a los problemas ambientales urbanos se potencian desde la gestin social, fomentando la participacin real y efectiva de las organizaciones, quienes deben estar debidamente informadas y formadas para el efecto. Por ello se plantea que el desarrollo sostenible debe garantizar la participacin democrtica de los actores involucrados en la planeacin, gestin y administracin de los centros urbanos y las regiones; hacer efectivo el derecho de los ciudadanos a una vida saludable y productiva, en armona con la naturaleza; y dar prioridad a las acciones de prevencin de desastres y de mejoramiento de la calidad ambiental de las poblaciones que habitan las zonas de alto riesgo. 1.1.3. Nuevas formas de gestin urbano regional Las ciudades pueden favorecer o impedir la sostenibilidad ambiental porque ordenan el territorio regional y son centros de produccin, consumo y generacin de desechos; por esta razn la planeacin funcionalista y productivista debe ser superada para consolidar el rol ambiental de la ciudad como generadora de sostenibilidad. Esto implica redefinir la funcin del urbanismo y los temas y prioridades de la agenda urbano ambiental y orientarlos a ordenar el territorio y las estructuras fsicas y naturales de manera sostenible y a entender las relaciones de causalidad entre las estructuras fsicas, sociales y econmicas como elementos de soporte mutuo. La adopcin del paradigma del desarrollo urbano sostenible complejiza e incluso empieza a generar una revolucin epistemolgica en los campos del urbanismo y del planeamiento urbano y regional. Estas disciplinas ya no agotan su horizonte de actuacin en el plano meramente tcnico y deben adentrarse en el terreno de las consideraciones econmicas,

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sociales y ambientales como marco para la formulacin de sus objetivos y la creacin y aplicacin de herramientas y metodologas de anlisis y diseo. A pesar de algunos avances, el campo de anlisis de las relaciones entre lo urbano y lo ambiental en el marco del desarrollo sostenible apenas se inicia en Colombia. La calidad ambiental de los centros urbanos todava no se concibe como una relacin que integra factores fsicos, biticos, productivos, tecnolgicos y polticos; esa separacin hace difcil construir una nueva imagen de ciudad. Los modelos de desarrollo urbano continan limitando lo ambiental a la conservacin del medio natural o al control que corrige y mitiga los efectos de la contaminacin; as, la calidad ambiental de las concentraciones urbanas se reduce al mejoramiento sanitario y la solucin de problemas sectoriales, que son factores fundamentales pero no los nicos. Si bien, ha habido intentos de reflexin, han prevalecido las visiones de marcado sesgo conservacionista. En ellas la ciudad es ms un espacio consumidor de energa y productor de desechos que una opcin de desarrollo. Lo cierto es que la dinmica cultural de la ciudad no puede ignorarse en aras de la conservacin de los ecosistemas. Por el contrario, la ciudad es el espacio vital para un nuevo entorno tecnobiolgico. No parece justo reducir la visin de lo urbano a una estructura que impacta negativamente los ecosistemas y produce una crisis sin precedentes. Lo ambiental no es la contraparte de lo urbano. Es ms bien su nueva perspectiva en la posibilidad de una visin integral. (IDEA, 1996) La sostenibilidad de las ciudades no puede referirse nicamente a las formas de ocupar, producir y consumir el espacio construido para garantizar la permanente regeneracin de sus sistemas sociales y econmicos mediante la adopcin de patrones de ordenamiento y ocupacin del suelo urbano. La vida humana en las ciudades depende fundamentalmente de su relacin con regiones prximas y lejanas de las cuales obtiene los insumos de energa y materia esenciales para su reproduccin sostenida y creciente. Por lo tanto, para asegurar el desarrollo sostenible de las ciudades colombianas, estas deben de manera prioritaria, establecer una nueva forma de relacin con las regiones circundantes de las cuales depende su metabolismo. Para esto es necesario adoptar un esquema de gestin descentralizado y democrtico del desarrollo urbano que permita un uso racional de los recursos naturales renovables y no renovables en el contexto regional, teniendo como referente su disponibilidad y renovabilidad, as como las condiciones de agotabilidad y demanda a las que son sometidos. 1.2. URBANIZACION Y MEDIO AMBIENTE EN COLOMBIA

1.2.1. Situacin actual y tendencias del proceso de urbanizacin Como se seala claramente en el documento de Poltica Urbana Ciudades y Ciudadana, desde hace varias dcadas el pas dej de ser una sociedad rural y se urbaniz; Colombia es hoy un pas de ciudades y ciudadanos (Ministerio de Desarrollo Econmico, 1995), siendo as que segn las cifras del ltimo censo realizado por el DANE en 1993, el 71% de la poblacin colombiana habita en las cabeceras municipales. Sin embargo, slo una parte del territorio nacional puede considerarse efectivamente urbanizado. Una de las caractersticas ms claras del proceso de urbanizacin en Colombia es la tendencia a que la poblacin y las actividades econmicas se concentren de manera creciente en unas pocas regiones y en las grandes ciudades.

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Las regiones urbanizadas ocupan una porcin no mayor del 30% del territorio pero en ellas se concentra cerca del 60% de la poblacin colombiana. All se localizan unos 150 centros urbanos y sus reas de influencia inmediata que constituyen el ncleo estructurante de la red urbana nacional. En el otro extremo se encuentran ms de 900 municipios con menos de la tercera parte de su poblacin en la cabecera que, segn Fresneda y otros (1998), son esencialmente rurales. Esta red urbana es altamente diferenciada y con una apreciable gama funcional pero se distribuye de manera concentrada en el territorio efectivamente urbanizado. Tanto la mayora de la poblacin -53%- como de la actividad econmica -83%- est localizada en el rea que puede denominarse el Trapecio Andino, la cual comprende el tradicional Tringulo de Oro, conformado por Bogot, Medelln y Cali, ms la franja que se prolonga hasta Bucaramanga y su rea metropolitana. Al Trapecio Andino se agrega el llamado Corredor Caribe, los cuales en su conjunto concentran ms del 90% de la poblacin urbana y del producto interno bruto del pas. (Ver mapa 1) Adems, como lo seala el Ministerio de Desarrollo Econmico, durante las ltimas dcadas, el espacio nacional ha tendido a integrarse y los centros mayores han absorbido en sus funciones jerrquicas a centros de menor tamao. Consecuentemente, la naturaleza y las caractersticas de los centros urbanos mayores se ha venido transformando, dando lugar a la conformacin de grandes reas metropolitanas y a la aparicin de ejes y corredores urbanos. Las tendencias y las dinmicas socio espaciales se encuentran hoy comandadas por procesos de cambio muy especficos: la consolidacin de la urbanizacin ha tomado la forma de ejes o corredores urbanos y de grandes reas metropolitanas, anteriormente inexistentes Al igual que en muchos otros pases, en Colombia las reas metropolitanas son el resultado de un proceso de progresiva expansin fsica y articulacin funcional de los grandes centros urbanos impulsado por diversas fuerzas de orden demogrfico, econmico y social. Segn el Ministerio de Desarrollo, este proceso se presenta en algunos casos bajo la forma de conurbacin y en otros bajo la modalidad de metropolizacin. La primera modalidad implica una extensin del casco urbano central que absorbe zonas aledaas constituyendo un espacio construido continuo y fsicamente integrado. La segunda implica una integracin funcional sin continuidad de espacio construido, evidente a travs de la alta frecuencia de desplazamientos diarios. As, a pesar de que en mayora de los casos carecen de existencia jurdico poltico propia, las reas metropolitanas han llegado a ser la forma de asentamiento urbano actualmente predominante en Colombia. El fenmeno urbano asume hoy una forma claramente metropolitana: estas reas comprenden el 45% de la poblacin total del pas y concentran el 84% de la actividad manufacturera. (Ministerio de Desarrollo Econmico, 1995) En total, en Colombia se pueden identificar por lo menos nueve procesos de metropolizacin con diversos niveles de consolidacin: Bogot y Medelln el ms avanzado; Cali, Barranquilla, Pereira, Ccuta y Bucaramanga, intermedio, y Manizales y Armenia menor. La especializacin industrial predomina en las reas metropolitanas de Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla y Bucaramanga; las otras reas metropolitanas tienen base econmica comercial y de servicios. (Ministerio de Desarrollo Econmico, 1995) (Ver mapa 2)

