Reforma do Estado e a tenso entre pblico e privado Vera Maria Vidal Peroni (UFRGS)

Este artigo procura debater as mudanas ocorridas na conexo entre o pblico e o privado, neste perodo particular do capitalismo, de redefinio do papel do Estado1 e da importncia do controle social neste contexto2. A relao pblico/privado tem se modificado neste perodo de crise do capitalismo, em que as suas estratgias de superao - neoliberalismo, globalizao, reestruturao produtiva e Terceira Via- , redefinem o papel do Estado, principalmente para com as polticas sociais. Priorizaremos neste artigo dois movimentos nesta relao pblico/ privado: o pblico no estatal e o quase mercado. O objetivo, portanto, analisar as mudanas ocorridas no papel do Estado, tanto na alterao da propriedade (pblico no-estatal), quanto o que permanece na propriedade estatal, mas passa a ter a lgica do mercado, reorganizando os processos de gesto (quase-mercado).

A redefinio do papel do Estado

Partimos da tese de que o capitalismo vive uma crise estrutural e, por isso, as contradies esto mais acirradas. Assim como no ps-guerra suas estratgias foram principalmente o fordismo/ Keynesianismo nos pases centrais e o fordismo/Estado desenvolvimentista nos pases perifricos, neste perodo suas estratgias so o neoliberalismo, a reestruturao produtiva, a globalizao e a Terceira Via. O capital necessita de uma ideologia3 para construir a ambincia cultural4 necessria a este perodo particular do capitalismo, camuflado de ps-capitalismo.

Estado aqui entendido como Estado histrico, concreto, de classe, e, nesse sentido, Estado mximo para o capital, j que, no processo de correlao de foras em curso, o capital que detm a hegemonia. 2 Iniciamos a pesquisa no doutorado com a tese: Redefinies do papel do estado e a poltica educacional no Brasil dos anos 1990. A continuidade do tema veio com a pesquisa Programa Dinheiro direto na escola: uma redefinio do papel da escola na educao?, Projeto Interinstitucional, coordenado por esta pesquisadora, concludo em 2005. E a partir de 2006, com a pesquisa Reconfiguraes do Estado: conexes entre o pblico e o privado, que analisa a influncia do Instituto Ayrton Senna em redes pblicas do Rio Grande do Sul.
3

O conceito de ideologia utilizado neste trabalho o proposto por Mszros: a ideologia no iluso nem superstio religiosa de indivduos mal orientados, mas uma forma especfica de conscincia social,

Da mesma forma que o fordismo dependia de um sistema geral de regulamentao por parte do Estado, chegando a ser visto menos como um mero sistema de produo em massa do que como um modo de vida total5, tambm este momento histrico, com suas especificidades no mbito do modo de produo, necessita de uma ideologia para que tais particularidades sejam aceitas e incorporadas6. Outro pressuposto terico que norteou a anlise do processo de redefinio do papel do Estado foi o de que a crise fiscal parte de um movimento maior de crise do capital, e no a causadora da crise como foi diagnosticado pelo neoliberalismo e pela Terceira Via. O diagnstico do governo brasileiro para a crise, em 1995, e no h indcios de que tenha mudado, seria o de que a crise est no Estado e no no capital, e, portanto, dentre as estratgias do governo, estaria o Projeto de Reforma do Estado apresentado pelo MARE (Ministrio da Administrao e Reforma do Estado). De acordo com o documento, a
reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinio do papel do Estado, que deixa de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e social pela via da produo de bens e servios, para fortalecer-se na funo de promotor e regulador desse desenvolvimento (BRASIL, MARE,1995, p. 12).

O documento aponta, ainda, que o Estado gerou distores e ineficincias ao tentar assumir funes diretas de execuo, e, nesse sentido, reformar o Estado significa transferir para o setor privado as atividades que podem ser controladas pelo mercado (BRASIL, MARE, 1995, p.11). O Plano de Reforma do Estado, com esse diagnstico, busca racionalizar recursos, diminuindo o seu papel no que se refere s polticas sociais. E d-se em um
materialmente ancorada e sustentada. (...) Assim, as ideologias conflitantes de qualquer perodo histrico constituem a conscincia prtica necessria atravs da qual as principais classes da sociedade se relacionam e at, de certa forma, se confrontam abertamente, articulando sua viso de ordem oscila, correta e apropriada como um todo abrangente (Mszros, 1996, p.22-3). 4 Por nova ambincia cultural, entendemos a alterao na forma de vida objetiva e subjetiva para produo da subjetividade necessria ao novo perodo de acumulao. 5 Ver Gramsci (1989), mais especificamente o captulo Americanismo e Fordismo. 6 Para Mszros, a propaganda ideolgica serve para camuflar os reais problemas da crise capitalista: [...] ao mesmo tempo em que as contradies do mundo social se tornam mais fortes do que nunca, manifestando-se em escala cada vez mais global, so repetidamente declaradas superadas ou prestes a ser ultrapassadas - em uma sucesso interminvel de construes ideolgicas que metamorfoseiam, sob

