RIIGI- JA KOHALIKU OMAVALITSUSE AMETNIKE

PÄDEVUSKOOLITUSPROGRAMM

ALARI PURJU, AITA TAMMERAID

AVALIKU SEKTORI ÖKONOOMIKA

EESTI VABARIIGI RIIGIKANTSELEI

EESTI HALDUSJUHTIMISE INSTITUUT
Tallinn 1998
Käesolev väljaanne on valminud Riigikantselei tellimisel riigieelarvelistest
vahenditest ning on kasutatav riigi- ja kohaliku omavalitsuse ametnike
pädevuskoolitusprogrammide õppematerjalina.

© Kõik kirjastamisõigused tervikmaterjalile kuuluvad Riigikantseleile ja Eesti

Haldusjuhtimise Instituudile. Käesoleva õppematerjali mehaaniliste või
elektrooniliste vahenditega reprodutseerimine või mingil muul viisil paljundamine,
kaasa arvatud fotopaljundus, informatsiooni talletamine ja kontaktkopeerimine
ärilistel eesmärkidel on keelatud.

2
SISUKORD
Sissejuhatus ..................................................................................................................................... 5
I OSA............................................................................................................................................... 6
1. peatükk. Põhimõisted ja heaoluökonoomika kontseptsioon ....................................................... 6
1.1. Põhimõisted.............................................................................................................................. 6
1.2. Avaliku sektori ökonoomikas käsitletavad probleemid ....................................................... 7
1.3. Heaoluökonoomika ............................................................................................................ 10
2. peatükk. Turutõrked valitsuse tegutsemisajendina.................................................................... 16
2.1. Konkurentsitõrked.............................................................................................................. 16
2.2. Välismõjud ......................................................................................................................... 18
2.3. Puudulikud turud ................................................................................................................ 20
2.4. Infotõrked ........................................................................................................................... 20
2.5. Avalikud kaubad ................................................................................................................ 21
3. peatükk. Avalikud kaubad, erakaubad ja nende vahepealsed vormid....................................... 23
3.1. Kaupade ja teenuste klassifikatsioon.................................................................................. 23
3.2. Nõudluse kujunemine erakaupade järele............................................................................ 24
3.3. Nõudluse kujunemine avalike kaupade järele.................................................................... 25
4. peatükk. Välismõjud, sotsiaalsed kulud ja Pigou maks ............................................................ 26
4.1. Pigou maks ......................................................................................................................... 26
4.2. Pigou subsiidium ................................................................................................................ 27
4.3. Alternatiivne lähenemine välismõjude probleemile: Coase tehingukulude kontseptsioon 28
5. peatükk. Ühiskonna heaolu ja sotsiaalne valik.......................................................................... 31
5.1. Ühiskonna heaolu............................................................................................................... 31
5.2. Tulude jaotuse probleemi seos ühiskonna heaoluga .......................................................... 33
5.3. Sotsiaalne valik .................................................................................................................. 34
5.4. Klubide teooria................................................................................................................... 36
II OSA ........................................................................................................................................... 38
6. peatükk. Bürokraatia kontseptsioonid ....................................................................................... 38
6.1. Definitsioonid..................................................................................................................... 38
6.2. Weberi käsitluse lähtekoht ................................................................................................. 38

3
 6.3. Weberi käsitluse kriitika..................................................................................................... 39
6.4. Organisatsiooni eesmärgid ja vahendid.............................................................................. 40
6.5. Büroo majandusorganisatsioonide teoorias. Volitaja ja agendi suhe................................. 40
6.6. Bürokraatia kui kaos. Prügikasti mudel ............................................................................. 41
6.7. Bürokraatia kui ülepakkumine William Niskaneni mudel................................................. 42
III OSA.......................................................................................................................................... 45
VII peatükk. Riigirahandus ........................................................................................................... 45
7.1. Riigirahanduse olemus ja funktsioonid .............................................................................. 45
7.2. Rahanduspoliitika tähtsus ja ülesanded.............................................................................. 46
7.3. Eelarvepoliitika .................................................................................................................. 48
7.4. Valuutakomitee süsteem .................................................................................................... 52
8. peatükk. Avaliku sektori kulutused........................................................................................... 57
8.1. Sissejuhatus ........................................................................................................................ 57
8.2. Eelarveliste kulutustega seotud põhimõtted....................................................................... 58
8.3. Eelarvetulud, maksupoliitika ja maksukoormus ................................................................ 59
8.4. Eesti maksukoormus .......................................................................................................... 63
8.5. Maksukoormus arenenud riikides ...................................................................................... 67
8.6. Välisfinantseerimine........................................................................................................... 69
8.7. Muudatused Eesti eelarveseaduseS.................................................................................... 70
Soovitatav kirjandus.................................................................................................................. 75

4
Sissejuhatus
Avaliku sektori rolliga ühiskonnas seostub vastuolulisi hinnanguid. Siirdel sotsialistlikust
ühiskonnast ja plaanimajandusest demokraatiasse ning turumajandusse tundub ühe põhilise
vajaliku tendentsina riigi osa igakülgne vähendamine nii majanduses kui ühiskonnas tervikuna
ning selle asendamine iseregulatsiooniga, mis majanduses toimub valdavalt turgude kaudu.
Samas, kui me hindame avaliku sektori osa majanduses eelarvete kaudu ümberjaotatava
sisemajanduse koguprodukti (SKP) osa kaudu, siis on see arenenud riikides märgatavalt kõrgem
kui arenguriikides.
Nende andmete juurde kõlab pidev kriitika selles kohta, et arenenud riikide poolt loodud
heaoluühiskond käib nende riikide maksumaksjatele selgelt üle jõu ning mitmed riigid on
üritanud maksukoormust vähendada ja sotsiaalset sektorit, mis on heaoluühiskonna oluline osa,
reformida. Ka siirdemajanduse riikides, vähemalt Eestis, on eriti mõjuv olnud nende poliitikute
jutt, kes räägivad "väikesest riigist" või "minimaalriigist" väikese avaliku sektori mõttes, ning
näevad igasugust riigi osa negatiivsena.
Nende vastuoluliste andmete ja hinnangute juures on eriti oluline analüüsida ning üldistada teiste
riikide probleeme Samuti on väga tähtis leida üldiseid ökonoomilisi printsiipe, mis võimaldavad
meil antud küsimuste puhul objektiivset lähenemist realiseerida ning vastata kõige üldisematele
küsimustele, milline on üldse riigi majandustegevusse sekkumise ja ressursside ümberjagamise
põhjendatus. Sellega seoses kerkib üles veel üks võimalik küsimuse püstitus: kui vähemalt
statistiliselt on võimalik näidata, et arenenud riikides on avaliku sektori osatähtsus suhteliselt
suur, siis võib olla on selle põhjuseks teatud avaliku sektori poolt toodetavad teenused, milleta
arenenud majandus polegi võimalik.
Nimetatud aspektidest lähtuvalt ongi antud juhul üheks eesmärgiks püüda erinevates avaliku
sektori käsitlustes leida neid üldiseid momente, mis seostuvad avaliku sektori ülesannetega kogu
majanduse jaoks. Kahtlemata on olemas ka hulk valdkondi, kus avalik sektor ja erasektor selgelt
vastanduvad ning probleemiks on riigi osatähtsuse vähendamine Seetõttu on seoses avaliku
sektori osa käsitlemisega majanduses oluline teha vahet ka nende kahe erineva võimaliku
ülesande püstituse viisi vahel ning rakendada neid sõltuvalt üldistest eeldustest ja võimalustest.
Millised need eeldused ja võimalused on, sellele püütakse vastust anda käesolevas õppevahendis.
Käesoleva materjali ettevalmistamisel on osalenud kaks autorit, kelle panus jaguneb järgmiselt:
Alari Purju on kirjutanud sissejuhatuse ja esimese ja teise osa ning Aita Tammeraid on kolmanda
osa autor.

5
I OSA

1. peatükk. Põhimõisted ja heaoluökonoomika kontseptsioon

1.1. Põhimõisted
Avaliku sektori ökonoomika (i.k public economics) uurib avaliku sektori kulude, maksustamise
ja majandusagentide (kodumajapidamiste, firmade ja valitsuse) vahelisi suhteid.
Avalik haldus (public administration) keskendub riigi tegevuse korraldamisele, selle
institutsionaalsele aspektile.
Riigi rahandus (public finance) on orienteeritud maksudele ja riigi rahavoo (eelarve laekumiste ja
kulutuste) juhtimisele.
Avalik sektor on see osa majandusest, mis on seotud valitsuse ülekannetega (transactions).
Valitsus saab tulu põhiliselt maksudena ja mõjutab majandust oma jooksvate kulude ja
investeeringutega. Samuti mõjutab valitsus majandust kontrolli funktsiooni kaudu. Kontrolli
funktsiooni teostab valitsus monetaar- ja fiskaalpoliitikaga.
Avaliku sektori institutsionaalne aspekt. Avalik sektor niisuguses tähenduses on see osa
majandusest, kuhu kuuluvad riigi- ja munitsipaalasutused, -fondid ja -ettevõtted. Seega kuuluvad
avalikku sektorisse lisaks riigikogule, vallavolikogudele, ministeeriumidele, vallavalitsustele ja
muudele kesk- ning kohaliku seadusandliku, kohtu- ja täitevvõimu teostavatele institutsioonidele
ka riigile või omavalitsustele kuuluvad mitmesugused fondid ja ettevõtted. Majandusliku
tegevuse juhtimise ja kontrolli aspektist on olulisem täitevvõimu ja riigi- ning
munitsipaalettevõtete tegevus. Samal ajal avaldab seadusandliku ja kohtuvõimu tegevus olulist
mõju just seadusandlike raamide kujundamise ning seaduste täitmist kontrolliva tegevuse kaudu.
Heaoluökonoomika (welfare economics) on majandusteooria haru, milles uuritakse seda, kuidas
majandustegevus peaks olema korraldatud saavutamaks suurimat hüvede hulka ning sotsiaalset
õiglust. Üritatakse omavahel ühendada majanduslikku efektiivust ja sotsiaalset õiglust.
Segamajandus on üldiselt vaba turumajandus, mida valitsus mõningal määral reguleerib
vältimaks makroökonoomilist ebastabiilsust ning leevendamaks turutõrgete tagajärgi.
Definitsioon tähtsustab just riigi reguleerivat osa ja viitab sellele, et praktiliselt on kõik
kaasaegsed arenenud turumajandused tegelikult segamajandused.
Mõiste "avalik" lisatähendused. "Avaliku" mõistega võidakse tähistada lisaks valitsusega seotud
aspektidele ka iga majanduslikku tegevust, millega haaratakse kaasa avalikkust (elanikkonda).
Selles mõttes muutub ettevõte avalikuks kui ta läheb oma aktsiatega börsile. Sellistele
ettevõtetele esitatakse erinevate riikide seadusandluses küllalt olulisi täiendavaid nõudeid
informatsiooni avalikustamise, juhtimise, investeeringute riskide jaotamise jms kohta võrreldes
ettevõtetega, kes oma aktsiatega börsil ei kauple.
Teiseks avaliku ettevõtte näiteks on investeerimisfondid. Kuna nad müüvad oma ühikuid
6
avalikult, on nende investeeringutele, seotusele erinevate majandusorganisatsioonidega
(ettevõtetega, kuhu nad oma vahendeid investeerivad; pankadega, kes arveldusi teostavad) ning
muudele tegevusaspektidele seadusandlusega kehtestatud hulk konkreetseid nõudeid.
Avaliku sektori ja valitsuse suhe. Mõistet valitsus kasutatakse kitsamas ja laiemas tähenduses.
Kitsamas tähenduses jaguneb valitsus kesk- ja kohalikuks täitevvõimuks ning kattub sellisena
avaliku sektoriga. Laiemas tähenduses mõistetakse avaliku sektori all ka neid asutusi ja
organisatsioone, kelle tegevuse finantseerimiseks vahendeid ei korjata maksude näol ning keda ei
finantseerita riigi- või kohalike eelarvete kaudu. Siia kuuluvad mitmesugused kasumit
mittetaotlevad organisatsioonid, samuti riigi- ja munitsipaalettevõtted. Avalikku sektorisse
laiemas tähenduses kuulub ka keskpank, kes kujundab riigi rahapoliitikat.

1.2. Avaliku sektori ökonoomikas käsitletavad probleemid

1.2.1. Avaliku sektori funktsioonid ja suurus

Üheks võimaluseks määrata avaliku sektori suurust on lähtuda funktsioonidest, mida üldiselt
avalik sektor enamuses riikides täidab. Need on järgmised:
riigivalitsemise ja omavalitsuse korraldamine;
seadusandluse ja õigusemõistmise korraldamine;
riigikaitse;
avaliku korra tagamine;
riigi rahvusvahelise esindatuse tagamine;
riigi kodanikkonna määratlemine.
Nende funktsioonide puhul üldiselt ei teki kõhklusi selles mõttes, et oleks võimalik neid kellelegi
teisele üle anda. Nimetatud funktsioonid moodustavad nn "minimaalriigi" tuuma. Riikluse
seisukohast lähtudes võime siia lisada ka strateegilised kommunikatsioonid, kuid tehniline areng
on viimaste osas teinud olulisi korrektiive ning näiteks alternatiivsete sidepidamisvõimaluste
levik on nende teenuste osas võtnud riigilt nende pakkumise vajaduse. Probleemi teine külg on
seotud asjaoluga, et valitsusasutustel võib olla vajadus teatud eriliste sideteenuste järele (näiteks
riigi kaitse- ja julgeolekustruktuuridega seotud informatsiooni edastamine), kuid tänapäeva
tehnilised vahendid võimaldavad neid vajadusi arvesse võtta ning selleks pole vaja tingimata
kogu vastavat võrku riigi kontrolli all hoida. Sama kehtib teiste infrastruktuuri objektide, nagu
ühendusteed, ringhääling, sadamad jms kohta.
Teise suure grupi moodustavad funktsioonid, mis on tähtsad suuremate inimkoosluste või
ühiskonna kui terviku seisukohast. Sellesse gruppi kuuluvad järgmised funktsioonid:
keskkonnakaitse;

7
 demograafilise situatsiooni mõjutamine;
tervishoiuteenused;
haridusteenused;
sotsiaalse kaitse võrk, mis hõlmab pensionisüsteemi, garantiisid seoses tööpuuduse ja
õnnetusjuhtumitega;
kultuur.
Nende valdkondade puhul kohtame väga erinevaid valikuid just sellega seoses, millisel määral
on nimetatud funktsioonide täitmist peetud riigi ja omavalitsuste ülesandeks ning millisel määral
on antud teenuste osutamisel regulatsioon jäetud turu meelevalda. Võime öelda, et riigi suurus
või väiksus maksukoormuse ja tulude ümberjaotamisega seoses sõltub väga olulisel määral
nendest valikutest, mis tehakse sellesse gruppi kuuluvate teenuste osas.
Üheks avaliku sektori ökonoomika uurimisvaldkonnaks on nende kriteeriumide ja üldisemate
põhjuste käsitlemine, mille kohaselt teatud tegevusalad peavad kuuluma avalikku sektorisse.
Määratledes kindlate kriteeriumide põhjal üksikute tegevusalade jätmist avaliku sektori
institutsioonide pädevusse või teatud tüüpi täiendava regulatsiooni rakendamist turgude toimele
majanduse erinevates valdkondades piiritletakse sellega ühtlasi ka avaliku sektori suurus.

1.2.2. Paternalism ja riigi sekkumine

Paternalism on seisukoht, mille kohaselt valitsus peaks sellepärast sekkuma, et ta teab inimestest
endist paremini, mis on neile kasulik. Kas valitsus peaks eelistama tarbijate eelistusi või peaks
tegema teatud ettekirjutusi?
Esimesel pilgul tunduvad paternalismi toetavad argumendid inimeste õiguseid ahistavad ja
seetõttu vastuvõetamatud. Samas, tuletame meelde, et riigi ja avaliku sektori või täpsemalt,
mitmesuguste sinna kuuluvate asutuste (näiteks teadusasutused) üheks ülesandeks on toota teavet
kasvõi erinevate nähtuste põhjuslike seoste kohta. Selles mõttes võib niisugune kollektiivne
moodustis olla rohkem informeeritud kui tavaline kodanik. Küsimus sellega seoses on, millisel
määral ja millistel tingimustel selline suuremal määral informeeritus võimaldab teha ettekirjutusi
teistele kodanikele?
Suitsetamise kahjulikkus tervisele on üldiselt tunnustatud. Sealjuures kahjustavad suitsetajad nii
enda kui ümbritsevate inimeste tervist. Võib väita, et suitsetamine tekitab vähki ja selle haiguse
ravi on kallis. Seetõttu ravitakse vähihaigeid valdavalt riigi kulul ning vastavad väljaminekud
kaetakse suures ulatuses solidaarsusprintsiibist lähtudes haigekassa vahendite arvelt. Käsitlemata
siin tervishoiu finantseerimise üksikasju võime aga väita, et mingis ulatuses katavad ka
mittesuitsetajad suitsetajate ravimisega seotud kulutusi iga tervishoiukindlustuse süsteemi puhul.
Küsimus, mille me paternastliku motiiviga seoses esitame on jägmine: kui me aktsepteerime
statistilist seost suitsetamise ja teatud haigustesse haigestumise sageduse ning nende ravimisega
seotud avalike kulutuste vahel, millised on need meetmed, millega me antud probleemi puhul
sekkume? Teisisõnu, kui kaugele võib ulatuda riigi paternalistlik sekkumine? Paternalistliku
seisukoha äärmuslikud pooldajad väidavad, et suitsetamine tuleks ära keelata isegi oma kodus,
sest kui seda tehakse ainult ühiskondlikes kohtades, on mõju suhteliselt tühine, kuna arvestatava

8
osa ööpäevast veedab inimene privaatses sfääris. Samas, inimesele ettekirjutuste tegemine selle
kohta, kuidas ta peaks käituma oma kodus, on väljaspool kaasaegset oksidentsiaalset nägemust
vastuvõetava paternalistliku sekkumise kohta.
Selle probleemi üks lahendus on lasta suitsetajatel oma võimaliku ravimisega seotud kulud kinni
maksta tubakatoodetele kehtestatud kõrge aktsiisimaksu kaudu.

1.2.3. Valitsuse tegevuse tagajärgede ennustamise võtted ja meetodid

Kuna valitsus saab suurema osa tulust maksudena, mõjutab ta sellega oluliselt teiste
majandusagentide (kodumajapidamiste ja ettevõtete) majandustegevuse tulemuslikkust. Selles
mõttes võime rääkida küllalt keerulistest seostest ja valitsuse poolt tehtavatest valikutest. Kui me
eeldame valitsuse olemasolu vajalikkust a priori, siis tuleb kuidagi luua ka ressurss valitsuse
tegevuseks. Valitsus võib neid ressursse kasutades soodustada ka ettevõtlust, tagades riigis
seaduste täitmise, rajades infrastruktuuriobjekte, mida nii kodanikud kui ettevõtted saavad
kasutada jne. Samas vähendab maksustamine majandusagentide huvi tulu teenida. Valitsuse
tegevuse kujundamise üks põhiprobleeme on leida siin sobiv vahekord erinevate huvide vahel
ning suunata majandust kõige efektiivsemale ressursside kasutamisele.

1.2.4. Poliitika hindamise kriteeriumid

Valitsuse poliitika hindamise kriteeriumide tähtsus avaldub selles, et valitsuse tegevusel on laiem
tähendus kui ainult konkreetsete valdkondade tegevuse korraldamine ja reguleerimine.
Valitus mõjutab majandust nii oma tegevusega kui ka tegevusetusega. Mõne liberaalse maa
majanduse puhul on väidetud, et seal nagu puuduks riigi majanduspoliitika. Sel juhul võime aga
öelda, et liberaalsus võib põhineda täiesti teadlikul valikul, millele tuginedes aktsepteeritakse
eelkõige turgude poolt reguleeritavat ressursside paigutamist koos sellest tulenevate positiivsete
ja negatiivsete tagajärgedega. Arengumaade valitsuste väikese mõju põhjuseks võib olla ka see,
et vaesel riigil pole lihtsalt ressursse, millega majandusse sekkuda.
Praktiliselt igasugune interventsioon majandusse tähendab ressursside ümberjaotamist. Selleks,
et mingit tootmisharu või projekti toetada, peab valitsus selleks vajaliku ressursi teiste
majandusagentide käest eelnevalt ära võtma, näiteks kõrgemate maksude näol. Selles mõttes
tähendab valitsuse mittesekkumise poliitika teatud tegevusvaldkondade toetamisse tegelikult ka
seda, et ühtlasi ei halvendata teiste majandusagentide olukorda. Nende asjaolude omavaheline
seotus ei tähenda seda, et igasugune valitsuse sekkumine majandusse on ainult ja igal juhul halb,
kuid samas on ressursside ümberjagamisel alati tarvilik silmas pidada, et nendel ressurssidel on
oma kindel päritolu. Üldine heaolukasv koos sotsiaalsete ekstreemsuste vältimisega võiks olla
kõige üldisemaks kriteeriumiks valitsuse poliitika edukuse kohta.
Üheks oluliseks momendiks on siin valitsuse tegevuse laiem poliitiline tähendus, mille üheks
väljundiks on ka edu või ebaedu valimistel. Avaliku sektori ökonoomika üheks teaduslikuks
huviobjektiks on just nende seaduspärasuste uurimine, et teha vastavaid prognoose ja võimaluse
korral ka ennetada võimalikke vigu.

9
1.3. Heaoluökonoomika

1.3.1. Kontseptsiooniga seotud põhimõisted

Heaoluökonoomika (welfare economics) on majandusteooria haru, milles uuritakse seda, kuidas
majandustegevus peaks olema korraldatud, et saavutada suurim hüvede hulk ning sotsiaalne
õiglus. Seda teooriat kasutatakse eristamaks olukordi, kus turg toimib hästi, nendest
olukordadest, kus turg ei tule oma ülesannetega toime
Heaoluökonoomika poolt antava maailmapildi mõistmiseks tuleb kõigepealt aktsepteerida
mõningaid üldiseid arusaamu majandusest ning tutvuda põhimõistega. Definitsiooni kohaselt
üritab heaoluökonoomika kokku panna turgu ja turuväliseid sotsiaalset õiglust teostavaid
vahendeid. Samas on nende vahendite rakendamise vahekorra seisukohast oluline
heaoluökonoomika eeldus, et turg on parim, efektiivseim ressursside paigutaja majanduses ning
selle tegevuse korrigeerimine on teisene ning tuleneb põhjustest, et turu tegevuse kõik tagajärjed
ei pruugi olla aktsepteeritavad ning et küllalt sageli on turu toimimise lähte-eeldused sellised,
mis takistavad turu toimet.
Viimast situatsiooni tuntakse turutõrgete nime all. Eelkõige turutõrked on põhjuseks, miks
turgude tegevust on vaja korrigeerida või on vaja meetmeid kaotamaks tõrgete esinemist.
Turutõrgete juurde aga jõuame mõnevõrra hiljem.
Ükskõiksuskõver (indifference curve) on graafik, mille iga punkt esitab kahe toote tarbijaid
võrdselt rahuldavaid kombinatsioone. Ükskõiksuskõver väljendab erinevate kaupade tarbimise
kasulikkust või nende tarbimisest saadavat heaolu. Kõver on koostatud muus osas muutumatute
tingimuste eeldusel. Kui muud tingimused (näiteks sissetulekud) peaksid muutuma, nihkub kogu
kõver.

Joonis 1. Ükskõiksuskõverad

10
Nagu öeldud, on joonisel 1 kirjeldatud ükskõiksuskõvera kõik punktid samaväärsed selles
mõttes, et nende kahe kauba tarbimisest saadav heaolu on muutumatu, kuigi kaupade kogused on
erinevad. Meie kahe kaubaga majandusmudelis on eelpool nimetatud asjaolu teine aspekt see, et
ükskõiksuskõveral ühest punktist teise liikumine tähendab ühtlasi mingi kauba tarbimise
vähendamist selleks, et teist kaupa oleks võimalik rohkem tarbida. Antud majanduse teine
oluline tunnus on see, et tegemist on vahetusmajandusega, kus puudub esialgu raha.
Joonisel 1 on meil kaks ükskõiksuskõverat. Neist paremal asuv väljendab suuremat heaolutaset.
Vasakult kõveralt paremale liikumine väljendab heaolu kasvu ning võib olla seotud näiteks
tulude kasvuga ühiskonnas.
Järgmise sammuna kujutame Edgeworthi kastis kahe kaubaga mudelit kahe majandusagendi
korral, kelleks võivad olla näiteks Aadam ja Eeva.

