Murga - Anzola - Cuadernillo #2.pdf B

Cuadernillo N 2
Desarrollo de Sistemas de Proteccin Integral de

Derechos en el mbito Local

Autores:
Dra. Mara Eleonora Murga
Lic. Mara Griselda Anzola
Desarrollo de Sistemas
de Proteccin Integral
de Derechos en el
mbito Local
2
2. Desarrollo de Sistemas de Proteccin Integral de Derechos en el mbito Local
FACULTAD DE TRABAJO SOCIAL
UNIVERSIDAD NACIONAL DE ENTRE ROS
Rioja 6
Paran - Entre Ros (3100)
Tel.0343- 4310189
SECRETARA NACIONAL DE NIEZ, ADOLESCENCIA Y FAMILIA
MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL DE LA NACIN
Tte. Gral. J. D. Pern N 524
Ciudad Autnoma de Buenos Aires (1038)
Tel.011-4338-5800
comunicacion@senaf.gov.ar
Coordinacin general:
Mg. Mariano Luongo
Coordinacin de contenidos:
Compaginacin:
Lic. Irene Roquel
Copyright: Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin y
Facultad de Trabajo Social de la Universidad Nacional de Entre Ros.
Impreso en Argentina
1 Edicin, junio de 2011
1000 ejemplares
Esta publicacin puede ser reproducida parcialmente siempre que se haga referencia a la fuente.
AUTORIDADES NACIONALES
PRESIDENTA DE LA NACIN
Dra. Cristina Fernndez de Kirchner
MINISTRA DE DESARROLLO SOCIAL
PRESIDENTA DEL CONSEJO COORDINADOR DE POLTICAS SOCIALES
Dra. Alicia Margarita Kirchner
SECRETARIA NACIONAL DE NIEZ, ADOLESCENCIA Y FAMILIA
Lic. Marcela Paola Vessvessian
AUTORIDADES UNIVERSITARIAS
RECTOR DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE ENTRE ROS
Ing. Jorge Gerard
DECANA DE LA FACULTAD DE TRABAJO SOCIAL
Mg. Sandra Arito
VICE-DECANA DE LA FACULTAD DE TRABAJO SOCIAL
Lic. Carmen Lera
Indice
Presentacin .....................................................................................................................................................7
Introduccin......................................................................................................................................................9
Objetivos y Contenidos .................................................................................................................................11
Parte 1. El impacto transformador de la Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio...........13
Parte 2. Los Principios Jurdicos, Polticos y Sociales del Modelo de Proteccin Integral establecidos
por la CDN.......................................................................................................................................................17
Parte 3. La adecuacin normativa nacional: Ley de Proteccin Integral de Derechos de Nias, Nios y
Adolescentes N 26.061 .................................................................................................................................23
Parte 4. La adecuacin normativa provincial................................................................................................33
Trabajo Prctico de Aplicacin......................................................................................................................................................45
Parte 5. Desarrollo de Sistemas de Proteccin Integral de Derechos en el mbito Local.........................47
5.1. Defnicin. Organismos, entidades y servicios que lo componen...........................................................................47
5.2. Las Polticas de Infancia como Polticas Sociales...........................................................................................................50
5.3. Abordajes integrales, redes, gestin asociada...............................................................................................................51
5.4. Reconocimiento de los distintos actores involucrados...............................................................................................53
Trabajo Prctico de Aplicacin.....................................................................................................................................................67
5.5. Diagnsticos participativos para la construccin de estrategias de accin en un sistema local de
proteccin integral de derechos de nias, nios y adolescentes...................................................................................69
Bibliografa......................................................................................................................................................75
Presentacin
En el marco de un Estado Nacional comprometido con la integracin social y los Derechos Humanos,
el Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin viene llevando adelante un proceso de transformacin
cultural e institucional, estructurada en base a un nuevo paradigma de polticas sociales. Esto implica
un abordaje integral de la complejidad social, y una concepcin de las personas, sus familias y co-
munidades ya no como benefciarios pasivos, sino como ciudadanos portadores de derechos y por
lo tanto protagonistas de cambio.
Desde la Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia trabajamos para superar la fragmen-
tacin de las miradas y las intervenciones aisladas, orientando las acciones al fortalecimiento de la
familia, la promocin de redes intersectoriales locales y propiciando fuertemente la constitucin de
organizaciones y organismos de proteccin locales para la restitucin, promocin y proteccin de
derechos.
Uno de los hechos ms importantes referidos a la coordinacin de polticas fue el establecimiento
del Consejo Federal de Niez, Adolescencia y Familia (COFENAF) que se encuentra presidido por la
autoridad a cargo de la Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia y est conformado por
los 23 Gobiernos de las Provincias y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, cuyas funciones de-
liberativas, consultivas, de formulacin de propuestas y de polticas de concertacin han permitido
optimizar la capacidad de analizar las problemticas nacionales y detectar prioridades regionales.
Por primera vez, las provincias participan activamente en la discusin y formulacin de las polti-
cas de infancia y familia a nivel federal, constituyendo un espacio de cooperacin de profesionales,
tcnicos y funcionarios de todas las jurisdicciones con el compromiso de establecer lineamientos
nacionales para la concrecin de polticas de inclusin, con la familia como eje de accin. Se trata de
una mirada que implica trabajar en cada rincn de nuestro pas, reconociendo las particularidades
de cada regin, para as fortalecer las redes comunitarias e interinstitucionales.
Siguiendo esta nocin de integralidad y corresponsabilidad en el diseo y gestin de polticas, es
que desde la Direccin Nacional de Gestin y Desarrollo Institucional se han venido implementando
desde el ao 2008 una serie de Seminarios a nivel nacional, en articulacin con las Universidades Na-
cionales, resignifcando el rol del mbito acadmico como institucin comprometida con la realidad
y necesidades del pas. Este proyecto de formacin se fundamenta en una modalidad de diseo y
gestin basada en la articulacin institucional entre las unidades acadmicas, las provincias y los mu-
nicipios que conforman el sistema local de proteccin de derechos, constituyndose en un anteced-
ente fundamental para el desarrollo de las acciones de capacitacin en todo el territorio nacional.
El presente material surge de ese desafo de articulacin entre distintos actores, y est pensado
como una herramienta conceptual y metodolgica destinada a ofrecer recursos para la refexin, el
fortalecimiento y la formacin de los equipos tcnicos que se desempean en organismos provin-
ciales, municipales y/o de dispositivos comunitarios vinculados a los procesos de transformacin
conceptual e institucional que se enmarcan en los lineamientos establecidos por la Ley Nacional N
26.061 de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes. Al mismo tiempo,
se intenta mejorar la sinergia existente entre la participacin, promocin, asistencia y prevencin al
servicio de la comunidad en general y de los nios y nias en particular, articulando la transferencia
de saberes y tcnicas con la transformacin de prcticas institucionales.
Los contenidos de estos manuales se elaboraron con un equipo del cuerpo acadmico de la Facultad
de Trabajo Social de la Universidad Nacional de Entre Ros, y el desarrollo de los mismos consiste en
un recorrido dividido en tres mdulos consecutivos, denominados: Estado, Poltica y Niez, Desar-
rollo de Sistemas de Proteccin Integral de derechos en el mbito Local, y Prcticas y Metodologas
de Abordaje. Los mismos se encuentran atravesados por un eje terico-prctico que permita la utili-
zacin de conceptos y su aplicacin al anlisis de la situacin de los sistemas locales de promocin y
proteccin, como modo de promover una actitud proactiva en el desarrollo de nuevas prcticas que
se orienten a la efectivizacin de los derechos de las nias, nios, adolescentes y sus familias.
Desarrollo de Sistemas de Proteccin Integral de Derechos en el mbito Local
7
Lic. Mara Griselda Anzola
2. Desarrollo de Sistemas de Proteccin Integral
de Derechos en el mbito Local
Introduccin
Autores:
La nocin de Sistema de proteccin integral de
derechos de nios, nias y adolescentes aviene
novedosamente a partir de la aprobacin de la
ley nacional 26.061, dando cuenta de la nueva
institucionalidad para la infancia construida a
partir de los lineamientos jurdicos, polticos y
sociales consagrados por la Convencin Interna-
cional sobre los Derechos del Nio.
El nuevo marco conceptual y operativo que pro-
porcionan las reformas normativas y poltico-
institucionales se proyecta sobre los organismos
gubernamentales y no gubernamentales que in-
tegran el sistema, promoviendo la refexin cr-
tica de sus prcticas para generar nuevas vincu-
laciones y propuestas de accin para los nios/
as, los adolescentes y sus familias, pensados en
clave de derechos humanos y construccin de
ciudadana.
Formular aportes para el desarrollo de estos sis-
temas en el mbito local requiere reconocer el
marco normativo vigente en cada jurisdiccin y
promover la articulacin de redes intersectoria-
les que pongan en relacin a los diferentes acto-
res sociales y conecten y optimicen los recursos
existentes en territorio.
El presente manual sistematiza y conecta ideas
de diversos/as autores/as de los cuales destaca-
mos aquellas cuya perspectiva conceptual nos
parece de ineludible consideracin a la hora de
proporcionar herramientas tericas y metodol-
gicas que faciliten el proceso transformador en
las organizaciones gubernamentales y no gu-
bernamentales de atencin a la infancia, adoles-
cencia y la familia.
Esta sistematizacin ha sido encarada desde dos
ejes disciplinares claramente identifcables en
la primera y segunda parte, respectivamente: el
jurdico, a partir del anlisis del marco normati-
vo supra legal, legislativo nacional y provincial
comparado y el poltico-social, desde el con-
cepto de red y gestin asociada que procuran
abordajes integrales, convocando y visibilizando
nuevos actores sociales.
Cada uno de ellos propone, asimismo, ejercicios
prcticos de aplicacin para acompaar el trn-
sito de lo general a lo particular de cada realidad
local, re-pensando el enfoque de derechos y la
construccin del sistema desde la diversidad te-
rritorial.
9
Objetivos:
Generales:
Proporcionar un material de refexin crtica
y aprendizaje que acompae las transforma-
ciones de las prcticas sociales a partir del
nuevo paradigma de proteccin integral de
los derechos de los nios y adolescentes.
Especfcos:
Brindar algunas herramientas tericas y me-
todolgicas que faciliten el proceso transfor-
mador en las organizaciones gubernamen-
tales y no gubernamentales de atencin a la
niez, la adolescencia y la familia, a partir de
la problematizacin y reconsideracin por
parte de los actores que trabajan en aque-
llas, de las prcticas tradicionales y de las
prcticas deseables en el rea infancia, en
funcin de la incorporacin de los nuevos
principios y lineamientos que conforman el
nuevo paradigma.
Desarrollar conocimientos que permitan,
analizar la realidad local identifcando las
fortalezas o debilidades de los sistemas de
proteccin integral de cada jurisdiccin.
Propiciar la apropiacin de instrumentos de
revisin, organizacin, planifcacin e inter-
vencin para desarrollar acciones en el mar-
co del sistema local de proteccin de dere-
chos.
Proporcionar elementos para pensar posi-
bles diseos de proyectos de trabajo en el
rea de niez y adolescencia en funcin del
nuevo paradigma.
Contenidos:
Parte 1:
El Impacto transformador de la Convencin In-
ternacional de los Derechos del Nio.
Parte 2:
Los Principios Jurdicos, Polticos y Sociales del
Modelo de Proteccin Integral establecidos por
la CDN.
Parte 3:
La adecuacin normativa nacional: Ley N 26.061
de Proteccin Integral de los Derechos de las Ni-
as, Nios y Adolescentes: Sus principales pro-
puestas. El cambio de enfoque en la proteccin
de los nios, nias y adolescentes. Los objetivos
de las polticas pblicas. El nuevo rol de los r-
ganos administrativos. La nueva institucionali-
dad para la infancia: Secretara Nacional de Ni-
ez, Adolescencia y Familia; Consejo Federal de
Niez, Adolescencia y Familia. Defensor de los
Derechos del Nio. Las medidas de proteccin
integral y excepcional de derechos.
Parte 4:
La adecuacin normativa provincial. Anlisis
comparativo general entre las legislaciones pro-
vinciales de proteccin integral y la ley 26.061.
Parte 5:
Desarrollo de Sistemas de Proteccin Integral de
Derechos en el mbito Local: Defnicin. Orga-
nismos, entidades y servicios que lo componen.
Las polticas de infancia como polticas sociales:
Abordajes integrales, redes, gestin asociada.
Los actores involucrados: El Estado, las OSC, las
familias. Participacin de nios, nias y adoles-
centes. Diagnsticos participativos para la cons-
truccin de estrategias de accin en un Sistema
Local de Proteccin Integral de Derechos de Ni-
as, Nios y Adolescentes.
11
El impacto transformador de la Convencin
Internacional sobre los Derechos del Nio
Parte
1
La aprobacin de la Convencin Internacional
sobre los Derechos del Nio (CDN) signifc
una ruptura radical del enfoque jurdico de
la infancia a partir de la idea central de la
consideracin y afrmacin del nio como
sujeto de derechos, proyectando sus efectos
sobre los lineamientos de polticas pblicas y
promoviendo un proceso de transformacin
social de construccin de ciudadana para nios
y jvenes, y de modifcacin de prcticas de
actores gubernamentales y no gubernamentales.
La CDN consolida los lineamientos de un cuerpo
normativo internacional denominado Doctrina
de Naciones Unidas para la proteccin integral
de la infancia que, adems de la Convencin,
incluye las Reglas Mnimas de las Naciones
Unidas para la Administracin de la Justicia
de Menores (Reglas de Beijing), las Reglas de
las Naciones Unidas para la Proteccin de los
Jvenes Privados de Libertad y las Directrices
de las Naciones Unidas para la Prevencin de la
Delincuencia Juvenil (Directrices de RIAD).
El impacto transformador de la CDN se sinti
especialmente en la regin latinoamericana,
dadas las caractersticas de las legislaciones
minoriles que la precedieron, basadas en lo que
se ha denominado la doctrina de la situacin
irregular.
Esta doctrina se nutre de una cultura de la
compasin-represin que tuvo fuertes races en
EEUU a fnes del siglo XIX y en Europa a comienzos
del XX y se instala y expande en nuestra regin
a partir de una serie de leyes en materia de
minoridad como la que crea en nuestro pas el
Patronato del Estado (Ley Nacional 10.903).
1
1 El desarrollo de las ideas que siguen en este sentido, toman
especialmente en cuenta los aportes realizados por GARCIA
MENDEZ, cuya obra aparece en la bibliografa al fnal del manual.
La doctrina de la situacin irregular legitima
la disposicin estatal absoluta sobre nios
vulnerables defnidos en situacin irregular por
encontrarse en peligro material o moral supuesto,
identifcado en forma ambigua, discrecional y
arbitraria, a partir del cual se enuncian categoras
diversas que comprenden indistintamente al
menor abandonado, delincuente, vctima de
maltrato o delitos, entre otros.
Para actuar su proteccin, estas leyes prevn
una instancia judicial en la que el juez acta
como un buen padre de familia, sin instancias
superiores de control, con competencia omn-
moda (civil, penal y tutelar) y una intervencin
administrativa-ejecutiva para implementar las
medidas tutelares dispuestas judicialmente, re-
produciendo la lgica tutelar con polticas asis-
tenciales cuya mayor oferta ha consistido en la
institucionalizacin y la entrega de subsidios.
El rol de las ONG de atencin a la minoridad apa-
rece tambin funcional a este modelo, ya que
muchas nacen para ofrecer servicios institucio-
nales al Estado, y en general como una deriva-
cin de la benefcencia.
De este modo, a las difcultades estructurales
(pobreza, exclusin, marginalidad) se propor-
cionan respuestas asistenciales y fragmentarias
y los problemas sociales de la infancia terminan
asociados a patologas individuales, lo que dilu-
ye el rol de las polticas pblicas en la atencin
de las necesidades bsicas de la infancia.
13
Por ello, las legislaciones y prcticas basadas en
la situacin irregular no colocan el centro de la
proteccin en los derechos y garantas por ella
reconocidos, sino en la actividad tutelar de los
jueces, permitiendo y fomentando actuaciones
que superponen aspectos jurdicos y asistencia-
les y legitimando un intervencionismo estatal
que -en desmedro de tales derechos y garan-
tas-, desplaza el papel protagnico que corres-
ponde a los nios y su familia, excluyndolos de
la construccin de las medidas que se adoptan.
La proteccin as entendida termina conde-
nando a la exclusin a extensos sectores de ni-
os y jvenes en condiciones de vulnerabilidad
econmico-social y encubriendo mecanismos
de control penal no formal inadmisibles en un
Estado de derecho respetuoso de las garantas
y libertades constitucionalmente consagradas.
Asimismo, el autor citado ha dicho que la
doctrina de la situacin irregular genera al
interior de la categora infancia una divisin
irreconciliable entre los nios y nias que viven
en familia, concurren a la escuela y solucionan
sus confictos con la ley civil, y los otros, los
excluidos, los menores.
En nuestro pas, la Ley 10.903 de Patronato de
Menores de 1919, fue pionera de este sistema
en el contexto latinoamericano, y a pesar de las
fuertes crticas que ha suscitado en sus casi 100
aos de vigencia, tuvieron que pasar varios aos
desde la aprobacin de la Convencin, para
su efectiva derogacin, lo cual fnalmente se
produjo en septiembre de 2005.
Dice Daniela Puebla que La CIDN ha venido a
constituir un cambio en el modelo de poltica
social y de administracin de justicia para la
niez y la adolescencia, aportando tanto un
instrumento poltico como de planifcacin, a
la vez que jurdico. Modelo que ha constituido
una instancia de ruptura epistemolgica, es
decir un cambio ideolgico, conceptual e ins-
trumental muy profundo entre el denomina-
do Paradigma de la Situacin Irregular -que
legitim el modelo anterior- y el denominado
Paradigma de la Proteccin Integral, que sus-
tenta la CIDN.
La CIDN, a diferencia de la tradicin jurdica
y social en muchos pases hasta antes de su
aprobacin, no defne a los nios por sus ne-
cesidades o carencias, por lo que les falta para
ser adultos o lo que impide su desarrollo. Por el
contrario, al nio se le considera y defne segn
sus atributos y sus derechos ante el Estado, la
familia y la sociedad. Infancia y adolescencia
pasan a ser formas de ser persona, con igual
valor que cualquier otra etapa de la vida.
2
Conforme al espritu y a la letra expresa de
la Convencin Internacional sobre la materia
incorporada a nuestro derecho interno por
ley 23.849 y con jerarqua constitucional, tras
la reforma de 1994, se construye un nuevo
modelo conceptual y operativo de proteccin
de la niez y adolescencia que, tomando como
ineludible referencia los derechos y garantas
reconocidos, exige abandonar algunos criterios
que tradicionalmente han regido las prcticas de
abordaje y tratamiento, y concebir un renovado
cuerpo de normas adjetivas y sustantivas que
conlleven a la efectiva proteccin integral de
los derechos de los nios y jvenes como
verdaderos sujetos de derechos.
En efecto, la CDN reclama para el nio y el joven
su verdadero protagonismo social y jurdico
con el fn de reconocerlo como parte esencial
y activa de la comunidad y no como mero
receptor de acciones tutelares o asistenciales
por parte del Estado.
2 Daniela Puebla. Directora del Proyecto Control Social Punitivo
e Institucionalizado en Nios y Adolescentes en la Provincia de
San Juan. Congruencia con la Constitucin Nacional. Universidad
Nacional de San Juan. Facultad de Ciencias Sociales. Instituto de
Investigaciones Socioeconmicas. San Juan, 1997.
Frente a este modelo de proteccin,
la Convencin de los Derechos del
Nio se presenta como un hito tras-
cendental en la construccin de una
nueva institucionalidad jurdica,
poltica y social para la infancia.
Manual 2
14
El impacto transformador de la CDN
obliga a redefnir el modelo tradicio-
nal de proteccin sobre la base de los
principios rectores que la misma es-
tablece, concretando el compromiso
asumido por los Estados a travs del
diseo de polticas pblicas que, con-
templando formas de participacin
comunitaria, reconozcan el protago-
nismo esencial del nio y su familia,
y promuevan el efectivo respeto y sa-
tisfaccin de sus derechos.
Por otro lado, la doctrina de la proteccin inte-
gral jerarquiza la funcin judicial al devolver a los
jueces su rol de resolver confictos de intereses
de naturaleza jurdica, al mismo tiempo que se-
para las competencias y responsabilidades del
Ministerio Pblico, introduciendo la necesaria y
obligatoria presencia del abogado de parte.
El modelo de proteccin integral conduce a
comprender que en realidad no son los nios o
adolescentes los que se encuentran en situacin
irregular, sino que la infancia en riesgo es
resultado de la omisin o inexistencia de polticas
sociales bsicas, lo que reclama un cambio del
asistencialismo a las polticas de garantas.
En este nuevo modelo, las ONG deben cumplir
un importante papel, co-gestionando con los
gobiernos para el diseo e implementacin de
un nuevo tipo de poltica pblica.
Como podemos advertir, la Convencin impacta
sobre diferentes aspectos, que van desde el
marco normativo y los principios jurdicos
que la misma establece, a los lineamientos de
poltica pblica que deben regir las acciones
positivas y medidas de proteccin a adoptar
por el poder administrador.
En relacin al marco normativo, la aprobacin
por nuestro pas de la Convencin gener
un posicionamiento inicial favorable al nuevo
modelo, pero inmediatamente surgieron las
resistencias y difcultades dada la subsistencia
de una legislacin interna, tanto nacional como
provincial, que responda al viejo paradigma.
En este sentido, se ha discutido sobre el carcter
operativo o programtico de sus disposiciones,
y su carcter derogatorio tcito, en tanto los
sistemas legislativos propios de la situacin
irregular se han continuado aplicando.
La CDN no slo integra nuestro derecho inter-
no, sino que tiene jerarqua de Ley Suprema
de la Nacin fundamentalmente a partir de la
positividad reforzada que le confri su incor-
poracin a la Constitucin Nacional con la re-
forma de 1994 (art. 75 inc. 22).
Es importante tener presente que con esta
aprobacin, el Estado contrae obligaciones
internacionales por lo que, en caso de
incumplimiento, puede ser objeto de reproche
ante instancias internacionales, an por la
iniciativa de sus propios nacionales.
De ah la importancia de la adecuacin
normativa alcanzada a nivel nacional
con la Ley 26.061 y sus correlatos
provinciales, que han permitido a
su vez, impulsar la transformacin
institucional y de las prcticas de los
actores sociales conforme el nuevo
modelo.
15
Los Principios Jurdicos, Polticos y Sociales
del Modelo de Proteccin Integral
establecidos por la CDN
Parte
2
Para el desarrollo de este tema seguiremos la
enunciacin de principios que formula Cillero
Bruol, quien afrma que la Convencin Inter-
nacional sobre los Derechos de los Nios es una
excelente sntesis de normas provenientes de ins-
trumentos de derechos humanos de carcter ge-
neral y de principios propios de la tradicin jurdica
vinculada a los derechos de la infancia. (1998:69)
A partir de la Convencin se recogen y se plas-
man para la infancia los aportes de la rica cons-
truccin doctrinaria y jurisprudencial elaborada
en torno a los grandes tratados internacionales
de derechos humanos que proporcionan la pla-
taforma de interpretacin y aplicacin de los
derechos que se reconocen, con lo cual los de-
rechos de los nios disponen de mecanismos
ms efectivos de proteccin, en la medida que
permanecen ligados a la proteccin general de
los derechos humanos.
La CDN contiene no slo un conjunto de prin-
cipios jurdicos sino que establece lineamientos
polticos y sociales que representan el consenso
de las diferentes culturas y sistemas jurdicos de
la humanidad en aspectos tan esenciales como:
los derechos y deberes de los padres y del
Estado frente al desarrollo de los nios;
las polticas pblicas dirigidas a la
infancia;
los lmites de la intervencin del Estado
y la proteccin del nio de toda forma de
amenaza o vulneracin de sus derechos
fundamentales;
y, fnalmente, la obligacin de los padres,
los rganos del Estado, y la sociedad en
general, de adoptar todas las medidas
para dar efectividad a sus derechos.
Siguiendo al autor citado, estos principios
pueden ser enunciados de la forma que
desarrollamos a continuacin:
EL ENFOQUE DE DERECHOS: LOS DERECHOS
DE LOS NIOS SON DERECHOS HUMANOS
La evolucin actual del pensamiento jurdico
permite afrmar que, tras la nocin de derechos
humanos, subyace la idea de que todas las per-
sonas, incluidos los nios, gozan de los derechos
consagrados para los seres humanos y que es
deber de los Estados promover y garantizar su
efectiva proteccin igualitaria, para lo cual se re-
conoce la existencia de protecciones jurdicas y
derechos especfcos de ciertos grupos de perso-
nas, entre los cuales estn los nios.
El enfoque de derechos constituye la perspecti-
va central que atraviesa todo el modelo de pro-
teccin integral instituido por la Convencin,
reconociendo al nio como sujeto de derechos,
a diferencia del paradigma anterior en el que
aparece como objeto de acciones tutelares del
Estado.
El nio es titular de los derechos fundamentales
que las constituciones, los instrumentos interna-
cionales y las leyes reconocen a todas las perso-
nas y goza, adems, de protecciones especfcas
a sus derechos que se encuentran en instrumen-
tos especiales y tambin en diversos instrumen-
tos generales de derechos humanos, tanto de
alcance universal como regional.
Los derechos de la infancia son complementarios
-nunca sustitutivos- de los mecanismos generales
de proteccin de derechos reconocidos a
todas las personas (art. 41 de la Convencin).
17
Los nios gozan de una supraproteccin o
proteccin complementaria de sus derechos
pues se agregan nuevas garantas a las que
corresponden a todas las personas, propias de
su condicin de personas en desarrollo.
Los derechos del nio no dependen de ninguna
condicin especial y se aplican a todos por igual;
constituyen un conjunto de derechos-garanta
frente a la accin del Estado y representan, por
su parte, un deber de los poderes pblicos de
concurrir a la satisfaccin de los derechos-pres-
tacin que contempla.
La Convencin, entonces, opera como un orde-
nador de las relaciones entre el nio, el Estado y
la familia, que se estructura a partir del recono-
cimiento de derechos y deberes recprocos y en
este sentido permite:
reafrmar que los nios, como personas
humanas, tienen iguales derechos que
todas las personas;
especifcar estos derechos para las
particularidades de la vida y madurez de
los nios;
establecer derechos propios de los nios
-como los derivados de la relacin paterno-
flial, o los derechos de participacin-;
regular los confictos jurdicos derivados
del incumplimiento de los derechos de los
nios o de su colisin con los derechos de
los adultos;
y orientar y limitar las actuaciones de
las autoridades y las polticas pblicas en
relacin a la infancia.
