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el aporte de la política pública y la nueva gestión pública a la gobernanza - luis aguilarv

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XII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administraci\u00f3n P\u00fablica, Sto. Domingo, Rep. Dominicana, 30 oct. - 2 nov. 2007
El aporte de la pol\u00edtica p\u00fablica y la Nueva Gesti\u00f3n P\u00fablica a la gobernanza
Luis F. Aguilar

En mi conferencia voy a abordar los siguientes temas: 1) mostrar que el problema pol\u00edtico se ha desplazado del Sujeto del gobierno al proceso de gobernar y, en consecuencia, a la cuesti\u00f3n de la capacidad y eficacia directiva del gobierno, que incluye a la administraci\u00f3n p\u00fablica (AP) como uno de sus componentes esenciales; 2) mostrar que para resolver este problema se han construido dos enfoques de pensamiento y acci\u00f3n, el enfoque de la gobernabilidad y el de la gobernanza, que comparten el prop\u00f3sito de mejorar la capacidad y rendimiento directivo del gobierno; 3) ofrecer a manera de recordatorio conceptual los elementos esenciales de la noci\u00f3n de gobernanza; 4) mostrar que la pol\u00edtica p\u00fablica (PP) o la nueva gesti\u00f3n p\u00fablica (NGP) han sido propuestas disciplinarias y profesionales que han sido procesadas desde el enfoque de la gobernabilidad o de la gobernanza y que sus resultados (si no los prop\u00f3sitos) han contribuido a difundir una nueva relaci\u00f3n directiva entre gobierno y sociedad, llamada Gobernanza o Nueva Gobernanza.

1. Gobierno y Proceso de Gobierno

Quisiera llamar su atenci\u00f3n sobre el hecho que en el centro de las ciencias que estudian el gobierno y en el coraz\u00f3n de la preocupaci\u00f3n ciudadana se ha vuelto prioritario el tema / problema de la capacidad y eficacia directiva de los gobiernos. \u00bfGobiernan los gobiernos a sus sociedades? \u00bfPoseen los gobiernos la capacidad de conducir a sus pa\u00edses o a sus comunidades hacia alg\u00fan lugar de val\u00eda en vez de llevarlos a la deriva o a naufragar? \u00bfCu\u00e1les son las condiciones que hacen posible que los gobiernos est\u00e9n en aptitud de gobernar? \u00bfEstas condiciones de posibilidad directiva se encuentran s\u00f3lo en el gobierno o implican adem\u00e1s del gobierno a agencias privadas y sociales, nacionales e internacionales y, por ende, implican otro tipo de relaciones entre gobierno y ciudadanos? \u00bfSon los problemas directivos que al gobernar enfrenta el gobierno dificultades permanentes y arduas pero manejables, o son s\u00edntomas de limitaciones intr\u00ednsecas, que para su superaci\u00f3n remiten a factores externos al gobierno? Las preguntas podr\u00edan multiplicarse y todas reflejan dudas met\u00f3dicas sobre la capacidad directiva de los gobiernos (no importa en este caso si presidenciales o parlamentarios, unitarios o federales), que suelen provenir de situaciones vividas de desgobierno social desastroso o, recientemente, de situaciones de descontento respecto del desempe\u00f1o del gobierno democr\u00e1tico.1

En el pasado la ineficacia directiva de los gobiernos se atribuy\u00f3 a los defectos y vicios del Sujeto Gobierno, de la instancia o la agencia de Gobierno. A lo largo del siglo XX, en el periodo de entreguerras y durante las tres d\u00e9cadas de la Guerra Fr\u00eda, sobran ejemplos de gobiernos abominables en los reg\u00edmenes pol\u00edticos europeos, en los revolucionarios de Europa del Este y en algunos latinoamericanos. El cuestionamiento de los gobiernos apunt\u00f3 a las caracter\u00edsticas ileg\u00edtimas de su posici\u00f3n de mando y actuaci\u00f3n, gobiernos impuestos en vez de elegidos, ilegales, arbitrarios, atropelladores de derechos humanos, represores de cualquier forma de disidencia hasta volverse deportadores, carceleros y homicidas, intrusos en la vida privada o, m\u00e1s atenuada pero no menos

