2002 Secretara de Desarrollo Social Cuadernos de Desarrollo Humano Septiembre de 2002 ISBN: 968-838-531-X Secretara de Desarrollo Social Paseo

o de la Reforma 116, 4 piso Col. Jurez, C.P. 06600 Mxico, D.F. Diseo: Martha Gonzlez Serrano Impreso en Mxico / Printed in Mexico Se autoriza la reproduccin del material contenido en esta obra citando la fuente.

Presentacin
Cules son los problemas sociales que ms nos apremian? Qu estamos haciendo en materia de poltica social para solucionarlos? Cules son los desafos que enfrentamos como pas? Hacia dnde vamos? Cul es la visin de largo plazo? La nueva serie Cuadernos de Desarrollo Humano de la Secretara de Desarrollo Social es un espacio para discutir estas preguntas, informar sobre avances y lo ms importante plantear respuestas. Es un foro en el que queremos generar una discusin de calidad sobre los temas de poltica social que nos preocupan a los mexicanos y que son la columna vertebral de nuestro desarrollo. Cuadernos de Desarrollo Humano es una invitacin a difundir y adquirir conocimiento en materia de poltica social; deseamos que esta publicacin colabore al debate, que nos enriquezca a todos y, adems, que nutra las acciones de poltica social no slo del Gobierno Federal, sino tambin de los gobiernos estatales y municipales, del Poder Legislativo y de las organizaciones de la sociedad civil.

Josefina Vzquez Mota

Brechas de desigualdad, principal desafo de la poltica social de Mxico

xico es el pas de los contrastes, de grandes contrastes: geogrficos, culturales, de recursos naturales, de clima; pero, sobre todo, Mxico es un pas de contrastes sociales. Hay una brecha abismal entre algunos que lo tienen todo y otros que carecen de lo elemental. Lo ms grave de las brechas acumuladas a lo largo de la historia es que quienes nacen en situacin de pobreza generalmente enfrentan enormes desventajas para beneficiarse del desarrollo del pas, lo cual reproduce el crculo de la pobreza y la desigualdad. En este primer nmero de Cuadernos de Desarrollo Humano abordo este tema, crucial para la discusin sobre la orientacin que debe de darse a la poltica social y de reduccin de la pobreza. Es crucial porque, en trminos generales, hay dos formas de entender las causas de la pobreza; para los pases con nivel de ingreso bajo, hablar de la pobreza es hablar sobre todo de la falta de desarrollo econmico. Es el caso de los pases africanos y asiticos con menor ingreso por habitante, en los que desafortunadamente la pobreza alcanza a la enorme mayora de la poblacin. Es un problema bsico en el que las condiciones de cada pas imponen limitaciones severas para generar crecimiento econmico y recursos para cubrir las necesidades bsicas de la poblacin. Por otro lado, hay casos en donde el problema no es el tamao del pastel. En esos casos, los recursos que genera la economa son considerables. El problema es cmo se reparten los beneficios. Mxico se encuentra en esta situacin; en trminos del tamao de la economa mundial, ocupa actualmente el noveno lugar del mundo, y es un pas con un producto por habitante de nivel medio-superior, segn las clasificaciones del Banco Mundial. Pero por otro lado, ocupa el doceavo lugar en trminos de desigualdad a nivel mundial y el cuarto lugar en Amrica Latina.1 La pobreza, por lo tanto, no parece ser exclusivamente un problema de escasez de recursos, sino tambin de desigualdad. La pregunta principal es cmo lograr una mejor distribucin de los ingresos entre la poblacin del pas. Las respuestas no son sencillas. Sin embargo, de manera esquemtica, se pueden delinear dos enfoques. El primero consiste en impulsar la redistribucin de los ingresos. Sin embargo, uno de los riesgos de redistribuir recursos es que se pueden crear situaciones en las que incluso se genere menor actividad econmica, y haya menos que repartir. La otra opcin es promover polticas que contribuyan a cerrar las brechas por medio de aumentos en la productividad, as como en las opciones y en las capacidades de la poblacin de menores recursos. Esto tiene la ventaja de que al hacerlo se genera incluso un crecimiento econmico que puede aumentar el tamao del pastel. Este es precisamente el enfoque que la presente Administracin Federal est adoptando con la estrategia Contigo. Contigo tiene cuatro pilares de accin: la ampliacin de capacidades; la generacin de opciones productivas; la formacin de patrimonio, y la dotacin de proteccin social. En las siguientes secciones se presenta una descripcin de las brechas en cada una de estas vertientes y tambin se presenta una fotografa de las desigualdades que prevalecen en trminos de ingresos. Las dos fuentes de informacin que se utilizan son el Censo Nacional de Poblacin y Vivienda del 2000, y la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares del mismo ao. Por lo tanto, las brechas se refieren al ao 2000. Lamentablemente no se cuenta con informacin ms reciente,
1