A partir de este reconocimiento en el plano
socio-jurdico se da un cambio respecto del
lugar que los nios y adolescentes ocupan
dentro del Estado, la familia y la sociedad,
convocndolos a nuevos roles de mayor y
verdadero protagonismo en las situaciones
en las que se encuentran involucrados o los
espacios en los que intervienen, establecindose
una redefnicin de las relaciones con ellos,
cuya caracterstica principal se identifca con el
respeto al ejercicio de sus derechos, con especial
incidencia respecto de aquellas situaciones
en los que los nios y adolescentes ameritan
proteccin.
Esta perspectiva de la proteccin desde el
enfoque de derechos tiene dos implicancias
principales:
Esta diferencia entre necesidades y derechos
tiene importantes consecuencias en la prctica
ya que los derechos generan deberes y respon-
sabilidades basadas en estndares objetivos,
mientras que las necesidades no. Satisfacer ne-
cesidades puede implicar un enfoque basado en
la caridad en la que los benefciarios dependen
de la compasin o buena voluntad o en el asis-
tencialismo, pero no constituyen un reclamo exi-
gible y por tanto ejecutable legalmente, lo cual
modifca esencialmente el sentido y orientacin
de las intervenciones.
Por ello, el nuevo paradigma demanda imperio-
samente la adecuada comprensin del conteni-
do y extensin de los derechos que se recono-
cen al nio y al adolescente, para lo cual la CDN
formula una clara y exhaustiva enunciacin de
tales derechos, vida y salud, libertad, identidad,
convivencia familiar y comunitaria, formacin y
desarrollo integral (cuidado, alimentacin, edu-
cacin, cultura, deporte, recreacin) y proteccin
en el trabajo, proclamando su reconocimiento
y estableciendo acciones y garantas concretas
para su proteccin.
Aparece evidente entonces, que el derecho del
nio a vivir con su familia debe ser el eje orien-
tador de todas las decisiones administrativas,
legislativas y judiciales que lo afecten, las que
debern garantizar, asimismo, el derecho del
nio a ser odo, cuya observancia compromete
la prctica institucional con la incorporacin de
Por un lado, la proteccin se identifca con
la proteccin de los derechos de los indivi-
duos, lo cual se vincula con el principio de
legalidad, segn el cual la intervencin estatal
slo se justifca en supuestos legalmente pre-
vistos, que estaran dados por las situacio-
nes que amenacen o vulneren los derechos
de los nios. Se deslegitima de esta manera
cualquier otra intervencin que no se funda-
mente y oriente en este principio.
Por otro lado, el enfoque de derechos
tambin implica que aquellas situaciones
que atraviesa el individuo y que requieren de
proteccin dejan de ser descriptas en trminos
de necesidades humanas, para defnirse en
trminos de derechos y -por consiguiente- en
trminos de obligaciones de responder para
que se efectivicen.
Manual 2
18
mecanismos que garanticen efectivamente la
participacin de los nios y adolescentes previo al
dictado de cualquier resolucin sobre sus dere-
chos.
Tambin resulta clara la responsabilidad primaria
que se reconoce a la familia en la proteccin de
sus miembros ms jvenes. En su Prembulo
y varios de sus artculos, la CDN subraya la
importancia de la familia como el mejor mbito
para la proteccin y crianza de los nios por lo
cual compromete a los Estados a dar asistencia
apropiada a los padres para que estos puedan
desempear sus funciones, as como al respeto
de sus responsabilidades, derechos y deberes.
Siguiendo la tradicin contenida en la
Declaracin Universal de Derechos Humanos,
la Convencin es profundamente respetuosa
de la relacin nio-familia, enfatizando el rol de
las polticas sociales bsicas y de proteccin de
la niez y la familia, limitando la intervencin
tutelar del Estado a una ltima instancia que
supone que han fallado los esfuerzos de la
familia y los programas sociales generales.
PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD,
INTEGRALIDAD Y NO DISCRIMINACIN
Es importante sealar que el aludido reconoci-
miento de los derechos de nios y adolescentes
es integral y universal.
La nocin de integralidad signifca que la pro-
teccin procura abarcar todas las dimensiones
de la vida y desarrollo de los nios, intentando
superar la brecha entre los derechos civiles y po-
lticos y los econmicos, sociales y culturales.
En este sentido, la Convencin contiene
un conjunto de disposiciones destinadas a
reconocer y garantizar los derechos del nio
a la sobrevivencia, el desarrollo, la proteccin
y la participacin; derechos que estn
completamente integrados, interrelacionados,
e interdependientes entre s, que exigen de
su satisfaccin conjunta para la consecucin
efectiva del desarrollo. De esta interdependencia
se deriva la necesidad de una proteccin
integral, por lo que no resulta admisible que
so pretexto de proteger algunos derechos se
terminen vulnerando otros. Por ejemplo, cuando
se defne la separacin de un nio de su familia
para asegurar la satisfaccin de sus necesidades
bsicas. En este caso, para asegurar el derecho
a la vida y al desarrollo se estara vulnerando
su derecho a vivir en familia y establecindose
una falsa disyuntiva entre ambos derechos que
deberan garantizarse en forma conjunta.
Igualmente, la Convencin reconoce los
derechos en forma integral a todos los nios,
promoviendo acciones y medidas de alcance
universal.
Sin embargo, contempla tambin la existencia
de nios que atraviesan circunstancias
especiales que requieren una proteccin
especial, atendiendo a sus particularidades, lo
que necesariamente exigir establecer polticas
de proteccin y compensacin respecto de los
nios y nias que se encuentran en mayores
condiciones de vulnerabilidad con el objeto de
asegurar la igualdad de oportunidades al acceso
de sus derechos.
Corolario de este principio es el de no
discriminacin, enunciado en el art. 2 de la
CDN que en primer lugar, procura que los
nios tengan la titularidad de los derechos que
le corresponden a todas las personas, como
consecuencia del principio de igualdad, cuya
efectiva vigencia reclama tambin la proteccin
complementaria, especial, por su condicin de
persona en desarrollo.
En segundo lugar, la no-discriminacin exige
una igualitaria proteccin de los derechos de
todos los nios, que se sintetiza en el enunciado:
todos los nios, todos los derechos y que
comporta la afrmacin esencial de que todos
los nios y adolescentes sin distincin de raza,
sexo, nacionalidad, idioma o religin, gozan de
todos los derechos inherentes a su condicin de
persona.
Esto sin perjuicio de regular una proteccin
especfca para situaciones concretas y
determinadas de amenaza o violacin de
derechos a travs de las medidas de proteccin
a adoptar por las autoridades administrativas
y judiciales de aplicacin y de las medidas de
accin positiva destinadas a procurar el efectivo
goce de los derechos econmicos, sociales y
culturales cuya insatisfaccin es causa de las
mayores desigualdades y de la exclusin que
condena a tantos nios y jvenes en nuestra
sociedad.
La Convencin consagra, adems, la prohibicin
de discriminar al nio por las caractersticas
19
personales de sus padres, tutores o responsables,
con lo cual se deslegitima una de las prcticas
comunes del viejo sistema tutelar: la declaracin
de abandono por la falta de medios materiales
de los padres del nio. En este sentido, la
mayora de las leyes de proteccin integral
prohben expresamente la separacin del nio
de sus padres o responsables familiares por la
mera carencia de recursos materiales de stos.
PRINCIPIO DE EFECTIVIDAD
La Convencin no es una declaracin de buenas
intenciones sino que constituye un conjunto
de normas jurdicas vinculantes convocando
el compromiso de los Estados Parte de
adoptar todas las medidas administrativas,
legislativas y de otra ndole para dar
efectividad a los derechos reconocidos en la
presente Convencin. En lo que respecta a los
derechos econmicos, sociales y culturales, los
Estados parte adoptarn estas medidas hasta
el mximo de los recursos de que dispongan...
(art. 4 CDN).
Es ste un estndar que grava a los poderes
pblicos con el deber de destinar una asignacin
de recursos y gastos de la mayor dimensin
posible, que asegure la satisfaccin cuanto
menos de niveles esenciales de cada uno de los
derechos protegidos. De esta forma, siempre
existe un contenido mnimo e inderogable del
derecho que es plenamente exigible.
El desafo central que pretende superar la CDN
es pasar del mero reconocimiento de derechos
a la proteccin efectiva de los mismos a travs
de mecanismos de garanta por parte del Estado
que aseguren la exigibilidad de los derechos, no
slo civiles y polticos sino tambin econmicos,
sociales y culturales.
Este desafo requiere, por un lado, la reforma
legislativa cuyo fundamento debe ser la
adecuacin sustancial a la CDN y, por otro
lado, importa un programa de accin para los
Gobiernos y la sociedad en cuanto a hacer
todo lo posible para garantizar los derechos,
lo cual exige dar prioridad a la infancia en la
formulacin y ejecucin de las polticas pblicas,
estableciendo mecanismos para promover
preferentemente el desarrollo de los nios
y amortiguar los efectos de las restricciones
econmicas o sociales.
PRINCIPIO DE CO-RESPONSABILIDAD
El principio de efectividad enunciado preceden-
temente convoca no slo a las reas especializa-
das en infancia del Estado, sino que orienta las
polticas sectoriales y exige una mayor coordi-
nacin entre ellas de modo de evitar fragmen-
taciones, superposiciones o vacos signifcativos.
Asimismo, exige reconsiderar la relacin entre
Estado y sociedad civil y la de las instituciones
de nivel central con las locales, promoviendo la
articulacin y la intersectorialidad, creando es-
pacios de participacin de los propios interesa-
dos: Los nios, sus familias y las organizaciones
de la sociedad civil.
A partir de los enunciados de la CDN, la respon-
sabilidad en la proteccin de los derechos reco-
nocidos a la infancia no slo recae sobre los pa-
dres o responsables directos del nio, sobre un
rea del ejecutivo con competencia en infancia
o sobre la justicia especializada sino que, an
con diferentes grados, la proteccin integral de
la infancia convoca a diferentes actores, guber-
namentales y no gubernamentales en el mbito
de su competencia especfca y de conformidad
al principio de participacin comunitaria, en vir-
tud del principio de co-responsabilidad.
Este principio introduce una complejidad
desconocida por el modelo tutelar cuyo circuito
se restringe a pocos actores (el Defensor de
Menores, el rgano tcnico-administrativo de
minoridad) organizados alrededor de un actor
principal: el juez de menores, cuyo hacer no
responde a ninguna de las obligaciones que
hemos visto. Es decir acta, por un lado, en
forma coactiva y arbitraria, sin las limitaciones
que impone una perspectiva de derechos y, por
otro, sin los recursos ni las capacidades tcnicas
y materiales necesarias para realizar en forma
positiva los derechos, dado que esta posibilidad
de realizacin compete, por defnicin, a otro
poder del Estado (KONTERLLNIK, 2005:5)
Esta idea de co-responsabilidad no signifca,
sin embargo, que lo que pudiera ser
responsabilidad de todos termine siendo
responsabilidad de nadie, ni menoscabar o
diluir las responsabilidades estatales propias
en establecer los lineamientos de las polticas
pblicas, defnir la asignacin de los recursos
y coordinar y gestionar su ejecucin en los
distintos niveles del Estado con participacin de
la sociedad civil, los nios y sus familias.
Manual 2
20
PRINCIPIO DEL INTERS SUPERIOR DEL NIO
El juego armnico de los principios explicados
precedentemente permite avanzar en correcta
direccin en torno a la comprensin de otro de
los principios rectores que consagra la CDN: El
inters superior del nio.
Muchas veces, tanto en la literatura jurdica
como en la jurisprudencia, ha sido posible ad-
vertir el recurso a este principio como una directriz
vaga, indeterminada y sujeta a mltiples interpre-
taciones, tanto de carcter jurdico como psicoso-
cial, que constituira una especie de excusa para
tomar decisiones al margen de los derechos reco-
nocidos, en razn de un etreo inters superior de
tipo extra-jurdico (CILLERO BRUOL, 1998: 70).
El mentado enfoque de derechos, atado a la
integralidad y efectividad, determina que no
sea posible admitir interpretaciones del inters
superior del nio que lleven a legitimar deci-
siones que vulneran los derechos que la propia
Convencin reconoce. Por el contrario, debe
ser interpretado como un principio garantista
que promueva la conciliacin entre inters su-
perior del nio y la proteccin efectiva de sus
derechos. El inters superior del nio supone
la vigencia y satisfaccin simultnea de todos
sus derechos.
Y as vemos que, en primer lugar, en su formu-
lacin en el art. 3.1 aparece como un lmite a la
discrecionalidad de las autoridades:
"En todas las medidas concernientes a los nios
que tomen las instituciones pblicas o privadas
de bienestar social, los tribunales, las autoridades
administrativas o los rganos legislativos una con-
sideracin primordial a la que se atender ser el
inters superior del nio".
Ello as, como seala Cillero Bruol, no porque
el inters del nio sea un inters considerado
socialmente como valioso, o por cualquier otra
concepcin del bienestar social o de la bondad,
sino que los nios tienen derecho a que antes de
tomar una medida respecto de ellos se adopten
aquellas que promuevan y protejan sus derechos
y no las que los conculquen.
Es decir, el principio tiene sentido en la medida
que existen derechos y titulares (sujetos de
derecho) y que las autoridades se encuentran
limitadas por esos derechos; con lo cual se
procura superar el paternalismo-autoritarismo
que ha sido tradicional para regular los temas
relativos a la infancia, en tanto le recuerda al
juez o a la autoridad de que se trate, que ella no
constituye soluciones jurdicas desde la nada,
sino en estricta sujecin a los derechos de los
nios sancionados legalmente.
La aplicacin de esta regla justifca por
ejemplo, la disminucin al mnimo posible de la
intervencin a travs de recursos penales sobre
la adolescencia y la absoluta excepcionalidad
de la medida de separacin del nio de su
entorno familiar. En efecto, este tipo de medidas
que afectan la libertad personal y el medio de
desarrollo del nio, obstaculizan el ejercicio
no slo de estos derechos sino tambin, de
un conjunto de otros derechos que se hacen
imposibles de satisfacer en privacin de libertad
o del medio familiar. Este es el fundamento para
sealar que la privacin de libertad y del medio
familiar son medidas excepcionales y de ltimo
recurso.
Por su parte, uno de los aportes de la Convencin
ha sido extender la vigencia del principio garan-
tista del inters superior del nio ms all de los
mbitos legislativos hacia todas las autoridades,
instituciones privadas e incluso los padres.
El inters superior del nio funciona tambin
como principio de carcter interpretativo, frente
a situaciones que hagan incompatible el ejercicio
conjunto de dos o ms derechos consagrados
en la Convencin para un mismo nio. En estos
casos el principio permite arbitrar confictos
jurdicos de derecho, haciendo prevalecer un
derecho sobre otro. El ejemplo ms caracterstico
est dado por el artculo 9 de la Convencin,
relativo a la separacin de los nios de sus
padres, para defender otros derechos como la
vida o la integridad producto de malos tratos.
Tambin puede servir de orientacin para llenar
algunos vacos o lagunas legales, tanto para la
promulgacin de nuevas leyes, como para tomar
decisiones en los casos en que no existe norma
expresa.
Cuando la Convencin seala que el inters su-
perior del nio ser una consideracin primor-
dial para la toma de decisiones que le afecten,
sugiere que el inters del nio es decir, sus de-
rechos-, no son asimilables al inters colectivo;
por el contrario, reconoce que los derechos de
los nios pueden entrar en conficto con el inte-
rs social o de una comunidad determinada, de-
biendo ser ponderados de un modo prioritario.
21
En el caso de conficto entre los derechos del
nio y los derechos de otras personas, como por
ejemplo en las infracciones a la ley penal, los de-
rechos del nio debern tener una primaca no
excluyente de los derechos de los terceros.
Tambin funciona como garanta de prioridad,
ya que cuando en un sistema social los diversos
grupos compiten por recursos escasos, el
principio del inters superior del nio exige
considerar en forma prioritaria a la infancia,
en el diseo de las polticas, en su ejecucin,
en la asignacin de recursos, en el acceso a
los servicios y a la atencin de los organismos
pblicos.
De lo expuesto hasta aqu puede concluirse que
el principio del inters superior del nio:
- es una garanta, ya que toda decisin
que concierna al nio, debe considerar
primordialmente sus derechos;
- es de una gran amplitud ya que no slo
obliga al legislador sino tambin a todas
las autoridades e instituciones pblicas
y privadas y a los padres;
- es una norma de interpretacin o de
resolucin de confictos jurdicos;
- permite llenar vacos o lagunas normati-
vas,
- es una orientacin o directriz poltica
para la formulacin de polticas pblicas,
permitiendo considerar prioritariamente
a la infancia en su diseo, ejecucin y
asignacin de recursos.
PRINCIPIO DE AUTONOMA PROGRESIVA Y
PARTICIPACIN
Si bien el nio es portador de derechos y se
le reconoce capacidad para ejercerlos por s
mismo, el propio ordenamiento jurdico no le
adjudica una autonoma plena en funcin de
consideraciones de hecho que tienen que ver
con su madurez.
El art. 5 de la CDN propone un modo de resolver
esta situacin fctica y normativa al disponer que
el ejercicio de los derechos del nio es progresivo
en virtud de la evolucin de sus facultades,
y que a los padres o dems responsables les
corresponde impartir orientacin y direccin
apropiadas para que el nio ejerza los derechos
que le son reconocidos. Al Estado, por su parte,
le corresponde respetar las responsabilidades,
los derechos y los deberes de estos, asumiendo
el principio de no injerencia arbitraria del Estado
en la vida familiar (art. 16 CDN). Esto signifca
que los deberes jurdicamente reconocidos a los
padres -que a su vez son lmites a la injerencia
del Estado, es decir derechos de los padres
frente al Estado- no son poderes ilimitados
sino funciones jurdicamente delimitadas hacia
un fn: el ejercicio autnomo progresivo de los
derechos del nio, que en caso califcado de
incumplimiento, debern ser asumidos por el
Estado (art. 9 y 20 CDN).
El Estado tiene el deber de apoyar a los padres
en este rol, pero tambin el deber de garantizar
a los nios que su crianza y educacin se dirija
hacia el logro de la autonoma en el ejercicio de
sus derechos. Los roles parentales no son dere-
chos absolutos, ni meramente poderes-deberes,
son derechos limitados por los derechos de los
propios nios, es decir, por su inters superior.
El ejercicio de la autoridad, cualquiera que sea su
naturaleza jurdica, se orienta y limita por los de-
rechos que el ordenamiento jurdico le reconoce
al nio, considerando adems la autonoma pro-
gresiva de ste en el ejercicio de sus derechos
y su participacin en todos los asuntos que le
afecten (art. 5 y 12 de la Convencin).
Corresponder al Estado y a la familia apoyar y
proteger el desarrollo del nio, de modo que
adquiera progresivamente autonoma en el
ejercicio de sus derechos.
Una consecuencia lgica es la distincin jurdi-
camente relevante entre nios y adolescentes,
que contemplan la mayora de las legislaciones y
que se proyecta en el contenido de los derechos
y en su ejercicio. As, por ejemplo, el contenido
del derecho a la intimidad no ser el mismo en
un nio de corta edad, que en un adolescente, ni
similares las posibilidades de ejercer su derecho
a ser escuchado y a que su opinin sea tenida en
cuenta, -lo que se advierte en las organizaciones
o espacios de participacin infantil o juvenil.
Como se ver seguidamente, las legislaciones
nacional y provinciales de proteccin integral
han tenido especialmente en cuenta los linea-
mientos y principios desarrollados hasta aqu,
para disear una nueva institucionalidad que
operativice el nuevo paradigma, procurando la
efectiva proteccin de los derechos de nios y
adolescentes.
Manual 2
22
En el ao 1994, la CDN es dotada de jerarqua
constitucional, en los trminos del artculo 75
inciso 22 de la Constitucin Nacional. Sin em-
bargo, se mantuvo durante ms de 15 aos la vi-
gencia simultnea de la ley de Patronato 10.903
del ao 1919 (que recoga el viejo modelo de la
situacin irregular) y de leyes provinciales que
han sido su consecuencia; incluso algunas que
si bien fueron sancionadas con posterioridad a la
Convencin, no recogen sus principios ni el mo-
delo de proteccin que la misma instituye.
Esta situacin plante fuertemente la necesi-
dad de la adecuacin normativa interna a nivel
nacional y provincial, dando inicio a un proceso
que comienza en al ao 1995 en la provincia de
Mendoza, que sancion la primera ley provincial
de proteccin integral de nios y adolescentes
y se continu en otras provincias como Chubut,
Neuqun, Tierra del Fuego, ciudad de Buenos
Aires, provincia de Buenos Aires -entre otras-,
culminando con la sancin de la Ley Nacional
26.061 en septiembre del ao 2005.
La actividad legislativa de los Estados signatarios
de la Convencin es resultado directo del texto
de su art. 4 por el cual se comprometen a adop-
tar todas las medidas administrativas, legisla-
tivas y de otra ndole para dar efectividad a los
derechos reconocidos en aqulla.
Segn Mary Belof
1
, a partir de la ratifcacin de
la Convencin, es posible clasifcar los pases de
Amrica Latina en tres grupos:
1 BELOFF, Mary, exponiendo en el Foro de Legisladores provincia-
les por los derechos de nios, nias y adolescentes, al evaluar en
el ao 1998 el estado de avance de la adecuacin de la legislacin
nacional y provincial a la CDN en la Argentina.
uno en que se ubican aquellos en los que la
ratifcacin careci de impacto o el mismo
fue poltico, superfcial o retrico;
un segundo en que se llev a cabo la ade-
cuacin "formal" de las leyes internas a los
postulados del documento internacional;
y el tercero en que se realiz un proceso de
adecuacin sustancial de tales leyes a dichos
postulados.
La Ley Nacional 26.061 se ubica en este ltimo
grupo, ya que contiene un renovado cuerpo de
normas adjetivas y sustantivas que importa la
traduccin -largamente reclamada en el mbito
domstico- de la CDN, dando cuenta del cambio
en la forma de conceptualizar e implementar la
proteccin a los nios y adolescentes, y para
ello al mismo tiempo una reforma institucional
que contiene nuevos mecanismos y formas
organizacionales para garantizar y proteger sus
derechos.
2
La Nacin Argentina responde as al ya men-
cionado compromiso asumido con la CIDN en
la proteccin de los derechos humanos de los
nios, a travs del diseo y ejecucin de polti-
cas pblicas y medidas de proteccin que, con-
templando formas de participacin comunitaria,
reconocen el protagonismo esencial del nio y
su familia y promueven el efectivo respeto y sa-
tisfaccin de sus derechos.
2 Tal es la importancia que asignan a la ley 26.061, en opinin que
compartimos BURGUS, Marisol B. y LERNER, Gabriel en Alcances,
lmites y delimitaciones de la reglamentacin de la ley 26.061
Desafos pendientes en JA, 2006-II, 1271.
La adecuacin normativa nacional:
Ley de Proteccin Integral de Derechos de
Nias, Nios y Adolescentes N 26.061
Parte
3
23
La nueva legislacin permite:
Incorporar la perspectiva de derechos en
la atencin y asistencia de los nios y sus
familias.
Desjudicializar los problemas sociales que
pasan a ser abordados en forma prioritaria
por las polticas pblicas, evitando la
estigmatizacin y exclusin de los grupos
sociales vulnerables.
Profundizar el diseo, la planifcacin
y la ejecucin de polticas pblicas
para la infancia en clave de derechos
humanos, promoviendo la construccin
de ciudadana y la inclusin social para los
nios y familias argentinos.
Otorgar sustentabilidad al proceso
de descentralizacin de programas y
recursos para la atencin de la infancia,
adolescencia y la familia.
Promover la gestin asociada y co-
responsable entre los Estados Nacional,
Provincial y Municipal, en sus diferentes
reas y las organizaciones de la sociedad
civil (ONG, comisiones vecinales).
A continuacin, analizaremos de qu manera
estos principios han sido recogidos en la Ley Na-
cional y en las leyes provinciales de proteccin
integral de nios, nias y adolescentes y cmo
acta la nueva legislacin, proporcionando un
nuevo marco conceptual y operativo a partir del
cual deben ineludiblemente- defnirse las pol-
ticas pblicas de proteccin a la infancia desde
un enfoque de derechos, concitando la partici-
pacin de nuevos actores sociales, convocados a
partir de la nocin de sistema de proteccin de
derechos y promoviendo la necesaria transfor-
macin de las prcticas de esos actores acorde
al nuevo modelo.
3.1. Parte General. Principios, derechos y
garantas
La ley nacional de proteccin integral contiene
una parte general de principios, derechos y ga-
rantas que funcionan como columna vertebral
de todo el esquema orgnico y funcional que
se desarrolla seguidamente en el mismo cuerpo
legal, y como basamento de las polticas, progra-
mas y servicios que otorgarn efectividad a tales
derechos.
Algunas opiniones han objetado la inclusin
de esta parte general, a la que consideran
una innecesaria reiteracin de los principios
ya contenidos en la Convencin, por lo que
tendran un carcter meramente declarativo.
Objetan tambin que en un mismo texto legal se
establezcan principios, se reconozcan derechos
y garantas y se regulen tanto la composicin
como el funcionamiento de los organismos
de aplicacin, los lineamientos de las polticas
pblicas y las medidas de proteccin especfca
que pueden adoptarse frente a las situaciones
de amenaza o vulneracin de derechos.
Como respuesta a estas objeciones, resulta
oportuno traer aqu la concluyente opinin al
respecto, vertida en el ya citado trabajo del Foro
de Legisladores provinciales por los derechos de
nios, nias y adolescentes, al evaluar en el ao
1998 el estado de avance de la adecuacin de la
legislacin nacional y provincial a la Convencin
sobre los Derechos del Nio en la Argentina.