1 Una expresi\u00f3n de las dudas y perplejidades sobre la capacidad directiva de los gobiernos es el coloquio organizado por la

Divisi\u00f3n de Asuntos Econ\u00f3micos y Sociales de las Naciones Unidas (Divisi\u00f3n de Administraci\u00f3n P\u00fablica y Gesti\u00f3n del Desarrollo) en su sede de Viena, en la \u00faltima semana de junio de 2007, cuyo tema fue \u201cConfianza en el gobierno\u201d: c\u00f3mo construirla, reconstruirla, afianzarla. Asimismo, en gran medida, el debate politol\u00f3gico contempor\u00e1neo acerca deLa

Calidad de la Democracia refiere a la cuesti\u00f3n de las condiciones de la eficacia directiva de las democracias.
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XII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administraci\u00f3n P\u00fablica, Sto. Domingo, Rep. Dominicana, 30 oct. - 2 nov. 2007

cr\u00edticamente, gobiernos corruptos, facciosos, clasistas, olig\u00e1rquicos, intervencionistas, populistas, clientelares, nepotistas\u2026 En esta posici\u00f3n, la ingobernabilidad o la ingobernaci\u00f3n son la consecuencia natural de los defectos y vicios del Sujeto de gobierno

Sin embargo, debido a la democratizaci\u00f3n de los reg\u00edmenes pol\u00edticos y a la instauraci\u00f3n o restauraci\u00f3n progresiva del estado de derecho y, por ende, de la ley como el marco vinculante de la acci\u00f3n de los poderes p\u00fablicos y particularmente del gobierno ejecutivo, se han resuelto razonablemente los dos cuestionamientos fundamentales al sujeto gobierno: la legitimidad de su cargo y la legitimidad de su

actuaci\u00f3n. El sujeto gobierno ha dejado de ser el problema, al reunir las caracter\u00edsticas consideradas

esenciales y correctas: elegido libremente entre opciones pol\u00edticas en competencia, controlado por otros poderes p\u00fablicos, sujeto al escrutinio ciudadano, sometido al imperio de las leyes, respetuoso de los derechos humanos y de las libertades pol\u00edticas y civiles de los ciudadanos, transparente, rendidor de cuentas, conocedor adem\u00e1s de los ingentes costos que acarrea a su legitimidad pol\u00edtica la inobservancia de la ley y el irrespeto a derechos humanos y ciudadanos.

La cuesti\u00f3n nueva consiste en que los gobernantes leg\u00edtimos pueden no gobernar. Sus decisiones y acciones pueden tener prop\u00f3sitos directivos pero no efectos directivos en campos cruciales de la convivencia y supervivencia social. El problema de la legitimidad o validez institucional del gobierno ha dejado de ser el centro del problema, pues el gobernante ocupa legalmente el cargo y act\u00faa conforme a las reglas jur\u00eddicas establecidas. Lo que se discute es su validez directiva, su competencia

directiva (o su \u201clegitimidad por resultados\u201d en expresi\u00f3n muy socorrida aunque inapropiada). El

problema no es ya el gobierno, en el sentido de gobernante, sino el gobierno, en el sentido de la acci\u00f3n de gobernar, gobernaci\u00f3n, gobernanza: en el gobernar m\u00e1s que en el gobierno. Ello se debe, entre otras razones, a que la eficacia del gobernar implica componentes cient\u00edfico-t\u00e9cnicos y no s\u00f3lo los institucionales de su cargo y actuaci\u00f3n y adem\u00e1s implica pr\u00e1cticas pol\u00edticas de relaci\u00f3n con los ciudadanos (agentes sociales, econ\u00f3micos, pol\u00edticos), las cuales van m\u00e1s all\u00e1 de la simple observancia de las prescripciones legales aun si las acaten en su actuaci\u00f3n.