Las cifras sobre desigualdad provienen del informe Amrica Latina frente a la desigualdad, del Banco Interamericano de Desarrollo, 1999.

Josefina Vzquez Mota

pero tomar este ao como referencia presenta ciertas ventajas. Una es que ilustra la magnitud de los retos que enfrentamos al inicio de este Gobierno. Otra, que las brechas obtenidas pueden tomarse como punto de referencia en el futuro, para evaluar los avances que logremos durante la presente Administracin.

1. Desigualdad de ingresos
Los abismos son especialmente evidentes en el ingreso de las familias y las personas. Segn los datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, en el ao 2000 una persona ubicada en el 10 por ciento ms pobre de la poblacin (primer decil) tena un ingreso promedio de 232 pesos mensuales, mientras que otra ubicada en el 10 por ciento ms rico obtena 7,485 pesos mensuales en promedio una diferencia de 32 veces entre una y otra (grfica 1). Esto significa que, si el ingreso en el decil ms pobre creciera a una tasa de 5 por ciento anual (en trminos reales), que es incluso un poco mayor a la tasa de crecimiento que se observ en los pases asiticos ms exitosos durante las ltimas dcadas, le tomara 72 aos llegar al nivel de ingresos que en el ao 2000 tena el decil ms rico del pas. Si en lugar de 5 por ciento, el crecimiento fuera de 3 por ciento, lo cual est cerca de las tasas de crecimiento ms altas que se han registrado en Mxico en el pasado reciente, tomara 118 aos. Otra forma de ilustrar el grado de desigualdad que priva en Mxico es a travs de la distribucin del ingreso. En el ao 2000, 70 por ciento de la poblacin con menores ingresos obtena prcticamente el mismo ingreso promedio total agregado que el 10 por ciento ms rico. El problema es que una familia con escasos recursos tiene menores posibilidades de invertir en educacin, salud, e incluso en la nutricin de sus hijos, lo cual hace ms difcil que las nuevas generaciones puedan acceder a mejores oportunidades de ingreso al llegar a la vida adulta. En el ao 2000, una familia del 10 por ciento ms pobre gastaba aproximadamente 146 pesos al mes por persona en alimentos, slo 24 pesos en cuidados mdicos y 22 pesos en servicios y artculos educativos por persona en edad escolar. Por otra parte, una familia del 10 por ciento ms rico gastaba ms
G r f i c a 1 . I n g re s o p e r c p i t a

X IX 2984 2051 1583 1263 1002 794 612 436 232 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000

7485

D e c i l e s d e i n g re s o

VIII VII VI V IV III II I

8000

Fuente: ENIGH 2000

Brechas de desigualdad, principal desafo de la poltica social de Mxico

de 900 pesos en alimentos, 259 pesos en salud y 1,064 en educacin (grficas 2 a 4). El problema, por lo tanto, es que hay algunas diferencias de origen que empiezan a producir un crculo vicioso caracterizado por bajos ingresos y baja capacidad de inversin para los ms pobres, y un crculo virtuoso de altos ingresos y alta capacidad de inversin para los que nacen en mejor posicin. Estos crculos de pobreza y riqueza tienen su origen en las diferencias de capacidades, oportunidades, patrimonio y proteccin con que cuentan las personas, ya que estos cuatro pilares son los elementos que estn detrs de la capacidad para generar ingresos. Para detectar los orgenes de las brechas de ingresos, es necesario ver con mayor detalle cada una de estas dimensiones.