Continuando con el anlisis citado, Mary Belof
explica en relacin al grupo de pases en los
cuales se llev a cabo un proceso de adecua-
cin sustancial de las leyes internas del pas a
los postulados de la Convencin, que ese proce-
so revela al mismo tiempo otra tendencia entre
aquellos que sancionan cdigos o leyes integra-
les que regulan sobre todos los derechos reco-
nocidos por la CDN, distinguiendo los aspectos
relacionados con las polticas pblicas de aque-
llos relacionados con la intervencin judicial y
que muchas veces contienen dispositivos para
dar lugar a la necesaria reforma institucional
que una ley basada en la proteccin integral de
derechos necesariamente implica. Mientras que
otros han optado por dictar leyes especfcas
adopcin, violencia, identidad, sobre respon-
sabilidad penal de los adolescentes o sobre un
tema en particular, por ejemplo, ejecucin de las
sanciones penales juveniles y leyes de reorgani-
zacin institucional. Para concluir diciendo que
estas adecuaciones slo lo son respecto de algu-
nos artculos de la Convencin (por ej. Si se trata
del rgimen para infractores de la ley penal, se
tratara de los arts. 37 y 40 del mencionado ins-
trumento internacional); por eso "Un pas que
slo dicta una ley especfca no est cumplien-
do a cabalidad el compromiso asumido al rati-
fcar la Convencin en el sentido de adoptar las
medidas legislativas, administrativas o de otra
ndole (art. 4) necesarias para hacer efectivos
todos los derechos all reconocidos".
Manual 2
24
Coherente con la propuesta ideolgica que
emana de la Convencin es posible sostener que
no se puede legislar en consonancia con lo que
dicho Estatuto establece sino es a travs de una
ley de proteccin integral que teniendo como
norte los derechos del nio y del adolescente
que deben ser establecidos en el mismo texto
legal, regule el accionar de los rganos adminis-
trativos y judiciales de aplicacin, estableciendo
lineamientos claros y especfcos de las polticas
pblicas en la materia y criterios de intervencin
con base en el derecho del nio a ser escuchado
y a la preservacin de sus vnculos familiares y
comunitarios.
En este orden de ideas, es posible afrmar que no
resulta innecesario ni sobreabundante incluir en
el texto legal declaraciones de principios, dere-
chos y garantas, como tambin defniciones o
conceptualizaciones imprescindibles para dejar
precisado en qu consiste la proteccin integral
y a quines est dirigida, ya que como se ha se-
alado, existen experiencias de adaptaciones
legislativas meramente retricas, habindose
vaciado su signifcado con su utilizacin indiscri-
minada desde el discurso, pero sin profundizar
en su contenido ni en el impacto transformador
que la misma genera en las instituciones y en las
prcticas concretas de los operadores.
En sntesis:
Por qu una parte general?
Haciendo un paralelismo con los principios
consagrados en la CDN desarrollados en el
apartado 2, se sistematizan a continuacin los
artculos de la ley 26.061 que referen al punto:
- Principio de integralidad, universalidad y
no discriminacin: art. 2, art. 1 art. 2 orden
pblico, irrenunciables, interdependientes
indivisibles e intransigibles;
- Proteccin especfca: medidas de pro-
teccin integral art. 33 y ss. y medidas ex-
cepcionales art. 39 y 40;
- Inters superior del nio: art. 3 defnicin
pautas centro de vida art. 1 sustento de
los derechos. Su aplicacin en institucio-
nes del derecho de familia. Conficto de
intereses;
- Garanta de prioridad: art. 5 responsabili-
dad gubernamental.
- Principio de efectividad: art. 29 art. 1
mxima exigibilidad, medidas expeditivas
y efcaces, deber de comunicar art. 30 y
recibir denuncias art. 31;
- Principio de co-responsabilidad: respon-
sabilidad indelegable del Estado art. 5 art.
6 participacin comunitaria art. 7, respon-
sabilidad familiar responsable en forma
prioritaria.
Tambin en esta parte general se enuncian,
conceptualizan y defnen en su contenido y
extensin los derechos que se reconocen a
los nios, nias y adolescentes: a la vida, a la
integridad personal, a la libertad personal,
ideolgica y de expresin, a la identidad, a la
dignidad, a la intimidad y a la propia imagen, a
la convivencia familiar, a la salud, a la educacin,
a la igualdad, a la informacin, a la recreacin,
juego, deporte y descanso, a la participacin,
asociacin, reunin, a ser odo, a la proteccin
del trabajo de los adolescentes y a la seguridad
pblica.
La descripcin de los distintos derechos es
ilustrativa en todos los casos pues comprende
distintos aspectos de cada uno, la mencin
de conductas o comportamientos positivos
o negativos que exteriorizan su respeto o su
violacin y ofrecen fundamentos vlidos para
las garantas y programas de efectiva proteccin
que las distintas legislaciones disean, porque
correlativamente se reconoce el deber del
Estado de proporcionarlos.
La CDN proporciona un piso mnimo a
partir del cual la ley nacional y las legis-
laciones provinciales pueden desarrollar
con mayor extensin el contenido de los
derechos y los mecanismos para su pro-
teccin.
Constituye una plataforma transforma-
dora de la gestin institucional.
Es fuente de interpretacin e integra-
cin normativa.
Genera obligaciones vinculantes para la
familia, la sociedad y el Estado.
Orienta las acciones y medidas que se
adoptan.
25
En este enfoque de derechos destaca que:
El derecho del nio a vivir en familia
art. 11, derecho a la identidad art. 3.c,
art. 4.b, fortalecimiento familiar art. 7,
responsabilidad familiar art. 10, derecho a
la vida privada e intimidad familiar,
El derecho del nio a ser odo art. 2, art. 3.b)
art. 24 art. 27 garantas de procedimiento
expresin del derecho a la libertad art.
19. b y c, son presupuestos centrales
del nuevo modelo cuya observancia
compromete la prctica institucional con
la incorporacin de mecanismos que
garanticen efectivamente la participacin
de los nios y adolescentes, previo a
la adopcin de cualquier medida que
verse sobre sus derechos y el diseo de
polticas pblicas que promuevan el rol
protagnico del nio y su familia.
3.2. Una nueva institucionalidad para
la infancia. El sistema de proteccin de
derechos
Esta nueva conceptualizacin de la proteccin
desde el denominado Enfoque de Derechos
tiene implicancias en el rol que debe asumir el
Estado, abarcando tanto el diseo institucional
como las polticas y programas, el marco de las
prcticas que se implementan en los organismos
administrativos y los procedimientos que se
siguen en ellos.
Tal cambio se hace extensivo a su vez al tipo de
relaciones que se generan entre los poderes del
Estado, al interior del Poder Ejecutivo, entre la
Nacin y las Provincias y la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires, entre el Estado con la sociedad
civil y sta y el Estado con los nios y sus familias.
En este sentido, la institucionalidad creada
por la Ley no es un capricho de algunos.
Organiza reglas de juego, procedimientos,
actores y relaciones entre stos que corporizan
obligaciones del Estado con los nios a partir
de principios establecidos en la Convencin
as como en una variedad de recomendaciones
por parte del Comit de los Derechos del
Nio y nuevas normativas y compromisos
internacionales que, en forma complementaria
a la CDN nos han venido ofreciendo, hace
mucho tiempo, pistas claras para orientar
transformaciones jurdicas e institucionales
que permitieran ir ms all de la retrica
en la relacin del Estado con los nios.
(KONTERLLNIK, 2005:1)
Siguiendo estos principios, queda perflado el
hecho de que la satisfaccin de necesidades
no puede realizarse de cualquier manera.
La intervencin del Estado debe conjugar
todos estos criterios a la hora de formular sus
polticas, organizar sus instituciones, disear
sus procedimientos y elaborar sus nuevas
normativas, tanto para el mbito administrativo
como judicial.
Esta transformacin del rol del Estado
y de los actores sociales, ha llevado a
hablar del nacimiento de una nueva
institucionalidad para la infancia.
La nueva institucionalidad para la
infancia:
-Exige repensar la funcin y
rol del Estado en la co-responsabilidad
que le incumbe junto con la familia
y la comunidad- en la efectiva protec-
cin de los derechos del nio y del
adolescente.
-Da cuenta de una nueva vin-
culacin que abandona la tradicional
concepcin del Patronato estatal y co-
loca a cada Poder del Estado en su es-
fera de actuacin propiamente dicha,
reconociendo igualmente un amplio
margen de participacin de la comu-
nidad a travs de las organizaciones
civiles.
Manual 2
26
Para entender esta nueva forma de concepcin
y relacin del Estado, la familia y la sociedad
con los nios denominada proteccin integral
de derechos en principio debemos partir
de una dinmica radicalmente distinta a
aquella circunscripta a organismos y servicios
especfcamente destinados al campo de la
minoridad, que se inscribieron en el modelo de
la situacin irregular.
En este modelo bsicamente los principales
actores eran el sistema judicial y la instancia
administrativa especializada, interviniendo el
primero frente a casos catalogados como de
abandono moral o material con la asistencia del
segundo que proceda a clasifcar a los nios
en torno a diferentes sntomas o defciencias a
partir de los cuales se organizaban prestaciones
fragmentadas por tipo de problemas que
generalmente implicaban el aislamiento del
nio de factores considerados negativos, entre
ellos su familia y comunidad.
En contraposicin a tales prcticas, la Ley 26.061
convoca a todas las instituciones gubernamen-
tales (escolares, de salud, de proteccin, judi-
ciales) y no gubernamentales estableciendo
una dinmica bien distinta que propone una
transformacin de la organizacin y gestin de
las instituciones que deben orientar las capaci-
dades de los recursos humanos que trabajan en
ellas hacia prcticas que faciliten y garanticen
a las nias, nios y adolescentes el acceso a los
derechos.
Al respecto, la ley crea el denominado Sistema
de proteccin integral de los derechos de nios,
nias y adolescentes, defniendo en el art. 32
que:
Y establece los medios a travs de los cuales se
asegura el efectivo goce de los derechos:
Dejando fnalmente en claro un cambio en
los niveles institucionales de organizacin del
gobierno en la implementacin de las polticas
de proteccin integral de derechos, mediante
una concertacin articulada de acciones de la
Nacin, las provincias, la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires y los Municipios.
Est conformado por todos
aquellos organismos, entidades y
servicios
que disean, planifcan, coordinan,
orientan, ejecutan y supervisan
las polticas pblicas, de gestin
estatal o privadas,
en el mbito nacional, provincial y
municipal,
destinados a la promocin, asis-
tencia, proteccin, resguardo y
restablecimiento de los derechos
de las nias, nios y adolescentes.
a) Polticas, planes y programas
b) Organismos administrativos y
judiciales de proteccin de derechos
c) Recursos econmicos
d) Procedimientos
e) Medidas de proteccin de derechos
f ) Medidas de proteccin excepcional
de derechos
As, en este sistema se priorizan
- el diseo, implementacin, ejecucin
y evaluacin continua de polticas p-
blicas de aplicacin o transferencia di-
recta a toda la infancia, adolescencia y
sus familias,
- el vnculo, articulacin e interaccin
entre los distintos agentes dedicados
a las polticas y entre los niveles nacio-
nal, provincial y municipal,
- favoreciendo de esta manera la des-
centralizacin de las polticas pblicas
- y por tanto su acceso, efectividad y
adecuacin a las demandas regionales
y locales.
27
3.3. Objetivos de las polticas pblicas
Como hemos dicho, el cambio en la conceptua-
lizacin de la proteccin desde el denominado
enfoque de derechos tiene implicancias tam-
bin en el diseo de las polticas pblicas.
El art. 4 enumera ciertas pautas sobre las cuales
aquellas se deben cimentar, estableciendo que
en su elaboracin debe tenerse en cuenta:
- El fortalecimiento del rol de la
familia en la efectivizacin de
los derechos de las nias, nios y
adolescentes;
- La descentralizacin de los orga-
nismos de aplicacin y de los pla-
nes y programas especfcos, a fn
de garantizar mayor autonoma,
agilidad y efcacia;
- La gestin asociada de los orga-
nismos de gobierno en sus distin-
tos niveles en coordinacin con la
sociedad civil, con capacitacin y
fscalizacin permanente;
- La promocin de redes intersecto-
riales locales;
- Propiciar la constitucin de
organizaciones y organismos
para la defensa y proteccin de
los derechos de las nias, nios y
adolescentes.
El mandato normativo consiste, entonces, en
superar el enfoque de las polticas pblicas
organizado solamente alrededor de la oferta
de servicios y de las decisiones de burocracias
estatales, de modo de avanzar hacia modalidades
que impliquen la coordinacin de las polticas
pblicas que permitan la proteccin integral, a
partir de una oferta articulada de los servicios
que se brindan.
Una concepcin integral de las polticas
sociales, que asume la complejidad de lo social
desde un abordaje que integra las distintas
dimensiones que lo atraviesan.
En este sentido, la poltica pblica se constituye
en una herramienta para la recuperacin y
promocin de los derechos sociales, culturales y
econmicos.
Este enfoque concibe una fuerte vinculacin
entre la apropiacin de los derechos y el
fortalecimiento de las capacidades personales y
comunitarias.
Es decir, la ley recepta la lgica de la CDN, que en
trminos generales puede decirse que consiste
en la transformacin de las necesidades
en derechos a travs de la implementacin
de polticas universales bsicas (educacin
y salud) como principio rector en la materia.
Polticas pblicas como un deber del Estado
y como un derecho de todos receptado
constitucionalmente.
As, el vnculo ms importante entre las leyes de
infancia y las polticas sociales bsicas, se mate-
rializa en el hecho de crear mecanismos, tanto
para evitar que estas polticas operen con dis-
criminacin, como para corregir la oferta insuf-
ciente de servicios o las violaciones a los dere-
chos de la infancia que ocurran en estas reas.
Destacndose al respecto el art. 5 de la ley, que
estipula expresamente la obligacin estatal
de controlar y garantizar el cumplimiento de
polticas de carcter federal, en los siguientes
trminos: Los Organismos del Estado tienen
la responsabilidad indelegable de establecer,
controlar y garantizar el cumplimiento de las
polticas pblicas con carcter federal.
Por ltimo, es de notar que se comienza a hablar
de una distincin signifcativa entre polticas
sociales gubernamentales y polticas sociales
pblicas.
Entendindose aqu a lo pblico, no ya como
un sinnimo de lo gubernamental, sino como
el resultado de una articulacin obviamente
no desprovista de confictos- entre gobierno y
sociedad civil.
Esto podemos verlo en el art. 6 de la ley, que trata
sobre la participacin comunitaria estableciendo
no slo el derecho de la comunidad a ser parte
activa en el logro de la vigencia plena y efectiva
de los derechos y garantas de las nias, nios
y adolescentes, sino que lo instituye como un
deber de la misma. Y de manera ms concreta en
el ttulo IV en cuanto consagra su participacin
en los rganos administrativos de proteccin.
Manual 2
28
3.4. Redefnicin de funciones de los
Organismos administrativos y judiciales
de proteccin de derechos
El marco referencial que impone el reconoci-
miento de tales derechos exige redefnir el rol
de los organismos administrativos y jurisdiccio-
nales en una nueva vinculacin que abandona
la tradicional concepcin del patronato estatal
y coloca a cada Poder del Estado en su esfera
de actuacin propiamente dicha, reconociendo
igualmente un amplio margen de participacin
a la comunidad a travs de las organizaciones
civiles.
En este nuevo dilogo interinstitucional corres-
ponde al Poder Ejecutivo provincial y munici-
pal la responsabilidad de delinear y ejecutar las
polticas pblicas, desarrollando programas y
creando servicios para atender los derechos b-
sicos de los ciudadanos, incluyendo a los nios
y adolescentes y sus familias como destinatarios
privilegiados de las mismas, como asimismo
implementar las medidas de proteccin, y so-
cioeducativas como proteccin especfca ante
las situaciones de violacin o amenaza de dere-
chos o como respuesta estatal a la situacin del
joven en conficto con la ley penal, respectiva-
mente.
El modelo de la proteccin integral requiere una
participacin activa de la administracin en la
toma de medidas que aseguren y/o restablezcan
derechos vulnerados y en el diseo de polticas
sociales de Estado con base en la familia y la co-
munidad.
A la vez, corresponde reubicar al Poder Judicial
en su funcin especfca y genuina de impartir
justicia y dirimir confictos, despojndolo de
toda actuacin asistencial.
Comprendida as la importancia y extensin de
la actividad administrativa, la intervencin judi-
cial aparece como ltimo recurso, slo cuando
la cuestin sometida a su conocimiento tiene
contenido jurdico, observando felmente las
normas del debido proceso y armonizando los
intereses y prioridades en juego con la fnalidad
de evitar la judicializacin de la pobreza y la es-
tigmatizacin de quienes por falta de recursos
econmicos o culturales resultan ser los clientes
naturales del sistema y a quienes se termina ex-
propiando no slo la posibilidad de resolver por
s mismos y con la ayuda adecuada su proble-
mtica sino, en defnitiva, los propios derechos y
garantas que pretende proteger.
En el nuevo modelo de proteccin integral la
autoridad administrativa especializada deber
articular transversalmente todas las reas de go-
bierno en los aspectos vinculados con la infancia
y adolescencia, con criterios de intersectoriali-
dad e interdisciplinariedad y promover la parti-
cipacin activa de las organizaciones civiles de
la comunidad para conformar redes sociales que
conecten y optimicen los recursos existentes. Y
sin perjuicio de su funcin de implementar las
medidas de proteccin especfca deber arbi-
trar los medios de seguimiento y control de las
que estn a cargo de otros organismos guber-
namentales y no gubernamentales involucrados
en la ejecucin de las polticas pblicas.
3.5. Medidas de proteccin integral
En cuanto a los medios a travs de los cuales el
sistema de proteccin integral llevar adelante
sus objetivos, cabe resaltar el enfoque de
derechos dado por la ley a las medidas de
proteccin, en contraposicin con las medidas
de proteccin de las personas.
Es decir, la confusin existente en orden a
la asimilacin entre medida de proteccin y
derecho, resulta despejada en la ley en cuanto se
encarga de defnir la medida de proteccin como
una herramienta para garantizar el derecho.
Asimismo, el mencionado enfoque de respeto
por los derechos se hace extensivo a las polticas
y programas, a los procedimientos, as como
a los organismos tanto administrativos como
judiciales.
Como expresa el Dr. Gabriel Lerner: Los
principios de intervencin del Estado en
todos sus niveles y rganos se reconvier-
ten y redefnen en sus relaciones, estable-
cindose el imperativo legal de diseo e
implementacin de polticas en la mate-
ria garantes de los derechos, a travs del
despliegue de medidas y acciones nece-
sarias para su satisfaccin o, en su caso,
para su restitucin inmediata. (2006:29)
29
De esta manera, la ley transforma los principios
de intervencin del Estado, traduciendo a un
Estado garante y proactivo al mismo tiempo de
los derechos humanos que titularizan nios y
adolescentes.
Esta cuestin implica, en defnitiva, el despliegue
de una serie acciones preventivas en primer
lugar- por parte del Estado desde su poder
administrativo, para la efectiva satisfaccin
de derechos o, en su defecto, para la rpida
restitucin de derechos vulnerados; superando
las acciones tendientes a la proteccin en las
que el nio/a era objeto de control, tutela
o disposicin por parte de las autoridades
administrativas y judiciales, la familia y otras
instituciones sociales, mediante el lmite que
impone el respeto por sus derechos.
Se invierte as el paradigma que colocaba a los
nios y sus familias en situacin irregular, ubi-
cando ahora la irregularidad en las omisiones
de las polticas y prcticas sociales o culturales
o en aquellas acciones que obstruyen o niegan
el acceso a los derechos.
Por lo dems, la Ley 26.061 demarca una gran di-
visoria de aguas entre:
aquellas medidas que tienden a garantizar
los derechos del nio en su medio familiar
y comunitario, a las que denomina
Medidas de Proteccin Integral,
y aquellas que concretan la separacin
de su grupo familiar, a las que denomina
Medidas Excepcionales, denotando que
esta separacin slo es aconsejable en
casos extremos, cuando se han agotado
las posibilidades para que el nio
permanezca junto a su familia, en su
comunidad.
Los artculos 33 y 34 las defnen, indican cundo
y cmo deben ser utilizadas, a la vez que limitan
la intervencin discrecional del Estado.
La ley establece a qu poder del Estado corres-
ponde su aplicacin evitando la superposicin
de funciones entre el Poder Ejecutivo y Judicial.
Estas medidas pueden consistir en:
Solicitud de becas de estudio o para jardi-
nes maternales o de infantes, e inclusin
y permanencia en programas de apoyo
escolar;
Asistencia integral a la embarazada;
Inclusin de la nia, nio, adolescente
y la familia en programas destinados al
fortalecimiento y apoyo familiar;
Cuidado de la nia, nio y adolescente en
su propio hogar, orientando y apoyando
a los padres, representantes legales o
responsables en el cumplimiento de
sus obligaciones, conjuntamente con el
seguimiento temporal de la familia y de
la nia, nio o adolescente a travs de un
programa;
Tratamiento mdico, psicolgico o psi-
quitrico de la nia, nio o adolescente
o de alguno de sus padres, responsables
legales o representantes;
Asistencia econmica.
Las medidas de proteccin integral de derechos
estn diseadas en su fnalidad y aplicacin en
los arts. 33 a 41 (el art. 37 las enumera no taxa-
tivamente) con algunas previsiones destacables
principalmente porque constituyen preceptivas
rectoras.
El art. 33, por ejemplo, dispone que La falta de
recursos materiales de los padres, de la familia,
de los representantes legales o responsables de
nias, nios y adolescentes, sea circunstancial,
transitoria o permanente, no autoriza la
separacin de su familia nuclear, ampliada o
con quienes mantenga lazos afectivos, ni su
institucionalizacin.
El art. 35, con el Ttulo Aplicacin dispone: Se
aplicarn prioritariamente aquellas medidas
de proteccin de derechos que tengan por f-
nalidad la preservacin y el fortalecimiento de
los vnculos familiares ... Cuando la amenaza o
violacin de derechos sea consecuencia de ne-
cesidades bsicas insatisfechas, carencias o di-
fcultades materiales, econmicas, laborales o
de vivienda, las medidas de proteccin son los
programas dirigidos a brindar ayuda y apoyo
incluso econmico, con miras al mantenimien-
to y fortalecimiento de los vnculos familiares.
Las Medidas de Proteccin Integral
son aquellas emanadas del rgano ad-
ministrativo competente a nivel local
dirigidas a restituir los derechos vul-
nerados y la reparacin de sus conse-
cuencias tendientes a que las nias,
nios o adolescentes permanezcan
conviviendo con su grupo familiar.
Manual 2
30
El art. 36 prohbe que las medidas a que se
refere el citado art. 33 consistan en la privacin
de la libertad.
3.6. Medidas excepcionales
Son limitadas en el tiempo y excepciona-
les y slo se pueden prolongar mientras
persistan las causas que le dieron origen.
Sern procedentes una vez que se ha-
yan agotado todas las posibilidades de
implementar las medidas de proteccin
integral, debiendo observarse detenida-
mente lo detallado a tal fn en el art. 40:
El organismo administrativo local de
infancia ser quien dispondr la medida
excepcional, quedando el control de le-
galidad a cargo de la autoridad judicial
competente de cada jurisdiccin.
Dada la fnalidad de estas lneas, obviaremos el
anlisis comparativo de las distintas medidas
y su regulacin. Nos detendremos s en la
consideracin de un aspecto que entendemos
de especial trascendencia, respecto de la crtica
que han despertado en algunos sectores las
mayores atribuciones que se ha conferido a la
autoridad administrativa en la aplicacin de
tales medidas, prescindiendo de la intervencin
judicial propia del Patronato de Menores.
La cuestin no es menor, ya que la atribucin
por parte de la autoridad administrativa de la
potestad de separar al nio de su familia sin
intervencin judicial, ha derivado en planteos
de inconstitucionalidad, como ocurriera, en
la Provincia de Buenos Aires, con el art. 53 de
la derogada ley provincial N 12.607. Si bien
en voto dividido la Corte Suprema provincial
termin pronuncindose en sentido favorable a
lo previsto legislativamente.
Por nuestra parte, creemos que as como resulta
una cuestin central para desarticular el modelo
del Patronato despojar la intervencin judicial
del contenido asistencial que debera ser abor-
dado por las polticas pblicas, resulta atendible
la necesidad de que medie una decisin jurisdic-
cional cuando existe un conficto jurdico cuya
resolucin necesariamente conlleva la afecta-
cin de derechos del propio nio o de terceros.
Esto se vincula especialmente con la garanta
del debido proceso, para asegurar el respeto de
los derechos y garantas de todas las personas,
legalmente reconocidos.
Consideramos que esta intervencin aparece
adecuadamente resuelta con el requisito del
control de legalidad de la medida a cargo del
rgano judicial competente y la regulacin
de un procedimiento que, sin perjuicio de
la debida celeridad aconsejable en estas
circunstancias, asegure la participacin de todos
los involucrados.
3.7. Garantas de procedimiento
Para ello, la ley establece garantas mnimas
de procedimiento tanto administrativo como
judicial, las cuales deben atender la necesidad
del nio a ser odo, a que su opinin sea tomada
primordialmente en cuenta, a ser asistido por un
letrado especializado, a participar activamente
de cualquier proceso que lo involucre hasta
llegar a la instancia superior (Art. 27).
3.8. Una nueva institucionalidad para la
infancia
Hacia un Sistema Federal de Polticas Pblicas de
Infancia y Adolescencia:
La nueva institucionalidad se construye a partir
de un conjunto de organismos administrativos
en la instancia federal, nacional y provincial y
municipal y con la participacin de las Organiza-
ciones no Gubernamentales.
La ley 26.061 crea y organiza los rganos
administrativos de proteccin a nivel nacional y
federal y deja a la determinacin de las provincias
y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires -en
uso de su autonoma- la creacin y organizacin
de los locales.
Son aquellas que deben adoptarse
cuando las nias, nios o adolescentes
estn temporal o permanentemente
privados de su medio familiar o cuyo
inters superior as lo exija, con lo
cual la ley nacional, retomando la
frmula utilizada en la CDN acota
los supuestos de su procedencia y
aplicacin.
31
En el orden nacional se crea y organiza la
Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y
Familia y se determinan sus funciones.
En lo federal se crea y organiza el Consejo
Federal de Niez, Adolescencia y Familia y se
procede igualmente.
El funcionario unipersonal creado es el Defensor
de Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes
(cabe la designacin de dos adjuntos) con fna-
lidad de velar por la proteccin y promocin de
sus derechos, conforme a la Constitucin Na-
cional y las leyes nacionales. Acta en el orden
nacional respetndose la mentada autonoma
de las Provincias y la Ciudad Autnoma y las ins-
tituciones preexistentes. Las amplias funciones
estn especifcadas con detalle (art. 55).
