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la imagen imperial del nuevo orden internacional - vicente palazio de oteyza

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02/01/2013

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La imagen imperial del nuevo orden internacional: \u00bfes esto realismo pol\u00edtico?

Vicente Palacio de Oteyza
Coordinador del Observatorio de Pol\u00edtica Exterior Espa\u00f1ola, Fundaci\u00f3n Alternativas, Estudios de
Progreso

revista cidob d'afers internacionals, 64, diciembre 2003-enero 2004

Este art\u00edculo analiza las diversas im\u00e1genes del orden internacional pertenecientes a la teor\u00eda realista de las relaciones internacionales, y su relaci\u00f3n con las doctrinas neoconservadoras del orden imperial estadounidense. Se trata de responder a la cuesti\u00f3n de si la imagen unipolar- imperial del orden internacional de la actual Administraci\u00f3n republicana puede considerarse una forma de realismo pol\u00edtico. Tanto los defensores del orden unipolar-imperial como sus detractores adscriben a menudo esta imagen a la tradici\u00f3n del realismo, donde se encuadran otras dos im\u00e1genes posteriores al fin de la Guerra Fr\u00eda: las im\u00e1genes geoecon\u00f3mica y la multipolar. Sin embargo, un an\u00e1lisis de las diversas im\u00e1genes revela que las doctrinas neoconservadoras del nuevo orden imperial se apartan considerablemente del realismo en los niveles descriptivo, prescriptivo y predictivo, hasta el punto de resultar incompatibles con aqu\u00e9l. Este estudio concluye que la imagen imperial es una anomal\u00eda no s\u00f3lo respecto al realismo pol\u00edtico, sino tambi\u00e9n respecto a la propia imagen unipolar.

Los cambios en la pol\u00edtica exterior norteamericana tras la llegada al poder de G. W. Bush y su equipo de gobierno, acelerados por la onda expansiva de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, no s\u00f3lo han sacudido los precarios cimientos del sistema internacional, imponiendo una turbulenta agenda global centrada en la seguridad, sino que tambi\u00e9n han propiciado la aparici\u00f3n de nuevos dise\u00f1os te\u00f3ricos explicativos y legitimadores del orden internacional.

Las doctrinas neoconservadoras que surgen en Estados Unidos inmediatamente antes y despu\u00e9s de la nueva Administraci\u00f3n republicana conforman una imagen unipolar-imperial del orden internacional. El hecho de que en el Gobierno norteamericano se encuentren oficiales ligados a anteriores administraciones republicanas, como Paul Wolfowitz, Donald Rumsfeld o Dick Cheney, rodeados de apologetas de la pol\u00edtica de poder y la fuerza militar en el \u00e1mbito internacional como William Kristol y Robert Kagan, a menudo ha llevado tanto a los defensores de la imagen imperial como a sus detractores a calificarla de \u201crealista\u201d.

Sin embargo, resulta muy dudoso que la imagen imperial pueda encuadrarse con rigor dentro de la tradici\u00f3n del realismo pol\u00edtico, dada la abundancia de elementos esp\u00fareos que contravienen algunos de los supuestos b\u00e1sicos de dicha tradici\u00f3n. En este art\u00edculo me propongo mostrar que la imagen imperial de los neoconservadores supone una anomal\u00eda dentro del realismo pol\u00edtico y una distorsi\u00f3n de la propia imagen unipolar, ya que la doctrina que la sustenta se aparta significativamente del realismo en los niveles descriptivo, prescriptivo y predictivo.

Para ello, en este art\u00edculo procedo del siguiente modo. En primer lugar hago un breve repaso de los fundamentos de la tradici\u00f3n realista, sintetizando sus elementos comunes. Segundo, procedo a un recuento de las distintas im\u00e1genes realistas posteriores al fin de la Guerra Fr\u00eda: geoecon\u00f3mica, multipolar y unipolar, \u00e9sta \u00faltima con dos variantes, la propiamente unipolar y la neoimperial. Y tercero, contrasto los presupuestos de la imagen imperial con los principios del realismo pol\u00edtico y con las otras dos im\u00e1genes, al objeto de delimitar hasta qu\u00e9 punto las doctrinas neoconservadoras pueden calificarse como realistas. Espero poder mostrar que la identificaci\u00f3n de la imagen imperial con el realismo pol\u00edtico es un reduccionismo perjudicial tanto para el realismo como para el desarrollo de la disciplina de las relaciones internacionales; y por ende, perjudicial tambi\u00e9n para la paz y la justicia en el mundo.