Joonis 2. Ükskõiksuskõverad Edgeworthi kastis

Edgeworthi kast (i.k Edgeworth box) on diagramm kaupade jaotuse analüüsimiseks kahe
indiviidi vahelise vahetuse alusel. Edgeworthi kasti dimensioonid on määratud jaotamisele
kuuluvate kaupade üldkoguste poolt. Mõlemad kaubad jagunevad mingis proportsioonis kahe
tarbija vahel. Olgu antud juhul nende kaupade koguseks X ja Y. Kaupadeks võiksid olla
viigilehed ja õunad. Joonisel 2 asuv punkt g kirjeldab meile sellist kaupade jaotust, mille korral
Aadam tarbib kaubast Y koguse Yg ja Eeva koguse Y´g ning teisest kaubast, mille kogus
on X tarbivad meie agendid vastavalt Xg ja X´g. Edgeworthi kastis on kirjeldatud kahe
agendi ükskõiksuskõverad. Ag, Ah ja Ap väljendavad erinevaid Aadama heaolu tasemeid, Eg on
Eeva ükskõiksuskõver.
Järgmine küsimus, mis meid huvitab, on see, kas niisuguses kahe agendi majanduses on võimalik

11
tekitada kaupade vahetusi, mille korral antud ühiskonna koguheaolu suureneb. Nagu eelpool
nimetatud, väljendavad meie ükskõiksuskõverad konstantset heaolu taset, mille annavad kahe
kauba erinevad kombinatsioonid. Kõige lihtsam viis vastuse otsimiseks meie küsimusele on
püüda otsida antud joonisel mõnda teist punkti, kus ühe agendi heaolu ei muutuks, aga teise
heaolu kasvaks. Selliseks punktiks on g. Sinna jõudmine tähendab meie mudelis seda, et Aadam
loovutab teatud hulka kaupa Y kauba X eest ja Eeva saab vastupidiselt Aadamalt kaupa Y ja
annab vastu kaupa X. Heaolu seisukohalt tähendavad need vahetused seda, et Eeva puhul on
kahe erineva kaubakoguse poolt pakutav heaolu võrdne, kuna punktid g ja h paiknevad ühel ja
samal ükskõiksuskõveral. Aadama jaoks aga toimub heaolu kasv, kuna punkt h asub punktiga g
võrreldes kõrgemal ükskõiksuskõveral, mis väljendab suuremat heaolu. Seega on meie
kaheagendilise ühiskonna heaolu nimetatud vahetuse tagajärjel kasvanud.
Kirjeldatud mudelis on meil võimalik veelgi sooritada vahetusi, mis koguheaolu suurendavad.
Punkt p on antud juhul see kaupade proportsioon, millest edasi ainult vahetustega ei ole meil
heaolu võimalik enam edasi suurendada. Kuna heaolu on ühiskonna seisukohast positiivse
märgiga, siis on igati kasulik soodustada niisuguseid vahetusi, mis heaolu suurendavad.
Nimetatud probleemiga seostuv üldine küsimus on, kuidas laiendada antud käsitlust rohkem kui
kahele kaubale ning kuidas erinevate kaubakoguste poolt pakutavat heaolu mõõta.
Heaoluökonoomika üheks keskseks probleemiks on olnud erinevate kaubahulkade kasulikkuse
omavaheline võrdlemine Varased uurijad eeldasid, et kasulikkus on kvantitatiivselt mõõdetav.
Hiljem heideti see idee kõrvale, kuna osutus praktiliselt võimatuks konstrueerida sellist
mõõtühikut, mis võtaks arvesse kasulikkuse väga erinevaid väljendusvorme. Sellega seoses
aksepteeriti seisukohta, et üldiselt on kasulikkus suhteline mõiste ja sõltub oluliselt
hindamiskriteeriumidest. Tähelepanu koondus sellisele erinevate kaubahulkade kasulikkuste
võrdlemise meetodile, mis põhineks suhtelisel eelisel. Selle lähenemisviisi raames osutus
parimaks kõige lihtsam Vilfredo Pareto poolt väljapakutud kriteerium, mille kohaselt iga
ressursside paigutusviisi või kaupade jaotust tarbijatele tuleb lugeda paranduseks kui selle
tulemusena kellegi seisund paranes ning samal ajal kellegi teise seisund ei halvenenud.
Siiani rääkisime ainult tarbimisest, kuid antud ülesandel on ka tootmise pool. Analoogiliselt
tarbimisele saame ka kaupade X ja Y tootmist kujutada antud kahekaubalises ühiskonnas kui
valikut selle vahel, kuidas piiratud ressursse kasutada. Seda probleemi kirjeldab
tootmisvõimaluste kõver.

12
Joonis 3. Tootmisvõimaluste kõver
Tootmisvõimaluste kõver on graafik, mis näitab toodangu hulka, mida on võimalik antud
ressurssidega toota.
Olgu meil siin samuti kaks kaupa X ja Y. Tootmisvõimaluste kõveral asuvad punktid kujutavad
maksimaalset toodangu hulka, mida antud ressursside taseme juures on võimalik toota. Selles
mõttes on punktide puhul, mis asuvad sellest kõverast seespool, tegemist ressursside
alakasutamisega (näiteks punktis s). Teiselt poolt, punkt v on antud ressursside taseme juures
saavutamatu.
Kui me tahame antud ressursside taseme juures meie kahe kaubaga majanduses suurendada
kauba Y toodangut Yg-lt Yh-ni, peame antud ressursside puhul vähendama kauba X tootmist.
Kui me oma kahekaubalises ühiskonnas paneme kokku tootmise ja tarbimise poole, saame
olukorra, mida kirjeldab joonis 4.
Ükskõiksuskõvera ja tootmisvõimaluste kõvera puutepunkt kujutab meie majanduses ilmselt
parimat ressursside paigutuse viisi, kuna sellele vastab kõrgeim heaolu tase, mis on saavutatav
antud ressursside korral. Kirjeldamata siin selle ülesande formaalseid detailsusi nimetame ainult,
et optimumi tunnuseks on see, et nii tootmise kui tarbimise puhul on ühe täiendava kaubaühiku
saamiseks vajalik loobuda ühesuurusest kogusest teisest kaubast. St asenduspiirmäär, millest me
räägime tarbimise puhul, peab olema võrdne ressursside muundamise piirmääraga, millest me
räägime tootmise puhul.

13
Joonis 4. Ükskõiksuskõver ja tootmisvõimaluste kõver
Heaoluökonoomika väidab, et konkurentsiturgudel tekib teatud tingimustel ressursside jaotus,
mis vastab eespool kirjeldatud olukorrale. Ressursside ümberpaigutamises, mis viib nende
paremale kasutusele, seisnebki turgude efektiivne toime. Ainult turud, kus on piisavalt agente
ning on vabadus seda tüüpi tehingute sooritamiseks, võimaldavad algset ressursside paigutust
parandada ning suurendavad sellega majanduse efektiivsust ning ühiskonna heaolu.
Neid vahetusi paneb sooritama agentide majanduslik huvi. Kuna ükski teine mehhanism ei
võimalda paremini arvestada inimeste majanduslikke taotlusi kui turg, siis on viimane kõige
efektiivsemaks ressursside ümberpaigutajaks majanduses. Võib öelda ka, et just niisuguste
parimate ressursside kombinatsioonide loomises avaldub see Adam Smithi poolt turu
"nähtamatuks käeks" nimetatud mehhanismi toime.Teoreetilisemal tasandil võtavad selle turgude
toime kokku kaks heaoluökonoomika põhiteoreemi.

14
1.3.2. Heaoluökonoomika esimene põhiteoreem
Kui tootjad ja tarbijad käituvad nagu tõelised konkurendid, st ostjad püüavad osta võimalikult
odavalt ja müüjad müüa võimalikult kallilt, kui on olemas turud ning majandusagendid valdavad
täielikku informatsiooni, siis on nendel turgudel esinev tasakaal Pareto-efektiivne.

1.3.3. Heaoluökonoomika teine põhiteoreem

Kui on olemas turud ning majandusagendid valdavad täielikku informatsiooni ja kui ülekannete
ning maksudega seoses pole mingeid täiendavaid kulusid, siis on iga Pareto-efektiivse
ressursside jaotuse korral turud tasakaalus ka selliste maksude ja ülekannete korral.
Sisuliselt ütleb teine heaoluökonoomika teoreem seda, et kui tulude ümberjaotamine ei too kaasa
täiendavaid kulusid, on see efektiivsuse seisukohalt aktsepteeritav. Pareto-efektiivne majandus
tähendab seda, et majandus asub võimaliku kasulikkuse rajal ning seda, et me ei saa parandada
kellegi olukorda ilma kellegi teise olukorda halvendamata. Kui meile ei meeldi konkurentsituru
poolt tekitatud tulude jaotus, ei tarvitse me konkurentsituru mehhanismist loobuda. Meil tuleb
vaid esialgne rikkus ümber jaotada ja jätta ülejäänu konkurentsituru hooleks.

1.3.4. Täieliku konkurentsiga turu tingimused

Eespool nimetatud omadused kehtivad aga ainult teatud tüüpi turgude puhul, mida nimetatakse
konkurentsiturgudeks. Küllalt sageli peetakse konkurentiturgude puhul oluliseks ainult vabu
hindu. Turgude puhul tuleb arvesse võtta ka institutsionaalset poolt, st seda, kuidas toimuvad
reaalsed tehingud, millega peavad ostjad ja müüjad turul veel arvestama, et olla kindlad näiteks
selles, et nende partner üldse raha maksab või teeb seda kokkulepitud ajal ja ulatuses. Nimetatud
aspekte võtavad arvesse teised konkurentsituru omadused.
Üldiselt võime rääkida konkurentsiturgudest siis, kui on täidetud järgmised tingimused:
vaba sisenemine turule;
vaba väljumine turult;
vabad hinnad;
homogeenne kaup;
täielik informatsioon.
Üheks valitsuse sekkumise põhjuseks ongi asjaolu, et paljud turud ei ole konkurentsiturud ning
valitsuse ülesanne on leevendada nende turutõrgete mõju.

15
2. peatükk. Turutõrked valitsuse tegutsemisajendina
Eespool esitatud käsitlus aktsepteerib turgu kui kõige efektiivsemat ressursside paigutamise
mehhanismi. Teiselt poolt, kui on rikutud eeldusi, mille korral turgude efektiivsus saab täiel
määral avalduda, tuleb valitsusel sekkuda. On olemas kuus olukorda, millal turg ei ole Pareto-
efektiivne. Neid nimetatakse turutõrgeteks ning need on valitsuse tegutsemisajendiks.

2.1. Konkurentsitõrked
Selleks, et turu nähtamatu käsi toimiks, peab valitsema konkurents. Konkurentsivähesus võib
olla tingitud sellest, et turule on raske siseneda. Turul olijatel võib olla tehnoloogiline eelis, st
juurdepääs teatud tehnoloogiatele, mida teistel firmadel ei ole. Samuti võib olla teatud
geograafilise asukohaga seotud eelis, mis tähendab väiksemaid transpordikulusid ja takistust
teistele firmadele antud turule tulekuks.
Sisenemisbarjäär võib tuleneda ka kasvavast mastaabiefektist (economies of scale). Neil juhtudel
tootmiskulud (tootmisühiku kohta) tootmise mastaapide kasvades vähenevad. Mastaabiefeki
üheks põhjuseks võib olla püsikulude suur osakaal. Selle tõttu saab tootmine efektiivne olla alles
teatud küllalt suure tootmismahu juures. Kasvava mastaabiefektiga majandusharudes tekkivatel
uutel väikese toodanguga firmadel on palju suuremad kulud kui suurema toodanguga
väljakujunenud firmadel. Näiteks on odavam teenindada kogu piirkonda ühe elektrijaamaga kui
paigaldada sellesse mitu elektrijaama. Probleemi teine külg on see, et tootmise tasuvaks
muutmiseks on vaja omandada korraga küllalt suur turuosa ning antud turul ei pruugi olla
vastavas mahus täiendavat nõudlust antud toote või teenuse järgi.

Joonis 5. Mastaabiefekt kui sisenemisbarjäär.

Kui firma on omandanud kasvava mastaabiefekti tulemusena monopoolse seisundi, nimetatakse
seda loomulikuks monopoliks. See, kas antud turgu saab iseloomustada loomuliku monopoliga,

16
sõltub asjaoludest. Näiteks uute sidetehnoloogiate areng on kaotanud arenenud riikides
loomuliku monopoli kaugekõneteenustele.
Nagu öeldud, on loomuliku monopoli üheks põhjuseks turule astumise ja sealt lahkumise
keerukus. On väidetud, et kui turule astumine ja sealt lahkumine toimuks kuludeta, oleksid isegi
loomulikud monopolid sunnitud turuleastujate konkurentsi kartma.
Miks monopolidele halvasti vaadatakse? Põhjus on selles, et kui monopolide tegevust ei
reguleerita, piiravad nad kõrgema hinna saamiseks oma toodangut.
Selgitamaks kuidas see toimub, vaatame kõigepealt hinna kujunemist täieliku konkurentsiga
turul. Seal on üksik agent hinnavõtja, mis tähendab seda, et ta oma toomisotsustega turuhinda ei
mõjuta (nõudluskõver on tema jaoks horisontaalne). Turul on palju tootjaid ning firmal on seal
suhteliselt väike osa. Tootmismaht määratakse piirkulu ja piirtulu lõikumispunkti järgi. Firma
suurendab oma toodangut nii kaua, kuni iga täiendav ühik annab veel kasu (piirtulu on suurem
piirkulust). Täieliku konkurentsiga turul on piirtuluks müügihind.

Joonis 6. Hind ja kogus täieliku konkurentsi korral.

Monopoli jaoks on piirtulu müügihinnast väiksem. See on sellepärast nii, et monopolist peab
müügimahtu suurendades oma hinda alandama. Seda peab ta tegema mitte ainult viimase ühiku
osas, vaid kõigi ühikute osas, kuna ta ei saa müüa tooteid erineva hinnaga. Seda asjaolu
väljendab allapoole kaldu keskmise tulu kõver, mis on ühtlasi ka nõudluskõveraks. Monopolist
langetab tootmisotsuse punktis kus piirkulu joon lõikub piirtulu joonega. See määrab
tootmismahu ning hinna saame nõudluskõveralt.

17
Joonis 7. Hind ja kogus monopoli korral.
Konkurentsiturule vastav lahend oleks meil joonisel 7 piirkulu kõvera ja keskmise tulu kõvera
lõikepunkt, st kogus, mille puhul viimane tooteühik ikkagi ei tooks veel tootjale kahju, kuid hind
tarbijale oleks madalam ning tootmismaht suurem. Kõrgema hinna ja väiksema tootmismahu
puhul teenib tootja antud tingimustel monopoolset kasumit. Monopolide reguleerimise idee
üldisel kujul seisnebki selles, et mõjutada neid aktsepteerima lahendit, mis oleks analoogiline
konkurentsituru tingimustele.

2.2. Välismõjud
Paljudel juhtudel mõjutab ühe üksikisiku või firma tegevus teisi üksikisikuid või firmasid. See
võib toimuda nii, et üks firma tekitab teistele firmadele kulu, kuid jätab selle kompenseerimata.
Samuti võib üks firma tekitada teistele firmadele kasu, kuid ei saa selle eest kompensatsiooni.
Kõige aktuaalsemaks näiteks on õhu ja vee saastamine.Autod halvendavad õhukvaliteeti, mis
tähendab täiendavaid kulutusi teistele agentidele kasvõi täiendavate kulutuste näol õhu
puhastamiseks.
Juhtumeid, kus üksikisik tekitab oma tegevusega teistele kulusid, nimetatakse negatiivseteks
välismõjudeks (i.k externalities). Kui mingis tiigis hakkab kalastama veel üks kalapüüdja, võib ta
vähendada kalade arvu, mida teistel kalastajatel on võimalik välja püüda. Üheks näiteks on
kalastajatega seoses ka see, kui samal ajal keegi teine (näiteks tselluloosi valmistav tööstur)
halvendab oma tegevusega vee kvaliteeti, vähendab sellega kalade arvu veekogus ning
kalastamise tulukust. Kui samasse naftamaardlasse on puuritud mitu naftapuurauku, võib
ülemäärase naftakoguse puurimine ühest puuraugust vähendada teiste puuraukude jaoks jäävat
naftakogust.
Samas võib esineda ka positiivseid välismõjusid, mille korral üks isik toob oma tegevusega
teistele kasu. Kui keegi rajab oma maja ette aia, võivad ka teised selle vaatamisest kasu saada.
18
Õunaaed võib avaldada positiivset mõju mesinikust naabri meesaagile.
Niisuguste välismõjude esinemise korral võib turu poolt loodav ressursside jaotus osutuda
ebaefektiivseks. Kuna üksikisikud ei kanna nende poolt tekitatavate negatiivsete välismõjude täit
kulu, ei piira nad vastavaid tegevusi. Samas kehtib ka vastupidine - kuna üksikisikud ei saa
mingit tulu positiivsete välismõjude loomisest, pööravad nad nendele liiga vähe tähelepanu.
Valitsused reageerivad välismõjudele mitmel viisil. Mõnel juhul (põhiliselt negatiivsete
välismõjude korral) püüavad nad kõnealust tegevust reguleerida; valitsus kehtestab näiteks
normid autode heitgaasidele ning õhu ja vee saastamisele firmade poolt.
Valitsus võib püüda kasutada ka hinnasüsteemi, kehtestades negatiivsete välismõjude eest trahve
ja positiivsete välismõjude eest preemiaid; võidakse välja selgitada üksikisikute poolt teistele
tekitatavaid kulusid ja kasu. Näiteks autode heitgaaside taseme reguleerimise asemel võib
valitsus kehtestada kriitilist piiri ületava heitgaaside hulgaga proportsionaalse maksu. Maksu
võtmisega teede kasutamise eest vähemalt tipptundidel saab valitsus teadvustada teede
kasutajatele kulusid, mida nad teistele liiklusummikutega tekitavad.

Joonis 8. Negatiivsete välismõjude arvestamine sotsiaalse piirkulu graafikus

Joonisel 8 on meil algselt kujutatud olukord, kus tootja peab oma hinda ja kogust puudutava
otsuse langetama ainult lähtudes tootmiskuludest. Sellisel juhul on tema toodangumaht Qa ja
hind Pa. Samal ajal see tootja tekitab täiendavat kahju negatiivsete välismõjudega, mis võivad
olla seotud näiteks looduse saastamisega. Seda kahju väljendab saaste piirkulu graafik. See ei ole
otsene kulu tootja jaoks, kuid tähendab täiendavaid kulutusi ühiskonna jaoks. Kui me selle kahju
transformeerime näiteks maksu kaudu tootja omahinda, asendub tootmise piirkulu graafik
sotsiaalse piirkulu graafikuga ning lahend nihkub üles vasakule (kõrgema hinna Ps ja väiksema
tootmismahu Qs suunas).

19
Antud regulatsioonil on kaks poolt. Kahtlemata saab riik maksu näol ressursse
keskkonnakahjude kõrvaldamiseks. Teiselt poolt, negatiivsete välismõjude viimine hinda
vähendab tootja konkurentsivõimet rahvusvahelistel turgudel ja eriti nendes maades, kes oma
firmasid vastavaid kulutusi kompenseerima ei sunni. Võimalus säilitada konkurentsitingimused
muutumatutena mitmesuguste keskkonnamaksude kehtestamise korral on rahvusvahelise
koostöö ja ühtse reziimi kehtestamise stiimuliks selles valdkonnas.
Täpsuse huvides olgu lisatud, et saastemaksu kover kulgeb paralleelselt tootmise piirkulu
koveraga, kuna erinevalt saaste piirkulu muutumisest saame me maksu rakendada igale
tooteühikule ühesuguses suuruses.

2.3. Puudulikud turud

Kui eraturud ei suuda kaupa või teenust pakkuda, kuigi selle pakkumise kulu on väiksem kui
tarbijad on nõus maksma, esineb turutõrge, mida nimetatakse turgude puudulikkuseks (täielik
turg pakuks kõiki kaupu ja teenuseid, mille pakkumise kulu on väiksem kui tarbijad on nõus selle
eest maksma). Mõned majandusteadlased on seisukohal, et eraturgudel on alati olnud
ebaõnnestumisi kindlustuse ja laenuandmise alal.
Üheks näiteks on õppelaenud. Pikk tasuvusaeg ja küllalt suur risk oli põhjuseks, miks
laenuandmine ülikoolihariduse finantseerimiseks ei saanud pikka aega ka lääneriikides hoogu
sisse. Alles õppelaenude garanteerimine valitsuse poolt alates 1960-test aastatest käivitas selle
turu. Teised näited: assotsiatsioonid elamuehituseks vajalike hüpoteegilaenude garanteerimiseks,
ekspordi-impordi toetamine vastavate garantiide ja finantsvahenditega. Enne iga niisuguse
programmi käivitamist on väidetud, et juurdepääs krediiditurgudele on olnud piiratud.
Omaette probleemi moodustab täiendavate turgude puudumisega kaasnev. Näide suhkruga kohvi
kohta - eeldusel, et kõik inimesed joovad kohvi ainult koos suhkruga ja tarbivad suhkrut
põhiliselt kohvi magusaks tegemiseks. Üksik ettevõtja, kes planeeriks kas kohvi või suhkru
eraldi tootmist ei teeks seda, kuna kummalegi eraldi puudub turg. Küll saaksid nad aga koos
tegutseda. Paljudel juhtudel on vajalik suuremastaabilist koordinatsiooni, see võib põhjustada
valitsusepoolset planeerimist. Selliste argumentidega on põhjendatud näiteks
linnarenoveerimisprogrammid. Suure linnaosa rekonstrueerimine vajab ulatuslikku
tootmisettevõtete, kaupluste, majaomanike ja teiste ettevõtjate vahelist koordinatsiooni. Valitsuse
(kas kesk- või kohaliku omavalitsuse) üheks eesmärgiks ongi niisuguse koordinatsiooni loomine.
Analüüsimaks rolli, mida valitsus peaks niisugustel juhtudel täitma, peab olema küllalt
ettevaatlik. Eratootjal võivad olla teatud kauba või teenuse pakkumata jätmiseks omad põhjused.
Valitsusepoolse sekkumisega võivad kaasneda suured tehingukulud. Pangad võivad teatud liiki
laenu mitte anda seetõttu, et tagastamata jätmise tõenäosus on väga suur. Selle katmiseks peavad
pangad küsima kõrget intressimäära, mis omakorda vähendab nõudlust seda liiki laenude järele.

2.4. Infotõrked
Mitmeid valitsuse tegevusi motiveerib tarbijate käsutuses oleva informatsiooni puudulikkus ning
arvamus, et turg ise pakub liiga vähe informatsiooni. Kahtlemata ei ole võimalik absoluutselt

20
täielik informatsiooni omamine ning viimase hankimist tuleb vaadata ka kui ühte võimalikku
tootmiskulu. Esinevad aga ka olukorrad, kus informatsiooni mitteomamisel on teatud
süstemaatiline põhjus, mis omakorda halvendab turu kui majandusmehhanismi toimimist.
See informatsiooni ebasümmeetrilisuse probleem kerkis esile George Akerlofi artiklis. Vanade
autode turul on müüjal oluliselt rohkem informatsiooni auto tegeliku kvaliteedi kohta kui ostjal.
Hind langeb ja tulemus on kõrgema kvaliteediga autode väljatõrjumine turult. Vastuabinõud:
teatud standardiseeritud tehniline kontroll, takistused (kõrgemad tollid vanade autode riiki
toomisel). USA-s pidid kasutatud autode müüjad avaldama informatsiooni selle kohta, kas nad
on autode eri osi katsetanud ja millised on nende katsetuste tulemused.
Teine näide informatsiooni ebasümmeetriast: kindlustusturg (tervisekindlustus). Kindlustuse
ostjal on palju rohkem informatsiooni oma tervise ja sellega seotud riskide kohta kui müüjal
(kindlustusfirmal). Situatsiooni tasakaalustamiseks on võimalikud samuti mitmesugused
meetmed (arstlik kontroll jne).
Infromatsiooni avaldamist nõudvate määruste oponendid väidavad, et need on mittevajalikud,
kuna konkurentsiturg stimuleerib firmasid asjakohast informatsiooni avaldama. Samuti peetakse
neid ebaoluliseks seetõttu, et tarbijad pööravad vähe tähelepanu informatsioonile, mille
avaldamine on tehtud seadusega kohustuslikuks. Samuti arvatakse, et see on kulukas nii
valitsusele, kes peab vastavat informatsiooni avaldama, kui ka firmadele, kes peavad vastavaid
ettekirjutusi täitma. Määruste pooldajad väidavad, et kuigi neid on raske efektiivselt rakendada,
on neist siiski kasu.
Valitsuse rolli infotõrgete korrigeerimisel saab aga vaadelda üldisemalt kui lihtsat tarbijakaitse
abinõu. Informatsioon on paljuski üldkasutatav hüvis (avalik kaup). Veel ühe isiku
informeerimine ei vähenda teistele antavat informatsiooni. Efektiivsus nõuab informatsiooni
tasuta levitamist, ehk teisisõnu seda, et ainsaks tasuks oleks informatsiooni edastamise tegelik
kulu. Eraturg pakub sageli informatsiooni ebapiisavalt, nii nagu ta pakub ebapiisavalt ka muid
avalikke kaupu.