3 contexto em que a proposta do governo federal para fazer frente crise do capital baseia-se na atrao de capital especulativo, com juros altos, o que tem aumentado as dvidas interna e externa, provocando uma crise fiscal enorme nos estados e municpios. Isso nos leva a crer que a proposta de descentralizao apresentada pela Unio consistiu e continua consistindo, em um repasse, para a sociedade, das polticas sociais. Portanto, o que aparentemente seria uma proposta de Estado mnimo, configura-se como realidade de Estado mnimo para as polticas sociais e de Estado mximo para o capital. (Peroni, 2003). As estratgias de reforma do Estado no Brasil so: a privatizao, a publicizao e a terceirizao. Terceirizao, conforme Bresser Pereira, o processo de transferncia para o setor privado dos servios auxiliares ou de apoio. A publicizao consiste na transferncia para o setor pblico no-estatal dos servios sociais e cientficos que hoje o Estado presta (PEREIRA, 1997, p. 7). Publicizao, no Plano, significa transformar uma organizao estatal em uma organizao de direito privado, pblica, no-estatal (PEREIRA, 1997, p. 8). As polticas sociais foram consideradas servios no-exclusivos do Estado e, assim sendo, de propriedade pblica no-estatal ou privada.
O papel do Estado para com as polticas sociais alterado, pois com este diagnstico duas so as prescries: racionalizar recursos e esvaziar o poder das instituies, j que instituies democrticas so permeveis s presses e demandas da populao, alm de serem consideradas como improdutivas, pela lgica de mercado. Assim, a responsabilidade pela execuo das polticas sociais deve ser repassada para a sociedade: para os neoliberais atravs da privatizao (mercado), e para a Terceira Via pelo pblico no-estatal (sem fins lucrativos) (PERONI, 2006, p. 14).

Constatamos que as justificativas para se reformar o Estado tm, como premissa, a crise fiscal. Contudo, verificamos que, mais do que uma crise fiscal, estamos em meio a uma grande crise do capital. A crise fiscal apenas uma das facetas dessa crise, e, portanto, toda a estratgia de reforma do Estado proposta, alm de resolver s parte do problema, desmantela o Estado no que se refere s polticas sociais.

um novo rtulo ps, dissociado, a mesma racionalizao apaziguadora, no momento mesmo em que sua verso anterior perde credibilidade (Mszros, 1996, p.31).

4 O Plano de Reforma do Estado no Brasil (BRASIL, MARE,1995) prope que as empresas pblicas sejam privatizadas ou transformadas em organizaes sociais, organizaes parceiras do Estado no dirigidas pelo poder pblico, mas recebendo fundos pblicos. Bresser Pereira justifica, ainda, que estas organizaes sero mais eficientes, pois mais flexveis e competitivas, portanto atendendo melhor aos direitos sociais. Mas importante atentarmos para o fato de o Estado continuar financiando, apesar do controle poltico e ideolgico passar para as ditas organizaes pblicas no estatais: O Estado Social-Liberal, que social porque mantm suas responsabilidades pela rea social, mas liberal porque acredita no mercado e contrata a realizao dos servios sociais de educao, sade, cultura e pesquisa cientfica de organizaes pblicas no estatais que financia a fundo perdido com oramento pblico (PEREIRA, 1996, p. 14). Para recuperar sua solvncia, preciso reformar sua administrao e redefinir seu modo de interveno na economia. Porm, Buchanan aponta as instituies democrticas contemporneas como irresponsveis, e o remdio seria medidas restritivas constitucionais para se conterem governos, colocando-se os instrumentos de controle fora das instituies representativas e partindo-se do princpio de que os controles polticos so inferiores ao de mercado. Portanto, o Plano Diretor da Reforma do Estado, quando prope a administrao gerencial que tem a lgica do mercado e, ainda, quando prope as organizaes pblicas no-estatais, no est apenas utilizando a teoria para o diagnstico, mas tambm para a prpria implementao da reforma. Destacamos, portanto, que o Plano de Reforma do Estado no Brasil teve influncias do neoliberalismo, tanto no diagnstico, de que a crise est no Estado, quanto na estratgia de privatizao que parte do Plano, mas tambm sofreu influncias da Terceira Via, que atual social-democracia e tanto o Presidente da poca, quanto o Ministro da Reforma do Estado, Bresser Pereira, alm de filiados ao Partido da Social-Democracia Brasileira (PSDB), eram intelectuais orgnicos da Terceira Via. Bresser Pereira afirma que a interpretao da crise do Estado e a conseqente estratgia social liberal, que fundamentou o Plano de reforma do Estado, tomam emprestadas, do paradigma neoliberal, a sua crena no mercado e o diagnstico acerca da crise ser originada no Estado. No entanto, a estratgia apontada, em vez de ser a de se diminuir o Estado, como na proposta neoliberal, a de reform-lo:

5
A causa da crise foi o excessivo e distorcido crescimento do Estado desenvolvimentista no Terceiro Mundo, do Estado comunista no segundo Mundo e do Welfaire State no Primeiro Mundo. As potencialidades do mercado na alocao de recursos, na coordenao da economia, tinham sido erroneamente subavaliadas. O Estado tinha se tornado muito grande, aparentemente muito forte, mas de fato muito fraco, ineficiente e impotente, dominado pela indisciplina fiscal, vtima de grupos especiais de interesse, engajados em prticas privatizadoras do Estado, ou seja, no rent seeking (PEREIRA, 1996, p. 16-17).