REALISMO POL\u00cdTICO Y ORDEN INTERNACIONAL

Aunque en diferentes grados y con diferencias importantes entre ellas, todas las variantes del realismo pol\u00edtico muestran un mundo estatoc\u00e9ntrico y dividido en esferas de poder, perpetuado por un dilema de seguridad que inhibe una cooperaci\u00f3n duradera entre los estados, y donde las capacidades militares son la clave de la pol\u00edtica internacional. De acuerdo con el realismo, el dilema de seguridad que afrontan los estados en un \u00e1mbito an\u00e1rquico (sin autoridad superior a todos ellos), y por tanto incierto, les lleva a una din\u00e1mica de equilibrio de poder (balance of power). Los estados pueden formar un contrapoder (balancing) o aliarse con el hegemon (bandwagoning); ya sea empleando una estrategia ofensiva para maximizar

su
poder
relativo,
o
una
estrategia
defensiva
para
conservarlo.

Las principales visiones realistas del orden internacional surgidas despu\u00e9s del fin de la Guerra Fr\u00eda hasta el presente se asientan en unos cuantos elementos comunes que var\u00edan en grado y combinatoria, dependiendo del autor y de la escuela. Son siete principios que sintetizan en t\u00e9rminos de m\u00ednimo com\u00fan denominador la tradici\u00f3n del realismo pol\u00edtico en las relaciones

internacionales
(1):

\u2013 La concepci\u00f3n de la pol\u00edtica esencialmente como poder (power politics). La omnipresencia del poder, sin embargo, no implica una defensa del autoritarismo frente a f\u00f3rmulas democr\u00e1ticas de gobierno. Aun cuando el realismo se asocia en pol\u00edtica exterior con la realpolitik, es compatible con reg\u00edmenes liberal-democr\u00e1ticos que presten atenci\u00f3n al rol del poder en sus

relaciones
externas
con
otros
estados.
\u2013 Los estados son los actores principales en las relaciones internacionales, por encima de individuos, clases, organizaciones
internacionales,
o
compa\u00f1\u00edas
transnacionales.
Los
estados
se
consideran
actores

racionales. \u2013 Las relaciones entre los estados son esencialmente competitivas, en el plano econ\u00f3mico-tecnol\u00f3gico y militar. Los estados luchan por el poder para conseguir sus intereses, aunque no necesariamente buscan maximizar su poder, sino a veces tan s\u00f3lo

conservarlo.

\u2013 El papel central del poder militar (military capabilities) por encima de los dem\u00e1s ingredientes del poder. Se presupone a los estados, especialmente a las superpotencias, la fungibilidad, o capacidad de convertir el poder militar en poder econ\u00f3mico y viceversa.

\u2013 La din\u00e1mica recurrente del equilibrio de poder, con independencia de las motivaciones de la pol\u00edtica exterior de los estados. El realismo afirma la balanza de poder como la principal forma de gestionar el poder frente a sus alternativas: la seguridad

colectiva
y
el
gobierno

mundial. \u2013 La primac\u00eda de la pol\u00edtica en las relaciones internacionales y por tanto la subordinaci\u00f3n de la actividad econ\u00f3mica internacional a aqu\u00e9lla. En el terreno econ\u00f3mico, predomina la competencia en t\u00e9rminos de ganancias relativas (relative gains),

sobre
la
cooperaci\u00f3n
de
ganancias
absolutas
(absolute

gains). \u2013 La separaci\u00f3n de la pol\u00edtica y la \u00e9tica en los asuntos internacionales, de acuerdo con la l\u00ednea interior-exterior. La autonom\u00eda de la esfera pol\u00edtica frente a la esfera \u00e9tica no significa que estemos ante una teor\u00eda inmoral, sino que la moral, en tanto que objeto de las relaciones internacionales, queda fuera del campo de estudio del realismo. El principio weberiano de la primac\u00eda de la \u00e9tica de la responsabilidad, que pone el acento en las consecuencias de las acciones, va ligado a la renuncia de toda forma de idealismo moral universalista en la pol\u00edtica exterior, por considerarlo una fuente de conflictos entre las naciones(2). A pesar de no tratarse de una teor\u00eda normativa, el realismo pol\u00edtico s\u00ed posee un componente normativo en sus prescripciones, ya que pretende mejorar el estado de las cosas al revelar las leyes que rigen la pol\u00edtica.