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Entre las reas metropolitanas se destaca en primer lugar la que se ha constituido alrededor de la capital del pas. Bogot est situada en una meseta (sabana) rodeada de montaas. La sabana se encuentra generalmente dividida por el Ro Bogot, con la ciudad de Bogot en la orilla oriental y dieciocho municipalidades pequeas al oeste. Esta regin geogrfica bien definida alberga a ms de seis millones de personas, ms del 90% de las cuales se encuentran altamente concentradas en Bogot y slo el 5% residen en las poblaciones de los alrededores. Los empleos comerciales, industriales y de servicios estn altamente concentrados en la ciudad, mientras que granjas floricultoras constituyen la actividad econmica ms importante de la meseta. (Barco, C. y Gakenheimer, R., 1999) As, aunque Colombia cuenta con la ventaja de no haber concentrado su crecimiento urbano en una nica ciudad, las tendencias de mediano y largo plazo indican un importante incremento de la primaca del rea metropolitana de Bogot. (Ministerio de Desarrollo Econmico, 1995) Es un hecho cada vez ms aceptado que, en la dcada de los noventa, el pas pas de un original esquema de concentracin urbana en sus cuatro principales ciudades o cuadricefalia urbana a una manifiesta primaca de Bogot sobre las dems ciudades que empieza a parecerse a la macrocefalia caracterstica de la red urbana en la mayor parte de los pases de Amrica Latina. (Gouset, 1998) No obstante, el pas sigue contando con un importante nmero de ciudades grandes y medianas que tambin experimentan importantes procesos de expansin metropolitana. El crecimiento de Medelln se extiende hoy a una vasta zona que comprende el Valle de Aburr; la expansin de Cali incorpora ya municipios como Yumbo, Palmira, Puerto Tejada, Caloto, Jamund y Santander de Quilichao; la extensin de Barranquilla incorpora municipios como Soledad, Puerto Colombia y Malambo; las relaciones metropolitanas tambin integran a Pereira con Dosquebradas, Santa Rosa, la Virginia y Cartago; y de manera similar Ccuta, Bucaramanga, Manizales y Armenia estn dando origen a procesos de metropolizacin. (Mindesarrollo, 1995) Otra importante tendencia del proceso de urbanizacin en Colombia es la aparicin del nuevo fenmeno de los corredores urbanos. De acuerdo con lo sealado por el Ministerio de Desarrollo Econmico en la Poltica Urbana, en reas ms amplias y como parte de procesos an recientes y menos conocidos, se presenta la constitucin de vastos ejes urbanos cuyo dominio trasciende las fronteras departamentales. Este es el caso del eje cafetero que incluye a las ciudades de Manizales, Pereira, Armenia y Cartago; en el Valle se ha ido consolidando el eje Cali, Buga, Tula; tambin sobresale el eje de Barranquilla, Cartagena y Santa Marta. Bogot se ha constituido en un rea de intensos desplazamientos semanales por el amplio desarrollo de residencias campestres secundarias y movimientos tursticos, hacia todo el altiplano cundiboyacense, en la va a Girardot pasando por Fusagasug y Melgar, y en la va a Villeta pasando por La Mesa o Sasaima. Alrededor de estos ejes se generan una serie de usos suburbanos y actividades econmicas que requieren ser ordenadas espacialmente. En esta misma lista tambin deben incluirse el corredor urbano de los Santanderes conformado por Ccuta y su rea metropolitana, Pamplona, Buracamanga y su rea metropolitana y Barrancabermeja; el corredor urbano del eje bananero del Urab antioqueo conformado por Turbo, Apartad, Carepa y Mutat; el corredor urbano conformado por Montera, Coveas, Tol, Sincelejo y el corredor urbano en el sur del pas desde Pasto hasta Ipiales (Ver mapa 3).