Grfica 2. Gasto per capita mensual en alimentos y bebidas

18-65 aos X IX VIII VII VI V IV III II I 146
Fuente: ENIGH 2000

Grfica 3. Gasto mensual per cpita en Cuidados Mdicos y Conservacin de la salud

18-65 aos

929 624 511 435 391

VI 46 40 40 34 26 24
Fuente: ENIGH 2000

X IX VIII VII 65 83 125

259

347
V

306
IV

263 214

III II I

Grfica 4. Gasto mensual per cpita en Servicios de Educacin

Menores a 22 aos X IX VIII VII VI V IV III II I 107 100 65 63 39 22
Fuente: ENIGH 2000

1064 327 244 162

Josefina Vzquez Mota

2. Desigualdad de capacidades
Comencemos por las capacidades, enfocndonos sobre todo en educacin y salud. En el caso de la educacin, las grandes brechas se observan en todos los niveles de instruccin, pero son especialmente evidentes en casos extremos. Por un lado, en el 10 por ciento ms pobre prcticamente una de cada cinco personas econmicamente activas no tena ninguna educacin en el ao 2000. Por otro, en el 10 por ciento ms rico, slo una de cada cien est en esta misma situacin (grfica 5). Adems, en los hogares de menores recursos, uno de cada tres nios deja de asistir a la escuela antes de los 15 aos, mientras que entre los de mayores ingresos lo ms comn es que la totalidad permanezca en el sistema educativo a esta edad. Si nos enfocamos en la educacin universitaria, la que ms rinde en trminos de ingresos, encontramos exactamente lo contrario. En el decil ms rico, ms de la mitad tiene educacin universitaria, mientras que solamente 6.6 por ciento alcanza este nivel educativo entre los ms pobres (grfica 6). En promedio, la poblacin econmicamente activa en el decil ms pobre adquiere menos de 4 aos de estudio; es decir, no han llegado a completar la primaria, mientras que una persona en el 10 por ciento superior alcanza casi 14 aos de educacin formal, lo cual equivale a cursar dos aos de una carrera tcnica, o la primera mitad de una carrera profesional. Si tomamos la tasa de progreso educativo del pas promedio de Amrica Latina que es de 10 aos para elevar el promedio de aos de educacin en un grado entonces, en promedio, los mexicanos en el 10 por ciento ms pobre tardaran 100 aos en alcanzar los niveles que se encuentran en el decil ms rico. En trminos de salud se observan brechas similares. Un indicador que nos ayuda a reflejar la condicin de salud es la mortalidad infantil, medida a travs de la proporcin de hijos nacidos vivos que mueren antes de cumplir un ao de edad. Por ejemplo, mientras que en el 10 por ciento ms pobre la tasa de mortalidad por cada 1,000 nios es de 31, el nmero es de 14 en el 10 por ciento ms rico (grfica 7).
Grfica 5. Sin instruccin
18 a 65 aos de Edad

25% 19.3%

20%

15% 12.2% 10% 9.2% 7.2% 5% 6.3% 5.2%

4.1% 3.0% 1.9% 1.1% X

0% I II III IV VI V Deciles de ingreso VII VIII IX

Fuente: XII Censo de Poblacin y vivienda 2000

10

Brechas de desigualdad, principal desafo de la poltica social de Mxico

Grfica 6. Universidad
18 a 65 aos de Edad 60% 51.7% 50% 40% 31.8% 30% 20.3% 20% 10% 0% I II III IV V VI VII VIII IX X Deciles de ingreso
Fuente: XII Censo de Poblacin y vivienda 2000

