Professional Documents
Culture Documents
1.1 Conceptul i evoluia bugetului Termenul de buget provine din limba francez veche unde cuvntul bougette nseamn un sac mic sau pung de bani. 1 Aceast terminologie a fost preluat de rile anglo-saxone o dat cu cuceririle normande i de acolo s-a rspndit n toat lumea cu semnificaa lui financiar. n Romnia noiunea de buget se regsete pentru prima dat n Regulamentul Organic al Munteniei i Moldovei, n perioada 1831 1832. Cu toate acestea, din documentele vremii rezult c i la noi se fceau previzionri ale veniturilor i cheltuielilor, chiar dac se utiliza o alt terminologie 2 . Astfel, nc din sec. XVII se gsesc condici de venituri i cheltuieli, aprute pentru prima dat n Moldova sub domnia lui Gheorghe tefan Vod, (1654) i apoi n Muntenia n timpul domniei lui Constantin Brncoveanu (1694 -1704). Aceste documente nu aveau un caracter previzional i executoriu, ci consemnau venituri i cheltuieli trecute. Prima ncercare de utilizare a unui instrument cu caracter financiar, modern, dateaz din anul 1712, din cea de a doua domnie a lui Nicolae Vod Mavrocordat care a prezentat sfatului domnesc o dare de seam cu privire la natura veniturilor i cheltuielilor rii, cunoscut sub denumirea smile visteriei. Prima Constituie romn votat sub domnia lui A.I. Cuza, n 1864 face referire la bugetul veniturilor i cheltuielilor rii, care trebuie elaborat de puterea executiv i supus aprobrii Adunrii elective. n baza prevederilor constituionale, prima lege a contabilitii din anul 1864, reglementez modul de elaborare, aprobare i executare a bugetului de stat. n anul 1864, a fost promulgat legea pentru infiinarea Curii de Conturi, nsrcinat cu "Cercetarea i hotrrea socotelilor atingtoare de veniturile tezaurului, casieriilor generale ale judeelor, regiilor i administraiilor, contribuiilor indirecte, precum i nchierea socotelilor atingtoare de cheltuieli fcute de toi agenii contabili". n perioada interbelic sistemul bugetar a suferit o serie de modificri, att n ceea ce privete sistemul bugetar ct i pe linia efecturii cheltuielilor publice. Astfel, n vederea unei mai bune organizri bugetare ministerele elaborau bugete de interior prin care repartizau creditele bugetare ntre serviciile centrale i cele locale, iar cheltuielile publice nu puteau fi efectuate dect n limita creditelor bugetare deschise pe baza prevederilor aprobate prin buget. Ordonanarea plilor se fcea pe linie ierarhic. Minitrii i conductorii administraiilor, care aveau calitatea de ordonatori principali de credite aveau dreptul de a dispune de creditele deschise. Ordonatorii secundari de credite emiteau ordinele de plat n baza mandatelor emise pe numele lor prin ordonanele de delegaie. Plile se puteau face de ctre casieriile publice numai dup verificarea ordonanelor i a mandatelor de plat. Cheltuielile publice locale se efectuau prin serviciile de contabilitate ale administraiilor respective, potrivit Legii contabilitii publice 3 O modificare important n sistemul bugetar o reprezint scindarea bugetului statului n buget ordinar i buget extraordinar. In bugetul ordinar se nscriau veniturile i cheltuielile
A se vedea Dan Drosu aguna, Drept financiar i fiscal,Tratat,Editura Eminescu, Bucureti,2000, p.518 Pentru detalii a se vedea Ioan Condor, Drept financiar, Regia Monitorul Oficial, Bucureti 1994, p.67 i D.D. aguna, op. cit. p.518. 3 publicat n M. O. nr. 167 din 31 iulie 1929.
