POLTICAS MUNICIPALES para el desarrollo local y regional

Horst Kanitz Eduardo Arraiza Eduardo Beltrn Pamela Cceres Diego Giuliano Luis Bhm Daniel Rada Pablo Mrquez Silvia Cailly Juan Pablo Tari Enrique H. Sosa Mara Beln Aenlle Mara Agustina Steinberg

ndice ndice ........................................................................................................................... 2 Prlogo ......................................................................................................................... 9 Presentacin ...............................................................................................................12 Bases para una poltica comunal prctica - Harst Kanitz - KAS ..............................18
I. II. A. B. C. D. E. Introduccin ...........................................................................................................19 Poltica en la comuna...............................................................................................19 Por qu poltica a nivel comunal? ........................................................................20 Qu caracteriza a la poltica comunal? .................................................................21 Importancia de la gestin municipal......................................................................25 Gestin municipal: proximidad con el vecino en la administracin pblica ...............26 Cules son las competencias del municipio?.........................................................29 a. Potestad territorial ...............................................................................................29 b. Potestad funcional ...............................................................................................30 c. Potestad financiera ..............................................................................................31 d. Potestad organizacional .......................................................................................32 e. Potestad personal ................................................................................................32 f. Potestad de planificacin......................................................................................33 g. Potestad normativa..............................................................................................33 III. La participacin ciudadana en el municipio es ms que emitir un voto ........................34 A. B. A. B. Cmo puede participar el ciudadano de la gestin municipal? ...............................34 Un camino hacia la poltica comunal .....................................................................39 Funciones del municipio: antecedentes y desarrollo ...............................................42 Qu funciones pblicas cumple el municipio? .......................................................47 a. Qu forma parte del campo de accin originario de los municipios? ......................49 b. Qu forma parte del campo de accin delegado de los municipios?.......................50 c. Qu funciones municipales abarca la administracin tercerizada?..........................52 d. Qu otros tipos de funciones hay adems de las mencionadas? ............................53 C. V. Qu hacen los distritos y otras uniones de municipios?.........................................54 Bibliografa .............................................................................................................59

IV. Funciones del municipio y de las uniones de municipios.............................................42

Alineando la estructura con la estrategia local: El caso Trevelin - Eduardo Arraiza - UCA-CIMA .................................................................................................................61
I. II. A. B. Introduccin ...........................................................................................................62 Breve caracterizacin del sistema poltico municipal argentino y chubutense ...............63 Caractersticas de los municipios segn la Constitucin Nacional.............................63 Caractersticas del rgimen municipal de la Provincia de Chubut .............................65

III. Breve evolucin histrica del Municipio de Trevelin....................................................65 IV. Puntos de partida de la experiencia en Trevelin.........................................................68 A. B. V. A. B. El problema planteado .........................................................................................68 Marco terico utilizado .........................................................................................69 Determinacin de la estructura orgnica existente.....................................................69 Anlisis de las ordenanzas disponibles en el archivo municipal................................70 Entrevistas con funcionarios y empleados municipales ...........................................73

VI. Definicin de la estrategia futura del Intendente Municipal ........................................75 VII. Anlisis de coherencia entre la estructura existente y la estrategia futura ...................76 A. Principales inconsistencias entre la estructura y la estrategia..................................76 a. Agrupamiento incoherente de reas......................................................................77 b. Concentracin hacia arriba en la toma de decisiones..............................................78 c. Ausencia de cultura administrativa........................................................................78 d. Desequilibrio entre lo tcnico y lo poltico..............................................................79 e. Distintos modos de contratacin de empleados municipales ...................................79 B. A. B. C. D. E. F. A. B. Lecciones aprendidas respecto de las inconsistencias detectadas............................79 Secretara de Obras, Servicios y Planeamiento Municipal ........................................83 Secretara de Gobierno y Accin Comunitaria.........................................................85 Secretara de Hacienda, Turismo y Produccin.......................................................86 Intendente Municipal ...........................................................................................87 Juzgado de Faltas ................................................................................................87 Consideraciones sobre la expansin de la estructura a futuro .................................88 Conclusiones generales ........................................................................................89 Conclusiones particulares .....................................................................................90 VIII. Propuesta de estructura orgnica nueva ...................................................................82

IX. Conclusiones...........................................................................................................89

X.

Bibliografa utilizada ................................................................................................93

XI. Anexo.....................................................................................................................94

Hacia un modelo de regionalizacin para el desarrollo orientado por el principio de subsidiariedad - Eduardo Beltrn - PROFIM-ICDA ..............................................98
I. II. A. B. C. A. B. C. D. E. F. Palabras Preliminares ..............................................................................................99 El contexto actual de los procesos de regionalizacin...............................................100 Globalizacin .....................................................................................................101 Predominante cualidad urbana de los asentamientos humanos.............................102 Algunas consideraciones sobre el concepto de Regin..........................................102 Regionalismo: el proceso de construccin de bloques regionales internacionales ...104 Regionalizacin: el proceso de formacin de regiones subnacionales ....................106 La Regionalizacin Interprovincial .......................................................................109 Regionalizacin Provincial o Intraprovincial..........................................................110 La Gestin Regional del Desarrollo Humano: objetivos y actores...........................111 Los Actores de la Regionalizacin .......................................................................114

III. Regionalismo y Regionalizacin ..............................................................................104

IV. El Principio de Subsidiariedad y los Procesos de Regionalizacin: De la Formulacin Terica a la Dinmica Operativa ....................................................................................116 A. B. V. A. B. Subsidiariedad entre los sectores no gubernamental o privado y estatal................117 Subsidiariedad dentro del sector gubernamental nacional y en el plano

intergubernamental internacional...............................................................................118 Una lectura de la regionalizacin de la Provincia de Crdoba basada en el Principio de La Regionalizacin como Poltica de Estado Provincial ..........................................124 La Capacidad de Gestin y los Indicadores Regionales .........................................128 Subsidiariedad..............................................................................................................120

VI. Bibliografa ...........................................................................................................131

La construccin sociopoltica de las regiones en la provincia de Crdoba - Pamela Cceres - PROFIM-ICDA ...........................................................................................133
I. II. A. Introduccin .........................................................................................................134 Consideraciones previas sobre algunas dimensiones analticas relevantes para pensar el El territorio........................................................................................................137

proceso de regionalizacin ............................................................................................137

B. C. D. E.

Coordinacin social y el rol del estado. La Gobernanza Regional ...........................139 La regin y la gobernabilidad regional.................................................................142 La dimensin relacional o intersubjetiva en la gobernanza....................................144 La territorializacin de los problemas ..................................................................148

III. El Caso de la Provincia de Crdoba: alcances y limitaciones observados en los inicios del proceso........................................................................................................................149 A. La Ley de Regionalizacin ..................................................................................155 a. Regin y Territorio.............................................................................................155 b. Comunidades Regionales y Proyecto Poltico........................................................157 B. La articulacin: dos dimensiones ........................................................................160 a. La dimensin estructural: articulacin y coordinacin de los distintos niveles estatales 161 b. C. La dimensin intersubjetiva: la construccin interactiva de conocimiento social..164 El presupuesto trienal como incentivo .................................................................167

IV. La participacin del Programa de Fortalecimiento Institucional de Municipios de la Universidad Catlica de Crdoba ...................................................................................168 V. Conclusin: los desafos.........................................................................................170 VI. Bibliografa ...........................................................................................................173

De mancomunidades, agrupaciones y consorcios - Diego Guiliano - ACEP ..........177

I. II. El problema ..........................................................................................................178 La propuesta.........................................................................................................182

III. Organizaciones de cooperacin y de integracin......................................................186 IV. Caracteres generales de los entes locales complejos................................................189 A. B. C. D. V. A. Entes contingentes ............................................................................................189 Entes compuestos .............................................................................................190 Autonoma derivativa .........................................................................................191 Competencia delegada.......................................................................................192 Clasificacin ..........................................................................................................192 Entidades asociativas de carcter local................................................................192 a. Las mancomunidades ........................................................................................193 b. Las agrupaciones: reas metropolitanas y comarcas ............................................196 c. Los consorcios...................................................................................................199

d. Asociaciones de municipios ................................................................................205 e. Sociedades instrumentales .................................................................................205 B. C. Entidades locales institucionales .........................................................................206 Entidades asociativas de base privada.................................................................206

VI. Modelos normativos de organizacin microregional: el caso de las provincias de Crdoba, Mendoza y Santa Fe .......................................................................................207 A. B. C. Crdoba ............................................................................................................207 Mendoza ...........................................................................................................212 Santa Fe ...........................................................................................................214

VII. Conclusin ............................................................................................................217 VIII. Bibliografa ...........................................................................................................221

Desarrollo local, desigualdades territoriales y criterios de convergencia - L. Bhm, D. Rada, P. Mrquez, S. Cailly, J. P. Tari - Fundacin Libertador...........................224
I. II. A. B. C. D. E. A. B. C. A. B. V. Introduccin .........................................................................................................225 Contexto y definiciones del desarrollo.....................................................................229 El Estado...........................................................................................................233 Caracterizacin del Municipio..............................................................................241 Definicin de funciones y competencias municipales ............................................242 Cmo asumir estas nuevas funciones?...............................................................245 Nuevo gerenciamiento del municipio...................................................................247 La informacin disponible...................................................................................249 El resultado obtenido .........................................................................................250 La informacin necesaria a construir ...................................................................252 Asignacin por poblacin....................................................................................254 Asignacin por convergencia ..............................................................................255 Bibliografa ...........................................................................................................258

III. El modelo, la informacin disponible y la necesaria..................................................248

IV. Diseo de Polticas Pblicas con criterio de convergencia .........................................253

VI. Anexo: Encuesta ...................................................................................................262

Desarrollo local y regional sustentable - H. Sosa, M. B. Aenlle, M. A. Steinberg INCASUR ...................................................................................................................271

I. Introduccin .........................................................................................................272

II. A. B. A. B. C. D.

La situacin medioambiental a principios del siglo XXI .............................................272 Algunas reas claves..........................................................................................274 Las ciudades, una cuestin estratgica ...............................................................280 Recuperar el rol del estado.................................................................................284 Una visin tica del medio ambiente: la ecologa humana y social ........................285 Los principios ticos de la ecologa .....................................................................289 Un enfoque global para la educacin ambiental o pensar globalmente y actuar

III. El Desarrollo Humano Sustentable..........................................................................281

localmente ...............................................................................................................291
IV. Propuesta metodolgicopedaggica: El Programa de Educacin Ambiental a distancia para dirigentes sociales y sindicales ...............................................................................293 A. B. C. D. E. F. V. Bases Pedaggicas ............................................................................................294 Objetivos del Programa......................................................................................297 Objetivos de Desarrollo ......................................................................................297 Estrategia de Desarrollo .....................................................................................298 Perfil del dirigente formado ................................................................................298 Mdulos del proceso de formacin......................................................................299 Estado de la propuesta ..........................................................................................300

VI. Los Centros de Atencin Primaria Ambiental ...........................................................301 VII. Bibliografa ...........................................................................................................304

Prlogo
La Fundacin Konrad Adenauer (KAS), creada en 1964, es una fundacin poltica alemana comprometida con el movimiento demcrata cristiano. Lleva el nombre del primer Canciller de la Repblica Federal de Alemania y sus actividades se rigen por los principios que determinaron su obra. En ese sentido, sus objetivos de cooperacin internacional se centran en mantener la paz y la libertad en todo el mundo, fortalecer la democracia, luchar contra la pobreza y conservar el entorno de vida natural para las generaciones venideras. Esos mismos principios inspiran el trabajo de la KAS en la Repblica Argentina desde hace ms de 40 aos. Sin embargo, la KAS no acta de manera aislada. Todas sus actividades se desarrollan sobre la base de esfuerzos compartidos. En Argentina, las actividades en materia de capacitacin y asesora a dirigentes polticos y los estudios sobre reformas polticas, econmicas y sociales, estado de derecho, comunicacin y democracia, son posibles por la existencia de instituciones contrapartes que adhieren a aquellos principios. Se trata de universidades, ONGs, partidos polticos y medios de comunicacin. La RED KAS est conformada por un grupo de esas contrapartes y da cuenta del afianzamiento de los lazos interinstitucionales producido en los ltimos aos. Esas instituciones son, adems de la KAS con sede en Buenos Aires, las siguientes: El Programa de Fortalecimiento Institucional de Municipios (PROFIM), integrado en el Instituto de Ciencias de la Administracin (ICDA) de la Universidad Catlica de Crdoba. Trabaja para el fortalecimiento institucional de los gobiernos locales de Crdoba y del pas, en su actuacin propiamente local y tambin en sus relaciones con otros niveles de gobierno, mediante diplomados, cursos y seminarios dirigidos a autoridades, funcionarios y empleados de gobiernos y administraciones pblicas en diversas provincias; asistencia tcnica en diseo y gestin de polticas pblicas de desarrollo local y regional; investigaciones y publicaciones relativas. La Asociacin Civil de Estudios Populares (ACEP), creada a principios de 1999 con el fin de promover los derechos y garantas, y el respeto por los valores democrticos, consagrados en la Constitucin Nacional. En la actualidad posee amplia cobertura en gran parte del pas a travs de filiales provinciales y locales que desarrollan una intensa actividad poltica e institucional, destacndose los seminarios de capacitacin destinados

a funcionarios, legisladores e intendentes; la investigacin sobre temas de administracin y gestin pblica, medioambiente y desarrollo sustentable, integracin regional, polticas tecnolgicas, economa y seguridad; y su participacin como miembro activo de la red de institutos de formacin pertenecientes a la Organizacin Demcrata Cristiana de Amrica (OCDA). La Fundacin Libertador, que desde 1998 constituye un espacio de anlisis, investigacin, debate y ejecucin de proyectos vinculados a las polticas pblicas para el desarrollo de Mendoza y la regin, adscribiendo a valores profundamente cristianos y humanistas y, en lo poltico, aspirando a la independencia econmica, la soberana poltica y la justicia social para la Argentina. El Instituto Internacional de Estudios y Capacitacin Social del Sur (INCASUR) que es el organismo funcional de la Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT), de ndole tcnica y auxiliar. Se especializa en la formacin, estudio, elaboracin, informacin y comunicacin, asistencia tcnica para el seguimiento de los programas claves de formacin subregional, asesoramiento y asistencia al Consejo de Trabajadores del Cono Sur (CTCS) y a las organizaciones involucradas en el proceso de integracin del Cono Sur, mediante programas especficos para conductores, formadores, comunicadores, organizadores y responsables de la accin internacional. La Pontificia Universidad Catlica Argentina Santa Mara de los Buenos Aires (UCA) que se vincula con la RED KAS desde el Instituto de Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales. Actualmente, su oferta acadmica consiste en una Licenciatura en Ciencias Polticas, una Licenciatura en Relaciones Internacionales y un Doctorado en Ciencias Polticas, adems de una variedad de cursos ejecutivos. El Centro de Investigaciones Municipales Aplicadas (CIMA) que procura contribuir al mejoramiento de las capacidades de gestin de los gobiernos locales del pas y la regin mediante actividades de investigacin, capacitacin y asistencia directa a gobiernos locales, conformando equipos interdisciplinarios para la integracin de diversos conocimientos. La Asociacin Conciencia, fundada en 1982. Entendiendo la participacin poltica responsable como una obligacin del ciudadano, intenta despertar en las personas la conciencia de su condicin de ciudadanos transmitindoles ideales democrticos y republicanos a fin de que ejerzan la ciudadana no slo como un derecho sino tambin

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como una responsabilidad. Posee numerosas sedes en todo el pas y cuenta con una red panamericana de instituciones con objetivos similares. Mediante sus actividades procura promover el compromiso cvico a travs de la realizacin de tareas concretas. A travs de la Red KAS, todas estas instituciones se orientan a la reflexin y la accin en el desarrollo local y regional de la Argentina desde los principios del humanismo cristiano, con el propsito de contribuir al fortalecimiento del municipalismo y la regionalizacin para consolidar el sistema democrtico, existiendo un horizonte comn que inspira esos esfuerzos: la idea de una Argentina realizada a travs de un sistema democrtico participativo, con instituciones slidas y basada en los principios de subsidiariedad, solidaridad, equidad y libertad. Como representante de la Fundacin Konrad Adenauer en la Argentina, me honra prologar este libro, el primero que rene los resultados del trabajo de la Red KAS.

CHRISTOPH KORNELI

Representante de la Fundacin Konrad Adenauer para Argentina.

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Presentacin
El ICDA, en cooperacin con la Fundacin Konrad Adenauer (KAS), desarrolla el Programa de Fortalecimiento Institucional de Municipios y Comunas (PROFIM). Mediante este programa, la Universidad Catlica de Crdoba, como formadora de hombres de ciencia, conciencia y compromiso, conforme al ideal ignaciano de hombres para los dems, se pone al servicio de la sociedad con la intencin de proporcionar valores y herramientas que favorezcan una nueva forma de gestionar la cosa pblica, sobre la base de la honestidad y la idoneidad en la toma de decisiones y la implementacin de acciones a favor de la persona humana y el bien comn. Desde esa perspectiva, el PROFIM dicta Diplomados en Gestin Pblica (DGP), cursos y

seminarios en Gestin Estratgica Local (GEL) y Regional (GER), realizando, tambin, asistencias tcnicas a municipios y asociaciones intermunicipales de diversas provincias
argentinas. En el marco de una coleccin especial de la Editorial de la Universidad Catlica de Crdoba (EDUCC), el PROFIM ha publicado diversas investigaciones tanto de contenidos tericos como de herramientas metodolgicas dirigidas a la gestin estratgica del desarrollo local y regional, destacndose dos lneas al respecto: una primera lnea ha servido como soporte de las asistencias tcnicas, produciendo dos libros: ndice de Desarrollo Local para la Gestin y Desarrollo, municipalismo y regionalizacin: un tringulo virtuoso. El caso Crdoba (en 2004 y 2006, respectivamente) y una segunda lnea de publicaciones ha servido como sostn de los diplomados, cursos y seminarios, produciendo dos libros ms: Diseo y gestin de polticas pblicas. Hacia un modelo relacional y Gestin organizacional de la administracin pblica (ambos en 2005). A ellos se ha sumado recientemente la quinta publicacin de la coleccin: Contribuciones a la Gestin Pblica, el primero de dos tomos que resumen sendas investigaciones bibliogrficas de profesores del Diplomado en Gestin Pblica. Como sexta publicacin de la coleccin PROFIM de la EDUCC, presentamos este primer libro en el que intervienen las diversas contrapartes de la Fundacin Konrad Adenauer en materia

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de municipalismo y regionalizacin, lnea que esperamos continuar con otras publicaciones de las mismas caractersticas los prximos aos. El PROFIM ha asumido con responsabilidad y entusiasmo la coordinacin de este primer libro de la Red KAS, considerndolo un verdadero ejemplo de trabajo en equipo y una concrecin de sus objetivos fundacionales. Antes de seguir con la introduccin a los diversos escritos que integran este libro, deseamos reconocer a Hans Blomeier, autor intelectual e impulsor original de la Red KAS, y a Christoph Kornelli, actual representante de la Fundacin Konrad Adenauer en la Argentina, quien ha sabido retomar y reforzar su sentido y alcance. Asimismo, queremos agradecer muy especialmente a Guillermo Martnez Ferrer, Director General del ICDA, Oscar Ensinck y Daniel Cardozo, Presidente y Secretario General de la Asociacin Civil de Estudios Populares (ACEP) respectivamente, Luis Bhm, Vicepresidente de la Fundacin Libertador, Enrique Sosa, representante del Instituto Internacional de Estudios y Capacitacin Social del Sur (INCASUR), Eduardo Arraiza, representante de la Universidad Catlica Argentina (UCA) y del Centro de Investigaciones Municipales Aplicadas (CIMA), y, tambin, a Guadalupe Barrera y Mnica Bing, de la Fundacin Konrad Adenauer, quienes han colaborado personalmente para que este proyecto se hiciera realidad y a la Lic. Iriana Ferreyra, integrante del Subprograma de Publicaciones de PROFIM, cuya tarea contribuy positivamente al cuidado de esta edicin. Seguidamente haremos una breve referencia a cada uno de los trabajos que integran este libro. Sin la pretensin de agotar la amplitud de sus contenidos, solamente mencionaremos las temticas y los conceptos ms destacados. En la primera parte de Bases para una poltica comunal prctica, Harst Kanitz (KAS) sostiene que el municipio posee estructuralmente el mismo valor que los dems niveles estatales de gobierno y es el primer nivel de la estructura democrtica del estado. Sin embargo, quienes resaltan la complejidad de la gestin poltica local suelen negar la naturaleza poltica y democrtica del municipio; instalar la complejidad como inamovible permite a los tecncratas adquirir un amplio margen de accin independiente del control ciudadano. En este trabajo, las concepciones que identifican poltica local con administracin pblica y con gestin de asuntos en un marco de accin restringido (a lo local) son cuestionadas por su apoliticismo. En la segunda parte se afirma que la participacin pblica

en la disputa en torno a la mejor solucin disputa basada en valores fortalece la

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democracia. Tras la descripcin de la poltica municipal alemana se resalta la importancia de la afiliacin a un partido poltico como la forma ms directa y amplia, de participacin aunque sujeta a elevadas exigencias en trminos de civismo ciudadano. Sin perder de vista las dimensiones estratgica y procesal de la poltica se enfatizan los aspectos normativos reivindicando los valores republicanos y la capacidad de todos los ciudadanos para construir la poltica local. Eduardo Arraiza (UCA CIMA) en su trabajo Alineando la estructura con la

estrategia local: El caso Trevelin describe la experiencia de investigacin y

asesoramiento que CIMA y KAS desarrollaron en Trevelin, Chubut, con el propsito de estudiar la estructura orgnica del municipio, proponer ciertas modificaciones, y evaluar la implementacin de las propuestas con el objetivo ltimo de adecuar la institucin a la dinmica socio-poltica particular de esa localidad. La descripcin completa y detallada de la experiencia el marco terico y jurdico de la intervencin, la metodologa, los problemas identificados, las estrategias de resolucin, balances y conclusiones cobra relevancia en esta publicacin, considerando, como sostiene el autor, que los estudios de administracin pblica no han atendido suficientemente la cuestin del diseo y evaluacin de las estructuras administrativas, particularmente en el nivel municipal; nivel ms dbil en su capacidad organizativa y ms vulnerable a las disfuncionalidades estructurales. Aunque en todo momento se enfatiza la especificidad del caso Trevelin, los aportes que aqu se vierten, sin duda, sern significativos para abordar particularidades de otros gobiernos locales. El artculo Hacia un modelo de regionalizacin para el desarrollo orientado por el

principio de subsidiariedad de Eduardo Beltrn (PROFIM-ICDA) analiza las

posibilidades de aplicacin del principio de subsidiariedad en la asignacin de roles y competencias gubernamentales considerando la nueva distribucin del poder poltico dispuesta por la ley de regionalizacin de la provincia de Crdoba. Segn el autor, el desarrollo humano constituye un fin en s mismo y la razn de toda accin gubernamental. En ese sentido, el principio de subsidiariedad puede orientar el discernimiento de la instancia decisoria que debe intervenir para la resolucin de cada problema, particularmente si se considera el escenario dispuesto por la reciente ley de regionalizacin en el cual el reparto y la regulacin del ejercicio de competencias entre una instancia superior e instancias de niveles inmediatamente inferiores constituyen un problema central de gestin poltica y donde el respeto a la persona humana reclama un tipo de organizacin y gestin acorde y

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coherente a su dignidad eminente. El autor aborda con gran profundidad la teora de la subsidiariedad, sus orgenes histricos y los supuestos antropolgicos y polticos en los que se asienta; explica, asimismo, su dinmica operativa revisando los diversos desafos que impone la ley 9206. En La construccin sociopoltica de las regiones, Pamela Cceres (PROFIM-ICDA) sostiene que la regionalizacin de la provincia de Crdoba importa una verdadera reforma del estado cordobs. La ley 9206 (diciembre de 2004) preve la constitucin de Comunidades Regionales para el gobierno regional. Se trata de nuevas instancias asociativas (intermunicipales) de gobierno. La redistribucin del poder poltico entre los niveles gubernamentales local, regional y provincial configura nuevas agendas regionales de problemas cuya definicin y resolucin constituye y moviliza estrategias de diferentes fuerzas polticas y sociales regionales, territorialmente localizadas (dimensin subjetiva o relacional, micro, de la regionalizacin). Pero la viabilidad de los proyectos polticos de la sociedad, requiere capacidad del estado para generar verdaderas condiciones de gobernabilidad democrtica (dimensin estructural o marco de la regionalizacin). Se aborda la regionalizacin como proceso de construccin social y poltica que depende de la interaccin (dialctica) entre aquellas fuerzas sociales y las estructuras estatales. El rol del estado se relaciona con la generacin y facilitacin de la dinmica entre estrategias sociales y polticas mltiples, opuestas y contradictorias, de cuya coordinacin depende la sustentabilidad de proyectos polticos ampliamente consensuados. En esa lnea la dimensin deliberativa de la poltica adquiere una particular relevancia. Las categoras de lo relacional-intersubjetivo y lo estructural del proceso poltico en marcha, se aplican, en la segunda parte del trabajo, al anlisis en concreto de la dinmica de la poltica provincial, destacando los avances, pero tambin las dificultades, incertidumbres y desafos pendientes. Diego Giuliano (ACEP) en De Mancomunidades, agrupaciones y consorcios, sugiere abordar la temtica de la organizacin regional desde una perspectiva jurdica. Concretamente lo hace a travs de la exposicin de los moldes jurdicos susceptibles de enmarcar el desarrollo de instituciones en el plano local-regional. El recorrido comprende la delimitacin del problema para el caso argentino; la mencin de los elementos componentes de las respuestas por venir; la normativa espaola relativa a la organizacin local-regional, que sirve de eje para el estudio de dichos marcos jurdicos; los modelos ya concretados o por concretarse en Argentina para la organizacin intraprovincial Crdoba y Mendoza por

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una lado y Santa Fe por otro, respectivamente. El enfoque implica la comprensin de los procesos de regionalizacin como aliados en el desarrollo del federalismo argentino y como respuesta a las falencias en que el mismo ha incurrido. La autonoma municipal se reconoce central en estos procesos, desarrollos y respuestas. A partir de la constatacin de la profundizacin de las brechas de desarrollo entre las distintas comunidades del interior de la provincia de Mendoza durante el periodo intercensal 1991-2001, la Fundacin Libertador y otras instituciones cooperantes, desarrollaron una investigacin cuyos resultados constituyen el objeto del trabajo Desarrollo local,

desigualdades territoriales y criterios de convergencia, que aqu se presenta. Se trata

de un sistema para el diagnstico permanente del desarrollo basado en la medicin de variables sociales, econmicas, institucionales, culturales y ambientales que permite apreciar el nivel de las brechas existentes entre departamentos o municipios en el interior de una provincia. El propsito es construir una herramienta de gestin til para orientar recursos pblicos en un sentido ms equitativo, redisear o adaptar programas y polticas y evaluar su impacto en las condiciones sociales. La precisin conceptual y metodolgica que caracteriza el trabajo de Luis Bhm, Daniel Rada, Pablo Mrquez, Silvina Cailly y Juan Pablo Tari posibilita la comprensin acabada de su experiencia y genera posibilidades concretas de aplicacin de la herramienta en otras regiones del pas. Finalmente, INCASUR, a travs de Desarrollo local y regional sustentable, propone un programa de educacin ambiental para dirigentes sociales y sindicales. El punto de partida de los autores Enrique Sosa, Mara Beln Aenlle y Mara Augusta Steinberg es la concientizacin acerca de la gravedad en que el medio ambiente se encuentra en nuestra poca y continente. La temtica as como la solucin propuesta se sitan en el enfoque del desarrollo humano sustentable y en la ecologa humana y social como respuesta tica al conflicto. El rol llevado a cabo por el estado frente al problema medioambiental es cuestionado, cobrando relevancia la instancia local y regional como espacio propicio para el despliegue de las respuestas y soluciones requeridas. Se enfatiza la necesidad de educar en la responsabilidad ecolgica, en proteccin de la vida en s misma proponiendo para ello un programa de educacin ambiental a materializarse desde la sociedad civil; el programa se orienta a dirigentes sociales y sindicales a fin de fomentar la responsabilidad y participacin de las organizaciones sociales y sindicales en la resolucin de la cuestin medioambiental.

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DR. EMILIO GRAGLIA LIC. DANIELA KUNZ

Coordinador de PROFIM Integrante del Subprograma de Publicaciones de PROFIM

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Bases para una poltica comunal prctica Ciudadanos y Comuna

HORST KANITZ FUNDACIN KONRAD ADENAUER

Este artculo fue publicado en por la Konrad-Adenauer-Stiftung e.V., Sankt Augustin en el ao 1994 Los editores fueron Gnter Dill y Horst Kanitz. Se trata del primer fascculo de una serie de cinco titulada Grundlagen praktischer Kommunalpolitik (Bases para una poltica comunal prctica) que introduce los aspectos ms importantes de la gestin municipal. Horst Kanitz, el autor, es socilogo y fue colaborador cientfico de la Fundacin Konrad Adenauer hasta el ao 2000 en el Departamento de Ciencias Comunales del Area de Investigacin y Asesoramiento. En la actualidad se encuentra retirado.

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I.

Introduccin

El municipio constituye la base de la organizacin del estado, lo que convierte a la gestin municipal en una parte esencial de nuestra democracia. La administracin de la cosa pblica en el nivel ms cercano al ciudadano es una caracterstica de nuestro estado democrtico y complementa, junto con el federalismo, la divisin vertical de poderes. La tendencia de muchos estados a organizar en forma centralizada toda la administracin acta en contra de la gestin municipal. El municipio conforma el primer nivel de la estructura democrtica del estado, y posee estructuralmente el mismo valor que los dems niveles de la organizacin estatal. La organizacin de las estructuras democrticas, propias del estado de derecho, creadas en los estados federados orientales, puso una vez ms de manifiesto la importancia que le cabe a un sistema municipal eficiente y de adecuado funcionamiento. Sin embargo, para los mandatarios comunales, resulta cada vez ms difcil cumplir con las tareas que las leyes orgnicas municipales le han asignado a los rganos de representacin locales. Segn la ley vigente, son rganos de representacin y de administracin de los municipios, a la vez. En la prctica, el ejercicio de esta doble funcin muchas veces excede la capacidad de los mandatarios que no se sienten en condiciones de abarcar la avalancha de informaciones ni de procesarla y conocer las normas jurdicas ms importantes y apreciarlas en todo su alcance. Esta circunstancia limita innecesariamente la libertad de accin de la poltica comunal y posibilita a los tecncratas aducir supuestas circunstancias inamovibles como forma de imponer su propio criterio. Para contrarrestar esta tendencia es importante que vecinos interesados y comprometidos con el municipio acten como ciudadanos y mandatarios informados y criteriosos. En particular el presente trabajo informa sobre los elementos del orden comunal, describe la gestin municipal en su calidad de administracin pblica ms prxima a los ciudadanos y muestra que la participacin cvica puede ser ms que votar. Se analizan exhaustivamente las funciones del nivel comunal, su asignacin institucional as como los derechos y los deberes de los mandatarios comunales. Adems de la importancia de los partidos a nivel comunal, se analizan cuestiones importantes referidas a las elecciones municipales.

II.

Poltica en la comuna

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A.

Por qu poltica a nivel comunal?

Muchos ciudadanos consideran que la poltica es algo difuso, en parte incomprensible (aunque al hacer estas observaciones, frecuentemente se refieren a la llamada poltica partidaria). En cualquier caso se tratara de algo que acontece en capitales ms o menos lejanas y por ello es poco interesante. En parte, esto se debe a que el vecino no se siente afectado por la poltica nacional. Solo comienza a interesarse cuando se habla de aumento de impuestos, tasas, gravmenes, etc., porque afecta al bolsillo propio o porque limita o elimina derechos, prerrogativas o servicios. En el municipio, sin embargo, all donde a juicio de los vecinos lo que importa son los problemas reales, muchos consideran que la poltica nada tiene que hacer. Lo nico cierto de este pensamiento es que no todo lo que acontece es poltico, pero casi todo puede cobrar relevancia poltica si simultneamente: se ven afectadas las instituciones de la sociedad como gobiernos, parlamentos, tribunales, oficinas pblicas, escuelas, partidos, asociaciones intermedias, etc. y por ende tambin el orden jurdico constituido, incluyendo los principios democrticos (dimensin institucional de lo poltico); se tocan intereses (individuales, materiales, ideales) de la sociedad y en consecuencia el proyecto poltico y su cumplimiento, o se pone en entredicho la conciliacin de intereses mediante conflictos o consenso y por ende todas las formas del poder y su capacidad de hacer cumplir sus objetivos (dimensin procesal de lo poltico). Lo expuesto pone de manifiesto que no existe un concepto esencial, generalmente vlido de lo "poltico", y que no puede haberlo porque la poltica es siempre multidimensional. Todos los acontecimientos sociales que pueden ser relacionados con la dimensin institucional, normativa o procesal de lo poltico son de naturaleza poltica. Por ende, la poltica no est sujeta a un cierto espacio, aun cuando preferentemente se visualiza en parlamentos y capitales, ni tampoco excluye ciertos mbitos pblicos. Se hace evidente as que la comuna no es un espacio en el que la poltica est ausente, ni puede serlo. Igual que en otros espacios, se trata siempre de elegir entre varias posibilidades para disear las condiciones de vida locales de manera algo ms humana y ms justa socialmente, y al mismo tiempo mantener el medio ambiente intacto como base de nuestra existencia. Esta eleccin y ponderacin entre diferentes alternativas excluyentes caracteriza a la poltica.

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Las alternativas se desarrollan y evalan segn ciertos valores que sirven de base para el accionar general de los partidos y con los que se sienten comprometidos. Estos valores se deducen de una determinada imagen del hombre. Segn esta imagen, los valores se sitan ms sobre una escala jerrquica o compiten entre s. Los valores (libertad, igualdad, solidaridad), los objetivos deducidos a partir de estos valores (por ejemplo autodeterminacin, desenvolvimiento de la persona, dignidad humana, paz, bien comn) y los principios consiguientes (por ejemplo subsidiariedad, tolerancia, democracia, economa de mercado social y ecolgica, propiedad privada, estado de derecho), caracterizan el patrn de la gestin poltica de un partido. Sin valores la poltica carecera de los lineamientos directrices que: son necesarios para detectar y clasificar el problema, resultan tiles en la bsqueda y eleccin de soluciones a problemas y sus posibles alternativas y, permiten comprender las prioridades fijadas y fundamentan las decisiones que de este modo se vuelven comprensibles para el ciudadano. Sin estos valores, la poltica, incluso en el nivel comunal, quedara reducida a un pragmatismo carente de principios. Las diferencias entre la democracia comunal y el parlamentarismo a nivel provincial o nacional se manifiestan solamente en el catlogo de tareas a cumplir, en el margen de accin en el cumplimiento de estas tareas y consecuentemente en la necesidad de observar leyes de mayor jerarqua. Las constituciones municipales respetan los principios bsicos de las constituciones parlamentarias. Su carcter singular se desprende de una mayor interdependencia entre el poder legislativo y el ejecutivo, adems de que el Concejo Deliberante y la Administracin deben contribuir juntos al cumplimiento de las tareas encomendadas. B. Qu caracteriza a la poltica comunal?

Todos creemos saber qu es o qu debera ser la poltica comunal. Estn quienes interpretan a la poltica local como la gestin poltica dentro del municipio. En tal caso, y al enfatizar un marco de accin poltico restringido a cierto espacio, fcilmente se ignoran las

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interdependencias y dependencias que existen entre la poltica comunal, por un lado, y la poltica estadual o provincial y nacional, por el otro. Otra interpretacin del trmino poltica comunal es la que lo utiliza como sinnimo de administracin municipal. En este caso lo que se destaca es el aspecto administrativo, para destacar su supuesto carcter apoltico. Se afirma que el municipio es un espacio ajeno a la poltica en el que la vida se rige exclusivamente por las necesidades objetivas. Siendo as, tambin sera factible encontrar para cada problema local la mejor solucin posible. Esta afirmacin, que an hoy est difundida, no slo es errnea (como qued expuesto en el prrafo anterior) sino que es perjudicial para nuestra democracia. Es perjudicial porque en tal caso los decisores del nivel municipal no necesitaran dar a conocer los parmetros y objetivos en funcin de los cuales deciden y que, sin lugar a dudas, existen. En tal caso se omitira tanto una discusin pblica sobre estos parmetros y tampoco sera necesario generar un consenso social. Dicho en otras palabras: se gestara un clima no democrtico cuyas consecuencias ineludibles seran la corrupcin y el nepotismo. La visin apoltica de la gestin municipal responde tanto a races histricas como psicosociales. Las races histricas radican en la gnesis de la gestin municipal que en nuestros tiempos se apoyan en la Constitucin, las leyes orgnicas municipales y la legislacin. Las races psicosociales son producto de la escasa distancia social que se hace manifiesta sobre todo en los municipios ms pequeos. Conduce, por un lado, a tratar de evitar los conflictos, y por el otro, genera un sentimiento de comunidad del que surge una necesidad de armona de los vecinos que se ve perturbada por opiniones divergentes o incluso conductas opositoras y que por eso reciben un juicio y un tratamiento negativo. Existen circunstancias que dificultan la comprensin del carcter poltico de la gestin comunal. En ese sentido cabe destacar el doble rol del Concejo Deliberante. El Concejo y la

administracin constituyen un equipo complementario diseado para dirigir los destinos del
municipio sobre la base de la cooperacin y la confianza recprocas. Por eso, las funciones del representante comunal no se limitan al rol de legislador, como es habitual en los parlamentos, sino que estn fuertemente insertas en el cumplimiento concreto de las tareas. A ello se agrega que sobre todo en las comunas ms chicas, los concejales tienden a tomar las decisiones de manera consensuada. Por otra parte, apreciamos el carcter poltico de la gestin municipal con mayor claridad cuando nos concentramos en sus diversos campos de accin (servicios pblicos, sistemas

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sociales y de salud, infraestructura, promocin industrial, escuela, cultura, educacin, deporte, recreacin). Otro aspecto relevante es el proceso de toma de decisiones caracterizado por un espritu eminentemente prctico que toma en consideracin las alternativas programticas de los partidos pero que tambin respeta los intereses del municipio. La mayora de las decisiones que se toman en el municipio estn referidas a proyectos o temas puntuales sobre los que ya se ha tomado algn tipo de decisin a nivel nacional o provincial. Nuevamente la poltica se hace notar cuando la comuna, obligada por el recorte de subsidios del estado federado o provincial, debe decidir en qu orden de prelaciones debe cumplir con qu funciones y cules sern los servicios de los que debe prescindir por el momento o bien la solucin de qu problemas deber postergar. Decidir si el municipio va a subsidiar el trabajo que los clubes deportivos realizan en beneficio de nios y jvenes, si se van a disear zonas vedadas al trnsito vehicular en zonas residenciales, si las empresas de transporte pblico ofrecern un atractivo abono ecolgico o un descuento para llegar al trabajo o si se celebrar una cooperacin con un municipio de Europa del este, no es una decisin tcnica sino una decisin poltica que debe tomarse en funcin de ciertas prioridades. El elemento poltico del trabajo de los municipios y distritos tambin se refleja en el hecho de que en el cumplimiento de las tareas pblicas muchas veces tienen su propio margen de accin 1. En muchos casos, este margen de accin define la forma en la que los vecinos perciben la gestin municipal. El carcter poltico de la gestin municipal se vuelve contundente cuando analizamos la estrecha vinculacin poltica y administrativa que existe entre el estado nacional, las provincias o estados federados y los municipios y que en muchos casos determina una dependencia recproca en el ejercicio de las funciones (interdependencia poltica vertical). Esto ha llevado a que en muchos casos quedara desdibujado el lmite entre las funciones locales y por ende comunales y aquellas otras de carcter regional o nacional. Las mltiples interdependencias que existen en la planificacin y el financiamiento de las tareas hacen imposible trazar lmites precisos. Los siguientes ejemplos de diferentes reas ilustran lo dicho:

Vase el Apartado IV. B Qu funciones pblicas cumple el municipio?

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El estado nacional anunci que a partir de 1996 todo nio en edad de asistir a un jardn de infantes tendr derecho a una vacante. Los estados federados debern ejecutar la norma, en tanto que las comunas se hacen cargo de la implementacin sin que hasta el momento estn fijadas normas sobre el financiamiento de la medida.

La Instruccin Tcnica Residuos Domiciliarios dictada por el estado nacional y vigente desde 1993 le otorga a las instancias departamentales (en el caso del estado de Renania del Norte-Westfalia por ejemplo, el prefecto) o al estado federado, los medios necesarios para prohibirle al distrito o a la comuna que contine utilizando rellenos sanitarios y para instruirlos para proceder a la incineracin de los residuos.

Los municipios estn sujetos a una normativa menos rgida a la hora de disear su poltica ambiental cuando el estado nacional o federado subsidia ciertos proyectos.

Un supuesto poco comn de interdependencia entre el estado nacional y las comunas se produjo en el caso del proyecto Obra Comunitaria Reconstruccin del Este. Para contrarrestar la vertiginosa desaparicin de puestos de trabajo no competitivos en los estados federados de Alemania del este, el estado nacional invirti sumas siderales con participacin de los estados federados para estimular transitoriamente la demanda pblica. No obstante, casi la totalidad de las diversas medidas dependa de la capacidad de gestin comunal, cosas. A partir de esta interdependencia poltica resultan a menudo mrgenes de accin estrechos que apresuradamente son utilizados por polticos y administraciones ms interesados en su propia comodidad y sin creatividad, para ser descritos como condicionantes de su inaccin. No obstante, cuando con ayuda de expertos se hace un anlisis ms a fondo, a menudo se abren nuevas posibilidades de accin. Es la eleccin entre alternativas excluyentes lo que hace que la gestin municipal sea ms que una gestin meramente administrativa o la ejecucin de medidas obligadas o la implementacin de decisiones que ya se tomaron en otro nivel estatal o econmico. Luego de todos los argumentos en favor y en contra de la gestin municipal, cabe preguntarse cul es su sentido hoy, cuando nos encontramos encaminados hacia una unidad europea. porque requeran previamente disposiciones de planificacin, catastros adecuadamente habilitados o la solucin de cuestiones patrimoniales pendientes, entre otras

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C.

Importancia de la gestin municipal

Existen principalmente cuatro argumentos que sostienen el mbito de gestin municipal. En primer lugar, la gestin municipal hace posible la existencia de centros de decisin poltica cercanos a los ciudadanos que complementan la administracin provincial y nacional. Tales centros de decisin, no slo son parte del fundamento de nuestro sistema democrtico sino tambin los semilleros para la gestacin del sentimiento de patria, adems de ser la base de la voluntad poltica popular que se forma desde abajo hacia arriba. El segundo argumento indica que la gestin municipal es el mbito que ofrece la posibilidad de autorrealizacin de la persona como ente poltico. Por eso constituye tambin la base de accin prioritaria de los partidos polticos. En tercer lugar es posible afirmar que, al ser un mbito de gestin descentralizada, la gestin municipal ayuda al Estado en el cumplimiento de sus funciones y simultneamente posibilita una mejor calidad de las tareas a nivel local. Al mismo tiempo, el ejercicio de la responsabilidad despierta la iniciativa cvica y conduce a una comunidad poltica activa que promueve la eficiencia y la democracia. Finalmente, la gestin municipal tambin es irrenunciable como pilar institucional para proteger la esfera de libertad de los ciudadanos. La autonoma y la independencia de los servicios comunales resguardan a los vecinos de la mala administracin y las chicanas del estado. Para comprender lo que esto significa, basta con echar una mirada a los pases de Europa del este en los que no existi una gestin comunal eficiente hasta el colapso de la ideologa comunista y que a partir de esta experiencia dolorosa tomaron a nuestro sistema como modelo para organizar sus propias estructuras democrticas. Estos argumentos no solo indican la necesidad de preservar la gestin municipal sino que marcan tambin la conveniencia de fomentar su expansin y fortalecimiento. Por otro lado es necesario que los rganos de representacin municipal vuelvan a concentrarse ms en lo necesario y factible. Para ello hace falta analizar cada una de las tareas asumidas para determinar si necesariamente tienen que ser realizadas en la rbita pblica. Nuevas funciones deben asumirse solo de conformidad con el principio de subsidiariedad 2. Cabe despertar el sentimiento cvico adormilado, sobre todo en muchas ciudades donde los vecinos se recuestan cmodamente en los servicios que presta la comuna. Es menester

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hacer comprender a los vecinos que deben asumir ellos mismos esas tareas. En vista de la escasez de fondos, que se ha instalado en las arcas municipales para quedarse, y el elevado nivel de tributacin alcanzado, los municipios slo pueden hacerse cargo de aquellas tareas para las cuales el ciudadano demuestra ser muy dbil. Adems de reducir el catlogo de funciones de los municipios, que en los ltimos aos se han presentando cada vez ms como prestadores de servicios (lo que tuvo como consecuencia que los vecinos actuaran ms como consumidores que como vecinos) debern achicarse tambin muchas administraciones artificialmente infladas. Complementariamente debern modernizarse sus estructuras de conduccin y organizacin (por ejemplo en forma de cumplimiento integral de las funciones) y hacer ms eficiente su forma de trabajo. Ello requiere, por un lado, abandonar el rgido sistema de servicios y escalafn pblico, para practicar tambin en la administracin municipal, tcnicas empresariales de probada eficacia. Por otra parte cabe reemplazar la actual divisin en presupuesto administrativo y presupuesto patrimonial por un presupuesto global. Eso no solo facilita la administracin de los recursos sino que traslada la responsabilidad por el destino de los recursos a cada una de las dependencias receptoras. Para ello se requiere introducir modificaciones en la legislacin pertinente e incorporar clusulas de experimentacin en la ley orgnica municipal. Bien avanzadas en este camino estn las ciudades de Offenbach, Duisburg, Colonia, Leverkusen y el distrito rural de Borken, entre otras comunas. D. Gestin municipal: proximidad con el vecino en la administracin pblica

Gestin municipal significa el derecho de las comunas a administrar todos los asuntos que incumben a la comunidad local en el marco de las leyes, de acuerdo con su propio criterio, con fondos propios y con la participacin de una representacin comunal democrticamente elegida. Esta forma de decisin poltica y de administracin descentralizadas constituye el nivel de democracia ms prximo al ciudadano. Al respecto, la Constitucin alemana establece en su art. 28, inc. 2: Deber garantizarse a los municipios el derecho a regular bajo su propia responsabilidad, dentro del marco de las leyes, todos los asuntos de la comunidad local. Las asociaciones de municipios tienen igualmente, dentro del marco de sus competencias legales y de acuerdo con las leyes, el derecho de autonoma administrativa.
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Al ser la nica jurisdiccin competente para los asuntos locales, la gestin comunal se ve protegida y limitada al mismo tiempo. Por un lado, el municipio no puede asumir tareas regionales invocando el derecho a gestin municipal. El Tribunal Federal en lo Contencioso Administrativo declar ilegal una consulta plebiscitaria a nivel municipal sobre el almacenamiento de armas nucleares. Por otro lado, la nacin y la provincia no pueden negarle el derecho de gestin ni invadir el rea central de las tareas autogestionadas (de las que forman parte las tareas autogestionadas voluntariamente 3) y socavar as la gestin comunal. Esta garanta de la gestin est consagrada en las constituciones regionales y en las respectivas leyes orgnicas municipales. La gestin municipal es una de las bases de la organizacin del estado y por ende un elemento esencial de nuestra democracia; estructura nuestra organizacin democrtica y, junto con el principio federal, complementa la divisin vertical de poderes. Es el nivel ms prximo al ciudadano y por ende posee la misma importancia que los restantes niveles de la organizacin del estado. Tambin frena la tendencia de los estados modernos a organizar toda la administracin en forma centralizada, por lo que contribuye a evitar el surgimiento de burocracias hidroceflicas. La experiencia demuestra que la centralizacin del poder de decisin agranda las autoridades centrales de modo tal que difcilmente se las puede abarcar y mucho menos coordinar. El cmulo de diferentes condiciones, necesidades y deseos agobia a una administracin central con conflictos polticos, de tal modo que las decisiones a tomarse se dilatan en forma innecesaria o incluso se omiten por completo. Por otra parte, las decisiones centrales rigen por igual en todas partes y para todos. Sin embargo, una regulacin detallada no puede ser adecuada a todas las regiones o a todos los lugares por igual, unas pocas regulaciones podran aplicarse de igual manera a Hamburgo y a las landas de Luneburgo, a Dresde y a la regin del Erzgebirge. A ello se agrega que las normas centrales desarrollan una dinmica propia, tienden a elaborar normas cada vez ms exactas y detalladas, buscando cubrir todos los casos imaginables. Dada la multiplicidad y el cambio en las circunstancias de la vida eso es inalcanzable. De tal manera que el intento por llegar a una situacin de justicia a travs de normas centrales solo conduce a un exceso de burocracia y genera siempre nuevas injusticias. Estas deben ser eliminadas luego con nuevos cambios en la legislacin, normas
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Vase el Apartado IV. B Qu funciones pblicas cumple el municipio?

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reglamentarias, decretos, disposiciones y directivas. Se genera as rpidamente una maraa difcil de abarcar, incluso por los expertos del tema. A pesar de espordicos esfuerzos por desburocratizar y desregular, en Renania del Norte-Westfalia, por ejemplo, aun existen ms de doscientas leyes, reglamentos, directivas y decretos provinciales y nacionales que traban la obtencin de un permiso de construccin. Esto ha determinado que en la prctica muchas normas no se cumplan porque el funcionario a cargo del trmite, o bien no las conoce o simplemente las ignora para simplificar el trmite o para llegar a un resultado aceptable. Cuando actualmente se reclama tomar decisiones de manera rpida y no burocrtica lo que se quiere decir en general es de manera rpida y sin consideracin de las disposiciones legales. Un exceso de normas dificulta la funcin de contralor del estado y pone en peligro la tarea de preservar los derechos fundamentales, adems de recortar de manera innecesaria la libertad de los ciudadanos. Al mismo tiempo se agrandan las administraciones con el consiguiente incremento de los costos y tambin el sector privado se ve obstaculizado en sus actividades, que adems se encarecen. La gestin municipal, por el contrario, es creativa y capaz de adaptarse a las circunstancias. Puede incurrir en errores pero stos tienen un impacto local y, en general, pueden ser corregidos rpidamente. Muchas instancias que actan a nivel local en forma paralela y bajo su propia responsabilidad, producen tambin mltiples ideas y, soluciones exitosas multiplican el provecho a travs de su ejemplo para otros. La gran cantidad de centros de decisin y ejecucin que poseen el derecho a ejercer la gestin municipal ayuda a garantizar el espacio de libertad del ciudadano. La unidad menor puede ajustarse mejor a sus deseos y necesidades. Es el lugar donde se puede comprender que la comunidad somos nosotros mismos, la comunidad de los ciudadanos. Ello promueve la identificacin del ciudadano con su comuna y contribuye a crear un sentimiento de patria. Con todo, puede decirse que la gestin municipal: permite la participacin de los ciudadanos en el cumplimiento de tareas locales, ampla la base para la participacin poltica, garantiza el pluralismo en los diversos niveles y en las mltiples unidades administrativas y posibilita as una solucin acorde con el lugar y la problemtica y por ende orientada al vecino de tareas administrativas; al mismo tiempo

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fija, a travs de la divisin vertical de poderes, lmites al poder poltico y permite su control democrtico. E. Cules son las competencias del municipio?

Basndose en la garanta de gestin de la Constitucin, las comunas tienen, en el marco de las leyes, las siguientes atribuciones (potestades): a) potestad territorial; b) potestad funcional; c) potestad financiera; d) potestad organizacional; e) potestad en asuntos de personal; f) potestad de planificacin y g) potestad normativa. La dotacin de los municipios con estos derechos soberanos o potestades tiene como propsito protegerlos de injerencias sustantivas del estado provincial o nacional en sus responsabilidades propias. A continuacin se explica el alcance de cada una. a. Potestad territorial

Toda comuna, como ente jurisdiccional, ocupa una cierta superficie. Al margen de las relaciones de propiedad, en Alemania todas las superficies de tierra y agua estn asignadas a un municipio. Eso hace que desde el punto de vista jurdico, el municipio es una persona jurdica capacitada para actuar en su territorio y en nombre de su territorio, es decir, puede demandar y ser demandada (potestad territorial). Los lmites del territorio municipal revisten inters por dos razones. Por un lado, el poder soberano delegado por el estado en los municipios se extiende a todo el territorio municipal. La potestad municipal tambin se extiende a las personas que permanecen en ese territorio, son propietarios de bienes races o desarrollan una actividad con fines de lucro, aun cuando no han fijado su domicilio en la comuna. En segundo lugar, el estado federado o provincial solo puede modificar el territorio municipal en las condiciones estipuladas por ley. Esta normativa busca proteger tanto los intereses de la comuna afectada, como la voluntad de sus vecinos.

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Sin embargo, la garanta constitucional de la que goza el municipio no permite concluir que todo municipio tiene protegida para siempre su existencia concreta. La norma constitucional permite introducir cambios en los lmites o proceder a la integracin forzosa en otro municipio si estas medidas se toman sobre la base de una ley. Las siguientes cifras muestran hasta qu punto Alemania Occidental hizo en su momento uso de esta posibilidad en el marco de la reforma territorial destinada a fortalecer la capacidad administrativa de las comunas: Mientras que en 1970 existan en Alemania Occidental ms de 24.000 municipios y 425 distritos rurales; para 1982 quedaban apenas dos tercios, a saber 8505 municipios (de los cuales 8414 pertenecan a un distrito y 91 eran ciudades) y 236 distritos rurales (al 1/1/1982). Municipios 1970 1982 24000 8505 Distritos Rurales 8505 236

La reforma territorial de los distritos en los estados alemanes orientales ha llevado a relaciones comparables: la cantidad de distritos rurales pas de 189 a 87, de los cuales hasta el momento solo uno retuvo sus antiguos lmites. An falta avanzar en una reforma territorial de los municipios, igualmente necesaria. b. Potestad funcional

La potestad funcional es un aspecto central de la gestin municipal y constituye el derecho de las comunas a solucionar por s mismas todos los asuntos de incumbencia local. El principio constitucional de la distribucin de las funciones pblicas rige en favor de los municipios segn el fallo de la Corte Constitucional Federal de 1988. Segn este fallo del supremo tribunal, el legislador solo puede sustraer una tarea con neto carcter local a los municipios, al margen de su capacidad administrativa, si existe un inters comn. Este principio beneficia expresamente a las comunas ubicadas dentro de un distrito, en su relacin con ste. Ahora bien, cules son, entonces, los asuntos locales? Expresado en trminos generales se trata de tareas que nacen de la convivencia y las actividades econmicas de un grupo importante de personas que conviven en un espacio limitado y que pueden ser

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administradas por la propia gestin de la comunidad: suministro de agua, electricidad y gas; construccin vial y sistema de transporte urbano; jardines de infantes y escuelas; hogares de menores, adolescentes y ancianos; hospitales; parques e instalaciones deportivas; museos, bibliotecas, y teatros; barrido y limpieza; recoleccin de residuos y eliminacin de aguas servidas y efluentes. En la medida en que la comuna desarrolle actividades econmicas, solo lo podr hacer si as lo requiere el inters pblico y si su situacin financiera lo permite. En muchos estados federados alemanes, el municipio solo puede convertirse en empresario cuando la finalidad respectiva no puede ser cumplida de manera ms econmica o mejor por empresarios privados. No obstante, las posibilidades de privatizacin se ven acotadas por el hecho de que algunas actividades econmicas en el municipio han sido declaradas por el legislador como no lucrativas y por ende han quedado marginadas de las reglas del mercado. Las prestaciones comunitarias en el rea de servicios esenciales deben suministrarse de manera econmicamente racional pero sin generar lucro. Las tasas que cobran los municipios por la prestacin de los servicios (por ejemplo recoleccin de residuos, limpieza vial, suministro energtico, universidades populares, centros deportivos pblicos, museos), podrn, a lo sumo, cubrir los costos. c. Potestad financiera

La potestad financiera otorga a los municipios el derecho a tener un presupuesto propio (incluyendo la fijacin de ciertos impuestos) y administrar sus activos. Sirven como pauta las disposiciones en materia de presupuesto (ley orgnica municipal, ordenanza presupuestaria) del respectivo estado provincial. El principio bsico es el equilibrio del presupuesto en cada ao fiscal. A tal efecto, las comunas pueden, en determinados casos y con aprobacin de las autoridades de supervisin del estado, tomar crditos. Con la sancin del estatuto presupuestario por parte del Concejo Deliberante, el plan presupuestario adquiere carcter de ley (local). Por eso, la administracin slo puede superar las partidas fijadas para los diferentes gastos con especial consentimiento del Concejo.

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d.

Potestad organizacional

La potestad organizacional comprende en primer lugar el derecho a elegir de manera directa o indirecta la integracin de los rganos del municipio. Las leyes orgnicas municipales solo fijan el marco dentro del cual regir el estatuto municipal. Dado que los problemas de gestin son distintos en una localidad rural que en una gran ciudad, toda comuna debe completar este marco con arreglo a sus propias necesidades. Esto se traduce en la

ordenanza principal (Hauptsatzung) que por eso se denomina tambin constitucin

municipal. Son o pueden ser elementos de la constitucin municipal los siguientes: delimitacin complementaria de las competencias entre los rganos municipales (por ejemplo delimitacin de los asuntos ordinarios de la gestin corriente); nmero de comisiones del Concejo y sus funciones; modo en el que se dan a publicidad las resoluciones del Concejo; reintegro por gastos de representacin y reembolso de los gastos de los miembros del Concejo. La constitucin municipal solo puede completar los vacos que ha dejado la ley orgnica municipal, en ningn caso puede violar sus disposiciones. Sin embargo, los mrgenes de accin para disear una constitucin son cada vez ms estrechos porque las leyes orgnicas que dictan las provincias tienden a regular tambin cuestiones organizacionales (por ejemplo obligatoriedad de contar con Consejos Consultivos de extranjeros, delegados para asuntos de la mujer e igualdad de gnero, etc.). e. Potestad personal

Entre los aspectos que hacen a la potestad personal cabe mencionar la contratacin, ascenso, traslado o despido de funcionarios, empleados y trabajadores municipales. Las leyes que regulan la actividad de los funcionarios, las disposiciones en materia de ascenso, los convenios colectivos de trabajo y la ley de representacin del personal limitan sensiblemente las posibilidades de regular el sistema de personal a nivel municipal, incluida la cantidad de personal y la calificacin del mismo, el horario de trabajo as como la remuneracin y las cargas sociales.

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f.

Potestad de planificacin

Los municipios tienen el derecho de ordenar y organizar su territorio bajo su propia responsabilidad (poder de planificacin). Pueden fijar, por ejemplo, en los planes de urbanizacin el tipo y forma de uso edilicio, las superficies destinadas al trnsito, al abastecimiento y las reas verdes, etc.. El margen de accin de las comunas se ve limitado por disposiciones legales (por ejemplo, ley federal de la construccin) as como por las correspondientes ordenanzas, directivas y decretos, adems de la respectiva planificacin regional. g. Potestad normativa

Por potestad normativa se entiende el derecho de los municipios (y sus asociaciones) de regular sus asuntos por s mismos y de manera jurdicamente vinculante. Tambin la ordenanza municipal es una ley y dentro de su mbito de vigencia (municipio, asociacin de municipios) tan vinculante como una ley nacional o provincial. No obstante, las ordenanzas se ubican por debajo de las leyes nacionales y estaduales porque deben insertarse en el marco legal que fija el estado y no pueden contradecirlo. La representacin del municipio (asociacin de municipios) es la nica responsable de las ordenanzas locales. En particular dicta: ordenanzas fiscales para fijar de manera vinculante las decisiones bsicas sobre ingresos y egresos de un ao fiscal; ordenanzas edilicias por ejemplo planes de urbanizacin, prohibicin de cambios para regular el uso del territorio de la comuna; ordenanzas sobre tasas para hacer participar al usuario de los costos que ocasionan las instalaciones comunitarias por ejemplo tasas por el uso de instalaciones comunitarias, tasa de turismo (Kurtaxe) ; ordenanzas de explotacin, para desarrollar actividades econmicas de la comuna (por ejemplo, gestin del agua, transporte, mataderos) sin personera jurdica propia (empresas comunales); ordenanzas que fijan una determinada conexin o utilizacin obligatoria para resguardar la salud de los vecinos y preservar el medio ambiente (por ejemplo en el caso del suministro y eliminacin del agua, calefaccin a distancia, mataderos).

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El derecho normativo de los entes de gestin municipal est detalladamente regulado en las leyes orgnicas municipales y de asociaciones de municipios, accesoriamente tambin en algunas otras leyes estaduales y nacionales. Todas estas potestades deben mantenerse dentro del marco de las leyes segn lo establece la Constitucin. El estado, esto es el estado federado en el que se encuentra el municipio, debe controlar que toda actividad comunal responde a las disposiciones legales. Esa funcin se denomina genricamente control ordinario de legalidad 4.

III. La participacin ciudadana en el municipio es ms que emitir un voto

Hasta qu punto el ciudadano puede participar y participa en los asuntos de la democracia comunal y cules son las posibilidades y formas a su alcance, determinar la legitimidad del derecho comunal a autogestionarse. Un mayor compromiso cvico por parte de vecinos y grupos de vecinos (clubes, asociaciones, uniones, iniciativas vecinales) no solo obliga al Concejo y a la administracin a justificar su accionar sino que incrementa tambin la presin innovadora y por ende aprovecha las posibilidades que ofrece la gestin municipal. En ese sentido merece un juicio positivo la tendencia que se observa en los legisladores comunales de fortalecer los elementos plebiscitarios en las leyes municipales. Esas iniciativas responden a la voluntad de muchos ciudadanos de obtener un mayor grado de participacin. Los ejemplos ms recientes en los estados alemanes occidentales son la eleccin directa de los intendentes o alcaldes y concejos deliberantes en los estados de Hesse y Renania-Palatinado (en este ltimo caso tambin la destitucin del mandatario); la acumulacin de votos en un candidato y el corte de boletas en las elecciones municipales de Renania-Palatinado y el derecho de iniciativa popular y referndum en Renania-Palatinado y desde 1999 tambin en Renania del NorteWestfalia. A. Cmo puede participar el ciudadano de la gestin municipal?

Vase el Apartado IV. B Qu funciones pblicas cumple el municipio?

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El principal derecho de participacin es, sin duda, el derecho consagrado en la Constitucin de elegir su representacin en el municipio y en el distrito a travs del voto universal (est habilitado para votar todo ciudadano mayor de edad), directo (los/las candidatos/as son elegidos/as mediante sufragio directo), libre (la decisin del voto se ejerce sin coaccin),

igual (cada voto cuenta por igual) y secreto (la decisin electoral individual es secreta).
Segn el tipo de estatuto municipal, el derecho al voto adquiere diferentes formas. En muchos estados provinciales se elige adems al alcalde (primer alcalde) y en parte tambin al delegado de distrito (Landrat), que son los que al mismo tiempo tienen a su cargo la administracin del distrito. La Constitucin no enumera otros derechos especficos de participacin a nivel comunal. Una excepcin, aunque insignificante en la prctica, es el derecho de las comunas ms pequeas de celebrar asambleas municipales como forma de ejercer la democracia directa (art. 28, inc. 1 de la Constitucin). No obstante, el ejercicio de los derechos fundamentales determina derechos de participacin de tipo general. En primer lugar, la base de toda actividad poltica en la comuna es el derecho de los ciudadanos a reunirse y asociarse libremente y ejercer as el derecho a la libre expresin adems de la libertad de prensa, cine y radio (art. 8, 9 y 5 de la Constitucin). Es en este contexto de las libertades cvicas que la participacin de los ciudadanos en la formacin de la voluntad popular se vuelve posible y cobra sentido. No menos importante es la garanta establecida en el art. 19, inc. 4 de la Constitucin, que puede ser invocado por todo ciudadano afectado por una medida del poder pblico. Por ejemplo puede recurrir un acto administrativo comunal e iniciar un juicio en lo contencioso administrativo si el trmite administrativo interno no conduce a un arreglo satisfactorio. Tambin el derecho de peticionar consagrado en el art. 17 de la Constitucin, puede ofrecer en ciertos casos una plataforma para un compromiso poltico local. Concede a todos el derecho de peticionar en forma individual o en grupo, o presentar quejas ante las instancias competentes o la representacin popular. Es conveniente que quien no quiera participar solo de manera ocasional o con relacin a determinados problemas sino intervenir de manera permanente en la poltica, se afilie a un partido. El art. 21 de la Constitucin seala expresamente que los partidos debern contribuir a la formacin de la voluntad popular poltica. En el nivel municipal el afiliado a un partido tiene la posibilidad de influir de manera directa y visible en las decisiones polticas.

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Adems de las posibilidades de participacin poltica consagradas en la Constitucin, existen otras formas de participacin que adquieren diferente carcter segn la legislacin de los diferentes estados federados. Todas las leyes orgnicas municipales contemplan el derecho a celebrar audiencias de diverso tipo. Todos los estados provinciales alemanes contemplan la asamblea cvica o vecinal como foro de informacin y debate para los vecinos en asuntos municipales importantes. Adicionalmente, algunos estados federados (ver grfico) ofrecen la posibilidad de celebrar las llamadas sesiones informativas de los vecinos destinadas a plantear preguntas durante sesiones pblicas de la representacin municipal. En general no solo se admiten preguntas referidas a asuntos municipales, tambin se pueden someter propuestas y sugerencias al respecto, adems de escucharse a expertos y vecinos que se ven afectados por las cuestiones a ser debatidas. El derecho a celebrar audiencias ms conocido est regulado en el art. 3 del Cdigo Edilicio. Obliga a los municipios a informar a sus vecinos con suficiente antelacin qu objetivos y fines persigue el plan edilicio maestro. La mayora de los estados federados preven la posibilidad de una iniciativa popular (solicitud de convocatoria a referndum) y un referndum (decisin sobre un asunto importante de la comuna a travs de los vecinos en votacin secreta), como forma de participar de las decisiones tcnicas del municipio. En todos los estados orientales (excepto Turingia) esta posibilidad de participacin directa de los vecinos se extiende tambin al nivel del distrito. En general, para que una iniciativa popular prospere, adems de su fundamentacin, se requiere la presentacin de una propuesta viable segn las normas legales para el financiamiento de la medida. Este requisito se establece como forma de prevenir el uso abusivo de este mecanismo. Un menor alcance tiene la peticin vecinal contemplada en muchas leyes orgnicas municipales con la que se puede obligar al municipio a tratar un tema que interesa a muchos vecinos cuando se trata del radio de accin del municipio. No obstante, el municipio retiene el derecho de decidir. Las diferentes leyes orgnicas municipales de los estados federados regulan aspectos tales como quines estn habilitados para peticionar y decidir, qu qurum se requiere, qu asuntos quedan excluidos (catlogo negativo) y otras disposiciones. El siguiente grfico informa acerca de las posibilidades que tienen los ciudadanos de decidir en forma directa acerca de los asuntos municipales y revela que los elementos plebiscitarios tienen mayor

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prioridad en las leyes orgnicas municipales de los estados federados orientales que en la mayora de los estados federados occidentales. Los siguientes elementos plebiscitarios estn contemplados en las leyes orgnicas municipales de los estados federados 5: Estados federados(sin estados ciudad) Brandeburgo MecklemburgoPomerania Occidental Sajonia-Anhalt BadenWurtemberg RenaniaPalatinado Sajonia Schleswigholstein Turingia Hesse Renania del Norte-Westfalia Baja Sajonia Sarre Baviera Asambleas cvicas/ de vecinos X X Audiencia / Ronda de preguntas de los vecinos X X Peticin cvica/ vecinal X X Iniciativa cvica Plebiscito

X X

X X

X X X X X X X X X X X

X X X X X X X

X X X X X X X

X X X X X X X X

Ms all de las posibilidades establecidas normativamente en las diferentes leyes orgnicas municipales, muchos municipios ofrecen voluntariamente a sus vecinos mayores posibilidades de participacin vinculadas a ms informacin y comunicacin. En estos casos los vecinos participan de la toma de decisiones en la comuna, a pesar de que esto no est establecido expresamente en la ley orgnica. Por otra parte, se intensifica la comunicacin a travs de hearings, foros, audiencias, etc. Estos elementos ofrecen una forma de expresin a grupos menos estridentes, que muchas veces no son escuchados o son, incluso, ignorados.

x: elementos presentes en la respectiva ley orgnica municipal.

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As por ejemplo los consejos consultivos para la tercera edad o de extranjeros (una excepcin son los estados de Renania del Norte-Westfalia y Renania-Palatinado, en los que desde 1994 existe por ley la obligacin de conformar bajo ciertas circunstancias consejos consultivos de extranjeros) o los vecinos de un rea de saneamiento. Estas instancias que co-deliberan, buscan integrar de la mejor forma posible los intereses de los afectados al proceso de decisin municipal. Adems de miembros del Concejo pueden formar parte representantes de las autoridades comunales y estatales y delegados de asociaciones y federaciones. Al margen de estas posibilidades de participacin que ofrece nuestra democracia representativa de partidos, en los aos setenta se fue difundiendo rpidamente una forma no convencional de la actividad poltica comunal en los estados alemanes occidentales: la iniciativa cvica. Constituye una alianza flexible, muchas veces limitada en el tiempo, de intereses de ciudadanos socialmente activos que reaccionan ante planes pblicos o actos u omisiones polticas comunales, y en ocasiones lo hacen de manera muy egosta. Esto va desde la representacin de la opinin pblica y el ejercicio de presin poltica hasta la autoayuda. Un aspecto caracterstico de esta forma de accin es que los interesados soslayan las instancias intermedias convencionales (asociaciones, partidos, parlamentos) y se dirigen directamente a la administracin o a la autoridad competente. Su estilo de trabajo no se agota en una mera estrategia de conflictos que excluye cualquier cooperacin con partidos, asociaciones o la administracin. Por el contrario instrumenta tambin formas cooperativas que pueden desembocar en su inclusin en el proceso formal de toma de decisiones. El espectro de sus instrumentos de accin abarca tanto formas de accin no convencionales como go-in, sit-in, como elementos rayanos en una violacin a las normas civil). El transporte, la generacin de energa y la defensa del medio ambiente, fueron en el pasado las temticas ms importantes de las iniciativas cvicas bsicamente contestatarias. Su existencia y accionar ejerce una coercin positiva sobre instituciones y representantes de nuestro sistema parlamentario obligndolos a actuar de manera democrtica y no perder de vista las preocupaciones y necesidades de los ciudadanos. vigentes como pueden ser manifestaciones callejeras sin previo aviso, obstaculizacin del trnsito, guardias de advertencia y huelgas de hambre (desobediencia

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Ms all de ejercer el derecho al voto, se observa un creciente inters de parte de los ciudadanos por participar en poltica. En general cabe destacar que nuestra democracia vive de quienes participan pblicamente, de la manera que sea, en la disputa en torno a la mejor solucin y luchando por sus valores. Muere, tal como lo ensea el ejemplo de la Repblica de Weimar, cuando el ciudadano se limita a quejarse de las condiciones reinantes, critica los errores de los partidos y las administraciones y mira para el costado cuando se requiere de coraje civil. B. Un camino hacia la poltica comunal

No existe el camino ideal hacia la poltica comunal. En la seccin anterior hicimos referencia a que existen mltiples posibilidades para ingresar a la poltica comunal. En particular, la forma de acercarse a la poltica municipal depender de si la persona est bsicamente interesada en determinados temas o problemas, o si tiene un enfoque ms integral, es decir si tiene puesta la mira en el propio municipio y depender tambin, del tiempo que puede y quiere dedicarle a su compromiso poltico.

Derechos y deberes de ciudadanos, vecinos y no residentes en el municipio 6

Requisitos No residentes
Sin propiedades races/ explotacin en el municipio Con propiedades races/ explotacin en el municipio

Derechos
ninguno

Deberes
Pago de derechos de explotacin por el uso de las instalaciones pblicas

Derechos de Cargas y deberes explotacin referidos a relacionados con la la propiedad; propiedad derecho de queja Deberes de colindante, /peticin conexin y uso obligatorio de ciertos servicios

Los niveles superiores contienen los requisitos, derechos y deberes de los niveles inferiores.

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Vecinos

Domicilio en la comuna

Uso de todas las instalaciones pblicas Participacin en asambleas cvicas y de vecinos; participacin cvica cargos honorficos pblicos con ciertas limitaciones Obligacin general del pago de impuestos/tasas y contribuciones Ejercicio de ciertas actividades ad honorem

Participacin en iniciativas cvicas, plebiscitos (en la medida de lo previsto) Cargos honorficos sin restricciones

Ciudadanos

Nacionalidad alemana 18 aos cumplidos Residencia mnima en la comuna o municipio de 3 y 6 meses respectivamente

Aceptacin de cargos ad honorem

*
El camino ms directo para una participacin sin limitaciones temticas es, sin duda, la afiliacin a un partido y el trabajo dentro de la organizacin. Todos aquellos que no solo asistan a las asambleas que se celebran una vez por mes sino que adicionalmente le dediquen una noche por semana al trabajo partidario (en tiempo de campaa electoral pueden ser ms noches), pronto formarn parte de la dirigencia local. En general, integran la mesa directiva del partido, son elegidos delegados del nivel local en las organizaciones partidarias superiores y se constituyen en mandatarios comunales (adems de integrar el grupo de ciudadanos informados en casi todos los estados federados). Antes de afiliarse a un partido con el fin de influir en la poltica del municipio es importante plantearse las siguientes preguntas: no solo acepto los principios ticos y los valores polticos de manera general, sino que son efectivamente el principio rector de mi accionar (credibilidad)?, tengo una nocin clara de lo que es tcnicamente posible y econmicamente solventable (sentido de realidad)?, intuyo la posicin dominante en la opinin pblica y, no obstante, tengo la capacidad de convencer a los ciudadanos de las ventajas de las soluciones propuestas, aunque sea una posicin minoritaria (capacidad comunicativa)?