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Finalmente, otro importante fenmeno reciente del proceso de urbanizacin en Colombia es el crecimiento significativo de centros intermedios que conforman las redes urbanas regionales de apoyo a importantes reas productivas como la agroindustria y las actividades de exportacin, contrarrestando, al menos parcialmente, el aumento de la primaca de Bogot y las grandes ciudades. En este sentido, se destacan los casos de ciudades como Sincelejo, Valledupar, Ibagu, Florencia, Villavicencio y Buenaventura, entre otras. 1.2.2. Principales problemas ambientales urbanos regionales Todos los procesos urbano regionales que estn en curso actualmente en el pas, tienen importantes repercusiones sobre la base natural y el entorno regional de los centros urbanos y reas metropolitanas. Es por ello que la gestin urbano regional en Colombia debe asumir de manera definitiva un enfoque ambiental basado en los principios del desarrollo sostenible. Este nuevo enfoque de la gestin urbano regional exige en primer trmino considerar las relaciones ambientales que establece la poblacin de los centros urbanos y reas metropolitanas con su base natural, espacio construido y entorno regional. En una primera aproximacin al anlisis de las relaciones de las ciudades con su base natural y entorno regional, pueden resultar tiles las ideas planteadas desde algunas metodologas de ordenamiento fsico para las cuales el territorio sirve bsicamente como soporte de actividades, fuente de recursos naturales y receptor de residuos. (Gmez Orea, 1994) Este esquema es fcilmente compatible con otras perspectivas que se asumen con frecuencia en la gestin ambiental urbano regional en Colombia. Una de ellas considera los centros urbanos como ecosistemas y consecuentemente se ocupa del anlisis de las diversas entradas y salidas del metabolismo de las ciudades y su relacin con las regiones en las que se localizan (DAMA, 2002). Igualmente, desde el punto de vista econmico es comn abordar los estudios de los mismos fenmenos como un conjunto de relaciones de oferta y demanda de bienes y servicios ambientales que se intercambian entre los centros urbanos y su entorno regional. Cualquiera que sea el punto de vista que se adopte, es un hecho que la gestin ambiental urbano regional debe ocuparse del anlisis y manejo de aspectos tales como la ocupacin y usos urbanos del territorio regional, el uso de recursos naturales en las ciudades, la disposicin de residuos urbanos en las regiones circundantes y la calidad ambiental del espacio natural y construido al interior de los centros urbanos. En este marco se puede ubicar buena parte de lo que se considera como los problemas ambientales urbano regionales ms caractersticos: expansin territorial incontrolada de las ciudades, deterioro o destruccin de ecosistemas estratgicos regionales, excesos en el consumo urbano de energa, agua y recursos naturales renovables, inseguridad en el abastecimiento de alimentos y materias primas provenientes del sector primario, contaminacin del aire, agua y suelo por emisiones, vertimientos y residuos slidos y deterioro del espacio pblico y el paisaje urbano. El desarrollo de las actividades urbanas se fundamenta en la produccin de espacio construido, el cual a su vez se soporta en el consumo de suelo urbano (Ministerio de Desarrollo Econmico, 1995). Por lo tanto, el crecimiento de las ciudades depende de su disponibilidad de suelo de soporte sobre el que se desarrolla toda su infraestructura fsica y equipamientos urbanos caractersticos. Pero el suelo urbano es un recurso natural no

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renovable que normalmente no est disponible dentro de las propias ciudades. En general, los suelos urbanos son escasos y su demanda es creciente, por la rpida expansin de las ciudades, asociada principalmente con el crecimiento econmico, el demogrfico y el uso del transporte pblico y privado (Ministerio de Desarrollo Econmico, 1995). Esto plantea a las ciudades un problema que bsicamente slo pueden resolver extendindose sobre las reas circundantes, generando un conflicto por el uso del territorio con otras actividades no urbanas. Las mismas tendencias de expansin fsica urbana llevan frecuentemente a un inadecuado suministro o conservacin de suelos para objetivos como: manejo apropiado de ecosistemas estratgicos vitales para el desarrollo de las ciudades, como cuencas hidrogrficas que surten acueductos, humedales, bosques, parques, quebradas o playas; mitigacin de riesgos en zonas con amenazas de desastres naturales por deslizamientos, inundaciones, etc.; disponibilidad de espacios pblicos requeridos de acuerdo con densidades poblacionales y actividades propias del mismo. (Ministerio de Desarrollo Econmico, 1995) Uno de los principales problemas ambientales de las ciudades es el inadecuado uso de la energa. Muchas son las causas de este fenmeno, algunas susceptibles de ser mejoradas, con acertados procesos de planificacin o con la implementacin de tecnologas de punta. Entre ellas, se puede sealar la distribucin ineficiente del flujo energtico por una estructura urbana ineficiente; las prdidas por incapacidad de control en las fuentes, daos por sobreuso y/o saturacin; el consumo elevado y la ausencia de programas de ahorro; el escaso desarrollo cientfico y tecnolgico sobre fuentes alternativas de produccin energtica; y una forma de construccin de la ciudad que no tiene en cuenta la prevencin, mitigacin o reduccin de los impactos, ni el ahorro de recursos energticos. De igual manera, el uso del agua para el abastecimiento y satisfaccin de necesidades de la poblacin urbana y la disposicin de las aguas residuales generan una cadena de problemas ambientales que se manifiestan en todo el ciclo del agua. En el contexto urbano el agua es indispensable para la mayora de las actividades: abastecimiento, saneamiento y salud de las comunidades, control de emergencias, desarrollo industrial y de servicios, transporte fluvial o martimo, recreacin y encuentro ciudadano en espacios pblicos, y contemplacin pasiva de corrientes naturales de agua, canales y drenajes, lagunas naturales o artificiales y humedales. El diagnstico elaborado por el Ministerio del Medio Ambiente a travs del proyecto El Estado Ambiental de las Ciudades en Colombia 2001 muestra una clara tendencia de altos consumos de agua per cpita (250 l/hab./da) acentuado en las regiones Caribe, Orinoqua y Amazona. Las presiones excesivas por demandas crecientes de agua provocan agotamiento de las reservas superficiales o subterrneas y es frecuente que los cuerpos de agua se conviertan en medios de disposicin y transporte de los residuos, fuentes de contaminacin y focos de insalubridad. Adems, la urbanizacin, deforestacin, construccin de obras, desviacin de cauces, aumento en el aporte de sedimentos, erosin, alteracin en los procesos de recarga natural, sobreexplotacin de acuferos y en general la contaminacin, alteran y modifican los patrones hdricos de las cuencas y sus ecosistemas asociados o coasociados. As mismo es necesario resaltar, el alto porcentaje de agua no contabilizada, entre el 30% y el 70%, generada por la ineficiencia de las empresas prestadoras de servicios pblicos de acueducto y alcantarillado.