LAS IM\u00c1GENES REALISTAS DEL ORDEN INTERNACIONAL

Una vez sintetizados los elementos b\u00e1sicos del realismo pol\u00edtico, y con objeto de situar la imagen imperial en su contexto te\u00f3rico, presentar\u00e9 las principales visiones realistas del orden internacional surgidas con posterioridad al fin de la Guerra Fr\u00eda. Pero antes, es preciso aclarar qu\u00e9 se entiende aqu\u00ed por orden internacional. En la definici\u00f3n b\u00e1sica de Hedley Bull, orden se refiere a un patr\u00f3n de regularidad de interacci\u00f3n que se halla en toda situaci\u00f3n social, y que incluye tres elementos: la seguridad contra la violencia, el cumplimiento de los contratos (pacta sunt servanda), y la estabilidad de la propiedad (reconocimiento mutuo de soberan\u00eda). Orden internacional concierne estrictamente a las necesidades esenciales de los estados: la preservaci\u00f3n del sistema de estados y de su seguridad, entendiendo por \u00e9sta no una paz universal, sino ausencia de guerra en condiciones normales (3). Los diferentes \u00f3rdenes internacionales promueven diferentes objetivos o valores, si bien, en rigor, para que haya orden internacional basta en principio con que los estados respeten mutuamente su soberan\u00eda, sin interferir en los otros estados para garantizar el respeto de los derechos humanos o el bienestar de sus ciudadanos. As\u00ed, a diferencia de las perspectivas liberal, cosmopolita, o radical, que se ocupan de definir un orden mundial que tenga en cuenta otros actores (4), el realismo pol\u00edtico se circunscribe estrictamente al orden internacional (dicho con propiedad, interestatal). Al moverse en los l\u00edmites estrictos del orden interestatal, la perspectiva realista acepta la precariedad de tal orden, constantemente amenazado por el recurso arbitrario a la fuerza a consecuencia de la anarqu\u00eda.

La ausencia de una \u00fanica teor\u00eda realista, que se manifiesta en una gran variedad de perspectivas o escuelas, nos sugiere que no puede hablarse de una \u00fanica imagen protot\u00edpica del orden internacional que se ajuste mejor al realismo pol\u00edtico. En lugar de un marco te\u00f3rico coherente, perfectamente articulado en sus tres niveles, descriptivo, prescriptivo y predictivo, lo que encontramos son im\u00e1genes a modo de mapas aproximados de las relaciones internacionales. Las tres im\u00e1genes realistas que exponemos a continuaci\u00f3n combinan de distinta manera los siete principios del realismo expuestos m\u00e1s arriba, as\u00ed como las distintas escuelas realistas, por lo que contienen distintas prescripciones y predicciones.

Siguiendo de forma aproximada el esquema elaborado recientemente por uno de los m\u00e1s prominentes analistas norteamericanos del realismo pol\u00edtico, Michael Mastanduno(5), a continuaci\u00f3n hago un breve repaso de las im\u00e1genes realistas del orden internacional surgidas con posterioridad al fin de la Guerra Fr\u00eda: la geoecon\u00f3mica, la multipolar y la unipolar. La imagen imperial, sobre la que gira este estudio, se a\u00f1adir\u00eda a las tres im\u00e1genes anteriores como una variante de la imagen unipolar.