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me siento capaz de perder con decoro en la puja por obtener mayoras dentro y fuera del partidos y colocar la cosa por sobre la persona (voluntad integracionista)?

Si las preguntas anteriores merecen una respuesta honestamente positiva lo mejor es comenzar por informarse sobre la opinin pblica en el municipio. Las informaciones se obtienen leyendo los diarios locales, escuchando la radio local, concurriendo a las asambleas, etc.. Pero la opinin pblica se forja en primer lugar en innumerables conversaciones personales, en los clubes, asociaciones, partidos, rondas de amigos, en resumen en todas aquellas ocasiones en las que se conversa y dialoga. Cuanto ms multifactico es el crculo de interlocutores para temas comunales, tanto ms fcil ser no slo mantenerse al corriente sino tambin detectar problemas en gestacin o tambin las preocupaciones de aquellos vecinos que no cuentan con un lobby estridente. Para poder formarse a partir de esta multiplicidad de informaciones una opinin propia acerca de problemas de la poltica comunal y sus prioridades, pueden servir de gua las siguientes preguntas: 1. Cules son los temas pblicos candentes que considero importantes? Qu otros menos importantes? Por qu? 2. A qu debe conducir la solucin planteada? Por qu? 3. Qu propuestas ya fueron planteadas? Qu otras podran ser viables? Una vez que se ha atravesado esta etapa de concientizacin poltica, es importante reflexionar sobre medidas y pensar en quin las puede ejecutar. Siguiendo el principio de subsidiariedad no necesariamente tiene que ser siempre el municipio quien deba ejecutarlas. La medida a desarrollarse deber ser jurdicamente admisible; econmicamente aceptable; compatible con otros objetivos comunales; tcnicamente consistente y sobre todo funcional al objetivo planteado. Este ltimo punto muchas veces se pierde de vista en el fragor de las luchas polticas, porque las cuestiones jurdicas y financieras ya contienen suficiente material explosivo. A ms tardar, llegado este punto, es importante estar afiliado a un partido ya que el desarrollo de soluciones que pueden lograr el consenso de la mayora se elabora mejor en un grupo pues permite dividir las tareas. Estos grupos de trabajo pueden aprovechar y complementar en especial los ofrecimientos de educacin poltica, tal como la ofrecen las funciones y asociaciones polticas. En el dilogo con expertos se pueden discutir las cuestiones jurdicas, financieras y tcnicas de problemas

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comunales concretos. Tambin se manifiestan las interdependencias de muchos problemas y soluciones y afloran los valores y objetivos polticos que se esconden detrs de las diferentes propuestas La educacin poltica y la solucin de problemas de actualidad pueden guardar estrecha relacin entre s. Una vez que el crculo de trabajo ha elaborado soluciones, es necesario establecer cmo se proceder a implementarlos. No siempre es el Concejo el que tiene que ocuparse de hacerlo. Algunos asuntos pueden ser delegados en una comisin. En algunos temas tambin puede actuar en forma directa la secretara tcnica en el marco de sus competencias; en ocasiones basta con que el consejo consultivo (por ejemplo tercera edad, de extranjeros) intervenga. Muchos asuntos son de competencia del distrito, de modo que es conveniente dirigirse a los diputados del Concejo Distrital. Una vez que ha quedado claro cul es el rea competente para la medida o las medidas a adoptar, es menester controlar qu cosas ya se han proyectado hacer o ya se han hecho. Si no existe ni lo uno ni lo otro, entonces el prximo paso es lograr la aprobacin de la solucin elaborada. Es en esta instancia que la poltica se transforma en una cuestin de poder y no en el momento de determinar qu debe considerarse como problema y qu no. Las posibilidades de imponer la propia voluntad en contra de la resistencia de otros dependern fundamentalmente de la capacidad de persuasin que se tenga. Esta capacidad se puede entrenar en el trabajo comunicativo diario, al transmitir uno mismo informaciones sobre valores y objetivos polticos que no se reflejan en el estado actual de las cosas; detalles importantes del estado al que el partido al que se est afiliado aspira llegar y las medidas adecuadas que estn en condiciones de generar el estado deseado. Sin duda el partido local que hable con una sola voz y que aproveche sus posibilidades de proyeccin, no dejar de ver reflejados sus esfuerzos en el resultado electoral.

IV. Funciones del municipio y de las uniones de municipios

A. Funciones del municipio: antecedentes y desarrollo

Cul es el origen de nuestra actual gestin municipal, que cumple funciones pblicas bajo su propia responsabilidad?

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La idea de la gestin municipal data de la Edad Media. Originalmente este concepto se refiere a la administracin cooperativista a diferencia de la administracin estatal seorial. En la administracin cooperativista una asociacin de personas con iguales derechos confiere la ejecucin de sus funciones comunes a funcionarios electos por cierto tiempo. Contrariamente, la administracin (estatal) seorial transfiere el cumplimiento de funciones pblicas a un aparato centralizado de funcionarios de carrera. Esto era comn en la poca absolutista. La idea de la autogestin volvi a cobrar vida en Alemania a comienzos del siglo XIX a travs de las reformas impulsadas por el Barn von Stein. Von Stein crea poder reorganizar con xito el estado prusiano, colapsado despus de las guerras napolenicas, si las clases altas burguesas asuman ad honorem funciones administrativas locales. De ese modo se movilizaran sus conocimientos y riqueza de ideas a favor del estado, ahorrando a su vez costos administrativos. Las ideas reformistas de Stein se plasmaron en el Reglamento urbano prusiano de 1808 que ofreca a los ciudadanos que poseyeran un emprendimiento propio, terrenos o casas en la ciudad (desde 1853 rega el derecho electoral de tres clases), la posibilidad de influir sobre el destino de su ciudad. Pronto otros estados alemanes siguieron el mismo ejemplo. El reglamento urbano de von Stein sufri numerosas modificaciones a lo largo del tiempo. Por un lado se limitaron los derechos de los funcionarios de la ciudad en beneficio de la Magistratura y de la supervisin estatal, por otro se recortaron los derechos de gestin local, ampliando los derechos del estado a ratificar a los funcionarios y ejercer funciones de contralor. En las comunas rurales, la autogestin recin se introdujo en la segunda mitad del siglo XIX. Sin embargo, la gestin municipal qued limitada en el siglo XIX a ciudadanos privilegiados y coartada por la administracin estatal de organizacin jerrquica y autoritaria. Sin desmedro de ello, hacia fines del siglo XIX y principios del siglo XX, se fue desarrollando una administracin comunal eficiente, que abarcaba funciones de ordenamiento jurdico y pblico, la educacin y la vida cultural, la seguridad social y la salud, el trnsito y los servicios pblicos, como tambin de la economa comunal. Durante la Primera Guerra Mundial y en los primeros aos posteriores, la ejecucin de las funciones pblicas era principalmente competencia de las administraciones municipales. De modo que las ciudades y distritos eran los principales responsables de la asistencia social individual y de la asistencia a la juventud. No solo se encargaban del control de vivienda y de

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la generacin de espacios habitacionales, sino que durante la inflacin repartieron dinero de emergencia y otorgaron certificaciones de trabajo, hasta tanto se hubo creado una administracin del Reich. Las cuestiones pblicas, de las que hasta entonces se ocupaban grupos o instituciones sociales y de beneficencia, por ejemplo jardines de infantes, asesoramiento de salud, asistencia a la juventud, fomento del deporte, bibliotecas y escuelas superiores, devinieron funciones de la administracin pblica. Con la cada del imperio alemn tambin se elimin en las comunas el derecho electoral triclasista antidemocrtico, siendo reemplazado por el voto universal, igual, directo y secreto. No se modificaron, sin embargo, los probados reglamentos urbanos. En tanto cambiaron significativamente las asambleas de concejales comunales y las representaciones municipales en su composicin, las estructuras comunales de poder permanecieron prcticamente intactas. Las administraciones locales conservaban su dominio poltico frente al legislativo. La gestin municipal desempe un papel importante durante la Repblica de Weimar para la reconstruccin, la seguridad social, la previsin social a nivel local y supralocal y para la vida cultural. Sin embargo, poco antes del fin de la Repblica de Weimar tambin ella entr en una crisis generada por la falta de fuentes de recaudacin impositiva rendidoras y elsticas, compensaciones econmicas insuficientes, cargas sociales en franco aumento y tendencias centralizadoras, que hacan de la administracin comunal cada vez ms una unidad local de ejecucin del estado. El nacionalsocialismo elimin la autonoma de funciones a nivel municipal excepto algunos resabios formales. Las diversas constituciones municipales se vieron reducidas a un derecho constitucional nico para todos los municipios urbanos y rurales con el Reglamento municipal alemn sancionado en 1935. Luego del colapso del nacionalsocialismo, las comunas, prcticamente las nicas unidades administrativas que an estaban en condiciones de funcionar, asumieron las funciones ms urgentes, evitando as que el caos se prolongara por ms tiempo an. A pesar de que la Unin Sovitica como potencia vencedora tambin volvi a instalar por ley la administracin comunal en su zona de ocupacin, su futuro pronto se encaus por otra va que en Alemania occidental. Cuando la dictadura del partido SED introdujo el tal llamado centralismo democrtico, se mantuvieron las representaciones populares a nivel comunal y de distritos, pero se les quit la funcin. Las ciudades y municipios pasaron a ser solo el nivel inferior de administracin local.

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Con la cada del muro, la ex RDA promovi entre otras cosas una vuelta a la gestin municipal. Tal es as, que la Cmara del pueblo constituida en elecciones libres en mayo de 1990 sancion una constitucin comunal y ese mismo mes se llevaron a cabo elecciones comunales. Luego se produjo una reestructuracin de la administracin, que deriv en la sustitucin de los departamentos creados por el partido SED por estados federados. Estos pronto comenzaron a buscar soluciones propias para la constitucin comunal, a pesar de que esta demostr ser una base slida para la creacin de la administracin comunal. El principal impulso para ello era la estructura territorial de las comunas y distritos, que por su tamao (casi la mitad de los 7563 municipios contaban menos de 500 habitantes!) casi sin excepcin no podan movilizar la fuerza administrativa necesaria para la reconstruccin. Para poder asumir todas las nuevas funciones y permitir una distribucin adecuada de funciones entre municipios y distritos la reforma de los territorios distritales ya realizada debe complementarse con una reforma de las administraciones comunales. Recin cuando se haya establecido el tamao y la capacidad de las unidades territoriales, podr procederse a una divisin definitiva de las funciones que competen a distritos, ciudades y municipios. En el oeste de Alemania el surgimiento de los nuevos estados federados orientales tambin dej en el camino la ley constitucional nica para las comunas. La posicin que les asegur la Ley Fundamental de 1949 a las comunas, abreva en los lineamientos de la Repblica de Weimar. Con la garanta constitucional de una estructura democrtica del estado en todos sus niveles (nacin, estados federados y municipios) queda zanjada la dicotoma entre un estado autoritario y la autogestin ciudadana. El desarrollo de la gestin comunal en los estados federados occidental se caracteriz desde 1949 por el permanente cambio y ampliacin de la prestacin de servicios pblicos esenciales y sociales. As surgi el sistema de compensacin financiera con las comunas y un entramado de planificacin estatal de amplio alcance, predestinado al mismo tiempo a generar crecientes dependencias polticas entre el nivel estatal y el local, que derivaron regularmente en una centralizacin de las competencias normativa, de decisin y financiacin. En la actual situacin de la gestin municipal, el estado nacional y los estados federados han estrechado el campo de decisin comunal con una avalancha de leyes y disposiciones (potestad funcional). Adems, la potestad de planificacin de los municipios est muy limitada por numerosos planes y programas detallados de los niveles nacionales y regionales.

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Quienes han impuesto un sistema de coparticipacin de la recaudacin fiscal por medio del cual sus asignaciones sobre las que las comunas no tienen injerencia se convierten en principal fuente de recursos para los presupuestos municipales, de modo que minan su potestad financiera y han limitado sensiblemente la potestad organizacional de los municipios, dado que adems de transferir funciones tambin se reglamentaron detalladamente su incorporacin en la organizacin interna, su ocupacin con personal de determinado nivel de formacin, categoras de remuneracin, etc. Las disposiciones mencionadas coartan la voluntad de actuar a nivel local. Por otra parte, las autoridades centrales cargan con una montaa ingobernable de problemas, si se pretende regular a la perfeccin todas las funciones pblicas por medio de leyes, decretos o directivas. Inevitablemente la centralizacin conlleva el perfeccionismo en la legislacin y normativa, una planificacin desbordante, la importancia desmedida de intereses de sectores y reas tcnicas, as como la esquematizacin. En consecuencia, los procedimientos administrativos se complican, los procesos de votacin se vuelven lentos, los controles aumentan, sin que se eviten las falencias en la ejecucin a nivel comunal. Dicho desarrollo errado se debe a que las reformas administrativas y territoriales que se realizaron en toda Alemania respondieron principalmente a criterios econmicos, financieros y tecncratas. Prcticamente se olvid que la administracin debe en primera instancia, servir al ciudadano, que por ende no solo se trata de una ejecucin racional de tareas, sino del contacto con el ciudadano, de posibilidades de participacin, de la conformidad del ciudadano con su administracin. Leyes, planes estatales, competencias de coparticipacin y directivas de subsidios, la obligacin de reportar y los reparos para otorgar autorizaciones han reducido cada vez ms el espacio para las decisiones comunales. Las competencias se entraman y entrecruzan, la responsabilidad, en consecuencia, es difusa. Cuando se presentan dudas o errores, los afectados vagan desamparados entre las instancias involucradas. El sistema de subsidios y las financiaciones mixtas a menudo han fomentado el derroche y alterado la secuencia de inversiones que se impondran localmente: se adelantan proyectos subsidiados por el estado, incrementndose adems los montos para justificar un subsidio lo ms alto posible o para alcanzar el estndar de equipamiento excesivo previsto en las directivas para el otorgamiento del subsidio. Con frecuencia no se contemplan los costos posteriores de mantenimiento y operacin de nuevas instalaciones. La mentalidad pretenciosa y

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conservadora de los logros obtenidos que se fue desarrollando de este modo dificulta ahora los recortes que se imponen por la escasez de recursos y el anlisis del catlogo de funciones comunales. La distribucin originalmente equilibrada de la carga entre la nacin, los estados federados y la gestin comunal se desfas con la centralizacin y se asemeja ms a una subordinacin jerrquica. Una nueva definicin necesaria de la gestin comunal debera fortalecer fundamentalmente el carcter representativo-democrtico de la poltica comunal. Simultneamente debera secarse el suelo frtil de esta tendencia centralista con una reforma de las funciones estatales y comunales (reforma funcional). Adems de una asignacin clara de las competencias acorde a las funciones ligada a la provisin correspondiente de recursos forma parte de ella la reduccin de la densidad regulatoria (descentralizacin / desregulacin). Cabe esperar fuertes impulsos para ello de la nueva introduccin de la gestin comunal en los cinco estados federados orientales con la posibilidad de desarrollar y adaptar a las propias necesidades el tipo de constitucin comunal elegido. B. Qu funciones pblicas cumple el municipio?

La mayora de las funciones pblicas en Alemania las cumplen los municipios y uniones de municipios. Las administraciones comunales ejecutan aproximadamente el 80% de todas las leyes nacionales y de los estados federados, realizan aproximadamente dos tercios de todas las inversiones pblicas y el 25% de todas las funciones pblicas. A su vez, asumen por responsabilidad propia, funciones de gestin denominadas voluntarias. De modo que las unidades de gestin municipal juntas conforman el sector ms grande de administracin pblica y son el principal contacto para el ciudadano y las empresas en materia de trmites pblicos. Cules son entonces las funciones pblicas? Se trata de cuestiones de inters para la sociedad o que requieren solucin. Qu abarcan tales funciones y qu corresponde en cambio al rea privada, por ende, no est definitivamente establecido. Partiendo del principio de la plena competencia municipal podra pensarse que su espectro de tareas es casi ilimitado pero no es as. En la mayora de los casos no deciden los municipios sino el estado, qu (y en parte cmo) debe hacerse. Tal es as, que el estado,

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puede asumir funciones municipales o imponer a las comunas el cumplimiento de tareas obligatorias, encomendadas por el estado. A su vez, el estado incide en la potestad funcional de los municipios, como legislador por medio de leyes y en carcter de administrador a travs de decretos o disposiciones legales. La llamada competencia de asignar competencias del estado frente a los municipios, no es ilimitada. Est enmarcada por la Constitucin nacional, las constituciones de los estados federados y la jurisprudencia del la Corte Constitucional Federal. El concepto de la plena competencia de los municipios abarca dos aspectos. En primer lugar: la comuna puede actuar bsicamente en cualquier rea, dentro del marco legal. En segundo lugar: adems de las funciones que le asigna el estado, el municipio tambin puede asumir por iniciativa propia problemas locales. No est establecido en forma vinculante para todos, qu forma parte del espectro de tareas municipales y qu no. El parmetro para la asignacin de funciones debera ser el principio

de subsidiariedad, es decir, una funcin que puede ser asumida por la comuna, no forma
parte de las funciones del estado federado o de la nacin. De all surge, que todas las funciones pblicas que puedan ejecutarse descentralizadamente deben ser competencia municipal. Este principio rige de igual manera para la relacin del municipio y el ciudadano. Cuando el ciudadano no puede realizar una tarea por s mismo, sta se convierte en tarea pblica y eventualmente municipal. Un primer intento de ordenar la diversidad de funciones municipales deriva en una subdivisin en dos tipos de funciones. Por un lado el municipio le presta a sus ciudadanos servicios pblicos en reas como suministro de servicios bsicos, tratamiento de residuos, transporte, servicio social y de salud, cultura y educacin, deporte y tiempo libre, y por otro lado, le compete regular el proceso de la transformacin del medio en su territorio de potestad (planificacin de obras, planes de aprovechamiento del espacio, de edificacin). La Constitucin vincula la plena competencia municipal al marco de la ley y eso conlleva buscar una sistematizacin legal de las funciones municipales, lo cual revela rpidamente la diversidad de reas de accin que posee la comuna. Ante una competencia cada vez menor y una creciente atadura a leyes dictadas por otros niveles jurisdiccionales, pueden diferenciarse los siguientes tipos de funcin: Funciones de autogestin (funciones voluntarias en un campo de accin originario y funciones de autogestin obligatorias)

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Funciones obligatorias (a cumplir por instruccin campo de accin transferido) Asuntos delegados del Estado Federal o del estado federado administracin tercerizada)

El estado puede establecer tipo y dimensin de las diversas funciones municipales. Consecuentemente, dada nuestra estructura de estado federal, las funciones municipales difieren de un estado federado al otro. a. Qu forma parte del campo de accin originario de los municipios?

El campo de accin originario o propio de los municipios abarca funciones de gestin voluntarias y obligatorias. En estas tareas la comuna puede hacer lo que desee, sin violar la ley. El municipio decide por s mismo qu hace, cundo lo hace y en general cmo se hace y se financia. La cantidad de funciones de gestin voluntarias depende de las necesidades y de la capacidad de financiacin del municipio. Cada municipio decide por s mismo qu tareas abordar en el rea de suministro de servicios bsicos, de juventud y asistencia, en cultura, tiempo libre y educacin, en qu orden y con qu presupuesto. Sin embargo, no podr asumir una funcin voluntaria, si sta demandara tanto presupuesto que no le permitiera cumplir con sus funciones obligatorias prioritarias. Las funciones voluntarias de un municipio son por ejemplo: instalaciones deportivas, piletas de natacin pblicas, centros para la juventud, casas para los ciudadanos, hogares y asilos de ancianos, hospitales, bibliotecas pblicas, teatros, museos, fomento a asociaciones locales, emprendimientos econmicos, transporte pblico, etc. Muchas funciones pblicas les son impuestas a los municipios por los estados federados. Los municipios deben prestar en estos casos un servicio mnimo, que naturalmente podrn incrementar en cualquier momento. En estas funciones de gestin obligatorias el municipio solo puede influir en el cundo (limitadamente) y en el cmo. Son funciones obligatorias por ejemplo: el transporte pblico (construccin de calles, sendas peatonales, estacionamientos), construccin y mantenimiento de escuelas primarias y secundarias elementales, cuidado de la salud, abastecimiento de agua y canalizacin de efluentes, tratamiento de residuos, proteccin contra incendios, cementerios, planes de aprovechamiento del espacio y de edificacin, realizacin de elecciones comunales.

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En todas las funciones que forman parte del campo de accin originario, el estado federado supervisa por medio del instrumento del control legal, si los municipios cumplen las funciones y obligaciones de derecho pblico asumidas y si su administracin se desarrolla de conformidad con la ley. El gobernador de distrito o prefecto (nivel administrativo ms bajo del estado) es responsable de la supervisin legal de los municipios pertenecientes a distritos. Las ciudades que no pertenecen a distritos, o las ciudades ms grandes pertenecientes a distritos y los distritos mismos en la mayora de los estados federados son supervisados por el gobernador regional (nivel administrativo estatal medio, en Turingia: Oficina de administracin regional). En Brandeburgo, Mecklemburgo-Pomerania Occidental, Schleswig-Holstein y el Sarre faltan dichos niveles administrativos, de modo que el ministro de interior regional asume la funcin. Los instrumentos de supervisin alcanzan desde el derecho a informacin, el derecho a objecin e instruccin, pasando por el reemplazo y la intervencin hasta la disolucin del Concejo Deliberante, la disposicin de nuevas elecciones de intendente y la suspensin financiera. Los municipios tienen derecho a presentar demanda contra cualquier medida de control legal ante un tribunal administrativo. b. Qu forma parte del campo de accin delegado de los municipios?

El siguiente escaln de libertad de decisin restringida lo representan las funciones

obligatorias por instruccin (en tanto estn introducidas). Segn la medida de la instruccin
en caso de que haya sido impartida existe un rango mayor o menor de decisin sobre el

cmo. Funciones tales como el control en construccin e industria, el sistema de

comunicaciones, el control del trnsito y el subsidio a la construccin de viviendas, deben ser cumplidas por el municipio segn las instrucciones y en determinado marco. Dado que se trata de funciones estatales, que convierten a la administracin comunal en el nivel administrativo subordinado del estado, se habla tambin de campo de accin transferido. En este tipo de funciones los estados federados efectan una supervisin tcnica. Se constata si las decisiones del municipio se ajustan a las instrucciones. En tanto lo dispone la ley, en algunos estados federados incluso se verifica, si el municipio hace un uso adecuado, en

funcin del fin, de su rango de decisin (en Baviera es usual).

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Suele suceder, que el estado federado y el municipio tengan opiniones distintas acerca de qu es adecuado en funcin del fin. Estas diferencias se deben a posiciones polticas opuestas, pero tambin a cuestiones tcnicas y econmicas. Entre los instrumentos de control est el derecho a informacin y el derecho general de instruccin que establece la ley y que solo permite instrucciones individuales en unos pocos casos. En caso que un municipio se oponga a medidas de supervisin tcnica, la autoridad competente que no posee recursos para obligarlo solicitar la ayuda de la autoridad de control legal. Los estados federados de Baja Sajonia, Renania-Palatinado y el Sarre poseen un amplio derecho de instruccin a los municipios. Describiendo escuetamente las funciones municipales podra decirse que en el campo de accin originario predominan la prestaciones de servicios pblicos bsicos, mientras que el campo de accin transferido se centra en el mantenimiento de la seguridad y orden pblico. Cuando los estados federados transfieren funciones a sus municipios, simultneamente deben reglamentar el aspecto econmico. Esto no significa que los estados federados solventen el costo total, pero tampoco que cada municipio reciba desembolsos por todos sus gastos. En general este tipo de funciones se financian parcialmente a travs de partidas corrientes. Los municipios deben hacerse cargo al menos de sus gastos de personal y oficinas. El aumento considerable de las funciones que abarca la gestin municipal, al igual que las funciones obligatorias, emana del principio de estado social consagrado en la Constitucin y del que se desprende la obligacin de crear condiciones de vida equivalentes para todos. Sin embargo, el aumento de funciones que se produjo en los ltimos aos, condujo a que la mayor parte de los ingresos municipales se asigne a estos dos tipos de funciones, mientras que para las funciones voluntarias, que constituyen el verdadero ncleo de la poltica comunal, solo queda un resto, en general, insignificante. El campo de accin econmica restringido se corresponde con un rango de accin mnimo de las comunas en la ejecucin de las funciones. Por ejemplo, en Renania del Norte-Westfalia, aproximadamente el 90% de todas las funciones municipales estn reglamentadas por leyes, disposiciones y decretos. Y en semejante aluvin de disposiciones legales perfeccionistas, un municipio se enreda fcilmente. Hace poco una ciudad quera utilizar como escuela un palacio protegido como monumento, para darle vida de ese modo al edificio histrico y ahorrar al mismo tiempo la construccin de un nuevo edificio. Sin embargo, las instancias superiores impidieron el

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proyecto por considerar que el tamao de las antiguas ventanas no responda a las normas para edificios de escuelas y modificar las ventanas contradeca las reglas de la proteccin de monumentos. A medida que el ciudadano deja de estar conforme con la prestacin de servicios pblicos y que el margen econmico de los municipios se va estrechando, aparece con creciente frecuencia la palabra privatizacin. La privatizacin abarca la transformacin de entes pblicos en sociedades privadas en propiedad del estado (privatizacin formal) y la transferencia parcial o total de funciones hasta ahora pblicas al sector privado (privatizacin material). En numerosas funciones privatizadas se puede constatar una mejora en la eficiencia y un abaratamiento en los costos (recoleccin de residuos, limpieza de edificios, limpieza de calles, frigorficos, mantenimiento de parques pblicos, prstamos prendarios, natatorios pblicos, subsidios a industria y transporte, empresas de servicios bsicos). c. Qu funciones municipales abarca la administracin tercerizada?

Los municipios tambin funcionan como instancia local del estado. Deben administrar funciones que el Estado les delega por ley. Esto sucede con una responsabilidad limitada y excluye recursos legales del municipio. Las autoridades municipales que se ocupan de

asuntos delegados estn subordinadas a la correspondiente autoridad estatal. Un ejemplo es

el prefecto (en Renania del Norte-Westfalia y Baja Sajonia director superior de distrito, en otros estados federados gobernador de distrito), que siendo funcionario electo excepto en el Sarre ejerce, por ejemplo, al mismo tiempo la supervisin comunal como rgano estatal y en algunos casos tambin es jefe de la polica. Una ventaja de este sistema radica en que a nivel local el ciudadano tiene un interlocutor para todas las cuestiones pblicas. Entre las funciones por delegacin del estado cabe destacar: oficinas de salud y sanidad animal, al igual que registros civiles y de documentacin, oficinas de seguros, as como control de vivienda y la compensacin de cargas; censos de poblacin y hacienda y colaboracin de los municipios en elecciones del parlamento nacional y los regionales. Las funciones que asume el municipio por delegacin de otros entes jurisdiccionales difieren segn el estado federado. En Renania del Norte-Westfalia son principalmente los siguientes asuntos delegados por el estado federal:

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funciones segn la ley de garanta de manutencin, que sirven para asegurar el sustento de conscriptos en el servicio militar y de sus familiares; funciones parciales en materia de defensa civil; participacin en asuntos referidos a la ley de proteccin nuclear; funciones segn la ley federal de prestaciones, que por ejemplo, sirven para la disponibilidad de defensa o impedir peligros para la continuidad de nuestro ordenamiento constitucional en democracia y libertad.

Y por el estado federado: ejecucin de funciones en el rea de salud y catastro; asistencia para refugiados y solicitantes de asilo; realizacin de elecciones de los parlamentos regionales.

El estado ha asumido stas y otras funciones para hacerlas cumplir uniformemente en todo el territorio nacional. No se las encomienda a autoridades propias, para no deteriorar la unidad de la administracin pblica a nivel local y para ahorrar costos. d. Qu otros tipos de funciones hay adems de las mencionadas?

Muy efectivo es el manejo que hacen los estados federados para dirigir el cumplimiento de funciones de los municipios. Con subsidios, en ocasiones considerables, se tienta a las comunas, tanto en el marco de las leyes de compensacin financiera como fuera de l, a realizar determinadas inversiones. Incluso cuando las comunas ya han establecido prioridades de plazos y objetos totalmente diferentes por ejemplo en funciones voluntarias. Cabe mencionar dos tipos de funciones ms, que se diferencian del esquema presentado hasta aqu: las funciones conjuntas segn art. 91 inc. a) y g) de la Constitucin y las funciones que resultan de las ayudas financieras del estado Federal, segn art. 104, inc. 4 de la Constitucin. Entre estas funciones conjuntas se cuentan aquellas que por su importancia para nuestras condiciones de vida deben ser efectuadas de manera conjunta por el estado y los municipios (uniones de municipios). Esta forma especial de cooperacin entre el Estado Federal / estados federados y los entes jurisdiccionales municipales, les permite a ambas partes influir objetivamente en la ejecucin de las funciones. Ejemplos de estas funciones son: la mejora de la estructura agraria y de la proteccin costera; la mejora de la estructura econmica regional y la ampliacin y construccin nueva de universidades y

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clnicas. Bsicamente, en este tipo de funciones el Estado Federal asume la mitad de los gastos. Pero entre tanto han alcanzado un mayor peso cuantitativo las funciones basadas en la

ayuda financiera de la nacin. Entre otras por ejemplo, la mejora de las condiciones viales de
las comunas, el fomento del desarrollo urbano, la construccin de viviendas sociales, la financiacin de hospitales y la modernizacin de viviendas. C. Qu hacen los distritos y otras uniones de municipios?

A pesar de las reformas territoriales que se realizaron con el objetivo de mejorar la eficiencia de los municipios, la mayora de ellos son demasiado pequeos para determinadas funciones. No poseen la capacidad financiera y administrativa necesaria, ni tampoco existe una demanda adecuada de servicios pblicos. De modo que sera superfluo y derrochador, que una ciudad pequea con poca cantidad de alumnos ofrezca todas las modalidades de escuela, aunque ya existan en una ciudad cercana ms grande. Lo mismo ocurre con los hospitales, plantas potabilizadoras de agua, depsitos de residuos, plantas de tratamiento de efluentes, frigorficos, etc.. Las funciones pblicas que superan la capacidad administrativa y financiera de un municipio solo, o resultan ms efectivas cuando se las ejecuta a nivel supramunicipal, son asumidas por las llamadas uniones de municipios. Las ms importantes son los distritos. Todos los municipios de una regin, incluso las ciudades que pertenecen a un distrito, forman parte de un determinado distrito, segn lo establecen las correspondientes leyes territoriales. Tan es as, que en los antiguos estados federados de Alemania se cuentan 235 distritos, a los que pertenecen 99% de todos los municipios (64% de la poblacin). Las 91 ciudades que no pertenecen a ningn distrito asumen adems de sus funciones municipales, aquellas correspondientes al nivel distrital. Es decir que se diferencian de otros municipios slo por una cantidad mayor de funciones. Se denomina ciudad a aquellos municipios que llevan ese ttulo segn la ley vigente o aquellos a los que tras solicitarlo les fue otorgado. No conlleva ningn derecho especial o partidas presupuestarias mayores. Mientras que en el pasado se diferenciaba usualmente entre municipios urbanos y rurales, en la actualidad las leyes municipales solo hablan de municipios.

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Los distritos son entes jurisdiccionales y estn a cargo de la administracin pblica en un nivel entre el estado federado y los municipios. En consecuencia, sus funciones tienen doble carcter: Por un lado, los distritos representan la autoridad administrativa estatal ms baja, por el otro, segn art. 28, inc. 2 de la Constitucin, poseen el derecho aunque debilitado de autoadministracin en asuntos supramunicipales correspondientes a su territorio. Es por ello que llevan a cabo elecciones autnomas de su rgano representativo, denominado legislatura distrital (Kreistag), y disponen de presupuesto propio. Al igual que los municipios, tambin los distritos cumplen una gestin administrativa que abarca funciones que pueden ejercerse segn criterio propio y otras sujetas a instruccin. ltimamente han aumentado los proyectos financiados conjuntamente por distritos y municipios, por un lado, y el estado federado, por otro. Las reas de funciones y competencias de los distritos varan mucho segn el estado federado y estn establecidas en detalle en las leyes de distrito. Las funciones voluntarias de los distritos se asumen por decisin del rgano representativo y se dividen en supramunicipales (por ejemplo, rutas distritales, eliminacin de residuos, fomento a la economa regional, escuelas especiales), complementarias (por ejemplo, bibliotecas y hospitales distritales, hogares para ancianos y jvenes, escuelas profesionales, escuelas superiores) y medidas compensatorias y no estn sujetas a instruccin. Mientras el distrito est a cargo exclusivamente de las funciones supramunicipales, dado que estn dirigidas al espacio administrativo del mismo y a las necesidades de sus ciudadanos en general, sus funciones

complementarias estn determinadas por el principio de

subsidiariedad. Esto significa que el distrito solo puede asumir como suyas funciones municipales, cuando la capacidad de sus comunas sea insuficiente o se imponga como necesario para permitir un cumplimiento uniforme de las mismas. Despus de las reformas territoriales, a medida que crecan la capacidad y eficiencia de los municipios, dichas funciones del distrito fueron mermando significativamente. La funcin compensatoria del distrito consiste en prestar servicios y dar asistencia igualitaria a los habitantes, para lograr, aplicando el principio del estado social, condiciones de vida uniformes. Eso se logra por medio de la ayuda administrativa a los municipios que pertenecen al distrito, por ejemplo, en la planificacin de obras, el sistema de salud o en la proteccin de monumentos, y a travs de una compensacin financiera de cargas, a travs de la que se les quita algo a los municipios ms ricos, para darles algo a los municipios ms

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pobres, en trminos relativos. Dicha compensacin de cargas se efectiviza de dos maneras. Una forma consiste en que el distrito preste ayuda a sus municipios econmicamente ms dbiles, a travs de subsidios libres o sujetos a un fin, para que puedan cumplir sus funciones, sin intervenir en su competencia. La otra forma es una contribucin uniforme del distrito, cuyo monto depende de la capacidad recaudatoria del municipio correspondiente. Adems de la cuota que los municipios deben tributar al distrito, ste puede recaudar impuestos, tasas y contribuciones, para financiar sus funciones. Adems, el estado federado les asigna recursos financieros. Las funciones obligatorias, que tambin forman parte de la gestin del distrito, estn reglamentadas por ley y sometidas a un control de legalidad o a un derecho de instruccin por parte del estado. En todos los estados federados, excepto Baja Sajonia y los estadosciudad, el distrito debe asumir otras funciones en su carcter adicional de autoridad administrativa inferior del estado. Estas funciones abarcan la supervisin de comunas, asuntos de extranjera, actividades lucrativas, proteccin en casos de catstrofes, autoridad policial de distrito, etc. Las funciones varan considerablemente de un estado federado a otro y al igual que los marcos jurdicos que las regulan se desprenden de las respectivas constituciones comunales o leyes de distrito. Dado que la constitucin interna de los distritos se caracteriza por una dispersin jurdica similar a la de la constitucin interna de los municipios, solo se mencionarn aqu brevemente los rganos de un distrito: En todos los estados federados el parlamento de distrito es el rgano mximo del ente jurisdiccional distrito. En todas las leyes de distritos, excepto en Hesse, el funcionario principal de la administracin (gobernador de distrito / director superior de distrito) se menciona como rgano del distrito. Pero tambin en Hesse el gobernador de distrito posee una posicin destacada. El tercer rgano de los distritos en la mayora de los estados federados es la comisin de distrito, cuya competencia vara segn el caso. En un nivel inferior al de los distritos se ubica la comunidad administrativa (BadenWurtemberg, Baviera, Mecklemburgo-Pomerania Occidental, Sajonia-Anhalt y Turingia) o la unin administrativa (Sajonia), la comuna conjunta (Baja-Sajonia), la comunidad asociada (Renania-Palatinado) y las oficinas pblicas (Brandeburgo, Mecklemburgo-Pomerania

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Occidental y Schleswig-Holstein). Asisten a los pequeos municipios pertenecientes a distritos y asociados a travs de ellas en el cumplimiento de sus funciones administrativas, los liberan de funciones que requieren de personal contratado de jornada completa y ejecutan las funciones que les fueron delegadas por algunos municipios o por leyes del estado federado. En los estados federados occidentales existe como nivel superior al distrito el

departamento que se caracteriza por abarcar varios distritos urbanos y rurales y por
realizar principalmente funciones en el rea social, de proteccin del paisaje y de planificacin regional. Entre ellos estn los siete departamentos en Baviera (deben encargarse de los asuntos pblicos referidos al territorio abarcado, pero ir ms all de la competencia y capacidad de los distritos rurales y ciudades no pertenecientes a ningn distrito); las once uniones regionales de Baden-Wurtemberg (su principal funcin es concretar a nivel regional el plan de desarrollo del estado federado); las dos uniones en Renania del Norte-Westfalia (que disponen de un catlogo fijo de funciones asociativas obligatorias y voluntarias en reas como la asistencia social, la asistencia a la juventud y la salud, la red vial, el cuidado del paisaje cultural, la economa comunal y el sistema de seguridad social); la unin de distritos en Renania-Palatinado, la asociacin benfica regional de Hesse y las asociaciones benficas de Baden-Wurtemberg; al igual que la unin de distritos de Oldenburg y la asociacin de Frisia oriental. Adems de estas uniones de municipios en el aspecto territorial, existen las asociaciones comunales voluntarias o establecidas por ley, para realizar conjuntamente determinadas funciones acordadas, las llamadas mancomunidades municipales con fin especfico. La gama de fines va desde la eliminacin de residuos, el abastecimiento de agua y el sistema de extincin de incendios, hasta la escuela superior y la asistencia para jvenes. Adems de los municipios y asociaciones municipales tambin pueden participar de la corporacin pblica mancomunidad comunal con fin especfico otras corporaciones pblicas, al igual que personas jurdicas o fsicas. Para poder representar los intereses comunales con mayor efectividad frente a la nacin y los estados federados, as como informar y asesorar a los miembros y organizar el mutuo intercambio de experiencias las ciudades y uniones de municipios (distritos) han formado voluntariamente las confederaciones comunales. La ms antigua y grande de ellas es la Asamblea Alemana de Ciudades, fundada en 1905, entre cuyos miembros se encuentran

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adems de las tres ciudades-estado, ciudades no pertenecientes a distritos, pero tambin algunas pertenecientes a distritos. Las ciudades medianas y ms pequeas, al igual que los municipios rurales se reunieron en la Liga Alemana de Ciudades y Municipios, en tanto los distritos rurales pertenecen a la Asamblea Alemana de Distritos Rurales. La importancia del trabajo de estas confederaciones comunales se evidencia principalmente en que desde 1975 tambin participan en la preparacin de leyes y disposiciones de la nacin.

58

V.

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Alineando la estructura con la estrategia local: El caso Trevelin

EDUARDO ARRAIZA U.C.A C.I.M.A

Lic. en Ciencias Polticas (Pontificia Universidad Catlica Argentina Santa Mara de los Buenos Aires). Posgrado en Gestin Sociourbana (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales; FLACSO). Profesor con dedicacin especial del Instituto de Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Catlica Argentina Santa Mara de los Buenos Aires. Director General del Centro de Investigaciones Municipales Aplicadas (C.I.M.A.). El autor agradece a la Pontificia Universidad Catlica Argentina, al Centro de Investigaciones Municipales Aplicadas, a la Fundacin Konrad Adenauer y a la Municipalidad de Trevelin, instituciones que colaboraron directa o indirectamente con el desarrollo de la investigacin cuyos principales resultados se exponen brevemente en el presente artculo.

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I.

Introduccin

La presente experiencia fue realizada merced a la colaboracin de tres instituciones: la Fundacin Konrad Adenauer, el Centro de Investigaciones Municipales Aplicadas (C.I.M.A.) y la Municipalidad de Trevelin. El objetivo de este esfuerzo mancomunado fue el de realizar un estudio sobre la estructura orgnica de la municipalidad de Trevelin, Provincia de Chubut, Repblica Argentina, que pudiera detectar las disfunciones ms importantes de la misma y proponer cambios para su mejora. No se trata propiamente de una experiencia de gestin, ya que se trabaj desde la perspectiva del investigador. El resultado de esa investigacin se plasm en un informe final que fue presentado al seor intendente municipal y a sus colaboradores para que lo analizaran y ejecutaran si les pareca pertinente. A pesar de dicha perspectiva, se desarroll luego una etapa de monitoreo que tuvo dos objetivos fundamentales: el primero fue el de mantener un contacto fluido con las autoridades municipales a los efectos de asistirlos en los casos en que se presentaran dificultades en la implementacin de las propuestas; el segundo objetivo fue el de evaluar cules de las propuestas haban sido implementadas luego de un lapso de tiempo prudencial y en qu medida o profundidad se las haba desarrollado. Luego del trmino de un ao entre la presentacin del informe final y el trabajo de monitoreo, se verific que del conjunto de medidas propuestas, se haban implementado aproximadamente el 35% de las mismas. A lo largo del presente trabajo se irn marcando las principales dificultades por las que atraves la investigacin, as como la solucin propuesta a esas dificultades, adems se intentar indicar en todos los casos las lecciones aprendidas para cada una de las etapas en las que se dividi el trabajo realizado. En primer lugar se dar una breve resea sobre las principales caractersticas del sistema poltico municipal de la Repblica Argentina y ms especficamente sobre el de la provincia de Chubut, para que el lector pueda enmarcar con mayor conocimiento la experiencia que se relata. Luego se proceder a realizar una breve resea histrica de la municipalidad de Trevelin, para aportar una dosis mayor de conocimientos sobre el pasado de esta localidad y comprender mejor algunas actitudes encontradas durante la investigacin. A continuacin se realizar una descripcin del trabajo en la que se incluir una mencin del marco terico y

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de las metodologas o herramientas utilizadas. Posteriormente se har una descripcin con ms detalle de cada uno de los ejes centrales en los que se dividi el trabajo de investigacin: 1) la estructura existente; 2) la estrategia futura; 3) la coherencia entre estructura y estrategia; y 4) la estructura propuesta. Finalmente se volcarn algunas conclusiones interesantes sobre el trabajo realizado y las formas en que se estima que este tipo de investigaciones puedan lograr un mayor efecto sobre la realidad poltica concreta.

II.

Breve

caracterizacin

del

sistema

poltico

municipal

argentino

chubutense
A. Caractersticas de los municipios segn la Constitucin Nacional

La organizacin de todo el sistema poltico argentino se hace sobre la base de un estado federal, tal como lo determina el artculo primero de la Constitucin Nacional 1. Esta forma significa el comienzo y el principal lineamiento para la organizacin de todo el sistema poltico nacional as como de los subsistemas polticos provinciales. Adems de lo recientemente mencionado en materia de organizacin poltica, la Repblica Argentina adopt la forma presidencialista para la organizacin de su gobierno federal. Por esta razn su Poder Ejecutivo est a cargo de un ciudadano con el ttulo de Presidente 2, el Poder Legislativo est a cargo de un Congreso que posee dos Cmaras 3, y el Poder Judicial es ejercido por una Corte Suprema de Justicia y dems tribunales inferiores 4. Esta forma de organizacin ha sido ejemplar para todas las provincias y para casi todos los municipios, que han organizado sus poderes gubernamentales reflejndose en esa forma presidencialista. Esta afirmacin se verifica en que la forma casi universal de organizacin de los poderes municipales (aclarando que ellos no tienen Poder Judicial, sino tribunales de faltas que son

El artculo 1 de la Constitucin Nacional, establece: La Nacin Argentina adopta para su gobierno la forma representativa, republicana y federal 2 El artculo 87 de la Constitucin Nacional, establece: El Poder Ejecutivo de la Nacin ser desempeado por un ciudadano con el ttulo de Presidente de la Nacin Argentina. 3 El artculo 44 de la Constitucin Nacional, establece: Un Congreso compuesto de dos Cmaras, una de diputados de la Nacin y otra de Senadores de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires, ser investido del Poder Legislativo de la Nacin. 4 El artculo 108 de la Constitucin Nacional, establece: El Poder Judicial de la Nacin ser ejercido por una Corte Suprema de Justicia y por los dems tribunales inferiores que el Congreso estableciere en el territorio de la Nacin.

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expresiones administrativas) es la de conformar un Poder Ejecutivo unipersonal, que habitualmente recibe el nombre de Intendente, y un Poder Legislativo colegiado, que habitualmente recibe el nombre de Concejo Deliberante. Contrariamente a lo afirmado en el prrafo precedente, y por tratarse de un estado federal, cada uno de los estados partes, llamados provincias, reserv cierta cantidad de potestades exclusivas. En la temtica que nos atae, una de esas potestades exclusivas es la de organizar su propio rgimen municipal. De esta forma, lo que resulta uniforme a todas las provincias en materia de municipios, son las obligaciones surgidas de la Constitucin Nacional. La primera de esas obligaciones es que todas las provincias deben asegurar la existencia de un rgimen municipal para su territorio, lo que debe estar plasmado en los textos constitucionales provinciales 5. La otra obligacin emanada de la Constitucin Nacional, es que los municipios de todas las provincias sern autnomos 6. De este mismo andamiaje constitucional se derivan grandes diferencias entre los regmenes municipales de las distintas provincias, ya que la reglamentacin que cada una de ellas ha realizado sobre los derechos y las caractersticas que deben tener los municipios ha sido diversa. Existen tambin cinco provincias de las veintitrs que conforman nuestro pas, que no han adecuado sus constituciones provinciales ni sus leyes orgnicas municipales, por lo que en esas provincias los municipios no tienen la capacidad de dictar su propia carta orgnica, es decir no acceden a lo que se considera autonoma municipal 7. La provincia de Chubut, caso que se desarrolla en el siguiente apartado, es una de las que s permiten a sus municipios alcanzar el grado mximo de autonoma municipal, y ese es el estatus que le fue reconocido al municipio de Trevelin a fines de 2002.

El artculo 5 de la Constitucin Nacional, establece: Cada provincia dictar para s una Constitucin bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantas de la Constitucin Nacional; y que asegure su administracin de justicia, su rgimen municipal, y la educacin primaria. Bajo de estas condiciones, el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones (El resaltado es propio). 6 El artculo 123 de la Constitucin Nacional, establece: Cada provincia dicta su propia constitucin, conforme a lo dispuesto por el art. 5 asegurando la autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero. (El resaltado es propio).

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B.

Caractersticas del rgimen municipal de la Provincia de Chubut

La provincia de Chubut tiene reglamentados y vigentes los derechos municipales consagrados por la Constitucin Nacional, por lo que permite a sus municipios dictar su carta orgnica cuando han reunido ciertos requisitos 8. Actualmente el lmite inferior de electores en el padrn fue modificado por la ley provincial N 3098 y sus modificatorias, llevndolo a un total de cuatro mil inscriptos. De todas formas, el reconocimiento de ese estatus superior de municipio no es automtico, sino que debe ser solicitado expresamente a la Legislatura Provincial. De forma previa a cada eleccin los municipios actualizan su padrn electoral, y una vez verificado el nmero requerido por ley pueden solicitar el reconocimiento de la categora a la Legislatura, que sanciona una ley convalidando la solicitud municipal. El Municipio de Trevelin, alcanz los cuatro mil inscriptos en su padrn electoral y durante el ao 2002 solicit a la Legislatura su reconocimiento como municipio que cuenta con ms de cuatro mil inscriptos en su padrn electoral. Mediante la ley provincial 4928 9 fue reconocido y categorizado como municipio que posee ms de cuatro mil inscriptos en su padrn electoral, por lo que pas a la categora municipal ms alta de la provincia. (los vulgarmente llamados de primera categora). Dentro de este marco de crecimiento institucional, fue que el seor intendente municipal se puso en contacto con el Centro de Investigaciones Municipales Aplicadas (CIMA) y con la Fundacin Konrad Adenauer para desarrollar el trabajo que se describir en el presente artculo.

III. Breve evolucin histrica del Municipio de Trevelin 10

Las cinco provincias (por orden alfabtico) son: Buenos Aires, Entre Ros, Mendoza, Santa Fe y Tucumn. 8 El artculo 226 de la Constitucin Provincial, establece: Cuando una municipalidad tiene en su ejido urbano ms de mil inscriptos en el padrn municipal de electores, puede dictar su propia carta orgnica para cuya redaccin goza de plena autonoma. 9 El artculo 1 de la ley 4928 establece: Incorprase a la Corporacin Municipal de Trevelin como municipio que cuenta con ms de cuatro mil inscriptos en su padrn electoral, conforme a los trminos del artculo 7 de la ley N 3098. 10 Vase Dumrauf, C. (1996) Historia de Chubut. Buenos Aires. Editorial Plus Ultra y Fiori, J.; de Vera, G. (2002) 1902. Esquel. Municipalidad de Trevelin.

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El pueblo de Trevelin nace hacia fines del siglo XIX en un contexto promisorio para la Argentina: el territorio nacional reciba en forma incesante, durante aquellos aos, una gran cantidad de inmigrantes europeos. Al Territorio Nacional de Chubut arribaron, especialmente, importantes contingentes de inmigrantes galeses a partir del ao 1865. Estos colonos galeses se concentraron en la costa atlntica, y una vez poblados todos los campos frtiles de esta zona, procuraron trasladarse hacia los valles cordilleranos. En este contexto, hacia 1885, Luis Jorge Fontana asume como gobernador del Territorio Nacional de Chubut 11. A su llegada a la gobernacin ya se encuentra con un grupo de treinta hombres que desean iniciar una expedicin hacia los valles cordilleranos, ellos sern los pioneros y colonizadores de las tierras donde hoy se encuentra la ciudad de Trevelin. En octubre de 1885, partieron desde Rawson treinta hombres comandados por el gobernador Luis Fontana, a los que se les dio el nombre de Los Rifleros de Chubut. La expedicin haba sido preparada por Juan Murray Thomas y Gregorio Mayo, quienes fueron nombrados ayudantes del gobernador con rango de oficiales. Ya en la zona cordillerana, la expedicin llega a un extenso Valle que denominan Diecisis de Octubre, en memoria de ese da del ao anterior, en el que el Congreso de la Nacin haba sancionado la Ley de Territorios Nacionales. En ese lugar, donde posteriormente nacera el pueblo de Trevelin, acamparon y tomaron posesin del oeste chubutense enarbolando la bandera argentina. Luego la expedicin recorri y reconoci todo lo que es actualmente territorio de la provincia de Chubut, finalizando su travesa en Rawson. Los expedicionarios difundieron rpidamente las excelentes condiciones del Valle 16 de Octubre, generando tal entusiasmo que en 1887, bajo las rdenes de Juan Murray Thomas se traza un camino de carros entre la costa chubutense y la Cordillera. En ese ao se comienzan a llevar al Valle los primeros animales y herramientas, y empiezan a llegar los primeros pobladores. Faltaba slo la autorizacin oficial para crear la nueva colonia. El 1 de febrero de 1888, el Gobernador Luis Fontana dej establecida la Colonia 16 de Octubre en el valle del mismo nombre. Se nombr un comisario de polica, Martn Underwood, que investa la representacin de la autoridad pblica. A partir de este momento se intensific la llegada de colonos galeses.

El Territorio Nacional de Chubut fue creado por la Ley Nacional de Territorios Nacionales N 1532 en el ao 1884.

11

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En el ao 1895, John Evans instala en la colonia un molino harinero que se transform en la principal industria de la zona. En torno al molino comienza a concentrarse la poblacin del valle, y es aqu donde aparece la denominacin de Trevelin. Trevelin es un vocablo gals que deriva de tre, pueblo, y velyn, molino, es decir Pueblo del Molino. Aos despus, en 1902, se produce un hito importante en la historia de Trevelin: el plebiscito aceptando la soberana argentina, que el pueblo realiz el 30 de abril de 1902, en el marco de las pujas limtrofes con Chile. Ese acto memorable de los pobladores de Trevelin se hizo en momentos en que la Comisin de Lmites encabezada por Sir Thomas Holdich 12 se encontraba en el Valle 16 de Octubre. Los colonos galeses no perdieron ocasin para demostrarle a la comitiva sus preferencias con respecto al conflicto. La fecha oficial de fundacin de Trevelin y en la cual se celebra el aniversario de la ciudad es el 19 de marzo de 1918. El ao, por el decreto de fundacin, y el da, por ser el da de San Jos, Patrono del pueblo. Segn algunas investigaciones histricas en el ao 1918 se conform la primera Comisin de Fomento de la localidad, aunque la documentacin de ella ha desaparecido. S existen los registros oficiales de la Comisin que se conform en 1927, cuyos miembros eran los mismos que los de 1918. Unos 14 aos antes de la primera Comisin de Fomento, en 1904, se haba dispuesto el ensanche de la colonia, eligindose el paraje del Valle de Esquel como el lugar de mejores condiciones. Aparece entonces en escena el pueblo de Esquel, una localidad que tendr gran influencia en adelante sobre la poblacin de Trevelin. Esquel crece rpidamente desde 1925 y en 1954 es declarada ciudad. La produccin harinera de la zona creci a un ritmo intenso hasta 1945, ao en el que alcanza su mayor produccin. Luego los molinos de Trevelin y Esquel son comprados por la firma de Buenos Aires Bunge y Born, que los cierra poco tiempo despus. Desde el punto de vista de la poblacin, Trevelin creci a un ritmo ms lento que Esquel. En 1980 Trevelin tena 4.375 habitantes 13; hacia 1991, 5.220 habitantes 14 y en el censo de 2001 registr 6.395 habitantes 15. Actualmente la ciudad tiene un perfil marcadamente agropecuario, siendo el turismo la segunda actividad ms importante. Con respecto a este ltimo, Trevelin depende enteramente de los niveles de actividad de Esquel (especialmente

12 13

Quien representaba a la corona britnica, que haba aceptado mediar entre Chile y Argentina. Elaboracin propia a partir de datos del INDEC y de las entrevistas realizadas. 14 dem. 15 Informacin disponible en http://www.indec.gov.ar/webcenso/provincias_2/provincias.asp

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durante la temporada invernal), donde se encuentra el centro de esqu ms importante de la zona. Tal como fuera dicho, el 29 de Octubre de 2002 la Legislatura de Chubut aprob la ley N 4.928, que transforma a Trevelin en Municipio con capacidad de dictar su propia carta orgnica. De esta forma, Trevelin, comenzando el tercer milenio, alcanza el grado mximo de desarrollo institucional municipal dentro de la provincia, pasando a ser la sexta localidad de la provincia en alcanzar dicha categora, de un total de aproximadamente 50 localidades.

IV. Puntos de partida de la experiencia en Trevelin

A. El problema planteado

El pedido del seor intendente municipal, Dr. Carlos H. Mantegna al C.I.M.A. se bas en su necesidad de contar con un nuevo organigrama que le permitiera identificar con mayor claridad las misiones y funciones de las distintas dependencias municipales, a los efectos de organizar el accionar de los funcionarios y empleados con el objetivo de obtener mejores niveles de servicio. Luego de conversar con el intendente municipal sobre las necesidades, alternativas y alcances del trabajo solicitado, los responsables del C.I.M.A. prepararon un proyecto de trabajo conjunto que cumpla con los requisitos del convenio de fondo entre esta institucin y la Fundacin Konrad Adenauer, la que acept financiar gran parte de la ejecucin del trabajo. De las conversaciones previas con el intendente municipal y de un anlisis de los pasos a seguir para cumplir con dichos requerimientos, se decidi dividir las actividades en cuatro ejes principales: 1) determinar cul era la estructura orgnica del municipio en ese momento (la estructura existente); 2) definir cul era la estrategia a futuro planteada por el intendente municipal (definicin de la estrategia); 3) analizar de forma previa si la estructura existente (definida en el punto 1) era funcional a la estrategia futura (punto 2) manifestada por el intendente municipal (anlisis de coherencia); 4) Proponer una estructura nueva que mejorara los aspectos negativos de la estructura existente, que fuera coherente con la estrategia planteada, y que previera cmo ir expandindose en el futuro.

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Tales ejes se desarrollan en los siguientes apartados, tras la descripcin del marco terico utilizado. B. Marco terico utilizado

La obra ms utilizada en la realizacin de este trabajo fue La Organizacin Requerida de Elliot Jaques 16, en la que se desarrolla una teora organizacional, que plantea una estructuracin en estratos (o niveles de la organizacin) en funcin del horizonte temporal requerido por las actividades de cada miembro de la organizacin. En el caso del Departamento Ejecutivo de la municipalidad de Trevelin, el nivel mayor estara dado por el cargo de Intendente, cuyo horizonte temporal son dos perodos gubernamentales, es decir ocho aos aproximadamente. Esto arrojara, segn la teora de Jaques, que el intendente se encuentra en un estrato nmero V. Desde all se estructuran el resto de las dependencias, arrojando para los secretarios un estrato IV, para los directores un estrato III, para los jefes de departamento y de rea un estrato II y para el resto de los empleados un estrato I. Otra obra consultada fue Teora de la Organizacin para la Administracin Pblica de los autores Michael M. Harmon y Richard T. Mayer 17. En la primera parte de esta obra los autores exponen lo que ellos llaman el marco de la administracin pblica. donde exponen tres contextos distintos que configuran ese marco: el contexto decisorio, el contexto organizacional y el contexto normativo. Sobre la base de esos tres contextos proceden luego a estructurar sus anlisis de distintos tericos de la Administracin Pblica. Sumadas a estas obras especficas, se han utilizado otras obras ms generales y clsicas de referencia habitual en Administracin Pblica y Ciencias Polticas para complementar algunas cuestiones de ndole general.

V.

Determinacin de la estructura orgnica existente

Para el cumplimiento del primer paso del trabajo diseado se recurri principalmente a dos herramientas. Una de ellas fue la revisin de muchas de las ordenanzas disponibles en el

16 17

Jaques, E. (1996) Requisite Organization. Arlington. Cason Hall & Co. Harmon, M. M.;Mayer, R. T. (1999) Teora de la Organizacin para la Administracin Pblica. Mxico. Fondo de Cultura Econmica.

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archivo municipal, a los efectos de detectar todas aquellas que tuvieran que ver con la estructura de la administracin municipal. La otra herramienta fue la de realizar entrevistas en profundidad a funcionarios y empleados municipales, a fin de detectar cul era la conciencia que ellos tenan de sus funciones y el horizonte temporal que les insuman las mismas (para la determinacin de los estratos), as como la dependencia jerrquica de sus puestos y la lnea de mando en la que se encontraban, es decir a quin reportaban y con qu superiores resolvan sus problemas. A. Anlisis de las ordenanzas disponibles en el archivo municipal

Se realiz un anlisis de las ordenanzas existentes en el archivo municipal, con el objetivo de detectar la creacin o mencin de organismos que formaran parte de la estructura orgnica de la municipalidad. Lo ms llamativo fue la ausencia de una ordenanza (aunque fuera antigua y desactualizada) que tratara de forma integral la definicin de una estructura orgnica. Por esta razn se realiz un trabajo exhaustivo entre las ordenanzas sancionadas desde el ao 2000 hasta la fecha de realizacin del trabajo de campo. Respecto de las ordenanzas anteriores al ao 2000, se inquiri a travs de las entrevistas cules podran ser las ms importantes en lo tocante a la estructura orgnica y se obtuvieron algunos datos anteriores, pero ninguna ordenanza sancion nunca un organigrama completo de la estructura orgnica municipal. La prctica legislativa del municipio ha generado que en muchos casos las ordenanzas hayan avanzado sobre lo que debera ser materia de reglamentacin por parte del ejecutivo municipal. Esta fue la razn por la que se encontraron muchas ordenanzas que han dejado constancia institucional de organismos del ejecutivo municipal que formaron parte de la estructura en algn perodo, pero que al momento de desarrollar la investigacin haban sido modificados o eran inexistentes. Ms all del caso concreto de Trevelin, es bastante comn en los cuerpos legislativos municipales (aunque tambin se ve en los niveles provincial y nacional) prestar poca atencin a la mencin de oficinas o dependencias de la administracin municipal en la legislacin, lo que genera muchas veces contradicciones o lagunas debido a que cualquier cambio de denominacin que realice un intendente sobre las dependencias municipales, desactualizar rpidamente la legislacin.

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Respecto de lo mencionado en el prrafo anterior, resultan pertinentes las siguientes observaciones sobre cada una de las ordenanzas encontradas: Ordenanza 187/00. Menciona a la Secretara de Produccin, Turismo y Medio Ambiente. Al momento de la investigacin esa secretara no tena esa denominacin ni tampoco esa jerarqua. Ordenanza 200/00. Se menciona el Departamento de Bromatologa, Inspeccin e Higiene, en relacin a la prestacin del servicio de triquinoscopa e inspeccin veterinaria. Al momento de la investigacin este organismo exista con igual denominacin y jerarqua. Ordenanza 211/00. Se crea la Direccin Municipal de Deportes. Al momento de la investigacin exista con igual denominacin y jerarqua. Ordenanza 223/00. Se menciona a la Direccin de Obras Particulares. Al momento de la investigacin esa direccin no exista, y nunca haba sido creada dependiendo del ejecutivo municipal. Ordenanza 227/01. Se menciona al Departamento de Bromatologa como responsable de trabajar junto a la Comisin Honoraria de Lucha contra la Hidatidosis, entendiendo en lo relacionado a las patentes de perros. Al momento de la investigacin ese departamento posea otra denominacin y un agrupamiento de tareas ms amplio. Ordenanza 228/01. El artculo 5 indica la competencia de la Secretara de Turismo, Produccin y Medio Ambiente con respecto a la determinacin de prioridades en la limpieza de terrenos baldos y veredas. Al momento de la investigacin esa secretara no tena esa denominacin ni tampoco esa jerarqua. Ordenanza 321/02. Se menciona a la Direccin de Turismo, Produccin y Medio Ambiente, como organismo encargado de evaluar las condiciones de los criaderos de conejos autorizados, en la misma norma, a emplazarse en la zona urbana. Al momento de la investigacin esa direccin no tena esa denominacin ni tampoco ese agrupamiento de funciones. Ordenanza 350/03. Se menciona a la Direccin de Deportes. Al momento de la investigacin este departamento exista con igual jerarqua y denominacin

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Ordenanza 354/01. Menciona la existencia de un Departamento de Obras Pblicas, con motivo de pedir la construccin de una plaza. Al momento de la investigacin este departamento exista con igual jerarqua y denominacin.

Ordenanza 390/03. Se aprueba el escalafn del personal municipal. El artculo 1 define: El personal de planta permanente y temporaria de la Municipalidad de Trevelin revestir en los siguientes sectores conforme a la ndole de sus tareas: Sector I: personal obrero, servicio y tcnico operativo; Sector II: personal tcnico y administrativo; Sector III: personal profesional. Esta ordenanza sobre el personal municipal no defina ninguna autoridad de aplicacin especfica dentro de la estructura del Departamento Ejecutivo Municipal.

Ordenanza 402/04. Modificatoria de la Ordenanza 290/02. Establece la reglamentacin del procedimiento administrativo para la determinacin de las infracciones a normas nacionales, provinciales o municipales. Tratndose de una ordenanza que establece sanciones al incumplimiento de normas, se presupone la existencia de un Juzgado de Faltas que al momento de la investigacin no exista.

Ordenanza 415/04. Se menciona a las Direcciones de Cultura y de Turismo, a la que se le atribuye la conformacin y el manejo del Registro de Datos sobre el origen de los nombres de la calles. Al momento de la investigacin ambas direcciones existan con igual denominacin y jerarqua.

Ordenanza 418/04. Se aprueba la creacin de la Comisin Evaluadora del Patrimonio Histrico, Cultural y Natural. Al momento de la investigacin esta comisin exista con igual jerarqua, denominacin y tipo de conformacin (integrada por vecinos y funcionarios).

Ordenanza 434/04. Se crea el Departamento de Espacios Verdes Municipal. Sustituye en el texto de la ordenanza 34/95 al Departamento de Planeamiento, Obras y Servicios Pblicos. La ordenanza 34/95 regula todo lo concerniente al mantenimiento de espacios verdes en el ncleo urbano de la localidad de Trevelin. Al momento de la investigacin, el Departamento de Espacios Verdes Municipal al que la ordenanza 434/04 designaba como autoridad de aplicacin de la ordenanza 34/95, exista con esa denominacin y jerarqua.

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Ordenanza 435/04. Se menciona a la Secretara de Gobierno Municipal como autoridad de aplicacin de la ordenanza 14/94 referida a tenencia de animales en zona urbana. Al momento de la investigacin esta secretara exista con esa denominacin y jerarqua.

Ordenanza 436/04. Se menciona al Departamento de Espacios Verdes Municipal y a la Direccin de Turismo Municipal. Se les asignan funciones relativas a la limpieza de veredas y terrenos baldos, por las cuales el primero labrar el acta y girar las actuaciones al segundo. Al momento de realizar la investigacin estos dos organismos existan con la misma jerarqua y denominacin.

Ordenanza 465/04. Se aprueba prstamo del B.I.D. para la construccin del Polideportivo Municipal. Esta ordenanza fue seleccionada porque su ejecucin impactara en la estructura futura del municipio, en lo que en ese momento era la Direccin de Deportes.

Ordenanza 470/04. Se menciona a la Secretara de Hacienda, a travs del Departamento de Bromatologa, Inspeccin e Higiene, como autoridad de aplicacin para el otorgamiento de licencias habilitantes de taxis. Al momento de la investigacin este Departamento de Bromatologa, Inspeccin e Higiene exista con esas caractersticas y denominacin.

B.

Entrevistas con funcionarios y empleados municipales

La otra herramienta utilizada para determinar la estructura existente, fue la realizacin de una serie de entrevistas a los dirigentes y empleados municipales, para tener un primer contacto con la realidad municipal. Siguiendo el anlisis de Jaques 18 se consult a todos los entrevistados sobre el horizonte temporal de sus actividades cotidianas y acerca de cul era la autoridad a la recurran cuando necesitaban de ella para resolver un problema de gestin cotidiano. En primer lugar se realiz una entrevista con el seor intendente municipal, Dr. Carlos Mantegna, para conversar acerca de cules eran sus expectativas respecto del trabajo de organigrama municipal, y por qu razones le pareca conveniente realizarlo. Una de las principales causas sealadas fue que en el ao 2002 el Municipio de Trevelin fue reconocido

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como municipalidad con capacidad para sancionar su carta orgnica, por contar con ms de cuatro mil electores en el padrn municipal. Dentro de este marco, el Dr. Carlos Mantegna consider que el trabajo sobre el organigrama municipal podra contribuir a organizar el esfuerzo de los funcionarios y del personal municipal, de forma de lograr prestar a la comunidad servicios de mejor calidad y de forma ms eficiente. A continuacin se detalla quienes fueron entrevistados: Dr. Carlos Mantegna, Intendente Municipal (en dos oportunidades). Susana Thomas, Presidente Honorable Concejo Deliberante. Jos Calvo, Secretario de Gobierno. Cdor. Ricardo Bestene, Secretario de Desarrollo Econmico. Agr. Marcelo de la Fuente, Secretario de Planeamiento. Mara Laura Pierini, Directora de Turismo. Soledad Winter, Directora de Cultura. Eduardo Bjerring, Director de Deportes. Sonia Jimnez, Directora de Accin Social. Enrique Meyer, Jefe Departamento Espacios Verdes. Empleados del Corraln Municipal. Empleados del rea de Rentas. Empleados del rea de Accin Social. Empleados del rea de Bromatologa, Inspeccin e Higiene.

De las entrevistas se obtuvo la informacin esencial para determinar cul era la estructura orgnica existente y qu tipo de dependencia jerrquica posean las diversas oficinas inferiores, ya que, como se dijo previamente, nunca en la historia institucional de la localidad de Trevelin haba sido sancionada una ordenanza integral que definiera el organigrama de la administracin municipal. Debido a la ausencia de ese tipo de ordenanzas, se analizaron una por una las de los ltimos cinco aos y as se fue obteniendo una idea de las dependencias creadas a lo largo del tiempo por la legislacin local. Este accionar legislativo ha contribuido a aumentar la confusin generalizada a la hora de definir qu direccin depende de qu secretara, adems
18

Jaques, E. Op.Cit.

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de haber creado, de hecho, direcciones que hoy no existen como tales, ya que fueron eliminadas o cambiadas de nombre con el tiempo, pero sin haber sido actualizadas, ni modificadas o derogadas las ordenanzas que las haban creado. Por citar slo un ejemplo de lo mencionado en el prrafo anterior, podemos mencionar la Ordenanza 321/02 que hace referencia a la Direccin de Turismo, Produccin y Medio Ambiente, que posiblemente en ese momento se llamara as (en al ao 2002), pero que al momento de la investigacin no exista con ese agrupamiento de funciones ni con esa jerarqua, ya que las funciones se encontraban a cargo de una direccin (de Turismo), de un departamento (de Produccin), y la cuestin del medio ambiente se hallaba desdibujada o inexistente en la estructura. El organigrama existente, reconstruido sobre la base de las entrevistas mencionadas, observacin in situ y recopilacin de ordenanzas puede verse en forma grfica y completa en el Anexo I.

VI. Definicin de la estrategia futura del Intendente Municipal

La estrategia a futuro planteada por el seor intendente municipal daba una importancia mayscula a la realizacin de obras de infraestructura urbana y productiva, tanto en la construccin de viviendas, como en el mejoramiento y ampliacin de los canales de riego de la zona. Las polticas ms destacables de las explicadas por el Intendente Municipal fueron: Los planes de vivienda que se estaban ejecutando en el municipio y los que ya se encontraban comprometidos con organismos nacionales y provinciales (PROMEBA I y II); Los canales de riego, que tenan por objetivo irrigar una superficie de aproximadamente 2000 hectreas; El gimnasio y natatorio municipal, para el que ya se haban realizado gestiones ante organismos provinciales, y para los cuales el municipio ya haba comprometido parte de su presupuesto en la ejecucin de esas obras (ello en virtud de la ordenanza 465/04 ya citada en el apartado V.A. ); Lograr una poltica de equilibrio fiscal sin recurrir a aumentos ni creacin de nuevas tasas o impuestos;

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Extensin de redes de gas y de cloacas; Disposicin final de residuos slidos urbanos a travs de reciclado en forma conjunta con la ciudad de Esquel; Limpieza de los ros Percey y Corintos para mejorar su escurrimiento y evitar posibles desbordes e inundaciones de viviendas ro abajo.

Debido a su intencin de establecer una poltica de equilibrio fiscal, cuidando los recursos municipales en pocas favorables o de expansin de los ingresos, para momentos en los que no se contara con ingresos tan cuantiosos, el intendente municipal se opuso a las primeras propuestas realizadas por el C.I.M.A. que contemplaban la creacin de una nueva secretara (tal como se explicar ms en detalle en el punto VIII.). Todas estas lneas de accin planteadas hacia el futuro, se ponan un poco en duda cuando se analizaba la estructura orgnica existente del municipio. Se trataba de una estructura bastante pequea como para afrontar siquiera el control de la ejecucin de las obras mencionadas, por lo que se haca necesario un fortalecimiento de la estructura en general y de la dependencia encargada de obras pblicas en particular y sobre eso versaron los aspectos centrales de la propuesta.

VII. Anlisis de coherencia entre la estructura existente y la estrategia futura

A. Principales inconsistencias entre la estructura y la estrategia

Como resultado de la investigacin se identificaron algunas cuestiones que afectaban el funcionamiento adecuado de la institucin municipal, atentando contra el cumplimiento efectivo de sus objetivos y finalidades. De todas las cuestiones observadas se agruparon y seleccionaron cinco de ellas por resultar principales. En primer lugar, no se encontr un agrupamiento coherente de algunas reas, las que seguan organizadas de una determinada forma porque histricamente haba sido as, o porque ese agrupamiento responda a razones de personalidad de los funcionarios; en segundo lugar se detect una alta concentracin hacia arriba en la toma de decisiones; en tercer lugar fue evidente la informalidad con la que se desenvolva el accionar administrativo municipal; en cuarto lugar, se daba, en tal accionar, la clsica oposicin entre criterios

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tcnicos y criterios polticos, especialmente al momento de ejecutar obras o servicios; por ltimo llamaron la atencin las dificultades administrativas y de gestin que generaban las diferentes formas de contratacin de distintos empleados municipales. Todas las cuestiones que tienen que ver con la estructura del municipio, posiblemente se comprendan mejor observando el organigrama existente al momento de la investigacin y comparativamente, los cambios propuestos para mejorar la consistencia entre estructura y estrategia. Ambos grficos pueden consultarse en los Anexos I y II, respectivamente. En el apartado VIII se explicarn convenientemente los cambios propuestos. A continuacin se describen las mencionadas inconsistencias. a. Agrupamiento incoherente de reas

Al no haberse diseado nunca de forma integral el organigrama municipal, uno de los aspectos que rpidamente se percibi como una inconsistencia entre la estructura y la estrategia, fue encontrar que algunos organismos no dependan funcionalmente de la secretara que naturalmente les hubiera correspondido. El ejemplo ms claro de esto fue el del Corraln Municipal junto con todas sus oficinas inferiores que dependan de la Secretara de Gobierno. Uno de los desafos fue descubrir por qu esas dependencias estaban estructuradas de esa forma, y la nica respuesta que se obtuvo fue que eso siempre haba sido as. Si siempre ha sido as, la explicacin ms plausible que se puede pensar es que ello ha respondido a la lgica de crecimiento de cualquier administracin municipal. Al momento de comenzar desde cero un gobierno municipal, la primera secretara que debe crearse es la de Gobierno, como el asistente principal del intendente. La otra funcin indispensable en cualquier municipio y especialmente en sus comienzos, es la de prestacin de servicios de mantenimiento de calles y alumbrado pblico, por lo que la segunda rea indispensable sera la del Corraln Municipal. Probablemente por haber sido stas las dos dependencias iniciales de la municipalidad, hayan dependido una de la otra desde los comienzos de la administracin municipal. Pero al momento de la investigacin, existiendo una Secretara de Obras Pblicas, parece evidente que el rea de pertenencia natural del Corraln Municipal es esta ltima secretara.