La aprobacin de una Ley Nacional de Protec-
cin Integral de los Derechos de Nios, Nias
y Adolescentes constituye sin duda un hito
signifcativo en el proceso de adecuacin del
sistema normativo e institucional argentino
al modelo de proteccin instituido por la Con-
vencin de los Derechos del Nio.
Pero lejos de considerarse concluido, dicho
proceso todava est en marcha, ya que este
trascendental paso abre, a su vez, nuevas
perspectivas y desafos en la implementacin
del Sistema de Proteccin Integral.
Nacional:
Crea la Secretara Nacional de Niez, Adoles-
cencia y Familia, organismo tcnico especia-
lizado en materia de derechos de infancia y
adolescencia. Este se integrar por represen-
tantes interministeriales y por las organiza-
ciones de la sociedad civil.
Federal:
Crea el Consejo Federal, organismo de con-
certacin en la formulacin de propuestas,
integrado por el representante del organis-
mo Nacional de Niez y Adolescencia, por
cada una de las provincias y la Ciudad Aut-
noma de Buenos Aires. La ley defne las atri-
buciones especfcas de cada uno y le asigna
a ambos organismos atribuciones conjuntas
para la elaboracin del Plan Nacional de In-
fancia.
Provincial:
Cada provincia tendr un rgano adminis-
trativo de planifcacin y ejecucin de la po-
ltica, descentralizada, a su vez, a nivel mu-
nicipal.
LA NUEVA INSTITUCIONALIDAD:
DESAFOS Y PROPUESTAS
-La desinstitucionalizacin y la desjudi-
cializacin,
-La interjurisdiccionalidad,
-La construccin del sistema de protec-
cin integral,
-La federalizacin de los recursos,
-El debate pendiente: la responsabili-
dad penal juvenil,
-Ciudadana y participacin.
Manual 2
32
La adecuacin normativa provincial
Parte
4
Decamos que la ley 26.061 aparece en el orde-
namiento jurdico nacional precedida de un rico
e interesante proceso de reforma legislativa ini-
ciado por las Provincias a partir de la sancin de
la Ley del Nio y del Adolescente de la Provincia
de Mendoza, el 22 de noviembre de 1995.
Durante los casi 10 aos transcurridos posterior-
mente, otras provincias han continuado este
proceso, con diversos alcances y alternativas,
procurando adecuar su sistema normativo e
institucional a los contenidos y principios esta-
blecidos en la Convencin de los Derechos del
Nio y al modelo de proteccin a la infancia
que la misma instituye.
Entre ellas pueden citarse a Chubut (por ley 4347
del 16 de diciembre de 1997), Ciudad Autnoma
de Buenos Aires (ley 114 del 3 de diciembre de
1998), Salta (ley 7039 sancionada el 8 de julio de
1999), Neuqun (ley 2302 del 7 de diciembre de
1999), Buenos Aires (ley 12.607 del 29 de diciem-
bre de 2000, derogada por ley 13.298 del 14 de
enero de 2005), Tierra del Fuego (ley 521 del 10
de mayo de 2001), Misiones (ley 3820 del 6 de
noviembre de 2001), Jujuy (ley 5288 del 22 de
noviembre de 2001) y San Juan (ley 7338 del 5
de diciembre de 2002).
La aprobacin de la ley nacional ha tenido un
fuerte impacto poltico e institucional, impul-
sando reformas en aquellas jurisdicciones que
an no lo haban hecho o lo haban realizado
con estndares diferentes a los postulados en
los instrumentos internacionales de rango cons-
titucional.
Ello se refeja en la adhesin por parte de algu-
nas provincias a la ley 26.061 como Catamarca,
Crdoba, La Rioja y Corrientes.
Otras, en cambio, han sancionado leyes pro-
vinciales de proteccin integral, conforme los
principios de la CDN y la Ley Nacional, como las
provincias de Ro Negro, Entre Ros, Santiago del
Estero, Santa Fe, Santa Cruz y Tucumn.
Dado nuestro sistema federal, la facultad de
las Provincias de legislar en tal sentido se
corresponde con el poder no delegado al
Gobierno central, en particular en lo que respecta
a su organizacin institucional, la administracin
de justicia, las normas de procedimiento y
el rgimen municipal, cuestiones stas que
-como veremos- estn directamente vinculadas
al diseo de la nueva institucionalidad, que
reclama la efectiva implementacin del nuevo
modelo de proteccin a la infancia.
La Secretara Nacional de Niez, Adolescencia
y Familia ha jugado un papel importante en la
promocin de la adecuacin normativa e insti-
tucional acompaando el avance en todo el te-
rritorio nacional. Dentro de sus lneas de accin
estratgicas se encuentra una que se concentra
especfcamente en el fortalecimiento y/o crea-
cin de nueva institucionalidad y que agrupa
aquellas acciones tendientes tanto a fortalecer
como a transformar y/o ampliar el marco institu-
cional a travs del cual se implementan las pol-
ticas de infancia.
Como se aprecia en el cuadro y el mapa que si-
guen, en la actualidad la mayora de las jurisdic-
ciones de la Repblica Argentina cuentan con
instrumentos legales que intentan responder a
los estndares de la CDN, ya sea adhiriendo a la
ley nacional o sancionando instrumentos espe-
cfcos. Asimismo, en las provincias que no han
sancionado an una nueva legislacin, existen
proyectos con tratamiento parlamentario y un
debate social que acompaa este proceso.
33
PROVINCIA LEY SANCIN OBSERVACIONES
Buenos Aires 13.298 2005
Catamarca 5.292 Adhesin a la ley 26.061
Chaco 5.681 Adhesin a la ley 26.061
Chubut 4.347 1998
Ciudad
Autnoma de
Buenos Aires
114 1999
Crdoba 9.390 Adhesin a la ley 26.061
Corrientes 5.773 Adhesin a la ley 26.061
Entre Ros 9.861 2008
Formosa
En proceso de
elaboracin de proyecto
de ley de Proteccin
Integral de Derechos
de Nios, Nias y
Adolescentes
Jujuy 5.288 2002
La Rioja
Cuenta con proyecto
de ley en tratamiento
legislativo
La Pampa
En proceso de
elaboracin de proyecto
de ley de adhesin a la ley
26.061
Mendoza 6.354 1995
Misiones 3.820 2002
Neuqun 2.302 1999
Ro Negro 4.109 2006
Salta 7.039 1999
San Juan 7.338 2004
San Luis 5.430 Adhesin a la CIDN
Santa Cruz 3.062 2009
Santa Fe 12.967 2009
Santiago del
Estero
6.915 2008
Tierra del Fuego 521 2001
Tucumn 8.293 2010
SITUACIN NORMATIVA A NIVEL PROVINCIAL
Fuente: Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia
Manual 2
34
El panorama normativo ilustrado da cuenta
de que, no obstante los avances realizados,
an existen jurisdicciones provinciales que
no han completado el proceso de adecuacin
normativa; lo que actualiza la oportunidad
de alentar y acompaar las iniciativas, dada la
necesidad de dicha adecuacin.
Por esto, es importante reconocer:
A partir de lo anterior, es posible concluir que:
De all las difcultades de aplicacin que se dan
en algunas provincias como Chaco y Catamarca
donde, no obstante la adhesin a la ley nacional,
subsisten normativas provinciales que permiten
la actuacin del Patronato en cabeza de los
organismos judiciales y no se proporcionan
herramientas concretas para avanzar en la
construccin de los sistemas de proteccin
locales.
En relacin a las legislaciones provinciales
preexistentes, y an las sancionadas con poste-
rioridad, dada su mayor jerarqua normativa, la
ley 26.061 convoca a su necesario anlisis, para
identifcar sus concordancias y advertir sus dife-
rencias, las que seguramente requerirn de una
armonizacin interpretativa o, incluso, de una
eventual reforma legislativa.
Por qu es necesaria la reforma normativa?
- Porque la efectiva vigencia de los nuevos prin-
cipios de proteccin integral incorporados en
normas de mayor jerarqua requiere disposicio-
nes provinciales que aseguren su plena operati-
vidad y aplicacin.
Qu sentido y alcance debera tener la
actualizacin y modifcacin de la normativa
provincial vigente en la materia?
- Recepcionar y legitimar el nuevo modelo
de proteccin para la infancia sentando las
bases para la construccin de una nueva
institucionalidad en cada Provincia.
- Derogar y/o modifcar expresamente la
normativa vigente que todava posibilita el
ejercicio del Patronato de Menores en algunas
provincias (incluyendo la competencia y el
procedimiento de los rganos judiciales tanto
en materia de familia como procesal penal
juvenil)
- Contar con un renovado cuerpo de normas
adjetivas y sustantivas que den cuenta de una
real adecuacin normativa (tanto en los aspectos
de fondo como en los de procedimiento)
- Implementar un nuevo diseo institucional
acorde al modelo de proteccin integral de la
infancia que permita la gestin asociada y co-
responsable entre el Estado Nacional, Provincial
y Municipal, en sus diferentes reas y las organi-
zaciones de la sociedad civil.
Qu aspectos debera incluir la adecuacin
normativa?
- Una clara opcin por un modelo de proteccin
a la infancia con enfoque de derechos.
- El diseo de una nueva institucionalidad para la
infancia a partir de la construccin de un sistema
de proteccin integral local.
- La identifcacin del rgano administrativo
de aplicacin de la ley y de sus atribuciones y
funciones.
- La delimitacin de competencias entre los
organismos administrativos y judiciales de
proteccin a la infancia
- La defnicin de los lineamientos rectores de
las polticas pblicas provinciales en materia de
infancia ccs. art. 4 ley 26.061.
- El reconocimiento de la participacin comu-
nitaria y el rol de las OSC, regulando su objeto,
fnalidad, obligaciones y registro.
- La enunciacin y regulacin de las medidas de
proteccin integral y excepcional de derechos
determinando su procedencia, fundamentacin,
duracin, procedimiento y rgano competente
para su adopcin, contemplando las respectivas
garantas de procedimiento.
-La reforma en materia judicial, incluyendo,
eventualmente, las reformas al proceso penal
juvenil.
A los fnes de una real adecuacin
normativa provincial no resulta
sufciente la mera adhesin formal a
la CDN y/o a la ley 26.061 si la misma
no se proyecta en la redefnicin del
rol y funciones de los organismos
administrativos y judiciales encargados
de su aplicacin y en la concrecin
de mecanismos que aseguren la
operatividad de sus lineamientos y
principios.
35
Dicha reforma legislativa terminar de propor-
cionar el necesario andamiaje normativo para
actuar la efectiva proteccin de los derechos, re-
formulando las funciones de los rganos admi-
nistrativos y judiciales, as como los criterios de
trabajo e intervencin con los nios, los jvenes
y sus familias, para concretar la transformacin
que exige el nuevo modelo de proteccin inte-
gral.
A continuacin, retomaremos las grandes lneas
que dejamos sealadas en torno a la Ley 26.061,
con la idea de proporcionar al lector una gua
para el anlisis de su respectiva legislacin local.
Nos parece importante aclarar que no haremos
aqu un desarrollo exhaustivo de las distintas
legislaciones provinciales, ya que esto excedera
la fnalidad del manual.
4.1. Parte general: Principios, Derechos y
Garantas
En primer lugar es posible sealar que las leyes
provinciales de proteccin integral contienen
una parte general de principios, derechos y
garantas que constituyen la columna vertebral
de todo el esquema orgnico y funcional que
conforma la nueva institucionalidad para la
infancia y una transformacin estructural de
los organismos que la integran a travs de la
creacin de mecanismos, programas y servicios
que les otorguen efectividad, posibilitando la
participacin familiar y comunitaria.
Al igual que la ley nacional, las distintas leyes
provinciales de proteccin integral establecen
en esta parte general los principios rectores
del nuevo modelo integral de proteccin y
enuncian en forma no taxativa los derechos
fundamentales de la niez. Tales principios
concuerdan en lneas generales con los
establecidos en la CDN y en la ley 26.061.
En este orden de ideas cabe destacar que la
ley 13.298 de la provincia de Buenos Aires,
omite enunciar nuevamente estos derechos,
remitiendo a los reconocidos en el ordenamiento
legal vigente, si bien dedica una primera parte a
los principios generales que referen al objeto y
fnalidad de la ley.
Entre ellos puede mencionarse en primer lugar,
el principio de no discriminacin que aparece
contemplado en el art. 4 de la ley 12.607 y se
reitera en los arts. 5 y 7 del mismo cuerpo legal,
en el art. 5 de la ley provincial de Chubut; 7, de
Neuqun; 3, de Tierra del Fuego; 20, de Ciudad
Autnoma y 1 2 parte de San Juan, que incluso
trae una defnicin de lo que debe entenderse
por discriminacin. Las formulaciones conteni-
das en las normas mencionadas coinciden en lo
general, difriendo entre s slo en lo relativo a
las diversas circunstancias que enuncian.
En segundo lugar, destaca el principio del
inters superior del nio: art. 1 de Mendoza, art.
6 de Chubut, art. 1 "in fne" y 3 de San Juan, art.
4 de Buenos Aires, art. 2 de Tucumn, 4 de Santa
Fe.
Algunas leyes proporcionan un criterio general
para su apreciacin -como la ley fueguina en
su art. 5- o defnen qu debe entenderse por
inters superior -por ejemplo los respectivos
arts. 4 de las leyes neuquina y bonaerense y 7 de
la ley entrerriana.
En esta formulacin, el inters superior del
nio deja de ser una categora vaga y subjetiva
susceptible de ser llenada por cualquier
interpretacin arbitraria para transformarse
en un principio garantista que se vincula
objetivamente con la mxima satisfaccin
de sus derechos y su mnima restriccin y se
prioriza sobre otros intereses.
Este principio se complementa con la garanta
de prioridad -arts. 6 y 7 de la ley de Provincia de
Buenos Aires, art. 4 de la ley de Chubut, 3 de la
de Salta, 6 de la de Tierra del Fuego, y 4 de la de
Jujuy-, en virtud de la cual el Estado se obliga a
asegurar a los nios y adolescentes la primaca
de recibir proteccin y ayuda en cualquier
circunstancia, la prioridad en la atencin de los
servicios u organismos pblicos, la preferencia
en la formulacin y ejecucin de polticas sociales
y el destino privilegiado de recursos pblicos
en las reas relacionadas con la proteccin de
aqullos.
En este sentido, si bien puede darse una
reiteracin en relacin a los ya contemplados
en otros cuerpos normativos, tal reiteracin se
explica y justifca por diversas fnalidades:
-Por un lado, resulta un instrumento til
para la difusin y concientizacin social,
Manual 2
36
y al mismo tiempo, un modo indirecto
de acotar la discrecionalidad de los ope-
radores, ya que se le asigna un contenido
concreto a los derechos, contribuyendo
a la modifcacin de prcticas sociales e
institucionales fuertemente arraigadas,
y a la defnicin de los objetivos de las
polticas pblicas que se debern imple-
mentar con relacin a dichos contenidos.
(CALDERWOOD DE CORNEO y otros, en
BELLOF, 2008:299)
-Por otra parte, en su mayora, las leyes
provinciales se han ocupado de precisar
el carcter no taxativo de las enunciacio-
nes, que los derechos reconocidos son
complementarios de los establecidos en
el ordenamiento jurdico nacional y en los
tratados internacionales en que la Nacin
sea parte, y que su reconocimiento no im-
porta negacin de otros derechos.
Como otro corolario del especial reconocimiento
y trascendencia que comporta para las leyes
provinciales citadas el derecho del nio a vivir
en familia, se consagra en forma unnime el
principio de responsabilidad familiar que -como
explicamos antes- reserva para la familia su
condicin de mbito primario y privilegiado para
la proteccin de los derechos de sus miembros
ms jvenes. Ello sin perjuicio de imponer
simultneamente la co-responsabilidad del
Estado y la comunidad.
Por el otro lado, destaca tambin en forma
unnime el reconocimiento del derecho del
nio a ser odo, cuya observancia compromete
como hemos dicho- la prctica institucional con
la incorporacin de mecanismos que garanticen
efectivamente la participacin de los nios
y adolescentes y sus familias, previamente al
dictado de cualquier resolucin que verse sobre
sus derechos, en funcin de su edad y madurez;
prescribiendo el art. 15 de la ley neuquina la
obligacin de dejar constancia en acta de su
cumplimiento.
La ley tucumana establece que la comparecen-
cia del nio se realizar en forma adecuada a su
singularidad y etapa evolutiva, considerando
que se trata siempre de un sujeto de derechos
en adquisicin progresiva de su autonoma
-art. 24, y que la denegatoria a este derecho
deber ser debidamente fundada y comunica-
da a la nia, nio o adolescente y a todos los
interesados.
En el marco de los distintos enunciados aparece
en forma coincidente y as se enfatiza -arts. 3, 9
y 34 de la ley bonaerense; 2, 10 y 5 de la men-
docina; 7, 25 y 26 de la chubutense, 26 de la ley
portea; 10 de la saltea; 8 de la neuquina; 15 de
la jujea, entre otras-, que el derecho del nio
a vivir con su familia debe ser el eje orientador
de las polticas pblicas y de todas las decisio-
nes administrativas, legislativas y judiciales
que lo afecten.
Al respecto, se ha consagrado como verdadera
garanta como lo hace la ley nacional, que la
ausencia o carencia de recursos materiales del
padre, madre, tutor o guardador -sea circuns-
tancial, transitoria o permanente-, no consti-
tuye causa para la separacin del nio de su
grupo familiar o su institucionalizacin.
La ley tucumana, por su parte, agrega en su art.
14, que la convivencia dentro de otros grupos
familiares constituye una situacin excepcio-
nalSlo en casos especiales tendrn derecho
a vivir, ser criados y desarrollarse en un gru-
po familiar alternativo o a tener una familia
adoptiva.
El modelo de proteccin integral se completa con
la consagracin del principio de efectividad que
procura ser resguardado con la frmula segn la
cual el Estado compromete su satisfaccin hasta
"el mximo de los recursos disponibles" -art. 5
Entre Ros, art. 6 Santa Fe, art. 4 Jujuy.
Los principios hasta aqu enunciados propor-
cionan un marco referencial que obliga a refor-
mular la actuacin proteccional ante la amena-
za o violacin de los derechos y determina la
oportunidad y modalidad de la intervencin
en el caso de las medidas de proteccin espe-
cfca o la necesidad de promover medidas de
accin positiva, para superar condicionamien-
tos que impidan el reconocimiento y defensa
de los derechos.
4.2. Sistema de Proteccin Integral
Como explicamos en el apartado 3, la ley 26.061
sienta las bases para conformar a nivel nacional,
provincial y municipal, el sistema de proteccin
integral de derechos de la niez.
37
En este sentido, la ley provincial 3.820 de
Misiones refere expresamente al Sistema de
Proteccin integral de derechos al que defne
en su art. 33 como el conjunto de medidas,
mecanismos y procedimientos articulados,
entre la familia, la comunidad y el Estado,
tendientes a garantizar la efectividad del goce
y el ejercicio de los derechos del nio, nia y
adolescente. Tambin lo hacen la ley 13.298
de la Provincia de Buenos Aires -art. 14- y la ley
santafesina 12.967 -art. 29.
Otras leyes provinciales que precedieron a la
26.061, y an algunas sancionadas despus no
siempre han empleado expresamente esta de-
nominacin, si bien en todos los casos se refe-
ren al conjunto de rganos administrativos y
judiciales que desde su respectiva responsa-
bilidad funcional deben actuar la proteccin
integral y al conjunto de programas, servicios,
acciones y medidas que deben implementarse
a tal fn.
Y as, an en aquellas leyes que no innovan en la
organizacin de los organismos administrativos
y judiciales preexistentes con competencia
especializada para intervenir en la proteccin
de los derechos de nios/as y adolescentes,
se introducen -con mayor o menor extensin-
criterios para regular tal intervencin, acorde
a los ya sealados principios rectores de la
Convencin.
La nocin de sistema resulta entonces de los
principios que regulan el funcionamiento de los
organismos administrativos y judiciales de apli-
cacin, de los dems actores gubernamentales
y no gubernamentales que -en articulacin co-
responsable, intersectorial y descentralizada-
actan la proteccin integral y de las medidas,
polticas, programas y servicios a travs de los
cuales dicha actuacin se concreta.
Tal es el caso de lo previsto en las leyes
provinciales de Mendoza, Chubut, Neuqun,
Jujuy, Entre Ros y Tucumn, entre otras.
4.3. Redefnicin de funciones de los
organismos administrativos y judiciales
En este orden de ideas, la mayora de las legis-
laciones provinciales reproducen la distribucin
de competencia y los criterios para la redefni-
cin de funciones de los organismos administra-
tivos y judiciales previstos en la ley nacional.
Y as, colocan en cabeza del Poder Ejecutivo
provincial y municipal la responsabilidad
de delinear y ejecutar las polticas pblicas,
desarrollando programas especfcos y creando
servicios para atender los derechos bsicos
de los ciudadanos, incluyendo a los nios y
adolescentes y sus familias como destinatarios
privilegiados de las mismas, como asimismo
implementando las medidas de proteccin
y socioeducativas, ante las situaciones de
violacin o amenaza de derechos o como
respuesta estatal a la situacin del joven en
conficto con la ley penal, respectivamente.
As lo regulan, por ejemplo, las leyes de Misiones
-art. 50, Jujuy -art. 50, Buenos Aires -art. 16, Santa
Fe -art. 33, Entre Ros -art. 30 y Tucumn -arts. 38
y 39.
Una consecuencia directa de esta asignacin
de competencias, roles y responsabilidades es
la jerarquizacin de las reas especializadas
de infancia de la mayora de los ejecutivos
provinciales, que resulta tambin de la
convocatoria que realiza la ley 26.061 a su
participacin en el Consejo Federal, para lo
cual cada jurisdiccin provincial y la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires deben designar su
respectivo representante, cuyo rango funcional
en ningn caso es inferior al de Director.
Al mismo tiempo, y como consecuencia del
principio de co-responsabilidad se prev que
la autoridad administrativa especializada
articule transversalmente todas las reas
de gobierno en los aspectos vinculados con
la infancia y adolescencia, con criterios de
intersectorialidad e interdisciplinariedad,
y promueva la participacin activa de las
organizaciones civiles de la comunidad para
conformar redes sociales que conecten y
optimicen los recursos existentes, como lo
seala expresamente el art. 8 in fne de la ley
tucumana.
Esta articulacin se institucionaliza especial-
mente a travs de la creacin de Consejos
Provinciales de Niez que an con diferentes
funciones y denominaciones- coinciden en
generar un espacio de participacin de los
diversos actores del sistema para la concertacin
de acciones y polticas que promuevan y
restituyan los derechos de los nios y sus familias.
Manual 2
38
En la mayora de las jurisdicciones como por
ejemplo Chubut, Misiones, Jujuy, Tucumn y
Santa Fe- estos Consejos tienen especialmente
funciones de asesoramiento, diseo de planes
y programas, articulacin y coordinacin de
polticas, reservando las funciones de imple-
mentacin de medidas, programas y servicios
a los organismos propiamente ejecutivos (Se-
cretaras, Subsecretaras y Direcciones de Niez,
Adolescencia y Familia).
En otras, el mismo organismo contiene miem-
bros con funciones ejecutivas, que coinciden
con la mxima autoridad administrativa de pro-
teccin provincial y otros con funciones consul-
tivas. Tal es el caso de lo previsto para la provin-
cia de Entre Ros en la ley 9861 art. 25 y 27.
La provincia de Corrientes, que ha adherido a
la ley nacional 26.061 pero no cuenta con una
ley de proteccin integral provincial, ha creado
por Decreto 257/2008 el Consejo Provincial de
Niez, Adolescencia y Familia, al que le asigna
tanto funciones de deliberacin, formulacin y
articulacin de polticas, programas y servicios,
como de ejecucin.
Otras provincias como Buenos Aires y Santa Fe,
han creado, adems, Comisiones Interministe-
riales para la coordinacin de las polticas y la
optimizacin de los recursos del Estado -art. 23
de la ley 13.298 y 34 de la ley 12.967 respectiva-
mente.
Esta redefnicin de funciones de los rganos
administrativos permite, a su vez, reubicar
al Poder Judicial en su funcin especfca y
genuina de impartir justicia y dirimir confictos,
despojndolo de toda actuacin asistencial,
evitando lo judicializacin de la pobreza -art.
38 de ley misionera, art. 33 de la ley neuquina-,
por lo cual las reformas concretadas eliminan
la competencia asistencial de los tradicionales
juzgados de menores. As lo hacen, por ejemplo,
los arts. 61 y 80 de la ley de Entre Ros, art. 102
de la ley de Santa Fe, arts. 40 y ss. de la ley de
Buenos Aires.
4.4. Las polticas pblicas para la infancia
En concordancia con lo preceptuado por la ley
26.061, las Provincias que han adecuado sus
legislaciones contemplan en las mismas los
lineamientos que deben orientar las polticas
pblicas en materia de infancia, los que aparecen
en absoluta sintona con lo regulado a nivel
nacional.
Por su claridad conceptual vale la pena reprodu-
cir aqu la defnicin dada por el art. 5 de la ley
santafesina que establece que: Las polticas
pblicas integrales son aquellas conformadas
por el conjunto de lineamientos y formulacio-
nes explcitas que, emanadas del Gobierno de
la Provincia, incluyan propsitos, fnalidades,
estrategias y recursos para la concrecin de los
derechos que esta ley consagra.
Por su parte, la ley chubutense en su art. 36 dis-
pone que La poltica pblica de proteccin
integral respecto de la niez, la adolescencia y
la familia se implementar a travs de un con-
junto articulado de acciones de la Provincia, de
los Municipios que adhieran a esta ley y de las
organizaciones civiles. A tal fn, se propiciar
la descentralizacin de la atencin, mediante
la celebracin de convenios con los Municipios
y las organizaciones civiles, con la asignacin
presupuestaria correspondiente por parte del
Estado, privilegiando las realidades locales.
A lo cual la ley neuquina refuerza el enfoque de
derechos que orientar la poltica en la materia,
coincidiendo como las dems legislaciones en
las pautas que proporciona al respecto el art. 4
de la ley 26.061: el fortalecimiento familiar, la
descentralizacin de los planes, programas y
servicios, la intersectorialidad, interdisciplina-
riedad y participacin activa de la sociedad, la
promocin del trabajo en red.