LA IMAGEN GEOECON\u00d3MICA

Esta imagen dibuja un mundo donde la competici\u00f3n militar se traslada principalmente al \u00e1mbito de la competici\u00f3n econ\u00f3mica entre las principales potencias industriales. Los estados-naci\u00f3n conservan su condici\u00f3n de principales actores del sistema en una competici\u00f3n por los mercados, las materias primas, el empleo de alto valor a\u00f1adido y el dominio de tecnolog\u00eda avanzada. El contexto donde ello ocurre es una globalizaci\u00f3n de efectos fragmentadores y con niveles muy dispares de integraci\u00f3n seg\u00fan las \u00e1reas, los estados y las regiones. Pero ello no significa en modo alguno el fin de la pol\u00edtica, pues son los estados los que toman en \u00faltimo t\u00e9rmino las grandes decisiones de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, y es el poder militar el que sostiene el aparato econ\u00f3mico multilateral ( 6). De acuerdo con la imagen geoecon\u00f3mica, las grandes potencias de alcance regional ser\u00e1n m\u00e1s proclives a cooperar en t\u00e9rminos de ganancias relativas y no absolutas (relative versus absolute gains), lo que significa pol\u00edticas econ\u00f3micas exteriores m\u00e1s competitivas. B\u00e1sicamente, se producir\u00eda una regionalizaci\u00f3n de la econom\u00eda mundial en torno a la tr\u00edada donde se concentran la mayor parte de los flujos de comercio y de capital del PIB mundial; un bloque liderado por Estados Unidos con el Tratado de Libre Comercio de Am\u00e9rica del Norte (TLCAN), otro bloque liderado por la Uni\u00f3n Europea (UE) \u2013con una Alemania proyectada hacia el Este\u2013 y por \u00faltimo un bloque asi\u00e1tico organizado en torno a Jap\u00f3n (o eventualmente, China)(7). Se trata pues de un orden en el que la regionalizaci\u00f3n supone un freno a la

integraci\u00f3n global, apareciendo ambas como contrapuestas. En tal escenario, es previsible la continuaci\u00f3n de la desigualdad econ\u00f3mica y tecnol\u00f3gica (\u201cbrecha digital\u201d o digital divide) entre pa\u00edses ricos y pobres, as\u00ed como dentro de las sociedades desarrolladas.

Balance

Un balance provisional de la imagen geoecon\u00f3mica parece mostrar su fortaleza; la tr\u00edada parece aglutinar en torno a s\u00ed el poder econ\u00f3mico y pol\u00edtico, y los estados que la componen conservan un fuerte poder de maniobra en la gesti\u00f3n de los asuntos econ\u00f3micos. Sin embargo, pueden introducirse distintas objeciones que restan fuerza a esta imagen. Por un lado, la actividad econ\u00f3mica mundial no es un juego de suma cero; la competici\u00f3n, en fin, puede no ser competitiva. Adem\u00e1s, las que son competitivas son las grandes empresas, y no tanto los estados, por lo que la ret\u00f3rica de la competitividad es una extrapolaci\u00f3n que no se ajusta a los hechos, y debe acogerse con cautela. Los estados, fuertes y d\u00e9biles, han perdido parte del control de la gesti\u00f3n pol\u00edtica y econ\u00f3mica frente a las multinacionales, las grandes consultoras o las mafias, entre otros. Finalmente, no existe evidencia emp\u00edrica concluyente que muestre que regionalizaci\u00f3n y globalizaci\u00f3n son mutuamente excluyentes por principio(8).

Respecto a las predicciones en torno a esta primera imagen, existen luces y sombras, debido a lo contingente de la situaci\u00f3n, caracterizada por las continuas alternancias. En los terrenos econ\u00f3mico y de seguridad pueden observarse tendencias contrarias que hacen muy dif\u00edcil un balance concluyente del poder predictivo de la imagen geoecon\u00f3mica. Junto a los aspectos negativos que desmienten sus pron\u00f3sticos, existen otros aspectos positivos que las refuerzan. Ve\u00e1moslo.

En cuanto a los aspectos negativos, hay que decir que la incertidumbre inmediatamente posterior al fin de la Guerra Fr\u00eda, con un Jap\u00f3n todav\u00eda amenazando la econom\u00eda norteamericana, o las perspectivas de una Alemania hegem\u00f3nica y agresiva tras la reunificaci\u00f3n, se ha debilitado al inicio del tercer milenio. Tras el auge de la regionalizaci\u00f3n despu\u00e9s de la Guerra Fr\u00eda (conflictos en el GATT entre Estados Unidos y la UE, luego en la Organizaci\u00f3n Mundial del Comercio (OMC); el proyecto de lanzamiento del euro; el poder econ\u00f3mico de Jap\u00f3n), el fantasma de la cruda competici\u00f3n geoecon\u00f3mica se desvaneci\u00f3 en parte. Estados Unidos redujo sus tensiones con la UE mediante la Nueva Agenda Transatl\u00e1ntica para resolver los conflictos comerciales y promover la cooperaci\u00f3n econ\u00f3mica, a pesar de los litigios existentes en la OMC. En cuanto a Jap\u00f3n, Estados Unidos ha reforzado en los \u00faltimos a\u00f1os el Tratado de Seguridad con el pa\u00eds asi\u00e1tico, a pesar de las resistencias internas dentro de \u00e9ste. Igualmente, Estados Unidos respondi\u00f3 a la crisis financiera de 1997 no tratando de obtener ganancias relativas, sino afront\u00e1ndola como un reto para la seguridad regional y la estabilidad financiera. Todo esto probar\u00eda la tesis de que los bloques regionales son compatibles con el multilateralismo global; la integraci\u00f3n de los mercados comerciales y financieros globales aumentar\u00eda la vulnerabilidad de los estados, empuj\u00e1ndolos a la cooperaci\u00f3n. Por \u00faltimo, como veremos al analizar la imagen unipolar-imperial, los intereses geoecon\u00f3micos no han eclipsado los aspectos pol\u00edticos y de seguridad. Tras el ataque terrorista a Estados Unidos del 11-S, m\u00e1s bien parece que la agenda econ\u00f3mica se subordina a la agenda de seguridad.