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b.

Concentracin hacia arriba en la toma de decisiones

Al realizar las entrevistas a los funcionarios en general, pero ms especficamente a los directores, se advirti que la mayora de ellos deca depender directamente del seor intendente municipal, sin tener en cuenta la dependencia jerrquica de alguna secretara. La gran mayora afirmaba que si deban recurrir a un superior jerrquico para resolver alguna dificultad en su rea, lo haca directamente al intendente. La principal consecuencia de esta concepcin en la estructura de mando era que el intendente vea sobrecargada su agenda por reuniones con funcionarios que en vez de recurrir a un superior intermedio, acudan directamente a l, muchas veces para consultar o resolver cuestiones no tan complejas o decisivas. Si bien en una organizacin pequea esta cuestin no representara dificultades, a medida que la administracin municipal se hace mayor, aumenta tambin la cantidad de tareas gubernamentales y administrativas, por lo que se dificulta la resolucin de problemas por lnea directa con el nivel ms alto de la jerarqua. c. Ausencia de cultura administrativa

Otro de los aspectos negativos para destacar, relacionado con la efectividad y calidad del servicio, es que se perciba muy poca cultura administrativa. Por ausencia de cultura administrativa, se entiende el hecho de que muchas de las tramitaciones llevadas adelante por la administracin municipal posean un alto grado de informalidad en cuanto al cumplimiento de procedimientos establecidos y conocidos de antemano por todos. Una forma clara de percibir esta poca cultura administrativa, es que no exista una oficina dedicada a la funcin de Mesa General de Entradas y Archivo, que tuviera la funcin de recibir y dar curso a las tramitaciones presentadas por los contribuyentes o vecinos, lo que tambin se sugiri como medida a adoptar. Sin caer en procedimientos interminables y que entorpezcan ms que favorecer la tramitacin en tiempo y forma de las actuaciones, en general es conveniente lograr un grado de formalizacin de procedimientos (lo que podra denominarse burocratizacin, aunque tal trmino tiene una importante carga peyorativa) que sea propicio para el mejor desenvolvimiento de las actuaciones municipales.

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d.

Desequilibrio entre lo tcnico y lo poltico

De forma similar, al momento de la investigacin se verific una consideracin generalizada en los diferentes estamentos del sector pblico segn la cual los tiempos polticos discurren por otros cauces que los tiempos tcnicos, especialmente en el caso de las Obras Pblicas y la prestacin de Servicios Pblicos. La cuestin de la burocratizacin, manifestada en el apartado anterior, est ligada en muchos casos a la consideracin de que el registro ordenado de las actuaciones es lo que demora la prestacin de servicios o la ejecucin de obras. En el Municipio de Trevelin, esta aseveracin surgi de entrevistas, en las que algunos funcionarios manifestaron que haban tenido casos en los cuales un accionar municipal poco planificado, o ejecutado sin respetar cuestiones tcnicas bsicas, se haba transformado en un problema mayor que el que se haba pretendido solucionar con esa accin. Por esa razn la clasificacin de este apartado fue el desequilibrio entre los tiempos tcnicos y los tiempos polticos. e. Distintos modos de contratacin de empleados municipales

Al momento de la investigacin se consult a los funcionarios sobre la cantidad de empleados que se desempeaban en sus reas. En muchos casos, la mayora de los empleados eran beneficiarios de planes sociales, municipales o nacionales. Se detect como problemtica tal situacin por constituir, al menos potencialmente, una fuerte debilidad institucional. Esos beneficiarios deban realizar alguna contraprestacin por la percepcin del subsidio, por lo que en muchos casos se les exiga prestar servicios en un rea de la municipalidad, en igualdad de condiciones y de tareas con los empleados municipales contratados, quienes por esa misma funcin tenan una cobertura social y reciban aportes jubilatorios y otros beneficios adicionales. Adems, el principal elemento de desequilibrio y que a su vez generaba dificultades para los supervisores de esos empleados/beneficiarios, resida en que no todos los beneficiarios de planes sociales cumplan con una contraprestacin laboral, lo que se configura como fuente constante de conflictos. B. Lecciones aprendidas respecto de las inconsistencias detectadas

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En relacin al trabajo de deteccin de inconsistencias entre la estructura y la estrategia, podemos recalcar las lecciones aprendidas ms importantes, que debern complementarse con las reflexiones realizadas cuando se exponga la estructura orgnica propuesta para mejorar los niveles de servicio y la calidad del municipio. La primera de las inconsistencias fue la referida al agrupamiento incoherente de reas, en este sentido durante y despus de la investigacin se percibi la importancia institucional que tena la herencia de administraciones anteriores, y el miedo que en todos los niveles de la organizacin generaban las propuestas de cambio. En este sentido, como ejemplo ms claro de la poca propensin a innovar demostrada por la administracin municipal, remitimos al ejemplo ya citado en el apartado VII.A.a). El Corraln Municipal nunca fue sacado de su dependencia orgnica de la Secretara de Gobierno simplemente porque siempre fue as. Este aspecto se relaciona con otra leccin importante recogida de esta investigacin: la inconsistencia referida a la concentracin hacia arriba en la toma de decisiones, que est tambin muy relacionado con la cuestin del estilo de liderazgo o conduccin que ejerza la cabeza de la organizacin. En este sentido, no cabe duda que una adecuada definicin de la dependencia de las reas respecto de determinadas secretaras (es decir la definicin de la lnea de mando que debe seguirse dentro de la estructura), y el respeto de esa definicin por parte de todos los miembros de la organizacin municipal contribuira a alivianar la concentracin de decisiones en el seor intendente municipal. Pero este supuesto se cumplir slo si se conjugan dos actitudes fundamentales por parte de los involucrados: a) que los secretarios y directores asuman la delegacin de funciones que el intendente municipal haga en sus cargos para resolver las cuestiones menores por sus propios medios; b) que el Intendente Municipal est dispuesto a delegar un cierto nivel de resolucin de problemas en sus secretarios y directores. Si estas dos condiciones no se cumplen, probablemente no se resuelva la cuestin de la concentracin hacia arriba en la toma de decisiones, por ms organigramas que se diseen y ordenanzas que se sancionen. A lo afirmado en el prrafo anterior conviene sumarle una aclaracin. El intendente municipal lo que delega es la funcin y cierta parte de la responsabilidad 19, por lo que es conveniente que se establezcan algunos mecanismos de control que le permitan estar al tanto del desenvolvimiento del rea, de forma de poder ajustar las polticas de esa rea cuando l lo

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crea conveniente. Esto no debera ser visto como una intromisin en las funciones de sus subordinados, sino como la utilizacin de un mecanismo de control que tambin le puede servir al secretario o director para evaluar peridicamente el desempeo de su rea y hacer ajustes en las actividades desarrolladas. La tercera inconsistencia entre la estructura y la estrategia estaba referida a la ausencia de una cultura administrativa, entendiendo por tal la poca firmeza en los procedimientos administrativos de tramitacin de expedientes. En este sentido tambin es importante lo comentado en el prrafo anterior respecto del estilo de liderazgo o conduccin, ya que en muchos casos puede ser difcil respetar procedimientos preestablecidos si los principales responsables de la administracin no los respetan. Tal como fuera dicho, esta mejora en los procesos administrativos no debe ser interpretada como una excesiva burocratizacin de los procesos, ni mucho menos puede ser planteada en trminos antagnicos del tipo burocracia versus rapidez en la tramitacin. Sin caer en el extremo de que el procedimiento administrativo se transforme en un obstculo para la prestacin eficiente de un servicio, es conveniente que los procedimientos establecidos garanticen la acumulacin de la informacin necesaria para administrar sin errores. Apelando a un simple ejemplo, a la hora de habilitar el funcionamiento de un comercio, deber reunirse la documentacin necesaria que permita determinar qu actividad se desarrollar en ese lugar, quin o quines sern los responsables de la misma y si se cuenta con una inscripcin para el pago de tributos de orden provincial o nacional. A los efectos de lograr un equilibrio entre la burocratizacin del procedimiento y la rapidez de la respuesta, es conveniente lograr un cambio de enfoque en lo relativo al desempeo de funciones. El trabajo de la administracin pblica (como tambin de la privada), no debe ser meramente el cumplimiento de una tarea por ejemplo, sellar las fojas de un expediente de habilitacin comercial, o girar el expediente a otra dependencia que deba intervenir sino que debe ser interpretado como la funcin de resolver un problema por ejemplo, habilitar un comercio de la forma ms veloz posible y sin omitir informacin necesaria. La cuarta inconsistencia refiere al desequilibrio entre lo tcnico y lo poltico, que tambin se ve impactado por las recomendaciones realizadas hasta aqu. De la misma forma en que no se debera contraponer burocracia versus rapidez en la tramitacin, no debera existir una oposicin o enfrentamiento entre lo tcnico y lo poltico, ya que a los efectos
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Polticamente el responsable sigue siendo el intendente municipal.

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prcticos lo conveniente es buscar la ms adecuada complementacin de los dos criterios. Para poner un ejemplo, si se trata de ejecutar alguna obra, es ms conveniente detenerse a planificar durante algn tiempo antes de comenzarla, aspectos tales como: qu tipo de obra ser, dnde se emplazar, quines sern sus posibles beneficiarios, etc.. Muchas veces actuar antes de pensar genera no slo inconvenientes sino mayores costos y en ltima instancia mayor demora (por ejemplo por tener que hacer las cosas dos veces) que si se hubiera comenzando con una planificacin adecuada. Por dicha razn deber identificarse correctamente de qu actividad se trata, para observar qu criterio prevalecer en cada caso puntual por ejemplo ante una emergencia no hay tiempo para planificar, hay que actuar. La ltima de las inconsistencias fue la relativa a los distintos modos de contratacin de empleados municipales, lo que se encuentra bastante ligado a un problema recurrente en la administracin pblica en general y en la administracin pblica municipal especialmente. Ese problema es la dificultad para conseguir los recursos humanos debidamente formados, necesarios para desarrollar una administracin ms eficiente. Es decir, adems de las dificultades de contratacin planteadas, que en nuestra opinin deban ser encauzadas de otra forma, se percibe claramente el problema de que muchos municipios no cuentan con personas capacitadas para el desempeo de sus funciones. En este punto cabe mencionar que es fundamental establecer un adecuado plan de carrera, a los efectos de que los municipios puedan ir capacitando a sus recursos humanos a medida que se les presenten necesidades concretas. En muchos casos es poco atractivo para algunos profesionales desempearse en la funcin pblica, debido a que las remuneraciones son sensiblemente inferiores a las obtenidas en el sector privado, hecho que un adecuado plan de carrera podra contrarrestar al ofrecer remuneraciones acordes a las responsabilidades asumidas, convirtindose en uno de los principales incentivos para que los profesionales deseen trabajar para las administraciones pblicas municipales.

VIII.

Propuesta de estructura orgnica nueva

Al disear la propuesta que se sintetizar a continuacin, se tuvo en cuenta como restriccin inicial la negativa absoluta del seor intendente municipal a la creacin de una nueva secretara que permitiera agrupar de forma ms adecuada las reas inferiores. Adems de ello, y asumiendo que en las organizaciones pblicas es muy difcil implementar cambios

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debido a su carcter de estructuras que se movilizan principalmente por la costumbre, se pretendi proponer slo las modificaciones estrictamente necesarias a los efectos de lograr una mejor organizacin y elevar el nivel y la calidad de servicio. Todo ello en virtud de haber considerado que la capacidad de una sola norma (por ejemplo la ordenanza de organigrama) de modificar completamente la realidad organizativa de un municipio es pequea, por lo que el diseo de la propuesta ha intentado respetar al mximo las costumbres vigentes, aplicando en los casos que se crea indispensable modificaciones importantes 20. La estructura propuesta contempla un primer nivel de auxiliares del intendente compuesto por tres secretaras: la Secretara de Obras, Servicios y Planeamiento Municipal, la Secretara de Gobierno y Accin Comunitaria y la Secretara de Hacienda, Turismo y Produccin. La aclaracin que cabe realizar es que en algunos casos las dependencias inferiores podran ser agrupadas de distinta manera, pero lo que se ha buscado es agruparlas segn cierta afinidad de tareas, sinergias y potencialidades de su accionar compartido, de forma tal que el conjunto de todas ellas arrojen un todo ms armnico que contribuya al mejoramiento de la gestin. A continuacin se explicarn las razones ms importantes para el agrupamiento propuesto para cada secretara. A. Secretara de Obras, Servicios y Planeamiento Municipal

Secretaria de Obras, Servicios y Planeamiento Municipal

Direccin de Servicios Municipales

Corraln y dependencias Depto. Espacios Verdes" Cementerio

Depto. Obras Pblicas Depto. Obras Particulares y Catastro" Depto. de Medio Ambiente

20

La estructura propuesta puede apreciarse de forma grfica e integral en el Anexo II.

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En primera instancia se propuso que la Secretara de Planeamiento pasara a llamarse Secretara de Obras, Servicios y Planeamiento Municipal, debido a que sus funciones ms importantes tendrn que ver con la supervisin y ejecucin de obras pblicas, el control en la prestacin de servicios municipales, y en ltima instancia el planeamiento. Como auxiliar para la temtica de planeamiento, se contaba con un rgano mixto llamado Consejo del Plan Estratgico, dependiente del intendente municipal con el cual deba coordinar acciones. Dentro de esa secretara se propuso la creacin de una Direccin de Servicios Municipales 21, que agrupara bajo su rbita a todas las dependencias que tuvieran que ver con las prestaciones que el municipio realizaba en cuestiones atinentes a cuidado y mantenimiento de espacios pblicos. Por esta razn se propuso que funcionalmente dependan de esa Direccin de Servicios Municipales, el Corraln Municipal y las dependencias del mismo (taller, paol, sealizacin vial, etc), el Departamento de Espacios Verdes, y el Cementerio. Adems de lo recientemente mencionado, se propuso la creacin de un Departamento de Obras Particulares y Catastro y un Departamento de Medio Ambiente dependientes ambos de la Secretara de Obras, Servicios y Planeamiento Municipal. Tal como fue manifestado en el punto V.A. la Ordenanza 223/00 haca expresa mencin a la Direccin de Obras Particulares que al momento de la investigacin era inexistente. Debido a que la temtica de la que trataba la ordenanza 223/00 era muy propia del control municipal (carteles y estructuras publicitarias autosoportadas), pareci conveniente sugerir la creacin de al menos un departamento que atendiera la cuestin, proponiendo a su vez la adecuacin del texto normativo a la estructura nueva. El caso del Departamento de Medio Ambiente propuesto fue muy similar a los anteriores. La ordenanza 321/02 haca mencin a la Direccin de Turismo, Produccin y Medio Ambiente, como autoridad de aplicacin del control del estado de los criaderos de conejos autorizados por esa misma ordenanza. Debido a que esa dependencia era inexistente, se propuso la creacin del mencionado departamento para que atendiera dicha cuestin y algunas otras en las que vinculadas al medio ambiente y a la misma dependencia.

Esta direccin, as como las dems dependencias que se propone crear, se representan grficamente recuadradas con lneas punteadas.

21

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B.

Secretara de Gobierno y Accin Comunitaria

Secretaria de Gobierno y Accion comunitaria

Direccin de " Deportes

Direccin de Cultura

Direccin de Accion Social

Museo regional

Centro de cuidado " infantil Comedor / Panadera"

Gimnasio y natatorio " municipal

FM del Valle

Escuela N 18

Taller de cermica"

En segunda instancia, se propuso que la antigua Secretara de Gobierno se transformara en la Secretara de Gobierno y Accin Comunitaria, ya que se agruparon bajo su rbita los temas de accin social, cultura y deportes. Este fue el caso en el que se plante la posibilidad de crear una nueva secretaria, la de Accin Social por ejemplo, pero que fue desestimada por el intendente municipal. Esa creacin se justificara en que la temtica de accin social es diversa y amplia y sus grupos objetivos requieren polticas diversificadas y especficas. La otra propuesta tuvo que ver con incorporar formalmente a la estructura de esta secretara a la Direccin de Deportes y prever dejar debajo de su estructura al Gimnasio y natatorio municipal, una vez que el mismo se hubiera construido. En cuanto a la Direccin de Cultura se propuso que la misma pasara a estar ubicada funcionalmente dentro de la Secretara de Gobierno y Accin Comunitaria, manteniendo su intervencin en cuestiones educativas, como por ejemplo la asignacin y el control de las becas para estudiantes, y dirigiendo el Museo Regional, la Escuela 18 y la FM del Valle. Las razones de este agrupamiento fueron varias, entre las que podemos destacar el hecho de poder utilizar el accionar cultural de la municipalidad con una finalidad poltica (en un sentido positivo del trmino) y que la FM municipal estuviera tambin al servicio de la difusin de todas las acciones del municipio, no slo las culturales. El agrupar la Direccin de Deportes y la de Cultura con la Direccin de Accin Social responde a que todas ellas son

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acciones principalmente destinadas a la comunidad y que tienen fines recreativos, de contencin de grupos de riesgo, de integracin de la comunidad y de manifestaciones que contribuyen al mantenimiento de una identidad cultural propia. C. Secretara de Hacienda, Turismo y Produccin
Secretaria de Hacienda, Turismo y Produccin

Direccin de Turismo Depto. de Bromatologa, Inspeccin e Higiene

Depto. de Produccion

Area de Rentas

Area de Recursos Humanos

Area de Compras y Suministros

La tercera propuesta fue que la antigua Secretara de Desarrollo Econmico pasara a llamarse Secretara de Hacienda, Turismo y Produccin, ya que el nombre anterior esconda algunas de las competencias de la secretara, que eran sus funciones contables, presupuestarias y patrimoniales. Se mantuvo la Direccin de Turismo dentro de esta secretara, ya que haba sido la nica direccin en manifestar claramente su dependencia funcional de la Secretara de Hacienda. Por otra parte los Departamentos de Produccin y Bromatologa, se encontraban creados, aunque en la estructura de ese momento slo el de Bromatologa Inspeccin e Higiene se encontraba funcionando y se estaba buscando cubrir con personal especializado el Departamento de Produccin. A su vez se destac la importancia y necesidad de que las otras tres reas restantes de la secretara se fortalecieran, especialmente la de Compras y Suministros, de forma de que se pudiera definir y seguir un procedimiento ordenado que posteriormente no generara problemas de rendicin de cuentas. Suponiendo que tener una gestin de compras centralizada redundara en que el municipio compre mejor y a un ms bajo costo, pareca

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fundamental que la funcin de compras y suministros se encontrara asignada a personal especializado en dicha funcin. Se hizo hincapi en que las reas de Rentas y Recursos Humanos diferenciadas e incorporadas en la propuesta deban acompaar el crecimiento de la estructura urbana y el crecimiento de la estructura administrativa respectivamente. A su vez, el rea de Rentas debera ir creciendo en capacidad operativa a medida que los impuestos a administrar aumenten en volumen y cantidad. En cuanto a Recursos Humanos es conveniente recordar y remitir a lo ya escrito al mencionar las lecciones aprendidas en el punto VII.B. D. Intendente Municipal

La cuarta propuesta realizada tuvo que ver con las dependencias inferiores dentro de la rbita del intendente municipal. All se propuso mantener una Secretara Privada; la figura del Asesor letrado; la dependencia funcional del Consejo del Plan Estratgico (aunque se tratara de una forma de rgano consultivo) y tambin la dependencia de la Comisin Evaluadora del Patrimonio Histrico, Cultural y Natural. Esta ltima comisin tiene como funcin la actualizacin del Registro permanente de Edificios y Sitios de valor cultural, tambin se trata de un rgano consultivo, pero se consider que las sugerencias emanadas del mismo tendran mayor efectividad de ser formuladas directamente al intendente municipal para que las dote de ejecutividad. E. Juzgado de Faltas

La quinta propuesta realizada tuvo que ver con la creacin del Juzgado o Tribunal de Faltas, instancia de control y sancin sobre el incumplimiento de normas locales. Al momento de la investigacin esta institucin no exista, por lo que slo en casos extremos, el intendente municipal se arrogaba las facultades de aplicar sanciones a los incumplidores de la normativa vigente. A criterio de los responsables del C.I.M.A. eso no poda ser habitual, ya que eran suficientes y por algunos momentos excesivas las funciones que el intendente municipal desempeaba, razn por la que se encontr conveniente la creacin de esta instancia o en su defecto la firma de un convenio con el gobierno provincial para que el juez

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de paz se encargara de dictaminar las sanciones correspondientes a las contravenciones municipales. F. Consideraciones sobre la expansin de la estructura a futuro

Por ltimo se realizaron algunas consideraciones respecto de cmo deba evolucionar la estructura municipal para ir acompaando el crecimiento de las actividades del municipio, consideraciones que se expondrn aqu brevemente: 1. En primer lugar se crey conveniente que a medida que las actuaciones a caratular como expedientes crecieran en nmero, deba quitarse a la Secretara Privada del Intendente la funcin de mesa de entradas, para transformarla en una dependencia independiente. 2. En segundo lugar, y pensando en la expansin a mediano plazo de la estructura (a dos o tres aos) se consider fundamental para el fortalecimiento de la Secretara de Obras, Servicios y Planeamiento Municipal, la creacin de una Direccin de Obras Pblicas y ms adelante tambin una Direccin de Obras Particulares y Catastro. Ambas fueron evaluadas como fundamentales en una estrategia como la planteada por el seor intendente municipal, con una fuerte orientacin por las obras de infraestructura. 3. En tercer lugar y ya pensando en el largo plazo se propuso evaluar nuevamente la posibilidad de crear una nueva secretara que agrupara algunas funciones existentes. Por ejemplo, una Secretara de Medio Ambiente y Turismo que trate de la preservacin del patrimonio natural y utilice dicha poltica como un atractivo turstico altamente valorado en un mundo con problemas ambientales cada vez ms graves. 4. Finalmente se realizaron algunas consideraciones que no tenan directa relacin con la estructura orgnica funcional, pero que podan contribuir mucho a la eficiencia y calidad en la gestin municipal: a) que se avanzara en la elaboracin de indicadores de desempeo para las diferentes secretaras o direcciones; b) la elaboracin de un digesto municipal que permitiera contar con informacin sistematizada para evitar errores normativos y para conocer qu legislacin municipal se encuentra vigente o modificada o derogada.

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IX. Conclusiones
Las conclusiones a las que se arrib pueden dividirse en dos grandes grupos, algunas son de ndole ms general y tienen que ver con algunos aspectos que se han detectado en otros casos y tambin se confirmaron en este. Otras conclusiones son de ndole ms particular y tienen que ver especficamente con las cuestiones detectadas especficamente en Trevelin. A. Conclusiones generales

En primer lugar, es importante destacar que los temas relativos a la estructura orgnica son poco atendidos en la administracin pblica en general. Tanto la administracin pblica nacional, como provincial, prestan poca atencin a los diseos de sus estructuras administrativas y es poco comn encontrar estudios relativos al diseo y evaluacin de estructuras que hagan ms gil el funcionamiento de la administracin. Todo esto se concentra con mayor fuerza en los niveles de gobierno municipal, por lo general ms dbiles en sus capacidades organizativas y posiblemente en donde ms rpida y claramente se advierten los defectos de funcionamiento por malos diseos estructurales. Cualquier institucin, inclusive un municipio debe ser interpretada y comparada a un ser vivo en constante crecimiento. La influencia de diversos factores y acontecimientos, hacen del municipio una realidad dinmica que sufre distintas modificaciones en su forma y en sus costumbres. Estas razones generan la necesidad de revisar con cierta periodicidad la estructura orgnica y su funcionamiento, a los efectos de adecuarla a la dinmica sociopoltica que la municipalidad se encuentre transitando. El lapso en el cual hay que llevar adelante la revisin de la estructura orgnica funcional no puede ser previsto de antemano, ni depende de frmulas matemticas, sino que el momento, la forma y la materia sobre la que versar dicha revisin, debe ser evaluada por el gobierno municipal. En este sentido parece conveniente insistir en la profundizacin de este tipo de experiencias que permitan desarrollar otros estudios sistemticos para detectar y evaluar el funcionamiento de las organizaciones pblicas en relacin con su diseo estructural. Otra conclusin importante a la que se arrib es que para desarrollar el tipo de actividades descripta en el presente artculo, es conveniente que el municipio recurra a alguna institucin ajena a su estructura (ya sea una universidad, una organizacin de la sociedad

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civil, o un grupo de profesionales independientes). Una de las principales herramientas en este proceso son las entrevistas a funcionarios y empleados, de las que habitualmente surgen varios de los aspectos problemticos de la situacin organizacional. Es importante a estos efectos, que el interlocutor de los funcionarios sea un tercero imparcial y desconocido, lo que permite respuestas ms sinceras y ms precisas respecto de cules son los problemas presentes en la organizacin. En el mismo orden de ideas se puede concluir que si alguna vez los municipios desean encarar este tipo de procesos por sus propios medios, lo ms probable es que las personas que tengan a su cargo esta funcin, tengan adems otras funciones simultneas que desempear. Esto genera que lentamente se vaya perdiendo el impulso de reorganizacin administrativa, debido a que hay otros problemas que se presentan como ms urgentes y deben ser atendidos. Al recurrir a una institucin ajena a su estructura, se evitan este tipo de inconvenientes. B. Conclusiones particulares

En relacin a lo especfico del trabajo de Trevelin, es importante destacar cmo el estilo de liderazgo imprime un carcter determinado a la organizacin. En este caso se pudo constatar cmo la forma de conduccin propuesta desde la autoridad mxima de la administracin municipal, influenciaba a toda la organizacin. Como ya fue sealado durante el desarrollo del trabajo, uno de los aspectos problemticos detectados en Trevelin, fue la concentracin hacia arriba en la toma de decisiones. Esto responda por un lado a defectos de la organizacin estructural, y por otro lado a una forma de conduccin de parte del intendente municipal, acostumbrado a manejar personalmente todos los temas como cuando la estructura de Trevelin era mucho ms pequea, hace ms de diez aos. Siempre es conveniente advertir este tipo de cuestiones, porque a la hora de proponer cambios en la estructura, debe tenerse en cuenta que posiblemente las propuestas sean evaluadas por las mximas autoridades de la municipalidad en funcin de su estilo de liderazgo. En otro orden de ideas se pudo verificar en este caso concreto las dificultades que se imponen a quien quiere llevar adelante un proceso de cambio. El cambio genera miedo a quienes pertenecen a una organizacin que se pretende cambiar, por lo que tambin se puede concluir la importancia que en este tipo de organizaciones tiene la herencia. Esto se

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verifica con la consulta a los miembros de la organizacin respecto a cules son las razones por las que desarrollan una actividad de una determinada manera, y la respuesta es que siempre lo hicieron de esa manera. Es importante reafirmar que slo es posible modificar la inercia o herencia administrativa si se cuenta con una voluntad poltica muy fuerte que pretenda cambiarla. Por esta razn es importante asegurarse de contar con esa voluntad poltica de cambio al momento de encarar este tipo de transformaciones estructurales. Otro de los factores a destacar es que todo proceso de reorganizacin administrativa debe ser evaluado luego de un determinado lapso de tiempo, a los efectos de medir, en primer lugar si se implementaron las propuestas de modificacin estructural, y en segundo lugar si esas propuestas contribuyeron a resolver el problema que buscaban atacar. En este caso, el proceso de evaluacin arroj un cumplimiento de aproximadamente un 35% del total de las medidas propuestas. Lo sorprendente para los investigadores que participaron de esta experiencia es que en algunos casos se implementaron medidas que se haba supuesto seran las ltimas en ponerse en prctica (como por ejemplo la firma de un convenio con el juez de paz, para implementar un Juzgado de Faltas, para lo que el municipio contrat a una persona). En cambio otras medidas que se creyeron fundamentales e iniciales no fueron adoptadas (como por ejemplo la sancin de una ordenanza que pusiera en vigencia el organigrama municipal propuesto por el C.I.M.A.). Al haber intentado encontrar una explicacin para ello, el intendente municipal manifest que crea que el proceso de aplicacin de sanciones a los incumplidores era fundamental para mejorar el funcionamiento de la administracin, por lo que haba decidido implementar la primera medida, mientras que sobre la segunda medida manifest que no haba enviado un proyecto con un organigrama nuevo al Concejo Deliberante, ya que como estaban en un ao electoral, no quera que esa ordenanza fuera utilizada con finalidades polticas. Ms all de todas las diferencias entre las medidas propuestas y las efectivamente ejecutadas, qued el convencimiento de todos los participantes (de la universidad, del C.I.M.A. y de la municipalidad), del provecho importante que haban obtenido del trabajo y el intercambio realizados, aunque el mismo no se tradujera estrictamente en una alto porcentaje de propuestas implementadas a diez meses de su diseo. De esta forma se llega a la ltima consideracin por hacer, que no tiene porque restar valor ni validez a la experiencia relatada en este artculo. Desde un estricto punto de vista

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prudencial, es posible que una vez propuestos determinados cambios, el poder poltico evale segn su criterio y su valoracin del momento poltico determinado, la pertinencia o no de implementar algunas de las medidas propuestas, y decida implementarlas o no. Sin dudar respecto de la posibilidad de perfeccionar esta experiencia y realizarla con mayor profundidad, resulta importante plasmarla por escrito, aunque sea de modo resumido, para darla a conocer y mostrar que incluso administraciones municipales muy pequeas, como es el caso de Trevelin, pueden beneficiarse de aplicar herramientas que en general tienen sus mayores desarrollos en la administracin privada o en los niveles nacionales o provinciales.

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X.

Bibliografa utilizada

- Aristteles (1998) La Poltica. Mexico. Editorial Porra. - Borja, J. y otros (1987) Organizacin y Descentralizacin Municipal. Buenos Aires. Eudeba. - Dumrauf, C. (1996) Historia de Chubut. Buenos Aires. Editorial Plus Ultra. - Fiori, J.; de Vera, G. (2002) 1902. Esquel. Municipalidad de Trevelin. - Garca Delgado, D. (comp.) (1998) Hacia un nuevo modelo de Gestin Local. Buenos Aires. Oficina de publicaciones del CBC UBA. - Harmon, M. M.;Mayer, R. T. (1999) Teora de la Organizacin para la Administracin

Pblica. Mxico. Fondo de Cultura Econmica.

- Jaques, E. (1996) Requisite Organization. Arlington. Cason Hall & Co. - Prlot, M. (1994) La Ciencia Poltica. Buenos Aires. Eudeba. - Rosatti, H. (1996) Tratado de Derecho Municipal. Santa Fe. Editorial Rubinzal-Culzoni. - Santiago, A. (1991) Esquema Poltico Fundamental (mimeo). Buenos Aires. - Sauvy, A. (1976) La Burocracia. Buenos Aires. Eudeba. - The International City Managers Association (1963) Tcnica de la Administracin

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- Zuccherino, R. M. (1992) Tratado de Derecho Federal, Estadual y Municipal. Buenos Aires. Depalma. Tomo III. Lesgislacin Consultada - Constitucin de la Nacin Argentina (1994) - Constitucin de la Provincia de Chubut (1994) - Legislatura del Provincia de Chubut (1988 y modificaciones) Ley N 3098 de

Corporaciones Municipales
- Legislatura del Provincia de Chubut (2002) Ley N 4928 Incorpora a la Corporacin

Municipal de Trevelin como Municipio

- Honorable Concejo Deliberante de Trevelin (2000-2004) Ordenanzas Municipales

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XI. Anexo

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Anexo I: Municipalidad de Trevelin Estructura existente.

Intendente
Secretaria Privada Asesor Letrado" Secretaria de Planeamiento Secretaria de Gobierno" Secretaria de Desarrollo " Economico"

Depto. de Obras Pblicas

Direccin de Accin " Social"

Direccin de Deportes

Direccin de Cultura

Direccin de Turismo" Depto de Bromatologia, " Inspeccion e Higiene" Depto. de Produccion" Rentas"

Comisin Evaluadora del patrimonio historico, cultural y natural" Consejo del Plan Estratgico Depto. de espacios " verdes Cementerio Centro de cuidado infantil Corraln y dependencias

Museo regional

Taller de cermica

Comedor / Panadera

Escuela N 18"

FM del Valle

Recursos Humanos"

Dependencias que tienen claramente definida su lnea de mando Dependencias que no tienen claramente definida su lnea de mando Dependencias sin lnea de mando, descentralizadas o autnomas
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Anexo II: Municipalidad de Trevelin Estructura propuesta.

Intendente Juzgado de faltas municipales

Secretaria Privada Asesor Letrado Consejo del Plan Estratgico

Comisin Evaluadora del patrimonio " Historico, Cultural y Natural

Secretaria de Obras, Servicios y Planeamiento Municipal "

Secretaria de Gobierno y " Accion comunitaria"

Secretaria de Hacienda, Turismo y Produccin

Direccin de Servicios Municipales

Direccin de Deportes

Direccin de Cultura

Direccin de Accion Social

Direccin de Turismo Depto. de Produccion Depto. de " Bromatologa, " Inspeccin e Higiene" Area de Recursos " Humanos"

Corraln y dependencias Depto. Espacios Verdes Cementerio

Depto. Obras Pblicas Depto. Obras Particulares y Catastro Depto. de Medio Ambiente

Area de Rentas Centro de cuidado infantil Comedor / Panadera Taller de cermica

Museo regional

Gimnasio y natatorio municipal

Area de Compras y Suministros

FM del Valle

Escuela N 18

Dependencias a crearse Dependencias

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97

Hacia un modelo de regionalizacin para el desarrollo orientado por el principio de subsidiariedad Una lectura de la Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba

EDUARDO BELTRN U.C.C. I.C.D.A

Licenciado en Relaciones Internacionales (Universidad Catlica de Crdoba). Abogado (Universidad Nacional de Crdoba). Doctorando en Derecho y Ciencias Sociales (UNC). Profesor titular de Negociacin y mediacin poltica y profesor adjunto de Teora de las Relaciones Internacionales en la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la UCC. Profesor Titular de Gestin del Desarrollo en el Diplomado en Gestin Pblica y de Anlisis del entorno poltico y econmico de la empresa en el Diplomado en Gestin Gerencial (ICDA-UCC). Profesor de Teora Poltica en el Diplomado en Periodismo Poltico del Colegio Universitario Obispo Trejo y Sanabria.

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Una estructura social de orden superior no debe interferir en la vida interna de un grupo social de orden inferior, privndole de sus competencias, sino que ms bien debe sostenerle en caso de necesidad y ayudarle a coordinar su accin con la de los dems componentes sociales, con miras al bien comn S.S. Juan Pablo II 1

I.

Palabras Preliminares

El presente trabajo procura analizar la regionalizacin a la luz del principio de subsidiariedad y su dinmica operativa para orientar la asignacin de roles y competencias entre las diferentes instancias de actuacin pblica para la gestin del desarrollo. El punto de partida es una breve referencia a las tendencias y principales lneas de impacto provenientes del entorno o contexto en el que se desenvuelve el proceso de regionalizacin, relevando niveles de observacin desde lo macro (nivel global) hasta lo micro (nivel local). A continuacin, se tratar la importancia creciente que adquiere el concepto de regin, para luego abordar el fenmeno de la regionalizacin, distinguindolo del regionalismo. Posteriormente se identificarn dos tipos de regionalizacin, por una parte, la interprovincial, que vincula a provincias con el objetivo de crear regiones para el desarrollo econmico y social, y por otra parte, la regionalizacin provincial o intraprovincial que opera en el interior de una provincia, teniendo como principales actores a municipios y comunas. Establecida la diferencia entre las dos modalidades de regionalizacin descriptas, ocupa la atencin central de este trabajo el nfasis en el principio de subsidiariedad como articulador de un modelo de regionalizacin intraprovincial acorde a las exigencias de la dignidad humana. Los objetivos de la regionalizacin son considerados a los efectos explicativos y de justificacin de este proceso, evidencindose que la descentralizacin y la planificacin son medios, y no fines en s mismos, cualidad que en cambio s reviste la gestin del desarrollo

humano. Seguidamente los actores de la regionalizacin y sus roles son individualizados para

S.S. Juan Pablo II (1991) Encclica Centesimus Annus. N 48.

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su tratamiento, destacando a la concertacin y coordinacin entre los mismos para una planificacin regional eficaz. Finalmente, se incluirn algunas cuestiones fundamentales introducidas con la sancin de la Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba N 9206, que sin nimo de pretender hacer una exgesis integral del texto legal ni agotar todo su contenido, se plantearn como reflexiones abiertas para su debate y profundizacin.

II.

El contexto actual de los procesos de regionalizacin

Tres megaprocesos interrelacionados, revolucin cientfica y tecnolgica, globalizacin y urbanizacin, son fundamentales para comprender los escenarios de comienzos del siglo XXI. Su caracterizacin ser tratada en forma breve e introductoria. Un nuevo paradigma tecnolgico se constituye a partir de los aos 1960 -1970, si bien lo preceden antecedentes industriales de la dcada de los 40, se trata de innovaciones claves en microelectrnica, informtica y telecomunicaciones, sectores combinados en las tecnologas de la informacin-comunicacin que impactan en la reformulacin consiguiente de los sistemas productivos y las actividades humanas en general. Puede observarse que en todas las pocas histricas se han producido innovaciones de diversa magnitud pero lo que introduce un cambio fundamental respecto a la anterior etapa industrial, es que esta ltima estaba orientada a multiplicar el esfuerzo muscular humano, con la produccin en masa a travs de procesos que hacen una aplicacin mecnica de la energa a las materias primas, a diferencia del nuevo modelo productivo, encaminado a multiplicar la capacidad intelectual humana, memoria e inteligencia, basada en la telemtica que consiste en la posibilidad de procesar y almacenar informacin y su transmisin a distancia. De tal manera que, mientras el objetivo de la produccin industrial es cuantitativo, el de la produccin merced a la automatizacin, es cualitativo. Este cambio tecnolgico permite acortar distancias, economizar tiempo, miniaturizar tamaos, reducir pesos y mejorar la calidad, generndose bienes y servicios muy diferentes de los que la economa industrial manejaba 2.

Beltrn, E. G. (1997) Introduccin al Fenmeno de la Globalizacin en Drnas, Z.; Beltrn, E. y otros (1997) Globalizacin, Integracin y Regionalismo. Crdoba. Marcos Lerner Editora. Pg. 12.

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Las tecnologas de la informacin estn evolucionando conforme a sus caractersticas ms sobresalientes de adaptabilidad, complejidad y tendencia a la interconexin, facilitando su expansin el desarrollo de grandes redes globales por las que se vehiculiza el saber humano, pareciendo decisivas para disear un nuevo tipo de sociedad fundado en el conocimiento. Las transformaciones en ciencia y tecnologa han facilitado notablemente los contactos entre los seres humanos, lo que supone el paso del predominio del aislamiento a la intercomunicacin, la cooperacin e incluso la jerarquizacin de las unidades polticas, que se ven impulsadas a relacionarse por la necesidad de abordar conjuntamente grandes desafos y problemas como la pobreza, la nueva dinmica de los intercambios econmicos, la gestin medioambiental y la desocupacin, entre otros de no menor importancia. El impacto de los cambios cientficos y tecnolgicos en la estructura espacial de las actividades humanas es una de las causas de los procesos de regionalismo y de regionalizacin que sern objeto de anlisis en el desarrollo del presente trabajo. A. Globalizacin

La globalizacin es la segunda megatendencia sealada que sin lugar a dudas est modelando sensiblemente las relaciones sociales, polticas, econmicas y culturales. Ante la diversidad de enfoques sobre el tema resulta conveniente partir de su conceptualizacin. Entendemos por globalizacin el creciente proceso de tendencia homogeneizadora a escala planetaria, potenciado por las innovaciones cientfico-tecnolgicas, que impacta en todos los aspectos de la vida humana, ya sea en lo poltico, econmico-financiero y socio-cultural, como as tambin en todos los actores, desde el estado-nacin y las unidades subnacionales, provincias y municipios, hasta las organizaciones intergubernamentales, las empresas privadas y las organizaciones no gubernamentales, tanto nacionales como internacionales 3. Tres aspectos fundamentales se destacan con la globalizacin, por una parte, tiene una connotacin espacial, de alcance o extensin, en referencia a un proceso que tiende a una difusin que abarca todo el globo terrestre. En segundo lugar cabe poner de relieve su impronta homogeneizadora, centrada en uniformidades o modelos globales, y por ltimo implica una intensificacin en los niveles de interaccin entre los actores, tanto gubernamentales y no gubernamentales, como as tambin nacionales, subnacionales e

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internacionales, con profundizacin de las relaciones de entrelazamiento y del grado de interdependencia. Ante la creciente globalizacin de las actividades humanas a una escala tan macro, abstracta y despersonalizante, como lo es la planetaria, surge la importancia de la proyeccin de regiones, conformadas por provincias y municipios, fenmeno prometedor puesto que su principal motivacin es la bsqueda de promocin del desarrollo humano a nivel local y regional, observndose una revalorizacin de los espacios de dichos niveles en conexin con los megaprocesos globales. B. Predominante cualidad urbana de los asentamientos humanos

Otro proceso de carcter macro es la tendencia global de urbanizacin que permitira hablar por primera vez en la historia de la humanidad de una civilizacin urbana. En la Cumbre de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos, denominada Hbitat II, realizada en Estambul en 1996 se constat la proyeccin a la concentracin demogrfica en ciudades como una tendencia universal 4. Un mundo de urbanizacin generalizada implica que la mayora de la poblacin de la Tierra desarrollar sus vidas en espacios urbanos a la par que las zonas rurales sern organizadas en lo social, poltico, econmico y cultural desde estos centros. Segn la expresin de Borja y Castells en cierto modo, el destino de la humanidad se juega en las reas urbanas 5. La forma de los asentamientos humanos en el espacio terrestre para el siglo XXI ser predominantemente urbana lo que replantea los desafos de una gestin eficiente de servicios pblicos de calidad, preservacin ambiental, vivienda, salud, educacin y convivencia social. C. Algunas consideraciones sobre el concepto de Regin

La imagen ms generalizada que se tiene de regin guarda relacin con el paisaje geogrfico o dimensin territorial, que remite al concepto de regin geogrfica, un segmento de

3 4

Ibd. Pg. 14. Puede consultarse www.un.org/Conferences/habitat/ 5 Borja, J.; Castells, M. (1997) Local y Global. Madrid. Taurus. Pg. 22.

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superficie terrestre provista de lmites naturales y cuyos elementos componentes forman un conjunto interrelacionado e interdependiente. Otro aspecto fundamental lo constituye la percepcin de los procesos que se plasman territorialmente y se manifiestan en el espacio concreto con relevancia poltica, social, cultural, econmica, demogrfica e histrica. Por lo tanto la idea de regin sintetiza una estrecha relacin entre la poblacin y el medio a lo largo del tiempo, en una unidad que se define por la estructura de sus relaciones de interdependencia. El impulso a escala mundial de procesos de reestructuracin poltico-territorial puede encontrar su explicacin en las profundas transformaciones cientfico- tecnolgicas que inciden decisivamente en la conformacin de polos inter e intrarregionales, con redefinicin de reas metropolitanas y tendencias locacionales de redistribucin de los asentamientos humanos y de las actividades econmicas Como seala Petschen 6 la organizacin regional reconoce diversos enfoques: sectoriales, sintticos y estructurales. En el primer enfoque, de tipo parcial o sectorial se destacan la

regin natural, definida en trminos fsico-geogrficos, la regin econmica que se delimita

en funcin de caractersticas o posibilidades econmicas, la regin sociolgica, referida a un conjunto integrado de relaciones sociales y sus vnculos espaciales y la regin administrativa-

poltica.
Una regin administrativa implica considerar un territorio desde la perspectiva de la unidad administrativa en que ha sido clasificado, por ejemplo, la provincia o el departamento. Se trata de una divisin espacial caracterizada por su establecimiento deliberado y acorde a criterios de conveniencia poltica. No obstante el carcter parcial o sectorial mencionado de este enfoque puede servir de punto de partida para consideraciones ms abarcadoras, abriendo el camino a una estructuracin regional ms integral. En cuanto a los enfoques sintticos cabe mencionar a la regin como objeto de planificacin

del territorio y a la regin poltica como espacio intermedio entre la vida local y estatal.
El primero de los enfoques (regin objeto de planificacin del territorio) enfatiza una visin integradora de todos los factores presentes humanos, institucionales, legales, econmicos, ambientales, de infraestructura, etc. con la finalidad de proyectarlos en la transformacin de la realidad regional a travs del esfuerzo racional de la planificacin. Tal objetivo aparece

Petschen, S. (1993) La Europa de las regiones. Barcelona. Generalitat de Catalunya. Institut d Estudis Autonmics. Pgs. 23-24.

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explcitamente enunciado en el apartado e) del artculo 10 de la Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba N 9206, al establecer entre las funciones, atribuciones y competencias de las comunidades regionales cordobesas, la planificacin y generacin del desarrollo de la Regin y tambin la ejecucin de planes y proyectos a ese efecto. La segunda perspectiva, relativa a la creacin de un espacio intermedio entre los niveles locales municipios y comunas y el nivel provincial, se verifica tambin en la regionalizacin cordobesa. Si bien la provincia se encuentra dividida en departamentos, estas divisiones nunca cumplieron una funcin de espacio de gestin intermedia entre lo local y lo provincial, puesto que carecen de la capacidad de decisin propia que en cambio si revisten las actuales

comunidades regionales, en tanto uniones de municipios y comunas. En este enfoque

regional aparece el criterio de racionalidad frente al nmero de municipios y comunas existente en la Provincia de Crdoba 7, cercano en trminos porcentuales a la cuarta parte del total de los municipios existentes en toda la Repblica Argentina.

III. Regionalismo y Regionalizacin

Los cambios cientficos y tecnolgicos, la globalizacin y la concentracin urbana han replanteado las relaciones no slo entre los estados (dinmica inter nacional) sino tambin hacia el interior de cada uno de ellos (dinmica intra nacional). Se trata de una simultnea valoracin de dos mbitos espaciales regionales y, correlativamente de dos procesos de construccin regional, entre estados (regionalismo) y entre unidades poltico-territoriales dentro de un estado (regionalizacin). A. Regionalismo: internacionales el proceso de construccin de bloques regionales

En la provincia de Crdoba el total de municipios y comunas es de 428 entidades locales.

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El regionalismo es el fenmeno de formacin de bloques internacionales de naturaleza intergubernamental, integrador de territorios de estados nacionales, as por ejemplo la Unin Europea y MERCOSUR 8 son manifestaciones de un proceso de regionalismo. El siglo XX alumbr diversas experiencias de creacin de bloques regionales con el comn denominador de la proximidad geogrfica, lazos histricos e intereses compartidos. Las exigencias del desarrollo humano impulsan una cooperacin ms estrecha con los pases vecinos, confiando en la formacin de un bloque con mayor poder de negociacin, competitividad y alianzas con capacidad de gestin poltica y econmica frente a las dems regiones del planeta. La integracin regional es considerada por lo general desde dos perspectivas en debate, por un lado, aquellos que enfatizan la importancia del proceso desde una visin fundamentalmente econmica fomentan zonas de libre comercio en lo regional y la difusin de las normas de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) en el mbito global. Predomina en esta ptica la conviccin de la no conveniencia de integrarse demasiado en vastas regiones, ya que se teme a la vulnerabilidad proveniente de la influencia de los socios e incluso la prdida de cierta hegemona en algunos mbitos. Por ello, la preferencia se orienta ms bien a procesos de integracin regional poco exigentes y limitados a los aspectos comerciales en particular. Por otro lado, una visin integral y ciertamente ms ambiciosa, suma los aspectos polticos y socio-culturales a los mecanismos de integracin econmica en una concepcin ms compleja de la identidad regional. Los pases de Europa continental occidental y Amrica Latina son en general ms proclives a la perspectiva de una integracin regional no slo econmica sino tambin poltica y social, diseando un conjunto de etapas que evolucionen gradualmente desde zonas de libre comercio, hasta incluso el objetivo de largo plazo que constituye la creacin de una unin de estados o la formacin de entidades polticas prximas a una federacin. En este sentido, diversas experiencias de regionalismo pueden observarse en los procesos de integracin en el continente americano, adems del ya citado MERCOSUR, pueden mencionarse la Comunidad Andina de Naciones (CAN), el Acuerdo de Libre Comercio de

MERCOSUR significa Mercado Comn del Sur, en referencia a Sudamrica. Lo componen como estados miembros plenos Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela.

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Amrica del Norte (NAFTA), el Mercado Comn Centroamericano (MCCA) y la Comunidad del Caribe (CARICOM). B. Regionalizacin: el proceso de formacin de regiones subnacionales

Ante la dimensin de las necesidades que experimentan las sociedades y los recursos requeridos para su satisfaccin, es preciso congregar sinergias, tanto gubernamentales como no gubernamentales, para que los espacios regionales se desarrollen social y econmicamente en forma equilibrada y se articulen en un entorno globalizado. Estos nuevos escenarios del contexto mundial reconfiguran las relaciones entre los estados nacionales y sus territorios interiores, renovando los vnculos entre el poder central nacional y las autonomas subnacionales; con revisin de los mecanismos de asignacin de competencias y responsabilidades, distribucin de recursos y coordinacin de polticas. La regionalizacin hace referencia a procesos integradores en el interior de un estado nacional, siendo las unidades subnacionales que poseen diversas denominaciones en los sistemas polticos, las protagonistas encargadas de generar los mecanismos asociativos. En Argentina dichas unidades subnacionales son las provincias y los municipios, que dan origen a dos clases de regionalizacin, la interprovincial y la intraprovincial que sern objeto de un tratamiento especfico en adelante. El proceso regionalizador presupone la planificacin y ordenacin del territorio estatal por los poderes establecidos, prevaleciendo los caracteres poltico-administrativo y tcnicoeconmico en su configuracin. Pero la regionalizacin no es meramente un mecanismo de divisin del espacio, unidireccional y pasivo, sino que implica un paulatino y progresivo empoderamiento de sus habitantes a travs de la participacin democrtica, as como tambin la gradual generacin de un marco de referencia identitario para las personas y grupos sociales que en ellas viven. El impulso de la regionalizacin tanto en estados en desarrollo como en aquellos desarrollados tambin puede explicarse por las diferencias econmicas y sociales entre las diversas partes que componen el territorio, de manifiesto en asimetras y desequilibrios reflejados por diversos indicadores educativos, laborales, sociales, econmicos, etc.. Con la intencin de identificar los factores causales que pueden observarse en los procesos de regionalizacin y que ayudan a explicar la importancia y legitimidad que el fenmeno

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regional tiene en la actualidad, pueden sealarse tres bsquedas de escala ptima. En primer trmino se destaca una escala antropolgica o dimensin humana de la regionalizacin, que se evidencia en la necesidad que experimentan los seres humanos de situarse en un entorno conocido, para poder desarrollarse y relacionarse con sus semejantes. De tal manera, la identidad local y regional permite dar sentido y ubicuidad ante la desmesura de los espacios internacional y global, aparece as una lectura del espacio cargada de contenidos y cualidades simblicas. En la regin se encuentra una escala humana, con instituciones mas cercanas a las personas y a sus actividades cotidianas. Es esta una concepcin tradicional del espacio, que lo caracteriza como pleno de vivencias personales y sociales, historicidad, hbitos, races y costumbres compartidos, identidad y sentido de pertenencia. Marc Aug hace referencia a lo que denomina lugar antropolgico caracterizado como familiar, cotidiano y que conforma una geografa ntima 9. Se afirma adems, que actualmente existe una superabundancia espacial 10 correlativa al achicamiento de las distancias del planeta, la conquista del espacio y el desarrollo tecnolgico de los medios de comunicacin. Por ello, la regin viene a ser entonces, un mundo de referencias manejable y concreto. Otra causa de la regionalizacin es la bsqueda de una escala econmica ptima. Las economas de escala son el resultado de una mayor eficiencia basada en una dimensin adecuada de las unidades de produccin que permiten costos medios unitarios mnimos, posibilitando la competencia en el mercado interno e internacional. El efecto econmico de escala es consecuencia de la concentracin de unidades econmicas dentro de un rea en proceso de integracin regional, generando aglomeraciones sinrgicas 11 que aprovechan complementariamente, las potencialidades existentes y que se estimulan con la incorporacin de innovaciones tecnolgicas. La diversidad regional puede ayudar a equilibrar la distribucin de la riqueza, como as tambin beneficiarse con la mayor diferenciacin y especializacin que permite incrementar y multiplicar los flujos de los intercambios.

Aug, M. (1996) Los no lugares. Espacios del anonimato. Una antropologa de la sobremodernidad. Barcelona. Espaa. Gedisa Editorial. Pg. 49. 10 Ibd. Pg. 41. 11 Sinrgico (sinergia: del griego trabajo conjunto). Cuando dos o ms elementos actuando conjuntamente producen un efecto mayor que la suma de los efectos que produciran actuando en forma individual o aislada.

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Pero el interrogante del por qu regionalizar no se agota en las exigencias de la economa, sino que tiene su respuesta ms acabada en la bsqueda de una escala ptima para la

gestin del desarrollo humano, permitiendo el establecimiento de un espacio de gestin

poltica-administrativa facilitado por el acercamiento de los rganos de decisin a la base, hecho que redunda en la profundizacin de la democracia y estimula una mayor participacin popular en la vida social y poltica. La dimensin regional responde mejor a la exigencia humana de una mayor participacin en las decisiones colectivas, ofreciendo posibilidades para diversas iniciativas en todos los campos de actuacin (social, poltico, econmico, cultural, etc.) debido a la cercana entre sus habitantes y la instancia de decisin y gestin, por ello la regin puede ser el marco para la formacin de sociedades ms participativas. Los grandes cambios exigen a los gobiernos slidas competencias en materia de regulacin y coordinacin de esfuerzos, resaltando el valor fundamental de la concertacin como instrumento para superar los conflictos y las desigualdades del presente y la articulacin de los espacios y poderes territoriales para la concrecin del desarrollo humano. Otros aspectos a los que la perspectiva regional, puede proporcionar un mbito adecuado de gestin son las complejas problemticas que requieren solvencia tcnica pero tambin escala humana, tales como la proteccin del medio ambiente o la lucha contra la pobreza y el desempleo mediante creacin de puestos de trabajo al servicio de actividades endgenas, vinculadas a la produccin acorde a la cultura y la geografa regional. Adems de la consideracin del enfoque hacia el interior de la regin resulta fundamental tener presente su proyeccin externa, como conjunto que se vincula con las dems estructuras del estado (provincial y nacional) y se desborda internacionalmente. El campo principal de la accin exterior de las regiones se encuentra en la economa y en la cultura, tal como lo evidencia la manifestacin del fenmeno en Europa y otras regiones del planeta, pudindose observar una creciente proyeccin por encima de las fronteras estatales sin interferencia ni mediacin de las instancias nacionales. El potencial dinamizador de las regiones no radica en su ensimismamiento, en concentrarse en su propio territorio y su problemtica, sino en aprovechar los flujos de interdependencia, influencia y comunicacin. La crisis de los estados nacionales y su redimensionamiento ante la magnitud de los cambios del entorno ha sido otro factor causal de la regionalizacin, ya que se operan transferencias de competencias a los niveles subnacionales tradicionales, provincias y municipios y, al

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mismo tiempo se vislumbra la necesidad de aprovechar dos vacos institucionales. Por una parte, la dimensin interprovincial, muy activa histricamente en nuestro pas en el perodo fundacional y de organizacin nacional como lo atestigua la multiplicidad de pactos, acuerdos y tratados interprovinciales, pero luego casi nula hasta la reforma de la Constitucin Nacional en 1994. Por otra parte y en forma simultnea, aparece el potencial de una dimensin intermunicipal que, en el nivel local, asocia municipios12 forjando regiones intraprovinciales en busca de una escala adecuada de gestin del desarrollo. Ambos procesos estn generando nuevas territorialidades de creacin convencional, paritaria y horizontal entre entidades de un mismo orden institucional e igual jerarqua, pero muy diversos entre s, lo que amerita su consideracin por separado, teniendo siempre a la realidad argentina actual como marco de referencia para la reflexin. C. La Regionalizacin Interprovincial

Actualmente existen experiencias comparadas de regionalizacin en todos los continentes, tanto en estados nuevos como en los ms antiguos, en los de gran extensin territorial y en los pequeos, en los que han alcanzado el desarrollo y en los que estn en vas de desarrollo, en los de organizacin federal y tambin en los unitarios, con una diversidad notoria de procesos. En Argentina, la reforma constitucional de 1994 introduce las Regiones para el Desarrollo Econmico y Social, contempladas en el nuevo artculo 124, de creacin voluntaria por las provincias e instrumentadas por tratados interprovinciales con establecimiento de rganos con facultades para el cumplimiento de sus fines. Ms adecuado hubiera sido emplear la expresin desarrollo humano, como en los artculos 75 inciso 19 y 125 de la Constitucin Nacional que remiten a una concepcin ms profunda, integral y abarcadora del desarrollo que los parciales enfoques econmico y social. En la dinmica regional para el desarrollo las provincias se perfilan como unidades polticas con capacidad de articulacin de consensos y de gestin de los recursos necesarios para

Conforme a la legislacin provincial de Crdoba, corresponde distinguir entre municipios y comunas, siendo los dos mil habitantes el criterio divisorio establecido entre ambos niveles institucionales locales.

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hacerse cargo de las responsabilidades que les ha conferido la sociedad. Los grandes cambios exigen a los gobiernos slidas competencias en materia de regulacin y coordinacin de esfuerzos, valorizndose a la concertacin como instrumento para superar los conflictos y las desigualdades del presente y promover la articulacin de los espacios y poderes territoriales para la concrecin del desarrollo. A partir de 1994 diversos tratados interprovinciales han creado regiones a lo largo de la geografa argentina, como la Regin Patagnica 13, la Regin Centro 14, la Regin Nuevo Cuyo 15, etc. Entre los aspectos abordados por las provincias asociadas cabe destacar la definicin de mecanismos institucionales y rganos de actuacin, la compatibilizacin de la legislacin y de los procedimientos poltico-administrativos y la formulacin de estrategias conjuntas. Tambin han comenzado a emplearse algunas consideraciones estadsticas como poblacin, superficie territorial, relevancia en el Congreso de la Nacin (bancas de senadores y diputados), datos de produccin, educacin, cantidad de municipios, etc.; todos en sumatoria regional para argumentar su implementacin en procesos negociatorios, de posicionamiento poltico y de proyeccin en el escenario argentino. Teniendo presente las asimetras en los niveles de desarrollo econmico-social que a lo largo del tiempo han evolucionado en una sostenida y creciente desigualdad entre las provincias resulta fundamental el debate de un modelo integrador, incluyente y estratgico de desarrollo humano para la totalidad del territorio argentino. D. Regionalizacin Provincial o Intraprovincial

La creacin de regiones en el interior de una provincia responde a los mismos criterios de la regionalizacin interprovincial acotados ahora a la jurisdiccin del territorio provincial: facilitar una escala ptima de gestin del desarrollo a travs de la descentralizacin y la planificacin regional, pero en un nivel situado entre lo local y lo provincial. Resulta de utilidad la conceptualizacin de Zlata Drnas de Clment que permite distinguir dos tipos de regin intraprovincial, una formal y otra informal: regin formal es la constituda
13

Integrada por las provincias de La Pampa, Ro Negro, Neuqun, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego. 14 Conformada por las provincias de Crdoba, Santa Fe y Entre Ros.

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por va descendente (por ley) y regin informal la conformada por va ascendente (mediante acuerdos intermunicipales o intercomunales) 16. El proceso de regionalizacin provincial o intraprovincial se inaugura en el panorama argentino con la sancin de la Ley Orgnica de Regionalizacin N 9206 en la Provincia de Crdoba 17 y ser tratado en este trabajo en el subttulo Una lectura de la regionalizacin de la Provincia de Crdoba basada en el principio de subsidiariedad. E. La Gestin Regional del Desarrollo Humano: objetivos y actores

El desarrollo puede gestionarse mas eficientemente por medio de la planificacin regional pluralista, participativa y democrtica, una planificacin acorde a las exigencias del desarrollo humano que contemple la consideracin de objetivos, recursos, plazos, planes de accin, obras de infraestructura y equipos tcnicos desde la ptica de la regin. Como unidad de gestin, el mbito regional aparece con un importante potencial para proporcionar informacin, infraestructura y servicios pblicos eficientes. En un proceso de regionalizacin dos interrogantes fundamentales son: qu se gestiona y a quin corresponde gestionar. La primera cuestin se centra en los objetivos o fines que se pretenden alcanzar con la regionalizacin, en tanto que la segunda se refiere a los actores de dicho proceso. Por una parte pueden distinguirse objetivos inmediatos o fundamentales y, por otra parte, objetivos instrumentales o mediatos de la regionalizacin. El desarrollo

humano constituye un fin en s mismo y la razn de toda accin gubernamental,

siendo intermedios la descentralizacin y la planificacin que son herramientas al servicio del desarrollo. El desarrollo humano encuentra su fundamentacin en la concepcin antropolgica de la dignidad del ser humano y por ello procura un conjunto de oportunidades para una vida saludable y prolongada de personas que deciden por s mismas su propio destino. El ser humano es el sujeto del proceso de desarrollo, entendido como un proceso de apertura de oportunidades para el goce de libertades humanas fundamentales e instrumentales. El

Nuevo Cuyo asocia a las provincias de Mendoza, San Luis, San Juan y La Rioja. Drnas de Clment, Z. (2000) Ordenamiento Legal en Materia Ambiental en la Provincia de Crdoba (Provincial y Municipal). Crdoba. Marcos Lerner Editora. Pgs. 13-14. 17 La Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba fue sancionada por la Legislatura de la Provincia de Crdoba el 22 de Diciembre de 2004.
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desarrollo humano consiste en el esfuerzo por identificar las libertades humanas fundamentales, polticas, sociales, econmicas, culturales y ambientales y remover los obstculos para su goce. Por lo tanto, para alcanzarlo, deben tomarse un conjunto de decisiones estratgicas, reclamando una nueva concepcin de gestin pblica integral e integrada. En la escala regional, el desarrollo humano es un proceso espacialmente localizado en una unidad territorial que posee institucionalidad jurdico-poltica y cierto grado de homogeneidad social, cultural, econmica, demogrfica e histrica, siendo tal dinmica de cambio orientada a la libertad humana; fin y, al mismo tiempo, medio del desarrollo. El desarrollo humano contempla entonces, el crecimiento econmico (desarrollo econmico) con redistribucin basada en criterios de equidad social (desarrollo social) en un contexto democrtico participativo (desarrollo poltico institucional) respetando el medioambiente (desarrollo sostenible) y con centro en la dignidad de la persona humana. Respecto a los

objetivos

instrumentales

de

la

regionalizacin

se

sealaron

la

descentralizacin y la planificacin regional. La descentralizacin como una de las

megatendencias de comienzos del siglo XXI designa al proceso de transferencia, con carcter regular y permanente, de competencias, funciones y responsabilidades, as como tambin de los recursos correspondientes, desde un ente autnomo y con personalidad jurdica a otro sujeto dotado del mismo carcter. Otro mecanismo diferente es la desconcentracin, que consiste en la transferencia de atribuciones y funciones a rganos jerrquicamente subordinados, no autnomos y dependientes de una entidad central. Conformando dos procesos distintos, la descentralizacin y la desconcentracin pueden ser simultneos, presentarse uno sin el otro o, en ciertos casos, la desconcentracin prepara el terreno para una posterior descentralizacin. A la luz del principio de subsidiariedad, tanto en el sector gubernamental como en el no gubernamental, se observa la difusin de la tendencia a descentralizar para alcanzar niveles de operatividad adecuados a la toma de decisiones exigida por el entorno, a la par que se establece inmediatez con la resolucin de los problemas. Los modelos que se basan en una elevada concentracin de decisiones en sus reas centrales, con estructuras organizacionales perifricas dbiles y dependientes en exceso, conforme a patrones tradicionales jerrquicos, verticales y rgidos, se revelan incapaces ante

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la dinmica de las circunstancias actuales, con rendimientos decrecientes pronunciados en eficacia y eficiencia. Una verdadera descentralizacin implica consensos entre los actores para transferir o delegar poder, as como los recursos tcnicos y materiales para gestionar y conducir las responsabilidades inherentes a las nuevas competencias caso contrario, se imponen como una carga adicional, replantendose la cuestin de la equidad y la eficiencia en la distribucin de los ingresos pblicos y su contribucin al desarrollo. El anlisis de los procesos de descentralizacin en Argentina, permite distinguir dos dimensiones diferenciadas. La primera se refiere a la transformacin de la organizacin del sector pblico transfiriendo funciones antes centralizadas y concentradas en el nivel gubernamental nacional hacia las provincias, y desde stas a los municipios. Una segunda dimensin, que ahora se pondra en marcha tras la sancin de la Ley Provincial de Crdoba N 9206, tiene a los gobiernos locales como protagonistas. Se trata de la recepcin de atribuciones y competencias provenientes del nivel provincial por parte de entidades regionales creadas por los municipios y comunas con amplia capacidad de gestin y que se plantea como una de las innovaciones institucionales claves para comprender el nuevo escenario provincial. El proceso de descentralizacin en sus aspectos poltico y administrativo se vincula con cuatro factores fundamentales para su consideracin: democracia, autonoma, federalismo y equidad, mereciendo ser destacados en su especificidad e importancia. La estrategia descentralizadora se presenta como una reforma democrtica potenciando la transicin de una concepcin formal y representativa a una democracia participativa, donde adems de la eleccin popular de los gobiernos locales, se genera la apertura de canales de participacin para establecer prioridades en los presupuestos locales, permitir mecanismos de control ciudadano a los gobiernos, acceso a la informacin y en definitiva compartir decisiones y responsabilidades. El mbito regional ofrece un marco fundamental para la profundizacin de la democracia con una diversidad de mecanismos que constituyen una amplia red de instituciones democrticas locales. La matriz descentralizadora implica adems un proceso autonomizante, ya que requiere de entes u organismos con personalidad jurdica, capaces de actuar en nombre y por cuenta propia y con autoridades de eleccin democrtica que no dependan para sus decisiones de otras instancias de gobierno. Sin lugar a dudas la Reforma de la Constitucin de la Nacin

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Argentina, en el ao 1994, signific el definitivo reconocimiento de autonoma plena para los municipios argentinos, en todos los ordenes, institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero, de conformidad al nuevo artculo 123. Las transformaciones polticas en Argentina se vinculan con un reforzamiento del sistema

federal, desnaturalizado por prcticas centralistas reiteradas en el tiempo, siendo la

descentralizacin intrnsecamente un esquema de competencias compartidas, la ms alta expresin institucional y orgnica de colaboracin permanente entre diferentes niveles de gobierno, nacional, provincial y municipal. La descentralizacin estimula entonces mecanismos de cooperacin y coordinacin, en forma de acuerdos o pactos tendientes a la armonizacin de las acciones gubernamentales de diverso nivel en un proceso de negociacin y concertacin pblica. Una refederalizacin se pone en marcha promoviendo una clara delimitacin y distribucin de las competencias y recursos. De tal manera los gobiernos locales asumen una mayor responsabilidad en la produccin de bienes y en la prestacin de servicios o en el ejercicio del control cuando estas actividades las realiza el sector privado. Finalmente, se destaca la descentralizacin como instrumento para promover la equidad a travs de mecanismos de redistribucin socioeconmica a personas individuales y grupos sociales. Acercar bienes y servicios pblicos a la poblacin permite un acceso para vastos sectores que antes no lo disfrutaban, as como se facilita la incorporacin de demandas de quienes estaban excluidos de la toma de decisiones por una triple segregacin poltica, socioeconmica y territorial. Resulta indudable que una aproximacin del gobierno a las necesidades de la sociedad, a travs de la descentralizacin, modifica el estilo y las modalidades de la accin poltica; puesto que uno de los caracteres ms perniciosos y nocivos de la centralizacin es la tendencia a reubicar los mejores recursos para ejecutar obras o prestar servicios en el ncleo central del territorio en detrimento del resto, convertido en periferia marginal. F. Los Actores de la Regionalizacin

El segundo interrogante planteado es sobre quines gestionan la regionalizacin, la cuestin de los actores. El desarrollo regional es un proceso orientado, conducido, no natural ni espontneo, sino que es resultado de las decisiones de actores que influyen en el desarrollo

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de un territorio determinado. Los principales actores del proceso de regionalizacin pueden identificarse segn la escala. En regiones interprovinciales el protagonismo es de las Provincias, colaboran el gobierno federal y las organizaciones de la sociedad civil, las Universidades y las empresas privadas. En las regiones intraprovinciales, el rol clave es de los municipios y comunas que conforman entidades regionales 18, contando adems con la colaboracin de los otros niveles gubernamentales, provincial y nacional, y tambin del sector gubernamental con y sin fines de lucro, empresas y universidades y ONGs, respectivamente. Sin lugar a dudas el desarrollo es un proceso convocante que requiere la participacin activa, individual y sectorial, de todos los habitantes del territorio movilizando los intereses y capacidades de la regin. La preeminencia de decisiones adoptadas por actores regionales conforme a intereses regionales define como endgeno al proceso de desarrollo a escala regional contrapuesto a decisiones tomadas a otra escala (internacional, nacional, provincial) en respuesta a intereses no regionales. As mismo el espacio regional resulta propicio para la cooperacin entre los sectores

gubernamentales y no gubernamentales. Debido a la magnitud de los graves problemas

actuales se requiere un esfuerzo cooperativo entre los sectores gubernamental y no gubernamental, tal colaboracin es alentada por factores especficos entre los que se destaca la complejidad de la agenda de actuacin, con multiplicacin de las competencias y funciones que revisten la forma de demandas, peticiones y necesidades que atender en reas fundamentales como salud, educacin, empleo, seguridad y medioambiente, entre otras. Tambin la interdependencia de los problemas reclama abordajes acordes a su entrelazamiento. Un excesivo reduccionismo conceptual y metodolgico, vigente durante mucho tiempo, llev a una simplificacin de las problemticas polticas, econmicas, sociales y de otros ordenes a su consideracin como compartimentos estancos cuando en la realidad estn interrelacionados estrechamente, por ello se advierte claramente la necesidad de estilos de gestin horizontales, interdisciplinarios, intersectoriales e interjerrquicos, con aportes de las lgicas de actuacin tanto pblicas como privadas.

En el artculo 3 de la Ley 9206 de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba reciben la denominacin de Comunidades Regionales.

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Las dificultades de adaptacin a los cambios vertiginosos, la creciente incertidumbre y la urgencia de los plazos exige estrategias, es decir conjuntos articulados de acciones de gran alcance y de largo plazo, consensuados entre el sector pblico, las organizaciones de la sociedad civil y las empresas privadas bajo la forma de alianzas y coaliciones que permitan una amplia movilizacin de recursos y energas ante la magnitud de los desafos que enfrentar.

IV. El Principio de Subsidiariedad y los Procesos de Regionalizacin: De la

Formulacin Terica a la Dinmica Operativa
Si bien tiene antecedentes en la teologa catlica, la formulacin concreta del principio de subsidiariedad corresponde a S.S. Po XI en la Encclica Quadragessimo Anno, del 15 de Mayo de 1931, en la que el Papa renueva la preocupacin por la cuestin social conmemorando los cuarenta aos de la Encclica Rerum Novarum de S.S. Len XIII. En un contexto histrico de atentados contra la libertad humana, signado por el auge de ideologas totalitarias y antidemocrticas como el comunismo sovitico, el nacionalsocialismo, el fascismo y el corporativismo, en el que la autoridad del estado actu con prescindencia frente a los valores morales, el principio de subsidiariedad plantea la prioridad de la persona humana y de las asociaciones intermedias. Se afirma entonces que, frente a la fuerte intervencin del estado, lo que pueden hacer el matrimonio, la familia o las asociaciones humanas fundadas en la responsabilidad social, no debe ser absorbido por la institucin pblica. El poder de injerencia y actuacin del estado debe tener lmites, no debe amenazar la libertad y la iniciativa de las personas, pero tiene que intervenir cuando sea necesario para ayudar y apoyar a los ciudadanos. Corolario principal del principio de subsidiariedad es que en la escala de las instituciones sociales y polticas, cada nivel o instancia debe respetar la autonoma del inferior, siendo preferible que acte dicha estructura ms pequea, que es la que conoce mejor la situacin y es la ms cercana a las personas afectadas, logrndose una adecuacin ptima del desempeo ante el problema o cuestin a resolver. Existen dos grandes dimensiones de subsidiariedad que merecen su anlisis por separado, distinguiendo:

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A. B.

Subsidiariedad entre los sectores no gubernamental o privado y estatal Subsidiariedad dentro del sector gubernamental nacional y en el plano intergubernamental internacional

A.