Neste redesenho, verificamos que o Estado se retira da execuo e permanece com parte do financiamento (propriedade pblica no-estatal), mas tambm, o que permanece sob a propriedade do Estado passa a ter a lgica de mercado na gesto (quase-mercado). importante atentar que quase mercado quer dizer que a lgica de mercado a que orientar a ao Estatal. Conforme Romualdo Portela e Sandra Skia:

Surge assim, a noo de quase-mercado que, tanto do ponto de vista operativo, quanto conceitual, diferencia-se da alternativa de mercado propriamente dita, podendo portanto, ser implantada no setor pblico sob a suposio de induzir melhorias (Oliveira, Souza, 2003)

Neste sentido, aprofundaremos alguns pontos do neoliberalismo e Terceira Via, correntes que influenciaram e influenciam o Plano de Reforma do Estado no Brasil, destacando o que pensam da democracia e da relao pbico/privado, principalmente pblico no-estatal e quase-mercado. TEORIA NEOLIBERAL Para a teoria neoliberal, no o capitalismo que est em crise, mas o Estado. A estratgia, portanto, reformar o Estado ou diminuir sua atuao para superar a crise. O mercado que dever superar as falhas do Estado, portanto a lgica do mercado deve prevalecer, inclusive no Estado, para que ele possa ser mais eficiente e produtivo.Conforme MOARES (2001):

O funcionamento da ordem de mercado visto como um paradigma, um modelo de funcionamento para outras instituies sociais. Assim a pretenso destes analistas [neoliberais] descobrir quais as regras constitucionais que, no plano das decises coletivas (no-mercado),

6
mais se aproximam da perfeio exibida por essa ordem (a do mercado). o que chamam de economia constitucional, uma nova teoria do contrato social, que proporcione uma reconstruo da ordem social e poltica (MORAES, 2001, p. 49).

Para o pensamento neoliberal, h uma tenso entre a liberdade individual e a democracia. Conforme Hayek, a maximizao da liberdade est em proteger o sistema de mercado como necessrio e suficiente para a existncia da liberdade. Assim, o mercado deve ser protegido contra o Estado e da tirania das maiorias. E adverte que se o Estado influenciado, ou vulnervel s influncias das massas, os dois perigos se fundem. Para essa teoria, o cidado, atravs do voto, decide sobre bens que no so seus, gerando conflitos com os proprietrios, j que visto como uma forma de distribuio de renda. Hayek denuncia que a democracia faz um verdadeiro saque propriedade alheia. E, como em muitos casos no se pode suprimir totalmente a democracia (voto, partidos), o esforo para esvaziar seu poder. Para Hayek, a democracia ilimitada leva economia dirigida e est a um passo do totalitarismo. Portanto, adverte para os perigos da democracia ilimitada: uma democracia pode empunhar poderes totalitrios, e pelo menos concebvel que um governo autoritrio pode atuar com base nos princpios liberais. Liberalismo , portanto, incompatvel com democracia ilimitada, (...) (HAYEK, 1983, p. 143). Hayek assume deliberadamente que a democracia serve apenas para proteger a propriedade e os indivduos: a democracia essencialmente um meio, uma inveno utilitria para salvaguardar a paz interna e a liberdade individual. Como tal ela no de modo nenhum infalvel (HAYEK, 1984, p. 113). E quando avana rumo ao planejamento com vistas distribuio de rendas pode tornar-se totalitria:

O planejamento conduz ditadura porque esta o instrumento mais eficaz de coero e de imposio de idias, e como tal, de importncia essencial para que o planejamento em larga escala se torne possvel. O conflito entre o planejamento e a democracia surge, simplesmente, do fato de constituir esta um obstculo supresso da liberdade exigida pela direo das atividades econmicas. Mas, na medida em que a democracia deixa de ser uma garantia para da liberdade individual, bem possvel que ela subsista sob uma forma ou outra dentro de um regime totalitrio.(ibidem)

7 Hayek analisa ainda que a inflao, uma das grandes responsveis pela crise atual do capitalismo, ocorre, geralmente, em um contexto de democracia em que os polticos tm que atender as demandas dos eleitores e desestabilizam a economia, gerando, assim, o desemprego. Chega a culpar os sindicatos pelo desemprego:

...uma das causas mais importantes do desemprego a tendncia dos sindicatos manterem elevadas as taxas de salrios das indstrias que so menos lucrativas, e reforarem diferenciais tradicionais de forma rgida, embora as necessidades do mercado mudem diariamente (BUTLER, 1987, p. 64).

A Teoria da Eleio Pblica, conhecida como Public Choice faz uma anlise econmica da poltica7. O ponto de partida de discusso da Escola que a economia e a poltica de um pas so inseparveis. A idia chave da Public Choice de que o paradigma da ao humana em todas as dimenses passa pela relao de troca, pelo jogo de interesses. Isso tanto um pressuposto como uma prescrio, no sentido de que a Escola trabalha para que todas as relaes tenham a relao de troca como modelo. (BUCHANAN et al, 1984). Reginaldo Moraes afirma que A public choice nasce justamente do estudo da diferena entre estes dois universos (mercado e estado) e da tentativa de conduzir um deles ao modo operativo do outro tornar as decises nomercado, mais prximas das decises tipo mercado (MORAES, 2001, p. 56). O autor explica ainda o conceito de quase-mercado para a public choice:

Como o consumo dos bens pblicos no depende clara e diretamente do pagamento que o voto vlido no mercado -,as preferncias dos consumidores e usurios no so reveladas atravs de gastos efetivos, individualizveis e visveis a olho nu. [...] No h, neste caso, demanda no sentido estrito. H contudo uma pseudo demanda, um quase-mercado. (MORAES, 2001, p.55)

Buchanan e os tericos da Public Choice criticam o excesso de regulamentao e de Estado, pois julgam que estas atividades so onerosas para o conjunto da sociedade e diminuem sua produtividade.

O seu principal terico James BUCHANAN, tambm conhecida como Escola de Virgnia, pois se constituiu no Instituto Politcnico da Universidade de Virgnia na dcada de 1950.