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La produccin de residuos slidos es inherente a todas las actividades sociales y productivas pero en los centros urbanos su manejo es ms complejo y las consecuencias, necesariamente mas graves. La produccin de basuras promedio per cpita en las ciudades es del orden de 0,6 Kg./hab./da en municipios menores de 100.000 habitantes y de 0,8 Kg./hab./da para ciudades con poblacin mayor de 100.000 habitantes, lo cual se corresponde con los indicadores para pases latinoamericanos y muy inferior a pases industrializados como Francia donde se cuenta con promedios nacionales de 3.0 Kg./hab./da. La disposicin final hoy en da es crtica, pues en la mayora de los municipios, los residuos se arrojan a cuerpos de agua o en botaderos a cielo abierto; slo las ciudades grandes y algunas medianas estn haciendo esfuerzos para adaptar rellenos sanitarios que minimicen los efectos sobre el medio ambiente. Aunque en las grandes ciudades los porcentajes de recuperacin de vidrio, papel, cartn y plsticos son considerables, en la mayor parte de los centros urbanos o reas industriales se requieren condiciones especiales para que la recuperacin de materiales tenga viabilidad financiera. Cada vez en un mayor nmero de ciudades de ms de 100.000 habitantes y en algunos municipios pequeos se practican actividades de cuantificacin y caracterizacin de los residuos. La separacin de los distintos tipos de residuos como son los residuos hospitalarios y peligrosos ha venido implantndose en las ciudades grandes del pas a nivel del proceso de recoleccin. Sin embargo, a nivel de la disposicin final an se tiene un rezago importante por cuanto en un alto porcentaje contina realizndose en forma conjunta con los residuos residenciales sin previsiones adecuadas. Aproximadamente el 10% de los residuos producidos en el pas son peligrosos; por su cantidad, concentracin o caractersticas fsicas, qumicas o biolgicas pueden causar o contribuir significativamente a un aumento de la mortalidad o morbilidad y plantean un riesgo real o potencial a la salud humana o el medio natural cuando son tratados, almacenados, transportados, eliminados o manejados en forma indebida. Con respecto a la emisin de gases y otros contaminantes en la atmsfera, la situacin ambiental de los grandes centros urbanos e industriales del pas ha alcanzado durante las ltimas dcadas, niveles de deterioro sin precedentes. La mayor fuente de contaminacin del aire en las zonas urbanas son los vehculos automotores, lo cual se explica por el progresivo consumo de combustibles promovido, a su vez, por el crecimiento y la densidad poblacional, las caractersticas topogrficas de muchas ciudades y la extensin de la urbanizacin. Otros factores que influyen en esta situacin son la baja eficiencia y calidad de los combustibles utilizados y el atraso tecnolgico del parque automotor. Aunque en menor grado, tambin las actividades industriales contribuyen de manera importante a la contaminacin del aire que respiran los habitantes de nuestras ciudades. Los contaminantes atmosfricos liberados por los vehculos y la industria son absorbidos por inhalacin, a travs del agua potable y los alimentos y por absorcin a travs de a piel, y tienen efectos nocivos sobre la salud humana; la exposicin por inhalacin afecta los sistemas respiratorios, nervioso y cardiovascular provocando deficiencias pulmonares, enfermedades de la piel, los ojos y las mucosas e incluso la muerte, siendo la poblacin infantil particularmente la mas vulnerable a este tipo de enfermedades, a juzgar por los datos de morbilidad infantil que hoy en da reposan en las Secretaras de Salud de los principales centros urbanos del pas.

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Otro importante problema ambiental de los centros urbanos y reas metropolitanas en el pas es la carencia y baja calidad de sus espacios pblicos y zonas verdes. Prcticamente todas las ciudades del pas estn bastante lejos de poder ofrecer un mnimo de 15 m2 de espacio pblico por habitante, tal como lo determina la legislacin vigente en materia de ordenamiento territorial. Pero el espacio pblico urbano no slo es deficiente en cantidad y calidad sino que est distribuido de manera inequitativa, desatendiendo usualmente los sectores de bajos ingresos que ms lo necesitan. 1.3. INVESTIGACION Y GESTION AMBIENTAL URBANO REGIONAL

1.3.1. Aportes y limitaciones de la investigacin urbano regional y ambiental La investigacin urbano regional en Colombia tiene, por lo menos, una tradicin de medio siglo que se remonta a los estudios urbansticos, regionales y de sociologa urbana ya clsicos de la dcada del cincuenta. Desde entonces se ha desarrollado a travs de numerosas lneas temticas en campos disciplinarios tan diversos como los del urbanismo, arquitectura, sociologa, demografa, economa, geografa, historia, antropologa, ingeniera sanitaria, civil y de transporte, geologa, planeacin fsica, ordenamiento territorial, ciencia poltica, derecho, gestin pblica, filosofa, literatura, psicologa, salud pblica, biologa, ecologa y estudios ambientales. Los estudios sistemticos de los procesos urbanos y regionales, abordados desde muy diferentes enfoques tericos y metodolgicos, han estado a cargo de una comunidad cientfica creciente y cada vez ms comprometida con su tarea de generar conocimiento sobre los problemas de las ciudades y regiones del pas y contribuir a su solucin. Desde comienzos de la dcada pasada, un sector muy representativo de esta comunidad se agrupa en la Asociacin Colombiana de Investigadores Urbano Regionales (DNP ACIUR, 1998), que a partir de 1998 publica regularmente la Revista de Estudios Regionales y Urbanos Territorios, recientemente incorporada en el ndice de publicaciones cientficas nacionales elaborado por Colciencias. De manera ms especfica y en el marco de la Red Colombiana de Formacin Ambiental, en 1993 se organiz la Red de Estudios Ambientales Urbanos que propuso e implement el Programa Nacional de Estudios Ambientales Urbanos (ngel y Velsquez, 1993). Desde el punto de vista territorial y ambiental, entre las viejas y nuevas lneas de investigacin urbano regional con que se cuenta actualmente, pueden destacarse los estudios sobre regionalizacin, categorizacin municipal y medio ambiente urbano. De acuerdo con el principio de que la formulacin de las polticas ambientales tendrn en cuenta el resultado del proceso de investigacin cientfica, consagrado en el artculo 1 de la Ley 99 de 1993, los conocimientos generados por los investigadores que se ocupan de estos temas pueden ser de gran utilidad para fundamentar y orientar la gestin ambiental urbano regional en Colombia. En particular, la investigacin regional ha evolucionado desde los ejercicios de regionalizacin basados en los conceptos de jerarqua y rea de influencia hacia los enfocados en el concepto de categora municipal (Cuervo y Caicedo, 1997). Esta evolucin se explica por los cambios en el contexto poltico y econmico que, a su vez, se expresan en las transformaciones de las competencias de las entidades territoriales. El concepto de espacio manejado por cada uno de estos enfoques es muy diferente. En los trabajos de regionalizacin, dominados por el concepto de polarizacin, las regiones