Subsidiariedad entre los sectores no gubernamental o privado y estatal

En la relacin entre lo gubernamental y lo privado el desagregado de los contenidos del principio de subsidiariedad sera el siguiente: 1. El estado no debe hacer aquello que cada ser humano individual puede hacer por s mismo, ni aquello que las familias, asociaciones y comunidades intermedias pueden hacer por s solas. Por lo tanto, el estado debe intervenir en la actividad privada o dejar de hacerlo, segn lo exija el bien de sus ciudadanos. 2. El estado debe procurar a los individuos y comunidades menores todo aquello que slo l puede brindar o puede procurrselo mejor. En este sentido cabe al estado la funcin social y la obligacin de asistir a los particulares para posibilitarles igualdad de oportunidades para su realizacin 3. El principio de subsidiariedad no puede ser invocado solamente para aplicarlo en el sentido de una de sus funciones, la que obliga al estado a intervenir o la que le prohibe hacerlo, se requiere encontrar el equilibrio basado en la complementariedad de ambas funciones, quedando as fijadas la legitimidad y los lmites de la intervencin estatal. 4. No ha de aplicarse el principio slo en un mbito o materia de actuacin, por ejemplo exclusivamente en el terreno econmico. El principio de subsidiariedad tiene vigencia en todos los mbitos poltico, cultural, educativo, social, econmico, etc. Asimismo el respeto a la iniciativa y actividad privada, no se refiere solamente a las empresas, sino tambin a otras asociaciones intermedias e instituciones de ndole diversa. El principio de subsidiariedad rechaza la concepcin del estado omnipresente y asistencialista (providencialismo) que absorbe toda la responsabilidad de las personas y grupos necesitados sin considerar a otros grupos ms pequeos que deberan otorgarles amparo, tampoco acepta la idea del estado mnimo o gendarme, que sostiene la casi nula actividad del estado y su prescindencia ante el libre mercado para que sea ste el proveedor de todo lo que la sociedad necesita.

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En la relacin de subsidiariedad entre los sectores no gubernamental y gubernamental en situaciones de crisis, el estado debe desempear un rol mas activo por las circunstancias coyunturales que se presentan, pero remarcndose siempre el carcter excepcional de tal concentracin de competencias en el sector estatal. Es necesario recordar entonces, que el principio de subsidiariedad tambin tiene validez entre las comunidades pequeas y las ms grandes, as como entre asociaciones libres e instituciones estatales. B. Subsidiariedad dentro del sector gubernamental nacional y en el plano intergubernamental internacional En las relaciones intergubernamentales dentro de un mismo estado, entre estados nacionales o, entre stos y estructuras comunitarias fruto de procesos de integracin, pueden observarse los siguientes corolarios del principio de subsidiariedad: 1. Existiendo diversos niveles o instancias de gobierno, se trate de un estado federal, unitario o regional, con diferentes grados de descentralizacin, debe respetarse la autonoma de cada entidad, dndose prioridad de decisin y actuacin a la ms prxima al problema o situacin a tratar 2. Segn el principio de subsidiariedad tambin queda justificada la asuncin de competencias o roles que son en principio de niveles inferiores por el superior, siempre y cuando ello sea ms conveniente por la imposibilidad o ineficacia de actuacin de aquellos (procesos de recentralizacin) 3. Las instancias gubernamentales superiores o mayores estn obligadas a acudir en auxilio de las inferiores cuando estas no puedan o no resulten adecuadas para la atencin de ciertas competencias En la poca del enunciado del principio de subsidiariedad por S.S. Po XI en los aos 30 y durante el perodo inmediato a la Segunda Guerra Mundial, el enfoque de aplicacin se centr en defender la iniciativa privada, particularmente de las empresas, ante la excesiva intervencin del estado en la estructura y funcionamiento de la economa. A comienzos del siglo XXI el principio de subsidiariedad se tornara de gran utilidad en los mbitos intergubernamentales, debido a la complejidad de problemticas y la multiplicacin de

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instancias de gestin para resolverlas, siendo los procesos de formacin de grandes bloques regionales (regionalismo), de regionalizacin subnacional (inter e intra provinciales), de reforma del estado, de descentralizacin y de autonomizacin local, los que reivindican actualmente la operatividad de la subsidiariedad. Por otra parte, en el contexto de la crisis econmica y social actual en Argentina, el enfoque de subsidiariedad sera de gran utilidad para reorientar a la actuacin gubernamental en un ambiente excesivamente asistencialista. El principio de subsidiariedad confa en la capacidad de los seres humanos para solucionar sus propios problemas, considerando que aquellos que estn ms prximos a las situaciones que reclaman atencin son los ms idneos para resolverlos. Subsidiariedad y solidaridad son dos principios que actan al unsono. La solidaridad caracteriza las relaciones recprocas entre la comunidad y cada persona, as sta responde por el individuo, quien tiene derecho a dedicacin y ayuda personales, ese es su derecho a solidaridad; pero cada persona tambin debe responder a la comunidad, siendo esa su obligacin de solidaridad. El asistencialismo (planes gubernamentales, subsidios y programas de ayuda) genera una contracultura que reniega del esfuerzo personal y de comunidades pequeas y rehuye de la responsabilidad personal y social, generalizando en los asistidos la percepcin de tener slo derechos, sin ningn tipo de obligaciones correlativas. Las consecuencias del asistencialismo prolongado son la degradacin de la cultura del trabajo, el incremento del clientelismo poltico, el deterioro de los vnculos familiares y la sensible prdida de la autoestima personal y social. Puesto que las polticas de atencin social actan bsicamente sobre los efectos y no sobre las causas de los problemas sociales que tratan de aliviar, tienen carcter paliativo, que en situaciones de urgencia son de utilidad pero que no son sostenibles a largo plazo. As como no debe apropiarse la responsabilidad de una persona individual, tampoco puede sustraerse la autoridad y la responsabilidad que pertenece a una entidad ms pequea o inferior para drsela a una mayor, debiendo la unidad ms pequea posible mantener su autonoma para actuar ante las necesidades de sus miembros. El estado tiene que renunciar a las tareas que pueden ser realizadas por las personas individualmente o por las comunidades pequeas. Debe quedar en manos del individuo todo lo que este pueda hacer solo, con su familia y trabajando voluntariamente con otros seres humanos.

119

Cuando una sociedad no se orienta por el principio de subsidiariedad las personas y grupos que la integran dejan de asumir sus responsabilidades por la propia persona, por la familia, las comunidades y asociaciones, con el consiguiente menoscabo de la dignidad humana en lo personal y en lo comunitario.

V.

Una lectura de la regionalizacin de la Provincia de Crdoba basada en el Principio de Subsidiariedad

Los valores rigen la vida concreta y proveen, tanto a las personas individuales como a las asociaciones y sistemas poltico-administrativos y jurdicos, de un marco primario que tiene consecuencias organizativas y de gestin. De tal manera que el respeto a la persona humana reclama un tipo de organizacin y gestin acorde y coherente a su dignidad eminente. En este sentido, el principio de subsidiariedad tiene la utilidad concreta de facilitar el discernimiento de la instancia decisoria que debe intervenir para la resolucin de cada problema que la realidad cotidiana plantea, evidenciando su importancia creciente en la compleja trama relacional entre diversas instancias organizativas del poder. Como se indicara precedentemente la aplicacin de la subsidiariedad resulta clave en procesos de regionalismo 19, regionalizacin, reforma del estado y descentralizacin, entre otros. El alcance del presente trabajo pretende introducir el anlisis de procesos de regionalizacin orientados por el principio de subsidiariedad, tomando como referencia el proceso impulsado con la sancin de la Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba el 22 de Diciembre de 2004. La explicacin de cmo el principio de subsidiariedad resulta fundamental para comprender y conducir el proceso de regionalizacin encuentra una justificacin prctica al permitir un rol clave en la determinacin del reparto y regulacin del ejercicio de competencias entre una

19

En el mbito europeo, el principio de subsidiariedad se enuncia explcitamente en el Prembulo y se plasma en los artculos 47, 61 y 64.2 del Proyecto Spinelli de Tratado de la Unin Europea de 1984 y queda consagrado en el artculo 130 R. N. 4 del Acta Unica Europea al referirse a la actuacin de la Comunidad en materia de medio ambiente: La Comunidad actuar en materia de medio ambiente en la medida en que los objetivos contemplados en el apartado 1 puedan conseguirse en mejores condiciones en el plano comunitario que en el de los estados miembros considerados aisladamente. En la Europa comunitaria el principio de subsidiariedad es considerado fundamental para la poltica comn de ordenacin y gestin del territorio para garantizar un desarrollo equilibrado y sustentable. Vase: http://www.europa.eu.inx

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instancia superior e instancias situadas en un nivel inmediatamente inferior, as por ejemplo entre el nivel provincial y las regiones intraprovinciales. La subsidiariedad tiene por objeto garantizar una toma de decisiones lo ms cerca posible del ciudadano, comprobndose que las acciones que deben emprenderse por una instancia superior se justifican en relacin con las posibilidades y capacidades que ofrecen los niveles o instancias inferiores. La subsidiariedad concretamente ordena que las instancias superiores no acten, excepto en el mbito de su competencia exclusiva, hasta que su accionar sea ms eficaz que las acciones emprendidas por instancias inferiores. Es preciso sealar que el principio de subsidiariedad slo se aplica a las competencias compartidas o comunes entre diversos niveles o instancias, as en el caso de la regionalizacin intraprovincial, entre el nivel provincial, el regional y el municipal y comunal. Por tanto no se aplica la subsidiariedad a las competencias exclusivamente provinciales ni tampoco a las competencias exclusivamente locales, municipales y comunales, jurdica e institucionalmente delimitadas. El principio de subsidiariedad se vincula y refuerza sinrgicamente con el principio de

proporcionalidad, que consiste en guardar relacin o conformidad con el logro de los

objetivos establecidos y el de necesidad, en virtud del cual, las acciones de una instancia superior no deben exceder lo que es necesario para satisfacer los objetivos fijados. Segn el principio de subsidiariedad, lo que puede ser adecuadamente realizado por los responsables de un nivel prximo, no debe transferirse a otro ms lejano aunque sea superior. Ser fundamental tener presente este criterio cuando deba decidirse la delegacin de competencias y responsabilidades desde los municipios y comunas hacia las comunidades

regionales, contemplada en el artculo 10 apartado a) de la ley 9206. Por otra parte, la

decisin superior slo tiene que intervenir de forma supletoria, cuando el ejecutor ms cercano no pueda atender con sus recursos 20 los requerimientos de la situacin a tratar y necesite de la accin del superior. Corolarios prcticos claves de la subsidiariedad son, en primer lugar, que debe actuar, velando por el inters pblico, el nivel de gobierno que garantice al mismo tiempo la gestin ms eficaz y la relacin ms prxima posible a los ciudadanos y, por otra parte, toda
20

Siendo que las comunidades regionales tendrn competencias y facultades delegadas por la provincia y los municipios y comunas, ser imprescindible la correspondiente transferencia de

121

actividad que por razones tcnicas, organizativas y de gestin (por ejemplo que involucre aspectos financieros, de personal, de infraestructura, etc.) no pueda ser ejecutada por una entidad inferior, deber ser transferida a un nivel superior. Asimismo, una correcta aplicacin de la subsidiariedad permite la colaboracin coordinada de los distintos niveles de gobierno para las cuestiones de inters comn y sin afectar las competencias exclusivas fundadas en las respectivas autonomas. El Ttulo VIII denominado De la Cooperacin, de la ley 9206, contiene los artculos 17 y 18 que enfatizan el diseo y ejecucin de polticas comunes de progreso y desarrollo y la adopcin de acciones concertadas y coordinadas entre los municipios y comunas de una comunidad regional y otras instancias de asociativismo local y regional para la gestin del desarrollo sustentable. Adems, el principio de subsidiariedad es ampliamente satisfactorio para esclarecer en caso de duda o controversia a qu instancia corresponde la competencia, siendo la presuncin a favor del nivel ms prximo o inferior. En ese sentido, la regin (por ejemplo intraprovincial) obtendra el beneficio de la duda y debera ser probado fehacientemente que no est en condiciones o que el nivel superior (por ejemplo el provincial) es el ms adecuado. El artculo 19, Ttulo IX de la ley 9206 21 se refiere a la resolucin de conflictos que eventualmente puedan suscitarse entre diversas unidades, aqu tambin el principio de subsidiariedad tiene plena operatividad. Las hiptesis son: a) conflictos entre municipios y comunas miembros de una comunidad regional; b) conflictos entre una comunidad regional y municipios y comunas que no la integran como sus miembros y, c) conflictos entre comunidades regionales. Aparece la subsidiariedad en el texto legal al establecer la instancia administrativa previa a toda accin judicial, recin agotada la va administrativa corresponde ir al Poder Judicial.

recursos para un efectivo ejercicio, en este orden se encuentran las previsiones de los artculos 8 y 16 de la ley 9206. 21 La redaccin del artculo 19 es poco feliz y en l se deslizan errores. As, por ejemplo, reza: ... o entre una o ms Comunidades Regionales entre s.... La relacin entre inter es necesariamente de dos o ms unidades. Debi decirse directamente: entre comunidades regionales. Asimismo se habla de municipalidades, cuando corresponde hablar de municipios.

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Con respecto a los supuestos de conflictos ad intra comunidades regionales (o sea entre los municipios y comunas que los integran), desde la ptica del principio de subsidiariedad, sera recomendable contemplar mecanismos de resolucin de conflictos en sus reglamentos internos 22, tales como negociacin y mediacin, antes de ir a la instancia superior del Poder Ejecutivo Provincial. Aqu no puede dejar de advertirse la asignacin de la resolucin de las controversias a la Unidad de Trabajo Provincia Municipios y Comunas 23, que supone hablar ms bien de una instancia intergubernamental pluripartidaria interejecutivos ya que convergen all los niveles institucionales provincial, municipal y comunal, representados por los titulares de los departamentos ejecutivos locales y el titular del Ministerio de Gobierno provincial, quienes pertenecen a diferentes partidos polticos. De lo expuesto precedentemente, puede constatarse que el de subsidiariedad no es un principio meramente tcnico, para armonizar relaciones institucionales, sino de carcter bsico, derivado de la dignidad de la naturaleza humana que exige ser reconocido y respetado, pero no por ello abstracto, sino que constituye un verdadero programa organizativo segn el cual las unidades mayores limitan su accin a las actividades que sobrepasan las posibilidades de las unidades menores, asignando la obligacin de auxiliar a la unidades inferiores en el desempeo de las competencias. Por lo tanto, la consideracin de la naturaleza humana reclama una organizacin y gestin de las instituciones sociales y polticas articulada en las entidades ms cercanas a los seres humanos y sus necesidades cotidianas, lo que justifica plenamente el establecimiento de las regiones en el mbito provincial. A la luz de la subsidiariedad, la provincia acta, en los mbitos que no sean de su competencia exclusiva, slo en la medida en que los objetivos de las acciones emprendidas no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los municipios y comunas, individualmente y organizados como instancia comunitaria 24 y, por lo tanto puedan lograrse mejor debido a la dimensin o a los efectos de las acciones a nivel provincial, de tal manera se verifica que las decisiones se tomen de la forma ms prxima posible a los ciudadanos.

El artculo 13 de la Ley 9206 establece que las comunidades regionales dictarn su propio reglamento interno. 23 La Unidad de Trabajo Provincia Municipios y Comunas fue creada en ao 1999 por Resolucin N 132 del Ministerio de Gobierno, funcionando en el mbito de la Direccin de Asuntos Municipales y Asesoramiento. 24 Comunidades regionales de conformidad al art. 3 de la Ley 9206.

22

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El principio de subsidiariedad presenta una doble dimensin. Por una parte autoriza la actuacin de la provincia para resolver problemas que no puedan ser solucionados por los municipios y comunas actuando individualmente, en cumplimiento de los objetivos y fines establecidos en la Constitucin de la Provincia de Crdoba. Por otra parte, permite a los municipios y comunas evitar un intervencionismo centralista provincial en aquellos casos en que no es necesario que la provincia legisle y acte. Los municipios y comunas a la par de conservar las competencias que estn en condiciones de ejercer y gestionar por s mismos, de manera eficaz, individual o comunitariamente, pueden transferir a la provincia las atribuciones y responsabilidades que no pueden ejercer satisfactoriamente. En resumen el principio de subsidiariedad permitira orientarse en las siguientes situaciones: 1. Cuando hay que discernir competencias entre municipios y comunas por un lado y

comunidad regional por otra, estableciendo qu corresponde hacer a cada uno, as como
las interrelaciones o zonas comunes de colaboracin; 2. Cuando hay que discernir competencias entre comunidad regional por un lado y provincia por otro lado; 3. Cuando hay que distinguir competencias exclusivamente municipales y comunales (autonoma local) y competencias exclusivamente provinciales (autonoma provincial). A. La Regionalizacin como Poltica de Estado Provincial

La sancin de la Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba permitira adoptar un modelo de poltica territorial, entendida como un conjunto de planteamientos estratgicos a medio y largo plazo y de actuaciones dirigidas a intervenir sobre el territorio a fin que asuma las formas adecuadas a los intereses que controlan el poder poltico 25. La intervencin del poder estatal provincial en el territorio refleja la voluntad de alcanzar los objetivos de inters general, justicia social, calidad de vida, sustentabilidad ambiental y en definitiva, desarrollo humano. Esos objetivos no pueden satisfacerse si las formas de ocupacin del espacio y el grave problema de las disparidades y desequilibrios regionales se dejan librados a la lgica del mercado.

25

Lpez Trigal, L.; Benito del Pozo, P. (1999) Geografa Poltica. Madrid. Editorial Ctedra. Pg. 285.

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El proceso de regionalizacin en Crdoba aparece definido como una poltica de estado

provincial 26, puesto que instrumenta cursos de accin estratgicos, de largo plazo y alcance,
democrticamente formulados y poniendo de manifiesto una doble fuente de concertacin. Se destaca un acuerdo de naturaleza intergubernamental entre la provincia y los municipios y comunas, en el mbito de la Unidad de Trabajo Provincia Municipios y Comunas y, al mismo tiempo, la madurez democrtica y el pluralismo poltico-ideolgico se reflejan en un consenso pluripartidario, entre la coalicin de partidos gobernantes y los partidos de la oposicin, para asegurar continuidad institucional al proceso 27. Asimismo debe tenerse presente que una provincia con la extensin, la concentracin demogrfica y la disparidad regional que tiene Crdoba, nunca tuvo hasta el presente una poltica provincial de desarrollo regional para la integralidad de su territorio. Por ello resulta auspicioso el marco normativo de la ley 9206 que, aunque perfectible, enfatiza la voluntad del estado provincial del ejercicio del poder poltico y de la capacidad de resolucin de los conflictos en el espacio provincial. El establecimiento de regiones intraprovinciales de conformidad con el artculo 110.7 de la Constitucin de la Provincia de Crdoba implica no slo un reordenamiento del territorio sino que abre la posibilidad a un nuevo modelo de desarrollo. Sin basarse en los lmites naturales o geogrficos, una regin es una creacin operativa en el geoespacio, deliberadamente separada del resto del territorio y establecida de acuerdo a objetivos especficos previamente definidos. Las regiones as formadas, surgen de la decisin de la autoridad competente conforme a criterios de naturaleza poltica, administrativa, institucional, social, econmica-financiera, etc. Se trata de regiones poltico-administrativas, de carcter normativo y funcionales para la planificacin del desarrollo humano. Los artculos 1 y 2 de la ley 9206 adoptan el criterio de retomar los lmites departamentales preexistentes como regla general, pero flexibilizando su rigidez actual a travs de la posibilidad de incorporar municipios y comunas de departamentos vecinos con los que se mantienen relaciones y vinculaciones (excepciones del art. 4). De tal manera, la regin es una unidad del territorio provincial resultante de la divisin polticoadministrativa

Al involucrar al conjunto de los poderes estatales en su diseo, gestin y evaluacin una poltica de estado permite trascender los acotados plazos de los mandatos de gobierno articulando espacios de continuidad institucional de las estrategias. 27 Los partidos polticos y alianzas de partidos son: Unin por Crdoba, Unin Cvica Radical, Partidos Vecinalistas locales y Partido Nuevo.

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en departamentos con la eventual incorporacin (y/o la sustraccin) de municipios y comunas integrantes (y/o a favor) de departamentos vecinos. La divisin del territorio de la Provincia de Crdoba en departamentos respondi histricamente a criterios catastrales y de geografa electoral, posteriormente la poblacin fue aportando rasgos culturales, polticos, sociales y econmicos que otorgaron cierta homogeneidad hacia su interior y diferenciacin hacia el entorno, no obstante no generaron identidad regional propia, tampoco instituciones o mecanismos de gestin. En este sentido, la ley 9206 puede ser el instrumento para transformar a los departamentos en regiones como instancia de poder descentralizado para la gestin del desarrollo, al permitir a las comunidades regionales administrarse y generar polticas propias de conformidad con los artculos 5 y 10. El ordenamiento territorial es una herramienta de la planificacin regional que tiene por finalidad una utilizacin racional del espacio definiendo polticas de localizacin de la poblacin, las actividades econmicas, la circulacin y la accesibilidad al territorio, las comunicaciones y medios de transporte, as como las vinculaciones con las regiones vecinas. Se habra iniciado en la Provincia de Crdoba el camino para la construccin de una estructura tripartita poltico-administrativa sin precedentes, una nueva territorialidad poltica intraprovincial en el escenario argentino actual, que conjugara los niveles provincial, regional y local (municipal y comunal) en una articulacin fundada en la subsidiariedad. No obstante el carcter embrionario del proceso de regionalizacin cordobs, no puede dejar de advertirse el impacto poltico-institucional de la aparicin de un tercer nivel intermedio entre lo local y lo provincial. La existencia de unidades de gestin pblica de escala, semejantes a las de naturaleza econmica, posibilitaran que la gestin local de lo cotidiano y prximo se enmarcara en la gestin integral e integradora provincial, vinculante hacia el territorio nacional y de proyeccin nacional a travs de una intergubernamentalidad para la

gestin del desarrollo.

El horizonte de potencialidades tambin podra ampliarse significativamente a partir del juego relacional entre regiones provinciales (vinculaciones inter comunidades regionales) a los fines de complementarse y emprender acciones cooperativas de inters recproco. Como lo dispone el artculo 5 de la ley 9206, las comunidades regionales tienen el carcter de personas jurdicas de derecho pblico, con aptitud para adquirir y enajenar bienes y realizar todo tipo de actos jurdicos.

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Las motivaciones para la regionalizacin en la provincia de Crdoba son razones fundadas en la subsidiariedad, como el logro de efectividad y eficiencia en la gestin, con una mayor proximidad entre los niveles de toma de decisiones y los ciudadanos y facilitar la descentralizacin de competencias y atribuciones (art. 9, ley 9206). Convergen en el objetivo comn de regionalizar la provincia y los municipios y comunas, cada orden con sus intereses y fines. As, para la ptica provincial, resulta evidente la necesidad de reordenar el territorio ante el creciente nmero de municipios y comunas 28, la exigencia de corregir actuales y evitar futuros desequilibrios entre las regiones cordobesas y en especial, cumplir con el mandato de descentralizar competencias y otras finalidades del artculo 175 de la Constitucin Provincial. Para los municipios y comunas, las motivaciones se centran en la profundizacin de la autonoma con empoderamiento de las nuevas atribuciones y responsabilidades descentralizadas por la provincia y particularmente generar espacios de integracin regional para potenciar adecuadamente sus capacidades de gestin. Pero tanto para el gobierno provincial como para los gobiernos municipales y comunales el objetivo de fondo no puede ser otro que planificar y gestionar el desarrollo humano, como justificacin de la actuacin gubernamental en sus respectivos mbitos. La regionalizacin permite la descentralizacin de competencias de la provincia a las

comunidades regionales, proceso que hasta ahora se haba verificado hacia los municipios y
comunas individualmente considerados, es decir transferencias de la provincia a tal o cual municipio o comuna en particular. A partir de la sancin de la ley 9206 se inaugura otra posibilidad de descentralizacin: desde la provincia a una nueva institucionalidad, las comunidades regionales. Asimismo resultar novedosa la delegacin de competencias y funciones desde los municipios y comunas a las comunidades regionales 29, fenmeno que permitir la proyeccin desde lo local a la escala de la regin, brindando una mirada comunitaria a la generacin de sinergias para el desarrollo.

La provincia de Crdoba tiene el mayor nmero de municipios de Argentina, junto con las comunas alcanza una cifra de 428 entidades locales. Le siguen en cantidad de municipios las provincias de Santa Fe, con 363 y Entre Ros con 264, totalizando en sumatoria las provincias asociadas en la Regin Centro, 1055 municipios, con creces ms de la mitad del total de los municipios argentinos. 29 A tenor de lo dispuesto por los artculos 8 y 10 de la ley 9206, las comunidades regionales no tienen competencias originarias, sino aquellas derivadas de la provincia (perspectiva top-down, descendente) y de los municipios y comunas (perspectiva bottom-up, ascendente).

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Lejos de vaciarse por la descentralizacin de competencias a las comunidades regionales y a los municipios y comunas individualmente considerados, el nivel provincial se reivindica como ptimo para la formulacin y gestin de polticas redistributivas, compensadoras o equilibradoras con enfoque integrador global del territorio de la provincia 30. De igual modo que no se pueden dejar los desequilibrios regionales librados a la correccin por el mercado, tampoco se debe fragmentar la poltica territorial de desarrollo armnico de todo el territorio provincial dejndola librada a las capacidades y recursos de cada regin en forma individual y aislada. Con la regionalizacin no puede haber regiones que ganen y regiones que pierdan, ni regiones de primera y de segunda velocidad en trminos de aproximacin al desarrollo humano. El requerimiento de una planificacin que aproveche los recursos actuales y las potencialidades existentes en las diferentes regiones de la provincia, se renueva para evitar la dicotoma entre zonas fuertes y zonas de desarrollo dbil, as como de franjas de fragilidad intermedias entre polos de desarrollo, como por ejemplo ciudades con una concentracin demogrfica y econmica desproporcionada con el resto de los municipios y comunas del mismo departamento-regin. B. La Capacidad de Gestin y los Indicadores Regionales

La expresin compuesta capacidad de gestin puede explicitarse a travs de los conceptos de los elementos que la integran. En primer lugar se entiende por capacidad 31 la habilidad de hacer las cosas, en tanto que la accin de gestionar significa conducir los asuntos de

En este sentido puede ser de utilidad la creacin de fondos de lucha contra los desequilibrios regionales, como lo demuestran las experiencias, en Espaa, del Fondo de Compensacin destinado a la correccin de desequilibrios interterritoriales, establecido en el artculo 158 de la Constitucin y, en la Europa comunitaria, del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) creado en 1975 para ser destinado a la ayuda de las regiones mas necesitadas para luchar contra los desequilibrios y asimetras existentes en Europa, con el objetivo de lograr cohesin econmica y social que garantice un desarrollo armonioso y reduzca la diferencia entre las regiones ricas y las menos favorecidas. 31 En Democracy at the Local Level. The International IDEA Handbook on Participation, Representation, Conflict Management and Governance capacidad se define como: the ability to get things done. Elected officials may be free to make decisions in The publica godo, bu godo decisions are worthless if they cannot be implemented. Capacity refers to resources, bu also to The governments relationship with society. If The society rejects government remedies, The government lacks capacity to address problems. Sisk, Thimothy D. y otros (2001). Democracy at The Local Level.The International IDEA Handbook on Participation, Representation, Conflict Management and Governance. International IDEA Handbook. Series 4. Annex One. Glossary. Estocolmo, Suecia. International Institute for Democracy and electoral Assistance. Pg. 220.

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alguien y, tambin, ejercer autoridad o mando sobre una determinada organizacin 32. El doble significado incluye entonces, por un lado, actuar y administrar los asuntos y, por otro, orientar el funcionamiento de una organizacin. La gestin tradicionalmente se ha medido al tener en cuenta los propsitos y objetivos de la organizacin y cotejarlos con los resultados alcanzados, pero este criterio ha resultado insuficiente ante la dimensin de aquello que se gestiona, el desarrollo humano y su integralidad eminente, de ah la necesidad de avanzar en la construccin de indicadores de gestin. Un indicador de gestin es una unidad de medida que permite el seguimiento y la evaluacin permanente de las variables ms relevantes de las regiones, ya sea por el anlisis de la informacin interna (elaboracin propia de cada regin por perodos), por comparacin con informacin externa (de otras regiones, de municipios, de la provincia, de la Nacin, de universidades, de ONGs, de empresas privadas, etc.) o tambin por su relacin con valores preestablecidos (estndares fijados previamente segn criterios). Entre las principales utilidades del empleo de indicadores de gestin se destaca la obtencin de informacin actualizada respecto de la gestin regional, el reconocimiento de capacidades y experiencias realizadas en el tratamiento de las problemticas regionales y en definitiva, medir las buenas prcticas 33 en la gestin local, segn la expresin empleada por la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), referida al seguimiento y evaluacin de la gestin de los recursos locales, la evolucin de los problemas, la interaccin social y la cooperacin locales y el xito o fracaso de las acciones gubernamentales, por medio de indicadores de gestin. La ley 9206 de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba reconoce la importancia de contar con un diagnstico que permita orientar polticas de fortalecimiento regional con cooperacin entre los gobiernos municipales y comunales y el gobierno provincial, as como tambin la intencionalidad manifiesta de evaluar la gestin de las comunidades regionales a travs de indicadores de desarrollo regional para la gestin 34, de conformidad a lo dispuesto en los artculos 21, 22 y 23 de la mencionada ley.

Brugu, Q.; Subirats, J. (1996) Lecturas de Gestin Pblica. Madrid. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Boletn Oficial del Estado. Pg. 11. 33 OCDE (19992000) Best Practices in Local Development. Leed Notebook 27. Pars. OCDE. 34 En este sentido ver los aportes contenidos en Arnoletto, E.; Cceres P. y otros (2004) ndice de Desarrollo Local para la Gestin (IDGL). Serie PROFIM Vol. 2. Crdoba. EDUCC.

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Sin lugar a dudas la posibilidad de cuantificar en base a indicadores estadsticos cuyo diseo y aplicacin se adapten a las caractersticas de las regiones, permitiendo la evaluacin estandarizada de la gestin, contribuye a generar mayor certidumbre y eficiencia en la actividad gubernamental local y regional. Ms all de toda bsqueda de hacer eficiente la gestin regional, quizs en lo inmediato, en la percepcin de los cordobeses seguir persistiendo la imagen familiar, conocida pero tan poco trascendente, del departamento y paulatinamente se incorpore la visin regional, cuando la dinmica de gestin de las comunidades regionales y del protagonismo de los habitantes en cada uno de los departamentos-regin, posibiliten una identidad regional propia capaz de afianzar el sentido de pertenencia y de proporcionarle un mbito de escala humana para los problemas cotidianos. Finalizando el presente trabajo, resulta fundamental remarcar que no existe en l la pretensin de agotar toda la riqueza de un anlisis del proceso de regionalizacin intraprovincial en Crdoba a la luz del principio de subsidiariedad, ni tampoco el nimo de hacer una exgesis acabada de la ley 9206, sino que las reflexiones planteadas deben considerarse en todo caso introductorias y abiertas para su debate y profundizacin.

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VI. Bibliografa
- Arnoletto, E. et al. (2004) ndice de Desarrollo Local para la Gestin (IDGL). Serie PROFIM Vol. 2. Crdoba. EDUCC. - Aug, M. (1996) Los no lugares. Espacios del anonimato. Una antropologa de la

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Provincia de Crdoba N 9.206

- Ministerio de Gobierno de la Provincia de Crdoba (1999) Resolucin N 132.

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Consultas en internet Proyecto Spinelli de Tratado de la Unin Europea y Acta nica de Europa http://www.europa.eu.inx Habitat II en www.un.org/Conferences/habitat/

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La construccin sociopoltica de las regiones en la provincia de Crdoba

PAMELA CCERES U.C.C. I.C.D.A

Licenciada en Relaciones Internacionales (Universidad Catlica de Crdoba). Magster en Direccin y Gestin Pblica Local (Universidad Carlos III, Madrid, Espaa). Doctorando en Ciencias Sociales (Universidad de Buenos Aires). Profesora Titular de Sociologa de las Organizaciones e Investigadora de la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Catlica de Crdoba. Profesora Titular de Estado y Gestin Pblica en el Diplomado en Gestin Pblica dictado por el PROFIM; ICDA UCC. Integrante del equipo de Asistencia Tcnica del PROFIM; ICDA UCC. Un especial agradecimiento a la Lic. Romina Cremonini por la contribucin que significaron sus comentarios al desarrollo de este trabajo. El mismo se ha nutrido del imprescindible aporte de los intendentes, presidentes comunales y funcionarios pblicos que participaron de los talleres y seminarios del PROFIM como as tambin de los procesos de reflexin que se llevaron a cabo por parte del equipo de asistencia tcnica. El privilegio de participar activamente de espacios de interaccin y deliberacin con todos ellos los exime de cualquier responsabilidad por las limitaciones y posiciones en las que pueda incurrir esta autora.

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I.

Introduccin

En diciembre de 2004, luego de un arduo proceso de negociacin en el marco de la Mesa Provincia Municipios 1, se sancion la ley N 9206 denominada Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba. Dicha norma, iniciativa del ejecutivo provincial, presenta una serie de propuestas concernientes a la creacin y puesta en marcha de instancias polticas para el gobierno de las regiones, e introduce una serie de concepciones iniciales que orientarn los primeros pasos en la implementacin de una poltica provincial que, se entiende en el presente trabajo, constituye una propuesta de reforma del estado. La poltica de regionalizacin cuenta actualmente con amplio consenso poltico fundamentalmente entre los intendentes y presidentes comunales. Dicho consenso est especialmente referido a la necesidad de dar respuesta a una serie de problemas con base territorial en la regin, cuya resolucin y abordaje implican serias dificultades tanto para los gobiernos locales, como para la provincia. Puede decirse que existe un consenso en torno al

para qu de la regionalizacin, cristalizado en el citado marco jurdico, sin embargo queda

pendiente an una reflexin profunda respecto a los alcances que las transformaciones del estado cordobs implican, sobre las que el presente trabajo pretende aproximar. Se entiende aqu que la regionalizacin constituye un tipo de reforma sustancial, en la medida que conlleva una redefinicin del contenido de la accin estatal (dado que redefine su finalidad, objetivos y alcances), como as tambin de su rol en la coordinacin de la vida social y los esfuerzos en pos del desarrollo. Propone en lo concreto la posibilidad de constituir nuevas agendas en los diferentes niveles estatales derivados de esta definicin. La regionalizacin establece, tambin, una reforma de tipo institucional (que el gobernador de la provincia ha denominado Nuevo Federalismo Cordobs) en tanto plantea un nuevo

mapa de distribucin del poder poltico al instituir nuevos esquemas de determinacin de

competencias, de coordinacin interestatal y de distribucin de recursos.

Creada en 1999 por Resolucin Conjunta N 132/99 de los Ministerios de Gobierno y de Finanzas de la Provincia de Crdoba como mbito de concertacin de polticas; en sus comienzos principalmente polticas de ndole fiscal.

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Ambos tipos de reforma implcitos en dicha ley se constituyen en las dos caras de un mismo proceso que en lo concreto supone dar respuestas a preguntas tales como: qu estado queremos? y cul es la forma institucional ms acorde para ponerlo en marcha? Del corto desarrollo de la propuesta plasmada hasta el momento en la mencionada ley y en la implementacin de diversas medidas por parte del ejecutivo provincial, pueden inferirse una serie de trayectorias que comienzan a perfilar un nuevo tipo de estado: 1. Alcances polticos: la regionalizacin implica, entre otras cosas: la creacin de una nueva instancia de gobierno entre el nivel provincial y el local (la comunidad regional), la institucionalizacin de una forma distinta de gobierno de tipo colegiado a escala regional, una redefinicin del concepto de autonoma acorde al nuevo esquema de divisin del trabajo en la provincia, una nueva base territorial de legitimacin del poder poltico (la regin) y nuevas instancias de relacionamiento de los gobiernos locales entre s y de stos con el gobierno provincial. 2. Alcances sociales: el nuevo esquema plantea, asimismo, un espacio diferente de interaccin entre estado y sociedad, al cobrar relevancia nuevos actores sociales vinculados a problemticas propias de las nuevas agendas/competencias regionales. Esto abre la discusin ms all de la definicin de competencias y la distribucin de recursos, para pensar si la nueva instancia estatal, la comunidad regional, no implica tambin una redefinicin de la relacin representantes-representados. 3. Alcances territoriales: la creacin de regiones implica una nueva divisin poltica del territorio provincial. Aunque actualmente el criterio para la delimitacin espacial de las regiones es el lmite de los preexistentes departamentos, stos cobran un nuevo significado al constituirse en la base territorial para la puesta en marcha de un proyecto poltico, resignificando los problemas pblicos en ese mbito, la base social de los mismos y la responsabilidad del estado en torno a ellos. En este sentido los recursos (fsicos, naturales, sociales, etc.) tienen una nueva base espacial para su identificacin y potenciacin 2. De esta manera, al rediseo territorial lo acompaa una redefinicin de

En el artculo 22 de la ley 9206 se sostiene que para evaluar el desarrollo de las Comunidades Regionales, se implementar un instrumento integrado por un conjunto de indicadores interrelacionados que se denominar Indicador de Desarrollo Regional para la Gestin. El mismo incorpora los componentes del ndice de Desarrollo Local para la Gestin (IDLG) desarrollado por la Universidad Catlica de Crdoba a saber: capital fsico, actividad econmica, capital humano, capital social, gestin de recursos financieros, transparencia, capacidad institucional y participacin poltica

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los recursos endgenos de la nueva base territorial para el desarrollo (formalmente reconocida). Ahora bien, el rediseo institucional del estado no es slo el resultado de una ley, sino, por el contrario, es un proceso sociopoltico en el cual la aludida ley es slo un punto en el

continum histrico de dicho proceso. En este sentido puede decirse que la regionalizacin es:
1. 2. 3. Un proceso (dimensin temporal), territorialmente localizado y activado (dimensin territorial), en el marco del cual se desarrollan una de serie de estrategias selectivas que fuerzas polticas y sociales predominantes desarrollan para alcanzar sus intereses. Las estrategias seleccionadas surgen de las relaciones sociales y de particulares acuerdos sobre la definicin, priorizacin y resolucin de los problemas sociales (dimensin relacional e intersubjetiva, micro), el resultado de dichas estrategias se traduce en un determinado proyecto poltico. 4. El proyecto poltico resultante, requiere de una forma particular de coordinacin social (dimensin estructural, macro) que permita ponerlo en marcha, defina la funcin y el rol del estado en dicha coordinacin y, por tanto, su diseo institucional. La Ley de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba crea regiones (delimitndolas en trminos espaciales) y preve la constitucin de comunidades regionales para el gobierno

regional. Este instrumento formal propone una nueva estructura para la reorganizacin del
municipalismo cordobs. El grado de coherencia que las prcticas municipales y la poltica provincial adquieran en torno a la propuesta, depender de cmo se resuelvan las incertidumbres actuales adems de la generacin de condiciones institucionales acordes que permitan modificar las estructuras (y las certidumbres) tradicionales promoviendo renovadas formas de coordinacin y accin. La creacin de instancias asociativas para el gobierno y gestin regional, como todo proceso de reforma estatal, tiene implicancias polticas importantes ya que genera nuevos flujos y nuevas localizaciones del poder poltico. Estos escenarios posibles en los inicios de procesos de reforma producen significativas cuotas de incertidumbre que condicionan la implementacin de las polticas que se propongan. Generalmente los intentos por resolver dichas incertidumbres, se centran en la utilizacin (y reproduccin) de viejas (y conocidas)

(Arnoletto, E.; Cceres P. y otros, 2004). A partir de la redefinicin poltica del territorio provincial la misma institucin ha adaptado el ndice para ser aplicado a las regiones.

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estrategias provenientes de la institucionalidad que se pretende cambiar. En este sentido, la ausencia de prcticas vinculadas a la reflexin y la accin coordinadas en torno a los problemas regionales, hace dificultosa la institucionalizacin de nuevos modos de pensar e intervenir en el territorio. El presente trabajo centra el anlisis en la regionalizacin como un proceso sociopoltico con eje en la participacin de actores polticos, sociales y econmicos. Para ello, se proponen algunas dimensiones analticas y la problematizacin del contenido de cada una de ellas, a los fines de profundizar en la segunda parte, algunos alcances y limitaciones que pueden observarse en los inicios del proyecto de regionalizacin en marcha. En la tercera parte se describe la participacin del Programa de Fortalecimiento Institucional de Comunas y Municipios de la Universidad Catlica de Crdoba en las primeras instancias del proceso de regionalizacin. Finalmente se aproximan algunas proposiciones que tienen en cuenta condiciones institucionales estructurales del proceso como as tambin la dimensin intersubjetiva del mismo a los fines de generar viabilidad a una poltica de regionalizacin orientada a promover la gobernabilidad democrtica del territorio provincial.

II.

Consideraciones previas sobre algunas dimensiones analticas relevantes para pensar el proceso de regionalizacin

A.

El territorio

En las ltimas dcadas se ha producido una recuperacin de la dimensin territorial del desarrollo, tanto en los espacios acadmicos como en el mbito del quehacer pblico y empresarial. Las profundas transformaciones econmicas, tecnolgicas, culturales, sociales y polticas de este tiempo, no slo han incidido en los modos de comprender, explicar y proyectar el desarrollo, sino que, adems, han tenido un fuerte impacto en los territorios con una consecuente tendencia a definir y redefinir los problemas en trminos espaciales (Mayntz, 1998; Brenner, 2001; Brenner y Theodore, 2002; Jessop, 1999, 2002; MacLeod y Goodwin, 1999). Es en este contexto que se renueva el inters por explicar y proponer soluciones a los desafos que, la inequidad, las crisis del rgimen de acumulacin y las crisis en los modos de coordinacin social, presentan a las sociedades contemporneas, destacndose, cada vez

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con ms fuerza, la importancia de analizar dos dimensiones nucleares que se convierten en condicin y medio para la implementacin de estrategias de desarrollo: las capacidades

endgenas de los territorios y la gobernabilidad de los mismos.

La crisis de las perspectivas economicistas en la teora del desarrollo, unido al agotamiento de los modelos centralizados de planificacin, abrieron la posibilidad de introducir nuevos enfoques que destacan la importancia de los factores no-econmicos y la consideracin de las caractersticas particulares de cada territorio a la hora de pensar el desarrollo. De esta manera, se concibe al territorio (local-regional) como agente de transformacin social y no, nicamente, como espacio funcional. El territorio socialmente organizado y los rasgos sociales, culturales e histricos, son centrales para esta perspectiva que supone que una sociedad (local-regional) no se adapta de manera pasiva a los grandes procesos y macrotransformaciones, sino que, despliega o puede desplegar iniciativas propias, a partir de sus particularidades territoriales (econmicas, polticas, sociales, ambientales) (Alburquerque, 1996; Boisier, 1996, 2001). Estas particularidades constituyen un potencial de recursos que a nivel territorial implican un potencial de desarrollo endgeno (Alburquerque, 1996: 32). En este marco, las instancias gubernamentales cumplen un rol fundamental en la identificacin, desarrollo y puesta en valor de dichos recursos, con el fin de forjar mayores capacidades territoriales o endgenas para el desarrollo. En resumen, la perspectiva apuntada pone un fuerte nfasis en la construccin social y poltica de las condiciones y

capacidades del desarrollo (Arnoletto, E.; Cceres P. y otros, 2004 3). Sin desconocer los
condicionantes macroestructurales, sostiene que los actores territoriales, socialmente organizados, gozan de la posibilidad de promover un desarrollo desde abajo, y plantea, a la vez, la problemtica acerca de cmo estas iniciativas territoriales se articulan y confluyen con las polticas y acciones provenientes desde instancias estatales supraterritoriales.

El IDLG, diseado por un equipo de investigadores de la Universidad Catlica de Crdoba a requerimiento del Gobierno de la Provincia de Crdoba, toma como eje esta perspectiva al considerar que para analizar los lmites y posibilidades de desarrollo de las distintas comunidades locales es necesario atender tanto a factores territoriales (capital fsico, actividad econmica, capital humano, capital social, participacin poltica) como a la incidencia que los gobiernos tienen en el proceso (capacidad y apertura institucional, transparencia, gestin de recursos financieros). Ver Arnoletto, E.; Cceres P. y otros (2004).

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B.

Coordinacin social y el rol del estado. La Gobernanza Regional

Respecto al rol del estado en los procesos de desarrollo, las ltimas dcadas han sido testigos del agotamiento de las formas tradicionales del accionar pblico y, en este sentido, desde distintas disciplinas y enfoques ideolgicos, ha cobrado inters primordial el estudio de la cuestin de la gobernabilidad como problema presente en todas las escalas espaciales (local, regional, nacional, global). La gobernabilidad, en el debate acadmico, puede ser entendida como el conjunto de las condiciones sociopolticas estructurales para el gobierno de una sociedad y como un nuevo estilo de gobierno 4. La gobernabilidad o, ms adecuadamente, la gobernanza, desde una perspectiva normativa, se presenta como un modo de coordinacin social caracterizado por lo que Jessop denomina la autoorganizacin reflexiva de actores independientes involucrados en un complejo de relaciones de interdependencia recproca que, como tal, pretende superar los fracasos de otros modos de coordinacin como la mano invisible del mercado o la planificacin top-

down estatal y su ineficacia para la gobernabilidad de la vida econmica, social y poltica

(Jessop, 2003:2). Desde un enfoque descriptivo, la gobernabilidad hace referencia no ya a un modo particular del accionar pblico, sino a las condiciones sociopolticas necesarias para su existencia. Esta perspectiva obliga a atender las caractersticas particulares que cada sociedad y cada

En ingls se utiliza el trmino governance para hacer referencia a un nuevo estilo de gobierno o de coordinacin social. Algunos autores anglosajones utilizan en cambio el trmino gobernability (gobernabilidad) para considerar las condiciones estructurales y/o institucionales de un determinado sistema social que lo hacen ms o menos gobernable. En espaol an no es clara la distincin terminolgica, seguramente debido a que tambin es confusa la distincin conceptual en muchos autores. La governance tambin es traducida como gobernanza o buen gobierno para hacer referencia a la persistencia, an en la distincin terminolgica con gobierno, de las funciones tradicionales atribuidas al gobierno en la teora clsica. Segn Stoker, gobierno se refiere a los procesos oficiales e institucionales que intervienen en el plano del Estado para mantener el orden pblico y facilitar a la accin colectiva y, buen gobierno, refiere a un cambio en el estilo de gobierno con el fin de alcanzar las condiciones necesarias para el gobierno ordenado y la accin colectiva, es decir, que los resultados que persigue el buen gobierno son los mismos que los del gobierno, se trata ms bien de una diferencia de procesos. Ver Stoker, G. (marzo 1998) El buen gobierno como teora: cinco propuestas, en Revista Internacional de Ciencias Sociales N 155. UNESCO.

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territorio presentan en tanto los hace ms o menos gobernables 5 y al rol que tiene el estado y los responsables de las polticas pblicas en la generacin de dichas capacidades. A partir de estas consideraciones, se utiliza el trmino gobernanza para hacer referencia a una forma particular de regulacin y coordinacin social y gobernabilidad, para referir al estado o condicin de un sistema social que lo hace gobernable. La gobernanza indica, entonces, un nuevo modo de gobernar, distinto al modelo de control jerrquico tradicional, que consiste en redes cooperativas y horizontales de autorregulacin social y elaboracin de polticas, en las que se pierde la nitidez de los lmites entre el sector pblico y el privado y en las que los procedimientos de coordinacin no se basan en la autoridad vertical dado que el orden es el resultado de la interaccin de una multiplicidad de agentes interdependientes que influyen unos en otros. Supone, a su vez, que este tipo de coordinacin es ms eficaz para abordar entornos complejos, ya que se trata de procedimientos flexibles que permiten un mejor aprovechamiento de los recursos sociales y una mejor adecuabilidad de las decisiones y acciones. Los primeros pasos de la teora, durante la dcada de los aos 80 y 90, tuvieron un fuerte carcter funcionalista, concentrndose en la capacidad o habilidad de los gobiernos para dirigir y en las formas ms eficaces y eficientes para el diseo e implementacin de polticas pblicas. Esta perspectiva no consideraba las caractersticas estructurales de las sociedades como condicionantes de la eficacia de las polticas pblicas y la gobernabilidad 6. Pronto se comprob que las recomendaciones implcitas en el concepto de gobernanza, como las alianzas pblico-privadas y la autorregulacin tenan sus limitaciones e incluso podan generar resultados adversos en determinados contextos sociopolticos dado que presuponen la existencia de redes sociales con ciertas cualidades y atributos. Merrien sostiene que las instituciones constituyen el marco del que depende que se pueda desplegar la imaginacin (o empresa) poltica, o no se pueda y el enfoque neoinstitucionalista muestra que las configuraciones institucionales desempean una funcin esencial en la percepcin de los problemas y por lo tanto en los programas, en los modos de constitucin de las comunidades de polticas pblicas, en el tipo de redes susceptibles de tener acceso a la decisin, en el tipo de solucin adoptada, en la capacidad de poner en
5

En el sentido de una mayor capacidad para articularse en torno a objetivos y generar accin colectiva. Esto refiere a valores particulares cuando aludimos a regmenes democrticos, fundamentalmente, a la consideracin del orden social como un orden plural y equitativo.

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marcha algunos tipos de soluciones, en el juego de los actores individuales o colectivos 7. De all que cada vez con ms fuerza se redescubre la importancia del estado en la creacin de las condiciones estructurales e institucionales para el xito de la gobernanza. Este avance, desde el plano terico, fue visualizado tambin en la prctica: los gobiernos, en sus distintos niveles, comienzan a involucrarse cada vez ms en la organizacin de la autoorganizacin 8 de los actores sociales, de las redes sociales y de la gobernanza, llevando a algunos autores a pensar que la eficacia de esta ltima se desarrolla despus de todo en la sombra del gobierno, en un marco institucional que es garantizado por el estado (Jessop, 1998, 2002; Mayntz, 1998). En sntesis, la gobernanza democrtica, que supera las espontneas tensiones entre la concrecin de intereses particulares y los generales, no existe a priori, tiene que ser construida, gestionada y sostenida y este rol crtico slo puede ser desempeado por el estado. La relacin entre gobierno y gobernanza reconfigura las formas y funciones que el primero adquiere como producto de su rol en esa dinmica y le exige una permanente innovacin institucional para mantener la posibilidad del desarrollo sostenido. El estado ya no se constituye como la autoridad soberana y excluyente y su legitimidad proviene de su eficacia en la generacin de las condiciones para la gobernabilidad 9. El intercambio de informacin y la interaccin del estado con otros sistemas y actores, se convierten en su fuente de legitimidad y su influencia depende, tanto de su rol como mediador de la inteligencia colectiva, como de su comando sobre los recursos econmicos y de coercin (Jessop, 2002: 6-7). Por esto, pensar en la gobernabilidad regional remite necesariamente al anlisis de las caractersticas sociopolticas del territorio, es decir, de los requisitos para la implementacin de la gobernanza regional y del rol del gobierno en el proceso.

6 7

Por limitaciones de la propia perspectiva terica. Merrien, F. (marzo 1998) Del gobierno y los Estados-Providencia contemporneos en Revista Internacional de Ciencias Sociales N 155. UNESCO. 8 Jessop utiliza el concepto metabuengobierno (metagovernance) para referirse a las metaestructuras que condicionan la coordinacin interorganizacional. (Jessop, 1998, 1999, 2002, etc.) 9 Pueden identificarse una serie de condiciones estructurales e institucionales para la gobernabilidad democrtica eficaz, que remiten al poder del estado, al poder de la sociedad, a la identidad colectiva, (Mayntz, 2001) a la responsabilidad o accountability y al control, a las condiciones de negociacin y deliberacin, a la reflexividad y el aprendizaje colectivo. Sin desconocer que las mismas responden a una organizacin poltica ideal y a una sociedad ideal, su utilizacin puede contribuir, no como modelo prescriptivo, sino como marco analtico para describir las condiciones estructurales e

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C.

La regin y la gobernabilidad regional

En consonancia con lo anterior, el concepto de regin no slo refiere a la delimitacin y sustrato material dados por el espacio geogrfico, sino tambin a la regin como unidad de accin poltica y social (dimensin territorial). Dicho concepto integra la concepcin de regin como unidad espacial y como unidad de accin. Como unidad espacial, la regin destaca sus lmites internos y externos, determina el mbito de sus competencias, las relaciones verticales y horizontales con unidades ms pequeas internas (Ej.: gobiernos locales) u otras unidades del entorno (nacin, provincia, municipios, otras regiones, etc.), sus recursos fsicos y naturales. Como unidad de accin refiere, en cambio, al territorio y a la naturaleza social de la regin y su carcter de construccin. En contraste con la nocin de espacio, el territorio es creado por las personas en el tiempo, y, por tanto, es producto de la interaccin social y poltica. El establecimiento de los lmites sobre un espacio es resultado de la accin humana y puede, por ello, ser modificada por el mismo medio; el territorio puede ser modificado o hasta disolverse pero el espacio permanece (Schmitt-Egner, 2002). Cabe proponer, entonces, que la regin, como unidad de accin, slo es posible a partir de un proyecto poltico resultado de la articulacin de fuerzas sociales a lo largo del tiempo. La regin como unidad espacial ofrece el sustrato material a ese proyecto social y poltico. La regin como unidad espacial es objeto de intervencin. La regin como unidad de accin es

sujeto que interviene en el espacio.

Desde esta perspectiva se subraya, primordialmente, la dimensin de la regin como unidad de accin y como sujeto en permanente construccin 10; la regin no se constituye como tal de no existir condiciones para la gobernanza de la misma. Esta afirmacin lleva implcito el concepto de la construccin de las regiones desde abajo. En este sentido, Boisier sostiene que en los casos en que la institucionalidad formal precede y genera regiones es

institucionales de una determinada realidad sociopoltica y las posibilidades y requisitos para alcanzar la cohesin, la coordinacin y el desarrollo. 10 Boisier sostiene que construir socialmente una regin significa potenciar su capacidad de autoorganizacin, transformando una comunidad inanimada, segmentada por intereses sectoriales, poco perceptiva de su identidad territorial y en definitiva, pasiva, en otra, organizada, cohesionada, consciente de la identidad sociedad regin, capaz de movilizarse tras proyectos colectivos, es decir, capaz de transformarse en sujeto de su propio desarrollo. Boisier, S. (abril 1996) Territorio y Modernidad en Cuadernos del ILPES/CEPAL N 42. Chile. Pg. 26.

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decir, han existido actos polticos deliberados para crear regiones sin que preexistan elementos histricos, antropolgicos, sociolgicos o de otro orden y ms basados en racionalidades instrumentales que en el reconocimiento de pertenencias e identidades tales regiones han nacido como objetos sin transformarse todava en sujetos 11, para ello precisan la integracin fsica, econmica y sociopoltica. Ahora bien, la cuestin de la viabilidad de las regiones como continentes de situaciones de gobernabilidad democrtica y de procesos de desarrollo, abre innumerables interrogantes como: Es posible la construccin de regiones? Si es as, cmo hacerlo y qu requiere? Y, finalmente, quines tienen un rol en esa construccin? En forma muy sinttica se sostiene que, la regin como tal slo existe para los individuos en la medida que los mismos estn articulados y tengan autoconciencia de ello en redes de gobernanza y que el producto de dichas redes se traduzca en bienes positivos para el conjunto de los miembros de la sociedad regional, para ello se requiere la generacin de condiciones para la gobernabilidad regional, por ende, capacidades territoriales (o endgenas) que permitan lograrlas. El sistema poltico tiene un rol primordial, ya sea en la generacin de polticas directas que la promuevan, ya sea a partir de su participacin y contribucin a la gobernanza regional. Estas consideraciones nos ofrecen un marco referencial para poder pensar los desafos de rediseo institucional que se presentan a las instancias gubernamentales respecto de la gobernabilidad y el desarrollo regional. La gobernanza, como modo de coordinacin y regulacin social, tiene una dimensin espacio-temporal e implica, no slo un nuevo rol para el estado en todos sus niveles territoriales, sino tambin una redefinicin espacio-territorial de sus competencias derivado de la compleja articulacin de fuerzas sociales, econmicas y polticas que la gobernanza implica. El rediseo espacial del estado reflejado en polticas como la descentralizacin o la regionalizacin, no es ms que el producto de una estrategia selectiva que fuerzas polticas y sociales predominantes desarrollan para alcanzar sus intereses y que se traducen en un determinado proyecto hegemnico, particulares acuerdos intersectoriales y una singular forma de estado con caractersticas funcionales y territoriales acordes con dicho proyecto.
11

Ibd. Pg. 56.

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As, puede decirse, que la manifestacin espacial y formal del estado se constituye, tanto a partir de la actividad poltica, como del espacio geogrfico en que dicha actividad se desarrolla 12. La articulacin de un proyecto y una estrategia poltica no se despliega de forma exclusiva a escala nacional, sino que otras escalas territoriales (locales/regionales) pueden ser capaces de madurar sus propias estrategias de desarrollo y proyectos estatales (Mac Leod y Goodwin, 1999: 517). Para Mac Leod y Goodwin 13, la forma que el proyecto poltico local y/o regional y su manifestacin territorial y funcional asume y en qu medida es o no coherente con el proyecto de niveles estatales superiores (provincial y/o nacional), depender del resultado de una compleja sntesis de mltiples determinaciones. Dichas determinaciones, que se conjugan en un proyecto poltico especfico, se encuentran territorialmente localizadas y son tambin el resultado de la conjugacin de estrategias pasadas y actuales, es decir procesos sociopolticos. De esta manera, para poder pensar y hacer real un proyecto poltico orientado a la gobernabilidad y desarrollo de las regiones se requiere de la generacin de condiciones para la gobernanza del territorio y el rediseo del estado para el ejercicio de las funciones que se presume debe asumir. Es decir, el estado debe recrearse para contribuir a la gobernabilidad y, dicho de otro modo, es creando condiciones para la gobernabilidad como se recrea. D. La dimensin relacional o intersubjetiva en la gobernanza

La gobernabilidad supone la capacidad que tiene un sistema social para resolver problemas colectivamente. Se trata fundamentalmente de un proceso interactivo, dado que ningn agente, pblico o privado, tiene suficiente informacin ni capacidad de emplear recursos para resolver unilateralmente los problemas. De all que la gobernabilidad democrtica requiera de la existencia de redes para la accin colectiva; la interaccin en estas redes y de las redes entre s, favorecen la circulacin de recursos, la negociacin y la deliberacin.

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Al respecto ver el desarrollo de la perspectiva estratgica-relacional de Jessop (1999). Tambin en Mac Leod y Goodwin (1999). 13 Mac Leod y Goodwin, (1999) Space, Scale and State Strategy: rethinking urban and regional governance en Progress in Human Geography Vol 25, N 4. Pgs. 503-527.

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El contenido democrtico de las negociaciones y deliberaciones en la gobernanza necesita de mecanismos que hagan visibles las interacciones de las elites, sus objetivos, recursos y estrategias de negociacin. La posibilidad de hacer visibles y complementarios estos mecanismos (negociacin y deliberacin), contribuye a la gobernabilidad democrtica, dado que, mientras la negociacin supone la bsqueda de compromisos (negociados) entre preferencias antagnicas 14, la deliberacin 15 pone el foco en la legitimidad democrtica de los arreglos en y entre las redes 16. Esto adquiere importancia fundamental en sociedades fragmentadas como las contemporneas, en las que se observa ausencia de solidaridad y predominan comportamientos

free riding 17 y exit 18 en los individuos, grupos y

organizaciones. Esta cuestin obliga a pensar si privilegiar slo la negociacin no acta en detrimento de la confianza y la legitimidad y en favor de la duda acerca de los mecanismos y resultados de las negociaciones sociales intra e interredes. La existencia de mecanismos y espacios para la deliberacin pblica genera, a su vez, otras condiciones propicias para la gobernabilidad, como son la reflexividad y el aprendizaje

colectivo. Estos concurren en mejorar la comprensin de los problemas y de las alternativas

de solucin y, de esa manera, a reducir los lmites de la racionalidad individual y abordar la complejidad y turbulencia de los ambientes. La deliberacin permite el desarrollo de capacidades para el aprendizaje dinmico e interactivo entre agentes autnomos pero interdependientes acerca de procesos causales, formas de interdependencia y capacidad de accin; reconoce, adems, la construccin interactiva de una visin comn para las acciones individuales y para estabilizar las orientaciones de los jugadores claves, las expectativas y las reglas de conducta (Jessop, 2002: 7-8) En resumen, contribuye a reducir la incertidumbre y facilitar la accin colectiva, al generar un conocimiento social compartido.

La teora de la gobernanza pone especial hincapi en el supuesto de que las interacciones entre actores son negociaciones estratgicas y subestima en gran medida la dimensin deliberativa. 15 Sobre democracia deliberativa ver entre otros: Elster, J. (ed), 2001; Cooke, M., 2002; Habermas, 1999, 2001; Bohman, 2000; Cohen, 2000. 16 Segn Pappadopoulos la mayor diferencia entre la negociacin y la solucin deliberativa de problemas reside en el foco en el inters individual y la maximizacin de bienes particulares vs. intereses comunes y la maximizacin de bienes colectivos (Pappadopoulos, 2002: 4). 17 Cuando un individuo, grupo u organizacin se beneficia del logro de bienes colectivos mientras que se rehusa a contribuir en los costos de produccin de dichos bienes. 18 La migracin de individuos, grupos u organizaciones a espacios o redes en los cuales la relacin costo-beneficio les resulta ms favorables.

14

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Para Crozier y Friedberg los problemas implican siempre determinadas cuotas de

incertidumbre, es decir, indeterminacin respecto a las formas de resolucin. Los niveles de

incertidumbre no son simtricos entre quienes se proponen abordarlos. Los individuos que participan de la accin colectiva tienen distinta informacin y distintas visiones en relacin al problema. Cuanto mayor es la cuota de incertidumbre entre quienes participan de la accin, mayores posibilidades existen de que el resultado de la misma no necesariamente sea el esperado por los actores involucrados. De este modo la incertidumbre se convierte en fuente de desigualdad entre los individuos que participan de la accin colectiva. Los autores sostienen que toda estructura de accin colectiva, por estar sostenida sobre las incertidumbres naturales de los problemas por resolver, se constituye como sistema de poder. Es un fenmeno, un efecto y un hecho de poder. En tanto constructo humano acondiciona, regulariza, aplaca y crea poder, para permitir a los hombres cooperar en las empresas colectivas 19. Boisier, en cambio, pone nfasis en el aprendizaje colectivo como la forma de enfrentar la incertidumbre y la necesidad de coordinacin y entiende el mismo como la emergencia de un conocimiento bsico comn y de procedimientos que facilitan la cooperacin y la solucin de problemas comunes. Destaca la perspectiva constructivista concediendo una importancia clave a las conversaciones sociales en torno al desarrollo en la formulacin de propuestas colectivas, participativas y asociativas que den sentido procedimental al paradigma del desarrollo de abajo hacia arriba (Boisier, 2001). En el mismo sentido se sostiene que la generacin de condiciones para la gobernabilidad regional supone tambin la transformacin de preferencias, en la medida que requiere de la determinacin de objetivos colectivos que permitan aunar los esfuerzos (y moldear los comportamientos) de individuos y grupos. Para ello es necesario armonizar las preferencias, siempre diversas y potencialmente en conflicto entre aquellos involucrados en la accin colectiva. La deliberacin social, a diferencia de la mera negociacin, exige la introduccin de la

argumentacin de la postura de quien se involucra en la discusin de los problemas. En este

sentido, para Cooke, la argumentacin juega un rol central dado que los espacios deliberativos favorecen el intercambio no restringido de argumentos que involucran el

Crozier, M.; Friedberg, E (1990) El actor y el sistema. Las restricciones de la accin colectiva. Mxico. Alianza Editorial Mexicana. Pg. 22.

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razonamiento prctico y siempre conduce potencialmente a la transformacin de preferencias (Cooke, 2000: 948). La deliberacin no slo permite clarificar las preferencias individuales a partir del acceso a mayor informacin producto de la interaccin sino que tambin contribuye a conocer las preferencias de otros involucrados en el proceso y en ello conocer y considerar las necesidades e intereses de otros actores. Los participantes son forzados a pensar en lo que es una buena razn para los dems involucrados o afectados por las decisiones en discusin (Cooke, 2000: 950). En el mismo sentido, para Papadopoulos, el intercambio de argumentos y la deliberacin acerca de ellos, conduce a la produccin de significados colectivos compartidos. Ambas, argumentacin y deliberacin, son consideradas favorables para la adquisicin de un mayor sentido de comunidad en las fragmentadas sociedades modernas que experimentan fuerzas centrifugas que socavan la solidaridad y la cohesin (Papadopoulos, 2002:6). Las formas deliberativas pueden contribuir, tambin, a la responsabilizacin en la medida que los actores sociales se ven obligados a dialogar entre s, a explicitar su inters en lugar de, simplemente, presionar por imponerlo a partir de mecanismos no siempre explcitos. La discusin y deliberacin pblica impone y requiere la aceptacin colectiva de las razones que, los distintos actores sociales exponen y ponen a consideracin de la sociedad, en un espacio de transparentacin de la pluralidad. En tal sentido, Jessop sostiene que uno de los requisitos para la eficacia de la gobernanza, es la reflexividad, definiendo a sta como la habilidad y compromiso de desenmascarar y hacer explcito la naturaleza de las intenciones, proyectos y acciones individuales y/o sectoriales sus condiciones de xito y su contexto, de manera de aprender de ellas, criticarlas y, actuar, a partir de las lecciones. En la gobernanza esto implica explicitar los objetivos de la coordinacin y el por qu de la definicin de determinados objetivos (dominantes, hegemnicos y/o naturalizados) y no otros (Jessop, 2000: 7). Ahora bien, de nuevo no puede pensarse que los espacios deliberativos en torno a problemas de ndole pblica se generen espontneamente. En consonancia con su rol en la creacin de condiciones para la gobernanza, el estado cobra relevancia como convocante, facilitador y mediador del dilogo y la negociacin, como generador de condiciones de habla

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ideal en el sentido habermasiano 20, asegurando la participacin de todos los sectores y la reduccin de las asimetras en las interacciones dialgicas. E. La territorializacin de los problemas

La posibilidad que una sociedad asuma un rol activo en la identificacin y abordaje de los obstculos para su desarrollo supone, en primera instancia su capacidad de problematizacin, es decir de transformar esos obstculos percibidos como realidad no deseada en problemas objeto de accin pblica. Este proceso lleva implcitos varios de los elementos arriba analizados. En primer lugar los problemas sociales no son una realidad objetiva sino que se objetivan cuando una sociedad los define como tales. Esto implica una construccin intersubjetiva de esa realidad. En este sentido los espacios que favorecen la interaccin, la reflexin y el dilogo facilitan a su vez la problematizacin de situaciones que de no mediar dichas interacciones dialgicas, quedaran solo en un nivel subyacente o particular, por tanto no se convertiran en problemas sociales. En segundo lugar, los problemas sociales siempre tienen una base territorial. Al decir

territorial no solo se hace referencia a la cobertura espacial de los problemas definidos, sino
a la sociedad que los define, prioriza y delimita, y en definitiva, a quienes detentan la responsabilidad y capacidad de accin sobre los mismos. Estas definiciones tambin son socialmente construidas. Slo en apariencia pueden aparecer como resultado de una racionalidad instrumental que determina el medio ptimo de resolucin. Un ejemplo de ello pueden ser los problemas ambientales, los mismos no se constituyen como problema social slo a partir de condiciones objetivas de deterioro del ecosistema, sino a partir de la definicin de esa situacin como problemtica por parte de una sociedad (local, provincial, nacional, global) en un espacio y en un tiempo determinado. En el mismo proceso dicha sociedad define tambin la responsabilidad que se asigna y asume el estado en la resolucin del mismo.

La nocin que tiene Habermas de una sociedad libre y responsable es la de aquella en la que participan en la esfera pblica tantas personas como sea posible, el campo en el que intereses diversos se integran en un discurso libre y abierto acerca del programa normativo de la sociedad (Habermas, 1974, 1999, 2001).

20

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En tercer lugar, y en el sentido de lo anterior, puede decirse que un determinado proyecto poltico con base territorial (local, regional, provincial, etc.), se constituye en una sntesis de cuestiones socialmente problematizadas. La amplitud de la base social que sustenta dicho proyecto y la pluralidad de intereses que contemple depender de la oportunidad que los distintos actores sociales tengan para participar de la

versin dominante de los problemas sociales. No todos los actores sociales tienen la misma
capacidad de participar o de imponer ciertas definiciones de los problemas y ciertas delimitaciones de responsabilidades pblicas en torno a los mismos.

III. El Caso de la Provincia de Crdoba: alcances y limitaciones observados en

los inicios del proceso
Al igual que en el resto de los niveles territoriales del pas, la provincia de Crdoba ha transcurrido un proceso histrico de permanente cambio en el diseo espacial y funcional del territorio provincial. Estos procesos de rediseo han sido promovidos y sostenidos por acuerdos sociales en torno a problemas y valores predominantes en distintos perodos. Actualmente la provincia de Crdoba cuenta con 427 municipios y comunas sobre 2.157 gobiernos locales en toda la Argentina, lo que equivale, aproximadamente, a un 20,3% del total de los gobiernos locales del pas. De este total, 248 son municipalidades y 179 comunas. El 66% de las municipalidades y comunas tiene menos de dos mil habitantes como as tambin el 49% de las municipalidades (que se distinguen de las comunas por una mayor complejidad institucional y mayor porcentaje de coparticipacin). A pesar del significativo nmero de gobiernos subprovinciales, el 88% del territorio provincial (165.000 km2 aproximadamente) se encuentra fuera de los radios municipales y comunales, dentro de los cuales ejercen su jurisdiccin estas instancias estatales y por ende constituye territorio de competencia provincial. En las ltimas dcadas el nmero de comunas y municipios ha sido motivo de anlisis desde distintas disciplinas y de debate social y poltico. La discusin en torno a la cantidad de ellos provoc un significativo capital de argumentos en favor o en contra de la disminucin de su nmero, sin embargo, el dilogo no ha profundizado en lo que atae al rol poltico que tienen las comunas en la generacin de polticas de desarrollo y gestin de sus territorios. En los aos noventa especficamente, en pleno auge de la reforma estatal en la Argentina y el

149

predominio de criterios fiscales a la hora de pensar el rediseo del estado en Crdoba, se instal con fuerza el cuestionamiento del nmero de gobiernos locales y la viabilidad de los mismos en trminos de eficiencia en el uso de gasto pblico 21. Los argumentos respecto a la

escala ptima, convivan con intereses poltico-partidarios de distinta ndole y encontrados

entre s, por lo que, el proyecto de la reduccin, no se llev a cabo. En consonancia con este planteo y en bsqueda de una mayor eficiencia econmica, durante la ltima dcada se impulsaron distintos intentos de regionalizacin del territorio provincial a partir de iniciativas provinciales o locales que promovan la creacin de entes intermunicipales como instancias de coordinacin intergubernamental de tipo horizontal para el cumplimiento conjunto de las funciones y tareas que le son propias al sector pblico municipal. La totalidad de estos entes pretenda la cooperacin en relacin a fines especficos (recaudacin, gestin de servicios viales, etc.), pero no han existido formas intermunicipales que prevean fines polticos ms amplios y que contemplen un proyecto integral de desarrollo con atencin a las particularidades regionales y que den respuestas a la ingobernabilidad de vastas porciones del territorio provincial. La discusin en torno al municipalismo cordobs, dej fuera una serie de problemas de ndole regional que no formaban parte claramente de ninguna agenda estatal y la ausencia estatal de hecho en el 88% del territorio provincial tuvo mucho que ver con ello 22. Puede profundizarse en las causales polticas, administrativas y de gestin que originaban esta situacin pero, lo cierto es que, los municipios y comunas tendan a asumir informalmente el gobierno de muchas cuestiones que excedan su jurisdiccin reconocida, con serias limitantes institucionales, jurdicas y econmicas por ello ocasionadas. Estos problemas, generalmente postergados o no priorizados a la hora de centrar el debate acerca de la reforma necesaria refieren a cuestiones centrales del desarrollo. En la actualidad persisten problemticas (sociales, econmicas, ambientales) que pueden manifestarse localmente o fuera del radio municipal pero que independientemente de ello, las caractersticas de dicho problema obligan a pensar el territorio en una visin superadora de las actuales distinciones jurisdiccionales a los fines de su abordaje y gobierno.
21

Con los mismos fundamentos se llev a cabo la reforma institucional del poder legislativo provincial que de ser bicameral (diputados y senadores) pas a ser unicameral (un legislador por departamento).

150

Entre las problemticas hoy no gobernables podemos distinguir: Problemas comunes, cuyas causas se encuentran en las caractersticas territoriales y estructurales compartidas por los gobiernos locales (dotacin y caractersticas de los recursos naturales, fsicos, sociales, econmicos, etc.) Problemas cuya posibilidad de resolucin es imposible o muy dificultosa de abordar en forma aislada fundamentalmente por cuestiones de escala y de eficiencia econmica. Problemas que pueden tener su origen o localizacin en una comuna o municipio pero cuya causa y/o impacto excede esa comuna o municipio. Problemas que se manifiestan localmente o en las zonas grises pero cuyos recursos o competencias para resolverlos estn fuera del municipio o comuna. Entre dichas problemticas predominan temas vinculados a la cuestin ambiental, el uso y preservacin de los recursos naturales, la accesibilidad a servicios sociales bsicos y la gestin de los sistemas de salud y educacin; el ordenamiento territorial, la infraestructura y los servicios pblicos, la actividad productiva y el empleo. Muchas de estas problemticas, frente a las que los municipios encuentran dificultades para resolverlas por s mismos, son susceptibles de: 12La accin colectiva a nivel intermunicipal, debido que tanto sus manifestaciones como las causas y recursos para revertirlos tienen base territorial en la regin; La articulacin regin-provincia, dado que los medios y/o competencias para resolverlos, en muchos casos, pertenecen a la provincia 23. Ambos tipos de abordaje implican, necesariamente, la cooperacin y coordinacin horizontal (intermunicipal) y vertical (provincia-municipios). El eje de la discusin no es en torno a ms o menos estados locales, sino en torno a cmo agendar dichos problemas que tienen profundas incidencias en la gobernabilidad regional dado que consisten en serios obstculos para el desarrollo y plantean la necesidad de

Estas zonas, errneamente denominadas zonas grises o zonas de nadie, constituyen el espacio geogrfico ubicado fuera de los radios urbanos municipales. Legalmente son zonas sujetas a la jurisdiccin provincial. (Graglia, 2005). 23 Entre las competencias provinciales se destacan: el poder de polica sobre las llamadas zonas grises es decir el territorio ubicado fuera de los radios urbanos municipales y sobre recursos hdricos (ros y lagos), rutas (provinciales), seguridad, grandes obras de infraestructura, programas de salud, educacin y accin social, etc..