La novedad consiste hoy en que el sujeto de gobierno / la instituci\u00f3n gobierno ha dejado de ser el
centro del problema cognoscitivo y pr\u00e1ctico y el problema se ha desplazado al proceso de gobierno, a
la gobernaci\u00f3n, la gobernanza y, en conexi\u00f3n, a la capacidad y eficacia directiva que el proceso de

gobierno implica o deber\u00eda implicar y que incluye a la administraci\u00f3n p\u00fablica (AP) como su componente cient\u00edfico - tecnol\u00f3gico - organizativo -gerencial imprescindible, adem\u00e1s del componente pol\u00edtico - institucional. El nuevo planteamiento focalizado en el gobernar m\u00e1s que en el gobierno se explica y se justifica porque si algo dejaron en claro las crisis fiscales, pol\u00edticas y administrativas de nuestros estados sociales desarrolladores de formato autoritario es que no todo actuar del gobierno, por

ser del gobierno, es directivo o tiene efectos directivos. En ocasi\u00f3n de la crisis o al ocasionar la crisis,

el gobierno se mostr\u00f3 factor de desgobierno. A partir de ese oscuro momento se colaps\u00f3 el supuesto de que la acci\u00f3n de gobierno es por definici\u00f3n directiva de su sociedad, gubernativa. Desde entonces se rompi\u00f3 la equivalencia que espont\u00e1neamente establec\u00edamos entre la acci\u00f3n de gobierno y la direcci\u00f3n de la sociedad, ecuaci\u00f3n que fue razonablemente cierta en el apogeo de los estados sociales y, en nuestros pa\u00edses, durante las d\u00e9cadas del desarrollo. La diferencia sigue presente en los gobiernos democr\u00e1ticos, particularmente en los de reciente establecimiento que enfrentan dificultades en la conducci\u00f3n social. No todas las decisiones y acciones de los gobiernos democr\u00e1ticamente elegidos, representativos, controlados, observantes de las leyes, transparentes y rendidores de cuentas, s\u00f3lo por esas valiosas caracter\u00edsticas, son directivas efectivamente o tienen efectos directivos.

\u00bfPor qu\u00e9 la gobernaci\u00f3n / gobernanza se ha vuelto problema cognoscitivo y preocupaci\u00f3n ciudadana?
\u00bfPor qu\u00e9 se ha llegado a considerar que el gobernar del gobierno es problema y causa de problemas y
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XII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administraci\u00f3n P\u00fablica, Sto. Domingo, Rep. Dominicana, 30 oct. - 2 nov. 2007
no s\u00f3lo soluci\u00f3n de problemas? Los siguientes factores, que enlisto selectiva m\u00e1s que
exhaustivamente,, parecen ofrecer la explicaci\u00f3n:
\u2022

La crisis y/o colapso fiscal o econ\u00f3mico o pol\u00edtico de los estados sociales (en todas sus formas, socialistas, asistenciales, de bienestar, desarrolladores), en los a\u00f1os 80 y 90, exhibi\u00f3 al gobierno como factor de desgobierno, como un agente que puede ocasionar da\u00f1os y costos sociales y no s\u00f3lo impulsar y sostener los beneficios del desarrollo, la seguridad y el bienestar social.

\u2022

La percepci\u00f3n social negativa de la AP por servicios p\u00fablicos de calidad baja o variable, por sus regulaciones y tr\u00e1mites excesivos e innecesarios que obstaculizan las iniciativas de la sociedad econ\u00f3mica, civil y las del gobierno mismo, por pol\u00edticas p\u00fablicas desarticuladas e ineficaces y, en el fondo, por ser una organizaci\u00f3n administrativa no costoeficiente.