8 Para a Public Choice, a democracia e as regulaes sobre o Estado so geradoras do Leviat, por isso preciso estabelecer limites constitucionais contra as instituies democrticas vigentes: eliminando o voto, o que mais difcil, ou restringindo o impacto do voto atravs da privatizao e desregulamentao, provocando o desmantelamento do Estado. TERCEIRA VIA A Terceira Via uma proposta alternativa ao neoliberalismo e antiga social democracia: Os neoliberais querem encolher o Estado; os social-democratas, historicamente, tm sido vidos para expandi-lo. A Terceira Via afirma que necessrio reconstru-lo. (GIDDENS, 2001, p. 80). Diferente da teoria neoliberal, para quem a democracia prejudicial ao livre andamento do mercado e chega a ser chamada de totalitria (Hayek), a proposta da Terceira Via a democratizao da democracia, que pressupe um Estado democrtico que tem como principais caractersticas descentralizao, dupla democratizao, renovao da esfera pblica-transparncia, eficincia administrativa, mecanismos de democracia direta e governo como administrador de riscos (ibid, p. 87). Os tericos da Terceira Via concordam com os neoliberais, que a crise est no Estado, que gastou mais do que podia em polticas sociais e provocou a crise fiscal, s que a estratgia de superao da crise para os neoliberais a privatizao e para a Terceira Via o Terceiro Setor. O neoliberalismo prope o Estado mnimo e a Terceira Via prope reformar o Estado e repassar tarefas para a sociedade civil, sem fins lucrativos. Os dois querem racionalizar recursos e diminuir os gastos do Estado com as polticas sociais e diminuir o papel das Instituies pblicas, que como vimos no diagnstico neoliberal so permeveis correlao de foras, o que eles chamam de rent seeking, alm do que, o Estado foi diagnosticado como ineficiente e o culpado pela crise. Como a Terceira Via no rompe com este diagnstico, ela vai propor repassar para a sociedade civil as polticas sociais executadas pelo Estado que historicamente foram conquistas da sociedade civil organizada em sindicatos e movimentos sociais. A idia a parceria pblico-privado, tanto para a execuo das polticas sociais como para o mercado, atravs de uma nova economia mista que prope uma nova sinergia entre os setores pblico e privado, utilizando o dinamismo dos mercados, mas tendo em mente o interesse pblico (ibid, p. 109).

9 A propriedade pblica no-estatal chamada por muitos autores de Terceiro Setor, nem Estado, nem mercado. O Terceiro Setor caracterizado como o Pblico no Estatal e pressupe a existncia do primeiro e segundo, Estado e Mercado. O conceito designa um conjunto de iniciativas particulares com um sentido pblico (FERNANDES, 1984, p 127). O Terceiro Setor a estratgia proposta pela Terceira Via, em substituio proposta de privatizao do Neoliberalismo. Enfim, os dois concordam que a crise esteja no Estado, que gastou demais e deve se retirar da execuo das polticas sociais. Para a Terceira Via, deve repass-las para a sociedade, atravs do Terceiro Setor; e para o Neoliberalismo, para o mercado, atravs das privatizaes. Conforme Antunes (1999), a discusso sobre a Terceira Via ocorre quando o Novo Trabalhismo se apresenta como uma alternativa ao Neoliberalismo de Thatcher e tambm antiga social democracia. Segundo o autor, o Novo Trabalhismo associa a preservao da social democracia e elementos bsicos do Neoliberalismo. (ANTUNES, 1999, p. 95). Giddens (2001) foi um dos tericos que deu suporte intelectual para Tony Blair nestas reformas e apresentou-as com o nome de Terceira Via. Para Giddens,
(...) Terceira Via se refere a uma estrutura de pensamento e de prtica poltica que visa a adaptar a social democracia a um mundo que se transformou fundamentalmente ao longo das ltimas duas ou trs dcadas. uma Terceira Via no sentido de que uma tentativa de transcender tanto a social democracia do velho estilo quanto o Neoliberalismo. (GIDDENS, 2001, p. 36).

Conforme o autor, o objetivo geral da Terceira Via deveria ser ajudar os cidados a abrir seu caminho atravs das mais importantes revolues do nosso tempo: Globalizao, transformaes na vida pessoal e nosso relacionamento com a natureza (GIDDENS, 2001, p. 74). Verificamos, nesta afirmao de Giddens, uma concepo individualista, j que cada indivduo vai abrir o seu caminho e as transformaes vo se dar na esfera pessoal e no societria. Antunes ressalta que a Terceira Via acaba configurando-se como a preservao do que fundamental do Neoliberalismo, dando-lhe um frgil verniz social-democrtico cada vez menos acentuado" (ANTUNES, 1999, p.99). O Terceiro Setor, para Montao (2002), apresenta "uma nova modalidade de trato questo social. Primeiro, com a transferncia da responsabilidade da questo