22

151

redefinicin y fortalecimiento de la institucionalidad estatal para hacer frente a los mismos. Hoy, el contexto se vuelve tanto ms propicio, dado que la situacin financiera de los municipios se ha visto mejorada cobrando mayor relevancia otros problemas de ndole estratgicos sobre los que la sociedad demanda solucin en primera instancia a los dirigentes locales. Esta realidad, que pone la cuestin regional nuevamente de relieve, lleva a reconocer las limitantes que ocasiona la ausencia de instancias de gobierno regional o supralocal en el sentido tradicional y de condiciones para la gobernanza en el sentido en que la hemos definido. Los gobiernos locales tienen serias dificultades para resolver individualmente algunas cuestiones como el tratamiento de residuos slidos, el control sobre el uso de los recursos naturales, la accesibilidad y calidad del sistema educativo y de salud, etc. No existen, adems, espacios de concertacin de actores regionales, ni de un conocimiento compartido en torno a los problemas y sus posibilidades de resolucin, ni un proyecto colectivo regional o metas colectivas, ni esfuerzos colectivos por la obtencin y utilizacin de recursos endgenos para el desarrollo, a la par de redes sociales regionales desarticuladas 24. Es decir, no existe un proyecto poltico que integre los problemas postergados. Podemos decir, en sntesis, que coexisten regiones sin gobierno o, para ser ms precisos, territorios con redes que se autogobiernan y con lgicas, en algunos casos, contradictorias entre s, ocasionando serios obstculos para la gobernabilidad democrtica. En trabajos previos y atendiendo a esta realidad municipal, se sostuvo como hiptesis que, independientemente de las divisiones poltico-administrativas del territorio provincial y de las instancias formales de gobierno (provincial y locales), es posible gobernar las regiones a partir de la creacin de instancias articuladas de gobierno, es decir, de una red poltica regional constituida por los gobiernos locales. Dichas instancias intermunicipales o supralocales de gobierno regional, son subsidiarias de la autonoma local y no actan en detrimento de esa autonoma sino, por el
24

Esta afirmacin considera que existe una tendencia en las redes sociales a la autoreferenciacin y el autogobierno y que aunque el conflicto entre redes est en la misma naturaleza de las relaciones sociales es posible mediar en ese conflicto y establecer espacios comunes de intereses que favorezcan la accin colectiva. Habermas, desde la teora del discurso, sostiene que ms all de los

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contrario, contribuyen tambin a la gobernabilidad local y asumen un rol particular en la gobernanza regional (Cceres, 2004 a y b). Son subsidiarias, debido a que asumen slo el gobierno de aquellas cuestiones que los gobiernos locales no pueden resolver por s mismos (Sthr, 2001). Estas nuevas instancias se presentan como un proceso asociativo, es decir, la construccin de una red poltica a nivel regional compuesta por los gobiernos locales de un determinado territorio. Esta red poltica tiene la funcin de generar las condiciones para articular un proyecto poltico que aglutine las distintas redes insertas en el territorio y posibilite la creacin, potenciacin y mantenimiento de las condiciones estructurales para la gobernabilidad democrtica combinando los recursos territoriales en favor del desarrollo, la integracin y la cohesin social (Cceres: 2004) En consonancia con esta propuesta, durante el 2004, se desarrollaron algunas experiencias piloto 25 que atendan a la necesidad de formular un proyecto poltico desde abajo que permitiera abordar problemas durante tanto tiempo postergados o ingobernados y sortear obstculos estructurales para el desarrollo regional. Con el apoyo financiero del Ministerio de Gobierno de la Provincia, la Fundacin Konrad Adenauer y la asistencia tcnica de la Universidad Catlica de Crdoba 26 se desarroll el Programa de Asistencia Tcnica a Procesos Asociativos Intermunicipales orientado a la generacin de espacios para la formulacin de agendas polticas regionales para el desarrollo, para la reflexin y discusin en torno a las problemticas del territorio y el fortalecimiento de la articulacin poltica horizontal que posibilite la gestin asociada. Dichas experiencias, en algunos casos, permitieron avanzar en el reconocimiento de problemas comunes y la necesidad de conjugar esfuerzos, en la formulacin de objetivos polticos, la responsabilidad poltica que de ellos deriva, como as tambin, en la identificacin de actores sociales vinculados a las problemticas regionales.

intereses comunes (que responden a la lgica de la racionalidad instrumental) es posible una voluntad comn formada intersubjetivamente (Habermas, 1990). 25 El Ente Calamuchitano que nuclea a 26 municipios y comunas de los departamentos Calamuchita, Tercero Arriba y Santa Mara; la Asociacin de Municipios y Comunas de Traslasierra que se integra con 31 municipios y comunas de los departamentos Pocho, San Alberto y San Javier y el Ente Intermunicipal para el Desarrollo Regional (ENINDER), que integra 41 municipios y comunas de los Departamentos San Justo, General San Martn, Jurez Celman y Tercero Arriba. (Informes de asistencia tcnica, PROFIM/ICDA/UCC)

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En suma, se han creado espacios para la reflexin y la autoorganizacin; un conocimiento y una visin compartida sobre las potencialidades y debilidades del territorio; se han establecido o fortalecido vnculos de confianza interpersonal entre los dirigentes polticos, a partir de la prctica del trabajo conjunto, la explicitacin de intereses y el desarrollo de mecanismos de control social informal horizontal derivados de la interaccin. No obstante, respecto a la consolidacin de espacios supralocales para la gestin integral y asociada de las regiones, se considera que estos an necesitan avanzar en la institucionalizacin de mecanismos permanentes para la formulacin e implementacin de polticas regionales. A pesar del corto desarrollo en el tiempo de estas experiencias, se pueden reconocer algunas limitantes institucionales que la formulacin de un proyecto de desarrollo desde abajo encuentra cuando las polticas de desarrollo estn fuertemente vinculadas a las polticas provinciales de arriba hacia abajo principalmente respecto a la delimitacin de competencias, responsabilidades y recursos y a la inexistencia de un espacio de concertacin provinciamunicipios-regiones en torno a polticas que permitan la planificacin y la coordinacin estratgica. Hacia fines del 2004, el proceso en desarrollo encontr un nuevo hecho poltico-institucional que coloc a los dirigentes involucrados en la experiencia frente a un nuevo marco de referencia, obligndoles, sino a replantear el impulso iniciado, por lo menos a afrontar una instancia nueva de negociacin y de relacionamiento con el estado provincial. La Ley de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba aprobada en diciembre de 2004, si bien compatible con las iniciativas que voluntariamente haban comenzado a surgir, plantea escenarios de incertidumbre y desconfianza momentnea que, se estima, se resolvern en la medida en que comience a explicitarse, en lo concreto, el punto de encuentro entre los impulsos y acciones territoriales con la propuesta e incentivos desde la provincia. El nuevo marco normativo no slo influy en las experiencias mencionadas sino tambin en el conjunto de los actores del sistema municipal cordobs, generando nuevas estructuras de incentivos que pueden orientar la accin de los mismos. En el siguiente apartado, se procura describir algunos puntos estimados relevantes de la iniciativa provincial, junto a algunos problemas que pueden derivarse del instrumento que la formaliza.

El equipo pertenece al Programa de Fortalecimiento Institucional de Municipios y Comunas (PROFIM) del Instituto de Ciencias de la Administracin (ICDA) de la Universidad Catlica de Crdoba.

26

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A.

La Ley de Regionalizacin

En consonancia con los problemas descriptos respecto a la gestin regional en coherencia con las experiencias asociativas referidas 27, luego de un arduo proceso de negociacin, principalmente en el marco de la Mesa Provincia Municipios, en diciembre de 2004, se sancion la ley 9260 denominada Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba. Este instrumento incorpora, como objetivos, contribuir a hacer ms efectiva la gestin de la provincia y de los Municipios y Comunas en las regiones, generar polos de desarrollo, facilitar la descentralizacin de funciones y la transferencia de competencias 28; es decir: 1) reconoce que existe una realidad previa en el territorio provincial (que al momento de la sancin de la antedicha ley no es ptima desde el punto de vista de la gestin) y 2) propone medios para revertir tales situaciones, entre ellos, la descentralizacin funciones y la transferencia de competencias 29. Del anlisis del texto se desprende que, a pesar del reconocimiento de una realidad previa y la propuesta de cambio implcita en la ley citada, dicho reconocimiento y propuesta son limitados respecto a los condicionantes territoriales que obstaculizan y viabilizan el objetivo de la integracin para el desarrollo. En este sentido, la norma y su aplicacin pueden constituir incentivos que orienten las acciones locales en conformidad a lo sancionado, sin embargo, dicho comportamiento, no necesariamente ser el resultado de la articulacin social y poltica efectiva. A los fines de fundamentar esta afirmacin se retoman a continuacin algunos conceptos centrales. a. Regin y Territorio

El artculo 1 de la ley regionaliza el territorio de la provincia creando tantas regiones como departamentos actualmente existen, es decir, 26 regiones en coexistencia con el

Principalmente la propuesta de crear instancias de gobierno para las regiones a partir de una red poltica (comunidad regional). Quienes gobiernan los municipios y comunas de la regin participan tambin del gobierno de la comunidad regional. 28 Art. 9, Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba N 9206. 29 Art. 15, Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba N 9206.

27

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sistema departamental 30.

Se encomilla regionaliza y territorio, en tanto, a nuestro

entender, ambas expresiones merecen nuestra especial atencin al analizar las posibilidades y limitaciones presentes en las condiciones sociopolticas para generar gobernanza regional. La ley 9206 crea regiones y para ello toma como referente de delimitacin los actuales departamentos provinciales. Esto permite realizar dos observaciones: 1. La creacin de la regin es el resultado de una institucionalidad formal y de acuerdos polticos que la posibilitaron, lo que nos permite afirmar, en trminos de Boisier que tales regiones han nacido como objetos sin transformarse todava en sujetos 31. Esto significa que el acto de creacin de la regin (de arriba hacia abajo) se dio sin que preexista la integracin (fsica, econmica, social y poltica) requerida para darle vida y constituirla en una unidad de accin. 2. La utilizacin de los lmites departamentales para crear regiones ha devenido de un criterio eminentemente pragmtico, en la medida que no toma en cuenta factores sociolgicos, polticos, histricos ni socioeconmicos. Los departamentos no constituyen, en la actualidad, ninguna jurisdiccin administrativa ni poltica, slo sirven para establecer el distrito en funcin de los cuales se eligen los legisladores provinciales. Sin embargo, a pesar de no ser administrativa ni polticamente relevantes, y que su actual trazado no corresponde, en la mayora de los casos, con las regiones geogrficas, econmicas o culturales, los departamentos siguen siendo utilizados como la unidad espacial mejor delimitada en que se divide la provincia (Graglia, E. 2005:2-4). La ley 9206 concibe el territorio como unidad espacial en la que se asientan diferentes recursos (humanos, fsicos, sociales, polticos, etc.), considerados desde una perspectiva esttica y pasiva. Si superamos la visin netamente formal, podemos considerar al territorio como algo ms que lmites y jurisdicciones. Cuando pensamos el territorio como sujeto de polticas pblicas y, en el caso de las regiones, cuando pensamos en polticas de desarrollo regional, el territorio debe ser considerado en una dimensin dinmica a partir de la cual los recursos endgenos se ponen accin. La ley en cuestin puede redefinir los espacios pero no puede dotarlos de accin, debido a que sta es una habilidad, capacidad y potestad de los gobiernos locales.

30 31

Art. 1, Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba N 9206. Boisier, S. (1996) Op. Cit. Pg. 56.

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Regin como UNIDAD ESPACIAL Se concibe la regin como unidad espacial (esttica) como el continente en el que se asientan recursos (naturales, fsicos, humanos, sociales, etc.). Refiere a la delimitacin y sustrato material dado por el espacio geogrfico: destaca sus lmites internos y externos, determina el mbito de sus competencias, determina las relaciones verticales (Provincia, Nacin, etc.), horizontales (gobiernos locales, otras regionales), determina su stock de recursos fsicos y naturales.

Regin como UNIDAD DE ACCIN

La regin refiere al territorio y a su naturaleza social. Es creado por las personas en el tiempo y por tanto es producto de la interaccin social y poltica.

Regin = espacio vivo; posible a partir de la interaccin entre individuos. Regin = Construccin sociopoltica.

Objeto de intervencin

Sujeto que interviene

Dimensin tcnica PROYECTO POLTICO

Dimensin sociopoltica

b.

Comunidades Regionales y Proyecto Poltico

Se ha expresado que la regin slo existe como tal para los individuos que habitan en ella en la medida que los mismos estn articulados y tengan autoconciencia de ello en redes de

gobernanza y que el producto de dichas redes se traduzca en bienes positivos para el

conjunto de los miembros de la sociedad regional. Por tanto puede inferirse la necesidad de una estrecha relacin entre territorio, sistema poltico y sociedad. Esta concepcin asigna al sistema poltico un protagonismo primordial en la generacin de polticas directas que promuevan condiciones para la gobernabilidad regional y, por ende, la gobernanza regional. En el sentido referido las regiones creadas por la ley N 9206, no necesariamente cuentan con una red poltica que pueda cumplir con ese rol. La ley antedicha reconoce en cada una de las regiones creadas 32 una comunidad regional. Dicha comunidad estar integrada por voluntad y decisin de los municipios y comunas y tendr una serie de competencias delegadas por la provincia y, otras, delegadas por los

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municipios y/o comunas, segn acuerdos especiales. Lo que reconoce la ley 9206 es la

posibilidad (mediada por la voluntad y decisin de los gobiernos locales) de generar una instancia de gobierno colegiado, la Comisin Regional 33.
Ahora bien, el acto de constitucin de la comunidad regional por los municipios que la integren, el reconocimiento de tal comunidad como persona jurdica de derecho pblico por parte de la provincia, la efectiva determinacin de sus competencias y la descentralizacin y/o centralizacin 34 de competencias y recursos hacia ella, no implican que dicha comunidad se constituya como una red poltica con capacidad de gobierno de la regin 35. Para ello es necesaria la presencia de una serie de atributos en la red (de gobiernos locales) que le permitan asumir el rol de liderar el proceso de construccin social y poltica de la regin. Entre estas condiciones se destacan como fundamentales: la conciencia de pertenencia de los actores polticos a esa red articulada de gobierno que es la comunidad, la posibilidad de determinar los objetivos polticos para la regin (agenda poltica regional), la generacin de capacidades tcnicas para el anlisis de los problemas y recursos regionales, la capacidad de aglutinar a la sociedad en torno a un proyecto de desarrollo y, lo que es ms importante, ser reconocida por dicha sociedad en el rol de gobierno de la regin. Es en este ltimo punto donde nos encontramos con una cuestin problemtica que se deriva de la ley mencionada. Como tal ley reconoce la regin slo en su dimensin espacial, deja fuera la dimensin sociopoltica. En la Ley de Regionalizacin la comunidad regional no necesariamente coincide con la regin, tal como la misma la define. La regin es un espacio creado por la provincia, la comunidad es una persona jurdica creada por la voluntad de los municipios y comunas

Art. 3 de la Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba N 9206. La Comunidad regional ser gobernada por una Comisin, que desempear sus funciones adhonorem, formada por todos los Intendentes y Presidentes Comunales de los Municipios y Comunas que la integren y el Legislador Provincial por el Departamento a que corresponde la Regin. Art.11, Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba N 9206. 34 Se habla de descentralizacin de competencias y recursos provinciales hacia la comunidad regional (Delegacin del Poder de polica provincial Art. 8 y Art. 10 inc. d y Competencias, obras o servicios provinciales Art. 10 inc. c) y de centralizacin, en el caso de transferencia de funciones, obras o servicios desde los gobiernos locales a las comunidades regionales (Art. 10 inc. b). Uno u otro caso dependern de los acuerdos de delegacin y/o transferencias de competencias o facultades que se establezcan. Ver Art. 16, Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba N 9206. 35 La ley 9206 denomina a esa red poltica Comisin e incluye como miembro de la misma al legislador departamental que corresponde a la regin.
33

32

158

(Graglia, 2005:14) 36 lo cual nos pone frente a la posibilidad de que existan diferentes tipos de situaciones: a) b) c) d) e) Una regin integrada por todos los municipios y comunas en ese espacio. Una regin sin comunidades regionales constituidas. Una regin abarcativa de ms de una comunidad regional 37. Una comunidad regional a partir de la integracin de municipios o comunas pertenecientes a distintas regiones 38. Un municipio o comuna que pertenezca a ms de una comunidad regional o a ms de una regin 39. En el caso a), quedara clara la relacin entre regin comunidad regional sociedad. Por tanto se abre la posibilidad que la nueva instancia de gobierno colegiado (red de gobiernos locales) elabore un proyecto poltico abarcativo de un territorio y una sociedad especfica. En el caso b), el espacio ubicado fuera de los radios municipales continuara siendo jurisdiccin provincial, sin una comunidad regional que pueda asumir el gobierno de ese espacio. Las posibilidades de que existan situaciones del tipo c), d) y e) son contempladas por la citada ley a ttulo de excepcin, fundadas en las caractersticas geogrficas, econmicas y de desarrollo de una zona determinada o en las caractersticas de las poblaciones que quedan comprendidas en la Regin o en la facilidad de comunicacin entre ellas 40. Es decir, que las caractersticas territoriales y la consideracin de la dimensin social del mismo pueden ser tenidas en cuenta a la hora de constituir las comunidades regionales slo a ttulo de excepcin. De cualquier manera estas tres excepciones implican que no necesariamente la Regin (delimitada espacialmente) corresponde con la comunidad regional. En estos tres ltimos casos la distincin entre regin y la base territorial real de la comunidad regional hace que el criterio de delimitacin espacial de las regiones (coincidente con los lmites departamentales) choque con la dimensin dinmica del territorio y de esta manera en los casos c) y d), la regin creada por la ley 9206 resulta irrelevante para la

36 37

Art. 4, Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba N 9206. Excepciones Art. 4 inc. a) ley 9206. 38 Excepciones Art. 4 inc. b) ley 9206 39 Excepciones Art. 4 inc. c) ley 9206 40 Art. 4, Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba N 9206.

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comunidad, porque su verdadera dimensin territorial es la que coincide con los lmites espaciales de dicha comunidad. Asimismo, en el caso e), estaramos ante la posibilidad de tener ciudadanos que, frente a las cuestiones de ndole regional, pueden acudir, relacionarse y exigir rendicin de cuentas a dos redes polticas diferentes y, a la inversa, redes polticas con ciudadanos cuya identidad est puesta en dos territorios diferentes an cuando las problemticas de ambos territorios sean similares situaciones que en lugar de promover la integracin de las comunidades favorecera la fragmentacin y las conductas oportunistas o

free-riders 41.
Se considera que, para que pueda existir un proceso de desarrollo regional liderado por el sistema poltico el cual asume el rol de crear condiciones para la gobernabilidad es importante que regin (como unidad de accin) y comunidad coincidan. De otro modo se generan una serie de dificultades en la relacin de la red poltica, con el territorio y con el resto de las redes sociales, por ende, se obstaculiza la implementacin de un proyecto poltico aglutinador, la posibilidad de generar una identidad colectiva y de promover responsabilizacin de actores polticos y sociales. El desarrollo sociohistrico del proceso de regionalizacin seguramente llevar a nuevas definiciones del diseo territorial de la provincia que necesariamente debern contemplar los problemas que desde el inicio comienzan a perfilarse como as tambin otros que podrn surgir en el marco de la construccin social y poltica de las regiones. An no se ha avanzado en la construccin de agendas regionales que dotarn de contenido a la accin de las nuevas instancias de gobierno previstas, como tampoco el proceso ha involucrado an a las sociedades en estas definiciones. Hoy el desafo, tal cual se plantea y se inicia, orienta las primeras definiciones hacia el sistema poltico y esto nos lleva a analizar algunas consideraciones que en torno al mismo resultan relevantes en tanto propulsor de la propuesta. B. La articulacin: dos dimensiones

La posibilidad de comunidades regionales consolidadas como instancias asociadas de gobierno, depender de cmo logre institucionalizarse la cooperacin y coordinacin

41

Aqu correspondera preguntarnos, adems, que ocurrira con el rol de los legisladores y a qu comunidad, regin y/o ciudadanos respondera. Lo mismo vale para los casos (c) y (d).

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horizontal (entre los municipios y comunas que la integran) y de la manera en que las acciones y los incentivos provinciales promuevan esa articulacin, se establezcan espacios de

subsidiariedad con las regiones y se formulen: una poltica regional (por parte de la provincia) y polticas regionales (por parte de las comunidades regionales). Es decir, de
cmo logren articularse proyectos polticos subsidiarios. La Ley de Regionalizacin, como expresin manifiesta de la poltica municipal o del Nuevo Federalismo Cordobs constituye un marco de oportunidad para efectivizar los cambios institucionales necesarios para una nueva reforma del estado, que requerir atender a la generacin de determinadas condiciones sociopolticas que la viabilicen. En este sentido, en el rediseo institucional aparecen dos dimensiones diferentes y complementarias sobre las que se asienta el proceso de construccin: una, estructural o macro, otra, intersubjetiva o micro. La dimensin estructural hace referencia a los nuevos mecanismos de coordinacin, propios de un nuevo esquema de divisin del trabajo en el sistema poltico provincial, y de distribucin de recursos y competencias, consecuencia de aquel. La dimensin intersubjetiva supone, que los cambios propuestos son llevados a cabo por individuos con particulares y/o compartidas representaciones de la estructura en la que se insertan sus prcticas, derivadas de las interacciones que a lo largo del tiempo desarrollan, es decir, la forma en que esos individuos construyen y reconstruyen el mundo. Los procesos de reforma a nivel macro estructural, pueden ser iniciados o propuestos a partir de una ley que pretende incorporar transformaciones y del rediseo organizacional que permita ponerlos en marcha. La conformidad de los comportamientos individuales con relacin a dicho rediseo depender, por un lado, de los incentivos que formalmente se instituyan y comuniquen pero, tambin, de cmo los actores resuelvan intersubjetivamente las incertidumbres que el proceso de cambio genera y de la evaluacin costo-beneficio que los mismos hagan individual y colectivamente. De all que la posibilidad de institucionalizar nuevas prcticas en la gestin regional requiera atender ambas dimensiones. a. La dimensin estructural: articulacin y coordinacin de los distintos niveles estatales El rediseo institucional del estado cordobs acorde con la poltica de regionalizacin, exige una redefinicin de roles y competencias, estableciendo nuevas responsabilidades y espacios

161

subsidiarios de articulacin. Este rediseo aparece como un proceso con dos sentidos diferentes, uno, de abajo hacia arriba (desde los gobiernos locales y la comunidad regional) y, otro, de arriba hacia abajo (desde el gobierno provincial). La ley N 9206 formaliza la decisin poltica provincial de arriba hacia abajo de crear regiones delimitndolas espacialmente y de reconocer en cada una de ellas una comunidad regional 42. Ahora bien, la constitucin de las comunidades regionales es una competencia de los gobiernos locales que, voluntariamente, decidan integrarse como tales, por tanto, la creacin de una instancia de gobierno para las regiones deriva de una decisin desde abajo de los gobiernos locales. El punto de encuentro fundamental de ambos impulsos en la configuracin de un nuevo orden poltico est dado por la definicin de jurisdicciones y competencias de las comunidades regionales, sobre todo de aquellas que impliquen la delegacin por parte del gobierno provincial hacia las comunidades. En este sentido, la ley aludida establece que, la determinacin de las mismas, derivar de acuerdos entre ambas instancias 43. Este tema se presenta como cuestin central en torno a la definicin del contenido de la accin estatal en todos los niveles, dado que implica la redefinicin de agendas y, el dato interesante, es que no se parte de una definicin previa de las mismas sino como resultado de un proceso de concertacin entre ambas instancias. A su vez, se preve, en el artculo 7, que la comunidad regional puede definir su jurisdiccin no slo en todo el territorio de la regin, con exclusin de los radios municipales (jurisdiccin exclusiva de municipios y comunas), sino, incluso, dentro de los mismos, cuando medien convenios especiales de delegacin desde los municipios y comunas hacia la comunidad regional (de abajo hacia arriba). Estas consideraciones implican, ni ms ni menos, que la delimitacin de jurisdicciones y competencias entre los tres niveles de gobierno (provincia comunidad regional municipios y comunas), ser el resultado de diferentes acuerdos, por lo que, no necesariamente, todas las comunidades regionales de la provincia tendrn las mismas jurisdicciones y competencias. De este modo cada comunidad podr determinar un esquema propio de divisin del trabajo interno y con la provincia. El Artculo 10 expresa que: son funciones, atribuciones y competencias de la Comunidades Regionales, las siguientes:

42 43

Artculos 1, 3 y 6, Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba N 9206. Artculo 8, Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba N 9206.

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a)

En el mbito de su jurisdiccin, fuera de los radios urbanos donde los Municipios y Comunas prestan efectivamente los servicios permanentes a la poblacin, la competencia material que la legislacin vigente atribuya a los Municipios y Comunas, en tanto esa competencia sea compatible con los objetivos de la Comunidad Regional;

b)

En jurisdiccin territorial de los Municipios y Comunas de la Regin, las funciones de competencia municipal o comunal que stos le transfieran voluntariamente mediante convenios;

c)

En el mbito de su jurisdiccin o de la zona urbana de Municipios y Comunas de la Regin, las funciones de competencia de la Provincia que le transfiera y/o delegue el Gobierno Provincial;

d)

El ejercicio del Poder de Polica de la Provincia, en materias propias de la competencia de los Gobiernos Municipales o Comunales, en todo el territorio de la Regin que no pertenezca al radio urbano donde los Municipios y Comunas prestan efectivamente los servicios permanentes a la poblacin, a cuyo efecto, por el Artculo 8 de esta Ley, se efecta la delegacin prevista en el Artculo 185 in fine de la Constitucin Provincial;

e)

La planificacin y generacin del desarrollo de la Regin, la ejecucin de planes y proyectos a ese efecto, el control del territorio, el control del mantenimiento de las vas de comunicacin, el control del manejo de las aguas, el control de la proteccin del medio ambiente, la ejecucin de obras y la prestacin de servicios que trasciendan los lmites de un municipio o comuna y afecten o interesen a la Regin o a una zona de ella;

f) g)

Presentar anualmente, para consideracin del Gobierno Provincial, la planificacin regional con indicacin de las prioridades de la Regin; Recibir donaciones, legados y otros aportes de la Nacin, la Provincia, los Municipios y cualquier otra persona pblica o privada, y

h) Ejercer toda otra funcin o atribucin de inters regional que no est prohibida y no sea incompatible con los poderes y atribuciones del Gobierno de la Nacin, de la Provincia o de los Municipios y Comunas de la Regin 44. Si el rediseo institucional del estado provincial, desde la dimensin estructural, requiere definir roles (del estado provincial en general y de las distintas instancias jurisdiccionales en particular) y mecanismos de coordinacin en torno a los mismos: cul es la orientacin

44

Art. 10 de la Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba, N 9206.

163

implcita o explcita que, desde lo normativo, tiene el proceso de reforma estatal en la provincia de Crdoba? Claramente, del espritu de la ley en cuestin, se desprende un esquema subsidiario de distribucin de jurisdicciones y competencias resultado de una concertacin. Ahora bien, la definicin formal tiene implicancias polticas sustanciales dado que, como se ha expresado, significa la determinacin del contenido de la accin estatal en los distintos niveles y, por tanto, una agenda poltica y un proyecto poltico determinado. La posibilidad de orientar dicho proyecto en favor del desarrollo y la gobernabilidad democrtica, depender de cmo los actores intervinientes orienten sus preferencias e institucionalicen sus prcticas y, fundamentalmente, del consenso que en torno al rol del estado establezcan. En este sentido cabe apuntar que la regionalizacin es un proceso de construccin poltica. De la ley antedicha puede derivarse, asimismo, la valoracin dada al rol de las comunidades en el desarrollo regional y la consideracin de la importancia de la participacin de la sociedad civil. Sin embargo, en relacin a esta ltima, no queda claramente definido si su

participacin en la comunidad regional abre la puerta a la cogestin pblico-privada o,

simplemente, a la cooperacin y consulta en torno a temas propios del gobierno 45. La clarificacin de cuestiones centrales como el rol del estado, el rol de la sociedad y las formas de relacionamiento entre ambos, condicionar el rediseo necesario para la articulacin y coordinacin de las acciones del sistema poltico y de ste con la sociedad. Las definiciones normativas inferidas, junto a los puntos que an requieren ser profundizados, requerirn de un dialogo social facilitado por el sistema poltico que permita la continuacin y aprendizaje de nuevos esquemas orientadores de las prcticas de los actores polticos y sociales involucrados en el proceso. b. La dimensin intersubjetiva: la construccin interactiva de conocimiento social

El artculo 6 de la ley 9206 sostiene que adems de los municipios y comunas que decidan integrarse a la comunidad regional tambin podrn participar de la Comunidad Regional, cuando por resolucin de sus cuerpos orgnicos as lo dispongan, los representantes de los Consejos de la Sociedad Civil con asiento en la regin.

45

164

Dado que la regionalizacin de la provincia de Crdoba se pone en marcha a partir de una ley, el dilogo y las interacciones entre los actores polticos involucrados en el proyecto slo se ha desarrollado en las fases previas de concertacin y en los primeros pasos posteriores a la sancin a partir de la cual se han comenzado a constituir las comunidades regionales. Por tanto puede presuponerse que el inicio del proceso se da sobre la base de representaciones y prcticas vigentes y predominantes a ese momento (Cceres, 2005). La constitucin de las comunidades regionales en el actual marco jurdico provincial, es un acto derivado de la voluntad poltica de municipios y comunas que comparten un espacio geogrfico. El punto de partida para llevar a cabo este acto formal, es la negociacin por parte de los intendentes y presidentes comunales en torno a distintos intereses, que no necesariamente son los objetivos polticos para la regin, porque an no han generado espacios para el dilogo y reflexin respecto a los mismos. En funcin de lo anterior se desprende una serie de supuestos: 1. Quienes firman el acta de constitucin tienen representaciones e intereses diversos y expectativas difusas en relacin a los beneficios de la integracin. Cada uno de ellos lleva a cabo su propia evaluacin de costo-beneficio en relacin a la misma, sobre todo, cuando an no existen referentes empricos (trayectorias de otras comunidades regionales) que orienten sus preferencias en torno a los productos de la accin colectiva a nivel regional. 2. Teniendo en cuenta los comportamientos hoy instituidos como prcticas vlidas, gran parte de las negociaciones se darn en el marco de los distintos bloques partidarios y del anlisis de los equilibrios de poder en el mbito de cada uno de los departamentos dado que no se han generado an condiciones para el establecimiento de metas superadoras. 3. Entre quienes decidan la constitucin e integracin de la comunidad regional, habr municipios con determinadas urgencias y fuertes evidencias de la imposibilidad de resolverlas en forma individual. Tambin resulta claro que, entre los miembros de una comunidad, existen capacidades diversas para gestin y diferentes cuotas de autonoma para abordar problemas y que estas asimetras derivan del tamao, de los recursos de que disponen municipios y comunas y de su peso poltico; por lo que, seguramente, algunos, con mayor facilidad, comprenden o comprendern la necesaria

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interdependencia. Lo cierto es que el principal insumo para la accin conjunta ser la

heterogeneidad de motivaciones.
4. El personalismo se convierte en otro factor inevitable, por lo menos en esta primera instancia y hasta tanto se avance en un proceso de institucionalizacin ms all de lo formal, dado que la integracin de un municipio o comuna a una comunidad depender de quin detente el ejecutivo en ese momento. Esto tiene como dato, que el comienzo del proceso se asienta fuertemente en la interaccin interpersonal y, por ende, en las caractersticas individuales de los miembros. Cabe destacar que en muchos casos los dirigentes polticos no han tenido relacin directa con sus pares de modo previo a esta instancia, por lo que el conocimiento mutuo puede ser slo indirecto. En este tipo de contextos relacionales las caractersticas de los liderazgos polticos tiene una fuerte incidencia en la facilitacin y/u obstaculizacin del proceso. 5. La confianza interpersonal e interinstitucional es el insumo fundamental para la accin colectiva en el marco del proceso de integracin propuesto, pero tambin el ms escaso y difcil de construir sobre todo cuando predominan prcticas personalistas y competitivas como as tambin interacciones y negociaciones de tipo bilateral (entre los gobiernos locales y de estos con la provincia) y no concertadas en torno a objetivos comunes. En los inicios del proceso de regionalizacin puede observarse que las primeras incertidumbres que se han comenzado a disolver han sido aquellas derivadas de la interpretacin del texto de la norma a los fines de constituir las comunidades regionales y, aunque existe consenso en torno a la necesidad de la misma, el proceso de implementacin abre nuevos interrogantes y nuevas incertidumbres tpicos de la apertura de nuevos espacios de interaccin. Desde una interpretacin sociopoltica se infiere que el proceso de construccin de las regiones recin comienza. An no existe un conocimiento compartido en relacin con el mismo pero los primeros pasos desarrollados ofrecen algunos indicios de las representaciones que los actores polticos poseen con relacin al nuevo esquema poltico provincial que comienza a perfilarse, representaciones que condicionarn las deliberaciones y negociaciones en este marco como as tambin la posibilidad de generar un proceso de aprendizaje interactivo que nutra futuras definiciones y acuerdos relativos a la continuidad y desarrollo del mismo.

166

C.

El presupuesto trienal como incentivo

A pocos meses de la sancin de la Ley Orgnica de Regionalizacin, el ejecutivo provincial promovi la constitucin de las comunidades regionales a partir de instar a las mismas a establecer sus prioridades (en trminos de recursos a descentralizar) para que dichas prioridades sean tenidas en cuenta en el presupuesto trienal de la provincia 2006-2008. Aparentemente, existe la voluntad poltica de convertir a las comunidades en el interlocutor

exclusivo en lo que se refiere a la distribucin de recursos y/o ejecucin de obras

relacionadas con problemticas regionales. Dicha propuesta ha condicionado las voluntades locales por el costo de la noparticipacin, un indicador de ello es que a partir de la misma, en el trmino de pocos meses, se constituyeron 23 comunidades regionales, de las 26 regiones departamentales de la provincia. Concretamente el presupuesto provincial (que adems tiene plazos y lmites para su confeccin) se ha convertido en un incentivo fundamental para la integracin dado que para poder decir algo con relacin a los recursos requeridos y susceptibles de ser tenidos en cuenta por la provincia es necesario estar integrados. Asimismo, como consecuencia de lo anterior, puede advertirse que la evaluacin de los

costos de la no-participacin est todava fuertemente dominada por las estrategias de

captacin de recursos econmicos y que an no se ha avanzado en la visualizacin de la oportunidad estratgica de la cooperacin y el asociativismo o, por lo menos, que en la mayora de los casos las ventajas de la accin colectiva, no se perciben a partir de la autoorganizacin reflexiva sino nuevamente y en coherencia con las prcticas tradicionales e institucionalizadas condicionadas a un incentivo (econmico) provincial. De cualquier manera, circunscribir las motivaciones para la integracin a este factor sera una simplificacin excesiva sino se analizaran otros aspectos concomitantes 46 fundamentalmente aquellos derivados del modo tradicional de relacin provincia- municipios que seran susceptibles de ser analizados en profundidad. Lo cierto es que la determinacin provincial de promover la constitucin de las comunidades regionales ha sido plenamente exitosa y en setiembre de 2005, en una reunin con representantes de todas las comunidades regionales constituidas y de todos los partidos polticos, el gobernador de la

Entre estos elementos seran susceptibles de ser considerados los poltico-partidarios, las negociaciones intra e interbloques, las relaciones interpersonales, etc.

46

167

provincia y su equipo ejecutivo presentaron los resultados del proceso de deliberacin que el presupuesto participativo inaugur. El evento mencionado desde el punto de vista simblico, constituy la corroboracin por parte de las comunidades regionales de que el dilogo intermunicipal se materializaba en un producto concreto: el diseo del presupuesto provincial a partir de la consideracin de las prioridades regionales y de la deliberacin en el marco de la recientemente institucionalizada Mesa de Trabajo Provincia Comunidades Regionales. Esta instancia da inicio a un nuevo espacio de concertacin que requiere, indefectiblemente ser nutrido por otras instancias subprovinciales de concertacin. La posibilidad de convertirse en interlocutor de la provincia en torno a los problemas regionales plantea la necesidad de fortalecer, a su vez, a las comunidades regionales y resolver e introducir cambios en los antiguos modos de relacionamiento horizontal y vertical en el sistema poltico provincial.

IV. La participacin del Programa de Fortalecimiento Institucional de

Municipios de la Universidad Catlica de Crdoba
El Programa de Fortalecimiento Institucional de Comunas y Municipios (PROFIM) del Instituto de Ciencias de la Administracin de la Universidad Catlica de Crdoba, a partir de un convenio de cooperacin con el Ministerio de Gobierno de la Provincia de Crdoba y la Fundacin Konrad Adenauer, ha tenido activa participacin en el proceso de regionalizacin en marcha. Adems de las mencionadas experiencias de asistencia tcnica a procesos asociativos intermunicipales durante el 2004 (ver parte II), desde la implementacin de la Ley N 9206 y desde la constitucin de la comunidades regionales el programa desarroll, fundamentalmente, cinco tipos de actividades: Seminarios regionales introductorios al nuevo marco institucional dado por la ley 9206 y la propuesta provincial del presupuesto trienal participativo. Asistencia tcnica en el proceso de definicin de prioridades regionales susceptibles de ser incorporadas en el presupuesto trienal 2006-2008 de la provincia. Cursos de capacitacin en Gestin Estratgica Regional orientados a dirigentes polticos y administradores de las comunidades regionales constituidas. Participacin en reuniones del ejecutivo provincial en las instancias previas al diseo del presupuesto provincial.

168

Participacin en reuniones de la Mesa Provincia Comunidades Regionales durante el proceso previo a la elaboracin del presupuesto provincial con la participacin de las comunidades regionales.

Estas actividades permitieron que el equipo del PROFIM trabajara con representantes 47 de las 23 comunidades regionales constituidas 48 hasta septiembre de 2005 y con miembros del ejecutivo provincial 49. La participacin del equipo del PROFIM tuvo como objetivo facilitar el dilogo entre los mltiples sujetos (polticos) involucrados en las fases iniciales del proceso de implementacin de la poltica de regionalizacin en la Provincia de Crdoba fuertemente centrado en torno a la elaboracin del presupuesto trienal. Tanto las actividades de asistencia tcnica como las de capacitacin, se llevaron a cabo a partir de la implementacin de la metodologa investigacin accin participativa, entendiendo que, las caractersticas del proceso y la participacin de la universidad en el mismo, requeran una particular manera de intervencin en el nivel micro de las interacciones entre los sujetos protagonistas es decir en la dimensin intersubjetiva que facilitara y provocara la autorreflexin y la creacin de un conocimiento socialmente compartido, que favoreciera la accin. Este tipo de involucramiento social supone, como toda implicacin del sector acadmico en procesos sociales, una serie de supuestos tericos y epistemolgicos sobre los que se asent el diseo de las estrategias de intervencin (Cceres, 2002, 2004) supuestos que es importante explicitar a los fines de comprender el tipo de abordaje elegido y evaluar su adecuabilidad, alcances y limitaciones respecto del problema-objeto de accin. El rol que asumi el equipo como facilitador del dilogo en el contexto descrito sostiene necesariamente un posicionamiento epistemolgico crtico dado que, no descansa en la

ciencia-explicativa, sino, requiere de una ciencia-implicativa. En consecuencia, esta

perspectiva privilegia distintas herramientas metodolgicas no para encontrar una

283 intendentes y presidentes comunales, el 77,75% del total provincial (373 intendentes y presidentes comunales). 48 Se constituyeron 23 comunidades regionales sobre un total de 26 regiones/ departamentos en la provincia. Las comunidades regionales fueron: Unin, San Martn, Ro Cuarto, Jurez Celman, General Roca, Presidente Roque Senz Pea, Coln, Tulumba, Ro Seco, Sobremonte, Minas, Pocho, San Alberto, San Javier, Ro primero, Ro Segundo, Marcos Jurez, Calamuchita, Tercero Arriba, Punilla, Cruz del Eje, Den Funes, Ischiln. 49 Entindase ministros, secretarios, directores, etc..

47

169

explicacin de los hechos sociales, sino para implicarse en dinmicas crticas que llevan a los actores sociales a problematizar la realidad para encontrar distintas explicaciones y distintos remedios para mejorarla. La estrategia de intervencin, en el sentido pretendido, toma algunos principios de la sociopraxis como la consideracin de los actores sociales con los que pretende trabajar no como meros objetos de estudio, sino como portadores de sentido para la accin, con los cuales es posible construir nuevas hiptesis superadoras que orienten esa accin. Es decir, sujetos de la accin que pueden crear saber, quizs no con formas acadmicas pero s con realizaciones prcticas. Se considera que slo a partir de la accin es posible comprobar y encontrar nuevos sentidos y potencialidades a los conjuntos de accin. Rechaza el intervencionismo que pretende la conversin racional del grupo hacia las hiptesis de los expertos o hacia modelos alternativos preestablecidos. Para evitar caer en esta contradiccin se entiende necesario que los acadmicos estn dispuestos a establecer un verdadero dilogo con los sujetos de accin, dilogo en el que se explicite la postura y propuestas preconcebidas en relacin al problema-objeto de intervencin (en este caso la regionalizacin de la provincia) y someterlas a la discusin y permanente constatacin social. De all que la interaccin acadmicos-sujetos de accin, que puede ser percibida inicialmente como asimtrica, tienda en los hechos a plantearse cada vez ms simtrica, dado que ambos en el proceso aprenden juntos en la bsqueda de posiciones superadoras (Villasante, 1998). Este tipo de implicacin de la universidad hace que la misma no pueda ser considerada un actor externo del proceso sociopoltico que se desarrolla en la Provincia de Crdoba. De hecho la posibilidad de participar en instancias dialgicas con gran parte de los actores polticos intervinientes le ha otorgado un determinado poder de incidencia en las configuraciones que el mismo ha tenido. Puede decirse por tanto que la universidad ha formado parte y lo sigue haciendo del proceso de construccin sociopoltica de las regiones en Crdoba.

V.

Conclusin: los desafos

A lo largo del desarrollo de este trabajo se ha pretendido poner de relieve que la regionalizacin es un proceso de reforma estatal destacando que el mismo supone a su vez un proceso de construccin sociopoltica en el que juegan factores institucionales e

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intersubjetivos. Estos factores, siempre presentes, pueden permanecer implcitos o no problematizados desde el punto de vista del analista y de la sociedad o por el contrario pueden ser explicitados y problematizados a los fines de generar consensos que orienten las acciones hacia objetivos socialmente compartidos. Los territorios que pretendan emprender acciones de redimensionamiento espacial de la accin estatal en pos de objetivos de desarrollo como en el caso de las iniciativas de regionalizacin de la Provincia de Crdoba debern considerar estos factores para poder generar tambin las condiciones que la gobernabilidad democrtica regional requiere. Si la regionalizacin como proceso de redefinicin de la accin estatal en una nueva base territorial pretende constituirse en medio para el mejor gobierno de problemas sociales ser necesario poder articular proyectos polticos regionales con un proyecto provincial para las

regiones que integren dichas cuestiones teniendo en cuenta que los problemas regionales no
se dan en el vaco sino en un espacio sociopoltico que los contiene, permite su existencia y condiciona sus posibilidades de resolucin. Podemos decir que los problemas posibles de ser objeto de la accin colectiva regional estn inmersos en redes sociales que tienen su propia fuente de legitimidad, sus propias lgicas de vinculacin y pertenencia y sus propias normas. Estas redes (polticas, sociales, econmicas) pueden estar ms o menos articuladas entre s, ms o menos cerradas sobre s mismas. De estas ltimas condiciones depender la capacidad de los actores sociales para vincularse, establecer hiptesis colectivas, movilizarse y coordinar esfuerzos y recursos para su concrecin, es decir, la posibilidad de generar un proyecto poltico regional. Pero la regin no es un dato dado sino que slo es real a partir de su construccin. Cuando pretendemos generar y orientar un proceso de cambio social necesariamente debemos atender a las redes que contienen los comportamientos de los individuos y su lgica subyacente. Estas redes entraan contradicciones y paradojas entre s, pero el conocimiento de las mismas es lo que permite articular y construir nuevos conjuntos de accin que agrupen de otra manera los intereses de la sociedad. Desconocer esas contradicciones y conflictos de intereses y lgicas de legitimacin, pretendiendo o buscando tcnicas que tienden a una simplificacin y jerarquizacin de los consensos, impide la posibilidad en trminos de conocimiento y estrategias de accin de introducir elementos nuevos a estrategias bloqueadas durante muchos aos (Villasante, 1998). En este sentido se concibe la regin como producto de un proceso de construccin social y poltica en el cual

171

cobran relevancia para su viabilidad: la recuperacin de la poltica en su funcin de facilitadora de hiptesis colectivas inclusivas, la importancia de mecanismos de deliberacin pblica y de negociacin que promuevan el aprendizaje social y la toma de decisiones consensuadas, la importancia de la responsabilizacin pblica de actores estatales, civiles y privados, y la construccin interaccionista de valores como la confianza y la cooperacin. El marco normativo de la regionalizacin preve tres instancias institucionales susceptibles de convertirse en espacios nucleares de este proceso: La Comisin Regional (espacio de interaccin entre los gobiernos locales que constituyen la comunidad regional), los Consejos de la Sociedad Civil (espacio de interaccin entre los actores sociales regionales y de estos con la Comisin Regional) y la Mesa Provincia Comunidades Regionales (espacio de interaccin entre la provincia y los representantes de las comunidades regionales). Estos espacios formales son susceptibles de ser potenciados en su funcin dialgica y constructora de consensos que den contenido y legitimidad social al proceso que se desarrolla en la provincia de Crdoba. Las universidades por su parte, han sido convocadas formalmente por el Gobierno de la provincia a participar activamente de la regionalizacin a partir de la suscripcin de convenios de asistencia tcnica a las comunidades regionales. Esto expone pblicamente el interesante desafo del aporte de la universidad a la sociedad en la que se inserta. Este desafo implicar fundamentalmente la profundizacin del debate acadmico en torno a la

produccin acadmica puertas adentro y los modos de intervencin social puertas afuera.
En este contexto, para que el resultado de la relacin entre estado y sociedad se traduzca en gobernabilidad democrtica para el desarrollo regional sustentable e inclusivo deber avanzarse en la generacin y explicitacin de nuevas lgicas articuladoras de los intereses en juego de manera de dotar de sentido al proyecto y ponerlo en marcha.

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Conjunta N 132/99.

176

De Mancomunidades, agrupaciones y consorcios

DIEGO ALBERTO GIULIANO A.C.E.P.

Abogado. Escribano (Universidad ). Doctor en ciencias jurdicas y sociales (Universidad). Posgrado en Ciencia Poltica (Universidad de Salamanca, Espaa). Director del Centro de Estudios de Derecho Constitucional, Pblico Provincial y Municipal de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales (UNR). Director de la Revista de Derecho Pblico de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales (UNR). Profesor de Derecho Constitucional y de Ciencias Polticas de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales (UNR). Secretario del Doctorado en Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidad Catlica.

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Los campesinos del Jura, que saben que con la leche de una sola familia no pueden fabricar el queso gruyre, se asocian y llevan cada da su leche a un obrador comn, donde se anotan las entregas de cada uno. Mediante la suma de pequeas cantidades de leche, a bajo costo, se logra un queso de horma muy grande. Charles Fourier 1

I.

El problema

Es de percepcin simple y generalizada la falta de participacin del municipio argentino en el necesario proceso de relocalizacin del poder, y es tambin evidente el desperdicio inexplicable de la vitalidad creativa local en la reconstruccin del modelo federal, que es nuestra forma constitucional de estado. Si hay algo que todos hemos observado en este tiempo, es el fracaso de la planificacin centralizada para superar la desigualdad social, atender las necesidades bsicas de los ciudadanos y obtener un grado equilibrado de desarrollo humano en todo el territorio de la Nacin Argentina. La concentracin poblacional desmesurada es una experiencia de alcance mundial, que en el caso de nuestro pas adquiere ribetes ciertamente exagerados, a raz de un centralismo histrico fuertemente consolidado en los diversos campos de la economa, la cultura y el poder de decisin poltica. En una organizacin institucional de matriz federal, como la nuestra, las prcticas unitarias no seran nada ms que un desajuste terico-real o una suerte de dislocacin normativa del modelo constitucional, si no trajeran aparejada como en efecto sucede tanta injusticia relacional y brecha entre las diversas regiones del pas. El federalismo pergeado en la Constitucin de 1853-1860 consagra una asociacin de miembros desiguales, que con el correr del tiempo no ha tendido precisamente a la equiparacin, sino que ha agudizado fuertemente la extensa diferencia. Si la deformacin unitaria hubiera dado por resultado un pas ecunime y hubiese fortalecido sus instituciones favorablemente, el desajuste no sera tal, sino una correccin sistmica probablemente justificada. Pero eso no es as.

Fourier, C. Teora de la Asociacin en Owen, Fourier, Garnier, Le Corbusier (1991) Ciudad y utopa. Buenos Aires. Centro Editor de Amrica Latina. Pg. 46.

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La Argentina, pretendidamente federal, no resiste una estadstica. Todos los indicadores (brecha de ingresos, producto bruto geogrfico, acceso al crdito, ingreso per cpita, niveles presupuestarios, etctera) muestran un pas profundamente parcializado y con niveles inarmnicos de desarrollo y bienestar. Sin embargo, el federalismo, incluso en plena dinmica globalizadora, contina siendo un modelo atractivo para recrear nuestras fortalezas locales y neutralizar las debilidades sectoriales, en un pas extenso y heterogneo como el nuestro. Es que el federalismo no ha sido en la Argentina una opcin voluntaria y pacfica entre un abanico de posibilidades viables, sino ms bien una eleccin poltica organizacional, basada en la necesidad de repartir competencias en funcin de sentimientos de identidad diferenciada. Nuestra Constitucin Nacional, en expresin de sinceridad indita en el derecho comparado, admite esta suerte de fracaso funcional, puesto que reconoce explcitamente la debilidad estructural del modelo federal en el nuevo art. 75, inc. 19, cuando afirma la existencia de un desigual desarrollo relativo de provincias y regiones (sic.). No estamos frente a una paradoja texto federal praxis unitaria, inofensiva y meramente acadmica. Estamos, ms bien, frente a un posible desmembramiento causado en la desigualdad creciente, en la consiguiente insatisfaccin ciudadana y en un proceso de urbanizacin desbordante y nulificador de las vitalidades rurales. Aqu, como quizs en buena parte de Europa y el mundo desarrollado, es el tiempo de las administraciones locales, sin que ello signifique la supresin ni el debilitamiento de ninguno de los otros estamentos estatales, sino por el contrario, su genuino fortalecimiento institucional. Se dira mejor que, sin que esto represente el desbaratamiento del sistema orgnico del poder constitucional en la Argentina, nos ubicamos frente a la necesaria refuncionalizacin de un esquema poltico que debe sincerarse, pretendiendo ser ms til a sus objetivos primordiales que a las estriles disputas de competencia o jurisdiccin territorial. El municipio no ha hecho pie todava en el proceso de descentralizacin que nuestra organizacin institucional requiere. Es ms, todos los esfuerzos y las iniciativas locales se diluyen si no se reconocen prontamente, de parte de los dems niveles sustantivos de la organizacin poltica, la contribucin y fortaleza de la capacidad de articulacin municipal. El catlogo de desafos en el espacio municipal propiamente dicho, en el estado actual de la Ciencia Poltica y el Derecho Constitucional, Pblico Provincial y Municipal, no puede soslayar

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la idea inacabada todava en la Argentina de la reafirmacin de la autonoma municipal, cuando este necesario atributo local an es desconocido en su plenitud por algunas provincias. Tampoco el catlogo puede obviar la idea de la intermunicipalidad y de la metropolitaneidad que, como posibilidades concretas de regionalizacin a escala municipal, constituyen las ms fascinantes y poco transitadas experiencias de integracin subnacional en la Argentina contempornea. El fenmeno urbano interlocal crea, de inmediato, problemas de coordinacin, supervivencia, superposicin de competencias, conflictos administrativos y, necesariamente, polticos. Quiz este ltimo sea el peor de los problemas. No es jurdica ni polticamente simple establecer un tipo de gobierno interlocal, metropolitano o intermunicipal, puesto que su constitucin efectiva significa la cesin de competencias y de recursos, de parte de unidades jurdico-polticas preexistentes. Son stas las que, a travs de una profunda comprensin del asunto y en la medida de su visin o de su ceguera estratgica, deben ejercitar acciones concretas de solidaridad territorial, cediendo porciones de sus facultades y atribuciones actuales. Esto no es ni habitual ni sencillo. Las palabras y los buenos deseos se agotan en esta instancia, y es necesaria la voluntad firme, que no es solo reingeniera administrativa, sino ms bien un acto de rediseo poltico y generosidad institucional. En el juego de relaciones locales, se trata de fomentar un modelo asociativo que potencie objetivos comunes y haga posible la consolidacin de bloques que por su envergadura admitan transferencias, descentralizacin, cambios de competencia jurisdiccional y mayor capacidad de negociacin global 2. En estos das, la autonoma local no se define de forma unidimensional, y el municipio se reconoce parte de un conjunto institucional de arquitectura compleja, en el que las PARTES adquieren sentido en funcin del TODO.

Cobran realismo y actualidad, a pesar del tiempo transcurrido desde su enunciacin, las conclusiones del Primer Seminario Internacional de Estudios Municipales de San Pablo, en 1958, cuando expresaban: 1. El Municipio deber participar de la planificacin regional por medio de consorcios o convenios con las autoridades de los gobiernos nacionales, de los de personalidad jurdica propia, con el objeto de la solucin de los problemas comunes en la respectiva rea local. Martins, D. H. (1984) Regmenes municipales contemporneos en El Municipio. Mendoza. Editorial Ciudad Argentina. Pg. 35 ss.

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La autonoma, ese antiguo pero tambin confuso reclamo, es piedra angular del sistema municipal, pero en nuestro tiempo no es suficiente ni universal. No es suficiente porque no resuelve intrnsecamente las demandas del municipio moderno, ni las del pequeo ni las de la enorme unidad Tampoco es universal porque llevada al extremo, en algunas unidades locales la autonoma enriquece, pero en otras empobrece y abandona. Si se alcanza la autonoma local, pueden suceder dos cosas: a) o bien se la dogmatiza y se trasunta en aislacionismo y fundamentalismo intil; b) o bien se la proyecta institucionalmente, con las consecuencias de que el municipio renazca y la autonoma se supere indefectiblemente, mutando hacia el asociativismo y la concepcin regional. Si la autonoma es solo una fuerza centrpeta, el municipio se licua o se reseca. Si en cambio, nos atrevemos al diseo de un concepto centrfugo de autonoma, ello nos conduce a la construccin de una comuna asociada, funcional al proceso de globalizacin, multidireccional y flexible. Centrifugar autonoma no es precisamente centrifugar porciones del estado, en el sentido de descuartizar sus competencias abandonando las partes a su suerte.

Centrifugar autonoma es hacer corresponsables a las partes por la suerte del conjunto,
reconociendo y redistribuyendo territorialmente capacidad de decisin y condiciones para la generacin de desarrollo local, despus de tantas centenarias y abusivas maniobras centralizantes. En un escenario donde, segn Daniel Bell 3, el estado-nacin se ha vuelto demasiado pequeo para la magnitud de los problemas que afronta y, paradjicamente, resulta demasiado grande para la resolucin de los problemas pequeos, no es aconsejable despedazar al estado, sino devolver, conforme al sabio principio de la subsidiariedad, las facultades y competencias all donde el problema tiene mejores condiciones econmicas y polticas para ser resuelto. Pruebas de nuestra naturaleza de esencia federal se acreditan en los momentos culminantes de nuestra historia, o all donde el peligro que se cierne sobre la Repblica resulta evidente e incontrastable. Durante el 2002, a raz de la crisis poltica y econmica argentina, y el

Bell, D. (1988) The nation-state is becoming too small for the big problems of life and too big for the small problems of life en Dialogue N 3. Pg. 2.

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vertiginoso vaco de poder que ello trajo aparejado, redescubrimos formalmente las entraas del pas federal. En las horas azarosas de la Nacin, caracterizadas por la repeticin de presidentes, el acorralamiento de depsitos y ahorros, la cesacin internacional de pagos, pero ms gravemente por la violencia y la muerte en la propia Plaza de Mayo (en lo que puede caracterizarse como la primera crisis nacional profunda del siglo XXI) no se recurri, como tantas veces, a las Fuerzas Armadas ni se construyeron, aunque ms no fuera imaginariamente, las soluciones autoritarias clsicas de nuestra historia reciente. Se apel, en cambio, a las fuerzas originarias de las provincias, a los liderazgos territoriales y a las representaciones locales. La crisis se contuvo y se super desde el pas interior, a travs de los gobernadores de provincias, Intendentes, presidentes comunales y las estructuras polticas horizontales. La foto de familia, en cuanto smbolo de cohesin y restauracin organizativa, era precisamente la de los gobernadores de provincias, independientemente de la influencia final de la hermana mayor en la consolidacin del Gobierno central, con los beneficios y maleficios que ello trae aparejado. En adelante y despus de lo probado, el federalismo deber sustentarse en normas bsicas de coordinacin, cooperacin y corresponsabilidad, bajo reglas de transparencia distributiva y rendicin de cuentas recprocas. Deber priorizarse la lealtad entre las partes, flexibilizando esquemas normativos que estimulen las mltiples formas de relacin entre la sociedad y sus instituciones, respondiendo a las demandas locales y a los marcos regionales y globales, de manera justa y razonable 4.

II.

La propuesta

Dentro de la reingeniera organizacional que postula nuestra Constitucin Nacional, reformada hace ms de una dcada, aparecen los conceptos jurdicos de regin y de municipio, cristalizados definidamente en los artculos 123 y 124 de la carta magna. En funcin del art. 123, cada provincia dicta su propia constitucin, conforme a lo dispuesto por el artculo 5 de la Constitucin Nacional, asegurando la autonoma municipal y reglando

Para ampliar el desarrollo del presente trabajo, ver Giuliano, D. A. (2006) Derecho municipal: autonoma y regionalizacin asociativa. Buenos Aires. Ediar.

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su alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero. Por va del art. 124, las provincias poseen la facultad de crear regiones para el desarrollo econmico y social y establecer rganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrn tambin celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la poltica exterior de la Nacin y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crdito pblico de la Nacin, con conocimiento del Congreso Nacional 5. La idea de refederalizar al pas, a raz de un centralismo largamente diagnosticado por nuestros politlogos, tambin se concreta en el texto constitucional vigente, que a travs del art. 75 dispone las facultades del Congreso Nacional y en el inc. 19, establece la misin de proveer al crecimiento armnico de la Nacin y al poblamiento de su territorio; promover polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. El remanido discurso de la descentralizacin ha adquirido, por este curso, cierto poder jurdico, y la idea de concretar un pas policntrico e igualitario ha obtenido reconocimiento constitucional. Ello no puede ni debe prodigarse. No se trata de caer en simplificaciones o de plantear como solucin la jibarizacin de la Ciudad de Buenos Aires y su conurbano, o de los puntos concentrados que se observan en toda nuestra geografa. Por el contrario, ello no es deseable ni voluntariamente posible. Se trata de invertir la tendencia unificante mediante la reduccin de brechas socioeconmicas y espaciales: 1. ejecutando acciones deliberadas de crecimiento horizontal; 2. diseminando la generacin de polos de desarrollo regional; 3. desconcentrando beneficios fiscales y crediticios 6; 4. autorizando la creacin de zonas francas; 5. construyendo rutas y medios de comunicacin transversales; 6. creando reas y puertos fiscalmente promovidos; 7. aplicando programas de expansin y desarrollo rural integrado;
5 6

Constitucin Nacional. Art. 124. Buenos Aires consumi durante el 2006 el 44% de los prstamos hipotecarios y casi el 53% de los montos otorgados. El relevamiento ubica en el segundo lugar a las provincias del centro, Santa Fe, Crdoba y La Pampa; y en el tercer lugar a la Patagonia. Esta distribucin dice Cecilia Boufflet, en

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8. promoviendo regmenes de coparticipacin solidaria; 9. conteniendo a la poblacin en su mbito original, a travs del aumento de las condiciones democrticas y generales de habitabilidad; 10. garantizando la prestacin de servicios de educacin, cultura y salud a lo largo y a lo ancho de todo el territorio. Se trata, pues, de invertir diametralmente la inclinacin al centro, diseando la infraestructura de las comunicaciones, la transferencia de energa, las telecomunicaciones y la provisin del agua y de la totalidad de los servicios pblicos, con carcter federal 7. La tarea no es reducir, sino multiplicar, promoviendo para que el pas crezca de manera continua, horizontal y proporcionadamente. Tambin es cierto que el discurso de construir la unidad en la diversidad y la idea de potenciar las singularidades locales, obteniendo la escala suficiente para el desarrollo y la contencin de la poblacin en sociedades vitales internas o extra-centrales, habitualmente no se concreta en formatos constitucionales y legales apropiados. Diagnsticos y las soluciones estn ampliamente formulados y son de larga data. Sin embargo, los formatos posibles o las estructuras jurdicas para construir esos modelos, y ponerlos efectivamente en prctica, no poseen demasiada certeza ni concrecin operativa. En este trabajo nos ocuparemos de concebir una mirada del pas hacia dentro, proponiendo moldes jurdicos para la adopcin de estructuras flexibles, que sobrepasen los lmites jurisdiccionales clsicos y recepcionen localmente los fenmenos de crecimiento institucional en red. Comenzaremos explicando en el apartado III, las diferencias entre dos posibilidades de organizacin intermunicipal: de cooperacin y de integracin. En el apartado V clasificaremos los entes locales complejos, luego de haberlos caracterizado en el apartado IV. Finalizando, describiremos los modelos desarrollados o propuestos hasta el momento en nuestro pas a travs de los casos de las provincias de Crdoba, Mendoza y Santa Fe. Hay ciertas innovaciones jurdicas que el municipio, por ejemplo, en cuanto promotor originario del desarrollo y la calidad de vida de los ciudadanos, no puede soslayar.

Noticias, julio de 2006 demuestra claramente dnde se concentran los mejores salarios, el mayor porcentaje de empleos registrados y las aspiraciones de contar con una vivienda propia. 7 El actual programa de distribucin de la energa designa a Buenos Aires como el kilmetro cero, desde donde se comienza a facturar su traslado. Incluso las provincias que alojan a diversas fuentes

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Cierto es que as como no nos parece posible elaborar un concepto nico ni recomendar un modelo nico de regin, resultara aventurado definir un modelo nico de articulacin intermunicipal. Sin embargo, pueden proponerse alternativas, pero fundamentalmente, puede sugerirse un mtodo para abordar la dimensin regional intermunicipal de los problemas y aportar respuestas que sean coherentes con las caractersticas polticas y administrativas de las provincias argentinas de nuestro tiempo. Ms all de la novedad y contemporaneidad de este proceso, es posible descubrir diversas formas de integracin comparada, partiendo de distintas experiencias y tradiciones institucionales. Lo que no podemos hacer y eso es muy claro, puesto que cada vez que se lo ha intentado ha fracasado rotundamente es proponer divisiones antojadizas, dibujos regionales de gabinete, modelos de subregionalizacin de diseo descendente; y eso no podr edificarse por ms tcnico y justificado geogrfica, poltica o econmicamente que en apariencia se encuentre. Hay que confiar en la autonoma de la comuna como germen promotor de la regin. Las soluciones conductistas, los reagrupamientos autoritarios, la desprovincializacin verticalista o la desmunicipalizacin ordenada desde el centro y de forma arbitraria son actitudes mesinicas y profundamente antidemocrticas 8.

de generacin de energa elctrica, como por ejemplo represas hidroelctricas, deben abonar el traslado a sus centros urbanos o productivos desde el kilmetro cero, que es Buenos Aires. 8 Recurdense los proyectos de regionalizacin de la presidencia de facto del Tte. Gral. Ongana (Decretos 1907/67 y 7952/69) que organizaban el pas en ocho (8) regiones de desarrollo; o las concepciones de Alejandro Bunge (el pas abanico, diferenciado en dos Argentinas: una nuclear y otra perifrica), Federico Daus (ocho regiones de sesgo preponderantemente geogrfico y econmico), Alfredo Siragusa (regionalizacin geogrfica de nueve unidades), Roberto Noble (seis regiones en orden a la armnica explotacin de sus recursos naturales y a la integracin de sus economas), Juan Paradakis (propuesta de seis regiones divididas en treinta y cinco subregiones), Juan A. Rocatagliata (distingue regiones geogrficas de funcionales y promueve ocho regiones fundadas en lo geogrfico) y Roberto Dromi (propone una Ley de Regiones con siete unidades regionales, y participa con Carlos S. Menem en su propuesta regionalizadora vertical, luego desistida). Por el contrario, durante la tercera presidencia del Gral. J. D. Pern se crea el Instituto Nacional de Planificacin Econmica, que funda el proceso regionalizador en el consenso autonmico interprovincial a travs de la suscripcin de Actas de Concertacin. En igual sentido, el Consejo para la Consolidacin de la Democracia, creado durante la presidencia de Alfonsn, propone la regionalizacin, pero explica el fracaso de esta planificacin en la forma imperativa con que se quisieron imponer [estos procesos] desde el gobierno central. Si bien es cierto que, inexplicablemente, no considera al municipio como sujeto protagnico del diseo regional, indica que la implementacin de regiones debe ser producto de la concertacin. Ver: Anton, J. C. (1999) Regiones econmicas argentinas. Buenos Aires. Ciudad Argentina. Pg. 114 ss. y Dictamen

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III. Organizaciones de cooperacin y de integracin

En el Derecho Constitucional Argentino hay entes locales que son componentes obligatorios del estado y deben existir entre nosotros, por estar expresamente establecidos en el texto constitucional. Por ello, las provincias y los municipios, actores elementales de la divisin y organizacin del territorio constitucionalizado, de manera autnoma, debern conducir los procesos regionalizadores de su mbito. Partiendo del imperativo que indica que los estados y por cierto, los municipios no constituyen entidades autosuficientes, se rescata como necesaria la cooperacin y la concertacin entre s para enfrentar y resolver cierto gnero de necesidades. Los municipios deben quedar en plena libertad autonmica a la hora de acordar los perfiles que ha de revestir esa cooperacin. Entre los moldes jurdicos susceptibles de ser utilizados en el proceso de regionalizacin entre municipios cabe sealar como tipos ideales a las organizaciones de cooperacin y de integracin, a saber: a) bien los actores locales pueden limitarse a establecer simples mecanismos de concertacin, a travs de la celebracin de acuerdos o el desarrollo de reuniones intermunicipales para el tratamiento de problemticas puntuales (cooperacin inorgnica); b) bien pueden instaurarse frmulas permanentes de cooperacin (cooperacin institucional), es decir, agrupaciones de municipios, creadas por un instrumento jurdico especfico, dotadas de una estructura institucional propia y capaces de expresar una voluntad distinta de la de los entes locales partes, para el cumplimiento de sus objetivos (naturaleza funcional de la agrupacin de municipios). Es decir, o bien nos decidimos por un compromiso formal, permaneciendo solteros; o construimos matrimonios ms estables, fusionando patrimonios y conviviendo regionalmente bajo un mismo techo.

preliminar del Consejo para la consolidacin de la democracia. Reforma Constitucional (1986) Buenos Aires. EUDEBA. Pg. 161 ss.

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Cada uno de estos perfiles de cooperacin inorgnica o institucional puede propender a ejecutar objetivos limitados y coyunturales o, por el contrario, tender hacia una identificacin o interpenetracin ms formal entre los municipios participantes, hacia la fusin o el vnculo decidido y permanente. En el caso de la cooperacin, generalmente se intenta armonizar el funcionamiento y accionar de los entes locales para la obtencin de objetivos comunes y consensuados. Para ello, estas organizaciones, conocidas como las organizaciones de cooperacin, se ocupan de la difusin de informacin, realizacin de estudios tcnicos, elaboracin de informes, organizacin de tareas y negociaciones colectivas. El resultado deviene en recomendaciones, o en organizaciones ms slidas y complejas. En el caso de las denominadas organizaciones de integracin se les asignan funciones de mayor alcance, trascienden la mera cooperacin para conjugar competencias autnomas del nivel municipal en la bsqueda de una unidad superior, en cuyo interior los lmites fsicos y las caractersticas socioculturales de cada ente local integrado se expanden en todo sentido. Los aspectos caractersticos de una y otra organizacin han sido correctamente estipulados por Reuter en una clasificacin que puede bien aplicarse a cualquier tipo de estructuracin organizativa regional de alcance internacional, interprovincial o intermunicipal. Las organizaciones de cooperacin tienen las siguientes caractersticas: a) Poseen una estructura institucional simple, nucleada en torno al rgano formado por los representantes de cada ente local; de existir otros rganos, se trata en todo caso de rganos de naturaleza consultiva o subordinados a los primeros. b) El proceso de toma de decisiones en el rgano interlocal guarda respeto por la autonoma de los entes que lo constituyen, al no quedar obligado ms que los municipios que han consentido, ya sea porque se requiere la unanimidad, o bien porque solo se vinculan los que votan afirmativamente. c) Los problemas jurdicos solo conciernen a la administracin interna de la organizacin. Los fines que a ella se le encargan no requieren de un ordenamiento jurdico complejo. Tampoco se hace necesaria la existencia de un rgano jurisdiccional.

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d) Su personalidad jurdica en la provincia, en la nacin o en el mundo se halla reducida al mnimo, careciendo incluso de ella en muchos casos, fundamentalmente en lo que hace a las relaciones internacionales. En cambio, las organizaciones de integracin se destacan por lo siguiente: a) Poseen poderes propios, del mismo tipo de los que resultan de las funciones superiores del rgano municipal, que son ejercidos por la misma organizacin. b) En los rganos interlocales, las decisiones o acuerdos pueden ser adoptados segn las reglas de la mayora. c) La organizacin ejerce sus poderes directa e inmediatamente, sin resultar necesaria la colaboracin de los entes que lo constituyen, pudiendo adoptar actos en beneficio o perjuicio de los particulares y modificar directamente los ordenamientos jurdicos municipales. d) Estas organizaciones desarrollarn un ordenamiento jurdico propio, pudiendo crear tambin un rgano jurisdiccional que las salvaguarde. Ambas estructuras, en nuestro anlisis, funcionan como modelos ideales, pero no debiera descartarse que pueden darse manifestaciones reales de uno y otro tipo de organizaciones. Es ms, hay organizaciones intermunicipales que responden ya a una estrategia de cooperacin, y otras que responden a una estrategia de integracin, con distintas intensidades, proyecciones y formatos. Al nivel de organizaciones internacionales de estados soberanos, la mayora de las estructuras responden al ideal cooperativo, en tanto que el modelo integrativo encuentra su casi nico exponente en las organizaciones internacionales agrupadas en el seno e la Unin Europea 9. El camino intermunicipal resulta an bastante inexplorado en cualquiera de sus dos facetas tericas de agrupacin. Dicho esto, avancemos hacia los modelos de entes locales complejos.

Confr. Senz de Santa Mara, P. A.; Gonzlez Vega, J. A.; Fernndez Prez, B. (1996) Introduccin al Derecho de la Unin Europea. Coleccin Estudios Internacionales. Madrid. Editorial Eurolex S.L.. Pgs. 30-31.

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IV. Caracteres generales de los entes locales complejos

Los entes locales complejos, desde una perspectiva terica, se caracterizan por ser: A. contingentes; B. estructuralmente compuestos; C. de carcter autnomo derivado; y D. de competencia delegada. A. Entes contingentes

Si bien es cierto que las regiones emergen del art. 124 de la Constitucin Nacional, no tienen garantizada su existencia institucional; y podrn crearse o no de acuerdo con la iniciativa de los dems protagonistas institucionales (provincias y municipios). Por ello, diremos que las regiones de la Argentina actual, en cualquiera de sus niveles, pueden calificarse como entes contingentes o voluntarios. En nuestro pas, resulta evidente la orfandad de modelos regionales eficaces y de cierta permanencia en el tiempo y el espacio. Pueden sealarse como posibles causas de esa situacin, la sosera de la legislacin que las disea y la tibieza del modelo regional estipulado en la reforma constitucional nacional de 1994; la ausencia de vocacin regional y las incertidumbres que embargan a los operadores polticos del sistema argentino. Los actos de regionalizacin solo son posibles y reales cuando los actores u operadores del sistema institucional demuestran fehacientemente su capacidad de ceder competencias, su aptitud de resignar recursos y de compartir solidariamente beneficios y cargas, efectuando, en definitiva, todos los renunciamientos que la experiencia regionalizadora estratgicamente reclama. Si nadie cede nada, si el ombliguismo se instala entre nosotros, si el localismo es ms fuerte que la integracin, si solo algunos comparten algunas pocas cosas, si los beneficios se acumulan o se guardan y solo las cargas se reparten entre los actores que intervienen, la regionalizacin no pasa de ser una buena idea; a lo sumo, ocasional y electoralmente redituable. Podramos avanzar en otras razones, causas y concausas de la debilidad arquitectnica regional, pero ello excedera el objetivo de este trabajo.