4.5. La descentralizacin
Uno de los aspectos relevantes en la orientacin
de las polticas pblicas a nivel provincial, lo
constituye el proceso de descentralizacin, que
evidencia a nivel normativo diferentes grados de
diseo y avance, si bien en todas las legislacio-
nes se introduce su postulado, con enunciacio-
nes similares a la que presenta -en su art. 29-, la
ley neuquina:
39
Las polticas de proteccin integral de derechos
de la niez, adolescencia y familia, entendida
como el accionar conjunto del Estado en sus
distintos niveles de jerarqua y la sociedad civil,
tienen como objetivo la materializacin de los
derechos fundamentales consagrados en la
presente Ley y se orientan en los siguientes ejes
conceptuales: 1) Descentralizar administrativa
y fnancieramente la aplicacin del conjunto
de programas especfcos relativos a las
polticas de proteccin integral, a fn de
garantizar mayor autonoma y efciencia en su
implementacin
En algunos casos, las legislaciones provinciales no
prevn la creacin de organismos o dispositivos
a nivel local, si bien reproducen normas como la
recin citada.
As la ley jujea -art. 35 inc. a)- que pone en
cabeza del Consejo Provincial realizar estudios
y diagnsticos tendientes a avanzar hacia una
progresiva desconcentracin y descentralizacin
en la ejecucin de las polticas del rea -art.
33 inc. i). Y que -en su art. 67- aconseja a los
Municipios a crear Consejos Municipales de
la Niez, Adolescencia y Familia en el mbito
del Departamento Ejecutivo de cada uno,
asegurando la participacin de la comunidad en
los mismos.
Por su parte, la Provincia de Tucumn dispone
como responsabilidad de la autoridad admi-
nistrativa de aplicacin crear, establecer y
sostener delegaciones u otros dispositivos
para descentralizar la atencin -art. 39 inc. 5).
Consecuente con estas ideas, la adecuacin
normativa concretada en las diferentes provincias
proporciona respaldo normativo especfco a
la celebracin de convenios entre los rganos
provinciales y los municipios para articular
y coordinar acciones descentralizadas, y en
aquellas que contemplan una descentralizacin
ms avanzada tales convenios posibilitan la
creacin de los Servicios Locales de Proteccin
de Derechos.
Con distintas denominaciones (agencias de de-
recho, unidades territoriales de gestin, centros
locales de proteccin), stos aparecen diseados
como unidades tcnico-operativas encargadas
de orientar al nio y su familia cuyos derechos
estn amenazados o violados para que puedan
acceder a programas y planes disponibles en su
comunidad y -si la problemtica lo requiere-,
prestar ayuda directa, buscando alternativas
para evitar la separacin del nio o joven de su
familia. As lo previsto en las leyes misionera -art.
53, entrerriana -arts. 4 y 8, santafesina -art. 30
2do. prrafo y bonaerense -art. 16 inc. 2).
Esta ltima -en su art. 22- dispone: La autori-
dad de aplicacin podr disponer la descon-
centracin de sus funciones en los municipios,
mediante la celebracin de convenios suscrip-
tos con el Intendente Municipal, que entrar en
vigencia una vez ratifcado por ordenanza. Los
Municipios asumirn las obligaciones estatui-
das por la presente ley en forma gradual en la
medida que se le asignen los recursos econmi-
cos y fnancieros provenientes de las distintas
reas de gobierno. Los recursos econmicos,
materiales y humanos que se le asignarn a
cada municipio se determinarn al suscribir el
convenio.
Dentro de este grupo de provincias, en las tres
ltimas el sistema aparece organizado en tres
niveles que dan cuenta de la descentralizacin:
Un nivel local, donde funcionan los servicios de
proteccin de derechos, previndose asimismo
la creacin de los Consejos Municipales de
Promocin y Proteccin de Derechos; un nivel
regional, conformado por las delegaciones
regionales o coordinaciones departamentales
y el nivel central provincial, en cabeza de
la autoridad administrativa provincial de
aplicacin.
La ley santafesina proporciona en su texto cri-
terios de funcionamiento e intervencin de los
diferentes niveles -arts. 30 y ss. La provincia de
Buenos Aires lo completa a travs de la regla-
mentacin de la ley, aclarando que: A los efec-
tos previstos por la ley, se entender como
desconcentracin de acciones la transferencia
de recursos y competencias de promocin, pro-
teccin y establecimiento de derechos desde
el nivel central provincial hacia las regiones
(art. 16, inc. 12 de la ley), y Servicios Locales de
Proteccin de Derechos (art. 18 de la ley) que se
creen en cada uno de los municipios. -art. 15.
Ms all de la regulacin normativa, es impor-
tante sealar que el cambio de legislacin a nivel
nacional ha signifcado en la mayora de los casos
la oportunidad para que los ejecutivos provin-
ciales, acompaados por el Gobierno Nacional,
comiencen a promover una nueva instituciona-
lidad en sus territorios, generando procesos de
Manual 2
40
descentralizacin de acciones en los municipios,
mediante la construccin de dispositivos de pro-
teccin de derechos en los mismos.
Por ltimo, debemos enfatizar que la efectiva
transformacin plasmada a nivel normativo
en la Ley 26.061 requiere de la creacin de los
servicios, planes y programas que permitan
implementar las polticas pblicas que la
sustentan, para lo cual la federalizacin de
recursos, lograda a travs del Consejo Federal
que veremos ms adelante-, ha signifcado un
elemento de suma importancia, permitiendo
a las provincias sostener las reformas iniciadas
a nivel legislativo e institucional y concretar la
necesaria descentralizacin con la participacin
activa de los municipios.
4.6. La participacin comunitaria
Al igual que la ley nacional, las legislaciones pro-
vinciales valorizan especialmente la participa-
cin comunitaria, en la co-responsabilidad que
le incumbe junto a la familia y el Estado en la
proteccin integral de los derechos de nios y
adolescentes.
Al respecto, el art. 5 de la ley tucumana establece
que El Estado provincial debe generar espa-
cios de discusin y promocin de acciones y po-
lticaspromoviendo la participacin activa
de todos los actores involucrados. Y la ley neu-
quina -art. 6- dispone que Las organizaciones
no gubernamentales especializadas en nios y
adolescentes tendrn una participacin activa
en las polticas de atencin de stos, y su ac-
tuacin se desarrollar en forma articulada y
alternativa de las acciones gubernamentales.
En similar direccin se pronuncia la ley jujea
que pone a cargo del Estado brindar apoyo a
las organizaciones civiles -art. 20 y promover su
participacin -art. 3, al igual que la santafesina y
la misionera que reconocen expresamente que
forman parte del sistema de proteccin integral
provincial.
Con esta fnalidad se faculta a los ejecutivos
provinciales a frmar convenios con estas orga-
nizaciones a travs de los cuales se instrumenta
la gestin asociada y conjunta entre el Estado y
la sociedad civil encuadrando la transferencia de
recursos y las acciones que las mismas desarro-
llan en el territorio en los principios de la protec-
cin integral. Y, como se ha dicho, se contempla
la incorporacin de sus representantes en los
Consejos consultivos multisectoriales creados
en las distintas jurisdicciones provinciales.
La mayora de las leyes provinciales dedican,
como lo hace la Ley Nacional, un captulo espe-
cial a la regulacin de las Organizaciones No
Gubernamentales de atencin a la infancia,
adolescencia y familia, delimitando su objeto
y fnalidad, estableciendo requisitos y obliga-
ciones para su funcionamiento y colocando en
cabeza de la autoridad administrativa de aplica-
cin la responsabilidad de controlar y supervisar
su actuacin, aspectos estos que analizaremos
en detalle al referirnos a los diversos actores que
forman parte del sistema de proteccin local.
4.7. Las medidas de proteccin de
Derechos
Como se ha explicado en el apartado anterior,
la ley 26.061 introduce un cambio radical en el
modo de concebir y actuar la proteccin de los
nios en situaciones concretas de amenaza o
vulneracin de derechos, encuadrndola desde
un enfoque de derechos, por lo que las medidas
de proteccin que se consagran se diferencian
claramente de las tutelares o de proteccin de
personas propias del paradigma de la situacin
irregular.
A su vez, la ley nacional establece una clara divi-
soria de aguas entre aquellas medidas que pro-
curan asegurar la permanencia del nio en su
medio familiar y comunitario (integrales) y las
que conllevan la separacin de su familia (ex-
cepcionales). Ambas deben ser adoptadas por
la autoridad administrativa de aplicacin pero
las segundas requieren el control de legalidad
judicial.
De acuerdo al ya explicitado criterio de no
judicializacin de las cuestiones sociales, es
destacable el amplio margen de actuacin
asignado en las leyes provinciales, como lo hace
la ley 26.061, a los organismos administrativos
especializados, para que desarrollen medidas
de proteccin concretas en el marco de su
competencia, que promuevan la permanencia
del nio en su familia y comunidad, a travs del
acompaamiento, apoyo e intervencin tcnico
profesional y econmico de ser necesario,
teniendo como ltimo recurso la inclusin del
nio en grupos familiares alternativos o su
institucionalizacin.
41
Sin embargo, no siempre las leyes provinciales
recogen la denominacin y distribucin de
competencias que prev la ley nacional para su
adopcin, aunque en todos los casos consideran
con carcter excepcional estas ltimas.
En este sentido, las leyes provinciales prevn una
serie de medidas de proteccin frente a la ame-
naza o violacin de derechos que actan promo-
viendo la permanencia del nio en su familia y
comunidad a travs del acompaamiento, apo-
yo e intervencin de programas y servicios ne-
cesarios para preservarlos o restituirlos y reparar
las consecuencias de su vulneracin.
En los distintos regmenes provinciales, se reite-
ran disposiciones que contemplan la fnalidad
y criterios de aplicacin de tales medidas, tal
como lo consagra la ley nacional en los arts. 33
y siguientes.
En cuanto a las medidas denominadas por la
ley 26.061 como excepcionales -art. 39 y 40- la
adecuacin normativa en las distintas provincias
ha reeditado el debate generado a nivel nacio-
nal en torno a los organismos competentes para
su adopcin, y la mayora de las legislaciones
provinciales contemplan que las mismas sean
dispuestas por la autoridad judicial competente,
especialmente cuando se adoptan sin el acuer-
do del nio y sus responsables legales.
Entre el amplio abanico de disposiciones pro-
vinciales es la legislacin de Santa Fe la que se
muestra en mayor concordancia con la norma-
tiva nacional, regulando en su art. 51 que las
autoridades administrativas de aplicacin de
nivel central y regional son los organismos fa-
cultados para adoptar medidas de proteccin
excepcionales con la debida fundamentacin
legal y posterior control de legalidad por la
autoridad judicial competente en materia de
familia. Agregando, en la ltima parte del art.
52 que la aplicacin de las medidas deber ser
supervisada por al autoridad administrativa
que la dict.
En realidad la cuestin pasa por una adecuada
delimitacin de competencias entre los rganos
administrativos y judiciales de aplicacin, como
se da, aunque con distintos criterios, en los
arts. 61 de Chubut, 42 de Tierra del Fuego, 3
de Mendoza, 32 de Neuqun, 41 de Misiones,
58 de Entre Ros y en la ley bonaerense que
expresamente prev la intervencin judicial
para disponer la permanencia temporal del
nio en mbitos familiares o alternativos
o entidades de atencin social, cuando la
medida no sea consensuada con el mismo y sus
representantes legales -art. 35 inc. h.
En este orden de ideas, no resulta conveniente
la introduccin de frmulas abiertas que
generan confusin en cuanto a los supuestos de
intervencin judicial, como el art. 32 in fne de
la ley tucumana que dispone: Cuando para la
restitucin, reparacin o goce de los derechos
fuera necesaria la intervencin del rgano
jurisdiccional, se dar inmediata intervencin
al Juez competente.
En general, las legislaciones citadas autorizan la
adopcin de medidas de proteccin por el rga-
no administrativo, de acuerdo a criterios tcni-
cos propios y slo cuando estas medidas pue-
dan afectar la libertad del nio/joven o derechos
inherentes a la patria potestad, exigen que las
mismas sean aplicadas por la autoridad judicial,
pues slo en ese mbito se legitiman eventuales
restricciones de derechos de terceros o del pro-
pio nio en defensa del mejor inters de ste.
Como ltima observacin en el punto, sealare-
mos que algunas leyes provinciales han regula-
do el procedimiento para la adopcin de las me-
didas excepcionales, identifcando claramente
la autoridad competente y los criterios y trmite
para su adopcin, lo cual resulta aconsejable, ya
que hace al respeto por el principio de legalidad
y debido proceso, por lo que aquellas jurisdiccio-
nes que no lo contemplan en sus textos legales
deberan regularlo por va de reglamentacin o
protocolos de procedimiento, teniendo en cuen-
ta algunas pautas que analizaremos en los apar-
tados que siguen.
4.8. rganos judiciales de aplicacin
A diferencia de la ley nacional, que por las razones
ya mencionadas no avanza sobre la organizacin
y funcionamiento de los rganos judiciales que
intervienen en la proteccin integral, gran parte
de las leyes provinciales de proteccin integral
han introducido reformas en este punto.
En particular, en aquellas circunscripciones
judiciales donde han existido juzgados de
menores, la reforma ha estado dirigida a separar
la competencia en materia civil (de familia)
y penal, eliminando las funciones tutelares
que autorizan la intervencin jurisdiccional
Manual 2
42
en cuestiones netamente asistenciales, que
-como se sealara- son resorte exclusivo de las
polticas pblicas del Estado y como tal deben
ser abordadas por la autoridad administrativa de
aplicacin.
Entre otras, pueden mencionarse la derogada
ley para la provincia de Buenos Aires, 12.607, la
ley de la provincia de Neuqun, la de San Juan, la
de Mendoza, la de Misiones, la de Chubut, la de
Entre Ros y la de Santa Fe.
La 13.298 que derogara a la 12.607 remite a una
ley especial la regulacin de la organizacin y
procedimientos de los rganos judiciales que
conformarn el denominado Fuero del Nio, f-
jando los principios generales que debern re-
girlo y creando una comisin especial para inter-
venir en la redaccin de dicha ley.
Por su parte, Crdoba ha sancionado una ley que
regula la proteccin judicial del Nio y el Adoles-
cente (ley 9053 del 30 de octubre de 2002, modi-
fcatoria de la ley 4873 y derogatoria de la 8498)
que contempla una serie de disposiciones gene-
rales sobre la organizacin y funcionamiento de
los juzgados y tribunales de menores.
Nada dicen sobre los rganos judiciales de apli-
cacin las leyes de Ciudad Autnoma, Tierra del
Fuego, Jujuy y Salta, si bien esta ltima contiene
principios especfcos para la justicia penal de
menores.
4.9. La regulacin del proceso penal
juvenil
La derogacin de la ley de Patronato 10.903
proyecta sus consecuencias en el rgimen legal
aplicable a los menores de 18 aos que han
cometido hechos que la ley tipifca como delitos,
ya que el sistema previsto por las leyes 22.278
y 22.803 se basa en la fgura del Patronato, que
autoriza la disposicin provisional y defnitiva
del nio o adolescente imputado por motivos
de abandono o peligro material o moral.
Por este motivo, la legislacin vigente en la ma-
yora de las provincias contiene normas proce-
sales acordes a la ley nacional 22.278, a travs
de las cuales se reproduce el actual sistema de
control socio-penal informal de menores que ni
protege los derechos y garantas de los jvenes,
ni proporciona respuestas adecuadas al inters
social en tanto:
En estos momentos se encuentra en trmite
parlamentario a nivel nacional la reforma del
llamado rgimen penal de menores, pareciendo
por momentos que el debate se concentra en
torno a la baja de imputabilidad penal cuando
en realidad la discusin debiera centrarse en el
trnsito hacia un sistema de responsabilidad
penal juvenil coherente con una poltica
criminal que no promueva la criminalizacin
de la pobreza ni consolide la exclusin social
de los jvenes de sectores vulnerables sino que
procure la inclusin social y la construccin de
ciudadana de los nios, los adolescentes y sus
familias.
Ms all de esta discusin, que entendemos
medular, resulta evidente que la reforma integral
del proceso penal juvenil en la mayora de las
provincias ha quedado pendiente hasta tanto
opere a nivel nacional la derogacin de la ley
22.278 y se regule un sistema de responsabilidad
penal juvenil.
No obstante ello, varias provincias como
Mendoza, Chubut, Neuqun, San Juan, Buenos
Aires, a travs de la ley 12.607 han incluido en sus
leyes de proteccin integral principios procesales
que se apartan del rgimen establecido en las
citadas leyes nacionales, consagrando con toda
amplitud las garantas reconocidas en la materia
por la Convencin y los dems instrumentos
que conforman el llamado sistema internacional
de proteccin integral, as como una amplia
- Se equipara a los nios y adolescentes
infractores de la ley penal con aquellos
que resultan vctimas de delitos,
- Se conculcan las garantas procesales y
de fondo,
- Se autoriza con motivo de la comisin
de un hecho que la ley penal tipifca
como delito, la disposicin provisional
o defnitiva del nio, a travs de medi-
das indeterminadas en su duracin
- Se lesiona el debido proceso pues no
se contempla la intervencin de un
abogado defensor, y la tramitacin del
expediente queda librada al arbitrio
del juez, superponiendo aspectos
penales y asistenciales.
43
gama de medidas socio-educativas alternativas
al "tratamiento institucional". Han diseado, al
mismo tiempo, un procedimiento penal que
permite actuar tales garantas basado en el
diseo del proceso acusatorio. Esta consagracin
de derechos y garantas se reitera en las leyes
provinciales de Tucumn, Jujuy, Santa Fe, entre
otras.
Por su parte, la provincia de Entre Ros avanza
en la regulacin de principios de aplicabilidad
inmediata que tienden a eliminar lo asistencial
y tutelar del proceso penal, afrmando los
derechos y garantas reconocidos en el
ordenamiento nacional e internacional a los
nios y adolescentes imputados de la comisin
de delitos y consagrando expresamente en la
nueva legislacin tales derechos y garantas -art.
77 y ss.- ley 9861.
Manual 2
44
Trabajo Prctico de Aplicacin
1) Identifque las normas legales que regulan
en su Provincia la proteccin de la infancia.
Considera que recogen los lineamientos de la
CDN y de la ley 26.061?
2) Si la legislacin local se enrola en el modelo
tradicional tutelar, seale las disposiciones que
considera que no se ajustan a los principios
de mayor jerarqua normativa, vigentes en el
ordenamiento jurdico argentino.
3) Conoce si existen en su provincia iniciativas
de reforma o adecuacin normativa? Estima
necesaria la reforma? Por qu?
4) Si la legislacin local es acorde al modelo de
proteccin integral, identifque las normas que
regulan los principios que fundamentan este
modelo.
5) Analcelas comparativamente con los princi-
pios establecidos en la Convencin y en la ley
26.061. Seale en qu medida la normativa local
conceptualiza, precisa o ampla el sentido y al-
cance de estos principios.
6) Reconozca los mecanismos que consagra la
ley local para dar efectividad a los derechos que
protege.
7) Cul es el organismo administrativo local
de aplicacin de la ley? Qu funciones se le
atribuyen?
8) La legislacin local, distribuye y delimita la
competencia de los organismos administrativos
y judiciales de proteccin? En base a qu
criterios?
9) Cmo organiza el sistema de proteccin
de derechos? Lo regula expresamente? Qu
organismos lo conforman? Cmo se relacionan
entre s?
10) Qu medidas de proteccin integral y
excepcionales contempla la legislacin local?
Cules son los organismos competentes en
cada caso para su aplicacin? Establece la ley
un procedimiento para la adopcin de esta
medidas o el mismo est regulado en otro
cuerpo normativo (por ej. reglamentaciones,
protocolos de procedimientos)?
11) Cmo evala el nivel de aplicabilidad
y utilidad de la legislacin local en orden a
la implementacin efectiva del modelo de
proteccin integral a la infancia?
poco satisfactorio
medianamente satisfactorio
satisfactorio
muy satisfactorio
Por qu?
12) Podra mencionar algunas difcultades en la
aplicacin de la legislacin local? Considera que
las mismas responden a:
-falta de socializacin y/o apropiacin de la ley
-diferencias de criterios entre los actores
involucrados en su aplicacin
-carencia de recursos materiales, humanos, de
servicios, programas, infraestructura adecuada
-otros (podra mencionarlos brevemente)
13) En funcin de lo contestado previamente, y
teniendo presente otros aspectos que podran
no haber sido relevados, mencione las cuestiones
que a su criterio deberan tenerse en cuenta
para facilitar la aplicacin y operatividad de la
legislacin local en miras a una real adecuacin
normativa.
El conocimiento y manejo de la normativa vigente en cada jurisdiccin local en materia de infancia
resulta un instrumento de muchsima utilidad para los operadores del sistema, sea cual sea su
profesin de origen o su mbito de intervencin.
Por ello proponemos realizar el siguiente ejercicio de aplicacin que persigue vincular los conceptos
generales desarrollados precedentemente con la concreta regulacin existente en cada territorio,
para lo cual se sugiere trabajar con los textos legales aplicables, colocando los artculos que referen
a cada cuestin al fnalizar la respuesta correspondiente.
45
Desarrollo de Sistemas de Proteccin Integral
de Derechos en el mbito Local
Parte
5
Tal como explicamos en los apartados anteriores,
la Convencin Internacional sobre los Derechos
del Nio y la Ley Nacional de Proteccin Integral
de Derechos de Nios, Nias y Adolescentes
han establecido las bases para el diseo de una
nueva institucionalidad para la infancia.
Este diseo se asienta sobre la nocin de
Sistema de Proteccin Integral de los Derechos
de las nias, nios y adolescentes, defnido
en el art. 32 de la Ley 26.061 que contempla
los organismos que lo integran, sus funciones,
objetivos y medios para lograrlos.
Segn establece dicho articulado el Sistema
de Proteccin Integral est integrado por:
ORGANISMOS, ENTIDADES Y SERVICIOS
que
Disean; Planifcan; Coordinan; Orientan;
Ejecutan; Supervisan
POLTICAS PBLICAS
de gestin ESTATAL o PRIVADA de
NIVEL NACIONAL, PROVINCIAL Y LOCAL
destinados a la
Prevencin; Asistencia; Proteccin;
Resguardo; Restablecimiento
de los DERECHOS DE
NIAS, NIOS Y ADOLESCENTES
Intentando conceptualizar este sistema se ha di-
cho que El Sistema de Proteccin Integral de De-
rechos es un sistema de naturaleza poltica y social,
compuesto por un conjunto de interacciones que
se estructuran y confuyen en torno a co-responsa-
bilidades de todos los actores que lo conforman,
respetando las competencias de cada actor y la co-
responsabilidad de todos en el funcionamiento del
sistema.
1

En el material citado, se intenta representar las
interrelaciones y distribucin de competencias
entre los diferentes actores del sistema a travs
del grfco que seguidamente se reproduce.
En el grfco es posible apreciar una correspon-
dencia entre los recursos del sistema y los orga-
nismos competentes para su realizacin.
1 Qu es un sistema de proteccin integral de derechos de nias,
nios y adolescentes? Cuadernillo publicado por CASACIDN. En
http://www.casacidn.org.ar
La Ley 26.061 contempla los
MEDIOS PARA EL LOGRO DE LOS
OBJETIVOS DEL SISTEMA:
Polticas, planes y programas
de proteccin de derechos;
Organismos administrativos y judiciales
de proteccin de derechos;
Recursos econmicos;
Procedimientos;
Medidas de proteccin de derechos;
Medidas de proteccin excepcional
de derechos.
5.1. Definicin. Organismos, entidades y servicios que lo componen
47
Esto contribuye a echar luz sobre el concepto
de co-responsabilidad, a fn de evitar que,
como hemos dicho, se terminen diluyendo
las responsabilidades de los distintos sectores
gubernamentales directamente involucrados
en la formulacin y ejecucin de estas polticas
integrales, de modo que lo que pudiera pensarse
como responsabilidad de todos termine siendo
responsabilidad de nadie, por inaccin u omisin
de los directamente implicados.
En efecto, en tanto los derechos de los nios y
adolescentes son indivisibles e interdependien-
tes entre s, no es vlido -en principio- que para
asegurar un derecho deba sacrifcarse otro.
As, resulta inadmisible, por ejemplo, que para
asegurar el derecho a la educacin o a la inte-
gridad y al desarrollo a travs de la satisfaccin
de sus necesidades bsicas, un nio sea privado
de su derecho a vivir en su familia y comunidad.
Por eso, las acciones positivas que se requieren
para satisfacer esos derechos deben comprome-
ter en su efectivizacin las diferentes reas que
resultan directamente responsables de su ejecu-
cin (por ejemplo: Educacin, salud, infraestruc-
tura, vivienda, etc.).
En este sentido, el primer escaln del tringulo o
pirmide -que refere a las polticas universales e
integrales- involucra en su diseo e implementa-
cin a las diferentes direcciones, subsecretaras,
ministerios de las distintas reas gubernamenta-
les nacionales, provinciales y municipales, que
se debern tener en cuenta para la poblacin
infanto-juvenil.
El segundo escaln -que corresponde a las me-
didas de proteccin integral- tambin convoca
la actuacin co-responsable de los organismos
administrativos provinciales y municipales en
funcin de su competencia especfca, con cri-
terio de articulacin intersectorial e interjuris-
diccional, comenzando por el nivel local dado
que -por su proximidad fsica con los nios y sus
familias- son quienes estn en mejores condicio-
nes para responder en una primera instancia a
las demandas que se presenten y para coordinar
los diferentes recursos y actores sociales existen-
tes en territorio.
Veamos el siguiente ejemplo en relacin al
derecho a la salud:
En el caso de que un nio presente un problema
de salud, ser atendido en una primera instancia
en el centro de salud o dispensario ms cercano
a su barrio, y si la atencin de la problemtica
as lo requiere, en un servicio de salud de mayor
complejidad. Si debe sostener un tratamiento
que implica una intervencin multidisciplinar y
cuenta con un referente familiar con difcultades
para ejercer sus funciones (por ejemplo una
mam con muchos hijos pequeos, un abuela con
problemas de salud), esta situacin pondr en
marcha una red local integrada seguramente por
el mdico tratante de su localidad, la trabajadora
social del servicio de salud, el agente sanitario,
la trabajadora social del municipio, la maestra
del nio y probablemente algn integrante
del equipo tcnico que habr intervenido para
sostener la escolaridad del nio; tambin alguna
organizacin comunitaria gestora del centro
de da o jardn maternal donde concurren otros
hermanos del nio; entre otros.
Manual 2
48
Si los recursos locales no son sufcientes inter-
vendrn tambin organismos provinciales, o
incluso nacionales, con carcter complementa-
rio; por ejemplo para coordinar una derivacin
para un estudio u operacin, para conseguir
determinados medicamentos muy especfcos
o costosos, para procurar un acompaamiento y
cuidado personalizado para el nio durante su
internacin en lugares alejados de su centro de
vida si su referente adulto debe quedar al cuida-
do de los otros nios; entre otros.