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se conforman alrededor y en torno de ciudades o zonas dinmicas con crecimientos muy superiores a los de su rea de influencia, generalmente sometidas a la dependencia del polo. En los estudios de categorizacin municipal las categoras se establecen en funcin de la semejanza de los atributos definitorios de los niveles de desarrollo o de las condiciones socioeconmicas dominantes. Se llega as a conjuntos relativamente homogneos, conformados por unidades similares. Para responder a los retos que actualmente plantean el ordenamiento territorial y la gestin ambiental, resulta indispensable conjugar estos dos tipos de acercamiento paralelamente a comenzar a buscar otras formas de representacin acordes con los nuevos retos de la poltica territorial y las nuevas propuestas de la geografa humana a nivel mundial (Cuervo y Caicedo, 1997), as como de enfoques tericos ms recientes como el biorregionalismo (Boisier, 2001). Como ya se ha sealado, un hecho emergente en la estructura macroespacial colombiana es la proliferacin del fenmeno de la metropolizacin, entendido ste como la expansin de los grandes centros urbanos sobre un rea circundante a veces muy amplia con la cual se establece una unidad funcional sin que necesariamente exista una unin fsica. Este fenmeno genera retos muy complejos en trminos de la regulacin urbana y los aspectos poltico- administrativos. El conocimiento sobre las caractersticas de este fenmeno es relativamente incipiente y, dado que se presenta en casi todas las grandes ciudades del pas, vale la pena incentivar los estudios sobre este tpico. (Colciencias Aciur, 1999) Entre las innovaciones conceptuales y metodolgicas que se requieren con mayor urgencia en los estudios urbano regionales, est la de asumir una visin ambiental compleja (Carrizosa, 2001) que considere diferentes variables en los procesos de configuracin de los centros urbanos, reas metropolitanas y regiones del pas. Algunas de estas variables deberan ser la talla o dimensin de las ciudades, su dinamismo demogrfico, sus funciones econmicas, su articulacin con el entorno rural, su calidad de vida y sus relaciones con los sistemas naturales en los que se soportan. Especficamente, uno de los grandes retos para la investigacin urbano regional en Colombia, es la incorporacin de las dimensiones ambientales como parte de las variables centrales a considerar en el anlisis de la configuracin territorial del pas. Para esto, tal como lo plantean Cuervo y Caicedo (1997), deber hacerse un intento de caracterizacin de los sistemas de oferta y demanda de recursos naturales propios de cada sistema urbano regional, a la vez que debern contrastarse la caracterizacin de los ecosistemas con los flujos de recursos naturales y la existencia de riesgos y desastres naturales en cada regin en general y en cada espacio urbano en particular. Otra importante lnea de investigacin que se viene desarrollando en Colombia durante la ltima dcada es la de los estudios ambientales urbanos. En ellas se destacan los trabajos sobre medio ambiente urbano con los que se busca entender y aportar soluciones eficaces a los problemas ambientales de la ciudad a partir de un modelo interdisciplinario de anlisis que permita entender las relaciones entre ecosistema y cultura. De esta manera se intenta responder a la crisis ambiental actual, que de acuerdo con ngel (1996), exige analizar no slo los problemas de orden fsico o biolgico sino las articulaciones que conforman el sistema social.

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1.3.2. Poltica urbana y lineamientos ambientales urbanos regionales precedentes En Colombia el inters por el tema ambiental urbano se remonta por lo menos hasta 1974 con la aprobacin del Cdigo Nacional de los Recursos Naturales. El Decreto 2811 de este ao, reglamentario de la Ley 23 de 1973, reconoca como uno de los elementos ambientales que se propona regular a las condiciones de vida resultantes de asentimientos humanos urbano o rurales. Adems, consideraba como factor q ue deteriora el ambiente la concentracin de poblacin urbana o rural en condiciones habitacionales que atenten contra el bienestar y la salud. Sin embargo, es slo hasta la ltima dcada que el Estado colombiano asumi el medio ambiente urbano como un campo estratgico para su intervencin a travs de la formulacin de nuevas normas legales y orientaciones de poltica. Aunque muchas de ellas fueron concebidas desde una ptica sectorial y remedial, de todas maneras representaron un significativo avance institucional porque lograron superar la perspectiva rural y conservacionista que caracteriz durante varias dcadas a la gestin ambiental en el pas. Un primer paso en la formulacin de unos lineamientos ambientales para la gestin urbana se dio con el Plan Nacional de Desarrollo 1990 1994, tambin conocido como la Revolucin Pacfica. Estos lineamientos se centraron en el ordenamiento urbano y el saneamiento bsico; as, sus principales lneas de accin se orientaban a encargar al Inderena, las Corporaciones Autnomas Regionales y los Corpes para asesorar a los municipios en la formulacin y realizacin de sus planes de ordenamiento; promover la organizacin del trnsito automotor para evitar la contaminacin atmosfrica en las ciudades; promover la creacin de entidades municipales de manejo ambiental urbano en cumplimiento de la ley 9 de 1989; ejecutar obras en materia de agua potable y saneamiento bsico para lograr la descontaminacin del ro Bogot y el tratamiento de aguas residuales en el Valle de Aburr en el Oriente Antioqueo, en Cali, Ccuta y en Cartagena; y desarrollar algunas estrategias para el manejo ambiental de las industrias. Por su parte, el Plan Nacional de Desarrollo 19941998 se ocup del tema ambiental urbano tanto en materia de investigacin como de gestin. En particular una de las estrategias de la Poltica Nacional de Ciencia y Tecnologa del gobierno de El Salto Social buscaba promover la investigacin que estuviera orientada a la recuperacin del medio ambiente urbano y al desarrollo de patrones de urbanizacin sostenibles en el largo plazo (DNP, 1995a). Con este propsito se recogi la propuesta de la Red de Estudios Ambientales Urbanos para adelantar un Programa de Estudios Ambientales Urbanos, el cual inclua la elaboracin de un Perfil Ambiental Urbano Nacional. Con estas investigaciones se buscaba contribuir a mejorar la calidad de vida de las ciudades y asegurar su desarrollo sostenible, as como al mejoramiento de la capacidad de gestin ambiental y ordenamiento territorial de las reas metropolitanas para el momento identificadas. Adems, la Poltica Nacional Ambiental del mismo Plan, incluy el Programa de Mejores Ciudades y Poblaciones, cuyo objetivo central era mejorar la calidad de vida y la salud de los colombianos que habitan en los centros urbanos, disminuyendo la contaminacin, racionalizando el transporte y recuperando espacios pblicos (DNP, 1995b). Para lograr este propsito se pusieron en marcha las unidades ambientales de los grandes centros urbanos financiadas con un crdito del Banco Interamericano de Reconstruccin y