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Cierto es que en nuestro pas muy pocas de las formas normativamente previstas para la regulacin de las competencias, procedimientos de actuacin y relaciones de los entes u rganos que ejercen funciones administrativas contemplan el fenmeno intermunicipal, como experiencia original y autnoma. Esto no quiere decir que en el catlogo de la organizacin administrativa argentina (personas jurdicas pblicas estatales y no estatales, y personas jurdicas privadas) no descubramos ningn traje que pueda ser prestado al intermunicipalismo. Aun cuando algunos tericos del Derecho Administrativo se esfuercen en amoldar clasificaciones y estirar conceptos para resguardar la completividad de la disciplina, haciendo de algunas personas jurdicas una suerte de comodines multipropsitos, el escaso xito funcional del intermunicipalismo en la Argentina prueba la imprevisin o pereza normativa. Si por acrobacia o analoga decimos que cualquiera de los moldes actuales de la administracin puede usarse para la intermunicipalidad, en definitiva, estamos retaceando instrumental jurdico necesario para promover y profundizar esta experiencia entre los actores municipales argentinos. Acudir a estructuras jurdicas como las sociedades mixtas, las sociedades annimas con participacin estatal mayoritaria o las sociedades de economa mixta, apelar a las sociedades del estado, a las cooperativas pblicas, a las entidades autrquicas o a los consorcios, segn la actual regulacin de nuestra legislacin, es echar mano a trajes prestados, montados para otras finalidades, con otro espritu y sin la especialidad, la jerarqua y la dinmica que el fenmeno asociativo municipal efectivamente requiere. Por ello resulta necesario desplegar algunas experiencias de agrupacin o asociacin de municipios, desde una perspectiva netamente jurdica y administrativa, advirtiendo que la clasificacin que compondremos es de puro corte terico y no necesariamente legal. B. Entes compuestos

La asociacin de municipios, como ente local complejo y segn las experiencias que conocemos, se caracteriza por ser una composicin de otros entes pblicos de carcter primario; en este caso, los propios municipios y comunas.

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Podemos hablar de entes locales de segundo grado, puesto que constituyen entes compuestos que, contando con el reconocimiento previo de los municipios que los integran, no son comunidades interindividuales, ya que en ellas no participan los vecinos sino las entidades previas de las que estos participan de manera directa. Los entes locales complejos no tienen carcter originario y la Constitucin solo se limita a autorizar su creacin, lo que incluso no siempre es necesario ni obligatorio. En esta clasificacin se encuentran ubicadas las comunidades regionales que la provincia de Crdoba crea por medio de la ley N 9206, que ms abajo consideraremos 10. C. Autonoma derivativa

Segn lo expresado, la autonoma que la Constitucin reconoce a los entes territoriales solo compete a aquellos de naturaleza primaria (provincias y municipios) y no a las regiones intra o interprovinciales, las que pueden considerarse como sujetos de creacin optativa, que pueden o no ser regulados por el legislador ordinario. Ahora bien, una vez creados, consideramos que estos entes deberan ser titulares de las prerrogativas de los entes que los originan, puesto que ellos prolongaran o, en su caso, podran ceder algunas de sus facultades; y entonces, las condiciones de su administracin o el proceso de toma de decisiones disfrutara de las mismas garantas que las de los rganos municipales o provinciales. Cada provincia argentina, comprometida en este proceso, deber generar una legislacin local que modele la organizacin intermunicipal, o en su defecto, y desde una postura ultrautonomista, deber esperarse esa iniciativa de cada una de las unidades municipales de rango autnomo. En Espaa, segn sentencia del Tribunal Constitucional, si bien es cierto que entes de este tipo no gozan de una autonoma constitucionalmente garantizada, son incidentalmente nominados como nuevas entidades territoriales, insistindose en su clara vocacin autonmica y en la eventual influencia de ello en el sistema competencial anterior 11.

Nota del Editor: A este propsito, vanse tambin los artculos: Beltrn, E. Hacia un modelo de regionalizacin para el desarrollo orientado por el principio de subsidiariedad. Una lectura de la Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba y Cceres, P. La construccin sociopoltica de las regiones en la provincia de Crdoba en la presente publicacin. 11 Tribunal Constitucional Espaol (28 de julio de 1981) Sentencia.

10

191

D.

Competencia delegada

En cuanto a la propia competencia, esta no es universal en su comprensin ms generalizada, ni est asignada de manera genrica. Se dira que nos hallamos ante una competencia que deber ser tasada por el convenio que le da origen al ente o por la ley que lo crea, si as afuera. No son, por cierto, competencias originarias, sino derivativas.

V.

Clasificacin

Para la incorporacin de estos entes a nuestra legislacin, cabe adentrarnos en la naturaleza jurdica de ellos. Segn la clasificacin de Lliset 12, efectuada a partir de la Ley Reguladora de las Bases del Rgimen Local en Espaa (Ley N 7/1985, denominada Ley de Bases), existen las siguientes clases de entidades locales complejas: A. Entidades asociativas de carcter local. B. Entidades locales institucionales. C. Entidades asociativas de base privada. A. Entidades asociativas de carcter local

a) Mancomunidades. b) Agrupaciones. c) Consorcios. d) Asociacin de municipios. e) Sociedades Instrumentales.

12

Lliset Borrel, F. (1985) Manual de Derecho Local. Madrid. Editorial El Consultor de los Ayuntamientos y Juzgados S.A. Pg. 153 ss.

192

a.

Las mancomunidades

Las mancomunidades son asociaciones de municipios para el cumplimiento de los fines y funciones que son de su competencia y que, a raz de su naturaleza y dimensin, exigen la cooperacin recproca de los entes, con el objeto de realizar obras o prestar servicios. En general, las mancomunidades favorecen la prestacin de los servicios mnimos en las mejores condiciones econmicas y de calidad; permiten la agrupacin de voluntades y la definicin espontnea de espacios naturales con problemticas de desarrollo comunes, favoreciendo, incluso, la agrupacin municipal voluntaria y no traumtica, en el futuro. En el derecho espaol, cada mancomunidad se rige normalmente por un estatuto que integra el derecho local, puesto que este lo reconoce, siempre que se adopten de acuerdo con un especfico procedimiento. . Objeto

Los municipios se asocian con otros en mancomunidades para la ejecucin en comn de obras y servicios de su competencia, aunque estos entes locales no pueden asumir la totalidad de las competencias asignadas a los respectivos municipios. Tradicionalmente, las mancomunidades se construyen con el objeto de constituir agencias de desarrollo local; prevenir y extinguir incendios; resolver problemas de aprovisionamiento de aguas; promover las comunicaciones intermunicipales; ejecutar obras de alcantarillado y saneamiento; y organizar la gestin de residuos, incluido su recogido y tratamiento posterior. . Organizacin

En el caso de Espaa, el art. 44 de la Ley de Bases establece las reglas bsicas para la creacin, modificacin y supresin de mancomunidades, remitiendo a la legislacin de las comunidades autnomas la configuracin del procedimiento a seguir, por lo que cada una de ellas deber perfilar su propia ley de mancomunidades de municipios. Para la creacin del ente, es necesario que al menos dos municipios suscriban un acuerdo de promocin, dando lugar a un anteproyecto que lo justifique. Este documento se le hace llegar luego a otros municipios, para su adhesin. Con posterioridad, se convoca a una asamblea de concejales, que debe aprobar el anteproyecto. El estatuto debe expresar, al menos, lo siguiente:

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a) los municipios que comprende; b) el lugar en que radiquen sus rganos de gobierno y administracin; c) el nmero y forma de designacin de los representantes de cada ente local que integrarn el gobierno mancomunado; d) los fines del ente; e) los recursos econmicos; f) el plazo de vigencia; g) el procedimiento de modificacin de los estatutos; y h) las causas de disolucin 13. La aprobacin final del estatuto corresponde a un pleno de municipios, con el voto favorable de la mayora absoluta de los miembros de la corporacin. Se exige luego el control de legalidad de parte de la comunidad autnoma, la publicidad en el boletn oficial y la inscripcin del ente en una suerte de registro general de entidades

locales.
En cuanto al gobierno de las mancomunidades, la Ley de Bases solo exige que los rganos que lo ejerzan sean representativos de los municipios que integran la mancomunidad, y el esquema habitual incluye, en la cspide, a una asamblea que elige un presidente, y que puede segregar una comisin de gobierno encargada de la gestin ordinaria. . Recursos

En cuanto a sus recursos, carecen en general de potestad tributaria propia y solo pueden establecer los tributos que no tengan el carcter de impuestos y se vinculen a las competencias que desempean: tasas y contribuciones especiales. La fuente ordinaria de recursos son los aportes de los mancomunados. . Obras y servicios pblicos

En materia de realizacin de obras pblicas se distinguen las obras de urbanizacin (aquellas que tienen por objeto el conjunto de las urbanizaciones: vialidad, saneamiento, electricidad,

Conf. Art. 36 del Texto Refundido de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 abril (RCL 1976\1192 y ApNDL 13889.

13

194

etctera) de las obras ordinarias (aquellas que no tengan por objeto desarrollar ntegramente el conjunto de determinaciones de un plan de ordenacin). La normativa espaola 14 autoriza a que los municipios se mancomunen para el desarrollo de estas competencias urbansticas. En tal caso, el rgano competente para la aprobacin del proyecto surge del estatuto mancomunitario. En cuanto a la prestacin de servicios pblicos que son responsabilidad del municipio, este puede prestarlos individualmente o mediante la asociacin con otros municipios. La forma de gestin de servicios podr ser: a) directa, por la propia mancomunidad, por medio de un organismo autnomo local o por una sociedad mercantil perteneciente a la mancomunidad, segn lo veremos; b) tambin puede disponerse una gestin indirecta de servicios por las mancomunidades mediante la concesin, la gestin de un tercero al que se interesa en virtud de una participacin en los beneficios, o bien; c) el denominado concierto, es decir, la mancomunidad puede contratar la prestacin con otro sujeto pblico o privado, que realizar las prestaciones en el marco de su actividad habitual. No es ajena a esta forma de gestin indirecta de servicios la participacin de la entidad local, mediante la titularidad de una parte del capital social en una sociedad comercial, o bien en una cooperativa. Se tratar de un caso de aplicacin del derecho privado a la gestin de servicios pblicos 15. . La situacin de las mancomunidades de Castilla y Len

En el caso de la Comunidad Autnoma de Castilla y Len, se observa una verdadera apuesta por el sistema de mancomunidades municipales. Sucede que en esa regin espaola, durante los aos 70, se produjo un fenmeno migratorio masivo que despobl a los ncleos urbanos, de tal forma que ms del 58% de los

14 15

Art. 216.1 de la Ley de Suelos. Lpez, T. Q. (1990) Las mancomunidades en nuestro derecho local Madrid. MAP. Pgs. 55-84.

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municipios actuales tienen una poblacin inferior a los 5000 habitantes, y solo el 2% de ellos tiene una poblacin superior a los 5000 16. Castilla y Len es la regin espaola de mayor nmero de mancomunidades (ms de 100, desde 1984), aunque los responsables de su administracin territorial, si bien han reconocido el valor de ellas para permitir la supervivencia de municipios histricos y la superacin del minifundismo municipal, han advertido sobre la necesidad de su expansin hacia dimensiones mejores y ms rentables, desde la prestacin de los servicios pblicos 17. b. Las agrupaciones: reas metropolitanas y comarcas

Tcnicamente hablando, las agrupaciones son entidades locales complejas de carcter forzoso o necesarias. Sus componentes son siempre municipios, que es lo que las distingue de los denominados consorcios. Tienen anloga justificacin funcional que las mancomunidades, y sustituyen a las voluntades municipales en las decisiones propias de su destino. Normalmente, tienen por objeto prestar un servicio especfico, ejecutar una obra o cofinanciar necesidades de recursos humanos, afectando a un nmero limitado de municipios cercanos. Las agrupaciones, como las mancomunidades, nacen para superar la insuficiencia aislada de los pequeos municipios, pero en funcin de su carcter coactivo significan una instancia previa frente a comunidades que no se asocian voluntariamente, antes de la fusin, agregacin o eliminacin. En la Ley de Bases espaola se las preve para la ejecucin de obras subvencionadas, la prestacin de servicios obligatorios y el sostenimiento de personal comn. En 1966, en Espaa se estipul el modelo de la agrupacin como alternativa asociativa, va estmulos econmicos y para municipios prximos, de anlogas caractersticas y poblacin no inferior a 1000 habitantes. La Constitucin Espaola de 1978, en sus artculos 141.3 y 152.3 permite la creacin de agrupaciones de municipios limtrofes, estableciendo estatutariamente circunscripciones

16

Consultar: Junta de Castilla y Len. Catlogo de Mancomunidades Municipales de Castilla y Len. Direccin General de Administracin Territorial. Pg. 9 ss. 17 Consultar: Lpez, T. Q. Op. Cit. Pgs. 35-37.

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territoriales propias que gozarn de plena personalidad poltica. El Tribunal Constitucional considera a dichas agrupaciones, una limitacin de la autonoma municipal. En la actualidad, y segn opinin de Lpez-Nieto y Mallo, han quedado reducidas a las reas metropolitanas y a las comarcas 18. . reas metropolitanas

Observamos que en Espaa, segn Lpez-Nieto y Mallo, estas construcciones jurdicas de carcter local funcionan como entes formados por agrupaciones de municipios distintas de las provincias, que poseen carcter territorial o no segn la ley de la respectiva comunidad autnoma. El rea metropolitana generalmente se organiza a travs de: un consejo metropolitano, que canaliza la representacin de los municipios nucleados en el rea; un ejecutivo metropolitano, no perteneciente a ningn municipio concreto; una comisin de gobierno.

Jordi Borja y Manuel Castells, por su parte, al analizar el problema de los gobiernos metropolitanos distinguen entre: Aglomeraciones urbanas que tienen algn tipo de gobierno metropolitano: se trata de estructuras generalmente concebidas por ley, por encima de los gobiernos municipales, con una serie de funciones previamente definidas (estas experiencias se verifican en grandes ciudades de Brasil, Canad y Francia); o bien los llamados municipios metropolitanos, que se trasuntan en una gran conurbacin legalmente municipalizada, con competencias en materia fiscal, urbanstica, econmico-social. Aglomeraciones que no tienen un gobierno metropolitano, pero estn coordinadas a un nivel superior: en funcin de la coordinacin supralocal, las competencias se reparten entre los municipios de la aglomeracin y uno o ms niveles superiores, lo que supone frecuentemente una superposicin de varios niveles administrativos con competencias en el mismo territorio (la regin de Ile de Francia, la Comunidad Autnoma de Madrid, Los ngeles, Miami, etctera). Tambin puede existir la coordinacin de tipo funcional, en la

Lpez-Nieto y Mallo, F. (1988) Las entidades asociativas en el mbito municipal. Barcelona. Editorial Bayer. D.10.

18

197

que se establecen mecanismos o instituciones para la prestacin de servicios o funciones especficas en territorios definidos. La experiencia de la Ceamse (Coordinacin Ecolgica rea Metropolitana Sociedad del Estado), creada a partir de un decreto-ley de la provincia de Buenos Aires, puede inscribirse en esta modalidad de coordinacin funcional. Las que no tienen ningn tipo de coordinacin supramunicipal: en estos casos, solo resulta factible el desarrollo de mecanismos de cooperacin intermunicipal, con objetivos generales o especficos 19. Las reas metropolitanas espaolas, por ejemplo, son sujetos de recaudacin tributaria de origen derivado, en cuanto que pueden establecer un recargo en el Impuesto sobre los Bienes Inmuebles ubicados en su territorio, que no puede exceder el 0,2% de la base imponible, amn de las subvenciones estatales y los recursos que le correspondan en virtud de la ley de su creacin. Las reas metropolitanas en Amrica Latina, a diferencia de lo que sucede en Europa o en Amrica del Norte, salvo muy escasas excepciones, se caracterizan por la ausencia de un gobierno metropolitano. Los modelos metropolitanos que disuelven organizaciones municipales o las fusionan, anexan, secesionan o agrupan lamentablemente, no caben dentro de la rbita acotada del art. 124 de la Constitucin Nacional Argentina, para la que las regiones no consisten en un nuevo nivel de poder poltico con base territorial, sino solamente en una instancia blanda de cooperacin y coordinacin interprovincial e intermunicipal; en este ltimo caso, solo si nos atrevemos a estirar el principio hasta los lmites que la propia constitucin nos permite. Quizs, independientemente de nuestra preocupacin por la coordinacin entre los municipios de las reas metropolitanas, corresponda ahora analizar cmo establecer una estructura de gobierno que vincule a las reas metropolitanas con el territorio y las ciudades que fsicamente las circundan, y que social y econmicamente interactan con ella. Por ello, la metropolitanizacin ya no es solo un fenmeno interlocal, sino tambin interprovincial, e incluso internacional.

Borja, J.; Castells, M. (1997) Local y global, la gestin de las ciudades en la era de la informacin. Madrid. Grupo Santillana de Ediciones. Taurus. Coleccin Pensamiento. Pgs. 283-290.

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198

La comarca

La comarca espaola, por su parte, tambin es una agrupacin de municipios distinta de la provincia, cuyas caractersticas determinan intereses comunes que exigen la atribucin de competencias propias. Su creacin puede ser iniciativa de la comunidad autnoma o de los propios municipios interesados, y siempre ser democrtica en orden a la consulta a los interesados (no puede crearse si se oponen expresamente las dos quintas partes de los municipios de la agrupacin propuesta). Su rgano de gobierno puede ser un consejo comarcal, elegido por sufragio indirecto, a travs de representantes de los municipios agrupados. Las comarcas no estn facultadas para exigir tributos ni recargos, ni perciben participacin en los tributos del estado. Los recursos econmicos necesarios para su funcionamiento deben ser asignados por las leyes de su creacin. c. Los consorcios

Prez-Prez define al consorcio como la comunidad de intereses que tiene por objeto la vinculacin de determinados bienes privativos con otros comunes necesarios o convenientes para el adecuado uso o explotacin de los primeros y cuyo fin es la organizacin y administracin, como un todo universal de la situacin conjunta de los bienes vinculados 20. Para el caso del derecho pblico, los consorcios constituyen entes locales que asocian libremente a personas fsicas y jurdicas de diferente orden (pblicas y privadas) para fines de inters pblico o social, concurrentes con los de las administraciones pblicas. Se caracterizan por la intervencin de organizaciones no gubernamentales (ONG). Es decir, si una o varias entidades locales identifican una comunidad de intereses perseguidos por una entidad privada no lucrativa, pueden incorporar a esos entes privados al consorcio, creando as una nueva persona jurdica. El consorcio es de carcter voluntario, y puede ser integrado por entidades locales, administraciones estatales o corporativas y entidades privadas sin nimo de lucro (fundaciones y asociaciones).

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Se diferencia de otras frmulas institucionales de gestin de carcter privado, como las fundaciones o asociaciones civiles, fundamentalmente, por su componente de derecho pblico. La norma bsica del consorcio es el estatuto, que es la consecuencia inmediata del pacto asociativo que marca su nacimiento, y es adems su reglamento. En Espaa, por ejemplo, los consorcios son sujetos de derecho pblico local a los que tambin se les respetan sus singularidades integrativas y funcionales, en los que cada una de las partes retiene los intereses que le son propios, encomendndole al ente consorcial solamente su gestin. Sus potestades son las que surgen de la legislacin de la comunidad autnoma, pero aun sin ello disponen de todas las competencias que corresponden a las administraciones pblicas y, concretamente, a los entes locales. Son comunes los consorcios de aguas o los urbansticos; en este ltimo caso, para el desarrollo de fines propios de la gestin y ejecucin de actividades urbansticas. En nuestro pas, el consorcio pblico no aparece tipificado en el derecho positivo. Solo se han realizado regulaciones aisladas y parciales, que no abarcan a este instituto en todas sus posibilidades y variaciones operativas. Dice al respecto Dromi que no existe una preceptiva orgnica sobre el instituto, sino una legislacin dispersa y casustica 21. En algunos casos, la legislacin deviene amplia y considera que toda persona, estatal o no, puede integrar un consorcio; mientras que en otras circunstancias se rige por un criterio limitado, obligando a la participacin estatal de modo mayoritario o minoritario. En el Derecho Pblico Provincial, Dromi descubre alguna regulacin consorcial: la ley N 3603, de 1969, y el Decreto 1637/70 de Mendoza, sobre consorcios vecinales; el Decreto 474/68 de Catamarca, sobre consorcios para excavacin de represas; la ley N 721, de 1976, de consorcios de obras pblicas, de Misiones; la ley N 5518, de 1961, y el Decreto 7918/63 de Santa Fe.

Prez-Prez, E. (1986) El consorcio real en el derecho positivo espaol. Madrid. MOPU. Pg. 309. Dromi, R. (1996) Derecho Administrativo. 4 ed. actualizada. Buenos Aires. Ciudad Argentina: Pg. 490 ss.
21

20

200

En el mbito nacional, el Decreto 9875/56, de creacin del plan de caminos de fomento agrcola; o la forma de consorcios entre el estado y las cooperadoras escolares y otras entidades, para la construccin y/o remodelacin de edificios escolares nacionales 22. Lo cierto es que no existe una regulacin legal especfica en materia de consorcios, ni menos an en lo que respecta a los consorcios intermunicipales. Con carcter subsidiario, se aplican a los consorcios algunas de las normas establecidas para la administracin en el mbito local. En su constitucin le son aplicables los preceptos que regulan los trmites de municipalizacin o provincializacin de servicios, siempre que ello proceda: es decir que se someten a las normas generales aplicables a todas las corporaciones locales, mientras no sean incompatibles con la naturaleza de la institucin. Sostiene al respecto Dromi que la creacin del consorcio se opera en virtud de una

convencin jurdica plurilateral en la que participan entes de distinto orden. Ello supone la
aplicacin subsidiaria del rgimen, o al menos de los principios, que imperan para todos los contratos administrativos 23. El consorcio de municipios es una figura legal contemplada en el artculo 43 de la Ley Orgnica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires, y su funcionamiento est basado en un estatuto social en el que se definen los objetivos del consorcio, sus caractersticas organizacionales, las fuentes de financiamiento y la relacin con los particulares. Los hay en diversos formatos. El Consorcio del Corredor Productivo del Sudoeste de la Provincia de Buenos Aires surge a partir de un grupo de municipios que se propone cooperar en el campo de las polticas de desarrollo econmico, a partir de 1993. Conduce el consorcio un consejo de administracin compuesto por los intendentes de los dieciocho municipios miembros (Adolfo Alsina, Coronel Pringles, Coronel Surez, Daireaux, General La Madrid, Guamin, Laprida, Pun, Saavedra, Salliquel, Tornquist y los partidos de Pellegrini, Coronel de Marina L. Rosales, Coronel Dorrego, Tres Lomas y Benito Jurez), cuya principal tarea es el diseo de las polticas a ejecutar.

22 23

Ley Nacional N 16727 y su modificatoria 17764. Dromi, R. Op. Cit. Pg. 490 ss.

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Posee un coordinador general; una plantilla permanente compuesta por un contador, un tesorero y un jefe de compras; y eventualmente se contratan tcnicos en distintas ramas de la produccin. El capital social del consorcio est constituido por aportes de los municipios miembros y los subsidios dispuestos por la Provincia de Buenos Aires y la Nacin, fundaciones y organismos internacionales, as como los bienes adquiridos y las donaciones. En la actualidad, el Consorcio desarrolla proyectos de cultivos bajo condiciones forzadas (horticultura, legumbres y floricultura); fomento de la actividad apcola; reconversin de la ganadera ovina; construccin de viviendas; microemprendimientos; y educacin superior orientada a la produccin. Debe tenerse en cuenta que la experiencia del consorcio ha sido replicada en la formacin de otros doce corredores productivos de la provincia de Buenos Aires 24, a saber: Municipios al Mercosur, integrado por las ciudades de Cauelas, General Las Heras, General Rodrguez, Lujn, Marcos Paz, Mercedes, Navarro, San Andrs de Giles y Suipacha; Corredor Productivo del Atlntico (Coproa), que rene a los municipios de General Alvarado, General Pueyrredn, Lobera y Necochea; Consejo Productivo de Desarrollo Regional-Regin Cuenca del Salado (Coproder), integrado por los municipios de Ayacucho, Balcarce, Dolores, General Belgrano, General Guido, General Paz, Las Flores, Maip, Mar Chiquita, Pila y San Miguel del Monte; Corredor Productivo Buenos Aires (Coproba), que vincula a los municipios de Carlos Tejedor, Florentino Ameghino, Trenque Lauquen y Rivadavia; y Consejo de Desarrollo del Nor-Oeste (Codenoba), integrado por los municipios de Alberti, Bragado, Carlos Casares, Chivilcoy, General Villegas, Hiplito Yrigoyen, 9 de Julio y Pehuaj. En el modelo de corredores productivos intermunicipales, a la manera bonaerense, deben incluirse: la denominada Zona de Crecimiento Comn, integrada por los municipios de Bolvar, General Alvear, Lobos, Roque Prez, Saladillo, Tapalqu y 25 de Mayo; y

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Vase Federacin www.fam.gov.ar

Argentina

de

Municipios

(FAM).

Banco

de

Experiencias

Locales.

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el TOAR, constituido por los municipios de Tandil, Olavaria. Azul y Rauch. Este ltimo corredor, de neta actividad agropecuaria, logr la insercin de la Universidad Nacional del Centro, con la que existen proyectos en conjunto.

Regin del Desarrollo Urbano y Productivo: el 1 de junio de 2000 se lanz un consorcio interdistrital formado por ocho partidos de la provincia de Buenos Aires: Pilar, Zrate, Campana, Escobar, Moreno, Exaltacin de la Cruz, Lujn y General Rodrguez. Para alcanzar sus objetivos, los Jefes Comunales suscribieron un convenio con el fin de controlar el cuidado del medio ambiente; formular planes integrales para cubrir el dficit de infraestructura y servicios; y zonificar el territorio, para evitar que la urbe o la industria desalienten la actividad agropecuaria.

En mayo de 2001, la provincia de Buenos Aires sanciona la ley N 12650, a travs de la cual autoriza a las municipalidades de Tres Arroyos, San Cayetano, Adolfo Gonzlez Chvez y Benito Jurez, en el marco del Consorcio Intermunicipal de Desarrollo Regional (Cidere), a constituir una sociedad annima con participacin estatal mayoritaria para el desarrollo, produccin y comercializacin del producto denominado "biodiesel". En 2002, se incorpora a este grupo el municipio de Coronel Pringles.

Tambin se ha constituido el Consorcio Productivo del Noreste Bonaerense (Copronoba o Corredor Productivo Buenos Aires), conformado por los municipios de Junn, Chacabuco, Lincoln, General Pinto, Rojas, General Arenales y Leandro N. Alem. Se trata de siete municipios ubicados en una de las zonas de tierras ms ricas de la provincia de Buenos Aires, que se unen para mejorar la capacidad de exportacin de sus industrias. El bloque comprende casi dos millones de hectreas, en las que viven unos 250.000 habitantes. En cuatro aos habilitaron dos estaciones aduaneras para comercializar con el mundo sin pasar por la ciudad de Buenos Aires, y rehabilitaron el ramal ferroviario de trocha media para colocar sus productos, sin intermediarios, en San Pablo y Ro de Janeiro. Adems, han habilitado un centro universitario donde 3100 alumnos cursan 14 carreras.

El 1 de julio de 2004, siete municipios del Gran Buenos Aires suscribieron, ad

referndum de cada uno de sus concejos deliberantes, el convenio que origina el

Consorcio de Municipios del Conurbano Sur (Comcosur). Ellos son: Avellaneda, Almirante

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Brown, Berazategui, Florencio Varela, Lomas de Zamora, Quilmes y Lans, un conjunto poblacional de tres millones de habitantes. El Comcosur est conformado por un delegado por distrito, y cada municipio aporta fondos para el funcionamiento de los equipos tcnicos. Entre sus objetivos se encuentran el saneamiento del Riachuelo y la costa del Ro de la Plata; la realizacin de obras de ampliacin de las redes de agua corriente y cloacas; la creacin de un fondo para obras de infraestructura; la gestin de crditos internacionales; el arreglo e iluminacin de calles limtrofes y avenidas que atraviesen los partidos; la compra de insumos y medicamentos en conjunto; y la capacitacin integrada del personal municipal. El Consorcio, asimismo, propicia acordar tarifas con concesionarias de servicios pblicos y proveedores; crear una oficina de comercio exterior; disear una red de salud para coordinar el trabajo de efectores pblicos; y realizar controles comunes de trnsito y bromatolgicos. En el mbito de la provincia de Santa Fe se conform el Consorcio Intermunicipal para la gestin de las Rutas N 70 y 6 (172,8 kilmetros del corredor vial). En 1994, el gobierno provincial decide renovar un gran nmero de rutas provinciales en mal estado, dentro de las cuales se hallaban las rutas provinciales N 70 y 6. En virtud de las dificultades que enfrentaba el estado provincial para lograr un eficaz mantenimiento y conservacin de su red vial, y con el fin de desarrollar esas tareas y las mejoras necesarias a travs de concesiones, mediante el cobro de peajes, se promulga la ley provincial N 11204 y su decreto reglamentario 0461/95, que permiten la formacin de agrupaciones de comunas en unidades ejecutoras para tal fin. La Unidad Ejecutora Corredor Vial N 9 Rutas provinciales N 70 y 6 de la provincia de Santa Fe se integra por las municipalidades de Rafaela y Esperanza y las comunas de Franck, Humboldt, Vila, Coronel Fraga, San Antonio, Castellanos, Presidente Roca y Nuevo Torino. Esta agrupacin se encuentra instrumentada jurdicamente mediante un esquema de concesin de obras viales regulado por una normativa provincial especfica 25, por la cual la provincia asume el carcter de concedente, otorgando la concesin de dichas rutas a un ente de derecho pblico sin fines de lucro y no estatal (no incluido en el mbito de la

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administracin pblica), conformado exclusivamente por municipios y comunas con jurisdiccin en algn punto de las rutas concesionadas. Las agrupaciones asumen la figura jurdica de unidades ejecutoras (consorcios pblicos). Esquemas asociativos institucionales similares han sido utilizados desde tiempos atrs como una herramienta til para la gestin de obras pblicas en la regin (consorcios camineros y comit de cuencas). d. Asociaciones de municipios

Las asociaciones de municipios aparecen previstas en la disposicin adicional 5 de la Ley de Bases espaola. Se dice all que los municipios pueden constituir asociaciones para la proteccin y promocin de sus intereses comunes, a las que se aplicar, en defecto de otra norma, la legislacin en materia de asociaciones. Se rigen por sus estatutos, aprobados por los representantes de las entidades asociadas, debindose garantizar la participacin y representacin de sus miembros. Incluso en Espaa se critica doctrinalmente la falta de explicitacin de la norma, y se juzga a estos entes como innecesarios. En la Argentina, la provincia de Mendoza regula las asociaciones intermunicipales a travs de la ley N 6243 sancionada en 1994. e. Sociedades instrumentales

Se trata de sociedades mercantiles de un ente local o de varios, o de entes pblicos o personas privadas. Generalmente, tienen por objeto la gestin directa de un servicio por la propia entidad local; o la sociedad comercial de economa mixta para la gestin indirecta de un servicio. En el primer caso, se trata de una sociedad comercial que funciona como un ente instrumental que no aparece sometido al derecho administrativo, pero que se encuentra subordinado al control del ente local. Esta sociedad puede adoptar la forma de sociedad annima o limitada, y la totalidad de su capital pertenece al ente local, es decir, a un solo
25

Ley provincial N 11204.

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socio, una verdadera excepcin a la normativa mercantil. La creacin de la sociedad y la aprobacin de sus estatutos corresponderan al concejo deliberante o municipal. Para el caso de una sociedad comercial de economa mixta, puede crearse por fundacin directa del municipio; por suscripcin pblica de acciones o en virtud de participacin en una sociedad privada, ya constituida; por compra de acciones en el mercado burstil; o bien por expropiacin de acciones o va convenio entre el municipio y la empresa privada. B. Entidades locales institucionales

Son aquellas que tienden a flexibilizar la actuacin del municipio, y que en ocasiones se extienden a su actuacin econmica. Son ellas los organismos autnomos locales y las fundaciones privadas de patronato local. C. Entidades asociativas de base privada

Se trata de asociaciones integradas por personas privadas que, amn de su naturaleza, pueden realizar o participar en la realizacin de funciones locales. La doctrina que venimos siguiendo distingue en este punto entre dos tipos de asociaciones: a) Aquellas que tienen naturaleza de vicarios de la administracin local, a las que sustituyen en actividades especficas (entidades urbansticas colaboradoras, por ejemplo). b) Asociaciones de vecinos para la defensa de intereses colectivos y participacin en la gestin municipal. Tanto la vicariedad como la participacin son dos conceptos jurdicos o tcnicas encaminadas a incorporar a los particulares al mbito de la administracin pblica. En la vicariedad, los particulares penetran en la administracin, convirtindose en agentes descentralizados; la actividad que realizan es propia de interesados personales y directos; y su finalidad es conseguir una mayor eficacia en la administracin. En la participacin, los particulares no son agentes estatales; actan como ciudadanos solo preocupados por el inters general; y su finalidad es realizar en una parcela la materializacin del ideal democrtico.

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Estn dentro de la vicariedad las entidades urbansticas colaboradoras, que pueden integrar a particulares de varios municipios; y se consideran entidades asociativas de participacin las asociaciones de vecinos y las asociaciones de consumidores y usuarios que, ciertamente, tambin pueden nuclear a particulares de varios municipios.

VI. Modelos normativos de organizacin microregional: el caso de las

provincias de Crdoba, Mendoza y Santa Fe
En la Argentina, y particularmente en la Regin Centro, es evidente que las simetras y la naturaleza complementaria de las economas de localidades, ciudades o zonas limtrofes han impulsado vnculos integrativos que deben ser profundizados. La integracin entre provincias (regionalizacin) y la integracin entre municipios entre s (microrregionalizacin) no constituyen hechos nuevos y, como est visto, las prcticas se reproducen casi artesanalmente a lo largo de todos nuestros bordes provinciales. Algunos distritos han adoptado la figura del "ente intercomunal". Las asociaciones de este tipo se encuentran abocadas a la solucin concreta de problemas comunes. A. Crdoba

En la provincia de Crdoba, Adesur (Asociacin Interinstitucional para el Desarrollo del Sur de Crdoba) se institucionaliza a travs de una asociacin de derecho privado conformada por 47 municipios, con la originalidad de que entre sus partes involucra a una institucin educativa: la Universidad Nacional de Ro Cuarto. Tcnicamente, Adesur es un ente local institucional que preve sociedades instrumentales, participacin y vicariedad. En su gnesis existe un Acta Constitutiva suscripta por los intendentes municipales, previa aprobacin oficial por parte de los respectivos concejos deliberantes. Dicha Acta, registrada e inscripta, otorga personera jurdica y habilita a Adesur para realizar todo tipo de transacciones econmicas y actos legales con plena capacidad jurdica. En cuanto a su organizacin interna, se estipula un rgano mximo de decisin, que es la

asamblea general integrada por la totalidad de los Intendentes, o sus representantes que
hayan suscripto el acta de adhesin.

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La asamblea, por votacin directa de sus asociados, designa a las personas que durante un perodo de dos aos ejercen las funciones de presidente, vicepresidente, tesorero, secretario y vocales de la asociacin. La secretara, en orden a su especificidad, corresponde a la Universidad Nacional de Ro Cuarto. Las decisiones operativas son responsabilidad de una mesa ejecutiva constituida por seis intendentes designados por la asamblea y un representante de la Universidad. Sancionado el Plan Director de la Asociacin por parte de la Asamblea, la Mesa Ejecutiva debe proceder a la formulacin y ejecucin de programas y proyectos, promovindose tambin la constitucin de dos organizaciones complementarias: una Corporacin y una Fundacin de Desarrollo. Ambas instituciones funcionan como entes subsidiarios de Adesur, a la manera de agencias de elaboracin y ejecucin de los programas diseados. La corporacin es una agencia especializada para la bsqueda de financiamiento y la ejecucin de los programas del Plan Director. La fundacin, por su parte, debe generar la capacidad de ejecucin de programas especficos relativos al desarrollo institucional, social y productivo de la regin. Asimismo, el ente convoca a organizaciones no gubernamentales, entidades representativas de productores, trabajadores y empresarios privados, para que integren la Asociacin y participen de sus rganos decisorios 26. Se trata de una suerte de experiencia piloto, nacida explcitamente del affectio societatis de municipios y comunas, y del soporte cientfico de la Universidad, cuando no haba provisin de las herramientas jurdicas adecuadas. En sentido similar, se destacan el Ente Intermunicipal para el Desarrollo Regional (ENINDER), una asociacin interlocal fundada el 13 de julio de 2000, con personera jurdica pblica, que rene a 23 entes locales cordobeses; y la Asociacin de Municipios y Comunas de Traslasierras, constituida en septiembre de 2004 como un organismo intergubernamental 27.

ADESUR. Plan Director para el Desarrollo Regional. Pgs. 91-93. Ensinck, O. y otros. La integracin, como respuesta a la globalizacin. Asociacin Civil de Estudios Populares (Acep) Konrad Adenauer Stiftung. Pg. 50 ss.
27

26

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En diciembre de 2004, la provincia de Crdoba ha sancionado una novedosa Ley Orgnica de Regionalizacin (N 9206), que crea la figura de las denominadas Comunidades

Regionales, a las que pueden integrarse voluntariamente todos los municipios y comunas
comprendidos dentro de la regin, va ordenanza municipal o resolucin de la comisin comunal respectiva, pudiendo tambin participar los representantes de los consejos de la sociedad civil con asiento en la regin, previa resolucin de sus cuerpos orgnicos. Estas nuevas entidades poseen el carcter de personas jurdicas de derecho pblico, con aptitud para adquirir y enajenar bienes y realizar todo tipo de actos jurdicos, delegndoles el gobierno provincial el ejercicio del poder de polica en las materias de su competencia, dentro de todo el territorio en el que las comunidades regionales poseen jurisdiccin.

Prima facie, la ley no modifica el actual sistema de departamentos, fijando verticalmente los
lmites territoriales de cada regin segn los lmites de cada departamento preexistente. De todas maneras, y por la va de excepcin, la norma admite que el poder ejecutivo provincial autorice ms de una comunidad regional en un mismo departamento, fijando la competencia territorial de cada una de ellas; o bien que municipalidades o comunas de otros departamentos vecinos se integren a una comunidad regional de un departamento, previo consentimiento expreso de la comunidad regional de la que se pretenda formar parte; o bien autorizar que una municipalidad o comuna se integre a ms de una comunidad regional, previo consentimiento expreso de la comunidad regional de la que se pretenda formar parte. Como requisito para su autorizacin se dispone la inscripcin en un registro especial, que debe organizar el Ministerio de Gobierno provincial. El gobierno de la comunidad regional es ejercido por una comisin, que desempea sus funciones ad honrem, formada por todos los intendentes y presidentes comunales de los municipios y comunas que la integren y el legislador provincial por el departamento a que corresponde la regin. La comisin est facultada para designar fuera de su seno a un administrador rentado. En su primera reunin, la comisin regional debe dictar su propio reglamento interno, disponiendo las funciones, facultades y obligaciones de cada uno de sus integrantes, los das en que se reunir en forma ordinaria al menos una vez por mes, sin necesidad de convocatoria y la forma de citacin a sesin extraordinaria por el presidente o un tercio de sus miembros. En el reglamento interno se establecen, asimismo, las normas para la disolucin y liquidacin de

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la comunidad regional y el rgimen de contrataciones, aplicndose supletoriamente las normas de contabilidad y administracin que rigen al gobierno provincial. La ley N 9206 de comunidades regionales establece, para el caso de la integracin a la comunidad, la decisin dispuesta por va de ordenanza municipal o resolucin de la comisin comunal respectiva. En ese supuesto, interviene el concejo deliberante municipal o el pleno de la comisin comunal. Cuando dispone la forma de tomar decisiones dentro de la propia comunidad, la legislacin no hace referencia a esos rganos, puesto que estipula, en el art. 14, que la comisin regional solo deliberar con la mitad ms uno de sus miembros y adoptar sus decisiones por el voto de la mayora de los presentes (intendentes y presidentes comunales), salvo los casos para los que en el reglamento interno se exija especialmente otra mayora. La especialidad es con relacin al tipo de mayora (simple o especial), pero no con relacin a la necesaria participacin de los plenos comunales o concejos deliberantes. Es de suponer que el intendente o presidente comunal no puede adoptar en la comunidad regional decisiones que en la propia comuna o municipio solo puede tomar con el concurso y aprobacin del concejo deliberante o en el seno del pleno. Tal como es el caso de efectuar adquisiciones; aceptar o repudiar donaciones y legados con cargo; autorizar la enajenacin de bienes privados de la municipalidad o la constitucin de gravmenes sobre ellos; realizacin de obras y servicios pblicos; fijacin de sus tarifas; aprobacin de convenios que dispongan la prestacin de un servicio municipal por parte de terceros; aprobacin de bases y condiciones de las licitaciones; autorizacin para la contratacin de emprstitos; el uso del crdito pblico; etctera. Es este un bache de la legislacin, que debe integrarse. La falta de intervencin de los rganos deliberativos de gobierno en las decisiones pblicas disminuye, de alguna manera, la calidad institucional de las comunidades regionales e inicia un trance de desdemocratizacin que debe evitarse. El artculo 10 establece las funciones, atribuciones y competencias de las comunidades 28, mientras que el artculo 15 seala como recursos de la comunidad regional, los siguientes:

Son funciones, atribuciones y competencias de la Comunidades Regionales, las siguientes: a) En el mbito de su jurisdiccin, fuera de los radios urbanos donde los Municipios y Comunas prestan efectivamente los servicios permanentes a la poblacin, la competencia material que la legislacin vigente atribuya a los Municipios y Comunas, en tanto esa competencia sea compatible con los objetivos de la Comunidad Regional; b) En jurisdiccin territorial de los Municipios y Comunas de la Regin, las funciones de competencia municipal o comunal que stos le transfieran voluntariamente mediante convenios; c) En el mbito de su jurisdiccin o de la zona urbana de Municipios y Comunas

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a) Las tasas, precios pblicos, derechos, patentes, multas, contribuciones por mejoras y cualquier otro ingreso por la administracin o disposicin de su patrimonio. b) La coparticipacin en las rentas que recauda la provincia por s o por el gobierno federal, y los dems recursos que el gobierno provincial le asigne, sin afectar la coparticipacin que la Constitucin de la Provincia asegura a municipios y comunas. c) Las donaciones, legados y aportes especiales. En un campo de especial concertacin, y con el fin de encauzar los potenciales litigios o desavenencias que se susciten en la comunidad regional o los que se originen entre esta y las municipalidades o comunas que no la integran, o entre una o ms comunidades regionales entre s, como cuestin previa a toda accin judicial se determina que estos sern sometidos a decisin del poder ejecutivo, quien se abocar a su conocimiento y resolver el diferendo planteado, en el mbito de una Unidad de Trabajo Provincia Municipios y Comunas. Para evaluar el desarrollo de las comunidades regionales, se implementa un instrumento integrado por un conjunto de indicadores interrelacionados que se denomina Indicador de Desarrollo Regional para la Gestin 29, compuesto de ocho elementos constitutivos del concepto de desarrollo: capital fsico; actividad econmica; capital humano; capital social; gestin de recursos financieros; transparencia; capacidad institucional; participacin poltica.

de la Regin, las funciones de competencia de la Provincia que le transfiera y/o delegue el Gobierno Provincial; d) El ejercicio del Poder de Polica de la Provincia, en materias propias de la competencia de los Gobiernos Municipales o Comunales, en todo el territorio de la Regin que no pertenezca al radio urbano donde los Municipios y Comunas prestan efectivamente los servicios permanentes a la poblacin, a cuyo efecto, por el Artculo 8 de esta Ley, se efecta la delegacin prevista en el Artculo 185 in fine de la Constitucin Provincial; e) La planificacin y generacin del desarrollo de la Regin, la ejecucin de planes y proyectos a ese efecto, el control del territorio, el control del mantenimiento de las vas de comunicacin, el control del manejo de las aguas, el control de la proteccin del medio ambiente, la ejecucin de obras y la prestacin de servicios que trasciendan los lmites de un municipio o comuna y afecten o interesen a la Regin o a una zona de ella; f) Presentar anualmente, para consideracin del Gobierno Provincial, la planificacin regional con indicacin de las prioridades de la Regin; g) Recibir donaciones, legados y otros aportes de la Nacin, la Provincia, los Municipios y cualquier otra persona pblica o privada, y h) Ejercer toda otra funcin o atribucin de inters regional que no est prohibida y no sea incompatible con los poderes y atribuciones del Gobierno de la Nacin, de la Provincia o de los Municipios y Comunas de la Regin 29 Nota del Editor: Vase: Arnoletto E. et. al (2004) ndice de Desarrollo Local para la Gestin (IDGL). Serie PROFIM Vol. 2. Crdoba. EDUCC y Graglia, E. y Riorda, M (2006) Indicador de desarrollo regional para la gestin en Graglia, E. y Riorda, M (Coords.) Desarrollo, Municipalismo y Regionalizacin. Un Tringulo virtuoso. El caso Crdoba. Serie PROFIM. Vol. 4. Crdoba. EDUCC.

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La nueva ley crea un ente suplementario del sistema municipal, que no sustituye al municipio previo, pero admite su acomodamiento territorial regional en un formato bastante regulado, pero fundado en el principio de autodeterminacin autonmica de los entes locales. Ninguna transferencia de competencias o de recursos se realiza sino en funcin de la decisin de la comuna o el municipio involucrado, creando la ley los moldes jurdicos, pero no la obligacin sistemtica de adoptarlos. Es lo que tcnicamente se necesita para adaptar nuestros entes locales al formato y la escala adecuada para lograr el mejor desarrollo de sus potencialidades y la de sus ciudadanos. En otras palabras, la legislacin prepara el terreno y facilita la bsqueda de formatos de integracin, otorgando parmetros voluntarios pero tambin precisos, para desplegar una integracin de baja, mediana o alta magnitud, a gusto del consumidor-actor local. La ley, casi taxativamente, encorseta a la comunidad regional en un territorio (el departamento), pero luego permite su transposicin a otros mbitos; fija jurisdiccin y competencia con exclusin de las zonas que corresponden a los radios urbanos donde los municipios y comunas prestan efectivamente los servicios permanentes a la poblacin, pero luego permite derogar esa exclusin por medio de convenios entre algn municipio o comuna con la comunidad regional. Es decir, transita en un corsi e ricorsi, cerrando y abriendo los espacios regionales segn la voluntad de cada una de las comunas, explotando los espacios regionales intersticiales hasta el lmite de sus posibilidades. B. Mendoza

En la provincia de Mendoza, a travs de la ley N 6243 sancionada en 1994, se autoriza a los municipios en general a constituir, por convenio escrito, Consejos de Cooperacin

Intermunicipal, para intervenir en los procesos de participacin, descentralizacin y

regionalizacin. El artculo 2 de la norma establece los fines de los mencionados consejos, a saber: a) realizacin de obras y prestacin de servicios comunes; b) contratacin en comn de personal tcnico; c) planificacin conjunta y asesoramiento mutuo referido a temas econmicos, sociales, polticos y tcnicos;

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d) concesin de avales y crditos recprocos; e) adquisicin en comn de equipos y maquinarias; f) realizacin de acuerdos de reciprocidad cultural, deportiva, normativa y de gestin publica; g) promocin y desarrollo zonal; h) coordinacin con la comunidad educativa regional; i) realizacin de obras de inters general y comn a los municipios, con la participacin de las provincias o la Nacin; j) comunicacin y coordinacin con el gobierno provincial y colaboracin con este en el cumplimiento de funciones de planeamiento y desarrollo general; k) prosecucin en comn de sus intereses de ordenacin urbanstica y ejercicio conjunto de las dems funciones de competencia municipal; l) integracin y coordinacin de servicios pblicos; y m) mejoramiento del medio ambiente 30. Son miembros de los consejos de cooperacin intermunicipal los intendentes de los municipios participantes. El consejo debe reunirse, como mnimo, una vez por mes; pueden constituir fondos comunes en cuenta bancaria especial y contratar a personal que sea estrictamente indispensable para el estudio de las necesidades, soluciones comunes y el cumplimiento de las medidas que adopte. Las decisiones del consejo se toman por simple mayora y no obligan sino a aquellos municipios que las hubieran ratificado por ordenanza dictada por su concejo deliberante. Asimismo, por medio de la ley N 6957, los municipios de la provincia de Mendoza pueden conformar consorcios pblicos para la gestin intermunicipal de servicios pblicos de prestacin local, estableciendo en sus estatutos los objetivos, funciones, atribuciones,

Ley de la Provincia de Mendoza N 6243 Art. 3: El convenio que origine el consejo de cooperacin intermunicipal deber contener, al menos, la accin o tarea a desarrollar en conjunto por los municipios firmantes; los aportes econmicos y los recursos para el cumplimiento del fin a emprender y las condiciones de su administracin; la forma de distribucin de los beneficios y la creacin de un ente de control de carcter interjurisdiccional o la asignacin de tal rol a otra institucin pblica creada o a crearse, que permita en caso de afectarse poderes concurrentes con la Provincia, la participacin del Poder Ejecutivo en la fiscalizacin y evaluacin tcnica que deben adoptarse en beneficio de la seguridad de la poblacin.

30

213

recursos financieros, patrimonio, organizacin administrativa, funciones y responsabilidades de sus miembros, estructura gerencial y solucin de controversias. Una experiencia rica en Mendoza es, sin dudas, la llevada a cabo a travs de la Micro-Regin

Intermunicipal Cuyana Andina, que aglutina aproximadamente a 1.730.000 habitantes en

56.396 km2, y que se caracteriza por su condicin interprovincial e internacional 31. Esta micro-regin se extiende a municipios de las provincias de San Juan (municipios de Calingasta y Sarmiento) y Mendoza (municipios de Las Heras y General Lavalle), y a entidades locales de la V Regin de Chile, siendo sus objetivos: C. Optimizar el desarrollo socio productivo. Fomentar el desarrollo turstico regional. Promover la atraccin de proyectos de inversin, pblicos y privados, que contribuyan al crecimiento de la regin. Impulsar polticas asociativas para la creacin de fuentes de trabajo estables. Santa Fe

En la provincia de Santa Fe tiene estado parlamentario un proyecto de ley de asociativismo

intermunicipal 32, que posee el beneficio de la simplicidad y la libertad, en cuanto otorga

facultades eficaces a las organizaciones intermunicipales, sin avanzar en formatos preestablecidos. Se trata de un marco de articulacin solamente supeditado al libre juego de la concertacin interlocal. En funcin de ello, la provincia autorizara que los municipios y comunas puedan crear regiones para el desarrollo econmico y social y constituir organismos con facultades para el cumplimiento de sus fines, pudiendo celebrar convenios intermunicipales de asociacin y cooperacin para la realizacin de actividades de inters comn propias de su competencia legal. Ms an, los municipios y comunas podran celebrar acuerdos con el estado provincial, el gobierno federal u organismos descentralizados, para el ejercicio coordinado de facultades

31 32

Ensinck, O. y otros. Op. Cit. Pg. 51. Proyecto de Ley de Asociativismo Municipal del Diputado Marcelo D. Scataglini y otros, por el cual se establece que los municipios y comunas podrn crear regiones para el desarrollo econmico y social y constituir organismos con facultades para el cumplimiento de sus fines. (Expte. N 17238 PJ) Cmara de Diputados de la Provincia de Santa Fe.

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concurrentes e intereses comunes, as como tambin formar parte de entidades de carcter provincial, nacional o internacional que tengan por finalidad la cooperacin y promocin municipal. El proyecto establece a estos nuevos organismos asociativos intermunicipales la capacidad para actuar como personas jurdicas de derecho pblico, con los siguientes fines: a) Ejecucin de obras y prestacin de servicios pblicos comunes. b) Contratacin de personal tcnico o especializado. c) Planificacin conjunta, cooperacin tcnica y asesoramiento mutuo referido a cuestiones de ndole urbanstica, econmica, poltica, social y de la produccin. d) Concesin de avales, convenios de asistencia financiera y crditos recprocos. e) Adquisicin conjunta de insumos, equipos y maquinarias. f) Realizacin de convenios de reciprocidad cultural, deportiva, turstica y de gestin pblica e institucional. g) Coordinacin de actividades pedaggicas y culturales con la comunidad educativa regional. h) Realizacin de obras de inters conjunto de los municipios y comunas con la participacin de las provincias o la nacin. i) Colaboracin y coordinacin con el Gobierno provincial en el cumplimiento de funciones de planeamiento regional, desarrollo urbanstico, manejo del recurso hdrico y administracin. j) Establecimiento de redes de agua potable, alumbrado pblico e interurbano, transporte, redes tecnolgicas, bancos de datos y dems obras y servicios comunitarios que puedan prestarse o resolverse por va de la asociacin. k) Preservacin de la salud pblica, proteccin del medio ambiente, los recursos naturales y el saneamiento ambiental. Se trata de un manojo de competencias amplias, que significan delegacin expresa no solo del poder de polica provincial, sino de otras facultades actualmente en manos de la autoridad provincial, y que corresponden a un nuevo escenario que excede los lmites urbanos de cada distrito. La nica exigencia formal para la ejecucin de las nuevas competencias es que los convenios que originen los organismos asociativos intermunicipales indiquen, al menos, lo siguiente:

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a) La accin o tarea a realizar en conjunto por los municipios y las comunas firmantes. b) Los aportes econmicos y los recursos para el cumplimiento de los objetivos a desarrollar y las condiciones de su administracin. c) La distribucin de los beneficios producidos. d) La creacin de un ente de control de carcter interjurisdiccional o la asignacin de tal rol a una institucin pblica creada o a crearse, que permita la fiscalizacin, contralor y evaluacin tcnica de los programas, obras, gastos e inversiones realizadas por el organismo intermunicipal. Con relacin al gobierno, se preve que estos organismos asociativos intermunicipales estn integrados por los intendentes y presidentes comunales de cada uno de los distritos asociados. Sin perjuicio de ello, pueden constituirse comisiones tcnicas ad hoc o secretaras permanentes para el anlisis y la ejecucin de los programas y acciones que se emprendan. Los organismos, incluso, estn facultados para constituir fondos comunes en cuenta bancaria especial y contratar personal que sea estrictamente indispensable para el estudio de las necesidades, soluciones comunes y el cumplimiento de las medidas que se adopten. Las decisiones del rgano intermunicipal se resuelven por simple mayora y no obligan sino a aquellos municipios y comunas que las hubieran ratificado por ordenanza dictada por el concejo municipal o la comisin comunal respectiva. En este sentido, a diferencia de la ley cordobesa es menos ejecutivista, puesto que no se admiten decisiones comunitarias exclusivamente en cabeza de los titulares de departamentos ejecutivos o presidentes comunales, sino que se integra convenientemente a los rganos deliberativos municipales y, para el caso de las comunas, al pleno de la comisin y no solo a su presidente. Es esta una necesaria intervencin, que no puede soslayarse sin quebrar el principio de divisin de funciones que la propia Constitucin Provincial dispone para el caso de los municipios, o el modo de decisin colegiada dispuesta para el caso de las comunas. En lo referente al manejo de las cuentas pblicas, su registracin, contabilidad, administracin y normas presupuestarias, resulta de aplicacin la normativa provincial en materia de municipios y comunas. En el caso cordobs, en cambio, el rgimen de contrataciones, por ejemplo, est estipulado en el reglamento interno de la comunidad, previendo a este respecto la aplicacin supletoria

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de las normas de contabilidad y administracin que rigen al gobierno provincial y no a los gobiernos municipales. El proyecto santafesino, an no sancionado, admite que para el tratamiento, organizacin y ejecucin de los programas y acciones de desarrollo regional que lleven a cabo los organismos asociativos intermunicipales, estos podrn incluir la participacin de entidades intermedias, universidades y organizaciones no gubernamentales, pudiendo a tal efecto constituir con ellas comisiones mixtas.

VII. Conclusin
Resulta un fenmeno universal el proceso de concentracin urbana y el despoblamiento paulatino de las zonas rurales. Este es uno de uno de los pocos procesos que no respeta, incluso, la vetusta divisin del mundo entre pases desarrollados, subdesarrollados y eufemsticamente en vas de desarrollo o en desarrollo. Si bien es cierto que en cada categora se reconocen matices, la patologa es condenadamente generalizada y, hasta se dira, irnicamente igualitaria, en cuanto afecta a todos o a casi todos. El sector rural queda virtualmente vaciado de poblacin, aunque mantiene el viejo armazn administrativo, por lo que se hace cada vez ms dificultosa y antieconmica la prestacin de los servicios pblicos bsicos y la realizacin de infraestructura necesaria para una mejor calidad de vida. Por su parte, los sectores urbanos explotan, en todo sentido. La poblacin se superpone en reducidos territorios, que no alcanzan a absorber en espacio y tiempo a los nuevos habitantes. Las ciudades se colapsan y los servicios e infraestructuras, que en el mejor de los casos crecen matemticamente, se desbordan frente a un crecimiento geomtrico de habitantes. Para ms, el circuito es maoso y se retroalimenta macabramente: a mayor concentracin, mayor desborde; a mayor despoblamiento, menor inversin y xodo progresivo. En el caso latinoamericano, se trata de un fenmeno de construccin histrica remota, que ancla en el propio descubrimiento y colonizacin de Amrica, por lo que su contenido ha calado en casi todas nuestras formas de organizacin y ha penetrado intensamente la propia cultura. El centralismo, entre otras causas, es consecuencia natural del dominio espaol y de

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su administracin monoplica y vertical, combinada con siglos de tradicin de gobierno indgena jerrquico. Por ello estamos frente a un virus centralizante muy poderoso y de difcil remocin. Joseph Stiglitz es una referencia interesante. En su condicin de arrepentido, por haber sido asesor econmico del Gobierno de Bill Clinton y economista jefe y vicepresidente senior del Banco Mundial, es el mejor autocrtico de las polticas erradas seguidas por las instituciones multilaterales de crdito, entre ellas la principal, el Fondo Monetario Internacional (FMI). Opina Stiglitz que El crecimiento econmico incluyendo el inducido por la globalizacin dar como resultado la urbanizacin, lo que socava a las sociedades rurales tradicionales. Se lamenta luego de que los gestores de la globalizacin, que tanto han alabado sus beneficios, no reparen en su lado negativo: la amenaza a la identidad y a los valores culturales. Y expresa: En todas partes la gente de las pequeas ciudades se queja porque las grandes cadenas nacionales y los centros comerciales han liquidado sus pequeos negocios y comunidades 33. Ante la realidad de los pequeos municipios, la preocupacin de los legisladores, fundamentalmente para evitar una solucin traumtica que desemboque en fusin, amputacin o simple eliminacin de municipios, debera ser la de generar frmulas asociativas de derecho pblico. A este modelo responden los llamados entes locales complejos, tales como las mancomunidades espaolas, los syndicats de communes franceses y belgas, los consorzi

intercomuni italianos, las gemeindeverbande alemanes, los joint commitees o las public corporations inglesas y tambin las regiones intermunicipales danesas.
En Inglaterra, por ejemplo, frente a la incapacidad de los monopolios privados regulados para prestar servicios pblicos como el gas, se produce la municipalizacin de servicios. Ms tarde, advertida tambin la incapacidad municipal para hacer frente a esas demandas, se crean las public corporations, cuyo primer ejemplo fue el Puerto de Londres en 1908 34. Por otro lado, y frente a la insuficiencia de estas salidas, tambin se ha recurrido a la va

estimulativa con el fin de tentar a la agrupacin intermunicipal a travs de beneficios

econmicos, inversiones y fomento de la produccin de los mbitos geogrficos y humanos

Stiglitz, J. E. (2002) El malestar de la globalizacin. Traduccin de Carlos Rodrguez Braun. Buenos Aires. Editorial Taurus. Pgs. 341-342. 34 Conf. Villar Rojas, F. (1993) Privatizacin de servicios pblicos. Madrid. Editorial Tecnos.

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218

donde la experiencia intermunicipal se consolida. Esto ltimo sucedi en Francia, en las sucesivas reformas de 1959, 1964 y 1966; y tambin en Espaa, a travs de los consorcios. En lo relacionado con esta problemtica urbana se han experimentado frmulas asociativas voluntarias o coercitivas, con distinto xito (Italia, Venezuela, Francia, Blgica, etc.) 35. En el transcurso de este trabajo hemos desplegado un abanico de opciones comparadas sobre las posibilidades de integracin intermunicipal, y de manera completamente enunciativa hemos relevado algunas experiencias vernculas de integracin endonacional. El proceso est en marcha, con las dificultades propias de toda concertacin y con una marcada orfandad normativa en buena parte del territorio nacional. En un contexto de coordinacin e integracin, reconociendo la autonoma y los ncleos de decisin propios de los gobiernos nacional y provincial y, a la vez, propiciando el establecimiento de instancias de anlisis, debate y articulacin conjunta debemos dedicarnos en todos los niveles a la tarea de repensar el municipio, y as promover su adecuacin a los requerimientos de la sociedad argentina del siglo XXI. En la regin, desde la perspectiva municipal, se aplica lo sostenido por Sergio Boisier, cuando dice que Construir socialmente una regin significa potenciar su capacidad de autoorganizacin, transformando una comunidad inanimada, segmentada por intereses sectoriales, poco perceptiva de su identidad territorial y en definitiva pasiva, en otra organizada, cohesionada, consciente de la idea sociedad-regin, capaz de movilizarse tras proyectos polticos colectivos, es decir, capaz de transformarse en sujeto de su propio desarrollo 36. La Intermunicipalidad se trasunta, en los hechos, en la posibilidad de conformar organizaciones aptas para llevar a cabo empresas de importante magnitud que los municipios, individualmente considerados, no pueden llevar a cabo. Estas formas de cooperacin intermunicipal permiten abaratar el crdito; ahorrar recursos a la hora de adquirir insumos; organizar de manera ms efectiva el cobro de tasas y servicios; realizar obra pblica estructural y de mayor magnitud; y adoptar una mejor estrategia para la produccin y comercializacin nacional e internacional de productos municipales o regionales.

Seguimos el desarrollo del tema en Mateo, R. M. (1987) Entes locales complejos. Madrid. Editorial Trivium. Pgs. 25-37, 41-45, 60-89, 93-105, 109-145. 36 Boisier, S.

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Se trata de fomentar un modelo asociativo y voluntario, que potencia objetivos comunes y hace posible la consolidacin de bloques que, por su envergadura, admiten transferencias, descentralizacin, cambios de competencia jurisdiccional y mayor capacidad de negociacin global. Asimismo, y a los fines de evitar los perjuicios que sobre el sistema municipal trae aparejado el minifundismo local, se dispone que los municipios y comunas contiguos entre s tengan la facultad de anexarse o fusionarse, con autorizacin de la ley, previa conformidad prestada mediante ordenanza emanada de sus organismos pertinentes y ratificada por referndum obligatorio de las poblaciones interesadas. Los tiempos que corren hacen imprescindible el reconocimiento a los municipios y comunas de la facultad de constituir regiones para el desarrollo econmico y social y establecer organismos con facultades para el cumplimiento de sus fines, para la prestacin mancomunada de servicios, ejecucin de obras pblicas, cooperacin tcnica y financiera y actividades de inters comn de sus competencias. Las experiencias intermunicipales en distintos lugares y regiones del mundo constituyen una realidad incontrastable. La posibilidad de crear entes pblicos asociativos, de gestin regional, que suponga la unin de varias personas pblicas e incluso privadas para el cumplimiento de fines especficos debe ser priorizada, incorporando las herramientas jurdicas que lo hagan efectivamente posible dentro del contexto provincial.

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VIII.
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Ley Reguladora de las Bases del Rgimen Local en Espaa N 7/1985, denominada Ley de Bases.

Pginas web recomendadas Federacin Argentina de Municipios (FAM). Banco de Experiencias Locales. www.fam.gov.ar

223

Desarrollo local, desigualdades territoriales y criterios de convergencia Informacin y criterios para el diseo de polticas pblicas que reduzcan brechas de desarrollo

LUIS BHM (COORD.) DANIEL RADA PABLO MRQUEZ SILVINA CAILLY JUAN PABLO TARI FUNDACIN LIBERTADOR

Este trabajo es continuacin de los proyectos Igualdad de Oportunidades: Brechas de Desarrollo entre Municipios de Mendoza 1991-2001. Criterios de Desarrollo Convergente, cofinanciado por la Fundacin Konrad Adenauer (2004-2006) y el trabajo realizado para el Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin Panel de Control sobre brechas de desarrollo municipales (2005). Lic. en Economa (Universidad Nacional de Cuyo). Master en Administracin Pblica (Universidad Complutense de Madrid, Espaa). Profesor de Administracin del Sector Pblico de la Facultad de Ciencias Econmicas de la UNCuyo. Vicepresidente e Investigador de la Fundacin Libertador Lic. en Economa (Universidad Nacional de Cuyo). Profesor de Economa en las Facultades de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de Cuyo y la Universidad de Congreso. Investigador de la Fundacin Libertador Arquitecto (Universidad de Mendoza) Investigador y Coordinador de Proyectos Especiales y Asistencia Tcnica de la Fundacin Libertador. Lic. en Administracin Pblica y Ciencias Polticas (Universidad Nacional de Cuyo). Diplomada Superior en Economa Poltica con mencin en Economa Argentina (FLACSO). Posgrado de Especializacin en Polticas Pblicas e Identificacin, Formulacin y Evaluacin de Proyectos (Fortalecimiento del Sistema Nacional de Inversiones Pblicas FOSIP y Asociacin Argentina de Evaluacin ASAE) Profesora de Teora Poltica I en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNCuyo. Investigadora y Directora del Area Social de la Fundacin Libertador. Estudiante avanzado de Economa (Universidad Nacional de Cuyo). Investigador Junior de la Fundacin Libertador.

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I.

Introduccin

Este trabajo se inspira en dos experiencias previas. La primera, el enfoque temtico y metodolgico del trabajo de investigacin realizado por la Fundacin Libertador, Desigualdades territoriales y desarrollo convergente, Mendoza 1991-2001, cofinanciado por la Filial Argentina de la Fundacin Konrad Adenauer entre 2004 y 2005, publicado luego, con modificaciones y generalizaciones, a principios de 2006 1, como libro y herramienta de transferencia a quienes quisieran aprovechar esta interesante experiencia. En esa investigacin se compararon entre s los dieciocho departamentos de la provincia en cuanto al comportamiento que tuvieron los ndices de los factores econmicos, sociales e institucionales en el espacio intercensal 1991-2001. De esa comparacin surgi que independientemente de que las variables consideradas hubieran mejorado o empeorado, se produjo en general un aumento de las brechas de desarrollo entre territorios, es decir aument la desigualdad entre las distintas comunidades al interior de la provincia. Esto significa que los recursos (humanos, financieros, programas, etc.) aplicados no fueron correctamente distribuidos territorialmente o no tuvieron resultados similares, segn el lugar en que fueron aplicados. Pero un aspecto importante de este trabajo fue verificar que los funcionarios responsables en los distintos niveles de decisin no cuentan con informacin confiable y actualizada para formular polticas y disear programas que permitan un armnico y equitativo desarrollo de la comunidad y una correcta y eficaz asignacin de los recursos disponibles. Este tema, el de los ndices de las variables que inciden en el desarrollo, es el punto central que nos preocupa en el presente estudio. El inters es respecto a qu se mide?, cundo se mide? y dnde se mide? El trabajo mencionado se hizo con informacin oficial, proveniente de los sistemas de medicin aceptados por todas las intendencias. No podamos ni queramos generar un conflicto poltico por el origen de la informacin. Con los datos disponibles (insuficientes y

Bhm, L. (2006) (Coord.) Igualdad de Oportunidades: Las brechas de desarrollo entre municipios. Teora y aplicacin de un ndice de convergencia. Buenos Aires. Konrad Adenauer Stinftung.

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alejados del ideal de matriz de indicadores de medicin del desarrollo) se realiz el trabajo y se extrajeron las conclusiones posibles. Las mediciones tal como ahora se realizan tienen un valor estadstico y en el mejor de los casos sirven para evaluar los resultados de una gestin. Pero rara vez sirven para tomar decisiones. Esto se debe a que: a) No se mide todo lo que habra que medir. En efecto, para tener un panorama que se acerque al verdadero grado de desarrollo de una comunidad y poder advertir las potencialidades de la misma para superar sus carencias, deberamos tener una evaluacin cada vez ms completa de todos los factores que intervienen en el proceso de desarrollo de una comunidad, que son: lo social, lo econmico, lo institucional, lo tico, lo cultural y lo ambiental. Factores que sostienen un criterio de desarrollo equitativo, competitivo y sustentable de una comunidad. En el trabajo de investigacin de la Fundacin Libertador antes referido, directamente no se pudieron considerar los factores ticos, culturales y ambientales por no existir mediciones que dimensionen su situacin. Y en los tres restantes se pudieron verificar omisiones. Para el caso de salud que es una variable del factor social, slo se pudieron obtener datos de cobertura de salud (personas con obra social) y mortalidad infantil, estos son datos generales y sirven para planificar polticas macro y grandes acciones, pero no son suficientes para seguir el funcionamiento del sistema de salud y tampoco el estado de salud de la poblacin para actuar en consecuencia. b) No se mide con la periodicidad necesaria. Las variables ms importantes se miden cada diez aos a nivel municipal, coincidiendo con los censos de poblacin. Si consideramos que los resultados totales de los censos, se conocen dos aos despus de realizados, podr apreciarse el grado de incertidumbre con que pueden tomarse esas cifras para polticas de corto y mediano plazo. c) No se mide en todos los lugares y menos con la desagregacin territorial necesaria para focalizar acciones. El Censo de Poblacin que se realiza cada diez aos 2 abarca, por supuesto, el total de la poblacin, pero los resultados publicados y disponibles se encuentran agregados por municipios. Cuando, dadas las dimensiones y diversidades existentes en el territorio de cada uno de ellos, dichos resultados deberan, por lo menos, referirse a los distritos que componen nuestros municipios; para ser de

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utilidad en la toma de decisiones. En cuanto a las mediciones que realiza el INDEC en la Encuesta Permanente de Hogares se realiza en los grandes conglomerados urbanos solamente. Este aspecto, el de la desagregacin territorial, se vuelve esencial para la gestin de los municipios ante el rol cada vez mayor que asumen en el desarrollo de sus respectivas comunidades. Siempre ponemos como ejemplo que un intendente y su equipo deben gestionar el empleo sin conocer siquiera el nivel de desempleo, empleo, actividad o subempleo en su territorio (salvo cada 10 aos), en ese sentido le estamos

pidiendo a los municipios que conduzcan un avin intercontinental con el instrumental de un planeador.
d) Se miden slo efectos y no las causas. Todas las mediciones apuntan a medir efectos, lo que a primera vista parece lgico y necesario, pero no es suficiente. Los efectos aparecen muy tarde en las mediciones y por lo tanto las acciones correctivas se retrasan respecto al momento en que sera oportuno intervenir. Volviendo al ejemplo de mortalidad infantil, est comprobado que depende principalmente del control durante el embarazo y del grado de instruccin de la madre. Entonces, un ndice que debera medirse con la periodicidad necesaria es el de frecuencia en el control de embarazos y estos datos deberan ser puestos a disposicin de la autoridad sanitaria para que, conociendo ese ndice y su referenciacin geogrfica, acte en consecuencia. Coincidimos en la necesidad de trabajar en polticas pblicas que faciliten y propicien un criterio de desarrollo, equitativo, competitivo y sustentable, apoyado en los factores arriba sealados y en la conveniencia y necesidad de impulsar el desarrollo local. Por lo tanto tenemos varios desafos por delante, uno de los cuales es contar con informacin confiable, peridica y completa que permita la formulacin de polticas pblicas y el control de la correspondiente gestin. Hay que advertir en este punto que nos proponemos un sistema de mediciones complementario a los ya existentes y adecuado a la escala de necesidades de planificacin y acciones a nivel local. Es evidente que los actuales mtodos, frecuencias y diseo de mediciones y encuestas responden a criterios de escala nacional y/o provincial y lo que en este trabajo pretendemos es definir qu medir, cundo y dnde, como herramienta para el desarrollo local.

Censo Nacional de Poblacin.