10 social do Estado para o indivduo, que a resolver atravs da auto-ajuda, ajuda mtua ou, ainda, adquirindo servios como mercadorias. Segundo, as polticas sociais passam a ser focalizadas, perdendo, assim, seu princpio universalista. Terceiro, com a descentralizao administrativa, as polticas tornam-se ainda mais precarizadas, entre outros problemas, porque so transferidas as competncias sem os recursos correspondentes e necessrios para execut-las. O autor adverte, ainda, que ocorre a transferncia de fundos pblicos para o Terceiro Setor, j que ele, em geral, no tem condies de autofinanciamento. Conforme Montao, "esta transferncia chamada, ideologicamente, de 'parceria' entre o Estado e a sociedade civil, com o Estado supostamente contribuindo, financeira e legalmente, para propiciar a participao da sociedade civil. (MONTAO, 2002, p. 199). Alm de assumir algumas atividades que seriam do Estado, como a promoo ou a manuteno de bem estar social, o Terceiro Setor acaba tambm assumindo um certo poder (econmico/poltico), principalmente quanto definio de seu prprio campo de cooperao internacional, no que se refere ao repasse e prestao de contas dos recursos financeiros, diretamente para as agncias internacionais sem a intermediao do Estado. Em outras palavras, as estratgias de ao, muitas vezes, ocorrem do internacional para o local, sem a mediao do nacional, principalmente quando o financiamento ocorre via agncias internacionais. Pelas razes apontadas, j podemos ter uma viso aproximada da importncia desse novo setor que entra em cena, assumindo responsabilidades que historicamente foram de outras instituies representativas e com legitimidade junto sociedade civil. O carter no governamental assumido pelo Terceiro Setor, que implica no ser submetido ao controle institucional, aponta uma importante questo na medida em que essas organizaes tm um poder cada vez maior. Segundo Fernandes, formam um mercado de trabalho especfico, influenciam a legislao em seus mais variados domnios e condicionam os oramentos dos governos, das empresas e dos indivduos (FERNANDES, 1984, p.24). Assim, surgem questes como: em nome de quem esto operando? J que muitas vezes, esto vinculadas diretamente s agncias internacionais, a quem prestam contas? Qual o padro tico de julgamento? Quem julga suas aes? E, se tem legitimidade, quem a outorga?

11 Dupas tambm faz alguns questionamentos neste mesmo sentido:

As ONGs pretendem lidar com consensos emergentes, no com interesses; propem-se a promover e a representar esses consensos; e esperam que a sua legitimidade venha por brotarem da vida cotidiana e comunitria da sociedade, sem manipulao ou artificialismo. (DUPAS, 2005, p. 74).

E, o autor mesmo questiona:

Mas como e onde traar a fronteira tnue que separa o enraizamento social genuno de uma associao da deturpao de seu potencial normativo condicionado por esse enraizamento? Como defender para ela uma legitimidade mais ampla que a mera e objetiva avaliao dos resultados que atingem seus programas? E, principalmente, como substituir o espao e a ao pblica por um conjunto de associaes que: tm demandas e objetivos especficos; competem por recursos pblicos escassos, contando com recursos miditicos por vezes poderosos; e precisam necessariamente da arbitragem de uma instncia superior que possa definir prioridades e adequaes mediante alguns princpios gerais amplamente aceitos. (DUPAS, 2005, p. 75).

Neste perodo particular do capitalismo, o alto grau de desemprego intensificou a excluso social provocada, principalmente, pela chamada revoluo tecnolgica. Este fato teve seus efeitos agravados pela reforma do Estado, que tem provocado uma diminuio nas polticas sociais. Neste contexto, a soluo apontada aliviar os nveis de pobreza, para se evitar o caos. E o Terceiro Setor chamado a desempenhar esta tarefa. E, ainda, tem-se a falsa idia de que a sociedade civil est participando, quando, na realidade, as suas instituies representativas, como sindicatos, movimentos sociais e partidos esto sendo arrasados como parte da estratgia neoliberal. Ellen Wood comenta acerca da sociedade civil neste perodo particular do capitalismo:
Sociedade Civil constitui no somente uma relao inteiramente nova entre o pblico e o privado, mas um reino privado inteiramente novo [...]. Ela gera uma nova diviso do trabalho entre a esfera pblica do estado e a esfera privada da propriedade capitalista e do imperativo de mercado, em que a apropriao, explorao e dominao se desligam da autoridade pblica e da responsabilidade

12
social enquanto esses novos poderes privados dependem da sustentao do estado por meio de um poder de imposio mais concentrado do que qualquer outro que tenha existido anteriormente. A sociedade civil deu propriedade privada e a seus donos do poder de comando sobre as pessoas e sua vida diria, um poder reforado pelo Estado, mas isento de responsabilidade, que teria feito a inveja de muitos Estados tirnicos do passado.(WOOD, 2003, p. 217,218).

Wood destaca, ainda, sobre a sociedade civil em uma sociedade capitalista:

A separao entre Estado e sociedade civil no Ocidente certamente gerou as novas formas de liberdade e igualdade, mas tambm criou novos modos de dominao e coero. Uma das maneiras de se caracterizar a especificidade da sociedade civil como uma forma social particular nica no mundo moderno as condies histricas particulares que tornaram possvel a distino moderna entre estado e sociedade civil - dizer que ela constitui uma nova forma de poder social, em que muitas formas coercitivas que pertenceram antes ao estado foram deslocadas para a esfera privada, a propriedade privada, a explorao de classe e os imperativos do mercado. Em certo sentido, trata-se da privatizao do poder pblico que criou o mundo historicamente novo da sociedade civil (WOOD, 2003, p. 217).

Pblico/Privado
Tratamos neste artigo como as redefinies do papel do Estado redefinem as fronteiras entre o pblico e o privado principalmente atravs do pblico no estatal e do quase-mercado. Com o pblico no estatal a propriedade redefinida, deixa de ser estatal e passa a ser pblica de direito privado. Verificamos dois movimentos que concretizam a passagem da execuo das polticas sociais para o pblico no estatal: ou atravs do pblico que passa a ser de direito privado ou o estado faz parcerias com instituies do Terceiro Setor para a execuo das polticas sociais. Com o quase mercado a propriedade permanece sendo estatal, mas a lgica de mercado que orienta o setor pblico. Principalmente por acreditar que o mercado mais eficiente e produtivo do que o Estado, como vimos a teoria neoliberal que embasa este pensamento. Para Dupas:

A difamao das instituies pblicas acompanhou o discurso dos que promoveram a sociedade civil, o que levou perda da noo de espao

13
pblico com promoo do bem coletivo. Nos pases que se seguiram ao colapso do socialismo no Leste Europeu, a destruio das solidariedades sociais e a crescente desigualdade foram naturalizadas como contrapartida inevitvel da democracia liberal. (DUPAS, 2005, p. 41).