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Fomento, cuyo propsito era el fortalecimiento institucional de la gestin ambiental urbana. Con base en el Plan Nacional de Desarrollo de El Salto Social, en 1995 se formul la Poltica Urbana Ciudades y Ciudadana. Esta poltica continua vigente y, por lo tanto, constituye la base de referencia para los lineamientos ambientales que se postulan. En ella estn definidos los objetivos generales y los criterios fundamentales con los que acta el Ministerio de Desarrollo como coordinador y promotor del desarrollo urbano del pas. La Poltica Urbana enfatiza la necesidad de articular las acciones sobre los atributos urbanos (suelo urbano, servicios pblicos, vivienda, equipamiento, transporte urbano, espacio pblico) para conseguir los objetivos de desarrollo integral de las ciudades (competitividad, solidaridad, gobernabilidad y sustentabilidad ambiental) (Ministerio de Desarrollo Econmico, 1995). Aunque la Poltica de Ciudades y Ciudadana no desconoce la fuerte articulacin que existe entre los centros urbanos y las regiones circundantes, est centrada en la problemtica interna de las ciudades. De igual manera, a pesar de que reconoce explcitamente la importancia de la problemtica ambiental urbana, no desarrolla una reflexin suficiente sobre esos aspectos ni formula orientaciones precisas para actuar en este campo. Directamente ligada con esta Poltica Urbana, en 1997 se aprob la Ley 388 de 1997 de Desarrollo Territorial en la cual, por primera vez en el pas, se estableci como una estrategia de Estado la planeacin participativa y de largo plazo de las entidades territoriales. Sin embargo, el componente ambiental en esta Ley tampoco ha sido desarrollado, pues apenas se manifiesta como parmetro restrictivo o condicionador del diseo de los Planes de Ordenamiento Territorial (POTs) Municipales. Segn esta norma legal, la definicin y el control sobre la consideracin de los determinantes ambientales en los POTs quedaron a cargo de las autoridades ambientales del orden regional y nacional. Ms recientemente, la Poltica Nacional Ambiental del perodo 19982002 enmarcada en el Proyecto Colectivo Ambiental estableci el Programa de Calidad de Vida Urbana dirigido a prevenir y controlar los factores de deterioro de la calidad ambiental en las reas urbanas de mayor dinmica poblacional y econmica; promover las adopcin de modelos de desarrollo urbano sostenibles, acordes con la condiciones particulares de los asentamientos humanos; atender las necesidades ambientales colectivas y consolidar su capital natural. (Minambiente, 2000) Este Programa de Calidad de Vida Urbana da prioridad a los proyectos tecnolgicos y de manejo integrado, reciclaje y reuso de los residuos slidos y peligrosos y a los sistemas de prevencin, control y monitoreo de la contaminacin hdrica y atmosfrica, con nfasis en la reduccin de la contaminacin por fuentes mviles y al desarrollo y uso de tecnologas de mayor rendimiento energtico y bajo desperdicio. Tambin presta atencin especial a los programas dirigidos a mejorar la calidad del espacio pblico tales como el incremento de parques, zonas verdes y sitios de encuentro y manifestacin de actividades culturales, la recuperacin y proteccin de reas protegidas representativas de la biodiversidad local, la recuperacin de tramos urbanos de ros y cuerpos de agua que cruzan las zonas ms densamente pobladas y la identificacin de zonas y factores de riesgo ambiental de origen antrpico.

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Finalmente, hace apenas un ao est vigente el Decreto 048 de 2001 que regula los planes ambientales regionales de las Corporaciones Autnomas Regionales. Este, define la planificacin ambiental regional como una tarea conjunta, participativa y coordinada entre los diferentes componentes del Estado; siendo stos el sector pblico en sus distintos niveles territoriales; la comunidad, las organizaciones no gubernamentales, el sector privado, la academia e institutos de investigacin. Adems, establece con toda claridad que en adelante los procesos de planificacin ambiental regional considerarn las interrelaciones e interacciones urbano regionales, constituyndose en la base de los presentes lineamientos de gestin. 1.3.3. Avances y dificultades de la gestin ambiental urbano regional La institucionalizacin de la gestin ambiental urbano en Colombia es muy reciente; tiene tan solo ms de una dcada pues se inicia en 1990 con la creacin del Departamento Administrativo del Medio Ambiente en Bogot. En principio el DAMA fue creado como una entidad de carcter eminentemente cientfico y tcnico (DAMA, 1992) cuya funcin principal era la formulacin, coordinacin y seguimiento del Plan de Gestin Ambiental para el Distrito Capital y, en general, para hacerse cargo de la gestin ambiental en la ciudad de Bogot. En cumplimiento de estas funciones el DAMA elabor su primer Plan de Gestin Ambiental en 1992. A nivel nacional, es la Ley 99 de 1993 la que definitivamente institucionaliza la gestin ambiental urbana. En su artculo 65 estableci las funciones que en materia ambiental tienen los municipios y distritos del pas y en su artculo 66 las competencias de los grandes centros urbanos. Segn este ltimo artculo, los municipios, distritos o reas metropolitanas cuya poblacin urbana fuese igual o superior a un milln (1.000.000) de habitantes ejercer dentro del permetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autnomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Esto implica que adems de las licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda otorgar para el ejercicio de las actividades o la ejecucin de las obras dentro del permetro urbano de su jurisdiccin, las autoridades municipales, distritales o metropolitanas tendrn la responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposicin de desechos slidos y residuos txicos y peligrosos, dictar las medidas de correccin o mitigacin de daos ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminacin. Con base en estos artculos de la Ley 99 de 1993, en 1994 se cre en Barranquilla el Departamento Administrativo Distrital del Medio Ambiente, DADIMA y en Cali el Departamento Administrativo de Gestin del Medio Ambiente, DAGMA. De igual manera, en 1995 la Alcalda Mayor de Bogot constituy al DAMA como la autoridad ambiental dentro del permetro urbano del Distrito Capital y en los municipios del Valle de Aburr, el rea Metropolitana asumi las funciones ambientales atribuidas a las unidades ambientales de los grandes centros urbanos. De esta manera, desde mediados de la dcada del noventa, la gestin ambiental urbana cuenta en Colombia con una importante base institucional pero en su ejecucin encuentra todava importantes dificultades. Muchas de ellas son de orden operativo pero otras son de carcter conceptual y legal; un hecho importante que se debe tener en cuenta es que estas ltimas determinan en gran medida a las primeras.