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Durante el ao 2005 el Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin, a travs del viceministro Lic. Daniel Arroyo, apoy financieramente nuestro proyecto para que profundizramos esta lnea de investigacin conjuntamente con la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de Cuyo. Esta constituye la segunda experiencia que inspira el presente escrito 3. En dicho estudio nos concentramos en determinar un mtodo que nos permitiera aplicar esta teora de las brechas al interior de un municipio, transformando los modelos que medan brechas entre municipios hacia variables que medan brechas intramunicipales. Esto nos permiti comenzar a romper el cerco de la informacin oficial disponible y pasar a disear una encuesta que relevara tambin aquellas variables que no estaban identificadas municipalmente o cuya frecuencia era inoperante. As, avanzamos tambin en elementos de difcil abordaje como los culturales y ticos que no eran considerados. Finalmente, hemos tomado estas dos experiencias y las hemos profundizado y procesado a efectos de publicarlas en este libro como un humilde aporte al avance del conocimiento, teniendo en cuenta que, es en materia de desarrollo local, municipal y regional que nos abrazamos las entidades que constituimos la Red KAS. El objetivo del presente trabajo es disear un sistema permanente de medicin de variables sociales, econmicas, institucionales, culturales y ambientales que permitan tener un diagnstico permanente y actualizado de la situacin social provincial con especial nfasis en la determinacin de las brechas de desarrollo que se producen entre los territorios (departamentos o municipios) de una provincia. Esto permitir contar con una herramienta bsica para el permanente monitoreo de la evolucin de las variables que inciden en el desarrollo de las comunidades en todo el territorio provincial, lo que posibilitar asignar con mejores criterios los recursos pblicos de las polticas sociales, econmicas, institucionales, ambientales y culturales instrumentadas por los distintos niveles y organismos del estado. Adems, el rediseo y/o adaptacin de las mismas segn su evolucin o la formulacin de nuevos programas y acciones. Tambin el impacto de las mismas en la modificacin de la realidad y en el mejoramiento o no de las condiciones de la poblacin. En vas de superarse en el pas y las provincias, lo que se puede definir como emergencia social, viene ahora la posibilidad de fortalecer polticas de desarrollo social, sostenidas en el

Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin (2005) Documento de Trabajo Panel de Control sobre brechas de desarrollo municipales. Indito.

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tiempo, monitoreadas en sus efectos y adaptadas a las particularidades de cada comunidad y territorio. Esperamos que nuestro aporte sea de utilidad y suscite el debate, la polmica y las ideas superadoras que nuestro pueblo necesita para alcanzar mayores niveles de bienestar y realizacin.

II.

Contexto y definiciones del desarrollo

Hoy, en la Argentina, el principal desafo de los gobiernos y de la democracia como sistema, es lograr simultneamente el crecimiento econmico con un uso racional de los recursos naturales y, fundamentalmente, con equidad distributiva. Se trata, en definitiva, de orientar los esfuerzos hacia un desarrollo sustentable. Una de las caractersticas de las democracias modernas ms exitosas es la construccin de las llamadas polticas de estado, que son acuerdos estratgicos sobre los principales temas de la realidad y que, por ello, perduran las acciones vinculadas a tales acuerdos, ms all de los circunstanciales gobiernos a los que les toque implementarlas. Esto no significa uniformidad de pensamiento ni ausencia de conflictos, sino un sntoma de madurez para comprender que hay valores e intereses comunes que vale la pena defender y preservar en el tiempo. En nuestro pas, al menos en los ltimos aos, hay una ausencia evidente de consensos para la formulacin de polticas de estado. De all la actitud pendular y errtica de las decisiones sobre los grandes temas y, por supuesto, las consecuencias por todos conocidas. En esta materia, como en otras, no hemos sido capaces de construir una matriz de intereses de la Nacin. De lo que s podemos dar cuenta es de la existencia de una preocupante matriz de intereses corporativos contrapuestos. Esta situacin, con los razonables cambios de escala, se extiende a los mbitos de las provincias y municipios argentinos. La crisis de caractersticas extremas que vivi el pas a fines del ao 2001, parece haber movilizado a la sociedad para iniciar la reconstruccin sobre las ruinas del pas que sobrevivi. La defensa de la democracia como sistema de gobierno, la revalorizacin del rol del estado y el abandono de la teora del mercado como exclusivo moderador de los intereses sociales, el

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respeto y afianzamiento de los derechos humanos y repudio a la impunidad, son algunos de los sntomas que alientan esta lectura. Otros valores e intereses que parecen conducir las principales decisiones en el mbito nacional permiten una mirada esperanzadora sobre el futuro de la Argentina. Entre ellas podemos aludir a la insercin en el mundo con relaciones internacionales amplias, no condicionadas por alineamientos automticos y priorizando el Mercosur; el reconocimiento de una deuda interna, en lo socioeconmico; la valorizacin de la tica pblica y desprecio por la corrupcin; nuevas condiciones para defender y promover el trabajo y la produccin; racionalidad presupuestaria, equilibrio de las cuentas pblicas y lucha contra la evasin. Es posible que estas seales no sean suficientes ni estn totalmente afianzadas, pero son una buena plataforma para el relanzamiento del pas. Argentina tiene una nueva oportunidad para transitar la senda de la recuperacin y el crecimiento, pero es necesario que ese crecimiento llegue a todos los sectores de la sociedad de manera integral. El desafo por lo tanto, es crecer tambin en lo social, lo tico, cultural y ambiental. Es decir, lograr un desarrollo sostenido en el tiempo, asentado en intereses y valores que sean aceptados e incorporados como propios por la mayor parte de la comunidad. Desde esa perspectiva se puede empezar a construir un proyecto de pas y formular polticas pblicas de largo plazo y propiciatorias de conductas sociales constructivas, tanto en el ciudadano como en la sociedad y los funcionarios responsables de la gestin pblica. Esto mismo, con las diferencias de escala y de temticas y problemas, debe ocurrir en cada una de las provincias y municipios argentinos. Cada provincia, cada municipio debe construir su matriz de valores e intereses que unida a un preciso mapa de su realidad social, econmica e institucional, le permita construir su especfico proyecto estratgico y la implementacin de las correspondientes polticas pblicas para el desarrollo. La matriz de valores e intereses debe reflejar lo que la sociedad aspira a lograr, pero adems lo que est en condiciones de alcanzar. Se trata de que el estado, en sus diferentes dimensiones, asuma con todo rigor, la misin y funcin para la que est destinado. El gobierno nacional debe proveer un marco estratgico trazando las grandes polticas que competen a ese nivel, como relaciones exteriores, poltica monetaria y cambiaria, manejo de la deuda pblica, marcos jurdicos superiores, tarifas de servicios pblicos, entre otras responsabilidades. Pero para que estas polticas y medidas de naturaleza macro, lleguen a toda la sociedad convertidas en oportunidades de desarrollo,

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necesitan de un correlato territorial traducido en planes y programas provinciales y municipales cuya concepcin, manejo y control est mucho ms cerca de los destinatarios concretos, los ciudadanos. Es en este nivel donde paulatina y crecientemente van tomando protagonismo los gobiernos locales. En los ltimos aos los municipios han incorporado nuevas y variadas funciones y prcticamente no hay asunto pblico que les resulte ajeno. En Mendoza esta caracterstica se acenta por las condiciones de municipios territoriales, lo que los ha llevado a prcticamente replicar las reas de gobierno que tiene la provincia. La descentralizacin en el mbito local de una parte de la resolucin de los problemas que antes eran resorte exclusivo de la provincia, abre una oportunidad pero tambin una amenaza en esta materia. La oportunidad es que correctamente abordados los problemas desde el gobierno local, tienen mayor posibilidad de resolucin, por la proximidad, la escala, el involucramiento de los dirigentes y la participacin de la comunidad. Pero la dificultad potencial es que la falta de recursos humanos y financieros se traduzca en una experiencia frustrante. Los municipios, en general, actan pragmticamente, con intendentes y funcionarios muy comprometidos con sus comunidades, que recorren permanentemente su territorio resolviendo casi personalmente los problemas. Para que esta actitud, muy valorada por la comunidad, sea ms fecunda, se necesita fortalecer institucionalmente los gobiernos locales para que puedan responder con eficiencia y eficacia al desafo de las nuevas realidades, y donde corresponda, a disminuir el clientelismo excesivo que estos modelos de gestin han ido consolidando. El nuevo escenario econmico productivo que caracteriza al pas luego de la devaluacin de principios del ao 2002, ha modificado sustancialmente las perspectivas de los diferentes actores, en particular de los vinculados a la actividad econmica. Los sectores de la produccin agropecuaria, agroindustrial y la industria en general, estn creciendo a instancias de la sustitucin de importaciones y la exportacin. Pero esta situacin no puede ser democrticamente aprovechada. Mientras que las grandes empresas que tienen capacidad tecnolgica y capital de trabajo propio han incrementado significativamente su rentabilidad, los medianos y fundamentalmente los micros y pequeos productores, endeudados y descapitalizados siguen con los problemas endmicos de los ltimos veinte aos. El valor final de los productos no tiene correlato con lo que ellos reciben por

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producirlos. Estn muy lejos del consumidor y por lo tanto deben subordinarse y acatar las desventajosas reglas que le impone la intermediacin de los grandes oligopolios industriales y comerciales. Esta situacin, si bien se nota ms en la produccin agropecuaria, tambin afecta a micro y pequeos emprendedores de otras actividades productivas de bienes y servicios. La consecuencia ms perversa de la poltica econmica de la dcada de los 90, fue la enorme concentracin de la renta y las secuelas de desocupacin y aumento de la pobreza que gener. Para revertir esta situacin es necesario motorizar la inclusin, en el mercado del trabajo y la produccin, de ese formidable capital social y econmico que significan millones de personas con capacidad de crear riqueza y que, por falta de capital, tecnologa, capacidad de gerenciamiento, gestin y organizacin empresaria y pblica, no pueden instalarse en el mercado. La Argentina necesita darse una poltica de recuperacin y fortalecimiento de su tejido social basado histricamente en un gran sector de ingresos medios con alta movilidad y expectativas crecientes. El desarrollo es ms que el simple crecimiento del Producto Bruto Interno, implica distribucin del ingreso, expansin del empleo y mejoras en indicadores de desarrollo humano. Por eso podemos afirmar que en los ltimos aos, en la mayora de los pases de Amrica Latina, no hubo desarrollo. Porque si bien la mayora de los pases crecieron en su Producto Bruto, hubo una gran concentracin de la riqueza, que dej fuera de los beneficios de ese crecimiento a grandes sectores de la poblacin. Desempleo, marginacin, pobreza e indigencia son caractersticas comunes en amplias zonas de nuestro subcontinente. Actualmente los gobiernos estn revisando las recetas econmicas que se aplicaron a finales del siglo pasado. Se necesita crecimiento del PBI, pero esto tiene que ir acompaado de mejor distribucin y un mejoramiento de los dems aspectos que hacen al bienestar de las personas. No hay desarrollo cuando al mismo tiempo no se avanza en mejorar las condiciones y el acceso a la salud y el consecuente mejoramiento de las expectativas de vida, el acceso a la educacin en sus diferentes niveles, el mejoramiento de los servicios pblicos, la calidad institucional y la transparencia en el ejercicio de la funcin pblica, los derechos humanos, el cuidado del ambiente y la preservacin y racional uso de los recursos naturales. Otro aspecto vinculado

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con un efectivo proceso de desarrollo es la participacin activa de todos los sectores de la comunidad, de all la necesidad de fortalecer la sociedad civil. A. El Estado

Luego de las experiencias contrapuestas del rol del estado en los ltimos tiempos, tanto en nuestro pas, como en otros de la regin, donde pas de omnipresente a ausente, hoy nos estamos replanteando el papel que debe tener en un nuevo modelo de desarrollo. Est claro que si se concibe el desarrollo como una integralidad, donde adems de crecimiento econmico hay salud, educacin, servicios pblicos, proteccin de los sectores ms dbiles, respeto por los derechos humanos, cuidado del ambiente, etc., el estado no puede ser dbil y menos ausente. La definicin del estado necesario es todo un desafo. Porque despus de la experiencia en la cual se lo achic, se lo vaci de funciones y se lo estigmatiz, no ser sencillo reconstruirlo y convertirlo en una herramienta confiable, eficiente y eficaz. No hay que volver al viejo estado torpe y obeso que supimos tener sino a uno que sea til, gil y atento a cumplir el rol que el mercado no cumple, que es el de impulsar y proteger el bien comn. Ese nuevo estado requiere ms conocimiento y mejor organizacin. Ms conocimientos de todo tipo, en especial de la realidad sobre la que le toca actuar. Estamos hablando del

estado, no del gobierno. Hablamos de las instituciones, de la fortaleza e inteligencia con que
responden a los requerimientos de la sociedad, no de los circunstanciales funcionarios a quienes les toca dirigirlas. Necesitamos gobiernos fuertes precisamente porque nuestras instituciones son dbiles. Desde esta perspectiva la fortaleza de un sistema institucional debe medirse en funcin de la capacidad que el estado tiene para incentivar la eficacia econmica y la equidad social. Esos dos aspectos parecen estar ligados indisolublemente en la sostenibilidad de los modelos de funcionamiento de las democracias latinoamericanas, donde desaparecido el fantasma de los golpes militares, la legitimidad de los gobiernos se sostiene en la medida que se cumplan ambos preceptos: crecimiento econmico genuino, que llamamos competitividad, es decir un aparato productivo que genere bienes y servicios de calidad y precios adecuados y equidad

social, esto es que la riqueza que se genere en el proceso productivo se distribuya en forma

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de ingresos en toda la poblacin. Siempre en un contexto de uso sustentable de los recursos. Por eso a este modelo de desarrollo lo graficamos con los tres ejes mencionados:

Podemos desagregar estos tres ejes en seis factores del desarrollo que tendrn que ser atendidos y gestionados en trminos de equidad, competitividad y sustentabilidad: Factor Social Factor Econmico y Tecnolgico/Productivo Factor Institucional Factor Ambiental Factor Cultural Factor tico

Existe una mayor coincidencia entre distintos sectores de la sociedad e instituciones pblicas y privadas en condicionar el desarrollo a un mejoramiento de la democracia, de los gobiernos y de las instituciones. Para esto se estn propiciando diversas reformas y acciones, algunas de las cuales son: Revisar los sistemas electorales, para mejorar la representacin ciudadana. Varias son las iniciativas en debate, algunas concretadas en determinados circuitos electorales incluido el nacional, por ejemplo el cupo femenino, otras como la eliminacin de la lista sbana siguen pendientes. Fortalecer y prestigiar los parlamentos para que cumplan con su funcin de legislar, representar y controlar la gestin pblica. El Poder Legislativo, es el poder con menos continuidad de funciones en los ltimos cincuenta aos de vida institucional argentina.

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Esto ha dificultado la consolidacin de una cultura parlamentaria y est vigente en la concepcin popular del estado como un organismo prescindible. Es entonces imperativo que precisamente el poder que caracteriza a la repblica y la democracia funcione como corresponde y se prestigie frente a la comunidad. Impulsar una justicia independiente del poder poltico y econmico, eficiente y de acceso fcil para los ciudadanos. Nuestro pas tiene en el orden nacional como provincial, una larga tradicin de justicia funcional a los intereses del Poder Ejecutivo e intereses corporativos econmicos o sectoriales. Es absolutamente indispensable avanzar en mecanismos de seleccin y evaluacin de jueces que garanticen la independencia del Poder Judicial, as como el mejoramiento de su gestin. -

Descentralizar el estado y fortalecer los gobiernos locales.

Subordinar los cuerpos armados al poder civil. Mejorar la prctica de los partidos polticos, con ms democracia interna, transparencia y apertura a las demandas sociales. Accionar decididamente en contra de la pobreza y marginacin. Fortalecer la sociedad civil para que haya vigorosas organizaciones de trabajadores, defensa de los derechos humanos, consumidores, empresarios, mujeres, vecinos, jvenes, etc.

Propiciar una prensa independiente, vigilante, pluralista y formadora de opinin pblica. Mejorar las condiciones de acceso, permanencia y terminalidad en un sistema educativo de calidad. Eliminar como prctica poltico-partidaria el clientelismo poltico, especialmente cuando se utilizan fondos pblicos. Establecer limitaciones de ingreso a la funcin pblica si no es por concurso. Destinar mayores recursos en ciencia y tcnica. Establecer polticas preventivas como el mejor recurso para mejorar las condiciones de

salud de la poblacin.
El profundo proceso de transformacin del aparato estatal en Argentina, que estuvo precedido por una amplia reformulacin de las relaciones estado sociedad civil que vena producindose desde los aos 70, lejos ha estado de modificar tales puntos.

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La carencia de orientaciones y perspectivas de solucin a los problemas nacionales de pobreza, empleo, dficits en la calidad de vida y el nivel de educacin, dejaron a las reformas sin definicin sobre sus objetivos de fondo, es decir, aquellos inherentes al carcter estratgico. En ese cuadro, la reformulacin de las funciones a cumplir por el estado, y la consiguiente adecuacin de las prcticas a su interior, el modo de relacionarse con la sociedad, la readecuacin con sentido estratgico de sus estructuras organizativas y su dotacin de recursos humanos, se torna difcil no ya de instrumentar, sino aun de debatir para arribar a la estructuracin de propuestas integrales y coherentes. Los planteos modernizadores encuentran uno de sus puntos de sntesis en el trazado de una

nueva gerencia pblica o, de modo ms personalizado, un nuevo gerente pblico, que podra
remplazar al funcionario estatal clsico. Pero sin una mirada que tienda a observar las necesidades sociales. La figura del gerente moderno tiende a convertirse en la de un tecncrata, que desarrolla sus planes desvinculado de las necesidades y presiones del universo social. La incorporacin de nuevos instrumentos tcnicos no garantiza un mejoramiento en cuanto a honestidad, autonoma y niveles de eficiencia en la direccin del estado. Hubo un predominio casi nico orientado a la racionalidad fiscalista (Ozslak, 1996) en detrimento de cualquier potencialidad que contemple intereses sociales ms amplios. Por esto, nuestro concepto de desarrollo es ms amplio. Cuando se habla de desarrollo es fundamental la consideracin de la pobreza. La economa de un pas poco desarrollado puede definirse como pobre, sta puede crecer y crear riqueza y, sin embargo, dejar a grandes capas de la poblacin sumidas en la miseria. Durante la segunda mitad del siglo XX se ha empezado a tener conciencia de las dificultades que atraviesan la mayora de los pases en vas de desarrollo, muchos de los cuales fueron antiguas colonias de los pases industrializados. El trmino economa del desarrollo ha pasado a ser sinnimo del estudio de las soluciones que podran aplicarse en estos pases para erradicar la pobreza. De igual forma, los historiadores econmicos han analizado los procesos de desarrollo de los pases

industrializados
desarrollo.

coinciden

en

que

stos

tambin

fueron

en

algn

momento

subdesarrollados. La mayor parte de la historia econmica versa pues sobre la historia del
El desarrollo sustentable aplicado a lo productivo y social se relaciona con el modo de utilizacin de los recursos naturales. La idea es que dicho tipo de desarrollo permite hacer

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frente a las necesidades del presente sin poner en peligro las capacidades de futuras generaciones para satisfacer sus propias necesidades. Existen dos conceptos fundamentales en lo que se refiere al uso y gestin sostenibles de los recursos. En primer lugar, deben satisfacerse las necesidades bsicas de la humanidad; esto implica prestar atencin a las necesidades, en gran medida insatisfechas, de los pobres del mundo, ya que un mundo en el que la pobreza es endmica ser siempre proclive al desarrollo inarmnico. En segundo lugar, los lmites para el desarrollo no son absolutos, sino que vienen impuestos por el nivel tecnolgico, los recursos humanos y fsicos, la cultura y la organizacin social. La bsqueda del desarrollo debe implicar necesariamente una mejora en las condiciones de vida de la regin o municipio en el que se est actuando. En esta investigacin los efectos de esta concepcin terica se miden a travs de la mejora en los factores sociales, econmicos, institucionales, culturales y ambientales ya que es de esperar que una mejora en las condiciones de vida est asociada a mejores niveles de las variables que componen estos factores. El espritu en la construccin matemtica del indicador tiene incorporada la nocin amplia de desarrollo e implica el deber de mejorar las condiciones de vida del municipio en estudio. El potencial de que disponga un municipio es determinante de las condiciones de convergencia, velocidad y niveles de desarrollo que alcance un municipio. A la luz de la literatura expuesta, la distribucin desigual de este potencial es determinante de las brechas de desarrollo que se calculan en nuestra investigacin. La teora del desarrollo viene gestndose desde las ideas iniciales de especializacin y competitividad existentes en los pioneros aportes de Smith y Ricardo, con la versin ms restringida que slo incorpora crecimiento. Los primeros aportes tericos en materia de desarrollo en cuanto nocin ms amplia que el slo crecimiento, se deben a Marshall. Muchos de estos aportes se basaron en la experiencia observada en localidades de Italia. Tuvo su influencia la corriente socialista sobre dicho concepto hasta la actualidad donde las dimensiones abordadas con igual importancia son: lo productivo, lo social, lo institucional, los recursos naturales y la tecnologa. En una sntesis apretada Ferraro (2003) caracteriza a la teora del desarrollo diciendo: para los marshallianos puros el eje est en las economas de aglomeracin, en tanto que los autores italianos ponen nfasis en las relaciones sociales que facilitan la divisin social del trabajo. Del mismo modo, mientras los

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neoschumpeterianos destacan el carcter interactivo de los procesos innovadores, los institucionalistas se concentran en los determinantes sociales de la conducta econmica 4. Existen muchos estudios en materia de desigualdad, distribucin del ingreso y crecimiento. Las relaciones endgenas existentes entre estas variables an no estn bien definidas desde el punto de vista del consenso terico. Al respecto diversos autores llegan a la conclusin de que no existe evidencia emprica en un slo sentido respecto del efecto que la desigualdad tiene sobre el crecimiento. Al analizar la evolucin epistemolgica del concepto de desarrollo se debe destacar el carcter emprico en el que se basa el posterior desarrollo terico de la mayora de los trabajos que hablan sobre desarrollo local. En este marco la investigacin presente promueve el mismo tipo de trabajo pero llegando a la formulacin terica de un indicador y una metodologa de medicin lo ms objetiva posible sobre el tema. En la bsqueda de un indicador que permita englobar y medir estos conceptos, es vlida la advertencia de Carlos Ferraro cuando expresa: no existen frmulas universales para que una localidad recorra la trayectoria del desarrollo, pero es posible extraer conclusiones para el diseo de polticas, que son particularmente tiles para aplicar en lugares donde estn dadas las condiciones 5. Precisamente es un presagio que se cumple en la mayora de los trabajos sobre desarrollo y este no es una excepcin. La literatura moderna sobre desarrollo coincide en criticar la postura clsica al respecto, proveniente de la teora neoclsica de crecimiento. As se le cuestiona que considera el desarrollo como exclusivamente econmico y desvinculado de la historia, la naturaleza, el tiempo y el espacio; exgeno, en tanto es visto como un conjunto de atributos (crecimiento del PIB, industrializacin de la estructura econmica) adquiridos a partir de impulsos externos. Adems se dice que aquella teora desconoce el valor de la interaccin y de los

intangibles; es racionalista, al considerar que el cambio es racionalmente planificado; es restrictiva, pues las polticas econmicas slo pueden ser propuestas o interpretadas por una
vanguardia intelectual, una burocracia estatal autnoma o un cuadro de economistas expertos y es universalista, por su pretensin normativa universal, ya que construye tericamente recetas aplicables a diferentes tiempos y lugares.

4 5

Ferraro, C. (2003) Desarrollo productivo local en la Argentina. CEPAL-ONU- BID. Pg. 14. Ferraro, C. Op. Cit. Pg. 4.

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Frente a la postura de crecimiento neoclsico se posicionan Bianchi y Millar (2000), que estudian cmo el contexto institucional modela las reacciones frente a la innovacin y se reconoce que las reacciones pueden ser colectivas y no estar dominadas por la bsqueda del beneficio privado (ms all de los desarrollos tericos de Nash sobre equilibrio competitivo y no competitivo). As, se introducen los conceptos de coaliciones regresivas y progresivas (otros autores hablan de concertacin), se analizan los factores que las determinan y las condiciones en las que se impone una u otra. Lo local tiene importancia precisamente en este plano, ya que ah es donde se encuentran muchos de estos factores. La definicin de desarrollo que se utiliza en la presente investigacin, considera como ejes centrales para el modelo terico de anlisis del componente social y econmico, el trabajo de Daniel Arroyo 6. Este autor considera el desarrollo local como el crecimiento con impacto

social. Desde ese concepto orientamos la construccin del indicador final, incluyendo en l
los factores econmico y social. La piedra fundamental del anlisis se define, como aconseja Arroyo, a nivel municipal, de manera que se parte de lo particular para arribar a lo general. Esta idea de bajar lo ms posible a nivel local para poder estudiar cules son los recursos de los que se dispone y cules son los que faltan para promover el desarrollo, se aplica en la metodologa desarrollada para esta investigacin. Los factores permiten, a nivel de cada variable, determinar la disponibilidad de recursos (concepto de oferta) y la necesidad (concepto de demanda) para una amplia gama de aspectos que abarcan los conceptos econmico y social. Este trabajo intenta que queden identificados, determinados y cuantificados los motores del desarrollo. El perfil de desarrollo puede estar claramente definido, estar en crisis o no estar definido. En aquellas regiones donde el perfil est en crisis o no definido, se debe analizar la factibilidad econmica de uno u otro perfil. En este trabajo se plantea que la factibilidad puede ser evaluada considerando seis dimensiones: la social, la institucional, la econmica, ambiental, tica y cultural. Dentro de los enfoques analticos existentes en la literatura para estudiar el desarrollo existen las vertientes que enfatizan ms el aspecto econmico y otros el aspecto social, al que tambin denominan humano. Muy pocos enfocan lo institucional y algunos incorporan el aspecto tecnolgico. En materia de frontera de conocimiento en la literatura examinada para esta investigacin, el aporte fundamental de este trabajo es el de

Nos referimos a: Arroyo, D. (2003) Los ejes centrales del Desarrollo Local en Argentina. FLACSO BID.

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abordar sistemticamente, en forma simultnea y con igual nfasis 7 las seis dimensiones antes mencionadas (factores). En el caso aplicado de esta investigacin a la provincia de Mendoza, donde cerca del 20% del valor agregado buto de la produccin total de la provincia es generado por el sector industria manufacturera, el desarrollo industrial, su evolucin y aspectos de concentracin de la oferta son determinantes importantes del desarrollo econmico de la provincia. Para la provincia de Mendoza y siguiendo el modelo Centro-Periferia desarrollado por Paul Krugman (1991), es posible afirmar que el comportamiento de la industria mendocina adquiere efectos propios de las economas de escala que genera, ante el crecimiento del sector, la reduccin de los costos de transporte y de servicios conexos a la industria, permitiendo la concentracin del desarrollo industrial en la rama alimentos y bebidas. Los efectos sobre el empleo que tiene este tipo de desarrollo implican que los ocupados se especialicen en el sector y se concentren en las zonas donde los insumos del sector estn naturalmente asentados. Este tipo de efecto econmico tiene su contrapartida en la infraestructura de la zona, impacta en aspectos sociales como los niveles de pobreza y su distribucin territorial, las condiciones de vida y todos los aspectos que se miden a travs de los indicadores seleccionados. El objetivo de realizar recomendaciones de polticas pblicas orientadas a reducir las brechas regionales existentes, obliga a estudiar los tipos de convergencia y las condiciones en las que se producen. Siguiendo el trabajo de Figueras, Arrufat y Regis (2003) se incorpora el concepto de convergencia, tal como se lo conoce en los modelos de crecimiento neoclsico de Solow, para aplicarlo a los indicadores que miden otras variables distintas de las utilizadas inicialmente en este modelo 8. Frente al debate de la convergencia beta condicional o la convergencia absoluta, este trabajo toma la postura de definir la convergencia como la trayectoria que describe un indicador hacia un nivel predefinido que puede ser de hiptesis de mxima (converge al mayor valor observado), de mnima o de un valor objetivo determinado. La convergencia absoluta utilizada en los modelos neoclsicos supone un modelo de crecimiento detrs, mientras que en este trabajo no existe un modelo que relacione causalmente las variables y que defina un estado estacionario en el que deben

Matemticamente el ponderador de cada factor en el ndice de Desarrollo Convergente es 16,66% es decir que cada factor se pondera de la misma manera. 8 Capital, empleo, poblacin y produccin.

240

converger las variables. Tampoco se plantea la discusin de si esos modelos tienen parmetros diferentes y por lo tanto la convergencia hacia un estado estacionario implica la convergencia hacia niveles distintos de otras regiones. En este trabajo existe una clara direccin hacia la determinacin de estados de convergencia que aseguren que las brechas relativas existentes se reduzcan y distribuyan en forma ms homognea. Dentro de los modelos de desarrollo econmico regional ms modernos, en cuanto a enfoque terico del tema, se est incorporando una gran vertiente que opina que el capital social de una regin es un elemento determinante del desarrollo de la misma. Es tanto o ms que las dotaciones de factores productivos que posee. En ese sentido existe un trabajo de Mabogunje y Kates 9 que prueba la incidencia que tiene el capital social en temas de desarrollo regional en la localidad de Ijebu-Ode en Nigeria. Uno de los elementos que dificulta el desarrollo es el capital humano existente en una regin, explicando en gran medida los niveles de pobreza e indigencia que se observan empricamente. Es necesario determinar el grado en que las variables de los distintos indicadores influyen sobre la distribucin del ingreso en los municipios. Lamentablemente la informacin sobre ingreso, en cuanto a su distribucin personal, es relevada de la EPH 10 y la encuesta es representativa de aglomerados urbanos argentinos que no permiten la desagregacin a nivel municipal. As, es imposible determinar y cuantificar el efecto que pueden provocar distintas formas de desarrollo sobre la distribucin del ingreso. El anlisis de datos estadsticos para los factores econmico y social se bas en los anuarios estadsticos del INDEC 11 y de la DEIE 12 muestran las publicaciones. B. Caracterizacin del Municipio y sigue el criterio descriptivo y objetivo que

Mabogunje, A.; Kates, R. (2004) Sustainable in Ijbeu-Ode, Nigeria: The Role of Social Capital, Participation and Science and Technology. Work Paper N 102. Center for International Development at Harvard University. 10 EPH: Encuesta Permanente de Hogares (INDEC) 11 Instituto Nacional de Estadsticas y Censos. Anuario Estadstico. Varios nmeros. 12 Direccin de Estadsticas e Investigaciones Econmicas, Ministerio de Economa, Estadsticas Sociales y Econmicas de la Provincia de Mendoza. Informe Econmico Provincial.

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Para analizar las brechas de desarrollo y formulacin de polticas pblicas convergentes conviene definir el trmino municipio. Este se usa en varios sentidos y no siempre coinciden los conceptos utilizados. Generalmente suele llamarse municipio a una localidad incluyendo o no la zona rural circundante, a una comuna y, en algunos casos, a un departamento o partido (Braceli, 2004). El alcance de la denominacin municipio depende bsicamente de la localizacin geogrfica porque cada provincia en el caso argentino, a travs de sus constituciones, define qu debe entenderse por municipio. En el caso de Mendoza son dieciocho departamentos que coinciden jurisdiccionalmente con los municipios de la provincia. Esto genera cierta anarqua conceptual que dificulta la formulacin de una definicin nica, que incluya a todos los municipios del pas. Desde nuestra concepcin se considera municipio al conjunto de poblacin que, contando con un gobierno propio, dentro de un territorio determinado, es reconocido como tal por el ordenamiento jurdico vigente. Este concepto considera cuatro elementos esenciales: poblacin, territorio, gobierno y orden jurdico. Los lmites del rea municipal son definidos por cada gobierno provincial a travs de una ley, segn lo establecen las constituciones provinciales o las leyes orgnicas municipales promulgadas por las autoridades provinciales, que definen las caractersticas generales de los regmenes municipales. En consecuencia, permanecen estables en tanto no sean modificados expresamente por otro instrumento legal que reemplace al anterior. Para el derecho pblico, la competencia puede definirse como la aptitud de obrar de las personas pblicas o de sus rganos. La competencia debe surgir de una norma expresa, pertenecer a la institucin y no a la persona fsica que ocupa el cargo, ser improrrogable, por estar establecida a favor del inters pblico, y surgir de una norma estatal y no de la voluntad de los administrados o de la voluntad de la institucin (Hernndez, 1984). Definir las competencias vale decir la aptitud de obrar que es necesario asuman los municipios para responder a los actuales desafos, requiere la resolucin de dos interrogantes: qu hacer y cmo hacerlo. Para responder el primero debemos observar en qu reas debe actuar el gobierno municipal. El segundo, en tanto, nos orienta respecto de las modalidades de intervencin ms adecuadas. C. Definicin de funciones y competencias municipales

242

Existe consenso entre distintos autores respecto del reciente proceso de redefinicin de roles y del cambio en las estrategias de intervencin de los municipios argentinos. Coinciden en distinguir entre las tradicionales" y las "nuevas" incumbencias, destacando la necesidad de ejecutar las tradicionales con mayor eficacia y eficiencia y asumir la realizacin de las nuevas. Se reconoce entre las competencias tradicionales (Hernndez, 1984) del gobierno local, la gestin administrativa para la marcha normal de la organizacin que implica planificar el futuro, organizar el sistema, gestionar el personal, gobernar las actividades y controlar sus resultados; El desarrollo urbano, incluyendo el planeamiento urbano, la obra pblica 13 construccin de redes de gas natural, agua potable, desages cloacales y pluviales, pavimento, iluminacin vial, puentes, etc. , el catastro y el ejercicio del poder regulatorio sobre las obras civiles; la prestacin de servicios pblicos suministro de agua potable y servicios cloacales, higiene urbana, recoleccin de residuos, mantenimiento de calles y caminos rurales y la regulacin de la vida comunitaria abastecimiento urbano, control de la salubridad y seguridad de comercios e industrias, trnsito urbano, etc. (Daz de Landa y Parmigiani de Barbar, 1997; Arnoletto y Beltrn, 1997; Garca Delgado, 1997). A la hora de definir las nuevas competencias, se menciona insistentemente el papel del municipio como agente de promocin econmica. Esto comprende, por un lado, la tarea de poltica constitutiva del desarrollo local, que implica el diseo y establecimiento de estrategias, la puesta en valor de sus sociedades y territorios; la gestin de la imagen territorial, de manera de generar entornos territoriales innovadores capaces de atraer, retener y alentar la inversin y el empleo; la identificacin, ampliacin y respaldo de los ncleos de fortaleza sectorial para fomentar agrupamientos concentrados geogrficamente. Por otro lado, le compete al gobierno local vincular el sistema educativo con el sistema productivo para evitar la emigracin de los jvenes, apoyar la formacin de recursos humanos y fortalecer a las empresas locales. Tambin es papel del Estado municipal actuar como facilitador de oportunidades, a travs de la coordinacin e innovacin empresarial; el agrupamiento de sectores productivos; el mejoramiento de las condiciones de presin y estmulo de la demanda local; la recoleccin, preparacin y transmisin de informacin para el cambio; la incorporacin de criterios de calidad en el sector privado; la articulacin de

Garca Delgado, al resear las nuevas competencias municipales, aclara que las elecciones siguen ganndose por obra pblica, barrido y limpieza urbana.

13

243

relaciones intracomunitarias y con actores extracomunitarios; la provisin de terrenos para actividades productivas, promocin y especializacin productiva (Tecco, 1997; Madoery, 1997; Garca Delgado, 1997; Daz de Landa y Parmigiani de Barbar, 1997). Otra de las nuevas competencias es procurar el bienestar de la poblacin asumiendo un papel activo en la poltica del desarrollo social, ello requiere detectar los requerimientos sociales, inscribirlos en la agenda poltica, coordinar los estudios tcnicos y las deliberaciones pblicas, intervenir en las decisiones ejecutivas, conducir la ejecucin de proyectos, intervenir en la evaluacin de los resultados y ser un permanente comunicador social de la dinmica municipal (Arnoletto y Beltrn, 1997) siempre en el marco de la poltica de redistribucin del ingreso definida por el gobierno central, por ser esto ms conveniente a la equidad (Finot, 1998). El desarrollo social tambin comprende hacerse cargo de la integracin social y comunitaria, mediante la atencin de grupos sociales y etarios (niez, adolescencia, juventud, etc.) y la organizacin de actividades deportivas y de recreacin, asegurando en todos los casos la competencia entre proveedores alternativos (establecimientos pblicos, comunitarios, cooperativos, empresariales, etc.). Tambin incluye la educacin, la actualizacin educativa y la capacitacin (Arnoletto y Beltrn, 1997; Tecco, 1997; Madoery, 1997; Garca Delgado, 1997; Daz de Landa y Parmigiani de Barbar, 1997). El cuidado del ambiente y el mejoramiento de la calidad ambiental se asumen como nuevas incumbencias municipales, ntimamente relacionadas con el inters de posicionar o reposicionar el territorio (Tecco, 1997; Garca Delgado, 1997; Arnoletto y Beltrn, 1997). El tradicional ejercicio de la autoridad o poder regulatorio en el mbito local (trnsito, obras civiles, seguridad e higiene de los comercios e industrial), incorpora nuevas reas que incluyen la defensa de la competencia y del consumidor, la calidad en los bienes y servicios prestados particularmente los pagados con recursos pblicos y la polica del trabajo (Arnoletto y Beltrn, 1997; Finot, 1998). En forma aislada, los autores mencionan la incumbencia municipal sobre aspectos hasta hace poco prestados con exclusividad por el mbito provincial: la seguridad y la salud. Respecto de esta ltima, se impone la consideracin de la salud como comprehensiva de los aspectos sociales y ecolgicos y no slo como atencin de la enfermedad. Por ello, toma relevancia la fijacin de polticas de salud en el mbito local considerando todas las dimensiones de la problemtica (fomento, proteccin, recuperacin y rehabilitacin); el reconocimiento y evaluacin de las necesidades y demandas de los conjuntos sociales ms afectados; la promocin de la participacin social

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en programas y acciones colectivas de higiene y salubridad y en la gestin de la salud pblica para lograr mayor equidad y eficiencia; la organizacin, supervisin y evaluacin de la ejecucin de todas las acciones de salud en su mbito territorial, tanto las de competencia directa como las de otros niveles del sistema, delegadas a la jurisdiccin local; la administracin de los efectores propios con criterios gerenciales, integrados a la seguridad social y de cobertura integral a los grupos de riesgo y carenciados (Garca Delgado, 1997; Arnoletto y Beltrn, 1997; OPS, 1995). D. Cmo asumir estas nuevas funciones?

Reconociendo la creciente complejidad de la administracin pblica lo que implica coordinar y dirigir las relaciones entre los sistemas econmico, poltico, social, organizacional, administrativo, legal, cientfico y tecnolgico. Requiere por lo tanto la construccin de una nueva cultura administrativa, en la que prevalezca la responsabilidad del personal, la proteccin de los derechos constitucionales, la representacin poltica, la participacin y la informacin. Priorizando un estado eficaz, transparente y atento a las necesidades de la poblacin como condicin indispensable para la prosperidad a largo plazo de la sociedad. La transformacin del gobierno local, implica la necesidad de establecer un nuevo modelo de vnculo con la sociedad civil, sustentada en una concepcin de la poltica ms dialogada y consensuada. La gestin asociada entre gobierno local y los ciudadanos, ONGs y empresarios privados, puede generar incentivos para la cooperacin, la responsabilidad y el mejoramiento de la gestin del gobierno local. Este nuevo estilo de vinculacin con la sociedad civil, puede repercutir tanto en las tradicionales y las nuevas competencias municipales. Pudiendo responder mejor a los intereses de la poblacin, por medio de mecanismos que hagan posible una mayor apertura y transparencia, incrementando los incentivos para la participacin en los asuntos pblicos y reduciendo la distancia entre el gobierno y los individuos. Es decir, propiciar el debate pblico, que contemple la orientacin y prioridades bsicas de las polticas y estimular la participacin directa de los usuarios y otros beneficiarios en el diseo, ejecucin y seguimiento de las actividades locales relacionadas con los bienes y servicios pblicos (Garca Delgado, 1997; Tecco, 1997; World Bank, 1997). Esto implica, como mnimo, la informacin peridica de los actos de gobierno y el establecimiento de mecanismos de control externo a cargo de organismos tcnicos de

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otras jurisdicciones, as como la publicacin de sus dictmenes, lo que puede contribuir a la confiabilidad de la administracin y al mejoramiento de su imagen pblica. La conformacin de consejos consultivos, la organizacin de la participacin de los usuarios y el establecimiento de formas institucionales como la consulta popular, el referndum o el plebiscito, aplicables segn las circunstancias, tambin pueden ayudar a cimentar este nuevo vnculo. El fomento, interaccin y coordinacin de centros vecinales, se considera como una alternativa positiva para canalizar la accin poltica municipal, debido a la multiplicacin de la cantidad de actores involucrados en la poltica local y a la necesidad de articular relaciones cualitativamente diferentes (Daz de Landa y Parmigiani de Barbar, 1997; Arnoletto y Beltrn, 1997; Przeworski, 1998). En la poltica social, la participacin comunitaria en el diseo, gestin y evaluacin de las actividades se presenta como una herramienta adecuada para reemplazar la lgica de la peticin. En forma concurrente, el financiamiento de la demanda (en lugar del tradicional financiamiento de la oferta) y la participacin en la subvencin del gasto (y no slo en la gestin), pueden posibilitar que la intervencin de los interesados y la eficiencia sean objetivos sinrgicos. A su vez, los municipios tendrn que asumir un papel subsidiario respecto de las organizaciones territoriales, a travs de procesos de descentralizacin poltica dentro de su propio mbito y a fin de reducir su actuacin a aquello en que el estado es insustituible. Esto requiere, obviamente, mayores competencias y funciones a cargo de los municipios: por un lado, la descentralizacin poltica y econmica desde los gobiernos provincial y nacional, y por el otro, la ampliacin de las capacidades tcnicas para formular e implementar polticas sociales (evaluacin, seguimiento, impacto, eficacia, eficiencia, sustentabilidad, opinin de los beneficiarios) y el compromiso tanto en el control como en la implantacin de las mismas, de una parte de la sociedad, como ONGs, sociedades de fomento, vecinos activos, etc. (Arroyo, 1997; Garca Delgado, 1997; Finot, 1998). La respuesta eficaz y eficiente a las tradicionales y emergentes competencias de los municipios, hace necesario la adopcin de un nuevo modelo de gestin que haga posible la transformacin local. Este requiere de algunas precondiciones: la voluntad poltica, el liderazgo de la alta direccin de la ciudad el Intendente, los representantes empresariales con mayor influencia local y los lderes de opinin y una gestin estratgica de largo plazo, en la cual es insustituible el rol del municipio, como iniciador, orientador y dinamizador del proceso. Deriva de esto, la realizacin de cambios en la propia organizacin municipal, a fin

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de adecuarla a su nueva misin y objetivos, y el logro de una mayor transparencia y efectividad para alcanzar la legitimidad social (Garca Delgado, 1996 y 1997; Tecco, 1997; Madoery, 1997). E. Nuevo gerenciamiento del municipio

Los actuales desafos del municipio requieren cambios profundos en el estilo y la modalidad de gerenciamiento. La gestin predominante, orientada a la propia reproduccin del aparato municipal, debe emprender la transformacin hacia un gobierno local ms autnomo, ms responsable y ms integrado a su entorno. En este proceso colaboran factores intangibles como la visin, el liderazgo, la capacidad de generar equipos de trabajo y el compromiso de las mximas autoridades municipales, as como las caractersticas culturales de la poblacin, el perfil del empresariado y la fortaleza del tercer sector. A pesar del importante peso y la escasa posibilidad de operar con efectividad sobre muchos de estos factores, es indudable la existencia de otros sobre los que se puede incidir de modo de fortalecer los procesos de cambio. En este sentido, la gestin presupuestaria debe dar un giro sustancial. El enfoque exclusivo en el pasado debera reemplazarse por presupuestos que cuantifiquen y prioricen polticas y sean herramienta de uso cotidiano para la toma de decisiones. Del mismo modo, una administracin estratgica contribuye al aumento de la productividad, fija objetivos, controla resultados, previene el derroche y potencia las acciones reorientndolas hacia la meta predeterminada. Los grados sucesivos de madurez permiten involucrar en este proceso, paulatinamente, no slo al personal municipal sino a distintos sectores sociales. Esta modalidad de gestin, requiere recursos humanos ms capacitados y con flexibilidad para desarrollar funciones distintas, cambiantes y ms orientadas al servicio y a la relacin interpersonal. Es necesario disminuir los dficit de capacidad institucional y organizacional. El nuevo gerenciamiento debe tender a una mayor correspondencia fiscal, de modo de reemplazar la constante solicitud de transferencias adicionales por la preocupacin de mejorar la recaudacin propia y aplicar correctamente los recursos. Asimismo, debe aumentar la responsabilidad presente y futura para lo cual debe limitarse la posibilidad de acceso al endeudamiento.

247

Si bien todas las constituciones provinciales hacen referencia a distintos aspectos de gerenciamiento del gobierno local, son aisladas las expresiones que reflejan una concepcin orientada a resultados. El estilo de gestin administrativista predomina en la mayor parte de las disposiciones relativas al presupuesto, que lo conciben como un instrumento que se elabora, se aprueba y se olvida hasta la preparacin del nuevo. Otro de los importantes estmulos al gerenciamiento municipal responsable es el lmite al endeudamiento. La mayor parte de las constituciones lo autorizan, previa aprobacin del Concejo Deliberante, con destino a obras pblicas y/u objetos determinados, y cuyos servicios no superen el 25% de los recursos ordinarios afectables (Artana, Lpez Murphy y Navajas, 1997).

III. El modelo, la informacin disponible y la necesaria

Para entender el modelo propuesto en base a los valores y conceptos tericos ya expuestos, debemos precisar qu entendemos por brecha de desarrollo.

CONCEPTO DE BRECHA
Departamento PBG/C Mximo

Departamento PBG/C Observado

Brecha absoluta Brecha Mxima

? Brecha relativa

Departamento PBG/C Mnimo

En la figura se puede apreciar que para cada variable estudiada se estipula un valor entre 0 y 1 a cada unidad territorial analizada. En este caso el municipio de mayor Producto Bruto Geogrfico per cpita (PBG/C) tomara el valor 1, el municipio de mnimo valor tomar el 0 y los restantes irn tomando valores intermedios, lo que nos dara un ordenamiento o ranking

248

para todos los municipios analizados. Son las llamadas brechas relativas, y justamente se denominan as pues son relativas al mejor y al peor valor encontrado de cada variable. Con ese valor transformado de cada variable, se construye el ndice de cada factor analizado (social, econmico, institucional, etc.), y la suma de todos esos valores por municipio, nos dar su ndice de desarrollo y los valores de brechas que tendr con el resto de los municipios (por simple diferencia matemtica). Estos valores son tiles en un doble sentido. En primer lugar, como diagnstico para priorizar las variables, y por ende las polticas en las que habr de concentrarse cada municipio para reducir o achicar las diferencias respecto a los otros. Adems pueden ser aplicados al modelo de diseo de polticas y la asignacin de recursos con criterio convergente. A. La informacin disponible

La informacin disponible acot la seleccin de las variables a las que se presentan en las tablas siguientes. Cabe aclarar que algunos indicadores son complejos y compuestos por varios datos (por ejemplo, el indicador de infraestructura se compone de lneas telefnicas por habitante, cantidad de escuelas por kilmetro cuadrado de superficie, superficie pblica y privada construida en metros cuadrados, escuelas por habitantes, etc.). a) Factor Econmico Variable

Y1 Y2 Y3 Y4 Y5 Y6 Y7 Y8
b)

Descripcin de la variable. Indicador de PBG per cpita Indicador de Empleo Indicador de Consumo de Energa Indicador de volatilidad de la tasa de crecimiento del PBG Indicador de valor del producto medido del trabajo. Indicador de poblacin econmicamente activa (PEA) Indicador de ocupacin Indicador de infraestructura

Factor Social Variable Descripcin de la variable.

249

Y1 Y2 Y3 Y4 Y5 Y6 Y7
c)

Indicador de hogares en viviendas no deficitarias Indicador de necesidades bsicas insatisfechas (NBI) Indicador de dependencia potencial Indicador de hogares con servicio de agua potable Indicador de poblacin con cobertura de salud Indicador de mortalidad infantil Indicador de educacin Factor Institucional

Variable

Y1 Y2 Y3 Y4

Descripcin de la variable. Indicador de independencia de recursos Indicador de correspondencia fiscal Indicador de gasto en personal Indicador de nmero de cooperativas

B.

El resultado obtenido

250

CAMBIOS ABSOLUTOS 1991 -2001

Departamento Capital General Alvear Godoy Cruz Guaymalln Junn La Paz Las Heras Lavalle Lujn de Cuyo Maip Malarge Rivadavia San Carlos San Martn San Rafael Santa Rosa Tunuyn Tupungato Factor Social 1991 2001 10.270 9.814 5.245 3.747 9.273 8.242 8.182 7.190 6.149 6.433 5.218 6.045 6.479 5.568 0.788 0.976 6.839 6.501 6.234 5.911 3.192 3.937 6.165 5.554 5.385 5.284 6.318 6.493 5.603 5.442 4.109 3.895 5.502 6.311 3.149 1.811 Factor institucional 1991 2001 3.391 2.484 2.132 1.292 2.261 2.365 2.198 2.262 1.668 0.779 1.116 1.324 1.482 1.700 0.695 1.028 2.309 1.378 1.963 1.982 1.242 2.107 2.266 1.339 1.880 0.987 2.082 2.607 1.662 1.610 1.631 0.002 1.063 2.346 1.579 0.595 Factor Econmico 1991 2001 10.012 10.348 3.574 2.885 4.725 5.394 4.510 4.233 3.091 3.284 3.632 3.556 2.717 3.376 5.135 3.981 7.039 7.055 3.966 3.660 4.471 5.937 3.693 3.329 4.667 4.603 3.588 3.559 3.553 3.532 3.220 3.303 3.872 3.401 6.004 4.568 Indice 1991 2001 7.891 7.549 3.650 2.642 5.420 5.334 4.964 4.562 3.636 3.499 3.322 3.642 3.559 3.548 2.206 1.995 5.395 4.978 4.054 3.851 2.968 3.994 4.042 3.407 3.977 3.624 3.996 4.220 3.606 3.528 2.987 2.400 3.479 4.019 3.577 2.325

Con los valores obtenidos se puede analizar la dinmica de desarrollo para cada municipio, en cada uno de los tres factores medidos, siempre de modo comparativo entre dos momentos de tiempo (1991 y 2001). El ejemplo didctico que utilizamos en las presentaciones consiste en observar una carrera de frmula uno de 1991 y compararla con otra de 2001. As podemos ver cmo evolucion cada vehculo (por ejemplo tiempo por vuelta, sabramos si en el 2001 corre ms rpido o ms lento que en 1991) Tambin podemos comparar los factores agrupados y sumados en el ndice (ltima columna) que determinan el ndice de Desarrollo Convergente o las Brechas de Desarrollo, segn como quiera mirrselo (por ejemplo lugar obtenido en la carrera en cada ao) Nuevamente resulta importante reiterar que este anlisis se hizo con la informacin intercensal disponible a escala municipal. Cmo transformamos esta herramienta de anlisis en un sistema de informacin que nos permita su uso en lapsos menos prolongados de tiempo y que supere el anlisis histrico al que podemos arribar con los datos intercensales?

251

Nuestra propuesta consiste en disear una encuesta de realizacin anual que provea informacin til para diagnosticar, disear y evaluar los resultados de cada poltica sobre la variable o grupo de variables en la/s que impacta. Por ello, tenemos disponible el diseo de la encuesta y los instructivos pertinentes para la realizacin de la misma. Segn la escala de implementacin y validez que se pretenda de la muestra ser la tcnica de determinacin de zonas y nmero de casos que deban relevarse. Para tener una nocin, el municipio de Las Heras (180.000 habitantes y un extenso territorio con ncleos urbanos, rurales y de montaa dispersos) requera de 600 casos distribuidos en sus 13 distritos para elaborar un panel de control de las brechas de desarrollo intramunicipal, a un costo de $18.000. Podramos afirmar que con $300.000 la provincia de Mendoza dispondra de una herramienta anual de medicin y de las brechas de desarrollo de sus dieciocho municipios, y por supuesto todas las aplicaciones adicionales que se pueden derivar de la existencia de dicha informacin, tanto por parte de los organismos pblicos como de las universidades y centros de investigacin que se preocupan por la temtica del crecimiento con equidad y sustentabilidad. Nuestra organizacin est abierta a facilitar la transferencia y capacitacin para la aplicacin de esta herramienta a otras provincias, municipios y regiones. Slo condicionamos el proceso a la voluntad y capacidad de gestin que tenga la organizacin cuya evaluacin nos indique la posibilidad de una implementacin seria y exitosa. C. La informacin necesaria a construir

La informacin a construir se elabor partiendo de la base de la informacin disponible y de las caractersticas de Mendoza y sus municipios. Para un caso como el de Crdoba, con otro perfil de municipio (superan los 400 gobiernos locales), se debera ajustar seriamente la metodologa para un anlisis de otra unidad geogrfica como unidad mnima de anlisis (por ejemplo regiones que agrupen a varios municipios y zonas rurales de injerencia provincial). Dada la extensin del anlisis de datos propuestos y su justificacin (casi 100 pginas), en este paper nos limitaremos a mencionarlos en el Anexo. 14.

14

Aquellos que deseen profundizar la experiencia pueden acceder al trabajo de investigacin a travs de nuestra pgina de internet: www.fundacionlibertador.org.ar . All encontraran la justificacin del uso

252

IV. Diseo de Polticas Pblicas con criterio de convergencia

Una vez que se relevan los datos definidos como necesarios, se procesan y transforman para construir las variables de cada factor y comenzar a medir las brechas relativas entre cada unidad territorial. Con las tablas de cada factor y el ndice de convergencia construido, se estar en condiciones de diagnosticar y priorizar necesidades de reformulacin de polticas. En caso de fondos pblicos para aplicar a dichas polticas pretendemos que a los criterios de discrecionalidad y conveniencia poltica que suelen prevalecer, as como a los criterios intuitivos que por falta de datos se aplican con bastante frecuencia, se agregue un criterio

adicional para la toma de decisiones, no excluyente, que es el criterio de convergencia. A

ste hay que entenderlo como la asignacin que optimiza un futuro de equidad territorial en trminos de desarrollo y de las variables que se consideran en este trabajo. Expondremos sintticamente y de la forma ms didctica posible este complejo mtodo de optimizacin. Desde nuestro punto de vista, las polticas pblicas provinciales deben estar orientadas a cerrar las brechas entre jurisdicciones bajo el concepto de que todos los municipios mejoren, pero que los que peores condiciones sociales, econmicas e institucionales presenten, lo hagan a un mayor ritmo. Este mayor desarrollo debe ser logrado mediante una asignacin de recursos acorde a estos objetivos, adems de un estricto control de la asignacin del gasto pblico. De muy poco servira determinar una asignacin sobre la base de una necesidad detectada si el gasto no va destinado a atender esa necesidad o se gestiona de modo muy ineficiente. De manera que son cuatro las condiciones que deben darse: diagnstico adecuado e integral; poltica pblica acertada; gestin eficaz y control del destino del gasto. En tal sentido, la matriz de indicadores obtenida y el sistema de Tasas Optimas de Convergencia (TOC), aportan a tres propsitos: como instrumento de diagnstico; de diseo de poltica y asignacin de recursos y de evaluacin en la efectividad del gasto a travs de los resultados de los indicadores obtenidos una vez que se aplic la poltica (al ao siguiente

de cada variable disponible, y pueden solicitarnos el documento con la justificacin de cada variable adicional propuesta para la encuesta que se dise. La misma se presenta en el Anexo del presente documento.

253

con la nueva encuesta). La matriz acta como un panel de control o tablero de comando, tanto para el gobierno provincial como para los municipales. Es tambin un elemento adecuado para ayudar a presupuestar, ya que cuantificado el objetivo y definido en trminos reales (por ejemplo soluciones NBI), es posible determinar de qu manera se puede alcanzar la meta al mnimo costo. Tal como se dijo, las restricciones que deben ser consideradas a la hora de realizar el proceso de asignacin del gasto pblico 15 son: a) b) c) d) e) f) g) El ndice de convergencia provincial, debe aumentar, es decir que la provincia como un todo debe estar mejor una vez aplicada la poltica pblica El ndice de convergencia de cada uno de los departamentos debe aumentar Las brechas relativas entre cada variable debe disminuir Cada una de las variables estandarizadas deben mejorar Las brechas absolutas entre cada variable deben disminuir Cada una de las variables debe mejorar Todos los municipios deben recibir recursos

Habitualmente los decisores asignan recursos utilizando distintos criterios, pero muchas veces stos estn influenciados por la cantidad de habitantes, por ejemplo. Bien, en primer lugar hay que destacar que las asignaciones deberan hacerse por el problema objetivo que pretende resolver la poltica pblica, es decir, la variable o indicador utilizado al momento de medir las brechas. Si esto no ocurre, se seguir consignando o profundizando la situacin de desigualdades entre municipios. Veamos un ejemplo didctico: si tenemos un fondo de vivienda a ser distribuido entre distintos municipios y queremos definir una poltica que tienda a eliminar o disminuir las viviendas en situacin deficitaria (precarias, informales, ranchos, etc.) deberamos comprender los dos grficos que se presentan. A. Asignacin por poblacin

El criterio matemtico de asignacin del gasto pblico que satisface estas cinco condiciones, se explicita en el Anexo Metodolgico del trabajo ya mencionado y disponible en internet, y tiene que ver con la convergencia de todos y cada uno de los departamentos.

15

254

Si se asignara atendiendo a la poblacin de cada departamento (criterio muy utilizado en algunas provincias al momento de asignar los fondos del FONAVI), se obtendra el siguiente resultado:

Asignacin por POBLACIN

VIVIENDA DEFICITARIA VALOR OBJETIVO

MEJOR DEPARTAM. DEPARTAM. ANALIZADO PEOR DEPARTAM.

2006

2008

2010

Fijamos un valor objetivo de mejora en la variable a nivel provincial, asignamos los fondos en el 2006 y vemos que en el 2008 todos los municipios mejoraron (en este caso suponemos una provincia de tres municipios), reduciendo cada uno su cantidad de viviendas deficitarias. Pero ntese que la diferencia entre el mejor, el intermedio y el peor municipio, se mantiene constante, es decir que sin querer consagramos la desigualdad o la brecha indefinidamente en el tiempo. Sencillamente, podemos deducir que, aunque el nmero de viviendas deficitaria disminuye, lo hace de una manera injusta, con sus consecuencias en materia de desarraigo, migraciones internas, exclusin, inseguridad, etc. B. Asignacin por convergencia

Si en cambio asignamos con criterio de convergencia se dara una situacin como la que se describe en el siguiente grfico:

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Asignacin por CONVERGENCIA

VIVIENDA DEFICITARIA VALOR OBJETIVO

MEJOR DEPARTAM. DEPARTAM. ANALIZADO PEOR DEPARTAM.

2006

2008

2010

Ahora vemos que si bien todos los municipios mejoran, lo hacen a ritmos diferentes, de modo que el que peor estaba mejorar en mayor medida su nmero de soluciones a la vivienda deficitaria. Con ello se consigue que a lo largo del tiempo la situacin tienda a igualarse entre todos los habitantes y territorios de una provincia. Los mismos recursos asignados con distinto criterio optimizan la situacin de equidad interterritorial. As podemos seguir ejemplificando cada una de las variables seleccionadas para monitorear el desarrollo y sus brechas entre municipios. La conclusin ms interesante es que si esta situacin se presentara en todas la variables estaramos optimizando el nivel de desarrollo de la provincia como un todo. Como corolario de este trabajo quisiramos plantear que un modelo de desarrollo convergente constituye un desafo a los decisores polticos para que su vocacin de aumentar la felicidad del pueblo y la justicia social se pueda gestionar de un modo ms eficaz. Implica hacerse cargo de la realidad en trminos de inequidad territorial, asumirla y animarse a medirla y monitorearla, para evitar desviaciones que luego se transformen en injusticias estructurales que no se advierten a tiempo para corregir las polticas pertinentes. No se pretende que el nico criterio de asignacin sea el propuesto, pero si que se tenga en cuenta de modo relevante para ir revirtiendo las profundas desigualdades existentes. Nuestro pas presenta varios municipios con indicadores de desarrollo prximos a los pases

256

ms pobres de frica y otros pocos cercanos a los pases ms desarrollados. La construccin de un proyecto nacional serio, slido y socialmente viable, requiere de un pueblo que posea recursos y oportunidades parecidos, sin diferencias grotescas e irritantes, tanto entre ricos y pobres, como entre territorios. Esperamos que nuestro aporte ayude a gestionar en esta direccin.

257

V.

Bibliografa

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261

VI. Anexo: Encuesta

Encuesta Desarrollo Local Municipalidad de Godoy Cruz. Mendoza Ubicacin Geogrfica Distrito Observaciones Fecha Encuestador

Barrio

Datos de los miembros del hogar Miembros del Cabeza 1 2 hogar de familia Edad Sexo Relacin de parentesco con el jefe de familia Actividad Trabaja: Horas semanales En relacin de dependencia Formal Informal (en negro) Locacin de servicio Reemplazo Temporal Perodo de prueba Plan jefe con contraprestacin Otros Cuenta Propia Tarea Principal que desempea Aportes previsionales

262

Estudia Percibe jubilacin Busca trabajo Ama de casa

Observaciones

Sin trabajo 16 12 meses 6 meses 3 meses Menos de un mes

Observaciones

Transporte que utilizan: Para el trabajo y/o estudio 17 Para ir a trabajar Distancia Para ir a estudiar Distancia

Observaciones

Instruccin y Capacidades Educacin Formal 18 Profesin/oficio Otros idiomas 19 Computacin 20 Otras capacidades

Observaciones

Tiempo que lleva sin trabajar. Abreviaturas: Automvil (A); Motocicleta (M); Bicicleta (B); Colectivo (C); Transporte Escolar (TE); Taxi (T); Caballo (Cb); Sulky (S); Caminando (Ca). 18 Abreviaturas: Jardn de infantes (J); Educacin General Bsica hasta 3 grado (EGB1); Educacin General Bsica hasta 6 grado (EGB2); Educacin General Bsica hasta 9 grado (EGB3); Polimodal (P); Primario Completo (PC); Primario Incompleto (PI); Secundario Completo (SC); Secundario Incompleto (SI); Terciario Completo (TC); Terciario Incompleto (TI); Terciario y el nmero que corresponda al ao que cursa (T2); Universitario Completo (UC); Universitario Incompleto (UI); Universitario y el nmero que corresponda al ao que cursa (U4); Post Grado o Especializacin luego del ttulo universitario de grado (PG). 19 Abreviaturas: Conocimientos de Ingls (CI); Dominio de Ingls (DI); Estudiando Ingls (EI); Conocimiento de Portugus (CP); Dominio de Portugus (DP); Estudiando Portugus (EP). Otros idiomas se indicarn mediante llamada en observaciones. 20 Abreviaturas: Conocimientos Bsicos (CB); Conocimientos Avanzados (CA); Experto(E).
17

16

263

Salud Cobertura 21 Estado de salud 22 Tratamiento/cont rol 23

Observaciones

Ingresos (en pesos) Monetarios Sueldo/s Aguinaldo/s Horas extras Comisiones Premios/incen tivos Ticket canasta Docencia Viticos a) Reintegro de gastos b) Percepcin de servicios c) Asignacin diaria Ingreso Trabajo por Cuenta Propia Honorarios Plan Jefe/a Jubilacin/pen sin Becas Alquileres Inters inversiones Ingresos Eventuales Otros ingresos

Abreviaturas: Obra Social Nacional (OSN); Obra Social Provincial (OSP); Obra Social Jubilados Nacionales (PAMI); Otra Obra Social (OOS); Prepaga (PP); Sin Cobertura (S/C). 22 Abreviaturas: Sano (S); Enfermedad Crnica (EC); Enfermedad Aguda (EA); Enfermedad Aguda Severa (EAS); Discapacidad Leve (DL); Discapacidad Severa (DS); Discapacidad Grave (DG); Enfermo sin diagnstico (ESD); Embarazo Normal (EN); Embarazo de riesgo (ER). 23 Abreviaturas: Con Tratamiento Adecuado (CTA); Sin Tratamiento Adecuado (STA); En Tratamiento de Rehabilitacin (ETR); Necesita Intervencin Quirrgica (NIQ); Post Operatorio (PO); Internado (I); controles Peridicos Persona Sana (CPPS); Sin Controles (SC).

21

264

No Monetarios Ayuda alimentaria Medicamentos Comedor Comunit. Textos/tiles esc. Abobo Escolar Produc. Autocons. Otros Ingresos NM

Observaciones
Seguridad 24 Asalto Robo Hurto Agresin Estafa

Observaciones

Esparcimiento 25 Espectculos Practicar deportes Salir de vacaciones Bailar Comer en restaurante Cyber Ver televisin Escuchar radio Leer

Observaciones

Este tem indaga sobre si algn miembro de la familia sufri algn cualquier tipo de delito de los que se sealan. Abreviaturas: Lugar donde ocurri el hecho, dentro de la vivienda (DV) o bien en la va pblica (VP). 25 Se consignar para cada miembro las actividades de esparcimiento que realizan. Abreviaturas: Muy Frecuente (MF); frecuente (F); Poco frecuente (PF); Nunca (N). Aqu es necesario aunar criterios para que la apreciacin de la frecuencia no sea antojadiza y a ojo del encuestador, se establece una escala de frecuencias.

24

265

Actividades culturales 26 Medios informativos Prensa diaria Televisin Radio Internet Lectura Asistencia a Eventos Artsticos Musicales Cine y Teatro Artes Plsticas Asistencia a lugares de inters cultural Museos Edificios histricos Reservas naturales

Observaciones

Modos de comunicacin (con otras personas a distancia) 27 Telfono fijo Telfono pblico Telfono celular Internet mail Internet chat

Observaciones

Barrio/Entorno 28 Pavimento Redes Electricidad Agua Cloaca

m/dist. 29 m/dist. m/dist. m/dist.

Abreviaturas: Mucho (M); Frecuente(F); Poco (P); Nada (N). Aqu se consignar el/los medio/s habitual/es de comunicacin ya sea por razones laborales, familiares o sociales de comunicarse con otras personas a distancia. Puede sealarse ms de uno. 28 En esta parte de la encuesta se recabarn datos relacionados con el lugar donde se encuentra la vivienda del hogar visitado. 29 Metros de distancia.
27

26

266

Gas Telfono Cable Servicios Municipales Alumbrado Pblico Recoleccin de Residuos Infraestructura y otros servicios Telfono Pblico Internet (Cyber) Plaza Parque Club Deportivo Destacamento Policial Oficina Postal Transporte Pblico

m/dist. m/dist. m/dist m/dist. Veces por semana m/dist. m/dist. m/dist. m/dist. m/dist. m/dist. m/dist. m/dist. Bueno Regular Malo m/dist. m/dist. m/dist. m/dist. m/dist. m/dist. m/dist. m/dist. m/dist. m/dist. m/dist. m/dist. m/dist. m/dist. m/dist. m/dist.

Infraestructura Escolar Inicial EGB 1-2 EGB 3 Polimodal Infraestructura y Servicios de Salud Centro de Salud Farmacia Mdico Odontlogo Infraestructura Comercial Supermercado Almacn Carnicera Verdulera Librera Kiosco Materiales de Construccin Corraln

Observaciones

Vivienda Origen 30:

En este punto se debe consignar la forma en que el titular de la vivienda accedi a la misma: Propietario con recursos propios; Propietario con crdito cancelado (IPV, B Hipotecario, Banco
30

267

Antigedad 31: Ubicacin 32 S/R 33 C/A 34 Bao 35 A/P 36 A/C 37 CL. 38 Luz 39 Gas 40 Cocina 41 C + usado 42 Calefn 43 Estufa 44 Heladera

Materiales predominantes vivienda Muros Techos Pisos Carpintera interior Carpintera exterior Revoques Pintura Ambiente Efluentes industriales Humos industriales Smog vehicular Basural a cielo abierto Ruidos molestos

en

la

Privado); Propietario con crdito vigente (IPV, B Hipotecario, Banco Privado); Propietario con crdito moroso (IPV, B Hipotecario, Banco Privado); Propietario por herencia; Tenedor por herencia; Tenedor por ocupacin (prstamo); Inquilino; Sub-inquilino; Ocupante por trabajo (casero, contratista, portero, cuidador, etc.); Ocupacin irregular (villa y usurpacin). 31 Antigedad de la vivienda. 32 La ubicacin se refiere a si es urbana o rural. 33 (S/R) Sismo resistente. Una vivienda se considera que es sismo resistente si est construida de material cocido (ladrillo, ladrilln, bloques de cemento) y si cuenta con columnas y vigas de hormign armado o hierro. Las viviendas pre fabricadas, se considerarn sismo resistentes si no son precarias. 34 (C/A) Cantidad de ambientes. Se refiere a la cantidad de ambientes que tiene la vivienda sin contar, baos, cocina, lavadero ni pasillos. 35 Bao. Se refiere a cuando la vivienda cuenta con bao que tiene retrete con depsito y conexin a albaal (cloaca o pozo sptico) y lavatorio con grifo. 36 (A/P) Agua Potable. Se trata de que la vivienda est efectivamente conectada a la red de agua potable y tenga un servicio normal. En caso que el servicio est cortado por falta de pago se debe consignar como si no estuviese conectada. 37 (A/C) Agua corriente en la cocina. Es si la vivienda tiene una pileta con agua de grifo para el lavado de alimentos y vajilla. 38 (CL.) Si la casa est efectivamente conectada ala red de cloacas. 39 (Luz) Si la casa est conectada legalmente a la red elctrica y con medidor. En caso que el servicio estuviese cortado por falta de pago se consignar como no conectado, si el corte del servicio tiene ms de un mes. 40 (Gas). Si la vivienda est efectivamente conectada a la red de gas natural y con el servicio vigente. Si el servicio estuviese cortado desde hace ms de un mes se consignar como no conectado. 41 (C). Cocina se entiende por cocina un artefacto de fabricacin industrial o artesanal que funciona con cualquier combustible y que sirve para cocinar alimentos. 42 (C. + usado) Combustible ms usado. Es el combustible habitual que se utiliza para la preparacin de los alimentos. Se usarn las siguientes abreviaturas: GN para gas natural; GG para gas de garrafa; K para kerosene; L, lea; C, Carbn. 43 (Cfon) Calefn. Si hay calefn para la produccin de agua caliente se indicar el combustible por el que funciona, utilizando las siglas del punto anterior. En caso de que no haya se pondr NO. 44 (Estf) Si hay alguna estufa se consignar el combustible usado utilizando las mismas siglas del punto anterior. Si hubiera ms de una estufa se consignar el combustible ms usado, con las mismas siglas ya indicadas. Si no hubieran estufas se pondr NO.

268

Freezer Ventilador 45 A/A 46 TV 47 Cable 48 A. Parb. 49 R 50 RM 51 Tel. 52 Cel. 53 Seg 54

Perros, ratas, insectos, etc.

Observaciones
Bienes y vehculos familiares Bienes inmuebles
Uno o ms ventiladores. (A/A) Aire Acondicionado. Cualquiera sea el sistema. 47 (TV) Se refiere al aparato de televisin. Se indicar de existir uno o ms el nmero. Si no hay o el que existe est descompuesto desde hace ms de 6 meses se pondr NO. 48 Cable Se refiere a un sistema de provisin de televisin por cable. 49 (A. Parb.) Antena parablica. Se refiere a las antenas de recepcin de canales de televisin por satlite o microondas, es decir inalmbricos. 50 (R) Radio. Aparato receptor de emisiones de radio. 51 (RM) Reproductor de msica. Se refiere a cualquier aparato con tecnologa de reproducir cintas magnticas y/o discos. 52 (Tel.) Telfono. Se refiere a la telefona fija prestada por una compaa concesionaria del servicio pblico. 53 (Cel.) Telfono celular. Indicar en el casillero cantidad de telfonos celulares que tiene el hogar relevado. 54 (Seg.) Se refiere a las condiciones visibles de seguridad contra asaltos y robos que tiene la vivienda. Se pondrn una o ms abreviaturas de las indicadas a continuacin, segn corresponda: (R) Rejas; (A) Alarma; (VP) Vigilancia privada.
46 45

269

Automviles Transporte Privado Propio Esparcimiento Para realizar trabajos

Observaciones

Conocimiento Ciudadano Presidente Gobernador Intendente

Participacin ciudadana Unin Vecinal Escuela de los hijos Club Deportivo Iglesia Partido poltico Otra organizacin de la sociedad

270

Desarrollo local y regional sustentable Una propuesta de Educacin Ambiental para dirigentes sociales y sindicales desde la ecologa social y humana

DR. ENRIQUE H. SOSA (COORDINADOR) * LIC. MARA BELN AENLLE + LIC. MARA AUGUSTA STEINBERG INCASUR

Licenciado en Ciencia Poltica (Universidad del Salvador). Profesor en Ciencia Poltica (Universidad del Salvador). Doctor en Ciencia Poltica (Universidad del Salvador). Especializacin en Educacin a Distancia (Universidad Nacional a Distancia de Colombia) Trabajo de grado: Proyecto de Educacin Medioambiental para dirigentes sociales y sindicales. Profesor titular de la Universidad Nacional de Morn, de la Universidad del Salvador y del Seminario San Jos - Dicesis de Morn. Director del Instituto Internacional de Capacitacin Social del Sur (INCASUR). Director del Centro de Estudios, Formacin y Animacin Social (CEFAS) de la Pastoral Social de la Arquidicesis de Buenos Aires. Miembro del equipo de la Universidad de los Trabajadores de Amrica Latina (UTAL). Presidente de FUNDASUR/FUNDASUL (Fundacin para el desarrollo y la integracin profesional en el Sur), perodo 2003-2006. Consultor organizacional. + Licenciada en Sociologa (Universidad del Salvador). Especialista en Gestin y Planificacin de Polticas Sociales (Universidad de Buenos Aires). Profesora adjunta en la Universidad Nacional de Morn y en la Universidad del Salvador. Responsable del rea de Educacin a Distancia de INCASUR. Licenciada en Psicologa (Universidad de Buenos Aires). Maestranda en Economa Social y Desarrollo Local (Instituto del Conurbano; Universidad Nacional de General Sarmiento; beca de Honor Emilio Mspero de la Fundacin Konrad Adenauer). Asistente de la Direccin del Instituto Internacional de Capacitacin Social del Sur (INCASUR). Investigadora de la Universidad Nacional de Tres de Febrero.