O repasse de dinheiro pblico para o privado no algo novo, mas que tem se transformado na prpria poltica pblica, principalmente nos casos em que o governo apenas repassa recursos para as ONGs, ou instituies privadas executarem as polticas sociais. O outro movimento a destacar o contedo, isto , a lgica privada no pblico, como ocorre, por exemplo, no Programa Rede Vencer do Instituto Ayrton Senna8, que realiza parcerias com redes pblicas de ensino e entre seus projetos est um que monitora atravs do Sistema Instituto Ayrton Senna de Informao (SIASI), determinando, assim onde a escola deve melhorar e influenciando na gesto e currculo escolares. Neste caso, as redes pblicas no recebem investimentos do Instituto, ao contrrio pagam por este monitoramento. tambm o caso de outros Programas do Instituto, como as Classes de Acelerao e a Alfabetizao, em que os municpios pagam pelos Kits, e o pior que tm a proposta pronta passo a passo, determinando assim o currculo da escola pblica. So dois questionamentos: o Instituto vive principalmente de dinheiro das empresas que deixam de pagar impostos e entrar nos 25% da educao e, alm de perderem esse dinheiro, os municpios pagam o material, e ainda envolvem toda a rede de ensino pblico. Professores, coordenadores pedaggicos, diretores, quadros das secretarias de educao, todos, enfim, passam a definir suas atividades em funo das determinaes do Instituto, tanto na rea de gesto, como na pedaggica, redefinindo assim o espao pblico e sua autonomia. Outro exemplo na educao, que pesquisamos, foi o Programa Dinheiro Direto na Escola que instituiu a obrigatoriedade para o recebimento dos recursos da criao de Unidades Executoras, de direito privado nas escolas pblicas.

[...] frise-se a similaridade entre a natureza e as funes das organizaes sociais e das unidades executoras: entidades consideradas pblicas em virtude dos seus fins, porm de direito privado quando se trata da sua formalizao; entidades que
8

Esta afirmao fruto de pesquisas em andamento: Parcerias na Gesto da Escola Pblica, realizada em municpios do Rio grande do Sul, por pesquisadores do Ncleo de Poltica e Gesto da Educao da UFRGS e da pesquisa nacional Parcerias Pblico-Privado: Estratgias de Municpios Brasileiros para o Atendimento Educacional,coordenada pela prof. Theresa Adrio.

14
sobrevivem, em grande medida, do repasse de recursos pblicos, ainda que lhe seja facultada a captao de recursos privados, desde que sujeitos ao controle estatal; entidades que se legitimam por uma aparente maior eficincia quando comparadas administrao pblica tradicional, justamente porque, ao se apoiarem na estrutura estatal j formalizada, podem ter sua estrutura enxugada. (PERONI, ADRIO, 2005, p. 150-151)

Utilizamos esses exemplos aqui, pois so o que estamos pesquisando, mas poderamos citar muitos outros neste mesmo sentido, em que a lgica privada interfere na pblica, redesenhando as instituies pblicas e seu papel para com as polticas sociais.

Controle Social9 e democracia10

Evaldo Vieira, discutindo a democracia no Estado, ressalta que Estado de direito democrtico vai alm do Estado de Direito, pois traz o princpio da soberania popular. Este princpio diz que o governo e o Estado necessitam de legitimidade vinda do povo (VIEIRA, 2002, p. 13). E ressalta que, para alm do voto, a legitimao democrtica do Estado passa pelo controle social da administrao pblica, que para o autor representa um dos elementos mais importantes da democracia (ibid). Mszros, ao discutir a necessidade do controle social, alerta que programas e instrumentos de ao sociopolticos verdadeiramente adequados s podem ser elaborados pela prpria prtica social crtica e autocrtica no curso de seu desenvolvimento (MSZROS, 2002, p. 1008). Wood destaca que o conceito de democracia em uma sociedade sob a hegemonia do capitalismo no pode ser visto em abstrato, pois afinal: o capitalismo que torna possvel uma forma de democracia em que a igualdade formal de direitos polticos tem efeito mnimo sobre as desigualdades ou sobre as relaes de dominao e de explorao em outras esferas (WOOD, 2003, p. 193). No Brasil, a formao do Estado nacional liberal conviveu com o escravismo e o latifndio, o que em si uma contradio, j que o capitalismo tem como base o trabalho assalariado e a produtividade. Enquanto em outros pases da Amrica Latina, a
9

Controle Social aqui entendido como a possibilidade de atuao dos grupos sociais (sociedade civil) por meio qualquer uma das vias de participao democrtica no controle das aes do Estado e dos gestores pblicos (SILVA, 2002, p. 26).