Finalmente, la adopcin de las medidas excep-
cionales implica exclusivamente a la autoridad
administrativa de aplicacin de la ley 26.061 a
nivel local que debe determinar, -si as no lo ha
hecho su legislacin especfca-, el organismo
competente dentro de su estructura orgnica y
funcional, a travs de los procedimientos que
en la misma o en otras disposiciones legales se
establecen.
El diagrama podra merecer objeciones en tanto
las polticas universales e integrales alcanzan an
a aquellos nios o adolescentes requirentes de
una medida de proteccin integral o excepcional
por sufrir una amenaza o vulneracin de sus
derechos, por lo que en realidad la idea de
universalidad de las polticas resulta ms acorde
con un grfco de fondo en el que se insertan
en forma de crculos concntricos los nios
con medidas de proteccin, sean integrales o
excepcionales.
El grfco que sigue, elaborado por la Secretara
Nacional de Niez, Adolescencia y Familia, da
cuenta de la transversalidad de las medidas que
pueden adoptarse.
En cualquier caso, en la representacin del siste-
ma debiera quedar claro la progresividad y prio-
rizacin que deben orientar las intervenciones
en la utilizacin de las herramientas y recursos
del sistema, comenzando por garantizar polti-
cas y servicios universales e integrales al alcance
de todos los nios, recurriendo luego al auxilio
de las medidas de proteccin integrales, como
respuesta especfca a situaciones puntuales de
vulneracin de derechos y, por ltimo, a la me-
dida excepcional de separacin de un nio de
su familia, cuando su superior inters as lo exija,
habindose agotado previamente las posibilida-
des y recursos del sistema para que el nio per-
manezca en su medio familiar.
En este sentido, conforme al modelo de
proteccin integral, todos los nios deben
estar comprendidos en las polticas y servicios
universales e integrales, una menor cantidad
requerirn medidas de proteccin especfcas
y slo un pequeo grupo -en circunstancias
excepcionales- necesitarn ser separados de
su grupo familiar para garantizar sus derechos
fundamentales a la vida o la integridad psicofsica
-pues los dems derechos debieran poder
garantizarse en su medio familiar y comunitario,
en la medida en que existan acciones y polticas
pblicas accesibles a todos los nios.
Como vimos antes, la idea de la co-
responsabilidad pone en marcha las
redes existentes o a crearse alrededor
de los nios y sus familias en la comu-
nidad, involucrando a otros actores en
la proteccin de sus derechos, a dife-
rencia del modelo del Patronato que
depositaba la atencin de todas las
problemticas atinentes a los nios
vulnerables en las reas de infancia.
49
Como se ha visto, la base de todo el sistema
de proteccin integral est conformada por
las polticas pblicas universales o de alcance
masivo que tal como establece la ley 26.061
deben ser implementadas mediante una
concertacin articulada de acciones de la
Nacin, las Provincias, la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires y los Municipios.
El mismo cuerpo legal establece los criterios para
el diseo e implementacin de estas polticas:
El enfoque de derechos exige considerar las
polticas pblicas como una herramienta
para satisfacer en forma integral los derechos
sociales, econmicos y culturales, que junto con
los derechos civiles y polticos titularizan todos
los ciudadanos, que deben ser considerados
como tales y no como benefciarios de planes
o ayudas sociales concebidas desde criterios
asistencialistas.
En la aplicacin de las polticas sociales, hay que
dejar atrs metodologas muy arraigadas y for-
talecidas por el modelo neoliberal, vinculadas a
prcticas clientelistas y asistencialistas, paterna-
listas, individualistas y discrecionales.
Esto no signifca que en ningn caso sea
necesaria la asistencia, pero es dable procurar
que se ejercite en un marco de tica prctica,
apoyado y traducido en valores emancipadores
y de respeto hacia la persona.
Por ejemplo, si para concretar el egreso de un
nio que ha permanecido institucionalizado y va
ser incorporado al grupo familiar de sus tos, es
necesario proporcionarle una cama o contribuir
con materiales para ampliar una habitacin,
esa asistencia aparece claramente justifcada.
Del mismo modo, la que contribuye a satisfacer
necesidades bsicas elementales de una familia
en extrema vulnerabilidad social.
En este escenario se requiere su asistencia desde
la transferencia tica de bienes o de ingresos,
pero articulados a polticas de promocin,
donde el empleo resulta ser el mejor integrador
social. La asistencia se constituye entonces,
en algunas situaciones, en un instrumento
necesario para afrontar la realidad y mejorar la
calidad de vida.
As, desde la asistencia no se fomenta la depen-
dencia hacia quienes otorgan los benefcios,
sino que se construye una proteccin bsica
que adems contribuye a fortalecer los lazos
familiares y a sostener la permanencia del nio
en su grupo familiar y en su comunidad. Por
el contrario, si la asistencia se perpeta, se co-
rre el riesgo de hacer asistencialismo que es la
contracara de la justicia social.
Agotada la concepcin poltica neoliberal, la
cuestin social tiene que ver con el trabajo, con
el acceso de la ciudadana a mejores niveles de
vida y con la participacin, lo que debe traducir-
se en polticas de integracin articuladas y no
focalizadas, evitando la dispersin de recursos,
la duplicacin de estructuras, la extemporanei-
dad de objetivos e impulsando un trabajo de
unifcacin y articulacin de recursos, circuitos
administrativos y gestiones compartidas. Se
considera la articulacin en varias dimensiones
de la intervencin, de tal forma que permita una
estrategia relacional entre la produccin y la dis-
tribucin de bienes y servicios y de asistencia
tcnica.
Por lo dems, las polticas sociales deben ser
diseadas e implementadas con equidad
territorial, porque hay que respetar y considerar
las particularidades de cada regin y sus
posibilidades de desarrollo, como el acceso de
la gente a las oportunidades. Deben concebirse
a partir de una dinmica territorial propia de
cada municipio, provincia o regin, actuando
coordinadamente desde el terreno geogrfco.
5.2. Las Polticas de Infancia como
Polticas Sociales
La poltica social as concebida, respeta los
derechos humanos y sociales y promueve
el desarrollo humano enmarcado en un
ideario social asociado a la equidad y los
derechos.
-Enfoque de derechos.
-Fortalecimiento del rol de las familias.
-Descentralizacin de los organismos de
aplicacin, planes y programas.
-Gestin asociada del gobierno en sus
distintos niveles en coordinacin con la
sociedad civil.
-Promocin de redes intersectoriales
locales.
Manual 2
50
Por eso, tambin debe tenerse en cuenta el per-
fl productivo y de servicios de ese territorio, ya
que ello infuir en el desarrollo de las personas.
Las intervenciones masivas requieren fexibili-
dad y adaptabilidades a las situaciones de cada
municipio, porque deben ser concebidas de
acuerdo a las necesidades sociales detectadas.
Antes que crear nuevos espacios asociativos,
hay que rescatar, fortalecer, refuncionalizar y
apoyar los espacios preexistentes, para no su-
perponer formas y modelos de gestin ajenos
a la realidad local y no interferir en las formas
participativas.
La poltica social debe priorizar la promocin
de oportunidades para crear activos patrimo-
niales, familiares y comunitarios, fortaleciendo
el capital social, instalando capacidades y he-
rramientas para superar las carencias, no slo
materiales sino de oportunidades.
5.3. Abordajes integrales, redes,
gestin asociada
El contexto antes descripto indica que el
accionar de lo pblico y lo privado respecto de
la infancia tiene necesaria correlacin con las
dinmicas de los diferentes mbitos territoriales
donde los nios, nias y adolescentes, sus
familias, sus comunidades entraman su vida
cotidiana. Es all donde las potencias y las
desigualdades se ponen de manifesto, y
desde donde debemos ser capaces de revisar
nuestros marcos epistemolgicos, operativos y
ticos.
Un enfoque integral de derechos para la infan-
cia, desde este marco poltico e institucional nos
propone y obliga a superar miradas e interven-
ciones sectoriales, aisladas, para avanzar hacia
un escenario de co-responsabilidad, identifcan-
do los distintos actores vinculados en el trabajo
con nios, nias y adolescentes, y donde los mis-
mos sean participes, sean escuchados y formen
parte del diseo de las estrategias de trabajo.
La fragmentacin de las intervenciones, las tra-
dicionales alianzas-desencuentros entre Estado
y Sociedad Civil, las decisiones tomadas desde la
lejana mirada de los escritorios y los legajos, no
nos han dejado visualizar las redes que recorren
y conforman la vida cotidiana de las nias, nios
y adolescentes.
Si nuestro desafo es pensar en red, para poder
actuar en red, tendiendo a la construccin de
Sistemas Locales de Proteccin Integral de los
Derechos de los Nios, Nias y Adolescentes,
entenderemos que la primer acepcin remite a
una red que precede nuestra llegada, una red
inserta en la vida cotidiana, en sus vnculos, en
el centro de vida de los nios, en su comunidad.
Visibilizar esas redes slo es posible cuando
trabajamos en los entornos prximos de los
nios, nias y adolescentes, desde una insercin
sostenida y comprometida que nos permita
escuchar, reconocer, ponerle territorialidad,
nombres, encuentros, dolores y esperanzas a
nuestras intervenciones.
El segundo signifcado nos ubica en un escaln
ms complejo donde se nos convoca a formalizar
y trabajar intencionalmente en lazos, alianzas,
diagnsticos y estrategias conjuntas y coges-
tionadas entre todos aquellos que por mandato
institucional, pertenencia temtica, disposicin
territorial o vinculacin afectiva, compartimos
la co-responsabilidad en la defensa y efectiviza-
cin de los derechos de la infancia.
A partir de este encuadre de trabajo, es impor-
tante pensar cmo construimos nuestras prcti-
cas concretas, con qu dispositivos, entre qui-
nes, cules son los vnculos que establecemos
con los nios y adolescentes, con sus familias,
con su comunidades, con las organizaciones ins-
titucionales.
La red es una metfora que permite ha-
blar de relaciones sociales aportando los
atributos de contencin, sostn, posi-
bilidad de manipulacin, tejido, estruc-
tura, densidad, extensin, control,
posibilidad de crecimiento, ambicin
de conquista, fortaleza. El trmino es
aplicable a dos fenmenos diferentes: por
una parte, a un conjunto de interacciones
espontneas que pueden ser descritas en
un momento dado, y que aparecen en un
cierto contexto defnido por la presencia
de ciertas prcticas ms o menos formali-
zadas; por otra parte, puede tambin apli-
carse al intento de organizar esas interac-
ciones de un modo ms formal, trazarles
una frontera o un lmite, ponindoles un
nombre y generando as un nuevo nivel de
complejidad, una nueva dimensin. (NU-
EZ, 2007:51 y ss.)
51
Es fundamental tambin repasar cunto cono-
cemos, respetamos e incluimos de las mltiples
miradas y voces de los distintos actores y evaluar
quines son actores co-responsables en la plena
efectivizacin y resguardo de los derechos de los
nios y nias en el barrio, en espacio local y re-
gional en el que trabajamos.
Algunas preguntas que pueden orientar esta
refexin son: Articulamos?, Coordinamos?,
Derivamos?, Qu debemos cuestionarnos y
qu debemos reafrmar de nuestras prcticas
para trabajar en red?, Cmo proponemos
y comenzamos a transitar desde nuestro
lugar un trabajo en red?, Por qu debemos
hacerlo?, Qu nuevas preguntas debemos
formularnos?
Las respuestas a estas preguntas implican una
intencional y sincera refexin sobre nuestros
logros, sobre el impacto real de nuestras
prcticas en la vida de los nios, nias y
adolescentes, sobre nuestras opciones polticas,
ticas y metodolgicas.
La propuesta de trabajo en red nos indica la
necesidad de comenzar a cuestionar los tradi-
cionales modelos y dispositivos de actuacin, e
incorporar otros. Formalizar e institucionalizar
estas bsquedas nos lleva a modelos de Gestin
Asociada. En el caso de la infancia, el asociarnos
en la gestin implica el respeto por marcos nor-
mativos, ticos y polticos que nos indicarn los
lmites y alcances de nuestras intervenciones.
A continuacin, proponemos analizar qu nos
muestra, qu objeta y qu suma la mirada y
perspectiva de trabajo en redes:
Cuestionar la centralidad de las estrategias del
trabajo, incorporando la idea de nodos, es una
de las seales ms defnitorias de las redes, esta-
blecer centralidades relativas genera movilidad,
responsabilidad, mutua representacin entre
quienes conforman la red.
Veamos un ejemplo:
Si nuestra comunidad se encuentra atravesando
una especial situacin de salud, donde los nios
y nias se encuentran involucrados, la salita, el
centro de salud, ser quien lidere el plan de tra-
bajo. Son sus mdicos, sus agentes sanitarios,
quienes ms conocen sobre la problemtica,
quienes manejan los recursos especfcos, quie-
nes son capaces de reconstruir la historia de la
salud/enfermedad de esas familias y la red, an
las organizaciones dedicadas exclusivamente a
la infancia y la adolescencia, tales como Servi-
cios de Proteccin de Derechos, Direcciones de
Infancia, sern nodos que cogestionan en forma
responsable, articulada, compartiendo recur-
sos, experiencias, intencionalidades. Entonces
las jerarquas y el orden conocido y ensayado
comienzan a discutirse, complejizando el esce-
nario, brindando as una mirada que atiende y
profundiza las redes donde los nios y sus fami-
lias desarrollan su vida y aquellas que debemos
conformar en un compromiso responsable y ti-
co con nuestros nios.
El trabajo en red responde al nuevo libreto que
plantea la CDN para actuar en el escenario de
la niez, en lo que refere a la propuesta de una
nueva relacin para cada uno de los actores,
concibiendo el inters superior del nio como
la clave para repensar los vnculos entre nios,
nias, adolescentes, sus familias, la sociedad civil
y el Estado. Es un desafo y una obligacin que ya
ha mostrado sus frutos en mltiples experiencias
donde se han superado las articulaciones,
derivaciones, simples descentralizaciones,
pasando a tejer redes para la infancia. Sin
embargo, a pesar de la masiva comunicacin
y trabajo sobre el encuadre de esta nueva
institucionalidad, an persisten prcticas de
organizaciones gubernamentales y de la misma
sociedad civil basadas en una comprensin de
la niez desde sus carencias, sus necesidades,
su minoridad, e intervenciones desarrolladas
desde miradas institucionalizadoras, tutelares, y
no desde la perspectiva de sus derechos.
Por esto, si pensamos algunas premisas de
trabajo en red, comenzaremos proponiendo:
OBJETA SUMA
Centralidad
Lo nico
Lo esttico
El Conocimiento
Nodos
Lo diverso
Lo dinmico y
cambiante
Conocimientos y
saberes
-Fortalecer las capacidades tcnicas de las OSC.
-Generar espacios y dispositivos reales de
participacin.
-Reconocer al otro como un socio hbil
para pensar en conjunto las soluciones a los
problemas, y crear lazos de confanza.
Manual 2
52
Este mapeo es de utilidad tambin para la dis-
cusin entre los participantes en los primeros
encuentros, ubicando a cada actor en el cuadro
de acuerdo con su nivel de posicin y grado de
poder; de tal manera de ir tejiendo el mapa de
actores en base a discusiones y consensos.
En base a este primer anlisis de actores, de
relaciones, de lugares de pertenencia y de poder,
se puede construir el Mapa de actores, que
signifcar la primer expresin concreta y grfca
de quienes conforman o deberan conformar en
el territorio un Sistema Local de Proteccin de
Derechos de la Infancia.
Vemos ms adelante un ejemplo de Mapa
de Actores, construido con motivo de una
convocatoria para institucionalizar una red en
una localidad.
Este mapa de actores muestra en un crculo
central a una Asociacin Civil que surgi a fn
de poder dar visibilidad y legalidad a la red
de trabajo que espontneamente se pona en
accin cuando era necesario atender alguna
necesidad barrial, y para esta iniciativa signifc
un soporte desde donde se comenzaban a
construir otras alianzas estratgicas.
La Comisin Vecinal, la Parroquia, el Centro
de Salud, las Escuelas, las Madres Cuidadoras
de un jardn comunitario, una Facultad y una
Fundacin Empresarial se unen en este centro,
ya que por experiencias anteriores mantenan
entre s una relacin cercana y pre-existente al
proyecto. A alguna de ellas las unan lazos ms
fuertes y sostenidos en el tiempo y otras acudan
cuando era necesaria su presencia, pero todas
haban desarrollado un trabajo comunitario que
les brindaba el reconocimiento de su misin; se
identifcaban sus actores principales y se saba
para qu y cundo reclamar su presencia.
Las otras fechas grafcadas suman a: Ministerio
de Accin Social, Consejo de Educacin, al en-
tonces Consejo del Menor, actual Consejo Pro-
vincial del Nios, Adolescentes y su Familia, la
Municipalidad, Organismo Nacional de Adminis-
tracin de Bienes, todas ellas organizaciones gu-
bernamentales con las que se haba coordinado,
teniendo con algunas relaciones ms cercanas
con contactos cotidianos, y con otras, mas leja-
nas y formales. Cuando se pensaba y trabajaba
por los nios de la zona, el actor gubernamental
comenzaba a vincularse con la asociacin civil,
reconocindola como un interlocutor necesario.
Cuando hablamos de actores hablamos de
personas, grupos, organizaciones instituciona-
les o sectores identifcados objetiva o subjeti-
vamente con conciencia de su identidad, aun-
que adopten distintas formas de consolidacin
en la estructura socio-territorial.
Esta defnicin remite a pensar que no es posible
reconocer a los actores slo desde una gua
institucional o un protocolo de autoridades. Es
necesario una insercin e involucramiento en
el territorio, recreando tcnicas, creando lazos,
estando especialmente perceptivos y abiertos.
Recorrer el barrio, la localidad, observar, regis-
trar, desarrollar entrevistas informales, elaborar
mapas, nos ayudar a visualizar las redes por
donde los nios, nias y adolescentes constru-
yen su vida y a encontrarnos con otros que des-
de su lugar, construyen comunidad.
Jvenes que se renen en una esquina a hacer
msica, un grupo de madres que comienzan a
juntarse preocupadas por el consumo de drogas
de los jvenes, un taller de costura en la iglesia,
el apoyo escolar en la escuela, el comedor
comunitario, la salita de salud, se suman como
actores protagnicos, teniendo como capital
esencial las vivencias y saberes de quienes
encarnan cotidianamente una solidaridad de
pares, tal vez silenciosa, invisibilizada.
Realizar un mapeo de actores permite no slo
tener un listado de los diferentes grupos, orga-
nizaciones y/o personas involucradas en temas
de infancia, sino conocer sus acciones y los ob-
jetivos de su participacin. Este mapeo debe ser
considerando como un primer paso para lograr
una convocatoria en las acciones participativas
garantizando la representatividad y la inclusin
de todos quienes deben ser considerados co-
responsables. Ralizar un cuadro que reconstruya
y analice las primeras bsquedas -como el que
sugerimos realizar en la siguiente pgina- ayu-
dar a avanzar en ese sentido.
Esta primera lectura de la ubicacin puede ser
realizada por quien convoca o toma la iniciativa
para la construccin de redes para, desde all, di-
sear las invitaciones.
5.4. Reconocimiento de los
distintos actores involucrados
53
El grfco muestra claramente que la red se com-
pone de lo que se podra nombrar como dos cir-
cuitos de gestin: Uno, ligado por fuertes lazos
territoriales, como lo son la escuela, el centro de
salud, la parroquia, las madres cuidadoras, la co-
misin vecinal; y otro, compuesto por las organi-
zaciones gubernamentales que llegaban hasta
la comunidad a travs de polticas, programas o
recursos materiales.
El lazo institucional-territorial, adems de ser
la respuesta ms inmediata a las necesidades
comunitarias, suele ser el lugar donde hombres
y mujeres ejercen el derecho a la participacin,
son escuchados, conocidos y pueden construir
proyectos cercanos y sentidos. La presencia de
estos circuitos haca el escenario ms complejo,
pero tambin ms rico y desafante.
Ejercicio de Aplicacin:
Utilizando como base el cuadro de mapeo de actores que sigue:
- Reconozca y ubique, atendiendo a los ejes marcados, a los distintos actores locales que
deberan integrar su Sistema Local de Proteccin de Derechos.
- Grafque en un mapa de actores los vnculos y posicionamientos de stos, y realice una lectura
crtica de las oportunidades y fortalezas que el mismo evidencia.
ACTORES/
INVOLUCRADOS
MANDATO U
OBJETIVOS
RECURSOS POSICIN
FRENTE A LA
NIEZ
POTENCIALES
CONFLICTOS
POTENCIALES
CONSENSOS
Manual 2
54
EL ESTADO
Hemos visto que con la sancin de la Ley 26.061
de Proteccin Integral de los Derechos de las
Nias, Nios y Adolescentes se establece una
nueva institucionalidad, y por lo tanto se marca
el rumbo en el accionar de lo pblico referido a
la niez y la adolescencia. Tanto la Nacin, como
los gobiernos provinciales y municipales tienen
as un marco comn de principios, derechos y
garantas al que deben responder adecuando sus
normativas y generando las transformaciones
funcionales, administrativas y de actuacin que
sean necesarias.
El Estado aparece como el principal promotor
y garante de las polticas de infancia, ya que
ni las OSC, ni los grupos comunitarios, ni los
nios, jvenes y sus familias son capaces de
garantizar la universalidad, ni el ejercicio pleno
los derechos de la infancia. Es adems quien se
encuentra en mejores condiciones, por disponer
de equipos tcnicos, por contar con recursos,
aunque sean a veces limitados, para comenzar a
tejer la red, convocar, invitar, formalizar espacios
intersectoriales, brindando el acompaamiento
y la asistencia tcnica que puedan requerir las
acciones que las propias redes hayan decidido
realizar.
Como veamos, el nuevo rol que compete a los
organismos administrativos especializados den-
tro del Sistema Local de Proteccin de Derechos
reclama un cambio radical en la instancia ad-
ministrativa, histricamente caracterizada por
una estructura centralizada y burocrtica que
ha impulsado tambin una constante judiciali-
zacin de los problemas sociales, limitando su
funcin a responder incondicionalmente a las
derivaciones decididas desde el Poder Judicial,
y contando para ello con una acotada gama de
alternativas.
La mayor oferta de esa gama de alternativas
ha consistido en la institucionalizacin mediante
hogares o internados ubicados en distintos lu-
gares de las provincias, y el reparto de subsidios
que en muchos casos no han sido acompaados
de un trabajo de fondo con la familia y los dems
actores sociales involucrados (vecinos, escuela,
clubes deportivos, organizaciones barriales).
En el siguiente cuadro comparativo aparece el
rol tradicional de los rganos administrativos y
el nuevo rol, a consolidar dentro del Sistema de
Proteccin de Derechos:
ROL TRADICIONAL NUEVO ROL
Auxiliar del
Poder Judicial
Asistencialista
Burocrtico
Centralizado
Fragmentado
Generador de
acuerdos inter-
institucionales
Garantista de la
proteccin de
derechos
Capaz de procurar
una respuesta
rpida y efcaz
que contemple la
participacin del
nio, la familia y la
comunidad.
Promotor de la
descentralizacin
de los planes,
programas y
servicios
Propiciador de
la articulacin y
corresponsabilidad
Es importante resaltar que el Estado debe
promover la capacidad de autorregulacin
de la sociedad civil sin intervenir en
la defnicin de formas de asociacin,
seleccin de interlocutores, o transposicin
de criterios de representacin o delegacin
de autoridad propios de la poltica (CNCPS-
CENOC, 2008:13)
55
LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD
CIVIL
Pueblo, grupos sociales, clase, estratos, socie-
dad civil: no son simplemente denominaciones
o ttulos que las ciencias sociales colocaron
a un fenmeno, si no que constituyen el cen-
tro del torbellino en torno al cual han girado
confictos polticos y debates tericos de las
ciencias sociales. Cada uno de estos trminos
representa, a su vez, las construcciones socia-
les de cada poca respecto de los lazos que se
construyen entre las personas y los grupos y
cul es justamente el contenido, la fbra de ese
lazo: la solidaridad, los espacios compartidos,
los sufrimientos comunes, la identidad (DE
PIERO, 2005:21).
La tarea de intentar defnir o conceptualizar a la
sociedad civil es compleja.
Podemos pensar en espacios autnomos, volun-
tarios, intencionales, que llevan adelante hbi-
tos de civilidad, que abren un gran abanico de
formas y tipos de organizaciones.
A continuacin, se mencionan algunas de ellas
(BID y PNUD, 2004):
Desde la multiplicidad de posibilidades asocia-
tivas es importante pensar entonces que el vn-
culo que las Organizaciones de la Sociedad Civil
establecen entre ellas y con el Estado sern ml-
tiples y variadas, que facilitarn la desconcentra-
cin del poder y resguardarn el pluralismo pol-
tico, o por el contario pueden correr el riesgo de
dispersar, restar fuerzas, generar disputas.
Asociaciones de afnidad:
Asociaciones de amigos
Asociaciones de colectividades
Asociaciones de profesionales
Bomberos voluntarios
Centros de estudiantes
Centros de jubilados
Crculos
Clubes sociales, deportivos y culturales
Cooperadoras
Cooperadoras escolares
Cooperadoras hospitalarias
Entidades y Cmaras patronales
Gremios y Sindicatos
Grupos de autoayuda
Mutuales
Fundaciones:
De empresas
De familias
Mixtas
Organizaciones de apoyo:
Ampliacin de derechos
Centros acadmicos
Prestacin de servicios sociales y cultu-
rales
Promocin y desarrollo
Organizaciones de base:
Bibliotecas populares
Clubes barriales
Clubes de madres
Comedores comunitarios, copa de leche,
comisin de la huerta
Comunidades aborgenes
Unin vecinal, comisin vecinal, centro
vecinal, sociedad de fomento
Redes:
Confederaciones
Coordinadoras
Federaciones
Foros
Ligas
Redes
Manual 2
56
En nuestro pas este debate se hizo central a
partir de la protesta popular del 19 y 20 de di-
ciembre de 2001, que emergi como corolario
de una profunda crisis, poltica, econmica y
social, impactando en las instituciones repre-
sentativas. Este hecho denot el debilitamien-
to de las instituciones polticas tradicionales:
los partidos polticos, los sistemas electorales,
y la separacin entre el Estado y la Sociedad
Civil(CIPPEC, 2007).