Respecto a los aspectos positivos, sin embargo, existen signos de que la competici\u00f3n geoecon\u00f3mica continuar\u00e1. La actividad econ\u00f3mica se desarrolla a lo largo de las l\u00edneas trazadas por los estados m\u00e1s poderosos y conserva, en \u00faltima instancia, un car\u00e1cter pol\u00edtico. As\u00ed lo avalan el control de los mecanismos financieros, el peso econ\u00f3mico, y la enorme influencia de las grandes potencias en los organismos internacionales, notablemente Estados Unidos(9). Especialmente problem\u00e1tica es la guerra comercial entre Estados Unidos y la UE en la OMC, a causa de las pol\u00edticas proteccionistas agr\u00edcolas y del acero de la Administraci\u00f3n G. W. Bush, o las represalias europeas, junto con la irresuelta Pol\u00edtica Agr\u00edcola Com\u00fan (PAC). Adem\u00e1s, la tensi\u00f3n futura entre el d\u00f3lar y el euro amenaza con tener serias repercusiones en el terreno pol\u00edtico y de la seguridad (Naciones Unidas y OTAN). Finalmente, no es imposible un empeoramiento de la coyuntura econ\u00f3mica mundial, que podr\u00eda dar al traste con el falso amanecer de la globalizaci\u00f3n (en los t\u00e9rminos de John Gray) y acentuar las divisiones entre las distintas formas de gesti\u00f3n del capitalismo por los estados y el mercantilismo.

LA IMAGEN MULTIPOLAR

La segunda imagen realista del orden internacional, compatible en parte con la imagen geoecon\u00f3mica, consiste en un retorno a un sistema multipolar tradicional de equilibrio de poder, pero con un peso decisivo del factor militar. El sistema multipolar se caracteriza por la ausencia de un hegemon y una flexibilidad de alianzas entre las grandes potencias que tiene por objeto frenar a cualquier competidor (challenger) potencial. Seg\u00fan los realistas que apuestan por un sistema multipolar tras la Guerra Fr\u00eda, la bipolaridad es una anomal\u00eda hist\u00f3rica, y la multipolaridad supone el estado natural del orden internacional. La imagen del concierto de potencias en equilibrio, cuyo principal valedor es Henry Kissinger, tiene como modelo el sistema multipolar del concierto europeo del siglo XIX. En el \u201cnuevo orden mundial\u201d descrito por Kissinger, el poder se ha hecho \u201cdifuso\u201d y la capacidad militar, aunque imprescindible, no puede aplicarse a la resoluci\u00f3n de todos los problemas. De hecho, pese a su aplastante superioridad militar, el poder efectivo de Estados Unidos habr\u00eda disminuido, y es menor que al comienzo de la Guerra Fr\u00eda(10). El orden del sistema, integrado por \u201ccinco o seis grandes potencias y una multiplicidad de estados m\u00e1s peque\u00f1os\u201d se dar\u00e1 para Kissinger como resultado del equilibrio de los intereses nacionales en competencia. Estados surgidos de la desintegraci\u00f3n sovi\u00e9tica, estados poscoloniales y estados continentales, como China, India, Rusia, Estados Unidos o una posible Europa unificada, ser\u00edan los actores de este orden complejo.

Para asegurar la estabilidad del orden multipolar y no crear enemigos a Estados Unidos, Kissinger prescribe contenci\u00f3n en la
pol\u00edtica exterior de la superpotencia estadounidense. Estados Unidos es primus inter pares en ese concierto de potencias,

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