2.5. Avalikud kaubad

On kaupu, mida turg kas ei taha üldse toota või toodab ebapiisaval hulgal. Niisuguseid kaupu
nimetatakse avalikeks (ühiskondlikeks) kaupadeks. Turukaupadest erinevad avalikud kaubad
sellepoolest, et: 1) nende tarbimine on konkurentsitu; 2) nende tarbimist ei saa välistada.
Avalike kaupade tarbimise konkurentsitus tähendab seda, et kui kaup on juba toodetud, siis
lisandunud tarbija saab nendest kaupadest kasu midagi selle eest tasumata. See saab võimalikuks
tänu sellele, et täiendava tarbija ilmumisel ei pea keegi teine loobuma (nagu see on erakaupade
puhul), kui mingi kauba tarbimine kellegi poolt teeb võimatuks sama kauba tarbimise kellegi
teise poolt. Seega on lisaisiku kauba tarbimise piirkulu null. Ka tootja poolt vaadates on seis
sama; ühe tarbija lisandumine ei tekita vajadust täiendava ühiku tootmiseks. Avalike kaupade
näideteks on armee: n ja n+1 inimese kaitsmise kulud on samad. Teiseks näiteks on majakas,
mille käigushoidmise kulud ei sõltu laevade arvust merel.
See, et kedagi ei saa avaliku kauba tarbimisest välja jätta, tähendab seda, et kui kaup on juba

21
toodetud ja keegi seda tarbib, siis on praktiliselt võimatu takistada selle kauba tarbimist ka
teistel. Probleem taandub tegelikult kauba eest tasumisele Kui mingi hulk potentsiaalseid
tarbijaid liidaks oma ressursid ja ostaks antud kaupa turult, ei saa nad samal ajal piirata avaliku
kauba tarbijate hulka ainult nende inimestega, kes selle eest antud juhul tasusid.
Seda situatsiooni võib kirjeldada majaka näitel. Kui keegi püstitab kaljule majaka ning tasub
selle rajamisega seotud kulud, ei saa ta takistada teisi laevu majaka poolt antavatest signaalidest
juhindumast. Üldisemalt öeldes on tarbimise konkurentsitus ja see, et kedagi ei saa avaliku kauba
tarbimisest välja jätta, need kaks põhjust, miks turg ei tooda avalikke kaupu üldse või ei tee seda
piisaval määral.
Nendest kahest omadusest tuleneb, et avalike kaupade kasutamist ei saa normeerida ning seda ei
ole ka soovitav teha. Hinnasüsteemi kaudu normeerimise välistab see, et konkurentsi tingimustes
ei tooda turg Pareto-efektiivsuse tagamiseks vajamineval hulgal avalikke kaupu. Teiselt poolt,
avalike kaupade omadused määravad ka selle, et nende kasutamist ei ole mõtet normeerida, kuna
see on kas võimatu või läheb liiga kalliks.
Ainult puhastele avalikele kaupadele on omane välistamatus ja konkurentsitu tarbimine
Samas on täiesti puhtaid avalikke kaupu suhteliselt vähe. Rohkem kohtab neid kaupu, mille
puhul on rahuldatud üks või teine avalikke kaupu iseloomustav omadus. Avalike kaupade loend
ei ole täielik ega lõplik. See sõltub olukorrast riigis, majanduspoliitilistest eesmärkidest ja paljust
muust. Näiteks võib raamatukogu lugemisruumi vaadelda avaliku kaubana, kui seda kasutab
piiratud arv inimesi. Kui aga tekib vajadus tarbijate arvu piirata kasvõi seetõttu, et raamatukogu
kasutajate arv on muutunud liiga suureks, on seda täiesti võimalik teha näiteks tasu kehtestamise
kaudu. Kui piiramine ja väljalülitamine on võimalik, tähendab see seda, et tegemist pole puhta
avaliku kaubaga. Ka haridus ja arstiabi pole tegelikult puhtad avalikud kaubad, kuna neid ei saa
tarbida konkurentsitult ning lisanduvat tarbijat on suhteliselt lihtne välistada.
Erakaupu ei pea tingimata tootma erasektor. Paljusid kaupu, mis oma olemuselt on erakaubad
(haridusteenused, arstiabi), toodetakse avalikus sektoris. Samuti ei pruugi avaliku kauba
tootmine alati toimuda avalikus sektoris. Ressursi selle tootmiseks võib koguda näiteks maksude
näol avalik sektor, samas võib selle tegeliku tootmise usaldada eraettevõtetele.
Avalike kaupade olemasolu tingib nn tasuta kaasasõitmise või priisõitja (i.k free rider´i)
probleemi. Kõige üldisemalt väljendub see ühe või teise indiviidi soovimatuses teenuse eest
tasuda, seda samal ajal tarbides. Niisugune olukord saab tekkida avalike kaupade puhul, mille
tarbimisest ei saa kedagi välja lülitada juhul, kui teenus on juba osutatud.

22
3. peatükk. Avalikud kaubad, erakaubad ja nende
vahepealsed vormid
3.1. Kaupade ja teenuste klassifikatsioon
Eespool defineerisime avalikud kaubad kahe tunnuse järgi, milleks on tarbimise välistamatus ja
konkurentsitus. Nende kahe tunnuse lõikes vastanduvad avalikud kaubad erakaupadele. Viimaste
puhul kehtib seega tarbimise välistatavus ja konkurents selles mõttes, et iga täiendav tarbimine
toob kaasa lisandunud kulud.
Nimetatud kaks omadust on tähtsad eelkõige turumehhanismi kasutatavuse seisukohast erinevate
kaupade ja teenuste osutamisel. Erasektoris tegutseva majandusagendi huvi on toodetud kaup
turul maha müüa ning sellest saadud raha uute kaupade tootmiseks ja oma rikkuse
suurendamiseks kasutada. Samas selleks, et ta tõepoolest oma raha kätte saaks, peab olema
tagatud, et antud kaupa saaks tõesti tarbida ainult need, kes selle eest on maksnud ning teiste
puhul oleks tarbimine välistatud. Erasektoril pole huvi toota kaupu ja teenuseid, mille puhul see
nõue pole täidetud.
Teiselt poolt, kui kaup või teenus on konkurentsitu, siis pole meil põhjust selle tarbijateringi
piirata, kuna iga täiendav tarbimine täiendavate kulutuste puudumisel on heaolu seisukohast võit
antud ühiskonnale Seetõttu tähendab niisuguses olukorras tarbimise piiramine potentsiaalse
heaolu vähenemist.
Seni peatusime kahel puhtal kaupade ja teenuste vormil, mille puhul oli määravaks kahe eespool
nimetatud omaduse kehtimine või mittekehtimine. Neile lisaks on kaks vaheliiki, mille puhul on
täidetud ainult üks eespool nimetatud omadustest.
Ühiskaubad on sellised, mille puhul iga täiendava tarbimisega kaasnevad täiendavad kulutused,
kuid samas pole meil võimalik tarbimist välistada. Selles mõttes on ühiskaubad finantseerimise
seisukohast ebamugavad, kuna neid ei saa regulatsiooni seiskohast kohelda nagu erakaupu ning
teiselt poolt ei ole tegemist ka avalike kaupadega, mille puhul lisandunud tarbimine ei too kaasa
täiendavaid kulutusi.
Tollikaupade puhul on võimalik tarbimist välistada, kuid samal ajal ei kaasne täiendava
tarbimisega täiendavaid kulutusi. Seetõttu soovitatakse tollikaupu kohelda nagu avalikke kaupu.
Järgnev klassifikatsioon kujutab erinevate kauba- ja teenuseliikide sõltuvust kahe omaduse
kehtimisest.

KONKURENTSITU KONKURENTS

TARBIMINE Avalikud kaubad Ühiskaubad

VÄLISTAMATU

TARBIMINE Tollikaubad Erakaubad

23
 VÄLISTATAV

Tabel 1. Kaupade ja teenuste klassifikatsioon

3.2. Nõudluse kujunemine erakaupade järele

Üheks oluliseks erinevuseks, mis tuleneb eespool kirjeldatud kahest omadusest, on see, kuidas
kujuneb era- ja avalike kaupade nõudlus. Alustame erakauba nõudlusest.

Joonis 9. Erakauba turunõudluse kujunemine

Da ja De kujutavad kahe tarbija individuaalseid nõudlusi ehk seda, kui palju nad on nõus tarbima
teatud hinna juures. Turul kujuneb erakauba nõudlus individuaalsete nõudluste summana. Samal
turul on ka pakkumine, mida väljendab pakkumiskõver. Hind kujuneb turul tervikuna ning seda
määrab turul olevate ostusoovide summa ehk turunõudlus ühelt poolt ja erinevate agentide
pakkumise summa teiselt poolt. Kui me eeldame, et konkurentsituru eeldused kehtivad, kujuneb
meil sellel turul kõigi agentide jaoks üks hind P. Vastavalt indviduaalsele nõudlusgraafikule
ostab a seda kaupa koguses, mida väljendab lõik OF ning agent e koguses OG. Kahe agendi
poolt turul ostetud kauba summa on OH. Seega on meil hind, mis kujuneb tervel turul ning on
selles mõttes fikseeritud kõigi osaliste jaoks. Teiselt poolt, kogus kujuneb meil osaliste poolt
sõlmitavate tehingute summana.

24
3.3. Nõudluse kujunemine avalike kaupade järele
Avalike kaupade põhiline erinevus seisneb selles, et sisuliselt tarbitakse ühte ja sama kogust, mis
on osutatud, ning probleem on selle osutamiseks vajalike ressursside ehk hinna kujunemises.
Teisiti öeldes, summeeruvad maksusoovid nimetatud kauba või teenuse osutamiseks.

Joonis 10. Avaliku kauba nõudluse kujunemine

Antud juhul maksab a antud teenuse eest hinna Pa ja agent e hinna Pe. Seega maksab a rohkem
kui e. Samas, avalike kaupade omaduste tõttu tarbivad nad seda kaupa ühepalju, koguses Q.
Näiteks võiks siin olla ilutulestik, mille korraldamiseks kogutakse raha annetuste näol. Teenuse
nautimise ulatus ei sõltu sellest, kui palju keegi oma vahenditest on selle jaoks ohverdanud. Et
seda tüüpi probleemi vältida, eelistatakse vahendeid avalike teenuste osutamise jaoks koguda
maksudena ja nende osutamist finantseerida riigi- või kohalike eelarvete kaudu, kusjuures
eelnevalt tehakse valiku teel kindlaks maksumaksjate eelistused osutatavate teenuste osas.

25
4. peatükk. Välismõjud, sotsiaalsed kulud ja Pigou maks
Ühiskonna vaatavinklist peaksidki sotsiaalsed kulud olema need, mida tootja tegelikult kannab
ning oma tootmist puudutavate otsuste puhul on sunnitud arvesse võtma. Samal ajal on
välismõjude omapäraks, et neid ei ole sageli võimalik otseselt mõõta ning ühiskond kasutab
mitmesuguseid kaudseid hinnanguid määramaks nende mõjude ulatust. Samas loob teatud
meetmete rakendamine tootja jaoks olukorra, kus ta tegelikult seisab vajaduse ees võtta oma
tootmiskuludes arvesse täiendavaid kulutusi, mida ühiskond arvab vajalikuks temalt nõuda, et
katta välismõjudega seotud kahjusid. Sellisteks meetmeteks on negatiivsete mõjude korral
maksud ja trahvid ning positiivsete mõjude korral võib valitsus maksta subsiidiume. Samuti
kuuluvad siia mitmesugused keelud ja kitsendused, millega tootjale samuti võib kaasneda
täiendavaid kulutusi.

4.1. Pigou maks

Arthur Cecil Pigou (1877-1959) on inglise majandusteadlane, kes käsitles mitmeid turu
ebatäiuslikkusega seotud probleeme. Pigou väitis, et turuhindasid tuleb aktsepteerida kui
erinevate kaupade kasulikkuse indikaatoreid. Samas oli ta seisukohal, et välismõjude tõttu esineb
teatud vahe erakulude või tootmisega seotud kulude ning tegelikult ühiskonna jaoks tekkivate
kulude ehk sotsiaalsete kulude vahel. Pigou kandis majandusse üle tsiviilõigusliku printsiibi,
mille kohaselt kahju põhjustanud poolele tuleb selle kahju tekitamine keelata või tuleb teda
sundida seda kahju hüvitama. Ta leidis, et tsiviilseadustikku tuleb sisse viia sotsiaalse kulu
mõiste ning selle kohaselt tuleb kahju tekitajale määrata maks, millega kaetakse vastav täiendav
kulu. Pigou järgi nõuab vahe erakulu ja sotsiaalse kulu vahel riigi sekkumist vastavate maksude
ja subsiidiumidega, et saavutada ressursside optimaalne paigutus nende täiendavate kulutuste
arvesse võtmise korral.
Konkreetselt soovitas Pigou maksustada negatiivse välismõju tekitajat (kelleks võib olla näiteks
looduse saastaja) maksuga iga ühiskondlikult efektiivses mahus Qa toodetud ühiku pealt. Seda
maksu nimetataksegi Pigou maksuks. Selle maksu suurus joonisel 11 on Ps-Pt. Protseduuriliselt
toimub Pigou maksumäära leidmine nii, et sotsiaalse piirkulu ja piirtulu põhjal määratakse
sotsiaalselt efektiivne tootmise maht Qs. Samuti on meil teada tootmise piirkulu väljendav kõver.
Nende kahe kõvera vahe sotsiaalselt efektiivse tootmismahu juures annab meile Pigou maksu
ulatuse. Teisiti öeldes, selle maksu suurus määratakse antud tootmismahu juures viimase ühiku
sotsiaalse piirkulu ja tootmisega seotud piirkulu vahe põhjal. Kuna maksu rakendatakse igale
tooteühikule, kujuneb selle kogusummaks Qs*(Ps-Pt).

26
Joonisel on meil kaks kõverat, mis väljendavad negatiivsete välismõjudega seotud kulutusi
lisatuna tootmise piirkulule. Kuna eelduse kohaselt on meil tegemist kasvava tootmise piirkulu ja
saaste piirkuluga, siis seda väljendavad vastavalt üles paremale kulgavad kõverad, mille kohaselt
iga järgneva ühikuga seotud kulutused kasvavad.

Joonis 11. Pigou maks

Tehase kulud koosnevad sel juhul kahest osast: kulud sisenditele pluss maks. Ettevõtte kasum on
maksimumis toodangumahu Qs puhul, sest siis annavad viimasele ühikule eelnevad ühikud veel
kasumit ning viimase tooteühiku puhul on kulud ja tulud võrdsed (st piirtulu on suurem kui
piirkulu, kusjuures viimane sisaldab nüüd ka maksu). Sellest toodangumahust edasi hakkab
kasum vähenema, kuna piirkulu on suurem kui piirtulu.
Maksust laekunud summasid võib kasutada nii kahju kannatajale hüvituse maksmiseks kui teiste
keskkonna parandamiseks mõeldud meetmete realiseerimiseks. Samas, oluline on võrrelda ka
maksuna kinni peetud summat ja saastekahjude vähenemist maksu kehtestamise tulemusena.
Saastekahju vähenemist kirjeldab meile nelinurk saastekahju piirkulu kõvera all. Selle nelinurga,
mille üks külg on Qa-Qs ning teine külg Pu-Pv (maksu kehtestamise tulemusena vähenenud
saasteaine hulk igale tooteühikule, mille võrra toodang vähenes). Nelinurga pindala annab
summaarse saastekahju vähenemise rahalise väärtuse.
Pigou maks on üks viis, kuidas tegelikult panna tootjat maksma täiendavate kulude katmiseks,
või viis, kuidas tegelikult realiseerub sotsiaalse piirkulu kontseptsioon. Sealjuures on üheks
kõige keerulisemaks probleemiks, kuidas selgitada välja välismõjuga seotud piirkulud.

4.2. Pigou subsiidium

Alternatiivseks skeemiks negatiivsete välismõjudega seotud kahju vähendamiseks on Pigou
27
subsiidium. Subsiidiume võidakse negatiivsete välismõjude korral rakendada selleks, et tehas
piiraks oma toodangut sotsiaalselt efektiivse mahuni. Sisuliselt lahendatakse sama probleemi,
mis Pigou maksu puhul, kuid lähenetakse ülesandele teiselt poolt. Saavutamaks tootmismahu
vähendamist Qa-lt Qs-ni (kusjuures Qs on samuti leitud lähtudes sotsiaalse piirkulu
funktsioonist), makstakse tootjale subsiidiumi tooteühikult summas, mis vastab tootmismahu Qs
juures sotsiaalse piirkulu taseme ja mahu Qa juures tootmise piirkulu taseme vahele.
Tootmismahtu sunnib tehast vähendama asjaolu, et tootes Qa jääb tal saamata subsiidium Ps-Pa.
Tootmist Qs-ni vähendanud firmale makstakse subsiidiumi mahus (Ps-Pa)*(Qs-Qa). Võrreldes
seda Pigou maksuskeemiga võime öelda, et subsiidiumi rakendamisel jaotatakse ümber väiksem
osa tulust kui maksu puhul.
Maksu- või subsiidiumiskeemi vahel valides on teiseks oluliseks momendiks see, et maksuskeem
loob vahendeid, mille arvel parandada keskkonnaseisundit, subsiidiumi korral aga tuleb
firmadele maksta teiste maksude arvelt kogutud vahenditest.

Joonis 12. Pigou subsiidium

4.3. Alternatiivne lähenemine välismõjude probleemile: Coase

tehingukulude kontseptsioon
Coase esitas näiliselt lihtsa küsimuse: miks vaba ettevõtlust võimaldavas majanduses töölised
alluvad vabatahtlikult ettevõtja juhtimisele ning töötavad firmas, selle asemel, et ise oma
toodangut turul tarbijatele müüa? Vastust otsides peatus ta turul tegutsemise kuludel, täpsemalt
"hindade avastamisega seotud väljaminekutel". Ta leidis, et keskne majandusagent, kes palkab ja
juhib töölisi, väldib suurel määral läbirääkimiste ja mõõtmistega seotud kulusid, mida tuleks teha
juhul, kui paljud üksikisikud läheksid ise oma toodanguga turule. Teiselt poolt, kui firma kasvab,
suurenevad ka tööliste suunamisega seotud kulud ning firma teatud suuruse juures hakkavad

28
firmasisese koordineerimisega seotud kulud ületama turul tehtavaid kulutusi. Nende kahe
äärmusliku kulumarginaali vaheline ala määrabki tingimused, mille korral firma asendab turu.
Eelpool toodu oli üldine seletus; Coase andis ka vormi, milles nimetatud probleemi käsitleda.
Küsimuse tuum seisneb lepingute valikus. Seetõttu on täpsem öelda, et mitte niivõrd firma kui
meetod ei tõrju välja turgu, vaid ühte tüüpi lepingud (palga- ja rendilepingud) tõrjuvad välja teist
tüüpi lepingud (turul sõlmitavad müügilepingud). Tootmiseks vajalike ressursside omanik valib
odavaima lepingute sõlmimisega kaasneva tehingukulude variandi.
Coase originaalsus seisnes selles, et ta tõi majandusteooriasse tehingukulude analüüsil baseeruva
käsitluse. Selle teooria kohaselt, juhul kui turul sõlmitavate lepingute kulu oleks null, ei oleks
meil sellist vormi nagu firma või ettevõte, kõik ostjad ja müüjad kaupleksid otse turul. Avaliku
sektori ökonoomika jaoks on tehingukulude aspekt oluline seetõttu, et vastavad institutsioonid,
kelle tegevuse tulemusest sõltub tehingukulude suurus, kuuluvad avalikku sektorisse
(seadusandlus ja seaduste täitmise tagamine näiteks). Seetõttu on tehingukulude valdkond üks
nendest, mis seob erasektori efektiivsuse avaliku sektori poolt ostutatavate teenuste kvaliteediga,
kusjuures viimastele pole alternatiivi selles mõttes, et tegemist on avalike teenustega, mida
erasektor ise piisavalt ei tooda põhjustel, mida vaatlesime eespool.
Järgmine Coase’i töö tegeles piirkuludega seotud vastuoluga. 1940-tel aastatel tõusis
majandusteadlaste aruteludes päevakorrale nn loomuliku monopoli probleem. Viimane esineb
teatavasti juhtudel, kui on tegemist järjest langeva piirkuluga. Tootmise piirkulul põhinev
hinnakujundus toob sellisele tootjale kahju ning lahendusena pakuti kas valitsuse subsiidiume
koos hinnaregulatsiooniga või riigi omandit. Coase tõi selle probleemi käsitlemisel sisse piirkulu
arvestamisel põhineva hinnakujundusega kaasnevad administratiivsed kulud ning väitis, et kogu
arvestussüsteem ise on kulukam kui regulatsioonist saadav efekt.
Järgmine Coase’i tähelepanuväärne artikkel käsitles sotsiaalseid kulusid. Selles valdkonnas
kehtis inglise majandusteadlase Pigou klassikaline seisukoht, mille kohaselt hinnakujunduses
tuleb arvestada lisaks majanduslikele kuludele ka nn välismõjudega, mida turg otseselt arvesse ei
võta. Pigou seisukoht oli, et negatiivsete välismõjude esinemise korral (kui ühe majandusagendi
tegevus vähendab teise tulukust, kuid turul see ei kajastu) tuleb kasutada sotsiaalse kulu
kriteeriumi ning riik peab sekkuma, et kahju kannataja saaks sellistel juhtudel hüvitust. Coase
väitis, et sellise tõkestusega tekitatakse kahju algse kahju tekitajale ning heaolu seisukohalt on
meil sel juhul tegemist kaotusega. Ta väitis, et seda tüüpi situatsioonide puhul tuleb loobuda
sekkumisest ning lahendus tuleb tagada omandisuhete kaudu. Täpsemalt formuleerus see
seisukoht nn Coase’i teoreemina.
Coase’i teoreem väidab, et esialgsel omandisuhete jaotusel pole tähtsust efektiivsuse seisukohalt,
kui nende omandisuhete muutmisega seotud tehingukulud puuduvad.
Selgitamaks Coase’i teoreemi tähendust tuleks alustada mikroökonoomika põhipostulaadist,
mille kohaselt turul toimuvad vabad vahetused viivad ressursside jaotuse kõige suuremat tulu
andva kombinatsioonini. Sel juhul on definitsiooni kohaselt lõppeesmärgina tegemist nn Pareto
optimumiga, mille esinemise korral iga teine, järgmine ressursside jaotus annaks meile juba
halvema tulemuse. Coase laiendas ressursside jaotuse seaduslikele õigustele ning väitis, et turg
parandab esialgset omandisuhete jaotust ning jõuab efektiivsuskriteeriumi järgi optimumini, kui

29
õiguste vahetusega seotud tehingukulu on null. Poliitiline järeldus sellest väitest on, et kuna
üldiselt kaasnevad seaduslike õiguste vahetusega kulud, siis on riigi ülesanne hoolitseda, et need
kulud oleksid võimalikult väikesed (näiteks seadusi luues ja nende täitmist tagades), kuid samas
tuleb jätta vastavad vahetused turu mõjussfääri.
Coase’i poolt pakutud lahendis esineb riik mitte niivõrd otsese karistaja ja maksude sissenõudja
rollis, kui üldiste reeglite kujundajana. Riigi roll ja vältimatu eeltingimus antud
koordinatsiooniprobleemi lahendamiseks seisneb adekvaatses üldiste reeglite kehtestamises ja
nende täitmise jälgimises (eelkõige kuulub siia seadusandlik süsteem ja seaduste täitmise
jõustamismehhanism), mis teeks võimalikuks antud probleemi lahendamise majandusagentidel
omavahel nimetatud reeglite piires.
Kuidas selline eri osapoolte kokkuleppimine võib turu kaasabil toimuda, seda kirjeldab nn
suitsetajate ja mittesuitsetajate näide. Kui suitsetajad ja mittesuitsetajad on samas ruumis ja
mittesuitsetajate kahju ületab suitsetajate kasu, võivad mittesuitsetajad kokku tulla ja suitsetajad
"ära osta", et nad ei suitsetaks ehk neile mittesuitsetamise kompenseerida. Kui suitsetajad on
mittesuitsetajate kupees ja suitsetamise keelamine, mida saab lugeda mittesuitsetajate poolt
suitsetajatele kehtestatud välismõjuks, vähendab nende heaolu rohkem kui mittesuitsetajad kasu
saavad, ühinevad suitsetajad ja maksavad mittesuitsetajatele "kompensatsiooni", et
mittesuitsetajad lubaksid neil suitsetada.
Coase’i käsitlus eeldab piisavat riigi institutsionaalse raamistiku kvaliteeti, mis on vajalik,
võimaldamaks viia olukordade koordineerimine, mille puhul traditsioonilisemas käsitluses
piisaks riigi autoriteedil põhinevast karistusest ja trahvist, märksa komplitseeritumale suhete
selgitamisele turu vahendusel. Kas ja kuivõrd see käsitlusviis on realiseeritav, on omaette
küsimus, kuid Coase’i skeem pakub meile ühtlasi originaalse nägemuse ka turgude ja riigi
omavahelisest seotusest.