En la actualidad se puede visualizar la
construccin de un Estado ms dinmico, con
un perfl promotor, que enfrenta el desafo del
trabajo con otros, reconociendo en esos otros
(personas, organizaciones, grupos) un socio
hbil, superando la transferencia, la delegacin
o la mera coordinacin, para encarar una tarea
intersectorial a nivel gubernamental, con un
trabajo en red de fuerte anclaje territorial.
El Consejo Consultivo Nacional de Polticas
Sociales y los Consejos Provinciales y locales son
un ejemplo de ello.
En el caso que ocupa particularmente este
punto, el surgimiento de muchas organizaciones
de la sociedad civil dedicadas a la infancia
en nuestro pas, remite a un recorte muy
especfco de la realidad con intervenciones
puntuales y tradicionalmente pactadas, sin
establecer vnculos con los otros componentes
que construyen la singularidad de cada nio,
estableciendo -en un gran porcentaje- modelos
sustitutivos a las familias, a los lazos afectivos, a
los centros de vida.
Desde este origen han sufrido las tensiones,
pujas internas e intentos de adecuacin a un
entorno poltico, econmico e institucional que
tambin le ha asignado un lugar y ha establecido
con las OSC un determinado tipo de vnculo o
relacin.
Hoy podemos reconocer organizaciones de la
sociedad civil dedicadas a la infancia, que han
podido conformar redes, capacitarse, instalar
temas en la agenda pblica, avanzando tambin
por sobre prcticas arraigadas en el seno del
Estado y sus agentes, producto de una aptitud
y esfuerzo colectivo por trascender su realidad
apostando a recrear su rol y funcin.
Las OSC cobran una importancia fundamental
y son actores imprescindibles en las redes de
gestin asociada.
Requieren de capacitacin y fortalecimiento
de sus capacidades tcnicas, abandonando su
tradicional rol basado en el voluntarismo, la
respuesta asistencial y su relacin subsidiaria
con el Estado.
Sus pretendidas neutralidad, despolitizacin
e independencia si no son revisadas a la luz de
la nueva institucionalidad vigente, conspiran
contra su reconocimiento como actores
imprescindibles, capaces de enredarse con
otros sin perder su identidad y perfl.
Deconstruir esta realidad requiere de la voluntad
poltica de sus integrantes, del reconocimiento
de la riqueza que conlleva su territorialidad,
de la evaluacin y ponderacin de sus logros
y difcultades, y de la apertura a establecer y
recrear los vnculos con el Estado, superando las
fuerzas conservadoras.
El generar nuevas preguntas acerca de la
adecuacin de sus objetivos al contexto actual,
sobre las estrategias y acciones con las cuales
se trabaja, qu visones acerca de la infancia y
la adolescencia mide sus metas, es un camino
a recorrer donde la informacin, la refexin y la
opcin por el cambio juegan un papel fundante.
Si la CDN debe orientar la visin y estrategia de
cada uno de los actores involucrados, la falta de
democracia interna, los modelos autoritarios,
las propuestas sustitutivas a las familias, grupos
parentales o comunitarios, las instituciones
totales, deben ser rpidamente cuestionados
y modifcados, generando coherencia entre su
accionar y su contexto.
Para ello la Ley 26.061, al regularlas como parte
del sistema integral de proteccin de derechos,
defne su conceptualizacin, obligaciones,
estableciendo el deber de supervisin por
parte del Estado y las acciones en caso de
incumplimiento.
-Son actores fundamentales en la promo-
cin y proteccin de los derechos y en el
seguimiento de su cumplimiento
-Pueden incidir en la agenda pblica insta-
lando temas
-Movilizan a la comunidad
-Impulsan iniciativas
-Basan su accionar en la gestin asociada
y conjunta
57
LAS FAMILIAS
La familia, considerada como la organizacin
social bsica y primigenia de la estructura so-
cial, se refere a un grupo de personas nuclea-
das por relaciones de parentesco, con predomi-
nio de la naturaleza biolgica, alrededor de la
forma monogmica y heterosexual. Se desco-
noce o se olvida que este modo de pensar la fa-
milia tuvo su origen en el Cdigo Napolenico,
promulgado en 1804; una razn de su instau-
racin fue asegurar la herencia y la propiedad
sobre la tierra. Esta concepcin ha llevado a
concebir un tipo particular de familia como la
forma natural, y tambin se percibe como na-
tural que deba hacerse cargo del sostn de los
ms jvenes. ()
La nocin de restitucin comunitaria implica
un acto poltico en el sentido de producir so-
ciedad, que implica investir la comunidad de
la capacidad de sostn, activacin, desarrollo,
potenciacin y resolucin de problemas que
ataen tanto a los nios y nias como a todos
sus miembros. Esto es, el reconocimiento del
valor vital de la dinmica vincular autoorgani-
zada y autoorganizante. Valora especialmen-
te el hacer, resolver y crear que ejercen
personas sin cargos ni ttulos profesionales,
trascendiendo los muros institucionales para
reconocer que la produccin de subjetividad y
las posibilidades de transformacin se dan en
y desde todo el terreno social (DABAS, 2006:
56-59).
A las familias, familias extendidas, grupos paren-
tales, o referentes afectivos, les corresponde la
proteccin y orientacin de los nios; sin embar-
go, es importante reconocer que -debido a una
multiplicidad de causas- existen an hoy en la
Argentina familias imposibilitadas de asumir ese
rol y que poseen el derecho a exigir que el Esta-
do les brinde apoyo, velando por los derechos
de sus nios y adolescentes, sin sustituir su rol.
Joaqun viva en un barrio de la periferia de una
capital provincial con sus padres y sus herma-
nos. Su vivienda estaba construida de maderas
y chapas de cartn, sin bao, ni agua corriente.
En los fondos se amontonaban chatarras y otros
materiales de desecho producto del trabajo con
los residuos. Todos participaban de algn u otro
modo de la actividad del cirujeo.
l y su familia formaban parte de las estadsti-
cas y reciban -eran benefciarios- cinco de los
programas sociales que la Nacin y la Provincia
pone a disposicin de las familias ms pobres.
Tres programas alimentarios, uno de atencin
de la salud, y uno de transferencia monetaria.
Joaqun muri a los dos meses de edad, vctima
de la desnutricin y la escabiosis que cubra su
cuerpo. Sus hermanos mayores padecan iguales
males, a los que se le sumaba las difcultades es-
colares, y el trabajo infantil de cirujeo.
El barrio se conmocion, las organizaciones ins-
titucionales intentaban demostrar que cada una
de ellas haba cumplido con sus obligaciones.
Todos expresaban su bronca y planteaban la ne-
cesidad de que esto nunca ms sucediera.
Pero que es lo que realmente sucedi? Quin
fue responsable?
Era un caso aislado o realidades como esta po-
dan repetirse en cada familia del barrio? Qu
papel jug la familia, la comunidad, el Estado?
Podan ensayarse varias respuestas, pero un
principio de explicacin que varias voces alzaron
desde distintas expresiones fue que cada orga-
nizacin, cada programa, cada tcnico cumpli
con lo mnimo que deba hacer, pero no con lo
bsico e imprescindible, que era mirar la com-
plejidad de la situacin por la que atravesaba
Joaqun y su familia. Complejidad que no poda
ser abordada sino desde coordinaciones, des-
de redes de contencin, desde construccin de
diagnsticos precisos de la realidad de los nios
y nias de ese sector de la ciudad, que fueran
visualizados, incorporados y priorizados en la
agenda pblica.
La plena vigencia de la CDN y la Ley 26.061
nos desafa a repensar tambin nuestras
prcticas profesionales, visibilizando y res-
petando los saberes, potencias y redes que
las familias y las comunidades construyen
en su cotidianeidad.
A continuacin, compartimos y analizamos un
relato sobre un nio, un escenario y el nacimien-
to de una red territorial:
Manual 2
58
Los distintos actores gubernamentales, las ONG,
la comunidad a travs de sus organizaciones,
la universidad pblica, las fundaciones
empresariales de accin en la ciudad, los distintos
cultos todos-, se vieron en la obligacin de
repensarse, organizase y enredarse en una red
que contuviera a los nios y nias.
Sabemos que las identidades barriales se
construyen estrechamente relacionadas con
su espacio material y con las actividades
econmicas que ese espacio facilita.
La zona sud-oeste de esta ciudad presentaba
algunas caractersticas que la identifcaba, la
nombraba, y distingua: La presencia del lugar
destino fnal de todos los residuos de la ciudad
ocupando ocho hectreas, la actividad de
cirujeo, las barrancas naturales y las construidas
por la acumulacin de residuos, la permanente
presencia de un espeso humo negro producto
de la quema, bolsas ya enquistadas en races
de los rboles o las recientemente desechadas
volando por los aires.
Qu se poda hacer frente a esta realidad
donde la niez en la zona transcurra entre
escolaridades discontinuas, el cuidado de
hermanos ms pequeos, el acompaamiento a
sus padres en el trabajo de cirujeo, la asuncin
de roles de adultos y el juego entre animales y
camiones cargados de basura?
El trabajo infantil apareca bajo mil caras y todas
ellas repercutan en la escolaridad, la salud, en el
juego, en defnitiva en su niez.
Y qu se poda hacer frente un problema
como el del trabajo infantil, de tal complejidad,
donde las causas eran mltiples y los impactos
ya haban afectado a la familia de Joaqun,
como a las de los otros nios de la zona?
Se pusieron prioridades, urgencias que atender,
pero desde una mirada que atendiera su com-
plejidad y no descuidara las razones profundas
del problema.
El sueo que los guiaba, y adems entendan iba
al corazn del problema, era: Los nios en la es-
cuela, los padres trabajando, la comunidad ge-
nerando oportunidades, acortando brechas.
Saban que no podan slo decidir, decretar, que
los nios no trabajen; se encontraban frente a
una problemtica multicausal y las respuestas
deban reconocer esta complejidad.
Que tenan? Una escuela de puertas abiertas
a la comunidad, madres de la comunidad
cartonera que ofrecan su tiempo para cuidar los
hijos de sus vecinas cuando estas deban salir a
trabajar por la noche como nica oportunidad
laboral, una facultad que brindaba su apoyo
en lo organizacional y la preocupacin de una
comunidad por sus nios. Era mucho.
Se generaba una oportunidad de pensar para los
nios y nias ms pequeos una estrategia que
atendiera sus necesidades, con el reconocimiento
de sus derechos y sus condiciones de vida, y
los sacara rpidamente del trabajo nocturno,
deambulante y de alto riesgo para su salud.
Surgi as la iniciativa de base asociativa, solida-
ria y de respuesta a necesidades barriales Salita
Nocturna de Cuidados Maternales Reciclando
la Esperanza destinada a albergar durante las
horas de trabajo de sus padres a nios y nias
de cero a cinco aos de edad, hijos de trabajado-
res cirujas. Funcionara en la escuela que abrira
sus puertas por la noche, once mujeres ofrecan
su tiempo en forma voluntaria, la facultad co-
menzara un trabajo con los padres de los nios
tendiendo a su organizacin como trabajadores,
generando proyectos productivos o promovien-
do capacitaciones laborales alternativas.
Se suma un actor, una fundacin empresarial
que aporta, no slo una posibilidad econmica,
sino una nueva manera de pensar lazos, alianzas,
antes no visualizadas.
En la Escuela afncada en el barrio -pero de in-
fuencia en toda la zona sud-oeste -, trabajado-
res informales de la basura, mujeres voluntarias,
con la coordinacin de la Facultad, comenzaron
a transitar este sueo desde el ao 2003, que
con altibajos, pero muchas satisfacciones an
contina brindando un lugar donde los padres
que recorren la ciudad con sus carritos pueden
dejar sus hijos al cuidado maternal de sus veci-
nas, alejndolos de los riesgos del trabajo noc-
turno en la calle, recibiendo adems, alimenta-
cin y afecto.
Se haba tejido una primera red de trabajo.
Desde su diseo este proyecto estuvo basado
en un trabajo en red, donde descansaba su
sustentabilidad y garanta de continuidad.
Los medios de comunicacin fueron tambin un
actor importante, ya que cubrieron la inaugu-
racin y algunos momentos signifcativos, tales
59
como festejos del da del nio y paseos, lo que
no slo daba a conocer al resto de la ciudad la
iniciativa, sino que comenzaba a mostrar la reali-
dad de los nios de la zona.
El Gobierno Municipal, estuvo presente con una
Patrulla Sanitaria y paseos en un tren infantil.
Otras organizaciones no gubernamentales, es-
cuelas, como as tambin vecinos annimos de
la ciudad, realizaron aportes y donaciones de
ropa, alimentos, juguetes.
Se pueden distinguir claramente tres momentos
identifcados con el diseo, puesta en marcha y
su desarrollo en el tiempo:
El primer momento de diseo y puesta en
marcha del proyecto cont con un fuerte
compromiso de la escuela y la facultad,
expresado en el tiempo dedicado, las personas
afectadas, las actividades realizadas.
Un segundo momento, que puede ubicarse en
el primer y segundo ao de ejecucin donde
madres cuidadoras, escuela, y universidad,
fueron los pilares, para que las salitas pasaran,
de ser un proyecto diseado en el tiempo, con
plazos, recursos y planifcado en su ejecucin,
a ser una respuesta cotidiana a las necesidades
de los nios mas pequeos de la comunidad de
trabajadores informales de la basura. Un lugar
donde da a da se buscan estrategias y que se
instala en la comunidad barrial como un recurso,
como un espacio propio, estable y necesario.
El tercer momento, que se caracteriza por un
intento de institucionalizacin por parte de la
escuela, en el entendimiento de la necesidad
de brindar mayor respaldo y reconocimiento
gubernamental.
Es as que la atencin de los nios ms
pequeos, que antes acompaaban a sus padres
en el trabajo del cirujeo, es un desafo que
noche a noche guarda la alegra de brindar un
espacio pensado y trabajado desde sus propias
necesidades, pero tambin la insatisfaccin de
sentir que quedaba mucho por hacer, que sus
hermanitos, que otros nias y nios, necesitaban
tambin apoyo para transitar su infancia, sus
juegos, su educacin.
La pequea pero slida red de trabajo barrial
instalada, gener adems respuestas a
situaciones puntuales, tales como apoyo escolar
en pocas de vacaciones, adems de atencin
de situaciones de salud, festejos; destinadas a
todos los nios de la comunidad. Comenzaba a
plantearse la necesidad de encarar respuestas
ms sistemticas y de impacto con los nios
y nias en edad escolar que an continan
inmersos en el trabajo del cirujeo.
Transcurriendo el ao 2005 y cuando esto
suceda (o tal vez porque esto suceda), desde
una organizacin de la sociedad civil se ofrece
una nueva oportunidad, se tiende nuevamente
una mano. Se sugieren modalidades de trabajo,
se acompaa en el camino con capacitacin y
asesoramiento tcnico, para centrar la atencin
en la proteccin de aquellos nios que an no
habamos podido acompaar. El mayor aporte
que esta organizacin brind fue el de visualizar
los casi invisibles hilos que formaban las redes
tejidas durante aos de trabajo, creer en sus
potencialidades y apostar a su afanzamiento.
Y desde all comenzaron convocatorias masivas,
talleres de elaboracin de diagnsticos, ensayos
de trabajos solidarios, diseo de un proyecto; la
ilusin de un trabajo conjunto que alcanzara a
los otros nios de la comunidad, y la satisfaccin
de saber que ese esfuerzo era reconocido.
Reunida en numerosas oportunidades, y tenien-
do como reconocimiento de posibilidad las sali-
tas de cuidados nocturnos, esta red de organiza-
ciones se anim a sumarse a otro sueo porque
ya se haba demostrado que se poda.
Todos estos actores posibilitan hoy, de alguna
u otra manera, que los nios y jvenes tengan
en su comunidad distintas ofertas recreativas,
artsticas y ldicas que en forma inespecfca
acompaan al sostenimiento en el sistema
escolar, estimulan su creatividad y refuerzan el
conocimiento de sus derechos.
Una murga, una comparsa, un taller de tteres,
apoyo escolar, merendero, ftbol, vley y un
espacio de capacitacin para madres -donde
cada semana ms de veinte mujeres reinventan
su futuro-, se suman a las salitas nocturnas.
Tradicionalmente, la solidaridad era asociada
en el barrio con la intervencin de personas y
organizaciones de fuera de la comunidad, que
conmovidas por las crticas situaciones que
atraviesa este sector, ofrecan bienes, trabajo
voluntario, ayuda monetaria; o con otros que
desde posturas prejuiciosas exigan que los nios
sean censados, encontrados trabajando para
Manual 2
60
sancionar, y justifcar intervenciones judiciales,
controlar sus padres, sus cuadernos, sus vidas.
En la actualidad, los esfuerzos solidarios, el
trabajo voluntario, las intervenciones ms
estratgicas son llevados adelante por los
mismos vecinos, por las familias y por los padres
de los nios, generndose una solidaridad de
pares que encierra en s misma una potencia
capaz de revertir situaciones.
Trabajan sobre la reivindicacin del derecho de
incluirse en redes, como actores fundamentales
e imprescindibles.
La palabra de estos actores pas de enunciar
problemas a plantear posicionamientos ticos
y polticos, ya que nombrar lo que pasa tiene
la encarnadura de que les pasa a ellos, a sus
hijos y de all surge la fuerza de la superacin.
Los padres construyen espacios donde sus hijos
transitan su niez, mientras hacen esfuerzos
denodados por superar sus propias difcultades
con el apoyo de otros.
Las evaluaciones realizadas nos permiten
concluir que el abordar las problemticas de
los nios de esta zona desde nuevas visiones
y nuevas estrategias, ha permitido re-crear,
en los dos sentidos que esta construccin
encierra: La de generar espacios de libertad,
diversin y expresin; y la de crear desde nuevas
oportunidades, con un fuerte y respetuoso
basamento cultural y social.
Las iniciativas se encuentran en un momento
que ha permitido reconstruirlas y analizarlas. Su
desarrollo y continuidad facilitarn avanzar en
procesos ms complejos de interpretacin que
habilitarn la generacin de conocimiento, la
comprensin de algunas problemticas sociales
presentes a lo largo de la tarea y tienen la
pretensin de trascender desde una experiencia
territorial para aportar a la construccin de
nuevas maneras de trabajar con los nios y
nias desde la perspectiva de sus derechos, y a
travs de modos ms participativos y amorosos
(ANZOLA, 2008).
LOS NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES
La participacin es una herramienta
imprescindible para poner en prctica ideas
y acuerdos. As lo entendieron los lderes
mundiales que declararon su compromiso de
cambiar el mundo no slo PARA los nios, sino
CON los nios (Sesin Especial de las Naciones
Unidas dedicada a la Infancia: Un mundo
apropiado para los nios y nias, 2002)
Contra el abandono y la irresponsabilidad, la
participacin es entendida como la suposicin
adulta de que el nio o el joven forman parte,
participan de la comunidad humana, es decir,
toman parte, tiene una parte, etc., siempre
que el adulto haga lugar, se corra, no cierre
la puerta, hable con ellos, les ensee, desee
algo para ellos, se dirija a ellos y crea en ellos,
sin ocupar siempre el centro y sin apropiarse
de todas las partes restantes que componen
eso que llamamos sociedad, pero tambin sin
olvidar el papel fundamental de la diferencia
de fuerzas que lo separa de un nio o un
joven (en especial la unidireccionalidad de la
dependencia), con autoridad, responsabilidad
y confanza (ANTELO, 2008:8).
Pensar en redes a favor de los derechos de la in-
fancia, requiere comprender que la participacin
y el protagonismo de los nios y jvenes a travs
de los modos y canales que sean adecuados al
grado de desarrollo, deben ser intencionalmen-
te incorporados.
Este es el mayor desafo en la ya compleja tarea
de conformar redes, pero tambin es el logro
que dar el salto cualitativo en las prcticas de
intervencin tanto de las OSC, como del Estado.
Ya se ha hecho mencin reiteradamente que la
Convencin Internacional de los Derechos del
Nio, transformada en Argentina en ley mxima
al incorporarse en la Constitucin Nacional en
el ao 1994, provoc un antes y un despus a
nivel legal en la relacin de los nios y nias
con el Estado, con lo poltico y con la ciudadana
en general. Se compone de un total de 54
artculos, en los que se recogen los derechos
fundamentales de la infancia.
61
Estos derechos se agrupan en cuatro categoras
bsicas:
- Derecho a Ia supervivencia
- Derecho aI desarroIIo
- Derecho a Ia proteccion
- Derecho a Ia participacion
Estas categoras no establecen prioridades, ni
hablan de un orden donde deban cumplirse al-
gunos derechos, para luego reconocer los otros.
La participacin de nias, nios y adolescentes
aparece dentro de la premisa Todos los
Derechos para todos los Nios
Los diferentes artculos que hacen referencia a
la participacin infantil de manera explcita e
implcita son:
Artculo 2
Los Estados Partes respetarn los derechos
enunciados en la presente Convencin y ase-
gurarn su aplicacin a cada nio sujeto a su
jurisdiccin, sin distincin alguna, indepen-
dientemente de la raza, el color, el sexo, el
idioma, la religin, la opinin poltica o de otra
ndole, el origen nacional, tnico o social, la po-
sicin econmica, los impedimentos fsicos, el
nacimiento o cualquier otra condicin del nio,
de sus padres o de sus representantes legales.
Los Estados Partes tomarn todas las medidas
apropiadas para garantizar que el nio se vea
protegido contra toda forma de discriminacin
o castigo por causa de la condicin, las activi-
dades, las opiniones expresadas o las creencias
de sus padres, o sus tutores o de sus familiares.
Artculo 12
Los Estados Partes garantizarn al nio que
est en condiciones de formarse un juicio
propio el derecho de expresar su opinin
libremente en todos los asuntos que afectan
al nio, tenindose debidamente en cuenta
las opiniones del nio, en funcin de la edad y
madurez del nio.
Con tal fn, se dar en particular al nio
oportunidad de ser escuchado en todo
procedimiento judicial o administrativo que
afecte al nio, ya sea directamente o por
medio de un representante o de un rgano
apropiado, en consonancia con las normas de
procedimientos de la ley nacional.
Artculo 13
El nio tendr derecho a la libertad de
expresin; ese derecho incluir la libertad de
buscar, recibir y difundir informaciones e ideas
de todo tipo, sin consideracin de fronteras,
ya sea oralmente, por escrito o impresas, en
forma artstica o por cualquier otro medio
elegido por el nio.
El ejercicio de tal derecho podr estar sujeto a
ciertas restricciones, que sern nicamente las
que la ley prevea y sean necesarias: a) Para el
respeto de los derechos o la reputacin de los
dems; o b) Para la proteccin de la seguridad
nacional o el orden pblico o para proteger la
salud o la moral pblicas.
Artculo 14
Los Estados Partes respetarn el derecho del
nio a la libertad de pensamiento, de concien-
cia y de religin.
Los Estados Partes respetarn los derechos y
deberes de los padres y, en su caso, de los re-
presentantes legales, de guiar al nio en el
ejercicio de su derecho de modo conforme a la
evolucin de sus facultades.
La libertad de profesar la propia religin o las
propias creencias estar sujeta nicamente a
las limitaciones prescritas por la ley que sean
necesarias para proteger la seguridad, el or-
den, la moral o la salud pblicos o los derechos
y libertades fundamentales de los dems.
Artculo 15
Los Estados Partes reconocen los derechos
del nio a la libertad de asociacin y a la
libertad de celebrar reuniones pacfcas. No
se impondrn restricciones al ejercicio de
estos derechos distintas de las establecidas de
conformidad con la ley y que sean necesarias
en una sociedad democrtica, en inters de la
seguridad nacional o pblica, el orden pblico,
la proteccin de la salud y la moral pblicas o
la proteccin de los derechos y libertades de los
dems.
Artculo 17
Los Estados Partes reconocen la importante
funcin que desempean los medios de
comunicacin y velarn por que el nio
tenga acceso a la informacin y material
procedente de diversas fuentes nacionales e
internacionales, en especial la informacin y
el material que tengan por fnalidad promover
su bienestar social, espiritual, moral y su salud
fsica y mental.
Manual 2
62
Antes de ver algunos conceptos de participacin
que sirven de gua para pensar las prcticas
de participacin infantil, es importante
reconocer cmo se defne genricamente a
la participacin; cmo se la entiende, qu se
piensa de sta.
A estos fnes, se proponen a continuacin algu-
nas caractersticas de participacin para leer y
refexionar en base a la propia experiencia:
Vemos a continuacin algunas defniciones
de distintos autores sobre Participacin
InfantilJuvenil, que seguramente le sumarn
complejidad.
Proceso por el que se comparten decisiones
que afectan a la propia vida y la vida de la
comunidad en la que uno habita. Es el medio
por el cual se construye la democracia, y es un
patrn que debe servir para las democracias
(UNICEF)
Proceso gradual de aprendizaje, que pasa por
diferentes etapas, mediante el cual los nios y
nias comparten decisiones que afectan tanto
la vida propia como la de la comunidad.
La participacin es un medio, no un fn en s
misma, un componente fundamental mediante
el cual construimos la democracia y ejercemos
el derecho de ciudadana, entendindola
de manera inclusiva, donde los grupos se
relacionan en una situacin de igualdad.
(Plataforma de Organizaciones de Infancia, en
su Publicacin Participacin infantil en el tiempo
libre)
Proceso tendiente a incrementar el poder
de la niez organizada en su relacin con los
adultos.(GAITN, A: Protagonismo Infantil. En
La participacin de nios y adolescentes en el
contexto de la Convencin sobre los Derechos
del Nio: Visiones y perspectivas)
En estas defniciones, se reiteran y aparecen con
fuerza algunas categoras:
Proceso: El trmino aparece en todas las
defniciones, y seguramente en muchas otras
defniciones de participacin. La participacin
infantil en un proceso, no es slo un hecho, no se
da, o aparece de un da para el otro. Es posible
inscribir la participacin infantil en un proceso
educativo en donde los nios y nias conocen,
ejercen, demandan, recrean el ejercicio de sus
derechos.
Medio: La participacin infantil no es un fn en
s mismo, un entretenimiento sin impacto en sus
intereses, demandas o propuestas, sino un canal
para que los nios y nias ejerzan su derecho a
la ciudadana.
Democracia: La participacin infantil potencia
el ejercicio democrtico de cualquier persona,
sin distincin de edad y ampla y transparenta la
democracia.
Derecho: La participacin infantil es entendida
como un derecho y no como un favor o cesin de
poder de las personas adultas haca la infancia.