6.6%

6.1%

6.4%

7.1%

9.0%

11.3%

14.3%

Grfica 7. Mortalidad infantil por deciles

36

24
Tasa de mortalidad x 1000

12

0 1 2 3 4 5 Deciles 6 7 8 9 10

3. Oportunidades de empleo y acceso a la proteccin

El ingreso no slo depende de las capacidades adquiridas. Si no se tienen opciones para utilizar estas capacidades de manera productiva, entonces difcilmente se traducirn en un mejor nivel de vida para las familias. Si a las brechas de capacidades en nuestro pas se suman las diferencias en cuanto a las opciones productivas existentes, los abismos se hacen todava ms grandes. Desafortunadamente tambin existen grandes diferencias en trminos de oportunidades productivas. En el ao 2000, 46.5 por ciento de la poblacin entre 18 y 65 aos del decil ms pobre se declar como inactiva, no tena empleo y tampoco estaba buscndolo activamente (grfica 8). La situacin es totalmente distinta en el 10 por ciento ms rico, donde la inactividad es menor a 12 por ciento. La calidad de los empleos a los que se tiene acceso tambin es muy distinta. En el 10 por ciento ms pobre, casi 90 por ciento de la poblacin total carece de seguridad en el empleo y de prestaciones, mientras que este porcentaje es de 42 por ciento entre el 10 por ciento ms rico (grfica 9).
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Josefina Vzquez Mota

Grfica 8. Poblacin Econmicamente Activa, Inactiva y Desempleada
Jefes de Hogar 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% I II
4.3% 18.4% 13.1% 1.0% 0.6% 13.5% 0.5% 12.1% 0.4% 13.1% 0.3% 12.0% 0.3% 11.3% 0.2% 9.9% 0.2% 12.0% 0.3% 49.2% 46.5% 80.7% 86.4% 86.1% 18-65 aos 87.5% 86.6% 87.8% 88.5% 89.9% 87.8%

III PEA

IV VI V Deciles de Ingreso PEI

VII

VIII Desempleo

IX

Fuente: XII Censo de Poblacin y vivienda 2000

Grfica 9. Seguridad Social

2.4%

X IX VIII VII VI V IV III II I 0% 10%

34.1%

41.9%

41.2%

12.2% 2.3%

2.3%

47.6%

13.8% 1.7%

2.3%

37.3%

49.0% 46.4%

10.3% 1.4%

1.7%

43.6%

7.3% 1.4%

1.3%

47.0%

43.9%

6.4%

1.2% 0.9%

54.7%

39.2%

4.3%

8.0%

59.4%

35.3% 3.8%

8.0%

0.8%

69.9%

26.9%

0.4% 2.4% 0.5% 0.3%

82.1%

16.1%

1.3% 0.3% 0.3%

88.9%

9.5% 1.1%

0.2%

20% No tiene

30%

40% IMSS

50% ISSSTE

60%

70% PEMEX

80% Otra

90%

100%

Fuente: ENIGH 2000

La falta de oportunidades se acenta notablemente entre las mujeres y se refleja en que tienen menor tasa de participacin laboral en general. Pero adems, la participacin est estrechamente relacionada con la educacin. Las mujeres con menor nivel educativo generalmente tienen menos opciones de empleo bien remunerado, y se encuentran excluidas del mercado laboral. Entre las que cuentan con 4 aos de educacin o menos, la tasa de participacin es menor a 30 por ciento, mientras que entre las que tienen 15 o ms aos de escolaridad, casi las dos terceras partes participan. Esto no implica, por supuesto, que las mujeres con menor educacin trabajen menos. Generalmente trabajan ms, pero en actividades que les generan muy bajos o nulos ingresos. Las diferencias por nivel educativo se acentan todava ms cuando se toma en cuenta la calidad de los empleos. De hecho, slo 1.4 por ciento de las mujeres con 4 aos de educacin o menos participan en el mercado laboral formal,
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Brechas de desigualdad, principal desafo de la poltica social de Mxico

mientras que casi 40 por ciento de las que cuentan con 15 o ms aos de escolaridad tienen opciones de empleo en este sector (grfica 10).
Grfica 10. Las mejores opciones se concentran en quienes tienen mayor educacin, esto se observa especialmente en el caso de las mujeres
70 63.0 60 50 42.7 40 30 20 10 1.6 0 Menos de 4 aos
Fuente: ENIGH 1996