30
5. peatükk. Ühiskonna heaolu ja sotsiaalne valik
5.1. Ühiskonna heaolu

5.1.1. Utilitaristlik heaolu kontseptsioon

Esimeseks üldiseks küsimuseks ühiskondliku heaolu puhul on see, kuidas viimane sõltub
üksikute indiviidide heaolust. Kõige lihtsam vastus sellele küsimusele on antud utilitaristliku
koolkonna poolt, mille kohaselt ühiskondlik heaolu pole midagi muud kui individuaalsete
heaolude summa, mõjub üsna tavatult 1960-tel ja 70-tel aastatel toiminud majandusteaduse
matematiseerumise foonil. Coase pole olnud austusväärsetes riiklikes ametites, kaheksateist
aastat toimetas ta Chicago ülikooli poolt väljaantavat ajakirja Journal of Law and Economics
ning paljud kolleegid pidasidki seda viimast tööd Coase’i teadusloomingu arvulise nappuse
põhjuseks. Ka Coase’i teoreemina tuntud väidet ei sidunud ta oma nimega ise. Väidetavalt oli see
George Stigler, kes selle niisugusel kujul käibesse tõi ja edasi õpikutesse suunas. Ka Coase’i
Chicagosse saabumine toimus küllalt veidral kujul. Steven N.S. Cheung kirjeldab seda Palgrave
Dictionary of Economics´i Coase’i biograafiat käsitlevas artiklis. 1959. a pakkus siis veel
Virgina ülikoolis töötav Coase aasta varem Chicago´s ilmuma hakanud ajakirjale Journal
of Law and Economics, mida ta ise mõni aeg hiljem toimetama asus, avaldamiseks artikli
“Föderaalne kommunikatsiooninõukogu” (The Federal Communications Commission, 1959).
Ajakirja esimene peatoimetaja Aaron Director aktsepteeris artikli avaldamise, kuid palus mõnede
kolleegide pealekäimisel Coasel eemalda sellest lõik, kus kritiseeriti Pigou negatiivsete
välismõjude kompenseerimise vajadust ja väideti, et probleemi lahendamiseks piisab
omandisuhete määramisest. Chicago grupp arvas, et Coase eksib. Coase keeldus artiklis vastavat
osa korrigeerimast, kuid lubas tulla Chicagosse selgitusi jagama. Debatt toimus Aaron Directori
kodus õhtusöögi järgselt ning Coase’i vastas oli Chicago parim koosseis eesotsas Milton
Friedmani, Georg Stigleri, Arnold Harbergeri ja veel kuue Chicago professoriga, kellele lisandus
majaperemees. Diskussiooni alguses olid kõik Coase’i vastu, kes aga kaitses kindlalt oma
vaateid. Professoreid ajas raevu ka Coase’i näide - nimelt kirjeldas ta omandisuhteid
lainesagedustena, mille pärast teateid edasi anda tahtvad agendid konkureerivad. Coase ise on
meenutanud, et kui ta tundis end ikka veel jalul seisvat pärast Friedmani väidete
hakklihamasinast läbikäimist, teadis ta, et on peale jäänud. Mitmed sellel õhtusöögil viibinud on
meenutanud, et koju minnes oli neil tunne, et nad on viibinud intellektuaalse ajaloo sünni juures.
Hiljem on sellest õhtusöögiseltskonnast kolm saanud Nobeli majanduspreemia (lisaks Coase’ile
ka Friedman ja Stigler).

31
Joonis 13. Utilitaristlik ükskõiksuskõver
Sellest käsitlusest tuleneb mitmeid olulisi järeldusi. Kõigepealt aktsepteerime me ühiskonna
heaolu suurenemisena nii rikaste kui vaeste kihtide heaolu suurenemist. Ka juhud, kus rikaste
kihtide heaolu kasvas vaeste kihtide arvel, on aktsepteeritavad ühiskondliku heaolu
suurenemisena juhul, kui mingite meetmete tagajärjel rikaste kihtide heaolu kasvas rohkem kui
vähenes vaeste kihtide heaolu.
Joonisel 13 on kõik punktid aktsepteeritavad samaväärsetena, st kaheagendilise ühiskonna
koguheaolu seisukohalt ei eelista me sellel sirgel ühtegi punkti teisele Ühiskonna seisukohalt on
eelistatavad need aktsioonid, mis suurendavad koguheaolu, st tagavad liikumise kõrgemale
ükskõiksuskõverale. Kõik heaolu vahetused ühe kõvera piires on samavääsed. Seetõttu pole
tähtsust sellel, kas me liigume (joonis 13) punktist A, mille puhul heaolu jaguneb suhteliselt
ebaühtlaselt, ühtlasema jaotusega olukorda väljendava punkti B või toimub vastupidine
liikumine.

5.1.2. Rawlsi heaolu kontseptsioon

John Rawls konstrueeris ühiskondliku heaolu käsitluse, mis põhines erilistel eeldustel. Ta väitis,
et selle probleemi üle peaks mõtlema inimese seisukohalt, kes pole veel siia ilma sündinud ning
seetõttu ei tea, kas ta peab oma elu alustama lossis või hurtsikus. See valik toimub niisiis nn
"teadmatuse loori" taga. Eeldades, et seda tüüpi hüpoteetilise valiku langetaja on ratsionaalne
agent, peaks ta Rawlsi arvates eelkõige püüdma vähendada riski selleks juhuks, kui ta peaks
hurtsikusse sündima.

32
Joonis 14. Rawlsi ükskõiksuskõver
Rawls väitis, et ühiskonna heaolu määrab tema kõige kehvemate kihtide heaolu, ehk teisiti
öeldes need sotsiaalsed garantiid, mida see ühiskond suudab tagada oma kõige viletsamas seisus
liikmetele. Rawlsi kontseptsiooni kohaselt ei ole ühiskonnas eri gruppide vahel toimuvad
heaoluvahetused ekvivalentsed ning jõukate kihtide heaolu kasv ei mõjuta selliselt defineerituna
vaeste kihtide heaolu kasvu. Joonisel 14 kirjeldatud sirgeid mööda liikumine tähendab seda, et
muutub ainult ühe agendi heaolu või teisiti öeldes, heaolus toimuvad muutused on sõltumatud.
Rawlsi teooria näib esimesel pilgul küllalt sotsialistlik, kuid tema filosoofiline tagapõhi on pigem
eksistentsialistlik. Rawlsi teooria ei nõua totaalset ümberjagamist, vaid sotsiaalseid garantiisid
kõige kehvematele kihtidele. Siit võiks tuletada ka liberaalse teesi, mille kohaselt ühiskond peaks
aitama neid, kes ise endaga hakkama ei saa ning teistel tuleb loota enda jõupingutustele.

5.2. Tulude jaotuse probleemi seos ühiskonna heaoluga

Heaoluökonoomika käsitleb probleeme marginalistlikus paradigmas, mille järgi otsuste
langetamisel on määravad piiril toimuvad muutused. Samuti on suhteliselt üldised mitmed teised
eeldused, mida erinevate probleemide puhul aktsepteeritakse. Üheks selliseks on kasvavate
piirkulude ja kahanevate piirtulude eeldus. Samas, näiteks tootmise puhul on paralleelselt oluline
ka mastaabiefekt, mille kohaselt tootmine
muutub mahu suurenedes efektiivsemaks, st tulude ja kulude vahe kasvab ning vastavad
muutused peavad toimuma ka piirväärtustega. Siiski peab mingist tasemest alates ka sel juhul
hakkama realiseeruma kasvavate piirkulude ja kahanevate piirtulude tendents, sest vastasel
korral kasvaksid firmad lõputult suureks.
Kahaneva piirkasu eeldus kehtib ka tulude puhul. Sel juhul tähendab see seda, et kasulikkus
viimasest kroonist ei ole 1000 ja 10000 kroonise tulu puhul üks ja seesama. 1000 kroonise tulu
saajale on lisakroon suhteliselt suurema kasulikkusega kui 10000 kroonise tulu saajale.
Kui oleme seda üldist eeldust aktsepteerinud, võime küsida, kas ei ole võimalik ühiskonna
heaolu suurendada lihtsalt tulude ümberjagamise teel? Kirjeldame seda ülesannet joonisel 15.
33
Kaheliikmelise ühiskonna kogutulu on vahemik OO´. Oletame, et algselt saab Paul sellest
Oa ja Peeter O´a. Teeme järgmise tulu ümberjaotuse: võtame Peetrilt tuluosa ab ja
anname selle Paulile (vaatlemata praegu kasutatavat meetodit, milleks võib olla näiteks tulu
erinev maksustamine). Selle jaotuse tagajärjel toimus muutus ka heaolus. Peetri heaolu vähenes
nelinurga acdb pindala võrra ning Pauli heaolu kasvas nelinurga aefb võrra. Kahe nelinurga
pindala vahe nelinurk cefd kujutab koguheaolu suurenemist selle tulude ümberjagamise
tulemusena. Muude tingimuste muutumatuse korral oleme suurendanud ühiskonna heaolu.
Järgmine küsimus on selline: kas on veel võimalik sooritada tulude ümberjagamist, mis
suurendaks ühiskonna heaolu? Selgub, et me saame teha seda liikudes kahe agendi piirkasu
kõverate lõikepunkti suunas. See lõikepunkt ongi meil heaolu seisukohast optimaalne tulude
jaotus.

Joonis 15. Tulude ümberjaotamise mõju heaolule

Eespool kirjeldatud mudel tegeles nö olemasoleva piruka ümberjagamisega ega ütle midagi selle
kohta, kuidas see mõjub piruka suurusele. Mitmetest teistest teooriatest teame, et liigne
võrdsustamine mõjub halvasti piruka suurusele. Siiski võime öelda, et teatud piirides on tulude
ümberjagamisega võimalik suurendada ühiskonna heaolu tingimusel, et see ei mõjuta
negatiivselt piruka kasvu.

5.3. Sotsiaalne valik

Sotsiaalse valiku teooria tegeleb kahe üldise probleemiga:

34
 milline on kollektiivse otsuse langetamise mehhanism?
milline on kollektiivse otsuse mõju heaolule ja kuidas seda hinnata?
Grupp, komitee või mingi teine kollektiiv peab valima alternatiivsete võimaluste vahel. Igal
grupiliikmel on oma individuaalne eelistus ning küsimus seisneb selles, kuidas kokku panna neid
individuaalseid eelistusi kollektiivseks valikuks.
Demokraatlikes ühiskondades on paljud seda tüüpi otsused delegeeritud valitavatele
esinduorganitele (näiteks parlamendile ja valitsusele).

5.3.1. Lindahli hind

Lindahli hinnamudel kirjeldab valikusituatsiooni kahe agendiga mudelis. Otsustatakse seda, kui
palju avalikku kaupa osta/tellida. Selle ülesande lahendamiseks kasutatakse nn Lindahli
protseduuri, mille kohaselt selgitatakse välja mõlema agendi ostusoov sõltuvalt tema osast kogu
kauba/teenuse hinna tasumisel.

Joonis 16. Lindahli hind

Da, Aadama ostu- või maksmissoovi väljendav nõudluskõver puutub vertikaalteljega kokku
punktis, mis määrab maksimaalset osa hinnast, mida Aadam üldse on nõus maksma või mille
korral ta on huvitatud antud teenusest. Nõudluskõver näitab seost tema osa ja maksusoovi vahel:
mida väiksem on osa, seda rohkem ta teenust soovib. Samuti võib joonistada Eeva
nõudluskõvera. Nende kõverate lõikepunkt määrab koguse ja proportsiooni kulutustes, mis on
mõlemale aktsepteeritavad. Selles mahus ongi võimalik antud ühiskonnas seda avalikku teenust
osta.
35
Lindahli hinnamudeli rakendamise probleemiks on see, et pole võimalik leida vastavaid
nõudluskõveraid ning agentidel pole huvi neid ilmutada. Avaliku teenuse omaduste tõttu saavad
mõlemad agendid seda tarbida ühepalju sõltumata oma osast selle teenuse eest tasumisel.
Seetõttu avaldavad nad pigem väiksemat ostusoovi võrreldes oma tegeliku huviga antud teenuse
järele

5.3.2. Enamuse otsus

Loogikast on tuntud transitiivsuse omadus, mille kohaselt sellest, et a on suurem kui b ja b on
suurem kui c, järeldub, et a on ka suurem kui c. Poliitiliste valikute puhul aga transitiivsuse
omadus ei pruugi kehtida.
Kujutame olukorda, kus I valija eelistus kolme variandi vahel on järjekorras A, B ja C. II valija
järjekord variantide osas on C, B ja A ning III valijal B,C ja A. Antud juhul võidab variant B
varianti A 2:1, variant B võidab samuti varianti C häältega 2:1 ning ka C võidab A-d 2:1. Seega
saame enamushääletuse teel järjekorra 1) B; 2) C; 3) A.
Vahetame nüüd II valija puhul järjekorda nii, et see oleks C, A ja B. B võidab C-d 2:1, C võidab
A-d 2:1, kuid A võidab nüüd B-d 2:1 ja meil pole võimalik ühest variantide järjekorda määrata.
Seda olukorda nimetatakse hääletamise paradoksiks.
Sel juhul sõltub tulemus, eriti siis, kui me alustame valikuga kahe variandi vahel ja halvima
kõrvale jätame, hääletamise järjekorrast. Alustades A ja B võrdlemisest, saame tulemuseks, et A
on parem. Võrreldes A-d C-ga saame tulemuseks, et parim on C.
Kui me alustame aga B ja C võrdlemisest, saame tulemuseks, et B on parem. Võrreldes nüüd
edasi B-d A-ga, saame tulemuseks, et parim on hoopis A.
Selgub, et tulemus sõltub sellest, millises järjekorras variandid hääletusele pannakse Teadlikku
valiku mõjutamist hääletamise järjekorra kaudu nimetatakse päevakorraga manipuleerimiseks.
Päevakorraga manipuleerimine mõjutab tulemust siis kui variantide osas ei kehti transitiivsuse
tingimus. Sellised olukorrad esinevad juhtudel kui pole võimalik üheselt mõõta valikuga
kaasnevaid positiivseid ja negatiivseid tulemusi ning eelistused taanduvad suhteliselt
subjektiivsetele hinnangutele

5.4. Klubide teooria

Klubide teooria tekkis vastukaalu või alternatiivina 1950-tel ja 60-tel aastatel toimunud kiirele
riigi osatähtsuse kasvule majanduses. Probleemina kerkis esile asjaolu, et otsused avalike
teenuste osutamiseks vajalike ressursside kogumise ning teenuste hulga ja struktuuri osas võeti
vastu tsentraliseeritult ja ei pruukinud alati adekvaatselt peegeldada tegelikke tarbijate vajadusi
ja eelistusi. Klubide teooria pidi pakkuma alternatiivi keskvõimule ja ka omavalitsustele,
soovitades avalike teenuste osutamise ühe võimalusena klubi vormi.
Olulisemad artiklid klubide teooria kohta pärinevad Charles Tibout´lt ja James
Buchananilt. Buchanani huvitas kaubagrupp, mis asub puhaste avalike kaupade ja puhaste

36
erakaupade vahel. Tema käsitluse eesmärgiks oli leida seoseid nende kaupade iseloomulike
joonte, nendega seotud kulutuste ja tarbijate omaduste vahel. Tibout omakorda keskendus
probleemile, kuidas on võimalik olukorras, kus tarbijad varjavad oma eelistusi, siiski teha
valikuid avalike kaupade ja teenuste koguse ning maksumuse osas. Ta nägi lahendust selles, et
neid osutavad klubi tüüpi organisatsioonid. Vastava teenuse saamiseks tuleb sel juhul astuda
klubi liikmeks ning täita kohustusi (maksta liikmamaksu jne). Teiselt poolt, kui klubi poolt
pakutavad teenused ei rahulda, on võimalik klubist lahkuda. Tibout lootis, et see lahendab
avalike kaupade efektiivsusega seotud probleemi.
Klubi on organisatsioon, mis pakub ühiskaupa ja katab selle kauba tootmisega seotud kulud klubi
liikmetelt saadavate maksudega. Osalt põhineb teooria tegelike klubide toime printsiipide
üldistamisel. Klubidel on piiritletud liikmeskond, klubisse kuulumine on seotud mõne
harrastusega või muu kooskäimise motiiviga, liikmed maksavad maksu, millega kaetakse klubi
tegevusega seotud kulud. Klubi liikmete poolt makstav liikmemaks ei sõltu tavaliselt klubi
liikme sissetulekust. Klubi poolt tema liikmetele pakutavat võib kujutada teatava teenusena,
mille tarbimine suurendab heaolu.
Igale klubi liikmele osaks saav kauba või teenuse hulk võib sõltuda või mitte klubi liikmete
arvust. Viimasel juhul esineb teatud ebavõrdsus või meil ei ole tegemist puhta klubikaubaga.
Vältimatult on igale klubi liikmele osaks saav klubikauba kogus sõltuv selle kauba
valmistamiseks kasutatud ressursside hulgast. Võime seda seost iseloomustada järgmise
valemiga: C=f(X,N); või X=g(C,N), kus C on kogukulu, X on kauba kogus ja N on klubi suurus
(liikmete arv).
Klubide teooria raames uuritakse nii positivistlikke kui normatiivseid klubikauba nõudmise ja
pakkumisega seotud küsimusi. Milline on klubi optimaalne liikmete arv ja optimaalne kauba
pakkumine? Kas klubi peab koosnema homogeensest, sarnaste eelistustega liikmeskonnast? Kas
optimaalsust on võimalik saavutada detsentraliseeritud viisil, kasutades ära elanikkonna
mobiilsust ja iseseisvat klubi juhtimisstruktuuri? Vastus nendele küsimustele sõltub eeldustest,
millest teooria lähtub. Põhilised eeldused oleksid seotud sellega, milline on klubide arvu ja kogu
elanikkonna arvu suhe, kas klubisse pääs on vaba või rakendatakse mingisuguseid piiranguid,
milline on kauba hinnakujundus, milline on võimalik klubi liikmete maitseerinevuste
varieerumise ulatus.
Klubide teooria on leidnud oma rakenduse eelkõige valitsuse detsentraliseerimist puudutavate
probleemide lahendamisel. On ju üheks avaliku sektori probleemiks ulatusliku bürokraatiaga
seotud negatiivsed momendid, mida detsentraliseerimine võimaldab pehmendada. Üheks
võimaluseks on siin teenuste ja kaupade osutamise viimine lähemale konkreetsetele tarbijatele.
Klubi mudel võimaldab siin mitmesuguseid sellise lähenemisega seotud aspekte vaagida, olgu
nendeks siis konkreetsed teenuste valiku küsimused või nende kvaliteet ja efektiivsus.

37
II OSA
6. peatükk. Bürokraatia kontseptsioonid

6.1. Definitsioonid
Webster´s Dictionary annab bürokraatia kohta kolm definitsiooni:
1A. Bürokraatia moodustavad kõik mittevalitavad valitsusametnikud;
1B. Bürokraatia on administratiivne poliitikat kujundav grupp suures organisatsioonis;
2. Bürokraatia tähendab süstemaatilist administreerimist, mida iseloomustavad
spetsialiseerumine funktsioonide järgi, objektiivne ametikoha täitmiseks vajaliku kvalifikatsiooni
nõue, tegutsemine vastavalt kindlaks kujunenud seadustele ja võimuhierarhiale;
3. Bürokraatia on juhtimissüsteem, mille iseloomulikeks joonteks on pidev pürgimine võimu ja
tööfunktsioonide endale allutamise poole, vähene initsiatiiv ja paindlikkus, hoolimatus inimeste
vajaduste ja avaliku arvamuse suhtes, tendents jätta otsuste tegemine kõrgematele ametnikele või
takistada tegutsemist kantseleilike meetoditega.
Kui kaks esimest definitsiooni on objektiivsed ja neis keskendutakse bürokraatiat
iseloomustavatele objektiivsetele detailidele, siis kolmas on hinnanguline ja väljendab seda
ettekujutust, mis kodanikel sageli bürokraatiast on.
Bürokraatia vastab olukorrale, kus avalike ressursside kasutamine ja ümberjaotamine sõltub
administratiivpersonali olemasolust, kes hoolitseb ülekandemaksete tegemise eest vastavalt
avalikult kehtestatud reeglite süsteemile. Avalikku regulatsiooni viiakse ellu büroode kaudu.
Bürood võib defineerida kui kontorit avalike asjade ajamiseks.
Büroo iseloomustamiseks võime anda kaks erinevatest ajaperioodidest pärinevat määratlust,
millest üks tõstab esile büroo tugevaid külgi ning teine viitab nõrkustele:
1. Bürokraatia on võimeline tagama kõige ratsionaalsema või efektiivsema asjade korraldamise
taseme (Max Weber).
2. Büroo toimimist iseloomustavad majanduslik ebaefektiivsus ja administratiivne raiskamine
(William Niskanen).
Kasutame neid kahte bürokraatia määratlust kui teatud mõttes ekstreemseid. Siinjuures tuleb
toonitada, et Weber ja Niskanen ei vastandu omavahel samal väärtuste teljel, kuna nende
lähtekoht on erinev ja ka teoreetiline raamistik ainevaldkonna mõttes ei kattu.

6.2. Weberi käsitluse lähtekoht

Tuleb öelda, et erinevad hinnangud bürokraatiale põhinevad erinevate asjaolude tähtsustamisel
ning tuleb silmas pidada ka erinevat ajaloolist konteksti. Max Weber vastandab kaasaegse büroo
38
teistele ajaloolistele administreerimise vormidele, mis põhinesid sugulussuhetel, vasalli ja ülema
vahekorral jne. Võrreldes nende vormidega on moodsal bürokraatial rida eeliseid, millest
olulisemad on järgmised:
1) impersonaalne võimustruktuur,
2) üheselt määratletud allüksuste hirerhia,
3) kindlad reeglid erinevate toimingute sooritamiseks, samas nende reeglite piires vaba valik,
4) lepingutel põhinev tasustamine,
5) distsipliin, ametikohustuste täitmise kontroll.
Weberi poolt toonitatud bürokraatia eelised seostuvad eelkõige nägemusega bürokraatiast kui
asjajamise tehnoloogiast. Weberi bürokraatia kontseptsioon tekkis ajalises läheduses moodsa
masstootmise tekkega, mida esindas konveiersüsteem ja fordistlik lähenemine tootmise
korraldamisele. Selle oluliselt suurem efektiivsus varasemate tootmise korraldamise viisidega
võrreldes põhines tervikoperatsioonide osadeks jaotamisel, kogu tootmisprotsessi
unifitseerimisel. Ka bürokraatia kui asjaajamise tehnoloogia osas võime leida analoogilisi,
varasema perioodi asjaajamisviisiga võrreldes kõrgemat efektiivsust tagavaid momente.
Viimased seostuvad eelkõige eespool nimetatud bürokraatia eelistega.

6.3. Weberi käsitluse kriitika

Weberi kriitika põhineb värskemal kogemusel ning vastandab büroode toimimise mitte niivõrd
varasematele administreerimise vormidele, vaid keskendub büroode puhul ilmnenud
ebaefektiivsusele ning vastandab bürood erasektori efektiivsemale toimimisele.
Weberi kriitikud on tähtsustanud järgmisi momente:
1. Mida vanem on bürokraatia, seda tugevam on vahendite eesmärkideks muutumise tendents.
Algselt oli büroo vahendiks, mille abil realiseeriti büroo suhtes väliseid sotsiaalseid eesmärke.
Büroodel on aga tendents muutuda oma spetsiifiliste huvide esindajaks ning selle kaudu tekivad
bürool kõrvuti väliste eesmärkidega, mille täitmiseks büroo on loodud, spetsiifilised, ainult antud
bürooga seotud eesmärgid.
2. Bürokraatial on teatud eeldused muutumiseks autonoomseks, kuna ta valdab eriteadmisi selle
valdkonna kohta, mille administreerimiseks ta on ellu kutsutud. See avaldub tehniliste vahendite
ja andmebaasi valdamises.
3. Büroos tekib tööjaotus administratiivse personali, kelle positsioon põhineb võimul, ning
ekspertide vahel, kelle positsioon põhineb erialastel teadmistel antud valdkonna kohta. See on
büroo sisemise vastuolu allikaks.
4. Inimsuhete koolkond eitab bürokraatia kui jäiga struktuuriga kaasnevaid eeliseid ning asetab
rõhu organisatsiooni informaalsele struktuurile ning indiviidi vajadusele integreeruda
organisatsiooni. Sellest seisukohast paistavad bürokraatia eriomased jooned pigem nõrkusena.

39
5. Bürokraatiat nähakse eelkõige kui teatud paindumatusega seotud nähtust. Selles mõttes on
mõiste bürokraatia muutunud hinnanguliseks. Jäigad reeglid, rutiin, protseduuride keerukus ja
ebaadekvaatsus, ametnike vastutulematus jne on selles tähenduses bürokraatia kui nähtusega
seotud ilmingud.
Ortodoksse bürokraatiateooria kohaselt on bürokraatia efektiivse administreerimise vahendiks,
kuid tema eesmärgid tuleb määratleda väljaspool bürokraatiat. Samas, millised on võimalused
eristamaks poliitikat administreerimisest? Bürokraatiale on iseloomulik tungida poliitilise võimu
sfääri.