10

Ver sobre este assunto: PERONI (2006 a), Vera. Conselhos Municipais de Educao em Tempos de Redefinio do Conceito Democracia In: Souza Donaldo Bello de. Conselhos Municipais e

15 populao lutou pela independncia, pela Repblica, no Brasil, apesar das reivindicaes sociais, as mudanas ocorreram atravs de pactos pelo alto11, possibilitando aos grupos mais conservadores permanecerem no poder. O Estado nacional independente foi liberal apenas nas suas bases formais, pois, na prtica, foi instrumento da dominao patrimonialista em nvel poltico. Essa dificuldade de o Estado romper com o passado determinou o que Florestan Fernandes chamou de Estado-amlgama: Por ser um amlgama, ele preencheu as funes mutuamente exclusivas e inconsistentes a que devia fazer face, entendendo a organizao poltica e a ordem legal atravs e alm do vazio histrico deixado pela economia colonial, pelo mandonismo e pela anomia social (FERNANDES, 1976, p. 68). Outra caracterstica marcante da constituio do Estado brasileiro foi que as relaes sociais de explorao, historicamente, deram-se via coero violenta, mas tambm via ideologia do favor de forma dissimulada e manipuladora. Concordamos com Vieira quando o autor afirma que:

Quando no Brasil se fala em descentralizao, depende de como a sociedade pode control-la. possvel admitir que, at agora, os grandes avanos no Brasil e na Amrica Latina em geral no ocorreram por meio do direito local, mas por presso social sobre o Estado. Na Amrica do Sul, localismo na maioria das vezes significa cl parental e suas variantes: genrismo, afilhadismo, compadrio, pistolo, quem indica (QI), concurso facilitado, etc. (VIEIRA, 1998, p.13).

Essas marcas da nossa histria so parte constitutiva das relaes polticas que ainda hoje se estabelecem no Brasil. Essa questo fundamental ao analisarmos o controle social e os perigos da ideologia do favor arraigados na nossa cultura poltica. Os anos 1980 foram marcados por um processo de abertura poltica depois de um longo perodo de ditadura12. Foi um momento de grande participao popular e de organizao da sociedade na luta pelos seus direitos. Nesse contexto, os eixos principais dos movimentos sociais estavam vinculados democracia, gesto democrtica do Estado, participao da comunidade, enfim, parte do movimento de luta por uma sociedade mais justa e igualitria.
Controle Social da Educao: Descentralizao, Participao e Cidadania. So Paulo: Cortez, 2006, (no prelo). 11 Expresso usada por Fernandes (1976)

16 Mas a construo da democracia encontrou enormes obstculos. O Brasil viveu um processo de abertura pactuado com as foras da ditadura. E, quando estava avanando alguns passos na participao popular e na luta por direitos sociais, sofreu o impacto das estratgias do capital para superao de sua crise: neoliberalismo, globalizao e reestruturao produtiva, que j estavam em curso no resto do mundo e vinham em sentido contrrio a esse movimento. Paulo Vizentini ressalta que a conseqncia para o processo democrtico, na Amrica Latina, foi a chamada democracia sem adjetivos, esvaziando assim seu contedo:
No plano poltico ideolgico a nova direita viu-se obrigada a substituir a bandeira dos direitos humanos pela defesa da democracia e combate ao terrorismo. (...) Quanto questo da democracia, num momento de ascenso conservador e de crescimento da crise econmica e dos conflitos sociais, esta deveria ser salvaguardada, mas sem adjetivos, isto nem popular, social ou participativa, etc., apenas a democracia como um valor universal. Realizar-se-iam eleies peridicas, e, no interregno entre elas, limitar-se-ia a participao poltica no mnimo para no desestabiliz-la. Assim, a democracia adotava um contedo empobrecido, conservando e legitimando a desmobilizao polticosocial dos regimes autoritrios que substitua. Lutar por qualquer direito passou a significar atentar contra a democracia. (VIZENTINI, 1992, p. 21).

Atlio Boron salienta o descompasso entre o processo de abertura democrtica em que viviam os pases da Amrica Latina e a crise da democracia, no chamado capitalismo metropolitano, onde a ofensiva neoliberal, o processo de reestruturao produtiva e de o de globalizao j estavam em curso:

(...) a direo e o ritmo de nosso movimento histrico parecem no sincronizar com os do capitalismo metropolitano. O problema que a recuperao democrtica da nossa regio tropea com um mercado mundial cujos centros dominantes se tornaram mais cpticos acerca das virtudes da democracia em seus prprios pases e bastante indiferentes - quando no dissimuladamente hostis - diante das tentativas de institu-la nas sociedades dependentes. (...) Nossas democracias, portanto, devem ser funcionais s polticas de ajuste estrutural e recomposio selvagem do capitalismo. (BORON, 1999, p. 24).

12

Ver Fernandes (1985).

17

Consideraes Finais
No Brasil, no temos um histrico democrtico e de participao efetiva da sociedade. No perodo de abertura poltica, a sociedade comeou a dar os primeiros passos nesse sentido. Num contexto em que descentralizao queria dizer mais autonomia e participao. Mas, no resto do mundo, a democracia e a participao eram questionadas como as responsveis pela crise do Estado, j que para atender s demandas dos grupos organizados o Estado teria investido em polticas sociais, gastado demais e gerado a crise fiscal e a inflao, a democracia passa a ser combatida no mais por uma ditadura, mas no plano poltico e ideolgico, e com a ajuda dos meios de comunicao, passa-se a relacionar a luta por direitos como atos contra a nao. Os culpados pela crise seriam os funcionrios pblicos e o investimento nas polticas sociais. Temos ainda a influncia da Terceira Via, que no v a democracia como inimiga, mas como instrumental retirada do Estado das polticas sociais. Apela-se para a subjetividade das pessoas atravs da ajuda mtua, da solidariedade, da filantropia, enquanto o dinheiro pblico dos impostos deslocado para a esfera financeira. Outra questo importante que as estratgias do capital para superao de sua crise (globalizao, reestruturao produtiva, neoliberalismo e Terceira Via) provocaram um refluxo nas lutas dos sindicatos e movimentos sociais. Mas, em meio a tantos problemas, torna-se imprescindvel no apenas a existncia do controle social, mas a sua qualificao, j que concordamos com Evaldo Vieira: No h estgio democrtico, mas h processo democrtico pelo qual a vontade de maioria ou a vontade geral vai assegurando o controle sobre os interesses da administrao pblica. (...) Qualquer conceito de democracia, e h vrios deles, importa em grau crescente de coletivizao das decises (VIEIRA, 1998, p. 12). Verificamos, assim, que o processo democrtico d-se como parte da correlao de foras polticas. Portanto, destacamos que a questo central no pode ser sociedade civil X Estado, pois assim estaremos deslocando o eixo central que a correlao de foras por projetos de sociedade, para perpetuar a sociedade do capital ou super-la. Assim como no acreditamos em sociedade civil em abstrato, tambm no possvel crer que apenas ficando na esfera do Estado o interesse pblico esteja garantido, pelo menos no em uma sociedade hegemonizada pelo capital. Os interesses de classes perpassam sociedade civil e Estado. Portanto, urge localizar o debate em um contexto