2 1
ncasate i respectiv pltite efectiv, iar n bugetul extraordinar se cuprindeau veniturile nencasate i cheltuielile neefectuate din exerciiile bugetare anterioare. Dup cel de-al doilea rzboi mondial legislaia bugetar a reflectat rolul statului monopolist supracentralizat n care bugetul avea rolul de instrument tehnico-financiar subordonat principiului planificrii socialiste. Potrivit principiului centralismului excesiv al bugetului de stat acesta cuprindea toate veniturile, respectiv, toate cheltuielile inclusiv cele aferente bugetelor locale. n acest fel se nltura orice manifestare de autonomie financiar a unitilor administrativ- teritoriale. Procesul de restructurare a bugetelor publice pe principiile moderne, care s rspund necesitilor de ordin practic al modului de gestionare eficient a fondurilor publice s-a dovedit a fi un proces dificil. n capitolele urmtoare vor fi prezentate mai pe larg principalele caracteristici ale bugetelor publice n acord cu etapa pe care o parcurgem, avnd n vedere i cele mai bune practici internaionale n domeniu. 1.2. Sistemul financiar i sistemul bugetar 1.2.1 Sistemul financiar Sistemul financiar are dou componente majore: finanele publice i finanele private. Finanele publice sunt reprezentate de fondurile care se constituie prin pli obligatorii i se consum efectiv n intervalul de timp prestabilit. O caracteristic esenial a acestora este aceea c implic un transfer de valoare fr echivalent. Finanele publice se compun din resursele financiare publice gestionate prin sistemul bugetelor publice la nivel naional i local i fonduri proprii ale instituiilor utilizate n regim extrabugetar cu respectarea legii finanelor publice. Finantele private cuprind totalitatea societilor comerciale, bancare, de asigurri, indiferent de proprietarul capitalului. n domeniul finanelor private se constituie capitalul tuturor tipurilor de societi comerciale, regii autonome i companii nationale. Caracteristica esenial a finanelor private este c aici fondurile nu se consum, ci se avanseaz i recupereaz n permanen n circuit (prin mecanismul de autofinanare).
1.2.2 Sistemul bugetar Categoriile de bugete ce se ntocmesc la nivelul statelor alctuiesc un sistem care difer n funcie de structura organizatoric a fiecrui stat. Din acest punct de vedere deosebim 4 : State de tip unitar (ex. Frana, Romnia, Spania, Italia, Suedia). State de tip federal ( S.U.A., Canada, Germania, Elveia) 1.2.2.1 Organizarea sistemului bugetar n statele de tip unitar Statele de tip unitar se caracterizeaz prin: legislaie unic care se aplic pe teritoriul ntregii ri; organe centrale ale puterii i administraiei de stat cu autoritate asupra ntregului teritoriu al statului; teritoriu mprit n uniti administrativ-teritoriale condus de autoriti locale autonome, cu personalitate juridic i bugete proprii. Autoritile publice locale, cu toate c sunt autonome, trebuie s respecte legislaia naional. Structura bugetar cuprinde bugete centrale, naionale i bugete locale. 1.2.2.2 Organizarea sistemului bugetar n statele de tip federal Spre deosebire de statele de tip unitar statele de tip federal sunt formate din statele(provincii) membre ale federaiei i unitile administrativ-teritoriale.
4
D.D.aguna, Rotaru P. Drept financiar i bugetar, Editura All Beck, Bucureti, 2003, p.46.