6.4. Organisatsiooni eesmärgid ja vahendid

Bürokraatia käitumine, nagu igasugune organisatsioonis toimuv valik, on arvesse tulevate
eesmärkide ja kasutatava tehnoloogia funktsioon. Kollektiivsed eesmärgid võivad olla rohkem
või vähem selged, tehnoloogiad võivad olla kindlad või ebakindlad.
EESMÄRK
SELGE EBASELGE
___________________________________________________________

TEHNOLOOGIA KINDEL I II

EBAKINDEL III IV
___________________________________________________________

Tabel 2. Organisatsiooni eesmärgid ja vahendid

Ratsionaalse otsustuse mudelid oleksid rakendatavad I ja III juhul, kui on tegemist selge
eesmärgiga, kuigi meil võib olla selle järgimiseks kindel tehnoloogia. See üheselt määratud
tehnoloogia võib ka puududa. Ka juhul, kui kindel tehnoloogia puudub, on büroo tegevust siiski
võimalik ratsionaalselt organiseerida. Samas, eesmärgi ebaselguse korral annab ka kindel
tehnoloogia büroost väljaspool asujate jaoks absurdseid tulemusi. Kui bürood oleksid kogu aeg II
ja IV situatsioonis, siis nad täidaksid oma funktsioone halvasti igasuguste otsustuskriteeriumide
kohaselt. Seda, kuidas bürood oma tegevuses ebaõnnestuvad, kui nad ei tea, mida nad taotlevad
ja kuidas asju ajada, kirjeldab prügikasti mudel.

6.5. Büroo majandusorganisatsioonide teoorias. Volitaja ja agendi

suhe
Uus majandusorganisatsioonide teooria viitab sellele, et avalik büroo on parim lahendus valitsuse
ja avalikke teenuseid osutavate ettevõtjate probleemidele siis, kui osutatud teenuste hulga
kindlaksmääramise kulud on suured, kui investeeringud mingi teenuse osutamiseks muudavad
ühe ettevõtja monopoliks ning kui turul valitsev ebakindlus muudab pikaajaliste lepingute
sõlmimise võimatuks.
Ratsionaalsete otsustuste teooria tingimustele vastav büroo peaks olema rajatud selliselt, et tema
tegevus oleks vastavuses poliitikute eesmärkidega. Poliitikute seisukohast peaks büroo jaoks
olema kujundatud teatud motiivide struktuur, mille läbi büroo tegevus kujuneks poliitikute
kavatsustele vastavaks.
40
Seda, kuidas niisugust süsteemi luua hierarhilises struktuuris, saab selgitada volitaja-agendi (i.k
principal-agent) mudeli abil. Põhiline probleem seda tüüpi süsteemis on informatsiooni
ebasümmeetria.
Seda saab kirjeldada lihtsa näitega, kuidas mingi toode või teenus kujuneb teatud meeskonnatöö
tulemusena olukorras, kus puuduvad meetodid iga osavõtja panuse kindlaksmääramiseks. Iga
meeskonnaliige loomulikult teab, milline on tema isiklik panus, kuid tal pole mingit huvi seda
informatsiooni teistega jagada. Teades, et tema panust pole võimalik kindlaks määrata, tekib tal
soov tööst kõrvale hoida. Kuna see kehtib kõigi osalejate suhtes, on tagajärg halvem võrreldes
selle olukorraga, kui oleks ainult üks otsustaja. Antud juhul eeldab iga süsteemis osaleja, et ka
kõik teised otsustajad juhinduvad oma tööpanuse minimeerimise strateegiast. Sellises
situatsioonis on lahenduseks institutsionaalse sunduse loomine, st järelevaataja palkamine.
Järelevaataja tegevus põhineb iga osaleja piirefektiivsuse väljaselgitamises, mis omakorda võib
üsna kalliks osutuda. Tsentraliseeritud organisatsioonis areneb informatsiooniline ebasümmeetria
välja siis, kui eriteadmisi hangivad ja administratiivset tööd teevad organisatsiooni erinevad
allüksused.
Tööandjad kannatavad avalikus sektoris sama ebasümmeetria käes nagu tööandjad erasektoris,
sest põhiprobleem on sama mõlemal pool. Samas on siin ka erinevusi. Esiteks ei saa mure
efektiivsuse pärast olla avaliku sektori tööandja kõige esmaseks probleemiks. Erasektoris saab
omanik, tööandja, peale kõigi maksete sooritamist tulu ülejäägi kasumina endale. See on väga
otseseks stiimuliks järelevaataja rolli tõsiselt võtmisel. Samal ajal ei ole avalikus sektoris
bürokraatia efektiivsus otseselt seotud poliitikute tuluga.
Bürokraatia vähene efektiivsus võib pikemas perspektiivis viia valimistel kaotuseni, kuid
huvigruppide eest seismine ja poliitika atraktiivne külg suurendavad ilmselt võimalust
taasvalituks saada enam kui efektiivsuse suurendamiseks kasutusele võetud ranged meetmed
bürokraatia ohjamisel. Kuna ebaefektiivsete büroode elimineerimiseks ei ole toimimas mingit
konkurentsimehhanismi, siis ei või neid vaadelda kõige efektiivsema viisina avalike teenuste
osutamiseks vajalike ülekannete teostamisel.
Teiseks, tööandja võimalused luua avalikus sektoris teatud motiivide süsteem motiveerimaks
töövõtjaid, on piiratud. Firma omanik võib osa kasumist suunata firmasse või jagada töövõtjate
vahel ning sellega motiveerida neid omaniku huvides pingutama. Kuna avalikud bürood ei taotle
kasumit, siis ei ole sama meetod avaliku sektori tööandjate poolt kasutatav. On küll teoreetiline
võimalus, et büroo osutab teenuseid eelarves fikseeritud kulutustest odavamalt ning see vahe
kasutatakse büroo töötajate premeerimiseks. See ei ole aga palju efektiivsem tööandja
seisukohalt, kes sel juhul saab sama teenuse odavamalt, kuid ei saa mingit osa kulude
kokkuhoiuga tekkinud ülejäägist.

6.6. Bürokraatia kui kaos. Prügikasti mudel

Bürokraatia töö kirjeldamisel on kasutatud prügikasti mudelit, vastava teooria pooldajad näevad
ja tähtsustavad administreerimise kaootilist poolt. Valikuvõimalusi erinevate probleemidega
tegelemisel ja lahendamisel vaadeldakse kui prügikasti, millesse protsessis osalejad viskavad
probleeme ja millest nad võtavad lahendusi. Ühte prügikasti visatud prügi koosseis sõltub nii
41
siltidest, mis on prügikastidel (kui palju on prügikaste ja kuidas nad on klassifitseeritud), mis
prügi antud hetkel tekib, millised prügikastid on kasutusel ja kui kiiresti neid tühjendatakse.
Prügikasti mudelis on neli komponenti: 1) probleemid; 2) lahendused; 3) osalejad; 4)
valikuvõimalused.
Prügikasti mudel lähtub sellest, et avalikku otsustamist näib sageli iseloomustavat ebaselgus,
ebakindlus ja poliitiline sümbolism. Mudel võib teatud määral iseloomustada poliitilise aparaadi
tööd, kuid eriti arvatakse seda mudelit sobivaks ülikooli administratsiooni teatud aspektide
kirjeldamiseks. Mudelis väidetakse, et ratsionaalne käitumine on mõnesuguste organisatsioonide
puhul võimatu. Samas, lihtne on osutada avalikus sektoris paljude poliitiliste eesmärkide
ebatäpsusele ja tehnoloogia puudulikkusele, kuid samavõrra keerulisem on igal konkreetsel juhul
määratleda, et just selle otsuse langetamisel avaldas mõju eesmärgi ebaselgus, tehnoloogia oli
ebakindel ning otsus põhines vastava poliitika suvalisel seostamisel teatud väärtuste ja
märkidega.
Prügikasti mudeli kriitikud on juhtinud tähelepanu selle otsuste vaieldavusele ja praktilise
kasulikkuse puudumisele.

6.7. Bürokraatia kui ülepakkumine William Niskaneni mudel

Mingi organisatsioon on Niskaneni poolt antud definitsiooni kohaselt ainult siis büroo, kui tal on
kaks avalikku omadust: nad pakuvad sellist teenust, mille hulka mingi kollektiivne
organisatsioon tahab suurendada üle turu poolt pakutava piiri ja mille puhul ta ei ole valmis
sõlmima lepingut kasu saamise eesmärgil tegutseva organisatsiooniga. Büroo peamiseks
tuluallikaks on raha eraldamine valitsuse eelarvest.
Niskanen modelleerib valitsuse büroo teenuste suhtes esinevat nõudlust ning büroopoolset
teenuste pakkumist. Büroo poolt osutatavate teenuste hulga ja eelarveressursi vahekorda
iseloomustab ebasümmeetria, mis avaldub selles, et bürokraatia teab teenuste osutamisega seotud
kulutustest rohkem kui teenust telliv valitsus. Põhjuseks on see, et büroo konkreetsete tulemuste
saavutamiseks vajalikke kulutusi on suhteliselt raske objektiivselt hinnata. Samas on bürool
oluliselt lihtsam kujundada oma panust vastavalt eelarvelistele eraldistele. Sellises olukorras on
Niskaneni järgi büroo toodang alati suurem kui selle optimaalne tase. Ta kirjeldab seda
probleemi kasutades piirkulu ja -tulu mudelit.

42
Joonis 17. Niskaneni bürokraatiamudel
Joonisel 17 on horisontaalteljel büroo töömaht Q. Vertikaalteljel on bürooga seotud rahalised
vahendid. Nii büroo kulud kui riigi eelarvest eraldatavad summad on seotud büroo poolt
pakutavate teenuste mahuga. Kõver V näitab summat, mille ulatuses valitsus on nõus iga
konkreetse töömahu puhul bürood finantseerima. See kõver väljendab ühtlasi ka büroo poolt
loodavat kasu. Kuna meil puudub teine viis mõõta otseselt büroo poolt loodavate teenust
väärtust, eeldame, et eelarveliste finantseeringute maht väljendabki nende teenuste väärtust. C on
kulukõver. Kõvera V kalde absoluutne väärtus mõõdab iga mahuühiku lisandumisest saadavat
sotsiaalset piirtulu ning kõvera C kalde väärtus mõõdab lisandunud mahuühiku piirkulusid.
Mahu kasvades piirtulud hakkavad teatud punktist kahanema. Piirkulud aga kasvavad, mis
tähendab, et iga järgmise teenuse ühiku osutamine muutub suhteliselt kallimaks. Optimaalne
oleks arendada tegevust mahus Q*, kus vahe teenuste osutamisest saadava kasu ja tehtavate
kulutuste vahel on kõige suurem.
Kõverate V ja C piirsirgete võrdne kaldenurk antud punktis tähendab seda, et piirtulud ja -kulud
on selles punktis võrdsed ning just selle mahuni on majanduslikult otstarbekas teenuste mahtu
suurendada. Suurendades teenuste mahtu sellest punktist edasi hakkavad piirkulud ületama
piirtulusid, mis tähendab, et iga täiendava kulutatud ressursiühiku korral kasvab panus vähem kui
see ühik. Samas, kuna büroo ei saa tulude ja kulude vahest endale mingit täiendavat kasu ja kuna
ta on pigem huvitatud oma mõjukuse, töötajate arvu ja ka eelarvest laekuva raha
maksimeerimisest, siis suurendab ta pigem töömahtu kuni punktini Qb, kus tulu- ja kulukõver
lõikuvad. Kaugemale ei saa büroo minna, sest neid projekte, mille tulemusena kulud ületavad
tulusid, ei finantseerita või teisiti öeldes, büroo peab oma teenuste mahtu suurendades arvestama
ressursside kitsendusega, kuigi tal on teatud piirini võimalus ressursse juurde kaubelda.
Niskaneni mudel ei väida, et büroo eelarve on lihtsalt liiga suur. Niskaneni analüüs viitab sellele,
et bürood on sotsiaalselt ebaefektiivsed, mis tähendab, et nende eelarved on efektiivse nõudluse
suhtes liiga suured. See on hüpotees büroode poolt pakutavate teenuste ja kaupade nõudluse ning

43
pakkumise suhetest. Niskaneni põhiline väide on see, et büroo pakkumine on krooniliselt liiga
suur ning selliselt korraldatud teenuste osutamise skeemis sisaldub majandusmehhanism, mis
viib vältimatult sellele kroonilisele ülepakkumisele.
Niskanen püstitab küll hüpoteesi, mille tõestamiseks ta pakub majandusmehhanismi kirjeldust,
kuid selle hüpoteesi kehtivuse empiirilise tõestamisega on hulk probleeme Ainuke võimalus
välja selgitada, kas büroo on liiga väike, suur või paras, on võrrelda ja hinnata avalike teenuste
nõudmist ja pakkumist. Seda on aga nende teenuste omaduste tõttu sageli väga raske teha, kuna
neil puudub hind.
Niskanen pakub mitmeid büroode struktuuri reformimise võimalusi, mille eesmärk on ära
kaotada büroode informatsiooni valdamisest tulenev eelisolukord. Ta pakub büroode konkurentsi
analoogiliste teenuste pakkumisel, isikliku huvi suurendamist, kontrolli ja järelevalve
tõhustamist, erafirmade ulatuslikumat kasutamist avalike teenuste osutamisel. Selline lähenemine
asetab rõhu büroo efektiivsuse suurendamisele, kuid jätab kõrvale vastutuse ja muu sellisega
seotud probleemid.

44
III OSA
VII peatükk. Riigirahandus

7.1. Riigirahanduse olemus ja funktsioonid

7.1.1. Definitsioon
Rahandusena käsitatakse tavaliselt rahaasjade, ka rahaliste suhete üldist korraldust riigis, mille
eesmärgiks on asutuste ja organisatsioonide rahaga varustamine. Asutuste ja organisatsioonidena
võime vaadelda majanduslikke funktsioone omavaid üksusi riigi kõigis majandussektoreis:
finantssektoris (keskpank, kommertspangad, muud panga tüüpi finantsasutused),
kodumajapidamistes, kaupu ja teenuseid tootvates ettevõtetes, (nii era- kui riigiettevõtetes, mis
moodustavad üheskoos ärisektori), avalikus sektoris ja kasumit mittetaotlevates
organisatsioonides. Riigi valitsused (kesk ja kohalikud) kuuluvad avaliku sektori hulka ja
täidavad muuhulgas sisemajanduse kogutoodangu ümberjaotavat rolli. Viimane on oma
olemuselt majanduslik funktsioon. Samuti täidavad kesk- ja omavalitsused muid majanduslikke
funktsioone, milleks nad vajavad raha. Seda saab valitsus mitmesugusel viisil ja vormis nii
ettevõtetelt kui ka elanikkonnalt.
Rahaga varustamise protsessi vahendavad rahalised suhted – nii majandussektorite vahel kui neis
sektoreis endis, moodustades nii erinevaid rahaliste suhete sfääre. Nende hulgas üheks
olulisemaks on rahandussuhete sfäär. Rahandussuhted on oma olemuselt jaotussuhted.
Rahandussuhted jaotavad ettevõtte sissetulekuid riigifondide (riigieelarve ja eelarvevälised
fondid), ettevõtte enese vajaduste (investeeringud varasse), töötajate (palk) ja aktsionäride
(dividendid) vahel. Ümberjaotusprotsessis jaotatakse tulud veelkord ümber, näiteks
tarbimismaksude kaudu. Nii moodustuvad rahandussuhete toimel valitsuse käsutuses olevad
rahalised fondid, mida kasutatakse avaliku sektori kulude finantseerimiseks. Valitsuse
majandusfunktsioonidega seotud rahandussuhete sfääri nimetatakse riigirahanduseks.
Riigirahandus kuulub avaliku sektori majanduse ainesse ning käsitleb valitsuse tulude ja kulude
ning maksunduse teoreetilisi aluseid ning rakenduslikke aspekte, olles seega tihedalt seotud ka
riigi eelarvepoliitikaga.
Käesolevas osas esitatavad peatükid riigi rahandusest täiendavad eelesitatud avaliku sektori
majanduse peatükke ning konkretiseerivad neid Eesti näitel.

7.1.2. Funktsioonid
Nähtuse olemuse avavad kõige arusaadavamalt tema funktsioonid. Seepärast alustame ka
riigirahanduse käsitlemist rahanduse funktsioonidest. Rahandus täidab kolme funktsiooni:
Allokatsioonifunktsioon, mille toimel jaotuvad tootmistegurid (võime nimetada ka ühiskonna
käsutuses olevad ressursid) erakaupade ja avalike hüviste tootmiseks. Nende osade
omavahelise suhte otsustab riigi fiskaalpoliitika ning sellele tugineb ka avaliku sektori
struktuur, tegevuse ulatus ning maht. Allokatsioonifunktsioon seab raamid valitsuse

45
 pakutavatele avalikele hüvistele, mis omakorda seondub turutõrgetega ning konkretiseerub
iga valitsuse fiskaalpoliitikas;
Jaotusfunktsioon, st nii ettevõtete kui kodanike sissetulekute ja vara jaotamist hõlmav
tegevus. Põhimõte, mis seda jaotust saadab, peab demokraatlikus ühiskonnas ühtima riigi ja
kodanike enamuse arusaamadega õigest ning õiglasest jaotamisest. Riigi fiskaalpoliitika
peaks sellest juhinduma, sest ebaõiglased jaotussuhted tekitavad pingeid kodanikkonnas,
pärsivad töömotivatsiooni ja seaduskuulekust, mis toob kaasa tulude varjamise soovi, ning
lõppkokkuvõttes pidurdavad riigi arengut;
Stabilisatsioonifunktsioon. Majandusteooria üheks tunnustatud seisukohaks on, et
fiskaalpoliitiliste otsustega on võimalik mõjutada nõudlust. Madalad maksud suurendavad
ostuvõimet ja seega nõudlust, uute töökohtade loomine ja nõudluse kasv toob kaasa toodangu
mahu suurendamise, mis elavdab majandust ja suurendab pakkumist.

7.2. Rahanduspoliitika tähtsus ja ülesanded

Käsitlenud rahanduse funktsioone vaatleme lühidalt ka riigi rahanduspoliitika tähtsust.
Rahanduspoliitika on riigi majanduspoliitika realiseerimise üks tõhusamaid vahendeid.
Rahanduspoliitika koosseisus on nii raha- kui ka fiskaal (eelarve)-poliitika.
Rahanduspoliitika põhiülesanded on:
1. Luua kõikidele omandivormidele soodsad majandamise tingimused, luues nii eeldused
majanduskasvuks;
2. Kindlustada riigi keskvalitsus ja kohalikud omavalitsused rahaliste ressurssidega, s.o katta
riigi fiskaalsed vajadused;
3. Luua sotsiaalsed garantiid elanikkonnale;
4. Majanduse reguleerimine;
5. Majandusliku arengu stabiilsuse kindlustamine.
Rahanduspoliitika põhiülesannete hulgas on majanduskasvu eelduste loomise toetamine üks
olulisemaid. Majanduskasvu mõõdetakse tavaliselt sisemajanduse kogutoodangu juurdekasvuna.
Rahanduspoliitika ülesandeks on luua kõikidele riigis olemasolevatele ja majanduspoliitika poolt
toetatavatele omandivormidele soodsad arengutingimused.
Eestis olemasolevas omandistruktuuris on esikohal kodumaine eraomand. On oluline, et
rahandussuhted toetavad kõikide omandivormide arengut, nii kodumaise eraomandi kui ka
riikliku omandi arengut, kui viimase säilimist majanduspoliitika toetab. See tähendab seda, et
kõiki omandivorme esindavad ettevõtted võivad võrdväärsetena kaubelda finantsturul, saada
laene, neile kehtivad ühesugused riigi regulatsioonid jne, seega neil on arenguks võrdsed
tingimused. Majanduskasvuga saavutatakse sisemajanduse kogutoodangu suurenemine.
Sisemajanduse kogutoodang ühe elaniku kohta on näitaja, millega sageli väljendatakse riigi
majandusliku arengu taset. Võrrelgem, näiteks, erinevaid maailma riike selle näitaja poolest
(allikas "The World 1998"). Maailma 6 jõukamat riiki on: Jaapan (35 905$ 1 elaniku kohta),
Šveits (34

46
750), Norra (34 130), Taani (33 370), Singapur (32 020) ja USA (31 230). Soome on 13. (22 340
$ ühe elaniku kohta). Eesti on 39 : sisemajanduse kogutoodang ühe elaniku kohta on alla 3500 $.
Teise rahanduspoliitika põhiülesandena käsitleme riigi ja kohalike omavalitsuste kindlustamist
rahaliste ressurssidega e riigi fiskaalsete vajaduste katmist.
Peaksime siinjuures hindama Eesti fiskaalseisundit. Fiskaalseisundi vaatlemisel peaksime
teadvustama endale esialgu Eesti eelarvesüsteemi.
See koosneb kahest elemendist: keskvalitsuse juhtimisel olevast riigieelarvest ning –
eelarvevälistest fondidest ( riiklik sotsiaalkindlustus, riiklik ravikindlustus, metsakapital ja
keskkonnafond) ja kohaliku omavalitsuse käsutuses olevatest eelarvetest. Eesti fiskaalseisundi
hindamisel vaatleme eelarvesüsteemi ühtsena ja nimetame seda üldvalitsuseks, elementideks
jaotatuna vastavalt keskvalitsuseks ja kohalikeks omavalitsusteks.
Eesti fiskaalseisund on viimastel aastatel paranenud. Esmakordselt ilmnes üldvalitsuse defitsiit
1995. a (1,2% SKP-st). Seda finantseeriti välisvahenditest ja eelmise aasta jääkidest. 1996. a
moodustas defitsiit 1,5% SKP-st, kuid suurema osa sellest moodustasid kommertspankade
laenud kohalikele omavalitsustele. 1997. aastal oli valitsussektori ülejääk 2,2% SKP-st.
Vaatamata riigi üldiselt headele näitajatele, on olemas ka kolm fiskaalse pinge allikat:
sotsiaalkindlustus,
tervisekindlustus,
kohalike omavalitsuste laenutegevus.
Sotsiaalkindlustuse eelarve on kulude poole kõige tõsisem probleem. Viimastel aastatel on
sotsiaalkindlustuse eelarvest lisaeelarvete kaudu välja makstud suuremaid pensione, kui seda
jooksvad tulud oleksid võimaldanud. Selleks kasutati 1993. ja 1994. a ülejääke. Edaspidi
suureneb surve veelgi, aetuna kasvavast sõltuvusmäärast. Kõik osutab vajadusele
pensionisüsteemi muuta. 1997. a töötati välja pensionireformi konseptsioon. Veel 1997. a esitati
Riigikogule sotsiaalmaksuseaduse eelnõu, mille kohaselt hakatakse iga sissemakse tegija üle
eraldi arvet pidama, ning pensionifondide seaduse eelnõu. Pensionireformi rakendamine on sisse
planeeritud ka 1998. a eelarve-projekti.
Tervisekindlustuse süsteemi reformimise esimene samm seisneb institutsionaalses reformis.
Selleks, et vähendada tehingukulusid ja suurendada piirkondlike haigekassade võimalusi
läbirääkimistel meditsiiniteenuse osutajaga, vähendatakse haigekassade arvu.
Kolmandaks raskeks probleemiks on omavalitsuste laenud, mida on võetud suurtes summades
küllalt kergekäeliselt, ja mille tagasimaksmiseks napib kohalikel omavalitsustel vahendeid.
Kohalike eelarvete ehk valdade ja linnade eelarvete tulud moodustuvad põhiosas kohalikest
maksudest, riigieelarve toetusfondist ning sihtotstarbelistest dotatsioonidest investeeringuteks.

Toetusfondi suurus oleneb:

47
1. Riiklikest maksudest ettenähtud eraldiste ja laekumiste tasemest kohaliku omavalitsusüksuse
eelarvesse kavandataval eelarveaastal kroonides ühe elaniku kohta ;
2. Riiklikest maksudest ettenähtud eraldiste ja laekumiste keskmisest tasemest kohalike
omavalitsusüksuste eelarvetesse Eestis kavandataval eelarveaastal kroonides ühe elaniku kohta ;
3. Kohaliku omavalitsusüksuste elanike arv ;
4. Toetustaseme koefitsiendi arvväärtusest .
1998. a. moodustasid eraldised valla ja linnaeelarvetele toetusfondina 695,7 milj kr ja
investeeringutena üle 260 tuh kr, so kokku 5,8 % rohkem kui eelmisel aastal.
Rahandussuhete osa sotsiaalsete garantiide loomisel elanikkonnale on seotud peamiselt
pensionide ja mitmesuguste toetuste süsteemiga. 1997. a sotsiaalkindlustuse eelarve oli
defitsiitne, kuid 1998. a tulud ületavad kulusid 133,5 mld kr ulatuses. Ka ravikindlustuse
eelarves on prognoositud tulude ülejääk kuludest. See eeldab, et sotsiaalkindlustuse kavandatud
programmid täidetakse.
Majanduse reguleerimine on rahanduspoliitika neljas põhiülesanne. Majanduse reguleerimise
peamiste rahanduspoliitiliste vahendite hulgas on riigi maksusüsteem ja -korraldus, mis sisaldab
nii maksustamisviisi valikut (otsene ja kaudne), maksustamisobjektide valikut (mida
maksustatakse) ning maksumäärade suurust ning maksusoodustuste süsteemi. Käsitleme neid
allpool. Jätkame oma arutelu eelarvepoliitika ja eelarve klassikaliste põhimõtete üle.