18 prprio onde o Estado se retira das polticas sociais e repassa para a sociedade, ocorrendo perdas de direitos e conquistas dos trabalhadores, como foi a inteno deste artigo.

19 Referncias Bibliogrficas

ANTUNES, Ricardo. Os Sentidos do Trabalho: Ensaios sobre a afirmao e a negao do trabalho. So Paulo: Boitempo editorial, 1999. BORON, Atilio. Estado, Capitalismo e Democracia na Amrica Latina. So Paulo, Paz e Terra, 1999. BRASIL, Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE). Diretor da Reforma do Aparelho de Estado. Braslia, 1995. Plano

BUCHANAN, James; MCCORMICK Robert; TOLLISON, Robert. El analisis economico de lo politico: lecturas sobre la teoria de la eleccin publica. Madrid: Instituto de Estudios Economicos, 1984. BUTLER, Eamonn. A contribuio de Hayek s idias polticas e econmicas do nosso tempo. Rio de Janeiro: Instituto Liberal. 1987. DUPAS, Gilberto. Tenses contemporneas entre o pblico e o privado. So Paulo: Paz e Terra. 2005. FERNANDES, Florestan. A revoluo burguesa no Brasil. Rio de Janeiro: Zahar, 1976. _____. Nova Repblica? Rio de Janeiro: Zahar, 1985. FERNANDES, Rubem Cesar. Privado porm pblico: o Terceiro Setor na Amrica Latina. Rio de Janeiro: Relume-Dumar, 1984. GIDDENS, Antony. A Terceira Via: reflexes sobre o impasse poltico atual e o futuro da social-democracia. Rio de Janeiro: Record, 2001. GRAMSCI, Antnio. Maquiavel a Poltica e o Estado Moderno. 7 ed., Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira. 1989. HAYEK, Friedrich. O caminho da servido. Rio de Janeiro: Livraria O Globo, 1983. _____. Fundamentos da liberdade. Braslia: Ed.UNB, 1984.

MSZAROS, Istvn. O poder da Ideologia. So Paulo: Ensaio, 1996. ----------------- Para alm do Capital. So Paulo: Boitempo Editorial, Campinas: Editora da UNICAMP, 2002. MONTAO, Carlos. Terceiro Setor e questo social: crtica ao padro emergente de interveno social. So Paulo: Cortez, 2002.

20 MORAES, Reginaldo. Neoliberalismo De onde vem, para onde vai? So Paulo: Senac editora, 2001 (srie ponto futuro;6) OLIVEIRA, Romualdo Portela, SOUZA, Sandra Zkia Lian. Polticas de Avaliao e quase-mercado no Brasil. Educao & Sociedade, Campinas, v.23, n. especial, p.873-896, 2003. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Crise econmica e reforma do Estado no Brasil. So Paulo: editora 34, 1996. _____________________. A reforma do Estado dos anos 90 crise e reforma. Via http://www.mare.gov.br/reforma, 3 jun., 1997. PERONI, Vera Maria Vidal. Poltica educacional e papel do Estado no Brasil dos anos 90. So Paulo: Xam, 2003. _______, ADRIO. Pblico no-estatal: estratgias para o setor educacional brasileiro. In: ADRIO, Theresa, PERONI, Vera (org.). O pblico e o privado na educao interfaces entre estado e sociedade. So Paulo: Xam, 2005. _______. Mudanas na configurao do Estado e sua influncia na poltica educacional. In: PERONI, V. M. V., BAZZO, V. L. , PEGORARO, L. (org.) Dilemas da educao brasileira em tempos de globalizao neoliberal: entre o pblico e o privado. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2006. PERONI, Vera. Conselhos Municipais de Educao em Tempos de Redefinio do Conceito Democracia In: Souza Donaldo Bello de. Conselhos Municipais e Controle Social da Educao: Descentralizao, Participao e Cidadania. So Paulo: Cortez, 2006a, (no prelo). SILVA, Francisco Carlos da Cruz Silva. Controle Social: reformando a administrao para a sociedade In: Tribunal de Contas da Unio. Prmio Serzedello Corra 2001 Perspectivas para o Controle Social e a transparncia da administrao pblica.Braslia:TCU, Instituto Serzedello Corra, 2002. VIZENTINI, Paulo. A grande crise. Petrpolis: Vozes. 1992. VIEIRA. Evaldo. O Estado e a sociedade civil perante o ECA e a LOAS. Servio Social & Sociedade, So Paulo, n. 56, p. 9-23, mar. 1998. _____. A poltica e as bases do direito educacional. Cadernos Cedes, Campinas, n. 55, p. 9-29, nov. 2001. WOOD, Ellen Meiksins. Democracia contra o capitalismo a renovao do materialismo histrico. So Paulo: Boitempo Editorial, 2003.

21