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Es as como, en la base de las dificultades que enfrenta la gestin ambiental urbana para consolidarse definitivamente, se encuentra la incipiente formacin de una cultura urbana en el pas. Debido a que el proceso de urbanizacin es tan reciente, apenas se cuenta en Colombia con una o dos generaciones cuya cultura y modo de vida puedan calificarse propiamente como urbanos. Aunque la gran mayora de la poblacin colombiana habita en centros urbanos desde hace un par de dcadas, las ciudades todava no son plenamente reconocidas y los valores, ideas y conductas caractersticos de los citadinos apenas empiezan a ser predominantes. Esta situacin se refleja directamente en la legislacin y en la organizacin poltico administrativa nacional. Tal como se expresa en un reciente documento elaborado para Colciencias, Colombia es un pas de regiones y un pas de ciudades no reconocido del todo en las polticas territoriales y urbanas (Saldarriaga, 2001). En nuestro ordenamiento constitucional y legal, las ciudades propiamente dichas no aparecen; en el pas no existe lo urbano como entidad administrativa, siendo el municipio como entidad territorial el que engloba este concepto. Segn las ltimas normas de ordenamiento territorial, la ciudad ha quedado reducida al suelo urbano y de expansin urbana, a pesar de que, salvo en algunas entidades especializadas, hay pocas dependencias pblicas que circunscriben sus funciones al permetro urbano. En trminos constitucionales y legales las ciudades slo aparecen bajo una de sus formas particulares como son las reas metropolitanas. Pero las reas metropolitanas estn todava muy lejos de estar bien definidas jurdicamente; la mayora de las que existen no se ha formalizado y las que lo han hecho operan con muchas limitaciones. Esta situacin no es exclusiva del pas; por el contrario, parece muy generalizada a nivel mundial. En general son escasas las reas metropolitanas que tienen un sistema de competencias bien definido y con recursos suficientes para desarrollarlas (Borja y Castells, 1997). Otra importante dificultad conceptual que enfrenta la gestin ambiental urbano regional es la tendencia reduccionista a considerar el tema ambiental slo en trminos de recursos naturales renovables, con una visin romntica y en cierta forma buclica del tema. Esto hace que la gestin ambiental tenga tradicionalmente como marco terico y de referencia los recursos naturales renovables, olvidando los dems aspectos que en la actualidad enmarcan lo ambiental, como es el concepto predominante de calidad de vida, que est ntimamente ligado a lo urbano, como espacio de vida del hombre. Desde dicha visin reduccionista ha sido muy difcil llegar a contar en el pas con la claridad que se requiere para desarrollar los conceptos de medio ambiente urbano a que hace referencia la Ley 99 de 1993. A pesar de los importantes aportes tericos con que ya se cuenta, todava los conceptos pertinentes, plantean una serie de interrogantes en cuanto a su alcance, por cuanto no se han desarrollado definiciones legales sobre las materias y los expertos del tema no estn totalmente de acuerdo en cuanto se refiere a los elementos que los componen. Por las mismas razones, tampoco se tiene plena claridad legal sobre lo que es el mbito de desarrollo de la gestin ambiental urbano regional. Lo anterior se requiere para poder determinar cul es en realidad el bien jurdico tutelado y cules los elementos que lo conforman, as como la competencia que las diversas entidades del Estado tienen sobre el tema, as como la distribucin de las responsabilidades en la formulacin y desarrollo de las polticas ambientales en las materias pertinentes.

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Esta situacin se complica porque en la legislacin y en la organizacin institucional vigente, existe una separacin artificial entre la gestin ambiental urbana y la gestin ambiental regional. Cuando en el artculo 66 de la Ley 99 de 1.993 se restringe al permetro urbano la jurisdiccin de las unidades ambientales de los grandes centros urbanos, se fracciona no slo el ejercicio de su competencia, sino el mismo objeto de ella, que es el medio ambiente. Este no es fraccionable por reas, por cuanto es interdependiente y sistmico, siendo as que el medio ambiente rural y urbano se interrelacionan, sin que pueda predicarse una separacin tcita o fsica entre ellos. Como consecuencia de lo anterior, se tiene actualmente bastante confusin sobre las competencias de las diferentes autoridades ambientales, siendo que al haberse trasladado a los grandes centros urbanos funciones propias de las Corporaciones, se gener un traslape de competencias al interior de esas entidades, entre las competencias constitucionales y legales de esas entidades y las de las Corporaciones. El hecho de que los grandes centros urbanos en Colombia han sido facultados por la Ley para ejercer las mismas funciones y competencias de las Corporaciones Autnomas Regionales dentro del permetro urbano y en lo aplicable al medio ambiente urbano, estableci un caso particular y nuevo en cuanto a la gestin ambiental urbana en Colombia se refiere. Estas autoridades ambientales urbanas se encuentran articuladas a la estructura orgnica municipal, lo cual no les permite ser entidades de naturaleza autnoma. Su jurisdiccin tiene como lmite el permetro urbano de su ciudad y la zona rural es jurisdiccin de la correspondiente Corporacin. Esta falta de claridad en la distribucin y asignacin de competencias ambientales urbanas, ha generado conflictos entre las Corporaciones Autnomas Regionales y los grandes centros urbanos. Adems, la interpretacin de las disposiciones constitucionales y las disposiciones legales es confusa porque la Constitucin Nacional le reconoce a los entes territoriales competencias ambientales urbanas que no encuentran un desarrollo claro en las normas contenidas en la ley ambiental. En general, la legislacin y la organizacin institucional vigentes en materia de gestin ambiental urbano regional presentan vacos, inconsistencias o contradicciones que deben corregirse. Una situacin similar se presenta con respecto a los procesos de ordenamiento territorial y planificacin ambiental urbano regional. Estos procesos se expresan en una gran variedad de planes, tales como: el plan nacional de desarrollo, los planes departamentales y municipales de desarrollo, los planes de ordenamiento territorial, los planes de gestin ambiental regional y los planes de accin trianual de las Corporaciones Autnomas Regionales y de Desarrollo Sostenible. En este variado mosaico de procesos, es notoria la desarticulacin funcional, jurisdiccional, sectorial y ambiental que existe entre ellos, hasta el punto que muchos planes relativos a una misma jurisdiccin son formulados de manera independiente por distintas entidades, lo cual se traduce en incoherencia operativa, duplicidad de esfuerzos y en ltimas en la ausencia de acciones efectivas. A pesar de estas dificultades, se registra un creciente inters de diferentes actores institucionales y sociales por la problemtica ambiental urbano regional. As, un reciente anlisis de los planes departamentales de desarrollo recientemente formulados, revel que el componente ambiental es el que aparece con mayor frecuencia entre un total de diez factores considerados (Moncayo, E., 2001). De igual manera, un nmero cada vez

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mayor de Corporaciones Autnomas Regionales comienza a abandonar su tradicional enfoque rural de la gestin ambiental regional para comprometerse en el estudio y solucin de los problemas ambientales de los centros urbanos localizados en su jurisdiccin. Para responder a este inters y, con base en la situacin del medio ambiente urbano en el pas que se plante de manera general en el punto anterior, el Ministerio del Medio Ambiente a travs de la Direccin General Ambiental Sectorial y en coordinacin con actores institucionales y sociales estratgicos, ha avanzado en la construccin de conocimiento, criterios, diseo y puesta en marcha de instrumentos para la gestin ambiental urbano regional, los cuales se reflejan en los planteamientos contenidos en la segunda parte del presente documento. La mayor parte de dichos desarrollos se derivan de la aplicacin del Programa de crdito BIRF 3973 CO denominado Fortalecimiento Institucional para la Gestin Ambiental Urbana el cual estuvo vigente entre los aos 1996 y 2002, y el cual fue ejecutado a travs de dos componentes, el primero para el fortalecimiento del Ministerio del Medio Ambiente en materia de Gestin Ambiental Urbana y el segundo a cargo de las Unidades Ambientales Urbanas de los grandes centros urbanos para su propio fortalecimiento. A este respecto es importante resaltar que a pesar de los importantes productos en trminos de instrumentos para la gestin ambiental urbana desarrollados por parte de las unidades ambientales urbanas, irnicamente al cabo del proceso de ejecucin del programa crdito y como consecuencia de la aplicacin de la Ley 617 de 2000, el ajuste fiscal de las Administraciones Municipales ha afectado grandemente su capacidad adquirida. Lo anterior justifica la necesidad de disear estrategias y programas de accin en el marco de los presentes lineamientos, que permitan recuperar la capacidad de gestin ambiental urbana en dichas ciudades a travs de la proyeccin e institucionalizacin de los instrumentos disponibles desarrollados en el marco del programa de crdito.