7.3. Eelarvepoliitika

7.3.1. Eelarvepoliitika funktsioonid

Eelarvepoliitika funktsioonid on sarnased rahanduse funktsioonidele niivõrd kui eelarvepoliitika
on üks rahanduspoliitika komponente. Et eelarvepoliitika peab operatiivselt reageerima
majanduses asetleidvatele muutustele, siis majanduspoliitika elluviimisel on tal korrigeeriv
talitlus. Seega eelarvepoliitika funktsioonid on:
Tootmistegurite allokatsiooni korrigeerimine, mis eeldab, et läbi riigieelarve tulude ja
kulude toimub niisugune tootmistegurite sisestamine ( allokatsioon), mis rahuldab
optimaalselt ühiskonna vajadusi avalike hüviste (kaupade ja teenuste) pakkumisel ja
kindlustab samas ka erakaupade nõudmisele vastava pakkumise (vabaturul).
Tulude ja vara jaotuse korrigeerimine, mida tehakse peamiselt maksusüsteemi ja –
korraldusega ning läbi eelarvelise jaotussüsteemi. See on vajalik seetõttu, et turu kaudu
toimivat sissetulekute jaotust peetakse mitmesugustel põhjustel ebaõiglaseks.
Majandusliku stabiilsuse tagamine tähendab seda, et eelarve tulusid ja kulusid kasutatakse
stabiliseerimiseks - tööhõive reguleerimiseks, inflatsiooni ohjeldamiseks,
väliskaubandusbilansi tasakaalustamiseks ning SKP kasvu kindlustamiseks.
Eelnimetatud funktsioone kasutatakse peamiselt majanduspoliitika elluviimisel. Rahanduse, sh
eelarve operatiivne juhtimine tugineb järgnevas osas esitatud klassikalistele põhimõtetele.

48
7.3.2. Eelarve juhtimise klassikalised põhimõtted
Eelarve täielikkuse põhimõte, mis tähendab seda, et eelarves peavad kajastuma riigi kõik
tulud ja kulud: eelarvestamine peab toimuma brutoprintsiibil, kus tulud ja kulud kirjutatakse
välja täies summas. Erandi moodustavad tavaliselt riigi- ja munitsipaalettevõtted, kus
rakendatakse netoprintsiipi, st eelarves kajastub nende tegevuse saldo. Kui nad eraldavad
eelarvesse rohkem, kui nad sealt saavad, siis kajastub saldo eelarve tulude poolel, kui nad aga
eraldavad eelarvesse vähem, kui nad sealt saavad, siis kajastub saldo eelarve kulude poolel.
Selguse põhimõte: eelarve tulud ja kulud peavad olema nii selgesti ja arusaadavalt esitatud,
et nende päritolu ja eesmärk oleks üheselt mõistetav. Seda saavutatakse eelarve tulude ja
kulude liigitamisega ja nimetamisega (osad, peatükid, paragrahvid ja artiklid), mis väljendub
eelarve klassifikaatoris ja mida võiks sisuliselt pidada eelarve koostamise keeleks. Hea
klassifikaator annab tõese ja üheseltmõistetava ülevaate eelarve kõigist tuludest ja kuludest.
Eestis koostab eelarve klassifikaatori, ja vajadusel ka muudab seda rahandusministeerium,
ning see kinnitatakse ministri käskkirjaga.
Ühtsuse põhimõte väljendub kassaühtsuses. Kõik riigieelarve tulud koondatakse ühtsesse
fondi (Eestis riigikassa) ja sealt tehakse ka kõik kulud. Riigikassa saab niisugusel juhul täita
kontrolli eelarveliste vahendite sihtotstarbelise kasutamise üle ning on võimalik jälgida
eelarve tulude poole täitumist.
Eesmärgist sõltumatuse põhimõte keelab tulude sidumist konkreetsete kuludega, st
erikassade ja erifondide pidamist. Arvatakse, et erifondide pidamine vähendab eelarve
paindlikkust, mis on eriti oluline siis, kui eelarveperioodi jooksul tekib vajadus korrigeerida
prioriteete. Uus kulu ei pea kindlasti tähendama uue maksu kehtestamist. Praegu on Eestis
lisaks eelarvele mõned sihtotstarbelised eelarvevälised fondid (riiklik sotsiaalkindlustuse
fond, ravikindlustuse fond jm). Nende tekkimine oli sel ajal, kui Eesti kuulus NSV Liidu
koosseisu, põhjendatud, kuid üleminekuperioodil, riigieelarvesüsteemi väljakujunemise ning
finantseerimise põhimõtete konkretiseerumise protsessi käigus, vajadus eelarveväliste
fondide järgi kaob. Kaob koos eelarve läbipaistvuse suurenemise ja seetõttu ka usaldamatuse
vähenemisega. Just eelarve vähene läbipaistvus ning seetõttu tekkinud usaldamatus ja pinged
teevad Eestis eelarvemenetluse komplitseerituks ning eelarveväliste fondide eelarvega
liitmise kavatsuse fondide esindajate ja kasutajate poolt väga vastumeelseks ning valuliselt
pingeterohkeks.
Täpsuse põhimõte tähendab seda, et eelarvestamine peaks olema võimalikult täpne, st seda,
et kinnitatud ja täidetud eelarve on võimalikult sarnased. Tegelikult on eelarve tulusid ja
kulusid väga raske täpselt planeerida, sest nende mõjutegureid on palju, sh nii majanduslikke
kui ka administratiivseid. Näiteks, maksutulud sõltuvad majanduse arengust, SKP kasvust,
kuid ka inflatsiooni tasemest ja selle muutumisest, mis omakorda oleneb paljudest teguritest.
Eelarvetulude täpne planeerimine tähendaks kogu eelmärgitud mõjurite hulga täpset ja tõest
planeerimist, mis kiiresti muutuva majanduse puhul on väga keeruline ja nõuab nii teadmisi
kui kogemusi.
Lisaks majanduslikele mõjuritele oleneb maksutulude selgitamine ja sissenõudmine ka
maksuhaldurite teadmistest, oskustest, mõjutegurite toime tundmisest suhetes kodanike ja

49
ettevõtete esindajatega ning tegevusest. Riikide praktika näitab, et kui kehtestatakse uus
maks, siis algul ei õnnestu seda sisse nõuda. Eestis ei lähtuta eelarve tulude prognoosimisel
täpsuse põhimõttest eriti rangelt ja tulude ülelaekumisel koostatakse lisaeelarved.
Ka kulude tegemise vajadusi määrab majanduse areng. Kui majandus on tõusuteel, siis
sotsiaalkulud (sotsiaalabi) on väiksemad, languseperioodil kasvab aga vajadus neid
suurendada. Seda arvestades on eelarve kulude planeerimisel lähtutud meil enam
pessimistlikest prognoosidest ja raha ülejäägi korral on seda kasutatud muuks otstarbeks.
Niisiis, Eesti kasutab üleminekuperioodil eelarve planeerimisel enam kaudseid kui otseseid
planeerimise meetodeid, mis täpsuse põhimõtet rangelt ei arvesta.
Eelnevuse põhimõte, tähendab seda, et eelarve hõlmab kindla perioodi tulusid ja kulusid,
mida nimetatakse eelarveaastaks. See ei pea kokku langema kalendriaastaga, vaid
määratakse erinevates riikides nii nagu seda ratsionaalsemaks peetakse. Eelarve peab valmis
olema enne algavat eelarveaastat ja eelarve raamseaduses on tavaliselt kehtestatud reeglid,
mida kasutatakse, kui eelarvet enne eelarveaasta algust mingil põhjusel vastu ei ole võetud.
Eestis on eelarveaastaks kalendriaasta, nii riigi- kui ka kohalike eelarvete osas (kohaliku
omavalitsuse eelarveaastana oleme kasutanud ka eelarveperioodi 1. aprillist kuni 31.
märtsini). Riigieelarve eelnõu tuleb Riigikogule üle anda esimeseks oktoobriks, st 3 kuud
enne eelarveaasta algust. Kui eelarvet enne eelarveaasta algust vastu võetud ei ole, siis
kasutatakse arenenud riikides tavaliselt üht alltoodud reeglitest:
* Jooksva aasta eelarve kehtib edasi (prorogatsioonisüsteem). Selle süsteemi puuduseks on
see, et ta ei lahenda probleeme, mis vahepeal on tekkinud. Ei valitsusel ega parlamendil pole
selle variandi puhul erilist põhjust eelarve vastuvõtmise kiirustamisega. Selleks, et neid siiski
mõjutada rakendatakse 1/12 meetodit;
* Seaduses ettenähtud kulutusi lubatakse küll teha (sotsiaalabirahad, eelarveliste asutuste
ülalpidamine), kuid muid senilubatud kulutusi mahus, mis neis reeglites kehtestatakse
(Saksamaal näiteks veerandi osas eelmisest eelarvest). Uute programmide ja investeeringute
alustamine on keelatud;
* Valitsusel lubatakse uue eelarveaasta esimesel kuul kulutada 1/12 eelmise aasta eelarve
mahust, järgmisel jälle 1/12 . Nii toimub see näiteks Euroopa Liidu eelarve puhul.
Spetsialiseerituse põhimõte: eristatakse kvantitatiivset ja kvalitatiivset spetsialiseeritust.
Kvantitatiivne spetsialiseeritus tähendab, et kulutuste maksimaalne summa on seadusega
määratud ning seda tuleb järgida. Plaanivälised (kvantitatiivsest aspektist) kulutused on
keelatud. Eelarvekulude planeerimisel tuleb kinni pidada majanduslikkuse ja kokkuhoiu
printsiibist. Kui kulud osutuvad ettenägematutel põhjustel suuremateks kui planeeriti, siis
tuleb teha lisaeelarve. Lisaeelarve tegemisel tuleb aga alati näidata, missuguste tulude
suurenemine võimaldab täiendavaid kulutusi finantseerida. Lisaeelarveid tehakse tavaliselt
eriolukordade puhul nagu loodusõnnetused või pankrottide laine, mis suurendab oluliselt
toetusi jmt. Niisugustel puhkudel on rahandusministril tavaliselt erivolitused. Väiksemate
probleemide lahendamiseks piisab ka valitsuse reservfondist.

50
 Kvalitatiivne spetsialiseeritus tähendab, et valitsus võib teha ainult eelarveseadusega
ettenähtud kulutusi. Kvalitatiivse spetsialiseeritusega määratakse eelarve struktuur ja antakse
valitsusele ette mängureeglid, mida viimane peab järgima. Mõnikord võidakse kvalitatiivse
spetsialiseerituse printsiibist kõrvale kalduda, eriti siis, kui tegemist on sõltuvate kuludega,
mille puhul on võimalik teist kulu teha pärast seda, kui esimene on tehtud. Näiteks, uut kooli
saab finantseerida siis, kui ta on õpilaste vastuvõtuks valmis. Kui kool antud eelarveaastal
mingisugustel ettenägematutel põhjustel valmis ei saanud, ei saa ka koolitööga seotud kulude
finantseerimiseks ettenähtud raha kasutada ja see suunatakse muude vajalike kulude
katmiseks.
Avalikkuse põhimõte, mis tähendab seda, et kõik eelarvemenetluse etapid oleksid
avalikustatud sel määral, et iga kodanik võib saada ülevaate riigi finantspoliitikast. See
eeldab, et eelarve eelnõu oleks avalikustatud ning soovijatele kättesaadav, kuid ka seda, et
eelarve kinnitamise protsess oleks avalikustatud, nagu ka eelarveseadus ja eelarve täitmise
aruanne. Avalikkuse põhimõtet teenib ka kontroll eelarve täitmise protsessi üle, mille
tulemusi avaldavad meediakanalid ja ajakirjandus. Eestis kontrollib eelarve täitmist
Riigikontroll.
Eelmärgitud eelarvepõhimõtteid peetakse klassikalisteks, mis eeldavad liberaalset
majanduspoliitikat ja valitsusepoolset mittesekkumist majandusotsustesse. Klassikalised
põhimõtted seavad sageli ebaotstarbekaid piiranguid ja seetõttu on neid aegade jooksul
kohandatud riigis kehtivatele majanduspoliitilistele eesmärkidele sobivamateks.
Konjunktuuri mõjutamiseks ja kasvupoliitilistel eesmärkidel (stabiliseerimiseks ja
stimuleerimiseks) on valitsusel vaja vabu eelarveressursse ehk reservfondi, mille
moodustamist klassikalised eelarvepõhimõtted, sh kvantitatiivse ja kvalitatiivse
spetsialiseerituse printsiibid ette ei näe.

7.3.3. Eesti eelarvepoliitika

Eesti eelarvepoliitikat võib pidada konservatiivseks, rangeks ning teatud määral ettevaatlikuks.
Alustame selle käsitlemist fiskaalseisundist. Eesti fiskaalseisundit võib pidada normaalseks.
1996. aastal moodustas valitsussektori ülddefitsiit 1,5% riigieelarvest. 1997. aasta majanduskasv
oli 11,4%, parem oli ka maksuhaldurite töö ning ülejääk moodustus 2,2% SKP-st. Ülelaekumiste
arvel loodi majanduse stabiliseerimise reservfond.
Valitsuse laenutegevus on jätkuvalt konservatiivne. 1997. a lõpuks moodustas välisvõlg
esialgsete hinnangute kohaselt 5,5% SKP-st, mis võrreldes teiste siirderiikidega ei ole suur ega
kujuta riigi arengule ohtu. Laene on võetud vastavalt kokkulepetele ning laenude
tagasimaksmine on kavakohane. 1998. a jätkub range fiskaalpoliitika stabiilse
majanduskeskkonna loomiseks ja säilitamiseks. Majanduse stabiliseerimise reservi on kavas
suurendada aasta lõpuks 1,3 mld kroonini. See tähendab valitsuse kavandatud avaliku sektori
kulutuste minimaalset reaalset kasvu ja vajadust piirata kohalike omavalitsuste laenutegevust.
Väike välisvõlg ja defitsiidi vähenemine on aidanud viia riigi stabiliseerimise teele isegi
olukorras, kus väliskaubandusbilansi jooksevkonto peegeldab investeerimisvajadusi.
Valuutakomitee süsteemi kasutamine Eesti rahapoliitikas suurendab fiskaalpoliitika tähtsust
veelgi. Oluline on analüüsida, mida see toob kaasa riigi majandusele pikemaajalises
51
perspektiivis. Ilmselt on oluline soodsa arengukeskkonna loomine ärisektorile. Seda toetavad
praegu stabiilsed maksumäärad ja 1. jaanuarist 1998. a käivitatud investeerimissoodustus. Ilmselt
on ees maksumäärade ühtlustamine maksumääradega, mis on vajalikud Euroopa Liidu siseturuga
liitumiseks. Praegu sobib meie maksusüsteem nii sise- kui välisinvestoritele.
Kulutuste poolel on peamiseks eesmärgiks stabiliseerida või isegi vähendada kulutuste osakaalu
SKP-st, mis peaks veelgi suurendama stabiilse maksusüsteemi usaldusväärsust. Eelarveliste
kulutuste suurust peaks vähendama ka majanduses kavandatavate ja teostatavate strukturaalsete
reformide nimestik, mille hulgas on ka haldusreform. Selle eesmärgiks on avaliku sektori
tegevuse tõhustamine, mis aitaks kaasa kulude vähendamisele. On ka kulusid suurendavaid
mõjureid. Need seonduvad peamiselt Euroopa Liiduga: läbirääkimisdelegatsioonide kulud,
liikmemaks, uute struktuuriüksuste kulud jmt. Seda enam aga peaksime ratsionaalsemaks ja
odavamaks muutma riigisisese haldussüsteemi praegu, sest vastasel korral suurenevad kulud
rohkem kui suudame neid olemasolevate tuluallikate arvel katta. Ka teiste kulude, näiteks
hariduse ja tervishoiukulude vähendamine selleks, et halduskulusid suurendada, ei ole mõistlik
tee, sest nii hävitab riik arengu potentsiaali.
1998. a planeeritud eelarve ülejääki kavatsetakse kasutada puhvrina tekkida võivate probleemide
korral. Ülejäägi detailne kasutamine töötatakse välja koos pensionireformi, tervishoiureformi jm
komponentidega.

7.4. Valuutakomitee süsteem

7.4.1. Valuutakomitee süsteem ja raha pakkumine

Eesti majanduspoliitika nurgakiviks on valuutakomitee süsteem, mis kontrollib nii
fiskaalpoliitikat kui inflatsiooni arengut ja aitab luua ja säilitada finantsturgude usaldust Eesti
majanduse vastu. Valuutakomitee süsteem on Eesti riigi majanduses ülimalt olulise tähtsusega.
Valuutakomitee (i. k currency board, saksa k. der Währungausschuss) süsteemi nimetatakse
tema olemuse järgi ka sõltumatu emiteerija süsteemiks. Selle süsteemi puhul võib raha emiteerija
(see võib olla kas keskpank või mõni muu riigiasutus, olenevalt riigi vastavast seadusest
sõltumatu emiteerija kohta) ringluses oleva rahvusvaluuta hulka muuta üksnes kooskõlas
emiteerija kulla- ja välisvaluuta reservide muutumisega. Ainult reservide suurenemise korral
võib emiteerija täiendavalt rahvusvaluutat ringlusesse lasta. Valuutareservide vähenemise korral
tuleb rahvusvaluuta ringlusest ära korjata.
Valuutakomitee printsiipi on kasutatud peamiselt nendes riikides, kus on olnud raskusi
rahvusvaluuta stabiliseerimisel ja usalduse loomisel selle valuuta vastu. Sel sajandil kasutati seda
peamiselt Briti kolooniates, kuid veel tänapäeval kasutatakse seda mõnes riigis (näiteks
Hongkong, Singapur).
Eesti krooni tagamise seadusega (jõustus Eesti krooni käibelelaskmise päevast) on fikseeritud
valuutakomitee süsteemi idee Eesti krooni alusena. Selles seaduses märgitakse, et
Eesti kroon (ringlusesolev sularaha, raha jooksvatel ja tähtajalistel pangakontodel) lastakse
käibele täielikult tagatuna Eesti Panga konverteeritava (Eestis vahetatava valuuta)
52
 välisvaluuta reserviga.
Eesti krooni ametliku kursi määrab Eesti Pank Saksa marga suhtes. Eesti Pangal ei ole
õigust Eesti krooni devalveerida. Eesti krooni kursi tehnilise kõikumise piirmäär on 3%.
Eesti Pank tagab Eesti Vabariigi territooriumil klientide jooksvate vajaduste rahuldamiseks
Eesti krooni vaba vahetatavuse konverteeritavate välisvaluutade vastu Eesti panga ametliku
kursi järgi.
Eesti Pank võib ringluses olevate Eesti kroonide hulka muuta ainult vastavalt oma kulla ja
konverteeritava välisvaluuta reservi muutumisele.
Eesti Pank avaldab vähemalt kord kuus informatsiooni oma kulla ja konverteeritava
välisvaluuta varude ning ringluses olevate Eesti kroonide hulga kohta.
Vastavalt Eesti krooni tagamise seadusele pidi Eesti Panga kulla- ja valuutareserv krooni
käibelelaskmisel võrduma ringluses oleva sularaha ning pangahoiuste summaga ehk Eesti Panga
raha pakkumise mõõduga (RP). Edaspidi peab baasraha juurdekasv olema täielikult välisvaluuta
reservidega kaetud.
Niisiis, valuutakomitee oluline mõte on tagada rahvusvaluuta usaldatavus. Eesti krooni
usaldatavuse kindlustab seega tagatus valdavalt Saksa margaga.
Siinkohal selgitagem raha pakkumisel ehk rahavaru koosseisu märkimisel kasutatavaid mõisteid.
Raha pakkumisena mõistetakse kogu raha, mida majandusüksused (majandusagendid) oma
tegevuses kasutavad. Raha hulk ehk raha varu ehk raha pakkumine liigitatakse selle hindamise,
analüüsimise ja rahapoliitika teostamise huvides kumulatiivseteks osahulkadeks likviidsuse järgi.
Esimest, kõige likviidsemat nimetatakse M1 (Money 1) ja ta sisaldab sularaha ning
nõudehoiuseid. Teine osa (M2) sisaldab M1 ja vähemlikviidset osa – säästuhoiuseid. Kolmas
osa (M3) sisaldab kogu rahapakkumist (rahavaru) ja koosneb M2 –st ja eelmisega võrreldes
veel väiksema likviidsusega osast – tähtajalistest hoiustest. Igas riigis on rahapakkumise
kumulatiivsed osad likviidsuse järgi koostatud, kuid nende koosseis, kuigi põhimõtteliselt
samasugune, erineb siiski mõnevõrra tulenevalt rahasüsteemi arengust. Eestis, kus rahasüsteem
on noor ja rahakandjaidki vähe, nimetatakse kumulatiivseid osahulki järgmiselt:
M1 = sularaha majanduses + nõudmiseni kroonihoiused
M2D (Domestic broad money supply) = M1 + tähtajalised kroonihoiused
omavääringus

M2 = M2D + välisvaluutahoiused
Oluline on teada ka baasraha mõistet (M0). See sisaldab sularaha ja pangaraha ehk pankade
vahendeid Eesti Panga kontodel, mis Eesti Pank on kohustatud sularahas välja maksma või
välisvaluutaks ümber vahetama. Just baasraha juurdekasv on see, mis peab olema kaetud Eesti
Panga kulla- ja välisvaluutareserviga.

53
7.4.2. Maksebilanss
Valuutakomitee korral on valuuta stabiilsus tihedalt seotud riigi maksebilansiga, sest kulla- ja
valuutareservi suurus sõltub riigi maksebilansist: reservi muutumisega tasakaalustatakse
maksebilansi puudu- või ülejääk.
Maksebilanss koostatakse selleks, et kajastada riigi tehinguid muu maailmaga mingi aja,
tavaliselt aasta jooksul. Bilansimeetodi olemus eeldab tasakaalu olemasolu ja tasakaalustavaks
kirjeks ongi keskpanga reservide suurenemine või vähenemine. Maksebilanss sisaldab:
jooksevkontot (kaupade ja teenuste eksporti ning importi, ka välisinvesteeringutelt saadud
tulusid ning muid ülekandeid nagu eraisikute ülekanded ja välisabi);
kapitali- ja finantskontot, mis sisaldab Eesti maksebilansis summasid Eestist alaliselt
lahkunud inimestele ning otse- ja portfelliinvesteeringuid ja muud kapitali (välislaenud);
reserve ja statistilist lahknevust.
Keskpanga reservide suurenemine näidatakse maksebilansis miinusmärgiga, sest kapital
voolab riigist välja – reservid investeeritakse välismaale. Keskpanga reservide vähenemine
seevastu tähendab välismaale paigutatud summade vähenemist ja see näidatakse maksebilansis
plussmärgiga. Eesti Panga bülletäänides esitatakse Eesti maksebilanss perioodiliselt (koostatakse
kvartalite kaupa). Praktiliste teadmiste täiendamiseks soovitame seda sealt vaadata.
Maksebilansi koostamise tehniline põhimõte: miinusmärgiga märgistatakse summad, mis
viivad raha riigist välja: kaupade ja teenuste import, välisinvesteeringutelt makstavad
dividendid ja laenuprotsendid (jooksevkonto näitajatena). Kapitali- ja finantskontos
miinusmärgiga märgistatud summad tähendavad kapitali väljavoolu ja märgita (seega
plussmärgiga tähistavad) summad kapitali sissevoolu.
Maksebilanss on ülejäägiga ehk positiivne, kui kaupade ja teenuste ekspordist laekuv tulu ning
välisriikide investeeringute summa ületab kaupade ja teenuste impordi kulu ning välisriikidesse
tehtud investeeringute summat. Vastupidisel juhul on maksebilanss puudujäägiga ehk
negatiivne.
Kui maksebilanss on pidevalt puudujäägiga (pangem tähele, et mitte ainult kaubandusbilanss kui
jooksevkonto osa, vaid kogu jooksevkonto ning kapitali- ja finantskonto), siis kahaneb pidevalt
ka raha pakkumine. Pinged majanduses suurenevad, mis lõppkokkuvõttes võib viia
valuutakomitee põhimõttest loobumisele ja vajadusele emiteerida reserviga tagamata raha. Eestis
peaks sel juhul Riigikogu muutma Eesti krooni tagamise seadust.
Teoreetiliselt ei saa raha pakkumise kasv või kahanemine lõpmatult jätkuda, sest turg peaks
maksebilansi mingi aja pärast tasakaalustama. Koos sellega peatuks siis ka raha pakkumise kasv
või kahanemine.
Vaadelgem siinjuures majandussündmuste ahelat ehk maksebilansi ja raha pakkumise seost
esmalt maksebilansi ülejäägi, siis puudujäägi korral. Oletagem, et maksebilanss on algselt
sisuliselt tasakaalus, kuid siis suureneb eksport ja väheneb import ja tekib maksebilansi ülejääk.