Formal Total

47.8 39.1 29.1 19.2

36.9 27.3

7.0

4 a 6 aos

7 a 12 aos

13 a 15 aos

Ms de 15 aos

4. Diferencias de patrimonio
Para la gran mayora, el nico patrimonio al que se puede acceder a lo largo de la vida es la vivienda. sta y sus caractersticas reflejan en buena medida las posibilidades de la familia, pero tambin las condiciones en las que se vive. Por ejemplo, mientras que el valor de las viviendas en los hogares en el 10 por ciento ms rico es equivalente al pago mensual de ms de 5,000 pesos, el valor de la vivienda en el 10 por ciento ms pobre es de menos de 200 pesos mensuales (grfica 11). Adems de que hay grandes diferencias en el valor (y por lo tanto la calidad) de la vivienda, existen grandes diferencias en la calidad y en la existencia de servicios. Por ejemplo, mientras que dos terceras partes de los hogares en el 10 por ciento ms pobre carece de drenaje, hay prcticamente cobertura total en los estratos ms ricos (grfica 12). De manera similar, la tercera parte de los hogares ms pobres tienen que acarrear agua porque no la reciben diariamente, mientras que en el
Grfica 11. Gasto mensual de alquiler (propia y rentada) por decil
7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1000 0 I II III IV V VI VII VIII IX X Decil de ingresos

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Josefina Vzquez Mota

Grfica 12. Proporcin de hogares sin drenaje por decil
70% 60% 30% 49.3% 50% No tiene 40% 30% 20% 10% 0% I II III IV V VI VII VIII IX X Deciles de Ingreso
Fuente: XII Censo de poblacin y vivienda 2000

Grfica 13. Disponibilidad de Agua

35% 32.0%

65.9%

25% 20%

22.6% 16.9%

Acarreada

36.6%

33.2% 26.0% 21.5% 16.3% 11.2% 6.7% 5.6%

15.1% 15% 10% 5% 0%

13.4% 11.8% 9.8% 7.7% 5.7% 4.8%

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Deciles de Ingreso
Fuente: XII Censo de Poblacin y vivienda 2000

10 por ciento ms rico, la gran mayora de los hogares tienen agua entubada (grfica 13). En cuanto al acceso a energa elctrica en el hogar, no se observan diferencias por estrato socioeconmico debido a que la cobertura en nuestro pas es prcticamente universal. Sin embargo, el hogar tpico en el 10 por ciento ms pobre no tiene contrato de energa elctrica, lo cual refleja que el acceso al servicio se obtiene de manera informal. Las diferencias en cuanto a los materiales de construccin de la vivienda son tambin abrumadoras. En el 10 por ciento ms pobre las paredes tienden a ser de materiales no aptos para la construccin, los techos son generalmente de material de deshecho o de palma, y 42 por ciento de las viviendas tiene piso de tierra (grficas 14 y 15). En el 10 por ciento ms rico, los materiales para construccin son concreto u otros materiales adecuados, y rara vez se encuentran pisos de tierra.
Grfica 14. Material de Techos
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40%
49.1% 5.3% 4.5% 4.1% 3.9% 40.3% 33.2% 4.5% 5.0% 5.4% 28.3% 24.5% 3.8% 20.2% 3.0% 5.4% 17.0% 12.6% 8.9% 1.3% 4.3% 4.8% 1.0% 8.6% 27.8% 46.3% 56.3% 63.1% 67.8% 72.3% 75.5% 80.2% 84.5% 89.9%

Grfica 15. Material de Pisos

100%
6.7% 12.7% 17.5% 21.6% 25.7% 30.9% 35.9% 43.8% 54.8% 69.9%

90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20%

42.1% 53.5% 23.9% 16.0% 11.5% 8.7% 6.0% 4.5% 43.7% 2.6% 1.6% 0.9% 29.2% 63.4% 66.6% 66.9% 65.5% 63.0% 59.6% 51.3%