El marco normativo y terico presentado en
este Manual, nos obliga a pensar desde dnde
y cmo empezar a repensar las propias prcticas
en relacin a la participacin infantil.
-Constituye un valor en s misma.
-Debe ser entendida desde una perspectiva
cultural, y no slo jurdica o formal, y como
un criterio fundamental de la construccin y
ampliacin de la democracia.
-Es un medio, no un fn en s misma. Un
medio que permite tomar parte e intervenir
en la vida social de la comunidad, es una
herramienta al servicio de la ciudadana.
-Es un derecho fundamental.
-Es una condicin para la transformacin
social. Permite dar respuestas a las
necesidades e intereses colectivos al poner
en marcha soluciones a problemas concretos
y al ejercer la presin necesaria sobre los
poderes pblicos para obtener de ellos las
respuestas adecuadas a dichos problemas.
-Es una responsabilidad ciudadana que
supone compromiso.
-Es una clara expresin de las libertades
pblicas caractersticas de un Estado
democrtico, y supone una forma efectiva
de descentralizacin del poder.
63
Para esto, sugerimos tener en cuenta algunos
elementos necesarios no siempre sufcientes-
que facilitan la participacin:
La informacin:
Una de las principales claves para participar
es que los nios y nias conozcan que tienen
derecho a participar, por lo que es importante
promover acciones de sensibilizacin para que
se conozca la Convencin sobre los Derechos del
Nio. Asimismo, es fundamental que todos los
nios tengan un buen acceso a la informacin
acerca de los temas o circunstancias que se
tratan.
El tiempo:
Los nios y las nias tienen derecho a decidir
cundo y cmo quieren participar.
El grupo:
La participacin va unida al desarrollo del
grupo, por lo cual es fundamental trabajar las
habilidades sociales y una serie de valores que
favorezcan la participacin en el grupo.
Con o sin adultos:
La participacin de los nios depende en gran
parte del papel de las personas adultas, que
pueden participar conjuntamente en el proyecto,
o bien dejar que los nios y nias participen
solos e incluso tengan su propia asociacin.
El papel de los adultos en la participacin infantil
exige la aceptacin de las capacidades de los
nios y nias y el respeto a sus opiniones, para
lo cual es necesario:
Escuchar, crear espacios de consulta y
dilogo.
Saber empatizar con los nios y nias.
Respetar las dinmicas y procesos de cada
grupo.
Salvar la desconfanza generacional.
Aprender que los nios y nias tambin
pueden ensear a los adultos.
Reforzar positivamente a los nios y nias.
Servir como modelo de conducta: el adulto
debe tener una actuacin coherente con
los objetivos que se plantea conseguir con
el grupo.
Roger Hart (1992) construye una escalera que -a
modo de metfora- nos da no slo una intere-
sante herramienta para pensar en relacin al lu-
gar que los nios y jvenes ocupan en nuestras
prcticas, sino tambin pistas metodolgicas
sobre un camino a transitar en la participacin.
Los tres primeros niveles indican modos no
slo no participativos, sino violatorios de los
derechos de los nios:
1. MANIPULACIN: En este escaln ni se
consulta ni se informa a los nios y nias de una
accin, participan pero sin comprender por qu.
2. DECORACIN: Los nios y nias participan
en un acto como exhibicin , sin haber siquiera
escuchado sus impresiones sobre el tema.
3. SIMBOLISMO: Cuando de manera simblica
se cuenta con la infancia para que d su opinin
sobre temas que le afectan, pero sin que estas
opiniones tengan realmente una incidencia ni
sean representativas de los grupos de los que se
supone que son portavoz.
Los siguientes son niveles participativos crecien-
tes en derechos y en reconocimiento de capaci-
dades y potencialidades de los nios y nias:
4. ELECCIN POR ASIGNACIN, PERO CON IN-
FORMACIN: Cuando comprenden el signifca-
do de un proyecto o accin para la infancia y lo
comparten, aunque no hayan tomado parte en
las decisiones, y desean participar.
5. CONSULTA E INFORMACIN: Un proyecto
dirigido a la infancia que tiene en cuenta a los
nios y las nias para recoger e incorporar las
propuestas que puedan realizar, aunque lo
diseen y gestionen las personas adultas.
6. INICIADO POR LAS PERSONAS ADULTAS,
COMPARTIENDO DECISIONES CON LA INFANCIA:
Se da un paso ms en la escalera de la
participacin, ya que se involucra a la infancia
en el proceso de toma de decisiones, que son
compartidas con las personas adultas.
7. INICIADO Y DIRIGIDO POR LOS NIOS Y LAS
NIAS: Un autntico ejemplo de participacin,
situado en un nivel superior de la escalera.
8. INICIADO POR LOS NIOS Y LAS NIAS, LAS
DECISIONES SON COMPARTIDAS CON LAS
PERSONAS ADULTAS: Aqu es donde realmente
se cree en la potencialidad de la infancia, y su
opinin y protagonismo modifca, incide, forma
parte en la toma de decisiones fundamentales.
Manual 2
64
El transitar escaln por escaln, enredndonos
con los nios y jvenes, debe basarse en la supe-
racin de dos obstculos considerados las ma-
yores barreras para la participacin y el protago-
nismo infantil y juvenil:
El Adultocentrismo, donde el adulto
varn representa un modelo al que se
aspira para el cumplimiento de las tareas
sociales y la productividad, y se excluye a
las mujeres por su gnero y a los jvenes
por su edad, implicando una relacin
asimtrica y confictiva entre el adulto y el
joven; y la
- Desconfanza Generacional, que se
pro-duce por la difcultad de ambos
grupos para escucharse y vincularse
afectivamente, no pudiendo construir
conjuntamente, y generndose tensiones
y confictos que pueden hacerse crnicos.
Siendo conscientes que estos obstculos per-
mean las prcticas -aunque cueste reconocerlo
y modifcarlo- es necesario revisar la disposicin
y voluntad para incorporar a las nias, nios y
adolescentes en las redes, generando ciertas
condiciones que lo faciliten, tales como:
-Trabajar en el entorno prximo de los nios y
las nias: No es posible pensar su incorporacin
en contextos que le son extraos, ajenos, desde
parmetros desconocidos, por lo que deben ser
reconocidos, respetados y tenidos en cuenta
sus entornos cercanos, sus espacios, sus grupos,
sus modos. Estar ah, conocerlos, establecer
vnculos de confanza, es imprescindible.
-Trabajar intencionalmente: La participacin
infantil/juvenil debe ser un componente espera-
do, programado, deseado, generando los espa-
cios propicios para ellos. Los adultos y sus orga-
nizaciones deben trabajar para su concrecin.
-Espacios reales de participacinresignifca-
cin de las relaciones y estructuras de poder
(Ya hemos desarrollado sobre lo que la parti-
cipacin real implica, por lo que la opinin, las
perspectivas y la toma de posicin de todos
quienes integran la red, incluidos los nios y j-
venes de acuerdo a su grado de desarrollo, invo-
lucramiento e informacin, debe tener el mismo
lugar y valor).
Por ltimo, podemos clasifcar los benefcios de
la participacin infantil/juvenil en dos: Aqullos
que permiten que los individuos se desarrollen
como miembros ms competentes y seguros
de s mismos en la sociedad, y aqullos que
mejoran la organizacin y el funcionamiento de
las comunidades.
65
Preguntas para releer la Escalera
de la Participacin de Hart:
Qu nivel de participacin
tienen los nios en las distintas
actividades de su organizacin?
A qu se le da mayor importancia,
a los productos de la participacin
(concretar una actividad, presentar
un proyecto) o al proceso mismo
de participar (como herramienta
de aprendizaje y democratizacin
de espacios)?
Qu informacin se comparte
con los nios y adolescentes?
Cul sera el prximo desafo
a afrontar por la organizacin
para acceder junto a los nios
a escalones ms altos de
participacin?
Manual 2
66
1) A partir de su experiencia concreta de trabajo, seale tres aspectos destacados vinculados a las
polticas relativas a la infancia, la adolescencia y la familia en los que advierten la infuencia del
enfoque de derechos en el nuevo modelo de proteccin. Por ejemplo:
en el diseo o re-diseo de algn programa o servicio de la Direccin de Niez;
en las relaciones con el Poder Judicial (Defensoras, juzgados, fscalas), con la polica, con las
ONG, con los municipios, con las escuelas, con los efectores de salud (hospitales, centros de
salud, programas que se ejecutan en territorio, etc.);
en la participacin de los nios, los jvenes y sus familias:
en la adopcin de medidas y acciones de promocin y proteccin de derechos.
2) Se han realizado en su mbito de trabajo reuniones para abordar con otros actores la implemen-
tacin de la Ley y la construccin del Sistema de Proteccin de Derechos a nivel provincial y local?
En caso afrmativo:
Qu resultados han tenido estos encuentros?
Qu actores han participado? Quines han estado ausentes?
Se han relevado los obstculos, difcultades y facilitadores para la construccin del sistema?
Cules?
Ha surgido alguna propuesta para superar las difcultades y promover una mayor articulacin y
co-responsabilidad?
3) Qu difcultades y facilitadores reconoce en el trabajo con las familias de los nios y adolescentes
en situaciones de amenaza o vulneracin de derechos?
Conoce iniciativas que contribuyan a fortalecer las capacidades de las familias?
Son estas iniciativas individuales-familiares y/o familiares-comunitarias?
Describa las que considere ms signifcativas, atendiendo a las acciones realizadas, la poblacin
a la que va dirigida y al impacto alcanzado.
4) Considera que las ONG/OSC a nivel local o provincial cumplen un rol signifcativo en la proteccin
integral de los nios y sus familias?
Segn sea su respuesta, podra puntualizar algunos aspectos que deberan tenerse en cuenta
para promover su incorporacin como actores relevantes del sistema de proteccin regional de
derechos?
Cul es el estado de avance de la conformacin de los Consejos intersectoriales en su jurisdic-
cin, sea a nivel provincial o municipal? Dicha conformacin, ha despertado inters y moviliza-
do a los diferentes actores? Ha recibido consultas o propuestas al respecto? Sobre qu temas?
Trabajo Prctico de Aplicacin
67
5) Qu nivel de inters y compromiso en la proteccin integral de la infancia y la familia han
manifestado los Municipios de su zona?
De qu manera infuye en este posicionamiento la existencia o no de servicio/dispositivo/
Consejo local de proteccin a la niez y la familia?
Qu actores identifca como relevantes para la conformacin del sistema de proteccin a nivel
local?
Ha recibido opiniones o consultas al respecto por parte de los referentes locales?De quines?
Cules?
6) Desarrolle una propuesta referida a alguno de los temas relevados precedentemente que sean de
su mayor inters, que reconozca como meta fnal promover la proteccin integral de los nios, nias
y adolescentes desde un enfoque de derechos.
7) Habiendo identifcado los distintos actores que componen su sistema de proteccin local y
los recursos con que cuenta, realice un grfco tomando como modelo el que se reproduce a
continuacin.
El mismo fue elaborado por el Departamento Capacitacin del Consejo Provincial del Nio, el
Adolescente y la Familia de la Provincia de Entre Ros, consignando los planes, programas y servicios
disponibles en su comunidad, e identifcando las autoridades administrativas provinciales y
municipales de proteccin, las organizaciones no gubernamentales de atencin a la infancia y los
consejos u organismos intersectoriales creados o a crearse.
Una vez identifcados los actores, convocados, reunidos en tarea, se hace necesario explicitar, poner
en comn discursos y prcticas de cada uno de estos actores, a fn de que la gestin asociada se base
en consensos, en el respeto absoluto de la legalidad vigente y en la frme decisin de construccin
de comunidad.
Manual 2
68
Cuando hablamos de diagnsticos participativos
y multiactorales debemos tener en cuenta
que se pondrn de manifesto y jugarn un
papel decisivo los posicionamientos tico-
polticos, tericos y valricos, ya que se trata de
construcciones intersubjetivas, integradoras de
miradas y percepciones problematizadas.
Si adems sumamos que estas construcciones
referen a la niez y la adolescencia, nos adentra-
mos un terreno plagado de interpretaciones con
un profundo anclaje biogrfco y social.
Reconocemos entonces que sobre los nios/
as y adolescentes existen miradas emergentes
de un entramado cultural complejo y diverso.
Las concepciones, valores, prcticas sobre
los nios, nias y adolescentes suelen estar
impregnadas del peso de las costumbres y de
posicionamientos tericos, que han respaldado
dcadas de intervenciones concebidas desde la
doctrina de la situacin irregular.
Las subjetividades, el imaginario social y las per-
cepciones de los distintos actores involucrados
deben ser reconocidas, abordadas, discutidas,
tensionadas ya que los modos de mirar y com-
prender defnen prcticas; prcticas que en la
niez y adolescencia dejan huellas, marcan des-
tinos.
Qu son y cmo construir diagnsticos
participativos?
El diagnstico es una elaboracin que consis-
te en una descripcin que permite interpretar
un fenmeno o hecho como problema o como
no problema. La situacin es entendida como
problema cuando se evala como una situa-
cin mala o regular; en otras palabras, una
situacin insatisfactoria. La califcacin de la
sitaucies, desde el punto de vista del queha-
cer cientfco, un aspecto muy delicado. La cali-
fcacin implica por su propia naturaleza, una
valoracin. De ah que la conclusin diagnsti-
ca como juicio, es tambin un juicio de valor.
(ESCALADA, 2001:31)
Los diagnsticos participativos conllevan ade-
ms un esfuerzo intencional, con dispositivos de
encuentros reales diseados a tal fn, la explici-
tacin de tcnicas de trabajo y la participacin
activa de todos los actores atendiendo a sus par-
ticularidades, posibilidades y experiencia previa.
La inclusin de nios, jvenes y/u organizaciones
con poca experiencia participativa debe alentar
a recrear diversos modos de integracin, no
basados exclusivamente en la expresin oral
o escrita. Esta forma de trabajo en redes que
conformarn sistemas, comprende una ruptura
con modalidades instituidas y debe reconocerse,
no como un hecho natural y espontneo sino
como una construccin inmersa en un espacio
y tiempo y vinculada a la perspectiva de los
distintos actores.
Debemos tener presente que el principio
fundamental del Diagnstico es Conocer
para actuar, por lo tanto implica una accin
determinada a provocar un cambio, y esto puede
ser vivido como una esperanza pero tambin
como una amenaza.
5.5. Diagnsticos participativos para la construccin de estrategias de
accin en un sistema local de proteccin integral de derechos de nias,
nios y adolescentes
Cuerpo, espacio, identidad, construi-
da y signifcada por las condiciones
de vida, los mitos, las creencias, los
valores y el poder de la clase social
en la cual se desarrolla, y desde esta
compleja trama de relaciones se cons-
truyen las nociones, los conceptos y
las operaciones mentales. El descu-
brimiento del espacio, su exploracin,
estructura las relaciones espaciales y
delimita una forma concreta de actuar
y de sentir. La organizacin del espa-
cio, su estructuracin, estn ligadas al
hacer cotidiano, al entorno, al paisaje,
al arraigo, o no, a la tierra, al sentirse
parte de un lugar, a las envolturas que
determinaron un sentimiento de segu-
ridad y pertenencia, que conformaron
la imagen de s, la representacin de
s, que hace que cada infancia tenga
una manera de ser y estar en el mun-
do (FABRE, 2008).
69
Si hablamos de cambio, transformacin, debe-
mos precisar para qu, para quines y por
qu.
Los diagnsticos participativos en la estrategia
de trabajo en red a favor de los nios suponen:
Compromiso individual y colectivo para el
logro de la equidad y el empoderamiento de
cada actor.
Amplia participacin reconociendo la
diversidad.
Trabajo sobre tcnicas participativas,
sencillas y replicables.
Flexibilidad frente a la singularidad de cada
contexto.
Involucra procesos participativos de nios,
adolescentes y familias.
Esfuerzo por reconocer la historicidad y
proyectarse hacia el futuro como un acto
de acuerdo de voluntades en torno a los
Derechos de los Nios.
Los diagnsticos participativos brindan mayor
claridad, precisin y comprensin de las
situaciones que se visualizan y problematizan.
Permiten tener menor margen de error al
formular las acciones y mayor efcacia al llevarlas
a cabo.
Dejan adems aprendizajes de metodologas
y tcnicas para futuras iniciativas de orden
comunitario, por lo que son un insumo muy
apreciado por las organizaciones de base, y
brinda a los nios y adolescentes el aprendizaje
de una manera ms objetiva y democrtica de
percibir y comprender el mundo, el entorno, a
los dems y a uno mismo.
Sin embargo, describir y analizar las distintas
situaciones, acontecimientos, problemas,
prcticas, que atraviesan el campo de la niez,
resulta necesario pero no sufciente para
construir diagnsticos en una realidad que
aparece compleja, multicausal, polifnica.
Saber describir lo que pasa en el propio escenario
de trabajo, resulta insufciente: Nios en situacin
de calle, falta de espacios de recreacin, escases
de bancos en la escuela y mdicos en la salita. Saber
analizar qu elementos intervienen, es slo ver
lo que se muestra, sus apariencias: Rupturas de
lazos comunitarios, visiones prejuiciosas, falta de
polticas. Es imprescindible preguntarnos:
Por qu pasa lo que pasa?
Retomar los elementos descriptos y reconocidos
en el anlisis y avanzar interpretando, implica
relacionar los conceptos, contextualizarlos, ten-
sionarlos con los marcos valorativos explicitados
desde posicionamientos ticos, polticos, nor-
mativos.
Es este el lugar del Diagnstico participativo
Un diagnstico social hecho en la soledad de
una disciplina, o slo desde la perspectiva de la
organizacin institucional a la que se pertenece
o basado nicamente en demandas, no cumplir
su funcin de herramienta para la construccin
de comunidad y de sistemas de proteccin de
derechos.
Recorramos algunas defniciones de lo que
entendemos por problemas:
Amadasi y Pantano defnen el problema social
como una discrepancia signifcativa entre la
realidad y un estndar deseable. Es decir, el
grado de desajuste entre la realidad de las cosas
tal cual son y el plano de la deseabilidad, del ideal,
del deber ser. Para estos autores, esta relacin
no se refere a situaciones meramente globales,
sino a dimensiones especfcas, ejemplifcables
en cuestiones tales como la salud, la vivienda, la
educacin, el empleo, etc.
Paul B. Horton y Gerald R. Leslie, dicen los
problemas sociales constituyen una condicin
que afecta a un nmero importante de
personas, de modo considerado inconveniente
y que, segn se cree, debe corregirse mediante
la accin social colectiva.
El Sistema de Informacin, Monitoreo y
Evaluacin de Programas Sociales (SIEMPRO)
defne el problema social como una brecha
entre el ser y el deber ser de la realidad, que un
El diagnstico se construye, entonces, a
partir de una minuciosa identifcacin de
los distintos actores intervinientes y de una
correcta conceptualizacin de problemas
sociales, de fortalezas y oportunidades.
Por lo tanto: Ningn diagnstico debe ser
la reproduccin fotogrfca de la realidad.
Es una construccin que debe reunir las
voces, miradas, prcticas, de los distintos
actores involucrados.
Manual 2
70
actor o un conjunto de actores identifca con la
intencin de transformarla. Se formula a travs
de un enunciado que expresa la insatisfaccin
con respecto a su realidad social y la intencin
de cambiar esa realidad que no satisface.
Escalada, Fernndez Soto y Fuentes puntualizan
que los problemas para ser considerados
problemas sociales, exigen ser problematizados
por los sujetos sociales. En tal sentido, afrman
que la condicin para aceptar el concepto
de problema no radica exclusivamente en la
existencia de determinantes estructurales, sino
tambin y necesariamente en la intervencin
de elementos subjetivos. Agregan las autoras
que una vez identificado y delimitado, se
necesita una definicin precisa y operativa del
problema, lo cual supone una clara referencia
espacio-temporal y la precisin de para quin
es un problema.
Caractersticas de los problemas sociales:
Se generan por las contradicciones del
sistema social.
Se manifestan en conductas con
consecuencias sociales.
Se proyecta en grupos numricamente
considerables de la sociedad.
Su presencia produce preocupacin
social.
Su resolucin exige de distintas acciones,
prestaciones, servicios sociales, etc.
No se debe confundir un problema social
con la ausencia de cobertura o falta de
entrega de un servicio especfco. Esta
podra ser una causa importante en la
generacin de un problema social (que
se refere a la calidad de la oferta) pero
no es el problema en s.
Circunscribir el problema social a la
gestin, calidad o cantidad de la oferta
existente limita el campo de intervencin
y la posibilidad de alcanzar los objetivos
perseguidos.
Los problemas no son datos externos,
realidades objetivas, sino construcciones;
datos seleccionados y caracterizados con
referencia a ciertos esquemas cognoscitivos
y valorativos de los sujetos que los observan
o experimentan. No hay problemas en si,
no estn objetivamente. Son construcciones
sociales, polticas, de la realidad.
Sumamos complejizando- defniciones de
facilitadores y oportunidades:
Las Oportunidades son aquellas situaciones
positivas externas a la red en s misma,
muchas veces de carcter poltico,
institucional, social, o normativo, que se
generan en el entorno y que, una vez
identifcadas, pueden ser aprovechadas.
Las Fortalezas son todos aquellos elementos
internos y positivos que diferencian a esta
estrategia de otras de igual clase. Puede
referirse a capacidades distintas, ventajas
naturales, recursos superiores, experiencias
exitosas.
De la combinacin de fortalezas con oportuni-
dades surgen las potencialidades, las cuales se-
alan las lneas de accin ms prometedoras y
estratgicas para la red.
Vemos a continuacin un listado con algunas
tcnicas sugeridas para la construccin
de diagnsticos (atendiendo a actores y
problemas):
rbol de problemas.
Talleres, seminarios, reuniones, comisiones
de trabajo.
Identifcacin de las trayectorias: rbol de
medios y fnes
Lluvias de ideas.
Juego de roles.
Construccin de la viabilidad: discusin,
difusin, comunicacin.
Matriz DAFO o situacional (Debilidades,
Amenazas, Fortalezas y Oportunidades).
Siempre es importante seleccionar y ensayar
tcnicas disparadoras, que prioricen el debate e
intercambio, atendiendo a la particularidad de
los integrantes de la red.
71
Un ejemplo de una tcnica que permite iniciar el
debate, describiendo y analizando, estableciendo
relaciones causales, permitindonos formular
en forma concreta y comprensible el problema
central que se atraviesa pero de manera amplia
para que se pueda contar con una gama de
alternativas de solucin, en lugar de una solucin
nica es el RBOL DE PROBLEMAS.
Uno de los errores ms comunes en la especifca-
cin del problema consiste en expresarlo como
la negacin o falta de algo. El problema debe
plantearse de tal forma que permita encontrar
variadas posibilidades de solucin, por lo que
hemos visto diferentes defniciones sobre pro-
blemas de distintos autores, que nos ayudan al
respecto.
Este proceso de anlisis frecuentemente ayuda
a construir un sentimiento compartido de
comprensin, propsito y accin.
Esta tcnica debe preparase con anterioridad,
a fn de contar con los elementos necesarios,
evaluar su aplicabilidad segn los asistentes y
ser capaces de llevarla adelante con xito.
Comenzar trabajando esta tcnica con los
distintos actores convocados tiene algunas
ventajas, ya que permite:
- Identifcar problemas reales y presentes
ms que problemas aparentes, futuros o
pasados;
- Desglosar el problema en proporciones
manejables y defnibles y enfocar los obje-
tivos haciendo ms efectiva su infuencia;
- Reconocer los argumentos constitutivos y
ayuda a establecer quines son los actores
polticos y los procesos en cada etapa;
- Este proceso de anlisis frecuentemente
ayuda a construir un sentimiento comparti-
do de comprensin, propsito y accin.
Podemos iniciar la construccin de nuestro
rbol de Problemas con un debate o una lluvia
de ideas, donde cada uno de los presentes
pueda expresar y escribir en un papel o tarjeta
en forma annima el problema que considere
ms importante desde su posicin y visin.
Luego los participantes se renen, leen y
exponen todas las tarjetas y de esa lectura se
procura realizar un anlisis que permita arribar
a la construccin de lo que se considera como el
problema central.
Este problema central es ubicado en el centro
de una pizarra o sobre la pared, para ir poniendo
debajo (races) aquellas otras tarjetas-problemas,
entendidas como causas, y por arriba (ramas) las
sealadas como consecuencias.
Luego de una primera lectura, es necesario
ir vinculando aquellas tarjetas que remiten
a un mismo problema, y conforman ncleos
temticos que pueden ser considerados valiosos
por su impacto, su reiteracin o estrategia.
A continuacin, vemos un ejemplo de un grfco
de rbol de Problemas construido por una
incipiente red a favor de la niez, integrada por
numerosos actores quienes haban identifcado
al debilitamiento de los vnculos familiares y
comunitarios como los mayores obstculos que
enfrentaba esa localidad para abordar redes y
sistemas en favor de la niez.
Desde esa defnicin se trabaj durante largas
jornadas sobre esta tcnica, resultando este
grfco que aport claridad y comprensin sobre
la multicausalidad del problema.
Identifc voces y miradas sobre el conficto,
seal consecuencias actuales y futuras de
no abordarse acciones concretas, y marc
posibles estrategias, atendiendo a los ncleos
fuertemente vinculados que lo conformaban.
Manual 2
72
Concluyendo...
El proceso de construccin de Sistemas Locales
de Proteccin de los Derechos de los Nios,
Nias y Adolescentes desde una perspectiva de
red, es un proceso que debe evolucionar hacia
niveles cada vez ms avanzados y abarcativos de
todos los derechos y todas las voces.
La preparacin y movilizacin de la comunidad,
las familias, los nios y jvenes deben ser las
bases organizativas de las redes.
Debemos aprender del pasado y el presente;
prepararnos para el cambio estableciendo
una visin de futuro en el marco de una nueva
institucionalidad, revisar nuestras prcticas y
reconocer la/s situacin/es de la infancia desde
un respetuoso perfl comunitario.
La mayora de los grupos e instituciones
que trabajan con la infancia lo hacen
desde su barrio, desde su pueblo, desde y
hasta donde llega el permetro del mismo.
Pero hay tambin experiencias que, par-
tiendo de esa riqueza, toman conciencia
que ese es el punto de partida pero no el
de llegada. Es posible cruzar fronteras
para que las acciones sean ms fuertes
(Centro Nueva Tierra,2006:11).
73
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Cuadernillo N 2

Desarrollo de Sistemas de Proteccin Integral de

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