54
See tekitab raha pakkumise kasvu, intressimäärade alanemist, majandusliku aktiivsuse tõusu,
tulude suurenemist, nõudmise suurenemist kaupade järele, kodumaiste kaupade hindade tõusu,
kasvab nõudmine importkaupade järele ja kahaneb riigi eksportkaupade nõudlus, import
suureneb ja eksport väheneb, mis viib jälle maksebilansi tasakaalustumisele.
Kui maksebilanss on puudujäägiga (teine variant), siis raha pakkumine kahaneb, intressimäär
tõuseb, majanduslik aktiivsus kahaneb, tulud vähenevad, nõudmine kaupade järgi väheneb,
kasvab nõudmine kodumaiste kaupade järgi ning riigi eksportkaupade nõudlus, suureneb eksport,
import väheneb ja maksebilanss tasakaalustub.
Eesti majanduse ja Eesti krooni bilansi seos on käsitatav just seose kaudu maksebilansiga. Kui
Eesti krooni bilanss näitab kulla ja valuutareservi kasvu, siis välisvaluuta sissevool ületab
väljavoolu ja seda võib üldiselt tõlgendada kui riigi majandusliku olukorra paranemist ning
vastupidi. Muidugi on ka teisi tegureid, mis mõjutavad maksebilansi olukorda ja ei pruugi
majandusarenguga (eelmärgitud majandussündmuste loogiline ahel) otseses seoses olla (näiteks
raha väljavool inimeste lahkumisega Eestist, kuid ka pankade välisvara suurus ehk raha, mis
Eesti pangad hoiavad välispankades ning ka Eestile antud välislaenude suurus nende otstarvet
silmas pidades). Just pankade välisvara, aga ka välislaenude suurus, oleneb mitmesugustest
teguritest, mis ei ole majandusliku arenguga otseselt, küll aga kaudselt seotud. Näiteks on Eesti
saanud üsna soodsalt arengulaene, mis on mõeldud rohkem majanduse "turgutamiseks" ja vähem
otsese kasumi teenimisele sellest projektist. Ka Eesti kommertspankade välisvara kasvu võib
seletada nii madala riskiga investeerimisvõimaluste puudumisega omal maal kui ka Eesti
välissidemete laienemisega või mõnel muul põhjusel.
Niisiis põhjusi, miks Eesti Panga valuutareserv kasvas või kahanes, aitab üldiselt selgitada Eesti
maksebilanss, mida bilansi koostamise töömahukust arvestades saame lugeda Eesti Panga
bülletäänist paar kuud pärast aruandekvartali lõppu.

7.4.3. Rahapoliitika
Valuutakomitee süsteem mõjutab riigi rahapoliitikat. Rahapoliitika ülesanne on majanduse
juhtimine raha pakkumise abil. Riigis, kus rahasüsteem tugineb valuutakomitee süsteemile, ei saa
keskpank aktiivselt raha pakkumist mõjutada, sest niisuguseid rahapakkumise mõjureid nagu
kohustusliku reservi määr, diskontomäär ja vabaturutehingud keskpank kasutada ei saa.
Valuutakomitee süsteemis töötav pank peab jälgima rahvusraha, välisvaluuta ning kulla
vastavust ning jätma raha pakkumise täielikult turujõudude hooleks. Välisvaluuta ja kulla hulk,
mida pangad ja üksikisikud saavad rahvusvaluutaks vahetada, sõltub riigi maksebilansi
olukorrast ehk täpsustatuna: raha pakkumise suurendamiseks valuutakomitee süsteemis on vaja
ülejäägiga, pakkumise vähendamiseks - puudujäägiga maksebilanssi. Et see nii on, siis tekivad
riigis paraku probleemid, mida valuutakomitee süsteemis tegutsev keskpank lahendada ei saa.
Valuutakomitee rahapoliitika eesmärk on raha stabiilsuse tagamine, kuid muid kaasneda võivad
majandusnähtusi, nagu inflatsiooni suurenemist, mis raha pakkumise kiirenev kasv võib kaasa
tuua ning tulude ja tööhõive võimalikku vähenemist keskpank reguleerida ei suuda.
Sekkuva ja mittesekkuva majanduspoliitika heade ja halbade külgede üle on majandusteadlased
aastakümneid ja enamgi veel vaielnud ning vaieldakse ka Eestis. Ühisele seisukohale jõutud ei
ole. Eriarvamused on nii koolkonniti, väikeriigis Eesti kajastavad seda erinevate erakondade
55
erinevad majanduspoliitilised nägemused. Nagu igasuguste diskussioonide korral, nii ka sel juhul
peaks tuginema peamisele, mida üks või teine kasutatav poliitika pakub nii majandusele kasulike
kui mittekasulike mõjude poolest, kusjuures silmas tuleb kindlasti pidada ka võimalikke ohte,
mida kasulikud mõjud vähendama peaksid, ja võimalusi, mida nad selleks pakuvad.
Valuutakomitee eelisteks ülalmärgitud puuduste kõrval on kindlasti:
reaalse tagatisega raha;
rahapoliitika lihtsus;
valuuta püsikurss, mis üleminekumajanduse jaoks on tunduvalt ohutum kui keskpanga
rahapoliitiliste vahendite väheoskuslik kasutamine.

7.3.2. Fiskaalpoliitika
Valuutakomitee süsteemil on oma kindel mõju ka riigi fiskaalpoliitikale. Fiskaalpoliitikaks
(nimetatakse ka eelarvepoliitikaks) nimetatakse valitsuse tegevust, mis puudutab kaupade ja
teenuste riigile ostmist ning muude kulude tegemist ning maksude suurust ja tüüpi. On selge, et
riik vajab oma kulutuste tegemiseks raha, kuid riigi kulutustel on, maailma kogemusi arvestades,
kasvutendents. Selles peitub üks põhjusi, miks riigi keskpank peab olema valitsusest sõltumatu ja
miks valuutakomitee süsteemis olev riik peab kinnitama igaks eelarveaastaks tasakaalus
riigieelarve. Kui keskpank on valitsuse tegevusest sõltuv, siis on tal mitu põhjust raha pakkumise
kiiresse kasvu kergekäeliselt suhtuda. Üks põhjus on raha emiteerimisest saadav tulu. Praktika
näitab, et valitsused on sageli hädas riigieelarve defitsiidiga ning laenavad selle katteks
keskpangalt raha või müüvad võlakirju. Et sularaha trükkimise hind on enamasti madalam
ringlusesse mineva raha väärtusest ja pangaarvetel ringleva raha emiteerimise kulud
nullilähedased, siis nii võlakirjade kui laenulepingu vastu saab valitsus raha, mis suurendab
baasraha ja raha pakkumist. See on kasulik ka valitsuse kontrolli all olevale keskpangale. Lisaks
sellele toob kõrge inflatsioon, mis kaasneb raha täiendava pakkumisega, riigile kaasa täiendavad
inflatsioonilised tulud, mis võimaldab koostada lisaeelarvet ja ka riigivõla tagastamine on raha
reaalväärtuse langemise tõttu kergem.
Mõnda aega võib riigieelarve defitsiidi katmine raha lisaemissiooniga küll majandust elavdada,
kuid pikemas perspektiivis vähendab see usaldust raha ja keskpanga poliitika vastu, mis toob
kaasa majandusliku ebastabiilsuse.
Valuutakomitee kontekstis toimib fiskaalpoliitika majanduse stabiliseerumist tagava tegurina.
Mõtleme hetkel tagasi 1997. a majanduse plahvatuslikule kasvule ja sellega kaasnenud
muudatustele. Kiire majanduskasv suurendas oluliselt kogunõudlust, mida toetasid välispankade
poolt Eesti kommertspankadele antud uued krediidiliinid. Nõudlus krediitide järgi suurenes koos
nõudlusega importkaupade sisenditele, see aga avaldas omakorda survet kaubaturule, mis tõi
nõudlusele vastu kauba, eelkõige importkaupade pakkumise. Kodumaine pakkumine jäi
suhteliselt väiksemaks. 1997. a I kvartalis langes kodumaine pakkumine esmakordselt alla 50%.
See jätkus ka järgmistel kvartalitel, mis tõi kaasa seni suurima jooksevkonto (kuid mitte
maksebilansi) defitsiidi SKP suhtes.
Majanduse kasvutempo pidurdamiseks rakendas valitsus ranget fiskaalpoliitikat, mis toimib

56
üldiselt nõudluse kasvu pidurdava tegurina: akumuleerunud tulusid ei paisatud tarbimisse ega
suurendatud nõudlust, vaid loodi nende baasil majanduse stabiliseerimise reservfond eesmärgiga
kasutada seda majanduse stabiliseerimise reservina. Kas see samm oli ennatlik või mitte, seda
näitab meie majanduse edasine areng.

8. peatükk. Avaliku sektori kulutused

8.1. Sissejuhatus
Riigi valitsuse ülesandeks on aktiivselt tegutseda tulude ümberjaotamise protsessis, et täita talle
pandud funktsioone. Sisuliselt tähendab see seda, et valitsus võtab ühtedelt isikutelt tulu
riigieelarvesse ning annab seda teistele. Otseseid ümberjaotusprogramme (nimetatakse ka
ülekande-makseteks) on põhiliselt kahte liiki:

avalikud abiprogrammid (nt ühiskonnaliikmetele hariduse omandamiseks);

sotsiaalprogrammid, millega toetatakse neid, kes veel ei tööta ja neid, kes ei saa töötada
vanuse, invaliidsuse või haiguse tõttu.
Iga riigi valitsuse kulud iseloomustavad selle riigi majanduslikke võimalusi ning
majanduspoliitilisi suundumusi. Riigieelarve on mitte ainult tulude ümberjagamise, vaid ka
majanduse reguleerimise oluliseks instrumendiks. Alustame riigi rahanduse näitajate käsitlemist
avaliku sektori kulude käsitlemisega.
Riigi rahanduse näitajaid käsitletakse Eestis põhiliselt valitsusfunktsioonide finantseerimise ja
kulutuste majandusliku iseloomu seisukohalt. Valitsemisfunktsioonide täitmist finantseeritakse
nii riigieelarvesse, kohalikesse eelarvetesse kui sotsiaal- ja ravikindlustuse eelarvetesse laekunud
maksudest ja tuludest. Eelnimetatute kõrval on moodustatud veel mitmeid fonde ja sihtkapitale,
mida valitsusasutused finantseerivad ja mille tegevust nad kontrollivad. Valitsemiskulude
rahvusvahelise klassifikatsiooni (i.k Classification of the Functions of Government – COFOG)
kohaselt jaotatakse valitsemisfunktsioonid 14 gruppi, mis omakorda ühendatakse 4 suuremasse
rühma:
üldised avalikud teenused (osakaal ca 17% );
kommunaal- ja sotsiaalteenistused (ca 70%);
majandusteenistused (ca 11%);
muud põhigruppidesse klassifitseerimata teenistused (laenud, nende teenindamine ja
valitsuse siirded valitsuse eri tasandite vahel - ca 2%);
Valitsussektori kogukulusid liigitatakse veel mitmeti: ministeeriumide järgi, funktsioonide ja
finantseerimisallikate kaupa ning majandusliku iseloomu järgi. Viimast jaotust silmas pidades
nähtub, et avaliku sektori palgafond moodustab veerandi avaliku sektori kulutustest ning
veerand kõigist palgasaajatest on tööl avalikus sektoris (üle 25 000 inimese valitsussektoris).
Eelarvepiirangute tõttu ei ole palgafondi võimalik eriti palju suurendada. On tekkinud oht, et
avalikus sektoris pakutavad vähese konkurentsivõimega palgad sunnivad kvalifitseeritud tööjõu
57
lahkuma erasektorisse. Riigiteenistujaid saaks motiveerida EL liitumiseelsete ülesannetega
toimetulemiseks palgataseme tõstmise abil, kuid see saab toimuda muude jooksvate kulude
vähendamise arvel. Seetõttu valitsus otsustaski administratiivkulusid vähendada. 1998. aasta
eelarveprojektis külmutati keskvalitsuse asutuste personali- ja administratiivkulud 1997. a
tasemel. Ministeeriumidel on õigus nende kahe kuluartikli
üldsumma sees vahendeid ümber jagada. Sama soovitus anti ka kohalikele omavalitsustele iga-
aastastel eelarveläbirääkimistel.
Mittevajalike kulude elimineerimiseks on alustatud uurimust, mis selgitaks välja ühe
riigiteenistuja ülalpidamise kulu ning põhjused, miks kulud ministeeriumiti nii erinevad on.

8.2. Eelarveliste kulutustega seotud põhimõtted

Keskvalitsuse eelarveprojekti väljatöötamisel peab Eesti arvestama järgmisi kohustuslikke
eesmärke ja printsiipe:
jooksvad kulud peavad olema jooksvate tuludega tasakaalus,
investeeringute osakaal ei tohi langeda alla 10 protsendi,
teadusuuringud ja arendustöö peab moodustama 2% kogukuludest,
iga eelarveline asutus peab oma personali koolitamiseks kasutama 3% palgafondist.
Peale selle peetakse igal aastal eelarveprotsessi käigus läbirääkimised keskvalitsuse ja kohalike
omavalitsuste vahel selleks, et leppida kokku tulude ja kohustuste jaotamise osas.
1998. a riigieelarvesse kavandati kulusid 14459 mln krooni mahus, mida suurendati riigieelarve
läbivaatamise ja kinnitamise käigus 14968 mln kroonini (tabel 4). Esmakordselt kavandati ja
kinnitati ka 53,8 milj krooni suurusest ülejäägist moodustuv majanduse stabiliseerimise reserv.
Kui vaatleme eelarvekulusid esmalt sihtotstarbeliste rühmade järgi, siis:
tööjõukulutused moodustavad eelnõu andmeil 24,1% eelarve mahust (kasv eelmise aastaga
võrreldes 10,2%)

majandamis- ja tegevuskulude maht ca 25% eelarve mahust (kasv 11,6%)

kapitaalkulud (koos siiretega kohaliku omavalitsuse investeeringute toetuseks) 11%
siirded elanikele pensionideks, toetusteks, abirahadeks 13,6 % riigieelarve kuludest (kasv
25,7%).

Avalikud kulutused on kavandatud kuni aastani 2002 järgmistena:

Tabel 3
Avalikud kulutused Eestis, % SKP-st

58
 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Kulud kokku 38,8 37,1 38,0 37,8 37,6 37,4

Jooksevkulud 34,1 33,3 33,6 33,4 33,2 33,1

-sellest palgad 7,6 7,4 7,2 7,0 6,9 6,6

-jookseveraldised 3,0 3,2 3,3 3,3 3,2 3,0

-sotsiaaltoetused 14,5 14,3 14,1 13,9 13,7 13,4

peredele

Kapitaalmahutused 4,6 4,5 4,4 4,4 4,4 4,3

On oodata, et SKP kasvuga avaliku sektori kulud suhteliselt vähenevad. Niisugune prognoos on
Rahandusministeeriumi nägemus avaliku sektori ja SKP vahekorrast.

8.3. Eelarvetulud, maksupoliitika ja maksukoormus

8.3.1. Eelarvetulud
Maksude osatähtsus riigieelarvetuludes on, nagu nägime, üle 90%. Seega maksude mõju
avalikule sektorile kui maksude saajale ning suletud sektorile kui peamisele maksude maksjale
on suur ning maksupoliitikat võib eelarvepoliitika instrumendiks pidada. Eelarvepoliitika ja
maksupoliitika olenevad teineteisest ja esinevad mõlemad majanduspoliitika instrumentidena.
Eelnimetatud loovad riigi maksusüsteemi ja -korralduse ja ka korrigeerivad teda.
Heaks maksusüsteemiks nimetab majandusteadlane ja maksuteoreetik J. Stigliz viiele järgmisele
tunnusele vastavat maksusüsteemi:
Maksud peavad olema majanduslikult efektiivsed, st toetama majanduslikku aktiivsust ja
tootmistegurite optimaalset paiknemist.
Maksude administreerimine peaks olema võimalikult lihtne ja korralduskulud ei tohiks olla
suured. Ehk teisiti, maksuobjekti selgitamine, arvestamine, maksu arvutamine, kontrollimine
ja sissenõudmine ei tohiks olla maksja jaoks liiga keerukas ega liiga kulukas. Halvim, kui
administreerimiskulud ületavad maksuna saadud tulu.
Maksusüsteem peaks olema paindlik ning reageerima automaatselt majanduses toimuvatele
muudatustele.
Maksusüsteem peaks peegeldama maksumaksjate poliitilisi eelistusi ja olema poliitiliselt
vastav. Et iga erakond realiseerib oma valijatele lubatud majandus- ja ka maksupoliitikat, siis
juhtpositsioonil ei tohi ta lubatust loobuda.

59
 Maksusüsteem peaks olema ühiskonna enamuse arusaamise järgi õiglane ning aitama kaasa
sissetulekute ja varanduse õiglasele jaotamisele, arvestades ühiskonnaliikmete maksujõudu.
Horisontaalne maksustamisprintsiip väidab, et ühesuurusi tulugruppe maksustatakse
ühtmoodi ja vertikaalne maksustamisprintsiip väidab, et erinevaid tulugruppe maksustatakse
erinevalt.
Maksusüsteemi õiglusele on demokraatlikud riigid palju tähelepanu pööranud. Maksustamise
põhiprintsiibid, st ekvivalentsuse printsiip ja maksevõimelisuse printsiip on maailma
maksuteoorias ja –praktikas kaks enam tunnustatud maksustamise printsiipi.

8.3.2. Ekvivalentsuse printsiip

Ekvivalentsuse printsiip lähtub eeldusest, et riik on avalike, sh eriti kollektiivsete vajaduste
rahuldamiseks loodud. Riik pakub oma kodanikele turvalisust ( sise- ja väliskaitse), haridust, et
olla arenemisvõimeline riik, tervise- ja sotsiaalkaitset, et säilitada kodanike tervist ning toetada
neid töövõimetuse juhul. Riigikorraldus tähendab ka võimu ja valitsemist, mis omakorda
kaetakse kodanike maksude arvel. Seega ekvivalentsuse printsiibis väljenduvad riigi ja tema
kodanike vahetussuhted: riigi poolt mitmesugused teenused, riigialamate poolt maksud. Kui
suurenevad kodanike nõudmised teenuste hulgale ja kvaliteedile, peavad suurenema ka maksud.
Nii õigustab ekvivalentsuse printsiip maksude tõstmise vajalikkust ning määrab ka selle
kodanike ringi, kes maksukoormat peaksid kandma.
Ekvivalentsuse printsiipi vaadeldaksegi kuluekvivalentsusena ja kasuekvivalentsusena.
Kuluekvivalentsust rakendatakse peamiselt kollektiivsete vajaduste rahuldamisel, kus
konkreetset kasusaajat on raske selgitada, näiteks politsei kaitseb kõiki kodanikke, õpetaja
õpetab kõiki ühe klassi lapsi ühtmoodi jne, mistõttu peab iga kodanik maksma niipalju makse, et
need kulud oleksid kaetud. Kasuekvivalentsus tähendab riigipoolse teenuse konkreetset kasu
konkreetsele kodanikule - maksumaksjale, näiteks sillamaks (silla korrashoidmiseks). Seda
eesmärki täidab ka riigilõiv. Kuid ekvivalentsuse printsiip rakendub ka mõne teenuse tarbimise
piiramiseks (näiteks tubakaaktsiis).
Maksuvõimelisuse (maksujõu) printsiip lähtub maksumaksja materiaalsest suutlikkusest maksu
maksta ega arvesta kasu suurust, mis riigi teenus talle konkreetselt annab. Maksujõudu arvestab
kõige enam tulumaks, seepärast maksustatakse suure sissetulekuga inimesi paljudes riikides
kõrgema määraga kui väikese sissetulekuga kodanikke. Maksujõu näitajaid on mitmesuguseid
ning sellepärast rakendatakse erinevates riikides tavaliselt nende kombinatsioone.

8.3.3. Maksuohvri teooria

Maksumäärade väljatöötamise üheks maksuteoreetiliseks aluseks on maksuohvri teooriad. On
tunnetatud tõsiasi, et maksud vähendavad saadud tulu, kuid on riigile tema funktsioonide
täitmiseks vajalikud. Probleem on optimaalsuse küsimuses, nimelt, kuidas kujundada maksutariif
nii, et maksjad ülemäära ei kannataks ja riigil oleks ka piisavalt tulusid.
Maksuohvri teooria lähtub sellest, et iga sissetulek esindab kasusaamise võimalust, iga täiendav
sissetulek aga esindab täiendava kasusaamise (piirkasu) võimalust, kuid sissetulekute kasvades
piirkasu kasv aeglustub. Kui inimese palk on 1000 krooni, siis 100 kroonine lisa on talle rohkem
60
tuntav, kui 100 kroonine lisasissetulek 10 000 kroonise sissetulekuga inimesele. Maksuohvri
teooria analüüsib erineva sissetulekuga inimeste käitumist ja samas selgitatakse kõikide inimeste
jaoks nende enamuse poolt tunnustatav normaalne sissetuleku ja piirkasu vaheline sõltuvus (vt
joonis 24). Selle empiiriliselt kujundatud kasufunktsiooni põhjal konstrueeritakse maksumäär
ning jaotatakse maksukoormus erineva sissetulekuga inimeste vahel.

Joonis 24. Sissetuleku kasufunktsioon

Eristatakse absoluutselt võrdset ohverdamist (ohvrit), proportsionaalset maksuohvrit ja võrdset
piirohvrit.
Absoluutselt võrdse ohvri teooria järgi peaks maksude näol maksjatele kaotsi läinud kasu
olema absoluutmahus võrdne (vt joonis 25).

Joonis 25. Absoluutselt võrdne maksuohver

61
Joonis 26. Proportsionaalne maksuohver
Proportsionaalse ohvri teooria tähendab seda, et maksudena kaotatud kasu oleks maksjatel
võrdeline sissetulekuga. Mida kõrgem sissetulek, seda suurem on kasu kaotus, kuid samas
proportsioonis kui madala sissetulekuga perel (vt joonis 26).
Võrdse piirohvri teooria järgi maksab suure sissetulekuga kodanik (A) kogu maksu (a).
Kodanike B (väikesepalgaline) ja A kasuhulgad võrdsustuvad (A– a = B ) (vt joonis 27).

Joonis 27. Võrdne piirohver

Ohvriteooriad taotlevad kõik võrdsust, kuid teevad seda erinevalt. Absoluutselt võrdse
maksuohvri puhul ei kohelda erinevaid erinevalt, kuid see ei ütle veel, et sarnaseid ei koheldaks
sarnaselt. Seepärast polegi põhjust pidada makse, mille määr (tariif) tugineb absoluutselt võrdse
ohvri põhimõtetele, sotsiaalselt ebaõiglaseks. Riigid on võtnud siin ümberjaotaja rolli, mille
sihiks on kindlustada kõigile kodanikele vähemalt füsioloogiline elatusmiinimum. Erinevate
erinevusi (vertikaalset maksustamisprintsiipi) see ohvriteooria ei arvesta.

62
Proportsionaalse maksuohvri järgi peab maksustamisega kaasnev kasude vähenemine toimuma
kõikidel võrdsel määral, nii et kasude suhe jääks endiseks.
Võrdse piiriohvri puhul, laieneb maks ka A tuludele, kui maksu vajatakse rohkem, kui b-ga
märgitud.
Ohvriteooriat on maksutariifi kujundamisel ka kaasajal arvestatud, kuigi individuaalsete
kasukõverate uurimiseni asi pole just läinud. Kolmest ohvriteooria variandist valivad poliitikud
tavaliselt proportsionaalse ohvri põhimõtte koos maksujõu arvestamisega. Selle kombinatsiooni
resultaadiks on progressiivne maksutariif (keskmise maksumäära ja piirmaksumäära suhe.
Keskmine maksumäär on maksusumma suhe maksubaasi. Maksu piirmäär on piirmaksusumma
suhe maksubaasi piirsumma muutumisse). Kas tariif kujuneb ühtlaselt, aeglustuvalt või
kiirenevalt progresseeruvaks, kui suur on maksuvaba miinimum, kas ühesugune või erinev – see
on poliitikute otsustus.