Federaia dispune de organe supreme legislative cu competene pe plan intern, n limita Constituiei, precum i n relaiile internaionale. Statele componente ale federaiei nu sunt subiecte ale dreptului internaional ci au statut de uniti administrativ-teritoriale cu larg autonomie, avnd parlament, guvern i bugete proprii. Structura bugetelor este format din bugete federale, bugete ale statelor i bugete locale. Repartizarea veniturilor i cheltuielilor bugetare ntre state se face n mod diferit, n funcie de gradul de autonomie i de modul n care au fost delimitate competenele ntre statul federal i statele membre ale federaiei. Cele mai importante resurse financiare se deruleaz prin intermediul bugetului federal i prin bugetele statelor, iar prin bugetele locale se utilizeaz, de regul resurse financiare de importan redus. 1.2.2.3 Organizarea sistemului bugetar n Romnia n Romnia resursele financiare publice se gestioneaz printr-un sistem unitar de bugete care formeaz bugetul general consolidat, ce cumuleaz la nivel naional toate cheltuielile i veniturile publice. Componentele sistemului bugetar sunt: Bugetul de stat; Bugetul asigurrilor sociale de stat; Bugetul fondurilor speciale; Bugetul trezoreriei statului; Bugetele instituiilor publice autonome; Bugetele locale; Bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetele menionate; Bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii; Bugetele fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat; Bugetele fondurilor externe nerambursabile. 1.3 Sistemul instituiilor publice Instituiile publice sunt organisme prin care statul i unitile administrativ-teritoriale organizeaz i i desfoar activitile. Legea nr. 500/ 2002 privind finanele publice prezint structura instituiilor publice ce funcioneaz n Romnia: Parlamentul, Administraia Prezidenial, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraiei publice, alte autoriti publice, instituiile publice autonome precum i instituiile din subordinea lor, indiferent de modul de finanare a activitii acestora. Principalele sfere de activitate ale instituiilor publice sunt: administraia public; nvmntul; cultura; sntatea; protecia mediului; asistena i protecia social; activitile de interes strategic; aprarea naional; ordinea public; justiia; transporturile i telecomunicaiile; cercetarea tiinific. 1.3.1 Clasificarea instituiilor publice
Dup natura activitii instituiile se mpart n 5 : instituii de administraie public sunt instituii de interes central sau local care exercit puterea executiv: Guvernul, ministerele, primriile, aparatul executiv din consiliile judeene; instituii de specialitate cu caracter funcional: sunt instituiile din domeniile nvmnt, cercetare, juridic, financiar fiscal, cultural, de aprare i ordine public, sntate; instituii deliberative - sunt instituii care reprezint puterea legislativ la nivel central i local: Parlamentul, consiliile locale i partea deliberativ a consiliilor judeene. Dup sfera de interes: instituii de interes naional - instituii care desfoar activiti cu impact la nivel naional; instituii de interes local - instituii care desfoar activiti cu impact la nivel local: judee sau unitate administrativ teritorial. Dup statutul juridic: instituii cu personalitate juridic, adic instituii cu patrimoniu propriu, cont curent deschis la trezorerie, buget propriu de venituri i cheltuieli, ntrein relaii cu terii, conduc contabilitate proprie. Conductorii acestor instituii au calitatea de ordonatori de credite bugetare; instituii fr personalitate juridic, sunt instituii care funcioneaz ca entiti distincte n subordinea sau pe lng instituii cu personalitate juridic dar nu conduc contabilitate proprie i nu au cont curent la trezorerie ( grdinie, faculti, clinici universitare) iar conductorii lor nu au calitatea de ordonatori de credite. Dup nivelul ierarhic: instituii ierarhic superioare, ce au competene i drepturi sporite n desfurarea activitii, n repartizarea i folosirea fondurilor; instituii ierarhic inferioare, ce au acces la mijloace bugetare pentru nevoile lor numai prin intermediul instituiilor ierarhic superioare. Dup regimul de finanare: instituii finanate integral de la bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, dup caz; instituii finanate din venituri proprii i subvenii acordate din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale; instituii finanate integral din venituri proprii.