271

I.

Introduccin

En las ltimas dcadas, la degradacin ambiental se ha vuelto tema de gran inquietud tanto para los pases en desarrollo como para los industrializados. Aumenta la evidencia de que la gestin ambiental sana lejos de ser un lujo es un ingrediente esencial para el mantenimiento de la base de los recursos naturales de los cuales dependen la mayora de las naciones para su desarrollo sostenido. Los factores ambientales tienen relacin con todos los sectores del desarrollo. El reto del desarrollo es igualmente apremiante. Las abrumadoras estadsticas de la pobreza no se pueden ignorar. Un enfoque puramente tcnico de los problemas ambientales que no sea sensible a consideraciones sociales, culturales y de salud pblica no hace sino aumentar el cmulo de problemas sociales. Por otra parte, el desarrollo que solamente apela a la explotacin de recursos no renovables nos deja a largo plazo ms pobres. Aceptamos que el desafo ambiental es integral y todo lo abarca. Tambin creemos que es importante comprender y tratar al mismo tiempo los problemas del desarrollo como los del medio ambiente. Con el marco antes referido en consideracin, planteamos la propuesta del programa para dirigentes sociales y sindicales en trminos de promover la toma de conciencia ecolgica y promover la capacidad para percibir y comprender el medio ambiente global y sus problemas conexos, as como aumentar la responsabilidad local, nacional y regional de las organizaciones sociales en la gestin ambiental a fin de influir en polticas de proteccin del medio ambiente y el desarrollo social sustentable por medio de la creacin de Centros de Atencin Primaria Ambiental en el mbito local e interconectados en redes. Con ello, se pretende mejorar la calidad de vida de la regin y la colaboracin en la implantacin de modelos de desarrollo sustentable contribuyendo al equilibrio biolgico, mediante la sensibilizacin, informacin, comprensin y participacin en el desarrollo de proyectos.

II.

La situacin medioambiental a principios del siglo XXI

Una rpida mirada sobre la realidad de Amrica Latina y el Caribe nos hace ver que existen algunas constantes que se verifican en todos nuestros pases y se prolongan en el tiempo de

272

tal modo que va aumentando la gravedad de las mismas. Entre las ms relevantes podemos sealar, la tala indiscriminada de nuestros bosques, generalmente realizada por algunas compaas para establecer plantaciones o construir edificios comerciales con su consiguiente impacto sobre la erosin, la provisin de agua potable y la prdida de tierras aptas para el cultivo. As mismo, es alarmante el aumento de la contaminacin en todas sus formas: contaminacin del agua, del aire, del suelo, de la flora y de la fauna, contaminacin acstica en nuestras ciudades. Adems, se hace necesario destacar que en algunos pases se ha generalizado el uso de fungicidas, insecticidas y plaguicidas con el consecuente dao de la naturaleza y la desaparicin paulatina de la flora y de la fauna con el agravante de producir mltiples enfermedades en la poblacin. Otra de las cuestiones que el Programa se plantea revisar es el de la basura como problema cada vez ms grave en todas nuestras ciudades. Existen muy pocos programas educativos que preparen a los ciudadanos para reciclar y utilizar los desechos que ellos mismos producen. Sucede asimismo, que muchos de nuestros pases estn en peligro de convertirse en receptculos de residuos txicos producidos en pases del llamado primer mundo. Adems nuestras ciudades han crecido de manera irracional y en forma desordenada lo que impacta en la calidad de vida de nuestra gente. A esto se suma que en muchos pases de Amrica, los grupos tnicos y aborgenes son agredidos permanentemente por intereses econmicos que intentan desalojarlos de su hbitat natural y al mismo tiempo, estos desplazamientos van acompaados de la destruccin indiscriminada de gigantescas reas boscosas. Tal situacin agrava la degradacin del hbitat urbano en la regin cuando masas enormes de pobladores son expulsados del campo a la ciudad, fenmeno conocido en Latinoamrica desde dcadas pasadas. Similar gravedad reviste el hecho de que en muchas zonas de Amrica se utiliza la quema de los terrenos en las pocas de sequa con el consiguiente empobrecimiento del suelo por la destruccin del humus o capa frtil. Con ello, el hbitat urbano y rural se ven modificados ms all de los intereses y necesidades de sus pobladores.

273

A.

Algunas reas claves 1

Uno de los mayores problemas ambientales identificados es el calentamiento global: los gases generados por la industria y la agricultura captan parte del calor radiante que la tierra emite tras recibir energa del sol. Este proceso de calentamiento es parecido a la manera como las coberturas de vidrio envolventes de los invernaderos construidos para atrapar el calor en horticultura captan el calor y es conocido como efecto invernadero. Anlogamente los gases que captan calor se describen en general como gases invernadero. Este un proceso que viene de varios siglos atrs ya que desde la poca de la revolucin industrial (1750), los hombres de ciencia han temido que el hombre, al aumentar las emisiones de gases invernadero de lugar a un calentamiento no natural del clima de la Tierra. Otra cuestin a considerar es el tema de la energa. Los tres ofensores principales entre los gases invernadero son el bixido de carbono, el metano y los cloro-fluoro-carbonos (CFC) De los tres, la contribucin mayor al calentamiento global es la del bixido de carbono, cuya emisin por s sola es responsable de casi la mitad del efecto invernadero mundial. El bixido de carbono, como calentador global, es producido por la combustin de materiales fsiles carbn, petrleo y gas natural y por la deforestacin. El metano, que se crea por ejemplo, por la descomposicin de residuos industriales y agrcolas y por la extraccin y transporte de combustibles fsiles, constituye algo as como el 20% del efecto invernadero. Los CFC, que normalmente explican hasta el 17% del efecto de invernadero, pero que es de esperar que aumenten hasta el 24%, son fabricados por el hombre. El sentido comn nos dice que, si el bixido de carbono es el mayor contribuyente al calentamiento global, nuestro correctivo ms apropiado sera reducir la cantidad que se libera de este gas invernadero en la atmsfera. Lo cual nos lleva a la cuestin de la energa y la poltica energtica, porque el uso industrial y domstico de combustibles fsiles como energa causa la mayor parte de las emisiones de bixido de carbono. A largo plazo, la ciencia y la industria deben adaptarse a formas de energa cuyo uso no perjudique el ambiente. El cambio climtico es otro de los problemas identificados que tendr enormes impactos en todo el planeta. Sus consecuencias ya las estamos percibiendo, por ejemplo, la alteracin

FLATES (1993) X Congreso del CLAT. Movimiento de los Trabajadores y Ecologa. Praia Grande, San Pablo, Brasil. Caracas. Fondo Latinoamericano de Ediciones Sociales (FLATES).

274

en el rgimen de lluvias es una de las consecuencias esperadas del calentamiento global, pero adems se esperan mayores impactos por eventos meteorolgicos extremos (inundaciones, sequas, tormentas, etc.), la expansin de enfermedades tropicales por una mayor incidencia geogrfica de distintos transmisores, como es el caso del dengue, Chagas, etc. Se estima que en la Argentina, diversas reas de cultivo perdern su capacidad productiva debido al cambio climtico. Estados Unidos es el principal emisor de gases invernadero con cerca del 25% del total mundial de emisiones y las emisiones per cpita en tal pas llegan a 20,5 toneladas anuales, la cifra ms alta del planeta. Es necesario considerar la problemtica de la poblacin: el aumento que se preve de la poblacin global, resultar en una mayor demanda de energa. El 90% del incremento esperado de la poblacin se cumplir en las regiones en desarrollo. Las demandas adicionales resultantes sobre los recursos de estos pases sern formidables. Semejante aumento de la poblacin agravar todava ms el problema de los ambientes urbano y rural. En las zonas urbanas, el agua y el aire, el saneamiento y la eliminacin de basuras se harn mas crticos todava. Tanto la demanda urbana como la rural de mas alimentos causarn creacin y explotacin de ms tierras agrcolas en zonas rurales. Los bosques sern destruidos; lo mismo la flora y la fauna. Las tierras agrcolas existentes disminuirn ms an para sacar de ellas esa porcin extra de alimentos. Para el Banco Mundial el problema es demasiado grande para que esperemos el impacto del mejoramiento social general sobre las tasas del crecimiento demogrfico y por lo tanto, se proponen apoyar programas que influyan directamente en las tasas de fecundidad: el papel y los derechos de la mujer, la informacin acerca de la disponibilidad de planificacin familiar, la naturaleza voluntaria de la planificacin de la familia, la educacin, la salud, el empleo y los ingresos son todos hilos que han de estar efectivamente entrelazados. Para lograr eso, la cuestin de la poblacin global debe hacerse una elevada prioridad en la agenda global 2. El agua se ha transformado en las ltimas dcadas en uno de los temas ambientales clave: se la debe considerar desde una triple perspectiva: a) como bien social ya que es un bien bsico para la salud y la calidad de vida; determinante de la ordenacin del territorio y la cohesin social; b) como bien ambiental ya que es necesaria para la conservacin de los ecosistemas asociados al agua y c) como bien econmico porque es aprovechada para la produccin de bienes y servicios (produccin de alimentos, usos industriales, produccin de

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energa, usos sanitarios, recreativos y ldicos, etc.). La provisin de agua dulce est disminuyendo en todo el mundo. Una persona de cada cinco ya no tiene acceso al agua potable. Casi una de cada tres no dispone de medios de saneamiento adecuados. Segn los informes del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) 3, la regin latinoamericana es extremadamente rica en recursos hdricos ya que los ros Amazonas, Orinoco, Sao Francisco, Paran, Paraguay y Magdalena transportan ms del 30% del agua superficial continental del mundo. Con el 12% del rea terrestre total y el 6% de la poblacin, la regin recibe alrededor del 27% de la escorrenta total, la mayor parte concentrada en la Cuenca del Amazonas. Sin embargo, esta oferta hdrica regional presenta una importante variabilidad entre subregiones y localidades, as como en trminos estacionales. La zona costera de Amrica Latina y el Caribe tiene 64.000 kilmetros de longitud y cubre 16 millones de kilmetros cuadrados de territorio marino. Algunos de los estuarios ms productivos del mundo se ubican en esta regin, tal es el caso de los ros Amazonas y de la Plata en la costa atlntica y el Guayaquil y el Fonseca en la costa del Pacfico. Todas las cuestiones planteadas hasta aqu hacen a la problemtica del hbitat: Amrica Latina es considerada como la regin que contiene la diversidad floral ms extensa del mundo, as como el 40% de las especies animales y vegetales del planeta. La prdida de hbitat es la principal amenaza a la diversidad biolgica de la regin. El reto consiste en evitar la destruccin del hbitat y la consecuente extincin de especies. La prdida del hbitat debida a la expansin de las regiones agrcolas y semiridas, la tala y el agotamiento de zonas hmedas han reducido la poblacin de muchas especies. La transformacin del hbitat ha sido grave en los bosques centroamericanos, el bosque del Chaco, los matorrales de la costa del Pacfico y los ecosistemas de la sabana del Cerrado en Brasil; esta ltima contiene la mayor diversidad de flora de sabana en el mundo. Los bosques naturales cubren el 47% del total de los suelos de la regin; el 95% son bosques tropicales ubicados en Amrica Central y el Caribe y la parte tropical de Amrica del Sur, cubriendo un rea de 852 millones de hectreas. Seis de los ocho pases en el mundo que poseen ms del 70% de bosques originales estn en Amrica del Sur: Brasil, Colombia,

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Vase: www.worldbank.org/depweb/spanish PNUMA-FAO-WRI (2002) Perspectivas de Medio Ambiente Mundial 2002 GEO. Presente, pasado y futuro. Madrid. Mundi Prensa Libros.

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Guayana Francesa, Guyana, Suriname y Venezuela pero los bosques naturales siguen disminuyendo en los pases de la regin. Entre 1990 y 1995 se perdieron por ao 5,8 millones de hectreas y se registr la mayor tasa promedio de deforestacin anual (2,1%) en Amrica Central. Una de las principales causas de deforestacin es la expansin de la frontera agrcola, en particular debida al aumento de la poblacin, la produccin de madera para la industria y los incendios forestales. De esta manera el manejo y el uso sustentable de las cuencas en Amrica Central y Amrica del Sur que incluyen Pantanal (Mato Grosso do Sul, Brasil) Alto Paraguay, Bermejo y la cuenca del Ro San Juan se transforman en cuestiones de importancia estratgica. Dos regiones estratgicas se pueden identificar en Amrica, ellas son la Amazonia Brasilea y el Gran Chaco Americano. En la Amazonia Brasilea 4, Amrica del Sur conserva intactas vastas reas de bosques tropicales y templados. La Regin Amaznica ocupa cerca de ocho millones de kilmetros cuadrados, casi la mitad del continente sudamericano. Los pases 5 firmantes del Tratado de Cooperacin Amaznica (TCA) tienen los siguientes porcentajes de sus territorios en la Amazonia: Bolivia 67%; Per 60%; Brasil 60%; Ecuador 48%; Colombia 36%; Venezuela 20%; Suriname 100% y Guyana 100%. El norte de la cuenca amaznica y el escudo de las Guayanas (Brasil, la Guyana Francesa, Guyana, Suriname y Venezuela) albergan la selva tropical ms extensa del mundo. Aunque es difcil determinar la extensin exacta que ocupaban los bosques que se extendan por Brasil en el pasado, stos podran haber abarcado unos 540 millones de hectreas. En la actualidad abarcan unos 360 millones de hectreas (segn PNUMA/FAO-WRI, 2002), es decir el 66% de la superficie supuestamente abarcada por los bosques originales. De esta extensin, 228,4 millones de hectreas (el 42% de los bosques originales) son fronteras forestales, es decir, extensas reas boscosas relativamente poco perturbadas por la accin del ser humano. Por tanto, aproximadamente el 70% de los bosques brasileos permanece intacto en la actualidad. Tales 228,4 millones de hectreas corresponden al 17% de las fronteras forestales del planeta, siendo Brasil el tercer pas en importancia en esta materia detrs de Rusia (345 millones de hectreas, el 26%) y Canad (343 millones de hectreas, el
4

Nos basamos en el artculo de H. Bello Silva (2001) titulado Amazonia Brasilea. Un ecosistema complejo y excepcional Directorio ecolgico y natural en www.biodiversidadla.org y en MessiasFranco, R. (1991) Brasil en CIEDLA (1991) La situacin ambiental en Amrica Latina. Algunos estudios de casos. Buenos Aires. CIEDLA. Pgs. 141-186.

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25%). No obstante, Brasil es el primer pas del mundo en cuanto al grado de biodiversidad en su frontera forestal; por ejemplo, el nmero estimado de plantas dentro de la frontera forestal asciende a 36.000, el 65% de todas las especies de plantas existentes en este pas. Le siguen en cuanto a diversidad: Colombia, Indonesia, Venezuela, Per, Ecuador, Bolivia, Mxico, Malasia y Papua Nueva Guinea. La Amazonia es un ecosistema nico que se ha conformando desde hace ms de 12.000 aos en torno a un inmenso ro: el Amazonas. Sus aguas marcan el ritmo de un ecosistema sumamente complejo y excepcional. Desde su nacimiento en la cordillera de los Andes hasta su desembocadura en la Isla de Maraj en la costa atlntica de Brasil, el ro Amazonas recorre 6.868 kilmetros, la distancia entre Nueva York y Berln. Por el estuario del ro Amazonas pasa la quinta parte de toda el agua dulce del planeta. El Amazonas es el ro ms grande del mundo y posee ms de mil afluentes, adems de lagos y miles de igaraps (pequeos brazos de ro por donde slo pueden pasar pequeas embarcaciones) En un da el ro Amazonas vierte ms agua al Ocano Atlntico que el ro Tmesis en todo un ao. En el arco de la cuenca amaznica, los bosques de Brasil, Per, Ecuador, Venezuela y Colombia estn clasificados entre los de mayor riqueza biolgica en el mundo. El 50% de los bosques brasileos est ubicado en la regin amaznica, ocupando una superficie de aproximadamente 270 millones de hectreas. (PNUMA-FAO, 2002) Esta regin contiene uno de los mayores bosques tropicales del Planeta, pero tambin sufre una de las ms diversas gamas de amenazas: incendios forestales, talas, construccin de grandes infraestructuras, expansin de la agricultura y la ganadera, plantaciones de soja y de eucaliptos, minera, prospeccin petrolfera, etc.. La Amazonia brasilea se extiende por nueve estados brasileos, ocupando el 60% del territorio de ese pas. Este ecosistema nico merece la oportunidad de salvarse. Se extiende por el 7% del planeta y encierra el 50% de la biodiversidad mundial. En l habitan el 70% de las especies terrestres animales y vegetales del planeta. De las miles de especies amaznicas se conoce menos del 50% y el ser humano apenas utiliza un 1% de ellas. La Amazonia contiene la mayor riqueza de plantas del planeta. Ms de 30.000 especies han sido ya identificadas y se descubren nuevas especies diariamente. Algunas de estas especies tienen beneficios medicinales que en la actualidad se estn estudiando. En esta regin se halla un tercio de los

En el caso de Guyana vale aclarar que no se trata de un pas, sino que es un Departamento Francs Ultramarino.

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rboles del Planeta: el 33% de los bosques latifolios (constituidos por rboles de hojas anchas) del mundo est all, 750 especies diferentes de rboles. En su territorio habita el 33% de los 30 millones de especies de insectos que existen en la Tierra. Igualmente cuenta con 300 especies de reptiles; existen 2.500.000 de especies de artrpodos. De las 483 especies de mamferos que viven en Brasil, 324 viven en la Amazonia (el 67%), con ms de 58 especies de monos, algunos descubiertos recientemente. Hay cerca de mil especies diferentes de aves (el 11% de todas las especies de aves conocidas del planeta) 6. La segunda zona identificada como estratgica es el Gran Chaco Americano: ubicado en el centro del continente sudamericano; comprende el rea centro norte de Argentina (53% del total del territorio), la zona oeste de Paraguay (25% del territorio) y el sudeste de Bolivia (14%). Tiene una superficie total de un milln de kilmetros cuadrados y alberga uno de los mayores ecosistemas de tierras secas de la regin. Es la segunda regin ecolgica en Amrica despus del Amazonas. El Chaco tiene recursos naturales caracterizados por su fragilidad y relativa escasez, buena parte de esta regin sufre severos problemas de desertizacin que inciden en la pobreza de sus habitantes. El agua es justamente uno de los recursos escasos; a pesar de contar con dos grandes ros que dibujan la regin: el Pilcomayo y el Paraguay, cuando llueve, el agua corre por las quebradas con tanta fuerza que destruye todo lo que encuentra en su camino. Se agrava la situacin an ms porque los recursos acuferos del Chaco afrontan tambin problemas de contaminacin, lo que en el pasado ha generado tensiones y la necesidad de una actuacin coordinada de los pases de la regin. Todos estos datos sealan las tendencias actuales caracterizadas por la ausencia de responsabilidad del hombre hacia sus semejantes, cuyos sntomas son la falta de solidaridad con los miembros ms dbiles de la sociedad es decir, ancianos, enfermos, inmigrantes y nios 7, la violencia contra la vida (manifiesta en el comercio escandaloso de armas), el temerario desajuste de los equilibrios ecolgicos, la criminal difusin de la droga entre otros. Tales sntomas manifiestan una profunda crisis de la cultura que desdibuja el sentido

Lara Gmez, A. Biodiversidad, crisis ambiental en Amrica Latina y desafi ecolgico en Laute, U.; Morales, J. (comp.) (2000) El desafo ecolgico: proteccin del medio ambiente, desarrollo sustentable y globalizacin en Amrica Latina. Bogot. KAS/DELAI-CELAM. Pg. 31. 7 Juan Pablo II (1995) Encclica Evangelium Vitae. N 8.

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del hombre, sus derechos y deberes poniendo en crisis el derecho fundamental a la vida 8. B. Las ciudades, una cuestin estratgica 9

El proceso de urbanizacin ha concentrado el 75% de la poblacin en las ciudades con lo cual se incrementa la contaminacin del aire y el agua potable se torna insuficiente, al tiempo que ha generado la destruccin de vastas zonas forestales y un importante impacto en el cambio climtico global. Esto ha trado aparejadas la degradacin de las cuencas de agua, la alteracin de los ecosistemas y la disminucin de la biodiversidad. Desde un punto de vista biolgico y ecolgico, cualquier asentamiento de una poblacin de cualquier especie que supere una determinada capacidad de carga del ambiente es inmanejable. La capacidad de carga es un concepto elemental que refiere a la capacidad de un ambiente determinado para proveer a las necesidades de alimento, agua y territorio a las especies vegetales o animales que viven en l. En consideracin a estos problemas es que en mayo de 1994, al firmarse la Carta de Alborg 10, la Unin Europea lanz una campaa de ciudades sostenibles. El problema de la provisin de agua potable a las grandes ciudades, se ha tornado en uno de los inconvenientes de mayor envergadura para cualquier tipo de administracin. Al mismo tiempo, la creciente violencia social hace que de sociedades de convivientes nuestras ciudades se
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conviertan

en

sociedades

de

excluidos,

marginados,

rechazados

eliminados . Tradicionalmente los problemas ambientales estaban limitados a los problemas asociados con los efectos de la eliminacin de los desechos urbanos e industriales sobre las poblaciones locales. Sin embargo, las cuestiones ambientales crticas incluyen ahora el calentamiento global (tambin llamado efecto invernadero), las amenazas a la capa de

Juan Pablo II (1991) Encclica Centesimus Annus. N 38. Nogueira Neto, P. Os problemas ambientais das reas urbanas e susas causas sociais en CELAM (1994) El hombre y la ciudad. Promocin humana en las megalpolis de Amrica Latina. Pg. 133. Tambin puede consultarse la ponencia de Mons. Antonio Do Carmo Chehuiche (1991), Obispo Auxiliar de Porto Alegre (Brasil) titulada La ciudad latinoamericana: realidad y desafos. CELAM. Primer Congreso Latinoamericano de DSI. 10 Carta de las ciudades europeas hacia la sustentabilidad (1994) Dinamarca en www.oarsoaldea.net 11 Juan Pablo II (1995) Encclica Evangelium Vitae. N 18.
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ozono, la deforestacin tropical, el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos, la lluvia cida, la erosin de los suelos, la desertificacin, la sedimentacin de las represas, amenazas para pueblos indgenas y especies autctonas, y utilizacin excesiva y desacertada de pesticidas. Estos problemas incluso ponen en tela de juicio la pertinencia misma de la economa convencional.

III. El Desarrollo Humano Sustentable

El Desarrollo Humano Sostenible o Sustentable se entiende como la utilizacin actual de los recursos naturales sin comprometer los de las siguientes generaciones. Su principal paradigma es que el desarrollo de la humanidad debe ser socialmente justo, ecolgicamente sano y econmicamente viable. En 1990 el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) public el Primer Informe Mundial sobre Desarrollo Humano. Este concepto, difcil de delinear (pues toda

definicin implicara precisamente poner fin, limitar) se ha de construir da a da a travs de

la participacin de las personas. Sin perjuicio de ello, s resulta posible efectuar aproximaciones tericas a esta nocin. Es factible entonces afirmar que el desarrollo humano se vincula con todos aquellos apoyos y oportunidades que la sociedad brinda a sus miembros para que stos puedan libremente desplegar sus potencialidades como personas. La sociedad debe generar una suma de condiciones para que cada cual pueda recorrer libremente su propio camino. Para ello, se requiere que este tipo de desarrollo sea

sustentable 12 y sostenible en el tiempo, y que garantice la participacin de todos en el

Desarrollo Humano Sustentable: se refiere a la posibilidad de sostener en un perodo de tiempo indeterminado y futuro los medios conducentes a la ampliacin de las oportunidades que el sistema social debera ofrecer a cada uno de sus miembros. Por su parte, el desarrollo humano es entendido como la expansin de las capacidades de las personas para que construyan vidas ms satisfactorias para s mismas y para las futuras generaciones, y contribuyan as de manera ms positiva al desarrollo de la sociedad en su conjunto. Implica desarrollar la capacidad de la sociedad para identificar, concertar y solucionar, con el menor costo social y econmico, los problemas que se le presenten con el paso del tiempo. Bajo esta nueva concepcin, las personas y no slo el crecimiento econmico pasa a ser el centro del problema. El crecimiento econmico deja de ser el fin ltimo y se transforma en medio, en instrumento, en camino para llegar a una meta y no en una meta en s misma. Se busca entonces que el hombre deje de estar al servicio de la economa y que la economa pase a estar al servicio del hombre. No es que el crecimiento econmico, el ahorro y la inversin dejen de tener importancia, sino ellos deben estar al servicio de la sociedad, pues si bien el crecimiento econmico es imprescindible, no es en s mismo suficiente para garantizar el bienestar de una nacin. En consecuencia, el nfasis debe hacerse en el aumento de oportunidades para que los

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sistema, as como su gobernabilidad, en un marco de seguridad poltica, jurdica, individual y social. Los indicadores sociales del desarrollo no deben, por otra parte, limitarse a los ingresos por habitante, sino abarcar igualmente datos relativos a la salud, a la alimentacin y la nutricin, el acceso al agua potable, la educacin y el medio ambiente. As mismo, se han de tener en cuenta la equidad y la igualdad entre los diversos grupos sociales y entre los sexos, en funcin del mejoramiento de las condiciones de existencia de las futuras generaciones y en el respeto de los medios naturales de que depende toda la vida. El concepto de desarrollo sustentable, gira sobre la tica y sus valores. La pregunta sobre el deber humano, es decir acerca de nuestra responsabilidad con los otros, ha sido fundamental para el concepto de desarrollo sustentable o sostenible desde sus inicios. Por ello, es aquel que debe atender las necesidades y aspiraciones del presente, sin comprometer la posibilidad de atender el futuro, previendo la superacin de la pobreza y el respeto de los lmites ecolgicos, en alianza con el crecimiento econmico, como condiciones para alcanzar un patrn de sustentabilidad en todo el planeta. En trminos estrictamente econmicos, el paradigma del desarrollo sustentable pasa a admitir que la naturaleza tiene un costo que necesita ser contabilizado en la cadena de produccin 13. No es posible aceptar que los pases del Sur sean los que sostengan los niveles de consumo y desperdicio de las grandes sociedades del Norte, porque de esta manera el paradigma del desarrollo sustentable estara ocultando la discriminacin y negando en la prctica el principio de la interdependencia y la solidaridad 14. El desarrollo sustentable es una visin que traspasa el tiempo, de la misma forma que nuestro propio bienestar actual deriva en parte de las condiciones sobre las cuales se ha desarrollado el planeta en el que hemos nacido; tambin el bienestar de las generaciones

hombres, las mujeres, los jvenes y los nios desarrollen sus potencialidades, ampliando de esta manera su capacidad de participar activa y efectivamente en las decisiones que les afecten. PNUD (1995) Desarrollo Humano: Informe sobre Desarrollo Sustentable. Publicado por la gobernacin de la Provincia de Buenos Aires. 13 Dixon, J. D.; Hamilton, K. (Diciembre 1996) Ampliacin de los criterios de evaluacin de la riqueza en Finanzas y Desarrollo. Washington. FMI. Pg. 15. 14 Nos basamos en Gross, P. Medio ambiente y desarrollo sustentable, en Corporacin Ambiental del Sur (2005) Gestin ambiental a nivel local. Santiago de Chile. Corporacin Ambiental del Sur. Pgs. 15-40 y en Caldern, P. (1995) Hablemos de Desarrollo Sostenible. Consejo de la Tierra, Centro de Estudio Ambiental. San Jos de Costa Rica. Editorial DEISA Internacional.

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futuras depende de nuestro legado. De la interdependencia viene la responsabilidad y de ella, las bases ticas para contar con una forma de ver el mundo y nuestro papel en l. El desafo ecolgico tiene que ver principalmente con el desarrollo humano. Las organizaciones sociales en cuanto instituciones de desarrollo social, tienen un papel insustituible como promotoras de las transformaciones sociales y defensoras del desarrollo humano sostenible que respete al medio ambiente, tal como lo reconoci la Agenda 21, suscrita en Ro de Janeiro en 1992. Constatamos que en nuestro pas la mayora de las comunas y organizaciones sociales no han desarrollado suficientemente la educacin para la sostenibilidad que exige un estudio y un trabajo interdisciplinario. Sin embargo, es cada vez ms importante que nuestros dirigentes se preparen en los conocimientos sobre desarrollo humano y sostenible a fin de aumentar sus capacidades de influir sobre la opinin pblica, desarrollar tareas de docencia y asistencia tcnica en la comunidad y definir sus propios planes de accin y los puntos de partida de sus actividades desde una perspectiva interdisciplinaria. En razn de ello, creemos que la formacin es el medio ms eficaz para lograr el desarrollo sostenible a travs de un enfoque que haga hincapi en los problemas locales y sensibilice a la poblacin frente a los problemas del medio ambiente y el desarrollo humano desde una concepcin integral. Compartimos con la UNESCO que de hecho, estar capacitado en ciencias, ecologa y desarrollo ser tan esencial para comprender el mundo en el siglo XXI como las aptitudes clsicas de leer y escribir al comienzo del siglo XX 15. En sntesis, pretendemos al dictar los cursos de formacin que proponemos, que todos los dirigentes que participen desarrollen el concepto de responsabilidad ecolgica; concepto que posibilita un crecimiento cualitativo en la accin, mediante la constitucin de la Red Ecolgica de Centros de Proteccin Primaria Ambiental. Precisamente por ello es necesaria la reflexin y la accin sobre la educacin. Atenerse a esa concepcin amplia de desarrollo equivale a sostener el pensamiento global y la accin regional sobre estos temas. Una de las principales funciones que incumbe a la educacin consiste entonces en lograr que la humanidad pueda dirigir cabalmente su propio desarrollo y por esta razn, la cultura del

Documento surgido del III Congreso Iberoamericano de Educacin Ambiental "Pueblos y Caminos hacia el Desarrollo Sostenible", organizado en Caracas (Venezuela), 1994, por el Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales, el Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en www.medioambiente.cu/foro/documentos

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consumo, el retiro del estado y la hegemona del pensamiento nico, son problemas que deben ser enfrentados con la decisin necesaria. A. Recuperar el rol del estado

A fines de la dcada de los ochenta comenz a predominar en Amrica Latina la concepcin neoliberal del estado, concepcin que se fue consolidando, hacindose hegemnica y presentndose como pensamiento nico. Esta concepcin neoliberal afirm la supremaca del mercado por sobre el estado, lo que hizo necesarias polticas de reforma del estado: desregulacin, flexibilizacin, descentralizacin, privatizacin, reforma administrativa, reduccin del gasto pblico, reconversin de las instituciones del estado social, reformulacin del gasto social y regionalizacin 16. Frente a esto la concepcin del estado que sustentamos y creemos necesaria la podemos sintetizar en los siguientes puntos 17. El estado debe tutelar los derechos naturales, no destruirlos. Se debe tener especial consideracin para con los dbiles y los pobres. Los individuos, cuanto ms indefensos estn en una sociedad, tanto ms necesitan el apoyo y el cuidado de los dems. El estado tiene un carcter instrumental en la sociedad, existe para tutelar los derechos de la persona, la familia y la comunidad, que son anteriores a l y no para sofocarlos o dejarlos librados a la soberana del mercado. El estado moderno se halla frente a dos peligros: El primero es la tendencia a convertirse en un estado de asistencia para todos los ciudadanos, sin tomar en cuenta a las personas ms necesitadas. El segundo peligro, reside en el hecho de que la influencia de la asistencia asegurada por el estado pueda reducir y debilitar lo que denominamos la "personalidad" de la comunidad ante el acrecentamiento de las tendencias al individualismo y a la atomizacin de la sociedad. Dos principios rigen la participacin del estado. Uno, el que nos interesa, es indirecto: segn el principio de subsidiariedad por el cual debe crear las condiciones favorables para una distribucin justa y equitativa. El principio de subsidiariedad establece que una

Sosa, E. (1995) Apuntes sobre el Estado en Amrica Latina San Antonio de los Altos, Venezuela. UTAL. 17 dem.

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sociedad de orden superior no debe intervenir en la vida interna de una sociedad de orden inferior. El punto de vista adoptado implica que la educacin y la formacin a lo largo de la vida contribuyen al desarrollo humano (PNUD: 1995) en todos sus aspectos. Los elementos de las diversas estrategias educativas se debern concebir, por consiguiente, de modo coordinado y complementario, ya que su fundamento comn es la bsqueda de un tipo de enseanza adaptada a las circunstancias locales (aunque pensando globalmente) y respetuosa de las necesidades del ser humano, no entendido como agente econmico sino como la finalidad misma del desarrollo. La gestin municipal sustentable cobra cada vez mayor importancia estratgica en torno a temas esenciales como la gestin integrada del agua, la gestin integrada y sostenible del litoral, la lucha contra la desertizacin, la proteccin de la biodiversidad, el turismo sostenible y la gestin de los residuos. Pueden tomarse en cuenta los principios de la Agenda 21 local que establecen: a) Integracin de los objetivos de desarrollo sustentable en la administracin local, sus polticas y actividades de gestin. b) Sensibilizacin y educacin en temas del medio ambiente y desarrollo sustentable. c) Acceso pblico a la informacin medioambiental. d) Participacin y consultas pblicas. e) Colaboracin con empresas, organizaciones de la sociedad civil, ciudades hermanas, etc.. f) Medicin, seguimiento y presentacin de informes sobre los avances hacia la sustentabilidad. B. Una visin tica del medio ambiente: la ecologa humana y social 18

Los cambiantes problemas ambientales han hecho aumentar en los ltimos treinta aos la conciencia de los peligros que se plantean para toda la humanidad. Ante los efectos perversos de la globalizacin, surgen signos ntidos y claros de reaccin por parte de individuos, grupos y pueblos. Aumentan las dudas sobre la viabilidad, a mediano o largo

Uno de los primeros eclogos, Amos Hawley utiliz el concepto de Ecologa Humana en 1950. Vase: Hawley, A. (1982) Ecologa Humana. Madrid. Tecnos.

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plazo, del actual modelo capitalista y se temen sus desastrosas consecuencias para el medio ambiente 19. Juan Pablo ha llegado a afirmar que: Por desgracia, si la mirada recorre las regiones de nuestro planeta, enseguida nos damos cuenta de que la humanidad ha defraudado las expectativas divinas. Sobre todo en nuestro tiempo, el hombre ha devastado sin vacilacin llanuras y valles boscosos, ha contaminado las aguas, ha deformado el hbitat de la tierra, ha hecho irrespirable el aire, ha alterado los sistemas hidro-geolgicos y atmosfricos, ha desertizado espacios verdes, ha realizado formas de industrializacin salvaje, humillando con una imagen de Dante Alighieri (Paraso, XXII, 151) el jardn, que es la tierra, nuestra morada 20. Un signo de nuestros tiempos es que ha crecido la conciencia de que el hombre ha destruido muchos recursos naturales no renovables y pone en peligro el futuro de la misma humanidad, con la contaminacin del medio ambiente. Muchos ven con mayor claridad que no es lcito perjudicar el futuro de las nuevas generaciones volviendo inhabitable la Madre Tierra. Muchos perciben tambin que, en el origen de los excesos humanos, existe una mentalidad prometeica, de dominio del hombre sobre el mundo, de consumismo desenfrenado y desmedido, sobre todo por parte de los ms ricos. Esta mentalidad debe superarse a travs de la reconciliacin de la humanidad con la naturaleza y a travs de una mejor distribucin de los bienes. Para los cristianos, todo esto significa reconocimiento y respeto a la obra del Creador 21. La reunin Cumbre de la Tierra, celebrada en Ro de Janeiro en 1992, simboliza el inters de todos los pueblos por cuidar el hbitat, la casa de todos los seres humanos. La cuestin ecolgica y el paradigma del desarrollo sustentable necesitan de un enfoque tico porque cuando el eje de la cuestin de la sustentabilidad es colocado en la matriz de la racionalidad econmica en lugar de optar por un desarrollo humano nos adentramos en el campo de la tica social y de la poltica social y ambiental en la que se explicitan los valores que establecen las prioridades y el estilo de vida que queremos preservar y sustentar. Los obispos brasileos afirman que La idea de un nuevo orden mundial, poltica y ambientalmente sustentable, no puede ignorar las relaciones desiguales entre las naciones.

Conferencia Nacional de Obispos de Brasil (CNBB). (2000) Misin y Ministerios de los cristianos laicos N 19. Brasilia DF. CELAM. 20 Juan Pablo II (17 de enero de 2001) Audiencia general N 3. Conservatore Romano (Edicin en lengua espaola, 21 de Diciembre de 2001). 21 CNBB. Op. Cit. N 20.

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Los pases del centro han impuesto a los pases perifricos los costos sociales, financieros y ambientales de su crecimiento. El mantenimiento de los actuales niveles de consumo de los pases ricos, implica un enorme impacto ambiental y el mantenimiento de la pobreza en el mundo. Por otro lado, la generalizacin de las necesidades y aspiraciones, basadas en el patrn de vida del primer mundo, para todo el planeta acarreara un colapso inmediato de los recursos naturales 22. Por esto la cuestin medioambiental no es solamente una cuestin tcnica, cientfica o econmica sino fundamentalmente una discusin poltica y tico cultural con implicancias sociales. En la dcada de los noventa, el magisterio de Juan Pablo II comenz a desarrollar una visin humanista del problema ambiental, relacionando tica y ecologa a travs del concepto de ecologa social y humana al afirmar que: Adems de la destruccin irracional del ambiente natural hay que recordar aqu la ms grave an del ambiente humano, al que, sin embargo, se est lejos de prestar la necesaria atencin. Mientras nos preocupamos justamente, aunque mucho menos de lo necesario, de preservar los hbitat naturales de las diversas especies animales amenazadas de extincin, porque nos damos cuenta que cada una de ellas aporta su propia contribucin al equilibrio general de la Tierra, nos esforzamos muy poco en salvaguardar las condiciones morales de una autntica ecologa humana 23. Lo realmente novedoso que esta Encclica aporta es la nocin de ecologa humana y de

ecologa social del trabajo. Ambas expresiones son nuevas en el lxico magisterial y apuntan
ambas a la necesidad de crear un entorno, un hbitat, un clima especficamente humano donde las criaturas racionales puedan conseguir la calidad de vida ms especifica que les corresponde. El drama ecolgico afecta seriamente a todas las especies vivientes. Respiramos conjuntamente con los animales, los insectos y las plantas en un mismo aire contaminado y bebemos las mismas aguas turbias. No obstante, los seres humanos necesitamos, adems, un clima especficamente nuestro, hecho de afecto, reconocimiento y solidaridad efectiva, donde aprendamos a ser personas y a reconocer a los dems como personas. El concepto de ecologa humana nos remite al de calidad de vida que es un concepto central de la problemtica del medio ambiente y del desarrollo humano sustentable. La calidad de vida representa mucho ms que un nivel de vida privado. Exige, entre otros elementos, la

22 23

dem. Juan Pablo II (1991) Encclica Centesimus Annus. N 38.

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mxima disponibilidad de la infraestructura social y pblica para actuar en beneficio del bien comn y para mantener al medio ambiente sin mayores deterioros y contaminacin. Por otra parte, entre los pecados que claman al cielo, segn la Carta Apostlica Ecclesia in Amrica se incluye la irrazonable destruccin de la naturaleza 24. Por ello la proteccin del medio ambiente y el desarrollo humano sustentable, son un serio desafo en la construccin permanente de un modelo social de desarrollo inclusivo. La expresin ecologa humana tambin se vincula, directamente, con la familia como estructura primordial que acoge, cuida y ayuda a crecer la vida en su carcter especficamente humano: La primera estructura fundamental a favor de la ecologa humana es la familia, en cuyo seno el hombre recibe las primeras nociones sobre la verdad y el bien; aprende qu quiere decir amar y ser amado, y por consiguiente qu quiere decir en concreto ser una persona. (...) Hay que volver a considerar a la familia como el santuario de la vida. En efecto, es sagrada: el mbito donde la vida, don de Dios, puede ser acogida y protegida de manera adecuada contra los mltiples ataques a que est expuesta y puede desarrollarse segn las exigencias de un autntico crecimiento humano. Contra la llamada cultura de la muerte, la familia constituye la sede de la cultura de la vida 25. La nocin de ecologa social del trabajo no se desarrolla en el texto de la encclica. Consideramos que enva directamente a la empresa, al lugar de trabajo, en el que cada persona pasa la mayor parte de su vida productiva. Es en la empresa, concebida como una comunidad de personas, donde hay que crear un clima tal que los hombres y mujeres no solamente transformen en cierto sentido, humanicen la materia inerte sino que se transformen a s mismos, hacindose ms libres, ms creativos, ms solidarios. Para Antonio Gaspari 26, cuando el Papa habla de ecologa humana se refiere a un concepcin tica por la cual, para responder al desequilibrio del ecosistema, al ataque y destruccin del ambiente, se necesita que el hombre asuma sus responsabilidades en materia de conocimiento cientfico y tecnolgico como instrumentos para hacer frente a las plagas del hambre, de las enfermedades y para proteger a la humanidad toda de desastres naturales.

24 25

Juan Pablo II (1999) Carta Apostlica Ecclesia in Amrica. N 56. Juan Pablo II (1991) Encclica Centesimus Annus. N 39. 26 Periodista italiano, Director de la Agencia especializada en temas ecolgicos Greenwatch-news. Autor de varios libros, entre ellos De Malthus al racismo verde. La verdadera historia del movimiento por el control de los nacimientos, etc. Gaspari, A. en www.zenit.org

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Los cimientos de toda sociedad que fomente la cohesin son unos valores compartidos, que constituyen un marco tico y moral para la actividad pblica y privada. El respeto a la naturaleza exige que la globalizacin sea sostenible desde el punto de vista ecolgico, respete la diversidad natural de la vida sobre la tierra y la viabilidad del ecosistema del planeta y garantice la igualdad entre las generaciones presentes y futuras 27. Una visin tica del desarrollo implica el abandono de una moral utilitarista e individualista y la aceptacin del principio del destino universal de los bienes de la Creacin y la promocin de la justicia y la solidaridad como valores esenciales de la nueva sociedad. C. Los principios ticos de la ecologa La dimensin religiosa de los pueblos incluye lo ecolgico: Varias corrientes ecologistas han considerado que una de las causas del deterioro ambiental radica en la base tico cultural de Europa y Amrica que ha apoyado la Revolucin Industrial desde la cosmovisin judeo-cristiana, tergiversando el mandato bblico de cultivar y cuidar la Tierra llegando a abusar de este dominio. Desde esta perspectiva crtica se ha elaborado una cosmovisin ecologista expresada en algunos movimientos y organizaciones de la denominada New Age y movimientos ecologistas e indigenistas. El principio de la dignidad de la persona humana es uno de los ejes centrales para ubicar en su justa medida el problema y su resolucin, tal como lo afirmara Juan Pablo II: Es el respeto a la vida y, en primer lugar, a la dignidad de la persona humana la norma fundamental inspiradora de un sano progreso econmico, industrial y cientfico. El ser humano en sociedad, por su dignidad, de persona, est llamado a hacerse responsable del desarrollo de su vida, en conexin con el conocimiento y dominio sobre la naturaleza. Esta dimensin implica necesariamente el conocer, estudiar y prever las consecuencias no deseadas de sus investigaciones y acciones. Dicho en otras palabras: el hacerse cargo de su propia vida presupone que sea responsable por conservar y preservar la calidad de su medio ambiente, para su sociedad y para las generaciones futuras 28.

Comisin Mundial sobre la Dimensin Social de la Globalizacin (2004) Por una globalizacin justa: crear oportunidades para todos. Ginebra. OIT. N 39 y 41. 28 Juan Pablo II (8 de diciembre de 1989) Mensaje para la Jornada mundial de la Paz.

27

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El destino universal de los bienes de la tierra, es de hecho, uno de los puntos cardinales de la Doctrina Social de la Iglesia. Toda la creacin est ordenada al hombre y todo se somete a l, las cosas estn confiadas a su responsabilidad, mientras que por ningn motivo el hombre puede ser sometido a su semejantes y reducido al rango de cosa. Desde una perspectiva tica, la injusticia y la degradacin ambiental son desequilibrios radicales en que el hombre se rebela contra Dios y contra su hermano, provocando el desorden en las relaciones humanas y en las relaciones con la Naturaleza. Por el contrario, la justicia es esa armona completa entre Dios, el hombre y el mundo, que la Biblia describe como el Paraso. Muchas injusticias en el mundo transforman la Tierra en un desierto 29. Lo medular del problema reside en la profunda y compleja relacin entre persona y naturaleza.

Principio de solidaridad: La dimensin actual de muchos de los problemas ambientales, suele sobrepasar las fronteras de los estados y requerir una accin global ms amplia e integrada, donde la comunidad internacional, la comunidad nacional y cada persona sientan el deber y se comprometan a proteger, conservar y luchar por un medio ambiente sano y al servicio de las personas. El derecho a un medio ambiente sano y seguro es de todos los seres humanos. Y el deber es correlativo. Afirma Juan Pablo II que El hombre, llamado a cultivar y custodiar el jardn del mundo (Cfn. Gn 2, 15), tiene una responsabilidad especfica sobre el ambiente de vida. 30

La cuestin ecolgica es responsabilidad de todos, tanto personal como social o comunitaria. Para el Magisterio Social de la Iglesia: El rechazo a participar en la ejecucin de una injusticia no slo es un deber moral, sino tambin es un derecho humano fundamental 31. La crisis ecolgica pone en evidencia la urgente necesidad moral de una nueva solidaridad, especialmente en las relaciones entre los pases en vas de desarrollo y los pases altamente industrializados. 32

Hay pues una urgente necesidad de educar en la responsabilidad ecolgica: responsabilidad con nosotros mismos y con los dems, responsabilidad con el ambiente. Es

29

Juan Pablo II (17 de enero de 2001) Audiencia general N 3. Conservatore Romano (Edicin en lengua espaola, 21 de Diciembre de 2001). 30 Juan Pablo II (1995) Encclica Evangelium Vitae. N 42. 31 Juan Pablo II (1995) Encclica Evangelium Vitae. N 74. 32 Juan Pablo II (1991) Encclica Centesimus Annus. N 37.

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una educacin que no puede basarse simplemente en el sentimiento o en una veleidad indefinida. Su fin no debe ser poltico partidario, al modo de establecer una ideologa verde, y su planteamiento no puede fundamentarse en el rechazo del mundo moderno o en el deseo vago de un retorno al paraso perdido. La verdadera educacin de la responsabilidad conlleva una conversin autntica en la manera de pensar y en el comportamiento. Es fundamental propiciar el desarrollo humano y la ecologa social y humana, va la educacin ambiental pues como recomienda UNESCO, esta debe despertar el potencial del ser humano, quien es protagonista y destinatario. D. Un enfoque global para la educacin ambiental o pensar globalmente y

actuar localmente
A fin de responder al desafo de construir una herramienta metodolgica para comprender nuestra propia realidad y explicar la situacin ambiental desde la perspectiva del desarrollo humano integral creemos til partir de una totalidad, es decir que desde cualquier hecho cultural podemos acceder a una totalidad significativa. As, la sociedad llega a ser inteligible en la medida en que la concebimos como un todo abarcativo, englobante e integrado. La cultura se transforma en el eje axiomtico notorio y evidente alrededor del cual se mueven los factores polticos, ambientales, sociales, econmicos y cientficos de una comunidad. Una matriz unificadora que recoge, absorbe, sintetiza y transmuta todo lo que llega a su suelo, an aquellos aportes que constituyen agresiones y tentativas de destruir el ncleo profundo de este ser colectivo que denominamos pueblo. La cultura es entonces el conjunto de relaciones de las personas entre s, de las formas de organizacin que adoptan, de las relaciones con la divinidad en la que creen y con la naturaleza con la cual se interrelacionan. La cultura consiste tambin en estructuras de significacin socialmente establecidas en virtud de las cuales la gente acta, hace cosas; la cultura son tramas de significacin en las que el hombre est inserto y que l mismo ha tejido 33. As, la cultura requiere, desde la perspectiva ambiental, una resimbolizacin: entender y volver al concepto de cultura como adaptacin al medio, adaptacin al ecosistema, como comprensin del ecosistema. Y eso exige definitivamente de una interdisciplinariedad y exige de procesos que no pueden excluir de manera alguna el conocimiento popular lo

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sapiencial el conocimiento de otras racionalidades y ah hay un lugar para la interculturalidad, planteada desde una perspectiva de conocimientos que tenemos que compartir para sostener los ecosistemas que hoy hacen de Latinoamrica una regin estratgica 34. El otro eje elegido por nosotros es el geopoltico ya que la problemtica ambiental es para nosotros uno de los mbitos donde se libra la lucha entre distintos proyectos polticos que actan sobre Amrica Latina y en especial sobre Amrica del Sur. El tercer eje de nuestro trabajo es el eje pedaggico ya que nuestra finalidad es presentar un modelo pedaggico de abordaje a la problemtica ambiental por parte de los dirigentes sociales y sindicales desde la perspectiva del desarrollo humano integral. Existe una tensin entre el proceso de globalizacin y el desarrollo local y creemos que las propuestas de democracia local y de participacin, la regionalidad, la localidad y la territorialidad son lugares centrales para la realizacin de procesos de gestin ambiental que implican la gestin de la vida completa de la comunidad. La globalizacin influye en los mbitos locales, pero tambin es influida desde ellos gracias a la accin de los actores sociales especialmente en los espacios intermedios, urbanos y regionales, donde pueden expresarse y hacer sentir su fuerza. Desde esta perspectiva lo local y lo global no se excluyen sino que se entienden como dos partes de un todo. Dentro de cada nacin son las comunidades de personas ligadas al territorio quienes tienen la influencia decisiva. A nivel local se toman la mayor parte de las decisiones sobre el uso de la tierra y sobre las otras actividades que inciden en la calidad de las aguas. En este nivel es donde se decide talar o plantar, cules y cuntos agroqumicos aplicar, qu artes de pesca emplear, tratar o no los afluentes industriales, aplicar prcticas de conservacin de suelos, etc 35. Nuestra visin de la globalizacin tiene sus races en el mbito geocultural (local) ya que la gente vive en su entorno local. Por lo tanto, la democracia participativa puede ser ms slida a este nivel, en el que existe una gran movilizacin poltica, en el que la autonoma es posible y la solidaridad forma parte de la vida diaria. El mbito local es parte del mbito global y lo que ocurre en l influye en el modelo de globalizacion 36.

Puede verse al respecto Geertz, C. (1995) La interpretacin de las culturas. Barcelona. Gedisa. Lara Gmez, A. Op. Cit. Pg. 88. 35 Garca Fernndez, J. J. Evolucin y evaluacin de la proteccin ambiental en la Argentina en Laute, U.; Morales, J. (comp.) (2000) Op. Cit. Pg. 267. 36 Comisin Mundial sobre la Dimensin Social de la Globalizacin. Op. Cit. N 293
34

33

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Por lo tanto es necesario fortalecer las instancias locales en la proteccin del medio ambiente y construir consensos sociales que permitan identificar e implementar las acciones necesarias para la proteccin ambiental e imprimir sustentabilidad a los procesos de desarrollo local econmico y social en un marco de fortalecimiento del estado de derecho y la participacin ciudadana ya que sin la participacin no es posible lograr una adecuada poltica ambiental 37.

IV. Propuesta metodolgicopedaggica: El Programa de Educacin Ambiental

a distancia para dirigentes sociales y sindicales
Nuestra metodologa a utilizar comprende: El anlisis histrico geopoltico de la problemtica ambiental desde 1972 (Cumbre de Estocolmo) hasta nuestros das y de los proyectos polticos que impactaron e impactan sobre Amrica del Sur. Este anlisis constituye el punto de partida metodolgico de la cuestin ambiental como proceso dinmico. El anlisis social y poltico de los actores sociales que promueven o dificultan el desarrollo humano integral a travs de sus posiciones, reivindicaciones y propuestas especialmente a partir de 1972, que es la fecha que hemos tomado como punto de partida de la cuestin. El eje pedaggico que propone un modelo formativo integral para abordar la educacin ambiental como proceso. El mtodo supone aquel de ver, juzgar y actuar, que se refiere al estudio del escenario global, para luego analizar los datos obtenidos desde una ptica humanista. La ltima etapa contempla un plan de accin acorde al anlisis efectuado. Consideramos entonces que el mismo vincula lo geopoltico y lo pedaggico y es el que utilizaremos en nuestra propuesta de educacin ambiental para organizaciones sociales con la finalidad de profundizar la responsabilidad social de los actores.

37

Pueden consultarse las ponencias: Bettanin, M. (2005) El rol de la educacin y la capacidad transformadora del Movimiento Obrero ante un tema estratgico: los recursos naturales para un Proyecto Nacional y Bimbi, E. (2005) A CNPL e a questo ambiental ambas publicadas en Revista Notisur N 84-85. Buenos Aires. INCASUR.

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A.

Bases Pedaggicas

El modelo de desarrollo humano conlleva la necesidad de cambio en la sociedad. Este cambio, en parte, es el desafo de la educacin ambiental que debe promover una nueva relacin de la sociedad humana en su escenario natural, social y cultural, a fin de procurar a las generaciones actuales y futuras un desarrollo personal y colectivo ms justo, equitativo y sostenible. La formacin de dirigentes y militantes solidarios se debe realizar dentro del espritu del derecho de aprender, considerado como un instrumento indispensable para la supervivencia de la humanidad y la trascendencia de la realidad, para que los pueblos puedan satisfacer, ellos mismos, sus necesidades humanas fundamentales y alcanzar las metas del desarrollo humano, integral e integrado, sustentable y autosostenido 38. La educacin ambiental es un proceso de aprendizaje que intenta facilitar la comprensin del mundo que nos rodea y que tiene como finalidad lograr que cada persona se sienta responsable de l. Segn la UNESCO y el PNUMA, la educacin ambiental es fundamentalmente un proceso de resolucin de problemas, que involucra a una filosofa holstica, y una acomodacin a los modernos enfoques educativos, basados en: La participacin activa. Tcnicas interdisciplinarias de resolucin de problemas. Aprendizaje experiencial y constructivo. Estudio de casos y evaluacin de situaciones reales. Utilizacin del ambiente inmediato como recurso de aprendizaje.

Como plantea S. Sterling "la educacin ambiental es, en esencia, un proceso de resolucin de problemas, pero desde un punto de vista holstico, de la sustentabilidad y el manejo, de poder dar y de compartir" (citado en Houstoun, H. 1994:111). En un documento acerca de la Educacin Ambiental de la UNESCO (PNUMA, 1994) 39, se seala que es necesario superar dos escollos:

O bien disponibles en www.incasur.org/0nuevo/noticias/documentos/doc90_1.doc y en www.incasur.org/0nuevo/noticias/documentos/doc98_1.doc respectivamente. 38 Martnez, M. (1999) Proyecto cultural y pedaggico de la economa solidaria. Investigacin, docencia y gerencia solidaria. Bogot. COLACOT. 39 Documento surgido del III Congreso Iberoamericano de Educacin Ambiental "Pueblos y Caminos hacia el Desarrollo Sostenible" en www.medioambiente.cu/foro/documentos

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1) El abordaje de los problemas del medio ambiente deber dejar de lado un concepto pedaggico clsico, centrado en preconceptos que son trasmitidos a los alumnos sin que ellos puedan superar el rol de receptores pasivos; y donde tampoco se tengan en cuenta las estructuras cognitivas del nio, del adolescente o del adulto que no conoce el tema. El sistema educativo requiere un nuevo modelo integral y prospectivo que oriente la accin de los docentes y estudiantes hacia fines preestablecidos muy claros. La propuesta de para qu ensear, o para qu aprender, remiti en esta investigacin al modelo de pedagoga conceptual, la necesidad de caracterizar con un enfoque futurista cul ser el tipo de sociedad en el cual se van a desempear los estudiantes. El modelo de pedagoga conceptual viene orientando su accin pedaggica a perfilar desde edades tempranas un ser humano que se pueda desempear en la sociedad del conocimiento, trabajando paso a paso, desde el preescolar hasta la universidad y en la educacin formal y no formal de adultos, con el alcance de los siguientes propsitos 40: Formacin de individuos con capacidad de abstraccin y sentido prospectivo Capacidad para formar habilidades del pensamiento Desarrollo de lectura comprensiva Individuos ticos, autnomos y creativos Flexibilidad, tolerancia y capacidad de trabajar en equipo.

La mayor parte del conocimiento al que se accede es gracias a la lectura y se transfiere a otras personas a travs de la escritura, son proposiciones y conceptos. Los recursos didcticos apoyan y facilitan en gran medida el proceso de enseanza-aprendizaje. Especialmente durante las fases de comprensin, adquisicin y aplicacin, buena parte de las proposiciones resultan abstractas para los estudiantes; mucho ms abstractos los conceptos. Los conceptos surgen a partir de experiencias concretas; y las proposiciones no son ms que conceptos relacionados que tienen por objeto captar el significado de nuevas ideas. De all la conveniencia de ilustrar las proposiciones con esquemas. Pues se facilita el trnsito entre lo concreto (la imagen) y lo abstracto (la proposicin). 2) La Educacin Ambiental no debe limitarse a la provisin de informacin, sino que debe ayudar a la gente a reconsiderar sus falsas ideas sobre diferentes problemas
40

Coral Quintero L. (1999) Fundamentos sociolgicos y axiolgicos de pedagoga conceptual. Pgs. 66-84, y Zubira Samper, M. de (1999) Estructura de la pedagoga conceptual Pg. 41. Ambos en

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medioambientales, y a estudiar y reflexionar sobre los sistemas de valores generalmente aceptados de manera ms o menos explcitos. Podemos decir que la educacin ambiental (tanto formal como no formal) es, por sobre todas las cosas, una educacin para la accin, desde una aproximacin global e interdisciplinaria, facilitando as un mejor conocimiento de los procesos ecolgicos, econmicos, sociales y culturales. La educacin ambiental debe fomentar el cambio social a partir del desarrollo de valores, actitudes y habilidades para asumir una responsabilidad ambiental. La educacin ambiental es una herramienta para mejorar las relaciones de los seres humanos con su medio y, por lo tanto, debe incidir en la prevencin y resolucin de problemas ambientales. En este sentido, es obvio que un correcto diseo de la intervencin educativa requiere un conocimiento previo exhaustivo sobre la realidad ambiental en la que se va a trabajar. Este anlisis preliminar debe identificar los diferentes problemas, las causas, consecuencias y procesos, as como la percepcin que tiene la poblacin sobre todos estos aspectos. El objetivo final de la educacin ambiental es lograr que un grupo social o un individuo, partiendo del conocimiento de su realidad inmediata, logre cambios de conciencia, de actitud y de conducta y, mediante un mtodo de anlisis crtico, fomente su propia responsabilidad y participacin en la solucin de los problemas ambientales en cooperacin con el resto de la poblacin. Las condiciones medioambientales son el resultado de opciones sociales, polticas, econmicas y tecnolgicas y no slo de factores fsicos; por lo tanto, la educacin ambiental deber apuntar a establecer un nuevo sistema de valores que oriente las decisiones. La educacin ambiental debe ser partcipe de un cambio y una transformacin cultural, dirigidos hacia una tica ambiental. De lo contrario (como cualquier educacin o situacin de la vida), no va ms all de lo que el consenso social preestablecido le permite, y es precisamente este consenso social actual, caracterizado por el consumismo y el materialismo, el que debe ser cambiado, para alcanzar una sociedad comprometida con el hbitat. Si esto no es as, los proyectos verdes de la educacin ambiental slo son mecanismos propagandsticos manejados por empresas, gobiernos, etc..

Pedagoga Conceptual. Desarrollos filosficos, pedaggicos y psicolgicos. Santa Fe de Bogot: Fondo de Publicaciones "Bernardo Herrera Merino". Fundacin "Alberto Merani".

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En definitiva, la educacin ambiental debe educar en el enfoque ambiental para favorecer una conciencia ambiental en cualquier mbito humano, para generar una preocupacin que se transforme en un compromiso para hacer algo por el ambiente, demandando as una accin, tanto individual como colectiva, en cualquier escala. B. Objetivos del Programa

Las organizaciones sociales que componen el denominado tercer sector, sociedad civil o economa solidaria junto a las organizaciones sindicales son instituciones de desarrollo social que tienen un papel insustituible como promotoras de las transformaciones sociales y defensoras del desarrollo sustentable que respete el medio ambiente. Consideramos que en muchos casos no hay suficiente insercin y compromiso con el desarrollo local y poca responsabilidad social frente a la cuestin ambiental. Se requiere que los dirigentes sociales y sindicales se preparen con los conocimientos sobre desarrollo sustentable a fin de aumentar sus capacidades de influir sobre la opinin pblica, desarrollando tareas de prevencin y proteccin e incluyendo la proteccin del medio ambiente en sus reivindicaciones y negociaciones, realizando una sinergia con la sociedad civil organizada, adems de definir sus propios planes de accin y los puntos de partida de sus actividades desde una perspectiva interdisciplinaria. Creemos que la formacin es el medio ms eficaz para lograr el desarrollo sustentable a travs de un enfoque que haga hincapi en los problemas locales y sensibilice a la poblacin frente a los problemas del medio ambiente y el desarrollo. Como ya sealamos la capacitacin en ciencias, ecologa y desarrollo se vuelve primordial para comprender el mundo en el siglo XXI. En sntesis, pretendemos desarrollar en todos los dirigentes que participen de nuestros cursos de formacin, la nocin de responsabilidad ecolgica para generar un crecimiento cualitativo en la accin mediante la Red Ecolgica de Centros de Proteccin Primaria Ambiental C. Objetivos de Desarrollo Promover la toma de conciencia ecolgica y ser capaces de percibir y comprender el medio ambiente global y sus problemas conexos

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Aumentar la responsabilidad local, nacional y regional de las organizaciones sociales en la gestin ambiental a fin de influir en polticas de proteccin del medio ambiente y el desarrollo social sustentable por medio de la creacin de Centros de Atencin Primaria Ambiental a nivel local e interconectados en redes.

Mejorar la calidad de vida de la regin y la colaboracin en la implantacin de modelos de desarrollo sustentable contribuyendo al equilibrio biolgico, mediante la sensibilizacin, informacin, comprensin y participacin en el desarrollo de proyectos. D. Estrategia de Desarrollo

La estrategia del programa consiste en comenzar por los problemas que las personas captan y comprenden a nivel local, mediante un anlisis de la situacin, ya que ello constituye un conocimiento valioso en s mismo y la base para avanzar hacia una comprensin ms compleja e integral a fin de internalizar el lema de la educacin ambiental: piensa globalmente y acta localmente. Hemos de alentar las estrategias de accin basadas en un abordaje intersectorial e interdisciplinario, el compromiso social y la responsable participacin comunitaria, la descentralizacin, la gerencia sectorial local, el co-gerenciamiento pblico y privado, la creacin de redes solidarias de servicio local, regional e internacional y el nfasis en la prevencin. E. Perfil del dirigente formado

Al finalizar el programa de Educacin Ambiental a Distancia se habrn desarrollado en los participantes las siguientes capacidades: Capacidad de anlisis para comprender la naturaleza de la cuestin ambiental y los impactos sociales de la misma en los trminos en que el presente trabajo de investigacin lo entiende. Comprensin de la perspectiva de trabajo interdisciplinario y sus implicancias prcticas. Capacidad para el diseo y formulacin de proyectos en el marco de la programacin orientada a resultados.

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Conocimientos bsicos sobre gestin de proyectos ambientales. Conocimiento sobre dinmica grupal, conformacin de equipos de trabajo y habilidad para la coordinacin de grupos. Habilidad para desarrollar proyectos con la comunidad en el marco de la negociacin y la articulacin institucional. Creatividad para realizar propuestas alternativas y autogestionadas frente a los nuevos desafos ambientales. F. Mdulos del proceso de formacin

La propuesta est dividida en cuatro mdulos cada uno de los cuales contiene tres niveles. En el primer mdulo Geopoltica y Ambiente el primer nivel refiere a la ecologa, la geopoltica y la propuesta del desarrollo humano, especialmente enfocado al tema del ambiente natural, social y construido. El segundo nivel de este mdulo comprende, al igual que el tercer nivel, el desarrollo terico y prctico de tcnicas de gestin social. En cuanto al segundo mdulo Poder social y gestin local , el primer nivel se propone analizar los recursos que cada participante o grupo de participantes identifica para el desarrollo sustentable y la ecologa social en su territorio, mientras que el segundo nivel preve el desarrollo prctico de tcnicas de negociacin para la toma de decisiones y resolucin de conflictos. Por su parte, en el tercer nivel se pretende que los participantes logren plantear proyectos comunitarios y trabajen las cuestiones necesarias para el fortalecimiento de la gestin de los proyectos. En el tercer mdulo Desarrollo local y ambiente se preve para el primer nivel que los participantes conozcan las polticas ambientales existentes en su zona y en la regin en general. En el segundo nivel, el mdulo enfrenta la necesidad de entrenamiento en tcnicas de focalizacin, medicin y evaluacin de los impactos ambientales en la regin. Para el tercer nivel, el programa preve la explicitacin del marco conceptual de la Economa Solidaria y el tratamiento del tema de la salud ambiental en territorios y organizaciones sociales. Para el cuarto mdulo Investigacin el programa supone que los participantes puedan plantear en un primer nivel, un proyecto de investigacin que contenga estudios de casos y trabajo de campo. En el segundo nivel de dicho mdulo, se espera que los participantes lleguen a conocer la legislacin ambiental y social de sus territorios y de la regin en

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general. En el ltimo nivel del mdulo, el programa propone el entrenamiento de los participantes en tcnicas de participacin y comunicacin para poder intervenir localmente en sus territorios.

Mdulos del proceso de formacin Primer Nivel Mdulo 1 Geopoltica y Ambiente Ecologa, geopoltica y desarrollo humano. Diversidad biolgica y ecosistemas Segundo Nivel Tcnicas de gestin social I Tercer Nivel Tcnicas de gestin social II

Anlisis de los Tcnicas de recursos para el negociacin, toma de desarrollo sostenible y decisiones y Poder social y gestin la ecologa social. resolucin de local conflictos

Mdulo 2

Proyectos comunitarios y fortalecimiento de proyectos de gestin Economa Solidaria y salud ambiental

Mdulo 3
Desarrollo local y ambiente

Polticas ambientales Tcnicas de (estrategias zonales, focalizacin, medicin estaduales y locales y y evaluacin de rol del Estado y la impactos Sociedad Civil) Investigacin, estudio Legislacin ambiental de casos y trabajo de y ecologa social campo

Mdulo 4
Investigacin

Tcnicas de participacin y comunicacin

V.

Estado de la propuesta 41

La presente propuesta se encuentra actualmente en perodo de elaboracin por parte de INCASUR 42 conjuntamente con la Federacin Latinoamericana de Trabajadores de la Educacin y la Cultura (FLATEC) 43 y con el Sindicato Argentino de Docentes Privados (SADOP) 44. La unin de estas dos ltimas organizaciones en el presente proyecto es constitutiva de su concepcin poltica. La FLATEC es una organizacin supranacional, compuesta por sindicatos

41 42

Puede consultarse la ponencia ya citada de la Lic. Mariana Bettanin (2005). Vase: www.incasur.org 43 Vase: www.flatec.org 44 Vase: www.sadop.net

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de numerosos pases latinoamericanos. Promueve que la educacin sea promotora del respeto por los bienes naturales del espacio latinoamericano y del Caribe. Para la FLATEC, los educadores deben desarrollar iniciativas de cuidado del ambiente, porque ese es el mbito donde se desarrolla el ser humano; y por eso el primer cuidado est puesto en el hombre y la mujer latinoamericanos, que son quienes realizan el destino comn de nuestras sociedades. Por su parte, el SADOP entiende a la Argentina integrada al continente latinoamericano, y particularmente a Suramrica, y sostiene el principio de unidad en las luchas gremiales, por lo cual est afiliada a la FLATEC y dentro de ella asume un rol protagnico. El SADOP desarrolla su tarea en tres dimensiones: la del docente privado argentino; la de la Confederacin Nacional de Trabajadores de la Educacin (CONTEDUC), a la cual estn afiliados sindicatos de trabajadores docentes y no docentes de la educacin, y la del movimiento obrero organizado. La actividad de la Confederacin Nacional de Trabajadores de la Educacin se orienta a la reivindicacin de los derechos de los trabajadores de la educacin, a la participacin en mbitos de decisin sobre modelos pedaggicos y poltica educativa y entiende su lucha en el marco de la lucha histrica del movimiento obrero, con una definicin clara del proyecto de pas al que suscribe. Actualmente, el INCASUR, la FLATEC y el SADOP estn encarando este Proyecto de Educacin Ambiental y Desarrollo Humano Sustentable en el Movimiento de los Trabajadores. Como venimos enfatizando, se trata de una experiencia de educacin a distancia destinada a dirigentes sociales y sindicales, que considera la importancia del movimiento de trabajadores y de las instituciones que lo conforman como instituciones de desarrollo social y con capacidad de promover transformaciones sociales y defender el desarrollo sostenible. La educacin se propone como el medio ms eficaz para generar conciencia y responsabilidad ecolgica, de modo que las organizaciones de trabajadores puedan influir en polticas ambientales. El fin ltimo es mejorar la calidad de vida de la regin y promover modelos de desarrollo sostenible.

VI. Los Centros de Atencin Primaria Ambiental

Los Centros de Atencin Primaria Ambiental son las unidades locales que proponemos crear a fin de conformar la Red Ecolgica. Su rol en el marco del programa de educacin ambiental es clave. A continuacin se describen las actividades a las que estaran destinados.

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Entrenamiento de lderes y animadores. Se apunta a la formacin de equipos humanos comunitarios, que conformen el capital social de la comunidad en el nivel territorial. Rol de evaluacin de impactos. Las tareas principales se vinculan con la identificacin de problemas sanitarios en mercados de alimentos, identificacin de industrias que pueden causar problemas de contaminacin, prediagnstico ambiental en las ciudades y pequeas localidades.

Educacin de la comunidad. Especialmente mediante la difusin y la promocin de herramientas conceptuales y prcticas para la proteccin del ambiente por los propios agentes locales (profesores, estudiantes, funcionarios municipales, trabajadores, dirigencias empresariales y sindicales, etc.).

Difusin tecnolgica. Comprende la bsqueda de alternativas tecnolgicas limpias y adaptadas a las necesidades y los problemas ms comunes de los respectivos territorios (energa solar, reciclaje de basura, etc.).

Apoyo para medidas legislativas en temas de medio ambiente y monitoreo ambiental. A travs del diagnstico, medicin y seguimiento de normas y standards legales, con instrumentos y equipos bsicos, con entrenamiento de miembros seleccionados de la comunidad, etc..

Identificacin, seguimiento y mediacin de conflictos locales relativos al medio ambiente. Se relacionan tales conflictos, especialmente, con el uso de los recursos entre diferentes actores presentes en el espacio del mismo municipio o regin. Esto permite que se presenten oportunidades de dilogo entre los actores involucrados a fin de encontrar consenso.

Fortalecimiento de la capacidad organizadora de la comunidad en las cuestiones del medio ambiente. El logro de dicho fortalecimiento depende del desarrollo de las habilidades y tcnicas de gestin social.

Recepcin de demandas e informes locales sobre medio ambiente. Lo que implica constituir espacios de dilogo y mediacin de los actores de la comunidad organizada, involucrados en la problemtica.

Animacin de proyectos de gestin local. El objetivo en ltima instancia es comprometer a la propia comunidad en la realizacin de sus proyectos y de acciones tales como reciclaje comunitario, plantacin de rboles, campaas de sensibilizacin ambiental, etc..

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Participacin en la Red. Cada centro se convierte en nexo entre la realidad local/regional y la realidad mundial a fin de lograr el propsito de pensar globalmente y actuar

localmente.

303

VII. Bibliografa
Alimonda, H. (comp.) (2002) Ecologa poltica, naturaleza, sociedad y utopa. Buenos Aires. FLACSO. Bettanin, M. (2005) El rol de la educacin y la capacidad transformadora del Movimiento Obrero ante un tema estratgico: los recursos naturales para un Proyecto Nacional en

Revista Notisur N 84-85. Buenos Aires. INCASUR.

Bimbi, E. (2005) A CNPL e a questo ambiental en Revista Notisur N 84-85. Buenos Aires. INCASUR. Caldern, P. (1995) Hablemos de Desarrollo Sostenible. Consejo de la Tierra, Centro de Estudio Ambiental. San Jos de Costa Rica. Editorial DEISA Internacional. CIEDLA. La situacin ambiental en Amrica Latina. Algunos estudios de casos. Buenos Aires. CIEDLA. Comisin Mundial sobre la Dimensin Social de la Globalizacin (2004) Por una globalizacin justa: crear oportunidades para todos. Ginebra. OIT. CONAMA. Conclusiones del V Congreso Nacional del Medio Ambiente, Madrid, 1999 CONAMA. Conferencia Nacional de Obispos de Brasil (CNBB). (2000) Misin y Ministerios de los

cristianos laicos N 19. Brasilia DF. CELAM

Consejo Econmico y Social de Espaa (2002) Informe sobre el Documento de consulta

para la Estrategia espaola de desarrollo sostenible. Madrid. Consejo Econmico y Social

de Espaa. Coral Quintero L. (1999) Fundamentos sociolgicos y axiolgicos de pedagoga conceptual en:

Pedagoga

Conceptual.

Desarrollos

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