8.4. Eesti maksukoormus

Vaatleme alljärgnevalt Eesti maksusüsteemi ja maksukoormust võrreldes teiste riikidega.
Eesti maksukorralduse seadus defineerib maksu järgmiselt:
"Maks on maksuseadusega kehtestatud (või antud seaduse alusel antud kohaliku omavalitsuse
volikogu määrusega) riigi ja omavalitsuste avalik-õiguslike ülesannete täitmiseks vajaliku tulu
saamiseks, maksumaksjale pandud, ettenähtud korras, suuruses ja tähtaegadel, ilma otsese
vastutasuta vaieldamatult täitmisele kuuluv rahaline kohustis".
Eesti maksud jagunevad riigimaksudeks (maksuseadusega kehtestatud) ja kohalikeks maksudeks
(maksuseaduse alusel kohaliku omavalitsuse volikogu määrusega kehtestatud).
Eestis kehtivad riigimaksud on:
aktsiisid (tubakatoodetele, alkoholile, pakendile, kütusele ja mootorsõidukitele);
tulumaks (nii füüsilistele kui juriidilistele isikutele);
hasartmängumaks;
käibemaks;
maamaks;
sotsiaalmaks;
tollimaks (praktiliselt see maks ei kehti, kuigi riigikogu kehtestas selle 14. okt. 1997. a vastu
võetud tollitariifi seadusega. Selle seaduse kohaselt anti tariifide kehtestamise õigus
valitsusele, kuid mitmesugustel asjaoludel on need kehtestamata).

Kohalike maksude seadus lubab Eesti kohalikel omavalitsustel kehtestada järgmised maksud:

63
 isikumaks (ükski omavalitsus ei ole seda pärast Nissi valla katsetust enam kehtestanud);
kohalik tulumaks(ei ole kehtestatud);
müügimaks(on kehtestanud 5 linna ja 4 valda);
paadimaks (2 valda kehtestasid);
reklaami-ja kuulutusemaks; (kehtestatud 13 linnas ja 26 vallas);
teede ja tänavate sulgemise maks(kehtestanud 7 linna ja 9 valda);
mootorsõidukimaks (kehtestanud 1 linn ja 1 vald);
loomapidamismaks (on olnud koeramaks);
lõbustusmaks (ükski omavalitsus ei ole seda veel kehtestanud).
(Sulgudes toodud andmed 1998. a kohalike eelarvete põhjal).
Maksutulud on riigieelarvetuludes ca 92% osakaaluga, seega peamiseks tuluallikaks. Kuna
maksud vähendavad nii ettevõtte kui üksikisiku tulu, siis nende kehtestamine ja
administreerimine ei ole lihtne. Siirderiikides, kus seaduskuulekus on alles aimataval tasemel, on
see hoopiski raske.
Näiteks maksutulud suurenesid Eesti 1998. a kinnitatud riigieelarves kokku 277 milj krooni
(2,1%), sh käibemaks 114 milj kr (1,7%) ja aktsiisid 158 milj krooni (5,7 %) võrreldes eelnõus
esitatud tuludega. Aktsiisidest suurenesid mootorikütuseaktsiis 99 milj kr (8,7%), tubakaaktsiis
45 milj kr (7,7 %). Mittemaksutulud suurenesid 232 milj krooni (23,6%) eelnõu mahust, sh tulu
varadelt 54,8% ja finantstulud (intressid eelarveraha pangas hoidmise eest) 2,12 korda. Suurenes
ka riigilõiv 82 milj kr (18,6%) ja segatulud 11 milj (3,5 %) eelnõus esitatud summast.
Seega, riigieelarve kulude tõus, mida eelmises osas vaatlesime, tähendas toodud näite põhjal
raskemat koormust eelkõige mittemaksulistele tuludele.

Tulude ja maksude poolelt vaadatuna ei vaja fiskaalpoliitika suuri muutusi.

Valitsus tegi oma 1997-1998. a tegevuskavas avalikuks järgmised põhimõtted:
säilitada praegune maksukoormus,
säilitada proportsionaalne tulumaksusüsteem,
vähendada otseste maksude osakaalu kaudsete maksudega võrreldes.
Süsteemi stabiilsuse tagamiseks tuleb veelgi suurendada maksuhaldurite töö efektiivsust ja
maksude kogumisele tehtavaid kulutusi. Seadusandluse Euroopa Liiduga ühtlustamine toob
vaadeldaval alal kaasa suurema tähelepanu kaudsetele maksudele ja eriti aktsiisimaksudele. See
toob kaasa põhimõttelisi ja lihtsustavaid muudatusi maksukogumisel: spetsiaalsete ladude
loomine aktsiisimaksuga maksustatavate kaupade jaoks, vastava seadusandluse vastuvõtmise ja

64
rakendamise. Seetõttu võib prognoosida, et eelolev periood toob kaasa mootorikütuse,
tubakaaktsiisi ja alkoholiaktsiisi tõusu.
EL 6. direktiiv näeb ette käibemaksubaasi ühtlustamist, seega vähenevad käibemaksuvabastused,
mis tähendab käibemaksu tõusu senisega võrreldes vähemalt 13% võrra. On karta, et mõnede
käibemaksuvabastuste kaotamine toob kaasa kommunaalkulude tõusu ja seega ka surveid
toetuste (kulude) suurendamiseks perekondadele. Juhul kui majanduse elav kasv jätkub, on loota
ka maksutulude suurenemist, kuid ka palkade tõusu ettevõtluses, mis inimeste sissetulekuid
jätkuvalt suurendab.
On oodata maamaksu asendamist kinnisvaramaksuga. Ka siin on omad ohud sõltuvalt sellest,
missugusena see maks kehtestatakse. Võimalik on kinnisvaramaksu kehtestamine aktsiisina,
kapitalimaksuna või kasutamistasuna. Varanduse maksustamist peetakse maailmas üldiselt
ebapopulaarseks. Teadlased põhjendavad seda järgmiselt:
Maksustamise aluseks on maksustamishinne, mis ei pruugi olla õige ega õiglane, sest kõik
sõltub ametnike suvast. Teame, et juba Cicero hoiatas kaaskodanikke, et " liiga piiritletud
õiglusest tekib ebaõiglus".
Varandusemaks on liiga nähtav, tuntav. Kui tulumaksu puhul saab töötaja kätte netopalga ja
brutopalk on tema jaoks ainult fiktsioon, siis varandusemaksu peab ta ise ära maksma
nendest tuludest, mis tal juba käes on. See on ebameeldiv toiming ja oleneb palju ka omaniku
sissetulekutest. Eestis on praegu väikese sissetulekuga maa- ja majaomanikke piisavalt palju.
Nad ei suuda maad harida ega maja korras hoida. Seda müüa ei peeta otstarbekaks, sest
tegemist on kinnisvaraga, mis üleminekuperioodil on rahast hinnalisem.
Levinud on arvamus, et varandusemaks on regressiivne maks, mis pealegi ei arvesta omaniku
maksevõimet. Küllalt on juhtumeid, kus maja, korter või maa müüakse ära maksuvõlgade
katteks. Eriti juhtub seda väikese sissetulekuga inimeste puhul. Seepärast kinnisvaramaksu
kehtestamisel peab kindlasti omaniku maksuvõimega arvestama, kuigi see on keeruline ajal,
kus sissekirjutus ei ole oluline ja keegi ei suuda tõendada, mitu töövõimelist perekonnaliiget
kinnisvaraomanikuga koos elab.
Kinnisvaramaks kehtestatakse tavaliselt kohaliku maksuna, sellepärast kohalike valijate tahe
on kindlasti määravam kui riiklike maksude puhul. Ilmselt oleks otstarbekas enne
kinnisvaramaksu kehtestamist selgitada, mis juhtub kui see maks kehtestatakse. Missuguseid
tulugruppe see maks mõjutab, kuidas mõjutab, mis juhtub, missugused on tagajärjed
maksusubjektide ja nendega seotud isikute puhul. Ühesõnaga, tuleks rakendada enne maksu
kehtestamist positiivse ja normatiivse analüüsi meetodeid, et võimalikku tagajärge saaks ette
hinnata. See, et nii suureneb eraisikute varast saadav tulu, on kindel, kuid tuleks arvestada ka
sotsiaalsete pingete hinda.
1997. a võttis Riigikogu vastu tollitariifiseaduse, luues seadusliku aluse imporditollide ja
tollilagede kehtestamisele. Samas on valitsus teatanud Rahvusvahelisele Valuutafondile
majanduspoliitika memorandumis antud lubadusest mitte kehtestada piiranguid praegusele
avatud kaubandusreziimile.

65
Otseste maksude osas on valitsus lubanud säilitada olemasolevad maksumäärad ja tulumaksu
proportsionaalsuse. Siin on oluline poliitiline konsensus, sest erimeelsusi selles asjas on.
Arvestades tulumaksu kui maksujou arvestamisel kasutatava peamise indikaatori rolli, on
erimeelsused ka pohjendatud. Majandusteooria opetab, et kaudsed maksud prevaleerivad
arengumaades, sest ühiskonnaliikmete väikese seaduskuulekuse tottu ei onnestu maksuhalduritel
maksusubjekte avastada ja kaudsete maksude administreerimine on lihtsalt holpsam.
Alates 1. jaanuarist 1998 voivad väljaspool Tallinna ja Harjumaad asuvad ettevotted oma
maksustatavast tulust maha arvata pohivarasse tehtud investeeringute maksumuse.
Maksuvabastusega piirkondade konkreetse nimekirja koostamisel voeti arvesse soovi vähendada
piirkondlikke erinevusi ja äratada potentsiaalsetes investorites investeerimishuvi.

66
8.5. Maksukoormus arenenud riikides
Eesti maksukoormust loetakse madalaks. Maailmas hinnatakse maksukoormust alltoodud
intervallide järgi.

MADAL KESKMINE KÕRGE

(kuni 37% SKP-st) ( 37 – 50 % SKP-st) ( 50 % JA ENAM SKP-st)

USA INGLISMAA HOLLAND

JAAPAN KANADA BELGIA

ŠVEITS SOOME NORRA

AUSTRAALIA ITAALIA ROOTSI

PORTUGAL KREEKA TAANI

EESTI SAKSAMAA PRANTSUSMAA

Tabel 6
Eesti maksukoormus, % SKP-st

MAKSU NIMETUS 1996 1997 1998 1999 2000 2002

ÜKSIKISIKU TULUMAKS 8,4 8,3 8,5 8,4 8,4 8,3

ETTEVÕTTE TULUMAKS 1,7 1,9 1,7 1,6 1,5 1,4

KÄIBEMAKS 10,2 9,4 9,3 9,0 8,7 8,6

AKTSIISID 3,4 3,6 3,7 4,9 4,9 4,9

MAAMAKS 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3

HASARTMÄNGUMAKS 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2

SOTSIAALMAKS 12,4 11,6 11,7 11,6 11,6 11,6

KOHALIKUD MAKSUD 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2

TOLLIPROTSEDUURIDE TASU - 0,09 0,07 0,07 0,07 0,06

KOKKU MAKSUKOORMUS 36.9 36,2 36,5 36,8 35,9 35,6

67
68
Vaatleme, kui suur on tulumaksu keskmine koormus l töötaja kohta ja 1 tulukrooni kohta.
Selleks teeme 1998. a prognoosi alusel väikese arvestuse: 1998. a arvestatakse töötajaid
(prognoos) 588 tuh (allikas eelarveeelnõu "kollane raamat" 1998)

Üksikisiku tulumaksu keskmine koormus on 1 töötaja kohta aastas:

üksikisiku tulumaksu laekumine 6054000000: töötajate keskmine arv 588000 = 10295,9 kr e
858 kr kuus . Keskmine kuutöötasu 3874,7
tulukrooni tulumaksukoormuskoefitsient (v.a ettevõtte tulumaks) on 1998. a 0, 22 ehk keskmiselt
22 senti tulukrooni kohta ( maksustatavast tulust maksumäär 26%).

Riigieelarve tulude maht võrreldes 1997. a kinnitatud eelarvega on 19,6% suurem (tabel 3).
Käibemaksu osatähtsus eelarvetuludes on 46% (6841 milj kr) ja ta nominaalne laekumine kasvab
18,4%. Käibemaks on olnud suurimaks keskvalitsuse eelarvetulu allikaks. Kuigi ta sõltub
oluliselt väliskaubandusest, on ta siiski lõpptulemusena maks lõpptarbijale. Lisandudes kauba
hinnale on ta suurim kaudne maks Eestis. Oma olemuselt on ta lisandväärtuse maks, sest
maksukohustuslased kannavad riigieelarvesse ostjatelt neile makstud ja nende poolt tarnijatele
makstud käibemaksu vahe, mis ongi nende poolt lisandunud väärtuselt võetav maks.
Tulumaksud moodustavad kokku 3828 milj krooni. Üksikisiku tulumaks on jaotatav maks. 56%
sellest läheb kohalike omavalitsuste finantseerimiseks vastavalt maksumaksja elukohale.
Seepärast märgitud nominaalsumma kogu Eestis makstavat tulumaksu ei kajasta.
Üksikisiku tulumaksul on kasvutendents. Seejuures on arvestusliku tulumaksu baasi lisaks
maksuvabale miinimumile (1997. a 6000 kr aastas) korrigeeritud ka niisuguste maksuseaduses
lubatud mahaarvamiste võrra nagu eluasemelaenude intressid, koolituskulud jms.
Ettevõtte tulumaksu osakaal langeb riigieelarve tuludes aasta-aastalt, kuigi nominaalsumma
mitte. 1998. aastaks kinnitati ta eelarvesse summas, st 1160 mln kr, mis on 5,5 % rohkem kui
eelmisel aastal ning vastab majanduse reaalkasvule
Aktsiiside osakaal on riigieelarves kasvav, peegeldades kogu maksusüsteemi põhimõtet –
maksustada vähem tootmist ja rohkem tarbimist. 1998. a arvestuses on aktsiiside osakaal
viiendik, kusjuures arvestustes on kasutatud mootorikütuse ja tubakaaktsiisi uusi määrasid.
Nominaalne aktsiiside kasv võrreldes 1997. a kinnitatud eelarvega on 26,6%, mis on üle 8
protsendipunkti rohkem kui käibemaksu kasv.
Kohaliku omavalitsuse eelarvete maksutuludest moodustavad põhiosa kolm riiklikku maksu:
üksikisiku tulumaks, maamaks ja loodusressursimaks. 1996. a tegelike andmete alusel
moodustasid need maksud ligi 63% kohalike eelarvete kogulaekumistest (ilma laenatud
vahenditeta). Sellele lisanduvad siirded kohalikele omavalitsustele.

8.6. Välisfinantseerimine
Valitsuse välislaenude võtmise poliitika on olnud konservatiivne. Eesti ei saanud endiselt NSV
Liidult päranduseks välisvõlga ning uusi võlgu on võetud ettevaatlikult. Põhiseaduse kohaselt
69
peab Riigikogu välislaenud ja võlakohustused ratifitseerima. See on keerukas protsess, milles
poliitilised jõud saavad väljendada tõrksust võlakoormuse kasvu suhtes ja on sellisena olnud
üheks tõkkeks võlgade kasvule.
1991-1992. aastal kasutas valitsus välislaene importkütuse ja maagaasi hankimiseks ning
maksebilansi toetuseks. Hiljem asendusid niisugused laenud investeerimislaenudega erinevatesse
sektoritesse. Uute laenude võtmine aeglustus 1996. ja 1997. a tublisti. Valitsus ei ole
kapitaliturgudelt laenanud. 1995. a emiteeris Tallinna linn võlakirju. Suurem osa tänastest
laenudest on saadud EBRD´lt ja Maailmapangalt. Need laenud on olnud küllalt soodsad,
seetõttu ei ole valitsus kapitaliturgudele kiirustanud.
Tulude ülejäägi kasutamine laenude varasemaks tasumiseks vähendab laenuteenindamise
kulusid. Valitsus arutas 1997. a kevadel laenustrateegiaid ning otsustas nii riiklike kui erasektori
infrastruktuuri ettevõtete puhul pigem hakata andma garantiisid, kui otse laenusid võtta. Kõige
tõenäolisem on, et lähiaastail valitsuse välisvõlakoorem (koos garantiidega) püsib stabiilsena 6-
7% SKP-st ning üle 8% ei tõuse.

8.7. Muudatused Eesti eelarveseaduseS

Eelarvemenetlus sätestatakse raamseadusega, mis Eestis kehtib 1993. aastast ja mida on
täpsustatud mitmel korral. Nüüd on menetluses eelarve uus raamseadus, mis peaks suurendama
eelarve läbipaistvust ja andma võimaluse järelevalvet tõhustada ning täpsustama arvestamise
korda. Võrreldes endise seadusega on uues raamseaduse eelnõus suurendatud peatükkide arvu
kuuelt seitsmele. Uues peatükis sätestatakse riigieelarveliste laenude vastuvõtmine ja
väljaandmine. Ka välislaene käsitletakse uutmoodi. Nimelt sätestatakse tingimus, et eelarveaasta
tuludena käsitletakse ainult vastaval eelarveaastal saadud ja investeeritud välislaenusummasid,
mitte aga kogu ratifitseeritud laenu. Üheks olulisemaks täienduseks on riigieelarve
assigneeringute jaotamine kindlaksmääratud, arvestuslikeks ja ülekantavateks assigneeringuteks.
Kindlaksmääratud assigneeringud on niisugused, mille liiki iga-aastases
riigieelarveseaduses ei ole eraldi sätestatud. Siia kuuluvad seega need assigneeringud, mida
ei ole lubatud ületada, ega kasutada pärast eelarveaasta lõppu.
Arvestuslikeks assigneeringuteks võib eelarves liigitada assigneeringuid, mille suurus
põhineb seadusega kindlaksmääratud suurusel ja on sõltuvuses teatud näitaja või muu
tingimuse täitmisest, mida ei ole võimalik täpselt prognoosida. Nende assigneeringute
ületamise katteallikad määrab eelnõu kohaselt rahandusminister.
Eelarves määratud ülekantavaid assigneeringuid on eelarve käsutajal õigus samaks
otstarbeks kasutada veel ka järgmisel eelarveaastal. Neid assigneeringuid eelarveaasta lõpul
ei suleta.
Eelarveseaduse eelnõus on sätestatud ka riigieelarve klassifikaatoris kasutatavad riigieelarve
tulude ja kulude jaotuse mõisted.
Muudatusi on veelgi. Näiteks, uue seaduse kohaselt on ministeeriumidel ja nende valitsemisalade
riigiasutustel keelatud võtta laenu ja anda tagatisi, sealhulgas garantiisid, samuti kasutada eelarve

70
assigneeringuid laenude andmiseks, annetusteks ning aktsiate ja muude väärtpaberite ostmiseks,
kui seadusega ei ole sätestatud teisiti.
Väga oluline on ka muudatus, mis puudutab eelarvelise raamatupidamise vastavusse viimist EL
nõuetega. Uus süsteem peaks võimaldama pidevat finantsjärelevalvet, suurendades 5000
eelarvelise asutuse finantspositsioone ja tehinguid puudutava informatsiooni usaldusväärsust ja
läbipaistvust nii arvestuse kui eelarve täitmise seisukohast. Need andmed peaksid võimaldama
valitsusel parandada koondandmete kvaliteeti, hinnata riigi vahenditest tehtud kulutuste
otstarbekust ning näha ette võimalikke erakorralisi kohustusi nii keskvalitsuse kui kohalike
omavalitsuste tasandil. Oluliseks muudatuseks peaks saama ka riigieelarve kassa täitmine selleks
moodustatud riigikassa poolt. Riigikassa põhiülesanneteks on:
riigieelarve tulude ja kulude kassaline teenindamine,
riigi likviidse vara valdamine,
riigi sise- ja välisvõla kassaline teenindamine ja arvestus,
maksekorralduste või neid asendatavate dokumentide õigusaktidele vastavuse kontrollimine,
arvestuse pidamine riigieelarve tulude ja kulude kassalise täitmise ning riigi likviidsete
varade seisu üle.
Riigi likviidse vara valdamine on riigikassa õigus. Kui riigikassa pangakontodele on kogunenud
rohkem raha, kui kulutuste tegemiseks on vajalik, siis võib seda raha paigutada intresse tooval
viisil. Eelnõu kohaselt suunatakse riigieelarve kassatagavara suurendamiseks eelarveaasta lõpuks
kulusid ületavate tulude summa, millest arvatakse maha ülekantavate assigneeringute summa.
Seaduseelnõu on praegu Riigikogus menetlemisel ja arvatavasti võetakse vastu lähitulevikus.

71
Tabel 4 Riigieelarve kulud 1998. a ( milj kr)

Osa nr. ja nimetus 1998.a. Osa- 1998 Osa- RK muutis+ - % EN

eelnõu kaal % kinnit. kaal suhtes

21. Riigikogu 122,7 0,8 116,6 0,8 -6,1 -5,2

22.Vabariigi President 21,2 0,1 20,2 0,1 -1,0 -5

23. Riigikontroll 15,1 0.1 15,1 0,1 -

24. Õiguskantsler 4,8 0,0 4,7 0,0 -0,1 -2,1

25. Riigikohus 15,4 0,1 15,4 0,1 -

29. Riigikantselei 173,3 1,2 180 1,2 +6,7 +3,7

30. Haridusministeerium 2529,3 17,5 2659,9 17,8 +130,6 +5,1

31. Justiitsministeerium 599,2 4,1 598,4 4,0 -0,8 -0,1

32. Kaitseministeerium 829,3 5,7 823,7 5,5 -5,6 -0,7

34. Keskkonnaminist. 357,4 2,5 367,9 2,5 +10,5 +2,9

36. Kultuuriministeerium 742,5 5,1 787,6 5,3 +45,1 +5,4

37. Majandusminist. 213,3 1,5 202,8 1,4 -10,5 -5,2

38. Põllumajandusminist. 439,8 3,0 558,1 3,7 +118,3 +27

39. Rahandusminist. 638,9 4,4 638,1 4,3 -0,8 -0,1

40. Siseministeerium 1788,7 12,4 1784,8 11,9 -3,9 -0,2

41.Sotsiaalministeerium 2604 18 2603,4 17,4 -0,6 -0,02

42. Teede- ja Sidemin. 1344,2 9,3 1430,4 9,6 +86,2 +6

44. Välisministeerium 299,5 2,1 297,5 2,0 -2,0 -0,7

50. Laenude tag.+ intr. 300 2,1 300 2,0 -

55. VV reservfond 50 0,3 144 1,0 + 94 +288

56. Maj. stabilis. reserv 53,8 0,4 53,8 0,4 -

59. Muud kulud 1316,6 9,1 1365,1 9,1 +48,5 +3,7

Kulud kokku 14459 100 14967,5 100 +508,5 +3,5

72
Tabel 5
Eesti riigieelarve tulud (milj kr)

Riigieelarve tulud 1997 Osa- 1998 1998

kaal (eelnõu (kinnitatud)
)

Summa % Summa Osakaal Osakaal Summa ja Osakaal KT

EN % MT % juurdekasv %

Üksikisiku tulumaks 2250 18 2664 18 19 2668 + 4 18

Ettevõtte tulumaks 1100 9 1160 8 8 1160 - 8

Käibemaks 5776 46 6727 47 50 6841 +114 46

Aktsiisid (kokku) 2333 19 2795 19 22 2953+158 20

Hasartmängumaks 105 0,8 130 0,9 1 130 - 0,9

Maksutulud kokku 11 564 92,4 13 476 93,2 100 13753+277 91,9

Mittemaksulised 948 8 983 8,1 1215+232 8,1

tulud kokku

Riigieelarve tulud 12 512 100 14 459 100 14 968 100

kokku

Tabel 6
Aktsiisid tulude järgi riigieelarve eelnõus

Aktsiiside liigitus 1998. % 1998 a %

eelnõu kinnit.

Alkoholiaktsiis 967,2 34,6 982 33,3

Tubakaaktsiis 583 20,9 628 21,3

Mootorikütuseaktsiis 1136 40,7 1235 41,8

Mootorsõidukiaktsiis 101 3,6 101 3,4

73
Pakendiaktsiis 7 0,2 7 0,2

Kokku 2794,2 100 2953 100

74
Soovitatav kirjandus
Eesti Valitsuse põhieesmärgid 1997- 1998. aastaks. Tallinn, 1997.
Eesti majanduspoliitiline memorandum, Tallinn: EV Valitsus, 1998.
Eesti Vabariigi 1998. a. riigieelarve eelnõu ja riigieelarve seadus. Tallinn 1997.
Eelarve seaduse seletuskiri. Tallinn: EV Rahandusministeerium, 1997.
From Plan to Market. World Development Report 1996. New York: Oxford University Press,
1996.
Lane, J-E. Avalik sektor. Tallinn: Külim, 1996. EHI.
Majandusstrateegia 2002. Tallinn: EV Rahandusministeerium, 1998.
Musgrave,R.A., Musgrave,P,B. Public Finance in Theory and Practice 5th.ed. NY: McGraw-
Hill, 1989.
Rosen, H. S. Public Finance. Homewood: IRWIN, 1992.
Sepp, J. Institutsiooniökonoomika. Tartu: TÜ kirjastus, 1997.
Stiglitz, J. E Ühiskondliku sektori ökonoomika. Tallinn: Külim, 1995. EHI.
Ulst, E. Riigirahandus I. Tartu: TÜ kirjastus, 1995.
Ulst, E., Hanson, M. Riigirahandus II. Tartu: TÜ kirjastus, 1996

75