30% 20% 10% 0%

14.6% 8.1% 6.0% 4.5%

10% 0% I Tierra

II

III

IV V VI Deciles de Ingreso

VII

VIII

IX

II

III

IV V VI Deciles de Ingreso

VII

VIII

IX

Teja Material de desecho

Palma, tejamanil o madera Losa de concreto, tabique

Cemento o Firme

Madera, Mosaico u otros

Fuente: XII Censo de Poblacin y vivienda 2000

En trminos de activos, el hogar promedio en el 10 por ciento de mayores ingresos cuenta con automvil, televisin, aparatos modulares, refrigerador, lavadora, boiler, estufa, antena parablica, telfono, computadora y horno de microondas. El hogar tpico del 10 por ciento ms pobre carece
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Brechas de desigualdad, principal desafo de la poltica social de Mxico

de todos estos activos. Este aspecto est ntimamente relacionado con las posibilidades que tienen las mujeres para participar en el mercado laboral, ya que utensilios domsticos como los arriba enumerados reducen considerablemente el tiempo necesario para realizar las actividades domsticas que muchas mujeres desempean.

5. Comentarios finales
El momento histrico por el que atraviesa Mxico es un perodo nico en oportunidades. Estamos consolidando la transicin hacia una economa abierta cada vez ms integrada a los mercados mundiales y al avance tecnolgico, donde las condiciones para mejorar la productividad crecen da a da. Por otra parte, estamos en un proceso profundo de transicin hacia un sistema poltico ms democrtico, donde inusitadamente los poderes ejecutivo, legislativo y judicial juegan a plenitud el papel y las funciones que les otorga nuestra Constitucin. Los gobiernos estatales tienen autonoma nunca antes vista, y los gobiernos municipales son un centro dinmico de formulacin y operacin de polticas pblicas, lo que les permite diariamente ser artfices de su propio destino. Estas dos transiciones han ido acompaadas por una transicin demogrfica hacia una poblacin de mayor edad. Por primera vez en su historia, Mxico es un pas de jvenes. Las dcadas de elevados niveles de fertilidad en donde la gran mayora de la poblacin la constituan los nios, han quedado atrs. Se empieza a abrir una ventaja demogrfica de oportunidad donde, en cada hogar, habr ms perceptores de ingreso que nios. Un mayor porcentaje de personas habr pasado a la etapa ms productiva de su vida y podr trabajar, ahorrar y aportar su esfuerzo al progreso del pas. Esta ventana estar abierta durante las siguientes dos dcadas. Sin embargo, la oportunidad no se abrir automticamente. Se tienen que generar opciones de empleo, se tienen que dar las condiciones para que la poblacin pueda ahorrar para su futuro y, sobre todo, se tendr que mejorar la educacin y la salud de los nios para que sean los protagonistas del desarrollo durante las prximas dcadas. Debido al afortunado alineamiento de estas tres transiciones, Mxico tiene la oportunidad de dar un salto sin precedentes en trminos de desarrollo. Pero, para consolidarlo, debe acelerarse una cuarta transicin: la social, hacia un pas ms justo. La democracia no ser plena si hay sectores de la poblacin que no pueden ejercerla debido a su pobreza. De poco servir la transicin econmica si sus beneficios slo pueden ser disfrutados por unos cuantos. La transicin demogrfica puede convertirse en una amenaza si los jvenes no tienen oportunidades para aplicar su potencial. De poco habrn valido estos cambios trascendentales si las brechas sociales que hemos ilustrado aqu prevalecen o se intensifican. Tenemos que hacer del siglo XXI el siglo de la transicin social; convertirlo en el siglo en el que logremos que todos los mexicanos tengan la oportunidad de mejorar sus condiciones de vida. Un siglo en el que las injusticias sociales histricas queden atrs, y todos y cada uno de los habitantes del pas se liberen de las limitaciones ocasionadas por la pobreza y la precariedad.

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Brechas de desigualdad: principal desafo de la poltica social de Mxico, de Josefina Vzquez Mota, nmero 1 de Cuadernos de Desarrollo Humano, termin de imprimirse en septiembre de 2002. El tiraje consta de 1,000 ejemplares.