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2.

LINEAMIENTOS AMBIENTALES REGIONAL EN COLOMBIA

PARA LA GESTION URBANO

2.1.

PRINCIPIOS Y OBJETIVOS

2.1.1. Principios Rectores La gestin ambiental urbano regional se fundamenta en el nuevo paradigma del desarrollo urbano sostenible y en los siguientes principios rectores consagrados en la Constitucin y la legislacin colombianas: Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible y la proteccin de la naturaleza. Los ciudadanos tienen derecho a una vida saludable y productiva en armona con la naturaleza. El inters colectivo prevalece sobre el inters individual en todas las situaciones de conflicto ambiental. La gestin ambiental debe ser descentralizada en los niveles local y regional, atendiendo las directrices de poltica que responden al inters nacional. El manejo de los recursos naturales renovables debe asegurar que su utilizacin no derive en su agotamiento o deterioro. El uso racional de los recursos naturales no renovables debe tener en cuenta su disponibilidad, condiciones de agotabilidad y posibilidades de sustitucin, a fin de garantizar las necesarias reservas para las generaciones futuras. La planeacin y gestin ambiental deben asegurar la participacin democrtica, responsable e informada de los actores sociales involucrados. El recurso hdrico es estratgico para el pas y su disponibilidad para el consumo humano tiene prioridad sobre cualquier otro uso. Todas las actividades productivas que hagan uso de los recursos naturales deben incorporar los costos ambientales. Se deben aplicar medidas de precaucin en los casos en que pueda existir algn riesgo para la salud humana o el medio biofsico aunque no exista plena evidencia cientfica. Las acciones de identificacin de amenazas, prevencin de desastres y mejoramiento de la calidad ambiental de las poblaciones que habitan en zonas de alto riesgo son prioritarias en la gestin ambiental.

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El proceso de planificacin y gestin ambiental de los centros urbanos considerar las interrelaciones e interacciones con las regiones circundantes.

La gestin en los centros urbanos debe establecer relaciones de equidad con el entorno regional que le proporciona diferentes bienes y servicios ambientales. La propiedad tiene una funcin social que implica obligaciones y como tal le es inherente una funcin ecolgica. Los costos y beneficios derivados de la gestin ambiental se deben repartir de manera equitativa entre todos los actores sociales involucrados. Las autoridades ambientales cuyas jurisdicciones coinciden en un determinado territorio deben asegurar la concurrencia, subsidiaridad y cooperacin de sus acciones para mantener una relacin armnica y coherente que evite conflictos.

2.1.2. Objetivos Generales Promover, orientar y construir procesos de desarrollo urbano regionales sostenibles que contribuyan a elevar la calidad de vida de la poblacin de las ciudades y las reas metropolitanas en sus relaciones sistmicas con la base natural, espacio construido y entorno regional. Mejorar la capacidad de los actores institucionales y sociales para participar de manera activa, responsable y articulada en la gestin urbano regional.

2.1.3. Objetivos Especficos Establecer nuevas relaciones de los centros urbanos y reas metropolitanas con su entorno regional, que garanticen un equilibrio armnico en el intercambio de bienes y servicios ambientales, y aseguren la conservacin de los ecosistemas y el aprovechamiento racional de los recursos que ofrecen las regiones a lo centros urbanos Mejorar la habitabilidad o condiciones de vida del espacio construido y potenciar la sostenibilidad ambiental de las actividades y procesos socioeconmicos de los centros urbanos y reas metropolitanas en el pas Reorganizar y fortalecer la gestin ambiental de los actores institucionales que intervienen en los procesos de desarrollo urbano regional. Contribuir a la construccin de una nueva cultura ambiental que cambie las formas de pensar e interactuar de los ciudadanos con su medio natural, espacio construido y entorno regional como requisito necesario para alcanzar el desarrollo urbano sostenible

2.1.4. Estructura general de los lineamientos Considerando el desarrollo de los objetivos propuestos, los lineamientos ambientales para la gestin urbano regional, circunscriben su estructura a dos mbitos de accin

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orientados, el primero a los procesos del desarrollo que complementan (regional o urbano) y el segundo, a los escenarios de gestin (social o institucional) aplicables a cada caso (Cuadro No 1). En consecuencia con esta estructura, las estrategias de orden regional y urbana, orientan en sus lneas de accin las visiones programticas, mientras que aquellas propias del desarrollo social e institucional, se concentran a travs de las lneas de accin que las preceden, en la construccin de los instrumentos necesarios para viabilizar los escenarios del desarrollo sostenible en el contexto urbano regional prescrito. 2.1.5. Esquema de articulacin con las polticas territoriales e instrumentales Consecuentemente con los escenarios descritos y a partir del desarrollo de las estrategias definidas en el marco de los lineamientos ambientales para la gestin urbano regional del pas, en los Cuadros que conforman el anexo, se identifican los esquemas de articulacin de las diferentes lneas de accin formuladas con aquellas polticas y lineamientos ambientales tanto territoriales como sectoriales e instrumentales, que a la fecha se han adoptado para el pas, tarea esta que permite identificar de una forma coherente, los niveles primarios de responsabilidad y competencia para la aplicacin y desarrollo de los lineamientos ambientales que persiguen complementar la gestin urbano regional en Colombia. Se identifican para este propsito, los escenarios de articulacin con aquellas polticas y lineamientos formulados para el desarrollo de la gestin regional y territorial, que comprenden aspectos de poltica urbana, de manejo de flora y fauna, de reas protegidas, humedales, zonas costeras y ecosistemas de alta montaa entre otros desarrollos. Igualmente, en el marco de los esquemas de articulacin con las polticas instrumentales formuladas y adoptadas hasta la fecha, se identifican los escenarios que permiten insertar las variables propias de la gestin urbano regional, en el marco de los mbitos del desarrollo de las polticas de investigacin, participacin, educacin, ordenamiento y poblamiento entre otras que se han desarrollado. De esta forma, con el ejercicio que se esquematiza en los cuadros del anexo ya mencionado, se espera que los actores institucionales tanto del orden nacional, como regional y territorial responsables del desarrollo de cada una de las polticas y lineamientos identificados, asuman de cara al futuro, el reto de articular sus escenarios y mbitos de gestin de una forma concertada, estructurada y racional, con aquellos derivados de los lineamientos de gestin ambiental urbano regional que mediante este documento se adoptan.

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ANEXOS

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