1.4 Politicile financiare i bugetare 1.4.1 Concepte i idei Cuvntul politic poate avea diferite sensuri: un curent filozofic sau ideologic, un plan, o exprimare a direciei de viitor, o definire a unei aciuni curente, o propunere specific, concret, o cale de a anuna deciziile guvernului, o autorizare oficial, o poziie negociat ntre dou sau mai multe pri, o declaraie de intenie. Cadrul politic este un sistem sau o structur de politici care asigur o orientare n luarea deciziilor. Politica financiar este un ansamblu de msuri elaborate de ctre conducere, prin care aceasta i definete filozofia, idea de baz a managementului financiar 6 . Ea poate fi
Tiron Tudor A., I Gherasim, Tecar S., Contabilitatea instituiilor publice de nvmnt superior, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 2003, p.10-11.
definit ca poziia oficial adoptat de o autoritate pentru a sprijini implementarea obiectivelor sale financiare. Politica financiar are abordri diferite la nivel macroeconomic i la nivelul administraiilor publice locale. La nivel macroeconomic componentele politicii financiare ale statului constau n metodele i mijloacele concrete privind procurarea i dirijarea resurselor financiare, precum i instrumentele, instituiile i reglementrile financiare utilizate pentru influenarea proceselor economice i a relaiilor sociale, ntr-o etap determinat. La nivelul unitilor administrativ - teritoriale creterea competenelor i responsabilitilor organelor deliberative i executive din administraia public local implic stabilirea unor strategii financiare complexe care s creeze i s menin o viziune de ansamblu a ntregii activiti financiare. Aceste strategii i orientri care au un impact puternic asupra colectivitii locale sunt consemnate n declaraii de politic financiar. Principalele condiii ale politicii financiare sunt: s fie realist, s aib o larg baz de susinere, s fie transparent, s fie permanent actualizat i adaptat la condiiile concrete existente i s fie elaborat sub form scris n mod ct mai explicit. 1.4.2 Relaia politicii financiare cu celelalte componente ale politicilor publice ale statului Relaia cu politica economic Politica financiar, mpreun cu politica economic, social i monetar contribuie la realizarea unor obiective de mare importan economico - social, de interes naional, cu profunde implicaii internaionale, cu un orizont imediat sau mai ndeprtat. Politica financiar reprezint cadrul strategiei financiare a statului, iar instrumentele i actele administrative de planificare (bugetul), in de domeniul tacticii de realizare a acestei strategii. n principiu, politica financiar poate stimula evoluia economiei n direcia dorit, prin modificarea cheltuielilor publice sau a impozitelor i taxelor. Alegerea uneia sau alteia dintre modalitile de aciune practic depinde de decizia factorilor politici. Relaia dintre politica financiar i politicile fiscale i bugetare Politica fiscal, ca parte integrant a politicii financiare, prin care se stabilesc sursele, metodele de prelevare i veniturile fondurilor publice, se interfereaz i acioneaz corelativ cu alte componente ale acesteia, cum sunt: politica bugetar i politica monetar. Politica bugetar este expresia dimensionrii i ierarhizrii cheltuielilor publice prin aciuni i instrumente specifice, iar politica monetar reprezint ansamblul aciunilor i instrumentelor prin care banca central, utiliznd volumul (oferta) i costul (rata dobnzii) monedei, influeneaz nivelul activitii economice (produsul intern brut) i al preurilor (rata inflaiei). Att politica financiar, ct i cea monetar condiioneaz n mod direct echilibrul financiar la nivel macroeconomic. Echilibrul financiar reprezint o stare optim a finanelor publice i exprim concordana dintre necesarul de resurse financiare, pe de o parte i resursele posibile de mobilizat, pe de alt parte. Domeniile de manifestare a politicii financiare Politicile financiare se aplic n domeniul cheltuielilor publice, a resurselor financiare publice, precum i n domeniul creditului bancar i a asigurrilor de bunuri, persoane i a rspunderii civile. Resursele financiare publice vizeaz: veniturile ordinare, cu caracter fiscal i nefiscal, resursele financiare extraordinare procurate pe calea mprumuturilor contractate de stat, a emisiunii monetare, a privatizrii i alte bunuri proprietate de stat. Aceste domenii sunt strns legate ntre ele, se ntreptrund i se completeaz reciproc. 1.4.3 Componentele politicii fiscale i bugetare