\u2022

En las democracias emergentes latinoamericanas, la desilusi\u00f3n o el descontento democr\u00e1tico, en el sentido de que los gobiernos democr\u00e1ticos elegidos, representativos y legales no est\u00e1n acreditando suficiente capacidad directiva, particularmente en lo que concierne a la cuesti\u00f3n de la seguridad p\u00fablica y la cuesti\u00f3n social de la pobreza, desigualdad. En conexi\u00f3n con este punto, la constataci\u00f3n de que la liberalizaci\u00f3n de los mercados que puso fin a una econom\u00eda estatalmente intervenida, y que fue considerada adem\u00e1s la pareja de la democratizaci\u00f3n (afinidad entre libertades pol\u00edticas y econ\u00f3micas), no est\u00e1 resolviendo los problemas cruciales del crecimiento econ\u00f3mico, generaci\u00f3n de empleo, ingresos sostenidos\u2026

\u2022

La globalizaci\u00f3n, que para nuestra problem\u00e1tica significa fundamentalmente la desterritorializaci\u00f3n de la econom\u00eda (finanzas, producci\u00f3n, comercio, investigaci\u00f3n\u2026.), ha provocado que las actividades de sectores econ\u00f3micos nacionales clave, articulados con las cadenas de valor internacionales, se hayan independizado bastante de los sistemas de regulaci\u00f3n de las instituciones estatales, las cuales hasta la fecha son instituciones territoriales y de alcance territorial.

\u2022

La diferenciaci\u00f3n funcional de la sociedad o la complejizaci\u00f3n del sistema de sociedad (N. Luhmann), que significa que la sociedad contempor\u00e1nea se ha convertido en un sistema de subsistemas altamente diferenciados (econom\u00eda, pol\u00edtica, ciencia / tecnolog\u00eda, derecho, familia y vida privada, arte\u2026), autoreferidos, que interact\u00faan entre s\u00ed siguiendo sus propios c\u00f3digos de acci\u00f3n (en busca de recursos que son procesados seg\u00fan su propia l\u00f3gica de acci\u00f3n: objetivos, reglas, instrumental, im\u00e1genes de logro\u2026), de modo que la contempor\u00e1nea es estructuralmente una sociedad \u201cdescentrada\u201d: no existe el predominio de una funci\u00f3n sobre las otras ni la coordinaci\u00f3n general del sistema es la funci\u00f3n especial de alg\u00fan subsistema, de modo que la coordinaci\u00f3n es m\u00e1s bien el resultado de los ajustes mutuos particulares entre los sistemas que un acoplamiento integral llevado a cabo por una instancia superior del sistema, la pol\u00edtica o el gobierno.

\u2022

La creciente independencia, autonom\u00eda y hasta autosuficiencia que personas, familias, grupos sociales organizados y socialmente relevantes han alcanzado en la atenci\u00f3n de sus problemas privados o asociados, de modo que han dejado de recurrir al poder p\u00fablico para atenderlos o recurren s\u00f3lo para prestaciones particulares y m\u00e1s bien en asuntos de la seguridad p\u00fablica.

Estos factores han tenido por lo menosdos efectos considerables en lo que concierne a la capacidad / eficacia directiva de los gobiernos. La democratizaci\u00f3n del r\u00e9gimen pol\u00edtico, que distribuy\u00f3 entre varios actores el poder concentrado en la presidencia y en su coalici\u00f3n pol\u00edtica de soporte, junto con la liberalizaci\u00f3n de la econom\u00eda, que de acuerdo a la pol\u00edtica de ajuste estructural incluy\u00f3 la privatizaci\u00f3n de empresas p\u00fablicas y desregulaciones econ\u00f3micas de vario tipo, hicieron perder al gobierno poderes, capacidades, facultades y alcances, particularmente en el campo decisivo de la pol\u00edtica econ\u00f3mica y, sobre todo, generaron demandas hacia el gobierno por un nuevo tipo de capacidades directivas que no

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